Maahanmuuttovirasto oli katsonut, että Syyrian kansalaisella A:lla oli perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi oletetun poliittisen mielipiteen vuoksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Maahanmuuttovirasto oli kuitenkin katsonut olevan perusteltua aihetta epäillä A:n syyllistyneen rikoksiin ihmiskuntaa vastaan sekä sotarikoksiin ja näin ollen jättänyt turvapaikan myöntämättä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.

Hallinto-oikeus oli kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus lausui perusteluinaan muun ohella, että vaikka A oli kertonut suorittaneensa asepalveluksen Syyrian armeijassa vuosina 2010-2012 Damaskoksessa ja Homsissa, oli hänen yksikkönsä rooli sekä hänen oma henkilökohtainen asemansa tässä yksikössä jäänyt jossain määrin epäselväksi. A oli myöntänyt ottaneensa kiinni mielenosoittajia ja etsintäkuulutettuja, mutta kiistänyt osallistuneensa Homsin pommittamiseen tai edes nähneensä sellaista tapahtuneen. Hallinto-oikeus katsoi, että A:n ei voitu katsoa olevan henkilökohtaisesti vastuussa kiinniotettujen henkilöiden myöhemmästä mahdollisesta kidutuksesta, kun erityisesti otettiin huomioon A:n asema armeijan organisaatiossa asevelvollisuutta suorittavana henkilönä.

Hallinto-oikeus oli lisäksi lausunut, että Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut pelkästään sen seikan perusteella, että A oli suorittanut asepalvelusta Homsissa samaan aikaan, kun siellä on raportoitu siviiliväestöön kohdistuvaa pommittamista, arvioida olevan perusteltua aihetta epäillä A:n syyllistyneen sotarikoksiin. A oli myös kiistänyt osallisuutensa tällaiseen toimintaan. Maahanmuuttovirasto ei ollut pystynyt osoittamaan, että juuri A:n yksikkö ja A tässä yksikössä olisi osallistunut pommituksiin. Hallinto-oikeus oli tässä arviossaan antanut painoarvoa UNHCR:n kannanotolle poissulkemislausekkeen suppean tulkinnan periaatteesta.

Maahanmuuttovirasto haki lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Korkein hallinto-oikeus yhtyi hallinto-oikeuden asiassa esittämiin perusteluihin. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muutettu.

Ulkomaalaislaki 87 §:n 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 19.3.2018 nro 18/0220/1

Asian aikaisempi käsittelyin

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 11.10.2016 hylännyt Syyrian kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija ja valittaja) turvapaikkaa ja toissijaisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Maahanmuuttovirasto on myöntänyt A:lle tilapäisen (B) oleskeluluvan ulkomaalaislain 89 §:n perusteella yhdeksi vuodeksi päätöspäivämäärästä alkaen.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Kansainvälisen suojelun osalta

Hakijan asiassa esitetyt selvitykset sekä hänen kotimaansa tilannetta koskeva yleinen ja ajantasainen maatieto huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto katsoo, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi oletetun poliittisen mielipiteen vuoksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulta tavalla.

Perustelut poissuljennan osalta

Ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa turvapaikan tai toissijaisen suojelun perusteella jätetään kuitenkin myöntämättä ulkomaalaiselle, joka on tehnyt tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, törkeän muun kuin poliittisen rikoksen Suomen ulkopuolella ennen kuin hän tuli Suomeen pakolaisena tai joka on tehnyt, tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon. Ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentti vastaa sisällöltään Geneven pakolaissopimuksen 1 artiklan F kappaleen a, b ja c kohtia sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU:n 12 artiklaa.

Hakijalle on pidetty uusi turvapaikkapuhuttelu 20.4.2016 aiemmassa puhuttelussa ilmenneiden seikkojen ja sen jälkeen tehtyjen lisäselvitysten johdosta. Hakija on kertonut 25.1.2016 pidetyssä turvapaikkapuhuttelussa olleensa asevelvollisena varusmiehenä Syyrian armeijassa ja kuuluneensa Syyrian armeijan 4. divisioonaan vuosina 2010-2012. Hakija on kertomansa mukaan suorittanut palveluksensa lähes kokonaisuudessaan Damaskoksen läheisyydessä sijainneessa tukikohdassa lukuun ottamatta palveluksen loppuvaiheita, jolloin hän on kertonut olleensa komennettuna Homsiin.

Hakijan palveluksen tarkkaa ajankohtaa on käsitelty jo 25.1.2016 ja hän on kertonut aloittaneensa kaikkiaan kaksi ja puoli vuotta kestäneen armeijapalveluksensa viisitoista päivää sen jälkeen, kun hän on palannut Kyprokselta, jossa hän on hakenut turvapaikkaa 8.5.2008. Kyproksen maahanmuuttoviranomaisilta saatujen tietojen mukaan hän on saanut hakemukseensa kielteisen päätöksen ja on poistunut vapaaehtoisesti Kyprokselta 9.1.2010. Tätä kautta ja hakijan kertoman perusteella hänen asepalveluksensa alkamisajankohta ajoittuu tammikuun 2010 lopulle ja loppumisajankohta heinäkuulle 2012.

Hakija on kertonut 20.4.2016 palvelleensa Syyrian armeijan 4. divisioonassa. Hän ei oman kertomansa mukaan ole ollut palkattu ammattisotilas, vaan hän on suorittanut 4. divisioonassa lakisääteisen asevelvollisuutensa. Hän on kertonut toiminnastaan armeijassa uskottavasti ja maatieto tukee hänen kertomustaan. Maahanmuuttovirasto hyväksyy tosiseikkana hänen olleen asevelvollisena osa Syyrian armeijan 4. divisioonaa tammikuusta 2010 aina heinäkuuhun 2012 ja hänen olleen tuona aikana pääosan ajasta Damaskoksen lähellä Shaamissa sekä Homsissa palveluksensa loppuosan.

4. divisioona on yksi kolmesta Syyrian armeijan eliittijoukoista. 4. divisioonan ohella näitä ovat Tasavaltalaisjoukot (Republican Guards) ja Erikoisjoukot (Special Forces). 4. divisioonassa on ollut ennen Syyriassa

alkanutta sotaa yhteensä 20 000 sotilasta. Syyrian presidentin, Bashar al-Assadin nuorin veli Maher al-Assad johtaa käytännössä divisioonaa. Hän johtaa lehtitiedon mukaan 4. divisioonan lisäksi myös Tasavaltalaiskaartia. Hän on vastuussa Deraan mielenosoitusten väkivaltaisesta tukahduttamisesta ja on saanut sen johdosta lisänimen "Deraan teurastaja". Sekä Yhdysvallat että Euroopan unioni ovat asettaneet sanktioita Maher al-Assadia vastaan vuonna 2011. EU:n mukaan hän on ollut pääasiallisesti vastuussa mielenosoittajien Syyriassa kohtaamasta väkivallasta.

YK:n ihmisoikeusneuvoston perustama kansainvälinen itsenäinen tutkintakomissio tutkii väitteitä maaliskuun 2011 jälkeen Syyriassa tehdyistä ihmisoikeusrikkomuksista. Komissiosta käytetään jatkossa tässä yhteydessä nimitystä 'tutkintakomissio'. Sen mukaan Syyrian armeijan eliittijoukoista erityisesti 4. divisioona on ollut suuressa roolissa ihmisoikeusrikkomusten osalta Damaskoksessa ja sen lähialueilla.

Hakija on kertonut turvapaikkapuhutteluissa osallistuneensa osana laajempaa sotilasjoukkoa Damaskoksessa tapahtuneiden mielenosoitusten tukahduttamiseen ja hajottamiseen siten, että he ovat menneet siviilivaatteissa mielenosoituksen keskelle, ottaneet väkijoukosta mielenosoittajia joskus voimakeinoja käyttäen kiinni ja luovuttaneet ne Syyrian tiedustelupalvelun viranomaisille. Hakija on kertonut, että hänen oman käsityksensä mukaan näitä kiinniotettuja ihmisiä on pahoinpidelty ja kidutettu Syyrian tiedustelupalvelun toimesta tietojen saamiseksi.

Institute for the Study of War -tutkimuslaitoksen mukaan Syyrian oppositio ei ole kyennyt osoittamaan kovinkaan hyvin mieltään Damaskoksessa siellä toimineiden turvallisuusviranomaisten vuoksi. Erityisesti tasavaltalaiskaarti on tukahduttanut mielenosoituksia Damaskoksessa. Hallinto on myös pidättänyt mielenosoittajia ja suorittanut operaatioita, joiden avulla on pystytty ehkäisemään opposition kykyä järjestäytyä.

Mielenosoituksia niin Damaskoksessa kuin Homsin esikaupunkialueilla on ollut heti kansannousun alettua maaliskuusta 2011, ja niissä on tuettu Syyrian Deraan mielenosoittajia. Huhtikuusta 2011 eteenpäin Syyrian hallinto vastasi niihin väkivalloin. OHCHR:n mukaan maaliskuun 2011 ja marraskuun 2011 välillä Syyriassa tapettiin 3 500 siviiliä ja monia muita kidutettiin ja pidätettiin.

Ensimmäiset maanlaajuiset mielenosoitukset tapahtuivat ISW:n mukaan 25.3.2011 ja jo heti tällöin myös Damaskoksessa. Damaskoksessa oli 22.4.2011 suuria yhteenottoja ja mielenosoitukset voimistuivat. Turvallisuusviranomaiset ampuivat mielenosoittajia Ma'adamiassa, Zamalkassa ja Douman alueella. Erityisesti toukokuun 2011 alussa Damaskos oli armeijan kohteena. Tällöin Syyrian turvallisuusviranomaiset alkoivat proaktiivisesti pidättää ihmisiä. 5.5.2011 armeijan joukot ja panssarivaunut eristivät Saqban alueen ja katkaisivat viestintäyhteydet. Sen jälkeen turvallisuusjoukot kiersivät kodeista koteihin ja pidättivät asepalvelus-ikäisiä miehiä. Myös mielenosoitusten johtohenkilöitä pidätettiin. Amnesty International raportoi jo elokuussa 2011 pidätettyinä kuolleiden kidutusjäljistä.

France 24:n uutisen mukaan 4. divisioona määrättiin tukahduttamaan mielenosoituksia Syyrian eri kaupungeissa kansannousun alussa. Kun mielenosoitukset levisivät useisiin kaupunkeihin, jakautui myös 4. divisioona valvomaan toimintaa eri puolilla maata. 4. divisioonan läsnäolo on herättänyt pelkoa myös Syyrian armeijan omissa riveissä, sillä sen historia ja toiminta jo ennen kansannousua tunnetaan.

Eri henkilöiden, niin silminnäkijöiden kuin toiminnan toteuttajien, mukaan Syyrian hallinnon organisaatiot tulittivat mielenosoituksia tukahduttaessaan kohti aseettomia mielenosoittajia. Sotilaat olivat saaneet käskyjä ampua kohti ihmisiä ilman varoitusta, vaikkakin joissakin tilanteissa etukäteisvaroituksia annettiin. Ihmisiä käskettiin hajaantumaan ja heihin käytettiin ei-tappavia keinoja. Erään armeijassa palvelleen ja tapahtumiin toukokuussa 2011 osallistuneen sotilaan antaman tunnustuksen mukaan ihmisjoukkoja kohti ammuttiin konekivääreillä. Tutkintakomission mukaan prikaatinkenraalin ja everstin tasoiset sotilaat olisivat antaneet käskyjä ampua kohti mielenosoittajia, hakata heitä ja tulittaa siviilien koteihin.

Tarkastuspisteitä Syyriassa on ollut jo vuodesta 2011. Niillä on haluttu mm. estää ihmisten osallistumisen mielenosoituksiin. Käytössä on ollut ns. "mustia listoja", joihin on ollut kirjattuna hallituksen etsimiä ihmisiä. Tarkastuspisteillä annettiin myös käskyjä ampua siviileitä. Pidätettyjä ihmisiä syytettiin loikkareiksi tai mielenosoitusten järjestäjiksi. Tarkastuspisteillä on kuulusteltu myös hyvin nuoria lapsia liittyen heidän ja sitä kautta heidän perheensä suhtautumiseen Syyrian hallintoon. Yhtenä tavoitteena on ollut saada kiinni asepalvelusta vältteleviä. Myös alaikäisiä on pidätetty, osan joutuessa vankilaan, osan tullessa tapetuksi ja osan joutuessa rekrytoiduiksi armeijaan. Erään silminnäkijän mukaan tällainen toiminta on ollut käynnissä kansannousun alusta asti. 16.8.2012 päivätyn raportin mukaan mielenosoittajia kohtaan käytettiin liiallista voimaa esimerkiksi Damaskoksessa huhtikuussa 2012.

Tutkintakomission raportin mukaan ihmisiä saatettiin pidättää esimerkiksi mielenosoitusten yhteydessä. Sotilaat ja turvallisuusviranomaiset saattoivat piirittää protestoijia ja pidättää heidät. Tutkintakomission mukaan heidät siirrettiin Syyrian hallinnon käyttämissä busseissa tai kuorma-autoissa pidätyskeskuksiin. Sitä ennen heitä saatettiin pitää kiinniotettuina esimerkiksi urheiluareenoilla, urheilukeskuksissa tai kouluissa. Sotilaat ja turvallisuusviranomaiset pidättivät ihmisiä myös tarkastuspisteillä perustuen listoihin etsityistä ihmisistä. Tutkintakomission 5.2.2013 julkaisemassa raportissa raportoidaan ihmisten katoamisista tarkastuspisteillä. Tutkintakomission 16.8.2012 julkaiseman raportin mukaan useimmat pidätykset olivat tapahtuneet kotietsintöjen aikana, tarkastuspisteillä, mielenosoitusten yhteydessä tai niiden jälkeen.

Al-Arabiya -uutissivusto viittaa oppositiomyönteisen Violations Documentation Centren (VDC) tietoihin, jotka perustuvat Syyrian hallinnon vangitsemien ihmisten haastatteluihin. Haastatellut vangit ovat kertoneet heitä pidetyn täyteen ahdetuissa 4. divisioonan ylläpitämissä salaisissa vankiloissa eri puolilla pääkaupunki Damaskosta ja että vartijat olisivat hakanneet heitä.

Tutkintakomission raporttien mukaan Syyrian turvallisuusviranomaisten käyttämät kidutuskeinot ovat olleet yhteneväisiä eri puolilla Syyriaa ja niitä ovat olleet mm. lyöminen sähkökaapeleilla ja metalliputkilla, ihon polttaminen tupakalla sekä sähköshokkien antaminen eri puolille kehoa. Vankeja on myös sidottu erilaisiin asentoihin ja pidetty niissä pitkään. Myös nöyryyttämistä ja seksuaalista väkivaltaa on esiintynyt. Tutkintakomission mukaan Syyrian hallinnon joukot ja hallinnon kanssa samalla puolen taistelleet puolisotilaalliset Shabbiha-joukot ovat toteuttaneet kidutusta. Shabbiha-joukkojen taistelijoita on ollut mukana myös Homsin epävirallisissa kidutuskeskuksissa tehdyissä kidutusteoissa helmi-maaliskuussa 2012.

Tutkintakomission 5.2.2013 päivätyn raportin mukaan erityisesti eri tiedusteluviranomaiset ovat olleet vastuussa kidutuksista ja vankien huonosta kohtelusta.

Hakija on kertonut toiminnastaan Damaskoksen mielenosoituksissa uskottavasti ja Maahanmuuttovirasto hyväksyy tosiseikkana hänen osallistuneen Syyrian armeijan sotilaana kuvaamaansa toimintaan. Maahanmuuttovirasto katsoo, että hän on tietoisesti luovuttanut kiinniotettuja ja pidätettyjä mielenosoittajia Syyrian tiedustelupalvelulle tietäen, että he ovat joutuneet pahoinpidellyiksi ja kidutetuiksi.

Hakija on kertonut 25.1.2016 pidetyssä turvapaikkapuhuttelussa palveluspaikkansa sijainneen hänen palveluksensa viimeisen kuuden kuukauden ajan Homsissa. 20.4.2016 hän ei ole ollut enää yhtä varma kuudesta kuukaudesta Homsissa, vaan hän on arvioinut olleensa siellä ainoastaan neljä kuukautta. Hän on puhunut Homsin komennuksensa kestosta ristiriitaisesti kahdessa eri puhuttelussa. Maahanmuuttovirasto hyväksyy tosiseikkana hänen olleen Homsissa vähintään neljä kuukautta tammikuusta 2012 alkaen.

Armeija toimi keväällä ja kesällä 2012 erityisesti suurimmissa kaupungeissa, kuten Homsissa ja Damaskoksessa. Operaatioissa kuoli siviileitä ja taistelijoita. Hallinto hyökkäsi niihin kaupunginosiin ja niille esikaupunkialueille, missä arvioitiin oleskelevan kapinallistaistelijoita. Tutkintakomissio on kuvannut tarkemmin tapahtumia Homsissa helmi-toukokuussa 2012. Mainittuja kaupunginosia, joissa taisteltiin tai teloitettiin ihmisiä, ovat Bab Amr, Insha'at, Karm l-Zeytoun, Sultaniya, Shammas ja Khaldiya. Tutkintakomission mukaan väkivallan määrä Syyrian hallintoa edustavien ja sitä vastustavien aseellisten ryhmien välillä aikoi kasvaa marraskuun 2011 alkupuolelta lähtien eri puolilla Syyriaa, myös Homsissa. Ampuminen kiihtyi Syyriassa tammikuussa 2012 Arabiliiton tarkkailijoiden poistuttua maasta. Suurin määrä ihmisiä kuoli oppositiomyönteisen Violations Documentation Centren mukaan Homsissa.

Homsissa aloitettiin 24.-26.12.2011 laaja operaatio Bab Amrin kaupunginosassa. Operaation aikana sattuneet kuolemat olivat suurimmaksi osaksi laajojen ja umpimähkäisten pommitusten syytä. Hallinnon joukot pommittivat silloin pääasiassa siviilikohteita, mm. asuinalueita. Bab Amrissa sijaitsevaa kenttäsairaalaan ammuttiin ilmeisesti tämän operaation aikana ja se tuhoutui osittain.

Bab Amr oli alusta asti oppositiomyönteinen kaupunginosa ja kapinallisryhmä Vapaan Syyrian Armeija (FSA) toimi alueella. Tiettävästi alueen asuintaloja on tulitettu ilmatorjunta-aseilla ja panssarivaunuista avatulla tulella, Arabiliiton tarkkailijat vierailivat alueella jo 27.12.2011 ja todistivat, että aluetta oli jo tuolloin pommitettu. Myös tarkka-ampujien arvioidaan ampuneen siviilejä. 19.1.2012 Syyrian hallinnon joukot tulittivat Homsin kaupunkia, Bab Houdin ja Bayadan kaupunginosia ja siviilejä kuoli iskuissa. 3.2.2012 Syyrian hallinto alkoi pommittaa raskain asein Khalidiyyan kaupunginosaa Homsissa. Ihmiset eivät voineet paeta alueelta tarkka-ampujien pelossa, 6.2.2012 samantyyppinen operaatio alkoi Bab Amrissa, Näiden operaatioiden aikana kuoli useita lapsia.

Reuters uutisoi 28.2.2012, että Syyrian armeijan eliittijoukkoja on lähetetty Homsiin. Sen mukaan kapinallisia vastaan iskettiin ankaralla pommituksella, joka oli kestänyt kolme viikkoa. Paikalla oli 4. divisioonan panssarivaunuja ja maajoukkoja piiritetyn Bab Amrin kaupunginosan ympärillä. Vahvistamattomien tietojen mukaan osaan panssarivaunuista olisi ollut maalattuna teksti "Fourth Division Monsters".

ISW:n mukaan hallinnon turvallisuusviranomaiset muuttivat taktiikkaansa Bab Amrin suhteen vuoden 2012 helmikuun alussa. Sen sijaan, että ne olisivat hyökänneet sinne maavoimien avulla, ne päättivät piirittää kaupunginosan. Siinä he onnistuivat helmikuun lopulla. He katkaisivat alueelle johtavat tiet ja tulittivat sitä tankein. ISW:n mukaan summittaista voimankäyttöä seurasi humanitaarinen kriisi, jossa kuoli ja haavoittui tuhansia siviileitä ja vielä useampi joutui pakenemaan kodistaan. Piiritys kesti 26 päivää ja kapinalliset joutuvat lopulta perääntymään 1.3.2012.

France 24:n uutisen mukaan hallinto oli saanut Homsin Bab Amrin kaupunginosan hallintaansa 1.3.2012 mennessä. Kapinalliset olivat vetäytyneet sieltä "taktisista syistä". Valtausta oli uutistoimiston mukaan edeltänyt 27 päivää kestänyt alueen pommitus. Myös Telegraph uutisoi Homsin taisteluista ja raportoi 4. divisioonan taistelleen kaupungissa. Kapinallisilta saatujen tietojen mukaan hallinto olisi pyrkinyt Bab Amriin Hakouran alueelta, pohjoisesta. Toisessa Telegraphin artikkelissa raportoidaan, että hyökkäys Bab Amriin alkoi jalkapallokentältä, alueen pohjoispuolelta. Telegraphin tietojen mukaan kaupungin tulittaminen olisi alkanut 4.2.2012.

Guardianin helmikuussa 2012 haastattelemien homsilaisten mukaan Syyrian armeija aloitti operaation tammikuun lopulla. Rekkalasteittain sotilaita teurasti paikallisten mukaan kolme perhettä, jotka asuivat Karma al Zaytounin kaupunginosassa. Yhteensä kuolleita oli 21 ihmistä. Guardian ei ole kuitenkaan pystynyt vahvistamaan tietoja. Pommitukset alkoivat näiden tapahtumien jälkeen. Ensin armeija pakkoevakuoi opiskelijoita Homsin yliopistolta, joka sijaitsee Bab Amrin vieressä ja teki yliopistokampuksesta armeijan tukikohdan. Sinne ja läheiseen Meskanan kaupunkiin vietiin ohjusten heittimiä. Guardianin haastattelemien paikallisten ihmisten mukaan pyrkiessään valtaamaan Bab Amrin aluetta Homsissa keväällä 2012, Syyrian turvallisuusjoukot saivat valtaansa al-Haameissa sijaitsevan sairaalan. Loukkaantuneet vietiin sieltä vankilaan. Myös Bab Amrissa sijainneita kenttäsairaaloita pommitettiin.

Hakija on kertonut turvapaikkapuhuttelussa olleensa pitämässä tarkastuspistettä Bab Amrin kaupunginosan lähettyvillä. Hän on kertomansa mukaan ollut osa panssarivaunun miehistöä, koska hänen pataljoonansa on ollut panssaripataljoona. Kuten edellä on todettu, Bab Amriin on maatiedon mukaan kohdistettu raskasta tykistötulta lähes kuukauden mittaisen ajanjakson ajan keväällä 2012 ja osan tästä tulituksesta tiedetään toteutetun panssarivaunuista. Hakija on myös kertonut olleensa pitämässä tarkastuspistettä Khalidiyyan kaupunginosan lähettyvillä Homsissa, jonne myös on kohdistettu raskasta tykistötulta. Hakija on kiistänyt turvapaikkapuhuttelussa osallistuneensa Homsin pommittamiseen tai edes nähneensä sellaista tapahtuvan. Maahanmuuttovirasto on edellä hyväksynyt tosiseikkana hakijan olleen Homsissa tuona aikana. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan on perusteltua epäillä hakijan osallistuneen Homsiin kohdistettuun siviilikohteiden tulitukseen.

Tarkastuspisteillä tapahtuneen osalta hakija on myöntänyt ottaneensa myös Homsissa etsintäkuulutettuja kiinni ja luovuttaneensa heidät Syyrian tiedustelupalvelulle. Maahanmuuttovirasto katsoo, että on perusteltua epäillä myös näiden Homsissa kiinniotettujen päätyneen kidutettaviksi.

Kansainvälistä rikostuomioistuinta koskevan Rooman perussäännön 7 artiklan mukaan "rikos ihmisyyttä vastaan" tarkoittaa muun muassa seuraavia tekoja, kun se tehdään osana siviiliväestöön kohdistuvaa laajamittaista tai järjestelmällistä hyökkäystä ja hyökkäyksestä tietoisena: vangitseminen tai muu vakava fyysisen vapauden riisto kansainvälisen oikeuden perustavaa laatua olevien määräysten vastaisesti, kidutus, tahdonvastainen katoaminen sekä muut samanlaatuiset epäinhimilliset teot, joilla tahallisesti aiheutetaan suurta kärsimystä tai vaikea ruumiillinen vamma tai vahingoitetaan vakavasti henkistä tai fyysistä terveyttä.

Samaisen Kansainvälistä rikostuomioistuinta koskevan Rooman perussäännön 8 artikla sisältää luettelon sotarikoksista pohjautuen vuonna 1949 solmittuun Geneveen yleissopimukseen koskien sodassa haavoittuneiden, sotavankien ja siviiliväestön kohtelua. Geneven yleissopimuksen törkeä rikkominen määritellään sotarikokseksi. Rooman perussäännön 8 artiklan kohdassa 2 e luokitellaan Geneven sopimukseen pohjautuen sotarikokseksi muun muassa tahallinen hyökkäys koko siviiliväestöä vastaan tai sellaisia yksittäisiä siviilihenkilöitä vastaan, jotka eivät osallistu välittömästi vihollisuuksiin. Kyseisen artiklan 2 e -kappaleessa todetaan, että artiklaa sovelletaan valtionsisäisiin aseellisiin selkkauksiin, jotka tapahtuvat valtion alueella siellä ollessa meneillään pitkällinen valtion viranomaisten ja järjestäytyneiden aseistautuneiden ryhmien välinen tai tällaisten ryhmien välinen aseellinen selkkaus.

Rooman perussäännön 25 artikla määrittelee henkilökohtaista rikosoikeudellista vastuuta koskevat periaatteet. Artiklan mukaan henkilö on vastuussa tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvasta rikoksesta ja hänelle voidaan määrätä siitä rangaistus, myös siinä tapauksessa, että kyseinen henkilö rikoksen täytäntöönpanon helpottamiseksi auttaa tai avustaa sellaisen rikoksen tekemisessä tai rikoksen yrityksessä tai jollakin muulla tavalla myötävaikuttaa sellaisen rikoksen täyttymiseen tai sen yritykseen sellaisen henkilöryhmän toimesta, joka toimii yhteisen päämäärän hyväksi. Tällaisen myötävaikuttamisen tulee olla tahallista ja sen tarkoituksena tulee olla joko ryhmän rikollisen toiminnan tai rikollisen päämäärän edistäminen.

UNHCR:n käsikirjan 149 kohdan mukaan näiden lausekkeiden soveltamisperusteeksi riittää se, että katsotaan olevan "perusteltua aihetta epäillä", että henkilö on tehnyt jonkin kuvatuista teoista. UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevan tulkintaohjeen (UNHCR 2003) mukaan lausekkeen käyttö edellyttää sitä, että henkilö on henkilökohtaisesti vastuussa rikoksesta. Henkilö on henkilökohtaisesti vastuussa teosta, mikäli hän on tehnyt teon itse tai myötävaikuttanut olennaisella tavalla teon suorittamiseen tietoisena oman myötävaikuttamisensa merkityksestä lopputuloksen kannalta. Henkilön ei ole tarvinnut itse osallistua tekoihin fyysisesti, vaan riittävää on niiden alulle paneminen, avustaminen, edistäminen ja hankkeen suunnittelu. Kuuluminen laittomiin tekoihin syyllistyneeseen hallintoon ei itsessään aseta henkilöä vastuuseen hallinnon teoista, mutta jos henkilö on kuulunut hallintoon, jonka toimet ovat selvästi sisältäneet pakolaissopimuksen 1 artiklan F kappaleessa tarkoitettuja tekoja, saattaa myös henkilön henkilökohtainen vastuu tulla kysymykseen. Henkilökohtaista vastuuta arvioitaessa merkitystä on annettava henkilön asemalle ja mahdollisuuksille vaikuttaa ryhmän toimintaan.

Yksittäisen rivisotilaan vastuu omasta toiminnastaan ja mahdollinen vastuuvapaus omiin rikollisiin tekoihin liittyy hänen tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa olla tottelematta esimiestensä komentoketjun osana antamia suoria käskyjä. Rooman perussäännön artiklassa 33 on nämä seikat huomioitu ja siinä todetaan, ettei rikoksen tekeminen hallituksen taikka sotilas tai siviiliesimiehen määräyksestä vapauta henkilöä rikosoikeudellisesta vastuusta, paitsi jos hänellä oli oikeudellinen velvoite totella kyseisen hallituksen tai esimiehen määräyksiä, hän ei tiennyt, että määräys oli oikeudenvastainen ja määräys ei ollut ilmeisen oikeudenvastainen. Artiklan lopussa tätä artiklaa todetaan tulkittavan siten, että joukkotuhonnan tai ihmisyyttä vastaan kohdistuvien rikosten täytäntöönpanoa koskevat määräykset ovat ilmeisen oikeudenvastaisia.

Maahanmuuttovirasto tiedostaa käsikirjan UNHCR:n käsikirjan 49 kohdan ja sen, että näitä lausekkeita on tulkittava suppeasti, koska poissulkemisesta aiheutuu vakavia seurauksia arvioinnin kohteena olevalle henkilölle. Jotta poissulkemislausekkeen käyttö olisi oikeutettua, tulee henkilön olla henkilökohtaisessa vastuussa rikoksesta.

Homsissa tapahtuneen osalta Maahanmuuttovirasto katsoo, että pelkkä hakijan myöntämä useita kuukausia kestänyt sotilaallinen läsnäolo pommitusten tapahtuessa ja hänen myöntämänsä taistelutoiminnan tukitoimiin osallistuminen on sotarikoksien edistämistä ja rikoksissa avustamista, ilman että asiassa tulisi selvemmin toteennäyttää hänen osallistuneen pommituksiin suoranaisen subjektin roolissa. Ottaen huomioon hakijan tehtävät ja hänen roolinsa Homsissa osana panssarivaunun miehistöä, on myös perusteltu aihe epäillä, että hän on osallistunut myös konkreettisesti Homsin pommittamiseen ja sinne suuntautuneeseen tulitukseen, vaikka hän ei asiaa ole turvapaikkapuhutteluissa myöntänytkään. Hänen voidaan myös olettaa olleen tietoinen Homsissa siviiliväestöön kohdistuneista sotarikoksista.

Riippumatta hakijan tosiasiallisesta tehtävästä ja roolista Homsissa, olisi hänellä Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan ollut toisin toimimisen mahdollisuus nähdessään ja epäilemättä tiedostaessaan armeijan siviiliväestöön kohdistaman aseellisen toiminnan olevan ilmeisen oikeudenvastaista. Epäilemättä hänellä ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta olla tottelematta saamiaan käskyjä, mutta Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan hänellä on ollut tilaisuuksia onnistuneesti karata armeijasta ja Homsista tuon vähintään neljä kuukautta Homsissa kestäneen palveluksensa aikana.

Hakijan kuvaama toiminta Damaskoksessa, mihin hän on myöntänyt osallistuneensa tietoisena kiinniottamiensa ihmisten päätymisestä pahoinpideltäväksi ja kidutettavaksi, täyttää ihmisyyttä vastaan tapahtuvan rikoksen tunnusmerkistön, sillä hän on omalla toiminnallaan ja toimintansa seuraukset tiedostaen myötävaikuttanut rikoksen toteutumiseen. Hakija on kiinniottotilanteissa toiminut epäilemättä esimiestensä antamien käskyjen mukaisesti, mutta Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan hänellä olisi ollut mahdollisuus karata armeijan palveluksesta havaitessaan ja tiedostaessaan toiminnan oikeudenvastaisen luonteen. Hakija on kertonut heidän tehtävänsä mielenosoittajien kiinniottamisessa kestäneen kuukauden mittaisen ajanjakson ja heidän harjoittaneen hakijan kuvaaman kaltaista toimintaa 1-3 kertaa viikossa. Hakija on Damaskoksen tehtävän päätyttyä jatkanut asepalvelustaan normaalisti ja päätynyt myöhemmin Homsiin ja edellä kuvattujen tapahtumien keskelle.

Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan hakija on ollut pakotettu toimimaan saamiensa käskyjen mukaan niin Damaskoksessa mielenosoittajia kiinniottaessaan kuin Homsissa siviilikohteiden pommitukseen tai taistelutoiminnan tukitoimintoihin osallistuessaan. Vastuusta vapautumisen osalta merkitystä on sekä Damaskoksen että Homsin tapahtumien suhteen sillä, että hän on palvellut asepalveluksensa loppuun ja hänet on kotiutettu normaalin menettelyn mukaisesti palvelusaikansa tultua Syyrian armeijassa täyteen, eikä hän ole kumpaakaan oikeudenvastaista ja rikollista toimintaa nähdessään ja ne sellaiseksi mieltäessään käyttänyt hänellä ollutta toisin toimimisen mahdollisuutta ja karannut armeijan palveluksesta. Maahanmuuttovirasto katsoo edellä mainituin perustein, että hakija on henkilökohtaisesti vastuussa rikoksista, joiden tekemiseen hän on osallistunut. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan hakija on omalla toiminnallaan osallistunut ja myötävaikuttanut vähintään avustavassa roolissa mielenosoituksissa kiinniotettujen ihmisten kiduttamiseen Damaskoksessa ja Homsissa sekä siviiliväestön tappamiseen ja haavoittamiseen Homsin valtauksen yhteydessä.

Kaikki edellä todettu huomioiden Maahanmuuttovirasto katsoo, että on perusteltua aihetta epäillä hakijan syyllistyneen rikoksiin ihmiskuntaa vastaan sekä sotarikoksiin. Näin ollen turvapaikka jätetään myöntämättä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaan turvapaikka jätetään antamatta ulkomaalaiselle, joka on tehnyt tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen 1) rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti; 2) törkeän muun kuin poliittisen rikoksen Suomen ulkopuolella ennen kuin hän tuli Suomeen pakolaisena taikka; 3) Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon.

Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (Geneven pakolaissopimus) 1 artiklan F kappaleen a kohdan mukaan yleissopimuksen määräyksiä ei ole sovellettava henkilöön, johon nähden on perustelua aihetta epäillä, että hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen, tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten määritelmien mukaan.

Neuvoston direktiivin 2011/95/EU (ns. uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 12 artiklan 2 a) kohdan mukaan pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos on vakavaa aihetta epäillä, että hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan siten kuin nämä rikokset on määritelty asiaankuuluvissa kansainvälisissä sopimuksissa. Artiklan 3 kohdan mukaan edellä 2 kohdan säännöksiä sovelletaan henkilöihin, jotka yllyttävät siinä mainittuihin rikoksiin tai tekoihin tai muulla tavoin osallistuvat niiden suorittamiseen.

Kansainvälistä rikostuomioistuinta koskevan Rooman perussäännön (SopS 55-56/2002) 7 artiklan mukaan "rikos ihmisyyttä vastaan" tarkoittaa muun muassa seuraavia tekoja, kun teko tehdään osana siviiliväestöön kohdistuvaa laajamittaista tai järjestelmällistä hyökkäystä ja hyökkäyksestä tietoisena: murha, vangitseminen tai muu vakava fyysisen vapauden riisto kansainvälisen oikeuden perustavaa laatua olevien määräysten vastaisesti, kidutus, tahdonvastainen katoaminen sekä muut samanlaatuiset epäinhimilliset teot, joilla tahallisesti aiheutetaan suurta kärsimystä tai vaikea ruumiillinen vamma tai vahingoitetaan vakavasti henkistä tai fyysistä terveyttä.

Rooman perussäännön 8 artikla määrittelee sotarikokset yksityiskohtaisesti luetellen. Teonkuvauksiin sisältyy yhtäältä kiellettyjä sodankäyntitapoja ja taisteluvälineitä, haavoittuneita ja sairaita suojaavan kansainvälisen tunnusmerkin väärinkäyttöä ja muita rikoksia kansainvälisen oikeuden mukaisia sodan lakeja ja tapoja vastaan ja toisaalta rikoksia haavoittuneiden, sairaiden tai hädänalaiseksi joutuneiden, sotavankien ja siviilihenkilöiden turvaamiseksi noudatettavia kansainvälisen oikeuden sääntöjä vastaan.

Valittajan toiminnasta esitetty selvitys

Valittaja on kotoisin Idlibista. Hän on 25.1.2016 järjestetyssä turvapaikkapuhuttelussa kertonut olleensa asevelvollisena varusmiehenä Syyrian armeijassa ja kuuluneensa Syyrian armeijan 4. divisioonaan vuosina 2010-2012. Valittaja on kertomansa mukaan suorittanut palveluksen suurimmaksi osaksi Damaskoksen läheisyydessä sijainneessa tukikohdassa, mutta suorittaneensa palveluksen loppuvaiheen Homsissa. Asepalvelus on kestänyt kaikkiaan kaksi ja puoli vuotta.

Valittajalle on järjestetty uusi turvapaikkapuhuttelu 20.4.2016 aiemmassa puhuttelussa ilmenneiden seikkojen ja sen jälkeen tehtyjen lisäselvitysten johdosta. Valittaja on tuolloin kertonut palvelleensa Syyrian armeijan 4. divisioonassa. Hän ei ole ollut palkattu ammattisotilas, vaan hän on suorittanut 4. divisioonassa lakisääteisen asevelvollisuutensa.

Valittaja on osallistunut Damaskoksessa tapahtuneiden mielenosoitusten tukahduttamiseen ja hajottamiseen ja hän on myös ottanut mielenosoittajia kiinni ja luovuttanut heidät Syyrian tiedustelupalvelun viranomaisille. Valittaja on kertonut, että hänen käsityksensä mukaan kiinniotettuja ihmisiä on pahoinpidelty ja kidutettu tietojen saamiseksi.

Valittaja on Homsissa palvellessaan osallistunut tarkastuspisteen pitämiseen Bab Amrin ja Khalidiyyan kaupunginosien lähellä. Hän on siellä ottanut ihmisiä kiinni nimilistojen perusteella ja luovuttanut heidät Syyrian tiedustelupalvelulle. Maahanmuuttoviraston valituksenalaisessa päätöksessä esitetyn maatiedon mukaan Bab Amriin ja Khalidiyyaan on kohdistettu raskasta tykistötulta alkuvuodesta 2012, jolloin valittaja on suorittanut siellä asepalvelustaan. Valittaja on kertonut kuuluneensa panssarivaunun miehistöön, mutta hän on kiistänyt osallistuneensa Homsin pommittamiseen tai edes nähneensä sellaista tapahtuneen.

Valituksenalaisen päätöksen perusteet

Maahanmuuttovirasto on asiassa esitetyt selvitykset sekä valittajan kotimaan tilannetta koskevan yleisen ja ajantasaisen maatiedon huomioon ottaen katsonut, että valittajalla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi oletetun poliittisen mielipiteensä vuoksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin soveltanut asiassa sanotun säännöksen 2 momentin 1 kohdan mukaista poissulkemislauseketta eikä ole myöntänyt valittajalle turvapaikkaa katsottuaan asiassa olevan perusteltua aihetta epäillä, että valittaja on syyllistynyt rikoksiin ihmiskuntaa vastaan sekä sotarikoksiin.

Maahanmuuttoviraston mukaan valittaja on asepalvelusta suorittaessaan luovuttanut kiinniotettuja henkilöitä Syyrian tiedustelupalvelulle tietäen, että nämä ovat joutuneet pahoinpidellyiksi ja kidutetuiksi. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että toiminta täyttää ihmisyyttä vastaan tapahtuvan rikoksen tunnusmerkistön, sillä valittaja on omalla toiminnallaan ja toiminnan seuraukset tiedostaen myötävaikuttanut rikosten toteutumiseen.

Homsissa tapahtuneen osalta Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittajan myöntämä useita kuukausia kestänyt sotilaallinen läsnäolo pommitusten tapahtuessa sekä taistelutoiminnan tukitoimiin osallistuminen on sotarikoksien edistämistä ja rikoksissa avustamista, ilman että asiassa tulisi selvemmin toteennäyttää valittajan osallistuneen pommituksiin suoranaisen tekijän roolissa. Maahanmuuttovirasto on myös katsonut valittajan tehtävän ja roolin Homsissa osana panssarivaunun miehistöä huomioon otettuna olevan perusteltua aihetta epäillä, että valittaja on osallistunut myös konkreettisesti Homsin pommittamiseen ja sinne suuntautuneeseen tulitukseen, vaikka valittaja ei ole asiaa myöntänyt. Maahanmuuttovirasto on lisäksi katsonut, että valittajan voidaan olettaa olleen tietoinen Homsissa siviiliväestöön kohdistuneista sotarikoksista.

Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan valittajalla olisi tosiasiallisesta tehtävästään ja roolistaan riippumatta ollut toisin toimimisen mahdollisuus, kun tämä on nähnyt ja epäilemättä tiedostanut armeijan siviiliväestöön kohdistaman aseellisen toiminnan olevan ilmeisen oikeudenvastaista. Maahanmuuttovirasto on myöntänyt, ettei valittajalle ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta olla tottelematta saamiaan käskyjä, mutta Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan valittajalla olisi ollut tilaisuuksia onnistuneesti karata armeijasta ja Homsista vähintään neljä kuukautta Homsissa kestäneen palveluksen aikana.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittaja on henkilökohtaisesti vastuussa rikoksista, joiden tekemiseen hän on osallistunut. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan valittaja on omalla toiminnallaan osallistunut ja myötävaikuttanut vähintään avustavassa roolissa mielenosoituksissa kiinniotettujen ihmisten kiduttamiseen Damaskoksessa ja Homsissa sekä siviiliväestön tappamiseen ja haavoittamiseen Homsin valtauksen yhteydessä.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on hallinto-oikeudessa kysymys sen arvioimisesta, onko valittajalle voitu jättää antamatta turvapaikka ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaisen poissulkemislausekkeen perusteella.

YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun virasto UNHCR on laatinut käsikirjan pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista. Käsikirjan 149 kohdan mukaan se sopimusvaltio, jonka alueella hakija hakee pakolaisaseman tunnustamista, on toimivaltainen päättämään siitä, soveltuuko jokin poissulkemislausekkeista tapaukseen. Näiden lausekkeiden soveltamisperusteeksi riittää se, että katsotaan olevan "perusteltua aihetta epäillä", että henkilö on tehnyt jonkin kuvatuista teoista. Virallisia todisteita ei vaadita aikaisemmasta rikosoikeudenkäynnistä. Koska poissulkemisesta aiheutuu vakavia seurauksia kyseiselle henkilölle, on näitä lausekkeita tulkittava suppeasti. (YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun virasto: Käsikirja pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista, tammikuu 1993, uudelleen julkaistu 2011)

UNHCR on 2009 julkaissut kannanoton koskien pakolaissopimuksen 1 F artiklaa. UNHCR katsoo, että poissulkemislausekkeen soveltaminen ei edellytä syyllisyyden määrittämistä rikosoikeudellisessa mielessä, mutta näytön tason on kuitenkin oltava riittävän korkea, jotta varmistetaan, että pakolainen ei joudu erehdyksessä kansainvälisen suojelun ulkopuolelle. Näytön on siten oltava luotettavaa, uskottavaa sekä vakuuttavaa ja pelkkää epäilystä tai väitettä voimakkaampaa. (UNHCR Statement on Article 1F of the 1951 Convention, heinäkuu 2009) UNHCR:n tausta-asiakirjan mukaan riittävän korkealla näyttökynnyksellä myös varmistetaan, että poissulkemislausekkeen soveltaminen on sopusoinnussa pakolaissopimuksen humanitäärisen päämäärän kanssa. (UNHCR Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1 F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4.9.2003, kappale 107) UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevan tulkintaohjeen mukaan todistustaakka poissulkemisesta on valtiolla. 1 F artiklassa asetetun näyttökynnyksen ylittyminen edellyttää selvää ja uskottavaa näyttöä. (UNHCR Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4.9.2003)

Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka valittaja on kertonut suorittaneensa asepalveluksen Syyrian armeijassa vuosina 2010-2012 Damaskoksessa ja Homsissa, on hänen yksikkönsä rooli sekä hänen oma henkilökohtainen asemansa tässä yksikössä jäänyt jossain määrin epäselväksi. Valittaja on esimerkiksi häneltä sotilasarvoa kysyttäessä kertonut olleensa tavallinen sotilas. Valittaja on myös muutoin kertonut tapahtumista varsin yleisellä tasolla.

Maahanmuuttovirasto on pyrkinyt selvittämään tapahtumia järjestämällä valittajalle kaksi turvapaikkapuhuttelua. Valittaja on myöntänyt ottaneensa kiinni mielenosoittajia ja etsintäkuulutettuja, mutta kiistänyt osallistuneensa Homsin pommittamiseen tai edes nähneensä sellaista tapahtuneen. Hallinto-oikeus katsoo, että valittajan ei voida katsoa olevan henkilökohtaisesti vastuussa kiinniotettujen henkilöiden myöhemmästä mahdollisesta kidutuksesta, kun erityisesti otetaan huomioon valittajan asema armeijan organisaatiossa asevelvollisuutta suorittavana henkilönä.

Mitä tulee tapahtumiin Homsissa, hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto ei ole voinut pelkästään sen seikan perusteella, että valittaja on suorittanut asepalvelusta Homsissa samaan aikaan, kun siellä on raportoitu siviiliväestöön kohdistuvaa pommittamista, arvioida olevan perusteltua aihetta epäillä valittajan syyllistyneen sotarikoksiin. Valittaja on myös kiistänyt osallisuutensa tällaiseen toimintaan. Maahanmuuttovirasto ei ole pystynyt osoittamaan, että juuri valittajan yksikkö ja valittaja tässä yksikössä olisi osallistunut pommituksiin. Hallinto-oikeus on tässä arviossaan antanut painoarvoa UNHCR:n kannanotolle poissulkemislausekkeen suppean tulkinnan periaatteesta.

Hallinto-oikeus katsoo kaiken edellä esitetyn huomioon ottaen, että asiassa ei ole perusteltua aihetta epäillä, että valittaja olisi syyllistynyt rikoksiin ihmiskuntaa vastaan sekä sotarikoksiin. Maahanmuuttoviraston päätös on näin ollen kumottava poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja asia on palautettava virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeudessa on asiaa ratkaistaessa toimitettu äänestys.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen, Virpi Ikkelä (eri mieltä) ja Henna Rintala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja viraston päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Helsingin hallinto-oikeus on katsonut, että Maahanmuuttovirasto ei ole voinut pelkästään sen seikan perusteella, että hakija on suorittanut asepalvelusta Homsissa samaan aikaan, kun siellä on raportoitu siviiliväestöön kohdistuvaa pommittamista, arvioida olevan perusteltua aihetta epäillä hakijan syyllistyneen sotarikoksiin. Hallinto-oikeus on myös vedonnut siihen, että hakija on kiistänyt osallisuutensa tällaiseen toimintaan. Hallinto-oikeus katsoo, ettei Maahanmuuttovirasto ole pystynyt osoittamaan, että juuri hakijan yksikkö ja valittaja tässä yksikössä olisi osallistunut pommituksiin. Toisin kuin hallinto-oikeus, Maahanmuuttovirasto on katsonut, että hakijan kertoma hänen palveluksestaan ja yksiköstään yhdistettynä saatavilla olevaan maatietoon osoittaa, että on perusteltua aihetta epäillä, että juuri hakijan yksikkö, 4. divisioonan panssaripataljoona, ja siihen kuuluneet henkilöt ovat osallistuneet Homsissa kysymyksessä oleviin tekoihin.

A on antanut selityksen, jossa todetaan seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto ei ole tulkinnut poissulkemislauseketta suppeasti. Maahanmuuttoviraston esittämä näyttö A:n syyllisyydestä ei ole täyttänyt UNHCR:n asettamia edellytyksiä riittävälle näytölle poissulkemislausekkeiden soveltamiseksi. Supistavaa tulkintaa ei ole maatietoon nojautuminen ratkaisevana näyttönä etenkään, kun maatieto ei todista sitä, että nimenomaan A:n yksikkö ja An tässä yksikössä olisi osallistunut sotarikoksiksi katsottaviin tekoihin Homsissa.

Maahanmuuttovirastolle on lähetetty tiedoksi A:n selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Jenny Rebold.

Kansaneläkelaitos oli hylännyt A:n perustoimeentulotukihakemuksen siltä osin kuin hän oli hakenut rajattua maksusitoumusta erityisluvallisille lääkekannabisvalmisteille.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko A:lle määrätyistä lääkekannabisvalmisteista aiheutuvia menoja pidettävä toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisina sellaisina muina kuin perusosaan sisältyvinä terveydenhuoltomenoina, jotka otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon perustoimeentulotukea myönnettäessä.

Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään, että pelkästään siitä, että lääkemääräyksen oli antanut yksityinen lääkäri eikä julkisen terveydenhuollon palveluksessa oleva lääkäri, ei lähtökohtaisesti seurannut, ettei lääkevalmisteen hankintaan käytettyjä menoja voitu pitää toimeentulotuessa perusmenoiksi hyväksyttävinä terveydenhuoltomenoina.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että viimesijaisena taloudellisena tukena olevan perustoimeentulotuen myöntämisestä päättävä viranomainen voi lääkemenojen tarpeellisuutta toimeentulotukilain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla arvioidessaan ottaa huomioon, onko lääkemääräyksen mukainen lääkitys yleisen hoitokäytännön mukaista. Vaikka Kansaneläkelaitoksen tehtävään perustoimeentulotuesta päättävänä viranomaisena ei kuulukaan lääketurvallisuudesta huolehtiminen eikä lääkäreiden toiminnan valvonta, sillä on lääkemenojen tarpeellisuutta arvioidessaan toimivaltaa arvioida myös lääkemääräysten perusteltavuutta kulloinkin ratkaistavana olevassa yksittäistapauksessa. Kansaneläkelaitoksen tulee tässä arvioinnissaan ottaa huomioon toimeentulotuen asiakkaalta saatu selvitys ja tarvittaessa sen tulee pyytää asiakkaalta myös lisäselvitystä asiasta. Kansaneläkelaitos voi arvioinnissa käyttää hyväksi myös omaa asiantuntemustaan sekä asiantuntijalääkäreiltään yleisesti tai yksittäisessä tapauksessa saamaansa selvitystä. Jos asiantuntijalääkäri on osallistunut yksittäisen asian valmisteluun, lääkärin perustellun arvion on ilmettävä asiakirjoista Kansaneläkelaitoksesta annetun lain 22 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Fimean lääkevalmisteen luovuttamiselle myöntämää erityislupaa ei voitu lääkevalmisteen yleisen hoitokäytännön mukaisuutta tai hakijan erityistä tarvetta koskevan selvityksen puuttuessa pitää yksinään riittävänä perusteena lääkevalmisteesta aiheutuneen menon huomioon ottamiseksi perustoimeentulotukea myönnettäessä.

A oli vaatinut hänelle lääkekannabiksesta aiheutuvan noin 950 euron kuukausittaisen menon huomioon ottamista perusmenona päätettäessä perustoimeentulotuen myöntämisestä hänelle. Asiassa saadusta selvityksestä ilmeni, että yksityislääkärin A:lle masennuksen hoitoon antamaa lääkemääräystä ei voitu pitää yleisen hoitokäytännön mukaisena eikä masennus ollut kysymyksessä olevien lääkkeiden valmisteyhteenvedoissa mainittu käyttöaihe. Asiassa ei ollut ilmennyt, että yleisestä hoitokäytännöstä tai lääkkeelle ilmoitetuista käyttöaiheista poikkeaminen olisi esillä olevan tilanteen olosuhteissa perusteltua esimerkiksi lääkkeen kokeellisen käytön takia tai että sille olisi ollut A:n tilanteessa jokin muu sellainen erityinen lääketieteellinen peruste, jonka takia lääkekannabiksesta aiheutuvia lääkemenoja olisi tullut pitää toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuina tarpeellisina terveydenhuoltomenoina.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi voimaan Kansaneläkelaitoksen päätöksen.

Laki toimeentulotuesta 1 §, 2 § 1 momentti, 7 ja 7 b § 1 momentti 4 kohta

Laki kansaneläkelaitoksesta 20, 22 ja 22 a §

Ks. ja vrt. KHO 2010:71

Päätös, jota muutoksenhakemus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 9.11.2017 nro 17/0421/2

Asian aikaisempi käsittely

Kansaneläkelaitos (Kela) oli myöntänyt A:lle tammikuulle 2017 perustoimeentulotukea tulojen ja menojen erotukseen sekä sähköisen maksusitoumuksen lääkkeisiin. A:n tarkistushakemus oli 26.1.2017 hylätty siltä osin kuin hän oli hakenut rajattua maksusitoumusta erityisluvallisille lääkekannabisvalmisteille.

Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskus on 6.2.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perusteluissa on viitattu asiantuntijalääkärin lausuntoon. Toimeentulotuella korvataan tarpeelliset terveydenhoidosta johtuvat kustannukset. Lääkevalmisteet korvataan hyväksyttyjen hoitokäytäntöjen mukaisesti.

Käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut Kelan oikaisuvaatimuskeskuksen päätöksen kumoamista ja asian palauttamista Kelalle. A on vaihtoehtoisesti vaatinut asian käsittelyn nopeuttamiseksi, että hallinto-oikeus myöntää maksusitoumuksen A:lle määrätyille erityisluvallisille lääkekannabisvalmisteille.

Toimeentulotukea myönnettäessä ratkaisevaa on lääkkeen tarpeellisuus asiakkaalle. Lääkäri on todennut lääkekannabiksen A:lle tarpeelliseksi. Olisi kohtuutonta, että A:n tilanteessa ei voisi saada hänelle määrätyistä lääkkeistä aiheutuvia kuluja huomioitavaksi toimeentulotuessa.

Kansaneläkelaitos on lausuntonaan viitannut valituksenalaiseen päätökseensä. Kansaneläkelaitos on toimittanut hallinto-oikeudelle lisäselvitystä.

A on antanut vastineen viranomaisen lausunnon ja lisäselvityksen johdosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskuksen päätöksen ja palauttanut asian oikaisuvaatimuskeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Valittajan toimeentulotuessa tulee ottaa huomioon valittajan lääkemenot tarpeellisen suuruisena.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat oikeusohjeet perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Toimeentulotuesta annetun lain (toimeentulotukilaki) 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan perusosalla katettavien menojen lisäksi muina perusmenoina otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon muut kuin perusosaan sisältyvät terveydenhuoltomenot.

Hallituksen esityksessä laeiksi toimeentulotuesta annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta (HE 358/2014 vp) toimeentulotukilain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdotetun 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan muina perusmenoina huomioitaisiin jatkossa muut kuin perusosaan sisältyvät terveydenhuoltomenot. Säännöstä muutettaisiin siten, että menojen huomioimisen edellytyksenä ei sen sanamuodon mukaan olisi enää kulujen vähäistä suurempi määrä. Näin ehdotetaan tehtäväksi sen vuoksi, että käytännössä ratkaisevaa ei ole menojen suuruus, vaan lähinnä niiden syntymisen peruste. Muina kuin perusosaan sisältyvinä terveydenhuoltomenoina voitaisiin ottaa huomioon sekä määrältään suuret terveydenhuoltomenot että myös vähäisemmät terveydenhuoltomenot, mikäli niitä ei ole otettu huomioon toimeentulotuen perusosassa tai korvattu muista ensisijaisista järjestelmistä kuten sairausvakuutuksesta tai esimerkiksi vammaistuesta. Asiakkaalta voidaan edellyttää, että hän toimittaa lääkärin tai tarvittaessa erikoislääkärin lausunnon hoidon tai lääkkeen tarpeellisuudesta tai tarvittaessa muun terveydenhuollon ammattihenkilön arvion. Sen sijaan menoilta ei edellytetä Kela-korvattavuutta. Epäselvissä tapauksissa asiasta voidaan pyytää myös erillinen asiantuntijaselvitys. Edelleen perusteluissa on todettu, että yleisesti hyväksytyn hoitokäytännön mukaisesti määrättyjen lääkkeiden huomiointi toimeentulotuessa ei ole riippuvainen siitä, onko lääke määrätty yksityisen vai julkisen terveydenhuollon palveluita käytettäessä.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on hakenut perustoimeentulotuen tarkistusta ajalle 1.1.–31.1.2017 ja pyytänyt muun muassa rajattua maksusitoumusta lääkekannabisvalmisteisiin. Viranhaltija on osittain myönteisellä toimeentulotukipäätöksellä 26.1.2017 hylännyt valittajan hakemuksen rajatun maksusitoumuksen osalta. Päätöksessä on todettu, että asiantuntijan lausunnon mukaan rajattua maksusitoumusta erityisluvallisille kannabisvalmisteille ei voida myöntää. Päätöksen perusteluiden mukaan rajattu maksusitoumus lääkkeille edellyttää, että lääkekäyttö on myyntiluvan mukaista. Lääkekannabisvalmisteilla ei ole myyntilupaa, joten käyttöä arvioidaan yleisesti hyväksyttyjen käyttöaiheiden perusteella. Rajattua maksusitoumusta erityisluvallisille kannabisvalmisteille ei voida myöntää, koska esitettyjen selvitysten mukaan niitä käytetään masennuksen ja ahdistuneisuuden hoidossa, joita ei voida arvioida yleisesti hyväksytyiksi lääkekannabiksen käyttöaiheiksi. Valituksenalaisessa päätöksessä on edelleen todettu, että Kelan asiantuntijalääkäri on lausunnossaan ottanut kantaa kannabiksen yleisesti hyväksytyistä käyttöaiheista.

Valittajalle on Fimean päätöksillä 6.9.2016 nro 13921/2016 ja 13920/2016, päätöksistä tarkemmin ilmenevin tavoin myönnetty erityisistä sairaanhoidollisista syistä luvat Bedica ja Bedrocan lääkekannabisvalmisteiden kulutukseen luovuttamiseen.

Psykiatrian erikoislääkäri on lausunnossaan 14.1.2015 todennut, että hän puoltaa lääkekannabiksen käyttöä valittajan hoidossa, koska käytössä olevan tiedon perusteella lääkekannabiksen hyödyt valittajan kohdalla ovat potentiaalisia haittoja suuremmat. Lääkehoidon käytännön toteutus, lääkevalmisteiden valinta ja niiden milligrammamäärät tulee suunnitella reseptit kirjoittavan lääkärin toimesta.

X:n lääkärikeskuksen psykiatrin lausunnon 22.2.2017 mukaan vaikuttaa ilmeiseltä, että valittaja sairastaa traumapohjaista vaikeaa masennusta, joka on tavanomaisten masennuslääkkeiden suhteen hoitoresistentti. Lääkekannabis on tehonnut erinomaisesti eikä sillä ole ollut mitään havaittavia haittoja. Kannabiksen käytön aikana oireilu on pysynyt selvästi lievempänä, ja lääkekannabikseen siirtymisen jälkeen tilanne on vielä huomattavasti kohentunut. Valittaja on nyttemmin työkykyinen. Koska aiempi oireilu oli akuutisti henkeä uhkaavaa, lääkäri ei suosittele enää uusia lääkekokeiluja tavanomaisilla psyykenlääkkeillä.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että viranhaltijapäätös ja valituksenalainen päätös ovat perustuneet keskeisesti Kelan asiantuntijalääkärin arvioon valittajan lääkityksen yleisesti hyväksytyistä käyttöaiheista. Asiassa esitetystä selvityksestä ei ilmene, että valittajaa olisi ennen viranhaltijapäätöksen tekemistä kuultu kyseisestä lausunnosta. Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti asiakasta tulee kuulla hallintolain 34 §:n mukaisesti asian ratkaisuun merkittävästi vaikuttaneesta selvityksestä. Kelan asiantuntijalääkäri toimii kuitenkin etuusasioiden käsittelyssä ja ratkaisemisessa osana Kelan sisäistä ratkaisuprosessia eikä lausunnossa ole ollut kyse ulkopuoliselta taholta hankitusta lisäselvityksestä. Näin ollen ja kun valittaja on saanut tiedon ratkaisuun merkittävästi vaikuttaneen lausunnon sisällöstä, hallinto-oikeus arvioi, että asian käsittelyssä ei ole tältä osin tapahtunut menettelyvirhettä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella kaksi psykiatrian erikoislääkäriä on todennut lääkekannabiksen valittajan hoidon kannalta tarpeelliseksi, valittajalle on määrätty reseptit kyseisiin lääkkeisiin ja lääkkeen luovuttamiseen on myönnetty erityislupa. Valittaja on siten esittänyt riittävän selvityksen lääkityksen yksilöllisestä tarpeellisuudesta, jonka johdosta valittajan lääkemenoja on pidettävä toimeentulotukilain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisina terveydenhuoltomenoina, jotka otetaan perustoimeentulotukea myönnettäessä tarpeellisen suuruisena huomioon. Asiaa ei ole aihetta arvioida toisin pelkästään sen seikan johdosta, että valittajan lääkekannabiksen käyttötarkoitusta ei Kelan asiantuntijalääkärin arvion mukaan voida yleisesti ottaen arvioida yleisesti hyväksytyksi lääkekannabiksen käyttöaiheeksi ja asiantuntijalääkäri ei ole puoltanut haetun maksusitoumuksen myöntämistä. Hallinto-oikeus katsoo, että Kelan oikaisuvaatimuskeskus ei ole voinut päätöksessä esitetyillä perusteilla hylätä valittajan toimeentulotukihakemusta nyt kyseessä olevilta osin.

Asia palautetaan Kelan oikaisuvaatimuskeskukselle asian uudelleen käsittelemistä varten. Valittajan toimeentulotuessa tulee ottaa huomioon valittajan lääkemenot tarpeellisen suuruisena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki toimeentulotuesta 1 § 1 momentti ja 7 b § 1 momentti 4 kohta

Laki kansaneläkelaitoksesta 22 §

Hallituksen esitys laeiksi toimeentulotuesta annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta (HE 358/14 vp)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Eskola, Karoliina Hyvärinen ja Leena Pirhonen. Esittelijä Jari Kuusela.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan, koska lupa on tarpeen lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa ja oikeuskäytännön yhtäläisyyden vuoksi.

Kansaneläkelaitos on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskuksen päätös saatetaan voimaan.

Vaatimustensa tueksi Kansaneläkelaitos on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole käsitelty sitä, että lääkekannabisvalmisteet on määrätty A:lle yksityislääkärin toimesta eikä lääkkeen määräämisessä ole noudatettu millään tapaa yleisesti hyväksyttyä hoitokäytäntöä, vaan lääkkeen määrääminen on ollut jopa potilasturvallisuutta vaarantavaa.

Tosiasiassa Fimean myöntämässä erityisluvassa ei ole kyse siitä, että lääke olisi vaikuttava ja turvallinen kyseisen henkilön hoidossa. Erityisluvan kohdalla on otettava erityisesti huomioon, että kyseisellä lääkevalmisteella ei ole vielä myyntilupaa tai se on peruuntunut. Syynä siihen voivat olla tehon, turvallisuuden tai laadun puutteet, muuttunut käsitys lääketieteellisestä arvosta, tarpeesta tai tehon ja turvallisuuden suhteista.

Masennustila diagnosoituna psykiatrisena häiriönä on merkittävä kansanterveysongelma. Kansallisen hoitosuosituksen mukaan masennusta hoidetaan vaikeusasteesta ja vaiheesta riippuen muun muassa psykoterapialla, masennuslääkkeillä, tarvittaessa psykoosilääkkeillä tai sähköhoidolla. Hoitomuodon valinnassa tulee huomioida psykiatrinen monihäiriöisyys, aiempien hoitoyritysten vaste, mahdollinen itsemurhariski, toimintakyky, somaattinen terveydentila sekä potilaan oma näkemys. Hoitosuosituksen mukaisia lääkehoitovaihtoehtoja on lukuisia. Näiden valmisteiden teho ja turvallisuus masennuksen hoidossa on varmistettu lääketieteellisin tutkimuksin, joiden perusteella niille on myönnetty myyntilupa masennuksen hoitoon.

Kannabista ei mainita näyttöön perustuvana hoitona kansallisessa depression Käypä hoito -suosituksessa. Lääketieteellisen kirjallisuuden mukaan kannabiksen käyttöön liittyy muun ohella lisääntynyt masennusriski ja psykoosioireiden puhkeamisriski. Tutkimusnäyttö kannabisvalmisteiden tehosta ahdistuneisuushäiriöihin on myös riittämätöntä.

Lääkekannabisvalmisteiden (Bedrocan, Bedica ja Bediol Cannabis Flos, Sativex) valmisteyhteenvetojen mukaan niiden käyttöaihe on krooninen kipu, anoreksia ja painon aleneminen, multippeli skleroosi, Touretten oireyhtymä sekä palliatiivinen lääkitys syövän ja AIDS:in hoidossa. Valmisteyhteenvedossa annetaan varoitus valmisteiden käytöstä potilailla, joilla on kaksisuuntainen eli bipolaarinen mielialahäiriö, skitsofrenia tai muu psykoottinen sairaus tai lääkkeiden väärinkäyttöä. Haittavaikutuksina mainitaan muun ohella psyykkiset häiriöt, kuten ahdistuneisuus, masennus, hallusinaatiot, painajaiset, orientaatio- ja muistihäiriöt sekä itsemurha-ajatukset.

Kannabis vaikuttaa keskushermoston kannabinoidireseptoreihin ja aiheuttaa psyykkistä ja fyysistä riippuvuutta (Käypä hoito -suositus: Huumeongelmaisen hoito). Vieroitusoireet voivat olla erityisen vaikeita, jos käyttäjä tupakoi tai hänellä on psyykkisiä sairauksia. Vieroitusoireita ovat muun muassa ärtyisyys, hermostuneisuus, masennus, levottomuus, unihäiriöt ja tuskatilat. Kannabiksen polttaminen aiheuttaa tupakoinnin tavoin riskin sydämelle ja hengitysteille. Se myös huonontaa psykomotorista suorituskykyä, kuten autolla ajoa ja oppimista. Kannabiksen käyttöön liittyy myös kognitiivisen suorituskyvyn laskua. Kannabisriippuvuuteen ei toistaiseksi ole spesifistä lääkehoitoa.

Kannabis on Suomessa eniten käytetty huumausaine ja ongelma on kasvava.

Lääketieteellinen tutkimusnäyttö ei tue kannabisvalmisteiden käyttöä masennus- ja/tai ahdistuneisuushäiriöiden hoitoon. Toisaalta kannabiksen käyttöön liittyy lisääntynyt masennus- ja psykoosisairausriski ja käyttö altistaa riippuvuudelle. Näin ollen kannabisvalmisteet eivät ole hyvän hoitokäytännön mukaista hoitoa masennus- ja/tai ahdistuneisuushäiriöihin. Mikäli sairaudenkuvassa on ollut itsetuhoisuutta, on erityisen tärkeää, että kaikki hyvän lääketieteellisen hoitokäytännön mukaiset hoidolliset interventiot ovat käytössä. Suisidaalisuus ei ole peruste off label -käytölle, ellei ensin ole arvioitu tai käytetty kaikkia näyttöön perustuvia masentuneen suisidaalisen potilaan hoitointerventioita.

A:lla on ilmennyt masennusoireilua lapsuudesta lähtien. Masennus on ollut ajoittain erittäin vaikea-asteista ja siihen on liittynyt itsetuhoisuutta ja alkoholin runsasta käyttöä. Sairauskertomusmerkinnöissä tuodaan esille myös sairaala- ja laitoshoitojaksoja. A on ollut päihdeyksikön hoidossa ainakin vuodesta 2009 lähtien, ja päihdeyksikössä on alkoholiriippuvuuden lisäksi todettu myös bentsodiatsepiini- ja pregabaliiniriippuvuus. Saatujen tietojen mukaan A on aiemmin käyttänyt erilaisia psyykenlääkkeitä, kuten masennus- ja psykoosilääkkeitä. Näiden hoitojen osalta tarkempia tietoja vaikutuksista ei ole käytettävissä.

A:n kannabisvalmisteiden käytön aloitusajankohta jää epäselväksi. Apteekista saatavaa erityisluvallista kannabisvalmistetta A on käyttänyt loppuvuodesta 2015 lähtien. Asiakirjojen mukaan A:lla ei ole ollut aiemmin käytössään myyntiluvallista lääkekannabisvalmistetta. Kysymyksessä olevat lääkemääräykset sekä erityislupahakemukset on kirjoitettu psykiatrien yksityisvastaanotoilla. A:lla on ollut myös kontakti julkiseen psykiatrian yksikköön.

A:ta hoitanut julkinen psykiatrian yksikkö on konsultoitunut yliopistosairaalan psykiatrista yksikköä A:n hoitosuunnitelmasta. Yliopistosairaalan konsultaatiovastauksesta ilmenee, että lääkekannabiksella ei ole Suomessa käyttöaihetta masennuksen ja ahdistuneisuuden hoidossa. Yliopistosairaalan konsultaation mukaan A:n aiempi päihdeongelma huomioiden käyttöaiheen ulkopuolinen lääkekannabiksen käyttö vaikuttaa kyseenalaiselta.

A on käyttänyt kannabisvalmisteita viime aikoina yhteisannoksena, joka on valmisteyhteenvetojen mukaan arvioituna huomattavan suuri annos. Ei ole näyttöä siitä, että kannabisvalmisteen käyttö A:n masennuksen hoidossa täyttäisi tarpeellisen hoidon kriteerit. Sen sijaan hoitoon liittyy A:n päihde- ja riippuvuusalttius huomioiden potilasturvallisuutta vaarantavia seikkoja. Kannabishoidossa olleiden taukojen aikana hänellä on ilmennyt oireita, jotka voidaan tulkita vieroitusoireiksi. Samalla A:n voidaan arvioida jäävän vaille asianmukaista, hoitosuositusten mukaista lääkehoitoa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 12.6.2017 antanut muistion "Perustoimeentulotuki lääkkeisiin, ravitsemusvalmisteisiin ja ravintovalmisteisiin". Ministeriön kannanoton mukaan Kansaneläkelaitos voi käyttää omaa ja tarpeen mukaan hankkimaansa terveydenhuollollista ja lääkealan asiantuntemusta päätöksentekonsa tukena. Toimeentulotukea määrättäessä hoidon tai lääkkeen edellytetään olevan hoidon kannalta välttämätön. Ministeriön mukaan Fimean erityisluvan myöntäminen ei ole osoitus viranomaisen hyväksymästä tehosta ja turvallisuudesta tai vaikuttavuudesta. Säädösten mukaan lääkkeen määräämisessä on pitäydyttävä tutkimusnäytössä tai yleisesti hyväksytyssä hoitokäytännössä. Potilaan tarpeen arviointi edellyttää aina potilaskohtaista harkintaa.

Kannabisvalmisteiden osalta todetaan, että niiden väärinkäytön vaara on ilmeinen ja siksi niiden määräämiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Lääkekannabista sisältävä Sativex-valmiste on saanut myyntiluvan MS-taudin spastisuuden hoitoon, mutta siitä hyötyy vain osa MS-potilaista. Tutkimusnäyttö ja kansalliset hoitosuositukset eivät tue kannabiksen käyttöä minkään kiputilan hoidossa. Cannabis Flos -valmisteen käyttöä sairauden hoidossa ei voida pitää yleisen hoitokäytännön mukaisena, vaan kyseessä on kokeellinen hoito.

Kelaan on elokuussa 2017 perustettu moniammatillinen toimeentulotuen terveydenhuoltomenojen asiantuntijaryhmä, joka koostuu asiantuntijalääkäreistä, kuten psykiatrian ja kivun hoidon erikoislääkäreistä, farmasian asiantuntijoista sekä lakimiehistä. Asiantuntijaryhmä konsultoi tarvittaessa myös sosiaalityöntekijää.

Kansaneläkelaitos on viitannut professori Erkki Isometsän lausuntoon.

Professori Isometsän 10.4.2018 päivätyn lausunnon mukaan hän on toiminut depression Käypä hoito -työryhmän puheenjohtajana koko sen toiminnan ajan. Depressio, kaksisuuntainen mielialahäiriö ja itsetuhokäyttäytyminen ovat Isometsän erityisiä tutkimusalueita sekä kliinisen osaamisen ydinaluetta. Isometsä toimii alueella myös aktiivisesti kouluttajana.

Lausunnon mukaan lääkekannabisvalmisteilla ei ole lääketieteellisesti uskottavaa roolia depression hoidossa. Kaikkien hoitomuotojen tehoa ja turvallisuutta tutkitaan laajoissa kliinisissä kokeissa, eikä kannabisvalmisteiden tehosta depressioon ole tehty tällaisia tutkimuksia. Kannabisvalmisteita ei mainita edellä mainitussa hoitosuosituksessa, eikä Isometsän tiedossa ole mitään muutakaan merkittävää depression hoitosuositusta, jossa kannabisvalmisteilla nähtäisiin hoidollinen rooli. Kannabiksen pitkäaikaisen ja toistuvan käytön on sen sijaan kuvattu aiheuttavan depressiota tai sitä muistuttavia oireita. Ajatus kannabisvalmisteiden käytöstä depression hoitomuotona on lähtökohtaisesti hyvin epäuskottava.

Isometsä on vastannut hänelle esitettyihin kysymyksiin muun ohella seuraavasti:

"Kannabisvalmisteita on Suomessa saatavilla viisi, näistä yksi on myyntiluvallinen sumute, neljä erityislupavalmisteita (Cannabis Flos -valmisteet). Cannabis sativa -kasvissa on yli sata erilaista fytokannabinoidia, mutta valmisteiden pääasiallisia vaikuttavia ainesosia ovat tetrahydrokannabinoli (THC) sekä kannabidioli (CBD). Lisäksi on saatavilla synteettinen kannabinoidi nabiloni. Lääketieteellisesti legitiimein indikaatio on MS-tautiin liittyvä, muulle hoidolle resistentti lihasten spastisuus. Minkään näistä valmisteista tehoa depressiossa tai ahdistuneisuushäiriöissä ei ole pätevästi tutkittu, eikä siitä siis ole asianmukaista lääketieteellistä näyttöä. Käytölle depression tai ahdistuneisuuden hoitomuotona ei ole lääketieteellisiä perusteita.

Depression lääkehoito ei yleensä ole tuloksellista, mikäli päihteiden käyttöä ei ole ensin saatu hallintaan. Päihteiden ja lääkkeiden yhtäaikaiseen käyttöön liittyy merkittäviä haitallisten yhteisvaikutusten vaaroja. Lääkehoidolle ei ole estettä sen jälkeen, kun päihteiden käyttö on saatu hallintaan. Päihdeongelmista kärsineelle potilaalle ei kuitenkaan pidä määrätä lääkkeitä, joihin liittyy väärinkäytön riski. Kannabisvalmisteisiin liittyy tällainen riski.

Psykoottisen depression lääkehoidossa on suositeltavaa käyttää yhtäaikaisesti masennus- ja psykoosilääkettä, koska pelkän masennuslääkehoidon teho ei tässä tilanteessa ole riittävän hyvä. Vaihtoehtoisesti voidaan käyttää sähköhoitoa (ECT), joka on hoitomuodoista tehokkain. Psykoosialttius vaikuttaa lääkevalintoihin siten, että hoidossa on syytä välttää sellaisia valintoja, jotka voivat lisätä psykoottisuuden vaaraa. Kannabiksen toistuva, pitkäaikainen käyttö lisää psykoosin kehittymisen riskiä ainakin nuorilla ja nuorilla aikuisilla.

Itsetuhoisen potilaan tapauksessa pyritään lääkehoidossa yleensä mahdollisimman nopeaan masennusoireiden lievitykseen, joko lääkehoidoilla, niiden yhdistelmillä tai sähköhoidolla (ECT). Myös ketamiini-infuusiota voidaan joskus käyttää itsetuhoisten, ei-psykoottisten masennuspotilaiden nopeassa oirelievityksessä.

Lääkekannabishoitoa ei ole milloinkaan osoitettu tehokkaaksi hoitomuodoksi masennus- tai ahdistustiloissa, joten sen käytölle ei ole lääketieteellistä perustetta.

Korkeiden THC-kerta-annosten on joissakin kokeellisissa tutkimuksissa osoitettu pahentavan ahdistuneisuutta. Näin ollen on olemassa mahdollisuus, että korkeammat annokset lisääntyvän ahdistuneisuuden vuoksi lisäävät itsemurha-alttiutta. Matalammat annokset voivat siksi olla turvallisempia.

Kannabishoidon annoksen laskuun tai lopettamiseen mahdollisesti liittyvät oireet ovat todennäköisesti luonteeltaan vieroitusoireita. Jos potilas on samanaikaisesti vaikeasti depressiivinen ja itsetuhoinen, voi psykiatrinen sairaalahoito itsemurhariskin vuoksi olla tarpeen.

Aiempi päihdeongelma on pääsääntöisesti vasta-aihe lääkekannabishoidolle. Se voi vaarantaa potilasturvallisuutta altistamalla hoitoa saavaa potilasta päihdehäiriön kehittymiselle."

A on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on ratkaissut asian oikein eikä perusteita valitusluvan myöntämiselle ole. A on osoittanut, että hänen käyttämänsä lääkitys on hänelle tarpeellinen. Kela katsonee, että lääkekannabislääkitys ei ole yleisesti hyväksyttyjen käyttöaiheiden mukainen eikä se kuuluisi toimeentulotuessa huomioitaviin terveydenhuoltomenoihin. Kyse on enemmänkin yhteiskunnallisesta asenteesta kuin lain tulkinnasta.

A:ta hoitava lääkäri on arvioinut lääkekannabiksen A:n hoidon kannalta tarpeelliseksi. A:lle on määrätty resepti lääkkeeseen ja lääkkeen luovuttamiselle on myönnetty erityislupa. Tämän hallinto-oikeus on katsonut aivan oikein riittäväksi selvitykseksi siitä, että lääkekannabis on A:n hoidon kannalta tarpeellinen. Laissa ei säädetä sellaisista edellyksistä, joita Kela on valituksessaan tuonut esille. Toimeentulotuki tulee ratkaista lain, ei Kelan omien ratkaisuohjeiden tai sosiaali- ja terveysministeriön muistion mukaisesti.

Lääkekannabiksen käyttö on Suomessa uudehko asia ja siten riittävää tutkimustietoa ei ole vielä saatavissa. Tämä ei voi olla peruste jättää henkilölle tarpeellinen ja vaikuttava lääke toimeentulotuen ulkopuolelle. Julkisella puolella monikaan lääkäri ei suostu hoitamaan lääkekannabispotilaita asenteellisuuden ja kannabiksen perinteisesti huumausaineeksi miellettävyyden vuoksi. Siten A on joutunut kääntymään yksityisen lääkärin puoleen. Toimeentulotuen kannalta asialla ei ole merkitystä, koska lääkkeen hinta olisi sama riippumatta siitä, onko sen määrännyt yksityisellä vai julkisella puolella toimiva lääkäri. Kaikki lääkärit ovat myös valvonnan alaisia, joten ei ole perusteltua väittää, että lääke olisi määrätty yksityisellä puolella kevyesti ja potilasturvallisuutta vaarantavasti.

Fimean tehtävänä ei ole toimeentulotuen kannalta ottaa kantaa, onko lääkehoidon arvioitava olevan vaikuttavaa tai turvallista kyseiselle henkilölle. Tätä ei ole hallinto-oikeuskaan tehnyt. Olennaista on, että A käyttää lääkettä luvallisesti ja siitä on todettu olevan hänelle hyötyä. Häneltä ei voida evätä oikeutta saada lääkkeen kustannuksia huomioon otetuiksi toimeentulotuessa vain siksi, ettei kyseisellä lääkevalmisteella ole vielä myyntilupaa tai ettei sen tehosta masennuksen hoidossa ole vielä näyttöä.

Kelan ensisijaisena tehtävänä ei ole arvioida lääkehoidon tarpeellisuutta asiakkaalle, vaan sen tehtävänä on ratkaista, myönnetäänkö toimeentulotuki. Vaikka kyseessä on yhteiskunnallisesti ehkä kyseenalainen ja jopa uhkakuvia herättävä lääkekannabisvalmiste, tulee Kelan pitäytyä omassa roolissaan ja luottaa henkilöä hoitavan lääkärin näkemykseen. A on toimittanut riittävän selvityksen lääkkeen tarpeellisuudesta hänen hoidossaan.

A:n aiempi päihdeanamneesi ei voi olla este määrätä hänelle tarpeellista lääkettä. Lääkkeen vaikuttavuutta seurataan eikä sen käytöstä ole todettu haittaa tai väärinkäyttöä. Lääkärinlausunnon mukaan lääkekannabiksen oltua katkolla oireilu on palannut voimakkaana parissa viikossa. Tämä osoittaa lääkkeen tehon ja tarpeellisuuden A:n hoidossa. A:n aiempi päihdeongelma on osa taudin kuvaa. Sillä ei ole merkitystä enää nykytilanteessa, etenkään kun hänen hoitava lääkärinsä on nimenomaisesti todennut, ettei hänellä ole päihdeongelmia.

A ei ole jäänyt vaille asianmukaista, hyvän hoitokäytännön mukaista hoitoa. Lääkekannabiksen vaikutusta seurataan. A on pystynyt vähentämään lääkekannabiksen annostusta ottamalla sen rinnalle käyttöön metyylifenidaatin sekä kuntoilemalla, korjaamalla ruokavaliota sekä käymällä säännöllisesti terapiassa. Hoitavan lääkärin mukaan vaihtoehtoja kannabikselle on tarkoitus etsiä jatkossakin.

A:n kohdalla on kokeiltu jokainen mahdollinen yleisen hoitokäytännön mukainen hoito pois lukien sähköhoito, mutta mikään muu hoito ei ole tehonnut. A:ta hoitava lääkäri on myös todennut, ettei hän suosittele A:lle mitään tavanomaista psyykelääkettä, koska niillä ei ole saatu hoitovastetta.

Kelan asiantuntijaryhmässä tapahtuneesta käsittelystä ei ole tarkempaa tietoa eikä myöskään siitä, miksi siellä on päädytty katsomaan, että kannabisvalmisteen käyttö ei A:n kohdalla täytä tarpeellisen hoidon kriteerejä. A:n osalta on toimitettu selvitys aiemmista hoitokokeiluista, jotka eivät ole olleet tehokkaita. A:n tiedossa ei ole, mistä hoidosta A asiantuntijaryhmän näkemyksen mukaan jää paitsi. Hänen hoitava lääkärinsä on katsonut, ettei perinteisiin psyykelääkkeisiin A:n hoidossa pidä palata.

Käypä hoito -suositukset laaditaan asiantuntijoiden toimesta, mutta Käypä hoito -sivustollakin mainitaan, etteivät ne korvaa lääkärin arviota yksittäisen potilaan parhaasta mahdollisesta diagnostiikasta, hoidosta ja kuntoutuksesta hoitopäätöksiä tehtäessä.

Professori Isometsän lausunnon mukaan kannabisvalmisteiden tehoa depressiossa tai ahdistuneisuushäiriössä ei ole pätevästi tutkittu. Tämä siis tarkoittaa sitä, ettei asiaa ole tutkittu eli myöskään päinvastaista tutkimustietoa lääkekannabiksen hyödyistä depression hoidossa ei ole.

Professori Isometsän lausunnosta käy ilmi myös, että itsetuhoisen potilaan kohdalla lääkemuutoksia on harkittava huolellisesti. A:n kohdalla on vaara, että oireet palaavat, jos hän ei saa nykyistä toimivaa lääkettä. Kelan menettelyn johdosta A on joutunut ottamaan lainaa voidakseen itse rahoittaa tarvitsemansa lääkityksen. Tämä ei voi olla oikein. A:n tilanne on se, ettei hänen toimintakykyään ainakaan paranna se, ettei hän taloudellisen tilanteensa vuoksi voi saada toimeentulotukea lääkkeeseen, jota hän kokemuspohjaisesti ja todistettavasti tarvitsee. Siten keinot ansaita jatkossa oma toimeentulo ovat vähäiset.

A on viitannut hoitavan lääkärinsä 25.4.2018 antamaan lausuntoon, jonka mukaan lääkekannabis on ainoa toimiva hoitomuoto A:n masennuksen hoidossa. Lääke on välttämätön A:lle.

Lisäksi lääkäriaseman vastaavan lääkärin sairauskertomusmerkinnän 19.4.2018 mukaan A käyttää metyylifenidaatti-lääkitystä ja on sen avulla pystynyt vähentämään lääkekannabiksen käyttöä huomattavasti. A:lle etsitään jatkuvasti vaihtoehtoa lääkekannabiksen käyttämiselle.

Kansaneläkelaitos on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi A:lle.

A on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa voimaan Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskuksen päätöksen.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Toimeentulotuesta annetun lain 1 §:n mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Toimeentulotuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämätön toimeentulo.

Saman lain 2 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada toimeentulotukea, jos hän on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, yrittäjätoiminnallaan, toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla, muista tuloistaan tai varoistaan, häneen nähden elatusvelvollisen henkilön huolenpidolla tai muulla tavalla.

Saman lain 7 §:n mukaan perustoimeentulotukea myönnettäessä otetaan huomioon perusosalla katettavat menot (perusosa) sekä muut perusmenot, sen mukaan kuin jäljempänä erikseen säädetään.

Toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan perusosalla katettavien menojen lisäksi muina perusmenoina otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon muut kuin perusosaan sisältyvät terveydenhuoltomenot.

Hallituksen esityksessä muun ohella laiksi toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta (HE 358/2014 vp) todetaan ehdotetun 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että mainitun lainkohdan mukaan muina perusmenoina huomioitaisiin jatkossa muut kuin perusosaan sisältyvät terveydenhuoltomenot. Säännöstä muutettaisiin siten, että menojen huomioimisen edellytyksenä ei sen sanamuodon mukaan olisi enää kulujen vähäistä suurempi määrä. Näin ehdotetaan tehtäväksi sen vuoksi, että käytännössä ratkaisevaa ei ole menojen suuruus, vaan lähinnä niiden syntymisen peruste.

Hallituksen esityksen mukaan hyväksyttävinä muina kuin perusosaan sisältyvinä terveydenhuoltomenoina olisivat terveydenhuollon ammattihenkilön määräyksellä hankitut lääkkeet, lääkinnälliset tarvikkeet, proteesit ja apuvälineet, terveyden- ja sairaanhoidon maksut sekä muut terveydenhuoltomenot, jotka eivät sisälly toimeentulotuen perusosaan.

Lain sanamuodon mukaisesti muut kuin perusosaan sisältyvät terveydenhuoltomenot otettaisiin tarpeellisen suuruisina huomioon. Käytännössä terveydenhuoltoviranomaisten määräämästä terveydenhuollosta syntyneet menot otetaan huomioon todellisen suuruisina. Muilta osin terveydenhuollon menojen kohtuullisuutta harkittaessa voidaan tarvittaessa käyttää terveydenhuollon asiantuntijan arviota. Toimeentulotukilaissa ei ole rajattu millään tavoin sitä, mistä johtuvaan terveydenhuoltomenoon tukea voidaan myöntää.

Hallituksen esityksen mukaan asiakkaalta voidaan edellyttää, että hän toimittaa lääkärin tai tarvittaessa erikoislääkärin lausunnon hoidon tai lääkkeen tarpeellisuudesta tai tarvittaessa muun terveydenhuollon ammattihenkilön arvion. Sen sijaan menoilta ei edellytetä Kela-korvattavuutta. Epäselvissä tapauksissa asiasta voidaan pyytää myös erillinen asiantuntijaselvitys.

Hallituksen esityksessä mainitaan vielä, että toimeentulotukea määrättäessä otetaan pääsääntöisesti huomioon vain julkisia terveydenhuoltopalveluja käytettäessä aiheutuneet menot. Myös korkein hallinto-oikeus on ratkaisuissaan (KHO 2004:79 ja KHO 27.8.2004/2076) linjannut, että julkiset terveydenhuoltopalvelut ovat ensisijaisia silloin, kun terveydenhuollon palveluiden kustannuksiin myönnetään toimeentulotukea. Yksityisestä terveydenhuollosta johtuvat kustannukset voidaan ottaa huomioon vain poikkeuksellisesti, esimerkiksi jos asiakkaalle välttämätöntä palvelua tai hoitomuotoa ei ole ollut tarjolla julkisen terveydenhuollon puolella (erikoishoidon tarve), hoidon tarve on ollut kiireellinen ja julkiseen palveluun pääsy olisi kestänyt liian kauan, tai asiakas on ollut yksityisen terveydenhuollon asiakkaan ja syntyneen hoitosuhteen jatkuvuus on tärkeää. Sen sijaan yleisesti hyväksytyn hoitokäytännön mukaisesti määrättyjen lääkkeiden huomiointi toimeentulotuessa ei ole riippuvainen siitä, onko lääke määrätty yksityisen vai julkisen terveydenhuollon palveluita käytettäessä.

Kansaneläkelaitoksesta annetun lain 20 §:n mukaan Kansaneläkelaitos voi yhdenmukaisen ratkaisukäytännön varmistamiseksi antaa ohjeita etuuksien käsittelemisestä.

Saman lain 22 §:ssä säädetään Kansaneläkelaitoksen asiantuntijalääkäristä. Pykälän mukaan laillistetun lääkärin tai hammaslääkärin on merkittävä perusteltu arvionsa asiakirjoihin osallistuessaan etuusasian valmisteluun. Arvio voidaan merkitä asiakirjoihin noudattamatta terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994) 23 §:ssä säädettyjä lääkintölaillisia todistuksia ja lausuntoja koskevia muotovaatimuksia.

Hallituksen esityksessä muun ohella laiksi Kansaneläkelaitoksesta annetun lain muuttamisesta (HE 109/2014 vp) todetaan, että 22 §:ssä ei säädettäisi siitä, milloin Kansaneläkelaitoksen asiantuntijalääkärin tai asiantuntijahammaslääkärin on osallistuttava asian käsittelyyn, sillä Kansaneläkelaitoksen toimeenpantavana on hyvin monenlaisia etuuksia, joiden valmisteluun liittyy lääketieteellistä arviointia. Tällaisia ovat muun muassa sairaanhoitokorvaukset (mukaan luettuina lääkekorvaukset), sairauspäivärahat, kuntoutusasiat, vammaisetuudet ja työkyvyttömyyseläkkeet. Eri etuuksissa lääketieteellisen harkinnan painoarvo on erilainen eikä työ- ja toimintakyvyn arviointia tarvita esimerkiksi ratkaistaessa sairaanhoitokorvauksia. Näitä ratkaistaan Kansaneläkelaitoksessa vuosittain noin 10 miljoonaa eikä olisi tarkoituksenmukaista ja oikeusturvan toteutumisen kannalta tarpeellista edellyttää asiantuntijalääkärin aina osallistuvan ratkaisuun.

Hallituksen esityksen mukaan, koska Kansaneläkelaitoksen asiantuntijalääkäri tai hammaslääkäri ei ole Kansaneläkelaitoksen ulkopuolinen tietolähde, hänen tekemäänsä arviota ei pidettäisi terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa tarkoitettuna ulkopuolisena lääkärinlausuntona, jonka johdosta asianosaista olisi erikseen kuultava ennen etuusasian ratkaisemista. Asianosaisella on kuitenkin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukainen oikeus saada asian käsittelyn päätyttyä tieto sellaisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Kansaneläkelaitoksesta annetun lain 22 a §:n mukaan etuuspäätöksen perustelemiseen sovelletaan, mitä hallintolain (434/2003) 45 §:ssä säädetään. Jos Kansaneläkelaitos hylkää etuushakemuksen kokonaan tai osittain ja päätös perustuu keskeisiltä osin lääketieteellisiin seikkoihin, päätöksen perustelujen tulee sisältää arviointiin pääasiallisesti vaikuttaneet seikat ja näiden seikkojen pohjalta tehdyt johtopäätökset.

Asiassa saatu selvitys

A on hakenut Kelalta toimeentulotukea tammikuulle 2017 muun ohella Fimean erityislupaa edellyttävien Bedrocan- ja Bedica-lääkekannabisvalmisteiden hankkimisesta aiheutuneisiin menoihin, joiden suuruus on noin 950 euroa kuukaudessa. Fimean erityislupa on myönnetty 6.9.2016. Lääkekannabista on A:lle määrätty lääkeresistentin vakavan masennuksen hoitoon. Kansaneläkelaitos on hylännyt A:n hakemuksen siltä osin kuin kyse on ollut rajatusta maksusitoutuksesta lääkekannabisvalmisteisiin.

Yksityisen internet-palvelun psykiatrian erikoislääkärin lausunnossa 14.1.2015 puolletaan lääkekannabiksen käyttöä A:n hoidossa, koska käytössä olevan tiedon perusteella lääkekannabiksen hyödyt A:n kohdalla ovat potentiaalisia haittoja suuremmat. Lääkehoidon käytännön toteutus, lääkevalmisteiden valinta ja niiden milligrammamäärät tulee suunnitella reseptit kirjoittavan lääkärin toimesta. Saman psykiatrian erikoislääkärin 23.5.2015 antamassa lausunnossa todetaan, että A:lle haetaan Kelan kuntoutuspsykoterapiaa. Bedrocanin käyttö masennuksen hoitona ja ennaltaehkäisynä vaikuttaa käytettävissä olevien tietojen pohjalta mielekkäältä. A pyrkii hankkimaan kahden muun lääkärin arvion Bedrocanin käytöstä.

Y:n kaupungin A-klinikan lääkärin 4.4.2016 antaman lausunnon mukaan A on ollut A-klinikalla asiakkaana 27.3.2009 alkaen. A:lla havaittiin merkittävä alkoholiriippuvuus sekä hoitoperäinen bentsodiatsepiini- ja pregabaliiniriippuvuus. A:lle diagnosoitiin lisäksi yleistynyt ahdistuneisuushäiriö ja sekamuotoinen persoonallisuushäiriö. A on irrottautunut mainittujen aineiden sekä mielialalääkkeiden ja tupakan käytöstä vuoden 2011 aikana. A sai Fimealta luvan käyttää lääkekannabista. Käytettyään sitä hänelle tuli yllättäen ahdistuneisuus-masennusoireilua. A on hakeutunut pitkäkestoiseen psykoterapiaan.

Psykoterapeutin 26.4.2016 antaman lausunnon mukaan A on käynyt terapeutin vastaanotolla Kelan tukemassa kuntoutuspsykoterapiassa 6.8.2015 alkaen. A on hakeutunut psykoterapiaan pitkäaikaisen vakavan masennuksen vuoksi. Fimea on vuonna 2016 myöntänyt A:lle oikeuden käyttää lääkekannabista masennuksen hoitoon. Suomessa myytävä lääkekannabisvalmiste on käsitelty sillä tavoin, että se ei tuota A:lle odotetun kaltaista hoitovastetta. Tilanne on aiheuttanut potilaassa ahdistusta, vihaa, turhautumista ja pettymystä, kun useiden vuosien taistelu oikean lääkehoidon saamiseksi ei tuottanut toivottua tulosta. Haasteita työskentelyyn tuo A:n vaikeus luottaa ihmisiin, erityisesti auktoriteetteihin ja taipumus kokea tulevansa väärin ymmärretyksi ja kohdelluksi.

Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin (KYS) psykiatria on vastauksessaan 30.11.2016 Y:n kaupungin mielenterveysvastaanoton tiedusteluun lausunut, että lääkekannabiksella ei ole Suomessa käyttöindikaatiota masennuksen ja ahdistuneisuuden hoidossa. Perusteita tällaiselle lääkemääräykselle ei ole nähty. Ylipäätään ajatukseen masennuksen hoidosta kannabiksella on syytä suhtautua varauksella. A:n aiempi päihdeongelma huomioiden tällainen indikaation ulkopuolinen lääkekannabiksen käyttö vaikuttaa varsin kyseenalaiselta.

A-klinikan lääkärin 23.12.2016 päiväämän lausunnon mukaan A:ta hoidetaan yksityislääkärin toimesta lääkekannabiksella indikaatiolla toistuva masennus. A oli käyttänyt kannabisvalmistetta luvallisesti tuolloin vajaan vuoden ajan.

X:n lääkäriaseman psykiatrin lausunnon 25.4.2018 mukaan A:n taustalla on erittäin vaikea masennusoireilu. Masennuslääkkeitä on kokeiltu pitkään ilman tehoa ja sairaalahoitoja on ollut toistuvasti. Alkoholin käyttöä on ollut aiemmin runsaasti. Lääkevasteet myös rauhoittaville lääkkeille ovat olleet heikot. Ainoastaan kannabis on toiminut hyvin. Oireet väistyivät, kun A alkoi käyttää kannabisvalmistetta.

Kun lääkekannabis on ollut katkolla, oireilu on palannut voimakkaana parissa viikossa. A on käynyt säännöllisesti terapiassa ja vähentänyt kannabisannostaan. Vaihtoehtoja kannabikselle on tarkoitus etsiä jatkossakin.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on ratkaistavana, onko A:lle määrätyistä lääkekannabisvalmisteista aiheutuvia menoja pidettävä toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisina sellaisina muina kuin perusosaan sisältyvinä terveydenhuoltomenoina, jotka otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon perustoimeentulotukea myönnettäessä.

Kansaneläkelaitos on valituksessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että lääkekannabisvalmistetta koskevan määräyksen toimeentulotukiasiakkaalle on antanut yksityislääkäri. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 358/2014 vp) toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan nimenomaisesti, että yleisesti hyväksytyn hoitokäytännön mukaisesti määrättyjen lääkkeiden huomiointi toimeentulotuessa ei ole riippuvainen siitä, onko lääke määrätty yksityisen vai julkisen terveydenhuollon palveluita käytettäessä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pelkästään siitä, että lääkemääräyksen on antanut yksityinen lääkäri eikä julkisen terveydenhuollon palveluksessa oleva lääkäri, ei lähtökohtaisesti seuraa, ettei lääkevalmisteen hankintaan käytettyä menoa voida ottaa huomioon toimeentulotukilain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisina muina kuin perusosaan sisältyvinä terveydenhuoltomenoina.

Kansaneläkelaitos on valituksessaan kuitenkin kiinnittänyt huomiota myös siihen, että esillä olevassa asiassa lääkkeen määräämisessä ei ole noudatettu yleisesti hyväksyttävää hoitokäytäntöä ja että lääkkeen määrääminen on ollut potilasturvallisuutta vaarantavaa. Toimeentulotuen asiakas on puolestaan katsonut, että kun hoitava lääkäri on antanut lääkemääräyksen ja pitänyt lääkettä hoidon kannalta tarpeellisena ja kun Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimea on antanut erityisluvan lääkkeen luovuttamiselle toimeentulotuen asiakkaalle, on tätä pidettävä riittävänä selvityksenä lääkekannabiksesta aiheutuvien menojen tarpeellisuudesta, eikä Kansaneläkelaitoksella siten ole ollut lakiin perustuvaa syytä menojen huomiotta jättämiselle.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toimeentulotukilain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla huomioon otettavia ovat vain tarpeellisen suuruiset terveydenhuoltomenot. Edellä mainitusta hallituksen esityksestä ilmenee, että lääkemenojen tarpeellisuutta arvioitaessa merkitystä voi olla myös sillä, onko lääkkeet määrätty yleisesti hyväksytyn hoitokäytännön mukaisesti. Hallituksen esityksessä lausutun mukaisesti tällaiseen lääkemääräyksen yleisen hoitokäytännön mukaisuuden arviointiin saattaa olla aihetta etenkin tilanteissa, joissa lääkemääräys on saatu yksityisen terveydenhuollon palveluja käytettäessä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että viimesijaisena taloudellisena tukena olevan perustoimeentulotuen myöntämisestä päättävä viranomainen voi edellä todetun perusteella lääkemenojen tarpeellisuutta toimeentulotukilain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla arvioidessaan ottaa huomioon, onko lääkemääräyksen mukainen lääkitys yleisen hoitokäytännön mukaista. Vaikka Kansaneläkelaitoksen tehtävään perustoimeentulotuesta päättävänä viranomaisena ei kuulukaan lääketurvallisuudesta huolehtiminen eikä lääkäreiden toiminnan valvonta, sillä on lääkemenojen tarpeellisuutta arvioidessaan toimivaltaa arvioida myös lääkemääräysten perusteltavuutta kulloinkin ratkaistavana olevassa yksittäistapauksessa. Kansaneläkelaitoksen tulee tässä arvioinnissaan ottaa huomioon toimeentulotuen asiakkaalta saatu selvitys ja tarvittaessa sen tulee pyytää asiakkaalta myös lisäselvitystä asiasta. Kansaneläkelaitos voi arvioinnissa käyttää hyväksi myös omaa asiantuntemustaan sekä asiantuntijalääkäreiltään yleisesti tai yksittäisessä tapauksessa saamaansa selvitystä. Jos asiantuntijalääkäri on osallistunut yksittäisen asian valmisteluun, lääkärin perustellun arvion on ilmettävä asiakirjoista Kansaneläkelaitoksesta annetun lain 22 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Fimean lääkevalmisteen luovuttamiselle myöntämää erityislupaa ei voida lääkevalmisteen yleisen hoitokäytännön mukaisuutta tai hakijan erityistä tarvetta koskevan selvityksen puuttuessa pitää yksinään riittävänä perusteena lääkevalmisteesta aiheutuneen menon huomioon ottamiseksi perustoimeentulotukea myönnettäessä.

A on vaatinut hänelle lääkekannabiksesta aiheutuvan noin 950 euron kuukausittaisen menon huomioon ottamista perusmenona päätettäessä perustoimeentulotuen myöntämisestä hänelle. Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että yksityislääkärin A:lle antamaa lääkemääräystä ei voida pitää yleisen hoitokäytännön mukaisena eikä masennus ole kysymyksessä olevien lääkkeiden valmisteyhteenvedoissa mainittu käyttöaihe. Asiassa ei ole ilmennyt, että yleisestä hoitokäytännöstä tai lääkkeelle ilmoitetuista käyttöaiheista poikkeaminen olisi esillä olevan tilanteen olosuhteissa perusteltua esimerkiksi lääkkeen kokeellisen käytön takia tai että sille olisi A:n tilanteessa jokin muu sellainen erityinen lääketieteellinen peruste, jonka takia lääkekannabiksesta aiheutuvia lääkemenoja olisi pidettävä toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuina tarpeellisina terveydenhuoltomenoina.

Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskus on voinut hylätä A:n oikaisuvaatimuksen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskuksen päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.

Asia Lunastuslupaa koskeva valitus

Valittajat A, B, C, D ja E

Päätös, josta valitetaan

Valtioneuvosto 4.5.2017 nro PLM 995/30.05.99/2015

Valtioneuvoston päätös

Valtioneuvosto on yleisistunnossaan 4.5.2017 puolustusvoimien hakemuksesta myöntänyt sille kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977, jäljempänä lunastuslaki) 4 §:n nojalla luvan hakemuksen ja siihen liitetyn kartan mukaisesti lunastamalla hankkia omistusoikeus kiinteistöihin Lähderanta 286-440-3-38 ja Mariniemi 286-440-3-39 Kouvolan kaupungissa. Hanke on yleisen tarpeen vaatima ja omaisuuden lunastus on tarpeen ympäristöluvan määräyksien noudattamiseksi.

Valtioneuvoston päätöksessä on todettu lunastusta koskevasta hakemuksesta seuraavaa:

Puolustusvoimat on pyytänyt valtioneuvostolta lunastuslain 5 §:ssä ja omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin annetun lain (1301/1996) 2 §:ssä tarkoitettua lupaa saada lunastamalla hankkia Metsähallituksen omistukseen puolustusvoimien käyttöön Kouvolan kaupungissa sijaitsevat kaksi loma-asuinkiinteistöä (Lähderanta 286-440-3-38 ja Mariniemi 286-440-3-39).

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 11.2.2011 myöntänyt ympäristöluvan Vekaranjärven ampumaradan toiminnalle. Asiaa on käsitelty myös Vaasan hallinto-oikeudessa, joka on antanut 27.3.2013 päätöksen asiassa. Hallinto-oikeuden päätös on lainvoimainen.

Ympäristöluvan lupamääräyksessä 3 on asetettu muun muassa velvoite vähentää ampumaratojen toiminnasta aiheutuvaa melua seuraavasti:

"Luvan saajan on vähennettävä ampumaradan melua ympäristössä tai muuten järjestettävä toiminta niin, että toiminnan aiheuttama melutaso asuinkiinteistöjen piha-alueella on enintään 65 desibeliä (L_AImax) ja loma-asuinkiinteistöjen piha-alueella enintään 60 desibeliä (L_AImax). Loma-asuinkiinteistöjen melutasoraja on tavoitteellinen, mutta loma-asuntoja koskien enintään 65 desibelin (L_AImax) melutaso on saavutettava viimeistään 31.12.2015 mennessä."

Puolustusvoimien logistiikkalaitokselle on myönnetty Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä ESAVI/731/20I5 kolmen vuoden määräajan pidennys melutason raja-arvojen saavuttamiseksi. Muutetun lupamääräyksen 3 mukaisesti melutaso on saavutettava 31.12.2018 mennessä.

Karjalan prikaatin toimintaedellytysten turvaaminen Vekaranjärven ampumaradalla edellyttää, että ympäristöluvan lupamääräysten asettamat vaatimukset kyetään täyttämään. Ympäristöluvan lupamääräys 3 on mahdollista täyttää vain hankkimalla meluraja-arvon 65 desibeliä sisäpuolella sijaitsevat loma-asuinkiinteistöt valtion omistukseen, koska meluarvon laskeminen muilla toimenpiteillä alle 65 desibelin on mahdollista vain lopettamalla harjoitustoiminta. Tästä syystä puolustusvoimat on esittänyt alueen lunastamista valtion omistukseen.

Merkittävistä ja laaja-alaisista toimenpiteistä huolimatta meluraja-arvo 65 desibeliä ylittyi yhdeksän loma-asuinkiinteistön piha-alueella. Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on 3.2.2015 antanut Metsähallitukselle toimeksiannon koskien mainittujen yhdeksän loma-asuinkiinteistön hankkimista vapaaehtoisin kaupoin puolustusvoimien käyttöön. Metsähallitus on saanut hankittua näistä kiinteistöistä seitsemän valtion omistukseen. Kahden loma-asuinkiinteistön (Lähderanta 286-440-3-38 ja Mariniemi 286-440-3-39) omistajat eivät ole olleet halukkaita myymään omistamiaan kiinteistöjä. Nämä kiinteistöt sijaitsevat ampumaradan välittömässä läheisyydessä.

Puolustusvoimien hakemuksen johdosta toimitetuista maanomistajien kannanotoista ja hakijan vastineesta on todettu valtioneuvoston päätöksessä muun ohella seuraavaa:

Kiinteistöyhtymä Lähderannan 286-44-3-38 omistajat ovat ilmoittaneet vastustavansa lunastusta. Omistajat katsovat, että melutaso heidän kiinteistönsä piha-alueella ei ylitä 65 desibelin tasoa. Omistajat katsovat, että puolustusvoimien tulisi hakea ympäristöluvan muuttamista. Omistajat katsovat myös, että kohdekohtaiset meluntorjuntatoimenpiteet tulisi katsoa ensisijaisiksi lunastamiseen nähden. Kiinteistönomistajien mukaan Metsähallituksen tarjoama hinta lomakiinteistöistä ei mahdollista vastaavan lomakiinteistökokonaisuuden hankkimista, eikä Metsähallitus ole tosiasiallisesti ollut halukas neuvottelemaan asiassa. Kiinteistönomistajat katsovat myös, että puolustusvoimien ja Metsähallituksen asiassa antamissaan selvityksissä esittämä tasapuolisen kohtelun vaatimus vapaaehtoisella kaupalla myyneisiin kiinteistön omistajiin ja nyt lunastuslupamenettelyn kohteena olevien kiinteistönomistajien välillä on perusteeton, eikä sen tulisi vaikuttaa lunastamisen vaihtoehtojen selvittämiseen. Omistajat pitävät myös kohtuuttomana, että ympäristöluvan määräykset meluhaittojen rajoittamisesta voivat johtaa yksityisen omaisuuden pakkolunastukseen.

Puolustusvoimien vastineen mukaan ympäristölupa ei ole jättänyt toiminnanharjoittajalle tulkinnanvaraa; puolustusvoimien on toiminnassaan noudatettava ympäristölupaa ja toisaalta huolehdittava lakisääteisen tehtävänsä toteuttamisesta.

Vastineessa on todettu edelleen, että ympäristölupapäätös on velvoittava, mistä syystä lupamääräysten noudattaminen ei ole harkinnanvaraista myöskään sellaisessa tilanteessa, jossa kiinteistön omistaja ei koe viihtyvyyshaittaa.

Puolustusvoimat on lisäksi todennut, että Vekaranjärven ampumaradan melualueet on määritetty laskentamallilla, joka huomioi myös maaston muodot. Melun laskentamallia käytetään ampumaratamelun selvittämisessä ja arvioinnissa laajalti ja kokemukset sen käytöstä ovat olleet hyviä. Lähderanta kiinteistön rajalla olevassa mittauspisteessä tehdyissä melun seurantamittauksissa (vuosina 2013–2016) mittaustulokset ovat olleet 65 desibelin (L_AImax) raja-arvon molemmin puolin. Mittaustulosten keskiarvo neljän kerran mittauksista ylittää raja-arvon radan R3 ammunnoista ja on raja-arvon tasolla radan R2 ammunnoista. Mittauspiste P5 on hyvin lähellä mallilaskennalla määritettyä 65 desibelin melualueen rajaa, joten mittaustulokset tukevat mallilaskennan oikeellisuutta ja sitä että raja-arvo ylittyy kiinteistöillä Lähderanta ja Mariniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A, B, C, D ja E ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös, jolla on annettu puolustusvoimille lupa lunastamalla hankkia omistusoikeus kiinteistöön Lähderanta 286-440-3-38, kumotaan.

Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Valtioneuvoston päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe. Muutoksenhakijat ovat tehneet kiinteistöyhtymä Lähderannan nimissä Etelä-Suomen aluehallintovirastolle aloitteen Vekaranjärven ampumaradan ympäristöluvan muuttamiseksi siten, että lomakiinteistön lunastaminen ei olisi tarpeen ympäristöluvan määräyksien täyttämiseksi. Aluehallintovirasto hylkäsi 24.4.2017 tekemällään päätöksellä aloitteen ympäristöluvan muuttamiseksi. Muutoksenhakijat ovat 6.6.2017 valittaneet aluehallintoviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen.

Koska aluehallintoviraston päätös ei ole ollut lainvoimainen valtioneuvoston lunastuspäätöstä 4.5.2017 tehtäessä, on valtioneuvoston päätös jo tällä perusteella kumottava. Joka tapauksessa tämä valitus voidaan ottaa korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyyn vasta sen jälkeen, kun Vaasan hallinto-oikeuden päätös ympäristölupa-asiassa on lainvoimainen.

Puolustusvoimien hanke ei ole lunastuslain 4 §:ssä tarkoitetuin tavoin yleisen tarpeen vaatima. Puolustusvoimat voi nyt vallitsevassa tilanteessa hyvin noudattaa toiminnassaan ympäristölupaa ja lakia eikä omaisuuden lunastaminen ole siten tarpeen. Lisäksi lunastuslain 5 §:n mukaan lunastusta ei saa panna toimeen, jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin yleiselle edulle saatava hyöty. Joka tapauksessa näin on tässä tapauksessa. Lunastus ei myöskään ole tarpeen puolustusvoimille säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi siten kuin omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin annetun lain 2 §:ssä säädetään.

Keskeistä asiassa on, että muutoksenhakijoiden lomakiinteistön piha-alue ei sijaitse yli 65 desibelin melualueella, johon puolustusvoimat on lomakiinteistön sijoittanut. Ympäristöluvassa on edellytetty, että nimenomaan lomakiinteistön piha-alueella ampumaradan aiheuttama meluarvo ei saa ylittää 65 desibeliä. Puolustusvoimat on korostanut lausunnoissaan, että melualueiden määrittäminen tehdään mallinnuksen perusteella.

Meluntorjunnan tarkistusmittausraportissa 14.1.2014 on mallinnuksen mukainen melun leviämisalueen kartta, josta ilmenee, että piha-alueella ei ylity 65 desibelin meluarvo. Piha-alue on mökin ja rannan välissä oleva alue. Parhaiten tämä näkyy melun leviämisalueen karttaa suurennettaessa. Tämän asian voi todeta selkeästi myös paikan päällä muutoksenhakijoiden lomakiinteistöllä.

Lomakiinteistön piha-alue on sitä ympäröivän maaston vuoksi alueena suojattu, koska ampumaradan suuntaan naapuritontin rajalla on maaharjanne. Tämän ansiosta piha-alue on katvealuetta, jossa maaharjanne meluvallina toimien vaimentaa melua. Melua vaimentaa myös sekä muutoksenhakijoiden lomakiinteistöllä että naapurin tontilla ampumaradan suunnassa kasvava puusto. Tarkistusmittauksia tehtäessä tarkistusmittauspisteessä P5 meluarvo on ollut välillä alle 65 desibeliä ja välillä niukasti ylittänyt sen. Tarkistusmittauspiste P5 ei ole sijainnut suojaisella piha-alueella, vaan se on ollut lomakiinteistön metsäalueen takana metsäautotien lähellä. Tämän vuoksi tarkistusmittauspisteessä P5 mitattujen meluarvojen ei voida edes katsoa suoraan ilmentävän piha-alueelle tulevan melun tasoa.

Tarkistusmittauspisteen P5 sijaintipaikan mäenkumpareeseen verrattuna muutoksenhakijoiden kiinteistön piha-alue on merkittävästi alempana ja ampumaradan laukaisusuuntaan nähden sivummalla. Mäenkumpareelle naapuritontin rajalla oleva maaharjanne ei anna samanlaista melusuojaa kuin piha-alueelle. Kyseinen mäenkumpare ei ole piha-alueella. Meluntorjunnan tarkistusmittausraportin 14.1.2014 liitteenä olevasta melun leviämisalueen kartasta näkyy se, miten muutoksenhakijoiden lomakiinteistön piha-alue on melulta suojatumpi alue kuin mökin takana oleva metsäalue. Leviämisalueen kartan suurennetusta versiosta näkyy selvästi, että mallinnuksen mukaan mökin piha-alueella ei ylity 65 desibelin melu. Aluehallintovirasto on ilmoittanut muun muassa Vekaranjärven ampumaradan toimintaa koskevassa päätöksessä 10.12.2015, ettei se ota kantaa yksittäisten lomakiinteistöjen sijoittumiseen melualueille. Luvan noudattamista valvova viranomainen Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) ei ole ottanut lausunnoissaan kantaa siihen, ylittyykö muutoksenhakijoiden piha-alueella mallinnuksen mukaan 65 desibelin meluarvo. Lausunnoissa on käsitelty yhdessä kahta pakkolunastuksen piirissä olevaa lomakiinteistöä. Melun leviämisalueen kartan mukaisesti lomakiinteistö Mariniemen piha-alueella 65 desibelin meluarvo ylittyy. Tällaisessa tilanteessa, kun on kysymys lomakiinteistön pakkolunastusasiasta, lupaa valvovan viranomaisen pitäisi tehdä tarkka kiinteistökohtainen tarkastelu siitä, ylittyykö lomakiinteistön piha-alueella ympäristöluvassa edellytetty meluarvo vai ei.

Edellä todetun perusteella mallinnuksen mukaan muutoksenhakijoiden piha-alueella 65 desibelin meluraja ei ylity. Sen sijaan mökin takana olevalla tontin metsäalueella mallinnuksen mukaan 65 desibelin meluraja ylittyy. Tämä ei kuitenkaan ole ratkaisevaa. Mökin takana oleva metsäalue ei ole piha-aluetta eikä siellä oleskella. Ympäristöluvassa viitataan nimenomaan lomakiinteistön piha-alueeseen, ei koko tonttiin, mutta puolustusvoimat on melualuetta määrittäessään perusteettomasti sijoittanut koko lomakiinteistön melualueelle, vaikka se ei sinne kuulu. Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan meluasiantuntijan kertoman mukaan melualueita määritettäessä ei oteta huomioon näin pieniä alueita kuin kyseinen piha-alue. Tällainen menettely ei ole lainmukaista eikä melualueen määritys ole mennyt oikein. Muutoksenhakijoiden piha-alue on mökin ja rannan välissä oleva alue, jossa melun leviämisalueen kartan mukaan 65 desibelin meluarvo ei ylity. On aivan luontaista, että piha-alueeksi muodostuu mökistä rannan suuntaan oleva alue, eikä mökin takana oleva metsäalue. Mökin ja aitan sekä rannan väliin jäävä alue on riittävä, melulta suojattu ja luontainen alue piha-alueeksi.

Ei ole lainmukaista, että puolustusvoimat yksipuolisesti määrittää melualueet väärin perustein omien tavoitteidensa mukaisesti. Se, että toiset kiinteistöt joutuvat pakkolunastuksen kohteeksi ja toiset kiinteistöt eivät joudu, ei saata kiinteistöjen omistajia epätasa-arvoiseen asemaan keskenään. Lain tarkoitus ei ole, että kun jonkun kiinteistö on lunastettava, on lunastettava myös lähellä olevat kiinteistöt. Vastaavasti, jos joku tekee vapaaehtoisen kiinteistökaupan, ei tilannetta voida verrata niihin kiinteistönomistajiin, jotka eivät vapaaehtoisiin kauppoihin suostu.

Mitään estettä ei ole myöskään sille, että muutoksenhakijat lohkovat lomakiinteistön kahteen osaan. Varsinaiseen lomakiinteistöön jäisi pääosin vain mökin ja rannan välissä oleva piha-alue, jossa meluarvo 65 desibeliä ei mallinnuksen mukaan ylity. Lomakiinteistöstä erotettaisiin mökin takana oleva metsäalue, jolla 65 desibelin meluarvo mallinnuksen mukaan ylittyy.

Olennaista asian ratkaisemiselle on myös, että ampumamelusta ei aiheudu ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua haittaa. Muutoksenhakijoiden lomakiinteistön piha-alueella ampumamelusta ei aiheudu sellaista ympäristönsuojelulain 1 §:ssä tarkoitettua ympäristön pilaantumista, vaaraa tai haittaa, jolta lomakiinteistöllä olevia lomailijoita tulisi suojella. Lomakiinteistön piha-alue on terveellinen ja viihtyisä ympäristö luonnossa ja järvellä virkistäytymiseen ja lomailuun.

Ampumaradan ampumamelu ei häiritse muutoksenhakijoita eikä siitä aiheudu heille terveys- eikä viihtyvyyshaittaa. Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on myös lausunnossaan 22.10.2015 aluehallintovirastolle todennut muun muassa seuraavaa: "Melusta ei nyt kyseessä olevassa tapauksessa muodostune varsinaista terveyshaittaa, koska ammuntoja ei suoriteta yöaikaan. Meluarvolla pyritäänkin tässä vähentämään pikemminkin viihtyvyyshaittaa, jota kiinteistön haltijoiden ei tässä tapauksessa voitane katsoa oman ilmoituksensa perusteella kokevan."

Muutoksenhakijat ovat lähes 50 vuoden ajan tulleet hyvin toimeen Vekaranjärven varuskunnan ja ampumaradan kanssa. Lomakiinteistön mökkiä on alettu rakentaa perintömaalle jo 1960-luvun puolivälissä ennen ampumaradan rakentamista. Ampumaradan toiminta ei ole häirinnyt muutoksenhakijoita eivätkä he ole häirinneet ampumaradan toimintaa. Lähellä oleva varuskunta päinvastoin parantaa turvallisuutta lomakiinteistöllä. Karjalan prikaati voi jatkaa normaalisti sotilaskoulutukseen kuuluvaa ampumakoulutustaan Vekaranjärven ampumaradalla.

Puolustusvoimat on ympäristöluvan myöntämisen jälkeen toteuttanut mittavat meluntorjuntatoimenpiteet, joilla ampumaradan aiheuttaman melun tasoa on saatu merkittävästi alennettua lupapäätöksen aikaisesta melutasosta, vaikka melusta ei ollut haittaa aikaisemminkaan.

Ympäristönsuojelulain tarkoitus on, että sen avulla halutaan edistää ihmisten hyvinvointia ja terveyttä. Kun muutoksenhakijoiden lomakiinteistöä ollaan pakkolunastamassa aivan turhaan ja väärin perustein, ympäristölupapäätöksen vaikutukset heidän elämässään ovat aivan päinvastaiset.

Lomakiinteistön pakkolunastaminen on epäoikeudenmukaista ja kohtuutonta. Ympäristönsuojelulain tarkoitus ei toteudu, vaan ympäristölupapäätös ja viranomaisten tulkinta sen ehdoista aiheuttavat muutoksenhakijoille merkittävää haittaa ja jopa merkittävän terveysriskin.

Puolustusministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että valitus tulee hylätä, ja todennut muun ohella seuraavaa:

Ympäristölupamääräyksen täyttämiseksi puolustusvoimat on pyrkinyt vähentämään ampumaradan toiminnasta aiheutuvaa meluhaittaa sekä toiminnallisin että rakenteellisin keinoin. Ampumaradan toiminnasta aiheutuvan meluhaitan vähentämiseksi Vekaranjärven ampumaradan meluntorjuntatoimenpiteisiin on vuosina 2012–2013 investoitu yhteensä 2 340 000 euroa. Toimenpiteistä huolimatta meluraja-arvo 65 desibeliä ylittyi yhdeksän loma-asuinkiinteistön piha-alueella. Näistä kiinteistöistä seitsemän on Metsähallituksen toimesta ostettu valtion omistukseen. Kiinteistöjen Lähderanta ja Mariniemi omistajat eivät ole olleet halukkaita myymään omistamiaan kiinteistöjä.

Ympäristöluvassa asetetun vaatimuksen täyttämiseksi on harkittu eri ratkaisuvaihtoehtoja ja niiden toteuttamiskelpoisuutta. Arvioinnissa on päädytty siihen, että ainoa käytännössä toteuttamiskelpoinen ratkaisuvaihtoehto on melualueella 65 desibeliä sijaitsevien loma-asuinkiinteistöjen hankkiminen valtion omistukseen. Lunastus on yleisen tarpeen vaatimaa ympäristöluvan ehdon ja puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien hoitamisen tarkoituksenmukaiseksi toteuttamiseksi.

Lunastuslupaa koskevan asian käsittely ei ole riippuvainen asianosaisen mahdollisesti tekemästä ympäristöluvan muuttamista koskevasta aloitteesta. Ympäristönsuojelulain 89 §:n nojalla hakija voi laittaa lupapäätöksen muuttamista koskevan asian vireille periaatteessa milloin tahansa. Aloitteen voi myös laittaa vireille aina uudelleen, luvan muuttamista koskevien aloitteiden määrää tai ajankohtaa ei ole laissa rajoitettu.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös 11.2.2011 on lainvoimainen. Valituksessa esitetty näkemys, jonka mukaan lunastuslupaa ei voitaisi myöntää tai sitä koskevaa valitusasiaa käsitellä, koska ympäristöluvan muuttamista koskevan aloitteen johdosta tehty päätös 24.4.2017 ei ole lainvoimainen, ei perustu lakiin.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on toimittanut aluehallintovirastolle ympäristöluvan lupamääräyksen 11 edellyttämän meluselvityksen 20.1.2015. Meluselvityksessä on esitetty tehdyt meluntorjuntatoimenpiteet, melun leviämismallilaskelma ja edelleen sen perusteella määritetyt melualueet. Tässä yhteydessä on lisäksi tuotu esille, että meluntorjuntatoimenpiteistä huolimatta 65 desibelin melutasoa ei aliteta kaikilla vapaa-ajan kiinteistöillä ja että puolustusvoimat on näin ollen käynnistänyt kyseisten vapaa-ajan kiinteistöjen osto- ja vaihtomenettelyn.

Sekä aluehallintovirasto että asiassa kuullut tahot, mukaan lukien kiinteistön Lähderanta omistajat, ovat siten tulleet tietoisiksi melualueen määrittämisen perusteista sekä siitä, että kiinteistö sijaitsee meluntorjuntatoimenpiteiden jälkeenkin 65 desibelin melualueella ja ettei raja-arvoa 65 desibeliä saavuteta teknisin meluntorjuntatoimenpitein.

Aluehallintovirasto on 10.12.2015 antamallaan päätöksellä hyväksynyt edellä mainitun meluselvityksen ympäristöluvan lupamääräyksessä 11 tarkoitetuksi selvitykseksi. Aluehallintovirasto olisi meluselvityksen hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä voinut Vaasan hallinto-oikeuden lupamääräykseen 27.3.2013 tekemän lisätekstin perusteella muuttaa lupamääräystä 3 tai antaa lisämääräyksiä. Aluehallintovirasto kuitenkin katsoi, ettei annettujen selvitysten perusteella ole ilmennyt niin merkittäviä muutoksia, että päätöstä olisi tullut muuttaa.

Melualueen määrittämistä koskeva asia ja kiinteistöjen sijainti suhteessa melualueeseen on ratkaistu edellä mainitulla aluehallintoviraston päätöksellä. Asian tässä vaiheessa tulisi siten arvioida ainoastaan lunastuslain edellytysten täyttymistä, ei meluselvitykseen ja melualueen määrittämiseen liittyviä seikkoja.

Valituksessa on viitattu Akukon Oy:n tarkistusmittausraportin liitteeseen C1. Kyseisessä liitteessä on esitetty melun mallilaskennan tulos, jonka perusteella melualue on määritetty. Mallilaskennan tulokselle on ominaista, että meluvyöhykkeet ovat muodoltaan rikkonaisia ja koostuvat useista erillisistä alueista, osin jopa pienistä saarekkeista. Näin on usein tapauksissa, joissa maasto on vaihtelevaa tai alue sisältää rantaviivaa. Raa'at meluvyöhykkeet ovat varsin sirpaleisia.

Vakiintuneen käytännön mukaisesti melualue määritetään siten, että se muodostuu selkeistä ja yhtenäisistä alueista. Tärkeimpänä sääntönä voidaan pitää, että melualue on pehmeän, sulkeutuvan käyrän rajaama alue, joka sulkee sisäänsä tietyn meluvyöhykkeen ulkorajan. Tarkistusmittausraportin liitteestä C1 voidaan havaita, että kiinteistö Lähderanta sijaitsee meluvyöhykkeen ulkorajan sisäpuolella.

Kysymyksessä oleva kiinteistö on pinta-alaltaan noin 5 200 neliömetriä. Kiinteistö sijaitsee lähes kokonaan 65 desibelin melualueella, ainoastaan pieni kaistale tontin takalaidassa jää 65 desibelin melualueen ulkopuolelle.

Puolustusvoimat on toiminnanharjoittajana velvollinen täytäntöönpanemaan ympäristölupapäätöksen. Vaihtoehtoiset toteutustavat lupamääräyksen toimeenpanolle on selvitetty ja käytettävissä oleviin muihin meluntorjuntatoimenpiteisiin on ryhdytty jo ennen kuin lunastusasia on laitettu vireille. Toiminnasta aiheutuvan terveys- ja viihtyvyyshaitan ehkäisemiseksi tarpeellisia lupamääräyksiä koskeva asia on ratkaistu ympäristölupapäätöksen yhteydessä. Lunastuslupaa koskevan valitusasian yhteydessä ei voida arvioida lupamääräysten tarpeellisuutta vaan kysymys on ainoastaan lunastusluvan myöntämisen edellytysten arvioinnista. Terveys- ja viihtyvyyshaittaa koskeva arviointi on tehty jo ympäristölupaharkinnan yhteydessä, jossa kiinteistön Lähderanta omistajilla on ollut asianosaisasema ja valitusoikeus.

Kiinteistön Lähderanta lunastamisen edellytykset ovat olemassa. Lunastuksen tarkoitusta ei voida yhtä sopivasti saavuttaa muulla tavalla. Lunastuksesta yleiselle edulle saatava hyöty on suurempi kuin siitä yksityiselle edulle koituva haitta.

Metsähallitukselle on varattu tilaisuus antaa lausunto valituksen johdosta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Aluehallintovirasto on ympäristöluvan muuttamista koskevan aloitteen hylkäämisestä tekemässään päätöksessä 24.4.2017 todennut, että se ei ole ottanut kantaa yksittäisten kiinteistöjen sijoittumiseen melualueelle. Aluehallintoviraston mukaan voimassaolevan luvan määräysten noudattaminen ja soveltamisen valvonta kuuluu ensisijaisesti valtion valvontaviranomaiselle eli Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle.

Kaakkois-Suomen ELY-keskus on antanut Vaasan hallinto-oikeudelle 24.8.2017 vastineen, jossa se on ottanut kantaa kiinteistön Lähderanta sijoittumiseen melualueelle. Vastineessaan ELY-keskus toteaa muun muassa, että: ”lupamääräyksen kolme perusteella raja-arvon saavuttamisen arviointi edellyttäisi useita mittaussarjoja nimenomaan kyseessä olevan kiinteistön piha-alueella. Tällöin tulisi vielä määritellä tarkemmin, kuinka monta mittaussarjaa tehdään. Mittaussarjan toteuttaminen tilanteessa, jossa liikutaan aivan raja-arvon tuntumassa samalla kun on käytettävissä melumallinnus, ei ole kovin tarkoituksenmukaista. Mallinnuksen perusteella kiinteistön piha-alueella keskiäänitaso jää alle 65 desibelin raja-arvon, vaikka se lomakiinteistön takana olevalla kiinteistön osalla ylittyy.”

Puolustusvoiminen logistiikkalaitoksen esikunta on aiemmissa lausunnoissaan katsonut, että mallilaskentaa tulee pitää ensisijaisena ja yksinään riittävänä ampumaratamelun selvitys- ja arviointimenetelmänä. Tilanteessa, jossa ollaan melualueen rajamailla, tulee asiaa tarkastella mallilaskennan tulosta kuvaavan yksityiskohtaisen kartan avulla karkealla viivalla rajatun aluekartan sijasta.

Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen edellä mainitussa vastineessa on todettu, ettei kiinteistön Lähderanta piha-alueella ylity 65 desibelin meluarvo. Tällöin ympäristöluvan ehdot täyttyvät eikä puolustusvoimilla ole kiinteistön haltuunotto-oikeutta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Valituksenalainen asia koskee kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa (603/1977, jäljempänä lunastuslaki) tarkoitetun lunastusluvan myöntämistä.

Lunastuslain 1 §:n 1 momentin mukaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksessa on, jollei muussa laissa toisin ole säädetty, noudatettava lunastuslakia.

Lunastuslain 4 §:n 1 momentin mukaan lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty.

Lunastuslain 5 §:n 1 momentin mukaan lunastusluvan antaa hakemuksesta valtioneuvosto yleisistunnossaan.

Lunastuslain 7 §:n 1 momentin mukaan lunastuslupaa haettaessa on esitettävä selvitys, jonka nojalla voidaan arvostella lunastuksen tarpeellisuus tai todeta lunastusoikeuden olemassaolo.

Omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin annetun lain (1301/1996) 1 §:n mukaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksessa puolustustarkoituksiin on noudatettava, mitä lunastuslaissa säädetään, jollei tästä laista muuta johdu.

Sanotun lain 2 §:n mukaan omaisuuden lunastuksen katsotaan tapahtuvan puolustustarkoituksiin silloin, kun lunastus on tarpeen puolustusvoimille säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi.

Lisäksi sanotun lain 4 §:ssä säädetään lunastuskorvauksesta. Pykälän 1 momentin mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden korkeimman käyvän hinnan mukainen täysi korvaus. Korvausten määräämisessä noudatetaan muuten lunastuslain mukaisia korvausperusteita.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa pykälän 2 momentin mukaan tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Saatu selvitys

Vekaranjärven ampumarata sijaitsee Kouvolassa Vekaranjärven pohjoispuolella. Ampumaradan pääasiallinen käyttäjä on Karjalan prikaati, joka kuuluu puolustusvoimien kehitettäviin joukko-osastoihin. Karjalan prikaatissa koulutetaan vuosittain noin 3 600 varusmiestä sekä 2 500 reserviläistä. Prikaatissa työskentelee noin 600 palkattua henkilöä.

Vekaranjärven ampumaradan käyttöaste ja laukausmäärät vuosina 2010–2014 ovat vaihdelleet 251–270 käyttöpäivän ja 765 000–857 000 laukauksen välillä. Ampumaradan käyttötarpeen ei ole seuraavien 5–10 vuoden aikana arvioitu ainakaan vähenevän.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt Vekaranjärven ampumaradan toiminnalle ympäristöluvan 11.2.2011. Vaasan hallinto-oikeus on aluehallintoviraston päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta tehnyt melua koskevaan lupamääräykseen 3 muutoksia päätöksellään 27.3.2013.

Ympäristöluvan melua ja sen tarkkailua koskevia lupamääräyksiä 3 ja 11 on lisäksi muutettu Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 10.12.2015. Jälkimmäisen päätöksen mukaan lupamääräys 3 kuuluu seuraavasti:

”3. Luvan saajan on vähennettävä ampumaradan melua ympäristössä tai muuten järjestettävä toiminta niin, että toiminnan aiheuttama melutaso asuinkiinteistöjen piha-alueella on enintään 65 desibeliä (L_AImax) ja loma-asuinkiinteistöjen piha-alueella enintään 60 desibeliä (L_AImax). Loma-asuinkiinteistöjen melutasoraja on tavoitteellinen, mutta loma-asuntoja koskien enintään 65 desibelin (L_AImax) melutaso on saavutettava viimeistään 31.12.2018 mennessä. Raja-arvo katsotaan ylitetyksi, kun mittaustulosten keskiarvo on suurempi kuin raja-arvo. Raja-arvo katsotaan alitetuksi kun mittaustulosten keskiarvo on pienempi tai yhtä suuri kuin raja-arvo.

Luvan saajan on esitettävä selvitys toimenpiteistä meluraja-arvoihin pääsemiseksi 30.6.2018 mennessä. Selvitys on toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle ja siihen on liitettävä:

– Yhteenveto meluseurannan mitatuista tai lasketuista tuloksista vuosilta 2011–2018 sekä melutasot lähimpien asuin- tai loma-asuinkiinteistöjen piha-alueella.

– Melun laskentamallin päivitys (Akukon Oy 113035-4, 14.1.2014), jos ampumaradan toiminnassa on tapahtunut rata- tai asekohtaisia tai muita melun leviämiseen vaikuttavia muutoksia.

– Selvitys ryhmäammuntatilanteiden ja kohdistusammuntojen vaikutuksista melutasoihin sekä Pesäntäjärven alueella Vekaranjärven ja Pahkajärven ampumaratojen aiheuttaman melun yhteisvaikutusten ekvivalenttitasojen tarkastelu.

Tehdyn selvityksen perusteella aluehallintovirasto voi tarkistaa ampumaratojen käyttöaikoja uudelleen, muuttaa melua koskevaa määräystä tai antaa lisämääräyksiä. Asia käsitellään lupaviranomaisessa soveltuvin osin kuten lupahakemusasia ja ratkaistaan valituskelpoisella päätöksellä.”

Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksessä 11.2.2011 on todettu, että lähimmät vakituiset asunnot sijaitsevat 800 metriä ampumaradasta lounaaseen ja lähin loma-asunto sijaitsee noin 100 metrin päässä pistooliradasta. Päätöksen mukaan kahden kilometrin etäisyydellä ampumaradasta on noin 34 loma-asuntoa.

Vekaranjärven ampumaradan ympäristölupapäätöksen melua koskevissa lupamääräyksissä on poikettu jossain määrin ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (53/1997) mukaisista ohjearvoista. Valtioneuvoston päätöksen 2 §:n mukaan melutaso ei saa loma-asumiseen käytettävillä alueilla ylittää A-painotettuna enimmäistasona impulssiaikavakiolla (L_AImax ) määritettynä melutasoa 60 desibeliä.

Puolustusvoimat on pyrkinyt vähentämään ampumaradan toiminnasta aiheutuvaa melua toiminnallisin ja rakenteellisin keinoin. Meluhaitan vähentämiseksi ampumaradan meluntorjuntatoimenpiteisiin on puolustusvoimien ilmoituksen mukaan investoitu yhteensä 2 340 000 euroa vuosina 2012–2013. Kustannukset koostuvat suunnittelusta, katosten ja meluesteiden rakentamisesta sekä pistooliradan siirtämisestä.

Vuosina 2012–2013 toteutetuista meluntorjuntatoimenpiteistä huolimatta meluraja-arvo 65 desibeliä ylittyi Insinööritoimisto Akukon Oy:n 14.1.2014 valmistuneeseen, Vekaranjärven ampumaradan meluntorjunnan tarkistusmittauksia koskeneeseen selvitykseen sisältyneen melutasojen tarkastelun perusteella yhdeksän loma-asuinkiinteistön piha-alueella.

Selvitys perustui syksyllä 2013 kahtena päivänä tehtyihin lähi- ja kaukomittauksiin, joiden aikana analysoituja laukauksia tai ryhmälaukauksia oli yhteensä yli 1 200 kappaletta. Mittauspäivät valittiin sääolosuhteiden ehdoilla, ja tuulen nopeus mittauksissa oli ampumaratamelun mittausohjeen suosituksen mukainen. Mittaustulosten suhteen selvityksessä todetaan, että käytännössä sääolosuhteiden vaikutus on niin suuri (jopa kymmeniä desibelejä), ettei ole mahdollista selvittää tuloksia vertailemalla meluntorjunnan vaikutuksia kauempien pisteiden osalta.

Akukon Oy:n selvityksessä on todettu otsikon ”6.5 Melualueiden muodostaminen” alla lisäksi muun ohella seuraavaa:

”Raa'at mallilaskennan tuottamat meluvyöhykkeet ovat usein muodoltaan liuskoittuneita ja rikkonaisia. Vyöhykkeet koostuvat useista erillisistä alueista, osin jopa pienistäkin saarekkeista. Näin on asia erityisesti tapauksissa, joissa maasto on vaihtelevaa tai alue sisältää rantaviivaa. Raa'at meluvyöhykkeet ovat varsin sirpaleisia, jolloin niiden paikallisten yksityiskohtien luotettavuus on hyvinkin rajallinen.

Arvioimme mittausten ja aiemman kokemuksen perusteella, että kapeat rikkonaiset meluvyöhykekaistaleet johtuvat maaston vaihteluiden ohella mahdollisesti osin myös laskentamallin tuottamista melko jyrkistä muutoksista estevaimennuksessa. Tämän vuoksi liitteessä E1 esitetyissä melualueissa yksittäiset, meluakustisesti epäuskottavat ”saarekkeet” on jätetty melualueen ulkopuolelle.”

Edellä mainituista yhdeksästä kiinteistöistä, joilla meluraja-arvo 65 desibeliä ylittyi, seitsemän on hankittu valtion omistukseen vapaaehtoisin kaupoin. Kahden loma-asuinkiinteistön omistajat eivät ole olleet halukkaita myymään omistamiaan kiinteistöjä. Näin ollen puolustusvoimien pääesikunnan logistiikkaosasto on tehnyt 2.11.2015 puolustusministeriölle esityksen lunastustoimenpiteisiin ryhtymisestä Vekaranjärven ampumaradan melualueella sijaitsevia loma-asuinkiinteistöjä koskien. Muutoksenhakijat ovat antaneet 8.12.2016 puolustusministeriölle lunastuslupahakemuksen johdosta lausunnon, jossa he ovat ilmoittaneet vastustavansa lomakiinteistönsä lunastusta.

Valtioneuvosto on 4.5.2017 myöntänyt valituksen kohteena olevalla päätöksellä puolustusvoimille luvan lunastaa muun ohella muutoksenhakijoiden kiinteistö Lähderanta 286-440-3-38. Muutoksenhakijoiden kiinteistö sijaitsee noin 500 metrin etäisyydellä Vekaranjärven varuskunnan ampumaratojen kaakkoispuolella Vekaranjärven Ajolahden itärannalla. Kiinteistön pinta-ala on 0,521 hehtaaria ja sillä sijaitsee lomarakennuksen lisäksi aitta ja sauna.

Kiinteistön Lähderanta itärajalla sijainneessa mittauspisteessä P5 vuosina 2013–2016 tehdyissä melun seurantamittauksissa mittaustulokset ovat olleet raja-arvon 65 desibeliä molemmin puolin. Mittaustulokset eivät ampumaratojen 1 ja 6 osalta ylittäneet raja-arvoa 65 desibeliä. Radan 2 osalta raja-arvo 65 desibeliä ylittyi kolmena vuonna (2013–2015), radan 3 osalta kahtena vuonna (2014 ja 2015) ja radan 5 osalta yhtenä vuonna (2014). Edellä mainitun Akukon Oy:n tarkistusmittauksia koskeneen selvityksen mukaan laskennallinen melutaso ylittää ympäristöluvan raja-arvon 65 desibeliä pisteiden P5 ja P6 välisillä vapaa-ajan asunnoilla, mille alueelle myös kiinteistö Lähderanta sijoittuu.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Valtioneuvoston päätöksessä lunastuksen on katsottu olevan tarpeen Vekaranjärven ampumaradalle myönnetyn ympäristöluvan määräysten noudattamiseksi. Kiinteistön Lähderanta omistajat ovat valituksessaan vaatineet lunastuslupaa koskevan päätöksen kumoamista ensinnäkin päätöstä tehtäessä tapahtuneen menettelyvirheen takia sekä toiseksi sen vuoksi, että puolustusvoimat voi jo ilman lunastustakin noudattaa toiminnassaan ympäristölupaa. Muutoksenhakijoiden mukaan kiinteistö Lähderanta ei sijaitse yli 65 desibelin melualueella eikä ampumamelusta aiheudu heille terveys- eikä viihtyvyyshaittaa.

Menettelyvirheen osalta valituksessa on vedottu siihen, että Etelä-Suomen aluehallintoviraston 24.4.2017 tekemä päätös muutoksenhakijoiden Vekaranjärven ampumaradan ympäristöluvan muuttamista koskevan aloitteen johdosta ei ole lainvoimainen, vaan heidän päätöksestä tekemänsä valitus on Vaasan hallinto-oikeudessa edelleen vireillä. Muutoksenhakijat katsovat, että lunastuslupaa koskeva asia voidaan käsitellä vasta sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös ympäristöluvan muuttamista koskevassa asiassa on lainvoimainen.

Puolustusvoimien esitys lunastustoimenpiteisiin ryhtymisestä on perustunut Vekaranjärven ampumaradalle 11.2.2011 myönnettyyn ympäristölupaan ja sen melua koskevaan lupamääräykseen 3, jota on osin muutettu Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä 27.2.2013 ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 10.12.2015. Muutoksenhakijat ovat ympäristönsuojelulain 89 §:n nojalla haitankärsijöinä tehneet 26.1.2017 aluehallintovirastolle aloitteen ympäristöluvan muuttamisesta, kun lunastuslupa-asian käsittely on puolustusministeriössä ollut jo vireillä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtioneuvoston lunastuslupaa koskeva päätös on tässä tilanteessa voitu tehdä siitä huolimatta, että aluehallintoviraston muutoksenhakijoiden aloitteen johdosta tekemä päätös ei ole ollut lainvoimainen. Asian käsittelyssä ei ole tältä osin tapahtunut menettelyvirhettä.

Lunastuksen aineellisten edellytysten osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että lunastuslain 4 §:n 1 momentin mukaan lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla. Tämä lunastuksen niin sanottu vaihtoehtoedellytys korostaa sitä, että ennen lunastukseen ryhtymistä tulee selvittää kaikki mahdolliset muut keinot lunastuksen tarkoituksen saavuttamiseksi. Lisäksi omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin annetun lain 2 §:n mukaan omaisuuden lunastuksen katsotaan tapahtuvan puolustustarkoituksiin silloin, kun lunastus on tarpeen puolustusvoimille säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi.

Lunastuslain 7 §:n 1 momentin mukaan lunastuslupaa haettaessa on esitettävä selvitys, jonka nojalla voidaan arvostella lunastuksen tarpeellisuus. Tässä tapauksessa lunastuksen tarpeellisuuden ja edellä mainitun vaihtoehtoedellytyksen arvioinnin kannalta keskeinen selvitys on liittynyt ampumaradoista ympäristössä aiheutuvaan meluun sekä toteutettuihin meluntorjuntatoimenpiteisiin ja niiden riittävyyteen. Meluntorjuntatoimenpiteistä esitetyn selvityksen perusteella puolustusvoimat on pyrkinyt noudattamaan ympäristöluvan melua koskevia lupamääräyksiä ensisijaisesti puuttumalla ampumaratojen toimintaan ja rakenteisiin. Puolustusvoimat on vasta mittavien suunnittelu- ja rakennustoimenpiteiden jälkeen päätynyt ensin neuvottelemaan kiinteistöjen vapaaehtoisista kaupoista ja sen jälkeen esittämään lunastukseen ryhtymistä.

Muutoksenhakijat ja puolustusvoimat ovat esittäneet erisuuntaisia näkemyksiä siitä, ylittyvätkö ympäristöluvassa melulle asetetut raja-arvot kiinteistöllä Lähderanta. Aluehallintovirasto ympäristölupaviranomaisena tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ympäristönsuojelulain mukaisena valvontaviranomaisena eivät ole tehneet sellaisia Vekaranjärven ampumarataa koskevia päätöksiä, joissa olisi otettu kantaa raja-arvojen ylittymiseen kiinteistöllä Lähderanta.

Voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräyksen 3 mukaan lomakiinteistöille asetettu raja-arvo 65 desibeliä (L_AImax) katsotaan ylitetyksi, kun mittaustulosten keskiarvo on suurempi kuin raja-arvo. Kun lunastuksen tarve on perustunut ympäristöluvan määräysten noudattamiseen, tulee myös lunastuslupa-asiassa arvioida raja-arvon ylittymistä ympäristöluvan mukaisin perustein. Lupamääräyksen 3 mukaan raja-arvon ylittymisestä tulee näin ollen arvioida ensisijaisesti mittaustulosten eikä esimerkiksi mallilaskennan tuloksena määritetyn melualueen laajuuden perusteella.

Saadun selvityksen mukaan melumittauksia ei ole tehty nimenomaisesti kiinteistöllä Lähderanta sijaitsevan vapaa-ajanrakennuksen piha-alueella, mutta kiinteistön itärajalla sijaitsevalta mittauspisteeltä P5 on olemassa mittaustuloksia. Mittauspiste sijaitsee alle sadan metrin etäisyydellä vapaa-ajanrakennuksen ja rannan väliseltä piha-alueelta. Mittaustulokset perustuvat ympäristöluvan lupamääräyksen 3 mukaisesti mitattuihin ryhmälaukausten AI-enimmäisäänitasoihin. Vuosina 2013–2016 tulokset ovat olleet raja-arvon 65 desibeliä molemmin puolin.

Ampumamelulle on tyypillistä, että mittaustuloksissa on yleensä vaihtelua ja hajontaa jo mittausohjeen mukaisissa olosuhteissa. Mittaustulokset vaihtelevat erityisesti tuuliolosuhteiden mukaan. Saadun selvityksen perusteella voidaan pitää todennäköisenä, että ympäristöluvassa asetettu raja-arvo 65 desibeliä ylittyy kiinteistöllä Lähderanta erityisesti tuulen suunnan ollessa ampumaradalta kiinteistölle päin.

Puolustusvoimien toiminnan turvaaminen Vekaranjärven varuskunnassa ja siihen kuuluvilla ampumaradoilla on tarpeen puolustusvoimille säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi. Toiminnan luonteen vuoksi ja pitkäjänteisen suunnittelun mahdollistamiseksi puolustusvoimien tulee voida varmistua siitä, että ympäristöluvan lupamääräyksiä voidaan noudattaa olosuhteista riippumatta. Lomakiinteistöjen melulle asetetun raja-arvon 65 desibeliä noudattamiseksi kiinteistön Lähderanta lunastaminen on ollut tarpeen. Näin ollen lunastus on yleisen tarpeen vaatima ja tarpeen puolustusvoimille säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi siten kuin lunastuslain 4 §:n 1 momentissa ja omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin annetun lain 2 §:ssä säädetään.

Muutoksenhakijat ovat korostaneet, että riippumatta raja-arvojen mahdollisista ylityksistä kiinteistöllä Lähderanta heille ei ole aiheutunut ampumamelusta terveys- tai viihtyvyyshaittaa. Ympäristöluvan melua koskevat määräykset annetaan ympäristönsuojelulain nojalla yleisesti kaikkien ampumamelun vaikutusalueen asukkaiden ja mahdollisten muiden haitankärsijöiden suojaamiseksi terveys- ja viihtyvyyshaitalta. Myös Vekaranjärven ampumaradan melun vaikutusalueella on sijainnut runsaasti lomakiinteistöjä. Haitankärsijöiden suostumuksella melulle altistumiseen ei ole merkitystä arvioitaessa ympäristöluvan määräysten noudattamista eikä sille näin ollen voida antaa merkitystä myöskään lunastusluvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa.

Lunastusluvan myöntämisen lunastuslain 4 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset ovat olleet olemassa eikä valtioneuvoston päätös ole valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Petri Helander, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Linja-Karjala Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 20.6.2017 nro 359/17

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 24.2.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta joukkoliikennepalvelujen hankkimisesta reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen perusteella Itä-Suomen alueelle ajalle 6.6.2016–2.6.2018 ja mahdollisille kolmelle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 14.4.2016 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella valinnut Linja-Karjala Oy:n tarjouksen kohteeseen 8.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 18.5.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hyväksynyt Kiteen Liikennepalvelu Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen ja poistanut 14.4.2016 tekemänsä hankintapäätöksen siltä osin kuin se on koskenut kohdetta 8.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 19.5.2016 tekemällään uudella hankintapäätöksellä valinnut kohteeseen 8 Linja-Karjala Oy:n tarjouksen.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 5.7.2017 tekemällään päätöksellä (POSELY/183/2016) keskeyttänyt hankinnan kohteen 8 osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 27 000 000 euroa, josta hankintayksikön ilmoituksen mukaan kohteen 8 ennakoitu arvo on ollut 4 717 022 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Kiteen Liikennepalvelu Oy on ollut valittajana, Liikennevirasto vastapuolena ja Linja-Karjala Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kumonnut Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 19.5.2016 tekemän hankintapäätöksen ja kieltänyt Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta asettamansa 400 000 euron sakon uhalla tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Liikenneviraston korvaamaan Kiteen Liikennepalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut 4 882,25 eurolla sekä oikeudenkäyntimaksun 4 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt Liikenneviraston ja Linja-Karjala Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

(- - -)

Perustelut asiassa diaarinumero 2016/335

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ensin arvioitava, onko kysymyksessä olevassa hankinnassa kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvasta palveluja koskevasta hankintasopimuksesta, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007; jäljempänä erityisalojen hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvasta palveluja koskevasta hankintasopimuksesta vai joukkoliikennelaissa tarkoitetusta käyttöoikeussopimuksesta.

Tämän jälkeen asiassa on valittajan esittämän johdosta ensin arvioitava, onko hankintayksikön menettely ollut virheellistä, kun hankintayksikkö on sallinut kahden tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan korjata ilmoittamiaan niin sanottujen muutoskilometrien hintoja. Mikäli tämä menettely ei ole ollut virheellistä, asiassa on vielä arvioitava, ovatko kahden tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan tarjoukset hintojen tarkastamisen jälkeenkin olleet sillä tavalla tarjouspyynnön vastaisia, että ne olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Vastiketta koskeneet tiedot ja ehdot tarjouspyynnössä

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankinnassa on kyse joukkoliikennepalvelujen hoitamisesta reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen perusteella. Tarjouspyynnön kohdassa 4 ”Tarjouskilpailun kohteet” on ilmoitettu, että liikenteenharjoittaja saa käyttöoikeussopimuksen mukaisen korvauksen lisäksi matkustajilta perittävät lipputulot sekä muut mahdolliset myyntitulot siten kuin yleisissä ehdoissa on todettu. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan lipputulojen jäädessä merkittävästi vähäisemmäksi kuin liitteessä olevassa kohdeluettelossa on arvioitu, maksetaan liikenteenharjoittajalle tästä korvausta vuosittain yleisten ehtojen mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 ovat olleet edellä viitatut reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen yleiset ehdot. Kyseisen asiakirjan kohdan 1 mukaan käyttöoikeudella tarkoitetaan oikeutta ja velvollisuutta julkisen liikenteen hoitamiseen kohdeluettelossa erikseen määritellyllä osalla julkisen liikenteen verkkoa. Mainitun kohdan mukaan liikenteenharjoittaja saa tästä korvauksena matkustuksesta kertyvät lipputulot ja muut mahdolliset myyntitulot sekä lisäksi käyttöoikeussopimuksen mukaisen korvauksen (käyttöoikeuskorvaus).

Edellä mainitun liitteen kohdan 3 ”Lipputulot ja muut tulot” mukaan liikenteenharjoittaja saa muun ohella lipputulot, joita ovat käteistulot kertalipuista sekä käyttöoikeussopimusliikenteen matkustusta vastaavan osuuden arvo- ja kausilippujen myynnistä sopimuksen kohdan 5 mukaisesti. Edelleen kyseisen sopimuksen kohdan mukaan liikenteenharjoittaja saa kuljettaa myös rahtia ja pitää rahdin kuljettamisesta saatavat tulot.

Puheena olevan liitteen kohdassa 5 on muun ohella ilmoitettu, että tilaaja takaa liikenteenharjoittajalle liitteen ”kohdeluettelo” mukaan lasketusta koko sopimusta koskevasta vuosittaisesta lipputuloarviosta lipputuloarvion suuruudesta riippuvan prosenttiosuuden edellyttäen, että lipputulokorvauksen prosentuaalinen alenema on ollut vähintään sopimuksessa esitetyn taulukon mukainen. Taulukon mukaan, jos arvioitu lipputulo on ollut esimerkiksi nollasta 6 000 euroon ja lipputulojen alenema on ollut vähintään 25 prosenttia, takaa ELY-keskus 75 prosenttia. Taulukon mukaan, mitä enemmän arvioitu lipputulo on, sitä pienempi lipputulojen alenema johtaa korkeampaan ELY-keskuksen takaukseen siten, että yli 200 000 euron arvioiduissa tuloissa jo lipputulojen 5 prosentin alenema johtaa siihen, että ELY-keskus takaa 95 prosenttia vuosittaisesta lipputuloarviosta.

Arvioidut vuositulot ovat tarjouspyynnön liitteen 3 mukaan vaihdelleet kohteittain. Kysymyksessä olevassa kohteessa 8 arvioidut vuositulot ovat mainitun liitteen mukaan olleet 229 000 euroa. Pienimmillään arvioidut lipputulot ovat olleet kohteessa 1, jossa arvioitu määrä on ollut 18 970 euroa ja suurimmillaan kohteessa 14 yli 600 000 euroa.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen yleisten ehtojen kohdan 9 ”Liikenteen muutokset” mukaan tilaajalla on oikeus vähentää ostettavan liikenteen vuotuista ajokilometrimäärää enintään 50 prosenttia vuodessa, jos valtion talousarviossa tarkoitukseen varatut määrärahat vähenevät merkittävästi tai käyttöoikeussopimuksen mukaisen liikenteen rahoitukseen osallistuva kunta vähentää rahoitustaan sopimuksen kokonaisrahoituksen kannalta merkittävästi. Mainitun kohdan mukaan korvausta ei muuteta myöskään silloin, jos kohteen kohdeluettelon mukainen kilometriarvio eroaa reitillä mitatusta tai todellisten ajopäivien mukaisesta ajokilometrimäärästä, ellei kyse ole selkeästä virheestä.

Säännökset ja markkinaoikeuden arvio hankintaan sovellettavasta laista

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 8 §:n 2 momentin perusteella hankintalakia sovelletaan joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin hankintasopimuksiin vain siltä osin kuin joukkoliikennelaissa säädetään.

Joukkoliikennelain 2 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan joukkoliikenteellä yleisesti käytettävissä tai tilattavissa olevaa, useiden ihmisten kuljettamiseen tarkoitettua ammattimaista markkinaehtoisesti tai rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (palvelusopimusasetus) mukaisesti harjoitettua linja-autoliikennettä ja palvelusopimusasetuksen mukaisesti harjoitettua raideliikennettä. Pykälän 7 kohdan mukaan käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan hankintalain 5 §:n 6 kohdassa määriteltyä palveluja koskevaa käyttöoikeussopimusta.

Hankintalain 5 §:n 6 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Joukkoliikennelain 6 luku (lain 35–46 §) on nimeltään Palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne. Joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentin perusteella joukkoliikennelain tämän luvun mukaisia hankintamenettelyjä käytetään tehtäessä maantieliikennettä ja muuta raideliikennettä kuin rautatieliikennettä koskevia käyttöoikeussopimuksia. Pykälän 2 momentin mukaan muihin kuin 1 momentissa mainittuihin julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovelletaan hankintalain tai erityisalojen hankintalain mukaisia hankintamenettelyjä. Näihin sopimuksiin sovelletaan palvelusopimusasetusta lukuun ottamatta sen 5 artiklan 2–6 kohdan ja 8 artiklan 2–4 kohdan säännöksiä.

Palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 1 kohdan perusteella julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset tehdään mainitussa asetuksessa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti. Palveluja koskevat hankintasopimukset ja julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset, sellaisena kuin ne on määritelty julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/18/EY (hankintadirektiivi) ja vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/17/EY (erityisalojen hankintadirektiivi), tehdään kuitenkin muun muassa linja-autojen henkilöliikennepalvelujen osalta näissä direktiiveissä säädettyjen menettelyjen mukaisesti, sikäli kuin sopimukset eivät ole näissä direktiiveissä määriteltyjä palveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia. Silloin, kun sopimukset tehdään direktiivin 2004/17 tai 2004/18 mukaisesti, mainitun artiklan 2–6 kohdan säännöksiä ei sovelleta.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön hankintadirektiivi. Hankintalakia tulkittaessa on siten otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen hankintadirektiivin tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan palveluja koskevien hankintasopimusten ja palvelukonsession välinen ero on palvelujen tarjoamisesta saatavassa vastikkeessa. Palveluja koskeva hankintasopimus sisältää vastikkeen, jonka hankintaviranomainen maksaa suoraan palvelujen tarjoajalle, kun taas palvelukonsessiossa palvelujen tarjoamisen vastikkeena on joko palvelun hyödyntämisoikeus yksinään tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. Näin on silloin, kun liikennöitsijälle, joka tarjoaa julkisen liikenteen palveluja linja-autolla, myönnetään oikeus palvelujen hyödyntämiseen siten, että kyseisten palvelujen loppukäyttäjät maksavat sille vastiketta vahvistetun maksutariffin mukaisesti (ks. esimerkiksi tuomio 10.11.2011, Norma-A ja Dekom, C-348/10, EU:C:2011:721, 41–43 kohta).

Oikeuskäytännön mukaan täysin vilpittömässä mielessä toimivien hankintaviranomaisten on voitava päättää hankkia palvelut konsessiosopimuksella, jos ne katsovat, että kyseessä on paras tapa varmistaa kyseinen julkinen palvelu, ja näin on, vaikka toimintaan liittyvä riski olisikin huomattavan vähäinen (ks. em. tuomio Norma-A ja Dekom, C-348/10, 46 kohta).

Koska hankintaviranomaisella ei tällaisessa tilanteessa ole mitään vaikutusvaltaa palvelun organisointiin sovellettaviin julkisoikeudellisiin yksityiskohtaisiin sääntöihin, sen on mahdotonta ottaa käyttöön ja siten siirtää riskitekijöitä, joita nämä säännöt eivät kata. Ei olisi myöskään kohtuullista vaatia konsessionantajana olevaa viranomaista asettamaan kilpailulle ja taloudelliselle riskille edellytyksiä, jotka menisivät pidemmälle kuin kyseisellä alalla siihen sovellettavan lainsäädännön perusteella vallitsevat edellytykset (ks. em. tuomio Norma-A ja Dekom, C-348/10, 47 kohta).

Vaikka korvaustapa onkin yksi ratkaisevista tekijöistä palvelukonsessioksi luokittelun näkökulmasta, oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että palvelukonsessio edellyttää sitä, että konsessionsaaja ottaa kantaakseen kyseisten palvelujen hyödyntämiseen liittyvän riskin. Jos palvelutoimintaan liittyvää riskiä ei siirretä palvelun tarjoajalle, kyseinen toimenpide on julkisia palveluja koskeva hankintasopimus eikä palvelukonsessio. Vaikka riski voi tosin jo alun alkaen olla hyvin vähäinen, palvelukonsession olemassaolon toteamiseksi on tarpeen, että hankintaviranomainen siirtää tähän toimintaan liittyvän oman riskinsä täysimääräisesti tai ainakin pääosin konsessionsaajalle (ks. em. tuomio Norma-A ja Dekom, C-348/10, 44 ja 45 kohta).

Tällainen riski on ymmärrettävä riskinä altistua markkinoiden epävarmuustekijöille, joka voi ilmetä muiden toimijoiden kilpailusta aiheutuvana riskinä; riskinä, joka aiheutuu siitä, etteivät palvelujen tarjonta ja kysyntä vastaa toisiaan; riskinä, joka aiheutuu siitä, että ne, joiden on maksettava hinta tarjotuista palveluista, ovat maksukyvyttömiä; riskinä, joka aiheutuu siitä, ettei tuloilla saada kokonaan katettua toimintakustannuksia; tai vielä riskinä palvelun puutteellisuudesta aiheutuvaan vahinkoon perustuvasta vastuusta (ks. esimerkiksi tuomio 21.5.2015, Kansaneläkelaitos, C-269/14, EU:C:2015:329, 33 kohta).

Riskeillä, jotka aiheutuvat taloudellisen toimijan huonosta liikkeenhoidosta tai sen tekemistä arviointivirheistä, ei sitä vastoin ole merkitystä, kun sopimusta luokitellaan julkisia hankintoja koskevaksi sopimukseksi tai palvelukonsessioksi, koska nämä riskit liittyvät olennaisesti kaikkiin sopimuksiin, koskevatpa ne julkista palveluhankintaa tai palvelukonsessiota (tuomio 10.3.2011, Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, C-274/09, EU:C:2011:130, 38 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että nyt käsillä olevassa hankinnassa on ollut kysymys joukkoliikennepalvelun hoitamisesta erikseen määritellyllä osalla julkisen liikenteen verkkoa. Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten ja arvioitujen lipputulojen perusteella tarjoajan tuloista huomattava osa on koostunut asiakkaiden maksamista tuloista. Lisäksi liikenteenharjoittajan kannettavaksi tulee tarjouspyynnön ehtojen perusteella jossain määrin palvelun tuottamiseen liittyvää riskiä, joka liittyy arvioituun matkustajamäärään ja matkustajilta saatavien korvausten riittävyyteen kiinteän korvauksen lisäksi.

Toisaalta edellä selostetulla tavalla liikenteenharjoittaja saa kiinteän korvauksen ja lisäksi tarjouspyynnön liitteen ”reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen yleiset ehdot” mukaan hankintayksikkö takaa merkittävällä tavalla ilmoitettujen lipputulojen määrään liittyvää vaihtelua. Tämä takuu rajoittaa tarjoajan markkinoiden epävarmuustekijöille altistumista. Lisäksi mainittu takuu tarkoittaa sitä, että hankintaviranomainen käytännössä kantaa itse merkittävää riskiä siitä, että sen arvioimat lipputulot ovat paikkansa pitävät. Kun otetaan huomioon käyttöoikeussopimuksessa esitetty taulukko, jonka mukaan nyt hankinnan kohteena olevassa kohteessa sen arvon perusteella jo lipputulojen 5 prosentin alenema johtaa siihen, että hankintayksikkö takaa 95 prosenttia vuosittaisesta lipputuloarviosta, on hankintayksikön riski lipputuloarvion riittävyydestä huomattavasti tarjoajaa suurempi. Myös kaikissa muissa kohteissa hankintayksikkö kantaa mainitun taulukon ja lipputuloarvioiden perusteella tarjoajaa huomattavasti suuremman riskin lipputuloarvion riittävyydestä. Taattujen lipputulojen lisäksi tarjoaja saa edellä todetulla tavalla myös joka tapauksessa kiinteän korvauksen.

Hankintayksikkö on vedonnut riskin siirtymisen osalta siihen, että sopimusehtojen mukaan tilaajalla on oikeus vähentää ostettavan liikenteen vuotuista ajokilometrimäärää enintään 50 prosenttia vuodessa, jos valtion talousarviossa tarkoitukseen varatut määrärahat vähenevät merkittävästi tai käyttöoikeussopimuksen mukaisen liikenteen rahoitukseen osallistuva kunta vähentää rahoitustaan sopimuksen kokonaisrahoituksen kannalta merkittävästi.

Mainitussa sopimuksen kohdassa ei ole kyse palvelukonsessiolle tyypillisestä riskistä, joka liittyy asiakkaalta tulevan korvauksen riittävyyteen tai muuhun markkinariskiin, vaan siitä, että hankinnan kohdetta mahdollisesti supistetaan. Asian arvioinnin kannalta merkitystä ei ole myöskään muilla hankintayksikön esittämillä yleisillä tarjouksen hinnoittelun virheellisyyteen tai sanktioihin liittyvillä seikoilla, sillä nämä riskit liittyvät olennaisesti kaikkiin sopimuksiin, koskevatpa ne julkista palveluhankintaa tai palvelukonsessiota.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei toimintaan liittyvän liiketaloudellisen riskin voida katsoa asiassa siirtyvän hankintayksiköltä liikenteenharjoittajalle sillä tavalla täysimääräisesti tai pääosin, että hankittavaa palvelua voitaisiin pitää hankintalaissa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena ja siten joukkoliikennelaissa tarkoitettuna käyttöoikeussopimuksena.

Asian arvioinnin kannalta ei ole merkitystä myöskään sillä hankintayksikön esittämällä, että hankintaviranomaisten on voitava päättää hankkia palvelut konsessiosopimuksella, jos ne katsovat, että kyseessä on paras tapa varmistaa kyseinen julkinen palvelu. Asiassa ei ole ilmennyt, ettei konsessionantajana olevalla viranomaisella olisi tässä nimenomaisessa tapauksessa mahdollisuutta siirtää taloudellisia riskitekijöitä konsessionsaajalle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.

Siltä osin sovelletaanko asiaan hankintalakia vai erityisalojen hankintalakia markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava erityisalojen hankintalain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 8 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan sellaisten verkkojen rakentamiseen, huoltoon, ylläpitoon sekä tarjoamiseen, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluita rautateitse, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai metrolla. Kuljetuspalvelujen verkolla tarkoitetaan palvelua, jota tarjotaan viranomaisen toiminnalle asettamien ehtojen mukaisesti. Ehdot voivat koskea liikennöitäviä reittejä, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä. Pykälän 2 momentin mukaan erityisalojen hankintalakia ei sovelleta yleisölle linja-autokuljetuspalveluja tuottaviin yksiköihin, jos muut yksiköt voivat vapaasti tarjota samoja palveluja joko yleisesti tai tietyllä maantieteellisellä alueella samoin edellytyksin kuin hankintayksiköt.

Viimeksi mainitun pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp s. 135) on todettu, että pykälän 2 momentin mukaan lakia ei kuitenkaan sovelleta julkisten linja-autokuljetuspalvelujen tarjoamiseen, jos muut yksiköt voivat vapaasti tarjota samoja palveluja vastaavilla ehdoilla joko yleisesti tai tietyllä maantieteellisellä alueella. Lain soveltamisalaan kuuluvat siten esimerkiksi kaupungin liikennelaitoksen bussihankinnat ja myös muiden bussiyritysten hankinnat silloin, kun yritys harjoittaa toimintaa erityis- tai yksinoikeuden nojalla, jolloin 2 momentin edellytykset eivät täyty. Liikennepalvelujen ostajana toimiva julkisyhteisö, kuten kunta, lääninhallitus tai pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta YTV, ei harjoita erityisalojen hankintalaissa tarkoitettua toimintaa, jos se vain ostaa palveluja niiden tuottajilta. Hankkiessaan liikennepalveluja tällaisen yksikön on siten toimittava hankintalain säännösten mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa on kyse elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kilpailuttamasta hankinnasta, jossa se toimii tilaajana. Tarjouspyynnön liitteen 1 mukaan käyttöoikeuskorvauksen maksamiseen osallistuvat tilaajan lisäksi tietyt kunnat. Markkinaoikeus toteaa, että mainitut liikennepalvelujen ostajana toimivat julkisyhteisöt eivät harjoita erityisalojen hankintalaissa tarkoitettua toimintaa, kun ne vain ostavat palveluja niiden tuottajilta. Näin ollen kysymyksessä olevaan hankintaan sovelletaan lakia julkista hankinnoista.

Tarjouspyynnön sisällöstä ja hankintamenettelystä

Tarjouspyynnön kohdassa 9 valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta siten, että kuhunkin kohteeseen valitaan halvimman hinnan antanut tarjoaja. Tarjouspyynnön kohdassa 8 ”Tarjouksen tekeminen” on muun ohella ilmoitettu, että tarjous tulee tehdä käyttämällä hintalomaketta.

Tarjouspyynnön liitteenä 6.1 on ollut edellä mainittu hintalomake. Hintalomakkeen kohtaan 1 on tullut ilmoittaa tarjoushinta vuosihintana. Lisäksi kyseisen liitteen kohdassa 2 on tullut ilmoittaa ajokilometrien hinnat. Mainitussa kohdassa on annettu seuraavaa kuvaus:

”Liikenteen muutoksista johtuvien liikennöintikorvausten muutosten laskentaperusteeksi ilmoitamme seuraavat ajokilometrien hinnat (enintään kokonaisarvo, josta on vähennetty arvioidut tulot ja joka on jaettu ajokilometreillä).”

Kyseiseen tarjouslomakkeen kohtaan on tullut ilmoittaa hinnat euroa per kilometri ilman arvonlisäveroa ja arvonlisäveron kanssa erikseen maanantaista perjantaihin, lauantaille ja sunnuntaille.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut luonnos reittipohjaiseksi käyttöoikeussopimukseksi. Sopimuksen kohdassa 5 ”Maksettava korvaus” on muun ohella ilmoitettu, että tilaajan liikenteenharjoittajalle maksamaa käyttöoikeuskorvausta voidaan muuttaa silloin, kun kohteen liikennöintiä on muutettu. Sopimuksen kohdan mukaan käyttöoikeuskorvauksen muuttamisen perusteista ja siihen liittyvistä rajoituksista on tarkemmin määrätty reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen yleisissä ehdoissa. Mainitun kohdan perusteella laskettaessa liikennöinnissä tapahtuneen muutoksen vaikutusta käyttöoikeuskorvaukseen käytetään laskentaperusteena tarjoajien ilmoittamia muutoskilometrihintoja.

Hankintayksikkö on 14.4.2016 tehnyt hankintapäätöksen, jossa se on valinnut kohteeseen 8 Linja-Karjala Oy:n tarjouksen. Hankintapäätöksen mukaan Linja-Karjala Oy:n tarjoushinta on ollut 289 311 euroa ja lisäksi muutoskilometrihinnat ovat olleet maanantaista perjantaihin 1,76 euroa, lauantaina 1,87 euroa ja sunnuntaina 2,09 euroa. Lisäksi erään toisen tarjoajan, eli Savo-Karjalan Linja Oy:n tarjoushinta on ollut 318 132,10 euroa ja muutoskilometrihinta maanantaista perjantaihin 1,05 euroa, lauantaina 1,42 euroa ja sunnuntaina 1,51 euroa.

Hankintayksikkö on 18.5.2016 tehnyt hankintaoikaisupäätöksen kohteen 8 osalta, jossa se on muun ohella todennut, että tarjouskilpailussa on ollut mukana tarjouksia, jotka eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaisia tarjousvertailuun vaikuttamattomien muutoskilometrihintojen osalta.

Hankintayksikkö on 19.5.2016 tehnyt uuden hankintapäätöksen, jonka mukaan valituksi on tullut edelleen Linja-Karjala Oy:n tarjous vuosihinnalla 289 311 euroa. Vertailutaulukon mukaan Linja-Karjala Oy:n muutoskilometrihinnat ovat uudessa vertailussa olleet maanantaista perjantaihin 0,86 euroa, lauantaina 1,87 euroa ja sunnuntaina 2,09 euroa. Savo-Karjalan Linja Oy:n tarjoushinta on ollut 318 132,10 euroa ja muutoskilometrihinnat maanantaista perjantaihin 1,04 euroa, lauantaina 1,42 euroa ja sunnuntaina 1,51 euroa.

Markkinaoikeudelle toimitettujen tarjousten merkintöjen mukaan Linja-Karjala Oy:n ja Savo-Karjalan Linja Oy:n niin sanottuja muutoskilometrihintoja on muutettu hankintayksikön ja tarjoajien välisen puhelinkeskustelun perusteella tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen.

Tarjousten täydentämistä koskeva oikeusohjeet ja asian arviointi

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen poissulkemista tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua tarjousvertailussa ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esim. tuomio 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647) on tuotu esiin, että yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusvelvoite ovat julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyssä esteenä kaikenlaiselle hankintaviranomaisen ja jonkin tarjoajan väliselle neuvottelulle, mikä merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että kun tarjous on jätetty, sitä ei voida enää muuttaa hankintaviranomaisen eikä tarjoajan aloitteesta. Tästä seuraa, ettei hankintaviranomainen voi pyytää tarjoajalta, jonka tarjousta se pitää epätarkkana tai tarjouspyyntöasiakirjojen teknisten eritelmien vastaisena, täsmennystä (tuomion 31 kohta). Tarjouksen yksittäisiä kohtia voitaisiin kuitenkin korjata tai täydentää etenkin sen vuoksi, että niitä on selvästi vain täsmennettävä, tai ilmeisten kirjoitus- tai laskuvirheiden korjaamiseksi (tuomion 32 kohta). Kyseisen pyynnön on koskettava tarjouksen kaikkia kohtia, jotka tarvitsevat täsmennystä (tuomion 35 kohta). Tällaisessa tarkoituksessa esitetty pyyntö ei saa johtaa siihen, että asianomainen tarjoaja esittää tosiasiallisesti uuden tarjouksen (tuomion 36 kohta). Hankintaviranomaisen pyytäessä ehdokkaita täsmentämään tarjoustaan, sen on kohdeltava ehdokkaita yhdenvertaisesti ja lojaalisti, jotta tarjousten valintamenettelyn päätyttyä ja sen lopputuloksen valossa täsmennyspyynnöstä ei voisi saada sellaista vaikutelmaa, että sillä on perusteettomasti suosittu tai syrjitty ehdokasta tai ehdokkaita, jolle tai joille kyseinen pyyntö on osoitettu (tuomion 37 kohta).

Hankintayksikkö on asiassa selvittänyt, että kahden tarjoajan tarjouksessa niin sanottujen muutoskilometrien yhteenlasketut hinnat ovat ylittäneet niille asetetun kattohinnan. Hankintayksikkö on esittänyt, että koska kyseisiä hintoja ei ole käytetty tarjousten vertailussa, on se voinut täydentää kyseisten tarjoajien tarjoukset vastaamaan tarjouskilpailun ehtoja.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka kysymyksessä olevien tarjoajien niin sanottuja muutoskilometrihintoja ei ole suoraan käytetty hintavertailussa, on tarjouspyynnössä ilmoitettu kaava, joiden mukaisia muutoskilometrien on tullut olla. Vertailuhinta ja muutoskilometrihinnat on tarjouspyynnön ehtojen mukaan sidottu toisiinsa. Kysymyksessä olevat kaksi tarjoajaa ovat antaneet tarjoukset, jotka ovat poikenneet muutoskilometrien hinnoittelun osalta tarjouspyynnössä vaaditusta. Nämä tarjoukset ovat siten olleet tarjouspyynnössä asetetun ehdon vastaisia. Vertailuhintaan sidottujen muutoskilometrien hinnoissa on ollut kyse tarjousten vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta. Näin ollen hankintayksikön pyytämät täsmennykset ovat merkinneet sitä, että kysymyksessä oleville tarjoajille on annettu mahdollisuus parantaa niiden tarjousta saattamalla niiden tarjouspyynnön vastainen tarjous tarjouspyynnön mukaiseksi, eikä kyse siten ole ollut sallitusta tarjouksen tarkentamisesta.

Asiassa ei ole myöskään todettavissa, että kyse olisi Linja-Karjala Oy:n esittämällä tavalla ainoastaan ilmeisen kirjoitusvirheen korjaamisesta. Hankintayksikkö on siten menettelyt virheellisesti, kun se on pyytänyt Linja-Karjala Oy:tä ja Savo-Karjalan Linja Oy:tä täydentämään tarjouksiaan ja hyväksynyt niiden tarjoukset tarjousten vertailuun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 19.5.2016 tekemä hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden ja vertailee tarjoukset uudelleen sekä tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa joukkoliikennepalvelun hankinnan reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen perusteella tarjouspyynnön kohteen 8 osalta kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus uudestaan, vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon muun ohella tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

(- - -)

Asiassa diaarinumero 2016/335 annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Liikennevirasto on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä Liikennevirasto ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa peritään ainoastaan yksi oikeudenkäyntimaksu, joten valittajan vaatima oikeudenkäyntimaksun korvaaminen tulee otettavaksi huomioon ainoastaan yhden kerran.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Linja-Karjala Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja pysyttää Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 19.5.2016 tekemän hankintapäätöksen, jolla kilpailutuksen kohteena 8 olleen tarjouskilpailun voittajaksi on valittu Linja-Karjala Oy. Yhtiö on edelleen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Kiteen Liikennepalvelu Oy:n korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa täysimääräisesti viivästyskorkoineen. Yhtiö on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää, että markkinaoikeuden päätöksen noudattaminen ja hankinnan uudelleen järjestämistoimet keskeytetään, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

Linja-Karjala Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

EU-tuomioistuin on linjannut käyttöoikeussopimuksen ja tavallisen hankintasopimuksen eroiksi liiketaloudellisen riskin jakaantumisen. Käyttöoikeussopimuksessa toimittajalla on aina liiketaloudellisesta riskiä. Riski voi olla myös vähäinen.

Valittaja kantaa merkittävää liiketaloudellista riskiä lipputuloista siitäkin huolimatta, että hankintayksikkö on ottanut osittain vastuun arvioimiensa lipputulojen oikeellisuudesta. Riskit aiheutuvat esimerkiksi kilpailusta aiheutuvista tappioista, palvelun mahdollisesta puutteellisuudesta johtuvista vahingoista sekä mahdollisista luottotappioista.

Kyseessä on pääomavaltainen ja matalakatteinen liiketoiminnan ala, jonka vuoksi hankintayksikön 95 prosentin takaus lipputuloista ei riitä tekemään toiminnasta tappiotonta, mikäli lipputulojen viiden prosentin alenema konkretisoituisi.

Liiketoiminnallinen riski on myös seurausta toimintaympäristön merkittävästä muutoksesta. Kyseessä olevan kilpailutuksen myötä on otettu käyttöön uusi Waltti-lippujärjestelmä, joka perustuu vyöhykemaksuihin aiemman kilometripohjaisen veloituksen sijaan. Arvio liikennöitsijöille koituvista lipputuloista on perustunut vanhan järjestelmän mukaisiin tietoihin. Kilpailutuksessa menestyäkseen palvelu on täytynyt hinnoitella kilpailukykyisesti.

Riskiä lisää myös sopimusehtojen mahdollistama hankintayksikön vuotuisen liikenteen ajokilometrimäärien vähentäminen, johon liikennöitsijä ei voi vaikuttaa. Tästä huolimatta liikennöitsijällä on riski liiketoimintaresurssiensa oikeasta mitoittamisesta.

Hankintayksiköllä on ollut EU-tuomioistuimen ratkaisun C-348/10 mukaisesti oikeus päättää palvelujen hankkimisesta käyttöoikeussopimuksella.

Tarjoajilta pyydetyt muutoskilometrihinnat eivät ole olleet tarjousten vertailussa mukana eivätkä ne ole olleet tarjouksen keskeinen osa. Tarjouspyynnössä on muutoskilometrien osalta mainittu ainoastaan, että hintalomakkeessa ilmoitetaan ajokilometrien hinnat mahdollisia liikenteen muutoksia varten.

Hintalomakkeen kohdassa 2 on todettu, että liikenteen muutoksista johtuvien liikennöintikorvausten muutosten laskentaperusteeksi ilmoitetaan ajokilometrin hinnat.

Kyseessä ovat liikenteen muutoksiin soveltuvat liikennöintikorvausten muutokset, jotka eivät vaikuta siihen, millä hinnalla tarjoaja sitoutuu tarjouksenmukaisen suorituksen täyttämään. Liikennöintikorvaukset muodostavat kattohinnan muutoskilometrien veloittamiselle.

Muutoskilometrien ilmoittamisen syy on informatiivinen ja sopimustekninen. Muutoskilometreillä ei ole vaikutusta halvinta tarjousta valittaessa, sillä kyseinen laskelma perustuu ainoastaan mahdollisiin liikenteen muutoksiin.

Valittajan alkuperäisessä tarjouksessa on ollut ilmeinen laskuvirhe, joka on korjattu. Laskuvirhe ei ole vaikuttanut tarjousvertailuun eikä hankintapäätöksen lopputulokseen. Oikea muutoskilometrien hinta on tarkistettavissa pelkällä laskutoimituksella.

Unionin tuomioistuimen asiassa C-336/12 annetussa ratkaisussa on todettu, että tarjouksen yksittäisiä kohtia voitaisiin korjata sekä täydentää ilmeisten kirjoitus- ja laskuvirheiden vuoksi. Olennaista on, ettei tarjouksen täsmentäminen saa johtaa tosiasiallisesti uuden tarjouksen esittämiseen.

Liikennevirasto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen.

Liikennevirasto on perusteluina vaatimuksilleen viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja Linja Karjala Oy:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemään valitukseen sekä lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön tulee voida hankkia palvelut käyttöoikeussopimuksella, jos se katsoo sen olevan paras tapa järjestää julkinen palvelu.

Hankintayksiköllä ei ole asiassa liiketaloudellista riskiä. Riski on kokonaan liikenteenharjoittajalla. Hankintayksikkö on ainoastaan antanut sopimusehdoissa vakuutuksen sille, että hankintayksikön antamat tiedot pitävät suurin piirtein paikkaansa. Mikäli hankintayksikön antamat tiedot eivät pidä paikkaansa, on yleisten ehtojen kohdassa 5 esitetty taulukko siitä miten hankintayksikkö hyvittää antamansa mahdollisesti virheelliset lähtötiedot liikenteenharjoittajalle.

Käyttöoikeussopimuksen liitteenä olevien yleisten ehtojen kohdan 9 mukaan tilaajalla on oikeus vähentää liikenteen vuotuista ajokilometrimäärää enintään 50 prosenttia vuodessa, jos tarkoitukseen varatut määrärahat vähenevät merkittävästi. Tämänkin vuoksi on selvää, että liiketaloudellisen riskin kantaa liikenteenharjoittaja.

Mikäli hankintayksikkö ei takaisi mitään lipputuloja tarjoajille, tarjoajat hinnoittelisivat tarjoukseensa riskivarauman, jolloin myös itse tarjoushinnat olisivat korkeampia. Tällainen menettely sisältäisi korkeamman riskin hankintayksikön kannalta, sillä se ei pysty kontrolloimaan tarjoajien tarjousten hinnoittelua.

Asiassa pitää erottaa vastuu hankintayksikön antamien tietojen paikkansapitävyydestä sekä varsinainen liiketaloudellinen riski. Liikenteenharjoittaja kantaa liiketaloudellisen riskin kokonaisuudessaan palveluntuottamisesta. Tarjoajan on hinnoiteltava tarjouksensa kilpailukykyisesti tullakseen valituksi.

Käsillä on ollut uuden lippu- ja maksujärjestelmän käyttöönottotilanne. Asiakashinnoittelussa on siirrytty kilometripohjaisesta hinnoittelusta vyöhykepohjaiseen hinnoitteluun. Tämän muutoksen vaikutuksia asiakaskäyttäytymiseen on ollut mahdotonta ennustaa etukäteen.

Markkinaoikeuden tulkinta, jonka mukaan hankintayksikkö ei saa pyytää tarjoajia täsmentämään tarjousvertailun ulkopuolisia tarjoustietoja, on suhteellisuusperiaatteen kannalta kestämätön.

Hankintayksikkö on pyytänyt kahta tarjoajaa täsmentämään tarjouksissa esitettyjä muutoskilometrihintoja. Muutoskilometrihinnat eivät olleet mukana tarjousten vertailussa, eikä täsmentämisellä ollut mitään vaikutusta tarjouksen valintaperusteena olleeseen tarjoushintaan.

Kiteen Liikennepalvelu Oy on valituksen johdosta antamissaan selityksissä vaatinut, että valitus hylätään ja Linja Karjala Oy sekä Liikennevirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Kiteen Liikennepalvelu Oy onon viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on arvioinut asiaa oikein. Vähäinen riski ei saa aikaan sopimuksen luonteen muuttumista konsessioksi. Hankintaviranomainen ei ole siirtänyt toimintaan liittyvää omaa riskiään siten kuin EU-oikeuskäytäntö edellyttää. Liikenteenharjoittaja saa kiinteän korvauksen ja tämän lisäksi hankintayksikkö takaa 95 prosenttisesti lipputulojen määrään liittyvää mahdollista vaihtelua. Tällöin riski on mitä suurimmassa määrin hankintayksiköllä itsellään liikenteenharjoittajan riskin ollessa erittäin vähäinen. Valittajan esittämät yksilöimättömät väitteet alan pääomavaltaisuudesta ja väitetystä matalakatteisuudesta eivät muuta riskiarviointia.

Mikäli sopimusehtoa lipputulotakuusta ei olisi, olisi riski liikenteenharjoittajalla merkittävästi suurempi. Nyt riskiä ei käytännössä ole tai ainakin se on merkityksetön ja verrattavissa tavanomaisen hankintasopimuksen riskiin.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, eikä tarjouksen muuttaminen ole ollut sallittua. Valittaja on muuttanut tarjouksensa muutoskilometrihintoja hankintayksikön ja valittajan välillä käydyn puhelinkeskustelun perusteella tarjousten jättämisen jälkeen. Muutos on huomattava, eikä kyse ole ilmeisestä laskuvirheestä. Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten vastainen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kaava, jonka mukaisia muutoskilometrihintojen on tullut olla. Vertailuhinta ja muutoskilometrihinta ovat olleet tarjouspyynnön ehtojen mukaan sidottu toisiinsa. Vertailuhintaan sidottujen muutoskilometrien hinnoissa kyse on ollut tarjousten vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta.

Markkinaoikeuskäsittelyn aikana myös hankintayksikkö oli selvittänyt, että valittajan tarjouksen muutoskilometrihinnat olivat ylittäneet asetetun kattohinnan.

Linja-Karjala Oy on antanut Liikenneviraston ja Kiteen Liikennepalvelu Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden tulkinta liiketaloudellisen riskin arvioinnista ei vastaa käytännössä noudatettuja toimintamalleja koskien käyttöoikeussopimuksen ja tavallisen hankintasopimuksen välistä eroa.

Hankintasopimuksen yleiset ehdot mahdollistavat hankintayksikölle oikeuden vähentää vuotuista ajokilometrimäärää 50 prosentilla määrärahasyistä. Riski ei ole teoreettinen, sillä sama hankintayksikkö on aiemminkin ollut pakotettu kyseisen sopimusehdon soveltamiseen valittajan liikennöimällä reitillä.

Oikeudenkäynti markkinaoikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole aiheutunut valittajan toiminnasta. Asiassa ei ole sellaisia seikkoja, joiden nojalla voitaisiin katsoa olevan kohtuutonta, että Kiteen Liikennepalvelut Oy kantaa omat kulunsa vahinkonaan.

Linja-Karjala Oy on esittänyt toimittamassaan valituksen täydennyksessä muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on soveltanut asiassa hankintalakia (348/2007) joukkoliikennelain asemasta. Kyseinen hankintalaki ei ole sisältänyt säännöksiä tarjouksen hinnoittelun täydentämis- tai täsmentämismahdollisuudesta.

Hankintadirektiivi 2014/24/EU on annettu 26.2.2014. Jäsenvaltioiden oli tullut saattaa direktiivin määräykset osaksi kansallista lainsäädäntöä 18.4.2016 mennessä. Kansallinen laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016) tuli voimaan vasta 1.1.2017. Kyseinen uusi hankintalaki ja hankintadirektiivi sisältävät määräykset tarjouksen hinnoittelun täydentämisestä sekä täsmentämisestä.

Hankintadirektiiviä (2014/24 EU) sovelletaan hankintamenettelyihin, jotka on aloitettu 18.4.2016 tai sen jälkeen. Näin ollen suomalaisissa tuomioistuimissa on voitu vedota 18.4.2016–31.12.2016 suoraan hankintadirektiiviin.

Hankintamenettely on aloitettu 24.2.2016. Kuitenkin jo 18.4.2016 alkaen tehtyihin sopimusmuutoksiin sovelletaan direktiivin määräyksiä siitä huolimatta, että hankintamenettely on aloitettu ennen 18.4.2016. Tapauksessa muutoskilometrihinnan täsmennys on tehty 18.5.2016–19.5.2016. Kysymyksessä on siten ollut sallittu täsmennys.

Liikennevirasto ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa selitys Linja-Karjala Oy:n valituksen täydennykseen.

Kiteen Liikennepalvelu Oy on Linja-Karjala Oy:n valituksen täydennykseen antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintamenettely on aloitettu ennen uuden hankintadirektiivin (2014/24 EU) soveltamisajankohdan alkua. Kysymys on ennen 18.4.2016 aloitetusta hankintamenettelystä eikä kyseisen päivämäärän jälkeen tehdystä sopimusmuutoksesta. Direktiivi ja sen välitön oikeusvaikutus ei tule sellaisenaan sovellettavaksi kyseessä olevaan asiaan.

Kysymys on ollut tarjouksen parantamisesta eikä siitä, että valittajan olisi sallittu täsmentää jotakin tarjouksen vähämerkityksellistä seikkaa. Joka tapauksessa hankintayksikön menettely ei olisi ollut sallittua uudenkaan hankintadirektiivin mukaisessa menettelyssä.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2011:72 todennut, että hankintayksikkö voi sulkea tarjouksen tarjouskilpailusta myös sellaisen hintatiedon osalta, jolla ei ole suoranaista vaikutusta tarjoushintaan.

Kiteen Liikennepalvelu Oy on toimittanut kuluvaatimuksensa määrän.

Liikennevirastolle on lähetetty tiedoksi Kiteen Liikennepalvelu Oy:n selitys ja kuluvaatimus.

Linja-Karjala Oy:lle on lähetetty tiedoksi Kiteen Liikennepalvelu Oy:n selitys ja kuluvaatimus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Linja-Karjala Oy:n valituksesta lausuminen raukeaa pääasian osalta.

Linja-Karjala Oy:n valitus hylätään siltä osin kuin se koskee markkinaoikeuden päätöstä hylätä Linja-Karjala Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa.

2. Kiteen Liikennepalvelut Oy:n ja Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 19.5.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut kohteeseen 8 Linja-Karjala Oy:n tarjouksen. Kiteen Liikennepalvelut Oy on valittanut hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 19.5.2016 tekemän hankintapäätöksen ja kieltänyt Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta asettamansa 400 000 euron sakon uhalla tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Liikenneviraston korvaamaan Kiteen Liikennepalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut 4 882,25 eurolla sekä oikeudenkäyntimaksun 4 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt Liikenneviraston ja Linja-Karjala Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 5.7.2017 tekemällään päätöksellä (POSELY183/2016) keskeyttänyt hankintamenettelyn kohteen 8 osalta. Päätöksessä hankinnan keskeyttämistä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

” Hankintalain 125 §:n mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää todellisesta ja perustellusta syystä. Hankintamenettely keskeytetään, koska menettelyssä on sovellettu väärää lakia, ei ole voimassa olevia tarjouksia ja kilpailua ei syntynyt.

(- - -)

Markkinaoikeus kumosi 20.6.2017 päivätyllä päätöksellään asiassa aiemmin tehdyn Pohjois-Savon ELY-keskuksen kohdetta 8 koskevan hankintapäätöksen.

Aiemmin julkaistussa hankintailmoituksessa ja tarjouspyyntöaineistossa on ilmoitettu, että hankinnassa on kyse joukkoliikennepalvelujen hoitamisesta reittipohjaisten käyttöoikeussopimusten perustella. Hankintamenettely on siten toteutettu noudattaen joukkoliikennelaissa tarkoitetun käyttöoikeussopimukseen liittyvä säännöksiä.

Markkinaoikeuden päätöksessä toimintaan liittyvän liiketaloudellisen riskin ei katsottu siirtyvän hankintayksiköltä liikenteenharjoittajalle sillä tavalla, että hankittua palvelua voitaisiin pitää hankintalaissa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena.

Hankintamenettelyssä on siten sovellettu väärää lakia. Koska virhe on tapahtunut jo hankintamenettelyä aloitettaessa, virhettä ei voida enää korjata ilman uutta tarjouskilpailua.

(- - -)

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että annettavien tarjousten tulee olla voimassa 5.7.2016 saakka. Tarjous on voimassa ja antajaansa sitova vähintään kuukauden liikenteen alkamisajankohdasta.

Markkinaoikeuden päätöksen mukaisesti hankintamenettelyssä palattiin tarjousten vertailuun. Tarjousten vertailu ei ole kuitenkaan mahdollista, koska voimassa olevia tarjouksia ei ole.

(- - -)

Tarjouskilpailussa saatiin yhteensä kolme tarjousta. Markkinaoikeuden päätöksen mukaisesti kaksi annetuista tarjouksista olisi pitänyt hylätä tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouksissa annettu muutoskilometrien hinta ylitti tarjouspyynnössä esitetyn kattohinnan.

Tarjousten uudessa vertailussa hankintayksikön tulisi markkinaoikeuden päätöksen mukaisesti hylätä kahden tarjoajan aiemmin antamat tarjoukset. Tällöin jäljellä olisi ainoastaan yksi tarjouspyynnön mukainen tarjous. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti hankintayksiköllä on tällaisessa tilanteessa oikeus keskeyttää hankintamenettely, koska kilpailun ei voida katsoa toimineen kunnolla.

Tästä syystä hankintayksikkö ei antanut mahdollisuutta tarjoajille pidentää tarjousten voimassaoloaikaa, koska lopputulos olisi tällöinkin ollut hankintamenettelyn keskeyttäminen kilpailun puuttumisen perusteella.”

Linja-Karjala Oy on 14.7.2017 valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja vaatinut muun ohella, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 19.5.2016 tekemä hankintapäätös pysytetään.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on Linja-Karjala Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut markkinaoikeuden päätöksen kumoamista todeten kuitenkin samalla keskeyttäneensä hankintamenettelyn ja aikomuksenaan olevan uuden tarjouskilpailun järjestäminen.

Linja-Karjala Oy ei ole esittänyt asiassa vaatimuksia koskien hankintamenettelyn keskeyttämistä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa hankintayksikkö on 5.7.2017 tekemällään päätöksellä markkinaoikeuden jo kumottua 19.5.2016 tehdyn hankintapäätöksen keskeyttänyt hankintamenettelyn. Hankintapäätöksen 19.5.2016 kumoaminen ja hankintamenettelyn keskeyttäminen on tarkoittanut, että hankintaa ei enää toteuteta mainitun hankintapäätöksen perusteella. Linja-Karjala Oy:llä ei näin ollen ole enää oikeudellista intressiä saada asiassa korkeimman hallinto-oikeuden aineellista ratkaisua siitä, oliko hankintayksikkö menetellyt mainitun hankintapäätöksen osalta Linja-Karjala Oy:n valituksessaan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti.

Hankintapäätöksen 19.5.2016 kumoaminen ja hankintamenettelyn keskeyttäminen tarkoittaa myös sitä, ettei korkein hallinto-oikeus voi valittajan vaatimuksen mukaisesti enää pysyttää kyseistä hankintapäätöstä tai muutoinkaan velvoittaa hankintayksikköä tekemään hankintaa keskeytetyn hankintamenettelyn perusteella.

Edellä esitetyn johdosta hankintapäätös 19.5.2016 on menettänyt oikeudellisen merkityksensä Linja-Karjala Oy:n kannalta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole Linja-Karjala Oy:n valituksesta kysymys hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen lainmukaisuudesta. Edellä esitetyn vuoksi lausuminen Linja-Karjala Oy:n valituksesta raukeaa pääasian osalta eikä korkein hallinto-oikeus ota kantaa markkinaoikeuden päätöksen lainmukaisuuteen. Asiassa on tämän jälkeen enää kysymys valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

1.2. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Linja-Karjala Oy on joutunut markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa Kiteen Liikennepalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulujen osalta, että Liikennevirasto on jo markkinaoikeudessa velvoitettu korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut vaatimuksen mukaisesti.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on keskeyttänyt hankintamenettelyn ennen kuin valittaja on tehnyt valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle, jossa ei ole ollut kysymys hankintamenettelyn keskeyttämisen lainmukaisuudesta. Edellä lausuttu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen, Linja-Karjala Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, ei ole kohtuutonta, että Kiteen Liikennepalvelu Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Valituksen tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Saija Laitinen.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, joka oli ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:ssä tarkoitetulla päätöksellä velvoittanut hankkeesta vastaavan toteuttamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn, ei voinut päättää arviointimenettelyn keskeyttämisestä sillä perusteella, että hankkeesta vastaava oli hakenut muutosta sen päätökseen. Hankkeesta vastaavan aloitteesta arviointimenettely voitiin toteuttaa siitä huolimatta, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös ei ollut lainvoimainen. Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun täytäntöönpanomääräyksen antaminen hankkeesta vastaavan hakemuksesta ei näin ollen ollut tarpeen.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (252/2017) 3 §, 11 § 1 momentti, 13 §

Hallintolainkäyttölaki 31 §, 32 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, välipäätös 17.8.2018 nro 18/0147/1

Asian aikaisempi käsittely

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 5.6.2018 ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017) 13 §:n nojalla tekemällään päätöksellä nro LAPELY/235/2018 päättänyt, että EPV Tuulivoima Oy:n hakemuksen mukaiseen Kuusamon Maaningan tuulivoimahankkeen uuteen 110 kilovoltin voimajohtoon Maaninka – Jumisko sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Valitus ja täytäntöönpanomääräystä koskeva hakemus hallinto-oikeudessa

EPV Tuulivoima Oy on valittanut ELY-keskuksen päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeus kumoaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen ja toteaa, että Maaninka – Jumisko -voimajohtoon ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Yhtiö on pyytänyt, että hallinto-oikeus määrää hallintolainkäyttölain 32 §:n nojalla, että valituksenalaisen päätöksen mukainen ympäristövaikutusten arviointimenettely voidaan toteuttaa valitusmenettelyn aikana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään hallintolainkäyttölain 31 §:än ja 32 §:n 1 momenttiin viitaten hylännyt EPV Tuulivoima Oy:n hakemuksen. Hallinto-oikeuden välipäätöksen perusteluiden mukaan yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, ettei asiassa tule soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Päätöksen täytäntöönpanoa koskeva vaatimus on valituksessa esitetyn vaatimuksen vastainen ja ristiriidassa sen kanssa.

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Martti Raunio. Esittelijä Kaisa Hagman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

EPV Tuulivoima Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden välipäätös kumotaan ja korkein hallinto-oikeus antaa yhtiön hakemuksen mukaisen täytäntöönpanomääräyksen. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että täytäntöönpanomääräyksen antamista koskeva asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Vaihtoehtoisesti korkeimman hallinto-oikeuden tulee todeta, että yhtiö ei ole hakemansa täytäntöönpanomääräyksen tarpeessa, koska ympäristövaikutusten arviointimenettely voidaan toteuttaa valituksesta huolimatta.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhtiö on valittanut ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeuteen ja katsonut, että YVA-menettely ei ole tarpeen. Aikataulusyistä yhtiö on kuitenkin katsonut, että se on valmis aloittamaan YVA-menettelyn jo valituksen käsittelyn aikana.

Yhtiö haki hallinto-oikeudelta täytäntöönpanomääräystä. Se varmistaisi, että yhtiöllä on oikeus toteuttaa YVA-menettely ja hakea tämän jälkeen hankkeeseen liittyviä lupia. Lisäksi määräys varmistaisi, että ELY-keskuksella on oikeus ja velvollisuus huolehtia YVA-lain mukaisista viranomaistehtävistä jo valituksen käsittelyn aikana.

Yhtiö on jättänyt ELY-keskukseen mainittua ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan YVA-ohjelman, jonka ELY-keskus on kuuluttanut. Tämän jälkeen ELY-keskus on ilmoittanut, että YVA-menettely keskeytetään, kunnes päätös YVA-menettelyn soveltamisesta saa lainvoiman.

Yhtiö on hakenut päätöksen välitöntä täytäntöönpanoa siten, että YVA-menettely voidaan suorittaa, vaikka yhtiön vaatimuksena pääasiassa on, että YVA-menettelyä ei lainkaan tarvita. Sen enempää lain sanamuodosta, sen esitöistä tai yleisistä hallinto-oikeudellisista periaatteistakaan ei seuraa, etteikö tällaista hakemusta voitaisi hyväksyä. Asiaa tulee tarkastella kokonaisuutena ottaen huomioon valittajan ja muiden tahojen oikeusturvan tarve. Päätöksen täytäntöönpano ei tee tyhjäksi valituksen merkitystä. Yhtiön valituksessa hallinto-oikeudelle on todettu muun ohella, että yhtiölle aiheutuisi huomattavaa haittaa, jos yhtiö ei voisi toteuttaa YVA-menettelyä ennen päätöksen lainvoimaisuutta.

Vastaavasti voidaan pitää mahdollisena esimerkiksi tilannetta, jossa toiminnanharjoittaja valittaisi saamastaan ympäristöluvasta katsoen, että toiminta ei vaadi ympäristölupaa (KHO 2009:56), mutta yhtä aikaa hakisi lupaa aloittaa toiminta kyseisen luvan ehtojen mukaisesti valituksen käsittelyn aikana.

Hallinto-oikeus ei ole voinut hylätä täytäntöönpanoa koskevaa hakemusta sillä päätöksessä mainitulla perusteella, että vaatimus on pääasiaa koskevassa valituksessa esitetyn vaatimuksen vastainen ja ristiriidassa sen kanssa.

Yhtiöllä on käytännössä kolme vaihtoehtoa. Ensiksi yhtiö voi jäädä odottamaan hallinto-oikeuden päätöstä. Valitusmenettelystä aiheutuva aikatauluviive on hankkeen kannalta kohtuuton ja vaarantaa koko hankkeen toteuttamisen. Toiseksi yhtiö voi peruuttaa tekemänsä valituksen ja toteuttaa YVA-menettelyn. Tällöin yhtiön oikeus hakea muutosta ELY-keskuksen päätökseen ei toteudu.

Kolmanneksi YVA-menettely voidaan toteuttaa samaan aikaan kuin hallinto-oikeudessa käsitellään YVA-menettelyn tarvetta koskevaa valitusta. Tämä toimintatapa johtaa kaikkien tahojen oikeusturvan kannalta parhaaseen ratkaisuun. Myöhemmin tarpeettomaksi todetun YVA-menettelyn suorittaminen ei heikennä kenenkään oikeusturvaa. Tämä ilmenee muun muassa YVA-lain 37 §:n valitusoikeutta koskevista säännöksistä. Yhtiön oikeussuojan tarve ei katoa, vaikka se onkin valmis aloittamaan YVA-menettelyn. Päätöksen täytäntöönpano ei näin ollen tee tyhjäksi valituksen merkitystä.

Lisäksi hankkeesta vastaavalla on aina oikeus toteuttaa sellainen YVA-menettely, jossa jokin tarkastelluista on YVA-lain liitteen 1 mukainen hanke (esimerkiksi 220 kilovoltin voimajohto). Tätäkin ajatellen on epätarkoituksenmukaista estää hankkeesta vastaavaa toteuttamasta YVA-menettelyä valitusprosessin aikana.

On mahdollista tulkita asiaa myös siten, että yhtiö ei ole hakemansa täytäntöönpanomääräyksen tarpeessa, koska YVA-menettely on jo käynnissä ja se voidaan toteuttaa valituksesta huolimatta. Selvyyden vuoksi asia tulisi tällöin mainita nimenomaisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä.

Lapin ELY-keskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen päätöksellä määritellään hankkeen vaikutusten rinnasteisuus hankeluettelon hankkeisiin. YVA-menettely on viranomaismenettely, eikä viranomaismenettelyä voi aloittaa ilman siitä säädetyn velvollisuuden olemassaoloa. Päätöstä YVA-menettelyn aloittamisesta ei voi panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Hallinto-oikeuden päätös on oikea. Olisi lainvastaista hoitaa yhteysviranomaisen viranomaisvelvollisuuksia tilanteissa, joissa YVA-menettely voitaisiin aloittaa hankkeesta vastaavan tahtotilan perusteella ilman YVA-lain vaadetta menettelylle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään, koska täytäntöönpanomääräyksen antaminen ei ole tarpeen.

1.1 Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017, YVA-laki) 3 §:n 1 momentin mukaan lakia ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavat hankkeet ja niiden muutokset luetellaan liitteessä 1.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.

YVA-lain 10 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toimii yhteysviranomaisena.

YVA-lain 11 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen.

YVA-lain 13 §:ssä säädetään arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa tehtävästä päätöksestä.

YVA-lain 34 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on oikeus valittaa 3 §:ssä tarkoitettua hanketta koskevasta lupapäätöksestä sillä perusteella, että tässä laissa tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti.

YVA-lain 37 §:n 1 momentin mukaan hankkeesta vastaava saa hakea muutosta 13 §:ssä tarkoitettuun päätökseen valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 31 §:n 1 momentin mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Asian vaiheet

Lapin ELY-keskus on 5.6.2018 päättänyt, että EPV Tuulivoima Oy:n Kuusamon Maaningan tuulivoimahankkeen uuteen 110 kilovoltin voimajohtoon Maaninka – Jumisko sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

EPV Tuulivoima Oy on valittanut ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeuteen. Yhtiö on myös toimittanut ELY-keskuksen päätöksen mukaisesti ympäristövaikutusten arviointiohjelman ELY-keskukselle, joka on lähettänyt arviointiohjelmaa koskevan lausuntopyynnön 24.7.2018 ja julkaissut ohjelmaa koskevan kuulutuksen 3.8.2018. Saatuaan tiedon yhtiön vireillä olevasta valituksesta ELY-keskus on 12.9.2018 ilmoittanut yhtiölle keskeyttävänsä YVA-menettelyn.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään hylännyt EPV Tuulivoima Oy:n hakemuksen hallintolainkäyttölain 32 §:n mukaisen täytäntöönpanomääräyksen antamisesta ELY-keskuksen päätöksen mukaisen YVA-menettelyn toteuttamiseksi valituksen käsittelyn aikana. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, että yhtiön täytäntöönpanoa koskeva määräys on ristiriidassa valituksessa esitetyn vaatimuksen kanssa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

YVA-laissa ei ole erikseen säädetty lain 13 §:ssä tarkoitetun arviointimenettelyn soveltamista koskevan päätöksen täytäntöönpanosta siinä tilanteessa, että päätöksestä on valitettu. ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanoon sovelletaan siten hallintolainkäyttölain 31 §:n ja 32 §:n säännöksiä päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta ja valitusviranomaisen täytäntöönpanoa koskevista määräyksistä.

Hallintolainkäyttölain 31 §:n ja 32 §:n säännösten tarkoituksena on ensisijaisesti taata muutoksenhakijan ja muiden oikeuden- ja edunhaltijoiden oikeusturva. Valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon mahdollistavan täytäntöönpanomääräyksen antaminen voi olla oikeusturvasyistä tarpeen, jos päätöksessä tarkoitettuja toimenpiteitä ei lainvoimaa vailla olevana voida toteuttaa ja tästä aiheutuu haittaa tai vahinkoa muutoksenhakijalle tai yleiselle edulle.

YVA-laissa ei ole säädetty yhteysviranomaisena toimivan ELY-keskuksen mahdollisuudesta antaa määräyksiä tai käyttää hallinnollisia pakkokeinoja arviointimenettelyn soveltamista koskevan lain 13 §:ssä tarkoitetun päätöksensä täytäntöönpanoon liittyen. Arviointimenettelyn suorittamatta jättäminen tai siihen liittyvät puutteet voivat YVA-lain 4 luvun mukaan tulla ELY-keskuksen tai muun asianosaisen aloitteesta tuomioistuimen arvioitaviksi vasta hanketta koskevan lupapäätöksen yhteydessä. YVA-lain 13 §:ssä tarkoitetun arviointimenettelyn soveltamista koskevan päätöksen osalta hallintolainkäyttölain 32 §:n mukaisen täytäntöönpanomääräyksen antamista tulee näin ollen arvioida päätöksen kohteena olevan hankkeesta vastaavan toiminnanharjoittajan oikeusturvan näkökulmasta.

ELY-keskuksen tulee huolehtia sille YVA-lain nojalla kuuluvista yhteysviranomaisen tehtävistä. ELY-keskus, joka on YVA-lain 13 §:ssä tarkoitetulla päätöksellä velvoittanut yhtiön toteuttamaan hankkeesta ympäristövaikutusten arviointimenettelyn, ei voi päättää arviointimenettelyn keskeyttämisestä sillä perusteella, että hankkeesta vastaava on hakenut muutosta sen päätökseen. Hankkeesta vastaavan aloitteesta YVA-lain 13 §:ssä tarkoitetun päätöksen mukainen arviointimenettely voidaan toteuttaa siitä huolimatta, että ELY-keskuksen päätös ei ole lainvoimainen.

EPV Tuulivoima Oy on toimittanut ELY-keskukselle ympäristövaikutusten arviointiohjelman ja ELY-keskuksen päätöksen mukainen YVA-menettely on tullut vireille. Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun täytäntöönpanomääräyksen antaminen ei ole näin ollen ollut tarpeen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valitus hallinto-oikeuden välipäätöksestä, jolla on hylätty yhtiön hakemus täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamisesta, on määräyksen antamisen tarpeettomuuteen nähden hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.9.2016 nro 16/0752/2

Asian aikaisempi käsittely

Pellon kunnanvaltuusto on 15.12.2014 §:n 100 kohdalla käsitellyt asiaa, jonka otsikkona on ollut Pello 2020 – organisaation kokonaisuudistus; henkilöstö. Kunnanvaltuusto on hyväksynyt muun ohella seuraavat asiat:

- Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy 1.1.2015 alkaen kunnanhallituksen esityksen ja päätöksen liitteenä olevan nimilistan mukainen henkilöstö liikkeenluovutusperiaatteella. Lisäksi Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy kaksi henkilötyövuotta toimistotyötä: nämä ovat isännöitsijän ja toimistosihteerin tehtävät.

- Kuntakonsernin toimistotyö sijoittuu 1.1.2015 alkaen kunnanhallituksen esityksen ja päätöksen liitteen mukaisesti.

- Kunnan toimistotyön osalta muun ohella suunnittelijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan. Suunnittelijan virkanimike muutetaan 1.1.2015 alkaen toimistosihteerin virkanimikkeeksi. Viran tehtäväkohtainen palkka säilyy samana virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen jälkeen.

- Kunnan esimiesorganisaatio sijoittuu 1.1.2015 alkaen kunnanhallituksen esityksen ja päätöksen liitteen mukaisesti.

A ja B sekä kaksi muuta henkilöä ovat valittaneet Pellon kunnanvaltuuston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

Valittajat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, muun ohella seuraavaa:

Henkilöstöä ei ole kuultu siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annettu laki edellyttää. Henkilöstölle ei ole annettu tosiasiallista vaikuttamisen mahdollisuutta yhtiöittämisen suhteen, koska yhtiöittämisen perusteita ei käsitelty henkilöstön ja työnantajan yhteistoimintaelimessä niin kuin edellä mainittu laki edellyttää. Henkilöstölle ei missään vaiheessa esitetty yhtiöittämisen vaihtoehtoja eikä niitä perusteita, joiden mukaan työntekijöiden ja viranhaltijoiden yhtiöön siirtäminen tapahtuu. Viranhaltijoiden ja työntekijöiden yhdenvertainen kohtelu on sen vuoksi vaarantunut. Asian valmistelussa on muutoinkin useassa yhteydessä valituskirjelmästä tarkemmin ilmenevällä tavalla menetelty työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain vastaisesti.

Suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden ja virkanimikkeen muuttamiselle ei ole kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 24 §:ssä tarkoitettua tosiasiallista perustetta. Suunnittelijan tehtävät eivät liity mitenkään yhtiöihin. Suunnittelutyö ei ole kunnassa loppumassa tai vähenemässä vaan päinvastoin lisääntymässä. Työnantajan tiedossa on ollut, että suunnittelija on valmis laajentamaan tehtäväkenttäänsä esimerkiksi koko kunnan talouteen ja seurantaan.

Myöskään toimistosihteerin siirtämiselle Pellon Palvelu Oy:öön ei ole esitetty tosiasiallista perustetta. Toimistosihteerin osalta yhtiöön siirtyy alle yhden työpäivän työpanos kuukaudessa. Työ ei ole lähellekään loppumassa. Kysymyksessä on pääluottamusmiehen siirtäminen yhtiöön. Pääluottamusmies nauttii erityistä suojaa.

Luottamusmiehen virkasuhde voidaan irtisanoa kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 35 §:n nojalla vain, jos niiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden enemmistö, joiden luottamusmiehenä hän on, antaa siihen suostumuksensa. Virkasuhde voidaan irtisanoa saman lain 37 §:n perusteella vain, jos työ kokonaan päättyy eikä viranhaltijalle voida järjestää muuta työtä, joka vastaa hänen ammattitaitoaan, tai kouluttaa häntä muuhun työhön.

Pellon kunnassa, etenkin sosiaali- ja terveystoimessa, on noudatettu vapaaehtoisuuteen perustuvaa työnkiertoa. Nyt toimistoalan uudelleen järjestelyssä tätä periaatetta ei ole noudatettu.

Pellon kunnanhallitus on antanut lausunnon.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen ja toimittaneet lisäselvitystä.

Valittajat ovat 5.11.2015 toimittamassaan lisäselvityksessä pyytäneet, että hallinto-oikeus hankkii asian ratkaisemista varten kunnan Kuntatyönantajilta pyytämän muun muassa luottamusmiehen asemaa koskevan kannanoton.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt valittajien vaatimuksen Kuntatyönantajien muun muassa luottamusmiehen asemaa koskevan kannanoton hankkimisesta kunnalta.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksen siltä osin kuin siinä on vedottu työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain vastaiseen menettelyyn päätöstä valmisteltaessa.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksen siltä osin kuin se koskee suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta 24.2.2015 toimitetussa lisäselvityksessä esitetyt esteellisyysväitteet, uuteen yhtiöön siirrettävän toimistosihteerin virka- ja työsuhteisiin liittyvät, valtuuston päätöksen täytäntöönpanoa koskevat väitteet sekä muiden toimistoalan viranhaltijoiden ja työntekijöiden virka- ja työsuhteisiin liittyvät väitteet.

Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Kuntatyönantajien lausunto

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Saman pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Asiakirjoista saatava selvitys ja hallintolainkäyttölain 33 §:n säännös huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, ettei Kuntatyönantajien muun muassa luottamusmiehen asemaa koskeva kannanotto ole tarpeen asian selvittämiseksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeus hylkää valittajien vaatimuksen kannanoton pyytämisestä.

Tutkimatta jätetyt vaatimukset

Työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain 23 §:n mukaan puheena olevaan lakiin perustuvat riita-asiat ja hyvitysvaatimukset käsitellään yleisessä tuomioistuimessa. Näin ollen hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu sen tutkiminen, onko päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että asian valmistelussa ei ole menetelty työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain edellyttämällä tavalla.

Suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta valtuuston päätös on luonteeltaan työnjohdollinen, kunnan sisäistä hallinto-organisaatiota koskeva päätös. Päätös ei tältä osin sisällä sellaista ratkaisua, josta kuntalain 91 §:n säännös huomioon ottaen voitaisiin tehdä kunnallisvalitus.

Kuntalain 90 §:n (1375/2007) 3 momentin mukaan valituksen perusteet on esitettävä valitusajassa. Valittajat ovat 24.2.2015 toimittamassaan lisäselvityksessä vaatineet valituksen, oikeastaan päätöksen, kumoamista sillä perusteella, että asiaa valmistelleen kunnanhallituksen kokoukseen on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Lisäksi he ovat esittäneet Pellon Palvelu Oy:öön siirrettävän toimistosihteerin virka- ja työsuhteisiin liittyviä väitteitä sekä muiden toimistoalan viranhaltijoiden ja työntekijöiden virka- ja työsuhteisiin liittyviä väitteitä. Koska mainitut väitteet on tehty valitusajan päättymisen jälkeen, hallinto-oikeuden on jätettävä ne edellä mainitun lainkohdan nojalla tutkimatta.

Asiassa saatu selvitys

Kunnanhallituksen päätöksen 8.12.2014 § 352 esittelytekstin mukaan Pellon kunnassa on tarkoitus toteuttaa organisaatiouudistus, jonka seurauksena osa kunnan palveluista yhtiöitetään (kolme uutta yhtiötä) ja kuntaorganisaatioon jääneitä tehtäviä järjestellään uudelleen. Uudistus tulee voimaan 1.1.2015 ja se koskee sekä luottamusmiesorganisaatiota että operatiivista viranhaltija- ja toimenhaltijaorganisaatiota. Lautakuntien vähentämisellä ja prosessiorganisaatioon siirtymisellä tavoitellaan toiminnan tehostamista ja laadun parantamista, esimerkiksi purkamalla päällekkäisiä tehtäviä. Näillä toimenpiteillä kunta varautuu heikkeneviin taloudellisiin näkymiin. Organisaatiouudistuksen seurauksena osa kunnan henkilöstöstä siirtyy yt-neuvottelujen lopputuloksen johdosta uuteen perustettavaan yhtiöön Pellon Palvelu Oy:öön niin sanottuina vanhoina työntekijöinä liikkeenluovutuksen myötä. Yhtiöön siirtyvät muun muassa pesulan, siivoustoimen, liikuntapaikkojen, kalustehuollon, talonmiestyön, ravintokeskuksen ja keskitetyn kiinteistönhoidon yksikköjen henkilöstö. Lisäksi yhtiöön siirtyy kaksi henkilötyövuotta toimistotyötä. Nämä ovat isännöitsijän ja toimistosihteerin tehtävät.

Esittelytekstin mukaan liikkeenluovutuksen ja koko kunnan organisaatiouudistuksen myötä kuntakonsernin toimistotyötä on organisoitava uudestaan. Hallinnollisesti kaikki kunnan toimistotehtävät kuuluvat 1.1.2015 alkaen talous- ja hallintoyksikön alaisuuteen. Toimistotyön toimien ja virkojen virkanimikkeitä muutetaan. Suunnittelijan viran virantoimitusvelvollisuutta muutetaan ja suunnittelijan virkanimike muutetaan toimistosihteerin virkanimikkeeksi. Viran tehtäväkohtainen palkka säilyy samana virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen jälkeen. Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen on perusteltua organisaatiouudistuksesta ja yhtiöihin siirtyvien toimistohenkilöiden aiheuttamasta töiden uudelleenjärjestelystä johtuen.

Valituksenalaisen päätöksen liitteistä 1 ja 4 ilmenee, että kunnaninsinööri vastaa 1.1.2015 alkaen teknisestä tulosyksiköstä ja sinne sisällytetyistä tehtävistä elinvoimajohtajan alaisuudessa. Lisäksi hänelle kuuluvat rakennusvalvonnan ja -tarkastajan tehtävät. Kunnaninsinööri toimii myös kunnanhallituksen alaisuuteen perustettavien uusien yhtiöiden, Pellon Palvelu Oy:n, Pellon Energia Oy:n ja Pellon Lämpöverkko Oy:n toimitusjohtajana. Pellon Energia Oy:llä ja Pellon Lämpöverkko Oy:llä ei ole omaa henkilökuntaa, vaan ne ostavat tarvittavia palveluita kunnalta ja Pellon Palvelu Oy:ltä. Yhtiöt tuottavat kunnalle palveluja sopimusten perusteella. Kunta toimii tilaajana ja yhtiöt palveluntuottajina.

Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 23 §:n mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Viranhaltijalain 25 §:n 1 momentin mukaan työnantajan liikkeen luovutuksella tarkoitetaan kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luo-vuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle. Jos luovutus tapahtuu yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle, siirtyvät viranhaltijat työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan palvelukseen. Mitä edellä on lausuttu oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymisestä, ei tällöin kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on yhtiöittämisestä ja kunnassa toteutetusta organisaatiouudistuksesta johtuen ollut perusteltu tarve toiminnan tarkoituksenmukaiselle järjestämiselle ja töiden uudelleen organisoinnille. Kunnalla on varsin laaja harkintavalta sen suhteen, miten se toimintansa järjestää ja miten työt henkilökunnan kesken jaetaan. Suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden muuttamiselle on siten katsottava olleen viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettu toiminnan uudelleen järjestelystä johtuva syy.

Kysymys on viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetusta tilanteesta, jossa kunnan toiminnallinen osa on luovutettu toiselle työnantajalle luovutettavan osan pysyessä luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Ainakin osa toimistotehtäviä kunnassa tehneen toimistosihteerin tehtävistä on siirretty Pellon Palvelu Oy:öön. Näin ollen myös kyseinen toimistosihteeri on voitu siirtää toimistosihteerin tehtäviin yhtiöön edellä mainitun lainkohdan mukaisesti, vaikka tehtävät uudessa yhtiössä eivät täysin vastaisikaan hänen aikaisempia toimistosihteerin tehtäviään. Myös isännöitsijä on voitu siirtää kyseiseen yhtiöön mainitun lainkohdan nojalla.

Toisin kuin valituksessa on todettu, toimistosihteeriä, joka on toiminut myös pääluottamusmiehenä, ei ole irtisanottu, vaan hänet on siirretty Pellon Palvelu Oy:öön viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetun liikkeen luovutuksen yhteydessä. Mainitussa lainkohdassa tai muuallakaan viranhaltijalaissa ei ole säännöksiä, joiden mukaan pääluottamusmiestä tai luottamusmiestä olisi liikkeenluovutustilanteessa kohdeltava muihin viranhaltijoihin nähden poikkeavalla tavalla.

(---). Päätöstä ei ole kumottava myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kysymyksessä olisi hyvän hallintotavan vastainen järjestely ja että toimivalta ja vastuusuhteet eivät ole selkeät.

Valtuuston päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla eikä sitä ole valituksen johdosta kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Merja Velakoski-Kovalainen, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että valituksenalainen Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja valitus kaikilta osin tutkitaan sekä Pellon kunnanvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 100) kumotaan teknisen toimiston toimistosihteerin yhtiöön siirtämisen ja perusturvan suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden ja virkanimikemuutoksen osalta.

Valittajat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Pellon kunnanvaltuuston päätös toimistosihteeri B:n siirrosta yhtiöön ja suunnittelija A:n virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja se on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain, hallintolain, yhdenvertaisuuslain sekä valtuuston 12.11.2004 (§ 70) hyväksymän hallintosäännön, kunnanhallituksen 23.6.2008 (§ 126) hyväksymän Pellon henkilöstöpoliittisten periaatteiden sekä kunnanhallituksen 3.7.2006 hyväksymän tasa-arvosuunnitelman vastainen.

Pellon kunnan 12.11.2004 (§ 70) hyväksymän ja 15.12.2014 voimassa olleen hallintosäännön 20 §:n mukaan valtuusto päättää kunnanjohtajan valinnasta. Kunnanhallitus ja lautakunnat päättävät muiden vakinaisten alaistensa viran- ja toimenhaltijoiden valinnasta. Pellon kunnan toimistohenkilöt olivat siten joko kunnanhallituksen tai lautakuntien valitsemina näiden alaista henkilöstöä. Suunnittelija oli perusturvalautakunnan ja teknisen toimen toimistosihteeri teknisen lautakunnan alainen. Päätösvalta virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen tai viranhaltijan yhtiöön siirtämisen osalta on kuulunut asianomaisille lautakunnille, ei valtuustolle. Valtuusto ei ole vuonna 2014 erikseen päättänyt, että se tulisi käyttämään päätösvaltaansa jo kunnanhallitukselle ja lautakunnille hallintosäännöllä delegoimansa päätösvallan osalta koskien toimistovirkojen ja -toimien järjestelyjä.

Valittajat ovat viitanneet kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 12 §:ään ja yhdenvertaisuuslain 5 ja 7 §:ään sekä kunnanhallituksen 3.7.2006 hyväksymään kunnan tasa-arvosuunnitelmaan, jonka mukaan henkilöstövalinnoissa ja sijoittelussa johtoajatuksena on valittavan/sijoitettavan ansioituneisuus. Yhtiöittäminen ja organisaatiomuutos eivät voineet tehdä teknisen toimiston toimistosihteeriä tai perusturvan suunnittelijaa vähemmän kelpoisiksi tai soveltuviksi samoihin tai samankaltaisiin tehtäviin kunnassa kuin ne viran- tai toimenhaltijat, joilta kokemus mainituista tehtävistä puuttui. Viranhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu ei ole toteutunut siinäkään, että esimerkiksi Pellon Serviisi Oy:n kirjanpito ja palkanlaskenta jäivät ilman perusteluja kunnan hoidettavaksi ja asianomaiset viranhaltijat ja työntekijät Pellon kunnan henkilöstöksi.

Valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska viranhaltijoita, kuten teknisen toimen toimistosihteeriä (B) ja perusturvan suunnittelijaa (A) ei ole asianosaisina kuultu hallintolaissa ja kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:ssä edellytetyllä tavalla. Valtuuston päätöksessä ei ole mainintaa asianosaisten kuulemiseen liittyvistä kutsuista eikä muistioista eikä päätöksen liitteinäkään ole tällaisia asiakirjoja.

Pellon kunnassa on aikaisemmin ollut vakiintuneena käytäntönä, että asianosaisia kuullaan heitä koskevista nimike-/tehtävämuutoksista ja kuulemiset kirjataan ja vahvistetaan allekirjoituksin. Näin on toimittu muun muassa silloin, kun esimerkiksi kanslistin (A) virkanimike vuoden 2004 alusta lukien muutettiin toimistosihteeriksi ja kun toimistosihteerin virka muutettiin suunnittelijan viraksi vuonna 2006.

Toimistosihteeri B hoiti virkaansa useita vuosia kunnan teknisessä toimistossa ja sitä ennen kunnan palkkatoimistossa yli 20 vuotta moitteettomasti esimiehiltään saamansa henkilökohtaisen palautteen perusteella. Hänen teknisen toimen tehtävistään vain noin yhden työpäivän työmäärä kuukaudessa siirtyi perustettavaan yhtiöön, Pellon Serviisi Oy:öön. Teknisen toimen toimistosihteerin virkaan siirrettiin valtuuston päätöksellä asuntotoimiston toimistovirkailija siitä huolimatta, että hänellä ei ollut lainkaan kokemusta toimistosihteerin tehtävistä ja vaikka mainitun toimistovirkailijan asuntotoimiston toimistotehtävistä suuri osa siirtyi perustettavaan yhtiöön, Pellon Serviisi Oy:öön.

Suunnittelija A toimi viimeiset 20 vuotta (38 työvuodesta) perusturvalautakunnan sihteerinä ja perusturvan talouden seurannan ja suunnittelun tehtävissä. Nämä tehtävät valtuuston päätöksellä siirrettiin entiselle terveyskeskuksen toimistosihteerille, jolla ei ollut mainituista tehtävistä lainkaan aikaisempaa työkokemusta. Valtuuston päätöksellä muutettiin A:n virkanimike, virantoimitusvelvollisuutta ja virantoimituspaikka kunnanvirastosta terveyskeskukseen. Tulos- ja kehittämiskeskusteluista saamansa palautteen perusteella A:n viranhoidon on täytynyt olla moitteetonta. Suunnittelijan oli useita kertoja esimiesten taholta ja organisaatiouudistusprosessinkin aikana annettu ymmärtää, että hänen tehtäväkuvaansa talouden seurannassa ja suunnittelussa ollaan laajentamassa perusturvan lisäksi koko kunnan talouden suunnittelun ja seurannan suuntaan.

Valtuuston päätös ei sisällä selostusta tai liiteasiakirjaa niistä periaatteista, joiden perusteella siirto kunnan yhtiöön (teknisen toimen toimistosihteeri) tai virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen (suunnittelija) on ollut perusteltua. Organisaatiouudistus ei sinällään ole ollut perusteltu syy toimistotyön uudelleen jakamiseen, sillä toimistotyön kokonaismäärä ei oleellisesti vähentynyt organisaatiouudistuksen ja yhtiöittämisen myötä. Yhtään toimistovirkaa tai -tointa suunnittelijan virka mukaan lukien ei lakkautettu uudistuksen takia.

Teknisen toimen toimistosihteeri B toimi C Pello ry:n valitsemana pääluottamusmiehenä Pellon kunnassa valtuuston päätöksentekohetkellä. Pellon kunta on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, ettei se ole estänyt B:tä toimimasta pääluottamusmiehenä koko kuntakonsernissa. Kuitenkin Pellon kunnan henkilöstökoordinaattori 27.2.2015 lähettämällään sähköpostilla ilmoitti Pellon Serviisi Oy:öön siirretyille pääluottamusmiehille, että he eivät Kuntatyönantajilta saadun tiedon perusteella voisi toimia pääluottamusmiehinä kunnan puolella. B on nauttinut pääluottamusmiehenä erityistä suojaa ja hänen yhtiöön siirtämisessään olisi tullut noudattaa viranhaltijalain 38 §:ää ja selvittää niiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden enemmistön kanta yhtiöön siirtämiseen, joiden luottamusmiehenä hän toimi. Valtuuston päätös ei sisällä tällaista tietoa eikä liiteasiakirjaa.

Valitusprosessi hallinto-oikeudessa kesti vuoden ja yhdeksän kuukautta ja valtuuston lainvastaisella päätöksellä on vaikutettu negatiivisesti valittajien terveyteen ja taloudelliseen asemaan. Tämän vuoksi asian käsittelyn tulisi olla maksutonta.

Pellon kunnanhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus jätetään tutkimatta siltä osin kuin siinä on katsottu valituksenalaisen päätöksen syntyneen virheellisessä järjestyksessä hallintolain ja kunnallisista viranhaltijoista annetun lain tarkoittaman kuulemisvelvollisuuden noudattamatta jättämisen tai yhdenvertaisuuslain, Pellon kunnan hallintosäännön, henkilöstöpoliittisten periaatteiden ja tasa-arvosuunnitelman vastaisuuden vuoksi. Mikäli valitusta ei näiltä osin jätettäisi tutkimatta, se on näiltäkin osin hylättävä. Muilta osin kunnanhallitus on vaatinut, että valitus joka tapauksessa hylätään.

Siltä osin kuin korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetussa valituksessa on esitetty, että valituksenalainen päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asianosaisia viranhaltijoita ei ole kuultu hallintolaissa ja viranhaltijalaissa edellytetyllä tavalla, kysymys on uusista valitusperusteista. Hallinto-oikeudessa kuulemisen laiminlyönnin osalta viitattiin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annettuun lakiin. Mainitun lain mukainen menettely poikkeaa olennaisesti hallintolain ja viranhaltijalain mukaisesta menettelystä, ja tämän vuoksi kysymys on uudesta valitusperusteesta.

Siltä osin kuin valituksessa on vedottu siihen, että B:n siirtäminen yhtiöön ja A:n virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen ovat viranhaltijalain, yhdenvertaisuuslain, kunnan hallintosäännön, kunnassa vahvistettujen henkilöstöpoliittisten periaatteiden sekä kunnanhallituksen hyväksymän tasa-arvosuunnitelmankin vastaisia, kysymys on myös uusista valitusperusteista, joita ei ole esitetty hallinto-oikeudessa.

Kaikki edellä mainitut uudet valitusperusteet ja niihin sisältyvät väitteet on esitetty valitusajan päättymisen jälkeen ja ne on siksi jätettävä nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyinä tutkimatta.

Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus tutkisi mainitut valitusperusteet, kunta on vastoin valituksessa väitettyä todennut noudattaneensa myös hallintolain ja viranhaltijalain säännöksiä samoin kuin yhdenvertaisuuslakia, kunnan hallintosääntöä, henkilöstöpoliittisia periaatteita ja tasa-arvosuunnitelmaa siirtäessään liikkeenluovutuksella toimistotehtäviä yhtiöön ja muuttaessaan virantoimitusvelvollisuutta ja virkanimikettä. Valitus on näiltä osin joka tapauksessa hylättävä.

Siltä varalta, että valituksessa katsottaisiin tarkoitettavan saada korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi asia myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on päättänyt jättää sinne toimitetun valituksen tutkimatta, kunta on todennut hallinto-oikeuden päätyneen tutkimatta jättämistä koskevalta osalta oikeaan lopputulokseen.

Valitus ei anna aihetta hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen myöskään siltä osin kuin valitus on hylätty. Mitä tulee Kuntatyönantajien lausunnon hankkimiseen, asia on ollut hallinto-oikeudessa selvitettävissä ilman mainittua kannanottoa niin kuin se on selvitettävissä myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Jotta oikeus toteutuisi, valitus tulee tutkia kaikilta esitetyiltä osin. Valituksessa ei ole kyse uusista valitusperusteista, vaan aikaisempien valitusperusteiden täydentämisestä.

Pellon kunta on väittänyt noudattaneensa hallintolain ja viranhaltijalain säännöksiä samoin kuin yhdenvertaisuuslakia, kunnan hallintosääntöä, henkilöstöpoliittisia periaatteita ja tasa-arvosuunnitelmaa siirtäessään liikkeenluovutuksella toimistotehtäviä yhtiöön ja muuttaessaan virantoimitusvelvollisuutta ja virkanimikettä. Kunta ei kuitenkaan ole perustellut väitettään eikä esittänyt erillisiä asiakirjoja väitteidensä tueksi, kuten asiakirjoja puheena olevien viranhaltijoiden (teknisen toimen toimistosihteeri, perusturvan suunnittelija) kuulemisista tai asianomaisten viranhaltijoiden toisiin tehtäviin siirtojen syistä ja perusteluista.

Pellon kunta ei ole kiistänyt valittajien väitteitä kunnassa vallinneista vakiintuneista voimassa olleen hallintosäännön mukaisista käytännöistä muun muassa viranhaltijoiden kuulemisessa. Se ei ole myöskään kiistänyt valittajien väitettä siitä, että valtuusto ei voimassa olleen hallintosäännön mukaan ole ollut oikea toimielin ratkaisemaan yksittäisten toimistohenkilöiden tehtävä- ja toimipaikkasijoittelua.

Pellon kunnan toimet asiassa ovat syrjineet valittajia. Asianomaiset viranhaltijat siirrettiin omissa tehtävissään pitkän työkokemuksen omaavina viranhaltijoina heitä asianmukaisesti kuulematta toisiin tehtäviin ja heidän tilalleen siirrettiin työkokemusta mainituista tehtävistä omaamattomat työntekijät.

A ja B ovat vielä valituksensa täydennykseksi otsikoimassaan kirjoituksessa todenneet, että Pellon kunta on hallinto-oikeudelle antamassaan 23.2.2015 päivätyssä lausunnossa väittänyt, ettei kunta ole erikseen kieltänyt pääluottamusmiehen oikeutta toimia pääluottamusmiehenä koko kuntakonsernissa 1.1.2015 lukien.

Kunnan lausuntoa valmistelleet virkamiehet ovat Kuntatyönantajien ja kunnan elinvoimajohtajan välillä 22.1.–17.2.2015 käytyjen sähköpostikeskustelujen perusteella kuitenkin tienneet, että kunnassa ja kunnan tytäryhtiössä pitää sopimuksen mukaan olla kummassakin oma pääluottamusmies. Virkamiehet ovat jättäneet kertomatta tämän tiedon päättäjille ja näin johtaneet päätöksentekijöitä harhaan kunnanhallituksen käsitellessä lausunnon antamista hallinto-oikeudelle.

Kunnanhallituksen lausunnon antamisen jälkeen yhtiöön siirretyille pääluottamusmiehille ilmoitettiin (kunnan henkilöstökoordinaattori 27.2.2015) KT Kuntatyönantajien edellä todettu kanta. Tällä ilmoituksella kunta esti B:n toimimisen pääluottamusmiehenä kunnassa.

Pääluottamusmiehenä toimineen toimistosihteerin tehtävät eivät siirtyneet liikkeenluovutuksen yhteydessä yhtiöön, vaan ne jäivät kuntaan. Niitä hoitamaan siirrettiin toinen toimistosihteeri. Tapahtunut virhe olisi ollut helposti korjattavissa siten, että yhtiöön siirretty toimistosihteeri/ pääluottamusmies olisi siirretty takaisin kuntaan, jossa hän olisi voinut hoitaa niitä tehtäviä, joita hän hoiti ennen yhtiöön siirtoaan, ja samalla toimia pääluottamusmiehenä.

Kunta on edellä todetun johdosta toiminut viranhaltijalain erityistä irtisanomissuojaa koskevan 38 §:n sekä kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) VII luvun 7 §:n vastaisesti. Pääluottamusmiehenä toimineen toimistosihteerin siirtämiselle yhtiöön ei ollut pätevää syytä, koska hänen tehtävänsä jäivät kuntaan.

Pellon kunnanhallitus on ilmoittanut, ettei valittajien toimittama valituksen täydennys anna aihetta arvioida asiaa toisin kuin hallinto-oikeus on asiaa arvioinut.

Korkein hallinto-oikeus on varannut Pellon kunnanhallitukselle tilaisuuden lausua valittajien hallinto-oikeudelle antamassa vastaselityksessä esittämästä selvityksestä, jonka mukaan yhtiöön siirretyn virkasuhteessa olleen teknisen toimen toimistosihteerin pääasialliset tehtävät eivät olleet liikkeenluovutuksen kohteena, vaan ne siirrettiin entisen asuntotoimiston toimistovirkailijan tehtäväksi ja yhtiöstä osoitettiin muita toimistotehtäviä siirretylle toimistosihteerille, ja että suunnittelijan virka ei ole ollut niin kutsuttu perustoimistotehtävä, vaan palkkahinnoittelun osalta niin kutsuttu hinnoittelematon tehtävä. Lisäksi kunnanhallitusta on pyydetty esittämään vielä yksityiskohtainen selvitys niistä tehtävistä, jotka valittajille ovat kuuluneet ennen organisaatiouudistusta ja tiettyjen toimintojen yhtiöittämistä sekä näiden jälkeen.

Pellon kunnanhallitus on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lisäselvityksessä todennut muun ohella seuraavaa:

Pellon kunnalla ei ole käytettävissä vanhan organisaation teknisen toimistosihteerin vahvistettua tehtäväkuvausta. Käytössä on ainoastaan teknisen toimistosihteerin rekrytointi-ilmoituksessa 19.6.2012 ilmoitetut tehtävät (kaikki teknisen toimen hallintoon sisältyvät sihteerin tehtävät). Lisäksi käytettävissä on ollut B:n oma näkemys hänen tehtävistään teknisen toimiston toimistosihteerinä sekä organisaatiouudistuksen yhteydessä työnantajan muodostama uusi tehtäväkokonaisuus.

Entisen teknisen toimistosihteerin tehtävien muutoksessa on otettava huomioon organisaatiouudistuksen mukanaan tuomat muutokset, kuten se, että 1.1.2015 alkaen Pellon kunnassa ei ole ollut enää teknistä hallintokuntaa, vaan ainoastaan hyvinvointi- ja elinvoimapalvelut. Tästä johtuen myös toimistohenkilöstön työtehtävien sisältöihin ja vastuualueisiin tuli muutoksia. Ennen uusien tehtäväkokonaisuuksien muodostamista toimistohenkilöstö sai kertoa oman näkemyksensä muun muassa vanhan organisaation aikaisista omista tehtävistä ja toiveet tulevasta. Tehtävät muodostettiin toimiviksi kokonaisuuksiksi kokonaisarvioinnilla. Tehtävien muodostamisessa ja henkilöstön siirroissa pyrittiin huomioimaan muun muassa uuden organisaation tarpeet, henkilöstön omat näkemykset ja henkilöstön omat osaamisalueet ja henkilökohtaiset ominaisuudet.

Organisaatiouudistuksen yhteydessä B:lle osoitettiin uudessa organisaatiossa tehtävä, jonka arvioitiin parhaiten vastaavan B:n pitkää kokemusta ja laajaa osaamista. Työnantajan näkemyksen mukaan uusi tehtävä oli vaativampi kuin B:n aiempi tehtävä. Koska B oli itse tuonut esiin toivomuksen saada hoidettavakseen vaativampia tehtäviä ja koska toimintansa aloittaneessa kunnan tytäryhtiössä oli tarvetta B:n osaamiselle, hänen siirtämistään uusiin tehtäviin pidettiin perusteltuna.

Organisaatiouudistuksen toteuduttua toimistohenkilöstön kanssa muodostettiin uuden organisaation mukaiset tehtäväkuvat, jotka sekä esimies että työntekijä hyväksyivät. B:n tehtäväkuvan tekeminen jäi vaillinaiseksi hänen ilmoitettuaan sähköpostilla haluttomuutensa osallistua tehtäväkuvansa muodostamiseen.

Tehtäväkuvien perusteella koko toimistohenkilöstölle suoritettiin tehtävien vaativuuden arviointi. B:n kohdalla arviointi oli edellä mainitusta syystä johtuen varsin vaikeaa. Tehtävien vaativuuden arvioinnissa työnantajan näkemys oli, että uuden organisaation aikana B sai vaativampia tehtäviä kuin ennen organisaatiouudistusta. Tämä näkyi myös korkeampana tehtäväkohtaisena palkkana.

B teki sekä ennen että jälkeen organisaatiouudistuksen samankaltaisia toimistotehtäviä, tosin uuden organisaation aikana vaativampia kuin aiemmin.

Verrattaessa A:n 22.1.2002 (kanslisti) ja 4.1.2007 (suunnittelija) päivättyjä tehtäväkuvia, niissä on todettavissa joitain eroavaisuuksia. Perusturvan talouden heijastusvaikutus koko kunnan talouteen oli merkittävä, ja tehtävämuutosten tavoitteena oli vahvistaa aiempaa voimakkaammin perusturvan toiminnan ja talouden suunnittelua. Tavoitteen saavuttamisen edistämiseksi kunnanhallitus päätti 27.8.2007 (§ 260) nostaa suunnittelijan tehtäväkohtaista palkkaa. Kunnanhallitus katsoi, että A:n tehtävien vaativuus oli lisääntynyt, koska tehtäväkohtainen palkka määräytyy tehtävien vaativuuden mukaan. Vaikka tehtäväkohtaista palkkaa nostettiin, suunnittelijan tehtävät olivat vaativuudeltaan ja sisällöltään edelleen toimistotehtäviä.

Vuosien 2007–2009 kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen mukaan toimistoalan hinnoittelutunnuksen 01TOI010 ryhmään kuuluivat vaativimmat ja vastuullisimmat toimistotyöt, jotka edellyttivät itsenäistä työskentelyä. Suunnittelijan työ oli juuri edellä mainitun kaltaista, ja A teki sitä osastopäällikön alaisuudessa. A kuului myös kanslistina toimiessaan edellä mainittuun hinnoittelutunnukseen. Toimivaltaisen viranomaisen päätöstä hinnoittelutunnuksen muuttamisesta hinnoittelemattomaksi ei ole olemassa. Kunnanhallitus ei tehnyt 27.8.2007 §:n 260 kohdalla päätöstä kyseisestä asiasta. Tästä huolimatta virkaa käsiteltiin myöhemmin palkkajärjestelmässä hinnoittelemattomana.

A:n tehtävät ovat olleet toimistotehtäviä 27.8.2007 tehdyn päätöksen jälkeen. Näin on ollut ennen organisaatiouudistusta sekä sen jälkeenkin. Uuden organisaation aloittaessa toimintansa 1.1.2015 tarkoitus oli tarkastella ja päivittää myös A:n tehtäväkuvausta muun toimistohenkilöstön ohella. Sitä ei kuitenkaan ehditty tehdä ja vahvistaa molemminpuolisesti, koska suunnittelija jäi virkavapaalle jo ennen organisaatiouudistuksen vahvistamispäivää. Sittemmin hänen virkasuhteensa on päättynyt.

A ja B ovat antaneet kunnanhallituksen lisäselvityksen johdosta vastineen.

Kunnanhallitus on lisäselvityksessään viitannut entisen kunnanjohtajan väitteeseen, että teknisen hallintokunnan lakkaaminen olisi perussyy A:n siirtämiselle toiseen tehtävään. Sana "hallintokunta" poistui käytöstä, mutta tekninen toimi ja toimisto sekä toimistosihteerin virka ovat kiistatta edelleenkin olemassa. Käytännössä tekninen lautakunta muuttui elinvoimalautakunnaksi.

Pääosa teknisen toimiston toimistosihteerin töistä säilyi kunnassa, vain murto-osa (osa laskutuksista) siirrettiin Pellon Serviisi Oy:n hoidettavaksi. Teknisen toimen toimistosihteerin tehtävissä ei tapahtunut merkittäviä muutoksia organisaatiouudistuksen vuoksi. Tämä selviää teknisen toimen toimistosihteerin tehtävälistasta, jota on vain vähän muokattu tehtävän uudelle hoitajalle paremmin sopivaksi, eikä kaikkia tehtäviä ole kirjattu listaan.

Muutetut tehtävänosat eivät olleet teknisen toimiston toimistosihteerille kuuluvia tai tälle välttämättä siirrettäviä tehtäviä, vaan ne olisivat voineet siirtyä erään toisen henkilön mukana Pellon Serviisi Oy:öön, kun tuo henkilö olisi siirtynyt sinne työparinsa isännöitsijän mukana.

Hyvin tärkeäksi oli koettu, että teknisen toimiston toimistosihteeri oli mukana lautakuntatyöskentelyssä sihteerinä. Sihteeri vastasi myös diaarioinnista ja muusta asiakirjahallinnosta. Sihteerin tehtävä annettiin kuitenkin henkilöstökoordinaattorille, jolla ei ollut sihteerin tehtävistä kokemusta, eikä hän ole osa teknisen toimen hallintoa.

Lisäselvityksessä mainittu “B:n oma näkemys hänen tehtävistään teknisen toimiston toimistosihteerinä" ei ole B:n oma näkemys, vaan työnantajan pyynnöstä laadittu selvitys teknisen toimiston toimistosihteerin tehtävistä. Kysymys on kokemukseen perustuvista todellisista työtehtävistä. Niistäkin selviää se tosiasia, että organisaatiouudistus ei aiheuttanut merkittäviä muutoksia teknisen toimiston toimistosihteerin tehtäviin.

Pellon Serviisi Oy:n toimistosihteerin tehtävistä B:llä ei ollut kokemusta eikä osaamista. Sen sijaan teknisen toimen toimistosihteerin tehtävät vastasivat parhaiten B:n senhetkistä kokemusta ja osaamista. Kenelläkään muulla ei ollut kokemusta ja osaamista juuri noista tehtävistä.

Yt-neuvotteluissa työntekijäosapuoli esitti, että perustettavat yhtiöt ostaisivat kunnalta kaiken toimistopalvelun kirjanpidon ja palkanlaskennan ohella. Palkanlaskentaa ei siirretty edes Pellon Serviisi Oy:n osalta, vaikka se on B:n erikoisosaamisalaa yli 25 vuoden kokemuksella. Entinen kunnanjohtaja on väittänyt, että B siirrettiin yhtiöön palkanlaskenta- ja kirjanpito-osaamisensa vuoksi. Kirjanpitokokemusta B:llä ei kuitenkaan ole.

B pyysi saada tulla asianmukaisesti kuulluksi heti siirtoaikeiden paljastuttua eli vasta yt-neuvottelujen jälkeen (siirroista ei puhuttu yt-neuvotteluissa), mutta häntä ei kuultu. Siirtäminen toiseen työsuhteiseen tehtävään edellyttää asianomaisen kuulemista ja kyseisen työsopimussuhteen hyväksymistä.

Väite haluttomuudesta osallistua Pellon Serviisi Oy:n toimistosihteerin tehtäväkuvauksen laadintaan ei pidä paikkaansa. Työnantaja oli tehnyt jokaisen tehtävän tehtäväkuvaukset, eikä ketään toimistosihteeriä pyydetty osallistumaan yhtiön toimistosihteerin tehtäväkuvauksen laadintaan. Kyseisen tehtävän vaativuuden arviointiin B katsoi olevansa esteellinen, koska hänellä ei ollut kokemusta kyseisistä töistä eikä häntä ollut opastettu taikka perehdytetty niihin.

Käytännössä toteutunut Pellon Serviisi Oy:n toimistosihteerin työ ei liene vaativampaa kuin teknisen toimen toimistosihteerin tehtävät. Entisen kunnanjohtajan irtisanottua B:n laittomasti lähes välittömästi järjestämänsä laittoman siirron jälkeen, yhtiöön palkattiin toimistosihteeriksi henkilö, jolla ei ole tehtävään vaadittua koulutusta.

B:n omasta toiveesta ilmenee, että hän halusi vaativampia tehtäviä nimenomaan teknisen toimen toimistosihteerinä. Niitä oli jo suunniteltukin, ja laskutuksen väheneminen olisi mahdollistanut sen. Kunnaninsinööri toivoi B:n jatkamista teknisen toimiston toimistosihteerinä.

Kokeneen viranhaltijan perusteeton syrjäyttäminen virastaan, johon hän oli tullut aiemmin valituksi, on työsyrjintää. Minkäänlaisia perusteluja sille, että B:n siirtäminen virkatehtävistään olisi ollut tarpeellista saati välttämätöntä, ei ole esitetty.

B:n pääluottamusmiesaseman mukaisesta palvelussuhdesuojasta esitettiin kunnanhallitukselle ja edelleen hallinto-oikeudelle virheellistä tietoa. Tämä paljastui, mutta kunnanhallitus työnantajan edustajana ei reagoinut siihen asianmukaisesti, eikä B:n laitonta irtisanomista saatu kunnanhallituksen käsiteltäväksi useista yrityksistä huolimatta.

Suunnittelija A:n virkanimikkeet Pellon kunnassa ovat olleet toimistovirkailija 1.12.1977 lukien, kanslisti 1.2.1978 lukien, toimistosihteeri 1.1.2004 lukien ja suunnittelija 1.1.2007 lukien.

Kunnanhallituksen päätöksestä 27.11.2006 (§ 372) muuttaa toimistosihteeri A:n tehtävänimike suunnittelijaksi 1.1.2007 käy hyvin selville, miksi virkanimikemuutos oli tarpeellinen. Tavoitteena on ollut, että tehtävänimike ja tosiasialliset tehtävät vastaavat toisiaan.

Kunnanhallitus vahvisti 27.8.2007 (§ 260) suunnittelijan tehtäväkohtaisen palkan 1.1.2007 lukien. Vahvistettu suunnittelijan tehtäväkohtainen palkka oli Pellon kunnan palkkahallinnosta saadun tiedon perusteella korkeampi kuin yhdenkään Pellon kunnan toimistoalan hinnoittelun mukaan määräytyvän viranhaltijan tai työntekijän tehtäväkohtainen palkka.

Kunnanhallituksen päätöstä 27.8.2007 (§ 260) on sovellettu siten, että suunnittelija katsottiin kuuluvaksi niin kutsuttuun hinnoittelemattomien palkkaryhmään 1.1.2007 lukien. Pellon kunnanhallitus hyväksyi toimistotyön työn vaativuuden arvioinnin 23.6.2008 (§ 195). Päätöksen liitteestä käy ilmi, ettei suunnittelijan virka kuulunut toimistoalan hinnoitteluun. Osoituksena siitä, että suunnittelijan virka oli niin kutsuttu hinnoittelematon, ovat muun muassa kunnanhallituksen hinnoittelemattomia koskevat palkkapäätökset 19.4.2010 (§ 124) ja 21.6.2010 (§ 226).

Kunnan lausuman liitteenä olevasta suunnittelijan tehtäväkuvasta käyvät ilmi suunnittelijan tehtävät. Valtuusto muutti 14.12.2014, oikeastaan 15.12.2014, §:n 100 kohdalla suunnittelijan virantoimitusvelvollisuutta poistamalla tehtävistä oleellisimmat ja laajimmat tehtäväkokonaisuudet, lautakunnan sihteerin tehtävät sekä talouden suunnitteluun ja seurantaan liittyvät tehtävät. Mainitut tehtävät annettiin toisen toimistosihteerin tehtäviksi. Tällä henkilöllä ei ollut lainkaan aikaisempaa kokemusta vastaavista tehtävistä. Valtuusto muutti myös suunnittelijan virkanimikkeen toimistosihteerin nimikkeeksi. Muutetut tehtävät käyvät ilmi valtuuston päätöksen liitteestä "Toimistohenkilökunta ja uudet tehtäväkuvat 1.1.2015 lukien".

Uudistuksen tarkoituksena oli vahvistaa talousosaamista Pellon kuntakonsernissa. Uudistuksen valmistelun aikana johtavat viranhaltijat – sekä kunnanjohtaja että sosiaali- ja terveysosaston osastopäällikkö – kertoivat suunnittelijalle suullisesti useaan otteeseen, että suunnittelijan talousosaamista halutaan hyödyntää laajemminkin kunnassa siten, että suunnittelijan talouden suunnittelu- ja seurantatehtävät kattaisivat koko kunnan talouden suunnittelu- ja seurantatehtävät. Suunnittelija siirrettiin kuitenkin niin sanottuihin "muihin toimistotöihin". Näin hänen ura- ja ansiokehityksensä estyivät.

Talousosaaminen ei uudistuksen myötä lisääntynyt, sillä Pellon kuntaan ollaan tällä hetkellä palkkaamassa määräaikaista talous- ja hallintopäällikköä.

Organisaatiouudistuksen myötä toimistohenkilöstön työn vaativuuden arviointi suoritettiin kevään 2015 aikana, ja uudet palkkaryhmät vahvistettiin 16.6.2015. Arvioinnissa olivat mukana myös yhtiöön siirretyn toimistosihteerin (B) ja terveyskeskukseen siirretyn toimistosihteerin (A) tehtävät siitä huolimatta, ettei uusia tehtäväkuvia ollut päivitetty.

Henkilöstökoordinaattorin tiedote osoittaa, että Pellon kunnan suunnittelijan tehtävä oli ollut asiantuntijatehtävä, sillä suunnittelijan tilalle siirretyn toimistosihteerin tehtävä hinnoiteltiin asiantuntijatehtäväksi (01ASI040). Koodi 01ASI040 tarkoittaa kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen liitteen 1 2 §:ää (Eräiden hallinnon asiantuntijatehtävien ja toimistoalan tehtävien palkkahinnoittelu, 01ASI040 Eräät hallinnon asiantuntijatehtävät). Tähän palkkahinnoittelukohtaan voivat kuulua esimerkiksi hallintosihteeri, koulutus-, talous-, henkilöstö-, viestinnänsuunnittelija, kehittämisen asiantuntija, kääntäjä ja tiedottaja.

Organisaatiouudistuksen valmistelun yhteydessä kunnanjohtaja toimitti 28.8.2014 valtuutetuille ja kunnanhallituksen jäsenille uuden organisaation päälinjat. Suunnittelija oli tässä vaiheessa vielä mukana taloustiimissä. Kunnan toimistohenkilöstöltä tiedusteltiin heidän tehtävistään ja toiveistaan uusista tehtävistä (vs. hallintojohtajan sähköposti kunnan toimistohenkilöstölle ja A:n vastaus kyseiseen sähköpostiin).

A sairastui organisaatiouudistuksen aiheuttaman syrjintäkokemuksen seurauksena vakavaan masennukseen ja päätyi ensin määräaikaiselle työkyvyttömyyseläkkeelle ja 1.4.2016 lukien toistaiseksi voimassa olevalle työkyvyttömyyseläkkeelle. Pellon kunnalle ei siten aiheudu vaikeuksia valtuuston päätöksen kumoamisesta.

Voimassa olleen hallintosäännön mukaan tehtäväkuvista päättäminen olisi kuulunut niille toimielimille, joiden alaisuudessa henkilöt päätöksentekohetkellä toimivat, ei valtuustolle. Sekä kunnanhallituksen jäsenet että valtuutetut luottivat kunnanjohtajan esittelyn laillisuuteen sekä siihen, että kunnan voimassa olevia sääntöjä noudatetaan.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus päätti 25.6.2018 kumota Sodankylän kunnan päätöksen henkilön siirtämisestä toiseen tehtävään perusteena päätöksentekijän toimivallan ylitys ja työntekijän kuulemisen laiminlyöminen. B:n ja A:n tapauksessa on kysymys samoista kumoamisperusteista sekä työsyrjinnästä ja toimimisesta vastoin lakia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin sen mukaan päätösvalta virantoimitusvelvollisuuden muuttamiseen on kuulunut asianomaisille lautakunnille eikä valtuustolle. Valitusta ei tutkita myöskään siltä osin kuin sen mukaan valtuuston päätös on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 12 §:n, yhdenvertaisuuslain 5 ja 7 §:n sekä Pellon kunnanvaltuuston 12.11.2014 (§ 70) hyväksymän hallintosäännön ja Pellon kunnanhallituksen 23.6.2008 (§ 126) hyväksymän Pellon henkilöstöpoliittisten periaatteiden sekä Pellon kunnanhallituksen 3.7.2006 hyväksymän tasa-arvosuunnitelman vastainen eikä myöskään siltä osin kuin päätöksen on B:n osalta väitetty olevan kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen VII luvun 7 §:n määräyksen vastainen.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n ja B:n valituksen suunnittelijan virkanimikkeen muuttamisesta.

Hallinto-oikeudelle tehty valitus otetaan viivytyksen välttämiseksi tältä osin asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi tutkittavaksi yhdessä muiden valitusperusteiden kanssa.

Muilta osin hallinto-oikeuden päätöstä jättää valitus tutkimatta ei muuteta.

3. Valitus hylätään muutoin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittajat ovat vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa eli valitusajan hallinto-oikeudessa jo päätyttyä vedonneet siihen, että kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska A:ta ja B:tä ei ole kuultu hallintolain ja kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain edellyttämällä tavalla. He ovat myös vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vedonneet siihen, että kaupunginvaltuuston päätösvalta virantoimitusvelvollisuuden muuttamiseen on kuulunut asianomaisille lautakunnille eikä valtuustolle ja että valtuuston päätös on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 12 §:n, yhdenvertaisuuslain 5 ja 7 §:n sekä Pellon kunnanvaltuuston 12.11.2014 (§ 70) hyväksymän hallintosäännön ja Pellon kunnanhallituksen 23.6.2008 (§ 126) hyväksymän Pellon henkilöstöpoliittisten periaatteiden sekä Pellon kunnanhallituksen 3.7.2006 hyväksymän tasa-arvosuunnitelman vastainen. Samoin he ovat vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vedonneet kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen VII luvun 7 §:n määräykseen B:n pääluottamusmiesasemaan liittyen.

Kun otetaan huomioon, että valittajien on kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 3 momentin mukaan tullut esittää mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä ja että edellä todetuilta osin ei voida katsoa olevan kysymys aikaisemmin esitettyjen valitusperusteiden täydentämisestä, valitus on näiltä osin jätettävä tutkimatta.

2. Tutkimatta jättäminen hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevillä perusteilla ja siinä mainittujen oikeusohjeiden nojalla tullut jättää valitus tutkimatta siltä osin kuin siinä on vedottu työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain vastaiseen menettelyyn päätöstä valmisteltaessa sekä vasta valitusajan päättymisen jälkeen toimitetussa lisäselvityksessä esitetyt esteellisyyteen, uuteen yhtiöön siirrettävän toimistosihteerin virka- ja työsuhteisiin, valtuuston päätöksen täytäntöönpanoon sekä muiden toimistoalan viranhaltijoiden ja työntekijöiden virka- ja työsuhteisiin liittyvät valitusperusteet.

Pellon kunnanvaltuusto on 15.12.2014 (§ 100) tekemällään päätöksellä hyväksynyt, että kunnan toimistotyön osalta muun ohella suunnittelijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan ja lisäksi suunnittelijan virkanimike muutetaan toimistosihteeriksi. Koska virkanimikkeen muuttaminen kysymyksessä olevassa asiassa on liittynyt suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden muuttamiseen ja kunnanvaltuuston päätös virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevalta osalta sisältää valituskelpoisen ratkaisun, hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää valitusta tutkimatta suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta. Viivytyksen välttämiseksi valitus on tältä osin otettava korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi tutkittavaksi.

3. Pääasia

3.1 Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu

Pellon kunnanvaltuuston pöytäkirja 15.12.2014 (§ 100) on laadittu niin sanotun juoksevan pöytäkirjan muotoon, johon sisältyvät asian aikaisemmat käsittelyvaiheet kunnanhallituksessa 9.6.2014 (§ 190), kunnanvaltuustossa 16.6.2014 (§ 41), kunnanhallituksessa 9.9.2014 (§ 261), kunnanvaltuustossa 15.9.2014 (§ 60), kunnanhallituksessa 29.9.2014 (§ 283) ja kunnanhallituksessa 8.12.2014 (§ 352).

Valtuusto on kunnanhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta 16.6.2014 (§ 41) päättänyt, että kunnan uusi organisaatio pohjautuu 1.1.2015 alkaen kahden vapaaehtoisen lautakunnan malliin. Kunnanhallituksen pöytäkirjan 9.9.2014 (§ 261) mukaan lisäksi on katsottu, että kuntalain 1.9.2013 voimaan tullut muutos ja sen mukanaan tuoma yhtiöittämisvelvollisuus vuoden 2014 loppuun mennessä tulee ottaa huomioon samassa organisaation kokonaisuudistuksessa (Pello 2020 -organisaation kokonaisuudistus). Kunnanvaltuusto on 15.9.2014 (§ 283) päättänyt hyväksyä Pello 2020 -organisaation kokonaisuudistuksen.

Yhtiöittämisvelvollisuuden vuoksi osa kunnan toimintana tuolloin toteutetusta palvelusta tuotetaan jatkossa osakeyhtiöissä (kolme uutta yhtiötä) ja kuntaorganisaatioon jääneitä tehtäviä järjestellään uudelleen. Uudistus tulee voimaan 1.1.2015. Organisaatiouudistuksen 1.1.2015 jälkeen Pellon kunnassa toimii Pellon Palvelu Oy, Pellon Energia Oy ja Pellon Lämpöverkko Oy, jotka ovat Pellon kunnan 100-prosenttisesti omistamia yhtiöitä. Lautakuntien vähentämisellä ja prosessiorganisaatioon siirtymisellä tavoitellaan toiminnan tehostamista ja laadun parantamista, esimerkiksi purkamalla päällekkäisiä tehtäviä. Näillä toimenpiteillä kunta varautuu heikkeneviin taloudellisiin näkymiin.

Kunnanhallitus on kokouksessaan 29.9.2014 (§ 283) päättänyt yhteistoimintaneuvottelujen aloittamisesta 8.10.2014 alkaen sekä niiden päättymisestä 19.11.2014. Kunnanhallituksen pöytäkirjan 8.12.2014 (§ 352) mukaan yhtiöihin siirtyvälle henkilökunnalle on järjestetty keskustelutilaisuus 25.11.2014 ja mainitulle henkilöstölle varattu mahdollisuus tulla yksilöllisesti kuulluksi heidän niin halutessaan. Työnantaja on jo ennen neuvottelujen aloittamista ilmoittanut, ettei yhteistoimintaneuvotteluilla tavoitella henkilötyövuosien vähentämistä kuntakonsernissa, vaan neuvottelut on aloitettu toteutettavan organisaation kokonaisuudistuksen vuoksi, joka koskee sekä luottamusmiesorganisaatiota että operatiivista viranhaltija- ja toimenhaltijaorganisaatiota.

Yhteistoimintaneuvottelujen lopputuloksen johdosta osa kunnan henkilöstöstä siirtyy uuteen perustettavaan yhtiöön Pellon Palvelu Oy:öön niin sanottuina vanhoina työntekijöinä liikkeenluovutuksen myötä. Yhtiöön siirtyvät muun muassa seuraavat yksiköt henkilöstöineen: pesula, siivoustoimi, liikuntapaikat, kalustehuolto, talonmiestyö, ravintokeskus ja keskitetty kiinteistönhoito. Lisäksi yhtiöön siirtyy kaksi henkilötyövuotta toimistotyötä, muun muassa toimistosihteerin tehtävät.

Kunnanhallituksen pöytäkirjan mukaan liikkeenluovutuksen ja koko kunnan organisaatiouudistuksen myötä kuntakonsernin toimistotyötä on organisoitava uudestaan. Toimistotyön toimien ja virkojen virkanimikkeitä muutetaan. Suunnittelijan viran virantoimitusvelvollisuutta muutetaan ja suunnittelijan virkanimike muutetaan toimistosihteerin virkanimikkeeksi. Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen on perusteltua organisaatiouudistuksesta ja yhtiöihin siirtyvien toimistohenkilöiden aiheuttamasta töiden uudelleenjärjestelystä johtuen.

Pellon kunnanvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 15.12.2014 (§ 100) hyväksynyt, että Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy 1.1.2015 esityksen ja sen liitteenä 2 olevan nimilistan mukainen henkilöstö liikkeenluovutusperiaatteella. Lisäksi valtuusto on hyväksynyt, että Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy edellä mainitut kaksi henkilötyövuotta toimistotyötä ja että kuntakonsernin toimistotyö sijoittuu 1.1.2015 alkaen kunnanhallituksen esityksen ja päätöksen liitteen mukaisesti. Valtuusto on myös hyväksynyt, että kunnan toimistotyön osalta muun ohella suunnittelijan virantoimitusvelvollisuutta ja virkanimike muutetaan 1.1.2015 alkaen edellä todetun mukaisesti. Viran tehtäväkohtainen palkka säilyy samana virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen jälkeen.

Koko Pellon kunnan organisaation uudistaminen on merkinnyt sitä, että uusi organisaatio on 1.1.2015 alkaen perustunut kahden vapaaehtoisen lautakunnan malliin eli kunnassa on valtuuston ja kunnanhallituksen lisäksi hyvinvointilautakunta ja elinvoimalautakunta aikaisempien neljän osaston (sivistys, tekninen, perusturva, yleishallinto) sijasta. Hallinnollisesti kaikki kunnan toimistotehtävät kuuluvat 1.1.2015 alkaen talous- ja hallintoyksikön alaisuuteen. Aikaisemmassa organisaatiossa toimistohenkilöstö oli keskitetty yleishallinnon alaisuuteen. Ratkaisut ovat Pellon kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan perustuneet kokonaisarviointiin ja järkevien toiminnallisten kokonaisuuksien rakentamiseen. Tehtävien muodostamisessa ja henkilöstön siirroissa pyrittiin kunnan mukaan ottamaan huomioon muun muassa uuden organisaation tarpeet, henkilöstön omat näkemykset ja henkilöstön omat osaamisalueet ja henkilökohtaiset ominaisuudet.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A on ennen organisaatiouudistusta toiminut muun muassa perusturvan toimistosihteerinä, jonka nimike 1.1.2007 oli muutettu suunnittelijaksi tavoitteena vahvistaa aiempaa voimakkaammin perusturvan toiminnan ja talouden suunnittelua ja seurantaa. Suunnittelijana A:n virantoimituspaikka on ollut sijoitettuna Pellon kunnanvirastoon. Suunnittelijan asiakirjoihin liitetyn tehtäväkuvauksen mukaan tehtävänä on ollut toiminnan suunnittelu ja seuranta, talouden suunnittelu ja seuranta, rahoitushakemusten ja tilitysten suorittaminen sekä tilastojen kokoaminen ja toimittaminen, kustannuslaskenta ja taksojen koordinointi (päivittäminen ja tiedottaminen), perusturvan lautakunnan sihteerin tehtävät, perusturvan arkistovastuuhenkilön tehtävät (arkiston ylläpito ja supistaminen) sekä muut esimiehen antamat projektiluonteiset tehtävät.

Saadun selvityksen mukaan suunnittelijan virkaa on palkkajärjestelmässä käsitelty hinnoittelemattomana.

Organisaatiouudistuksen jälkeen A on sijoitettu hyvinvointilautakunnan alaisuuteen toimistosihteeriksi terveyskeskukseen, jossa hänen päätehtävikseen on osoitettu hyvinvointilautakunnan toimistotehtävät, kustannuslaskenta ja erikoissairaanhoidon kustannusten seuranta, rahoitushakemukset sekä muina tehtävinä arkistointi ja muut työnantajan määräämät tehtävät.

B, joka on ollut myös C Pello ry:n pääluottamusmies Pellon kunnassa, on toiminut toimistosihteerinä teknisessä toimessa, jossa hänen tehtävänään organisaatiouudistuksen valmistelun yhteydessä toimistotyön osalta suoritetun tehtäväkartoituksen mukaan on ollut osastopäällikön, rakennustarkastajan ja rakennusmestarin tukeminen, esityslistojen ja pöytäkirjojen laatiminen, diaariointi ja asioiden etsiminen diaarista sekä kaikki teknisen toimen toimistotehtävät (asuntotoimea lukuun ottamatta).

B on toimintojen yhtiöittämisen ja organisaatiouudistuksen jälkeen liikkeenluovutusperiaatteella siirretty Pellon Palvelu Oy:öön, jossa hänen päätehtävikseen on osoitettu konsernin palveluiden markkinointi ja myynti sekä Kiinteistö Oy Pellon Vuokra-asuntojen, Pellon Palvelu Oy:n, Pellon Energia Oy:n ja Pellon Lämpöverkko Oy:n toimistotehtävät.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko A:n virkatehtävien ja virkanimikkeen muuttamisessa ollut kysymys sellaisista muutoksista, jotka on voitu toteuttaa virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevan viranhaltijalain 23 §:n nojalla. Jos katsotaan, että kysymys on ollut sellaisesta tehtävämuutoksesta, joka on ollut toteutettavissa virantoimitusvelvollisuuden muuttamisena, asiassa on vielä arvioitava, onko virantoimitusvelvollisuuden muuttamiselle ollut viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettu perusteltu syy.

Lisäksi asiassa on ratkaistavana, onko toimistosihteeri B:n siirtäminen Pellon Palvelu Oy:öön voinut perustua viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitettuun liikkeen luovutukseen. Asiassa on tältä osin arvioitava, voidaanko teknisen toimen toimistosihteerin tehtävien katsoa olleen osa sitä toiminnallista kokonaisuutta, johon yhtiöittäen toteutettu liikkeenluovutus on kohdistunut.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet

3.2.1 Kansallinen lainsäädäntö

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 23 §:n mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Hallituksen esityksessä viranhaltijalaiksi (HE 196/2002 vp) on sanotun lain 23 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa seuraavaa:

"Työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen eli direktio-oikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Säännöksessä annettaisiin työnantajalle oikeus muuttaa virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin mihin sillä olisi oikeus pelkästään normaalin direktio-oikeuden perusteella. Säännöksen lähtökohtana on toiminnan ja virkatehtävien sopeuttaminen muuttuviin tilanteisiin, tarpeisiin ja olosuhteisiin. Kunnan on julkisyhteisönä voitava kaikissa tilanteissa turvata sille kuuluvien tehtävien tarkoituksenmukainen ja tehokas hoitaminen. Näin ollen ehdotetaan, että kunnan viranomainen, joka päättää virkasuhteen täyttämisestä toistaiseksi, voisi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan tai viranhaltijan virkatehtäviä järjestellään uudelleen, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää. Säännöksessä tarkoitettua perusteltua syytä arvioidaan kunnan hallinnon tarpeiden perusteella. Säännös ei edellyttäisi viranhaltijan suostumusta, mutta viranhaltijalle olisi varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen kuin muutoksesta lopullisesti päätetään.

Mikäli työnantajan toiminnan tai hallinnon uudelleenjärjestelyt merkitsevät niin laajoja viranhaltijoiden tehtävien muutoksia, että virka voidaan katsoa sisällöltään ja luonteeltaan uudeksi viraksi, virka tulee yleensä lakkauttaa ja perustaa uusi virka. Tällöin viranhaltijan asema määräytyy lakiehdotuksen 37 §:n mukaisesti."

Viranhaltijalain 25 §:n 1 momentin mukaan työnantajan liikkeen luovutuksella tarkoitetaan kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle. Jos luovutus tapahtuu yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle, siirtyvät viranhaltijat työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan palvelukseen. Mitä edellä on lausuttu oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymisestä, ei tällöin kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle.

Viranhaltijalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 196/2002 vp) on 25 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Liikkeen luovutuksella tarkoitettaisiin kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Tarkoituksena on, että liikkeen luovutuksen määritelmä vastaisi työsopimuslain vastaavaa määritelmää, vaikka säännöksen sanamuoto poikkeaakin työsopimuslain määritelmästä. Sanamuodon poikkeaminen on perusteltua, koska kysymys on julkishallinnon toimintojen järjestämisestä eikä niinkään yritystoiminnan muutoksista.

Liikkeen luovutuksen edellytysten täyttyminen tulee ratkaistavaksi yksittäistapauksittain kokonaisharkintaa käyttäen. Huomioon on otettava erityisesti, millaisesta toiminnallisesta osasta on kysymys, onko rakennuksia, irtaimistoa tai muuta sellaista aineellista omaisuutta luovutettu, minkä arvoinen aineeton omaisuus on luovutushetkellä ollut, onko pääosa henkilöstöstä otettu toiminnan uuden harjoittajan palvelukseen, onko asiakaskunta siirtynyt toiminnan mukana sekä se, miten samanlaista ennen luovutusta ja sen jälkeen harjoitettu toiminta on ollut, ja vielä se, kuinka pitkän ajan tämä liiketoiminta mahdollisesti on ollut keskeytyneenä. Toimintakokonaisuuden on oltava lisäksi järjestetty pysyväksi, eikä se saa rajoittua yksinomaan tietyn hankkeen toteuttamiseen. Eri arviointiperusteille annettava painoarvo vaihtelee sen mukaan, millaisesta toiminnasta on kysymys. Erityisesti silloin, kun toimintakokonaisuus pystyy jollain aloilla harjoittamaan toimintaansa ilman huomattavaa aineellista tai aineetonta omaisuutta, tällaisten omaisuuserien siirtymistä ei lähtökohtaisesti saa asettaa toimintakokonaisuuden säilymisen edellytykseksi. Tällöin huomiota on kiinnitettävä muun muassa siihen, ottaako toiminnan uusi harjoittaja palvelukseensa sekä lukumääräisesti että pätevyydeltään olennaisen osan edeltäjänsä erityisesti näihin työtehtäviin osoittamasta henkilöstöstä. Kaiken kaikkiaan liiketoimintakokonaisuuden käsite viittaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen mukaan sellaiseen henkilöiden ja muiden tekijöiden muodostamaan organisoituneeseen yhdistelmään, jonka avulla on mahdollista harjoittaa omiin itsenäisiin tavoitteisiinsa tähtäävää toimintaa.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että liikkeen luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyisivät liikkeen uudelle omistajalle tai haltijalle. Oikeuksien siirtyminen ei koskisi virkasuhteen oikeudelliseen luonteeseen sinänsä kuuluvia oikeuksia kuten esimerkiksi lakiehdotuksen 44 §:ssä säädettäväksi ehdotettua virkasuhteen jatkumista. Viranhaltijat siirtyisivät automaattisesti luovuttajan palveluksesta luovutuksensaajan palvelukseen ja heidän virkasuhteensa ehdot säilyisivät entisinä liikkeen luovutuksesta huolimatta. Jos luovutus tapahtuu muulle kuin julkisyhteisölle, siirtyvät viranhaltijat työsuhteisiksi työntekijöiksi luovutuksensaajan palvelukseen. Viranhaltijalla ei olisi oikeutta vastustaa siirtymistä yksipuolisesti ja jäädä luovuttajan palvelukseen. Jos viranhaltija ei haluaisi siirtyä luovutuksensaajan palvelukseen, hän voisi kuitenkin irtisanoa virkasuhteensa lakiehdotuksen 39 §:n 2 momentin mukaisesti normaalia lyhyemmällä irtisanomisajalla.

(---)

Liikkeen luovutusta koskeva säännös määrittelee viranhaltijoiden aseman silloin, kun toiminta siirtyy toiselle työnantajalle. Jos toiminnan siirtämisestä säädetään lailla, laissa voidaan luonnollisesti säätää myös esimerkiksi henkilöstön asemasta nyt ehdotetusta pykälästä poiketen."

3.2.2 Liikkeenluovutusdirektiivi

Liikkeen luovutusta koskeva neuvoston direktiivi 77/187/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 29.6.1998 annetulla neuvoston direktiivillä 98/50/EY, on sittemmin korvattu neuvoston direktiivillä 2001/23/EY työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä (liikkeenluovutusdirektiivi 2001/23/EY). Liikkeenluovutusdirektiivin 12 artiklan 2 kohdasta käy ilmi, että viittauksia kumottuun direktiiviin 77/187 on pidettävä viittauksina liikkeenluovutusdirektiiviin sen liitteessä II olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.

Liikkeenluovutusdirektiivin 2001/23/EY 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan direktiiviä sovelletaan yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovuttamiseen toiselle työnantajalle sopimukseen perustuvan luovutuksen taikka sulautumisen kautta.

Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitettuna luovutuksena pidetään oman identiteettinsä säilyttävän taloudellisen yksikön luovuttamista, jolla tarkoitetaan pää- ja sivutoimisen taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi järjestettyä resurssikokonaisuutta.

Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan direktiiviä sovelletaan taloudellista toimintaa harjoittaviin julkisiin tai yksityisiin yrityksiin riippumatta siitä, tavoittelevatko ne voittoa. Sanotun kohdan mukaan direktiivissä tarkoitettuna luovuttamisena ei kuitenkaan pidetä hallintoviranomaisten uudelleenorganisointia eikä hallinnollisten tehtävien siirtoa hallintoviranomaiselta toiselle.

3.3 Oikeudellinen arviointi

3.3.1 A:n virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen

Kuten edellä kohdasta "3.1 Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu" ilmenee, Pellon kunnassa on valituksenalaisella valtuuston päätöksellä päätetty 1.1.2015 toteuttaa samanaikaisesti kunnan sisäinen organisaatiouudistus sekä tiettyjen toimintojen yhtiöittäminen. Pellon kunnan uusi organisaatio on 1.1.2015 alkaen perustunut kahden vapaaehtoisen lautakunnan malliin eli kunnassa on valtuuston ja kunnanhallituksen lisäksi hyvinvointilautakunta ja elinvoimalautakunta aikaisempien neljän osaston (sivistys, tekninen, perusturva, yleishallinto) sijasta. Tähän liittyen myös toimistohenkilöstön, muiden ohella suunnittelijan, tehtäviä on järjestelty uudelleen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnan harkinnassa sinänsä on, miten se järjestää hallintonsa ja sille kuuluvien tehtävien hoidon. Viranhaltijalaissa ei ole säädetty tähän liittyvistä rajoituksista, vaan siitä, millä edellytyksillä työnantajan päättämät tehtävien ja toiminnan uudelleenjärjestelyt voivat olla perusteena viranhaltijan virkasuhdetta koskeville ratkaisuille.

Viranhaltijalain 23 §:n lähtökohtana on toiminnan ja virkatehtävien sopeuttaminen muuttuviin tilanteisiin, tarpeisiin ja olosuhteisiin. Työnantaja voi viranhaltijalain 23 §:n nojalla muuttaa viranhaltijan tehtäviä ilman hänen suostumustaankin, jollei virka muutu tällöin sisällöltään ja luonteeltaan uudeksi viraksi.

Kuten edellä kohdasta "3.1 Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu" ilmenee, Pellon kunnanvaltuuston 15.12.2014 (§ 100) tekemän päätöksen johdosta muutettiin A:n virkanimike, virkatehtäviä ja virantoimituspaikka.

A:n virantoimitusvelvollisuutta on muutettu siten, että hänen tehtävänsä on muuttunut kunnanvirastoon sijoitetun perusturvalautakunnan sihteerin sekä muun muassa perusturvan talouden seurannan ja suunnittelun tehtävistä terveyskeskuksen toimistosihteerin tehtäviksi, jolloin hänen päätehtäviään ovat olleet hyvinvointilautakunnan toimistotehtävät, kustannuslaskenta ja erikoissairaanhoidon kustannusten seuranta, rahoitushakemukset sekä muina tehtävinä arkistointi ja muut työnantajan määräämät tehtävät.

Kun otetaan huomioon, että A:n tehtäviin myös suunnittelijana ovat kuuluneet rahoitushakemusten ja tilitysten suorittaminen sekä tilastojen kokoaminen ja toimittaminen, kustannuslaskenta ja taksojen koordinointi (päivittäminen ja tiedottaminen) sekä perusturvan arkistovastuuhenkilön tehtävät, uusien tehtävien ei voida katsoa olennaisesti eroavan virkaan aiemmin kuuluneista tehtävistä. Asiaa ei ole tältä osin aihetta arvioida toisin sillä perusteella, että suunnittelijan virkaa on saadun selvityksen perusteella palkkajärjestelmässä käsitelty hinnoittelemattomana eli palkkahinnoittelun ulkopuolisena virkana. Tehtävämuutos on siten ollut toteutettavissa viranhaltijalain 23 §:n virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevan säännöksen nojalla.

Kunnalla on edellä todetun perusteella kunnassa toteutetusta organisaation kokonaisuudistuksesta johtuen ollut perusteltu tarve toiminnan tarkoituksenmukaiselle järjestämiselle ja töiden uudelleen organisoinnille. Suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden muuttamiselle on siten ollut viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettu toiminnan uudelleen järjestelystä johtuva perusteltu syy. Virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen yhteydessä myös viran tehtävänimikettä ja virantoimituspaikkaa on voitu muuttaa. Kunnanvaltuuston päätös ei ole tältä osin kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

3.3.2 B:n siirtäminen Pellon Palvelu Oy:n (sittemmin Pellon Serviisi Oy:n) palvelukseen

B:tä, joka on toiminut myös C Pello ry:n pääluottamusmiehenä, ei ole irtisanottu, vaan hänet on siirretty Pellon Palvelu Oy:öön viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetun liikkeen luovutuksen yhteydessä. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että valittajien viittaama viranhaltijalain 38 §:n erityistä irtisanomissuojaa koskeva säännös ei tule asiassa sovellettavaksi.

Siltä osin kuin B on siirretty Pellon Palvelu Oy:n palvelukseen asiaa on arvioitava liikkeenluovutussäännösten pohjalta.

Kuten edellä on todettu, osa kunnan toiminnoista on samanaikaisesti kunnan sisäisen organisaatiouudistuksen kanssa ulkoistettu perustamalla kolme kunnan täysin omistamaa yhtiötä eli Pellon Palvelu Oy, Pellon Energia Oy ja Pellon Lämpöverkko Oy. Pellon Palvelu Oy:öön siirtyvät seuraavat yksiköt henkilöstöineen: pesula, siivoustoimi, liikuntapaikat, kalustehuolto, talonmiestyö, ravintokeskus, keskitetty kiinteistönhoito. Päätöksen mukaan Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy myös kaksi henkilötyövuotta toimistotyöstä eli isännöitsijän ja toimistosihteerin tehtävät. Toimistosihteerin tehtävillä on tarkoitettu B:n hoitamia teknisen toimen toimistosihteerin tehtäviä.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan liikkeenluovutusdirektiivi 2001/23/EY koskee julkisoikeudellisen viranomaisen tekemää liiketaloudellista toimintaa harjoittavan yksikön luovuttamista, jos kyseiseen toimintaan ei liity julkisen vallan käyttöä (muun muassa yhdistetyt asiat C-173/96 ja C-247/96, Hidalgo ym, tuomion 24 kohta ja asia C-343/98 Collino ja Chiappero, tuomion 32 kohta). Julkishallinnossa luonteeltaan taloudellista toimintaa harjoittavan henkilöstön siirtäminen tällaisessa tilanteessa kuuluu siten mainitun direktiivin soveltamisalaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittujen Pellon kunnan toimintojen yhtiöittämisessä on kysymys viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetusta liikkeenluovutuksesta. Liikkeen luovutuksen myötä luovutuksensaajan palvelukseen siirtyvä henkilöstö määräytyy lain mukaan lähtökohtaisesti sen perustella, sisältyvätkö heidän tehtävänsä luovutuksen kohteena olevaan toiminnalliseen kokonaisuuteen. B:n asemaa edellä todetun perusteella arvioitaessa asiassa on siten arvioitava, voidaanko teknisen toimen toimistosihteerin tehtävien katsoa olleen osa sitä toiminnallista kokonaisuutta, johon yhtiöittäminen on kohdistunut.

Työsopimuslakiin sisältyvien liikkeenluovutussäännösten esitöiden (HE 157/2000 vp, 10 §:n yksityiskohtaiset perustelut) mukaan ratkaistaessa sitä, ketkä työntekijät kuuluvat luovutettavaan osaan, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti kiinnitettäisiin huomiota yrityksen muodolliseen organisaation eikä siihen, missä määrin työntekijän työtehtävät ovat käytännössä liittyneet luovutettuun osaan (asia C-186/83, Botzen).

Edellä mainitussa ratkaisussaan asiassa Botzen unionin tuomioistuin totesi muun muassa, että silloisen direktiivin 77/187/ETY 3 artiklan 1 kohta ei soveltunut työntekijöihin, jotka olivat liikkeen luovutuksen piiriin kuulumattoman hallinnollisen osaston palveluksessa, mutta suorittivat tiettyjä työtehtäviä luovutettavan osan hyväksi (tuomion kohta 16).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että silloin kun luovutuksen kohteena on vain liikkeen osa, siirtyminen koskee henkilöstön osalta lähtökohtaisesti luovutettavaan osaan kuuluvaa henkilöstöä.

Pellon kunnan yhteistoimintaneuvottelujen päätöstilaisuudesta 19.11.2014 laaditusta pöytäkirjasta ilmenee, että yhtiöiden toimistotehtäviin on katsottu liittyvän isännöinti, yhtiöiden toimistotyöt, laskutus, tiliöinti sekä uutena tehtävänä yhtiön markkinointi ja myynti.

Kuten edellä kohdasta "3.1 Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu" ilmenee, B:n tehtäviin teknisen toimen toimistosihteerinä ennen organisaatiouudistusta ja samanaikaisesti toteutettua yhtiöittämistä ovat kuuluneet kaikki teknisen toimen toimistotehtävät (asuntotoimea lukuun ottamatta).

Kun otetaan huomioon asiakirjoissa oleva selvitys kunnan toimintojen kokonaisuudistuksesta, johon on liittynyt myös kunnan toimistohenkilöstön tehtävien uudelleen järjestäminen, kuten lautakuntien määrän vähentäminen ja toimistohenkilökunnan lautakunnan kokouksiin liittyvien tehtävien uudelleen järjestäminen, ja se, mitä edellä on todettu yhtiöiden toimintojen edellyttämistä toimistotehtävistä, sekä selvitys B:n aikaisemmin hoitamista toimistotehtävistä, joiden painopisteenä B on pitänyt juuri lautakuntatyöskentelyä lakkautetussa teknisessä lautakunnassa, B:n tehtävien voidaan näissä oloissa katsoa kuuluneen yhtiöittämisen kohteena olevaan toiminnalliseen kokonaisuuteen, vaikka hänen pääasiallisesti hoitamansa toimistosihteerin tehtävät eivät saadun selvityksen mukaan ole siirtyneet Pellon Palvelu Oy:öön. Kunnanvaltuuston päätös ei myöskään tältä osin ole kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

3.3.3 Johtopäätös

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ja esittelijän eriävä mielipide ilmenevät päätöksen liitteestä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokoski yhtyi:

"Olen samalla kannalla kuin enemmistö siltä osin kuin valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa jätetty tutkimatta sekä hylätty siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt valituksen tutkimatta muutoin paitsi suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta. Olen samalla kannalla kuin enemmistö myös siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätös on kumottu siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksen suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta ja valitus on tältä osin otettu korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi tutkittavaksi sekä valitus hylätty suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden ja virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta.

Siltä osin kuin valitus koskee teknisen toimistosihteerin siirtämistä Pellon Palvelu Oy:öön kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja lausun siltä osin kuin asiassa on arvioitava, voidaanko teknisen toimen toimistosihteerin tehtävien katsoa olleen osa sitä toiminnallista kokonaisuutta, joka on yhtiöittämisen myötä ollut liikkeenluovutuksen kohteena, seuraavaa:

Asiassa sovellettavat oikeusohjeet ja asiakirjoista saatu selvitys ilmenevät muutoin edeltä enemmistön päätöslauselmasta, mutta täydennän liikkeen luovutusta koskevan viranhaltijalain 25 §:n tulkinnassa huomioon otettavaa unionin tuomioistuimen niin kutsuttua liikkeenluovutusdirektiiviä koskevaa oikeuskäytäntöä seuraavasti:

Oikeuskäytännön mukaan direktiivillä pyritään mahdollisuuksien mukaan varmistamaan työsopimuksen tai työsuhteen jatkuminen muuttumattomana luovutuksensaajan kanssa sen estämiseksi, etteivät luovutuksen kohteena olevat työntekijät joudu luovutuksen vuoksi huonompaan asemaan (ks. esimerkiksi asia C-343/98, Collino ja Chiappero, 37 kohta ja yhdistetyt asiat C-173/96 ja C-247/96 Sánchez Hidalgo ym, 21 kohta). Unionin tuomioistuimen mukaan siltä osin kuin tietyillä työvoimavaltaisilla toimialoilla yhteisen toiminnan piirissä pysyvästi työskentelevien työntekijöiden ryhmä voi muodostaa taloudellisen yksikön, tällainen yksikkö voi säilyttää identiteettinsä luovutuksen jälkeenkin, kun uusi työnantaja muun ohella ottaa palvelukseensa sekä lukumääräisesti että pätevyyden osalta olennaisen osan siitä henkilökunnasta, jota sen edeltäjä oli erityisesti osoittanut hoitamaan näitä tehtäviä. Liikkeenluovutuksen kysymyksessä ollen olennainen osa samasta henkilökunnasta suorittaa samoja työtehtäviä (asiaC-463/09 CLECE vastaan Maria Socorro MartinValor, 36–37 kohta).

Liikkeen luovutuksessa lainsäädännön lähtökohtana on, että luovutuksensaajan palvelukseen siirtyvä henkilöstö määräytyy sen perusteella, sisältyvätkö heidän tehtävänsä luovutuksen kohteena olevaan toiminnalliseen kokonaisuuteen. Silloin kun luovutuksen kohteena on vain liikkeen osa, lähtökohtana on, että siirtyminen koskee luovutettavaan osaan kuuluvaa henkilöstöä.

Kuten enemmistön päätöslauselman kohdasta "Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu" ilmenee, Pellon kunnan organisaation kokonaisuudistuksen yhteydessä kunnan toimistohenkilöstön tehtäviä on organisoitu uudelleen ja tehtävänimikkeitä on muutettu 1.1.2015 alkaen. Hallinnollisesti kaikki kunnan toimistotehtävät kuuluvat mainitusta ajankohdasta alkaen talous- ja hallintoyksikön alaisuuteen. Toimistotyöntekijät ovat siten organisaatiouudistuksen jälkeen B:tä ja isännöitsijän tehtäviä hoitanutta henkilöä lukuun ottamatta edelleen olleet kunnan palveluksessa.

B on ennen organisaatiouudistusta ja yhtiöittämistä työskennellyt teknisen toimen toimistosihteerinä. Hänen tehtäviinsä ovat kuuluneet kaikki teknisen toimen toimistotehtävät (asuntotoimea lukuun ottamatta). Asiakirjoista ilmenee, että yhtiöiden toimistotehtäviin on katsottu liittyvän isännöinti, yhtiöiden toimistotyöt, laskutus, tiliöinti sekä uutena tehtävänä yhtiön markkinointi ja myynti. Pellon Palvelu Oy:ssä on siten ollut tarve myös toimistotyöntekijälle. Kysymys ei kuitenkaan ole ollut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavoin samoista toimistotehtävistä, joita B teknisen toimen toimistosihteerinä on pääasiallisesti hoitanut, vaan tarkoitus on ollut osoittaa hänelle pääosin muita toimistotehtäviä.

Näissä oloissa B:n ei voida katsoa kuuluneen siihen henkilöstöön, joka liikkeenluovutussäännösten perusteella on siirtynyt perustetun Pellon Palvelu Oy:n palvelukseen. B.tä ei edellä todetun johdosta ole vastoin tahtoaan voitu siirtää Pellon Palvelu Oy:öön. Valtuuston päätös on siten tältä osin kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Riitta Kreulan esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto.

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt Vietnamin kansalaisen A:n perhesiteen perusteella tehdyn oleskelulupahakemuksen. Maahanmuuttovirasto oli katsonut, että hakijan toimeentulo ei ollut turvattu, koska perheenkokoaja B:n toimeentulo perustui täysin yhteiskunnan maksamiin etuuksiin, joista osa oli kustannuksia korvaavia etuuksia.

Hallinto-oikeus oli katsonut, että perheenkokoaja B:n tuloista suuri osa perustui vanhempainpäivärahaan, joka ei ollut ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu kustannuksia korvaava etuus.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vanhemmuuteen liittyvät ansiosidonnaiset päivärahat ovat työskentelyperusteisia sosiaalietuuksia, eivätkä ne siten muodostaneet toimeentulotukeen verrattavia etuuksia. Vanhemmuuteen liittyvät sosiaalietuudet ovat kuitenkin määräaikaisia, mikä tuli ottaa huomioon arvioitaessa toimeentuloedellytyksen täyttymistä.

Vanhempainpäivärahan maksamista oli edeltänyt B:n noin kahdeksan kuukautta kestänyt työttömyys, eikä B:n työllistymisen mahdollisuuksia voitu arvioida. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus totesi, että perheenkokoaja B:n saamien etuuksien taso oli tilapäinen eikä sen perusteella A:n toimeentulo ollut turvattu siten, että A:n ei voitu olettaa joutuvan toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen Suomessa.

Ulkomaalaislaki 39 §:n 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Jenny Rebold.

Yhtiö A oli hakenut ympäristölupaa kuuden tuulivoimalan toimintaan. Korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä arvioidaan tehtyjen selvitysten ja toiminnasta etukäteen arvioitavissa olevien vaikutusten perusteella. Asiassa oli tähän nähden otettava asukasyhdistyksen valituksen johdosta kantaa siihen, oliko ympäristölupaharkintaa varten laadittu meluselvitys tehty asianmukaisesti. Asiassa oli kysymys myös siitä, voitiinko hakemuksen kuulutusajan jälkeen voimaan tullutta tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annettua valtioneuvoston asetusta (1107/2015) ottaa huomioon ympäristölupaharkinnassa.

Valtioneuvoston asetus (1107/2015) ei tullut hakemuksen kuulutusajankohta huomioon ottaen välittömästi sovellettavaksi hakemuksen käsittelyyn. Asetuksen mukaiset melutason ohjearvot oli kuitenkin tämän estämättä voitu ottaa hankkeen ympäristölupaharkinnassa uutena taustaselvitysaineistona huomioon, kun on arvioitu terveyshaittaan, muuhun merkittävään ympäristön pilaantumiseen ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaiseen rasitukseen liittyviä ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä, sekä asetettaessa lupamääräyksiä.

Mainitun valtioneuvoston asetuksen mukaisten ohjearvojen tavoitteena oli ehkäistä yleisesti melun aiheuttamia haittoja. Ohjearvojen tulkinnassa ei näin ollen voitu ottaa huomioon mahdollisia yksilöllisiä eroja melun kokemisessa. Tuulivoimalan ja asutuksen väliselle etäisyydelle ei lainsäädännössä ollut myöskään annettu sitovia tai ohjeellisia arvoja.

Tuulivoimaloiden melun mallintamisesta oli annettu ympäristöhallinnon ohje. Jos ohjeen mukaan laskettu melu on altistuvalla alueella kapeakaistaista, mittaustulokseen tehdään valtioneuvoston asetuksen mukainen 5 dB:n lisäys ennen sen vertaamista ohjearvoihin. Hanketta varten tehdyn meluselvityksen mukaan melu oli tietyllä taajuudella kapeakaistaista. Kun kuitenkin otettiin huomioon, että asiassa saadun selvityksen mukaan lähin lomarakennus sijaitsi 1,6 kilometrin etäisyydellä ja lähimmät pysyvän asutuksen rakennukset noin 2,2 kilometrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta sekä se, että melun kapeakaistaisuuden vaikutus väheni melulähteen etäisyyden kasvaessa haitan kohteeseen, kapeakaistaisuudesta ei ennalta arvioiden aiheutunut sellaista haitallista vaikutusta, joka olisi edellyttänyt valtioneuvoston asetuksen perusteella laskentatuloksen korjausta.

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 39 § 2 momentti, 49 § ja 209 §

Valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015)

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Mattilanperän kyläyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.6.2017 nro 17/0193/2

Asian aikaisempi käsittely

Raahen kaupungin ympäristösihteeri on kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena 11.3.2016 (§ 4) antamallaan päätöksellä myöntänyt Puhuri Oy:lle ympäristöluvan kuuden nimellisteholtaan 3,3 MW:n suuruisen tuulivoimalan toiminnalle Raahen kaupungissa sijaitsevilla kiinteistöillä 678-412-9-47 (tuulivoimala 1), 678-412-88-0 (tuulivoimala 2), 678-412-42-109 (tuulivoimala 3) ja 678-412-22-0 (tuulivoimalat 4, 5 ja 6). Kiinteistöt ovat Ketunperän tuulipuiston osayleiskaava-alueella.

Lupapäätökseen on liitetty lupamääräykset 1–17, joista lupamääräykset 1–6 ja 9 kuuluvat seuraavasti:

1. Tuulivoimaloiden koko voi olla hakemuksen mukaisesti kokonaiskorkeudeltaan enintään 200 m, napakorkeudeltaan enintään 137 m ja roottorin halkaisija enintään 126 m.

2. Toiminnalle on nimettävä vastuuhenkilö. Vastuuhenkilön yhteystiedot on ilmoitettava valvontaviranomaiselle ennen toiminnan aloittamista ja yhteystiedot on pidettävä ajantasaisena. Yhteystiedot tulee olla selkeästi näkyvillä myös tuulipuistoalueella.

3. Toiminnan aloittamisesta on ilmoitettava valvovalle viranomaiselle.

4. Toiminta on järjestettävä niin, ettei toiminnasta aiheutuva melutaso (A-taajuuspainotettu keskiäänitaso) ylitä ulkona melulle altistuvalla alueella tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista säädetyn valtioneuvoston asutuksen 3 §:n mukaisia ohjearvoja. Ohjearvot ovat seuraavat:

Alue, Ulkomelutaso L_Aeq päivällä klo 7–22, Ulkomelutaso L_Aeq yöllä kello 22–7

Pysyvä asutus, 45 dB, 40 dB

Loma-asutus, 45 dB, 40 dB

Hoitolaitokset, 45 dB, 40 dB

Oppilaitokset, 45 dB, -

Virkistysalueet, 45 dB, -

Leirintäalueet, 45 dB, 40 dB

Kansallispuistot, 40 dB, 40 dB

Toiminnassa tulee huomioida myös asunnoille määrätyt sisämelutason ohjearvot päiväohjearvo 35 dB L_Aeq ja yöohjearvo 30 dB L_Aeq.

5. Tuulivoimaloista ei saa aiheutua vakituisessa eikä vapaa-ajanasunnoissa tai niiden piha-alueella auringonvalon vilkkumista yli 8 tuntia vuodessa.

6. Toiminnanharjoittajan tulee toimittaa valvovalle viranomaiselle suunnitelma tuulivoimaloiden vaikutusten seurannasta 31.8.2016 mennessä. Seurattavia vaikutuksia ovat ainakin:

- melu

- välke

- vaikutukset linnustoon ja riistaan

Toiminnanharjoittajan tulee kohtuullisen ajan kuluessa toiminnan aloittamisesta tehdä melumittaukset, joilla mallinnetaan toiminnan aiheuttama todellinen melu lähialueen häiriintyviin kohteisiin (mm. vakituiseen ja loma-asutukseen) nähden. Melumittauskohteita tulee sijoittua useammalle ilmansuunnalle ja mittauksia tulee tehdä useampaan vuodenaikaan. Melumittauksen yhteydessä tulee tehdä vertailu mallinnettujen meluarvojen ja mitattujen meluarvojen tuloksista. Melumittaussuunnitelma tulee toimittaa hyväksyttäväksi valvovalle viranomaiselle 31.8.2016 mennessä.

9. Toiminta on järjestettävä siten, ettei siitä aiheudu (---) meluhaittaa tai ympäristön pilaantumisen vaaraa. Jos edellä mainittuja seuraamuksia ilmenee, on toiminnanharjoittajan ryhdyttävä toimenpiteisiin niiden poistamiseksi. Ympäristöviranomainen voi tarvittaessa antaa erikseen määräyksiä haittojen poistamiseksi. (YSL 15–17 §, 52 §)

Lupapäätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hakemuksessa esitettyjen meluselvitysten mukaan tuulivoimaloiden sijoittaminen hakemuksessa esitetyille rakennuspaikoille ei aiheuta vakituisilla tai vapaa-ajankiinteistöillä tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvojen ylittymistä, myöskään ympäristöministeriön antamat suunnitteluohjearvot eivät ylity vakituisen eivätkä vapaa-ajanasutuksen osalta.

Mattilanperän kyläyhdistyksen muistutuksesta on todettu, että Ketunperän tuulivoimalan yhteisvaikutuksia melun ja välkkeen osalta on selvitetty vuonna 2015. Yhteisvaikutusselvityksessä on huomioitu sen hetkisen tiedon mukaiset olemassa olevat tai suunnitellut voimalat. Suunniteltujen voimaloiden osalta on käytetty sen hetkistä suunnittelutietoa. Hakemuksessa on esitetty melumallinnus. Mallinnuksen mukaan asutuilla alueilla eivät ylity valtioneuvoston asetuksessa tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoiksi määritetyt ulkomelutasot, eikä kyseisillä alueilla ylitetä ympäristöministeriön suunnitteluohjearvoja vakituisen eikä vapaa-ajan asutuksen osalta. Melun yhteisvaikutusselvityksen mukaan Ketunperän tuulipuiston ja Raahen Tuulivoima Oy:n 35 dB:n meluvyöhykkeet yhtyvät toisiinsa. Selvityksen mukaan yhden vapaa-ajan asunnon kohdalla ylittyy 35 dBA:n suunnitteluohjearvo. Tulosten karttatarkastelun pohjalta nähdään, että vapaa-ajan asunto sijoittuu kartalla Raahen Tuulivoima Oy:n 35 dB:n meluvyöhykkeen piiriin. Lupamääräyksillä 1, 4, 6 ja 9 huomioidaan, ettei toimista aiheudu lainsäädännössä sallittujen melunohjearvojen ylittymistä. Lupamääräyksellä 6 velvoitetaan toiminnanharjoittaja todentamaan melumittauksin toiminnasta aiheutuva melu lähialueiden häiriintyvillä kohteilla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Mattilanperän kyläyhdistys ry:n valituksen ympäristösihteerin päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona vakituisen tai vapaa-ajan asunnon osalta ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoja 45 dB päiväaikaan kello 7–22. Yöaikaan kello 22–7 vastaava melutason ohjearvo on 40 dB.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:n mukaan, jos tuulivoimalan melu on impulssimaista tai kapeakaistaista melulle altistuvalla alueella, valvonnan yhteydessä saatuun mittaustulokseen lisätään 5 dB ennen sen vertaamista 3 §:ssä säädettyihin arvoihin.

Raahen Ketunperän alueelle on tarkoitus rakentaa yhteensä kuusi tuulivoimalaa, joiden napakorkeus on 137 metriä. Puhuri Oy:n ympäristölupahakemukseen on liitetty Etha Wind Oy:n laatima meluselvitys NORD2000, 26.6.2015. Hakemusasiakirjoihin on liitetty myös Etha Wind Oy:n meluselvitys - yhteisvaikutukset, 28.5.2015, jossa on arvioitu melun yhteisvaikutukset lähialueiden tuulivoimaloiden kanssa (Kopsa I:n, Kopsa II:n, Kopsa III:n, Raahen Tuulivoima Oy:n ja Sarvankankaan tuulivoimaloiden melu). Ympäristölupaharkinta on tehty edellä mainittujen selvitysten perusteella. Lisäksi Ketunperän tuulipuiston meluvaikutuksista on laadittu Etha Wind Oy:n meluselvitys 31.5.2015.

Uusimmassa meluselvityksessä 26.6.2015 on koottu ajantasaista tietoa muun ohessa tuulivoimaloiden melun ominaispiirteistä. Ketunperän tuulivoimaloiden äänitehotason takuuarvoksi on ilmoitettu 108,4 dBA(L_wa), tuulivoimalamalli V126 clean blades 3,3 MW. Meluselvityksissä 28.5.2015 ja 31.5.2015 voimaloiden äänitehotasoksi on ilmoitettu 105,5 dB(A), tuulivoimalamalli V126 serrates blades 3,3 MW.

Kyläyhdistyksen valituksesta on arvioitavana, onko meluselvityksissä käytetty tuulivoimaloiden melun mallintamista koskevan ympäristöhallinnon ohjeen 2/2014 mukaisia melupäästön takuuarvoja ja onko selvityksissä arvioitu pienitaajuisen melun esiintymistä ohjeen mukaisesti.

Ympäristöhallinnon ohjeen 2/2014 "Tuulivoimaloiden melun mallintaminen" mukaan tuulivoimalan tai tuulivoima-alueen tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400–14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön (äänitehotaso) takuuarvoja ("declared value" tai "warranted level"). Ketunperän tuulivoimaloita koskevien meluselvitysten 31.5.2015 ja 28.5.2015 mukaan melumallinnuksessa voimalan äänitehotason takuuarvot on saatu voimaloiden valmistajalta. Äänitehotaso on ilmoitettu L_WA-arvona. Meluselvityksessä 26.6.2015 on vastaavasti ilmoitettu voimalan äänitehotason takuuarvot saadun voimaloiden valmistajalta ja ilmoitettu takuuarvo L_WA-arvona. Melupäästö on ilmoitettu myös 1/3-oktaavikaistoittain. Edellä oleva huomioon ottaen on katsottava, että melumallinnuksessa on käytetty ympäristöhallinnon ohjeen mukaisia äänitehotason takuuarvoja.

Meluselvityksessä NORD2000 26.6.2015 on arvioitu pienitaajuisen melun esiintymistä asuntojen ja vapaa-ajan asuntojen ulkopuolella ympäristöministeriön julkaiseman ohjeen 2/2014 mukaisesti laskentakaavalla. Pienitaajuisen sisämelun esiintymistä sisätiloissa on arvioitu ympäristöministeriön ohjeen mukaisesti laskemalla rakennusten äänieristys DSO 1284 menetelmän mukaisesti, jossa käytetään talojen keskimääräistä äänieristystä. Pienitaajuinen melu on näin ollen selvitetty ohjeen mukaisesti.

Kyläyhdistyksen valituksesta on lisäksi arvioitavana, olisiko melumallinnuksessa 31.5.2015 laskentatulokseen tullut lisätä melun kapeakaistaisuuden vuoksi korjauksena +5 dB.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kapeakaistaisuuden arvioinnissa käytetyn ISO 1996-2:2007 -standardin mukaan 1/3-oktaavikaistoja tarkasteltaessa molempien viereisten taajuuksien tulee ylittää kapeakaistaisuuden määrittämä äänitasoero, joka pienitaajuiselle äänelle (25–125 Hz) saa olla korkeintaan 15 dB, keskitaajuiselle äänelle (160–400 Hz) korkeintaan 8 dB ja korkeataajuiselle äänelle (500–10 000 Hz) korkeintaan 5 dB. Valituksessa mainitut 1/3-kaistojen väliset äänierot eivät täytä edellä todettua melun kapeakaistaisuuden määritelmää. Edellä olevan perusteella melumallinnuksessa 31.5.2015 esitettyjen melupäästötietojen mukaan arvioiden tuulivoimalasta Vestas V126 serrated blades 3,3 MW aiheutuva melu ei ole kapeakaistaista.

Ympäristöhallinnon ohjeen 2/2014 mukaan melu on kapeakaistaista, jos siinä on kuulohavainnoin erotettavissa olevia melun haitallisuutta lisääviä ääneksiä tai kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja melulle altistuvalla alueella. Mallinnusta tarkennetaan huomioimalla valittujen tuulivoimalatyyppien melupäästön mahdolliset erityispiirteet, kuten impulssimaisuus, kapeakaistaisuus/tonaalisuus ja merkityksellinen sykintä. Sanktio voidaan huomioida laskennan lähtöarvossa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän jonkin edellä mainituista erityispiirteistä ja voidaan arvioida erityispiirteiden olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella. Tämä ja lupamääräyksessä 6 oleva mittausvelvollisuuskin huomioon ottaen on melumallinnus tehty asianmukaisesti.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että Ketunperän tuulivoimaloiden meluvaikutuksista, yhteisvaikutukset mukaan lukien, on esitetty asianmukainen selvitys lupaharkinnan perusteeksi. Valituksenalaista päätöstä ei siten ole syytä kumota valituksessa esitetyillä perusteilla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Pirjo-Liisa Saloranta ja Kirsi Stark. Esittelijä Patrick Sahlström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mattilanperän kyläyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristölupaviranomaisen päätökset kumotaan. Yhdistys on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ympäristölupa on myönnetty virheellisin ja puutteellisin tiedoin.

Ympäristölupa on myönnetty kuudelle Vestas V126 (3,3 MW) tuulivoimalalle. Lupapäätöksestä ei käy ilmi voimaloille taattu melupäästön takuuarvo L_wad. Ympäristöhallinnon ohjeen 2/2014 mukaan mallinnettavien voimaloiden melumallinnusten lähtöarvoina tulee käyttää melupäästön mittaamista koskevan ympäristöhallinnon ohjeen 3/2014 mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400-14 edellyttämiä tuulivoimaloiden melupäästön (äänitehotaso, L_wa) takuuarvoja ("declared value" tai "warranted level", L_wad). Melupäästön mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä tulee selvittää.

Ympäristöhallinnon ohjeen 4/2014 mukaan mallinnustuloksiin tulee lisätä kapeakaistaisuudesta +5 dB ennen vertaamista suunnittelu- tai tunnusarvoon. Melu tulkitaan kapeakaistaiseksi, mikäli viereisten 1/3-oktaavikaistojen äänitasoero on ≥5 dB.

Etha Wind Oy:n 31.5.2015 laatimassa uudessa meluselvityksessä on käytetty kokonaisäänitehotasona 105,5 dB(A). Raportin sivulla 9 olevassa taulukossa on esitetty äänitehotaso myös oktaavikaistoittain ja 1/3-oktaavikaistoittain. Taulukosta ilmenee selkeästi, että Vestas V126 tuottaa kapeakaistaista melua kolmella eri taajuuskaistalla. Laskentatulokseen olisi tullut lisätä sanktiona +5 dB, jolloin todellinen äänitehotaso olisi 110,5 dB (A).

Etha Wind Oy:n 28.5.2015 laatimassa melun yhteisvaikutuksia koskevassa selvityksessä on käytetty lähtötietona kaikille voimalatyypeille äänitehotasoa eli L_wa. Ympäristöhallinnon ohjeen 2/2014 mukaan melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ensisijaisesti valmistajan ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön (äänitehotaso) takuuarvoja ("declared value"). Äänitehotaso L_wa kuvaa yksittäisen tuulivoimalan keskimääräistä äänitehotasoa, ei kyseisen tuulivoimamalliston melupäästön takuuarvoa L_wad. Jos laskennassa käytetään pelkkää äänitehotasoa, tulee voimalavalmistajalta tarkistaa, kuinka paljon siihen on tehtävä laskennan epävarmuudesta johtuvaa lisäystä, jotta saadaan melupäästön takuuarvo. Vaadittava lisäys on yleensä noin 1,5–2 dB.

Tuulivoimaloiden meluvaikutus ja yhteisvaikutukset huomioon ottaen melutaso tulee alueella ylittymään vähintään 5–7 dB verrattuna mallinnuslaskelmiin ja ottaen huomioon merkityksellisen sykinnän vielä enemmän. Voimaloiden etäisyyden lähiasutukseen tulisi olla vähintään kaksi kilometriä eli kaksinkertainen lupapäätökseen verrattuna.

Raahen kaupungin ympäristösihteeri on vastineessaan esittänyt, että valitus hylätään, sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Ympäristölupa-asian käsittelyssä on käytetty melutietoina luvan hakijan toimittamia melumallinnustietoja. Lupapäätöksessä mainittu kokonaisäänitaso 108,4 dBA on melumallinnuksessa ilmoitettu voimalavalmistajan takaama kokonaismeluarvo (warranted level), joka mainitaan melumallinnusasiakirjoissa.

Melumallinnuksen mukaan voimalan kokonaisäänitasolla 108,4 dBA, 40 dBA:n raja ulottuu 700–900 metrin päähän uloimmasta voimalasta ja 35 dBA:n raja ulottuu 1 100–1 500 metrin päähän uloimmasta voimalasta. Kiinteistötietopalvelun karttatietojen mukaan lähimmät pysyvät asunnot sijaitsevat noin 2,2 kilometrin etäisyydellä ja lähin lomarakennus noin 1,6 kilometrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta. Selvitysten mukaan tuulivoimaloiden sijaintipaikat ovat riittävän etäällä täyttämään voimassa olevien säännösten mukaiset melutasojen ohjearvot ja määräykset.

Lupapäätöksen lupamääräykset 1, 4, 6 ja 9 on annettu melupäästöjen rajoittamiseksi. Lupamääräyksessä 4 on esitetty voimassa olevat ulkomelun ja sisämelun ohjearvot ja määrätty toiminnan pysymisestä näissä rajoissa.

Raahen kaupunginhallitukselle ja Raahen kaupungin terveydensuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Puhuri Oy on vastineessaan esittänyt, että valitus hylätään. Yhtiö on vastineessaan viitannut Raahen kaupungin ympäristösihteerin vastineeseen ja hallinto-oikeudelle antamaansa vastineeseen.

Mattilanperän kyläyhdistys ry on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimamelun asiantuntijan DI Dennis Siposen (ADES Oy) mukaan kysymyksessä olevan voimalatyypin (Vestas) melupäästöarvolle ilmoitettu takuu ei vastaa ympäristöhallinnon ohjeessa 2/2014 vaadittavaa kansainvälistä standardia IEC TS 61400-14. Vestakselle ei myöskään ilmoiteta takuuarvotasojen yhteydessä ohjeessa mainittua varmuusarvoa K, joka ohjeen mukaan tulee lisätä äänitehotasoon L_wa takuuarvon L_wad määrittämiseksi. Varmuusarvon K arvioiminen ulkopuolisen asiantuntijan taholta ei siten ole mahdollista. Myöskään sitä ei ole tarkennettu, mitä luottamusväliä Vestakselle taatut äänitasot edustavat, joten on mahdotonta varmistua, että sille taattu melupäästöarvo olisi vertailukelpoinen ympäristöhallinnon ohjeen takuuarvotason L_wad määritelmän kanssa.

Viranomaisen menettelyssä on tapahtunut virhe. Tuulivoimaturbiini on EU:n konedirektiivin 2006/42/EY mukaisesti kone, jonka melupäästön takuuarvon ja tarpeellisten tietojen tulee olla julkisia. Lupaviranomaisen olisi tullut asian valmisteluvaiheessa perehtyä melupäästön mittaukseen ja määrittelyyn tarkemmin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei toiminnasta asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen aiheudu muun ohella terveyshaittaa tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan lupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Pykälän 3 momentin mukaan hakemuksesta on käytävä tarvittaessa ilmi, mihin aineistoon ja laskenta-, tutkimus- tai arviointimenetelmiin annetut tiedot perustuvat.

Ympäristönsuojelulain 209 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain täytäntöönpanon edellyttämät mittaukset, testaukset, selvitykset ja tutkimukset on tehtävä pätevästi, luotettavasti ja tarkoituksenmukaisin menetelmin.

Edellä olevien säännösten mukaisesti lähtökohtana on, että ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä arvioidaan tehtyjen selvitysten ja toiminnasta etukäteen arvioitavissa olevien vaikutusten perusteella.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annettu valtioneuvoston asetus (1107/2015) on sen voimaantuloa koskevan 6 §:n mukaan tullut voimaan 1.9.2015. Pykälän 5 momentin mukaan asetusta ei kuitenkaan sovelleta käsiteltäessä ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupahakemusta, joka on vireillä ja kuulutettu asetuksen voimaan tullessa.

Nyt kysymyksessä oleva kuuden tuulivoimalan toimintaa koskeva Puhuri Oy:n ympäristölupahakemus on kuulutettu 12.8.2015. Valtioneuvoston asetus (1107/2015) ei siten ole hakemuksen kuulutusajankohta huomioon ottaen tullut välittömästi sovellettavaksi hakemuksen käsittelyyn. Asetuksen mukaiset melutason ohjearvot on kuitenkin tämän estämättä voitu ottaa hankkeen ympäristölupaharkinnassa uutena taustaselvitysaineistona huomioon, kun on arvioitu terveyshaittaan, muuhun merkittävään ympäristön pilaantumiseen ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaiseen rasitukseen liittyviä ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä, sekä asetettaessa lupamääräyksiä.

Edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) mukaisten ohjearvojen tavoitteena on ehkäistä yleisesti melun aiheuttamia haittoja. Ohjearvojen tulkinnassa ei näin ollen voida ottaa huomioon mahdollisia yksilöllisiä eroja melun kokemisessa. Tuulivoimalan ja asutuksen väliselle etäisyydelle ei ole lainsäädännössä myöskään annettu sitovia tai ohjeellisia arvoja.

Tuulivoimaloiden melun mallintamisesta annetun ympäristöhallinnon ohjeen 2/2014 mukaan melumallinnuksessa lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai voimalavalmistajan standardin IEC TS 61400–14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön takuuarvoja.

Edelleen saman ohjeen mukaan melumallinnuksessa melun äänitehotasot ilmoitetaan 1/3-oktaaveittain keskitaajuuksilla 20 Hz–10 000 Hz. Kapeakaistaisuuden arvioinnissa käytetyn ISO 1999-2:2007 -standardin mukaan 1/3-oktaavikaistoja tarkasteltaessa molempien viereisten taajuuksien tulee ylittää kapeakaistaisuuden määrittämä äänitasoero, joka pienitaajuiselle äänelle (25–125 Hz) saa olla korkeintaan 15 dB, keskitaajuiselle äänelle (160–400 Hz) korkeintaan 8 dB ja korkeataajuiselle äänelle (500–10 000 Hz) korkeintaan 5 dB. Melun ollessa altistuvalla alueella kapeakaistaista mittaustulosten lähtöarvoihin lisätään sanktio. Valtioneuvoston asetuksen 5 §:n mukaan mittaustulokseen tehdään 5 dB:n lisäys ennen sen vertaamista ohjearvoihin.

Puheena olevaan Puhuri Oy:n ympäristölupahakemukseen on liitetty Etha Wind Oy:n laatima meluselvitys (26.6.2015), joka on laadittu tuulivoimalamallin V126 clean blades 3,3 MW perusteella. Tuulivoimalan melupäästön takuuarvona on tullut käyttää tuulivoimalan valmistajan ilmoittamaa tuulivoimaloiden melupäästön (äänitehotaso) takuuarvoa 108,4 dBA (L_WA).

Etha Wind Oy:n laatimassa meluselvityksessä (26.6.2015) käytettyjen lähtötietojen mukaan 1/3-kaistojen väliset äänierot ylittävät välillä 5 000–8 000 Hz ympäristöhallinnon ohjeessa 2/2014 mainitun 5 dB rajan. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että asiassa saadun selvityksen mukaan lähin lomarakennus sijaitsee 1,6 kilometrin etäisyydellä ja lähimmät pysyvän asutuksen rakennukset noin 2,2 kilometrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta sekä se, että melun kapeakaistaisuuden vaikutus vähenee melulähteen etäisyyden haitan kohteeseen kasvaessa, kapeakaistaisuudesta ei lähimmissä häiriintyvissä kohteissa ennalta arvioiden aiheudu sellaista haitallista vaikutusta, joka edellyttäisi valtioneuvoston asetuksen perusteella laskentatuloksen korjausta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Asia Osayleiskaavaa koskeva valituslupahakemus

Muutoksenhakija Helsingin kaupunginhallitus

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.2.2018 nro 18/0050/5

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Museovirasto on antanut lausunnon.

Helsingin Vartiosaaren asukasyhdistys ry on antanut selityksen.

A on antanut selityksen.

B on antanut selityksen.

Asunto-osakeyhtiö Revonpoukama on antanut selityksen.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ja Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ovat antaneet selityksen.

Vartiosaari-seura ry on antanut selityksen.

Laajasalo – Degerö Seura ry on antanut selityksen.

Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry on antanut selityksen.

Asunto Oy Helsingin Riitankuja 2 on antanut selityksen.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

1. Yleiskaavan esittämistapa ja yleiskaavan oikeusvaikutukset

Helsingin yleiskaavan kaavakartta oli laadittu mittakaavaan 1:30 000 ja se muodostui 100 metriä x 100 metrin ruuduista. Ruuduista muodostuvat alueet kuvasivat alueen pääkäyttötarkoitusta, eikä alueilla yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan ollut tarkkaa rajaa, vaan vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö oli sovitettava yhteen niin, että syntyi toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tuli turvata. Yleiskaavakarttaa tarkennettiin kahdeksalla teemakartalla, joista kaksi oli osin oikeusvaikutteisia.

Yleiskaavassa rakennusoikeus oli mitoitettu. Rakentamistehokkuus rakentamiseen osoitetuilla alueilla oli osoitettu korttelitehokkuutena siten, että joillekin alueille oli osoitettu enimmäistehokkuus, joillekin alueille niin sanottu tehokkuushaarukka ja joillekin alueille vähimmäistehokkuus.

Kun otettiin huomioon maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen yleiskaavan esittämistapaa koskevien säännösten yleispiirteisyys, kaavan esittämistapaa ei sellaisenaan voitu pitää lainvastaisena. Esittämistapa vaikutti kuitenkin valitusten kohteina olevia alueita ja kohteita koskevien kaavaratkaisujen lainmukaisuuden arviointiin. Lähtökohdaksi oli esimerkiksi selvitysten riittävyyttä tai ylempiasteisen maankäytön suunnittelun mukaisuutta arvioitaessa otettava kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen yleiskaava sellaisenaan tai yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan oikeusvaikutuksen kautta mahdollisti. Arvioinnissa oli lisäksi otettava huomioon yleiskaavan merkitys valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sekä yleiskaavan laatimista ohjaavien maakuntakaavojen keskeisten tavoitteiden välittämisessä asemakaavoitukseen ja muuhun yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.

2. Liikenteen järjestäminen ja kaupunkibulevardit

Asiassa oli kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, oliko yleiskaavaratkaisu neljää moottoriväylää koskevien kaupunkibulevardimerkintöjen osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarviointeihin, ja oliko yleiskaavassa esitetty maakuntakaavan moottoriväyliä koskevassa suunnittelumääräyksessä tarkoitetut riittävät perusteet osoittaa mainitut tieyhteydet teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisena. Kaupunkibulevardi-merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymys oli liikenneväylästä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä.

Yleiskaavaa laadittaessa tehtyjen selvitysten perusteella kaupunkibulevardit vähentäisivät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia, jolloin liikenneverkon kuormitus kasvaisi ja matka-ajat Helsingin ulkopuolelta kantakaupunkiin henkilöautolla pitenisivät 5−20 prosenttia aamun huipputunteina. Tavaraliikenteen kannalta bulevardien oli todettu pidentävän matka-aikoja, ja linja-autoliikenteen osalta haasteet liittyivät ajoaikojen ennustettavuuteen ja luotettavuuteen. Kaupunkibulevardeja koskeva tavoitelähtöinen vaikutustenarviointi sekä kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskeva selvitys pohjautuivat vuonna 2015 laaditun Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman mukaisiin lähtöoletuksiin, joiden mukaan seudulla on muun muassa käytössä ajoneuvoliikenteen hinnoittelu. Yleiskaavan toteuttaminen ei kaavaselostuksen mukaan kuitenkaan edellyttänyt tiemaksujen käyttöönottoa. Yleiskaavassa ei ollut myöskään määräyksiä, jotka varmistaisivat raideyhteyden toteutumisen yhtäaikaisesti kaupunkibulevardien toteuttamisen ja niihin liittyvän asuinrakentamisen kanssa. Muut yleiskaavaan liittyvissä selvityksissä esitetyt keinot autoliikenteen vähentämiseen ja liikenteen ruuhkautumisen välttämiseen olivat pääosin sellaisia, ettei niitä voitu kaavoituksella ratkaista.

Yleiskaavaa hyväksyttäessä käytössä olleiden selvitysten perusteella jäi epäselväksi, kuinka kysymyksessä olevien väylien bulevardisointi vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen teiden toimivuuteen siinä tilanteessa, että selvitysten lähtöoletuksina olleet, ajoneuvoliikenteen ruuhkautumista lieventävät seikat, jäisivät toteutumatta. Vaikutustenarvointiin liittyvät epävarmuudet korostuivat erityisesti siinä tilanteessa, kun kaikki yleiskaavassa kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät oli toteutettu. Kaavaratkaisun toteuttamiskelpoisuuteen liittyvät epävarmuustekijät huomioon ottaen ei myöskään voitu katsoa, että yleiskaavaa laadittaessa olisi esitetty maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämällä tavalla riittävät perusteet osoittaa kysymyksessä olevat maakuntakaavassa moottoriväyliksi osoitetut tieyhteydet toiminnallisesti alemmanasteisina kaupunkibulevardeina.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla mainittuja moottoriväyliä koskevat kaupunkibulevardimerkinnät oli kumottu, ei siten ollut perusteita muuttaa.

3. Asuinrakentaminen Malmin lentoaseman RKY-alueelle

Yleiskaavassa Malmin lentoaseman alueelle oli osoitettu rakentamista lähikeskusta C3-merkinnällä ja asuntovaltainen alue A2-merkinnällä. C3-merkinnän itäpuolelle oli osoitettu virkistys- ja viheralue, josta oli edelleen osoitettu alueen halki kulkevat lounaan ja luoteen suuntaiset viheryhteydet. Alue oli samalla osoitettu yleiskaavan Kulttuuriympäristöt-teemakartalla valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi. Yleiskaavan koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt oli otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta.

Maakuntakaavassa Malmin lentoaseman alue oli osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus oli taajamatoimintojen alue. Alue oli lisäksi osoitettu maakuntakaavassa merkinnällä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Yleiskaavaa hyväksyttäessä oli ollut varmuus siitä, että valtio toimintoineen oli vetäytymässä Malmin lentoasemalta viimeistään 2020-luvun alussa. Valtion ratkaisun tarkoituksena oli ollut mahdollistaa alueen osoittaminen asuinrakentamiseen. Kaavaa hyväksyttäessä oli lisäksi ollut tieto siitä, että alue oli siirtymässä kaupungin hallintaan. Alueen käytön lentoliikennetoimintaan oli siten voitu yleiskaavan hyväksymisestä päätettäessä katsoa päättyneen maakuntakaavan suunnittelumääräyksessä tarkoitetulla tavalla, ja edellytykset alueen osoittamiselle yleiskaavassa asuinkäyttöön olivat olleet olemassa. Maakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimista koskeva ominaisuusmerkintä ei myöskään edellyttänyt lentoaseman alueen jättämistä kokonaan rakentamisesta vapaaksi.

Malmin lentoaseman alueelle osoitetun rakentamisen toteuttaminen muuttaisi selvästi nykyisen lentoaseman alueen ja erityisesti sen kiitorata-alueen maisemallista avoimuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kiitorata-alueen täyden avoimuuden säilyttämistä ei ollut pidettävä välttämättömänä alueen kulttuuriympäristöarvojen säilyttämiseksi. Kun lisäksi otettiin huomioon, että rakennusoikeuden mitoitus oli asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä tarkemmassa jatkosuunnittelussa yhteensovitettava yleiskaavassa oikeusvaikutteiseksi määrätyn RKY-merkinnän kanssa, alueen keskeisten ja alueelle luonteenomaisten kulttuurihistoriallisten piirteiden säilyminen oli riittävästi varmistettu.

4. Asuinrakentaminen Natura-kohteen viereen

Yleiskaavassa asuinrakentamiseen osoitettujen A2- ja A4-alueiden läheisyyteen sijoittuvat osat Etu-Viikin peltoalueesta olivat erityisen tärkeitä ruokailu- ja levähdysalueita usealle Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevalle lajille. Rakennuksista ja niiden käytöstä aiheutui näille linnuille rakentamisalueen ulkopuolelle ulottuva häiriövaikutus. Peltoalue oli välittömässä yhteydessä Natura-alueeseen, ja peltoalue ja Natura-alue muodostivat asiassa esitetyn selvityksen perusteella usean Natura-alueen suojelun perusteena olevan lajin osalta yhden ekologisen kokonaisuuden. Peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset heijastuivat siten myös varsinaiselle Natura-alueelle, minkä vuoksi myös kysymyksessä olevalle peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset oli tullut arvioida vastaavalla tavalla kuin Natura-alueelle kohdistuvat vaikutukset.

Yleiskaavaan liittyvässä Natura-arvioinnissa peltoalueelle rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin oli mainittu lukeutuvan peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Arvioinnissa käytetyt lintujen parimäärätiedot perustuivat Natura-tietolomakkeeseen, tietolomakkeen päivitystietoihin sekä osittain linnustoseurantatietojen koontijulkaisuun. Arvioinnissa ei ollut kuitenkaan ilmoitettu lajikohtaisia tietoja siitä, millaisia määriä lintuja esiintyy A2- ja A4-alueiden vaikutusalueilla. Arvioinnissa ei ollut myöskään kiinnitetty huomiota siihen, millä tavoin rakentamisen tehokkuus ja toteutustapa vaikuttivat lajikohtaiseen häiriövaikutusalueen laajuuteen.

Yleiskaavaan liittyvää Natura-arviointia ei edellä esitetty huomioon ottaen voitu kaikilta osin pitää asianmukaisena, eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset merkittävien haitallisten vaikutusten toteutumatta jäämisestä kaikilta osin perustuneet sellaisiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuihin täydellisiin, täsmällisiin ja lopullisiin päätelmiin, joilla voidaan hälventää kaikenlainen tieteellinen epäilys asianomaisella suunnittelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista. Koska yleiskaavaratkaisun mahdollisia heikentäviä vaikutuksia Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin ja Natura-alueen linnustollisesti arvokkaaseen aluekokonaisuuteen ei ollut riittävästi poissuljettu, oli esitetyn selvityksen perusteella olemassa vaara, että peltoalueelle osoitetut uudet rakentamisalueet merkittävästi heikentävät suojelun perusteena olevia luonnonarvoja Natura 2000 -alueella. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset oli siten luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin vastaisina kumottava peltoalueelle sijoittuvien A2- ja A4-merkintöjen osalta.

Äänestys 4−1 (kohta 3)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 39 §, 40 § ja 42 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 16 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 64 a §, 65 § ja 66 §

Luontodirektiivi (92/43/ETY) 6 artikla 2 ja 3 kohta sekä 7 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.2.2018 nro 18/0049/5

1. Kaupunginvaltuuston päätös

Helsingin kaupunginvaltuusto on 26.10.2016 (§ 272) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Helsingin uuden yleiskaavan – Kaupunkikaavan 6.10.2015 päivätyn ja 14.6.2016 muutetun piirustuksen mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana ja 14.6.2016 päivätyt Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristö-teemakartat oikeusvaikutteisilta osiltaan. Kaupunkikaava käsittää koko Helsingin alueen lukuun ottamatta Östersundomin aluetta, jonne laaditaan kuntien yhteinen yleiskaava.

2. Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, valitukset enemmälti hyläten

- Asunto Oy Pohjoiskaari 40:n, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen, Lauttasaariseura – Drumsö-Sällskapet ry:n, Liikenneviraston, A:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, B:n, C:n, D:n, E:n ja F:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Länsiväylää, Turunväylää, Hämeenlinnanväylää ja Lahdenväylää koskevien kaupunkibulevardi-merkintöjen osalta sekä lisäksi kaupunkibulevardi-merkintöihin edellä mainittujen väylien varrelle rajautuvat C2-, A1-, A2- ja A3-kaavamerkinnät bulevardien molemmilta puolilta yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta;

- Pirkkolan omakotiyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden, A:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, B:n, D:n, E:n ja F:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Keskuspuistoon, Keskuspuiston länsireunaan ja Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-merkintöjen osalta;

- Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan, O:n ja H:n, Lauttasaariseura – Drumsö Sällskapet ry:n, Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin ja C:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Melkin ja Itä-Villingin saarien osalta;

- Museoviraston, O:n ja H:n, I:n, Vartiosaari-seura ry:n, Laajasalo – Degerö Seura ry:n, Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n, C:n, D:n ja Asunto Oy Helsingin Riitankuja 2:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Vartiosaaren osalta;

- G:n ja H:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n ja D:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ramsinniemen osalta;

- Liikenneviraston valituksesta kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle Hakamäentien, Veturitien, pääradan ja Käpylän aseman väliin osoitetun C2-merkinnän osalta; sekä

- J:n ja K:n, Asunto Oy Poutamäentie 15:n, Pajamäki-seura ry:n, Teknos Oy:n ja Asunto Oy Sulkapolku 6:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Teknos Oy:n tehdasalueen eteläpuolelle sijoittuvan A1-alueen kaavamerkinnän osalta sekä Teknos Oy:n tehdasaluetta ympäröivän C1-alueen kaavamerkinnän pohjoisessa junarataan, lännessä Takkakujaan ja idässä Pitäjänmäentiehen rajoittuvilta osin.

Hallinto-oikeus on lisäksi, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt G:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Malmin lentoaseman ystävät ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, sikäli kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

(---)

7.2 Menettelyä koskevat valitusperusteet

(---)

7.2.2 Kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat valitusperusteet (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---),

33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani), (---),

36 (Malmin lentoaseman ystävät ry), (---))

Kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Asiassa saatu selvitys

Yleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä yleiskaavan lähtökohdat ja tavoitteet ovat olleet nähtävillä 22.11.2012–23.1.2013. Niistä on jätetty yhteensä 35 kannanottoa, joista 20 oli viranomaiskannanottoja. Kannanotot ja vastaukset niihin on koottu Vuorovaikutusraporttiin 20.10.2013.

Kaavaluonnos on ollut nähtävillä 7.1.–27.2.2015. Nähtävilläpitoaikana yleiskaavaluonnoksesta on saatu yhteensä 46 lausuntoa sekä 1 041 mielipidettä.

Luonnoksen pohjalta laadittu yleiskaavaehdotus on ollut nähtävillä 27.11.2015–29.1.2016. Yleiskaavaehdotuksesta on annettu nähtävilläoloaikana 45 lausuntoa, 1 444 muistutusta sekä nähtävilläoloajan ulkopuolella 42 kirjettä (9.5.2016 mennessä).

Lisäksi yleiskaavaa on esitelty omilla verkkosivuilla ja kaupunkisuunnitteluvirasto on järjestänyt yleiskaavasta useita infotilaisuuksia. Yleiskaavaa laatineet virkamiehet osallistuivat kutsuttuina eri tahojen, muun muassa asukasyhdistysten ja eri järjestöjen järjestämiin tilaisuuksiin.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavatyön eri vaiheista tulleet mielipiteet, kirjeet, muistutukset ja lausunnot on referoitu lyhyesti ja niihin on annettu vastineet erillisissä kaavaselostuksen liitteinä olevissa Vuorovaikutusraporteissa I–IV.

Vuorovaikutusraportin IV mukaan yleiskaavaehdotuksesta tulleet muistutukset ovat olleet kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenten luettavissa esityslistan liitteenä. Lisäksi kaikille virallisen muistutuksen jättäjille, jotka olivat muistutuksessaan erikseen ilmoittaneet posti- tai sähköpostiosoitteensa, on lähetetty kooste saaduista lausunnoista ja muistutuksista (Vuorovaikutusraportti IV).

Oikeudellinen arviointi kaavoitusmenettelyn ja vuorovaikutuksen osalta

Valituksissa on muun ohella esitetty, että kaavan valmistelussa ei ole noudatettu vuorovaikutusta koskevia säännöksiä ja että huomautuksissa ja muistutuksissa esitettyä ei ole joko lainkaan tai ei ainakaan riittävästi otettu huomioon. Yhdessä valituksessa on katsottu, että kaavaa on muutettu huonompaan suuntaan. Osassa valituksista on lisäksi esitetty, että huomautuksiin tai muistutukseen ei ole vastattu eikä pyydettyjä asiakirjoja ole saatu nähtäväksi. Edelleen osassa valituksista on katsottu, että vuorovaikutus ei ole voinut toteutua kaavan esitystavan ja sen vuoksi, ettei kaavan laadinnassa käytettyjä asumisväljyysoletuksia, alue- ja suurelta osin myös korttelitehokkuuslukuja eikä siten kaavaratkaisun perusteita ole ollut mahdollista arvioida ilman keskeisiä mitoitustietoja. Vielä valituksissa on katsottu, että prosessi on ollut hallintolain vastainen, koska Malmin lentokentän toimijoita, lentäjiä tai yrittäjiä ei ole kuultu yleiskaavaprosessissa.

Kaavoitusmenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa asiaan osallisten mielipiteiden saattaminen kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien asettamissa rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisten yhteydessä esitettyihin mielipiteisiin. Päätös ei näin ollen ole lainvastainen sen vuoksi, että kaikki tai edes pääosa muistutuksista eivät ole vaikuttaneet yleiskaavan sisältöön muistutusten esittäjien haluamin tavoin. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei myöskään ole esteenä sille, että huomautuksiin tai muistutuksiin annetaan vastineet koosteissa, joista ei ole erotettavissa vastausta yksittäiseen kannanottoon, vaan ainoastaan asia- tai kohdekohtainen kunnan kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Kaavoitusmenettely on asiassa esitetyn selvityksen perusteella toteutettu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti. Tämän vuoksi ja kun maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä sitä, että jonkin yksittäisen alueen, kuten esimerkiksi Malmin lentokenttäalueen toimijoita, lentäjiä tai yrittäjiä tulisi erikseen kuulla asianosaisena, menettely ei ole ollut virheellistä myöskään sillä perusteella, että tällaisten tahojen kuulemista erikseen ei ole kaavaa laadittaessa suoritettu. Maankäyttö- ja rakennuslain sääntely on lähtökohtaisesti tyhjentävää eikä hallintolaki tule täydentävästi sovellettavaksi. Asiassa ei näin ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, jonka johdosta kaavapäätös tulisi vuorovaikutukseen liittyvien valitusperusteiden johdosta kumota.

Hallinto-oikeus lausuu yleiskaavan rakenteesta ja esitystavasta jäljempänä kohdassa 7.3.6 ja kaavan esitystavan lainmukaisuudesta kohdassa 7.3.7.

7.2.3 Kaavan muuttaminen kaavaehdotuksen nähtävillä pidon jälkeen (valitukset (---) ja 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani))

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Valituksissa (---) ja 33 on vaadittu yleiskaavan kumoamista, koska kaavaa on Kivinokan alueen osalta muutettu kaavan nähtävillä pitämisen jälkeen siten, että alueelle on osoitettu merellisen virkistyksen ja matkailun alueen -merkintä. (---)

Kaavaselostuksen mukaan kaavaehdotusta on muutettu muun ohella siten, että Kivinokan länsireunalle on virkistys- ja viheralue -merkinnällä olevia ruutuja muutettu merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi.

(---)

Kaupunkisuunnittelulautakunta on kokouksessaan 14.6.2016 päättänyt esittää kaupunginhallitukselle 6.10.2015 ja 14.6.2016 muutetun yleiskaavaehdotuksen hyväksymistä. Lisäksi lautakunta on muun ohella päättänyt, ettei ehdotusta aseteta uudelleen nähtäville.

Hallinto-oikeus toteaa, että muutokset eivät koske vain yksityistä etua. Kun kuitenkin otetaan huomioon Kivinokan muutosalueen suppeus ja muutoksen vaikutusten vähäisyys Kivinokan koko alueen käytön kannalta, muutos ei ole maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:ssä tarkoitetulla tavalla olennainen, eikä kaavaa näin ollen ole ollut tarpeen asettaa uudelleen nähtäville siihen nähtävillä pitämisen jälkeen Kivinokan alueen osalta tehdyn muutoksen vuoksi. (---)

7.3 Perustelut valituksiin yleiskaavan sisällön lainmukaisuudesta

7.3.1 Tarkastelun lähtökohtia

Yleiskaavaa laadittaessa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntaavan tulee olla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Yleiskaavan sisältövaatimukset maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa edellyttävät useiden erisuuntaisten näkökohtien ja maankäyttötarpeiden yhteen sovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksessä mainittuja tavoitteita ei aina ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon.

7.3.2 Hallinto-oikeuden tutkimisvalta ja vaatimukset yleiskaavan muuttamisesta

Valitusten vireille tullessa sovelletun kuntalain 90 §:n (365/1995) 2 momentin perusteella valituksen sai tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kaavan hyväksyvällä kaupungin toimielimellä on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Koska kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella, useissa eri valituksissa esitettyjä muita mahdollisia suunnitteluvaihtoehtoja ei voida hallinto-oikeuden päätöksessä arvioida, vaan hallinto-oikeus ottaa kantaa vain siihen, onko valituksenalainen päätös lainvastainen. Jos kaavan hyväksymistä koskeva päätös on valituksissa esitetyllä perusteella kokonaan tai joltakin osin lainvastainen, päätös tulee joko kokonaan tai osittain kumota. Kaavan muuttaminen useissa valituksissa esitetyllä tavalla ei sen sijaan kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ssä mainittua poikkeusta lukuun ottamatta, josta nyt ei ole kysymys.

7.3.3 Yleiskaavan vaikutusten selvittämistä ja kaavan sisältöä koskevia oikeusohjeita

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan pykälän 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

7.3.4 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvoston päätöksellä 30.11.2000 hyväksyttyjen ja päätöksellä 13.11.2008 tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.2 (Toimiva aluerakenne) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille. Samalla on huomioitava muun yhdyskuntarakenteen, elinympäristön laadun ja ympäristöarvojen asettamat vaatimukset.

Kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) yleistavoitteiden mukaan yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä parannetaan.

Kohdan 4.3 erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavan ja yleiskaavan lähtökohtana on oltava perusteltu väestönkehitysarvio. Erityisesti kaupunkiseuduilla on varmistettava henkilöautoliikenteen tarvetta vähentävä sekä joukkoliikennettä, kävelyä ja pyöräilyä edistävä liikennejärjestelmä. Alueidenkäytön suunnittelulla on huolehdittava, että asunto- ja työpaikkarakentamiseen on tarjolla riittävästi tonttimaata.

Alueidenkäytön suunnittelussa uusia huomattavia asuin-, työpaikka- tai palvelutoimintojen alueita ei tule sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Vähittäiskaupan suuryksiköt sijoitetaan tukemaan yhdyskuntarakennetta. Näistä tavoitteista voidaan poiketa, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen pystytään osoittamaan, että alueen käyttöönotto on kestävän kehityksen mukaista.

Alueidenkäytön suunnittelussa on edistettävä olemassa olevan rakennuskannan hyödyntämistä sekä luotava edellytykset hyvälle taajamakuvalle. Taajamia kehitettäessä on huolehdittava siitä, että viheralueista muodostuu yhtenäisiä kokonaisuuksia. Alueidenkäytössä on varattava riittävät alueet jalankulun ja pyöräilyn verkostoja varten sekä edistettävä verkostojen jatkuvuutta, turvallisuutta ja laatua.

Alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista. Alueidenkäytön suunnittelussa on tarvittaessa osoitettava korvaavat alueidenkäyttöratkaisut yhdyskuntien toimivuuden kannalta erityisen tärkeille toiminnoille, joihin liittyy huomattavia ympäristö- tai henkilövahinkoriskejä.

Yleis- ja asemakaavoituksessa on varauduttava lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen väliin on jätettävä riittävän suuri etäisyys.

Kohdan 4.4 (Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.

Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.

Kohdan 4.5 (Toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto) yleistavoitteiden mukaan liikennejärjestelmiä suunnitellaan ja kehitetään kokonaisuuksina, jotka käsittävät eri liikennemuodot ja palvelevat sekä asutusta että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Liikennejärjestelmä ja alueidenkäyttö sovitetaan yhteen siten, että vähennetään henkilöautoliikenteen tarvetta ja parannetaan ympäristöä vähän kuormittavien liikennemuotojen käyttöedellytyksiä. Erityistä huomiota kiinnitetään lisäksi liikenneturvallisuuden parantamiseen. Tarvittaviin liikenneyhteyksiin varaudutaan kehittämällä ensisijaisesti olemassa olevia pääliikenneyhteyksiä ja -verkostoja.

Kohdan 4.5 erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on turvattava olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen, maanteiden ja vesiväylien jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet sekä valtakunnallisesti merkittävien satamien ja lentoasemien sekä rajanylityspaikkojen kehittämismahdollisuudet. Alueidenkäytössä on edistettävä matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta ja turvattava edellytykset julkiselle liikenteelle sekä eri liikennemuotojen yhteistyön kehittämiselle. Alueidenkäytön suunnittelussa on varattava riittävät alueet tavara- ja henkilöliikenteen terminaalien ja matkakeskusten toimintaa ja kehittämistä varten.

Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen kohdan 4.6. erityistavoitteen mukaan riittävän asuntotuotannon turvaamiseksi on alueidenkäytössä varmistettava tonttimaan riittävyys. Alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Alueidenkäytön mitoituksella tulee parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja hyödyntämismahdollisuuksia. Alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista. Alueidenkäytön suunnittelulla tuetaan olemassa olevaa kyläverkostoa ohjaamalla rakentamista kylien yhteyteen.

Uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan.

Helsingin seudun liikennejärjestelmää tulee kehittää koko seudun kattavan liikennejärjestelmäsuunnitelman avulla siten, että se hillitsee ilmastonmuutosta sekä tukee yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja riittävän asuntotuotannon järjestämistä.

Alueidenkäytössä on turvattava edellytykset metroverkoston laajentumiselle länteen ja itään. Alueidenkäytön suunnittelussa tulee varautua raideliikenteen laajentamiseen yhdyskuntarakentamisen ja asuntotuotannon niin edellyttäessä. Alueidenkäytössä on turvattava Helsinki-Vantaan lentoaseman kytkeminen osaksi raideliikenneverkostoa. Raideliikenneverkostoa laajennettaessa on otettava huomioon ympäröivä alueidenkäyttö ja lähiympäristö, erityisesti asutus, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet sekä maiseman erityispiirteet.

Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava väestön tarpeiden edellyttämät ylikunnalliseen virkistyskäyttöön soveltuvat, riittävän laajat ja vetovoimaiset alueet sekä niitä yhdistävän viheralueverkoston jatkuvuus.

7.3.5 Yleistä yleiskaavan tavoitteista kaavaselostuksen mukaan

Yleiskaavan suunnittelualueena on ollut koko Helsinki lukuun ottamatta Östersundomin aluetta, jonne laaditaan kuntien yhteistä yleiskaavaa.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan tavoitteet on määritelty raporteissa Yleiskaavan lähtökohdat ja työohjelma sekä Kaupunkikaava - Helsingin uusi yleiskaava, visio 2050. Yleiskaavan kaupunkirakennemalliksi hyväksyttiin raideliikenteen verkostokaupunki ja kantakaupungin laajeneminen. Helsingin voimassaolevassa Yleiskaava 2002:ssa oli väestösuunnitteena 600 000 asukasta vuonna 2020. Viime vuosien nopeasta väestönkasvusta johtuen 600 000 asukkaan raja ylittyi elokuussa 2012. Työohjelma ja lähtökohdat perustuvat yleiskaavaa varten laadittuun väestöskenaarioon, jossa Helsingin väkiluku kasvaa 860 000 asukkaaseen vuoteen 2050 mennessä. Yleiskaavassa tulee mahdollistaa tämä kasvu.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavassa liikenne ja maankäyttö sovitetaan entistä tiiviimmin toisiinsa ja erityisesti raideliikenneverkostolla on suuri rooli. Nykyisellään moottoritiet tulevat liian syvälle kaupungin sisään, jolloin ne erottavat kaupunginosia toisistaan eikä yhtenäistä urbaania kaupunkirakennetta pysty syntymään nykyistä kantakaupunkia laajemmalle alueelle. Heikko poikittainen saavutettavuus joukkoliikenteellä haittaa palvelujen saavutettavuutta, työssäkäyntiä ja vapaa-aikaa. Tämä ja kaupunkirakenteen hajautuminen on ongelma koko seudun mittakaavassa. Yleiskaavassa esitetään ratkaisuja näihin kysymyksiin. Kaupungin vetovoiman ja kilpailukyvyn sekä kaupunkituottavuuden parantamiseksi kantakaupunkia on laajennettu säteittäin. Sen mahdollistumiseksi uutta rakentamispotentiaalia on osoitettu huomattavasti nykyisten moottoriteiden tai moottoritiemäisten katujen varteen muuttamalla niitä kaupunkibulevardeiksi. Näillä alueilla on merkittävä osa uuden yleiskaavan kaavavarannosta.

Esikaupunkien keskusverkko on Vision 2050 mukainen. Keskukset tulee asemakaavoittaa kaupunkikeskustoiksi, joissa on toiminnallisesti sekoittunut kaupunkirakenne: asumista, virkistystä, palveluja sekä liike- ja muuta toimitilaa. Lähipalvelut ovat kävellen saavutettavissa. Kaavaratkaisussa keskusta-alueet on jaettu kolmeen luokkaan.

Yleiskaavassa asuntorakentamiseen on esitetty maankäyttövarauksia jonkin verran enemmän kuin vuoteen 2050 ulottuva väestöskenaario edellyttää. Kaikki rakentamiseen esitetyt alueet eivät ole yleiskaavan strategisia maankäytön painopistealueita eikä niiden rakentaminen ole yleiskaavan aikajänteellä helposti toteutettavissa. Näille alueille ei ole yleiskaavan väestö- ja työpaikka-arvion pohjalta juuri mitoitettu asukkaita tai työpaikkoja. Yleiskaavan toteuttamisohjelmassa tullaan ottamaan kantaa asemakaavoituksen ohjelmointiin yleiskaavan aluevarausten strategisten painoarvojen mukaisesti.

Uuden yleiskaavan keskeinen ajatus asumisen osalta on, että asumiseen voi yhdistyä kaupunkimaiseen tapaan myös muuta toimintaa. Yleiskaavamerkintä "Asuntovaltainen alue" kuvaa tätä tavoitetta. Yhtälailla jakoa pien- ja kerrostalovaltaiseen alueeseen ei enää määritetä kaavamääräyksissä. Kaavassa määritelty korttelirakenteen tehokkuus määrittää rakennustapaa tietyissä puitteissa. Uuden yleiskaavan keskeinen ohjauskeino onkin mitoitus. Sen avulla voidaan arvioida paremmin kaavan todellisia vaikutuksia ja mitoittaa palveluja sekä tukea joukkoliikenneinvestointeja.

Uusia maankäyttövarauksia asuntorakentamiseen on yleiskaavassa osoitettu moottoritiemäisten alueiden ympäristöistä noin kolmasosa yleiskaavavarannosta ja lähes yhtä suuri osa on täydennysrakentamista. Sekä laajemmat uudet maankäyttövaraukset että täydennys- ja lisärakentaminen on ohjattu erityisesti raideliikenteen asemanseuduille, raideliikenneyhteyksien solmukohtiin sekä merkittävien pysäkkien ympäristöihin. Yksi suurimpia uusia rakentamisalueita kaupunkibulevardivarsien lisäksi on Malmin lentokenttäalue. Viheralueiden reunoja on tarkistettu, mutta suurelta osin viheralueet säilyvät nykyisellään. Merkittävin muutos koskee Keskuspuiston länsireunaa, jossa nykyiset moottoritien ramppialueet ja melualueet osoitetaan rakentamiskäyttöön. Näin mahdollistetaan Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi.

Uusia merkittäviä viher- ja virkistysalueita osoitetaan puolustusvoimilta vapautuviin saariin. Vaikka sekoittunut kaupunkirakenne on ideaali, puhtaasti työpaikka-alueita tarvitaan edelleen. Tästä syystä nykyisiä toimivia toimitila-alueita vahvistetaan. Liikenteen osalta yleiskaavassa nostetaan kävely- ja pyöräily- sekä joukkoliikennesaavutettavuus keskeiseen asemaan. Poikittaisia joukkoliikenneyhteyksiä parannetaan merkittävästi. Kaavakarttaan on merkitty Jokeri 1 ja Jokeri 2 -linjaukset, sekä ns. Tiederatikka ja Saaristoratikka pikaraitiotieyhteyksinä. Kaupunkibulevardeille on merkitty myös raideyhteysmerkintä. Jotta kaupunkibulevardit voidaan toteuttaa, niiden välityskyvystä on huolehdittava parantamalla joukkoliikenneyhteyksiä. Parhaiten se toteutuu pikaraitioteillä. Joillakin osuuksilla yhteys voi tulevaisuudessa olla myös metro.

7.3.6 Yleiskaavan rakenteesta ja esitystavasta

Kaavaselostuksen mukaan uuden yleiskaavan yleiskaavakartta sisältää lähtökohtaisesti vain ne merkinnät ja määräykset, joita kaavan tarkoitus strategisena ja yleispiirteisenä, kaupungin kehityksen periaatteet osoittavana kaavana ja kaavan sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-alueita suunniteltaessa. Pääperiaatteena on, että yleiskaava ei sisällä merkintöjä ja määräyksiä seikoista, joista on säädetty erikseen ja joista päätetään muussa yhteydessä. Kaavaselostuksen mukaan yleiskaava ei myöskään sisällä määräyksiä asioista, jotka kuuluvat yksityiskohtaiseen kaavoitukseen ja suunnitteluun.

Kaavakartta on laadittu mittakaavaan 1:30 000 ja se muodostuu 100 metriä x 100 metrin ruuduista. Kaavaselostuksen mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Sisällön osalta ruutua ja sen kanssa samaa pääkäyttötarkoitusta olevia lähiruutuja tarkastellaan siten tarkoituksenmukaisella laajuudella useamman ruudun muodostamana ruutualueena.

Kaavaselostuksen mukaan uusi yleiskaava on mitoittava yleiskaava. Mitoituksen avulla pystytään ohjaamaan kaupungin rakentumista paremmin tavoitteellisesti ja sitä kautta mitoittamaan myös palveluverkko sekä suunnittelemaan ja aikatauluttamaan liikenneinvestoinnit vastaamaan kasvavan kaupungin tarpeita. Mitoitus on esitetty rakentamistehokkuutena asuntovaltaisilla alueilla. Jotta yleiskaavan tavoitteellinen asemakaavavaranto on mahdollista saavuttaa, asemakaavat tulee laatia vähintään yleiskaavan mahdollistamalla keskimääräisellä tehokkuudella.

Yleiskaavakarttaa tarkentavilla teemakartoilla esitetään lisäksi useita yksityiskohtaisempia ratkaisuja ja tavoitteita, joihin yleiskaava perustuu tai jotka antavat lisäinformaatiota selostuksen ja selostukseen liittyvien maankäyttösuunnitelmien ja selvitysten lisäksi. Teemakarttoja on kahdeksan: Kulttuuriympäristöt, Virkistys- ja viherverkosto 2050, Kaupunkiluonto, Kantakaupunki, Merellinen Helsinki, Joukkoliikenteen runkoverkko 2050, Tie-, katu- ja baanaverkko 2050 sekä Yhdyskuntatekninen huolto.

Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristö -teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia. Kaupunkiluonto-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina Natura 2000-alueet, luonnonsuojelulain nojalla suojellut ja rajatut alueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet. Kulttuuriympäristöt-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina valtakunnallisesti merkittävät maisema- ja kulttuuriympäristöt. Muilta osin teemakartoilla ei ole oikeusvaikutuksia.

Keskeisimmät rakentamista ohjaavat kaavamerkinnät

Tiiviiseen rakentamiseen tarkoitettuja alueita ovat Liike- ja palvelukeskustan C1-alueet, Kantakaupunki C2-alueet sekä Lähikeskusta C3-alueet. Näitä alueita koskevat seuraavat kaavamääräykset:

Liike- ja palvelukeskustan C1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on palvelu-, liike- ja toimitilapainotteinen keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava pääsääntöisesti liiketilaksi. Alue on kävelypainotteinen. Alue erottuu ympäristöään tehokkaampana ja toiminnallisesti monipuolisempana. Liike- ja toimitilan kokonaismäärää ei lähtökohtaisesti tule vähentää. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava keskustalle ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu.

Kantakaupunki C2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.

Lähikeskusta C3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on keskeisillä paikoilla osoitettava pääsääntöisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Alue on kävelypainotteinen. Alue erottuu ympäristöään tehokkaampana ja monipuolisempana. Lähikeskustan alueelle ei saa sijoittaa seudullisesti merkittäviä vähittäiskaupan myymälöitä. Tällä ei kuitenkaan tarkoiteta kivijalkamyymälöistä muodostuvaa kokonaisuutta.

Lisäksi kaikkia keskustoja koskevan kaavamääräyksen mukaan keskustoja tiivistetään ja kehitetään urbaanina kaupunkirakenteena. Keskustoja suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota jalankulkijan mittakaavaan sekä jalankulku-, pyöräily-, pysäköinti-, huolto- ja julkisen liikenteen järjestelyjen toimivuuteen. Pysäköinti tulee ensisijaisesti sijoittaa laitoksiin ja kadunvarsiin. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa on osoitettava riittävät alueet tarkoituksenmukaisille joukkoliikenteen vaihtopaikoille ja liityntäpysäköinneille. Vähittäiskaupan suuryksiköt on integroitava asumiseen, palveluihin tai sen luonteisiin muihin toimintoihin ja rakennusten maantasokerrosten tulee avautua katutilaan. Suuryksikköjen tulee tukeutua joukkoliikenteen runkoyhteyteen. Päivittäistavarakaupan suuryksikköjen mitoituksen lähtökohtana tulee olla paikallinen kysyntä. Pysäköintipaikkojen määrää rajoitetaan.

Yleiskaavassa on neljä eri asuntovaltaisen alueen merkintää, joista A1 on tehokkain ja A4 väljin.

A1-pääkäyttötarkoitusmerkinnälle on asetettu minimikorttelitehokkuus. A1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa yli 1,8. Alueen keskeisten katujen varsilla rakennusten maantasokerroksiin tulee varata liike- ja muuta toimitilaa. Alueen pinta-alasta vähintään 60 % on korttelimaata.

A2- ja A3-merkinnällä varustetuille alueille on kaavamääräyksessä asetettu tehokkuushaarukka.

A2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueen keskeisten katujen varsilla tulee mahdollistaa liike- ja muuta toimitilaa. Alueen pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.

A3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa 0,4–1,2. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueen pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.

A4-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa alle 0,4. Alueen pinta-alasta keskimäärin 70 % tai enemmän on korttelimaata.

Toimitila-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on alue, jota kehitetään ensisijaisesti toimitilojen, tuotannon, varastoinnin, satamatoimintojen, julkisten palvelujen ja opetustoiminnan sekä virkistyksen käyttöön. Merkinnän osoittamalle alueelle voidaan Roihupelto-Herttoniemessä, Konalassa ja Suutarilassa osoittaa asemakaavassa sellaisia merkitykseltään seudullisia vähittäiskaupan suuryksikköjä, jotka kaupan laatu huomioon ottaen voivat perustellusta syystä sijoittua myös keskusta-alueen ulkopuolelle. Päivittäistavarakaupan suuryksiköitä ei sallita. Elinkeinoelämän toimintaedellytykset turvataan asemakaavoittamalla riittävästi toimitilatontteja toimitila-alueille.

Keskeisimmät virkistys- ja viheralueita koskevat kaavamerkinnät

Virkistys- ja viheralueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy seudulliseen viherverkostoon ja merelliseen virkistysvyöhykkeeseen. Virkistys- ja viheralueiden kehittämisessä huomioidaan yleiskaavan teemakartalla esitetty metsäverkosto. Lähtökohtana on säilyttää verkoston metsäinen luonne.

Merellisen virkistyksen ja matkailun alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy mantereen virkistys- ja viheralueisiin. Merkintä sisältää loma-asumisen ja matkailun alueita.

Lisäksi sekä virkistys- ja viheralueita että merellisen virkistyksen ja matkailun alueita koskee kaavamääräys, jonka mukaan suunnittelussa tulee turvata kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen sekä ottaa huomioon ja turvata luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen kehittämisen, luonnonsuojelun ja ekologisen verkoston sekä metsäverkoston kannalta tärkeät alueet.

Viheryhteys-merkinnällä on lisäksi osoitettu laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai – alikulkuja.

Keskeisimmät liikennejärjestelmää koskevat kaavamerkinnät

Merkinnällä "Pikaraitiotie" on osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Sijainti on ohjeellinen.

Valtakunnallisesti/seudullisesti tärkeät tiet tai kadut eritasoliittymineen on osoitettu leveällä harmaalla yhtenäisellä viivalla. Pääkadut on osoitettu ohuemmalla yhtenäisellä harmaalla viivalla.

Merkinnällä "Kaupunkibulevardi" on osoitettu kaavakartassa valkoisilla viivoilla liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa.

Valtakunnallisesti tai seudullisesti tärkeän tien tai kadun, kaupunkibulevardin tai pääkadun maanalaiset tai katetut osuudet on osoitettu harmailla katkoviivoilla. Sijainti ja pituus ovat ohjeellisia.

Merkinnällä "Baanaverkko" on osoitettu keltaisella pisteviivalla pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Sijainti on ohjeellinen.

Keskeisimmät koko kaava-aluetta koskevat kaavamääräykset

Koko kaava-alueella on voimassa muun ohella seuraavat määräykset:

Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullistenviheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.

Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt -teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.

Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto -teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Rantaviiva on ohjeellinen. Rannat suunnitellaan julkisina uusilla rakentamisalueilla.

Muiden eri alueita tai kohteita koskevien kaavamääräysten sisältö selostetaan jäljempänä tarpeellisilta osin erikseen.

7.3.7 Kaavan esitystavan lainmukaisuuden arviointi (valitukset (---), 12 (Tapulikaupunki-Seura ry), (---), 25 (Laajasalo – Degerö Seura ry), (---), 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani), 37 (Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry), (---))

Valitusten keskeinen sisältö

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaavan kartta on epäselvä ja puutteellinen ja johtaa tulkintavaikeuksiin muun ohella määriteltäessä rakennettavan ja ei-rakennettavan alueen rajaa. Yleiskaavan esitystavasta johtuen on epäselvää, miten yleiskaavaa tulisi pitää ohjeena asemakaavoituksessa. Esitystapa aiheuttaa pitkälle tulevaisuuteen vaikuttavaa epätietoisuutta ja epävarmuutta. Mahdollisuus käyttää myös viereisen ruudun merkintää kaavoituksessa hävittää pienikokoiset viheralueet ja kaventaa viherkäytäviä. Tarkkuus ei vastaa maakuntakaavaan nähden tarkentuvan suunnittelun periaatetta.

Epätarkkuus johtaa maanomistajien kannalta kohtuuttomaan asemaan tiiviisti asutuilla pientaloalueilla. Esitystavan virhettä ei voida korvata teemakartoilla, koska vain yleiskaavan pääkartta on oikeusvaikutteinen. Esitystapa siirtää ratkaisuja asemakaavoitukseen sen sijaan, että yleiskaava ohjaisi niitä. Koska pikseleiden sisällöt voivat muuttua asemakaavoituksessa, kaavan arviointi ja osallistuminen on ollut mahdotonta. Kaavan strategisuus ja epäselvyys kaavan toteuttamisessa tekee käytännössä mahdottomaksi arvioida riittävällä tarkkuudella yleiskaavan vaikutuksia luontoarvioihin tai virkistysalueiden riittävyyteen. Yleiskaavaehdotuksen pohjakartta ei täytä yleiskaavan pohjakartalle asettavia vaatimuksia.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että se on arvioinut ainoastaan nyt kyseessä olevan esitystavan lainmukaisuutta. Hallinto-oikeus ei voi valituksen johdosta arvioida, olisiko joku muu esitystapa selkeämpi tai havainnollisempi. Hallinto-oikeus toteaa myös, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin sanamuoto "yleiskaava esitetään kartalla" eikä myöskään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentissa esitetty ole esteenä sille, että yleiskaava esitetään useammalla kartalla, kuten ei myöskään sille, että pääkarttaan liittyvä niin sanottu teemakartta tai teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia ja osin ei-oikeusvaikutteisia.

Yleiskaavan esitystavasta on maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:ssä lähinnä vain yleisiä säännöksiä.

Ympäristöministeriön oppaassa 2006:13 "Yleiskaavan sisältö ja esitystavat" on todettu muun muassa seuraavaa: Yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain, jolloin maankäyttöä suunnitellaan teema tai osa-alue kerrallaan. Eri tasoiset ja eri luonteisia alueidenkäyttökysymyksiä ohjaavat yleiskaavat voivat täydentää toisiaan ja ohjata jatkosuunnittelua ja toteutusta samanaikaisesti samoilla alueilla. Yleiskaavakartasta ja siihen liittyvästä selostuksesta on käytävä ilmi, millaisia oikeusvaikutuksia suunnitelluilla ratkaisuilla on. On voitava selvästi tulkita, millainen ohjausvaikutus yleiskaavalla on muun muassa asemakaavoitukseen.

Yleiskaavaan merkityn mukaan pohjakartan mittakaava on 1:30 000. Yleiskaavakartalla on käytetty eri värejä kuvaamaan eri alueita. Asuntovaltaiset alueet on merkitty neljällä erivärisellä ruskealla: mitä tummempi ruskea, sitä enemmän alueella on rakentamista. Kaavaselostuksen mukaan Helsingin uusi yleiskaava ja sen kaavakartta on strateginen. Samalla se on rakentamiseen osoitettujen alueiden osalta mitoittava. Kukin kaavan 100 x 100 metrin eli yhden hehtaarin ruutu kuvaa kyseisen ruudun alueen maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Tähän liittyvän koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan "Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata."

Kaavaselostuksen mukaan nähtävilläolon alkaessa avautui samanaikaisesti internetissä myös yleiskaavan karttapalvelu (Helsinki karttapalvelu). Nähtävilläoloaineistona on ollut yleiskaavan valmisteluaineisto. Hallinto-oikeus toteaa, että se on asiaa käsitellessään tarkastellut yleiskaavan kartta-aineistoja myös edellä mainitussa Helsinki karttapalvelussa.

Kaavan sitä esitystapaa, jossa kaava esitetään oikeusvaikutteisella pääkartalla ja kahdeksalla teemakartalla, jotka eivät tiettyjä Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristöt teemakartoissa esitettyä alueita ja ympäristöjä lukuun ottamatta ole oikeusvaikutteisia, ei sellaisenaan voida pitää lainvastaisena. Hallinto-oikeus toteaa, että pääkartan edellä selostetun koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen, joka mahdollistaa sen, että asemakaavaa laadittaessa vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö laajenee jommankumman pääkäyttötarkoituksen puitteissa toisen alueelle, voidaan katsoa heikentävän yleiskaavan asemakaavoitusta ohjaavaa vaikutusta ja samalla alueelle laadittavan asemakaavoituksen ennakoitavuutta. Kuten valituksissa on esitetty, päämaankäyttömuodon osoittaminen yleiskaavassa ei myöskään sulje pois sitä mahdollisuutta, että esimerkiksi virkistys- tai viheralueeksi osoitetulle alueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavassa osoittaa myös muuta maankäyttöä, esimerkiksi rakentamista. Yleiskaavan kaavakartan esitystapa on myös osaltaan vaikeuttanut kaavaratkaisun vaikutusten arvioimista erityisesti niillä alueilla, joilla vierekkäisten ruutujen alueille on osoitettu toisistaan voimakkaasti poikkeavaa maankäyttöä, kuten esimerkiksi viheralueiden ja rakentamiseen tarkoitettujen alueiden rajoilla.

Toisaalta nyt hyväksytty yleiskaava ei ole voimassa kaavassa erikseen mainittujen osayleiskaavojen alueilla tai jo hyväksyttyjen asemakaavojen alueella muutoin kuin asemakaavoja muutettaessa. Kun lisäksi otetaan huomioon yleiskaavan lähtökohtainen yleispiirteisyys sekä se, että valitusta esitystavasta huolimatta kunkin alueen pääkäyttötarkoitus, jonka puitteissa alueelle voi ulottua viereisen alueen käyttötarkoituksen mukaista maankäyttöä, on sinällään arvioitavissa kaavakartan perusteella, koko kuntaa koskevan yleispiirteisen yleiskaavan esitystapaa ei kuitenkaan voida pitää kuntalaisten oikeusturvan kannalta arvioituna siinä määrin epäselvänä tai kohtuuttomana, että kaava tulisi yksinomaan valitun esitystavan vuoksi lainvastaisena kumota.

(---)

7.3.9 Vaatimukset yleiskaavan laatimisesta pääkaupunkiseudun yleiskaavana (valitukset (---), 36 (Malmin lentoaseman ystävät ry))

Valituksissa on muun ohella esitetty, että valtuuston hyväksymä yleiskaava ei ole pääkaupunkiseudun yhteinen yleiskaava eikä edes merkittävistä liikennelinjauksista eli sisääntuloväylien bulevardisoinnista ole naapurikuntien kesken yksimielisyyttä. Helsingin yleiskaava olisi pitänyt laatia pääkaupunkiseudun kuntien yhteisenä yleiskaavana.

Maankäyttö- ja rakennuslain 46 a §:n mukaan Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupunkeihin laaditaan kuntien yhteinen yleiskaava (pääkaupunkiseudun yleiskaava).

Valituksissa viitatun pykälän mukaan siinä mainituilla kaupungeilla on velvollisuus laatia yhteinen yleiskaava. Laissa ei kuitenkaan ole määritelty sitä, missä ajassa yhteinen yleiskaava on laadittava ja hyväksyttävä.

Säännös ei myöskään edellytä, että yhteinen yleiskaava olisi oikeusvaikutteinen eikä aseta estettä myöskään sille, että yleiskaava laaditaan vaiheittain tai osa-alueittain. Näin ollen säännös ei osin velvoittavasta sanamuodostaan huolimatta ole ollut esteenä nyt kysymyksessä olevan yleiskaavan hyväksymiselle, vaikka yleiskaavalla on sen toteutuessa Helsingin ulkopuolellekin ulottuvia vaikutuksia erityisesti liikenteeseen liittyvien kysymysten osalta.

7.3.10 Aiemmin hyväksytyt asemakaavat, luottamuksensuoja (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---)) ja yhdenvertaisuus (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---))

Valitusten keskeinen sisältö

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on luottamuksensuojaperiaatteen ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen sen vuoksi, että Tuomarinkylän kartanoalueen asemakaavaa hyväksyttäessä on päätetty, että mahdollisen täydennysrakentamisen yhteydessä tulee turvata ratsastus- ja koiratoiminnan jatkuminen, eikä yleiskaava ei turvaa näitä tavoitteita ja on ristiriidassa tuoreen asemakaavan tavoitteiden kanssa. Yleiskaava rikkoo luottamuksensuojaperiaatetta ja kuntalaisten oikeutettua luottamusta siihen, että Keskuspuiston ajantasaiset asemakaavat suojaavat Keskuspuiston virkistyskäytön ja luontoarvot. (---)

(---)

Oikeudellinen arviointi

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita.

Toisin kuin maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen lupaharkintaan kaavoitukseen liittyy laillisuusharkinnan lisäksi myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Kuten edellä kohdassa 7.3.2 Hallinto-oikeuden tutkimisvalta ja vaatimukset yleiskaavan muuttamisesta on todettu, kaavan hyväksyvällä kaupungin toimielimellä on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Kun maankäyttö- ja rakennuslaissa lisäksi on nimenomaiset säännökset siitä, mitä seikkoja kaavoja muutettaessa on otettava huomioon, aikanaan hyväksytyistä asemakaavoista ei sellaisenaan muodostu estettä laatia alueelle toisenlaista asemakaavaa tai tulevaa asemakaavoitusta toisenlaiseen maankäyttöön ohjaavaa yleiskaavaa.

Maankäytön muutosten vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon paitsi se, että kaupungin maankäyttöön liittyvät tavoitteet voivat ajan kuluessa muuttua siitä, mitä ne aiempia kaavoja hyväksyttäessä ovat olleet, niin myös se, että nyt hyväksytyllä yleiskaavalla on oikeusvaikutuksia ainoastaan voimassa olevia asemakaavoja muutettaessa. Yleiskaavan muuttamista ei siten voida pitää luottamuksensuojan periaatteen vastaisena sen vuoksi, että alueen yleiskaavassa osoitettu maankäyttö muuttuu siitä, millaiseksi se on lainvoimaisten asemakaavojen perusteella aikanaan muodostunut.

Kun yleiskaava ei ole voimassa asemakaava-alueilla muutoin kuin asemakaavan muuttamista koskevilta osin, yleiskaavan toteuttamisesta ei myöskään aiheudu yksittäisten kiinteistöjen käyttöä suoraan rajoittavia vaikutuksia. Yleiskaavan voimaantulon jälkeen mahdollisesti muutettavan asemakaavan on joka tapauksessa täytettävä asemakaavan, mukaan lukien maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin sisältövaatimukset. Valituksissa viitattujen alueiden osalta on kysymys eri tavoin rakentuneista kaupunkiympäristöistä eikä pelkästään alueen luonteen muuttumista ja mahdollisia vaikutuksia kiinteistöjen arvoon voida sellaisenaan pitää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana maanomistajalle tai muulle oikeudenhaltijalle. Näille aiheutuvaa haittaa arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että yleiskaava-alueelle sijoittuvat toiminnot ja muut alueelle jatkosuunnittelun myötä toteutuvat palvelut tulevat osaltaan lähtökohtaisesti hyödyttämään paitsi muutoksen kohteena olevaa aluetta, myös sen lähialueita.

Myöskään yhdenvertaisen kohtelun periaate ei sellaisenaan edellytä, että lainvoimaisten asemakaavojen tai aikaisempien yleiskaavojen perusteella pääosin jo rakentuneille alueille osoitettaisiin maankäytön tavoitteiden muuttuessa edelleen uudessa yleiskaavassa samanlaista tai toisiaan vastaavaa maankäyttöä. Sen sijaan alueen maankäyttöratkaisun muuttamisen edellytyksenä kaikissa tapauksissa on, että hyväksytty uusi kaava täyttää aina sitä kaavatasoa koskevat sisältövaatimukset. Näin ollen yleiskaavan maankäyttöratkaisua tarkentavan asemakaavan muutoksen tulee laillisuustarkastelussa täyttää asemakaavan maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset eli muun ohella vaatimukset riittävien puistoalueiden ja muiden lähivirkistykseen soveltuvien alueiden riittävyydestä, elinympäristön heikentämiskiellosta ja kohtuuttomuuskiellosta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen aiemmin hyväksyttyihin asemakaavoihin, luottamuksensuojaan, yhdenvertaisuuteen tai kohtuuttomuuteen liittyvillä valitusperusteilla.

7.3.11 Perustelut valituksiin yksittäisten kohteiden ja alueiden osalta

7.3.11.1 Kaupunkibulevardit (---)

Kaupunkibulevardeja koskevat kaavamääräykset

Kehä I:n sisäpuoliset moottoriväylät sekä eräät muut väylät on osoitettu yleiskaavassa merkinnällä "Kaupunkibulevardi". Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa.

Kaupunkibulevardeja koskee myös merkintä "valtakunnallisesti tai seudullisesti tärkeän tien tai kadun, kaupunkibulevardin tai pääkadun maanalainen tai katettu osuus. Merkinnän sijainti ja pituus ovat ohjeellisia."

Kaavaratkaisun sisältö ja tarkoitus kaavaselostuksen mukaan

Hallinto-oikeus viittaa siihen, mitä edellä on esitetty yleiskaavan yleisistä tavoitteista, ja toteaa lisäksi, että yleiskaavassa kaupunkibulevardeina esitetään kaikki Helsingin sisääntuloväylät Kehä I:n sisäpuolella. Vihdintien ja Itäväylän kaupunkibulevardit jatkuvat aina kaupungin rajalle saakka, sillä ne ovat kaavaselostuksen mukaan jo nykyisiltä liikenneratkaisuiltaan varsin kaupunkibulevardimaisia Kehä I:n ja kaupungin rajan välillä. Sisääntuloväylien lisäksi Laajasalontie on yleiskaavassa kaupunkibulevardi, vaikka se eroaa luonteeltaan muista sisääntuloväylistä pienempien liikennemäärien ja alueellisuutensa takia. Kaupunkibulevardiosuuksien pituus ja alkupisteet ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa. Kehittämismahdollisuudet Lahdenväylän kaupunkibulevardilla Viikin liittymän ja Kehä I:n välillä ovat muita kaupunkibulevardeja vähäisemmät olemassa olevan maankäytön ja Malmin hautausmaan läheisyyden takia, ja liittyvät pääasiassa kaupunkikuvaan.

Kaupunkibulevardilla tarkoitetaan maantietä tai katua, jota kehitetään laadukkaana urbaanina kaupunkiympäristönä, jossa kaupunkirakennetta tiivistetään. Nykyiset moottoritiemäiset Helsingin sisääntuloväylät Kehä I:n sisäpuolella muuttavat luonnettaan, kun niiden käyttötarkoitus muuttuu nopeaa autoliikennettä välittävistä väylistä eri liikennemuotoja palveleviksi liikennekäytäviksi. Kaupunkibulevardi on kaupunkimaisen liikkumisen väylä, joka palvelee kaikkia liikkumismuotoja: autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä kuin pyöräilijöitäkin.

Kaavaselostuksen mukaan kantakaupungin kasvaessa ulospäin Kehä I:een asti, ei kaupunkiin sisään tuovien väylien tarvitse yltää enää niin pitkälle, sillä perillä tiiviissä kaupungissa ollaan jo aiemmin. Suuret väylät eivät enää tulevaisuudessa erota kaupunginosia toisistaan yhtä vahvasti kuin nykyisin. Väylän välittömään läheisyyteen syntyy uutta maankäyttöä ja bulevardi nivoutuu osaksi olemassa olevaan kaupunkirakenteeseen.

Kävelijöiden ja pyöräilijöiden risteämismahdollisuudet lisääntyvät ja myös ajoneuvoliikenteen liittyminen kaupunkibulevardeille on mahdollista nykyistä useammasta paikasta. Kaupunkibulevardien lähistöllä olevaa katuverkkoa täydennetään yhdistävämmäksi ja kattavammaksi. Samalla huolehditaan siitä, että läpiajoliikenne alemmalla katuverkolla ei kasva merkittävästi sisääntuloväylien autoliikennekapasiteetin vähentyessä. Moottoriajoneuvoliikenteen välityskyvyn ylittävä kysyntä ohjataan joukkoliikenteeseen, kävelyyn ja pyöräilyyn.

Liikkumisympäristö kaupunkibulevardeilla muuttuu katumaisemmaksi, kun nopeusrajoituksia lasketaan ja eritasojärjestelyjä muutetaan tiiviimmäksi ja monin paikoin tasoliittymiksi. Kaupunkibulevardien liittymät voivat olla hyvin moninaisia risteävän tai liittyvän väylän tyypistä riippuen. Liikenneverkon kannalta keskeisimpien sekä liikennemääriltään suurimpien liittymien kohdalla voi olla perusteltua käyttää kaupunkimaisia ja tiiviitä eritasojärjestelyjä. Samoin risteäville pikaraitiotielinjoille sekä pyöräilyn laatukäytäville tarjotaan sujuva risteäminen kaupunkibulevardien kanssa, tarvittaessa eri tasossa. Liikenneturvallisuus bulevardeilla on pääasiassa kiinni suunnitteluratkaisuista ja bulevardeilla ratkaisuilta on vaadittava nykyisiä käytäntöjä korkeampaa tasoa.

Yleiskaavaratkaisun maankäyttöpotentiaali koostuu kolmesta yhtä suuresta osuudesta: kaupunkibulevardeista, uusista laajoista projektialueista ja täydennysrakentamisesta. Näistä yhden osuuden pienentäminen tarkoittaisi, että kahden muun pitäisi pystyä vastaanottamaan tarvittava kasvu.

Jotta asetetut tavoitteet yleiskaavan mitoituksesta, kestävien liikkumismuotojen edistämisestä, kävelyyn soveltuvien kaupunginosien laajentamisesta, suurten väylien kaupunkirakennetta hajottavan estevaikutuksen poistamisesta ja riittävästä kantakaupunkimaisesta korttelitehokkuudesta olisi mahdollista toteuttaa, ei väylien varrelle rakentaminen ole mahdollista ilman, että väylien luonne muutetaan kaupunkimaiseksi. Kaupunkibulevardiratkaisu perustuu siihen, että liittymät ympäröiviin kortteleihin voidaan osoittaa pääkadun puolelta ja uudet kaupunginosat muodostavat uutta kaupunkirakennetta ilman kaupunkia erillisiin sektoreihin jakavaa estevaikutusta, joka haittaa mm. palvelujen saavutettavuutta.

Kaupunkibulevardien vaikutuksista liikenteeseen yleiskaavaselostuksen ja yleiskaavaan liittyvien selvitysten mukaan

Kaavaselostuksen mukaan sisääntuloväylien muuttaminen kaupunkibulevardeiksi laskee ajonopeuksia ja siirtää kapasiteettia rajoittavaa pullonkaulaa hieman kauemmas ydinkeskustasta ja edistää kestävää liikkumista sekä matkojen lyhentymistä tiivistämällä kaupunkirakennetta. Ruuhkamaksut ja pysäköinnin hinnoittelun tarkistaminen vaikuttavat autonomistukseen ja edelleen Helsingin autoliikennemääriin, eikä liikenne ruuhkaudu merkittävästi nykyiseen verrattuna edes kaupunkibulevardeilla. Bulevardeille toteutettavat suurikapasiteettiset joukkoliikenteen runkolinjat tukevat tiivistämistä. Matkojen lyhentyessä nopeustason lasku ja autoilun kapasiteetin pienentyminen eivät merkittävästi kasvata matkustamiseen käytettyä aikaa.

Kaupunkibulevardeja koskeva tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi on kaavaselostuksen liitteenä. Yleiskaavatyön aikana on lisäksi laadittu useita kaupunkibulevardeja koskevia selvityksiä, joissa on selvitetty liikenteellisten vaikutusten lisäksi niin kaupunkibulevardien ilmanlaatua, rakenneteknisiä ratkaisuja kuin saavutettavuusvaikutuksiakin. Kaupunkibulevardien seudullisissa vaikutuksissa verrattiin kahta vaihtoehtoa: yleiskaavan mukaista mallia, jossa kaupunkibulevardiratkaisu on toteutunut, sekä perusmallia, jossa bulevardeja ei ole ja niiden maankäyttö on sijoitettu seudulle. Molemmat pohjautuvat HLJ 2015 mukaisiin lähtöoletuksiin, jossa mm. seudulla on käytössä ajoneuvoliikenteen hinnoittelu. Huolimatta siitä, että näissä malleissa oli lähtötietoina tiemaksut, yleiskaavan toteuttaminen ei kaavaselostuksen mukaan edellytä tiemaksujen käyttöönottoa.

Kaavaselostuksen mukaan Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi - liikenneselvitys keskittyy tarkastelemaan tarkemmin yhden kaupunkibulevardikohteen – Hämeenlinnanväylän – kaupunkirakenteen muuttamisen vaikutuksia paikalliseen kysyntään ja liikenteen jakautumiseen. Työssä on laadittu Hämeenlinnanväylän bulevardille Kehä I:n ja Mannerheimintien päädyn välillä kaksi alustavaa liikennesuunnitelmaa. Tarkastellut vaihtoehdot ovat: kaupunkimaisiin eritasoratkaisuihin perustuva vaihtoehto sekä liikennevalo-ohjattuihin tasoliittymiin perustuva vaihtoehto. Hämeenlinnanväylän bulevardin suorat vaikutukset seudun pääväylien sujuvuudelle voidaan hallita vuoden 2050 tilanteelle laadittujen liikenne-ennusteiden sekä toimivuustarkastelujen perusteella. Kaupunkibulevardin kapasiteetin lasku ei siis aiheuta jonoja, jotka häiritsisivät Kehä I:n tai Hämeenlinnanväylän liikennettä Kehä I:n ulkopuolella. Bulevardien toteuttaminen siirtää liikennettä niin, että Kehä I:n liikennemäärät ovat lähellä kapasiteetin maksimia. Alemman katuverkon liikenne kasvaa bulevardin ympäristössä korkeintaan puolella, eritasoliittymällisessä vaihtoehdossa tasoliittymiin perustuvaa ratkaisua enemmän. Henkilöautojen ajoajat bulevardiosuudella kasvavat bulevardittomaan vaihtoehtoon verrattuna enintään 1,5 minuuttia aamuruuhkassa ja 3 minuuttia ruuhkasuuntaa vastaan. Erot ajoajoissa johtuvat etenkin nopeusrajoituksen laskusta ja liikennevaloista. Joukkoliikenne hyötyy bulevardeista, pikaraitiotien ajoaika on pysähdyksineen bulevardiosuudella sama kuin henkilöautoilla.

Selvityksessä havaittiin, että kaupunkibulevardin autoliikenteen kapasiteettiin voidaan merkittävästi vaikuttaa suunnitteluratkaisuin. Kaupunkimaisiin eritasoratkaisuihin perustuvassa vaihtoehdossa liikenteen toimivuus oli lähes sama kuin nykyjärjestelyin. Bulevardin roolin ja tarpeiden mukaan voidaan autoliikenteen kapasiteettia lisätä esimerkiksi eritasojärjestelyin tai kolmansilla autokaistoilla. Myös joukkoliikenne hyötyy liikennevalottomista ratkaisuista. Kävelijöille ja pyöräilijöille liikennevalo-ohjattu bulevardivaihtoehto on selvästi parempi maankäytön saavutettavuuden ja kaupunkimaisen ilmeen kannalta.

Joukkoliikenne kaupunkibulevardeilla hidastunee nykyisiin nopeisiin esikaupunkien bussilinjoihin verrattuna, koska nopeusrajoitukset ovat kaupunkibulevardeilla alhaisempia ja bulevardien varsien maankäytön palveleminen lisää pysähtymistarvetta. Eritasoliittymien korvaaminen tasoliittymillä hidastaa lähtökohtaisesti joukkoliikennettä, mitä kompensoidaan riittävillä etuusjärjestelyillä. Pitkät joukkoliikennematkat ohjataan pääsääntöisesti raskaaseen raideliikenteeseen, jonka nopeus ei riipu tie- ja katuverkon ratkaisuista.

Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardin liikenneselvityksessä väylän kohdalla olevan rautatieaseman ei todettu käytännössä vaikuttavan henkilöautoliikenteen määrään. Asema vaikuttaa aseman eteläpuolella olevien raitiovaunumatkustajien määrään, kun asemalla vaihdetaan junasta raitiovaunuun. Raideliikenteen verkkoselvityksessä uudesta rautatieasemasta todettiin, että aseman toteuttaminen parantaa joukkoliikennejärjestelmän palvelutasoa ja luo hyvän vaihtoyhteyden Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardia kulkevalle pikaraitiotielinjalle.

Kaavaselostuksen mukaan Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -työssä on yhdistetty liikennemallinnuksen, kaupungin makrotaloustieteelliset ja kaupunkirakenteelliset näkökulmat yhdeksi tiiviiksi kokonaistarkasteluksi, ja muodostettu suuntaa-antava näkemys kaupunkibulevardien seudullisista kokonaisvaikutuksista. Selvityksessä on ollut keskeisessä roolissa yhteistyö seudullisten ja kunnallisten sidosryhmien kanssa.

Kaupunkibulevardien seudullisessa tarkastelussa kaupunkibulevardien havaittiin muuttavan liikkumista Helsingin seudulla. Kantakaupungin sisäiset matkat lisääntyvät kasvavan väestön ja työpaikkojen sekä hyvän joukkoliikenteen ansiosta. Muualta seudulta kantakaupunkiin ja seudun sisäiset matkat vähenevät verrattuna vaihtoehtoon, jossa suurempi osa väestöstä asuu kaukana keskustasta. Kokonaisuudessaan tieliikennesuorite seudulla vähenee vajaat kolme prosenttia bulevardittomaan vaihtoehtoon nähden. Kantakaupungin liikenne sujuvoituu.

Bulevardit vähentävät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia, jolloin liikenneverkon kuormitus kasvaa ja matka-ajat seudulta kantakaupunkiin henkilöautolla pitenevät 5–20 % aamun huipputunteina. Bulevardien toteuttaminen suuntaa matkoja uudelleen, jolloin myös Kehä I:n liikennemäärä lisääntyy pääosalla väylää 4–14 %, Turunväylän eteläpuolella kuitenkin liikenne vähenee. Kaupunkibulevardit parantavat saavutettavuutta kestävillä kulkumuodoilla erityisesti Kehä I/II-vyöhykkeellä. Saavutettavuus henkilöautolla puolestaan heikkenee etenkin seudun ydinalueiden ulkopuolella. On kuitenkin otettava huomioon, että nykytilanteessa saavutettavuus henkilöautolla on erinomainen lähes koko pääkaupunkiseudulla. Saavutettavuus joukkoliikenteellä ja pyörällä sen sijaan vaihtelee huomattavasti alueiden kesken ja on ydinalueiden ulkopuolella pääosin heikkoa.

Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksessä on tavaraliikenteen osalta todettu, että bulevardijaksojen ruuhkautuminen huipputunteina aiheuttaa kantakaupunkiin suuntautuville tavaraliikenteen kuljetuksille viivytyksiä vastaavasti kuin muullekin autoliikenteelle. Nopeuksien lasku vähentää logistiikan tehokkuutta (pidentää kuljetusaikoja ja lisää kalustotarvetta) ja ruuhkautuminen vahvistaa tätä vaikutusta. Lisäksi ruuhkautuminen heikentää matka-aikojen ennakoitavuutta ja lisää kuljetuskustannuksia.

Jakeluliikenne ajoittunee ja on mahdollisuuksien mukaan edullista ajoittaa huipputuntien ulkopuolelle, jolloin ruuhkautumisen vaikutukset jäävät hupputunteja pienemmiksi. Merkittävä kysymys tavaraliikenteen kannalta on Länsisataman rooli kaupunkibulevardien toteuttamisen jälkeen. Sataman synnyttämä merkittävä raskaan liikenteen määrä ei ole sopusoinnussa kaupunkibulevardien liikenteellisen perusluonteen ja niitä ympäröivän tiiviin maankäytön kanssa. Ennen Länsisataman tavaraliikenteen poistumista tai ainakin sen merkittävää vähenemistä voi Länsiväylän suunnan bulevardisointi olla vaikeaa.

Edellä mainitussa selvityksessä on pitkänmatkaisen joukkoliikenteen osalta todettu, että bulevardijaksojen ruuhkautuminen aiheuttaa huipputunteina viivytyksiä myös kantakaupunkiin suuntautuvalle pitkämatkaiselle bussiliikenteelle.

Seudullisen (Kehä III:n ulkopuolelta tulevan) työmatkaliikenteen kannalta bussiliikenteen keskeisiä suuntia ovat Porvoonväylän ja Turunväylän suunnat, joilla ei ole raideliikennettä. Pitkämatkaisen (ylimaakunnallisen) bussiliikenteen kannalta tärkeitä väyliä ovat edellisten lisäksi Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän suunnat. Kaupunkibulevardeja koskeneissa liikennemallitarkasteluissa, on Turunväylän ja Lahdenväylän suuntien bulevardeille kuvattu bussikaistat: Nämä ovat keskeisimmät seudullisen busseilla tapahtuvan työmatkaliikenteen suunnat. Tämä tarkoittaa, että bulevardin poikkileikkaus on näillä suunnilla liikennemallissa ollut 3+3 kaistaa. Muilla suunnilla mallissa ei ole bussikaistoja, mikä pitkämatkaisen bussiliikenteen kannalta huipputunteina tarkoittaa viivytyksiä ja matka-aikojen ennakoitavuuden heikkenemistä.

Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksen johtopäätösten mukaan kaupunkibulevardien liikenteellisiä vaikutuksia arvioitaessa on syytä muistaa, että tässä selvityksessä esitetyn kaltaista ruuhkautumista on mahdollista lieventää edelleen liikennepolitiikan keinoilla, liikennejärjestelmäsuunnittelulla sekä sektorien välisellä yhteistyöllä. Tarjoamalla seudulle nyt tarkasteltua parempia joukkoliikennepalveluja sekä mahdollisuutta liityntäpysäköintiin, voidaan vähentää tarvetta matkustaa autolla Helsingin keskustaan. Merkittäviä ja edullisia tekijöitä ruuhkautumisen vähentämisessä ovat työaikojen porrastaminen ja etätyö, joilla voidaan pienentää ruuhkahuippujen autoliikenteen määriä. Kaupunkibulevardeille syntyvien työpaikkojen on arvioitu työllistävän erityisesti asiantuntija-ammateissa toimivia. Varsinkin tälle ryhmälle edellä mainitut työaikajärjestelyt ovat mahdollisia.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan yksi tavoite on vähentää henkilöautoriippuvuutta. Kaupunkibulevardeihin liittyvä voimakas joukkoliikenteen kehittäminen ja autoliikenteen ruuhkautumisesta seuraava joukkoliikenteen kilpailukyvyn paraneminen suhteessa autoliikenteeseen edistävät siirtymistä henkilöautosta kestäviin kulkumuotoihin. Kumipyöräliikenteen kapasiteetin lasku aiheuttaa haasteita erityisesti pitkänmatkaisen linja-autoliikenteen ja tavaraliikenteen luotettavuudelle ja nopeudelle. Tavaraliikenteen kannalta bulevardit tarkoittavat piteneviä matka-aikoja ja myös linja-autoliikenteen osalta haasteet liittyvät ajoaikojen ennustettavuuteen ja luotettavuuteen. Negatiivisten vaikutusten minimointiin tulee kiinnittää huomiota bulevardien jatkosuunnittelussa. Liityntäpysäköintiä tulee tarkastella seudullisesti ja toteuttaa kohtiin, joissa joukkoliikenteen palvelutaso on hyvä. Tällaisia kohtia tarjoaa erityisesti raskaan raideliikenteen verkko. Liikennehankkeiden vakiintuneen tarkastelukehikon näkökulmasta henkilöautoliikenteen lisääntyvä ruuhkautuminen tekee kaupunkibulevardeista yhteiskuntataloudellisesti kannattamattomia. Kaupunkibulevardit vastaavat kuitenkin hyvin Helsingin ja seudun strategisiin tavoitteisiin ja kaikki kaupunkitaloudelliset hyödyt huomioiden bulevardien toteuttaminen on kannattavaa.

Sekä Hämeenlinnanväylän toimivuustarkastelussa että kaupunkibulevardien seudullisten vaikutusten arvioinnissa havaittiin vuoden 2050 liikenteen toimivuuden kannalta kaksi keskeistä tekijää: ajoneuvoliikenteen hinnoittelu sekä vahva panostus joukkoliikenteeseen. Nämä ovat tarpeen tulevaisuuden liikkumisen sujuvuuden turvaamiseksi bulevardeista riippumatta. Bulevardit lisäävät joukkoliikenteellä tehtäviä matkoja 2–3%, kävely ja pyöräily lisääntyvät ja henkilöautoilun osuus puolestaan vähenee.

Moottoriväylien korvaaminen kaupunkibulevardeilla edellyttää liikenneturvallisuuden erityistä huomioon ottamista. Kaupunkibulevardien liikenneturvallisuutta on tutkittu Kaupunkisuunnitteluviraston tilaamassa diplomityössä Kaupunkibulevardien vaikutukset liikenneturvallisuuteen kansainvälisten esimerkkien ja suunnitteluohjeiden valossa (Tuomola 2016). Diplomityössä todettiin, että onnettomuuksien määrä ei ole suoraan suhteessa väylän tyyppiin vaan monen tekijän summaan. Seudulliset liikenneturvallisuusvaikutukset riippuvat siitä, kuinka suuri määrä moottoriajoneuvoja bulevardeille suuntautuu ruuhka-aikoina. Mitä useampi autoilija siirtyy joukkoliikenteeseen, kulkemaan jalan tai pyöräilemään, sitä vähäisempiä ovat negatiiviset seudulliset liikenneturvallisuusvaikutukset. Liittymien turvallisuutta ei määritä yksin se, ovatko ne taso- vai eritasoliittymiä, vaan millaisessa toimintaympäristössä liittymät ovat ja miten niissä huomioidaan eri liikennemuodot. Alemmalle katuverkolle siirtyvän liikenteen vaikutukset liikenneturvallisuuteen riippuvat siitä, minkälaisia toimenpiteitä katuverkolla on tehty liikenteen rauhoittamiseksi. Vastaavasti kaupunkibulevardeilla moottoriajoneuvoille varatun tilan määrällä ja geometrialla on suuri merkitys risteysten ja liittymien turvallisuuteen. Jatkosuunnittelussa on tärkeää keskittyä siihen, mihin risteykset sijoitetaan ja miten ne suunnitellaan. Lisäksi tulee selvittää keinoja alemman katuverkon läpiajoliikenteen haittojen ehkäisemiseksi. Bulevardeilla suojaamattomien liikkujien, eli kävelijöiden ja pyöräilijöiden turvallisuus on nostettava nykyistä suurempaan arvoon.

Kaavaselostuksen mukaan perinteiset vaikutusarvioinnit lähtevät nykytilanteesta ja nykytilanteessa käytössä olevista teknologioista, lainsäädännöstä ja lähtökohdista. Nykymalleilla ei ole mahdollista mallintaa pitkällä aikavälillä tapahtuvaa, näin suurta kaupunkirakenteellista muutosta. Ei ole myöskään olemassa malleja, joilla saataisiin kattavasti kaikki yhteisvaikutukset selvitettyä. Liikenteen laskenta- ja arviointimallit ovat kehittyneet pisimmälle, mutta ne keskittyvät pääsääntöisesti laskennallisten aikasäästöjen kustannusvaikutuksiin, jotka tiiviissä kaupunkirakenteessa voidaan kyseenalaistaa. Laskentamallit lähtevät myös nykylähtökohdista olettaen, että kehitys jatkuu samansuuntaisena pitkälle tulevaisuuteen. Tämän vuoksi kaavaluonnosvaiheessa laadittiin tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi, jossa oletettiin vuonna 2050 yleiskaavan mahdollistama kaupunkirakenne toteutuneeksi ja etsittiin keinoja, millä siihen voitaisiin päästä.

Tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin johtopäätösten mukaan bulevardit eivät aiheuta pelättyä liikenteellistä kaaosta tai heikennä merkittävästi keskustan saavutettavuutta, kunhan autoliikenteestä poistuva kapasiteetti korvataan joukkoliikenteen lisääntyvällä palvelulla sekä täydentämällä laadukasta kävelyn ja pyöräilyn verkkoa. Siirtymää joukkoliikenteeseen sekä kävelyyn ja pyöräilyyn tukee tienkäyttömaksu, joka tarvitaan liikenteen sujuvuuden turvaamiseksi seudulla joka tapauksessa, myös ilman kaupunkibulevardien toteutusta. Bulevardisointi ei ole kerralla kaikilla bulevardisoitavilla osuuksilla yhtäaikaisesti tapahtuva muutos, joka käytännössä rajoittaa voimakkaasti autoliikennettä. Todellisuudessa noin 100 000 uuden asukkaan edellyttämien asuntojen ja palvelujen rakentaminen on pitkäaikainen urakka. Muutokset liikenneverkkoon tapahtuvat vähitellen, väylä kerrallaan. Liikenteellä, ihmisillä ja yrityksillä on runsaasti aikaa sopeutua liikenneverkossa tapahtuviin muutoksiin. Tavoitelähtöisen vaikutusarvioinnin mukaan edellytyksenä sille, että bulevardisointi ei aiheuta merkittävää ruuhkautumista, on, että tarjolla on nykyistä selvästi kehittyneempi joukkoliikennejärjestelmä sekä laadukkaat ja turvalliset kävely- ja pyöräily-ympäristöt, joiden rakentaminen juuri mahdollistuu bulevardikaupunginosien myötä.

Kaupunginhallituksen lausunnon ja kaavaselostuksen sekä siinä viitatun Vuorovaikutusraportti IV:n mukaan kaupunkibulevardien vaikutuksia on selvitetty ja arvioitu muun ohella seuraavissa kaavoituksen eri vaiheissa tehdyissä selvityksissä:

- Yleiskaavan työohjelmavaiheen materiaalit vuonna 2012: Arjen saavutettavuus pääkaupunkiseudulla – Makrotaso

- Yleiskaavan visiovaiheen selvitykset vuonna 2013: Helsingin moottoritiealueiden maankäytön muutosten kaupunkitaloudelliset vaikutukset; Helsingin uuteen yleiskaavaan liittyvien liikennehankkeiden vaikutusten arviointi, OSA A. Moottoritiemäisten alueiden tarkastelut – keskeiset tulokset; Automaattisen liikenteen metropolivisio; Helsingin kantakaupungin laajentaminen – Moottoritiemäisten ympäristöjen maankäytön tehostaminen ja muuttaminen urbaaniksi kaupunkitilaksi.

- Yleiskaavan luonnosvaiheen selvitykset ja vaikutusarvioinnit vuonna 2014: Kaupunkibulevardien ilmanlaatuselvitys, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:29; Kaupunkibulevardien tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:25; Asuinkorttelit kaupunkibulevardien varrella. Rakentamisen konsepteja, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:28; Kaupunkibulevardien rakenneteknisiä tarkasteluja. Esimerkkejä väyläalueiden kattamisesta, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:30; Laajasalon alueellinen kehittämissuunnitelma ja kaupunkibulevardi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:13.

- Yleiskaavan ehdotusvaiheen selvitykset ja vaikutusarvioinnit vuonna 2015: Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:5;

Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi – liikenneselvitys, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:6; Taloudellisten vaikutusten arviointi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:1.

Maakuntakaava ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Yleiskaavassa niin sanotuiksi kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät ovat Vihdintietä ja Laajasalontietä sekä Itäväylän Kehä I:stä itään olevaa osuutta lukuun ottamatta voimassa olevassa, vuonna 2006 vahvistetussa Uudenmaan maakuntakaavassa moottoriväyliksi osoitettuja alueita. Maakuntakaavan moottoriväyliä koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan moottori- ja moottoriliikennetiet sekä moottorikadut. Merkintään liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Moottoriväyliä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maakuntakaavakartalle merkitty tieyhteys voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa esittää riittävin perustein teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisena. Tiensuunnittelussa on otettava huomioon seudulliset ulkoilu-, virkistys- ja viheryhteystarpeet, luonnonsuojelu, kulttuuriympäristö, maisema, pohja- ja pintavesien suojelu sekä lajiston liikkuminen.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevissa 4.3 kohdan yleistavoitteissa todetaan, että yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä parannetaan. Kohdan erityistavoitteissa todetaan muun ohella, että erityisesti kaupunkiseuduilla on varmistettava henkilöautoliikenteen tarvetta vähentävä sekä joukkoliikennettä, kävelyä ja pyöräilyä edistävä liikennejärjestelmä. Edelleen erityistavoitteissa todetaan, että alueidenkäytössä on varattava riittävät alueet jalankulun ja pyöräilyn verkostoja varten sekä edistettävä verkostojen jatkuvuutta, turvallisuutta ja laatua.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivia yhteysverkkoja ja energiahuoltoa koskevissa 4.5 kohdan yleistavoitteissa todetaan muun ohella, että liikennejärjestelmiä suunnitellaan ja kehitetään kokonaisuuksina, jotka käsittävät eri liikennemuodot ja palvelevat sekä asutusta että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Liikennejärjestelmä ja alueidenkäyttö sovitetaan yhteen siten, että vähennetään henkilöautoliikenteen tarvetta ja parannetaan ympäristöä vähän kuormittavien liikennemuotojen käyttöedellytyksiä. Erityistä huomiota kiinnitetään lisäksi liikenneturvallisuuden parantamiseen. Tarvittaviin liikenneyhteyksiin varaudutaan kehittämällä ensisijaisesti olemassa olevia pääliikenneyhteyksiä ja -verkostoja. Kohdan erityistavoitteissa todetaan muun ohella, että alueidenkäytössä on edistettävä matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta ja turvattava edellytykset julkiselle liikenteelle sekä eri liikennemuotojen yhteistyön kehittämiselle.

Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen kohdan 4.6. erityistavoitteen mukaan uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan.

Kaupunkibulevardeja koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Keskeisimmät valitusperusteet

ELY-keskuksen liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualue ja Liikennevirasto ovat valituksissaan esittäneet Länsiväylän (kantatie 51), Turunväylän (valtatie 1), Hämeenlinnanväylän (valtatie 3) ja Lahdenväylän (valtatie 4) osalta muun ohella, että merkintä "Kaupunkibulevardi" ei riittävällä tavalla turvaa seudullisia ja valtakunnallisia liikenneyhteyksiä ja niiden kehittämistä eikä liikenneturvallisuuden sekä matka- ja kuljetusketjujen toimivuuden osalta toteuta valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja yleiskaavan sisältövaatimuksia. Yleiskaava aiheuttaa maanteiden omistajalle kohtuutonta haittaa estämällä maantielain 3 §:n asettamien tavoitteiden toteuttamisen. Lisäksi vaikutuksia seudulliseen liikenteeseen ei kaikilta osin ole riittävästi selvitetty, tehtyjen selvitysten tulokset eivät myöskään kaikilta osin ole olleet kaavassa tehdyn ratkaisun perustana tai selvityksen tulokset ovat olleet ristiriitaisia. Liikennevirasto on valituksessaan todennut myös, että maakuntakaava ei sinänsä estä kysymyksessä olevien moottoriväylien osoittamista alemmanasteisina tieyhteyksinä yksityiskohtaisessa suunnittelussa riittävin teknisin ja toiminnallisin perustein. Kun yleiskaavassa ei kuitenkaan ole kaavamääräystä, joka sitoisi bulevardimerkinnän toteuttamisen joidenkin yksilöityjen asioiden, kuten seudullisten tai valtakunnallisten selvitysten puoltavaan vaikutukseen, ei maakuntakaavan ohjausvaikutusta voida varmistaa. Tällaiset selvitykset olisi tullut olla tehtyinä ennen kaavaratkaisun hyväksymistä eikä vasta myöhemmässä suunnittelussa. Maakuntakaavan ohjausvaikutuksen toteutuminen olisi mahdollisesti voitu varmistaa sillä, että yksittäisen jakson bulevardisointiin olisi edellytetty kaavamääräyksessä riittävät selvitykset ja valtion liikenneviranomaisten suostumus tai yleiskaavaan olisi otettu ajoitusmääräys.

Yksityisten tahojen valituksissa kaupunkibulevardeista on niistä lähemmin ilmenevin syin muun ohella esitetty, että kaupunkibulevardiratkaisu ei perustu riittäviin selvityksiin, lisää liikenteen ruuhkautumista ja heikentää liikenneturvallisuutta.

Tarkastelun lähtökohtia

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavan niin sanottuja kaupunkibulevardeja osoittava merkintä ei ole ympäristöministeriön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antaman asetuksen liitteen mukainen merkintä, vaan asetuksen 1 §:ssä tarkoitettu muu merkintä. Yleiskaavaselostuksen mukaan kaupunkibulevardilla tarkoitetaan maantietä tai katua. Maanteiden, jotka kuuluvat valtiolle ja joita suuri osa kaupunkibulevardeiksi yleiskaavassa osoitetuista nykyisistä liikenneväylistä on, tienpitoviranomaisena ja suunnittelijana toimii maantielain mukaan Liikennevirasto. Lisäksi tienpitoviranomaisena toimii määrätyissä tilanteissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Tien suunnittelua ja alueiden käytön suunnittelua koskevan maantielain 17 §:n 1 momentin mukaan yleissuunnitelman ja tiesuunnitelman tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan, jossa maantien sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Alueella, jolla on laadittavana tai muutettavana oikeusvaikutteinen kaava, voidaan ryhtyä toimenpiteisiin kaavan tavoitteisiin perustuvan yleis- tai tiesuunnitelman laatimiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 86 a §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa kaduksi osoitettu maantie muuttuu kadunpitopäätöksellä kaduksi. Maantie lakkaa, kun kadunpitopäätös on tehty.

Hallinto-oikeus toteaa, että maantien suunnittelu kuuluu Liikennevirastolle tienpitoviranomaisena, mutta kunta voi kuitenkin hyväksyä asemakaavan, jonka toteuttamisen seurauksena maantie lakkaa. Käytännössä asianmukainen väyläsuunnittelu edellyttää valtion ja kunnan viranomaisten toiminnan yhteensovittamista. Maantielain ja maankäyttö- ja rakennuslain välisestä suhteesta kuitenkin johtuu, että kunta voi lähtökohtaisesti yleiskaavassa suunnitella sellaisiakin muutoksia, jotka koskevat nykyisiä maanteitä, kuten tässä tapauksessa Helsinkiin johtavien pääosin moottoritietasoisten väylien muuttamista kaupunkibulevardeiksi, toisin sanottuna kaduiksi. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei yleiskaavasta tehtyjen kunnallisvalitusten perusteella kuulu sen seikan ratkaiseminen, onko toimivien maanteiden osoittaminen kaupunkibulevardeiksi tarkoituksenmukaista. Sen sijaan valituksissa esitetyn perusteella on ensimmäisenä arvioitava, onko Uudenmaan maakuntakaava otettu säädetyllä tavalla huomioon yleiskaavaa laadittaessa.

Maakuntakaavan huomioon ottamisen osalta asiassa on arvioitava, voidaanko yleiskaavassa kaupunkibulevardeiksi merkittyjä tieyhteyksiä pitää myös toiminnallisesti maakuntakaavan mukaisina moottoriväylinä, vai ovatko ne teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisia väyliä, jollaisena maakuntakaavaan merkitty moottoriväylä voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa riittävin perustein esittää.

Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen ja matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta, kävelyn ja pyöräilyn edellytysten parantamista, turvallisuutta ja laatua koskevat tavoitteet on lisätty valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin vasta Uudenmaan maakuntakaavan vahvistamisen jälkeen, kun valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita vuonna 2008 tarkistettiin. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta, ei yleiskaavan lainmukaisuutta voida arvioida yksin sen perusteella, onko bulevardisointia koskeva ratkaisu lähtökohdiltaan maakuntakaavan mukainen, vaan on arvioitava myös se, edistääkö ratkaisu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista.

Asiassa on myös arvioitava, antaako yleiskaavaa koskeva ratkaisu mahdollisuuden liikenteen järjestämiseen maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa edellytetyllä tavalla.

Kaikkien edellä mainittujen seikkojen arviointi edellyttää, että yleiskaavankaupunkibulevardiratkaisun vaikutuksista on tehty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaiset selvitykset.

Maakuntakaavan ohjausvaikutuksen huomioon ottaminen

Se, että maakuntakaavassa on merkitty moottoriväylät ulottumaan Kehä I:n sisäpuolelle kohti Helsingin keskustaa, on otettava yleiskaavassa huomioon. Helsingin yleiskaavassa on näin tehtykin sikäli, että kaupunkibulevardeina osoitetut tieyhteydet ulottuvat edelleen Kehä I:ltä kohti kantakaupunkia.

Helsingistä alkavat säteittäiset maantiet ja pääkaupunkiseudun kehämäiset väylät muodostavat keskeisen osan Uudenmaan tieverkkoa. Ne on merkitty maakuntakaavaan viivamerkinnällä moottoriväyliksi ja ne ovat asemaltaan myös osa valtakunnallista tieverkkoa. Moottoriväylä-merkinnät tulee ottaa huomioon kuntakaavoituksessa. Hallinto-oikeus katsoo tämän lähtökohtaisesti edellyttävän, että maakuntakaavan moottoriväylät osoitetaan yleiskaavassa sellaisina tieyhteyksinä, jotka teknisesti ja toiminnallisesti täyttävät niiden maakuntakaavassa tarkoitetun tehtävän osana valtakunnallista ja seudullista liikennejärjestelmää. Tähän on katsottava kuuluvan ainakin sen, että suunnittelussa otetaan huomioon paitsi vaatimus väylien riittävästä kapasiteetista osana mainittua liikennejärjestelmää ja sen toimivuutta, niin myös moottoriväylämerkintöjen ilmeisen lähtökohtainen tarkoitus ulottaa valtakunnallinen ja seudullinen tieverkko moottoritie-, moottoriliikennetie- tai moottorikatutasoisena maakuntakaavakartassa osoitetusti Kehä I:n sisäpuolellekin. Helsingin kaupunki ei siten voi perustaa yleiskaavaratkaisua, jolla maakuntakaavan mukaisia moottoriväyliä lyhennetään muuttamalla ne kaupunkibulevardeiksi, pelkästään esimerkiksi sellaiseen kaavaselostuksessa esitetyn mukaiseen harkintaan, että "kantakaupungin kasvaessa ulospäin Kehä I:een asti, ei kaupunkiin sisään tuovien väylien tarvitse yltää enää niin pitkälle, sillä perillä tiiviissä kaupungissa ollaan jo aiemmin".

Yleiskaavaselostuksessa esitetyn perusteella kaupunkibulevardit eivät ole rinnastettavissa maakuntakaavan mukaisiin moottoriväyliin, vaan ne ovat niitä ainakin toiminnallisesti alemmanluokkaisia tieyhteyksiä. Tämä on maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan mahdollista, mutta vaatii riittävien perusteiden esittämistä. Asiassa on siten arvioitava, voidaanko kaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleiden selvitysten perusteella katsoa, että maakuntakaavan ohjausvaikutus on otettu moottoriväylien bulevardisoinnissa säädetyllä tavalla huomioon.

Selvitysten riittävyys maakuntakaavan kannalta

Yleiskaavaselostuksen kohdassa 8.4.2 on käsitelty maakuntakaavaa. Siinä on muun ohella selostettu lyhyesti Uudellamaalla hyväksyttyjä maakuntakaavoja ja sitä, miten maakuntakaavan ohjausvaikutus tulee kuntakaavoituksessa ottaa huomioon. Lisäksi on käsitelty uuden yleiskaavan maakuntakaavanmukaisuutta joidenkin alueiden, joiden yleiskaavan ratkaisujen on katsottu täsmentyneen maakuntakaavan merkinnöistä, osalta. Kaavaselostuksessa eikä kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossakaan ole kuitenkaan esitetty mitään nimenomaista yleiskaavan maakuntakaavan mukaisuudesta sen suhteen, miten moottoriväylämerkinnät on otettu huomioon yleiskaavassa. Hallinto-oikeus arvioi siten asiaa esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen kaavaa varten laadittujen selvitysten, lähinnä kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevan selvityksen, Hämeenlinnanväylää koskevan selvityksen ja tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin pohjalta.

Hallinto-oikeus katsoo, että olennainen seikka arvioitaessa sitä, kuinka yleiskaavan kaupunkibulevardiratkaisussa on otettu huomioon maakuntakaavan moottoriväylämerkinnän ohjausvaikutus, on se, mikä vaikutus ratkaisulla on moottoriväyliksi maakuntakaavassa merkittyjen väylien toimivuuteen. Väylien ruuhkautuminen vaikuttaa paitsi yksityisautoiluun, niin myös muun ohella satamien ja muuhun tavaraliikenteeseen sekä linja-autojen kaukoliikenteeseen. Vaikutukset kohdistuvat myös Helsingin ulkopuoliseen liikenteeseen.

Kaupunkibulevardiratkaisu on yleiskaavan olennainen osa, jolla on asiassa esitetyn perusteella kiistatonta seudullista ja valtakunnallistakin vaikutusta. Tämä korostaa tarvetta selvittää ratkaisun vaikutukset laaja-alaisesti. Kaavaselostuksessa todetun mukaan perinteiset vaikutusarvioinnit lähtevät nykytilanteesta ja nykytilanteessa käytössä olevista teknologioista, lainsäädännöstä ja lähtökohdista. Nykymalleilla ei ole mahdollista mallintaa pitkällä aikavälillä tapahtuvaa, näin suurta kaupunkirakenteellista muutosta. Ei ole myöskään olemassa malleja, joilla saataisiin kattavasti kaikki yhteisvaikutukset selvitettyä. Osa bulevardiratkaisuun liittyvistä kysymyksistä on kaupunginhallituksen lausunnossaan esittämin tavoin taas sellaisia, että ne tulevat selvitettäväksi tai voidaankin selvittää vasta yksityiskohtaisemmassa jatkosuunnittelussa. Hallinto-oikeus toteaa, että näin voidaan monenkin asian osalta tehdä, mutta ei kuitenkaan olennaisten ja kaavaratkaisun perusteena olevien keskeisten maankäyttömuutosten kohdalla.

Selvityksen Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset perusteella kaupunkibulevardien toteuttaminen aiheuttaa ruuhkautumista, jota voidaan kuitenkin lieventää edelleen liikennepolitiikan keinoilla, liikennejärjestelmäsuunnittelulla sekä sektorien välisellä yhteistyöllä. Merkittäviä ja edullisia tekijöitä ruuhkautumisen vähentämisessä ovat työaikojen porrastaminen ja etätyö, joilla voidaan pienentää ruuhkahuippujen autoliikenteen määriä. Sekä seudullisia vaikutuksia koskevan selvityksen että kaupunkibulevardien tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin johtopäätösten mukaan on mahdollista, että bulevardisoinnin aiheuttama ruuhkautuminen on vältettävissä. Edellytyksenä sille on pidetty keskeisesti sitä, että yksityisautoilu vähenee ja ihmiset siirtyvät käyttämään merkittävästi joukkoliikennettä ja enenevässä määrin myös kävelemään tai pyöräilemään. Yleiskaavassa onkin tätä silmällä pitäen merkittävä panostus raideliikenteeseen ja kevyen liikenteen väyliin.

Hallinto-oikeus toteaa, että selvitysten arvioita siitä, että autoliikenteen vähentyessä ruuhkautuminen voidaan välttää, ei ole aihetta epäillä. Selvityksistä saatavan käsityksen mukaan arvio siitä, että näin tapahtuisi, perustuu kuitenkin pitkälti asiaa koskeviin oletuksiin tai odotuksiin, joista osa ei edes ole ratkaistavissa kaavoituksen kautta. Asiaa ei ole voitu näiltä osin selvittää siten, että selvitykset antaisivat riittävät tiedot arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitut kaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleet selvitykset jättävät tämän vuoksi merkittävän epävarmuuden siitä, kuinka bulevardisointi yleiskaavassa osoitetussa laajuudessa vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen väylien toimivuuteen. Se, että kaupunkibulevardeihin perustuva ratkaisu lähtökohtaisesti selvityksissä käytetyin oletuksin mahdollistaa henkilöautoliikenteen vähenemisen verrattuna ratkaisuun, jossa kaupunkibulevardeja ei lainkaan toteutettaisi, ei yksin anna aihetta jättää tätä epävarmuutta huomiotta.

Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksissä (esimerkiksi "Kaupunkibulevardien tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi" sivu 38–39) Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän liikenteelliset vaikutukset on arvioitu valtakunnallisen tason vaikutuksiksi. Länsiväylän liikenteelliset vaikutukset on arvioitu pääasiassa seudullisiksi. Muiden väylien vaikutukset on arvioitu joko seudullisiksi (Vihdintie ja Tuusulanväylä) tai paikallisiksi (Itäväylä ja Laajasalontie). Väylistä Turunväylä, Hämeenlinnanväylä ja Lahdenväylä ovat valtateitä. Länsiväylä ja Tuusulanväylä ovat hallinnollisesti kantateitä. Hallinnollisesti Vihdintie on seututie ja Itäväylä sekä Laajasalontie ovat katuja. Toiminnallisesti väylistä Länsiväylä, Turunväylä, Tuusulanväylä ja Lahdenväylä ovat moottoriteitä, Vihdintie ja Hämeenlinnanväylä sekaliikenneteitä ja Itäväylä sekä Laajasalontie pääkatuja.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan selvitysten riittävyyden osalta lausunut muun ohella, että selvitykset ovat riittävät kaavan tarkkuustasoon ja strategisuuteen, kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että selvitysten pohjalta voidaan sinällään lausunnossa esitetyllä tavalla arvioida, että kaupunkibulevardeihin perustuva ratkaisu on lähtökohdiltaan kaavan keskeisimpien, väestönkasvua, joukkoliikenteen toimintaedellytysten parantamista ja yksityisautoilun kiinnostavuuden vähentämistä koskevien tavoitteiden mukainen. Ratkaisevaa yleiskaavan selvitysten riittävyyden kannalta ei kuitenkaan ole se, kuinka hyvin tai huonosti yksittäinen yleiskaavan osaratkaisu toteuttaa kaavan tavoitteita, vaan se, voidaanko käytettävissä olevien selvitysten perusteella arvioida sitä, onko tällaisessa ratkaisussa, kuten nyt käsiteltävänä olevassa kaupunkibulevardeja koskevassa ratkaisussa, otettu huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus sekä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja muut maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset. Se, että ratkaisu toteuttaa hyvin kaavan tavoitteita, ei sellaisenaan ole syy jättää kaavan merkittäviä vaikutuksia joiltain osin selvittämättä.

Kun yleiskaavaan ei sisälly bulevardien toteuttamisjärjestystä koskevaa ajoitusmääräystä tai muitakaan toteuttamisen vaiheittaisuutta koskevia määräyksiä, selvitysten riittävyyttä arvioitaessa ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä sille kaupunginhallituksen lausunnossaan viittaamalle seikalle, että kaupunkibulevardien kaavamääräys jättää valinnanvaraa toteutustapaan ja on mahdollista toteuttaa lyhyempinä kuin kaavassa on osoitettu. Samasta syystä myöskään sillä seikalla, että kaikkia kaupunkibulevardeja ei ole tarkoitus, eikä käytännössä voitaisikaan toteuttaa samanaikaisesti, ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Näin ollen yleiskaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleiden selvitysten perusteella tulee olla arvioitavissa, onko mahdollista laatia sisällöltään lainmukainen asemakaavoitus, jossa kaikki yleiskaavan kaupunkibulevardit esitetään, ja siten myös, onko ratkaisu lainmukainen siinä tilanteessa, kun kaikki bulevardit ovat yleiskaavan mahdollistamalla tavalla toteutuneet.

Bulevardiratkaisun vaikutuksia on selvitetty ottaen huomioon yleiskaavan lähtökohtainen strategisuus. Kuten edellä on todettu, osa bulevardiratkaisuun liittyvistä kysymyksistä on sellaisia, että ne tulevat selvitettäväksi tai voidaankin selvittää vasta yksityiskohtaisemmassa jatkosuunnittelussa. Osa kysymyksistä ei taas lainkaan kuulu maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelujärjestelmän piiriin ja yleiskaavalla ratkaistaviin kysymyksiin.

Hämeenlinnanväylää koskevan selvityksen perusteella on alustavasti pääteltävissä, että liikenne on tämän yksittäisen kaavassa kaupunkibulevardiksi osoitetun väylän osalta järjestettävissä ilman, että se merkittävästi vaikuttaa seudun muiden moottoriväylien toimivuuteen, ja on järjestettävissä myös maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Toisaalta kaavaselostuksessa todetaan mainittuun selvitykseen viitaten, että bulevardien toteuttaminen siirtää liikennettä niin, että Kehä I:n liikennemäärät ovat lähellä kapasiteetin maksimia. Hämeenlinnanväylää koskevassa selvityksessä tai muissakaan selvityksissä ei kuitenkaan ole erikseen selvitetty sitä, miten Hämeenlinnanväylää koskevassa selvityksessä todettu siirtymä muille sisääntuloväylille vaikuttaisi tilanteessa, jossa muutkin yleiskaavan mahdollistamat kaupunkibulevardit olisivat toteutuneet. Selvitysten perusteella jää näin ollen epäselväksi, miten ja mihin selvityksen osoittama liikenteen ylikysyntä ohjautuisi tilanteessa, jossa muutkin kaupunkibulevardit ovat toteutuneet.

Toisin kuin kaupunginhallituksen lausunnossa esitetään, "vaatimusta valtakunnallisten vaikutusten arvioinnista muutaman kilometrin matkalla tehtävistä muutoksista" ei edellä lausuttu huomioon ottaen voida pitää kohtuuttomana. Näin ollen selvitykset ovat puutteelliset siltä osin kuin niissä ei ole tarkemmin tarkasteltu bulevardiratkaisujen vaikutuksia seudulliseen ja valtakunnalliseen liikenteeseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että oikeusvaikutteinen yleiskaava on päätös, jonka pääasiallinen tehtävä on yksityiskohtaisemman maankäytön suunnittelun ohjaaminen, mutta yleiskaava on sen ohella otettava huomioon useassa muussakin suunnittelussa. Yleiskaava tulee lähtökohtaisesti laatia siten, että se voidaan esitetyssä muodossaan keskeisiltä osiltaan asemakaavoituksella toteuttaa. Toteuttamiskelpoisuuden kannalta olennaisia kaavan merkittäviä vaikutuksia ei tämän vuoksi voida jättää vasta myöhemmässä suunnittelussa selvitettäväksi ja ratkaistavaksi. Tällaisena selvityksenä on pidettävä kaupunkibulevardien kokonaisvaikutusta pääkaupunkiseudun maakuntakaavan mukaisiin moottoriväyliin sen liikennejärjestelmään liittyvän keskeisen aseman vuoksi.

Hallinto-oikeus katsoo edellä todetut seikat huomioon ottaen, että yleiskaavan kaupunkibulevardeja koskevan ratkaisun kokonaisvaikutusta maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen väylien toimivuuteen ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla tarpeellisessa määrin selvitetty. Selvitysten perusteella ei sen vuoksi ole arvioitavissa, onko alueelle laadittavissa maakuntakaavan ohjausvaikutuksen säädetyllä tavalla huomioon ottava asemakaavoitus, jossa sisääntuloväylät on yleiskaavassa osoitetun mukaisesti muutettu kaupunkibulevardeiksi. Tähän nähden ei myöskään ole mahdollista arvioida, onko maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaisia riittäviä perusteita osoittaa nykyisiä sisääntuloväyliä teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisina.

Selvitysten riittävyys kaupunkibulevardien liikenneturvallisuutta koskien

Helsingin kaupungin laatimassa selvityksessä Liikenteen pitkän aikajänteen kehittämismahdollisuuksia (Osa A. Moottoritiemäisten alueiden tarkastelut 11.12.2013) on tarkasteltu kaupunkibulevardien toteuttamisen vaikutuksia liikenneturvallisuuteen ja todettu, että moottoriväylien muuttaminen kaupunkibulevardeiksi kasvattaa kuitenkin selvästi säteittäisväylien onnettomuusalttiutta. Tasoliittymin varustetun useampikaistaisen pääkadun onnettomuusaste on tyypillisesti noin kolminkertainen moottoritiehen verrattuna. Bulevardivaihtoehdossa turvallisuutta heikentää myös se, että liikennettä siirtyy pääväyliltä muulle verkolle. Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksessä 2015:15 on esitetty ristiriitaisia tuloksia bulevardien vaikutuksista liikenteen kannalta.

Selvityksen (Tuomola 2016) liikenneturvallisuutta koskevissa johtopäätöksissä on puolestaan todettu, että liikenneturvallisuus kokonaisuutena arvioiden jossain määrin paranisi bulevardien toteutuessa. Lisäksi selvityksessä on todettu muun ohella, että liikenneturvallisuus ei riipu yksin siitä, toteutetaanko liittymäratkaisut taso- vai eritasoliittyminä.

Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksissä on ollut oletuksena henkilöautoliikenteen merkittävä väheneminen ja siirtyminen joukkoliikenteen sekä kevyen liikenteen käyttämiseen. Vähenemisen on arvioitu perustuvan muiden liikennemuotojen suosion kasvun lisäksi keskeisesti tiemaksujen käyttöönottoon. Kaavaselostuksessa todetaan tältä osin, että vaikka "näissä malleissa oli lähtötietoina tiemaksut, yleiskaavan toteuttaminen ei edellytä tiemaksujen käyttöönottoa."

Kaavan tarkoittama kaupunkibulevardien kokonaisratkaisu käytännössä edellyttää pääosin muuta kuin eritasoliittymiin pohjautuvaa perusratkaisua. Tähän nähden ja kun oletuksena joka tapauksessa on, että muut tavanomaiset liittymien liikenneturvallisuutta parantavat keinot eli nopeuden alentaminen ja liikennevalo-ohjaus ovat jo käytössä, selvitysten perusteella jää epäselväksi myös se, millainen vaikutus bulevardeilla olisi liikenneturvallisuuteen siinä tapauksessa, että henkilöautoliikenteen merkittävään vähenemiseen liittyvät oletukset jäisivät toteutumatta.

Kaupunkibulevardeja koskeva lopputulos

Hallinto-oikeus toteaa edellä lausutun huomioon ottaen, että käytettävissä olevien selvitysten perusteella ei voida tulla siihen johtopäätökseen, että yleiskaavaa laadittaessa olisi maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämällä tavalla esitetty riittävät perusteet kaupunkibulevardeihin perustuvalle ratkaisulle. Kaavaratkaisun ei tämän vuoksi myöskään voida katsoa turvaavan ELY-keskuksen ja Liikenneviraston valituksissa tarkoitettujen maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta seudullisia ja valtakunnallisia liikenneyhteyksiä ja niiden kehittämistä yleiskaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla. Asiassa esitetystä selvityksestä ei myöskään ilmene, että valtakunnallinen ja seudullinen yhteys voitaisiin edellä mainittujen väylien osalta korvata muulla tavoin. Yleiskaavassa ei ole myöskään määräyksiä, jotka varmistaisivat rakentamisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisesti niin, että väestön lisääntymisestä johtuva liikennekysyntä voisi ohjautua joukkoliikenteeseen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo kaiken edellä esitetyn huomioon ottaen, että kaavaa laadittaessa ei ole Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta esitetty sellaisia selvityksiä, joiden perusteella maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämät riittävät perusteet nykyisten väylien muuttamiseksi kaupunkibulevardeiksi voidaan katsoa olevan olemassa. Samasta syystä kaavaa laadittaessa ei voida myöskään katsoa esitetyn sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida kaavan täyttävän näiltä osin liikenneturvallisuutta ja matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, 32 §:n 1 momentin ja 39 §:n 1 momentin mukaisen maakuntakaavan ohjausvaikutuksen sekä 39 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaisen liikenteen järjestämistä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen. Näin ollen yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on kaupunkibulevardi-merkintöjen osalta lainvastaisena kumottava edellä mainittujen väylien osalta.

Yleiskaavan keskeisenä suunnitteluperiaatteena on ollut, että uudet lisärakentamisen mahdollistavat asuntovaltaiset alueet tukeutuvat ja rajautuvat välittömästi kaupunkibulevardeihin. Kaupunkibulevardeja koskeva ratkaisu on edellä kumottu lainvastaisena Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta. Asumisen bulevardiratkaisu ei siten voi kumoamisen johdosta olla enää sellaisenaan toteuttamiskelpoinen, koska yleiskaavan tavoitelähtöisessä vaikutusten arvioinnissa tai muuallakaan kaava-aineistossa ei ole selvitetty sellaisen vaihtoehdon toteuttamiskelpoisuutta, jossa kaupunkibulevardeihin välittömästi rajoittuvat asuinalueet toteutuisivat sellaisenaan, mutta kaupunkibulevardit jäisivät toteutumatta. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava on kaupunkibulevardeihin liittyvän kiinteän suunnittelullisen yhteyden vuoksi välttämätöntä kumota myös yleiskaavassa osoitettujen ja kaupunkibulevardien varteen rajautuvien uusien asuntoalueiden osalta seuraavin rajauksin ja perustein:

Yleiskaava on laadittu niin sanotulla pikselitekniikalla, jossa kukin kaavan 100 x 100 metrin suuruinen ruutu kuvaa kyseisen ruudun alueen maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Hallinto-oikeus kumoaa Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän kaupunkibulevardeihin koko matkan varrelta niiden varteen rajautuvat C2-, A1-, A2- ja A3- kaavamerkinnät bulevardien molemmilta puolilta yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta. Hallinto-oikeus toteaa, että pikselitekniikasta johtuen ja tarkasteltavasta ruudusta riippuen yhden pikselin alueella voi olla useita kaavamerkintöjä. Kumoaminen koskee kuitenkin vain mainittuja kaavamerkintöjä C2, A1, A2 ja A3 sanotuilta alueilta ja edellä mainittujen merkintöjen alueelle mahdollisesti sijoittuvat muut kaavamerkinnät jäävät voimaan. Hallinto-oikeus toteaa, että Hämeenlinnanväylän itäpuolelle, Keskuspuiston alueelle osoitettu C2-aluetta koskeva kaavamerkintä tulee kokonaan kumotuksi myös jäljempänä Keskuspuistoa koskevalla perusteella.

Hallinto-oikeus toteaa ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 3 momentin, ettei yleiskaavan kumoaminen kysymyksessä olevien alueiden osalta sen enempää kuin yleiskaavan pysyttäminenkään estä niiden kaavallista jatkosuunnittelua. Tämän vuoksi se kaupunginhallituksen lausunnossa esitetty seikka, että yleiskaavan liikennejärjestelmä on tarkoitettu olemaan kokonaisuus, josta ei voida poistaa merkittäviä osuuksia ilman, että vaikutukset kohdistuvat liikennejärjestelmäkokonaisuuteen tai että kaupunkibulevardeihin liittyvän on arvioitu käsittävän kolmasosan yleiskaavan mahdollistamasta väestönkasvusta, ei ole esteenä nyt tehdylle kumoamisen rajaukselle. Helsingin uutta yleiskaavaa ei ole syytä kumota myöskään edellä määriteltyä kumottavaa aluetta laajemmin, kun otetaan huomioon, että kumoaminen koskee vain osaa kaavassa kaupunkibulevardimerkinnällä osoitetuista väylistä ja asuntovaltaisia alueita rajatulta alueelta.

Kun ELY-keskuksen ja Liikenneviraston valituksissa ei ole vaadittu bulevardiratkaisun kumoamista muiden kuin edellä mainitun neljän väylän osalta, näistä valituksista ei tule arvioitavaksi muita bulevardeja koskevien selvitysten riittävyys tai niitä koskevien ratkaisujen muu lainmukaisuus näissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Kun niissä valituksissa (---), joiden voidaan katsoa koskevan myös Vihdintietä (mt 120), Tuusulanväylää (kt 45), Itäväylää (mt 170) ja Laajasalontietä, joista ainoastaan Itäväylä Kehä I:ltä keskustaan on maakuntakaavan mukainen moottoriväylä, ei taas ole tarkemmin yksilöity, millä perusteella kaavaratkaisu olisi näiden väylien osalta riittämättömästi selvitetty tai muutoin lainvastainen, valitukset on Vihdintien, Tuusulanväylän, Itäväylän ja Laajasalontien kaupunkibulevardeihin kohdistuvilta osin hylättävä.

7.3.11.2 Keskuspuisto (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Hämeenlinnanväylä on Hakamäentien ja Kehä I:en väliseltä osuudeltaan osoitettu runsaan kolmen kilometrin matkalta merkinnällä kaupunkibulevardi. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa. Pääosin Hämeenlinnanväylän itäpuolelle on lisäksi osoitettu merkinnällä pikaraitiotie joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Kaavamääräyksen mukaan sijainti on ohjeellinen.

Kaupunkibulevardiksi osoitetun alueen itä- ja länsipuolelle on osoitettu nauhamainen rakentamiseen tarkoitettu vyöhyke merkinnällä C2. Mainittua merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.

C2-alueet sijoittuvat pääosin Hämeenlinnanväylän aiemmin rakentamattomille suojavyöhykkeille tai niiden välittömään taustamaastoon. Nauhamaisen vyöhykkeen leveys vaihtelee kartalta mitaten kymmenistä metreistä noin 300 metriin. Lisäksi C-2-alueita on osoitettu etelään Mannerheimintien varteen muun ohella Laakson alueelle.

C2-alueen itäpuoliset Keskuspuiston alueet on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Virkistys- ja viheralueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy seudulliseen viherverkostoon ja merelliseen virkistysvyöhykkeeseen. Virkistys- ja viheralueiden kehittämisessä huomioidaan yleiskaavan teemakartalla esitetty metsäverkosto. Lähtökohtana on säilyttää verkoston metsäinen luonne.

Virkistys- ja viheralue rajoittuu idässä A1-, A2-, A3- ja A4-merkinnöillä osoitettuihin asuntovaltaisiin alueisiin. Näiden merkintöjen rajaukset noudattavat pääosin jo toteutuneiden rakentamisalueiden rajoja.

Hakamäentien eteläpuolelle on Keskuspuiston Ruskeasuon-Laakson alueelle merkitty virkistys- ja viheralueita ja C2-, A2- ja A3- rakentamisalueita pääosin jo toteutuneiden rakentamisalueiden rajojen mukaisesti.

Aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset

Keskuspuiston alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus.

Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Virkistysalue rajoittuu lännessä Uudenmaan maakuntakaavassa moottoriväylää koskevalla merkinnällä Hämeenlinnanväylään. Idässä virkistysaluerajaus rajoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettuun taajamatoimintojen alueeseen.

Yleiskaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan

Viheralueiden reunoja on tarkistettu, mutta suurelta osin viheralueet säilyvät nykyisellään. Merkittävin muutos koskee Keskuspuiston länsireunaa, jossa nykyiset moottoritien ramppialueet ja melualueet osoitetaan rakentamiskäyttöön. Näin mahdollistetaan Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi, mutta toisaalta myös rauhoitetaan Keskuspuiston keskeiset alueet melulta.

Säteittäiset vihersormet, joita ovat Länsipuisto, Keskuspuisto, Helsinkipuisto, Viikki-Kivikon puisto, Itä-Helsingin kulttuuripuisto ja Vuosaaren ulkoilupuisto, ovat keskenään erilaisia laajoja viheraluekokonaisuuksia omista lähtökohdistaan käsin. Keskuspuisto ja Helsinkipuisto ovat keskeisimmät vihersormet. Vihersormiin kuuluu paljon maisemallisesti arvokkaita ja kulttuurihistoriallisesti merkittäviä kokonaisuuksia, suuria toiminnallisia virkistysalueita, kuten liikuntapuistot ja kaupunginosapuistot sekä suojelualueita, kuten Natura-alueita. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden ja paikallisen viherverkoston jatkuvuus tulee turvata koko kaava-alueella. Vihersormille laaditaan yleissuunnitelmat, jotta vihersormien palveluita voidaan parantaa ja niiden arvot ja jatkuvuus voidaan turvata.

Liito-oravien osalta arviointi on tehty siitä lähtökohdasta, että liito-oravien ydinalueet ja kulkuyhteydet otetaan huomioon riittävästi tarkemmassa suunnittelussa. Yleiskaavan vihersormet ja poikittaiset viheryhteydet sekä yleiskaavan valmistelun rinnalla tehty uusi luonnonsuojeluohjelma ja metsäverkostotarkastelu turvaavat osaltaan myös liito-oravan elinympäristöt. Ekologiseen verkostoon kohdistuvat vaikutukset liittyvät Keskuspuiston mahdolliseen kapenemiseen, Vantaanjokilaakson ekologiseen yhteyteen sekä poikittaisiin viheryhteyksiin.

Keskuspuistoa koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valituksissa on vaadittu yleiskaavaratkaisun kumoamista Keskuspuistoon osoitetun uuden rakentamisen osalta maakuntakaavan ohjausvaikutusta, selvitysten riittävyyttä ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastaisuutta koskevilla valitusperusteilla.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus ja yleiskaavan sisältövaatimukset Hämeenlinnanväylän Keskuspuiston C2-alueen osalta

Uudenmaan maakuntakaavan selostuksesta ilmenee, että maakuntakaavan viherverkosto rakentuu pääkaupunkiseudun keskeiseltä alueelta lähtevistä säteittäisistä, keskuspuistotyyppisistä virkistysalueista ja niitä yhdistävistä viheryhteyksistä. Alueet ja yhteydet perustuvat pääosin vahvistettujen seutukaavojen virkistysalueisiin ja vahvistavat jo seutukaavoissa hyväksytyn pysyväisluonteisen rajauksen rakennettavien ja rakentamattomiksi jätettävien alueiden välillä.

Hallinto-oikeus toteaa, että se yleiskaavan kaavaselostuksessa mainittu seikka, että Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi rauhoittaisi osaltaan Keskuspuiston keskeiset alueet melulta, voi arvioijasta riippuen paikoin parantaa virkistysalueen soveltuvuutta maakuntakaavassa osoitettuun käyttötarkoitukseen eli yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Hämeenlinnanväylän varteen maakuntakaavan virkistysalueelle on yleiskaavalla osoitettu nauhamaisesti noin kolmen kilometrin pituisella matkalla rakentamisen C2-aluetta, joka ulottuu Keskuspuistoon syvimmillään noin 300 metrin päähän Hämeenlinnanväylästä, yleiskaavan toteutuminen merkitsisi maakuntakaavassa osoitetun virkistysalueen supistumista ja myös kaventumista laajalti. Notorisena seikkana voidaan toisaalta todeta, että yleiskaavassa osoitettu uusi rakentaminen ja sen tuoma asukasmäärän kasvu lisää virkistysalueiden tarvetta. Kun rakentaminen pääkaupunkiseudulla yleensäkin vähentää yhtenäisiä virkistykseen käytettävissä olevia alueita, on maakuntakaavassa Keskuspuiston kohdalle osoitetun virkistysalueen seudullisen merkityksen katsottava korostuvan voimakkaasti. Tähän nähden ja kun otetaan myös huomioon Keskuspuiston merkitys maakuntakaavassa osoitetun viherjärjestelmän kannalta, kyseessä olevaa yleiskaavaratkaisua ei voida pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Kun maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, yleiskaava on Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardin viereen ja sen itäpuolelle osoitettujen C2-aluetta koskevan kaavamerkinnän osalta lainvastaisena kumottava.

(---)

Keskuspuiston yleiskaavaa koskeva lopputulos

Keskuspuiston alueelle ja maakuntakaavan virkistysalueelle osoitetut uudet C2-rakentamisalueet kumotaan maakuntakaavan vastaisena perusteluilla, jotka ilmenevät edellä maakuntakaavan ohjausvaikutusta kokevasta kohdasta.

(---)

7.3.11.3 Tuomarinkylän alue (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---))

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Tuomarinkylän kartano rakennuksineen sijoittuu yleiskaavassa virkistys- ja viheralueeksi osoitetulle alueelle. Valituksissa on kysymys kartanoalueen lounaispuolelle ja Tuusulanväylän väliselle alueelle osoitetusta asuntovaltaisesta A2-alueesta, joka rajoittuu etelässä asuntovaltaiseen jo rakentuneeseen A4-alueeseen. A2-alue rajoittuu lähikeskusta C3-merkintään, joka ulottuu Tuusulanväylän länsipuolelle asti. Virkistys- ja viheralueen sekä A2-alueen keskivaiheilta on lisäksi osoitettu itä-länsisuuntainen ja sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotie; joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Toinen vastaava pikaraitiotien runkoyhteys on osoitettu kulkemaan Tuusulanväylän suuntaisena. Viimeksi mainitun runkoyhteyden itäpuolelle on osoitettu sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Lisäksi Tuomarinkylän virkistys- ja viheralueelta on osoitettu Tuusulanväylän länsipuolelle ulottuva viheryhteysmerkintä jatkuen Keskuspuistoon saakka. Merkintöjen sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset

Kehä I:n pohjoispuolinen alue Tuusulanväylän varrella on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan muun ohella yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alue -merkintä ei estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä tarvittaessa nykyisessä käytössään.

Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet.

Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toimintojen sijoittelulla ja alueiden käytön riittävällä tehokkuudella edistettävä pyöräilyä, jalankulkua ja joukkoliikennettä tukevaa yhdyskuntarakennetta. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava päivittäisten palveluiden saatavuus, riittävät ulkoilu- ja virkistysmahdollisuudet sekä pyöräily- ja jalankulkuyhteydet seudullisille virkistysalueille.

Tuomarinkylän kartanoa maakuntakaavan RKY 2009 -alueena ja Vantaanjokilaaksoa maisema-alueena koskeva selvitys

Tuomarinkylän kartanon alue on osoitettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa merkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet RKY 2009). Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.

Lisäksi alueelle on jäänyt voimaan Uudenmaan maakuntakaavassa valtioneuvoston periaatepäätökseen 5.1.1995 perustuen osoitettu Vantaanjokilaakson (Helsinki, Vantaa, Tuusula) valtakunnallisesti arvokasta maisemakokonaisuutta kuvaava rajaus, joka jatkuu sekä edellä mainitun RKY 2009 rajauksen etelä- että pohjoispuolelle. Merkintää koskeva suunnittelumääräys on asiallisesti samansisältöinen kuin edellä selostettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeitä alueita koskeva suunnittelumääräys. Rajaus ulottuu osin myös Natura 2000 -verkostoon kuuluvan Vantaanjoen itäpuoliselle alueelle. Vantaanjoen länsipuolinen alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavan virkistysalueeksi.

Tuomarinkylän kartano sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Kohteen kuvauksen mukaan Tuomarinkylän kartano on Viaporin vaikutuksesta Helsingin seudulle syntyneitä upseerikartanoita ja kartanon päärakennus on esimerkki Carl Wijnbladin mallikirjan mukaan rakennetusta kustavilaisesta kartanotyypistä. Tuomarinkylän kartano vanhoine kartanorakennuksineen ja 1900-luvulla rakennettuine talousrakennuksineen ja puistoineen muodostaa Vantaanjokivarren kulttuurimaisemassa kartanolaitosta hyvin kuvastavan kokonaisuuden. Tuomarinkylän kartanoon eli Domarbyhyn tulee etelästä Vanhastakaupungista vanha tie, joka on varmaankin jatkunut Vantaanjoen yli Tapaninkylään ja yhtynyt siellä varsinaiseen "Hämeentiehen". Tuomarinkylän kartanon kustavilainen päärakennus on valmistunut 1790 ja piharakennukset ovat samalta ajalta. Matalarunkoista, tiilestä muurattua rakennusta kattaa mansardikatto. Alkuperäissuunnitelman mukaisesti pihapiirissä on päärakennuksen lisäksi neljä symmetrisesti sijoitettua siipirakennusta, kaikissa alunperin mansardikatot. Kolme siipirakennusta on säilynyt meidän päiviimme. Pihaneliön erottaa talouspihasta kiviaita portteineen. Kartanoon kuuluu samalta ajalta periytyvä ruutupuutarha sekä puisto 1800-luvun alusta. Tilanhoitajan hirsirakenteinen asuintalo ja kartanopihan pohjoispuolella sijaitsevan karjapihan rakennukset ovat 1800-luvun lopulta. Tuomarinkylän kartanon alueella on pääkaupunkiseudun ensimmäisen maailmansodan linnoitteista tukikohta XV, asema 1 ja 2. Kartanon peltojen ansiosta asemiin liittynyt laaja ampuma-ala on edelleen nähtävissä. Kartanon eteläpuolella olevaan asema 1:teen kuuluu juoksuhautoja ja ainoa ehjänä säilynyt katettu konekivääriasema sekä kaksi tähystysasemaa ja suojahuone. Kaikkien katoissa ovat säilyneet teräspalkit, jotka yleensä on räjäytetty irti metalliarvon vuoksi.

Kohteen nykykäytöstä todetaan muun ohella, että kartano on myyty vuonna 1917 Helsingin kaupungille. Kartanon päärakennus restauroitiin museoksi 1960-1961 kaupunginarkkitehti Taina Laineen suunnitelmin. Ulkoasultaan ja väritykseltään se ennallistettiin 1700-luvun lopun asuun. Museo avattiin yleisölle 1962. Helsingin kaupunki hoitaa ja viljelee kartanon maita. Kartanon entisessä tallissa ja navetassa toimivat ratsastuskoulut.

Tuomarinkylän aluetta koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Selvitysten riittävyys ja niiden huomioon ottaminen

Valituksissa on esitetty muun ohella, että selvitykset ja vaikutusarvioinnit ovat puutteellisia. Vaikutuksia visualisoivat karttapiirrokset ja ilmakuvahahmotelmat sisältävät useita virheitä ja puutteita. Asiakirjoista ei käy ilmi, miten alueen kulttuuri-, maisema- ja luontoarvot sekä harrastus- ja virkistyskäyttö on otettu huomioon RKY-alueen läpi osoitetun pikaraitioteiden osalta. Valituksen mukaan yleiskaava edellyttäisi selvityksiä vaikutuksista arvomaisemaan ja kulttuuriympäristöön, luonnonarvoihin, koirakeskuksen ja ratsastuskeskuksen toimintaa ja alueen tiestöön. Peltoalue on arvokasta linnustoaluetta samoin kuin peltoa reunustavat metsät. Alue on myös arvokasta lepakkoaluetta ja Lystikukkulalta on löydetty äärimmäisen uhanalaiseksi luokiteltu lahokaviosammal.

Kaavaselostuksessa on todettu vaikutusten osalta, että valtakunnallisesti arvokkaan Vantaanjokilaakson maisema-alueen keskeiset arvot: jokilaakson pitkät näkymät, pellot ja kartanoympäristöt, voidaan säilyttää. Raportissa Helsingin keskeisimmät muutosalueet on käyty läpi uuden yleiskaavan tuomat keskeisimmät maankäytön muutosmahdollisuudet ja niiden sijoittuminen kaupunkiin. Tarkastelut ovat olleet pääosin yleiskaavatasoisia ja ne kuvaavat maankäytön mahdollisia kehityssuuntia, eivät välttämättä tarkkoja lopullisia maankäyttöratkaisuja. Raportissa on todettu Torpparinmäki-Tuomarinkartanon osalta, että alue sijaitsee Keskuspuiston ja Helsinkipuiston kainalossa ja virkistyspalveluiltaan se on hyvin korkeatasoinen. Monipuolisten viheralueiden verkosto avautuu lähes joka ilmansuunnassa. Mikäli Uusipellon alue otetaan rakentamiskäyttöön, suosittu vinttikoirarata voitaisiin siirtää Tuomarinkartanon pohjoispuolelle.

Yleiskaavan luontovaikutuksia on selvitetty raportissa Luontovaikutusten arviointi (Ramboll Oy, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:39). Raportissa on todettu, että laajalla alueella alueidenkäyttöä ohjaava strateginen yleiskaava on yleispiirteinen, josta johtuen myös kaavan vaikutusten arviointi on tasoltaan yleispiirteinen. Linnuston osalta raportissa on todettu, että tausta-aineistona on muiden ohella käytetty Helsingin luontotietojärjestelmän linnustokohdeaineistoa. Kasvillisuuden osalta raportissa todetaan, että tietoja kasvillisuudesta on saatu Helsingin kaupungin luontotietojärjestelmästä, Eliölajit-tietojärjestelmästä sekä Helsingin kasvillisuutta käsittelevästä kirjallisuudesta.

Lepakkojen osalta raportissa todetaan, että Helsingin arvokkaat lepakkoalueet on kartoitettu vuonna 2003 ja niiden tilanne on päivitetty vuonna 2014. Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet 2014 päivityksessä (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:38) ilmenee, että Tuomarinkylän kartanon alueelle sijaitsee paikallisesti arvokas (arvoluokka III) lepakkoalue, joka sijaitsee Tuomarinkartanossa ja käsittää Tuomarinkylän kartanon välittömän pihapiirin ja Lystikukkulan alueen. Lajeina on mainittu pohjanlepakko ja viiksisiippa. Vuoden 2014 kartoituksessa ei havaittu korvayökköä. Kuvauksen mukaan alue soveltuu lepakoille, koska siellä on vanhaa metsää, vanha kartanon pihapiiri sekä kotieläimiä, jotka houkuttelevat hyönteisiä. Lystikukkula on vanha linnoitusalue ja siellä on vanhaa maltillisesti hoidettua metsää, jossa havaittiin viiksisiippoja ja pohjanlepakkoja. Viiksisiippojen kannalta Lystikukkulan alueen vanhaa metsää ei kannattaisi hakata tai valaistusta lisätä.

Koko kaava-aluetta koskeva kaavamääräys edellyttää, että valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt -teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Kun näiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavan kaavamääräysten lisäksi otetaan huomioon, että yleiskaavalla ei ole ratkaistu sen mahdollistaman rakentamisen tarkempaa laatua tai sijoittelua, kuten ei myöskään alueelle ohjeellisina osoitettujen pikaraitioteiden tarkkaa sijaintia, jo olevaan asuinalueeseen tukeutuvan lisärakentaminen mahdollistavan yleiskaavaratkaisun vaikutuksia on voitu riittävässä määrin arvioida kaavaa laadittaessa käytettävissä olleiden selvitysten pohjalta. Samasta syystä ja kun otetaan huomioon, että yleiskaavan selostus tai sen liitemateriaali eivät ole kaavan vahvistuvia osia, eri toteuttamisvaihtoehtojen eroja ja vaikutuksia kuvaavien piirrosten tai hahmotelmien mahdollisilla puutteilla ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Erityiset luontoarvot on selvitetty riittävästi, kun otetaan huomioon yleiskaavan yleispiirteisyys ja se, että luontoarvot tulee ottaa huomioon alueelle asemakaavaa laadittaessa ja sitä seuraavassa lupamenettelyssä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n, 54 §:n ja 197 §:n 1 momentin mukaisesti.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus ja yleiskaavan sisältövaatimukset

Valituksissa on muun ohella esitetty, että kaavaratkaisu ohjaa Tuomarinkylän alueelle sen rakennetun kulttuuriympäristön luonteen kannalta liian raskasta rakentamista. Yleiskaavan kaavamääräykset eivät riittävästi ohjaa asemakaavoitusta siten, että Tuomarinkylän kartanon valtakunnallisesti merkittävät rakennetun ympäristön arvot voitaisiin ottaa huomioon tavalla, joka sovittaisi yhteen alueen valtakunnalliset kulttuuriympäristön arvot ja lisärakentamisen. Yleiskaava ei ota huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutusta viheralueen ja valtakunnallisesti merkittävän rakennetun ympäristön osalta. Yleiskaava ei mahdollista koirakeskuksen toiminnan jatkamista ja haittaa ratsastuskeskuksen nykyistäkin toimintaa merkittävästi. Ennalta määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään julkiseen liikenteeseen ja yksityisautoiluun tukeutuva kaavaratkaisu ei täytä liikenteen järjestämistä koskevaa sisältövaatimusta. Lisäksi valituksessa on esitetty, että yleiskaava on luottamuksensuojan ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Yleiskaava on ristiriidassa tuoreen asemakaavan ratsastus- ja koiratoiminnan jatkamista koskevien tavoitteiden kanssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa osoitettu A2-alue ulottuu RKY-rajauksen alueelle sen lounaisosassa Siliuksenmäen ja Uusipellon alueelle ja supistaa tältä osin kartanoalueeseen liittyviä avoimia peltoalueita. Toisaalta kaavaratkaisu mahdollistaa Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaaseen maisemakokonaisuuteen kuuluvien Vantaanjokeen rajautuvien peltoaukeitten ja avoimien jokimaisemien säilymisen rakentamisesta vapaana lukuun ottamatta alueelle osoitettua ohjeellista poikittaista pikaraitiotietä. Kun yleiskaavassa osoitetun rakentamisen vaikutukset eivät ole esteenä RKY-kuvauksessa tarkoitettujen Tuomarinkylän kartanon rakennusten arvon säilymiselle ja yleiskaavassa osoitettu laaja virkistys- ja viheralue varmistaa osaltaan sekä avoimien peltomaisemien että avoimien jokimaisemien säilymisen, hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan voidaan kokonaisuudessaan arvioiden katsoa olleen riittävästi ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että A2-merkintä käsittää asumisen lisäksi myös puistojen, virkistys- ja liikuntapalveluiden sekä lähipalveluiden alueet ja että koko kaava-aluetta koskeva määräys, joka edellyttää muun ohella maisema- ja kulttuuriympäristöarvojen huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavaratkaisua ei voida pitää myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen tai 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan sisältövaatimuksen vastaisena.

Valituksissa viitattu liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettu sisältövaatimus ei ota kantaa siihen, millä tavoin tai millä välineellä liikenne ja erityisesti julkinen liikenne tulee järjestää. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti pidetty riittävänä, että kaavaratkaisun liikenne on vaikutusselvitysten perusteella järjestettävissä muun ohella alueen sijainti ja sen ympäristön olemassa oleva liikenneverkko huomioon ottaen lainmukaisella tavalla. Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä oleva alue rajoittuu lännessä Tuusulanväylään ja etelässä Kehä I:een ja kaavassa osoitettu uusi rakentaminen liittyy suoraan jo rakentuneisiin alueisiin ja toimivaan liikenneverkkoon, kaavaratkaisu ei ole valituksessa esitetyillä perusteluilla liikenteen järjestämistä koskevan sisältövaatimuksen vastainen sen vuoksi, että kaavaan ei sisälly ajoitusmääräystä, joka varmistaisi sen, että kaavassa osoitetut raideyhteydet toteutetaan samanaikaisesti rakentamisen kanssa.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että rakentaminen on sijoitettu Uusipellon alueelle, joka on kulttuuriympäristön ydinalueiden kannalta syrjäinen. Yleiskaava ei estä Tuomarinkylän kartanon ratsastuskeskuksen kehittymistä eikä uuden maneesirakennuksen rakentamista. Lausunnon mukaan yleiskaavassa on pyritty turvaamaan nykyiset harrastustoiminnat, mutta myös kehittämään ja laajentamaan niitä. Ratkaisu edellyttää rakentamisen, harrastustoimintojen, pysäköinnin ja kulttuuriympäristöarvojen yhteensovittamista tarkemmassa suunnittelussa. Ratsastusreitistö on mahdollista säilyttää alueelle sijoitettavasta rakentamisesta huolimatta vaihtelevana ja monipuolisena. Turvallisuusnäkökulma reitistöjen osalta selvitetään tarkemmassa suunnittelussa.

Kun otetaan huomioon, että Tuomarinkylän kartanon ympäristöön osoitetut laajat virkistys- ja viheralueet lähtökohtaisesti jatkossakin mahdollistavat lukuisien eri toimintojen ja laajamittaisen ratsastustoiminnankin sijoittumisen alueelle, yleiskaavasta ei asiassa saadun selvityksen perusteella voida katsoa aiheutuvan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa sen vuoksi, että kaavan toteuttaminen saattaa johtaa siihen, että joidenkin toimintojen harjoittamisen edellytykset tietyllä alueella muuttuvat tai osa toiminnoista joudutaan mahdollisesti siirtämään toisaalle. Yleiskaavalla ei lopullisesti eikä muutoinkaan tarkemmin ratkaista sitä, mitä virkistystoimintoja alueella jatkossa on. Hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavassa nro 12072 osoitetut alueet on yleiskaavassa osoitettu virkistys- ja viheralueeksi ja sijainniltaan ohjeellisen pikaraitiotien alueeksi. Tämän vuoksi ja asiassa saatu muu selvitys huomioon ottaen luottamuksen suojaan liittyvät näkökohdat eivät tule harkittaviksi.

Edellä lausuttu huomioon ottaen yleiskaavaratkaisu ei valituksenalaisen alueen osalta ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Näin ollen valitukset on hylättävä.

7.3.11.4 Puolustusvoimien käytössä olevat saaret (valitukset 5 (Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta), (---))

Yleiskaavassa osoitettu maankäyttö ja saaria koskevat maakuntakaavan määräykset

(---) Saaret Hintholma, Neitsytsaari, Hernesaari ja Itä-Villinki on osoitettu yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi. Saaret Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Mainittujen kaavamääräysten sisältö on selostettu edellä kokonaisuudessaan kohdassa 7.3.6. (---)

Melkin saari ja Villingin itäosa on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa merkinnällä EP/u puolustusvoimien alueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on virkistys-, matkailu- ja/tai koulutustoiminta. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueet varataan puolustusvoimien käyttöön. Mikäli alue vapautuu puolustusvoimien käytöstä, se varataan virkistys-, matkailu- ja/tai koulutustoimintaan. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristö- ja luontoarvojen säilyminen.

Lisäksi Itä-Villinkiä koskee merkintä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde.

Muiden saarten osalta maakuntakaavassa ei ole puolustusvoimien toimintaa koskevia kaavamerkintöjä tai -määräyksiä.

Puolustusvoimien saaria koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valitusten keskeinen sisältö

Valituksissa on muun ohella esitetty, että Melkkiin osoitettu rakentaminen on maakuntakaavan vastaista ja maakuntakaavassa puolustusvoimien alueiksi osoitetut saaret Itä-Villinki ja Melkki olisi myös yleiskaavassa tullut osoittaa mainittuun tarkoitukseen. Näiden ja muidenkin saarten osalta yleiskaavan mukainen ratkaisu merkitä puolustusvoimien hallinnassa olevat saaret merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi, virkistys- ja viheralueeksi sekä asuntovaltaiseksi alueeksi on ristiriidassa myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. (---).

Melkki ja Itä-Villinki

(---)

Muut puolustusvoimien käytössä olevat saaret

Hallinto-oikeus toteaa, että sikäli kun asiassa nyt on kysymys, maakuntakaavassa ei ole puolustusvoimien toimintaa koskevia kaavamerkintöjä tai -määräyksiä muiden puolustusvoimien käytössä olevien saarien osalta. Voimassa oleva maakuntakaava on ensisijainen väline sovitettaessa valtakunnallisia maanpuolustusta ja rajavalvontaa koskevia erityistavoitteita yhteen alueidenkäyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa. Valtakunnallinen erityistavoite on joka tapauksessa otettava huomioon mahdollista asemakaavaa laadittaessa.

Lisäksi kysymyksessä olevien saarten käyttäminen rakentamiseen ei ole mahdollista ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ja vasta tässä vaiheessa selviää, mihin yksittäistä yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun merkinnällä osoitettua saarta voidaan käyttää. Näin ollen ja kun yleiskaavalla ei ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista, voiko näille puolustusvoimien käytössä oleville saarille viime kädessä sijoittua toimintoja, jotka voisivat olla ristiriidassa maanpuolustusta ja rajavalvontaa koskevien erityistavoitteiden kanssa, yleiskaavaratkaisua ei Hintholman, Neitsytsaaren, Hernesaaren, Kuusiluodon, Lehmäsaaren tai Nuottasaaren ole syytä kumota sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavaa laadittaessa ei ole riittävästi otettu huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeita eikä turvattu niiden toimintamahdollisuuksia, siten kuin valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti huomioon ottaen edellytetään. Tämän vuoksi puolustusvoimien valitus on näiden saarten osalta hylättävä.

Yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole maakuntakaavan ohjausvaikutusta koskevilla valitusperusteilla lainvastainen muiden puolustusvoimien saaren osalta, vaikka yleiskaavassa ei ole puolustusvoimien käyttöä tai sen päättymistä koskevia ajoitusmääräyksiä.

(---)

7.3.11.7 Vartiosaari (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Vartiosaaren keskiosa on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi alueeksi A2- ja A3-merkinnöillä ulottuen paikoin joko rantaan saakka tai lähelle rantaa. A2-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Lisäksi saaren läpi kulkevaksi on osoitettu baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Kummankin yhteyden sijainti on osoitettu ohjeellisena. A2- ja A3-merkintöjen sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Koko kaava-aluetta koskevan yleismääräyksen mukaan valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.

Koko kaava-alueita koskevan yleismääräyksen mukaan tämä yleiskaava ei korvaa Vartiosaaren osayleiskaavaa, mikäli se tulee voimaan ennen tätä yleiskaavaa.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset

Vartiosaaren alue on voimassa olevassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu ominaisuusmerkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Maakuntakaavan mukaan alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot.

Vartiosaarelle ei ole maakuntakaavassa osoitettu aluevarausmerkinnällä erityistä käyttötarkoitusta. Vartiosaari on siten niin sanottua valkoista aluetta, jota koskee maakuntakaavan erityinen Helsingin seudun valkoisia alueita koskeva suunnittelumääräys. Määräyksen mukaan alue on tarkoitettu ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuvaa asuin- ja työpaikkarakentamista on ohjattava taajamatoimintojen alueelle ja kyliin. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voidaan alueelle osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on selvitettävä ja otettava huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet, sekä maa- ja metsätaloudellisesti, ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät pelto-, metsä ja muut luontoalueet ja vältettävä niiden tarpeetonta pirstomista.

RKY 2009

Vartiosaari sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus. Kohteen kuvauksessa todetaan muun ohella, että Helsingin lähisaaristoon höyrylaivareittien varteen syntynyt huvila-asutus ilmentää pääkaupunkilaisten 1800-luvulla alkanutta ja 1900-luvun alkupuolella laajentunutta kesäasumiskulttuuria. Monet edustavien huviloiden rakennuttajat ja asukkaat ovat lukeutuneet aikansa elinkeino- ja kulttuurielämän eliittiin, rakennusten ja puistojen suunnittelijat aikansa parhaimmistoon. Huvila-asutus on sijoittunut entisille kartanoiden maille höyrylaivareittien varrelle. Huviloiden päärakennuksiin liittyy mm. arvokkaita puistoja ja puutarhoja, huvimajoja, pelikenttiä, uimakoppeja ja laitureita.

Vartiosaaren huvila-alue koostuu rantoja kiertävästä pääosin 1900-luvun alun kesäkoti- ja huvila-asutuksesta sekä saaren sisäosien vanhasta pienimuotoisesta maatalousalueesta. Saaren monista edustavista huviloista mainittakoon ns. Waseniuksen hieno jugend-ajan huvila.

Kaavaratkaisun suhde voimassa olevaan maakuntakaavaan ja kaavaratkaisun tarkoitus kaavaselostuksen mukaan

Kaavaselostuksen mukaan uudessa yleiskaavassa Vartiosaaren alueen läpi on osoitettu kulkemaan sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotieyhteys ja tähän tukeutuen on alue merkitty keskiosaltaan asuntovaltaiseksi alueeksi ja reunoiltaan virkistys- ja viheralueeksi. Vartiosaaren osalta kysymys on maakuntakaavan tulkinnasta ja täsmentymisestä tai hyväksyttävästä perustellusta poikkeamisesta maakuntakaavasta. Suunniteltu maankäyttö on maakuntakaavaan tavoitteiden mukaista. Myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet velvoittavat erityisesti Helsingin seudulla, että varsinkin raideliikenteeseen tukeutuvaa ja eheytyvää yhdyskuntarakennetta on edistettävä, ehkäistävä irrallista hajarakentamista, täydennettävä olemassa olevaa kaupunkirakennetta, varmistettava riittävän asuntotuotannon turvaamiseksi tonttimaan riittävyys sekä varautua yhdyskuntarakentamisen edellyttämään raideliikenteen laajentamiseen.

Kaavaselostuksen mukaan Vartiosaaren osalta suunnittelu on edennyt osayleiskaavavaiheeseen. Osayleiskaavatyössä Vartiosaareen on suunniteltu raideliikenteen piiriin tukeutuva 5 000–7 000 asukkaan asuntoalue.

Vartiosaaren valmisteilla olevan osayleiskaavan mahdollistama uusi kaupunginosa keskustasta Vuosaareen johtavan raitiotieyhteyden varrella on Helsingin mittakaavassa paikallisesti merkittävää rakentamista, jolla ei ole seudullista merkitystä eikä seudullisia vaikutuksia. Saaren arvioitu asukasmäärä vastaa pääkaupunkiseudun nykyisestä väestöstä noin 0,5 % ja Helsingin väestömäärästä 1 %. Väestömäärä mahdollistaa Helsingin sisäisen raitiotieyhteyden laajentamisen Vartiosaaren kautta. Vartiosaaren yhdyskuntarakenteellinen asema keskellä Helsingin kaupunkirakennetta on paikallinen. Suunnitellulla maankäytöllä ei ole vaikutuksia muihin kuntiin. Maakuntakaavassa ei Vartiosaaren alueelle ole osoitettu seudullista viheryhteystarvetta. Alueen viheralueverkosto- ja yhteys on paikallinen.

Osayleiskaavatyön yhteydessä on tehty osayleiskaavatasoiset selvitykset kaikkien merkittävien suunnitteluratkaisujen ja vaikutusten osalta. Selvitykset ovat riittävät koko kaupunkia koskevan huomattavasti yleispiirteisemmän uuden yleiskaavan selvityksinä. Selvitykset on otettu huomioon tässä yleiskaavassa ja ne on liitetty yleiskaavan valmisteluaineistoon.

Kaavaselostuksen mukana uuden yleiskaavan määräysten mukaan suunnittelussa tulee ottaa maakuntakaavan ohjaamalla tavalla huomioon merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet ja sovittaa yhteen kaavan mukainen maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Määräysten mukaan vihersormien ja viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata. Osayleiskaavaehdotuksessa alueen maankäyttö on uutta yleiskaavaa tarkemmin sovitettu virkistys- ja kulttuuriarvojen kanssa siten, että arvot voidaan turvata. Vartiosaaren rakentamisella ei heikennetä alueen valtakunnallisia ja maakunnallisia arvoja.

Vartiosaarta koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valituksissa on esitetty, että yleiskaava on maakuntakaavan, kulttuuriperintöä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen. Edelleen valituksissa on katsottu, että alueelle osoitettu rakentaminen on siinä määrin laajamittaista, että se tulisi osoittaa taajamatoimintojen alueelle eikä sitä voida pitää maakuntakaavan tarkoittamalla tavalla paikallisesti merkittävänä edes Helsingin mittakaavassa. Lisäksi valituksissa on muun ohella katsottu, että alueen luontoarvot on selvitetty riittämättömästi ja että tehtyjä selvityksiä ei ole otettu huomioon.

Ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa Vartiosaareen ei ole osoitettu kulttuuriympäristön vaalimista koskevan ominaisuusmerkinnän lisäksi aluevarausmerkinnällä erityistä käyttötarkoitusta, vaan se on niin sanottua valkoista aluetta.

Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksen mukaan maakuntakaavan alueita, joille ei ole osoitettu erityistä käyttötarkoitusta, kutsutaan valkoisiksi alueiksi. Nämä alueet ovat pääasiassa maa- ja metsätalousalueita maaseudulla ja saaristossa. Valkoisille alueille voi sijoittua paikallisesti merkittävää maankäyttöä, ja niiden suunnittelusta päättää kunta. Se, ovatko maankäyttö ja sen vaikutukset paikallisia vai maakunnallisia, on aina arvioitava tapauskohtaisesti sekä suunnittelualueesta että sille suunniteltavasta maankäytöstä riippuen. Kunnan on alueen käytöstä päättäessään otettava huomioon maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen. Valkoisia alueita koskevassa vaikutusten arvioinnissa on lisäksi todettu muun ohella, että valkoisia alueita koskeva määräys ja suositus voivat vahvistaa yhdyskuntarakenteen toimivuutta parantamalla muun muassa palvelujen tarjontaa taajamissa ja niiden säilymistä kylissä. Lisäksi ne mahdollistavat infrastruktuurin tehokkaamman käytön ohjatessaan uutta rakentamista nykyisen yhdyskuntarakenteen yhteyteen. Muutos edistää pelto-, metsä- ja muiden luontoalueiden säilymistä yhtenäisempinä. Tämä voi parantaa maa- ja metsätalouden toimintaedellytyksiä ja siten myös arvokkaiden kulttuuriympäristö- ja maisemakokonaisuuksien säilymistä.

Hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa sitä, millaista rakentamista maakuntakaavassa on paikallisesti merkittävällä rakentamisella tarkoitettu, on otettava huomioon ensinnäkin maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen. Vartiosaari on yleiskaavaa laadittaessa ohjeena olleessa maakuntakaavassa osoitettu ominaisuusmerkinnällä valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi ilman, että alueelle olisi samalla osoitettu ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelevää aluevarausmerkintää, jonka tarkoituksena olisi ollut varautua asuntorakentamiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että tällaista merkintää ei sisälly myöskään sittemmin 24.5.2017 hyväksyttyyn Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavaan, joka ei vielä ole lainvoimainen.

Lisäksi tulkinnassa voidaan ottaa huomioon se, että maakuntakaavassa on taajamatoimintojen alueiden lisäksi erikseen osoitettu tiivistettäviksi tarkoitetut alueet. Tällaisia Vartiosaaren lähialueella sijaitsevia alueita ovat muun ohella Laajasalo, Yliskylä, Herttoniemi, Itäkeskus, Rastila ja Vuosaari. Tiivistettäviä alueita koskevan maakuntakaavan merkinnän kuvauksen mukaan kysymyksessä on kehittämisperiaate-merkintä, jolla osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Arvioitaessa sitä, millaista rakentamista nyt kysymyksessä olevalle alueelle on valkoisia alueita koskevan määräyksen perusteella tarkoitettu voitavan sijoittaa, merkitystä voidaan antaa myös sille, että maakuntakaavassa ei ole osoitettu liikenteen yhteystarvetta Vartiosaareen, kuten esimerkiksi välillä Keskusta–Laajasalo on tehty.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa Vartiosaareen on osoitettu asumiseen tarkoitettuja aluevarauksia siten, että sinne voisi yleiskaavan kaavaselostuksen ja siinä viitatun osayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan saarella nyt asuvien parinkymmenen asukkaan lisäksi sijoittua noin 5 000–7 000 uutta asukasta tukeutuen uuteen raideliikenteeseen perustuvaan joukkoliikenneratkaisuun. Yleiskaavassa saaren keskiosaan osoitettujen A2-alueiden korttelitehokkuus on pääasiassa 1,0–2,0 A2-alueella ja pääasiassa 0,4–1,2 A3-alueella. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla näitä suurempikin. Alueiden pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.

Maakuntakaavaratkaisun tarkoituksena on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut yhdyskuntarakenteen tiivistäminen ja rakennustehokkuuden lisääminen muualle kuin nyt kysymyksessä olevalle Vartiosaaren alueelle. Yleiskaavaratkaisussa, jonka tarkoituksena on mahdollistaa Vartiosaareen valtakunnallisesti merkittävälle kulttuuriympäristöalueelle huomattava määrä asuntorakentamista, joka tehokkuudeltaan vastaisi jo ennestään tiiviisti rakennettujen ja jo toteutuneiden liikenneyhteyksien varrella sijoittuvien alueiden tehokkuutta, ei Vartiosaarta koskeva maakuntakaavan ominaisuusmerkintä huomioon ottaen voida katsoa olevan kysymys Helsingin seudun valkoisia alueita koskevassa suunnittelumääräyksessä tarkoitetusta pelkästään paikallisesti merkittävästä maankäytöstä, vaan sillä on katsottava olevan myös laajempia vaikutuksia.

Arvioitaessa sitä, onko kaava-asiakirjoissa esitetty riittävät perusteet aluetta koskevasta maakuntakaavaratkaisusta poikkeamiseksi, ratkaisevaa on se, turvaako valituksenalainen yleiskaavaratkaisu maakuntakaavassa osoitetun RKY-ominaisuusmerkinnän tarkoittamat arvot. Hallinto-oikeus toteaa, ettei edellä mainitun ominaisuusmerkinnän huomioon ottaminen sinällään edellytä alueen jättämistä uudesta rakentamisesta vapaaksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavan yleismääräys valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen huomioon ottamisesta turvaa osaltaan alueen kulttuurihistoriallisten arvojen huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Samaan aikaan yleiskaavan ohjausvaikutus edellyttää kuitenkin myös sitä, että kaikille rakentamiseen tarkoitetulle alueille on voitava myös asemakaavaa laadittaessa osoittaa asuntorakentamista yleiskaavassa osoitetussa laajuudessa. Tavoitteena olevan rakentamisen määrä ja rakentamiseen osoitettujen alueiden laajuus sekä kysymyksessä olevaan alueeseen liittyvät arvot huomioon ottaen jo yleiskaavaa laadittaessa on tullut selvittää ja varmistua muun ohella siitä, että tiiveydeltään keskusta-alueita vastaavat uuden rakentamisen alueet ovat toteuttavissa ja sovitettavissa yhteen tavalla, joka turvaa alueen maisema- ja kulttuuriympäristöä koskevat arvot.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa ei ole yleispiirteisyydestä johtuen annettu rakentamista koskevia määräyksiä, mikä erityisesti yhdessä kaavassa käytetyn pikselitekniikan kanssa vaikeuttaa olennaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitettujen yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimista sekä johtaa siihen, että alueen arvojen turvaaminen jää riippumaan siitä, millainen asemakaava alueelle laaditaan. Vartiosaaren kulttuuriympäristöarvot ja aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset huomioon ottaen arvojen turvaamista ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ole voitu jättää vasta asemakaavoituksessa ratkaistavaksi, vaan jo yleiskaavaa laadittaessa olisi tullut joko kaavaratkaisun sisällön tai kaavamääräysten kautta varmistaa, että kulttuuriympäristöä koskevan ominaisuusmerkinnän tarkoittamat arvot tulevat asianmukaisesti turvatuiksi.

Näin ollen ja kun otetaan huomioon Vartiosaaren maakuntakaavassa todetut valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyvät arvot sekä alueen luontoarvot, ratkaisua ei voida pitää myöskään maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Maakuntakaavassa esitetystä ratkaisusta poikkeamiseksi ei siten ole esitetty riittäviä perusteita. Toisin kuin kaavaselostuksessa esitetään Helsingin seutua koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta, myöskään Helsingin seudun erityistavoitteita ei voida tulkita niin, että ne puoltaisivat kokonaan uusien asuinalueiden osoittamista maakuntakaavan taajamatoimintojen tai tiivistettäväksi tarkoitettujen alueiden ulkopuolelle ja maakuntakaavan valkoiselle alueelle.

Kun maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, on kaupunginvaltuuston päätös lainvastainen. Koska Vartiosaareen osoitettu asumisen, liikenneratkaisujen ja yleiskaavassa osoitettujen muiden ratkaisujen on tarkoitettu muodostavan suunnittelullinen kokonaisuus, on yleiskaava kumottava tältä osin kokonaisuudessaan.

Kun otetaan huomioon, että päätös on Vartiosaaren osalta kumottu edellä mainituin perusteluin, ei muista valitusperusteista ole tarpeen enemmälti lausua.

7.3.11.8 Ramsinniemi (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Ramsinniemen keskiosa on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi A2-alueeksi. A2-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Lisäksi niemen läpi kulkevaksi on osoitettu niin sanottu baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Kummankin yhteyden sijainti on osoitettu ohjeellisena. Muilta osin Ramsinniemi on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Merkintöjen tarkempi sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Oikeusvaikutteisella Kaupunkiluonto-teemakartalla on Ramsinniemen pohjoisosaan osoitettu luonnonsuojelualueet ja luonnonsuojelulain rauhoitetut luontotyypit sekä suojeltavaksi tarkoitetut alueet.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset

Ramsinniemen alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu pienehköltä osin luonnonsuojelualueeksi ja muilta osin kokonaisuudessaan virkistysalueeksi.

Luonnonsuojelualueita koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä on osoitettu luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Niitä ovat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Luonnonsuojelualueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan suojelualueiksi osoitetuille alueille ei saa suunnitella toimenpiteitä, jotka vaarantavat tai heikentävät niitä luonto- ja ympäristöarvoja, joiden perusteella alueesta on muodostettu luonnonsuojelualue tai tavoitteena on perustaa siitä sellainen. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus.

Virkistysalueita koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä on osoitettu yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Virkistysalueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Kaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan

Kaavaselostuksen mukaan Ramsinniemi on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa, oikeastaan Uudenmaan maakuntakaavassa, pääosin virkistysaluetta, (Rastasniemessä on luonnonsuojelualuemerkintä). Maakuntakaavaselostuksen mukaan aluevarausmerkinnät osoittavat alueen pääasiallisen käyttötarkoituksen, joten myös muut maankäyttömuodot ovat alueella sallittuja.

Ramsinniemi on yleiskaavassa asuntovaltaista aluetta ja virkistys- ja viheraluetta ja sen läpi kulkee ohjeellinen pikaraitiotieyhteys. Ramsinniemen osalta on kysymys hyväksyttävästä eroavuudesta maakuntakaavasta. Yleiskaavan kaavamääräykset turvaavat maisema- ja kulttuuriarvot sekä luonnonsuojelualueen ja Ramsinniemen virkistyskäytön.

Yleiskaavan mukainen maankäyttö Ramsinniemen osalta on Vartiosaaren tavoin maakuntakaavan tavoitteiden ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaista. Kyseessä on rakentaminen tulevan raideliikenneyhteyden varaan ja siten tiivistetään kaupunkia kestävästi joukkoliikenneyhteyksien äärellä. Yleiskaava turvaa myös virkistys- ja viheryhteydet Laajasalon, Vartiosaaren, Ramsinniemen ja Meri-Rastilan kautta koko Itä-Helsingin kulttuuripuiston alueella.

Ramsinniemeä koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on Ramsinniemen osalta maakuntakaavan, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Arvioitaessa sitä, onko maakuntakaavan ohjausvaikutus otettu riittävästi huomioon, on maakuntakaavassa osoitetun aluevarauksen ohella vastaavasti kuin Vartiosaaren osalta otettava huomioon, että tiivistettäviksi tarkoitetut alueet on osoitettu toisaalle ja että tältäkään osin maakuntakaavaan ei sisälly yhteystarvetta Ramsinniemestä Vartiosaareen.

Maakuntakaavaratkaisun tarkoituksena on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut yhdyskuntarakenteen ja rakennustehokkuuden lisääminen muualle kuin nyt kysymyksessä olevalle alueelle. Yleiskaavaratkaisua, jonka tarkoituksena on mahdollistaa Ramsinniemeen merkittävää uutta asuntorakentamista, ei voida pitää Uudenmaan maakuntakaavassa Ramsinniemen alueelle osoitettujen virkistyskäyttötarkoituksen täsmentymisenä eikä sitä voida pitää myöskään hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Toisin kuin kaavaselostuksessa esitetään valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta, myöskään Helsingin seudun erityistavoitteita ei voida tulkita niin, että ne puoltaisivat uusien ja raitioliikenteeseen perustuvien asuinalueiden osoittamista maakuntakaavan taajamatoimintojen tai tiivistettäväksi tarkoitettujen alueiden ulkopuolelle ja maakuntakaavan virkistysalueelle.

Kun otetaan huomioon se, että yleiskaavassa Ramsinniemen alueelle osoitettu uusi rakentaminen sijoittuisi maakuntakaavassa virkistysalueeksi ja osin luonnonsuojelualueeksi varatulle alueelle sekä näiden varausten merkitys maakuntakaavan viherjärjestelmän kannalta, maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, yleiskaava on Ramsinniemen osalta lainvastaisena kumottava. Koska Ramsinniemeen osoitetun asuminen, virkistys- ja viheralueiden sekä liikenneratkaisujen on tarkoitettu muodostavan suunnittelullinen kokonaisuus, joka olisi liittynyt Vartiosaaren vastaaviin ratkaisuihin, on yleiskaava kumottava Ramsinniemen osalta kokonaisuudessaan.

Kun otetaan huomioon, että päätös on Ramsinniemen osalta kumottu edellä mainituin perusteluin, ei muista valitusperusteista ole tarpeen enemmälti lausua.

7.3.11.9 Malmin lentokenttä (valitukset (---), 22 (L),

(---), 36 (Malmin lentoaseman ystävät ry), (---))

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Lentoaseman ja kiitoratojen alue on osoitettu yleiskaavassa lähikeskusta C3-merkinnällä. Idässä ja koillisessa C3-merkintä rajoittuu virkistys- ja viheralueeksi osoitettuun alueeseen ja muilta osin C3-aluetta ympäröi laajahko asuntovaltaisen alueen A2-merkinnällä osoitettu alue. Mainittujen merkintöjen tarkempi sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

C3-alueen keski- ja pohjoispään kohdalle on osoitettu virkistys- ja viheralueen kautta kulkeva viheryhteys. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus sekä ekologinen kytkeytyneisyys on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai -alikulkuja.

Lisäksi C3-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu yhteys. Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Sijainti on ohjeellinen. Yhteys haarautuu C3-alueen pohjoisosassa siten, että toinen haara jatkuu pohjoiseen ja toinen länteen.

Lisäksi yleiskaavassa on määrätty, että virkistys- ja viheralueilla suunnittelussa tulee turvata kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen sekä ottaa huomioon ja turvata luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen kehittämisen, luonnonsuojelun ja ekologisen verkoston sekä metsäverkoston kannalta tärkeät alueet. Edelleen yleiskaavassa on määrätty, että valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon kulttuuriympäristöt teemakartalta. Malmin lentoaseman alue on osoitettu teemakartalla, jonka kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävillä maisema- ja kulttuuriympäristöalueilla valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon suunnittelussa. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa tulee selvittää ajankohtainen päätöstilanne.

Kaavaratkaisun tarkoitus ja liittyminen yleiskaavan muihin ratkaisuihin sekä keskeisimmät vaikutukset kaavaselostuksen mukaan

Malmin lentokentän alue yksi yleiskaavassa osoitetuista 19 lähikeskustan alueesta. Kaavaselostuksen mukaan Malmin lentokenttäalueelle voidaan rakentaa jopa noin 25 000 asukkaan kaupunginosa. Tämän uuden alueen rakentuminen vaikuttaa merkittävästi myös Malmin nykyiseen rakenteeseen ja koko koilliseen Helsinkiin. Kaavaselostuksen mukaan Jokeri 2 kytkee Malmin lentokentän alueen tehokkaasti raideliikenneverkkoon, muun muassa uuden Malmin eritasoliittymän kautta. Malmi–Kivikon eritasoliittymä Lahdenväylällä, Kehä I:n ja Porvoonväylän välillä, yhdistää puolestaan Malmin lentokenttäalueen, Tattariharjun ja Kivikon suoraan pääväyläverkkoon.

Helsingin yleiskaava heikentää yleisilmailun edellytyksiä Helsingissä. Tämä johtuu yleiskaavan esittämästä maankäytön muutoksesta Malmin lentokentälle, joka on nykyisellään Suomen merkittävin yleisilmailun lentokenttä. Yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä. Valtioneuvosto päätti 3.4.2014 julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2015–18. Siinä linjattiin, että Malmin lentokenttä otetaan asuntokäyttöön ja että valtion toiminnot lopetetaan kenttäalueella mahdollisimman nopeasti, viimeistään vuoteen 2020 mennessä. Oikeuskansleri vahvisti vielä päätöksen vuoden 2015 syyskuussa. Finavia on päättänyt lopettaa toimintansa Malmin lentokentällä vuoden 2016 lopussa.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset

Malmin lentoaseman alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan Malmin lentokenttäalue, joka toimii liikennealueena siihen asti, kunnes korvaava sijaintipaikka tai Malmin lentokentän toimintojen sijoittaminen olemassa oleville kentille ja tukikohtiin on ratkaistu. Alueen ensisijaiseen käyttötarkoitusmerkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleisilmailulentokentäksi. Kun alueen käyttö lentokenttätoimintaan päättyy, se varataan taajamatoimintojen alueeksi.

Liikennealueen ulkopuoliset alueet on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Aluetta koskevassa suunnittelumääräyksessä on muun ohella määrätty, että aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava sään ääri-ilmiöihin.

Alueen käyttöä suunniteltaessa on huolehdittava siitä, että rakentaminen tai muu käyttö ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa aiheuta aluevaraukseen rajoittuvalla tai alueen läheisyydessä sijaitsevalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla tai valtioneuvoston verkostoon ehdottamalla alueella sellaisia haitallisia vaikutuksia veden laatuun, määrään, vesitasapainoon tai vesialueen pohjaolosuhteisiin eikä sellaisia melu- tai muita häiriöitä, jotka merkittävästi heikentävät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toimintojen sijoittelulla ja alueiden käytön riittävällä tehokkuudella edistettävä pyöräilyä, jalankulkua ja joukkoliikennettä tukevaa yhdyskuntarakennetta.

Alue on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu merkinnällä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet (RKY 2009). Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.

Lentokenttäalueen ympärille on osoitettu lentomelualue merkinnällä lme-M. Merkinnän kuvauksen mukaan kysymyksessä olevalla ominaisuusmerkinnällä osoitetaan Helsingin Malmin lentokentän melualue, jolla melutaso (L_Aeq 7–22) on yli 55 dB. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueella on toimintojen sijoittelun ja rakennusten rakenteiden yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava lentomelu huomioon, kunnes Malmin lentokentän toiminta päättyy.

Malmin lentoasema RKY 2009 -alueena

Malmin lentokenttä sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Kohteen kuvauksen mukaan:

Malmin lentoasema on pääkaupunkiseudun ensimmäinen siviililentoliikenteen maalentoasema, joka on yhdistänyt maamme kansainväliseen lentoliikenteeseen. Malmin lentoasema on rakennushallituksen toteuttamaa dynaamista ja funktionaalista rakentamista – kuin symbolina lentämisen ennakkoluulottomuudelle. Terminaali on kansainvälisestikin arvioiden harvinaisen hyvin alkuperäisessä asussa ja käytössä säilynyt 1930-luvun lentoasemarakennus.

Malmin lentoasema on valittu kansainvälisen DOCOMOMO-järjestön hyväksymään valikoimaan suomalaisen modernismin merkkiteoksia 1920-luvun lopulta 1970-luvulle.

Kokeellinen teräsbetoniseinärakenne on mahdollistanut mm. nauhaikkunat ympäri koko sylinterinmuotoisen terminaalirakennuksen. Terminaali tarjoaa lentomatkustajille modernit puitteet ja lentoaseman toiminnalle lyhyet etäisyydet liikennealueille sekä hyvät näköalat. Kolmikerroksisen pyöreäpohjaisen päärakennuksen keskellä on koko rakennuksen korkuinen kattovalaistu asemahalli. Pyöreästä rungosta erkanee kaksi matalaa siipeä toisiinsa nähden suorassa kulmassa. Pohjakerroksessa ovat olleet mm. tulli, lentoyhtiöt, poliisi sekä käytävät saapuville ja lähteville matkustajille. Toisen kerroksen ravintolasta on yhteys siipirakennusten kattoterasseille ja kerroksen ympäri kiertävälle parvekkeelle ulkoilmaravintolaan. Kolmannessa kerroksessa on asemapäällikön tilat, ylimpänä lennonjohtotorni ja kattoterassi henkilökunnalle.

Terminaalirakennuksen lisäksi kenttäkokonaisuuteen kuuluvat lentokonehalli ja kiitoradat. Ensimmäiset neljä betonikiitorataa olivat 800 metrin mittaisia. 1940 olympialaisten takia pääkiitorata on jatkettu 1400-metriseksi. Kiitoratoja on sittemmin laajennettu ja päällystetty uudelleen.

Malmin lentokentän alueen yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Korvaavan kentän puuttuminen

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on valtion kehysriihen 2014 päätösten vastainen, koska päätöksen mukaan Malmin lentokentän toiminnalle tulee löytää vaihtoehtoinen toimintapa. Malmin lentokenttäalue, joka toimii liikennealueena siihen asti, kunnes korvaava sijaintipaikka tai Malmin lentokentän toimintojen sijoittaminen olemassa oleville kentille ja tukikohtiin on ratkaistu.

Hallinto-oikeus toteaa, että korvaavan kentän löytymiseen liittyvät kysymykset, siltä osin kuin kysymys on kentän sijoittamisesta muualle kuin Helsingin alueelle, eivät voi tulla ratkaistuksi valituksenalaisella yleiskaavalla. Toisaalta se, että korvaavaa ratkaisua ei ainakaan toistaiseksi ole löydetty, ei rajoita kaupungin maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvaa toimivaltaa päättää alueelleen laadittavasta kaavasta.

Uuden meluselvityksen merkitys

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaavassa käytetyt Malmin lentokentän meluselvitykset vuosilta 1993 ja 2003 ovat vanhentuneita. Vuoden 2016 mallinnuksen mukaan lentomelualue on vain noin neljännes yleiskaavan valmistelussa käytetystä 485 hehtaarista, joten Malmin lentokentän lähialueelle voitaisiin kaavoittaa runsaasti asuntorakentamista ja silti säilyttää lentoasema ilmailukäytössä.

Yleiskaavan nimenomaisena tarkoituksena on kaupungin kaavoittajana tekemän harkinnan mukaisesti Malmin lentokentän ottaminen asuinkäyttöön siten, että lentokenttätoiminta kokonaisuudessaan nykyisellä paikallaan lakkaa. Tähän nähden lentomeluselvityksiä ei voida pitää riittämättöminä. Yleiskaavapäätös ei ole lainvastainen, sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että viimeisin meluselvitys valittajien mukaan olisi mahdollistanut sen, että lähialueille olisi ollut melualueen pienentyminen huomioon ottaen mahdollista kaavoittaa sekä runsaasti asuntorakentamista että säilyttää lentoasema ilmailukäytössä.

Selvitysten riittävyys rakennettavuuden osalta

Valituksissa on muun ohella esitetty, että selvitykset ovat riittämättömät alueen rakennettavuutta, hule- ja pohjavesien hallintaa koskevilta osin. Edelleen valituksissa on katsottu, että asuinrakentamisen edellyttämässä stabilointi- ja paalutustyössä liikkeelle lähtevät saviliejumassat ja teollisuusalueelta mahdollisesti valuneet ympäristömyrkyt päätyisivät väistämättä äärimmäisen uhanalaisen meritaimenen kutupuroksi kunnostettuun Longinojaan, joka laskee Vantaanjokeen, jossa elää luontodirektiivin liitteen IV tiukkaa suojelua edellyttävä vuollejokisimpukka.

Yleiskaava-alueiden rakennettavuutta on maaperän, pohjaveden ja hulevesien osalta selvitetty raportissa Teknistaloudellinen suunnittelu (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvitys 2015:3). Malmin lentokenttäalueen rakennettavuuden selvityksen yhteenvedossa on todettu muun ohella seuraavaa: alue on normaalisti rakennettavaa savialuetta; rakennukset voidaan perustaa tavanomaisia menetelmiä käyttäen; painumaherkät alueet vaativat maaperän lujittamista ja kitkamaa-alueilla maanvarainen perustaminen on mahdollista. Pohjaveden osalta selvityksessä on muun ohella todettu, että pohjaveden pinnan taso pitää säilyttää ennallaan.

Kaavaselostuksessa on todettu muun ohella, että rakennettavuudeltaan heikommatkin alueet voidaan riittävällä tehokkuudella toteutettuna nähdä toteuttamiskelpoisina huolimatta korkeista maa- ja pohjarakentamiskustannuksista. Johtopäätöksenä kaavaselostuksessa on esitetty, että maaperä ei aseta rajoitteita yleiskaavaehdotuksenmukaiselle maankäytölle.

Natura-arvioinnissa, joka on laadittu Ramboll Finland Oy:ssä Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston toimiseksiannosta (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:2), on Vantaanjoen (FI0100104) osalta todettu johtopäätöksinä muun ohella, että yleiskaavan vaikutukset Vantaanjoen Natura-alueeseen muodostuvat valuma-alueilla tapahtuvista muutoksista, jotka vaikuttavat Vantaanjokeen valuvan huleveden määrään ja laatuun. Lisäksi lisääntyvä virkistyskäyttö voi aiheuttaa kulumista ja eroosiota jokivarressa. Vuollejokisimpukkaan kohdistuvien vaikutusten osalta keskeisin tekijä on kiintoaineksen määrä vedessä, johon voidaan vaikuttaa uusien rakentamisalueiden hulevesien laatuun vaikuttavalla käsittelyllä (mm. laskeutusaltailla ja vesien suodatuksella). Lievennystoimet huomioiden yleiskaavassa osoitettu rakentaminen on mahdollista toteuttaa siten, että vuollejokisimpukkaan kohdistuvat vaikutukset jäävät vähäisiksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavassa osoitetulla tavanomaisella asuinrakentamisella ei selvitysten perusteella ennalta arvioituna ole sellaisia ympäristövaikutuksia, että niitä olisi erikseen tullut selvittää enemmälti kuin edellä mainituissa selvityksissä on tehty jo yleiskaavaa laadittaessa. Näin ollen, ja kun vasta asemakaavavaiheessa on käytettävissä riittävän yksityiskohtaista tietoa rakentamisesta ja sen sijoittumisesta alueelle, rakennettavuuteen ja maaperän puhdistamistarpeeseen liittyvät kysymykset on voitu jättää yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tarkemmin selvitettäväksi. Kun koko kaava-aluetta koskeva yleismääräys lisäksi edellyttää, että merkittäviä vaikutuksia aiheuttavien maankäytön muutosten yhteydessä tulee laatia hulevesien hallintasuunnitelma, kaavan voidaan katsoa perustuvan maaperän, pohjaveden ja hulevesien osalta riittäviin selvityksiin.

Rakentamisen mahdollisesti vaatimien tavanomaista tasoa kalliimpien rakentamisratkaisujen tai maaperän mahdollisen puhdistamistarpeen kustannusten osalta kysymys on tarkoituksenmukaisuudesta, joka ei voi tulla hallinto-oikeuden arvioitavaksi kaavavalituksia tutkittaessa.

Selvitysten riittävyys ja niiden huomioon ottaminen luontoarvojen osalta

Valituksissa on muun ohella esitetty, että selvitykset ovat lepakoiden ja liito-oravan osalta riittämättömiä ja että tehtyjä selvityksiä ei ole otettu huomioon. Alueella ei ole tehty luontoarvoihin liittyvää tutkimusta, vaikka alueella on harvinainen niittybiotooppi. Lisäksi Tattarisuon lehtoalueen päälle esitetty rakentaminen on lainvastaisena kumottava.

Yleiskaavan luontovaikutuksia on selvitetty raportissa Luontovaikutusten arviointi (Ramboll Oy, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:39).

Lepakoiden osalta raportissa todetaan muun ohella, että lepakoiden esiintymistä koskevat tiedot ovat Wermundsenin (2014) laatimasta raporttiluonnoksesta "Helsingin tärkeät lepakkoalueet vuonna 2014". Pohjatietoina on hyödynnetty myös Yrjö Siivosen aiemmin laatimaa raporttia "Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet vuonna 2003". Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä oleva alue ei kuulu selvityksessä Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet vuonna 2014 (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:38) mainittuihin Helsingin tärkeimpiin lepakkoalueisiin.

Liito-oravien osalta raportissa todetaan, että liito-oravan esiintymistä koskevat tiedot ovat Environ (Lammi & Routasuo) keväällä 2014 laatimasta selvityksestä Helsingin luoteisosan liito-oravakartoitus 2014. Helsingin alueelta ei ole aikaisemmin laadittu liito-oravaselvityksiä. Vuonna 2014 laadittu selvitys ei kata yleiskaava-aluetta kokonaisuudessaan, vaan selvitys on laadittu alueelle, jolla liito-oravien esiintyminen arvioitiin todennäköisimmäksi.

Liito-oravien esiintymistä on selvitetty tarkemmin raportissa Helsingin liito-oravakartoitus 2016 (Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen julkaisuja 7/2016). Raportissa todetaan, että kysymyksessä oleva uusintainventointi keväällä 2016 osoitti Luoteis-Helsingin liito-oravakannan kasvaneen nopeasti. Kaksi vuotta aiemmin todetuista 12 liito-oravaesiintymästä 11 oli edelleen asuttuna, ja uusia liito-oravan asuttamia metsiköitä löytyi aiemmin tutkituilta alueilta peräti 28. Esiintymien määrä on kolminkertaistunut kahdessa vuodessa. Liito-oravia on eniten Keskuspuistossa. Useita elinalueita on myös Meilahdessa ja Munkkivuoren–Talin alueella. Keskuspuiston itäpuolella laji tavattiin Kumpulassa, Veräjämäellä, Pihlajamäessä ja Malmilla.

Malmin alueen osalta raportissa todetaan muun ohella, että Malmin lentokentän lounaispuolelta löytyi liito-oravan jätöksiä kahdesta paikasta, Sepänmäeltä ja Tattariharjuntien eteläpuolelta. Sepänmäen pohjoisrinteen metsäalueen (nro 48) länsiosa on varttuvaa–varttunutta haapavaltaista metsää, jossa on sekapuuna jonkin verran kuusta. Metsän itäosa on kuusivaltaisempaa, mutta haapaa on myös runsaasti. Metsikön itäreunassa Tullivuorentien varrella on joitain varttuneita haapoja. Liito-oravalle sopiva metsä jatkuu Tullivuorentien itäpuolelle, jossa on lehtipuustoa, etenkin varttunutta haapaa, mutta myös raitaa, tuomea ja koivua. Liito-oravan jätöksiä löytyi tien länsipuolelta kuuden haavan ja kolmen kuusen alta. Tullivuorentien itäpuolelta jätöksiä löytyi yhden pihahaavan alta tien varresta sekä yhden haavan alta kauempana tiestä. Lentokentän eteläpuolella Tattariharjuntien varrella on pieni metsikkö varttunutta haavikkoa, jossa on sekapuuna mm. harmaaleppää ja tuomea. Liito-oravien jätöksiä löytyi kahden haavan tyveltä (alue 49).

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV(a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Kaikki Suomessa esiintyvät lepakot ja liito-orava ovat luontodirektiivin liitteessä IV(a) tarkoitettuja lajeja. Sinänsä pelkästään se seikka, että jokin alue on tyypillisesti mainittujen lajien elinalueeksi soveltuvaa, ei merkitse, että alueella olisi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin säännöksessä tarkoitettu lisääntymis- ja levähdyspaikka, sillä luonnonsuojelulain 49 § ei velvoita suojelemaan lajin elinympäristöä kokonaan eikä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikalla myöskään tarkoiteta koko lajin reviirinään käyttämää aluetta.

Myös oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin tarkoittama suoraan lain nojalla voimassa oleva siinä tarkoitettujen eläinten luonnossa selvästi havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita. Siten sanottu kielto ei sinänsä voi estää laajojen metsä- ja muiden alueiden käytön yleispiirteistä suunnittelua yleiskaavalla. Hävittämis- ja heikentämiskielto on lisäksi otettava huomioon muun muassa asemakaavaa alueelle hyväksyttäessä ja rakennuslupia myönnettäessä. Edellä lausuttuun nähden alueen osoittamiselle yleiskaavassa rakentamiseen käytettäväksi ei ole estettä, jos luonnossa havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilyminen kaavaa toteutettaessa voidaan turvata ja sovittaa yhteen luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettujen eläinten suojelu muiden maankäyttötarpeiden kanssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että käytettävissä olevien lepakkoselvitysten riittävyyttä arvioitaessa on valituksissa esitetyillä tavoin otettava huomioon muun ohella se, että valituksissa viitatut selvitysalueiden rajaukset ovat osaltaan saattaneet vaikuttaa havaintojen kattavuuteen. Vastaavasti liito-oravan esiintymisestä lentokenttäalueen lounais- ja eteläpuolella, on saatu uutta tietoa varsin myöhäisessä vaiheessa kaavaprosessia. Kun otetaan huomioon, että näiden lajien tiedossa olevien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilyminen on mahdollista varmistaa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja sekä se, että yleiskaavan rakentamismerkintöjä koskevat kaavamääräykset käsittävät rakentamiseen käytettävien alueiden lisäksi muun ohella puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueita, selvitysten perusteella voidaan riittävässä määrin arvioida yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä luonnonympäristön vaalimisen osalta.

Kun edellä viitatun C3-aluetta koskevan kaavamääräyksen ja suoraan lain nojalla voimassa olevan hävittämis- ja heikentämiskiellon lisäksi otetaan huomioon se, että koko kaava-aluetta koskevat yleismääräykset edellyttävät muun ohella, että suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, kaavamääräykset mahdollistavat lepakoiden ja liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sekä niiden välisten yhteyksien huomioon ottamisen alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että siinä ei olisi otettu riittävästi huomioon alueella esiintyviä lepakoita tai liito-oravaa.

Niittybiotoopin osalta selvityksessä 2014:39 on todettu, että kaikki niityt ja avoimet elinympäristöt eivät ole kuitenkaan perinnebiotooppeja, vaan niittyihin kuuluu myös uudempia elinympäristöjä, kuten käytöstä poistuneille pelloille muodostuneita niittyjä. Helsingissä on myös uudempia ihmistoiminnan vaikutuksesta syntyneitä avoimia elinympäristöjä ja niittyjä. Näistä luontoarvoiltaan merkittävimpiä ovat mm. Malmin lentokentän ympäristöön muodostuneet lentokenttäkäytöstä huolimatta luontoarvoiltaan (linnusto, hyönteiset) merkittävät niityt.

Tattarisuon lehtoalueen osalta on Helsingin ylläpitämässä luontotietojärjestelmässä kohteen Tattarisuo (M63/13) kohdekuvauksessa todettu, että Malmin lentokentän itäreunan metsäalueella oleva kohde on hyvin monipuolinen ja rehevä lehto- ja kangasmetsäalue. Kohde kuuluu arvoluokkaan II–III.

Kun otetaan huomioon koko kaava-aluetta koskevat yleismääräykset siitä, että suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, kaavamääräykset mahdollistavat luonnon arvojen välttämättömän huomioon ottamisen alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yleiskaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että siinä ei olisi selvitetty ja otettu riittävästi huomioon alueella olevaa niittybiotooppia ja lehtoaluetta.

Uhanalaisten lajien esiintyminen rakentamiseen osoitetulla alueella

Valituksissa on muun ohella esitetty, että äärimmäisen uhanalaisen heinäkurpan esiintymistä alueella ei ole otettu huomioon. Valituksissa on muun ohella esitetty, että tehdyt perhosselvitykset on sivuutettu päätöksenteossa.

Linnustovaikutusten arviointi on yleiskaavan luontovaikutuksia koskevan raportin mukaan painottunut yleiskaavan rakennettavien alueiden elinympäristöjen menetyksiin. Muiden vaikutusten kohdalla arviointi on yleiskaavan yleispiirteisyyden vuoksi epävarmempaa ja tuo esille riskejä, jotka todennäköisesti toteutuisivat tavoitteena olevilla asukas- ja työpaikkamäärillä. Yleiskaava muuttaisi osaa Helsingin tärkeistä linnustoalueista: suurimmat muutokset kohdistuisivat Malmin lentokentälle, Ramsinniemeen, Vartiokylänlahden metsiin sekä Viikkiin. Ihmistoiminnan vaikutuksesta syntyneinä avoimina elinympäristöinä ja niittyinä on mainittu Malmin lentokentän ympäristöön muodostuneet lentokenttäkäytöstä huolimatta luontoarvoiltaan (linnusto, hyönteiset) merkittävät niityt.

Yleiskaavan aiheuttamista muutoksista selvityksessä todetaan muun ohella, että yleiskaava muuttaisi maankäytön kautta osaa tärkeistä linnustoalueista. Suhteellisesti suurimmat maankäytön muutokset kohdistuisivat Malmin lentokentälle sekä Ramsinniemen ja Vartiokylänlahden metsiin. Malmilla vaikutukset kohdistuisivat mm. alueellisesti uhanalaiseen kuoviin. Lentokentän pohjoispuolella sijaitsevat Tattarisuon pellot ovat lisäksi ainakin aiemmin olleet keltavästäräkin (VU) ja peltosirkun (CR) elinympäristöä.

Johtopäätöksinä on todettu muun ohella, että lajitasolla linnustovaikutusten arvioidaan jäävän paikallisiksi, eikä yleiskaava vaikuta yksittäisten lajien maakunnallisiin tai valtakunnallisiin kantoihin. Kaavan toteutumisen jälkeen linnustovaikutuksista merkittävimpiä ovat lisääntyneen virkistyskäytön ja liikenteen häiriövaikutukset.

Edellä mainitussa luontovaikutuksia koskevassa raportissa todetaan, että strategisen yleiskaavan yleispiirteisestä tarkastelutasosta johtuen hyönteiset on rajattu tämän arvioinnin ulkopuolelle. Näin ollen myös vaikutukset luontodirektiivin liitteen IV(a) hyönteislajeihin tulevat arvioitaviksi osayleiskaavojen ja asemakaavojen yhteydessä. Helsingin kaupungin alueella kesällä 2014 toteutetussa luontodirektiivin liitteen IV(a) hyönteislajien selvityksessä (Ympäristötutkimus Yrjölä 2014) ei tehty havaintoja luontodirektiivin sudenkorento- tai päiväperhoslajeista.

Sikäli kuin valituksissa on muutoin viitattu uhanalaisiin eliölajeihin, hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Asiassa saadun selvityksen mukaan nyt kysymyksessä olevalla alueella ei ole tehty päätöksiä, joilla olisi edellä mainitun 47 §:n nojalla määritelty minkään erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikkojen rajoja.

Valituksissa viitattu heinäkurppaa koskeva selvitys Heinäkurpan esiintyminen Malmin lentokentän alueella syksyllä 2016 on tehty niin myöhäisessä vaiheessa (päivätty 25.10.2016), että se ei käytännössä ole voinut vaikuttaa kaavaratkaisun sisältöön. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että uhanalaisen lajin esiintyminen kaava-alueella ei sellaisenaan muodosta estettä sille, etteikö aluetta voitaisi osoittaa yleispiirteisellä yleiskaavalla sellaisen alueen osaksi, joka mahdollistaa alueelle rakentamisen lisäksi muitakin käyttötarkoituksia, kysymys ei ole sellaisesta puutteesta, joka estäisi yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioinnin. Näin ollen ja kun yleiskaavan C3- ja A2-alueita koskevat kaavamääräykset käsittävät rakentamiseen käytettävien alueiden lisäksi muun ohella puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueita ja koko kaava-aluetta koskeva yleismääräys edellyttää muun ohella, että jatkosuunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, yleiskaavaratkaisu ei ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että uhanalaisten lajien esiintymistä alueella ei olisi riittävästi selvitetty. Mainitut kaavamääräykset huomioon ottaen yleiskaavaa ei voida pitää myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastaisena.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, maakuntakaavan ohjausvaikutuksen sekä yleiskaavan sisältövaatimusten huomioon ottaminen

Valituksissa on muun ohella esitetty, että valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole otettu huomioon ja että yleiskaava on ristiriidassa maakuntakaavan kanssa. Vielä valituksissa on esitetty, että kaavamääräykset eivät ohjaa asemakaavoitusta siten, että Malmin lentokentän valtakunnallisesti merkittävät rakennetun ympäristön arvot otetaan huomioon.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on tullut ottaa huomioon maakuntakaavaa laadittaessa. Maakuntakaavan määräyksistä ilmenee, että alueen kulttuuriarvot ja sen asuinrakentamiseen liittyvät tavoitteet on siinä pyritty sovittamaan yhteen.

Hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan RKY 2009-aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Maakuntakaavan liikennealuetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan, kun alueen käyttö lentokenttätoimintaan päättyy, se varataan taajamatoimintojen alueeksi. Hallinto-oikeus toteaa, että Helsingin kaupunki on ostanut myös lentoaseman kiinteistön maa-alueen vuonna 2014 ja Finavia on lopettanut toimintansa Malmin lentokentällä vuoden 2016 lopussa. Edellä kerrottu huomioon ottaen alueen käytön maakuntakaavamääräyksen tarkoittamaan lentokenttätoimintaan on katsottava päättyneen ja sanotussa tilanteessa maakuntakaavan mukaiseksi ensisijaiseksi maankäyttömuodon määritteleväksi aluevarausmerkinnäksi on näin ollen tullut taajamatoimintojen alue aiemman liikennealueen sijaan. Kun otetaan huomioon, että Malmin lentokentän alue on osoitettu C3- ja A2-merkinnöillä lähikeskustan ja asuntovaltaisen alueen alueiksi, jotka käsittävät muun ohella puistot, virkistysalueet ja kaupunkikulttuurin alueet sekä lisäksi koko kaava-aluetta koskeva määräys, joka edellyttää muun ohella maisema- ja kulttuuriympäristöarvojen huomioon ottamista ja yhteen sovittamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavassa esitetylle ratkaisulle on ollut riittävät perusteet ja kaavaa laadittaessa on siten riittävästi otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan ohjausvaikutus. Voidaan arvioida, että paitsi lentoasemarakennus ja lentokonehallit niin myös kulttuuriarvojen säilymisen kannata tärkeät kiitotiet ja alueen maisemallinen avoimuus on mahdollista tarpeellisessa määrin turvata jatkosuunnittelussa. Näin ollen yleiskaava ei ole lainvastainen edellä mainittuihin näkökohtiin liittyvillä valitusperusteilla.

Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon, että kaavassa on erikseen osoitettu C3-alueen itäpuolelle virkistys- ja viheralue sekä se, että kaavaratkaisu mahdollistaa lentokenttärakennusten ja rakennelmien säilyttämisen, yleiskaava ei ole valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen tai 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan sisältövaatimuksen vastainen.

Hallinto-oikeus toteaa, että lentokenttätoiminnan lakkaamisesta tai siirtymisestä toisaalle ei tässä tapauksessa voi maanomistusolosuhteet huomioon ottaen aiheutua maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa maanomistajalle. Se seikka, että toimintojen lakkaaminen tai siirtyminen toisaalle vaikuttaa alueen nykyisten toimijoiden mahdollisuuksiin harjoittaa lentotoimintaa tai tähän liittyviä toimintoja, ei muodosta laissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Lopputulos Malmin lentokentän alueen osalta

Edellä lausutuilla perusteilla Malmin lentokentän alueelle osoitettua yleiskaavaa koskevat valitukset on hylättävä.

7.3.11.10 Ilmalan varikkoalue (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Veturitien ja pääradan välinen alue on osoitettu yleiskaavassa kantakaupunki C2-merkinnällä keskusta-alueeksi.

C2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.

Idässä C2-alue rajoittuu eteläpäänsä osalta asuntovaltaiseen A4-alueeseen ja pohjoispäänsä osalta Tuusulanväylään. Lännessä C2-alue rajoittuu merkinnällä kaupunkibulevardi osoitetuksi liikenneväyläksi. Kaupunkibulevardi on osoitettu yhtymään Tuusulanväylään C2-alueen pohjoispuolelle siten, että väylä jatkuu kaupunkibulevardina Kehä I:n liittymään asti.

C2-alueen keskivaiheille on osoitettu nykyinen päärata merkinnällä "rautatie asemineen" sekä pääradasta pohjoiseen haarautuva "raideliikenteen yhteystarve", jota koskevan kaavamääräyksen mukaan yhteys voidaan toteuttaa pikaraitiotienä, metrona tai rautatienä. Varauksen tarkentaminen edellyttää maankäytön ja liikenteen selvityksiä.

Veturitien länsipuolelle sijoittuva Ilmalan junavarikon alue on osoitettu kaavassa merkinnällä yhdyskuntateknisen huollon alue. Aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään yhdyskuntateknisen huollon, tietoliikenteen ja liikenteen käyttöön. Alueelle saa rakentaa liikenteen hoidon ja yhdyskuntateknisen huollon kannalta tarpeellisia tiloja ja laitteita. Liike- ja palvelukeskustan alue C1 on osoitettu Koskelantien eteläpuolelle.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset

Valituksessa tarkoitettu alue sijoittuu eteläosastaan Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan keskustatoimintojen alueelle ja pohjoisosastaan Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle. Aluetta koskee myös Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan tiivistettävää aluetta koskeva merkintä.

Keskustatoimintojen aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan aluevarausmerkinnällä osoitetaan Helsingin pääkeskuksessa sijaitseva valtakunnankeskus ja valtakunnallisten palvelu-, hallinto- ja muiden toimintojen alue niihin liittyvine liikennealueineen ja puistoineen. Alue voi sisältää myös asumista. Suunnittelumääräyksessä on muun ohella määrätty, että kohdemerkinnällä osoitettujen keskustatoimintojen alueiden sijainti ja laajuus on määriteltävä yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa siten, että alueet muodostavat toiminnallisesti yhtenäisen keskustahakuisiin toimintoihin painottuvan kokonaisuuden.

Taajamatoimintojen aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Lisäksi suunnittelumääräys edellyttää muun ohella, että kunnan yleis- ja asemakaavoituksessa on otettava huomioon ja turvattava seudullisiin tarveselvityksiin perustuvat riittävät varikkoalueet joukkoliikenteen varikoille. Suunniteltaessa muuta maankäyttöä olemassa olevien varikoiden alueille on varmistettava, että korvaava varikkokapasiteetti on toteutettu ennen olemassa olevan varikon toiminnan päättymistä.

Tiivistettävää aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta on suunniteltava joukkoliikenteeseen, kävelyyn ja pyöräilyyn tukeutuvana kyseisen taajaman muuta aluetta tehokkaammin rakennettavana alueena. Yhdyskuntarakennetta tiivistettäessä on kiinnitettävä huomiota erityisesti alueen ominaispiirteisiin ja kulttuuriympäristöön, elinympäristön laatuun, ekologisen verkoston toimivuuteen sekä lähivirkistysalueiden riittävyyteen.

Kaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan

Kaavaselostuksessa todetaan valituksessa tarkoitettujen raideliikenneyhteyksien osalta muun ohella, että Helsingissä varaudutaan kansainvälistymisen jatkumiseen ja kansainvälisen liikenteen kasvuun. Lentorata kytkee Helsingin keskustan ja Pasilan suoralla maanalaisella rautatieyhteydellä Helsinki-Vantaan lentoasemaan. Lentorata palvelee tehokkaasti myös lentoaseman ja muun Suomen välistä liikkumista. Tulevaisuudessa myös Tallinnaan saattaa päästä raiteilla rautatien jatkuessa Helsingistä tunnelissa Tallinnaan ja edelleen Keski-Eurooppaan. Tallinnan rautatieyhteyden sekä suoran lentoasemaradan varsinainen sijainti selviää tarkemmassa suunnittelussa.

Kaavaselostuksessa on kaavaratkaisun tarkoittamien muiden liikenneratkaisujen osalta todettu muun ohella, että pääväyläverkon maanpäällisiä uusia osia ovat Tuusulanväylän kääntö, eritasoliittymä Lahdenväylällä sekä Kehä II:n jatke. Tuusulanväylä käännetään Käpylän aseman kohdalta Pasilan ratapihalle, tarkempi linjaus ratkaistaan myöhemmin. Edelleen kaavaselostuksessa todetaan, että Tuusulanväylän pääsuunnan kääntäminen Veturitielle mahdollistaa sujuvamman liittymisen Hakamäentielle ja keventää Mäkelänkadun liikennemääriä.

Ilmalan varikkoalueen yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Liikennevirasto on vaatinut, että yleiskaava kumotaan Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle Hakamäentien, Veturitien, pääradan ja Käpylän aseman väliin osoitetun kantakaupunki C2-alueen osalta. Liikennevirasto on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että C2-merkintä ei turvaa riittävällä tavalla valtakunnallisesti ja seudullisesti merkittävän varikkoalueen toimintaa, kehittämistä ja laajenemistarpeita. Yleiskaavassa ei ole kyseisen alueen osalta riittävällä tavalla varauduttu varikkoalueen kehittämisen ja uusien tunneliratojen (Lentorata ja Tallinnan tunneliyhteys) päättymiskohtien tarpeisiin.

Liikenneviraston mukaan Ilmalan nykyisin käytössä oleva varikkoalue on tämänhetkisen raideliikenteen tarpeisiin nähden riittävä, mutta raideliikenteen kasvu edellyttää liikenteelle välttämättömien varikkoalueiden lisäämistä. Kaavaselostuksesta, kuten myös kaupunginhallituksen lausunnosta ilmenee, että pääkaupunkiseudun väkiluvun kasvusta seuraava joukkoliikenteen kapasiteetin lisätarve on tarkoitus ratkaista alueesta riippuen joko pääosin tai ainakin suurelta osin raideliikenteeseen perustuvilla ratkaisuilla. Kapasiteetin kasvu perustuisi osaltaan siis myös junaliikenteeseen. Kaavaselostuksesta tai kaupunginhallituksen lausunnosta ei kuitenkaan ilmene, miten kaavaratkaisun lähtökohtana olevaan junaliikenteen kasvuun on junamäärien lisäämisen tai liikennöinnin edellyttämien varikkoalueiden vaatimien lisätilantarpeiden osalta tarkoitus varautua. Epäselväksi jää myös, minne varikkoalueet voisivat Liikenneviraston valituksessa esitetyt seikat huomioon ottaen siirtyä, jos nykyinen toiminta alueella lakkaisi kaupunginhallituksen lausunnossa viitatulla tavalla. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että C2-kaavamerkintä ei mahdollista Liikenneviraston valituksessa viitattujen toimintojen sijoittamista kysymyksessä olevalle C2-alueelle eikä yleiskaavaan sisälly ajoitusmääräystä, jossa C2-alueen toteutuminen olisi kytketty nykyisten toimintojen lakkaamiseen tai korvaavien sijaintien löytymiseen, yleiskaavaa laadittaessa ei ole maakuntakaavan edellyttämällä tavalla tarveselvityksiin perustuen turvattu riittäviä varikkoalueita esimerkiksi siinä tilanteessa, että yleiskaavassa osoitetut liikenteeseen liittyvät varaukset toteutuvat ja junaliikenteen määrät kasvavat kaavaratkaisuun liittyvien oletusten mukaisesti. Maankäyttöä suunniteltaessa ei myöskään ole varmistettu sitä, että korvaava varikkokapasiteetti olisi toteutettavissa siinä tapauksessa, että olemassa olevan varikon toiminta olisi päättymässä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen kaavaratkaisua ei valituksenalaisilta osin voida pitää myöskään olemassa olevien pääliikenneyhteyksien ja -verkostojen kehittämistä ja olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen turvaamista koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden 4.5 kohdan yleis- ja erityistavoitteiden mukaisena, kun otetaan huomioon, että näiden tavoitteiden toteutuminen edellyttää myös ratojen käytön välttämättömänä edellytyksenä olevien varikkoalueiden tulee sijaita riittävän lähellä muita toimintoja.

Kun maakuntakaava ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, eikä kaavaa laadittaessa myöskään ole otettu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti edellyttää, yleiskaava on kumottava Liikenneviraston valituksen mukaisesti Veturitien ja pääradan väliin sijoittuvan C2-alueen osalta.

7.3.11.11 Vanhankaupunginlahti (valitukset (---), 23 (Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue), (---), 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani) ja 37 (Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry))

Yleiskaavassa valituksenalaisille alueille osoitettu maankäyttö ja Natura-alueita koskevat kaavamääräykset

Valituksissa tarkoitettu uusi Viikin peltoalueisiin kohdistuva maankäyttö, A2- ja A4-alueet, sijoittuu Viikintien eteläpuolella olevan Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle.

Jo rakentunut alue on osoitettu yleiskaavassa A3-merkinnällä asuntovaltaiseksi alueeksi. Mainittu A3-alue rajoittuu puolestaan lännessä ja idässä asuntovaltaisiin A2-alueisiin ja etelässä asuntovaltaiseen A4-alueeseen. A2-ja A3-merkintöjä koskevat kaavamääräykset on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Alueelle on osoitettu myös Viikintien suuntainen Viikinkaaren kautta kulkeva pikaraitiotie eli ohjeellinen joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Runkoyhteyden eteläpuolelle on lisäksi osoitettu ohjeellisena baanaverkko eli pyöräliikenteen nopea runkoverkko.

Edellä tarkoitetut uudet asuinalueet liittyvät pikaraitiotien pohjoispuolelle osoitettuihin uusiin asuinalueisiin, jotka puolestaan rajoittuvat jo rakentuneisiin alueisiin. Muissa valituksissa tarkoitetuille alueille sijoittuvassa rakentamisessa on kysymys jo olevaan asuinrakentamiseen liittyvästä täydennysrakentamisesta tai vähäisestä laajentamisesta. Pornaistenniemessä yleiskaavassa osoitettu C2-alue ulottuu osin Pornaistenniemen tervaleppälehdon alueelle.

Koko kaava-aluetta koskevien määräysten mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen. Pääkartan määräyksellä viitataan Natura-alueiden osalta kaupunkiluonto-teemakartan Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden rajauksiin ja määräykseen, jonka mukaan suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset

Viikintie kulkee alueella, joka on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu lähinnä taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet.

Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alue -merkintä ei estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä tarvittaessa nykyisessä käytössään.

Taajamatoimintojen aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava sään ääri-ilmiöihin.

Alueen käyttöä suunniteltaessa on huolehdittava siitä, että rakentaminen tai muu käyttö ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa aiheuta aluevaraukseen rajoittuvalla tai alueen läheisyydessä sijaitsevalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla tai valtioneuvoston verkostoon ehdottamalla alueella sellaisia haitallisia vaikutuksia veden laatuun, määrään, vesitasapainoon tai vesialueen pohjaolosuhteisiin eikä sellaisia melu- tai muita häiriöitä, jotka merkittävästi heikentävät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toimintojen sijoittelulla ja alueiden käytön riittävällä tehokkuudella edistettävä pyöräilyä, jalankulkua ja joukkoliikennettä tukevaa yhdyskuntarakennetta.

Pornaistenniemi sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle, joka rajautuu Vanhankaupunginlahden Natura-alueeseen. Vanhankaupunginlahden pohjukkaan rajautuvaa Viikin aluetta koskevat edellä mainitun Natura-alueen lisäksi myös Uudenmaan ja Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan merkinnät luonnonsuojelualue, kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde ja pääkaupunkiseudun poikittainen joukkoliikenteen yhteysväli sekä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009).

Vanhankaupunginlahden Natura-alue ja suoritettu Natura-arviointi

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan vaikutuksia Natura-alueisiin on tarkasteltu yleiskaava-alueella Vanhankaupunginlahden lintuvesien (FI0100062) osalta.

Natura-arvioinnissa, joka on laadittu Ramboll Finland Oy:ssä Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston toimeksiannosta (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:2), on todettu muun ohella, että kysymyksessä oleva Natura-alue sijaitsee Helsingin niemen itäpuolella noin kuuden kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta. Kooltaan 316 hehtaarin suuruinen Natura-alue (FI0100062) on suojeltu sekä luonto- että lintudirektiivin mukaisena alueena (SCI ja SPA). Alueen suojelu toteutetaan kokonaisuudessaan luonnonsuojelulain keinoin ja valtaosa alueesta on rauhoitettu yksityiseksi luonnonsuojelualueeksi (YSA010453, YSA201790). Alue on suojeltu myös vesipuitedirektiivin mukaisena Natura-alueena ja alueen suojeluperusteeksi on mainittu linnusto. Vanhankaupunginlahti kuuluu myös yhdessä Laajalahden lintuvesien Natura-alueen kanssa RAMSAR-kosteikoihin (3FI008) sekä Suomen kansainvälisesti ja kansallisesti tärkeisiin lintualueisiin (FINIBA 210247 Laajalahden-Viikin alue ja IBA FI078 Laajalahti-Vanhankaupunginlahti-Viikki).

Helsingin luonnonsuojeluohjelmaluonnoksessa vuosille 2015–2024 on esitetty useita uusia luonnonsuojelualueita Vanhankaupunginlahden lintuvesien Natura-alueelle ja sen läheisyyteen.

Vanhankaupunginlahden Natura-alueelle on laadittu hoito- ja käyttösuunnitelma vuonna 2006 (Ympäristötutkimus Enviro Oy) sekä luonnos uudeksi suunnitelmaksi vuonna 2014 (Ympäristötutkimus Yrjölä Oy). Keskeisiä hoitotoimenpiteitä ovat olleet ruovikoiden niitot ja ruoppaukset, laidunten perustaminen, pienpetojen torjunta, hoitokalastukset, vieraslajien torjuminen sekä alueen palveluvarustuksen parantaminen (polut, lintutornit ja -lavat ym.). Hoito- ja käyttösuunnitelmassa on todettu Vanhankaupunginlahden nykyisestä polkuverkostosta, että sitä tulee kehittää etenkin nykyisen leveän ulkoilutien ja rannan välisellä alueella. Lintujen tarkkailua varten suunnitelmassa on esitetty useiden matalien lavojen sekä kahden uuden lintutornin rakentamista.

Natura-arvioinnissa merkittävimmäksi Natura-alueeseen kohdistuvaksi vaikutukseksi on tunnistettu lähialueiden asukasmäärän lisäys. Tältä osin Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että Natura-aluetta ympäröiville alueille on osoitettu jonkin verran täydennysrakentamista, mutta pääasiassa täydennysrakentaminen on osoitettu jo rakennetuille alueille. Selvimmin rakentaminen laajentuisi Pornaistenniemen alueella, Länsi-Herttoniemessä, Viikin peltoalueilla ja vähäisemmin myös Saunalahden läheisyydessä Herttoniemen alueella. Asukasmäärä lisääntyy Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueen läheisyydessä (yhden kilometrin etäisyydellä Natura-alueen rajasta) noin 23 000 asukkaalla vuoteen 2049 mennessä. Vaikka asukasmäärän lisäys on huomattava, rakentaminen on pääasiassa täydennysrakentamis-luonteista. Kaavassa osoitetun rakentamisen toteuduttua Natura-alueen ympärillä on edelleen laaja ja yhtenäinen viheralue, joka yhdessä alueen puistojen ja muiden ulkoiluun soveltuvien alueiden kanssa jakaa kasvavaa virkistyskäyttöpainetta. Natura-alueen eteläkärjen eteläpuolelle Herttoniemeen on suunniteltu asuinrakentamista ja keskustatoimintojen alueen laajentamista lähemmäs Vanhankaupunginlahtea. Vaikka asukasmäärä lisääntyy, lisääntyvän virkistyskäytön aiheuttamat vaikutukset jäävät vähäisiksi, sillä Natura-alueen eteläkärjessä ei ole maa-alueita, jotka soveltuisivat virkistyskäyttöön. Kivinokka varataan yleiskaavassa virkistysalueeksi.

Muiden virkistysalueiden osalta Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että kahden kilometrin säteellä Natura-alueesta on virkistyskäyttöön varattuja alueita yhteensä 750 hehtaaria, mikä on hieman yli kaksi kertaa Natura-alueen pinta-ala. Yleiskaavassa on lisäksi osoitettu laajoja, kokonaan rakentamisen ulkopuolelle jääviä virkistysalueita Kivinokan, Vallilan ja Kumpulan alueille, lisäksi valtaosa Viikin pelloista jää rakentamisen ulkopuolelle. Viikin peltojen rakentamisalueiden osalta on puolestaan todettu muun ohella, että Viikin peltojen pinta-ala on noin 175 hehtaaria. Kaavan aluevarauksista ainoastaan asumisen aluevaraukset sijoittuvat Viikin koetilan pelloille. Rakentaminen on mahdollista 30 hehtaarin alalla, mikä on noin 17 % koko peltopinta-alasta. Vaikutukset direktiiviluontotyyppeihin on arvioitu enimmillään vähäisiksi.

Linnuston osalta Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että Uuden yleiskaavan vaikutuksista Natura-alueella esiintyvän linnuston kannalta merkittävimpiä ovat Etu-Viikin alueelle rakentaminen ja virkistyskäyttäjien määrän kasvu, sekä vähäisemmin myös Natura-alueen reuna-alueiden täydennysrakentaminen. Etu-Viikin rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin lukeutuvat peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Etu-Viikin rakentamisella on merkitystä lähinnä alueella pesivälle pelto- ja niittylinnustolle ja peltoalueita ravinnonhankintaan käyttävälle ruskosuohaukalle, sekä pelloilla ja Purolahden hoitoniityn alueella levähtävälle muuttolajistolle. Etu-Viikin peltoalueet (kuten täydennysrakennettava aluekaan) eivät sisälly Natura-alueeseen, mutta niillä on laajempaa, lajien kantoja vahvistavaa ja lajistoa monipuolistavaa merkitystä Natura-alueen pesimä- ja muuttolajistoon. Peltojen ja Purolahden pesimälajeihin kuuluvat mm. ruisrääkkä, peltosirkku ja keltavästäräkki. Merkittävimpiä muuttolintulajeja alueilla ovat hanhet, puolisukeltajasorsat sekä kahlaajat, joita tavataan runsaana etenkin Purolahden hoitoniityllä. Yleiskaavassa esitettyä täydennysrakentamista ei voida pitää muuttolinnuston kannalta vaikutuksiltaan merkittävänä, mutta se on osaltaan Viikin peltoalueiden viime vuosikymmenten kehityksen jatkumoa, joka on pienentänyt avomaiden pinta-alaa ja maiseman avonaisuutta. Yleiskaavan positiivisena vaikutuksena voidaan mainita Lahdenväylän alueen muuttaminen kaupunkibulevardiksi, jolloin Lahdenväylän liikenteen meluvaikutus pienenee. Meluvaikutuksen pieneneminen saattaa vaikuttaa positiivisesti lähinnä Natura-alueen pohjoisimman osan lehtipuuvaltaisen luhta-alueen pesimälinnustoon.

Natura-alueen kosteikko- ja vesialueisiin sekä reunametsiin kohdistuvat vaikutukset muodostuvat pääasiassa virkistyskäyttöpaineen kasvusta, eikä yleiskaavalla ole merkittäviä, suoria vaikutuksia näillä alueilla esiintyvään linnustoon. Vanhankaupunginlahden virkistyskäyttöaste on jo nykyisin korkea, mutta kosteikolla esiintyvälle lajistolle aiheutuva häiriö on melko pientä. Selittävinä tekijöinä nykyiselle alhaiselle häiriövaikutukselle ovat mm. virkistysreittien pääasiallinen sijoittuminen rantojen ja metsäalueiden suojaan sekä reittien ja virkistysrakenteiden etäisyys linnustolle tärkeimmistä alueista. Yleiskaavan epäsuoriin vaikutuksiin kuuluvan virkistyskäytön lisääntymien vaikutukset riippuvat ensisijaisesti virkistysreittejä ja -palveluita koskevista tarkemmista suunnitelmista, joita yleiskaava ei sisällä. Natura-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa lisääntyvää virkistyskäyttöä pyritään ohjaamaan herkimpien kohteiden ohi.

Valituksissa viitatun ruskosuohaukan osalta Natura-arvioinnissa todetaan muun ohella, että yleiskaavassa Viikin alueen täydennysrakentaminen pienentää lajin ravinnonhankintaan soveltuvan avomaan määrää Viikin peltojen ja Vanhankaupunginlahden kosteikon alueella maksimissaan noin 7 %, ja muualla yleiskaavan alueella vaikutukset mahdollisiin ravinnonhankinta-alueisiin ovat samaa suuruusluokkaa. Ravinnonhankintaan soveltuvien alueiden väheneminen heikentää lajin asettumista vakinaiseksi pesimälajiksi, mutta pääasiallisina pesimiseen vaikuttavina tekijöinä arvioidaan kuitenkin olevan kosteikon ominaisuuksien ja kosteikon tilan välilliset, muuhun linnustoon kohdistuvat vaikutukset ja pienpetojen saalistuspaine. Alueen linnustonseurannassa on havaittu, että pienpetojen runsaus saattaa estää alueella aiemmin pesineiden kosteikkolajien, kuten naurulokin, uudelleenasettumista alueelle (Mikkola-Roos, ym. 2013). Samasta ilmiöstä on viitteitä myös ruskosuohaukalla: pesiminen alueella todettiin vuonna 2004, jota edelsi vuoden 2003 intensiivinen pienpetopyynti ja supikoiratiheysindeksin aleneminen (Väänänen ym. 2007). Yleiskaavan vaikutuksia ruskosuohaukkaan pesimälajina ei arvioida merkittäviksi. Yleiskaavalla ei katsota olevan vaikutusta lajin esiintymiseen alueella muuttoaikoina.

Natura-arvioinnissa on johtopäätöksinä todettu muun ohella, että Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueella merkittävimmät vaikutukset aiheutuvat Viikin peltoalan sekä Natura-alueen ulkopuolisten reunametsien pinta-alan pienenemisestä. Vaikutukset eivät kuitenkaan minkään lintulajin osalta kohoa merkittäviksi, sillä vielä rakentamisen jälkeenkin Vanhankaupunginlahden ja Viikin peltojen muodostama ekologinen kokonaisuus säilyy toimivana ja ehjänä. Direktiiviluontotyyppeihin yleiskaavalla ei ole vaikutuksia, eikä alueen ympäristössä ole vireillä sellaisia hankkeita, jotka yhdessä tarkasteltavan kaavan kanssa aiheuttaisivat merkittäviä yhteisvaikutuksia. Viikin peltoihin ja reunametsiin kohdistuvia vaikutuksia pyritään kompensoimaan osoittamalla useita uusia alueita luonnonsuojelualueiksi kaupungin uudessa luonnonsuojeluohjelmassa.

ELY-keskus on todennut Natura-arvioinnin osalta muun ohella, että Helsingin uudella yleiskaavalla on luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettuja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi (FI0100062) Natura 2000-alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Lisäksi varovaisuusperiaatetta noudattaen vaikutukset on katsottava merkittävästi heikentäviksi lintudirektiivin liitteen I lajeista ruskosuohaukalle ja edelleen varovaisuusperiaatetta noudattaen varsinkaan pitkällä aikavälillä linnuston kannalta tarkasteltuna ei ole perusteltua sulkea pois Natura-alueen eheyteen kohdistuvien merkittävästi heikentävien yhteisvaikutusten mahdollisuutta.

Luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelma sekä luontoarvoja koskeva selvitys rakentamiseen osoitettujen alueiden osalta

Uudenmaan ELY-keskus on 25.7.2016 hyväksynyt Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000-alueelle laaditun uuden hoito- ja käyttösuunnitelman vuosille 2015–2024. Päätös käsittää Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen kokonaisuudessaan sekä lisäksi suunnitelmaan sisältyvät myös luonnonsuojelualueet Mölylän metsä ja Pornaistenniemen tervaleppälehto, joka on perustettu luonnonsuojelualueeksi ELY-keskuksen päätöksellä 10.5.2016. Hoito- ja käyttösuunnitelman vahvistamista koskevassa päätöksessä todetaan muun ohella, että luonnonsuojelualueiden rauhoitusmääräysten mukaan alueita saadaan hoitaa vahvistetun hoito- ja käyttösuunnitelman mukaisesti.

Helsingin ympäristökeskuksen ylläpitämän luontotietojärjestelmän kohdekuvauksessa todetaan Pornaistenniemen tervaleppälehdon osalta muun ohella seuraavaa: Alue sijaitsee Vanhankaupunginlahden pohjoisosassa, rajautuen Viikin-Vanhankaupunginlahden luonnonsuojelualueeseen ja Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueeseen. Tervaleppä-lehdon kasvillisuus on rehevää ja lehtipuuvaltaista. Kasvillisuutta hallitsevat lehdot ja lehtomaiset metsät, joiden pääpuulajeina ovat koivu ja tervaleppä. Alueen ydin on luhtainen tervaleppälehto, jonka puusto on varttunutta ja lahopuuta on runsaasti. Pornaistenniemestä on löytynyt 52 kääpä- ja 102 orvakkalajia, mikä on korkeimpia tutkittuja määriä Suomessa. Osa lajeista on uhanalaisia tai silmälläpidettäviä. Alueen arvo kääväkkäille perustuu hoitamattomaan ja rehevään rantametsän puustoon. Alueella on myös erittäin runsas lehtometsän peruslinnusto. Uhanalaisista lajeista alueella on useana vuonna tavattu valkoselkätikka ja pussitiainen. Muita huomionarvoisia lajeja ovat mm. sirittäjä, pikkutikka ja palokärki. Pornaistenniemi kuuluu myös Helsingin arvokkaisiin matelija- ja sammakkoeläinalueisiin. Pornaistenniemen luonnonsuojelualueella on luonnonvaraisia selkärankaisia eläimiä koskeva tappamis-, pyydystys- ja häirintäkielto, joten myös kalastus on kielletty.

Luonnonsuojelulain säännökset

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin (1587/2009) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Viikin ja Vanhankaupunginlahden pohjukan alueen yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valituksissa on vaadittu, että yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös kumotaan Viikintien eteläpuolen peltoalueelle Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle osoitettujen uusien asuntovaltaisten alueiden merkintöjä A2 ja A4 osalta. Lisäksi valituksissa on vaadittu rakentamispikseleiden poistamista Saunalahden kärjen, Pornaistenniemen ja Viikinrannan osalta sekä kaikkien Länsi-Herttoniemen länsi- ja luoteispuolen nykyiselle yhtenäiselle metsäalueelle osoitettujen rakentamispikseleiden osalta. Valitusten mukaan yleiskaavalla on merkittävästi heikentäviä vaikutuksia kysymyksessä olevan alueen suojelun perusteena oleviin Natura-arvoihin ja luonnonarvoihin ja että varovaisuusperiaate huomioon ottaen vaikutukset on katsottava merkittävästi heikentäviksi lintudirektiivin liitteen I lajeista erityisesti ruskosuohaukalle. Pornaistenniemen osalta vaatimusta on perusteltu myös rakentamispikseleiden sijoittumisella maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle.

Asiassa saadun selvityksen mukaan yleiskaava mahdollistaa ELY-keskuksen valituksessa viitatulla Viikintien eteläpuolisella alueella noin 30 hehtaarin suuruisen nykyisin peltoalueena olevan alueen ottamisen rakentamiskäyttöön. Se on noin 17 % Viikin peltojen noin 175 hehtaarin pinta-alasta. Lähimmät uutta asuintorakentamista mahdollistavat pikselit sijoittuvat lähimmillään noin 250 metrin päähän Natura-alueesta. Viikin alueen täydennysrakentaminen on arvioitu pienentävän ruskosuohaukan ravinnonhankintaan soveltuvan avomaan määrää Viikin peltojen ja Vanhankaupunginlahden kosteikon sekä yleiskaavan muilla alueilla maksimissaan noin seitsemän prosenttia. Tämän on arvioitu jossain määrin heikentävän lajin asettumista vakinaiseksi pesimälajiksi. Pääasiallisiksi pesimiseen vaikuttaviksi tekijöiksi on kuitenkin arvioitu kosteikon ominaisuuksien ja kosteikon tilan välilliset, muuhun linnustoon kohdistuvat vaikutukset ja pienpetojen saalistuspaine.

Hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin heikentämiskieltoa koskeva säännös edellyttää elinympäristöjä koskevaa kokonaisarviota. Näin ollen lintulajien kantojen vuotuisella vaihtelulla ei sinänsä ole sellaista merkitystä, että tuossa lainkohdassa tarkoitettu heikentämiskielto poistuisi asianomaisten populaatioiden heikentyessä tai kadotessa kohteen alueelta. Tarkastelussa on otettava huomioon muun ohella hankkeen vaikutus kohteen avoimiin peltoalueisiin, kosteikkoihin tai muihin kohteen valintaperusteina olevien lajien elinympäristöjen ominaispiirteisiin.

Asiassa esitetyn selvityn perusteella Viikintien etäpuolisille peltoalueille osoitettu uusi asuinrakentaminen vähentää jossain määrin ruskosuohaukan ravinnonhankintaan soveltuvien peltoalueiden ja kosteikkojen määrää Natura-alueen ulkopuolisilla alueilla. Valituksissa ei kuitenkaan ole väitettykään, että tällä tai muillekaan Vanhankaupunginlahden Natura-aluetta ympäröiville alueille osoitetulla täydennysrakentamisella sellaisenaan olisi vaikutuksia kysymyksessä olevan Natura-alueen luontotyyppeihin tai muihinkaan kohteen alueella olevien peltoalueiden tai kosteikkojen määriin. Valituksissa tarkoitettu uusi rakentaminen ei muutoinkaan käytettävissä olevan tiedon perusteella johda minkään valintaperusteena olevan lintulajin varsinaisen elinympäristön taikka ainoan tällaisen lintulajin elinympäristöksi soveltuvan habitaatin merkittävään heikentymiseen.

Sen sijaan valituksissa tarkoitettu yleiskaavan mahdollistama asukasmäärän lisäys ja tästä seuraava koko Viikin alueen ja siten myös Vanhankaupunginlahden Natura-alueen virkistyskäytön lisääntyminen lisää osaltaan myös kohteen kosteikko- ja vesialueisiin sekä reunametsiin kohdistuvia vaikutuksia. Natura-arvioinnissa näiden vaikutusten on kuitenkin katsottu riippuvan ensisijaisesti virkistysreittejä ja -palveluita koskevista tarkemmista suunnitelmista, joita yleiskaava ei sisällä.

Hallinto-oikeus toteaa, että Natura-arvioinnin ja siihen liittyvän lausuntomenettelyn perusteella voidaan riittävässä määrin arvioida Viikin alueen täydennysrakentamisen vaikutuksia Vanhankaupunginlahden Natura-alueen luontotyyppeihin ja lajeihin, kuten myös ruskosuohaukan ravinnonhankintaan soveltuviin alueisiin. Näin ollen yleiskaava ei ole selvitysten riittävyyttä koskevilla valitusperusteilla lainvastainen. Se, että valittajat ovat eri mieltä osasta Natura-arvioinnin yhteydessä esitetyistä johtopäätöksistä, ei anna aihetta arvioida asiaa selvitysten riittävyyden osalta toisin.

Yleiskaavan toteuttamisen vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon koko kaava-aluetta koskeva määräys, jonka mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon kaupunkiluonto-teemakartalta. Määräys edellyttää lisäksi, että virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään ja että suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen. Edellä mainitun oikeusvaikutteisen kaupunkiluonto -teemakartan määräysten mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Kun näiden määräysten ja suoritetun Natura-arvioinnin lisäksi otetaan huomioon luonnonsuojelulain 64 a §:n säännös, joka koskee myös sellaista toimintaa, joka ei ole luvanvaraista, hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava mahdollistaa yksityiskohtaisemman suunnittelun siten, että yleiskaavan toteuttamisesta ei aiheudu luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja Natura-alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Valituksissa viitattu luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentti ei siten ole ollut yleiskaavan hyväksymisen esteenä. Samoilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava täyttää Vanhankaupunginlahden Natura-alueen lähiympäristöön osoitetun rakentamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luonnonarvojen vaalimista sekä saman momentin 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevat vaatimukset. Näin ollen ELY-keskuksen Viikintien eteläpuolelle sijoittuvia A2- ja A4-alueita koskeva valitus on hylättävä. Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että edellä lausuttu huomioon ottaen myöskään lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan viimeisen virkkeen tulkintavaikutus ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Edellä lausuttu huomioon ottaen myöskään muissa valituksissa tarkoitetuilla Saunalahden kärjen, Pornaistenniemen tai Viikinrantaa sivuavilla jo olevaan rakentamiseen liittyvillä vähäistä täydennysrakentamista mahdollistavilla rakentamispikseleillä ei yksin eikä yhdessä ELY-keskuksen valituksessa tarkoitettujen Viikintien eteläpuolelle sijoittuvien A2- ja A4-alueidenkaan kanssa ole sellaisia vaikutuksia Natura 2000 -alueeseen tai Pornaistenniemen tervaleppälehtoon, että yleiskaava olisi luonnonsuojelulain säännösten tai maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitettujen sisältövaatimusten vastainen. Näin ollen valitukset on hylättävä.

(---)

7.3.11.13 Pitäjänmäki (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Pitäjänmäen kaupunginosassa sijaitseva Pajamäen jo rakentunut osa-alue on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi A2-alueeksi. A2-alue rajoittuu etelässä laajaan virkistys- ja viheralueeksi osoitettuun alueeseen. Myös A2-alueen pohjoispuolelle sijoittuva Patterinmäen alue on osoitettu yleiskaavassa pääosin virkistys- ja viheralueeksi. Tämän virkistys- ja viheralueen länsipuolelle on osoitettu Espoon rajalle asti ulottuva toimitila-alue ja virkistys- ja viheralueen ja Pitäjänmäentien välinen alue on osoitettu A1-merkinnällä tehokkaammin rakennettavaksi asuntovaltaiseksi alueeksi. A1-alue rajoittuu pohjoisessa Pitäjänmäen aseman ympärille ja Pitäjänmäentien varteen osoitettuun liike- ja palvelukeskusten C1-alueeseen ja etelässä jo toteutuneeseen A2-alueeseen. Pajamäen alueen läpi kulkevaksi on osoitettu ohjeellisena myös pikaraitiotie, joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka kaavamääräyksen mukaan voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Yhteys sijoittuu Pitäjänmäen puoleisessa päässä A1-alueelle, keskivaiheillaan virkistys- ja viheralueelle ja itäpäässään toimitila-alueelle.

Teknos Oy:n tehdasalueen sijaintipaikkana oleva tontti 91-46-23-9 sekä määräalat 91-428-3-10-M501 ja 91-428-3-11-M501 sijoittuvat edellä mainitulle C1-alueelle, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, asumisen puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Edellä mainittu A1-alue sijoittuu tontin 91-46-23-9 välittömään läheisyyteen Takkatien eteläpuolelle.

A1- ja A2-alueita ja C1-aluetta sekä virkistys- ja viheralueita koskevien kaavamääräysten sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset ja RKY 2009 -alue

Pitäjänmäen alue sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa ja Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavoissa taajamatoimintojen alueeksi osoitetuille alueille.

Lisäksi osaa alueesta koskee 2. vaihemaakuntakaavan merkintä tiivistettävä alue.

(---)

Oikeudellinen arviointi

(---)

Teknos Oy:n tehdasalueen ympärille sijoittuva C1-alue ja tehdasalueen eteläpuolinen A1-alue

Valituksissa (---)on muun ohella esitetty, että Teknos Oy:n tehtaan konsultointivyöhykkeen kaavoittaminen liike- ja palvelukeskustan alueeksi C1 ja asuntovaltaiseksi alueeksi A1 ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaista mahdollisuutta turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön. Kaavaratkaisulla on yhtiön osalta sivuutettu vaatimus olla aiheuttamatta kohtuutonta haittaa maanomistajalle tai muun oikeuden haltijalle. Lisäksi tehdasalueen kaavoittaminen kuuluvaksi Niittyverkosto-alueeseen aiheuttaisi väistämättä painetta tehdastoiminnan siirtämiselle pois Niittyverkosto-alueelta. Kaavamuutoksen vaikutuksista ei ole tehty selvityksiä tuotantolaitoksen toiminnan jatkumiseen ja kehittämiseen ympäristöministeriön kirjeessä vaadittavalla tasolla eikä päätöksenteossa ole vaaditulla tasolla otettu huomioon Teknos Oy:n toimintaedellytyksiä alueella sekä mahdollista laajenemisvaraa.

Teknos Oy:n maalitehtaan toimintoja koskeva selvitys ja onnettomuusvaaran huomioon ottamista koskeva sääntely

Teknos Oy:n maalitehtaalla valmistetaan ja varastoidaan yhtiön tuotteita, minkä lisäksi tehtaalla käsitellään ja varastoidaan tuotannossa tarvittavia kemikaaleja ja aineita. Tehdas on Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) valvoma toimintaperiaateasiakirjalaitos. Tukes on määritellyt Teknos Oy:n maalitehtaan ympärille yhden kilometrin laajuisen konsultointivyöhykkeen.

Helsingin kaupunginhallituksen lausunnossa hallinto-oikeudelle on viitattu kaupunginvaltuuston 27.4.2016 § 116 hyväksymän Pitäjänmäentien pohjoispuolelle sijoittuvaa aluetta koskevan asemakaavamuutoksen käsittelyn yhteydessä teetettyyn arviointiin Teknos Oy:n tehtaan onnettomuuksien vaikutuksista (Pöyry, 7.12.2015), jossa on todettu, että terveydelle vaarallinen riskialue tulipalon sattuessa ulottuu palokaasujen vuoksi suurimmillaan noin 150 metrin päähän tehtaasta.

Lisäksi lausunnossa on viitattu Teknos Oy:n liuotemaalituotannon laajennushankkeen yhteydessä laadittuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen 19.5.2000 (Viatek Oy), jossa on arvioitu maalitehtaan onnettomuusriskejä. Tuolloin vaaranarvioinnin suurimmiksi riskitekijöiksi todettiin palavien nesteiden varastointi, käsittely sekä niihin liittyvä tulipaloriski ja palon seurauksena ympäristöön leviävät savu, noki sekä mahdollisesti myrkylliset savukaasut ja sadevesiviemäreihin kulkeutuvat sammutusvedet. Muut riskit ovat kemikaalien luonteesta ja käsittelymääristä johtuen vähäisiä. Koska tehtyjen selvitysten perusteella maalitehtaissa on tapahtunut erittäin vähän vakavia onnettomuuksia, voidaan olettaa, että laajamittainen tulipalo on erittäin harvinainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvoston 13.11.2008 vahvistamien tarkastettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 eheytyvän yhdyskuntarakenteen ja elinympäristön laatua koskevan erityistavoitteen mukaan haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Suuronnettomuusvaaraa aiheuttavat laitokset on sijoitettava riittävän etäälle asuinalueista, yleisten toimintojen alueista ja luonnon kannalta herkistä alueista.

Euroopan unionin neuvoston direktiivi 96/82/EY vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta on korvattu parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2012/18/EU. Tämän niin kutsutun Seveso III -direktiivin maankäytön suunnittelua ja tuotantolaitosten turvallisuutta koskeva osuus on Suomessa saatettu voimaan kemikaali- sekä maankäyttö- ja rakennuslainsäädännöllä. Molempien lainsäädäntöalueiden yhteisenä tavoitteena on, että onnettomuuksien vaara otetaan huomioon sekä uusia tuotantolaitoksia sijoitettaessa ja niitä laajennettaessa, että suunniteltaessa alueidenkäyttöä ja rakentamista olemassa olevien tuotantolaitosten läheisyydessä. Erityisesti tämä vaara on otettava huomioon, jos teolliseen käsittelyyn liittyy suuronnettomuusvaara.

Ympäristöministeriö on kirjeessään 26.9.2001 (3/501/2001) ja Seveso III -direktiiviä koskevassa kirjeessään 22.6.2015 kuvannut menettelyitä, joita muun muassa kaavoitusviranomaisten suositellaan noudattavan silloin, kun ne ovat laatimassa tai muuttamassa kaavaa vaarallisia kemikaaleja käsitteleville tai varastoiville tuotantolaitoksille tai muille toiminnoille näiden laitosten eli tehtaiden ja varastojen läheisyydessä. Kaavoituksessa on huolehdittava siitä, ettei riskille alttiita toimintoja sijoiteta liian lähelle vaaraa aiheuttavia laitoksia ja varastoja. Tällaisia riskialttiita toimintoja ovat esimerkiksi päiväkodit, koulut, hoitolaitokset, sairaalat, asuinalueet ja vilkkaat liikenneväylät sekä luonnon kannalta erityisen herkät tai tärkeät alueet. Kaavoitettaessa tulee ottaa huomioon myös tuotantolaitoksen toiminnan mahdollinen laajenemisvara, evakuointitarpeet ja pelastuslaitoksen toimintaedellytykset. Tukes on määritellyt tuotantolaitoksille ja varastoille vyöhykkeet, joiden sisällä kaavoituksessa on kiinnitettävä erityistä huomiota riskeihin ja suuronnettomuusvaaran torjuntaan. Nämä niin sanotut konsultointivyöhykkeet on muodostettu laitosten riskeistä yleisesti tiedossa olevien arvioiden perusteella, joten niitä ei voi suoraan soveltaa suojaetäisyyksinä tuotantolaitosten ja herkkien toimintojen välillä. Suunniteltaessa riskille alttiiden toimintojen sijoittamista suuronnettomuusriskin piiriin kuuluvan konsultointivyöhykkeen sisälle on kaavaa laadittaessa pyydettävä Tukesin sekä pelastusviranomaisen lausunto.

Selvitysten riittävyys ja yleiskaavan sisältövaatimukset

Kuten edellä on Pajamäen muun rakentamisen osalta todettu, yleiskaava on lähtökohdiltaan voimassa olevan maakuntakaavan mukainen.

Yleiskaava on yleispiirteinen maankäytön suunnitelma. Oikeusvaikutteinen yleiskaava on kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaisesti ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitetaan maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 2 momentin mukaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen perustaksi. Tämän vuoksi yleiskaava voi sisältää sellaisen ratkaisun asemakaavan suunnittelun lähtökohdiksi, että yleiskaavaratkaisusta poikkeaminen ei yleiskaavan ohjausvaikutus huomioon ottaen ole pääsääntöisesti mahdollista asemakaavallisen suunnittelun yhteydessä.

Yleiskaavassa voidaan lähtökohtaisesti suunnitella alueelle muutakin käyttöä kuin missä käytössä se yleiskaavaa laadittaessa on. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan C1-merkintä mahdollistaa Teknos Oy:n nykyisen toiminnan jatkumisen kyseisellä alueella. Hallinto-oikeus toteaa käsityksenään, että C1-merkinnän mukainen toimitila ei kuitenkaan voi kattaa yleiskaavan toimitila-alueita koskevan merkinnän mukaisia tuotanto- ja varastotoimintoja. C1-merkinnässä toimitila tarkoittaa siten varsinaisesta teollisuusalueesta poikkeavaa työpaikka-aluetta.

Yleisenä lähtökohtana voidaan oikeuskäytännön mukaan pitää sitä, että laadittaessa kaavaa alueelle, jolla sijaitsee laitos, jota koskee EU-direktiivi vaarallisten aineiden aiheuttaminen suuronnettomuusriskien torjunnasta, jo kaavaratkaisussa tulisi ottaa huomioon se, onko kaava toteutettavissa riittävin suojaetäisyyksin tai kaavamääräyksissä tulisi tarkemmin määritellä toimintojen luonne ja asettaa reunaehdot toimintojen ympäristövaikutuksille. Toisaalta pelkästään se, että Teknos Oy:n tehdas on valituksen mukaan sijainnut alueella yli 70 vuotta, ei ole esteenä sille, että alueelle osoitetaan yleiskaavassa muutakin maankäyttöä. Tämä edellyttää kuitenkin, että kaavaa laadittaessa on selvitetty ja otettu huomioon vaaraa aiheuttavien laitosten ja varastojen vaikutukset kaavaratkaisuun.

Yleiskaavan ohjausvaikutus huomioon ottaen kysymyksessä olevalle C1-alueelle tulee osoittaa kauppaan ja julkisiin palveluihin, toimitiloihin, hallintoon tai asumiseen liittyvää rakentamista. Asuntovaltaiselle A1-alueelle on puolestaan asemakaavaa laadittaessa osoitettava asumiseen, kauppaan ja julkisiin palveluihin tai toimitiloihin liittyvää rakentamista. Kun lisäksi otetaan huomioon, että A1-alueen pienehkö koko sekä sen sijainti C1-alueen keskellä sijaitsevan Teknos Oy:n tehdasalueen välittömässä läheisyydessä sekä tehdasalueen toimintojen edellyttämät suojaetäisyydet rajaavat erilaisia suunnitteluvaihtoehtoja, aluevarausten toteuttamisen edellytykset on tullut selvittää ja arvioida jo yleiskaavaa laadittaessa. Tämä edellyttää muun ohella sitä, että asuntoaluevarauksen mahdollistama asemakaava on laadittavissa olemassa olevaan ympäristöön ja että C1-alueelle voi sijoittua kaavamääräyksessä tarkoitettuja toimintoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavaa laadittaessa on voitu ja tullutkin ottaa huomioon aiemmin laaditut selvitykset. Asiakirjoista ilmenee, että lähialueen asemakaavoituksen yhteydessä tehtyjen onnettomuusriskejä koskevien selvitysten ja arviointien perusteella Teknos Oy:n tehdasalueen terveydelle vaarallinen riskialue tulipalon sattuessa ulottuu enimmillään noin 150 metrin etäisyydelle tehtaasta. Vaikka yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on mahdollista vähentää edellä kuvattuja riskejä esimerkiksi rakennusten sijoittelulla ja teknisillä ratkaisuilla, uuden riskille alttiin A1-asuinalueen sijoittamista mainittua etäisyyttä lähemmäksi Teknos Oy:n toiminnassa olevaa tehdasaluetta ei käytettävissä olevien selvitysten perusteella voida pitää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen terveellistä ja turvallista elinympäristöä koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten mukaisena.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että myös liike- ja palvelukeskustan C1-kaavamääräys mahdollistaa uusien riskille alttiiden toimintojen sijoittumisen Teknoksen alueelle ja sen välittömään läheisyyteen, ja kun kaavan tarkoituksena on kaupunginhallituksen lausunnon mukaan asemanseudun tiivistäminen pidemmällä aikavälillä, kaavaratkaisua ei myöskään tältä osin voida pitää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 5 kohdan sisältövaatimusten mukaisena.

Teknos Oy:n aluetta koskeva lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla kaupunginvaltuuston yleiskaavaa koskeva päätös on lainvastaisena kumottava kysymyksessä olevan A1-alueen osalta sekä välittömästi sen pohjoispuolelle osoitetun C1-alueen siltä osalta, joka rajautuu pohjoisessa junarataan asti, lännessä Takkakujaan ja idässä Pitäjänmäentiehen. Koska päätös on edellä mainitulla perusteella kumottu, asiassa ei ole tarpeen arvioida yleiskaavan mahdollista kohtuuttomuutta Teknos Oy:n kannalta.

Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että Teknos Oy:n valituksessa viitattu Niittyverkosto-alue ei kuulu kaupunkiluonto-teemakartalla oikeusvaikutteisena osoitettuihin alueisiin. Tähän nähden mainitulla alueella ei myöskään ole yhtiön valituksessa kuvattuja oikeudellisesti sitovia vaikutuksia nyt kysymyksessä olevan jo rakennetun alueen mahdollisessa myöhemmässä suunnittelussa.

(---)

7.3.11.21 Yliskylä, Kuukiventie ja Hevossalmi–Jollaksenlahti (valitukset 25 (Laajasalo – Degerö Seura ry) ja (---))

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Laajasalon liikuntapuiston kohdalla sijaitseva Yliskylän itäranta on osoitettu yleiskaavassa virkistys- ja viheralueeksi. Alue rajoittuu pohjoisessa Reposalmeen osoitettuun asuntovaltaiseen A3-alueeseen ja etelässä Degerön kartanon alueeseen, joka on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaisen alueen A4-merkinnällä. Liikuntapuiston alue on osoitettu A3- jaA2-merkinnöillä niin ikään asuntovaltaisiksi alueiksi. A2-alueen eteläosan kautta kulkee itä-länsisuuntainen viheryhteys, joka ulottuu Tullisaaren virkistys- ja viheralueiden läpi edelleen Kruunuvuoren rantaan asti. Lisäksi kaavassa on osoitettu viheryhteyden kanssa samansuuntainen sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko eli pyöräliikenteen nopea runkoverkko.

Viheryhteyttä koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus sekä ekologinen kytkeytyneisyys on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai -alikulkuja.

Valituksissa tarkoitetun Kuukiventien alue on osoitettu yleiskaavassa pääosin asuntovaltaisen alueen A4-merkinnällä ja Laajasalon yleiskaavan mukaiseen kaupunkibulevardiin rajautuvilta osiltaan asuntovaltaisen alueen A1-merkinnällä. Alueen ja kaupunkibulevardin väliin on lisäksi osoitettu pyöräliikenteen nopean runkoverkon yhteys ohjeellisena merkinnällä baanaverkko. Osa A1-alueen ja baanaverkkoa koskevan välisestä alueesta on osoitettu C1-merkinnällä liike- ja palvelukeskustan alueeksi, joka liittyy kaupunkibulevardin itäpuolella sijaitsevaan laajempaan C1-alueeseen.

Valituksessa tarkoitettu Hevossalmen ja Jollaksenlahden välinen alue on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaisen alueen A4-merkinnällä lukuun ottamatta Furuvikintien ympäristöön ulottuvaa virkistys- ja viheralueeksi osoitettua aluetta.

A1-, A2-, A3- ja A4-alueita ja C1-aluetta sekä virkistys- ja viheralueita koskevien kaavamääräysten sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Valituksissa tarkoitettuja alueita koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset

Valituksissa tarkoitettu Yliskylän itäranta on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa pohjois-eteläsuuntaisella virkistysaluemerkinnällä.

Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Kuukiventien alue sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle. Merkinnällä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet.

Hevossalmen ja Jollaksen lahden välistä ranta-aluetta koskee Uudenmaan maakuntakaavan viheryhteystarve-merkintä. Merkinnällä osoitetaan virkistysalueverkostoon ja ekologiseen verkostoon kuuluvat viheryhteydet ja -alueet. Viheryhteyksiä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet, alueen maisema-arvot, arvokkaiden luontokohteiden säilymisen sekä lajiston liikkumismahdollisuudet. Viheryhteyden mitoituksessa on kiinnitettävä huomiota yhteyden merkitykseen ekologisen verkoston osana sekä seudullisten ja paikallisten virkistystarpeiden yhteensovittamiseen siten, että olemassa olevat virkistykseen varatut tai siihen soveltuvat rakentamattomat alueet varataan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa mahdollisuuksien mukaan virkistyskäyttöön.

Oikeudellinen arviointi

Valituksissa on muun ohella esitetty, että Yliskylän itärannan virkistysalueelle osoitettu asuntovaltainen alue (A4) sijoittuu maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle. Liikuntapuiston alueelle osoitettu kerrostalorakentaminen estää liikuntapuiston nykyistä käyttöä ja edelleen kehittämisen sekä on vastoin voimassa olevaa maakuntakaavaa, jossa liikuntapuisto on kokonaan virkistysaluetta. Yleiskaavasta puuttuu myös maakuntakaavan osoittama viheryhteystarve Hevossalmesta Jollaksenlahdelle. Maakuntakaavan vastaista on myös se, että yleiskaava osoittaa Kuukiventien alueen tiiviisti rakennetulle pientaloalueelle, sen viereiseen kaupunkipuistoon ja Laajasalontien vierustaa kulkevalle ulkoilureitille kerrostalovaltaista rakentamista.

Hallinto-oikeus toteaa, että asuntovaltaisten alueiden A1–A4-merkinnät käsittävät rakentamisen lisäksi alueita myös muun ohella puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen käyttöön. Näin ollen yleiskaavaratkaisu ei ole lainvastainen sen vuoksi, että Laajasalon liikuntapuiston alue on osoitettu yleiskaavassa osin A2- ja osin A3-merkinnöillä, jotka mahdollistavat tarvittaessa myös näihin toimintoihin liittyvien rakennusten rakentamisen, toisin kuin alueen osoittaminen yleiskaavassa kokonaisuudessaan virkistys- ja viheralueeksi. Samasta syystä ja kun lisäksi otetaan huomioon, että valituksissa tarkoitetun Degerön kartanon kohdalla yleiskaavassa osoitetut asuntorakentamisen merkinnät noudattavat kaavan suunnittelutarkkuudella alueellisilta rajauksiltaan jo toteutunutta rakentamista, yleiskaavaa ei voida pitää valituksissa esitetyin tavoin lainvastaisena sen vuoksi, että osa maakuntakaavan virkistysaluevarauksista ulottuu paikoin myös sellaisille alueille, joita ei toteutuneen rakentamisen vuoksi ole perusteltua eikä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin säännös huomioon ottaen välttämättä mahdollistakaan osoittaa rakentamattomiksi tarkoitetuiksi virkistys- ja viheralueiksi. Se, että Degerön kartanon alue sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Valituksissa tarkoitettu Kuukiventien alue, kuten Laajasalontietä ympäröivät alueet muutoinkin, sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle. Alueelle ja sen ympäristöön osoitettu rakentaminen on näin ollen maakuntakaavan mukaista. Hevossalmen ja Jollaksenlahden välinen alue on suurelta osin jo yleiskaavan keveintä A4-alueen mitoitusta vastaavalla tavalla rakennettua aluetta. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että asuntovaltaisen A4-alueen merkintä voi pitää sisällään myös pientaloalueita ja käsittää alueita myös puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen käyttöön, alueen osoittamista A4-merkinnällä ei voida pitää maakuntakaavan vastaisena. Yleiskaava ei ole myöskään valituksissa esitetyillä maakuntakaavan ohjausvaikutukseen liittyvillä valitusperusteilla lainvastainen.

Edellä todetuin perusteluin valitukset on hylättävä.

7.3.11.22 Stansvik–Tullisaari (valitukset 25 (Laajasalo – Degerö Seura ry), (---))

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö ja sen suhde aiemmin osittain kumottuun Kruunuvuorenrannan osayleiskaavaan

Stansvikin ja Tullisaaren väliselle alueelle yleiskaavassa osoitettu pohjois-eteläsuuntainen virkistys- ja viheralue. Kapeimmillaan virkistys- ja viheralue on Tullisaaren ja Kaitalahden välisellä alueella Päätien ja Rosalankujan kohdalla. Päätien puolelle sijoittuva lännessä rantaan rajoittuva alue on osoitettu yleiskaavassa jo toteutuneen rakentamisen rajoja seuraavalla asuntovaltaisen alueen A4-merkinnällä. Virkistys- ja viheralueen itäpuolelle sijoittuva Rosalankujan puoleinen alue on osoitettu asuntovaltaisen alueen A3-merkinnällä, jonka rajaus vastaa likimäärin alueelle jo toteutunutta rakentamista.

Stansvikinrannan pohjoispuolella sijaitseva alue on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi alueeksi A3-merkinnällä ulottuen Koirasaarentien pohjoispuolelle saakka. Alue rajoittuu lännessä lähikeskustan C3-alueeseen. A3-alueen länsipuolinen alue on puolestaan osoitettu yleiskaavassa Tahvonlahdenniemeltä Tullisaareen ulottuvaksi virkistys- ja viheralueeksi.

A3- ja C3-aluetta sekä virkistys- ja viheralueita koskevien kaavamääräysten sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Stansvikinrannan pohjoispuolelle osoitettu A3-alue sijoittuu Koirasaarentien pohjoispuolta lukuun ottamatta pääosin samalle alueelle kuin kaupunginvaltuuston päätöksellä 10.12.2008 § 305 hyväksytyssä Kruunuvuorenrannan osayleiskaavassa osoitettu Stansvikinnummen asuntoalue. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 7.6.2011 taltionumero 1478 pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen jolla Kruunuvuorenrannan osayleiskaava on mainitun A-alueen osalta kumottu. Korkein hallinto-oikeus on tältä osin perusteluissaan lausunut seuraavaa: "Osayleiskaavassa asuntoalueeksi (A) osoitettu Stansvikinnummen alue on edellä kohdassa 4 mainituissa osayleiskaavaan liittyvissä luontoselvityksissä rajattu selvitettävän alueen ulkopuolelle. Myöskään Stansvikinnummen A-alueen luonnonarvoja koskevat kaupungin ympäristökeskuksen luontotietojärjestelmän tiedot eivät ole olleet osayleiskaavaa laadittaessa osallisten käytettävissä sellaisessa muodossa, että osalliset olisivat voineet lausua niistä mielipiteensä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Mainitut tiedot ovat sisältyneet kaupungin intranetissä toimivaan luontotietojärjestelmään, joka on muun ohella kaavoittajien käytössä. Yleisön käytössä internetissä oleva järjestelmä ei ole sisältänyt samoja tietoja. Näin ollen osayleiskaava ei perustu näiltä osin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin."

Koko kaava-aluetta koskevan yleiskaavan määräyksen mukaan yleiskaava ei korvaa muun ohessa voimassa olevaa Kruunuvuorenrannan osayleiskaavaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittu määräys huomioon ottaen yleiskaava tulee voimaan Kruunuvuorenrannan osayleiskaava-alueen osalta ainoastaan edellä tarkoitetun Stansvikinnummen A-alueen osalta, koska siellä ei kumoamisen vuoksi ole ollut voimassa olevaa osayleiskaavaa. Muilta osin alueella on voimassa Kruunuvuorenrannan osayleiskaava, joka siis mainittua aluetta lukuun ottamatta ohjaa myös asemakaavoitusta.

Valituksessa tarkoitettuja alueita koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset

Stansvikin ja Tullisaaren välinen alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa pohjois-eteläsuuntaisella virkistysaluemerkinnällä.

Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Virkistysaluemerkintää ympäröivät alueet ovat sijoittuvat Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle, joka rajoittuu pohjoisessa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettuun tiivistettävään alueeseen. Taajamatoimintojen aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava sään ääri-ilmiöihin.

Oikeudellinen arviointi

Valituksissa 25 ja (---) on esitetty, että seudullisesti tärkeän yhtenäisen Stansvik–Tullisaari -virkistys- ja vihervyöhykkeen kaventuminen Tullisaaren ja Kaitalahden kohdalla on maakuntakaavan vastaista. (---)

Kuten edellä on todettu, valituksenalainen yleiskaava ohjaa Stansvikinnummen alueen rakentamista siinä osoitetun uuden rakentamisen osalta ainoastaan aiemmin kumotun osayleiskaavan A-alueen kohdalla. Tätä aluetta koskeva A3-merkintä mahdollistaa alueen kehittämisen muun ohella asumisen, puistojen, virkistys- ja lähipalvelujen alueena. Tähän nähden A3-merkinnän mahdollistamalla rakentamisella ei ole valituksessa esitettyjen perustelujen johdosta sellaisia vaikutuksia paikalliseen luontoon, Stansvikin kartanoalueen tai luonnonsuojelualueeksi suunnitellun Tahvonlahdenharjun ekologiseen kokonaisuuteen, että vaikutuksia olisi erikseen ollut tarpeen yleiskaavavaiheessa selvittää, vaan nämä seikat voidaan tutkia asemakaavan laadinnan yhteydessä. Samasta syystä kaavaa laadittaessa ei ole myöskään ollut erikseen tarpeen selvittää kysymyksessä olevan tavanomaisen asuntorakentamisen vaikutuksia valituksessa viitattuihin Hopeakaivoksen luonnonsuojelualueeseen, Vanhankaupunginlahden Natura 2000 -alueeseen, lintujen pesinnälle ja muuttoreiteille tai maailmanperintökohteelle tai Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutukseen RKY-rajauksiin kuuluville alueille.

Yleiskaavassa osoitetut rakentamiseen käytettävät alueet kaventavat Stansvikin alueella jossain määrin maakuntakaavassa virkistysaluemerkinnällä osoitettua pohjois-eteläsuuntaista aluetta. Yleiskaavassa osoitettu virkistys- ja viheralue turvaa kuitenkin maakuntakaavan edellyttämällä tavalla virkistysyhteyksien jatkumisen Stansvikistä Tullisaareen. Näin ollen yleiskaava, jossa osoitetun rakentamisen laajuus vastaa kysymyksessä olevalla alueella likimäärin jo rakentuneiden alueiden rajoja, ei ole lainvastainen maakuntakaavan ohjausvaikutukseen liittyvillä valitusperusteilla.

(---)

7.3.11.28 Vaatimus valituksen liitekartalla yksilöityjen alueiden kumoamisesta (valitus 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani))

Yleiskaavan viherverkoston jatkuvuutta ja luontoarvoja turvaavat määräykset

Koko yleiskaava-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.

Niin ikään koko yleiskaava-aluetta koskevan määräyksen mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Oikeudellinen arviointi

Valituksessa 33on muun ohella esitetty, että liitekartalla 6 on merkitty noin 1 000 rakentamispikseliä, jotka on sijoitettu tavalla, joka mahdollistaa Helsingin viheralueverkoston olennaisen heikentymisen. Yhdessä ne muodostavat keskeisen osan Helsingin viheralueverkostosta. Alueiden ohjaaminen rakentamiseen on vastoin yleiskaavan sisältövaatimuksiin sisältyviä luonto- ja virkistysarvojen vaalimisvelvoitteita.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavaratkaisu mahdollistaa monin paikoin maakuntakaavoissa osoitetun virkistysaluejärjestelmän aluevarausten kaventumisen. Vaikutus virkistysalueiden riittävyyden ja ekologisten käytävien kaventumisen osalta jää kuitenkin edellä kohdassa 7.3.7 Kaavan esitystapa todetulla tavalla riippumaan keskeisesti siitä, miten vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kun yksityiskohtaiseen suunnitteluun tältä osin jäävän suuren liikkumavaran lisäksi otetaan huomioon edellä selostettu koko kaava-aluetta koskeva määräys, yleiskaavaratkaisu edellyttää yksityiskohtaisemman suunnittelun toteuttamista siten, että seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus on turvattava. Näin ollen yleiskaavaa ei ole aihetta pitää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tai maakuntakaavan ohjausvaikutukseen liittyvien valitusperusteiden vuoksi lainvastaisena, vaikka yleiskaavassa osoitetut viheralueet ovat osin suppeampia kuin maakuntakaavassa osoitetut viheralueet.

Hallinto-oikeus kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että edellä viitattu yksityiskohtaisempaan suunnitteluun jäävä tavanomaista suurempi liikkumavara tarkoittaa käytännössä sitä, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee aina erikseen arvioida, turvaako asemakaavaratkaisu vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuuden riippumatta siitä, onko asemakaavaratkaisu lähtökohdiltaan yleiskaavan mukainen tai kuinka suppeaa aluetta yksityiskohtaisempi suunnittelu koskee.

(---)

7.4 Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset (valitukset 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---), 36 (Malmin lentoaseman ystävät ry) ja (---))

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

(---)

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, G:lle asiakumppaneineen (valitus 13), (---), Malmin lentoaseman ystävät ry:lle (valitus 36) ja (---) ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § ja kuntalaki (410/2015) 147 §

Kuntalaki 135 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen (osin eri mieltä), Jaana Moilanen ja Petteri Leppikorpi, joka on myös esitellyt asian.

3. Valituslupahakemukset ja valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan Viikintien eteläpuolen peltoalueelle, Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle osoitettujen uusien asuntovaltaisten alueiden merkintöjen A2 ja A4 osalta.

Vaatimustensa tueksi ELY-keskus on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Helsingin uudella yleiskaavalla on luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettuja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi (FI0100062) Natura 2000 -alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Yleiskaavan hyväksyminen olisi edellyttänyt arviointi- ja lausuntomenettelyn kautta saatua varmuutta merkittävästi heikentävien vaikutusten poissulkemisesta. ELY-keskus on 16.2.2016 antanut yleiskaavan Natura-arvioinnista luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon, jossa on todettu yleiskaavan merkittävästi heikentävän Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja.

Viikin peltoalueiden tärkeimmät lintujen levähdys- ja ruokailualueet sijoittuvat Etu-Viikin puolelle, peltoalueen pohjoisosiin sekä Viikinojan varrelle. Mainittujen alueiden kokonaispinta-ala on noin 60 hehtaaria. Yleiskaavassa osoitetut uudet A2- ja A4- merkinnät kohdistuvat näiden alueiden välittömään läheisyyteen ja osittain suoraan niiden päälle.

Rakentamisesta aiheutuva visuaalinen häiriövaikutus voi olla avoimella peltoaukealla huomattavan laaja varsinkin aroille lintulajeille, kuten metsähanhelle, laulujoutsenelle ja petolinnuista muun muassa ruskosuohaukalle. Yleiskaavassa osoitetun uuden rakentamisen häiriövaikutus kattaisi vähintään 50 prosenttia tärkeimpien levähdys- ja ruokailualueiden pinta-alasta. Metsähanhen ja laulujoutsenen osalta ainoa nykyisin riittävän rauhallinen osa peltoalueesta muuttuisi käytännössä kokonaan lajeille soveltumattomaksi. Samoin ruskosuohaukan osalta merkittävä osa tärkeästä Viikinojan varren saalistusalueesta häiriintyisi. Häiriön lisääntyminen heikentäisi myös useiden kahlaajalajien, muiden muassa äärimmäisen uhanalaisten suokukon ja heinäkurpan, levähdys- ja ruokailualueita.

Vaikutukset Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen ja Etu-Viikin peltojen muodostamalle ekologiselle kokonaisuudelle ovat merkittävästi heikentäviä ja vaarantavat Natura-alueen säilymisen eheänä ja luontodirektiivin tarkoittamalla tavalla koskemattomana. Natura-alueeseen kohdistuu lisäksi suuri joukko muita jo toteutuneita tai käynnissä olevia hankkeita ja suunnitelmia, joiden yhteisvaikutukset ovat linnustoon kohdistuvien häiriövaikutusten osalta kumuloituvia. Yhteisvaikutusten arviointi on jäänyt olennaisesti puutteelliseksi samoin kuin Vanhankaupunginlahden linnustoseurannan ja TIIRA-lintutietopalvelun laajojen havaintoaineistojen käyttäminen.

Luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n mukaisen arviointi- ja hyväksymismenettelyn soveltamisessa on otettava huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa koskeva unionin tuomioistuimen tulkintakäytäntö. Hanke tai suunnitelma voidaan hyväksyä vasta silloin, kun ei ole olemassa tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä hankkeen tai suunnitelman vahingollisista vaikutuksista Natura 2000 -alueen valinnan perusteisiin. Vaikutusten arviointiin sovelletaan varovaisuusperiaatetta. Jos hankkeen merkittäviä vaikutuksia ei ole riittävällä varmuudella voitu sulkea pois, niitä tulee käsitellä merkittävinä.

Koska Natura-arvioinnin lopputuloksen ja ELY-keskuksen siitä antaman lausunnon välillä on ristiriita yleiskaavan Viikintien eteläpuolisille alueille mahdollistaman rakentamisen vaikutuksista, jää tieteelliseltä kannalta järkevä epäily yleiskaavan merkittävistä heikentävistä vaikutuksista Natura 2000 -alueen valinnan perusteisiin. Uusia asuntovaltaisia alueita Viikintien eteläpuolen peltoalueille ei tule rakentaa edes yksityiskohtaisemman suunnittelun avulla.

2. Tapulikaupunki-Seura ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia yleiskaavan esittämistavasta. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Yleiskaavan kaavamääräykset ja käytetty pikselikarttaesitystapa ovat epäselviä. Ruututekniikan käyttö asemakaavoitetulla alueella ja erityisesti osoitettaessa rajaa rakentamisalueen ja rakentamattoman virkistysalueen välillä on epäselvä ja lainvastainen.

Yleiskaavassa ei esitetä ylärajaa C1-, C2-, C3- eikä A1-alueiden korttelitehokkuudelle. Tämä merkitsee erittäin raskasta ja rakennusoikeudeltaan rajoittamatonta rakentamista, jonka sijoittuminen on ruututekniikan vuoksi epämääräistä. Epämääräiset kaavamerkinnät tekevät myös maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn osallistumisjärjestelmän hyödyttömäksi, koska kaupunkilaisten ja kaupungin päätöksentekijöiden ei ole mahdollista arvioida kaavan vaikutuksia.

3. Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ovat valituksessaan vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan lukuun ottamatta kaavan liitekartalta Kaupunkiluonto löytyviä oikeusvaikutteisiksi esitettyjä luonnonsuojelualueita ja luonnonsuojelulain perusteella rauhoitettuja luontotyyppejä, Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ja suojeltavaksi tarkoitettuja alueita. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin päätöksellä on hylätty yhdistysten valitus. Toissijaisesti kaava tulee kumota valituksessa ja valituksen liitekartoilla osoitettuihin yksittäisiin alueisiin ja kaavamerkintöihin liittyvien ratkaisujen osalta sekä merellisen virkistyksen ja matkailun alueen kaavamerkinnän ja sitä koskevan kaavamääräyksen osalta.

Vaatimustensa tueksi yhdistykset ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Yleiskaava ei täytä asemakaavoitusta ohjaamaan tarkoitetun oikeusvaikutteisen yleiskaavan kriteereitä. Kaavan esittämistapa jättää liikaa tulkinnanvaraa ja yleiskaava on epäselvä sekä alemman tason ohjausvaikutuksen että siinä käytetyn mitoituksen osalta.

Yleiskaavassa ei ole esitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytettyjä selvityksiä ja vaikutustenarviointeja. Mitoitus- ja asumisväljyysluvut ovat puutteellisia, ja myös kaavan vaikutukset viheralueverkostoon sekä lukuisiin suojeltuihin luonnonarvoihin on selvitetty riittämättömästi.

Yleiskaavan esitystavaksi valittu niin sanottu pikselimalli sekä se, ettei ruuduista muodostuvilla alueilla ole kaavamääräyksen mukaan tarkkaa rajaa, tekevät yhdessä mitoituslukujen epäselvyyden kanssa kaavan vaikutusten arvioinnista erittäin vaikeaa ja osin mahdotonta. Mitä enemmän vierekkäisten pikseleiden käyttötarkoitukset eroavat toisistaan, sitä suuremmaksi kasvavat ohjausvaikutuksen tulkintaongelmat. Kaava koostuu lisäksi lukuisista kaavakartoista, joista osa on oikeusvaikutteisia ja osa ei. Erityisongelma on osittain oikeusvaikutteisen kaupunkiluonto-teemakartan sekä kulttuuriympäristöt-teemakartan esittäminen erillisenä. Luonnonsuojelualueiden ja kulttuuriympäristöjen asema heikkenee yleiskaavassa olennaisesti esitystavan vuoksi, koska esitystavan ja mitoituksen puutteiden yhteisvaikutus mahdollistaa tehokkaan rakentamisen myös monille Helsingin luontoalueille.

Valitun esitystavan vuoksi ei voida varmistua siitä, että kaava täyttää yleiskaavan sisältövaatimukset ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Yleiskaavan oikeusvaikutusten on oltava siinä määrin selkeitä, että kaikilla osallisilla on mahdollisuus ymmärtää, mitä kaavalla on ratkaistu.

Yleiskaavan kaavakartan määräykset ja niihin sisältyvät poikkeukset mahdollistavat niin korkean rakentamisen kuin teknisesti on mahdollista C1-, C2-, C3- ja A1-alueilla. Myös A2- ja A3-alueilla korttelitehokkuusmääräyksistä voidaan tarvittaessa perustellusti poiketa ilman, että mikään tätä poikkeamista rajoittaa. Yleiskaavasta puuttuvat lisäksi kaikki keskeiset mitoitustiedot kuten väestötavoite uuden kaupunkikaavan alueella, asumisväljyysoletukset, yleiskaavan sallima suurin mahdollinen asemakaavavaranto, aluetehokkuudet sekä korttelitehokkuudet C1-, C2- ja C3-alueilta.

Yleiskaava on monilta osin maakuntakaavan vastainen. Tämä ilmenee erityisesti maakuntakaavassa osoitettujen viheralueiden ja viheralueverkoston huomioimisessa. Maakuntakaavan viheryhteystarvemerkintää koskeva suunnittelumääräys edellyttää viheryhteyksillä osoitettujen alueiden turvaamisen alemman tason kaavoissa. Helsingin yleiskaavassa on lukuisia alueita, joissa tämä suojaamis- ja huomiointivelvoite on sivuutettu tai jätetty asemakaavatasolla ratkaistavaksi. Yleiskaavan suunnittelumääräys, joka edellyttää vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuuden turvaamista, mutta ei kuitenkaan viheralueiden riittävyyden ja pinta-alan säilyttämistä, on sisällöltään ja vaatimuksiltaan selvästi kapea-alaisempi kuin maakuntakaavan suunnittelumääräys.

Yleiskaavassa vallitsee epätasapaino eri sisältövaatimusten suhteen. Muun muassa maiseman ja luonnonarvojen vaalimisen ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden turvaamisen velvoitteet ovat pääsääntöisesti väistyneet muiden vaatimusten ja maankäyttömuotojen tieltä. Helsingin viheralueverkoston ydinalueen muodostavat niin sanotut vihersormet on huomioitu yleiskaavassa puutteellisesti. Kaavan sisältövaatimusten täyttymistä on aluekohtaisten merkintöjen ohella arvioitava myös eri kohteiden yhteisvaikutuksien ja vähintäänkin tarkoitustenmukaisten alueellisten kokonaisuuksien valossa. Yleiskaavan sisältövaatimuksia on tarkasteltava myös luonnonsuojelulain velvoitteiden näkökulmasta. Erityisesti niiltä osin kuin kaava-alueilla on tiedossa muun muassa luonnonsuojelulaissa suoraan suojeltuja lajeja, on yleiskaavan merkintöjen oltava selkeitä, täsmällisiä ja riittävän yksiselitteisiä. Asemakaavatasolla ei ole mahdollista riittävällä tavalla arvioida seudullisia tai viherverkoston jatkuvuutta turvaavia ratkaisuja, vaan se on tehtävä yleiskaavatasolla.

Yleiskaavassa ei ole riittävästi huomioitu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Rakentamista ja kasvua tukevat tavoitteet ovat ylikorostuneet ja luonto- ja viheralueita turvaamaan tarkoitetut alueidenkäyttötavoitteet saavat selvästi vähäisemmän painoarvon.

Vanhankaupunginlahden lintuvesi on yksi Helsingin kolmesta Natura-alueesta. Lisäksi se on Ramsar-kohteena kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen luettelossa sekä kansainvälisesti arvokas lintualue eli IBA-alue. Rakentamisen osoittaminen Etelä-Viikin peltoalueelle, Pornaistenniemen alueelle, Herttoniemen länsi- ja luoteispuolen yhtenäiselle metsäalueelle sekä Lahdenväylän eteläpuolelle Viikinrantaan vaarantaa luonnonsuojelulain vastaisesti Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueen arvoja ja on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastaista. Pornaistenniemen alueelle rakentaminen on myös Uudenmaan maakuntakaavan vastaista, koska alue on maakuntakaavassa osoitettu virkistysalueeksi.

Vanhankaupunginlahtea koskeva Natura-arviointi on puutteellinen. Natura-arviointia varten ei ole tehty maastoselvityksiä eikä hyödynnetty Vanhankaupunginlahden linnustosta julkaistun seurantaraportin eriteltyjä tietoja Natura-alueeseen rajautuvien peltojen merkityksestä. Arvioinnissa on tämän vuoksi jäänyt pääosin tunnistamatta, että yleiskaavassa osoitettu uusi rakentaminen kohdistuu linnuston kannalta nimenomaan kaikkein tärkeimpien peltoalueiden välittömään läheisyyteen ja osittain niiden päälle. Jotta arvioinnin johtopäätökset olisivat uskottavia, on tehdyn arvioinnin oltava riittävän monipuolinen ja kokonaisvaltainen. Laaditut selvitykset eivät kuitenkaan ole tunnistaneet keskeisiä kokonaisvaikutuksia, jotta luonnonsuojelulain mukainen arviointivelvoite täyttyisi. Natura-arvioinnin ja siihen liittyvän lausuntomenettelyn perusteella ei voida riittävässä määrin arvioida esimerkiksi Viikin alueen täydennysrakentamisen vaikutuksia Vanhankaupunginlahden Natura-alueen luontotyyppeihin ja lajeihin.

On erittäin todennäköistä, että yleiskaavalla on Natura-alueen luontoarvoja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia ja yleiskaava on siten hyväksytty vastoin luonnonsuojelulain 66 §:n vaatimuksia. Vähintäänkin haitallisten vaikutusten aiheutuminen on mahdollista, minkä vuoksi arviointi- ja hyväksymismenettelyssä varovaisuusperiaatteella on erityisen suuri painoarvo. Yleiskaavan yleispiirteisyys ei oikeuta siirtämään keskeisiä alueellisia luonnonsuojeluratkaisuja myöhempien suunnitelmien varaan, vaan yleiskaavan tulee varmistaa, ettei merkittävää heikentymistä tapahdu.

4. Malmin lentoaseman ystävät ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan Malmin lentokentän osalta. Asia on lisäksi palautettava hallinto-oikeuden käsiteltäväksi siltä osin kuin yhdistyksen valitukseen ei ole annettu hallintolainkäyttölain mukaisesti perusteltua päätöstä. Yhdistyksen oikeudenkäyntikulut on korvattava.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Malmin lentokentän aluetta koskevan, 13.12.2016 hyväksytyn asemakaavarungon mukaan joukkoliikenne on suunniteltu toteutettavaksi Lahdenväylän kaupunkibulevardia pitkin johdetulla pikaraitiotiellä. Mikäli hallinto-oikeuden päätös jää voimaan eikä Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi toteudu, myöskään Malmin lentokentän alue ja sitä tukeva liikenneratkaisu ei ole enää toteutettavissa yleiskaavan suunnitelman mukaisesti.

Hallinto-oikeuden päätöksellä kumotut yleiskaavan osa-alueet ovat kokonaisuutena tarkasteltuna merkittäviä, estävät kaavan tavoitteiden saavuttamisen sekä vaikuttavat keskeisesti muun muassa runkoliikenneratkaisujen mitoitukseen. Koska hallinto-oikeuden päätöksen yhteydessä ei ole kuultu niitä osallisia, joihin muutokset vaikuttavat, kaava on syntynyt maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen vastaisessa järjestyksessä. Kaavaan hallinto-oikeuden päätöksellä tehtyjen muutosten vaikutuksia ei myöskään ole maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla arvioitu.

Helsinki-Malmin lentokenttä on asetuksella määrätty lentoliikenteen rajanylityspaikka. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu kantaa siihen, voiko kunta muuttaa rajanylityspaikkana toimivan lentokentän kaavamerkintöjä siten, että sen toimintaedellytykset lakkaavat, ja perustuuko yleiskaava tältä osin riittäviin selvityksiin.

Yleiskaava on Malmin lentokentän alueen osalta Uudenmaan maakuntakaavan vastainen. Pelkästään aluetta hallinnoivan oikeussubjektin vaihtuminen Finaviasta Malmin lentokenttäyhdistys ry:een ei merkitse toiminnan päättymistä. Kaavapäätös on lisäksi tehty 26.10.2016 eli yli kaksi kuukautta ennen Finavian poistumista Malmin lentokentältä 31.12.2016. Toimintaan on edelleen ilmailulain mukainen lentopaikan pitolupa ja ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Lentokentällä on ollut vuoden 2017 aikana yli 40 000 operaatiota ja Malmin lentokenttä on edelleen toiminut valtakunnallisena rajanylityspaikkana. Koska yleiskaava ei sisällä ilmailutoiminnan päättymiseen liittyvää ajoitusmääräystä, on oikeudellisesti epäselvää, miten yleiskaavaa tulisi pitää ohjeena siinä tilanteessa, että alueen ilmailukäyttö asemakaavaa laadittaessa edelleen jatkuisi.

Valtioneuvoston kehysriihen päätös 25.3.2014 valtion vetäytymisestä Malmin lentoasemalta sisältää ehdon, jonka mukaan Malmin lentokentän alueen asumiskäyttöön ottamisen edellytyksenä on siviili-ilmailun korvaavan ratkaisun löytyminen. Luottamuksensuoja edellyttää, että tämä ehto otetaan asian myöhemmissä käsittelyvaiheissa huomioon. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat korvaavan kenttää koskevilta osin luottamuksensuojaperiaatteen vastaiset ja hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa myös oikeuskanslerin 23.9.2015 tekemän päätöksen perustelujen kanssa. Oikeuskansleri on päätöksessään todennut, että valtion sopimusten sitovuus ratkaistaan kaavoituksen yhteydessä.

Lentokentän lakkauttamisen valtakunnallisia vaikutuksia liikenteen ja lentokoulutuksen toimintaedellytyksiin ei ole yleiskaavaa laadittaessa selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla. Malmin lentokenttäalueen ilmailukäyttöä koskevaa kaavamääräystä ei voida muuttaa selvittämättä kaavamuutoksen vaikutusta Suomen lentoasemaverkostoon. Hallinto-oikeuden päätökseen ei sisälly oikeudellista arviointia ilmailutoiminnan lakkauttamiseen liittyen ja päätös on siten tältä osin puutteellisesti perusteltu.

Lentokenttäalueen kulttuuriympäristöarvoja koskevassa arvioinnissa on jätetty huomiotta, että valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö kattaa koko kentän alueen mukaan lukien kiitoradat. Alueen kulttuurihistoriallinen ominaispiirre on sen avoimeksi rakennettu maisematila. Myös kansainvälisten kulttuurisopimusten merkitys tulee ottaa oikeudellisessa arvioinnissa huomioon, koska kysymys on kansainvälisesti tunnustetusta kulttuurikohteesta.

Osa lentokenttäalueen luontoarvoja koskevista selvityksistä eli liito-oravakartoitus 24.10.2016, heinäkurpparaportti 25.10.2016 ja lepakkoselvitys 8.11.2016 ovat valmistuneet vasta kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen. Kaavaehdotusta tai kaavaselostusta ei ole päivitetty selvityksissä tehtyjen havaintojen jälkeen näitä havaintoja vastaavaksi, eikä kunnan jäsenillä ole ollut mahdollista lausua selvityksistä. Kaavoitusmenettely on ollut tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen, kuntalain, perustuslain ja Rion sopimuksen vastaista.

Liito-oravien elinalueita arvioitaessa on huomioitava ympäristöoikeudellinen varovaisuusperiaate, johon Suomen valtio on sitoutunut Rion sopimuksen yhteydessä. Liito-oravien asuinalueen päälle on yleiskaavassa osoitettu C3- ja A2-alueet. Malmin lentokentän alueella on tehty vuosittain heinäkurppahavaintoja, jotka ovat vastanneet kaupungin selvityksen mukaan noin 20–30 prosenttia Suomen heinäkurppahavainnoista vuosina 2015–2016. Heinäkurpan lajinomainen käytös ja yleiskaavan mitoittavuus huomioon ottaen lintudirektiivin vaatimaa suojelua ei ole mahdollista toteuttaa enää asemakaavavaiheessa. Heinäkurpalle soveltuvan elinympäristön häviäminen luonnonsuojelulain vastaisesti on ilmeistä, mikäli yleiskaavapäätös jää voimaan.

Yhdistys on jo kaavaluonnoksesta ja kaavaehdotuksesta antamissaan muistutuksissa huomauttanut lepakkoselvitysten puutteellisuudesta ja runsaista lepakkohavainnoista Malmin lentoaseman alueella. Pelkästään sitä seikkaa, että alue ei aiemmin ole sisältynyt tärkeiden lepakkoalueiden listaukseen, ei voida varovaisuusperiaate huomioon ottaen pitää perusteena tarkempien selvitysten tekemättä jättämiselle. Asian käsittelyä ei tältä osin ole myöskään mahdollista siirtää seuraavaan kaavavaiheeseen. Lepakkojen lisääntymis- ja levähdyspaikkojen häviäminen alueelta yleiskaavassa osoitetun rakentamisen johdosta on ilmeistä.

Malmin lentokentän noin 100 hehtaarin laajuinen ja noin 40 kilometriä pitkä salaojajärjestelmä toimii osaltaan Longinojan lähteenä. Näin laajan salaojajärjestelmän purkamisen vaikutusten selvittäminen ja erityisesti vaikutukset Longinojan meritaimeneen ja Vantaanjoen vuollejokisimpukkaan olisi tullut käsitellä yleiskaavapäätöksen yhteydessä. Yleiskaavan vaikutusarviointi on siten myös tältä osin puutteellinen.

Malmin lentokentän niittybiotooppia ja sen lajistoa koskevat selvitykset ovat puutteellisia. Malmin lentokentän niityn maanisäkkäistä, kuoriaisista ja muista selkärangattomista ei ole tehty minkäänlaisia selvityksiä lentokentän yli 100 hehtaarin niittyalueella. Helsingin kaupungin päätös rajata uhanalaiset tai rauhoitetut hyönteiset selvitysten ulkopuolelle on ympäristöoikeuden varovaisuusperiaatteen ja siten Rion sopimuksen vastainen.

5. Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin saaret Hintholma, Neitsytsaari ja Hernesaari on osoitettu yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi, ja saaret Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari virkistys- ja viheralueeksi. Saaret on osoitettava yleiskaavassa puolustusvoimien alueeksi (EP).

Vaatimustensa tueksi Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valituksessa mainitut saaret ovat puolustusvoimien hallinnassa olevia alueita ja ne sijaitsevat Santahaminan ampumatoiminnan 55 dB LAeq melualueella. Saaret Hintholma, Lehmäsaari ja Nuottasaari sijaitsevat myös Santahaminan suoja-alueella. Suoja-alueet ovat valtakunnan turvallisuuden ja aluevalvonnan kannalta tärkeitä ja rajoiltaan tarkkaan määriteltyjä aluevesien osia. Suoja-alueita koskee aluevalvontalain mukainen 100 metrin lähestymiskielto. Puolustusvoimat ei ole tehnyt saarten osalta mitään sellaista päätöstä, joka viittaisi saarista tai niiden käyttötarpeesta luopumiseen.

Saarien merkitseminen yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi ja virkistys- ja viheralueeksi on ristiriidassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueiden käytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille.

Vaikka maakuntakaava onkin ensisijainen väline sovitettaessa maanpuolustusta koskevia erityistavoitteita yhteen alueiden käyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa, on näitä erityistavoitteita maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n perusteella velvollisuus edistää myös muussa alueiden käytön suunnittelussa kuten yleiskaavoituksessa.

6. Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan koskien uusia rakentamisvarauksia Vanhankaupunginlahden ympäristössä Viikin pelloilla, Pornaistenniemessä, Herttoniemessä ja Hallainvuoressa sekä Saunalahdessa.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavassa osoitetaan uutta rakentamista Vanhankaupunginlahden lintuvesi -Natura 2000 -alueen ympärille. Kaavaratkaisu ei turvaa Natura-alueen arvojen säilymistä. Alue on myös kansainvälisesti tärkeää IBA-lintualuetta, joka rajaus on Natura-aluetta kattavampi. IBA-lintualueen rajauksen sisäpuolelle osoitettu rakentaminen on lisäksi vastoin maakäyttö- ja rakennuslaissa asetettua luontoarvojen vaalimista koskevaa vaatimusta.

Vanhankaupunginlahden lintuveden hoito- ja käyttösuunnitelman mukaan alueen pesimälinnusto on runsas ja monipuolinen, ja alue on erittäin merkittävä linnuston muutonaikainen levähdyspaikka. Lintualue koostuu vesialueen ja kosteikkojen sekä ympäröivien metsien ja peltojen muodostamasta kokonaisuudesta käsittäen Natura-alueen rajausta laajemman alueen.

Vanhankaupunginlahti kuuluu sekä Natura 2000 -verkostoon että kansainvälisen kosteikkojen suojelusopimuksen ns. Ramsar-kohteisiin. Natura-verkostoon alue on valittu sekä luontodirektiivin että lintudirektiivin perusteella. Lintudirektiivin mukaisen SPA-alueen suojeluperusteena on 38 lintudirektiivin liitteen I lajia sekä 25 säännöllisesti tavattavaa muuttolintulajia.

Natura-alue koostuu laajoista ruovikoista, vesialueesta ja rantaniityistä. Natura-alueen arvot ovat kuitenkin sidoksissa laajempaan kokonaisuuteen, johon kuuluvat elimellisesti Viikin peltoalueet, rantametsät ja muut viheralueet lahden ympärillä. Natura-alueen tietolomakkeen mukaan yhdessä läheisten peltojen kanssa alue muodostaa luonnoltaan monimuotoisen ja etenkin linnustolle erittäin tärkeän alueen. Tietolomake osoittaa, että Natura-alueen rajaus on linnuston kannalta liian suppea.

Vanhankaupunginlahden Natura-alueeseen rajautuvat pellot ovat tärkeä osa linnustollista kokonaisuutta, sillä ne täydentävät, vahvistavat ja tukevat Natura-alueen lajistoa. Peltoalueet ovat tärkeitä levähdys- ja ruokailualueita muiden ohella usealle Natura-alueen suojelun perusteena olevalle lajille. Perustelajeista pelloilla pesivät ruisrääkkä, peltosirkku ja keltavästäräkki. Peltojen merkitys ravinnon lähteenä on keskeinen esimerkiksi kosteikolla pesiville sinisorsille ja kosteikolla pesivistä Natura-alueen perustelajeista punajalkaviklolle, ruskosuohaukalle ja laulujoutsenelle. Ruokailu- ja muutonaikaisena levähdysalueena pellot ovat erittäin tärkeitä hanhille, kahlaajille, petolinnuille, joillekin varpuslinnuille, laulujoutsenelle sekä pikkujoutsenelle.

Yleiskaavan Natura-arviointi ei täytä asianmukaisen arvioinnin edellytyksiä, sillä arvioinnissa ei ole kattavasti hyödynnetty olemassa olevaa tietoa alueen linnustosta ja yksilömääristä. Natura-arvioinnin lajistotiedon pohjana on käytetty Vanhankaupunginlahden linnustonseurantaraporttia, jossa esitetään yhteenvetona tulokset vuosien 2000–2012 laskennoista. Kyseinen raportti ei ole tähän tarkoitukseen riittävä. Seuranta kattaa Natura-alueen lisäksi vain osan Natura-alueen lähialueista eikä lainkaan muun muassa Taka-Viikin peltoja. Natura-arvioinnissa ei ole myöskään suoraan hyödynnetty BirdLife Suomen ylläpitämää Tiira-lintuhavaintotietokantaa. Ottaen huomioon, että peltoalueet ovat keskeinen osa Vanhankaupunginlahden linnuston kokonaisuutta, Natura-arvioinnissa olisi tullut tarkastella peltoalueita kokonaisvaltaisemmin ja tarkemmin.

Natura-arvioinnissa esitetty yhteisvaikutusten tarkastelu on puutteellinen. Yhteisvaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu vain Kruunuvuoren siltahanketta, vaikka keskeisiä maankäytön muutoksia ovat olleet myös lintualuekokonaisuuteen ja kansainvälisesti tärkeään IBA-lintualueeseen kuuluneiden Taka-Viikin peltojen rakentaminen sekä lahden länsiosan kosteikon rakentaminen Viikinrannan, Kyläsaaren ja Arabianrannan alueilla. Myös Verkkosaaren pohjoisosan asemakaavan vaikutukset olisi tullut sisällyttää Natura-arviointiin. Alueen poikki kulkeva voimalinja vaikuttaa heikentävästi linnustoon ja sen vaikutus olisi tullut huomioida Natura-arvioinnissa. Tilanteessa, jossa Natura-alueen suojeluarvot ovat jo ennestään heikentyneet, ei uusia rakentamissuunnitelmia Natura-alueen lähelle voida hyväksyä. Yleiskaava ei siten täytä maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia riittävistä selvityksistä ja tutkimuksista eikä luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin Natura-alueita koskevia vaatimuksia.

Yleiskaavan toteuttamisen myötä Viikin peltoalueiden pinta-ala vähenisi 30 hehtaaria, mikä vastaa 17 prosenttia koko peltoalasta. Peltoalueiden rakentaminen aiheuttaisi haittoja myös itse rakentamisalueita laajemmalle alueelle, koska rakentaminen ja rakennettu ympäristö lisäävät erilaisia häiriöitä, jotka vaikuttavat linnustoon monella tavalla ja ulottuvat itse rakentamisaluetta laajemmalle. Peltojen rakentamisesta aiheutuisi haittaa erityisesti pelloilla pesiville pelto- ja niittylinnuille, peltoalueita ravinnonhankintaan käyttäville petolinnuille sekä pelloilla levähtäville muuttolajeille. Petolinnuista erityistä haittaa kohdistuisi ruskosuohaukkaan, joka tarvitsee laajoja peltoalueita ravinnonhankinnassa.

Myös muiden Natura-alueen reuna-alueiden rakentaminen on haitallista, sillä rakentaminen kaventaa Natura-alueen suojavyöhykettä ja tuo siten häiriöitä lähemmäs ydinaluetta ja vähentää monien suojeluperusteena olevien lajien elinympäristöjä. Kasvavan asukasmäärän aiheuttama virkistyskäyttöpaine ja elinympäristöjen supistuminen rakentamisen vuoksi aiheuttavat huomattavaa haittaa useiden pesivien ja muuttavien direktiivilajien esiintymiselle alueella. On varsin todennäköistä ja oletettua, että yleiskaavalla on merkittäviä haitallisia vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvedet -Natura-alueen eheyteen ja suojelun perusteena oleviin lintulajeihin. Rakentamisen ulottaminen IBA-lintualueen rajauksen sisäpuolelle väistämättä heikentää lintualueen yhtenäisyyttä.

Pornaistenniemi on osoitettu maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Yleiskaavan kantakaupunkia tarkoittavat rakentamismerkinnät ovat maakuntakaavan vastaisia, eikä alueen kaavoittamiselle rakentamista varten ole edellytyksiä.

7. Helsingin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen, ja että kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimustensa tueksi kaupunginhallitus viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavan luonne ja esittämistapa

Asian arvioinnissa on otettava huomioon yleiskaavan luonne strategisena kaavana. Yleiskaavakartta sisältää lähtökohtaisesti vain ne merkinnät ja määräykset, joita kaavan tarkoitus strategisena ja yleispiirteisenä, kaupungin kehityksen periaatteet osoittavana kaavana ja kaavan sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-alueita suunniteltaessa.

Strategisessa kaavassa tehtäviin ratkaisuihin liittyvä selvitys eroaa luonteeltaan ja sisällöltään siitä, mitä edellytetään esimerkiksi yksityiskohtaisen aluevarausyleiskaavan kohdalla. Yleiskaavan selvitykset ovat kaavan tarkkuustasoon nähden riittävät ja yleiskaavan pohjalta on mahdollista tehdä jatkoselvityksiä tarkemmassa suunnittelussa. Asemakaavoitus perustuu tarkempiin vaikutusarviointeihin ja selvityksiin.

Mitoitus on uuden yleiskaavan keskeinen strateginen tekijä. Asemakaavat tulee laatia vähintään yleiskaavan mahdollistamalla keskimääräisellä tehokkuudella, jotta yleiskaavan tavoitteellinen asemakaavavaranto on mahdollista saavuttaa.

Uudenmaan maakuntakaavan maankäyttöratkaisujen lähtökohtana on varautuminen väestönkasvuun erityisesti Helsingin seudulla. Voimassa oleva 2. vaihemaakuntakaava on joiltakin osin hyvin yksityiskohtainen, vaikka maakuntakaavassa tulisi ensisijaisesti käsitellä vain sellaisia kysymyksiä, joilla on seudullista tai valtakunnallista merkitystä. Hallinto-oikeus on eräissä kohdin tulkinnut maakuntakaavan ohjausvaikutusta liian tiukasti sellaisissa kysymyksissä, jotka ovat puhtaasti paikallisia. Maakuntakaavan ohjausvaikutusta arvioitaessa on otettava huomioon sen tarkoitus yleispiirteisenä, vain alueiden käytön periaatteet ja maakunnan kehittämisen kannalta tarpeelliset alueet esittävänä kaavana.

Kaupunkibulevardit

Nykyiset liikenneselvitykset tukevat kaupunkimaisia pääväyliä eli kaupunkibulevardeja. Liikennejärjestelyt on selvitysten mukaan kokonaisuutena järjestettävissä siten, että haitallisia vaikutuksia ei olennaisesti synny. Kaupunkibulevardien osalta on esitetty riittävät selvitykset ja nämä selvitykset osoittavat, että kaupunkibulevardit ja liikenteen kehittämistä koskevat järjestelyt yhdessä turvaavat riittävän häiriöttömän liikenteen. Perusteet maakuntakaavasta poikkeamiselle ovat olemassa.

Maakuntakaavan moottoriväyliä koskevat määräykset ovat perusteidensa osalta vanhentuneita. Maakuntakaavan liikenneratkaisu perustuu yli 10 vuotta sitten tehtyihin liikennejärjestelmäsuunnitelmiin, joista on tehty maakuntakaavan hyväksymisen jälkeen lukuisia päivitettyjä versioita. Viimeisin Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelma (HLJ) on vuodelta 2015. Pääkaupunkiseudun voimakkaan kehityksen johdosta liikennejärjestelyitä on tarkasteltava HLJ 2015:n perusteella.

Yleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin selvityksiin maankuntakaavan tarkoittamien moottoriväylien muuttamiseksi kaupunkibulevardeiksi. HLJ 2015:ssä tarkoitetut selvitykset ovat riittävät yleiskaavan tarkkuustasoon ja strategisuuteen sekä kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden. Selvitysten pohjalta voidaan todeta, että kaupunkibulevardit ja niihin kiinteästi liittyvät joukkoliikenneratkaisut turvaavat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet liikenteen järjestämisessä seudullisesti ja valtakunnallisesti. Kaupunkibulevardien vaikutuksia on lisäksi arvioitu muun muassa kaupunkibulevardien tavoitelähtöisessä vaikutustenarvioinnissa, kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevassa selvityksessä sekä Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardia koskevassa liikenneselvityksessä.

Kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät on HLJ 2015 -suunnitelmassa esitetty kaupunkimaisina pääväylinä, jotka ovat tiiviissä kaupunkirakenteessa kulkevia tärkeitä seudun työssäkäynnin ja logistiikan yhteyksiä. Näiden väylien palvelu- ja nopeustaso sovitetaan tukemaan maankäytön tiivistymistä ja väylien palvelutasotavoitteena on hyvä matka-aikojen ennakoitavuus. HLJ 2015 ei edellytä, että pääväylät jatkossa toteutetaan moottoriväylinä Kehä I:n sisäpuolella.

HLJ 2015:n mukaan valtakunnallisesti merkittävä liikenne vaikuttaa Kehä III:n ulkopuolella. Tämän suhteen kaavaratkaisu ei käytännössä tuo muutosta. Valtakunnallisesti tärkeä yhteys tavaraliikenteen kannalta on Kehä III Turunväylältä Vuosaaren satamaan, joka on osoitettu merkinnällä valtakunnallisesti merkittävä yhteys. Koska valtakunnalliset vaikutukset ilmenevät lähinnä Kehä III:n ulkopuolella, ei valtakunnallisten vaikutusten arviointiin kaupunkibulevardien osalta ole ollut perusteita.

Seudullinen tie- ja katuverkko jää Kehä I:n tasolle. Siten valtakunnallisesti ja seudullisesti merkittävien maanteiden jatkuvuus rajoittuu Kehä I:een ja sen ulkopuoliseen alueeseen. Kehä I:n sisäpuolella tärkeät yhteydet Helsingin keskustaan ja siellä esimerkiksi satamiin hoidetaan katuverkon kautta. Kehä I ja sen sisäpuolella Länsisataman yhteys ovat tärkeitä logistiikan yhteyksiä, toisin kuin muut Kehä I:n sisäpuolella olevat valtion hallinnoimat maantieosuudet. Matka-ajat autolla aivan ydinkeskustaan pitenevät joillakin minuuteilla, mutta välityskyky ydinkeskustaan säilyy nykyisenkaltaisena, koska nykyisen kantakaupungin verkko rajoittaa ydinkeskustaan mahtuvan autoliikenteen määrää. Kaupunkibulevardeista aiheutuviksi väitetyt ruuhkat eivät juurikaan lisäänny nykyisistä liikenteen olemassa olevista pullonkauloista. Kaupunkibulevardeilla ja niihin kiinteästi liittyvillä joukkoliikenteen ratkaisuilla pyritään helpottamaan myös nykyisiä liikenteen ruuhkia. Yleiskaavaratkaisu tarjoaa mahdollisuudet ajoneuvo- ja tavaraliikenteen sekä joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen järjestämiseen tarkoituksenmukaisesti.

Kaupunkibulevardien liikenneturvallisuus muodostuu useamman tekijän yhteisvaikutuksesta, jota koskevat tarkemmat selvitykset ja ratkaisut tehdään tarkemmassa suunnittelussa. Yleiskaavassa esitetyt ratkaisut mahdollistavat maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin liikenneturvallisuutta koskevien edellytysten toteuttamisen.

Nykyisten vaikutusarviointimenetelmien avulla ei ole mahdollista saavuttaa sellaisia johtopäätöksiä, jotka yksiselitteisesti ohjaisivat liikenteen järjestämistä. Liikenne mukautuu joko ajallisesti, kulkutavan osalta tai suuntautumisen osalta ja hakee näillä keinoin tasapainotilan. Näin ollen kaupunkibulevardien liikenteellisiä vaikutuksia tulee pyrkiä hallitsemaan siten kuin nyt puheena olevassa yleiskaavaratkaisussa on tehty eli kehittämällä kaupunkibulevardien ohella voimakkaasti joukkoliikenneratkaisuja ja toteuttamalla bulevardit vaiheittain. Kaavaselostuksessa on todettu, että Helsingin sisääntuloväylien muuttaminen kaupunkibulevardeiksi tapahtuu vaiheittain, arvioimalla liikenteellisten vaikutusten, maankäyttömahdollisuuksien sekä kustannusvaikutusten suhdetta eri väylien välillä. Kaavaselostuksessa todetaan edelleen, että pikaraitiotiet tulee tehdä yhdessä maankäytön kanssa. Tehokkaat joukkoliikenneyhteydet ovat kaupunkibulevardien toteuttamisen edellytys, jotta kaupunkibulevardien kyky välittää riittävän suuri määrä ihmisiä säilyy tai kasvaa. Bulevardisointi ei aiheuta merkittävää ruuhkautumista edellyttäen, että tarjolla on nykyistä selvästi kehittyneempi joukkoliikennejärjestelmä sekä laadukkaat ja turvalliset kävely- ja pyöräily-ympäristöt, joiden rakentaminen mahdollistuu juuri bulevardikaupunginosien myötä.

Mikäli bulevardeja koskeva hallinto-oikeuden päätös edellä esitetysti kumotaan, on samalla hallinto-oikeuden päätös kumottava myös kaupunkibulevardeihin rajautuvia rakentamisalueita koskevilta osin, koska nämä kaavaratkaisut ovat riippuvaisia toisistaan.

Keskuspuisto

Maakuntakaava mahdollistaa aluevarausten joustavan muuttamisen yleiskaavassa. Maakuntakaavassa osoitettujen aluevarausten laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa muuttaa tai aluevarauksesta voidaan kokonaan luopua edellyttäen, etteivät maakuntakaavan keskeiset tavoitteet vaarannu.

Keskeisin osa Keskuspuistosta on osoitettu maakuntakaavan mukaisesti virkistys- ja viheralueeksi. Yleiskaava sisältää yleispiirteisyydestään huolimatta yksityiskohtaiset kaavamääräykset koskien Helsingin vihersormia, joista yksi Keskuspuisto on. Lisäksi koko kaava-aluetta koskevat kaavamääräykset edellyttävät vihersormien jatkuvuuden turvaamista ja luonto- ja kulttuuriympäristöarvojen säilyttämistä.

Yleiskaavan laatimisen yhteydessä on tehty Keskuspuiston länsireunan viitesuunnitelma ja siihen liittyvät selvitykset, luontovaikutusten arviointi ja maisemallinen tarkastelu osaksi kaavaselostusta. Viitesuunnitelmasta ilmenee, että Keskuspuiston arvot ja jatkuvuus voidaan säilyttää maakuntakaavan edellyttämällä tavalla.

Keskuspuistoon osoitettu C2-aluevaraus ei edellä esitetty huomioon ottaen ole vastoin maakuntakaavaa. Kaavaratkaisussa on joka tapauksessa esitetty perusteet poiketa maakuntakaavan virkistysaluetta koskevasta määräyksestä.

Ramsinniemi

Ramsinniemeen ehdotettu rakentamisen määrä on vähäinen. Kaavamerkintä on rakentamisen suhteen joustava ja antaa jatkossa mahdollisuuden ottaa huomioon alueen virkistys- ja kulttuuriarvoihin liittyvät näkökohdat. Yleiskaavan aluerajaus on toteutettu siten, että luonnonsuojelualue ja kulttuurihistoriallisesti merkittävät alueet säilyvät käytännössä nykyisellään.

Yleiskaavan määräykset edellyttävät, että koko kaava-alueen suunnittelussa tulee ottaa huomioon merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet, sovittaa maankäyttö näihin arvoihin ja turvata vihersormien ja viherverkoston jatkuvuus. Myös luonnonsuojelualueet tulee ottaa oikeusvaikutteisina huomioon. Kaava sisältää lisäksi koko kaava-aluetta koskevan määräyksen luontoarvojen turvaamisesta. Yleiskaava turvaa siten maisema- ja kulttuuriarvot ja Ramsinniemen virkistyskäytön. Ramsinniemen osalta on kysymys hyväksyttävästä eroavuudesta maakuntakaavasta.

Ramsinniemen alueella ei ole seudullista merkitystä ja yleiskaava turvaa alueen maakuntakaavan tavoitteet. Ramsinniemen maankäyttö perustuu raideyhteyteen, niin sanottuun Saaristoratikkaan, joka on keskeinen osa Helsingin keskustasta Vuosaareen johtavaa pikaraitiotieyhteyttä. Sen varteen rakentaminen tukee raideyhteyden toteutettavuutta. Yleiskaavassa on otettu raideliikenneverkostoa laajennettaessa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti huomioon ympäröivä alueiden käyttö, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet sekä maiseman erityispiirteet.

Ilmalan varikkoalue

Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle osoitettu C2-merkintä mahdollistaa varikkotoimintojen jatkumisen ja edelleen kehittämisen kyseisellä alueella. Junaliikenteen varikkotoiminnoille on yleiskaavassa nimenomaisesti varattu tilaa Veturitien länsipuolelle.

Junaliikenteen varikkojen kehittämistarpeet Helsingin seudulla tulee ratkaista yleiskaavan jatkotöinä yhteistyössä valtion, junaliikenteen operaattorien ja muiden seudun toimijoiden kanssa. C2-merkintä ei estä varikon pysymistä pääradan ja Veturitien välisellä alueella. Yleiskaava ilmaisee sen, mihin suuntaan alue kehittyy, mikäli nykyinen toiminta alueella lakkaa.

Teknos Oy:n tehdasalueen etelänpuoleinen A1-merkintä ja tehdasaluetta ympäröivä C1-merkintä

C1-kaavamerkintä mahdollistaa Teknos Oy:n toiminnan jatkumisen kyseisellä alueella. Yleiskaavaan sisältyy koko kaava-aluetta koskeva määräys terveellisyyden ja turvallisuuden huomioon ottamisesta yleiskaavan toteutuksessa ja yleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavoitusta varten on riittävä. Myös asemakaavoituksessa edellytetään terveellisyyden ja turvallisuuden huomioon ottamista.

Yleispiirteisessä kaavoituksessa ei ole tarpeellista eikä edes mahdollista määritellä suojaetäisyyksiä hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitetulla tarkkuustasolla. Jatkosuunnittelussa on joka tapauksessa selvitettävä yksityiskohtaisemmin toimintojen ympäristövaikutukset ja mahdolliset riskit sekä määriteltävä suojaetäisyydet, tarvittavat tekniset suojaukset ja kaavamääräykset, joilla huolehditaan ympäristöhäiriöiden ja riskien vaikutusten hyväksyttävyydestä muuttuvan maankäytön kannalta. Jatkosuunnittelussa on kiinnitettävä huomiota myös teollisuuden ja muiden ympäristöhäiriöitä tai riskejä aiheuttavien kohteiden toimintaedellytysten turvaamiseen niille osoitetuilla alueilla.

Hallinto-oikeuden päätöksessä edellytettyjä selvityksiä toimintojen sijoittumisesta alueelle ei ole tarpeen eikä edes mahdollista laatia tässä vaiheessa. Kaavaratkaisussa on otettu riittävästi huomioon Teknos Oy:n toiminta ja siitä johtuvat terveellisyyttä ja turvallisuutta koskevat vaatimukset. Kaavaratkaisu ohjaa riittävästi alueen tulevaa jatkosuunnittelua ja kaavoitusta.

Yleiskaavassa 2002 kyseinen alue on aluemerkinnällä: kerrostalovaltainen alue, asuminen/toimitila, jossa ympäristöhäiriötä aiheuttamatonta toimitilaa. Uuden yleiskaavan kaavamerkintä C1 on käytännössä voimassa olevan yleiskaava 2002:n mukainen, eikä siten merkitse muutosta alueen käytön suhteen. Maakuntakaavassa alue on osoitettu tiivistettäväksi alueeksi.

Vartiosaari

Yleiskaavatyön yhteydessä on tehty selvitykset kaikkien merkittävien suunnitteluratkaisujen ja vaikutusten osalta. Kaava perustuu myös Vartiosaaren osalta riittäviin selvityksiin.

Vartiosaareen esitetty rakentamisen määrä on sopeutettu alueelle siten, että alueen kulttuurihistorialliset arvot on turvattu. Kaavamerkintä on rakentamisen määrän suhteen joustava ja antaa jatkossa mahdollisuuden ottaa huomioon alueen virkistys- ja kulttuuriarvoihin liittyvät näkökohdat. Kaavan aluerajaus on toteutettu siten, että luonnonsuojelualue ja kulttuurihistoriallisesti merkittävät alueet säilyvät käytännössä nykyisellään.

Vartiosaari on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu valkoiseksi alueeksi, jolle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Vartiosaareen yleiskaavassa osoitetussa rakentamisessa on kysymys lähtökohtaisesti pelkästään paikallisesti merkittävästä maankäytöstä. Kaavaratkaisun sisältö ja kaavamääräykset varmistavat, että saaren kulttuuriympäristöä koskevan ominaisuusmerkinnän tarkoittamat arvot tulevat asianmukaisesti turvatuiksi. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet osaltaan puoltavat kokonaan uusien asuinalueiden osoittamista maakuntakaavan valkoiselle alueelle. Raideliikenneverkoston laajentaminen noudattaa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden Helsingin seudun erityistavoitetta. Yleiskaavassa on otettu huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus ja vähintäänkin asiassa on esitetty perusteet poiketa maakuntakaavasta.

8. G ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin yleiskaavassa on osoitettu asuntovaltainen alue ja kaksi pikaraitiotietä Tuomarinkylän kartanon alueelle. Aluetta rajaavat Vantaanjoki, Vanha Tuusulantie, Siliuksenmäki, Lystikukkula ja Pakilan siirtolapuutarha. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Helsingin kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimustensa tueksi G ja hänen asiakumppaninsa ovat uudistaneet hallinto-oikeudessa esittämänsä perusteet sekä lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on virheellisesti todettu, että valituksessa tarkoitettu alue olisi Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen aluetta. Koko kartanoalue on Uudenmaan maakuntakaavassa merkitty virkistysalueeksi. Vantaanjoen länsipuolen lähimmät taajama-alueet ovat kartanoalueesta etelään päin sijoittuva Itä-Pakila ja Tuusulanväylän länsipuolelle jäävä Torpparinmäki. Maakuntakaavassa osoitettu virkistysalueen raja noudattaa kartanoalueen ympäristössä varsin tarkasti nykyistä rakennetun ja rakentamattoman alueen rajaa. Kartanoalue on lisäksi merkitty maakuntakaavassa alueen erityisominaisuuksia ilmaisevilla merkinnöillä valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuuriympäristöksi ja valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi. Noin 3 800−7500 asukkaan asuttamisen mahdollistavien taajamatoimintojen osoittaminen Tuomarinkylän kartanon alueelle ja pikaraitiotien linjaaminen kartanoalueen poikki on voimassa olevan maakuntakaavan vastaista ja edellyttäisi ensin maakuntakaavan muuttamista. Yleiskaavassa on jäänyt ratkaisematta, miten Tuomarinkylän kartanoalueen valtakunnalliset kulttuuriympäristö- ja maisema-arvot turvataan. Ratkaisematta on jäänyt myös se, millä tavoin huolehditaan aluetta koskevien maakuntakaavan suunnittelumääräysten toteutumisesta koskien muun muassa virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetöntä ja turvallista jatkumista. Kysymys on kokonaan uuden asuinalueen ja lähikeskuksen rakentamisen mahdollistamisesta valtakunnallisesti arvokkaalle alueelle ja virkistysalueelle irralleen muusta jo rakennetusta alueesta ja tätä rakentamista perustelevien ja palvelevien uusien pikaraitiotieyhteyksien linjaamisesta ilman, että kaavaan sisältyy määräystä niiden ja muun rakentamisen samanaikaisuudesta.

Yleiskaava-asiakirjojen perusteella ei ole mahdollista todeta alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimuksien täyttymistä Tuomarinkylän kartanoalueella. Riittäviä selvityksiä ja vaikutusten arviointia ei ole tehty. Tuomarinkylän kartanon valtakunnallista kulttuuriympäristöä ja -maisemaa koskevissa alueidenkäyttötavoitteissa on kysymys paitsi kartanonmäen rakennusten, pihan ja puutarhan myös kartanonmäkeä ympäröivien historiallisten peltojen ja tielinjojen suojelusta ja säästämisestä kartanoalueen arvoja heikentävältä rakentamiselta. Valtakunnallisesti arvokkaaseen ympäristöön ja maisemaan kuuluvat myös Siliuksenmäen ja Lystikukkulan metsämäiset reunat sekä näiden ja kartanonmäen väliin jäävä Uusipelto. Yleiskaavan mitoitus on täydellisessä ristiriidassa kartanoalueen arvojen ja käytön kanssa, eikä ristiriita ole ratkaistavissa rakentamisen tarkemmalla laadulla ja sijoittelulla.

Yleiskaava-aineistoon sisältyvä liikenteen järjestämistä koskeva selvitys on ristiriitainen, harhaanjohtava ja täysin riittämätön. Helsingin keskeisimpiä maankäytön muutosalueita koskevassa selvityksessä 14.6.2016 on Torpparinmäkeä ja Tuomarinkylää koskevilta osin luonnosteltu muun muassa Tuusulanväylän siirtämistä Vanhan Tuusulantien päälle esittämättä samalla mitenkään, miten tämän muutoksen aiheuttamat liikenneongelmat järjestetään. Kartanoalueelle on lisäksi merkitty kaksi sijainniltaan ohjeellista pikaraitiotien linjausta. Yleiskaavamerkinnän mukaan kyseessä on joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa myös bussiratkaisuna. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa ainoastaan vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä. Jokeri 2 -pikaraitiotie ei ole paikallinen väylä, vaan koko pääkaupunkiseutua palveleva joukkoliikenneyhteys.

Vuorovaikutus ei yleiskaavaa valmisteltaessa ole toteutunut perusoikeuksien ja maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n edellyttämällä tavalla. Yleiskaava on lisäksi hallintolain 6 §:ssä tarkoitettujen luottamuksensuoja- ja yhdenvertaisuusperiaatteiden vastainen. Ratsastuskeskuksen yrittäjät ovat vuonna 2013 voimaan tulleeseen Tuomarinkartanon asemakaavaan luottaen suorittaneet vuosina 2013-2014 yhteensä 3,6 miljoonaa euroa maksaneet tallilaajennukset. Yleiskaava ei toteuta asemakaavassa määriteltyjä tavoitteita. Tuomarinkylän kartanoalueesta yleiskaavaa valmisteltaessa esitettyjä mielipiteitä ei ole otettu huomioon, ja myös alueen toimijoiden laatima vaihtoehtoinen yleiskaavaehdotus sivuutettiin.

Yleiskaava estää ratsastuskeskuksen kehittämisen ja vie pohjaa jo toteutettujen tallilaajennusten investointilaskemilta, joiden lähtökohtana oli asemakaavan mahdollistama alueen kehittäminen tarkoittaen erityisesti kisamaneesin rakentamista ja ratsastusreittien ja harjoittelukenttien lisäämistä kasvavan hevosmäärän tarpeisiin. Yleiskaava uhkaa näivettää ratsastuskeskuksen nykyisenkin toiminnan, jos merkittävästä osasta jo toteutettuja maastoratsastusreittejä joudutaan luopumaan ilman niitä korvaavia turvallisia reittejä. Koirakeskuksen toiminnan yleiskaava lopettaa kokonaan, koska koirakeskuksen nykyisten rakennusten ja radan paikalle on osoitettu rakentamista, eikä koirakeskukselle ole osoitettu yleiskaavassa uutta soveliasta paikkaa. Yleiskaavasta aiheutuu siten ratsastuskeskuksen yrittäjille ja koirakeskusta ylläpitävän yhdistyksen jäsenille kohtuutonta haittaa.

Kaupunki on ilmoittanut, että ratsastusreitistön säilyttämistä on tarkasteltu yleiskaavan tueksi laaditussa maankäyttötarkastelussa. Mainittuja kaava-asiakirjoja ei ole kuitenkaan pyynnöistä huolimatta esitetty valittajille.

9. Laajasalo – Degerö Seura ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi Laajasalon Yliskylän itärannan virkistys- ja viheraluevyöhykkeen, Stansvik-Tullisaaren läntisen virkistys- ja viheraluevyöhykkeen sekä Kuukiventien puistojen ja pientaloalueen osalta.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Voimassa olevan Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan mukaiselle Yliskylän itärannan virkistysalueelle on yleiskaavassa osoitettu asuntovaltainen alue A4, joka pienentää maakuntakaavassa osoitettua virkistysaluetta merkittävästi. Kysymyksessä oleva Degerön kartanon alue on maakuntakaavassa lisäksi rakennetun kulttuuriympäristön aluetta (RKY 2009). Degerön kartano liittyy Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutukseen, ja kartanoalueeseen kuuluu päärakennuksen lisäksi lukuisia muita rakennuksia. Alueella on lisäksi muinaismuistolain suojelema kiinteä muinaisjäännös, luonnonsuojelulain mukaisia arvokkaita kohteita sekä geologisesti, kasvistollisesti ja linnustollisesti arvokkaita kohteita.

Maisemallisesti, luonnonsuojelullisesti ja kulttuurihistoriallisesti tärkeä Stansvik-Tullisaaren yhtenäinen vihervyöhyke kaventuu yleiskaavassa merkittävästi maakuntakaavassa esitettyyn virkistysaluemerkintään verrattuna. Vihervyöhykkeen eteläosassa oleva Stansvikinnummi on olennainen osa kysymyksessä olevaa vihervyöhykettä ja se on osoitettava maakuntakaavan mukaisesti vihervyöhykkeeksi. Lisäksi kaavakartassa on lisätty rakentamispikseleitä 100-200 metriä Kaitalahdesta länteen ja pohjoiseen verrattuna Kruunuvuoren osayleiskaavaan.

Laajasalon itäranta kuuluu samaan vihersormi- ja maisemakokonaisuuteen kuin Vartiosaari ja Ramsinniemi. Raitiovaunuyhteys Laajasalosta Vartiosaareen on poistettava kaavakartoista, koska yhteystarvetta ei ole osoitettu maakuntakaavassa ja yhteys tuhoaisi vihervyöhykkeen ominaisuudet sekä aiheuttaisi tosiasiassa valtavat rakennuspaineet.

Yleiskaavaehdotus on lainvastainen myös Laajasalon Yliskylän pohjoisosassa sijaitsevaa Kuukiventien aluetta koskevilta osin, koska se osoittaa tiiviisti rakennetulle pientaloalueelle sekä Laajasalontien vierustaa kulkevalle ulkoilureitille kerrostalovaltaista rakentamista.

Yleiskaavan esittämistapa on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n vastainen. Laajasalon asutuksesta noin puolet on pientaloasutusta, ja yhteen kaavakartan pikseliin mahtuu 10−15 pientalotonttia. Kaavakartan esittämistarkkuus asettaa maanomistajat kohtuuttomaan ja täysin ennakoimattomaan tilanteeseen. Lisäksi yleiskaavassa osoitetut tehokkuudet ovat kohtuuttomia nykyiseen tilanteeseen nähden. Kaavakartan hierarkkisesti ja ajallisesti sekavien merkintöjen vaikutuksia on arvioitava myös asukkaiden ja maanomistajien oikeusturvan kannalta.

10. L on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin hänen valituksensa on hallinto-oikeudessa hylätty ja että Malmin lentokenttäalueen osalta yleiskaava palautetaan uuteen valmisteluun.

Vaatimustensa tueksi L on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Malmin lentokenttäalue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue. Malmin lentokentän toiminta ei ole siirtynyt alueelta pois, eikä alueen käyttö lentokenttätoimintaa ole ollut päättynyt Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksentekoajankohtana 26.10.2016. Toiminta ei päättynyt myöskään 31.12.2016 lentokenttäalueen operaattorin vaihtuessa Finaviasta Malmin lentokenttäyhdistykseen. Lentokenttätoiminta on tosiasiallisesti jatkunut keskeytymättä ja jatkuu edelleen.

Ainoastaan osa lentokentän toiminnoista on pystytty hajasijoittamaan. Liikenne- ja viestintäministeriön selvityksessä harrasteilmailun sijoittamismahdollisuuksista Nummelan ja Hyvinkään lentokentille todetaan, ettei harrasteilmailun sijoittaminen muille kentille ole nykyisessä laajuudessaan mahdollista.

Maakuntakaavassa mainitut edellytykset alueen varaamiseksi taajamatoimintojen alueeksi eivät ole täyttyneet. Yleiskaavan kaavaselostuksessa esitetty toteamus siitä, että yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä, on virheellinen. Suomen hallitus päätti 25.3.2014 siitä, että valtio vetäytyy toimintoineen Helsinki-Malmin lentoasemalta siten, että alue on mahdollista ottaa asuntotuotantokäyttöön 2020-luvun alussa. Valtioneuvosto on edelleen 2014 budjettikehysriihen yhteydessä tehnyt päätöksen Helsinki-Malmin lentoaseman siirtymisestä Finavia Oyj:n ylläpitovastuun ulkopuolelle. Kentän lakkauttamisesta ei tässä yhteydessä päätetty. Koska kaavaratkaisu perustuu virheellisiin tietoihin, ei myöskään valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden Malmin lentokenttäaluetta koskevia ristiriitaisia tavoitteita ole voitu sovittaa yhteen. Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista on yleiskaavassa huomioitu ainoastaan Helsingin seudun erityiskysymyksenä mainittu asuntotuotannon turvaaminen varmistamalla tonttimaan riittävyys.

Valituksessaan hallinto-oikeudelle L on edellä mainitun ohella vedonnut siihen, että Malmin lentoasema on valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY 2009), eikä yleiskaava täytä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuriperintöä koskevaa erityistavoitetta eikä yleiskaavan sisältövaatimusta rakennetun ympäristön vaalimisesta.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 30.5.2018 taltionumero 2582 myöntänyt valitusluvan Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle, Tapulikaupunki-Seura ry:lle, Malmin lentoaseman ystävät ry:lle, Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnalle, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:lle, G:lle ja hänen asiakumppaneilleen, Laajasalo – Degerö Seura ry:lle sekä L:lle.

Korkein hallinto-oikeus mainitulla välipäätöksellä myöntänyt lisäksi valitusluvan Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:lle ja sen asiakumppanille siltä osin kuin valituslupahakemuksessa on vaadittu kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätöksien kumoamista kaavan esittämistapaan liittyvillä perusteilla ja sillä perusteella, että yleiskaava ei riittävällä tavalla turvaa Uudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien eikä Helsingin viheralueverkoston säilymistä ja luontoarvojen huomioon ottamista sekä sillä perusteella, että yleiskaavalla on merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueeseen.

Korkein hallinto-oikeus on edelleen myöntänyt valitusluvan Helsingin kaupunginhallitukselle siltä osin kuin sen valitus koskee niitä

- Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän kaupunkibulevardimerkintöjä ja mainittujen väylien varrelle rajautuvien
C2-, A1-, A2- ja A3-alueiden kaavamerkintöjä,

- Keskuspuistoon, Keskuspuiston länsireunaan ja Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-alueiden kaavamerkintöjä,

- Vartiosaaren ja Ramsinniemen alueiden kaavamerkintöjä,

- Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle sijoittuvan C2-alueen kaavamerkintöjä sekä

- Teknos Oy:n tehdasalueen läheisyyteen sijoittuvien A1- ja C1-alueiden kaavamerkintöjä,

joiden osalta hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus mainitulla välipäätöksellä vielä hylännyt G:n ja hänen asiakumppaneidensa vaatimuksen yleiskaavapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

5. Lausunnot, selitykset ja vastaselitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

5.1 Helsingin kaupunginhallituksen selitys valitusten 1–6 ja 8–10 johdosta

Helsingin kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta selityksen, jossa se on esittänyt valitusten ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Uudenmaan ELY-keskuksen valitus

Viikkiin yleiskaavassa osoitettu rakentaminen sijoittuu maakuntakaavan taajamatoimintojen alueelle. Myös maakuntakaavan yhteydessä on laadittu Natura-arviointi, joka on osoittanut, ettei maakuntakaavan mukaisella rakentamisella ole merkittäviä vaikutuksia Natura-alueen luontoarvoihin.

Yleiskaavan laatimisen yhteydessä tehdyssä Natura-arvioinnissa todetaan, että Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueella merkittävimmät vaikutukset aiheutuvat Viikin peltoalueiden sekä Natura-alueen ulkopuolisten reunametsien pinta-alan pienenemisestä rakentamisen myötä. Vaikutukset eivät Natura-arvioinnin mukaan kuitenkaan minkään direktiivilintulajin osalta kohoa merkittäviksi, sillä vielä rakentamisen jälkeenkin Vanhankaupunginlahden ja Viikinpeltojen muodostama ekologinen kokonaisuus säilyy toimivana. Vanhankaupunginlahden direktiiviluontotyyppeihin yleiskaavalla ei arvioida olevan vaikutuksia.

Euroopan komission tiedonannon mukaan ennalta varautumisen periaatteeseen voidaan valituksessa vedota silloin, kun jostakin ilmiöstä tai menettelystä voi tieteellisesti ja objektiivisesti arvioituna aiheutua vaarallisia vaikutuksia. ELY-keskuksen Natura-lausunto ei käytössä olevien tietojen perusteella perustu sellaiseen uuteen selvitykseen, joka olisi laadittu Natura-arvioinnin jälkeen. Vaikutusten merkittävyyden arviointi pelkän varovaisuusperiaatteen nojalla ei siten ole perusteltua. Yleiskaavan mukainen rakentaminen ei komission tulkintaohjeen ja EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännön tarkoittamalla tavalla suurella todennäköisyydellä vaikuta Natura-alueen koskemattomuuteen eivätkä arvioinnin tulokset ole epävarmoja siten, että varovaisuusperiaate tulisi sovellettavaksi.

Yleiskaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin vaatimukset luonnonarvojen vaalimisesta. Luontoselvitykset, luontovaikutusten arviointi ja Natura-arviointi ovat selvityksinä riittävät. Luontovaikutusten arvioinnissa ja Natura-arvioinnissa on otettu huomioon rakentamisen ja lisääntyvän asukasmäärän virkistyskäytön vaikutukset ja Natura-arvioinnissa on arvioitu myös virkistyskäyttöpainetta. Luontovaikutusten arvioinnissa on todettu Viikin peltoalueiden pienenemisen vaikutukset. Pesimä- ja muuttolinnusto sekä levähdysalueet on otettu selvityksissä ja yleiskaavasuunnitelmassa huomioon.

Vaikutukset Natura-alueen eheyteen ja yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa on arvioitu. Vaikutusten muodostuminen ja vaikutusmekanismit on kuvattu Natura-arvioinnissa. Kasautuvien vaikutusten osalta on otettu huomioon muut hankkeet lähiympäristössä ja niiden aiheuttama virkistyskäytön lisääntyminen. Yhteisvaikutusten arvioinnin pohjana on ollut koko yleiskaavan mahdollistama rakentamisen ja asukkaiden määrä. Yhteisvaikutukset on siten Natura-arvioinnissa pystytty arvioimaan todellisen asukasmäärän mukaisina, mikäli yleiskaava toteutuu kokonaan. Tehdyt selvitykset osoittavat, että ehdotettu ratkaisu on mahdollista toteuttaa ilman merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Myös Tiira-lintutietopalvelun havaintotietoja on hyödynnetty Natura-arvioinnissa, sillä ne ovat olleet aineistona selvityksen lähteenä käytetyssä julkaisussa Helsingin Vanhankaupunginlahden linnustoseuranta 2012 – vuosien 2000−2012 yhteenveto (Mikkola-Roos ym., 2013).

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologista Förening Tringa ry:n valitus

Kaupunginhallitus on viitannut edellä ELY-keskuksen valituksen osalta lausumaansa ja lisäksi todennut, että yleiskaava turvaa linnustoarvot koko kaava-aluetta koskevalla määräyksellä, jonka mukaan suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät alueet ja turvata niiden säilyminen. Muuttolintujen ruokailu- ja levähdyspaikkojen merkitys on otettu arvioinnissa huomioon.

Natura-arvioinnin tietolomake on ollut keskeinen vaikutusarvioinnin lähde. Viikin peltojen merkitys linnuston kannalta on ollut mukana vaikutusarvioinnissa ja tehtäessä johtopäätöksiä. Vaikutustenarvioinnin vuoksi Viikkiin osoitettua rakentamisaluetta on pienennetty kaavaehdotusvaiheessa. Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelma 2015−2024 on ollut aineistona uuden yleiskaavan luontovaikutuksia arvioitaessa.

Verkkosaaren asemakaavan muutos on valmistelu yleiskaavan vaikutusarvioinnin tekemisen jälkeen. Alueelle suunniteltu venesatama ei ulotu linnustoltaan arvokkaiksi inventoiduille alueille ja veneilyreitit suuntautuvat ensisijaisesti niiltä poispäin.

Maakuntakaava on Viikin Pornaistenniemen osalta otettu huomioon kaupunkirakennetta, seudullisia viher- ja virkistysyhteyksiä sekä luontoarvoja ja kulttuuriympäristöarvoja ja niiden yhteensovittamista koskevissa kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä. Pornaistenniemen luonnonsuojelualue on perustettu 25.7.2016 yleiskaavan Kaupunkiluonto-teemakartassa osoitetun luonnonsuojeluohjelman mukaisesti.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valitus

Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueeseen kohdistuviin vaikutuksiin liittyvien valitusperusteiden osalta kaupunginhallitus on viitannut ELY-keskuksen valituksen johdosta lausumaansa.

Yleiskaavan esittämistavasta on maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa vain yleisiä säännöksiä. Säännökset eivät ole esteenä sille, että yleiskaava esitetään useammalla kartalla ja siten, että pääkarttaan liittyvät teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia ja osin ei-oikeusvaikutteisia. Yleiskaavan joustava esittämistapa mahdollistaa yksityiskohtaisempien maankäyttöratkaisujen ja rajausten tekemisen tarkemmassa suunnittelussa. Rakentamistehokkuudelle ei ole osoitettu ylärajaa myöskään nykyisessä Helsingin yleiskaava 2002:ssa.

Yleiskaavan esitystapa ja mitoitusperiaatteet eivät ole tehneet ympäristövaikutusten arviointia mahdottomaksi. Vaikutusten arvioinnin pohjana ovat olleet kaavaesitystä tarkemmat paikkatiedot ja arviot, jotka on esitetty luonto- ja Natura-vaikutusten arviointiraporteissa ja raporttien liitekartoissa. Luontovaikutusten arvioinnin liitekartoissa on esitetty rakentamisen painopistealueet ja asukasmäärän muutos. Arvioinnin epävarmuustekijät on tunnistettu, mutta käytettävissä oleva Helsingin luontotieto on ollut poikkeuksellisen laajaa, mikä vähentää epävarmuutta. Vaikutusarviointi on laadittu tilanteesta, jossa kaikki kaavassa osoitetut aluevaraukset on toteutettu. Vaikka luonnonsuojelualueita ei ole merkitty pääkartalle on luontovaikutukset arvioitu riittävästi paikkatietoa hyödyntäen. Myös suojavyöhykkeet on tunnistettu.

Kaavaratkaisu turvaa kaavamerkinnöin ja -määräyksin kaavan tavoitteiden mukaiset vihersormet, metsäverkoston keskeiset osat sekä muut ekologiset verkostot ja Natura 2000 -verkoston. Pääkartan merkintöjen lisäksi kaavaan kuuluu suojelualueiden osalta oikeusvaikutteinen Kaupunkiluonto-teemakartta. Kaava mahdollistaa nykyisen suojeluverkoston pinta-alan kaksinkertaistumisen ja asettaa tavoitteita ekologisten verkostojen kehittämiselle. Muiden luontoarvojen turvaamisen osalta kaavassa on sanalliset määräykset, jotka velvoittavat ottamaan luontoarvot huomioon myös rakentamiseen osoitetuilla pikseleillä sekä turvaamaan virkistys- ja viheralueiden jatkuvuuden.

Yleiskaava määrää ja osoittaa viherrakenteen maakuntakaavan, yleiskaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti. Yleiskaavassa on esitetty kartalla seudullisesti tärkeät viheralueet ja annettu niiden jatkuvuutta koskeva kaavamääräys. Maakuntakaavan viheryhteystarpeet on osoitettu yleiskaavassa sijainniltaan ohjeellisella merkinnällä. Rannoille sijoittuvat yhteydet on osoitettu rantaraittimerkinnällä.

Laajasalo – Degerö Seura ry:n valitus

Laajasalon Yliskylän itärannan virkistys- ja viheraluevyöhyke liittyy maakuntakaavan tiivistettävään taajamatoimintojen alueeseen. Yleiskaava tarkentaa maakuntakaavan merkintää yleiskaavan tavoitteiden ja olemassa olevan kaupunkirakenteen perusteella. Kaavaratkaisussa on otettu huomioon Vartiosaaren joukkoliikenneyhteys ja siihen liittyvä täydennysrakentaminen. Laajasalon osalta yleiskaavaan merkityllä raideyhteydellä on ainoastaan paikallista vaikutusta. Tiivistettävään kaupunkirakenteeseen on osoitettu viheryhteyksiä, jotka turvaavat lisääntyvän asukasmäärän pääsyn virkistysalueille. Uusilla alueilla rannat suunnitellaan yleiskaavamääräyksen mukaan julkisina.

Degerön kartanon alue suojeltuine ympäristöineen on asemakaavoitettu asumistarkoitukseen. Yleiskaavan asuntovaltainen alue A4-merkintä perustuu kartanon asemakaavaratkaisuun ja tarkentaa tältä osin maakuntakaavan kartanoa koskevaa virkistysaluemerkintää. Yleiskaavan Kulttuuriympäristöt -teemakartassa on osoitettu Degerön kartanon valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valitus

Puolustusvoimien saaria koskeva yleiskaavaratkaisu on kaavan tavoitteiden mukainen. Kaupungin merellisen strategian tavoitteena on parantaa saari- ja rantakohteiden vetovoimaa, palveluja ja saavutettavuutta sekä edistää merellisiä tapahtumia ja jatkaa lähisaariston avaamista virkistyskäyttöön. Alueiden erityispiirteet on tunnistettu, eivätkä yleiskaavamerkinnät ole ristiriidassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa.

G:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus

Yleiskaavassa Tuomarinkylän kartanon alueelle osoitettu rakentamisalue liittyy Itä-Pakilan ja Torpparinmäen maakuntakaavassa osoitettuun taajamatoimintojen alueeseen ja säilyttää Tuomarinkylän kartanon keskeiset arvot. Valtakunnallisesti merkittävän Vantaanjokilaakson maisema-alueen ja Tuomarinkylän kartanon rakennetun ympäristön arvot on turvattu virkistys- ja viheralue -kaavamerkinnällä sekä maiseman ja kulttuuriympäristön turvaamista koskevilla kaavamääräyksillä.

Rakentaminen on sijoitettu Uusipellon alueelle, joka on kulttuuriympäristön ydinalueiden kannalta syrjäinen. Yleiskaava ei estä Tuomarinkylän kartanon ratsastuskeskuksen kehittymistä eikä uuden maneesirakennuksen rakentamista. Yleiskaavassa on pyritty turvaamaan nykyiset harrastustoiminnat ja myös kehittämään niitä.

Yleiskaavan vuorovaikutusraportissa viitataan Helsingin keskeisimmät maankäytön muutosalueet -liiteraporttiin sisältyvään tarkasteluun, jossa on esitetty idealuonnosvaihtoehtoja Tuomarinkylän kartanon länsipuolelle sijoittuvasta uudesta kaupunginosasta. Tuomarinkylän kartanon ratsastusreitit ja korvaava paikka koiraradalle on merkitty tarkasteluihin. Nämä myös kaupunginhallituksen selitykseen sisällytetyt kuvat osoittavat, että ratsastuskeskuksen alue reitteineen on otettu tarkastelussa huomioon. Osa ratsastusreiteistä jäisi yleiskaavan mahdollistaman rakentamisen alle, mutta reitistö sijoittuu asemakaavan mukaisesti edelleen Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaalle maisema-alueelle, mitä voidaan pitää Helsingissä riittävän vaihtelevana ja monipuolisena alueena ratsastusreitistölle. Osa nykyisistä reiteistä voidaan säilyttää ja vuonna 2013 laadittu asemakaava mahdollistaa myös uusien reittien rakentamisen. Turvallisuusnäkökulma selvitetään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Tuomarinkylän alueelle yleiskaavassa osoitettu raitiotielinjaus on ohjeellinen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti pidetty riittävänä, että kaavaratkaisun liikenne on vaikutusselvitysten perusteella järjestettävissä muun ohella alueen sijainti ja sen ympäristön olemassa oleva liikenneverkko huomioon ottaen lainmukaisella tavalla.

Tapulikaupunki-Seura ry:n valitus

Kaupunginhallitus on viitannut yleiskaavan esittämistavan osalta Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valituksen osalta lausumaansa. Yleiskaava on luonteeltaan mitoittava. Jotkin kaavamerkinnät ohjaavat tavoitteellista maankäytön enimmäistehokkuutta (A4) ja jotkin kaavamerkinnät vähimmäistehokkuutta (C1, C2, C3, A1). Muuten rakentamisen tehokkuutta on ohjattu niin sanotulla tehokkuushaarukalla. Vasta asemakaavavaiheessa määritellään tarkoituksenmukaiset kaavaratkaisut, kuten korttelitehokkuudet, viher- ja katualueiden laajuudet ja rakennusten korkeudet. Yleiskaava toteutuu asemakaavoituksen kautta, joten kaupunkilaisilla on mahdollisuus osallistua suunnitteluun myös siinä vaiheessa.

L:n valitus

Yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä. Lentotoimintojen päättymisestä ja viranomaistoimintojen siirtymisestä muualle on tehty tarvittavat päätökset, joten alueen osoittaminen taajamatoimintojen alueeksi on maakuntakaavan mukaista. Korvaavan lentokentän löytymiseen liittyvät kysymykset, siltä osin kuin kysymys on kentän sijoittamisesta muualle kuin Helsingin alueelle, eivät voi tulla ratkaistuksi valituksenalaisella yleiskaavalla.

Kaupunkisuunnittelulautakunta hyväksyi Malmin lentokenttäalueen kaavarungon 1.12.2015 (muutettu 29.11.2016) jatkossa laadittavien asemakaavojen, asemakaavamuutosten ja poikkeamispäätösten pohjaksi. Kaavarunkoa voidaan pitää yleiskaavaa tarkempana ohjeellisena maankäyttösuunnitelmana. Malmin lentokenttärakennuksien alueella on lisäksi vireillä asemakaavan muutos, jossa keskeisimmät rakennukset suojellaan. Rakennukset osoitetaan sr-1 ja sr-2-merkinnöillä kaupunkikuvallisesti, rakennustaiteellisesti ja historiallisesti huomattavan arvokkaina rakennuksina ja annetaan niitä koskevat määräykset. Asemakaavan muutosehdotus on hyväksytty kaupunkiympäristölautakunnassa 21.11.2017.

Malmin lentoasema ystävät ry:n valitus

Kaupunginhallitus on viitannut L:n valituksen osalta lausumaansa ja todennut lisäksi, että rajanylityspaikkaa koskeva ensisijainen ohjaus tulee voimassa olevasta maakuntakaavasta, jossa alue on liikennealuetta, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue.

5.2 Vastaselitykset Helsingin kaupunginhallituksen selityksen johdosta

Uudenmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Olennainen kysymys yleiskaavan vaikutusten arvioinnissa on se, miten rakentaminen vaikuttaa Etu-Viikin peltoalueella sijaitseviin suojeluperustelajien tärkeimpiin ruokailu- ja levähdysalueisiin. ELY-keskuksen valituksessaan esittämät ruokailu- ja levähdysalueiden rajaukset perustuvat sekä mittavien Vanhankaupunginlahden linnustonseurannan ja TIIRA-lintutietopalvelun havaintoaineistojen yksityiskohtaiseen tarkasteluun että alueen linnuston parhaaseen asiantuntemukseen.

Tärkeimpien ruokailu- ja levähdysalueiden sijoittumiselle Etu-Viikin peltoalueille on useita syitä. Alueet sijaitsevat Etu-Viikin halki Vanhankaupunginlahteen laskevien valtaojien varsilla ja muuta peltoaluetta alavampina ne ovat tulvaherkkiä. Erityisesti keväällä tai runsaiden sateiden jälkeen alueet ovat pitkään märkiä ja osin myös veden peittämiä. Kahlaajat suosivat tyypillisesti tällaisia alueita. Etu-Viikin peltoalueen pohjoisreuna Viikinojan varressa ja sen itäpuolella ovat peltoalueen selvästi rauhallisimpia osia, jotka ovat sen vuoksi erityisesti arkojen isojen lintujen suosimia alueita. Näitä tärkeimpiä ruokailu- ja levähdysalueita ja niiden merkitystä ei ole yleiskaavan Natura-arvioinnissa riittävällä tarkkuudella tunnistettu.

Tapulikaupunki-Seura ry on antanut vastaselityksen.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani ovat antaneet vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavan esittämistapa vaikuttaa merkittävällä tavalla muun muassa Vanhankaupunginlahden Natura-alueeseen kohdistuvien vaikutusten arvioitiin siltä osin kuin kysymys on lisääntyvän virkistyskäytön sille aiheuttamasta paineesta. Natura-arvioinnissa näiden vaikutusten on katsottu riippuvan ensisijaisesti virkistysreittejä ja -palveluita koskevista tarkemmista suunnitelmista, joita yleiskaava ei sisällä. Natura-arvioinnissa ei siten ole kyetty riittävästi arvioimaan virkistyskäytön aiheuttamaa vaikutusta, ja yleiskaavassa asia on jätetty tulevan asemakaavoituksen varaan.

Natura-arvioinnin riittävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon varovaisuusperiaate sekä unionin tuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tulkinnasta. Tehty Natura-arviointi ei ole tuon oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla siinä määrin täsmällinen ja päätelmiltään lopullinen, että mahdolliset haitalliset vaikutukset voitaisiin sulkea pois.

Kaavan esittämistapaan liittyy myös se ongelma, että tosiasiatietoa kaavan lähtökohdista, mitoituksesta ja vaihtoehdoista on liian vähän, jotta kaavan vaikutuksia voitaisiin riittävästi arvioida. Yleiskaavan kaavavarantoa ei ole mahdollista arvioida, koska kaupunki ei ole ilmoittanut kaavalaskelmien perusteena olleita tehokkuuslukuja. Koska kaupunki on laiminlyönyt yleiskaavan kokonaiskaavavarannon, maankäyttöalueiden varantojen sekä keskimääräisten tehokkuuslukujen ilmoittamisen kaavoitusmenettelyssä, kaavoituksen osallisilla ei ole ollut mahdollisuutta arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta. Vaikutusarvioita yleiskaavan sellaisesta toteutusvaihtoehdosta, jossa kaavan rakentamisvaranto on hyödynnetty täysimääräisesti, ei ole tehty.

Vihersormia ja muita seudullisia viheralueita koskeva kaavamääräys on epätarkempi kuin maakuntakaavan luonto- ja virkistysalueita koskeva suunnittelumääräys. Yleiskaavan kaavamääräys ei suojaa viheralueita rakentamiselta eikä myöskään turvaa viheralueverkoston ekologista jatkuvuutta. Viheryhteyksiä koskevan kaavamääräyksen mukaan yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen tai luonnonmukaiseen.

Malmin lentoaseman ystävät ry on antanut vastaselityksen.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on antanut vastaselityksen.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vanhankaupunginlahtea on ehdotettu Natura-alueeksi vuonna 1998. Tämän jälkeen toteutuneen rakentamisen ja yleiskaavan yhteisvaikutuksia ei ole Natura-arvioinnissa käsitelty käytännössä lainkaan, vaikka kumuloituvat vaikutukset ovat sopivien elinympäristöjen vaiheittaisen vähenemisen kautta erittäin oleellisia Natura-alueen eheyden säilymistä arvioitaessa. Yleiskaavan mahdollistaman rakentamisen ja jo aiemmin toteutuneen rakentamisen ja maankäytön muutosten yhteenlaskettu pienennys Viikin peltojen pinta-alaan on noin 39 prosenttia.

Tutkimusten mukaan laajoja avoimia peltoaukeita elinympäristönään suosivien lintujen määrät ovat jo pienempiä tai niitä ei esiinny ollenkaan alle 60 metrin etäisyydellä rakennetun tai puustoisen alueen reunasta. Monilla lajeilla lintumääriä vähentävä vaikutus ulottuu 100–150 metrin päähän pellonreunasta. Suurin osa Natura-alueen peltoja hyödyntävistä suojelun perustelajeista on tällaisia metsäisiä tai rakennettuja pellonreunoja välttäviä lajeja. Riittävän kaukana reunasta sijaitsevan pellon yhteispinta-ala on siis selvästi biologisesti merkityksellisempi arvioitaessa vaikutuksia Natura-alueen linnustoon kuin Natura-arvioinnissa käytetyt peltojen pinta-alat sellaisinaan. Riittävän avoimen peltoalan pienentymisen vaikutukset olisi tullut arvioida Natura-arvioinnissa.

Viikintien eteläpuolinen peltoalue sekä Viikintien pohjoispuoliset tien viereiset pellot on kokonaisuudessaan määritelty Vanhankaupunginlahden Natura-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa Natura-alueeseen ekologisesti liittyväksi peltoalueeksi. Myös virallisessa Natura-lomakkeessa Viikin peltojen on mainittu lisäävän Vanhankaupunginlahden Natura-alueen linnustoarvoa.

Ihmisten lintuihin kohdistama häirintävaikutus on todennäköisesti jo nykyään suurin Viikintien läheisillä pelloilla molemmin puolin tietä. Rakentaminen lisäisi häirintävaikutusta todennäköisesti merkittävästi, koska aikaisemmin selkeästi rakentamaton pellonreunaympäristö muuttuisi rakennetuksi, jolloin kynnys liikkua pelloilla alentuisi entisestään. Jo melko vähäisellä häirinnällä, eli noin kerran tunnissa tai jopa vain kerran muutamassa tunnissa, voi olla lintujen riittävää ravinnonhankintaa selvästi haittaava vaikutus.

Natura-arvioinnissa on yhteisvaikutusten arvioinnin ohella puutteita myös lajikohtaisessa tarkastelussa. Tiira-tietopalvelun havaintoja ei ole hyödynnetty. Etu-Viikin peltoalueiden laajuuden merkitystä alueella levähtäville ja ruokaileville metsähanhille ei ole riittävällä tavalla huomioitu. Heinäkurpan osalta Natura-arvioinnissa ei ole huomioitu Tiira-tietokannasta ilmeneviä havaintoja, jotka on tehty rakentamiselle osoitetuilla tai niiden läheisillä alueilla, kuten ei muuallakaan Viikin pelloilla säännöllisesti tehtyjä havaintoja. Etu-Viikin peltojen merkitys heinäkurpan esiintymisalueena on Natura-arvioinnissa muutoinkin sivuutettu; myös valkoposkihanhiin, jänkäkurppaan, suokukkoon, punajalkavikloon ja ruskosuohaukkaan kohdistuvat vaikutukset on arvioitu puutteellisesti. Myöskään sitä, että haitalliset vaikutukset kohdistuvat yhteensä 14:ään Natura-alueen suojelun perusteena olevaan lajiin, ei ole huomioitu asianmukaisesti.

G ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kartanoalueelle osoitettu rakentaminen olisi irrallaan Itä-Pakilan ja Torpparinmäen taajama-alueista, koska Tuusulanväylä ja alueen muu tiestö erottavat uuden asuntoalueen nykyisistä taajama-alueista. Kartanoalueelle osoitettu rakentaminen poikkeaisi myös luonteeltaan ja tehokkuudeltaan näistä alueista.

Kaupungin selityksessä esitetyt ratsastusreitit merkitsisivät ratsastusreittien puolittumista nykytilanteeseen verrattuna. Kaikki yleiskaavassa osoitetun rakentamisen jälkeen käyttöön jäävät reitit on merkitty kaupungin tarkasteluun, eikä niitä ole mahdollista lisätä. Jäljelle jäävä reitistö olisi täysin riittämätön sekä määrällisesti että laadullisesti.

Laajasalo − Degerö Seura ry on antanut vastaselityksen.

L on antanut vastaselityksen.

5.3 Helsingin kaupunginhallituksen lisäselitys Uudenmaan ELY-keskuksen, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n sekä G:n ja hänen asiakumppaneidensa vastaselitysten johdosta.

Helsingin kaupunginhallituson antanut lisäselityksenUudenmaan ELY-keskuksen, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n sekä G:n ja hänen asiakumppaneidensa vastaselitysten johdosta.

Kaupunginhallituksen lisäselitys on lähetetty tiedoksi Uudenmaan ELY-keskukselle, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:lle ja sen asiakumppanille, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:lle sekä G:lle ja hänen asiakumppaneilleen.

5.4 Helsingin kaupunginhallituksen valituksen johdosta annetut lausunnot ja selitykset

Asunto Oy Pohjoiskaari 40 on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Länsiväylän bulevardisointia koskevilta osin.

Uudenmaan ELY-keskuksen liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualue on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa, esittänyt valituksen hylkäämistä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavassa on tehty merkittäviä seudullisen liikennejärjestelmän kehittämistä linjaavia ratkaisuja, joilla on laajoja, jopa valtakunnallisia vaikutuksia. Kantakaupungissa sijaitsevat kansainväliset satamat, erityisesti Länsisatama, ja Kampin valtakunnallinen linja-autoliikenteen terminaali ja niihin kytkeytyvät väylät muodostavat osan valtakunnallista liikennejärjestelmäkokonaisuutta. Valtakunnalliset solmupisteet Helsingin kantakaupungissa eivät ole liikenteen päätepisteitä, vaan solmupisteissä matka- ja kuljetusketjut jatkuvat liikenne- tai kuljetusmuotoa vaihtaen. Helsingin keskustan kansainvälisiin ja valtakunnallisiin solmuihin suuntautuva ja niistä lähtevä liikenne käyttää tieverkon bulevardisoitaviksi suunniteltuja osuuksia. Helsingin sisääntuloväylien muutosten vaikutukset tulisivat heijastumaan valtakunnan tasolle erityisesti tavara- ja joukkoliikenteen kuljetus- ja matkaketjujen osalta. Kaupunkibulevardit ovat erittäin merkittävä seudullinen liikennejärjestelmätason ratkaisu, jonka vaikutuksia tulisi selvittää seudullisesti ja jopa valtakunnallisesti.

HLJ 2015 on seudullinen liikennejärjestelmäsuunnitelma, jolla ei voida sivuuttaa maakuntakaavan edellyttämiä selvityksiä. HLJ 2015:n yhteydessä ei ole laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiä selvityksiä kaupunkibulevardien seudullisista tai laajemmista vaikutuksista. HLJ 2015 ei näin ollen osoita, että maakuntakaavassa osoitetut moottoriväylät voitaisiin yleiskaavassa osoittaa alemman asteisina. HLJ 2015:ssa ei myöskään ole arvioitu kaupunkibulevardeja, koska HLJ 2015:n valmistelun aikana ei vielä ole ollut käytettävissä kaupunkibulevardien liikenneteknistä kuvausta. HLJ 2015:ssa valtatiet 1, 3 ja 4 sekä kantatie 51 ovat eritasoliittymin varustettuja pääväyliä, joiden nopeusrajoitus on 60–80 km/h. Liikennejärjestelmäratkaisuja liikennemallilla arvioitaessa ei näin ollen ole voitu selvittää kaupunkibulevardien vaikutuksia.

Länsiväylän (kt 51), Turunväylän (vt1), Hämeenlinnanväylän (vt3) ja Lahdenväylän (vt4) osoittaminen yleiskaavassa kaupunkibulevardeina ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin selvityksiin. HLJ 2015:n jatkotyönä tehtävistä selvityksistä yleiskaavaa hyväksyttäessä on ollut käytettävissä Ajoneuvoliikenteen verkkoselvitys ja Helsingin seudun tieverkon arviointi valtakunnallisen liikenteen näkökulmasta. Kummassakaan selvityksessä ei tutkittu kaikkien Kehä I:n sisäpuolisten maanteiden muuttamista kaupunkibulevardeiksi, ei laajoja seudullisia tai valtakunnallisia vaikutuksia eikä kaupunkibulevardien toimivuutta ilman tienkäyttömaksuja. Yleiskaavassa ei myöskään ole kaavamääräystä, joka sitoisi kaupunkibulevardien toteuttamisen tienkäyttömaksujen, seudullisen joukkoliikennejärjestelmän tai pikaraitioteiden toteuttamiseen.

Helsingin keskustan valtakunnallisiin satamiin ja Kampin valtakunnalliseen linja-autoliikenteen terminaaliin suuntautuva liikenne käyttää tieverkon bulevardisoitaviksi suunniteltuja osuuksia. Helsingin seudun tieverkon arviointi valtakunnallisen liikenteen näkökulmasta -selvityksen mukaan pitkämatkaisen liikenteen rooli valtatiellä 1, valtatiellä 3, valtatiellä 4 ja kantatiellä 51 on merkittävä.

Pääkaupunkiseudulla paikallisen liikenteen määrä tieverkolla on niin suuri, että valtakunnallisen liikenteen suhteellinen osuus jää pieneksi. Verrattaessa pitkämatkaisen liikenteen absoluuttisia määriä muun Suomen tieverkkoon voidaan todeta, että valtakunnallista liikennettä on Kehä I:n sisäpuolisella tieverkolla paljon. Pitkämatkaisten tiekuljetusten, bussiliikenteen ja henkilöautoliikenteen määrät ovat valtakunnallisesti vertaillen merkittäviä Kehä I:n sisäpuolisella tieverkolla eli koko valtion hallinnoimalla maantieverkolla.

Yleiskaavan taustaselvitykset osoittavat, että merkittävää ruuhkautumista tulee tapahtumaan Kehä I:llä ja sen ulkopuolella. Matka-ajat kasvavat ja niiden ennakoitavuus heikkenee. Lisäksi liikenneturvallisuus heikkenee bulevardijaksoilla, mikä lisää entisestään väylien vaurioherkkyyttä.

Liikennevirasto on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa, esittänyt valituksen hylkäämistä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Uudenmaan maakuntakaava on voimassa oleva kaava, jonka oikeusvaikutusta ei voida sivuuttaa. Helsingin yleiskaavan kaupunkibulevardiratkaisulla on seudullista ja valtakunnallista vaikutusta. Helsingin Länsisatama sijaitsee yleiskaava-alueella ja on tällä hetkellä merkittävä satama myös valtakunnallisen tavaraliikenteen kannalta. Yleiskaava-alueelle Kampin terminaaliin suuntautuu myös pitkämatkaista linja-autoliikennettä. Bulevardit tulevat väistämättä vaikuttamaan näiden valtakunnallisten matka- ja kuljetusyhteyksien sujuvuuteen. Vaikutusten on oltava riittävästi arvioituja ja mahdollisten ongelmien ratkaistuja ennen bulevardien toteuttamista. Bulevardien toteuttamista ei ole yleiskaavassa kytketty esimerkiksi julkisen liikenteen yhteyksien toteuttamiseen.

Ilmalan varikkoalueen merkitys rautatieliikenteelle tulee kasvamaan rautatieliikenteen kilpailulle avaamisen seurauksena. Lentorata ja Tallinnan tunneli toteutuessaan tulevat vaikuttamaan samansuuntaisesti. Ilmalan alueen jatkokehittäminen edellyttää riittäviä varikkoalueita.

A on antanut selityksen, jossa hän on muun ohella viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja esittänyt valituksen hylkäämistä kaupunkibulevardeja ja Keskuspuistoa koskevilta osin.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ovat antaneet selityksen, jossa yhdistykset ovat esittäneet valituksen hylkäämistä kaupunkibulevardeja, Keskuspuistoa, Vartiosaarta ja Ramsinniemeä koskevilta osin.

B on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt valituksen hylkäämistä kaupunkibulevardeja ja Keskuspuistoa koskevilta osin.

C on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt valituksen hylkäämistä kaupunkibulevardeja ja Vartiosaarta koskevilta osin.

Pirkkolan Omakotiyhdistys ry, Pohjois-Haaga-Seura ry, M ja N ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä Keskuspuistoa koskevilta osin sekä lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Maakuntakaavassa osoitetun virkistysalueen keskeiset tavoitteet vaarantuvat yleiskaavassa, joka osoittaa Keskuspuistoon 15 000–20 000 asukkaan asuinalueet ja toimitiloja samaan aikaan, kun Keskuspuiston käyttö kasvaa ja rakentaminen laajenee myös monille muille Helsingin virkistys- ja viheralueille.

Yleiskaavan liiteaineistona olevassa luontovaikutusten arvioinnissa todetaan, että jos Keskuspuisto kapenee, on riski, että menetetään toimiva ekologinen yhteys. Myös metsäverkostoselvitys ja Keskuspuiston länsireunan toiminnallinen ja maisemallinen tarkastelu osoittavat alueen arvojen heikentymisen, jos Keskuspuistoon tulee yleiskaavassa osoitettua rakentamista. Edelleen liito-oravakartoitus osoittaa Keskuspuiston olevan Helsingin tärkein liito-oravien elinpiiri.

Museovirasto on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä, esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Vartiosaari on maakuntakaavassa osoitettu valkoiseksi alueeksi eli ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuva asuin- ja työpaikkarakentaminen ohjataan taajamatoimintojen alueelle ja kyliin. Alueelle voidaan osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä kuin asuin- ja työpaikkarakentamista. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on sovitettava yhteen alueen pääkäyttötarkoitus sekä alueen maisema ja kulttuuriympäristöarvot.

Helsingin yleiskaavassa Vartiosaareen osoitetun maankäytön johdosta alue muuttuu kantakaupunkitehokkuudella rakennetuksi kerrostalovaltaiseksi asuinalueeksi, jolle samalla tulee uudenlaista infrastruktuuria kuten raitiotie, kaksi siltaa ja pyöräilybaana. Vartiosaaren muuttamista luonnontilaisesta huvilayhdyskunnasta kerrostalovaltaiseksi asuinalueeksi ei voida pitää maakuntakaavan tarkoittamana paikallisesti merkittävänä rakentamisena, erityisesti kun otetaan huomioon aluetta koskevat valtakunnalliset kulttuuriarvot. Vartiosaari on osa suunniteltua raideliikennejärjestelmän varassa olevaa saaristokaupunkien nauhaa eikä yksittäinen irrallinen alue. Tämä myös osaltaan viittaa Vartiosaaren merkitykseen osana seudullista kokonaisuutta.

Vartiosaarta koskevat kulttuuriympäristöintressit ovat valtakunnallisia ja ne on tasapainotettu suhteessa siihen, että saareen ei ole osoitettu merkittävää maankäyttöä. Maakuntakaavan ohjausvaikutus ei ole vanhentunut, kun otetaan huomioon, että kulttuuriympäristöjä koskevia seikkoja on tarkasteltu vuonna 2013 hyväksytyssä Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa sekä vuonna 2017 hyväksytyssä 4. vaihemaakuntakaavassa.

Helsingin kaupunginhallituksen väite kulttuuriympäristöarvojen kohdistumisesta vain Vartiosaaren ranta-alueisiin on virheellinen, eikä perustu kaavoituksen valmistelun yhteydessä saatuun selvitykseen. Vartiosaari on kokonaisuutena kulttuuriperintöä ja -ympäristöä, johon luonto lomittuu.

Yleiskaava on esitystavaltaan strateginen, mutta perustuu siihen lähtökohtaan, että kullekin yleiskaavassa osoitetulle alueelle asetetaan tietty vähimmäismitoitus, joka yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa tulee saavuttaa. Yleiskaava on siten vaikutukseltaan sitova eikä jätä kovinkaan paljon liikkumavaraa yksityiskohtaisemmalle kaavoitukselle. Vartiosaareen osoitettu mitoitus ei ole sovitettavissa yhteen saaren kulttuuriarvojen kanssa yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Valtakunnallisesti merkittävillä kulttuuriympäristön alueilla alueidenkäytön tulee perustua alueen historialliseen kehitykseen varmistuen siitä, etteivät alueen kulttuurihistorialliset arvot häviä. Vartiosaareen osoitettu ratkaisu ei myöskään tue valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden muodostamaa kokonaisuutta eikä sovita yhteen erisuuntaisia tavoitteita.

O ja H ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä Vartiosaarta ja Ramsinniemeä koskevilta osin sekä lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Ramsinniemeen osoitettu rakentaminen on alueen kokoon suhteutettuna mittavaa. Ramsinniemen kapeudesta ja Ramsinniementien mutkaisuudesta johtuen myöskään raitiotietä ja sen ohessa baanayhteyttä ei ole mahdollista toteuttaa ilman huomattavaa vahinkoa ympäristölle. Myös Vartiosaareen osoitettu rakentaminen on niin laajamittaista, ettei se toteuta maakuntakaavan määräyksiä.

I on antanut selityksen, jossa hän on muun ohella viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin.

Vartiosaari-seura ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin.

Laajasalo – Degerö Seura ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin.

Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta ja Ramsinniemeä koskevilta osin.

J ja K ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen Pitäjänmäen aluetta koskevilta osin.

Pajamäkiseura ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Pitäjänmäen aluetta koskevilta osin.

Lauttasaariseura – Drumsösällskapet ry:lle, D:lle, E:lle, F:lle, Asunto Oy Helsingin Riitankuja 2:lle, Asunto Oy Poutamäentie 15:lle Teknos Oy:lle ja Asunto Oy Sulkapolku 6:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

5.5 Helsingin kaupunginhallituksen vastaselitys sen valituksesta annettujen lausuntojen ja selitysten johdosta

Helsingin kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaikkiin kaupunkibulevardeihin liittyy kaavakartalla myös merkintä pikaraitiotie tai raideliikenteen runkoyhteys. Yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan yleiskaavan tulkinta on esitetty kaavaselostuksessa ja kaavaselostuksessa todetaan, että suuret liikennehankkeet ja maankäyttö eivät voi tämän yleiskaavan pohjalta toteutua erillisinä, vaan maankäytön mittava tiivistäminen vaatii kaavassa esitettyjä raideratkaisuja ja päinvastoin. Yleiskaavaan liittyy lisäksi toteuttamisohjelma, jossa tullaan ottamaan kantaa asemakaavoituksen ohjelmointiin yleiskaavan aluevarausten strategisten painoarvojen mukaisesti.

Helsingin keskustassa olevat satamat ja terminaalit ovat jo nykytilanteessa kytkeytyneenä kaupungin pääkatuverkkoon, ja reitit kulkevat siten katumaisten tasoliittymien ja lukuisien liikennevalojen kautta. Helsingin pääkadut suunnitellaan siten, että autoliikenne on mahdollisimman sujuvaa kaupunkiympäristö ja muut liikkumistarpeet huomioiden. Kaupunkibulevardeilla tämä suunnittelun reunaehto liikenteen sujuvuudelle on myös voimassa.

Kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia on tutkittu osana yleiskaavatyötä raporteissa Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset ja Kaupunkibulevardien tavoitelähtöinen vaikutustenarviointi. Maakuntakaavan edellyttämiä selvityksiä ei ole sivuutettu. Yleiskaavassa on huomioitu sekä HLJ 2015:n esittämä tavoite ajoneuvoliikenteen luokittelusta mukaan lukien esitetyt kaupunkimaiset pääväylät Kehä I:n sisäpuolella että osoitettu selvitysten avulla, että yleiskaavassa esitetty kaupunkibulevardeihin perustuva strateginen, yksityiskohtaisemmilta ratkaisuiltaan täsmentyvä tavoite, on mahdollinen.

Vartiosaaren RKY-status ei ole sellainen maakuntakaavan aluevaraus, jonka tarkoituksena on estää alueen kehittäminen ja täydennysrakentaminen. Vartiosaaren rakentaminen asuin- ja virkistysalueeksi edistää saaren kulttuuriympäristöjen säilymistä asuttuna ja niiden käyttöä palveluntarjoajina. Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset ohjaavat jatkosuunnittelua riittävästi alueen arvojen säilyttämiseksi.

Vartiosaareen suunniteltu raideyhteys on maakuntakaavan tavoitteiden mukainen. Vartiosaari ei sijaitse erillään muusta Helsingin taajamarakenteesta, ja kaavaa laadittaessa on otettu huomioon Helsingin sisäisen joukkoliikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen.

Helsingin kaupunginhallituksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi Vartiosaari-seura ry:lle, Museovirastolle, A:lle, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys - Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:lle, Liikennevirastolle, B:lle, C:lle, Pajamäki-Seura ry:lle, I:lle, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen Liikenne ja infrastruktuuri –vastuualueelle, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:lle ja sen asiakumppanille, Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry:lle, Laajasalo – Degerö Seura ry:lle, Pirkkolan omakotiyhdistys ry:lle, Asunto Oy Pohjoiskaari 40:lle, J:lle ja K:lle sekä G:lle ja H:lle.

B on toimittanut omasta aloitteestaan lisäkirjelmän.

6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian niiltä osin kuin muutoksenhakijoille on myönnetty valitusluvat.

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginvaltuuston päätökset

- Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin sekä Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valituksista Viikintien eteläpuolen peltoalueelle Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle sijoittuvien A2- ja A4-merkintöjen osalta,

- Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin ja Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valituksista Pornaistenniemeen Jokisuuntien kaakkoispuolelle sijoittuvien C2-merkintöjen osalta sekä

- G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksista Tuomarinkylän kartanon lounaispuolelle Uusipellolle sijoittuvan, Vanhan Tuusulantien, Siliuksenmäen ja Lystikukkulan rajaaman A2-alueen osalta siltä osin kuin A2-merkinnät sijoittuvat Tuomarinkylän kartanon RKY-aluerajauksen sisäpuolelle.

Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

2. G:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Malmin lentoaseman ystävät ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Ratkaisut valituksiin

1.1 Yleiskaavan esittämistapa (Tapulikaupunki-Seura ry:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin sekä Laajasalo – Degerö Seura ry:n valitukset)

Yleiskaavan esittämistapaa ja oikeusvaikutuksia koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan sisältyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueidenkäytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Yleiskaavan esittämistapaa koskeva selvitys

Kaavakartta on laadittu mittakaavaan 1:30 000 ja se muodostuu 100 metriä x 100 metrin ruuduista. Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Yleiskaavan yleiskaavakartta sisältää kaavaselostuksen mukaan lähtökohtaisesti vain ne merkinnät ja määräykset, joita kaavan tarkoitus strategisena ja yleispiirteisenä, kaupungin kehityksen periaatteet osoittavana kaavana ja kaavan sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-alueita suunniteltaessa.

Yleiskaava on rakennusoikeuden osalta mitoitettu. Yleiskaavaratkaisu perustuu tältä osin kaavaselostuksessa esitettyyn väestöskenaarioon, jonka mukaan Helsingissä on vuonna 2050 noin 860 000 asukasta ja 560 000 työpaikkaa. Kaavaselostuksen mukaan mitoituksen avulla pystytään ohjaamaan kaupungin rakentumista paremmin tavoitteellisesti ja sitä kautta mitoittamaan myös palveluverkko sekä suunnittelemaan ja aikatauluttamaan liikenneinvestoinnit vastaamaan kasvavan kaupungin tarpeita. Mitoitus on esitetty rakentamistehokkuutena asuntovaltaisilla alueilla. Jotta yleiskaavan tavoitteellinen asemakaavavaranto on mahdollista saavuttaa, asemakaavat tulee laatia vähintään yleiskaavan mahdollistamalla keskimääräisellä tehokkuudella. Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että yleiskaavassa on esitetty maankäyttövarauksia asuntorakentamiseen jonkin verran enemmän kuin vuoteen 2050 ulottuva väestöskenaario edellyttää.

Rakentamistehokkuus on alueilla A1, A2, A3, A4 ja C2 määritelty korttelitehokkuutena. A4-alueelle on määrätty enimmäistehokkuus, A2- ja A3 -alueille on määrätty niin sanottu tehokkuushaarukka, ja alueille A1 ja C2 on asetettu minimikorttelitehokkuus. C1- ja C3-alueita koskevissa kaavamääräyksissä todetaan, että mainittujen alueiden on erotuttava ympäristöään tehokkaampina.

Yleiskaavakarttaa tarkennetaan teemakartoilla, joita on yhteensä kahdeksan: Kulttuuriympäristöt, Virkistys- ja viherverkosto 2050, Kaupunkiluonto, Kantakaupunki, Merellinen Helsinki, Joukkoliikenteen runkoverkko 2050, Tie-, katu- ja baanaverkko 2050 sekä Yhdyskuntatekninen huolto.

Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristö-teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia. Kaupunkiluonto-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina Natura 2000 -alueet, luonnonsuojelulain nojalla suojellut ja rajatut alueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet. Kulttuuriympäristöt-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt. Muilta osin teemakartoilla ei ole oikeusvaikutuksia.

Koko kaava-alueella ovat voimassa muun ohella seuraavat kaavamääräykset:

Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.

Valtakunnallisesti merkittävät maisema- ja kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.

Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Yleiskaavan keskeisten kaavamääräyksien yksityiskohtaisempi ja kattavampi kuvaus on esitetty hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa 7.3.6.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on yleiskaavan esittämistapaa koskien Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valituksesta ratkaistavana erityisesti, onko yleiskaavan vaikutusten arviointi maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla mahdollista, vaikka yleiskaavan pikselikarttaesitystavasta johtuen eri käyttötarkoituksiin osoitetuilla alueilla ei ole tarkkaa rajaa ja kaavan mitoitusperusteet ovat epäselvät.

Laajasalo – Degerö Seura ry on vedonnut valituksessaan siihen, että yleiskaavan epätarkkuus johtaa asukkaiden ja maanomistajien oikeusturvan heikentymiseen pientaloalueilla ja että esittämistavan epätarkkuus rajoittaa asukkaiden oikeutta vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Tapulikaupunkiseura ry on esittänyt valituksessaan, että pikselikarttaesitystapa ei ole lainmukainen asemakaavoitetuilla alueilla, että yleiskaavassa ilman rakennusoikeuden ylärajaa osoitetut rakentamisaluemerkinnät ovat lainvastaisia ja että yleiskaavan oikeusvaikutukset asemakaavoitukseen jäävät epäselviksi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen yleiskaavan esittämistapaa koskevat säännökset ovat yleispiirteisiä. Yleiskaavan esittämistapaa, jossa kaava esitetään oikeusvaikutteisella pääkartalla ja kahdeksalla teemakartalla, jotka ovat osin oikeusvaikutteisia ja osin oikeusvaikutuksettomia, ei siten sellaisenaan voida pitää lainvastaisena.

Yleiskaavan pääkartan pikseliesittämistapa ja siihen liittyvä koko kaava-aluetta koskeva kaavamääräys, jonka mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta eikä alueilla ole tarkkaa rajaa, vaikeuttavat kaavaratkaisun vaikutusten arvioimista erityisesti niillä alueilla, joilla vierekkäisten ruutujen alueille on osoitettu toisistaan merkittävästi poikkeavaa maankäyttöä, kuten viher- ja virkistysalueiden ja rakentamiseen osoitettujen alueiden rajoilla. Esitystavasta johtuen asemakaavoitusvaiheeseen jää tavanomaista enemmän liikkumavaraa eri käyttötarkoituksiin osoitettavien alueiden rajausten suhteen. Kunkin alueen pääkäyttötarkoitus on kuitenkin sinällään kaavakartan perusteella riittävästi arvioitavissa.

Yleiskaava perustuu toisaalta siihen lähtökohtaan, että kullekin yleiskaavassa osoitetulle rakentamisalueelle asetetaan tietty vähimmäismitoitus, joka yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa täytyy saavuttaa. Yleiskaava on tältä osin vaikutuksiltaan yksityiskohtaisempaa suunnittelua sitova. Yleiskaavan rakentamisalueille osoitettu mitoitus on otettava huomioon erityisesti arvioitaessa yleiskaavassa osoitetun rakentamisen vaikutuksia suhteessa rakentamisalueisiin rajautuviin viher- ja virkistysalueisiin sekä suhteessa rakentamisalueiksi osoitetuilla alueilla oleviin luonnonarvoihin, rakennetun kulttuuriympäristön arvoihin ja maisema-arvoihin.

Yleiskaava ei ole voimassa kaavassa erikseen mainituilla osayleiskaavojen alueilla, eikä myöskään jo asemakaavoitetuilla alueilla muutoin kuin asemakaavaa muutettaessa. Yleiskaavan oikeusvaikutukset voivat siten toteutua ainoastaan asemakaavoituksen kautta. Asemakaavan laatimiseen liittyy oma erillinen vuorovaikutusmenettely sekä yleiskaavavaihetta täsmällisempi vaikutustenarviointi. Yleiskaavan yleispiirteistä esitystapaa ei siten rakentamisalueiden mitoituksen ylärajan puuttumisen tai muiden edellä esitettyjen seikkojen vuoksi voida pitää vaikutustenarvioinnin tai kuntalaisen oikeusturvan kannalta siinä määrin epäselvänä, että kaupunginvaltuuston päätös yleiskaavan hyväksymisestä tulisi yksinomaan kaavalle valitun esittämistavan vuoksi lainvastaisena kumota.

Vaikka yleiskaava ei yksinomaan esittämistapaa koskevilla perusteilla ole lainvastainen, esittämistapa vaikuttaa kuitenkin valitusten kohteina olevia alueita ja kohteita koskevien kaavaratkaisujen lainmukaisuuden arviointiin. Lähtökohdaksi on esimerkiksi selvitysten riittävyyttä tai ylempiasteisen maankäytön suunnittelun mukaisuutta arvioitaessa otettava kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen yleiskaava sellaisenaan tai yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan oikeusvaikutuksen kautta mahdollistaa. Arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon yleiskaavan merkitys valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sekä yleiskaavan laatimista ohjaavien maakuntakaavojen keskeisten tavoitteiden välittämisessä asemakaavoitukseen ja muuhun yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen yleiskaavan esittämistapaa koskevilta osin ei ole perusteita.

1.2 Vanhankaupunginlahden alue (ELY-keskuksen, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin sekä Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valitukset)

Vanhankaupunginlahden alueelle yleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Valituksissa tarkoitettu uusi Viikin peltoalueisiin kohdistuva maankäyttö, A2- ja A4-alueet, sijoittuu Viikintien eteläpuolella olevan Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle. Jo rakentunut alue on osoitettu yleiskaavassa A3-merkinnällä asuntovaltaiseksi alueeksi. Alueelle on osoitettu myös Viikintien suuntainen Viikinkaaren kautta kulkeva sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotie-merkintä sekä sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko-merkintä.

Muista valituksissa tarkoitetuista alueista Herttoniemen länsi- ja lounaisosat sekä Saunalahtea lähimmät osat samoin kuin osa Hallainvuoren aluetta on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaisiksi A2- ja A3-alueiksi. Lahdenväylän eteläpuolelle Viikinrantaan on osoitettu C2-alue. Myös Pornaistenniemi on osoitettu yleiskaavassa C2-alueeksi, joka ulottuu osin Pornaistenniemen tervaleppälehdon alueelle.

Koko kaava-aluetta koskevien määräysten mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Määräysten mukaan virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen. Pääkartan määräyksellä viitataan Natura-alueiden osalta Kaupunkiluonto-teemakartan Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden rajauksiin ja määräykseen, jonka mukaan suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on Uudenmaan ELY-keskuksen ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualueen valituksesta ratkaistavana, onko yleiskaavalla luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettuja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000-alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin sen vuoksi, että yleiskaavassa on osoitettu uusia asuntovaltaisia A2- ja A4-alueita Viikintien eteläpuolen peltoalueelle Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle.

Asiassa on lisäksi Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valituksesta ratkaistavana, onko yleiskaavassa Viikintien eteläpuolen peltoalueelle, Pornaistenniemen alueelle, Herttoniemen länsi- ja luoteispuolen yhtenäiselle metsäalueelle ja Lahdenväylän eteläpuolelle Viikinrantaan osoitetuilla rakentamisalueilla merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueeseen, ja onko mainittujen alueiden osalta otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetty luontoarvojen vaalimista koskeva yleiskaavan sisältövaatimus.

Asiassa on edelleen Tringa ry:n valituksesta ratkaistavana, turvaako yleiskaavaratkaisu Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueen arvojen säilymisen, kun otetaan huomioon yleiskaavassa Viikin pelloille sekä Pornaistenniemen, Herttoniemen, Hallainvuoren ja Saunalahden alueille osoitetut rakentamisalueet. Tringa ry on edelleen esittänyt, että kansainvälisesti tärkeän IBA-alueen rajauksen sisäpuolelle osoitettu rakentaminen ei ole linjassa maankäyttö- ja rakennuslain luontoarvojen vaalimista koskevan vaatimuksen kanssa.

Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen kuvaus

Vanhankaupunginlahden lintuvesi (FI0100062) Natura 2000 -alue sijaitsee Helsingin niemen itäpuolella noin kuuden kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta. Natura-alue on kooltaan 316 hehtaaria ja se on suojeltu sekä luonto- että lintudirektiivin mukaisena alueena (SCI − eli nyttemmin SAC − ja SPA).

Aluetta koskevassa Natura-tietolomakkeessa (Suomen Natura 2000 -kohteet/Uudenmaan ympäristökeskus 1996) esitetyssä alueen kuvauksessa todetaan muun ohella seuraavaa:

"Vanhankaupunginlahti on laaja ruovikkoinen merenlahti Vantaanjoen suistossa. Vesikasvillisuusalueet, luhdat ja rantaniityt muodostavat laajoja vyöhykkeitä. Reunametsät ovat reheviä tervaleppäluhtia. Yhdessä läheisten peltojen kanssa alue muodostaa luonnoltaan monimuotoisen ja etenkin linnustolle erittäin tärkeän alueen. Suurin osa Natura-alueesta on jo perustettua luonnonsuojelualuetta.

(---)

Alueella on seurattu jatkuvasti linnustoa, veden laatua, pohjaeläimistöä ja lampareiden kasvillisuutta, joten se on merkittävä myös tieteellisen tutkimuksen kannalta. Alue on erittäin tärkeä virkistys- ja luontoharrastuskohde pääkaupunkiseudulla. Rannoilla on luontopolkuja ja lintutorneja.

Alue on kansainvälisesti merkittävä kosteikkolinnuston suojelualue, jonka arvo on hoitotoimenpiteiden ansiosta edelleen kasvamassa. Suurin osa alueesta kuuluu kansainväliseen kosteikkojen suojelusopimukseen eli ns. Ramsar-kohteisiin.

Vanhankaupunginlahden kosteikkolinnustossa on useita lajeja, joiden parimäärä ja tiheys ovat huippuluokkaa Suomessa. Linnustollisesti tärkeä alue on kokonaisuus, johon kuuluvat kosteikko, rantaniityt, lähiseudun pellot sekä rantametsät eli hieman laajempi alue kuin esitettävä Natura-kohde.

Luontotyypiltään suurin osa alueesta kuuluu jokisuistoihin, sillä Vantaanjoki tuo lahteen makeaa vettä. Rannoilla on myös edustavia metsäluhtia, joilla kasvaa tervaleppää. Osaa rantaniityistä hoidetaan laiduntamalla, joten ne ovat perinnebiotooppeina merkittäviä. Purolahden pohjukan rantaniitty on luokiteltu maakunnallisesti arvokkaaksi perinnebiotoopiksi. Siellä kasvaa muun muassa Uudellamaalla erittäin uhanalaista ojakurjenpolvea.

Pesimälinnusto on runsas ja monipuolinen, ja alue on erittäin merkittävä linnuston muutonaikainen levähdyspaikka. Alueella pesii ja levähtää useita uhanalaisia ja harvinaisia lintulajeja; levähtävistä esimerkkeinä aro- ja niittysuohaukka, pussitiainen sekä viiriäinen."

Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelma vuosille 2015–2024 on hyväksytty Uudenmaan ELY-keskuksessa 25.7.2016. Päätös käsittää Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen kokonaisuudessaan minkä lisäksi suunnitelmaan sisältyvät myös luonnonsuojelualueet Mölylän metsä ja Pornaistenniemen tervaleppälehto. Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa todetaan, että suurin osa Vanhankaupunginlahden Natura 2000 -alueesta on jo rauhoitettu luonnonsuojelualueeksi ja vähäiset vielä suojelemattomat osat alueesta kuuluvat Helsingin kaupungin luonnonsuojeluohjelmaan vuosille 2008–2017.

Vanhankaupunginlahden alue sisältyy lisäksi kansainvälisesti tärkeään Laajalahti-Vanhankaupunginlahti-Viikki -IBA-lintualueeseen. IBA-alueen rajaus on Natura-aluetta kattavampi.

Sovellettavat säännökset

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY, jäljempänä luontodirektiivi, 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luontoarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin (1587/2009) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin (1259/2014) mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi mainitun direktiivin tavoitteisiin.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Luontodirektiivin 7 artiklan mukaan mainitun direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin (79/409/ETY, lintudirektiivi) 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista luontodirektiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion lintudirektiivin mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.

Luontodirektiiviä koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja komission ohje

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa erotetaan toisistaan kaksi vaihetta. Säännöksen ensimmäinen virke koskee ensimmäistä, arviointivelvollisuuden sisältävää vaihetta. Säännöksen toisen virkkeen mukainen vaihe seuraa arviointia ja liittyy suunnitelman tai hankkeen hyväksymiseen.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee antamassaan tuomiossa todennut luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan osalta, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat Natura-alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa.

Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut edellä mainitussa tuomiossaan, että kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 114 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 44 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C388/15, 50 kohta). Kyseisen 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtävä alueelle suunnitelmasta tai hankkeesta aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että alaa koskeva paras tieteellinen tieto huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisen alueen suojelutavoitteisiin (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 113 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C388/15, 51 kohta).

Oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua suunnitelmaa tai hanketta koskeva lupa voidaan siten myöntää vain edellyttäen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat varmistuneet siitä, että se ei vaikuta pysyvällä tavalla haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 117 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 40 kohta ja tuomio 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-243/15, 42 kohta).

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission julkaisema ohje, joka koskee Natura 2000 -alueisiin kohdistuvien vaikutusten arviointimenetelmiä (Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, November 2001). Suomessa ympäristöministeriö on julkaissut niin ikään oikeudellisesti sitomattoman, mutta selvitysaineistoa sisältävän oppaan luontoselvityksistä ja luontovaikutusten arvioinnista kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa (Ympäristöopas 109/2003). Ympäristöoppaan 109/2003 mukaan linnustokohteen Natura-arvioinnissa tulee suojeluperusteena olevien lintulajien lisäksi ottaa huomioon lajien elinympäristöjen ominaispiirteet ja hankkeen vaikutus näihin ominaispiirteisiin.

Natura-arviointi

Natura-arvioinnin on Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston toimeksiannosta laatinut Ramboll Finland Oy (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:2).

Natura-arvioinnissa merkittävimmäksi Natura-alueeseen kohdistuvaksi vaikutukseksi on tunnistettu lähialueiden asukasmäärän lisäys. Tältä osin Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että Natura-aluetta ympäröiville alueille on osoitettu jonkin verran täydennysrakentamista, mutta pääasiassa täydennysrakentaminen on osoitettu jo rakennetuille alueille. Selvimmin rakentaminen laajentuisi Pornaistenniemen alueella, Länsi-Herttoniemessä, Viikin peltoalueilla ja vähäisemmin myös Saunalahden läheisyydessä Herttoniemen alueella. Asukasmäärä lisääntyy Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueen läheisyydessä (yhden kilometrin etäisyydellä Natura-alueen rajasta) noin 23 000 asukkaalla vuoteen 2049 mennessä. Vaikka asukasmäärän lisäys on huomattava, rakentaminen on pääasiassa täydennysrakentamisluonteista. Kaavassa osoitetun rakentamisen toteuduttua Natura-alueen ympärillä on edelleen laaja ja yhtenäinen viheralue, joka yhdessä alueen puistojen ja muiden ulkoiluun soveltuvien alueiden kanssa jakaa kasvavaa virkistyskäyttöpainetta. Natura-alueen eteläkärjen eteläpuolelle Herttoniemeen on suunniteltu asuinrakentamista ja keskustatoimintojen alueen laajentamista lähemmäs Vanhankaupunginlahtea. Vaikka asukasmäärä lisääntyy, lisääntyvän virkistyskäytön aiheuttamat vaikutukset jäävät vähäisiksi, sillä Natura-alueen eteläkärjessä ei ole maa-alueita, jotka soveltuisivat virkistyskäyttöön. Kivinokka varataan yleiskaavassa virkistysalueeksi.

Muiden virkistysalueiden osalta Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että kahden kilometrin säteellä Natura-alueesta on virkistyskäyttöön varattuja alueita yhteensä 750 hehtaaria, mikä on hieman yli kaksi kertaa Natura-alueen pinta-ala. Yleiskaavassa on lisäksi osoitettu laajoja, kokonaan rakentamisen ulkopuolelle jääviä virkistysalueita Kivinokan, Vallilan ja Kumpulan alueille, lisäksi valtaosa Viikin pelloista jää rakentamisen ulkopuolelle. Viikin peltojen rakentamisalueiden osalta on puolestaan todettu muun ohella, että Viikin peltojen pinta-ala on noin 175 hehtaaria. Kaavan aluevarauksista ainoastaan asumisen aluevaraukset sijoittuvat Viikin koetilan pelloille. Rakentaminen on mahdollista 30 hehtaarin alalla, mikä on noin 17 % koko peltopinta-alasta.

Vaikutukset direktiiviluontotyyppeihin on arvioitu enimmillään vähäisiksi.

Vaikutuksista lintudirektiivin liitteen I lajeihin ja alueella tavattaviin muuttolintulajeihin Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että Vanhankaupunginlahden pesimälinnuston monipuolisuus selittyy pitkälti alueen elinympäristöjen monipuolisuudella. Natura-alueella ja sitä ympäröivillä alueilla esiintyy monipuolisia kosteikkoja, rantametsiä, lehtoja, iäkkäitä havumetsiä, niittyjä ja peltoalueita.

Natura-arvioinnin mukaan yleiskaavan vaikutuksista Natura-alueella esiintyvän linnuston kannalta merkittävimpiä ovat Etu-Viikin alueelle rakentaminen ja virkistyskäyttäjien määrän kasvu sekä vähäisemmin myös Natura-alueen reuna-alueiden täydennysrakentaminen. Etu-Viikin rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin lukeutuvat peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Etu-Viikin rakentamisella on merkitystä lähinnä alueella pesivälle pelto- ja niittylinnustolle ja peltoalueita ravinnonhankintaan käyttävälle ruskosuohaukalle sekä pelloilla ja Purolahden hoitoniityn alueella levähtävälle muuttolajistolle. Etu-Viikin peltoalueet (kuten täydennysrakennettava aluekaan) eivät sisälly Natura-alueeseen, mutta niillä on laajempaa, lajien kantoja vahvistavaa ja lajistoa monipuolistavaa merkitystä Natura-alueen pesimä- ja muuttolajistoon. Peltojen ja Purolahden pesimälajeihin kuuluvat muun muassa ruisrääkkä, peltosirkku ja keltavästäräkki. Merkittävimpiä muuttolintulajeja alueilla ovat hanhet, puolisukeltajasorsat sekä kahlaajat, joita tavataan runsaana etenkin Purolahden hoitoniityllä. Yleiskaavassa esitettyä täydennysrakentamista ei voida pitää muuttolinnuston kannalta vaikutuksiltaan merkittävänä, mutta se on osaltaan Viikin peltoalueiden viime vuosikymmenten kehityksen jatkumoa, joka on pienentänyt avomaiden pinta-alaa ja maiseman avonaisuutta.

Natura-alueen kosteikko- ja vesialueisiin sekä reunametsiin kohdistuvat vaikutukset muodostuvat Natura-arvioinnin mukaan pääasiassa virkistyskäyttöpaineen kasvusta, eikä yleiskaavalla ole merkittäviä, suoria vaikutuksia näillä alueilla esiintyvään linnustoon. Vanhankaupunginlahden virkistyskäyttöaste on jo nykyisin korkea, mutta kosteikolla esiintyvälle lajistolle aiheutuva häiriö on melko pientä. Selittävinä tekijöinä nykyiselle alhaiselle häiriövaikutukselle ovat muun muassa virkistysreittien pääasiallinen sijoittuminen rantojen ja metsäalueiden suojaan sekä reittien ja virkistysrakenteiden etäisyys linnustolle tärkeimmistä alueista. Yleiskaavan epäsuoriin vaikutuksiin kuuluvan virkistyskäytön lisääntymien vaikutukset riippuvat ensisijaisesti virkistysreittejä ja -palveluita koskevista tarkemmista suunnitelmista, joita yleiskaava ei sisällä. Natura-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa lisääntyvää virkistyskäyttöä pyritään ohjaamaan herkimpien kohteiden ohi.

Vaikutuksista Natura-alueen eheyteen on Natura-arvioinnissa todettu muun ohella, että yleiskaavassa osoitettu rakentaminen ei heikennä pesimälinnuston edellytyksiä pesiä Natura-alueella. Rakentaminen kuitenkin pienentää Viikin peltojen pinta-alaa Etu-Viikin alueella ja kaventaa jonkin verran Natura-alueen ja asutuksen väliin jäävää suojaviheraluetta. Viikin peltojen ja kosteikkoalueen kytkeytyminen toisiinsa on erityisen tärkeää useimmille puolisukeltajasorsille, hanhille, laulujoutsenille, useille kahlaajille ja ruskosuohaukalle, ja Viikin peltoalueen laajuus selittää lajirunsautta myös Vanhankaupunginlahdella. Kaavassa esitetyn rakentamisen toteuduttua Viikin peltojen pinta-ala on vähintään 145 hehtaaria, mikä riittää turvaaman muuttolintulajiston edellytykset levähtää alueella ja mahdollistamaan Natura-alueen suojeluperusteisten lajien pesimisen ja ruokailun peltoalueella. Alueen suojelutavoitteita tukevat lukuisat Vanhankaupunginlahden ympäristöön suunnitellut luonnonsuojeluohjelman kohteet, jotka on tarkoitus rauhoittaa luonnonsuojelualueiksi. Lahdenväylän muuttaminen kaupunkibulevardiksi vähentää Natura-alueen pohjoisreunan melua ja johtaa todennäköisesti pitkällä aikavälillä lajiston monipuolistumiseen. Lisäksi Viikin pelloille suunniteltu asuinrakentaminen sijoittuu pääasiassa Viikintien varteen, jonka lähiympäristöt jo nykyisellään ovat melualuetta. Rakentamisen seurauksena Vanhankaupunginlahden ja Viikin peltojen muodostama ekologinen kokonaisuus pienenee Etu-Viikin peltojen osalta jonkin verran, mutta kokonaisuuden rakenne ja toiminta eivät häiriinny tavalla, joka olisi luonnonsuojelulain tai luontodirektiivin vastaista.

Natura-arvioinnissa on johtopäätöksinä todettu muun ohella, että Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueella merkittävimmät vaikutukset aiheutuvat Viikin peltoalan sekä Natura-alueen ulkopuolisten reunametsien pinta-alan pienenemisestä. Vaikutukset eivät kuitenkaan minkään lintulajin osalta kohoa merkittäviksi, sillä vielä rakentamisen jälkeenkin Vanhankaupunginlahden ja Viikin peltojen muodostama ekologinen kokonaisuus säilyy toimivana ja ehjänä. Direktiiviluontotyyppeihin yleiskaavalla ei ole vaikutuksia, eikä alueen ympäristössä ole vireillä sellaisia hankkeita, jotka yhdessä tarkasteltavan kaavan kanssa aiheuttaisivat merkittäviä yhteisvaikutuksia. Viikin peltoihin ja reunametsiin kohdistuvia vaikutuksia pyritään kompensoimaan osoittamalla useita uusia alueita luonnonsuojelualueiksi kaupungin uudessa luonnonsuojeluohjelmassa.

Natura-arviointiin liittyvinä epävarmuustekijöinä arvioinnissa mainitaan muun ohella ruutuaineistona toteutetun kaavan yleispiirteisyys, joka tuo myös arviointiin yleispiirteisyyttä. Lisäksi arvioinnissa todetaan, että vaikutusarviointi on laadittu tilanteesta, jossa kaikki kaavassa osoitetut aluevaraukset on toteutettu, vaikka käytännössä osa aluevarauksista jää todennäköisesti toteutumatta. Virkistyskäytön lisääntymiseen liittyvissä laskelmissa on otettu huomioon ainoastaan lähivirkistys, sillä sitä kauempaa Natura-alueille kohdistuvan virkistyskäytön osuutta on vaikea arvioida.

Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto Natura-arvioinnista

Uudenmaan ELY-keskus on 16.2.2016 antanut luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon Helsingin uuden yleiskaavan Natura-arvioinnista. Lausunnossaan ELY-keskus on Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen osalta todennut muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus yhtyy arvioinnissa esitettyyn näkemykseen, että useimmille Natura-alueen suojeluperusteena olevista lintulajeista uuden yleiskaavan heikentävät vaikutukset eivät ole merkittäviä. ELY-keskus katsoo, että heikentäviä vaikutuksia kuitenkin aiheutuu erityisesti lintulajeille, jotka käyttävät Natura-alueeseen rajautuvia peltoalueita levähdys- ja ruokailualueena pesimäaikana tai muutonaikana. Näitä lajeja ovat ainakin laulujoutsen, metsähanhi, valkoposkihanhi, ruskosuohaukka, sinisuohaukka, niittysuohaukka, ruisrääkkä, kapustarinta, suokukko ja heinäkurppa.
Yksittäisistä suojeluperustelajeista merkittävin vaikutus kohdistuu lintudirektiivin liitteen I lajiin ruskosuohaukkaan, jolle Natura-alueen läheisillä pelto- ja niittyalueilla on olennainen merkitys erityisesti pesimäaikaisena saalistusalueena. ELY-keskus yhtyy arvioinnissa esitettyyn näkemykseen, että Vanhankaupunginlahden kosteikko yhdessä Viikin peltoalueiden kanssa on yksinään pesivälle ruskosuohaukkaparille etenkin pesäpoikasaikana todennäköisesti liian pieni. Natura-alueen läheisyydessä sijaitsevien saalistusalueiden määrä ja laatu ovat kuitenkin todennäköisesti hyvin merkittävä tekijä pesinnän onnistumisen kannalta, jonka vuoksi peltoalueen pienenemisen vaikutukset voivat olla merkittäviä varsinkin pitkällä aikavälillä tarkasteltuna. Natura-alueen läheisyydessä sijaitsevien Viikin peltoalueiden merkitystä korostaa tulevaisuudessa myös se, että yleiskaavassa on osoitettu merkittävästi uutta rakentamista lähimmille muille lajille soveltuville ravinnonhankinta-alueille, kuten Malmin lentokentän niityille sekä jonkin verran myös Vantaanjokivarren pelloille. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan, varovaisuusperiaate huomioiden, ei ole perusteltua sulkea pois ruskosuohaukkaan kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten mahdollisuutta.

Yleiskaavaehdotuksessa Etu-Viikin peltoalueelle osoitettu uusi rakentaminen lisää ELY-keskuksen näkemyksen mukaan lintuihin kohdistuvia häiriöitä ja vähentää useille Natura-alueen suojeluperusteena oleville lajeille tärkeitä pesimä- ja muutonaikaisia levähdys- ja ruokailualueita heikentäen siten kokonaisuuden ekologista toimivuutta. Rakentamisen vaikutukset linnustolle eivät rajoitu pelkästään suoraan rakentamisen alle jäävälle alueelle vaan häiriövaikutus ulottuu varsinkin arempien lajien kohdalla selvästi laajemmalle alueelle. Yleiskaavassa osoitetun uuden rakentamisen vaikutuksia korostaa sen sijoittuminen esimerkiksi Gardenian länsipuolella lintujen erityisesti suosiman herkästi tulvivan peltoalueen läheisyyteen.

ELY-keskus katsoo, että Vanhankaupunginlahden Natura-alueelle kohdistuvien yhteisvaikutusten osalta arviointi on jäänyt puutteelliseksi, koska muun muassa jo pitkälle toteutuneen Arabianrannan rakentamisen, käynnissä olevan Kalasataman alueen rakentamisen, Viikin vanhan puhdistamon alueen ympäristöluvanvaraisen toiminnan sekä useiden Vanhankaupunginlahden ympäristössä vireillä olevien asemakaavojen kumuloituvia vaikutuksia ei ole kattavasti huomioitu. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Natura-alueen läheisyyteen uudessa yleiskaavassa sijoitettuna rakentamisella on vaikutuksia linnustoon rakennusaikaisen melun ja liikkumisen aiheuttaman häiriön sekä lisääntyneen ulkoilu- ja virkistyskäyttöpaineen vuoksi. Samoja häiriövaikutuksia kohdistuu alueen linnustoon myös muiden lähistöllä vireillä olevien hankkeiden ja suunnitelmien kautta. ELY-keskus katsoo, että Vanhankaupunginlahden lähiympäristön eri hankkeiden ja suunnitelmien yhteisvaikutukset ovat Natura-alueen ekologista rakennetta ja toimintaa heikentäviä.

Edellä kuvatun perusteella, varovaisuusperiaate huomioiden, ELY-keskus katsoo, että varsinkaan pitkällä aikavälillä linnuston kannatta tarkasteltuna ei ole perusteltua sulkea pois Vanhankaupunginlahden lintuvedet Natura-alueen eheyteen kohdistuvien merkittävästi heikentävien yhteisvaikutusten mahdollisuutta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset Viikin peltoalueille osoitettujen rakentamisalueiden osalta

Yleiskaava mahdollistaa valituksissa tarkoitetulla Viikintien eteläpuolisella alueella noin 30 hehtaarin suuruisen nykyisin peltoalueena olevan alueen ottamisen rakentamiskäyttöön. Tämä vastaa noin 17 prosenttia Viikin peltojen noin 175 hehtaarin pinta-alasta. Asuntorakentamista mahdollistavat yleiskaavakartan pikselit sijoittuvat lähimmillään noin 250 metrin päähän Natura-alueesta.

Valituksissa on esitetty, että yleiskaavan Natura-arvioinnissa ei ole kattavasti hyödynnetty olemassa olevaa tietoa alueen linnustosta ja yksilömääristä. Suoritetussa Natura-arvioinnissa on valitusten mukaan jäänyt lisäksi pääosin tunnistamatta, että yleiskaavassa Etu-Viikin peltoalueille osoitettu uusi rakentaminen, uusista rakentamisalueista aiheutuvat häiriövaikutukset sekä maiseman sulkeutuminen kohdistuvat linnuston kannalta kaikkein tärkeimpiin ruokailu- ja levähdysalueisiin, jotka sijaitsevat rakentamisalueiden välittömässä läheisyydessä. Valituksissa on edelleen vedottu Natura-arvioinnissa esitetyn yhteisvaikutusten arvioinnin puutteellisuuteen.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin heikentämiskieltoa koskeva säännös edellyttää elinympäristöjä koskevaa kokonaisarviota. Tarkastelussa on otettava huomioon muun ohella hankkeen vaikutus kohteen avoimiin niitty- tai peltoalueisiin, kosteikkoihin tai muihin kohteen valintaperusteena olevien lajien elinympäristöjen ominaispiirteisiin. Vaikutusten arviointia ja arvioinnin tulosten huomioon ottamista on lisäksi tarkasteltava erityisesti edellä kuvatun unionin tuomioistuimen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa koskevan oikeuskäytännön valossa.

Asiassa on luotettavasti selvitetty, että yleiskaavassa osoitettujen A2- ja A4-alueiden läheisyyteen sijoittuvat, ELY-keskuksen valituksessa tarkemmin määritellyt osat Etu-Viikin peltoalueesta ovat erityisen tärkeitä ruokailu- ja levähdysalueita usealle Natura-alueen suojelun perusteena olevalle lajille. Rakennuksista ja niiden käytöstä aiheutuu näille linnuille rakentamisalueen ulkopuolelle ulottuva häiriövaikutus. Häiriövaikutusalueen laajuus vaihtelee lajikohtaisesti, koska eräät lintulajit ovat arempia kuin toiset. Peltoalueen pienentymisen tarkasteleminen yksinomaan prosenttiosuutena alueen kokonaispeltoalasta ei siten anna riittävän kattavaa kuvaa peltoalan pienenemisen vaikutuksista.

Peltoalan pienentymistä ja rakentamisalueiden rajauksia arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että yleiskaavan esittämistavasta johtuen rakentamisalueilla ei ole tarkkaa rajaa, ja yleiskaava mahdollistaa näin ollen alueen yksityiskohtaisemman suunnittelun myös siten, että rakentamisalueet ulottuvat peltoalueelle osin yleiskaavan kaavakartassa esitettyä laajemmin. Kaupunkiluonto-teemakartalla osoitettu Natura 2000 -alue on sinänsä otettava oikeusvaikutteisena huomioon asemakaavaa laadittaessa. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että kysymyksessä oleva rakentaminen kohdistuu Natura 2000 -alueen rajauksen ulkopuolelle, yleiskaavan mahdollistama rakentaminen ei esty pelkästään mainitun teemakartan merkinnän perusteella. Yleiskaavassa osoitettujen rakentamisalueiden häiriövaikutuksia, häiriövaikutusalueen laajuutta sekä rakentamisesta aiheutuvaa maiseman sulkeutumista arvioitaessa on erityisesti kysymyksessä olevien A2-alueiden osalta otettava huomioon myös rakentamisalueille osoitetun rakentamisen tehokkuus.

Etu-Viikin peltoalueille osoitettujen A2- ja A4-alueiden vaikutukset kohdistuvat niihin Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin, jotka käyttävät Etu-Viikin peltoalueita levähdys- ja ruokailualueinaan. Peltoalue on välittömässä yhteydessä Natura-alueeseen, ja peltoalue ja Natura-alue muodostavat asiassa esitetyn selvityksen perusteella usean Natura-alueen suojelun perusteena olevan lajin osalta yhden ekologisen kokonaisuuden. Peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset heijastuvat siten myös varsinaiselle Natura-alueelle, minkä vuoksi myös kysymyksessä olevalle Etu-Viikin peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset on tullut arvioida vastaavalla tavalla kuin Natura-alueelle kohdistuvat vaikutukset.

Yleiskaavaan liittyvässä Natura-arvioinnissa on todettu, että yleiskaavan vaikutuksista Natura-alueella esiintyvän linnuston kannalta merkittävimpiä ovat muun ohella Etu-Viikin alueelle rakentaminen. Etu-Viikin rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin on mainittu lukeutuvan peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Arvioinnissa käytetyt lintujen parimäärätiedot perustuvat Natura-tietolomakkeeseen, tietolomakkeen päivitystietoihin sekä osittain koontijulkaisuun Helsingin Vanhankaupunginlahden linnustoseuranta 2012 (Mikkola-Roos ym. 2013). Arvioinnissa ei ole kuitenkaan ilmoitettu lajikohtaisia tietoja siitä, millaisia määriä lintuja esiintyy A2- ja A4-alueiden vaikutusalueilla. Arvioinnissa ei ole myöskään kiinnitetty huomiota siihen, millä tavoin rakentaminen tehokkuus ja toteutustapa vaikututtavat lajikohtaiseen häiriövaikutusalueen laajuuteen.

Yleiskaavaan liittyvää Natura-arviointia ei edellä esitetty huomioon ottaen voida kaikilta osin pitää asianmukaisena, eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset merkittävien haitallisten vaikutusten toteutumatta jäämisestä kaikilta osin perustu sellaisiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuihin täydellisiin, täsmällisiin ja lopullisiin päätelmiin, joilla voidaan hälventää kaikenlainen tieteellinen epäilys asianomaisella suunnittelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista. Koska yleiskaavaratkaisun mahdollisia heikentäviä vaikutuksia Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin ja Natura-alueen linnustollisesti arvokkaaseen aluekokonaisuuteen ei ole riittävästi poissuljettu, on esitetyn selvityksen perusteella olemassa vaara, että Viikintien eteläpuolelle osoitetut rakentamisalueet merkittävästi heikentävät suojelun perusteena olevia luonnonarvoja Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueella. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on siten luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin vastaisina kumottava Viikintien eteläpuolen peltoalueelle Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle sijoittuvien A2- ja A4-merkintöjen osalta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset Pornaistenniemeen osoitetun rakentamisen osalta

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani sekä Tringa ry ovat valituksissaan esittäneet, että Pornaistenniemeen C2-merkinnällä osoitettu rakentaminen on maakuntakaavan vastaista, koska Pornaistenniemi sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle. Valituksissa on lisäksi vedottu siihen, että yleiskaavassa osoitettu C2-alue ulottuu osin Pornaistenniemen tervaleppälehdon alueelle.

Pornaistenniemen tervaleppälehto on perustettu luonnonsuojelualueeksi ELY-keskuksen päätöksellä 10.5.2016. Helsingin ympäristökeskuksen ylläpitämän luontotietojärjestelmän kohdekuvauksessa todetaan Pornaistenniemen tervaleppälehdon osalta muun ohella seuraavaa:

Alue sijaitsee Vanhankaupunginlahden pohjoisosassa, rajautuen Viikin-Vanhankaupunginlahden luonnonsuojelualueeseen ja Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueeseen. Tervaleppälehdon kasvillisuus on rehevää ja lehtipuuvaltaista. Kasvillisuutta hallitsevat lehdot ja lehtomaiset metsät, joiden pääpuulajeina ovat koivu ja tervaleppä. Alueen ydin on luhtainen tervaleppälehto, jonka puusto on varttunutta ja lahopuuta on runsaasti. Pornaistenniemestä on löytynyt 52 kääpä- ja 102 orvakkalajia, mikä on korkeimpia tutkittuja määriä Suomessa. Osa lajeista on uhanalaisia tai silmälläpidettäviä. Alueen arvo kääväkkäille perustuu hoitamattomaan ja rehevään rantametsän puustoon. Alueella on myös erittäin runsas lehtometsän peruslinnusto. Uhanalaisista lajeista alueella on useana vuonna tavattu valkoselkätikka ja pussitiainen. Muita huomionarvoisia lajeja ovat muun muassa sirittäjä, pikkutikka ja palokärki. Pornaistenniemi kuuluu myös Helsingin arvokkaisiin matelija- ja sammakkoeläinalueisiin. Pornaistenniemen luonnonsuojelualueella on luonnonvaraisia selkärankaisia eläimiä koskeva tappamis-, pyydystys- ja häirintäkielto, joten myös kalastus on kielletty.

Pornaistenniemi on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Lähin Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa tiivistettäväksi osoitettu alue on Viikinmäen alue Lahdenväylän kaakkois- ja luoteispuolella. Maakuntakaavaratkaisun tarkoituksena on siten ollut rakennustehokkuuden lisääminen muualle kuin nyt kysymyksessä olevalle alueelle.

Kantakaupunki C2-merkinnällä osoitetaan yleiskaavassa keskustat, joita kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Merkintää koskevassa kaavamääräyksessä todetaan edelleen, että rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.

Kun otetaan huomioon valituksissa tarkoitetun C2-alueen koko, alueen käyttötarkoitus kaupungin keskustana, C2-aluetta koskevat kaavamääräykset ja alueen rajautuminen Pornaistenniemen tervaleppälehdon luonnonsuojelualueeseen, yleiskaavassa Pornaistenniemen alueelle osoitettua rakentamista ei voida pitää Uudenmaan maakuntakaavassa Pornaistenniemen alueelle osoitetun virkistyskäyttötarkoituksen täsmentymisenä eikä sitä voida pitää myöskään hyväksyttävänä poikkeamisena maakuntakaavasta. Koska maakuntakaava ei ole tältä osin ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, yleiskaava on Pornaistenniemeen, Jokisuuntien kaakkoispuolelle osoitetun C2-alueen osalta lainvastaisena kumottava.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset muiden valituksissa tarkoitettujen alueiden osalta

Valituksissa tarkoitetut Herttoniemeen, Saunalahden ympäristöön ja Hallainvuoreen yleiskaavassa osoitetut asuntovaltaiset A2- ja A3-alueet sekä C2-kantakaupunkimerkinnällä Viikinrantaan osoitettu rakentaminen liittyvät jo olevaan rakentamiseen ja mahdollistavat lähinnä kysymyksessä olevien alueiden täydennysrakentamisen ja vähäisen laajenemisen.

Nyt kysymyksessä olevien alueiden osalta merkittävin Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueelle kohdistuva vaikutus aiheutuu asukasmäärän lisääntymisestä johtuvasta Natura-alueen ja sen ympäristön virkistyskäyttäjien määrän kasvusta. Virkistyskäytön lisääntymisen vaikutukset riippuvat ensisijaisesti virkistysreittejä koskevista tarkemmista suunnitelmista, jotka laaditaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään, ja suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Valituksissa tarkoitettujen Herttoniemen, Hallainvuoren ja Viikinrannan alueiden rakentamisella ei asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole yksinään eikä myöskään Natura-alueen ympärille sijoittuvaa rakentamista kokonaisuutena tarkastellen sellaisia vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueeseen, että yleiskaavaa olisi pidettävä luonnonsuojelulain tai maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luontoarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastainen. Rakentamisalueiden sijoittuminen pieneltä osin IBA-aluerajauksen sisäpuolelle ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen Herttoniemeen, Hallainvuoreen tai Viikinrantaan osoitetun rakentamisen osalta ei siten ole perusteita.

1.3 Tuomarinkylän kartanon alue (G:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus)

Tuomarinkylän kartanon alueelle yleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Tuomarinkylän kartano rakennuksineen sijoittuu yleiskaavassa virkistys- ja viheralueeksi osoitetulle alueelle. G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on kysymys kartanoalueen lounaispuolelle Uusipellolle osoitetusta asuntovaltaisesta A2-alueesta, jota rajaavat Vanha Tuusulantie, Siliuksenmäki ja Lystikukkula. A2-alue rajoittuu lännessä Tuusulanväylän länsipuolelle asti ulottuvaan lähikeskusta C3-merkintään ja etelässä asuntovaltaiseen jo rakentuneeseen A4-alueeseen. Alueelle on lisäksi osoitettu kaksi sijainniltaan ohjeellista pikaraitiotieyhteyttä. Itä-länsisuuntainen yhteysmerkintä sijoittuu virkistys- ja viheralueen sekä A2-alueen keskiosaan ja toinen pikaraitiotien runkoyhteys on osoitettu kulkemaan Tuusulanväylän suuntaisena. Viimeksi mainitun runkoyhteyden itäpuolelle on osoitettu sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko. Tuomarinkylän virkistys- ja viheralueelta on lisäksi osoitettu Tuusulanväylän länsipuolelle ulottuva viheryhteysmerkintä jatkuen Keskuspuistoon saakka.

Aluetta koskevat maakuntakaavan suunnittelumääräykset

Toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, Tuomarinkylän kartanon lounaispuolelle sijoittuva, Vanhan Tuusulantien, Siliuksenmäen, Lystikukkulan, Pakilan siirtolapuutarhan ja Vantaanjoen rajaama Uusipellon alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus.

Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Tuomarinkylän kartanon alue on osoitettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa myös merkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet. Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.

Tuomarinkylän kartano sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Kohteen kuvauksessa todetaan muun ohella, että Tuomarinkylän kartano on Viaporin vaikutuksesta Helsingin seudulle syntyneitä upseerikartanoita ja kartanon päärakennus on esimerkki Carl Wijnbladin mallikirjan mukaan rakennetusta kustavilaisesta kartanotyypistä. Tuomarinkylän kartano vanhoine kartanorakennuksineen ja 1900-luvulla rakennettuine talousrakennuksineen ja puistoineen muodostaa Vantaanjokivarren kulttuurimaisemassa kartanolaitosta hyvin kuvastavan kokonaisuuden. Tuomarinkylän kartanoon eli Domarbyhyn tulee etelästä Vanhastakaupungista vanha tie, joka on varmaankin jatkunut Vantaanjoen yli Tapaninkylään ja yhtynyt siellä varsinaiseen "Hämeentiehen". Tuomarinkylän kartanon kustavilainen päärakennus on valmistunut 1790 ja piharakennukset ovat samalta ajalta. Matalarunkoista, tiilestä muurattua rakennusta kattaa mansardikatto.

Alueelle on lisäksi jäänyt voimaan Uudenmaan maakuntakaavassa valtioneuvoston periaatepäätökseen 5.1.1995 perustuen osoitettu Vantaanjokilaakson (Helsinki, Vantaa, Tuusula) valtakunnallisesti arvokasta maisemakokonaisuutta kuvaava rajaus, joka jatkuu sekä edellä mainitun RKY 2009 rajauksen etelä- että pohjoispuolelle. Merkintää koskeva suunnittelumääräys on asiallisesti samansisältöinen kuin edellä selostettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeitä alueita koskeva suunnittelumääräys. Vantaanjoen länsipuolinen alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi.

Tuomarinkylän alueelle on 2. vaihemaakuntakaavassa lisäksi osoitettu Tuusulanväylän suuntainen väylän itäpuolelle sijoittuva pääkaupunkiseudun poikittaisen joukkoliikenteen yhteysväliä osoittava merkintä.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta ratkaistavana, onko maakuntakaava ollut Tuomarinkylän kartanon lounaispuolelle Uusipellolle sijoittuvan A2-alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, ja onko yleiskaava tältä osin perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Asiassa on edelleen kysymys siitä, onko yleiskaavan vuorovaikutusmenettely tapahtunut Tuomarinkylän alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla, aiheutuuko yleiskaavaratkaisusta Tuomarinkylän alueen ratsastus- ja koirakeskustoiminnoille kohtuutonta haittaa ja onko kaavaratkaisu Tuomarinkylän kartanon alueen osalta luottamuksensuojaperiaatteen vastainen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Yleiskaavassa Tuomarinkylän lounaispuolelle osoitetun asuntovaltaisen A2-alueen korttelitehokkuus on kaavamerkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueiden pinta-alasta 60 % tai enemmän on korttelimaata. Yleiskaavaratkaisu merkitsee siten uuden kerrostalovaltaisen asuinalueen muodostumista Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle Uusipellon alueelle, jolla nykyisin sijaitsee Vinttikoirakeskus ja joka muutoin on pääosin rakentamatonta peltoaluetta. Kysymyksessä oleva alue on osoitettu 2. vaihemaakuntakaavassa ominaisuusmerkinnällä valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö ja lisäksi alue on osa Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta.

Uusipellon alueelle osoitetun A2-alueen eteläpuolelle sijoittuva nykyinen Itä-Pakilan asuinalue sekä Tuusulanväylän pohjoispuolelle sijoittuva Torpparinmäen asuinalue on osoitettu yleiskaavassa pääosin asuntovaltaisiksi alueiksi merkinnällä A4. Uusipellon alueelle osoitettu rakentaminen merkitsisi siten ympäristöään tehokkaamman rakentamisen osoittamista maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle, jolla on lisäksi erityisiä kulttuuriympäristö- ja maisema-arvoja. Asian arvioinnissa on tältä osin edelleen otettava huomioon, että kysymyksessä olevaa Tuomarinkylän kartanon aluetta ei ole 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu tiivistettäväksi alueeksi, vaan aluetta lähimmät tiivistettävät alueet on osoitettu Tapaninvainioon, Pukinmäkeen, Oulunkylään ja Paloheinään.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella yleiskaavaratkaisu supistaisi osin kartanoalueeseen liittyviä avoimia peltoalueita ja toisi tiivistä kerrostalovaltaista rakentamista suhteellisen lähelle RKY-alueen kuvauksessa tarkoitettuja Tuomarinkylän kartanon rakennuksia. Kun otetaan huomioon Uusipellon alueelle osoitetun rakentamisalueen laajuus sekä A2-alueen mitoitus, yleiskaavaratkaisua ei tältä osin voi pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä. Koska yleiskaavan laatimisen yhteydessä ei ole selvitetty alueelle osoitetun rakentamisen vaikutuksia alueen luonto-, kulttuuriympäristö- ja maisema-arvoille, eikä yleiskaava sen yleispiirteisestä esittämistavasta johtuen tarkoin ohjaa rakentamisen ja toisaalta aluetta koskevien tavoitteiltaan erisuuntaisten maakuntakaavojen suunnittelumääräysten yhteensovittamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, esitettyä kaavaratkaisua ei voida pitää myöskään hyväksyttävänä poikkeamisena maakuntakaavasta. Maakuntakaava ei näin ollen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on siten lainvastaisina kumottava Tuomarinkylän kartanon lounaispuolelle Uusipellolle sijoittuvan, Vanhan Tuusulantien, Siliuksenmäen ja Lystikukkulan rajaaman A2-alueen osalta siltä osin kuin A2-merkinnät sijoittuvat Tuomarinkylän kartanon RKY-aluerajauksen sisäpuolelle.

Tuomarinkylän kartanon alueelle osoitettu sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotiemerkintä on osa yleiskaavaratkaisussa esitettyä joukkoliikenteen runkoverkon kokonaisuutta. Raideliikenneverkkoa koskevina selvityksinä on yleiskaavavaiheessa laadittu muun ohella raideliikenteen verkkoselvitys sekä selvitys yleiskaavan mukaisen raideliikenneverkon vaikutuksista alueen saavutettavuuteen. Kaavaratkaisun liikenne on vaikutusselvitysten perusteella tältä osin järjestettävissä alueen sijainti ja sen ympäristön olemassa oleva liikenneverkko huomioon ottaen lainmukaisella tavalla. Pikaraitiotie-yhteyksien sijoittumisella osin Tuomarinkylän kartanon RKY-alueelle ja Vantaanjokilaakson maisema-alueelle ei voida katsoa myöskään olevan niin olennaista merkitystä mainittujen suojeluarvojen kannalta, että kaavaratkaisua olisi tällä perusteella pidettävä lainvastaisena. Tämän vuoksi ja kun vuorovaikutusmenettelyn osalta otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen enemmälti ei ole G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen johdosta perusteita.

1.4 Malmin lentoaseman alue (Malmin lentoaseman ystävät ry:n ja L:n valitukset)

Malmin lentoaseman alueelle yleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Malmin lentoaseman ja kiitoratojen muodostaman alueen lounaisosa on osoitettu yleiskaavassa lähikeskusta C3-merkinnällä. C3-merkinnän itäpuolelle on osoitettu virkistys- ja viheralue, josta on edelleen osoitettu alueen halki kulkevat lounaan ja luoteen suuntaiset viheryhteydet. Muilta osin C3-aluetta ympäröi laajahko asuntovaltaisen alueen A2-merkinnällä osoitettu alue. C3-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu sijainniltaan ohjeellinen yhteys. Yhteys haarautuu C3-alueen pohjoisosassa siten, että toinen haara jatkuu pohjoiseen ja toinen länteen.

Malmin lentoaseman alue on osoitettu Kulttuuriympäristöt-teemakartalla valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Teemakartta on tältä osin oikeusvaikutteinen.

Lentoaseman aluetta koskevat maakuntakaavan suunnittelumääräykset

Malmin lentoaseman alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleisilmailulentokentäksi. Kun alueen käyttö lentokenttätoimintaan päättyy, se varataan taajamatoimintojen alueeksi. Alueen ensisijaiseen käyttötarkoitusmerkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Maakuntakaavan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan Malmin lentokenttäalue, joka toimii liikennealueena siihen asti, kunnes korvaava sijaintipaikka tai Malmin lentokentän toimintojen sijoittaminen olemassa oleville kentille ja tukikohtiin on ratkaistu. Liikennealueen ulkopuoliset alueet on osoitettu maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi.

Malmin lentoaseman alue on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu merkinnällä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet (RKY 2009). Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on Malmin lentoaseman ystävät ry:n ja L:n valitusten johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko maakuntakaava ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Asiaa arvioitaessa on otettava erityisesti huomioon maakuntakaavassa määritellyt edellytykset alueen osoittamiselle taajamatoimintojen alueeksi sekä 2. vaihemaakuntakaavassa alueelle osoitettu RKY-ominaisuusmerkintä.

Malmin lentoaseman ystävät ry:n valituksessa on edelleen vedottu alueen rakennettavuutta ja luontoarvoja koskevien selvitysten puutteellisuuteen sekä laadittujen selvitysten puutteelliseen huomiointiin. Yhdistyksen valituksessa on edelleen tuotu esiin, että osa yleiskaavan luontoselvityksistä on valmistunut vasta yleiskaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen ja että hallinto-oikeuden päätös, jolla on osittain kumottu kaupunginvaltuuston päätös yleiskaavan hyväksymisestä, rikkoo maankäyttö- ja rakennuslain mukaista vuorovaikutusperiaatetta.

Malmin lentoaseman alueen osoittaminen taajamatoimintojen alueeksi

Yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä. Kaavaselostuksessa viitataan tältä osin valtioneuvoston 3.4.2014 tekemään päätökseen julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2015-2018. Päätöksessä todetaan, että asuntorakentamisen edellytysten parantamiseksi Helsingin seudulla valtio vetäytyy toimintoineen Helsinki-Malmin lentoasemalta siten, että alue on mahdollista ottaa asuntokäyttöön viimeistään 2020-luvun alussa. Valtioneuvosto on 20.11.2014 tehnyt hyväksynyt periaatepäätöksen valtion ja Helsingin seudun välisestä sopimuksesta suurten infrahankkeiden tukemisesta ja asuntotuotannon edistämisestä. Päätöksen mukaan valtioneuvosto hyväksyy periaatepäätöksenä neuvottelutuloksen valtion ja Helsingin seudun kuntien väliseksi sopimukseksi liikenteen infrahankkeiden tukemisesta ja alueen asuntotuotannon edistämisestä. Sopimuksen mukaisesti valtio lopettaa toimintonsa Malmin lentokentällä aikaisintaan 2016, minkä jälkeen alue vapautuu Helsingin kaupungin tarpeisiin.

Asiassa on edelleen selvitetty, että Helsingin kaupunki on ostanut lentoaseman kiinteistön maa-alueen vuonna 2014. Finavia Oyj on 30.8.2016 ilmoittanut vetäytyvänsä Malmin lentoasemalta 31.12.2016, jolloin alueen hallintaoikeus on siirtynyt Helsingin kaupungille. Malmin lentokentän operaattorina on 1.1.2017 alkaen toiminut Malmin lentokenttäyhdistys ry.

Yleiskaavaa hyväksyttäessä on edellä esitetty huomioon ottaen ollut varmuus siitä, että valtio toimintoineen on vetäytymässä Malmin lentoasemalta viimeistään 2020-luvun alussa. Valtion ratkaisun tarkoituksena on ollut mahdollistaa alueen osoittaminen asuinrakentamiseen. Kaavaa hyväksyttäessä on lisäksi ollut tieto siitä, että Finavia Oyj vetäytyy Malmin lentoasemalta 31.12.2016 ja että alue siirtyy tämän jälkeen Helsingin kaupungin hallintaan. Alueen käytön lentoliikennetoimintaan on siten voitu yleiskaavan hyväksymisestä päätettäessä katsoa päättyneen maakuntakaavan suunnittelumääräyksessä tarkoitetulla tavalla, ja edellytykset alueen osoittamiselle yleiskaavassa asuinkäyttöön ovat olleet olemassa. Sillä, että Malmin lentokenttäyhdistys ry on 1.1.2017 alkaen toiminut lentokentän operaattorina ja kentän toiminta on siten tosiasiallisesti vielä jatkunut, ei ole asian arvioinnissa ratkaisevaa merkitystä.

Korvaavan kentän löytymiseen liittyvät kysymykset, siltä osin kuin kysymys on kentän sijoittamisesta muualle kuin Helsingin alueelle, eivät voi tulla ratkaistuksi kysymyksessä olevalla yleiskaavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon, että ratkaisu lentotoiminnan päättymisestä on perustunut valtioneuvoston ja pääkaupunkiseudun kuntien asiaa koskeviin päätöksiin ja sopimuksiin, yleiskaavaratkaisua ei ole pidettävä maakuntakaavan vastaisena myöskään sillä perusteella, että Malmin lentokentän korvaavaa ratkaisua ei ollut vielä yleiskaavan hyväksymispäätöstä tehtäessä löytynyt.

Rajavartiolaki koskee ensisijaisesti rajavalvonnan asianmukaista järjestämistä. Säännöksen tarkoituksena on muun ohella turvata rajavalvonnan järjestäminen siten, ettei uusia rajanylityspaikkoja voida ilman säännösmuutosta perustaa. Se, että Helsinki-Malmin lentoasema on mainittu rajanylityspaikkana valtioneuvoston asetuksessa rajanylityspaikoista sekä rajatarkastustehtävien jakamisesta niillä, ei siten myöskään ollut esteenä Malmin lentoaseman alueen osoittamiselle asuinkäyttöön.

Malmin lentoaseman alueen RKY-ominaisuusmerkinnän huomioon ottaminen

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 kulttuuriperintöä koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Rakennetut kulttuuriympäristöt edustavat maamme kehitysvaiheita ja ovat sen historian kuvaajia.

Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Tällainen on Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY), joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Malmin lentoasema sisältyy Museoviraston laatimaan kyseiseen inventointiin.

Edellä mainitun inventoinnin kohdekuvauksen mukaan Malmin lentoasema on pääkaupunkiseudun ensimmäinen siviililentoliikenteen maalentoasema, joka on yhdistänyt maamme kansainväliseen lentoliikenteeseen. Terminaali on kansainvälisestikin arvioituna harvinaisen hyvin alkuperäisessä asussa ja käytössä säilynyt 1930-luvun lentoasemarakennus. Terminaalirakennuksen lisäksi kenttäkokonaisuuteen kuuluvat lentokonehalli ja kiitoradat. Ensimmäiset neljä betonikiitorataa olivat 800 metrin mittaisia. Vuodeksi 1940 suunniteltujen olympialaisten takia pääkiitorata on jatkettu 1400-metriseksi. Kiitoratoja on sittemmin laajennettu ja päällystetty uudelleen.

Museovirasto on yleiskaavaehdotuksesta 11.2.2016 antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että Malmin lentoasemalla on huomattava valtakunnallinen merkitys varhaisena siviililentoliikenteen maalentoasemana sen edustaessa rakennushallituksen toteuttamaa dynaamista ja funktionaalista, ilmailun ennakkoluulottomuutta symboloivaa rakentamista. Valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön kuuluu rakennusten lisäksi koko lentokenttäalue kiitoratoineen. Lausunnossa todetaan edelleen, että keskusta- ja asuntovaltaisiin kortteleihin perustuva tiivis rakentaminen hävittäisi lentoaseman luonteen, olkoonkin, että lentoaseman keskeiset rakennukset ja kiitoratalinjaukset säilyisivät.

Yleiskaavassa Malmin lentoaseman alueelle on osoitettu rakentamista lähikeskusta C3-merkinnällä ja asuntovaltainen alue A2-merkinnällä. Korttelitehokkuus A2-alueilla on kaavamääräyksen mukaan pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelitehokkuus näillä alueilla voi olla tätä suurempikin. Kaavamääräyksen mukaan C3-alueet on toteutettava ympäristöään tehokkaampina. C-alueen itäpuolelle on osoitettu viher- ja virkistysalue.

Yleiskaavan koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävä kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Mainitulla teemakartalla on osoitettu muiden ohella Malmin lentoaseman alue valtakunnallisesti merkittävänä kulttuuriympäristönä (RKY).

Helsingin kaupunginsuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksessä 2014:21 (Mahdollisuuksien Malmi, s. 48) on todettu, että vanha lentokenttä näkyy kaupunkirakenteessa ja kaupunkikuvassa ja että vanhoja kiitoratalinjauksia näkyy osin uusina katulinjauksina, osin vihreinä "näkymäakselipuistoina" yhdistämässä kentän alueen virkistyksen avainalueita, Lentokenttäpuistoa ja Fallkullaa sekä Longinojanlaaksoa ja Tattarisuon metsää toisiinsa.

Maakuntakaavassa Malmin lentoaseman alue on edellä selostetuin tavoin osoitettu pääkäyttötarkoitukseltaan taajamatoimintojen alueeksi lentoliikennetoiminnan päättymisen jälkeen. Maakuntakaavassa mainitulle alueelle osoitettu kulttuuriympäristön vaalimista koskeva ominaisuusmerkintä ei tämä lähtökohta huomioon ottaen edellytä alueen jättämistä kokonaan rakentamisesta vapaaksi.

Yleiskaavassa osoitetut rakentamisalueet C3 ja A2 kattavat valtaosan Malmin lentoaseman RKY-ominaisuusmerkinnällä osoitetusta alueesta. Rakentamisen toteuttaminen muuttaisi selvästi nykyisen lentoaseman alueen ja erityisesti sen kiitorata-alueen maisemallista avoimuutta. Asiassa on tähän nähden vielä arvioitava, onko puheena olevan alueen merkitys valtakunnallisesti arvokkaana rakennettuna kulttuuriympäristönä otettu riittävästi huomioon yleiskaavassa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan lentoaseman kiitorata-alue on alkuperäisestä alueesta huomattavasti laajentunut ja muuttanut muotoaan, mikä on johtunut lentokentille vuosikymmenten kuluessa asetetuista vaatimuksista. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kiitorata-alueen täyden avoimuuden säilyttämistä ei ole pidettävä välttämättömänä alueen kulttuuriympäristöarvojen säilyttämiseksi. Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon, että rakennusoikeuden mitoitus on asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä tarkemmassa jatkosuunnittelussa yhteensovitettava yleiskaavassa oikeusvaikutteiseksi määrätyn RKY-merkinnän kanssa, alueen keskeisten ja luonteenomaisten kulttuurihistoriallisten piirteiden säilyminen on yleiskaavassa riittävästi varmistettu. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että C3-alueen itäpuolelle osoitettu viher- ja virkistysalue säilyttää osaltaan alueen avoimuutta.

Muut Malmin lentoaseman ystävät ry:n esittämät valitusperusteet

Malmin lentoaseman ystävät ry:n valituksessa on vedottu siihen, että osa lentokenttäalueen luontoarvoja koskevista selvityksistä eli liito-oravakartoitus 24.10.2016, heinäkurpparaportti 25.10.2016 ja lepakkoselvitys 8.11.2016, ovat valmistuneet vasta kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen. Valituksessa on edelleen todettu, että kaavaehdotusta tai kaavaselostusta ei ole päivitetty selvityksissä tehtyjen havaintojen jälkeen näitä havaintoja vastaavaksi, eikä kunnan jäsenillä ole ollut mahdollisuutta lausua selvityksistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville.

Yleiskaavaratkaisua ei ole Malmin lentoaseman ystävät ry:n valituksessa mainittujen selvitysten johdosta muutettu. Kysymyksessä olevia selvityksiä ei muutoinkaan ole pidettävä kaavaratkaisun kokonaisuuden tai yleiskaavan vaikutusten arvioinnin kannalta keskeisinä. Yleiskaavan vuorovaikutusmenettelyn ei näin ollen ole katsottava tapahtuneen maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin tai maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n vastaisesti sillä perusteella, että mainitut selvitykset on esitetty vasta vuorovaikutusmenettelyn päättymisen jälkeen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä mainitussa laissa säädetyn vuorovaikutusmenettelyn toteuttamista tai uusien mainitun lain 9 §:ssä tarkoitettujen selvitysten laatimista tilanteessa, jossa kaupungin päätös kaavan hyväksymisestä osittain kumotaan. Hallinto-oikeuden päätöstä ei siten ole pidettävä lainvastaisena sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavan osittainen kumoaminen rikkoo maankäyttö- ja rakennuslain mukaista vuorovaikutusperiaatetta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen Malmin lentoaseman aluetta koskevilta osin ei ole perusteita.

1.5 Puolustusvoimien saaret (Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valitus)

Puolustusvoimien käytössä olevat saaret Hintholma, Neitsytsaari ja Hernesaari on osoitettu yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi. Saaret Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Kaikki edellä mainitut saaret sijaitsevat Santahaminan läheisyydessä, 2. vaihemaakuntakaavassa osoitetun (me-pu) Puolustusvoimien melualueen (_{LAeq 7-22} yli 55 dB) rajauksen sisäpuolella. Saarista Nuottasaari, Lehmäsaari ja Hintholma sijoittuvat lisäksi Santahaminan suoja-alueen rajauksen sisäpuolelle.

Asiassa on Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko yleiskaavaratkaisussa saarien Hintholma, Neitsytsaari, Hernesaari, Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari osalta otettu riittävällä tavalla huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeiden turvaamista koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.2 erityistavoitteiden mukaan alueiden käytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat ensisijaisesti maakuntakaavoitusta. Koska kysymyksessä oleville saarille ei ole osoitettu voimassa olevissa maakuntakaavoissa käyttötarkoitusta, maakuntakaavat eivät tässä tapauksessa ohjaa saarten yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan myös muussa alueiden käytön suunnittelussa kuitenkin on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Kysymyksessä olevat saaret sijaitsevat Santahaminan läheisyydessä ja saaret ovat lisäksi Puolustusvoimien käytössä, mistä johtuen saarille osoitettavaa maankäyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintaedellytysten turvaaminen. Arvioitaessa yleiskaavaratkaisusta saarien käytölle ja maanpuolustuksen toimintaedellytyksille aiheutuvia vaikutuksia on kuitenkin otettava huomioon, että yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi ja virkistys- ja viheralueeksi osoitettujen saarten käyttäminen virkistys- tai matkailukäyttöä palvelevaan rakentamiseen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Yleiskaavaratkaisulla ei siten ole ratkaistu saarten käyttöä tavalla, joka välittömästi vaikuttaisi saarten käyttöön tai puolustusvoimien ja rajavalvonnan toimintaedellytyksiin. Maanpuolustusta ja rajavalvontaa koskevat erityistavoitteet on otettava huomioon myös mahdollisessa saarien yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen saaria Hintholma, Neitsytsaari, Hernesaari, Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari koskevilta osin ei ole perusteita.

1.6 Laajasalon alue (Laajasalo – Degerö Seura ry:n valitus)

Asiassa on tältä osin Laajasalo – Degerö Seura ry:n valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Laajasalon Yliskylän itärannan alueelle, Stansvik-Tullisaaren alueelle sekä Kuukiventien alueelle yleiskaavassa osoitetussa maankäytössä otettu maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla huomioon maakuntakaavassa osoitetut virkistysalueet, viheryhteydet sekä Degerön kartanon rakennettu kulttuuriympäristö.

Degerön kartanon alue sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus. Alue on osoitettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa merkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009).

Yleiskaavassa Degerön kartanon alue on osoitettu osin asuntovaltaiseksi A4-alueeksi ja osin virkistys- ja viheralueeksi. Alueen pohjoisosaan on osoitettu lisäksi asuntovaltaista A3-aluetta. Kysymyksessä olevat asuntorakentamisen merkinnät noudattavat yleiskaavan suunnittelutarkkuudella arvioituna alueellisilta rajauksiltaan jo toteutunutta rakentamista. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Degerön kartanon alueen osoittaminen asuntovaltaiseksi A4-alueeksi merkitsee alueen rakentamistehokkuuden säilymistä likimäärin nykyisellään, yleiskaavan voidaan katsoa riittävällä tavalla turvaavan alueen kulttuuriympäristön arvojen huomioon ottamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Laajasalon alueelle osoitettu sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotiemerkintä on osa yleiskaavaratkaisussa esitettyä joukkoliikenteen runkoverkon kokonaisuutta. Kun otetaan huomioon yleiskaavan raideliikenneverkkoa koskevat selvitykset, alueen jo toteutunut tiivis rakentaminen sekä sijainti Helsingin kaupunkirakenteessa, pikaraitiotiemerkinnän osoittamista Laajasaloon ei ole pidettävä maakuntakaavan vastaisena tai muillakaan yhdistyksen valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaisena.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen Yliskylän itärannan alueen, Stansvik-Tullisaaren alueen tai Kuukiventien alueen osalta ei ole perusteita.

1.7 Uudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien sekä Helsingin viheralueverkoston säilyminen ja luontoarvojen huomioon ottaminen (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valitus)

Virkistys- ja viheralueita sekä viheryhteyksiä koskevat yleiskaavamääräykset

Yleiskaavan virkistys- ja viheralueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy seudulliseen viherverkostoon ja merelliseen virkistysvyöhykkeeseen. Virkistys- ja viheralueiden kehittämisessä huomioidaan yleiskaavan teemakartalla esitetty metsäverkosto. Lähtökohtana on säilyttää verkoston metsäinen luonne.

Lisäksi sekä virkistys- ja viheralueita että merellisen virkistyksen ja matkailun alueita koskee kaavamääräys, jonka mukaan suunnittelussa tulee turvata kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen sekä ottaa huomioon ja turvata luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen kehittämisen, luonnonsuojelun ja ekologisen verkoston sekä metsäverkoston kannalta tärkeät alueet.

Yleiskaavan viheryhteys-merkinnällä osoitetaan laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai -alikulkuja.

Koko yleiskaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.

Koko yleiskaava-aluetta koskee edelleen kaavamääräys, jonka mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015-2014 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Yleiskaavan rantaviiva on koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan ohjeellinen. Rannat suunnitellaan julkisina uusilla rakentamisalueilla.

Uudenmaan maakuntakaavan virkistysalueita ja viheryhteyksiä koskevat suunnittelumääräykset

Uudenmaan maakuntakaavan virkistysaluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus.

Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Uudenmaan maakuntakaavan viheryhteystarve-merkinnällä osoitetaan virkistysalueverkostoon ja ekologiseen verkostoon kuuluvat viheryhteydet ja -alueet. Viheryhteyksiä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet, alueen maisema-arvot, arvokkaiden luontokohteiden säilymisen sekä lajiston liikkumismahdollisuudet. Viheryhteyden mitoituksessa on kiinnitettävä huomiota yhteyden merkitykseen ekologisen verkoston osana sekä seudullisten ja paikallisten virkistystarpeiden yhteensovittamiseen siten, että olemassa olevat virkistykseen varatut tai siihen soveltuvat rakentamattomat alueet varataan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa mahdollisuuksien mukaan virkistyskäyttöön.

Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa suunnittelun lähtökohtana on ollut Uudenmaan maakuntakaavan viherjärjestelmä, joka on pääsääntöisesti jäänyt voimaan. Muutoksia on tehty ainoastaan niiltä osin kuin taajamatoimintojen alueisiin tehdyt muutokset ovat edellyttäneet uudelleentarkastelua.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valituksesta ratkaistavana, turvaako yleiskaava Uudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien sekä Helsingin viheralueverkoston säilymisen ja luontoarvojen huomioon ottamisen maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla. Valituksessa on muun ohella esitetty, että yleiskaavassa osoitetut uudet rakentamisalueet mahdollistavat Helsingin viheralueverkoston olennaisen heikentymisen ja että yleiskaava ei sen esittämistapa ja viheryhteyksiä koskevan kaavamääräyksen sisältö huomioon ottaen riittävällä tavalla turvaa Uudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien säilymistä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Yleiskaavan pääkartalla on osoitettu virkistys- ja viheralueet sekä sijainniltaan ohjeelliset viheryhteydet. Pääkarttaa täydentävät Kaupunkiluonto-teemakartta, jossa on esitetty kaupunkiluonnon ydinalueet ja ekologiset yhteydet, sekä Virkistys- ja viheralueverkosto 2050 -teemakartta, jossa on esitetty vihersormet ja laajat viheralueet sekä viheryhteydet. Koska mainitut teemakartat eivät ole näiltä osin oikeusvaikutteisia, kaavaratkaisun lainmukaisuutta on virkistys- ja viheralueiden sekä viheryhteyksien osalta arvioitava ensisijaisesti yleiskaavan pääkartalla esitettyjen merkintöjen ja niihin liittyvien kaavamääräyksien perusteella. Asian tarkastelussa korkeimmassa hallinto-oikeudessa on tältä osin otettu huomioon erityisesti yhdistysten toimittamassa kartta-aineistossa osoitetut alueet.

Uudenmaan maakuntakaavan kaavaselostuksessa todetaan, että maakuntakaavan viherverkosto rakentuu pääkaupunkiseudun keskeiseltä alueelta lähtevistä, keskuspuistotyyppisistä virkistysalueista ja niitä yhdistävistä viheryhteyksistä. Yleiskaavassa esitetyt säteittäiset laajat viheralueet eli vihersormet vastaavat pääosin maakuntakaavoissa esitettyjä alueita, mutta yleiskaavaratkaisu mahdollistaa maakuntakaavoissa osoitetun viherjärjestelmän kaventumisen joillakin alueilla. Maakuntakaavoissa esitetyt poikittaiset viheryhteystarpeet on osoitettu yleiskaavassa sijainniltaan ohjeellisina viheryhteyksinä.

Yleiskaavan luontovaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu kaava-alueen ekologiseen verkostoon kohdistuvia vaikutuksia ja merkittävimmäksi vaikutukseksi on arvioitu Keskuspuiston ekologisen yhteyden kapeneminen. Hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Keskuspuistoon Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-merkintöjen osalta, ja korkein hallinto-oikeus on jäljempänä kohdassa 1.8.2 mainituin perustein pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen tältä osin. Muita luontovaikutusten arvioinnissa erityisesti mainittuja alueita ovat Vantaanjokilaakso, jolle kohdistuvat rakentamisen aikaiset vaikutukset on arvioitu merkittäviksi, sekä Maunulan ja Oulunkylän välinen poikittainen yhteys, jolle kohdistuvat rakentamisen aikaiset vaikutukset on yhteyden kapeuden vuoksi myös arvioitu merkittäviksi.

Asian arvioinnissa on tältä osin huomioitava Helsingin erityispiirteet, kuten tiivis ja jo suurelta osin rakentunut kaupunkirakenne sekä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, jotka virkistyskäyttöön soveltuvien alueiden ja viheralueverkoston jatkuvuuden turvaamisen ohella edellyttävät myös yhdyskuntarakenteen tiivistämistä. Kaupunkirakenteen sisälle sijoittuvalle ekologiselle verkostolle ei siten voida asettaa täysin samoja vaatimuksia kuin esimerkiksi harvaanasutulla seudulla.

Yleiskaavan esittämistavasta johtuen yksityiskohtaiseen suunnitteluun jää tavanomaista enemmän liikkumavaraa vierekkäisten, eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäytön yhteensovittamisessa. Yleiskaavassa sijainniltaan ohjeellisina osoitettujen viheryhteyksien jatkuvuuden turvaaminen edellyttää lisäksi asemakaavoitusvaiheessa tapahtuvaa yhteensovittamista eri kaava-alueiden välillä. Kokonaisuutena arvioiden yleiskaavaratkaisun voi kuitenkin katsoa riittävällä tavalla turvaavan maakuntakaavassa osoitettujen seudullisten viheralueiden säilymisen ja jatkuvuuden sekä poikittaisten viheryhteyksien jatkumisen siten kuin paikalliset olosuhteet huomioon ottaen voidaan perustellusti edellyttää. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava, täyttääkö asemakaavaratkaisu kunkin yksittäisen alueen osalta luontoympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen.

Kun lisäksi otetaan huomioon yleiskaavan viheryhteyksiä ja luontoarvojen huomioon ottamista sekä ranta-alueiden rakentamista koskevat kaavamääräykset kokonaisuudessaan, yleiskaavan on katsottava riittävässä määrin turvaavan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteystarpeiden huomioon ottamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseenUudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien sekä Helsingin viheralueverkoston säilymistä ja luontoarvojen huomioon ottamista koskevilta osin ei ole perusteita.

1.8 Helsingin kaupunginhallituksen valitus

1.8.1 Kaupunkibulevardit

Asiassa on Helsingin kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistavana, onko yleiskaavaratkaisu Länsiväylää, Turunväylää, Hämeenlinnanväylää ja Lahdenväylää koskevien kaupunkibulevardimerkintöjen osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarviointeihin ja onko yleiskaavassa esitetty Uudenmaan maakuntakaavan moottoriväyliä koskevassa suunnittelumääräyksessä tarkoitetut riittävät perusteet osoittaa mainitut tieyhteydet teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisena.

Kaupunkibulevardi-merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymys on liikenneväylästä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa. Kaupunkibulevardien toteuttaminen merkitsisi siten maakuntakaavassa moottoriväylinä osoitettujen tieyhteyksien toteuttamista maakuntakaavassa tarkoitetulla tavalla toiminnallisesti alemmanasteisina.

Kaupunkibulevardien toteuttamisen vaikutuksia on yleiskaavaa laadittaessa arvioitu muiden ohella kaupunkibulevardien tavoitelähtöisessä vaikutustenarvioinnissa, kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksessä sekä Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi -liikenneselvityksessä. Mainittujen selvitysten keskeinen sisältö on esitetty hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa 7.3.11.1. Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevien liikenneväylien keskeinen merkitys pääkaupunkiseudun liikennejärjestelmässä sekä se, että Helsingin seudun tieverkon arviointi valtakunnallisen liikenteen näkökulmasta -selvityksen perusteella Kehä I:n sisäpuolisista jaksoista pitkämatkaisen liikenteen kannalta tärkeimmät liikenneväylät ovat Länsiväylä, Turunväylä, Hämeenlinnanväylä ja Lahdenväylä, yleiskaavaratkaisua koskevissa selvityksissä on tullut tarkastella myös bulevardiratkaisujen vaikutuksia seudulliseen ja valtakunnalliseen liikenteeseen.

Vuonna 2015 laaditussa Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelmassa (HLJ 2015) Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän Kehä I:n sisäpuoliset osuudet on osoitettu nykyisiä moottoriväyliä toiminnallisesti alemmanasteisina kaupunkimaisina pääväylinä. HLJ 2015:ssa kuitenkin todetaan, että kaupunkibulevardien suunnittelua ei HLJ 2015 -prosessin aikana ollut toteutettu sillä tarkkuudella, että ne olisi voitu huomioida suunnitelman valmistelussa. Mainittu suunnitelma ei näin ollen eikä muutoinkaan sellaisenaan voi olla peruste poiketa voimassa olevan maakuntakaavan maankäyttöratkaisusta. Kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia on siten arvioitava ensisijaisesti kaavaa laadittaessa tehtyjen selvitysten perusteella.

Yleiskaavaa laadittaessa tehtyjen selvitysten perusteella kaupunkibulevardit vähentäisivät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia, jolloin liikenneverkon kuormitus kasvaisi ja matka-ajat Helsingin ulkopuolelta kantakaupunkiin henkilöautolla pitenisivät 5–20 prosenttia aamun huipputunteina. Tavaraliikenteen kannalta bulevardien on todettu pidentävän matka-aikoja. Linja-autoliikenteen osalta haasteet liittyvät ajoaikojen ennustettavuuteen ja luotettavuuteen. Kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevassa selvityksessä on edelleen todettu, että kaupunkibulevardeilla, sisältäen sekä niiden mahdollistaman maankäytön lisäyksen että autoliikenteen kapasiteetin vähentämisen ja joukkoliikenteen lisäyksen, on Helsingin työssäkäyntialueen ennustemallijärjestelmän mekanismeihin seuraavat liikenteelliset päävaikutukset: kantakaupunkiin muulta seudulta suuntautuva ajoneuvoliikenne ruuhkautuu, liikenne suuntautuu uudelleen ja matkat siirtyvät kävelyyn, pyöräilyyn ja joukkoliikenteeseen.

Keskeisiä keinoja liikenteen ruuhkautumisen estämisen ja siten bulevardien seudullisten vaikutusten lieventämisen kannalta ovat selvitysten perusteella ajoneuvoliikenteen hinnoittelun käyttöönotto sekä vahva panostus joukkoliikenteeseen. Kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevan selvityksen mukaan selvityksessä esitetyn kaltaista ruuhkautumista on lisäksi mahdollista lieventää edelleen muun ohella liikennepolitiikan keinoilla, liikennejärjestelmäsuunnittelulla, sektorien välisellä yhteistyöllä, liityntäpysäköintimahdollisuuksia parantamalla sekä pienentämällä ruuhkahuippujen määrää muilla tekijöillä, kuten työaikojen porrastaminen ja etätyö.

Kaupunkibulevardeja koskeva tavoitelähtöinen vaikutustenarviointi sekä kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskeva selvitys pohjautuvat vuonna 2015 laaditun Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman mukaisiin lähtöoletuksiin, joiden mukaan seudulla on muun muassa käytössä ajoneuvoliikenteen hinnoittelu. Yleiskaavan toteuttaminen ei kaavaselostuksen mukaan kuitenkaan edellytä tiemaksujen käyttöönottoa. Yleiskaavassa ei ole myöskään määräyksiä, jotka varmistaisivat raideyhteyden toteutumisen yhtäaikaisesti kaupunkibulevardien toteuttamisen ja niihin liittyvän asuinrakentamisen kanssa. Muut selvityksissä esitetyt keinot autoliikenteen vähentämiseen ja liikenteen ruuhkautumisen välttämiseen ovat pääosin sellaisia, ettei niitä voida kaavoituksella ratkaista.

Yleiskaavaa hyväksyttäessä käytössä olleiden selvitysten perusteella jää edellä mainitut seikat huomioon ottaen epäselväksi, kuinka kysymyksessä olevien väylien bulevardisointi vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen teiden toimivuuteen siinä tilanteessa, että selvitysten lähtöoletuksina olleet, ajoneuvoliikenteen ruuhkautumista lieventävät seikat, jäisivät toteutumatta. Vaikutustenarvointiin liittyvät epävarmuudet korostuvat erityisesti siinä tilanteessa, kun kaikki yleiskaavassa kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät on toteutettu. Kaavaratkaisun toteuttamiskelpoisuuteen liittyvät epävarmuustekijät huomioon ottaen ei myöskään voida katsoa, että yleiskaavaa laadittaessa olisi esitetty maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämällä tavalla riittävät perusteet osoittaa maakuntakaavassa moottoriväyliksi osoitetut tieyhteydet Länsiväylä, Turunväylä, Hämeenlinnanväylä ja Lahdenväylä toiminnallisesti alemmanasteisina kaupunkibulevardeina.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita lopputulokseltaan muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä, jolla on kumottu Länsiväylää, Turunväylää, Hämeenlinnanväylää ja Lahdenväylää koskevat kaupunkibulevardimerkinnät sekä mainittujen väylien varrelle rajautuvat C2-, A1-, A2- ja A3-alueet.

1.8.2 Keskuspuisto

Keskuspuistoon Hämeenlinnanväylän itäpuolelle, Hakamäentien ja Kehä I:n väliselle noin kolmen kilometrin pituiselle osuudelle, on osoitettu yleiskaavassa nauhamainen C2-vyöhyke. Mainittu Keskuspuiston alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi.

Asiassa on Helsingin kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistavana, onko yleiskaavaratkaisu Keskuspuistoon osoitetun C2-alueen osalta perustunut riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarviointeihin, ja onko Uudenmaan maakuntakaavan ohjausvaikutus tältä osin otettu maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla huomioon.

Keskuspuisto on kaavaselostuksen ja muun asiassa esitetyn selvityksen perusteella yksi Helsingin keskeisimmistä virkistysalueista. Yleiskaavan luontovaikutusten arvioinnista käy lisäksi ilmi, että Keskuspuiston vihersormi on yhtenäisyytensä ja leveytensä vuoksi Helsingin keskusta-alueen merkittävimpiä vihervyöhykkeitä. Luontovaikutusten arvioinnin mukaan yleiskaavassa osoitettu rakentaminen muun ohella kaventaisi Keskuspuiston viherkäytävän toiminnallista leveyttä sekä pienentäisi selvästi Keskuspuiston metsäaluetta.

Hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardin sekä siihen rajautuvien C2-, A2- ja A3-merkintöjen osalta bulevardin molemmilta puolilta yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta. Korkein hallinto-oikeus on edellä kohdassa 1.8.1 mainituin perustein pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen tältä osin. Nyt kysymyksessä olevat rakentamisalueet sijoittuisivat siten maakuntakaavassa osoitetulle virkistysalueelle ja erilleen muusta taajamarakenteesta. Kun lisäksi otetaan huomioon Keskuspuiston merkitys virkistys- ja viheralueena sekä C2-merkinnällä alueelle osoitetun rakentamisen tehokkuus, kysymyksessä olevaa yleiskaavaratkaisua ei voida pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä poikkeamisena maakuntakaavasta. Kaupunginhallituksen valituksessa mainittua ja kaavaselostukseen sisällytettyä Keskuspuiston länsireunan toiminnallista ja maisemallista tarkastelua ei sen yleispiirteisyys huomioon ottaen voida pitää perusteena arvioida asiaa toisin.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Keskuspuistoon, Keskuspuiston länsireunaan ja Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-merkintöjen osalta.

1.8.3 Vartiosaari

Vartiosaaren keskiosaan on yleiskaavassa osoitettu asuntovaltainen alue A2- ja A3-merkinnöillä, jotka ulottuvat paikoin rantaan asti. A2-alueen läpi kulkevat sijainniltaan ohjeellisina osoitetut pikaraitiotie- ja baanaverkkomerkinnät. Vartiosaaren rantavyöhyke on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi.

Asiassa on kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaava ollut Vartiosaaren alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa.

Vartiosaaren alue on osoitettu 2. vaihemaakuntakaavassa niin sanotuksi valkoiseksi alueeksi, jolle ei ole maakuntakaavassa osoitettu aluevarausmerkinnällä erityistä käyttötarkoitusta. Nämä alueet ovat pääasiassa maa- ja metsätalousalueita maaseudulla ja saaristossa. Valkoisille alueille voi sijoittua paikallisesti merkittävää maankäyttöä, ja niiden suunnittelusta päättää kunta. Se, ovatko maankäyttö ja sen vaikutukset paikallisia vai maakunnallisia, on aina arvioitava tapauskohtaisesti sekä suunnittelualueesta että sille suunniteltavasta maankäytöstä riippuen. Kunnan on alueen käytöstä päättäessään otettava huomioon maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen.

Helsingin seudun valkoisia alueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue on tarkoitettu ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuvaa asuin- ja työpaikkarakentamista on ohjattava taajamatoimintojen alueelle ja kyliin. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voidaan alueelle osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on selvitettävä ja otettava huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet sekä maa- ja metsätaloudellisesti, ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät pelto-, metsä- ja muut luontoalueet ja vältettävä niiden tarpeetonta pirstomista.

Vartiosaaren alue on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu lisäksi ominaisuusmerkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Vartiosaari sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus. Vartiosaaren huvila-alue koostuu rantoja kiertävästä pääosin 1900-luvun alun kesäkoti- ja huvila-asutuksesta sekä saaren sisäosien vanhasta pienimuotoisesta maatalousalueesta.

Yleiskaavassa saaren keskiosaan osoitettujen asuntovaltaisten alueiden korttelitehokkuus on A2-alueella pääasiassa 1,0–2,0 ja A3-alueella pääasiassa 0,4–1,2. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla näitä suurempikin. Alueiden pinta-alasta 60 prosenttia tai enemmän on korttelimaata. Kaavaselostuksen mukaan suunnittelu on Vartiosaaren osalta edennyt osayleiskaavavaiheeseen ja osayleiskaavatyössä Vartiosaareen on suunniteltu raideliikenteen piiriin tukeutuva 5 000–7 000 asukkaan asuntoalue. Osayleiskaavan selvitysaineisto on yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan otettu huomioon myös yleiskaavassa.

Kun otetaan huomioon Vartiosaareen suunnitellun uuden rakentamisen määrä sekä alueen sijainti Helsingin kaupunkirakenteessa, yleiskaavassa suunniteltua rakentamista ja muuta maankäyttöä on pidettävä vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävänä. Helsingin seudun valkoisia alueita koskevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle suuntautuvaa asuinrakentamista olisi kuitenkin ensisijaisesti ohjattava taajamatoimintojen alueille ja kyliin. Vartiosaareen osoitettu maankäyttö merkitsee uuden kerrostalovaltaisen asuinalueen muodostumista erilleen maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueiksi osoitetuista ja kaavassa tiivistettäviksi tarkoitetuista alueista, joita Vartiosaaren lähialueilla sijaitsevista alueista ovat muun ohella Laajasalo, Yliskylä, Herttoniemi, Itäkeskus, Rastila ja Vuosaari. Maakuntakaavassa ei ole osoitettu myöskään liikenteen yhteystarvetta Vartiosaareen. Maakuntakaavaratkaisun tavoitteena on näin ollen ollut yhdyskuntarakenteen tiivistäminen muualle kuin kysymyksessä olevalle Vartiosaaren alueelle, eikä Vartiosaaren aluetta ole siten tarkoitettu osoittaa maakuntakaavassa tehokkaaseen rakentamiseen.

Maakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimista koskeva ominaisuusmerkintä ei edellytä alueen jättämistä kokonaan uudesta rakentamisesta vapaaksi. Maankäytössä on kuitenkin turvattava alueen keskeisten arvojen säilyminen, minkä on lähtökohtaisesti katsottava asettavan rajoituksia alueen osoittamiselle mitoitukseltaan tehokkaaseen rakentamiseen.

Vartiosaareen A2- ja A3-merkinnöillä osoitettu rakentamisen mitoitus on korkea, kun otetaan huomioon koko saaren aluetta koskeva RKY-ominaisuusmerkintä ja erityisesti saaren ominaispiirteet väljästi rakennettuna huvila-alueena. Yleiskaavassa osoitetut rakentamisalueet sijoittuvat lisäksi laajalle osalle saarta. Osayleiskaavan vaikutusten arvioinnin perusteella Vartiosaareen suunniteltu rakentaminen merkitsisi, että vain pieni osa saaren ranta-alueista voidaan säilyttää maisemakuvaltaan entisellään ja että saari muuttuu huvila-alueesta urbaaniksi kerrostalovaltaiseksi alueeksi.

Kun otetaan huomioon, ettei yleiskaavan laatimista ohjaavan Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan tarkoituksena ole ollut osoittaa Vartiosaaren aluetta tehokkaaseen rakentamiseen, sekä lisäksi se, että yleiskaavassa Vartiosaareen osoitettu rakentaminen tulisi asiassa esitetyn selvityksen perusteella olennaisesti vaikuttamaan Vartiosaaren RKY-ominaisuusmerkinnällä suojattuihin kulttuuriympäristöarvoihin, maakuntakaavan ei voida katsoa olleen Vartiosaaren osalta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Vartiosaaren osalta.

1.8.4 Ramsinniemi

Ramsinniemen keskiosaan on yleiskaavassa osoitettu asuntovaltainen A2-alue, jonka läpi kulkevat sijainniltaan ohjeellisina osoitetut pikaraitiotie- ja baanaverkkomerkinnät. Muilta osin Ramsinniemi on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi.

Asiassa on kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko Uudenmaan maakuntakaava ollut Ramsinniemen alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa.

Ramsinniemen alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu niemen koillisosassa sijaitsevan Rastasniemen osalta luonnonsuojelualueeksi ja muilta osin virkistysalueeksi. Yleiskaavan luontovaikutusten arvioinnissa on todettu, että yleiskaavan merkittävimpiin vaikutuksiin lukeutuvat vaikutukset Ramsinniemessä. Ramsinniemi on arvioinnin mukaan yksi kaupungin yhtenäisenä säilyneistä metsäalueista, se on myös linnustollisesti arvokas ja alueella on tehty runsaasti havaintoja silmällä pidettävistä kääpälajeista.

Asuntovaltaisia A2-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan alueiden korttelitehokkuus on pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelitehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueen pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata. Kun otetaan huomioon, että yleiskaavassa osoitettu rakentaminen tulisi sijoittumaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi ja osin luonnonsuojelualueeksi osoitetulle alueelle, maakuntakaavassa tiivistettäväksi osoitettujen alueiden ulkopuolelle sekä alueelle osoitetun rakentamisen tehokkuus, kysymyksessä olevaa yleiskaavaratkaisua ei voida pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä poikkeamisena maakuntakaavasta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ramsinniemeä koskevilta osin.

1.8.5 Ilmalan varikkoalue

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle Hakamäentien, Veturitien, pääradan ja Käpylän aseman väliin osoitetun C2-merkinnän osalta.

1.8.6 Pitäjänmäen kaupunginosassa Pajamäen alueella sijaitsevan Teknos Oy:n tehdasalueen etelänpuoleinen A1-merkintä ja tehdasaluetta ympäröivä C1-merkintä

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Pitäjänmäen kaupunginosassa Pajamäen alueella sijaitsevan Teknos Oy:n tehdasalueen eteläpuoleisen A1-merkinnän ja tehdasaluetta ympäröivän C1-merkinnän osalta.

1.9 Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeus on voinut hylätä A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

Asian laatuun ja osaksi asian lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeus on voinut hylätä G:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Malmin lentoaseman ystävät ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen näiltä osin ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikuluvaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian laatuun ja tulkinnanvaraisuuteen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, G:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, ja Malmin lentoaseman ystävät ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Äänestyslausunnot

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Riitta Mutikainen yhtyi:

"Hylkään G:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta tältä osin.

Muiden valitusten osalta lausun kuten enemmistö.

Perustelut G:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen osalta

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin yleiskaavassa on osoitettu asuntovaltainen alue (Uusipellon A2-alue) ja kaksi pikaraitiotietä Tuomarinkylän kartanon alueelle. Vaatimuksensa tueksi he ovat muun ohella esittäneet, että koko kartanoalue on maakuntakaavassa virkistysaluetta. Virkistysalueen raja noudattaa nykyistä rakennetun ja rakentamattoman alueen rajaa. Lisäksi kartanoalue on merkitty valtakunnallisesti arvokkaaksi kulttuuriympäristöksi ja valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi. Edelleen valituksessa katsotaan, että noin 3 800–7 500 asukkaan taajaman osoittaminen on maakuntakaavan vastaista sekä ristiriidassa kartanoalueen ympäristöarvojen ja käytön kanssa. Valituksen mukaan yleiskaava estää alueella olevan ratsastuskeskuksen kehittämisen.

Yhdyn enemmistön perusteluihin kohdassa 1.3 muutoin, mutta kohdassa oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset totean yleiskaavassa osoitettua Uusipellon A2-aluetta koskien seuraavaa:

Kysymyksessä oleva Uusipellon A2-alue ulottuu Tuomarinkylän kartanon RKY-rajauksen alueelle sen lounaisosassa ja supistaa tältä osin kartanoalueeseen liittyviä avoimia peltoalueita. Aluevaraus A2 ei kuitenkaan ole esteenä RKY-alueen kohdekuvauksessa mainittujen rakennusten ja niiden pihapiirin arvon säilymiselle omana erillisenä kokonaisuutenaan. Aluevaraus A2 ei myöskään sulje Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaaseen maisemakokonaisuuteen kuuluvia Vantaanjokeen rajautuvia peltoaukeita tai avoimia jokimaisemia. Arvioitaessa A2-alueen merkitystä näiltä osin on lisäksi otettava huomioon, että yleiskaavassa on koko kaava-aluetta koskien annettu kaavamääräys, jonka mukaan valtakunnallisesti merkittävät maisema- ja kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Yleiskaavassa osoitetut A2-alueet käsittävät asumisen lisäksi myös puistojen, virkistys- ja liikuntapalveluiden sekä lähipalveluiden alueet. Rakennusoikeuden mitoitus on lisäksi asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä tarkemmassa jatkosuunnittelussa yhteensovitettava yleiskaavassa oikeusvaikutteiseksi määrättyjen RKY-merkintöjen ja maisema-aluemerkintöjen kanssa. Katson, että Tuomarinkylän alueelle luonteenomaisten kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten piirteiden säilyminen on yleiskaavassa riittävästi varmistettu.

Muutoin on jo karttatarkastelun perusteella arvioitavissa, että kysymyksessä olevalla Uusipellon A2-alueella on merkitystä osana laajempaa yleiskaavallista maankäyttöratkaisua. Se muodostaa yleiskaavassa lähikeskukseksi osoitetun C3-alueen kanssa yhdessä kokonaisuuden, joka sijoittuu Tuusulanväylän välittömään läheisyyteen ja joukkoliikenteen kehittämistä varten osoitetun pikaraitiotieyhteyden solmukohtaan. Näistä liikenteen järjestämiseen liittyvistä syistä ja kun myös otetaan huomioon tavoite kaupunkirakenteen tiivistämiseen, A2-alueen osoittamiseen on ollut lähtökohtaisesti maankäytöllisesti hyväksyttävät perusteet.

Puheena oleva Uusipellon A2-aluevaraus sisältyy ainakin osittain Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitettuun alueeseen. Kaava-asiakirjoista saatavan selvityksen ja kartta-aineiston perusteella on havaittavissa, että Uusipellon aluetta ei voida sen nykyinen käyttö ja alueen avoimuus huomioon ottaen pitää tällä hetkellä yleisen virkistyskäytön kannalta olennaisena virkistysreittejä lukuun ottamatta. Osa maakuntakaavan virkistysalueesta jää myös Tuusulantien vaikutusalueelle. Kuten olen jo edellä todennut, A2-alue käsittää myös muun ohella puisto- ja virkistyspalvelujen alueet. Asemakaavoituksessa on siten mahdollista osoittaa alueen nykyistä virkistyskäyttöä vastaavat riittävät kulkuyhteydet alueen kautta. Virkistysalueen supistuminen jää siten edellä oleva huomioon ottaen tosiasiassa nykytilaan nähden suhteellisen vähäiseksi. Virkistysalueen supistumisen merkitystä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että keskeinen ja varsin laaja virkistysalueyhteys Vantaanjoenvarressa säilyy entisellään. Helsingin tiivistyvässä kaupunkirakenteessa virkistysalueen supistumista maakuntakaavaan verrattuna ei voida siten pitää tässä tapauksessa merkittävänä. Mainittujen seikkojen vuoksi yleiskaavaa ei voida pitää myöskään sillä perusteella lainvastaisena, että siinä ei olisi otettu riittävästi huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutusta."

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Kari Tornikosken äänestyslausunto Malmin lentoaseman alueen osalta:

"Siltä osin kuin asiassa on kysymys maakuntakaavassa tarkoitetuista edellytyksistä Malmin lentoaseman alueen osoittamiselle taajamatoimintojen alueeksi, olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Malmin lentoaseman alueen RKY-ominaisuusmerkinnän huomioon ottamisen osalta lausun seuraavaa:

Malmin lentoaseman alueen valtakunnallisesti merkittävät rakennetun kulttuuriympäristön arvot liittyvät alueen käyttöön pääkaupunkiseudun ensimmäisenä siviililentoliikenteen maalentoasemana. Koska Malmin lentoaseman alueen maakuntakaavassa osoitettu ensisijainen maankäyttömuoto on lentoliikennetoiminnan päättymisen jälkeen taajamatoimintojen alue, 2. vaihemaakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimista koskevan ominaisuusmerkinnän ei kuitenkaan voida tulkita edellyttävän alueen jättämistä kokonaan rakentamista vapaaksi, ja alueen ensisijaisen maankäyttömuodon muuttuminen taajamatoimintojen alueeksi myös väistämättä muuttaa alueen luonnetta ja ominaispiirteitä erityisesti lentokenttäkokonaisuuteen kuuluvien kiitoratojen ja niiden nykyisellään avoimen ympäristön osalta. Valtakunnallisessa inventoinnissa todetut alueen kulttuuriympäristön arvot on tästä huolimatta otettava alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa huomioon yhtenä alueen suunnittelun lähtökohtana, ja alueelle osoitettavassa maankäytössä on turvattava alueen keskeisten kulttuuriympäristöarvojen säilyminen. Kun otetaan huomioon, että RKY-ominaisuusmerkinnällä osoitettuun lentokenttäkokonaisuuteen kuuluvat tässä tapauksessa terminaali- ja lentokonehallirakennusten lisäksi myös kiitoradat, alueen keskeisten kulttuuriympäristön arvojen säilyttäminen tarkoittaa tässä tapauksessa rakennusten ohella myös kiitorata-alueen ja sen ominaispiirteiden huomioimista alueen suunnittelussa.

Yleiskaavassa C3- ja A2-merkinnöillä osoitetut rakentamisalueet kattavat valtaosan Malmin lentoaseman RKY-ominaisuusmerkinnällä osoitetusta alueesta. A2-alueiden korttelitehokkuus on kaavamääräyksen mukaan pääasiassa 1,0–2,0 ja perustellusti korttelitehokkuus voi olla tätä suurempikin. C3-alueet on niitä koskevan kaavamääräyksen mukaan toteutettava ympäristöään tehokkaampina.

Alueelle osoitetun rakentamisen mitoitus on alueen RKY-ominaisuusmerkintä huomioon ottaen korkea, ja Malmin lentoaseman alueelle osoitettu uusi rakentaminen tulisi muuttamaan alueen luonnetta ja aiempaan lentoliikennetoimintaan liittyviä ominaispiirteitä olennaisesti. Vaikka yleiskaavan yleismääräys valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen huomioon ottamisesta turvaa osaltaan alueen kulttuurihistoriallisten arvojen huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavan ohjausvaikutus kuitenkin toisaalta edellyttää myös sitä, että kaikille rakentamiseen tarkoitetuille alueille on voitava asemakaavaa laadittaessa osoittaa rakentamista yleiskaavassa osoitetussa laajuudessa ja yleiskaavassa osoitetulla mitoituksella. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon 2. vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräys, jonka mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot, jo yleiskaavaa laadittaessa on tullut riittävän yksityiskohtaisin selvityksin varmistaa, että alueelle osoitettu tehokas rakentaminen on yhteensovitettavissa alueen kulttuuriympäristöä koskevien arvojen kanssa tavalla, joka turvaa näiden arvojen säilymisen.

Yleiskaavan kaavaselostuksessa, Helsingin keskeisimmät maankäytön muutosalueet -selvityksessä, Mahdollisuuksien Malmi -selvityksessä tai muussakaan yleiskaavan selvitysaineistossa ei ole kattavasti arvioitu, millä tavoin Malmin lentoaseman alueelle osoitettu tehokas rakentaminen ja alueen kulttuuriympäristöä koskevat valtakunnalliset arvot ovat yhteensovitettavissa. Yleiskaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleen selvityksen perusteella ei näin ollen voida varmistua siitä, että yleiskaava Malmin lentoaseman aluetta koskevilta osin täyttäisi maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen. Kun lisäksi otetaan huomioon, että yleiskaavan yleispiirteisestä ohjaustavasta johtuen myöskään yleiskaavan kaavamääräykset eivät tältä osin täsmällisesti ohjaa alueen yksityiskohtaisempaa suunnittelua, alueen arvojen turvaaminen jää yleiskaavaratkaisun perusteella riippumaan keskeisesti siitä, millainen asemakaava alueelle laaditaan.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen maakuntakaava ei ole Malmin lentoaseman alueelle osoitettujen rakentamisalueiden osalta ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on näin ollen lainvastaisina kumottava Malmin lentoaseman RKY-aluerajauksen sisäpuolelle osoitettujen C3- ja A2-merkintöjen osalta."

Asian esittelijän oikeussihteeri Petri Hellsténin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Kari Tornikosken äänestyslausunto.

Sisällysluettelo

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittajat A ja B, C ja D, E ja F, G, H ja I, J, K, L ja M, N, O, P ja Q, R, S ja T, U ja V

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.12.2017 nro 17/0432/2

Asian aikaisempi käsittely

Viitasaaren ympäristölautakunta on Pihtiputaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena 31.5.2016 (§ 54) antamallaan päätöksellä myöntänyt Tuulipuisto Pihtipudas Oy:lle ympäristöluvan Ilosjoen tuulivoimapuiston kahdeksan 3,45 megawatin tehoisen tuulivoimalan toiminnalle Pihtiputaan kunnassa kiinteistöillä 601-404-23-43 (tuulivoimalat 2, 7–9), 601-404-66-3 (tuulivoimalat 3 ja 4), 601-404-11-3 (tuulivoimala 5) ja 601-404-27-100 (tuulivoimala 6).

Lupapäätökseen on liitetty muun ohella seuraavat lupamääräykset:

1. Tuulivoimaloiden koko voi olla hakemuksen mukaisesti kokonaiskorkeudeltaan enintään 215 metriä ja roottorin halkaisija enintään 126 metriä.

(---)

4. Tuulivoimalan melu ei saa aiheuttaa terveyshaittaa eikä merkittävää muutakaan ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Valtioneuvoston asetuksen (VNA 1107/2015) mukaiset tuulivoimaloiden ulkomelutasoa koskevat säännökset ja terveydensuojelulain nojalla annetut sisämelua koskevat säännökset tulee ottaa huomioon meluhaitan ehkäisemisessä. Tuulivoimalan aiheuttaman asumista haittaavan meluhaitan ilmetessä ja valvontaviranomaisen tällöin erikseen vaatiessa toiminnanharjoittajan tulee teettää ympäristöhallinnossa yleisesti hyväksytyllä tavalla melumittaus häiriintyvässä kohteessa.

5. Toiminnassa tulee varautua siihen, että tuulivoimalan toimintaa voidaan tarvittaessa säätää vähemmän melua aiheuttavaksi esim. tuulen suunnan ja voimakkuuden mukaan ja että toiminta voidaan ajoittain pysäyttää haitallisen melupäästön ehkäisemiseksi. Tarvittaessa tulee viipymättä ryhtyä toimiin haitallisen melupäästön ehkäisemiseksi.

6. Toiminnassa tulee varautua mahdolliseen jään muodostumiseen ja tuulivoimalasta tippuvan jään vahinkoja tulee estää. Alueella kulkevia tulee varoittaa esim. varoitustauluin.

(---)

10. Toiminnanharjoittajan tulee tehdä ensimmäisen toimintavuoden aikana melun mittaus lähimmissä häiriintyvissä kohteissa eri ilmansuunnissa ulkoilmamittauksina ja tarvittaessa myös lähimpien asuntojen sisältä. Mittaus tulee tehdä ympäristöhallinnon tuulivoimalamelua koskevien yleisten ohjeiden mukaisesti. Mittaussuunnitelma tulee esittää etukäteen lupavalvontaviranomaisen hyväksyttäväksi.

11. Toiminnanharjoittajan tulee tarkkailla toiminnan vaikutuksia alueen linnustoon. Tarkkailua tulee tehdä yhteistyössä alueen metsästäjien ja paikallisyhteisön kanssa. Tarkkailussa tulee tehdä havaintoja mm. lintujen voimalaan törmäämisestä ja voimala-alueella kuolleista linnuista, maa- ja merikotkan, sääksen sekä kaakkurin esiintymisestä tuulivoimala-alueella, sekä metson, teeren ja riekon soidinalueista tuulivoimapuiston alueella. Tarvittaessa haitallisten linnustovaikutusten lieventämiseksi ja ympäristölupavalvontaviranomaisen niin vaatiessa toiminnanharjoittajan tulee ryhtyä haittojen lieventämiseksi toimenpiteisiin kuten tekopesän rakentaminen sääkselle ja voimalakohtaisten varoitusjärjestelmien käyttöönotto.

12. Tuulivoimalan toiminnasta on pidettävä käyttöpäiväkirjaa, johon tulee merkitä mm. huollot, häiriöt, havaitut tuulivoimalan johdosta mahdollisesti kuolleet linnut ja toiminnasta vastaaville tulleet ilmoitukset ympäristövaikutuksista. Pyydettäessä käyttöpäiväkirja tulee esittää lupaa valvovalle viranomaiselle.

(---)

15. Tuulivoimalatoiminnan loppuessa alueelta tulee purkaa ja poistaa lopetettuun toimintaan liittyvät rakenteet ja alue tulee siistiä ja maisemoida pinnanmuodoiltaan. Ennen toiminnan aloittamista toiminnanharjoittajan tulee toimittaa lopettamiseen liittyvän jätehuollon vakuudeksi lupaviranomaisen hyväksyttäväksi vakuus, jonka suuruus on hakemuksen liitteenä 19 olevan purkukustannusselvityksen mukaisesti 69 500 euroa/voimala.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Ympäristönsuojelulakia sovelletaan myös toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen käsittelyyn.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan päästöllä ihmisen toiminnasta aiheutuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä, johtamista tai jättämistä yhdestä tai useammasta kohdasta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään. Mainitun momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan luvanvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan.

Ympäristönsuojelulain 142 §:n 1 momentin mukaan kaikessa toiminnassa on tavoiteltava sellaista ääniympäristön laatua, jossa vaarallista tai haitallista ääntä (melu) ei esiinny terveyshaittaa tai merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa aiheuttavassa määrin. Saman pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään 1 momentissa tarkoitetun ääniympäristön laadun turvaamiseksi ympäristönlaatuvaatimukset ja -tavoitteet. Vaatimukset ja tavoitteet voivat olla erilaisia eri melulähdetyypeille ja eri alueille ja ne voidaan kohdistaa vain määrättyihin ajanjaksoihin.

Ympäristönsuojelulain 150 §:n mukaan kunnan on edistettävä ääniympäristön laadun toteutumista alueellaan ottaen huomioon 142 §:ssä tarkoitetut ympäristönlaatuvaatimukset ja -tavoitteet.

Ympäristönsuojelulain 151 §:n 1 momentin mukaan meluselvitys ja meluntorjunnan toimintasuunnitelma on laadittava ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/49/EY 8 artiklassa säädetyssä määräajassa: 1) yli 100 000 asukkaan väestökeskittymistä, joita asukastiheytensä perusteella voidaan pitää kaupunkimaisina alueina; 2) yleisistä teistä, joiden liikennemäärä vuodessa on yli kolme miljoonaa ajoneuvoa; 3) rautateistä, joiden liikennemäärä vuodessa on yli 30 000 junaa; ja 4) siviili-ilmailuun käytettävistä lentoasemista, joilla ilma-alusten lentoonlähtöjen ja laskujen määrä, lukuun ottamatta kevyiden ilma-alusten lentoonlähtöjä ja laskuja koulutustarkoituksessa, yhdessä ylittää 50 000 vuodessa.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) 2 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan melupäästön takuuarvolla tuulivoimalan laitteiston valmistajan ilmoittamaa saman tuulivoimalatyypin melupäästön hajonnasta johtuvan epävarmuuden huomioivaa varmuusarvoa.

Mainitun asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoja siten, että pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta ulkomelutason ohjearvo L_Aeq päivällä klo 7–22 on 45 dB ja ulkomelutaso L_Aeq yöllä klo 22–7 on 40 dB.

Asiassa saatu selvitys

Voimaloiden sijainti ja alueella voimassa olevat kaavat

Hakemuksen mukaan suunniteltu tuulivoimapuistoalue sijaitsee Pihtiputaan kunnassa noin 10 kilometriä Pihtiputaan keskustaajamasta etelään. Tuulivoimapuistoalue on noin 2,5 km x 3 km ja siihen kuuluu kahdeksan noin 700 metrin etäisyydellä toisistaan olevaa tuulivoimalaa. Suunniteltujen tuulivoimaloiden napakorkeus on noin 147 metriä, roottorin halkaisija 126 metriä ja kokonaiskorkeus 215 metriä. Yksittäisen voimalan teho on noin 3,45 MW ja voimaloiden yhteisteho noin 27,6 MW. Ympäristölupahakemus on tullut vireille ympäristölautakunnassa 20.11.2015.

Suunniteltu tuulivoimapuistoalue on kivikkoista, kallioista ja metsäistä mäkimaastoa. Alue sijaitsee noin 135–180 metriä merenpinnan yläpuolella. Alueen halki kulkee Mahakallion metsäautotie, jonka varrella hankealueella sijaitsee käytössä oleva kalliokiven louhintapaikka. Hankealueen itäpuolella noin 700 metrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta kulkee valtatie 4. Valtatien itäpuolella on Ilosvuori, joka kohoaa noin 180 metriä merenpinnan yläpuolella.

Hankealueella ei ole luonnonsuojeluohjelmiin kuuluvia alueita. Hankealueen itäpuolella lähimmästä tuulivoimalasta noin 2,5 kilometrin etäisyydellä sijaitsee Natura 2000 -verkostoon kuuluva SPA-/SCI-alue Koliman selkävesi (FI0900072), joka kuuluu myös valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan ja on eräs Suomen tärkeimmistä lintualueista (FINIBA). Hankealueen itäpuolella on laaja maakunnallisesti tärkeä Koliman Kaakkurilammet lintualue. Hankealueen itäreunalla noin 700 metrin etäisyydellä lähimmistä tuulivoimaloista itään sijaitsee Ilosvuoren Huuhkaisvuoren valtakunnallisesti arvokas kallioalue. Hankealue ei sijaitse pohjavesialueella.

Lähin asutus on hankealueen itä- ja pohjoispuolella oleva Ilosjoen ja Linnaperän kyläasutus, joka sijoittuu noin 1,5–2,5 kilometrin etäisyydelle lähimmistä tuulivoimaloista. Lähimmät asuinrakennukset ovat tuulivoimalasta 6 koilliseen 1 500 metriä oleva Suonpään kiinteistö (601-404-27-73) ja tuulivoimalasta 9 pohjoiseen 1 550 metriä oleva Mäntyrinteen kiinteistö (601-402-3-140). Lähimmät loma-asuinrakennukset sijaitsevat tuulivoimalasta 9 pohjoiseen 950 metrin päässä olevalla Vehkapirtin kiinteistöllä (Viitasaarentie 694) ja itään 1 200 metriä olevalla Näsiahon kiinteistöllä (Viitasaarentie 844).

Alueella on voimassa Keski-Suomen maakuntakaava ja sen vaihemaakuntakaavat 1–3. Valituksenalaisen päätöksen kertoelmaosassa on todettu, että alueelle on osoitettu tuulivoimapuiston alue (tv), kalliokiviainesten ottovyöhyke (eo/2/3), turvetuotantoon soveltuva alue (tu) ja valtakunnallisesti arvokas kallioalue (ge/1) sekä ulkoilureitti.

Aluetta koskeva Ilosjoen tuulivoimapuiston osayleiskaava on hyväksytty Pihtiputaan kunnanvaltuustossa 26.10.2015. Osayleiskaavassa on osoitettu muun ohella kahdeksan tuulivoimaloiden aluetta (tv), tiestön ja maakaapeleiden ohjeellinen linjaus, kahdeksan luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokasta pienaluetta (luo) ja kaksi suojeltavaa puuta sekä arvokas harjualue tai muu geologinen muodostuma (ge). Tuulivoimaloiden aluetta (tv) koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä osoitetaan ne alueet, jolle on mahdollista sijoittaa tuulivoimaloita. Voimaloita voidaan sijoittaa kullekin alueelle enintään sille merkittyjen ohjeellisten paikkojen verran. Voimaloiden rakenteiden ja roottorin lapojen pyörimisalueen tulee sijoittua kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 215 metriä.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on 8.7.2016 antamallaan päätöksellä numero 16/0305/2 hylännyt valituksen Pihtiputaan kunnanvaltuuston päätöksestä. Osayleiskaava on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 13.4.2017 taltionumero 1713, jolla valitus hallinto-oikeuden päätöksestä on hylätty.

Melu

Hakemusasiakirjoihin on liitetty 2.10.2015 päivätty Ilosjoen tuulivoimahankkeen melu- ja varjostusmallinnus (FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy), jossa on arvioitu suunnitteilla olevan tuulivoimahankkeen aiheuttamia melu- ja varjostusvaikutuksia laatimalla mallinnukset tuulivoimaloiden aiheuttamista äänenpainetasoista ja varjostuksista. Tuulivoimaloiden aiheuttamat äänenpainetasot on mallinnettu WindPRO-laskentaohjelmalla ISO 9613-2 standardin mukaisesti. Tuulen nopeutena on käytetty 8 m/s 10 metrin korkeudella mitattuna, ilman lämpötilana 15 °C, ilmanpaineena 101,325 kPa sekä ilman suhteellisena kosteutena 70 %. Äänenpainetasot on mallinnettu käyttäen napakorkeuksiltaan 147 metriä korkeita voimaloita. Lähtötietoina eli referenssivoimalana käytettiin tuulivoimalaitosvalmistajan Vestas V126 voimalaa. Laskelmissa tuulivoimalan äänitehotaso (L_WA) oli 106,0 dB valmistajan ilmoituksen mukaan. Raportissa on esitetty melupäästö dB(A) 1/3-oktaaveittain taajuuksilla 20–8 000 Hz. Tarkastelun perusteella on todettu, ettei yli 5 dB:n äänenpainetason eroja ole havaittavissa terssikaistan molemmin puolin, mikä tarkoittaa sitä, ettei melun ole arvioitu olevan kapeakaistaista. Melun ei myöskään ole todettu olevan impulssimaista tai sisältävän merkityksellistä sykintää (amplitudimodulaatio). Mallinnuksen mukaan voimalalle 6 tehtiin äänitehotasoon 2 desibelin lisäys, koska tuulivoimalan perustukset sijaitsevat yli 60 metriä korkeammalla suhteessa melulle altistuvan kohteen maanpinnan korkeuteen. Mallinnusraportin mukaan matalataajuinen melu laskettiin ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 mukaisin menetelmin käyttäen voimalavalmistajilta saatuja arvioita niiden äänitehotasoista.

Raportissa on todettu melun laskentatulosten osalta, että lähimpien asuinrakennusten pihapiirissä melutasot ovat laskelmien mukaan alle 40 dB(A). Kahden lähimmän lomarakennuksen kohdalla melutaso ylittää laskelmien mukaan 35 dB(A). Niiden asuin- ja lomarakennusten kohdalla, joihin nähden tuulivoimalan 6 perustukset sijaitsevat yli 60 metriä korkeammalla, laskentatulokset olivat ≤35 dB tilanteessa, jossa voimalan 6 äänitehotasoon oli lisätty 2 desibeliä. Raporttiin on liitetty karttaselvitys 35, 40 ja 45 dB melualueista. Matalataajuisen melun osalta on todettu, että äänitasot jäävät matalilla taajuuksilla kaikissa rakennuksissa sisällä alle ohjearvon kun huomioidaan rakenteiden ääneneristävyys.

Lisäksi hakemusasiakirjoihin on liitetty liite (27.10.2015, FCG Finnish Consulting Group Oy), jossa tuulivoimaloiden aiheuttamat äänenpainetasot on mallinnettu WindPRO 2.9 -laskentaohjelmalla Nord2000-standardin mukaisesti. Liitteen taulukoissa 3 ja 4 on esitetty yhteenvedot laskentatuloksista mainitulla standardilla eri tilanteissa ja lisäksi laskentatulokset ISO 9613-2 standardilla. Viimeksi mainitulla standardilla saadut laskentatulokset melutasosta ovat olleet hieman korkeampia kuin Nord2000-standardin mukaan saadut laskentatulokset melutasoista. Nord2000-menetelmällä lasketut ulkomelutasot ovat alittaneet 35 dB kaikissa tarkastelluissa kohteissa.

Hakemuksessa on todettu melun vähentämisestä, että Vestaksen V 126 3.45 -voimala on varustettu ns. noise mode -ohjelmistolla. Edelleen on todettu, että mikäli jossakin kohteessa todetaan raja-arvot ylittävää melua, voidaan voimala ohjelmoida käymään hiljaisemmin. Käytännössä vaiennus tapahtuu pyörimisnopeutta rajoittamalla ja lapakulmia säätämällä. Ääritilanteessa voimala voidaan sammuttaa esimerkiksi tiettyihin kellonaikoihin. Laadittujen mallinnusten mukaan vaimentaminen ei ole tarpeen yhdessäkään kohteessa. Mikäli vaikutuksia tästä huolimatta havaitaan, voidaan järjestelmä ottaa käyttöön ilman erillistä asennusta.

Luontoselvitykset

Hakemukseen on liitetty muun ohella Pihtiputaan Ilosjoen tuulivoimapuistoksi kaavoitettavan alueen luontoselvitykset 2014 -raportti (Faunatica Oy), Kanalintujen soidinpaikkojen selvitykset Ilosjoen tuulivoima-alueella -raportti (Faunatica Oy, 8.5.2015), Ilosjoen tuulivoimapuiston luontoselvitykset – syysmuutto 2014 -raportti (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, 24.3.2015), Törmäysriskiarviot Ilosjoen tuulivoima-alueella -raportti (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, 30.3.2015), Ilosjoen tuulivoimapuiston luontoselvitykset – sääksiseuranta 2015 (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, 11.8.2015) sekä Pihtiputaan Ilosjoen tuulivoimala-alueen Natura-tarveharkinta -raportti (Faunatica Oy, 30.3.2015).

Pihtiputaan Ilosjoen tuulivoimapuistoksi kaavoitettavan alueen luontoselvitykset 2014 -raportissa on todettu, että Faunatica Oy suoritti keväällä ja kesällä 2014 luontoselvitykset Pihtiputaan Ilosjoen tuulivoimapuistoksi osayleiskaavoitettavalla alueella. Raportista käy ilmi muun ohella, että voimalan 7 alueen keskiosassa on metsälain ja vesilain kohteena rajattu lähde lähiympäristöineen, jossa kasvaa alueellisesti uhanalaista korpisaraa. Raportin liitteessä 2 on kuvattu tarkemmin luontotyyppikohdetta todeten muun ohella, että pientä allikkolähdettä ympäröivät ojitukset ja harvennushakkuut, jotka todennäköisesti ovat muuttaneet sen lähiympäristön vesitaloutta merkittävästi. Lähteen purkautumisuoma on kaivettu ojaksi eikä sitä rajattu kuvioon mukaan. Lähde lähiympäristöineen on siten lakikohteena luonnontilaisen kaltainen. Lähiympäristön metsälakikohteeksi on rajattu verrattain kapea vyöhyke, jolla ei ole merkkejä ojituksesta tai hakkuista.

Mainitun luontoselvitysraportin mukaan hankealueella Vehkavuoressa on sääkselle tehty tekopesä, joka ei ole ollut asuttuna vuosiin. Alueella tehtyjen havaintojen perusteella on oletettavaa, että sääksillä on pesä hankealueen pohjoisosissa. Pesän tarkasta sijainnista ei ole tietoa. Merikotkien osalta on todettu, että Ilosjoen kautta muuttaa alkukeväällä merikotkia. Syysmuuttoa koskevan erillisen selvityksen johtopäätöksinä on todettu, että hanke ei näytä aiheuttavan erityistä vaaraa muuttolinnuille syysmuutolla, vaikka arktinen hanhimuutto voi ajoittain osua myös Ilosjoen hankealueen seudulle. Selkeimmät muuton keskittymisväylät alueella jäävät selvästi hankealueen itäpuolelle.

Kanalintujen soidinpaikkojen selvityksiä koskevassa raportissa on todettu muun ohella, että metson tarkkaa soidinpaikkaa ei ole tehdyissä selvityksissä pystytty määrittämään. Alueella on tehty kuitenkin sen verran paljon havaintoja metsoista, että metsojen soidinalue on todennäköisesti alle yhden kilometrin päässä voimaloista. Voimaloista aiheutuvat merkittävimmät haitat metsoille ovat niiden elinympäristöä hävittävät, pirstovat ja muuttuvat vaikutukset. Voimaloiden tuottama melu voi mahdollisesti vaikuttaa metson soidinkäyttäytymiseen negatiivisesti. Raportissa on todettu, että suunnitellut voimalapaikat ja tielinjat eivät sinänsä ole todennäköisesti merkittävä suora uhka metson soidinpaikoille.

Hakemukseen liitetyn Kalasääskireviirin huomioon ottaminen Pihtiputaan Ilosjoen tuulivoimahankkeessa -suunnitelman mukaan vaikka kalasääsken viimeaikainen pesintä alueella on epävarmaa, lajin suojelemiseen tullaan hankkeessa kiinnittämään erityistä huomiota. Lähialueelle tullaan rakentamaan uusia (korvaavia), kalasääskelle sopivia tekopesiä. Yksityiskohtainen suunnitelma tekopesien rakentamisesta laaditaan paikalliseen sääksi- ja alueasiantuntemukseen perustuen suunnitelmassa esitettyjen yleisperiaatteiden mukaisesti.

Kaakkurien osalta on edellä mainitussa Natura-tarveharkintaa koskevassa raportissa todettu muun ohella, että kevätmuuton ja petolintujen tarkkailun aikana ei vuonna 2014 havaittu hankealueen yli lentäviä kaakkureita, eikä laji todennäköisesti pesinyt hankealueen lähistöllä ainakaan tuona vuonna, tai lentoreitit eivät sijoittuneet hankealueen kohtalaisen kattavasti havainnoitujen eteläosien yli. Soidinkallion pohjoispuolisella hankealueen pohjoisosalla ei kuitenkaan sopivan tarkkailupaikan puuttuessa voitu havainnoida niin tarkkaan, että kaakkurin ylilentohavaintojen puuttumisesta voitaisiin varmasti päätellä lajin todellista puuttumista. Säännöllisesti kaakkureita ei todennäköisesti ainakaan alueen yli lentänyt. Koska kaakkuri ei välttämättä pesi joka vuosi tietyllä lammella, ei yhden vuoden havainnoista voida varmasti päätellä lajin puuttumista muina vuosina hankealueen lähiympäristön pesimälinnustosta.

Ympäristölupahakemuksessa on todettu, että luontoselvitysten ja törmäysmallinnuksen mukaan lintujen törmääminen voimalaan on varsin harvinaista. Esimerkiksi maa- ja merikotkalla törmäysten odotusarvo on 0,03 yksilöä vuodessa. Mikäli rakentamisen jälkeen havaitaan arvioitua suurempia linnustoon kohdistuvia vaikutuksia, voidaan törmäyksiä ehkäistä voimalakohtaisilla varoitusjärjestelmillä. Järjestelmä tunnistaa lähestyvät linnut optisesti ja antaa varoitussignaalin, jos lintu tulee liian lähelle roottoria. Jos signaali ei tehoa ja lintu lähestyy edelleen, järjestelmä sammuttaa voimalan. Järjestelmän on todettu ehkäisevän törmäyksiä ja karkottavan linnut roottorin läheisyydestä tehokkaasti.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko valituksenalainen päätös kumottava tai onko siinä mainittuja lupamääräyksiä muutettava valituksessa esitettyjen vaatimusten ja niiden tueksi esitettyjen valitusperusteiden johdosta. Valituksessa on esitetty muun ohella meluselvitysten olevan puutteellisia, viitattu huoltotieyhteyden puuttumiseen, ympäristöterveysvalvonnan ja Keski-Suomen ELY-keskuksen lausunnoissa esitetyn puutteelliseen huomioon ottamiseen sekä mainituissa lausunnoissa esitettyihin meluun ja luonnonarvoihin liittyviin seikkoihin, tuulivoimaloiden aiheuttamaan onnettomuusriskiin ja niiden rakentamisesta johtuvaan kiinteistön arvon alenemiseen sekä todettu toiminnasta voivan aiheutua terveyshaittaa.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus. Hakemuksessa tarkoitettujen tuulivoimaloiden paikat on osoitettu lainvoiman saaneessa osayleiskaavapäätöksessä. Hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n (Yleiskaavan sisältövaatimukset) 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella mahdollisuudet turvalliseen ja terveelliseen elinympäristöön sekä luonnonarvojen vaaliminen. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n (Tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan erityiset sisältövaatimukset) mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, lisäksi huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella, että suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön, ja että tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää. Mainitut maankäyttö- ja rakennuslain säännökset huomioon ottaen tuulivoimaloista aiheutuvia vaikutuksia muun ohella terveellisen elinympäristön ja alueen luonnonarvojen kannalta on arvioitu myös kaavoitusprosessissa, jossa on päädytty siihen, että tuulivoimalat voidaan lähtökohtaisesti sijoittaa kaavassa osoitetuille ja myös ympäristölupahakemuksessa tarkoitetuille paikoille.

Valituksessa on vedottu siihen, että hakemukseen liitetyt meluselvitykset ovat olleet puutteellisia muun ohella sen vuoksi, että melupäästön takuuarvon yksityiskohdat ovat olleet puutteellisia, melukartat melualueista ovat puuttuneet, tuulivoimaloiden aiheuttaman melun kapeakaistaisuuden, merkityksellisen sykinnän ja amplitudimodulaation arviointi on ollut puutteellista, että mallinnuksen epävarmuutta ei ole tarkasteltu ja että korkeuserosta johtuva laskentakorjaus on tehty virheellisesti, kun sen osalta on suoritettu toinen mallinnus.

Edellä kuvatulla tavalla hakemukseen on liitetty meluselvitys, jossa lähtöarvona käytetty äänitehotaso (L_WA) oli 106,0 dB valmistajan ilmoituksen mukaan. Oikeudellisesti sitomattoman, mutta tuulivoimaloiden melun mallintamiseen liittyviä menettelytapoja yhtenäistävän sekä mallinnus- ja mittaustulosten luotettavuutta lisäävän ympäristöhallinnon ohjeen Tuulivoimaloiden melun mallintaminen (2/2014) mukaan tuulivoimalan tai tuulivoimala-alueen tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ensisijaisesti valmistajan ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön takuuarvoja. Ohjeen mukaan melupäästön takuuarvoon sisällytetään koko laskennan epävarmuus. Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) 2 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan melupäästön takuuarvolla tuulivoimalan laitteiston valmistajan ilmoittamaa saman tuulivoimalatyypin melupäästön hajonnasta johtuvan epävarmuuden huomioivaa varmuusarvoa. Mainitut seikat huomioon ottaen hakemukseen liitetyissä meluselvityksissä on lähtökohtaisesti asianmukaisella tavalla valmistajan ilmoittamaan takuuarvoon perustuen arvioitu tuulivoimala-alueelle sijoitettavista voimaloista aiheutuvaa melua, eikä mittauksen epävarmuuden tarkastelu esitettyä laajemmin ole ollut tarpeen ympäristönsuojelulain mukaisen lupaharkinnan suorittamiseksi. Meluselvityksistä ilmenevä tuulivoimaloista aiheutuvan melun tarkastelu on ollut riittävää myös äänen muiden valituksessa mainittujen erityispiirteiden tarkastelun osalta. Se seikka, että hakemukseen liitetyssä Nord2000-menetelmällä suoritettuun tarkasteluun perustuvassa mallinnusraportissa ei ole esitetty melualueita 5 dB välein karttapohjassa, ei ole sellainen puute, jonka vuoksi ympäristölupahakemusta olisi pidettävä olennaisesti puutteellisena, kun erityisesti otetaan huomioon mainitussa Nord2000-menetelmällä suoritetussa mallinnuksessa saatujen laskentatulosten suhde standardin ISO 9613-2 mukaisessa laskennassa saatuihin tuloksiin ja se, että viimeksi mainitun laskentamenetelmän perusteella laaditussa raportissa on asianmukaisesti esitetty melualueet myös karttapohjalla. Hallinto-oikeus toteaa vielä, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on vuosina 2015–2016 tehdyssä kyselytutkimuksessa selvittänyt yhdeksän toiminnassa olevan tuulivoima-alueen asukkaiden kokemia tuulivoimaloiden aiheuttaman melun tuottamia haittoja. Tähän mennessä tehdyissä tutkimuksissa ei ole havaittu yhteyttä tuulivoimaloiden ja tuulivoimala-alueiden asukkaiden kokemien infraäänten aiheuttamiksi epäiltyjen oireiden välillä.

Hakemuksessa tarkoitetusta toiminnasta ei meluselvitysten perusteella arvioituna aiheudu sellaista ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 kohdassa tarkoitettua seurausta tai 5 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, jonka vuoksi ympäristölupahakemus olisi tullut hylätä.

Ympäristönsuojelulain 2 § ja 5 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohta huomioon ottaen ympäristönsuojelulakia sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua pilaantumista. Näin ollen ympäristönsuojelulain mukainen lupa koskee lähtökohtaisesti vain toiminnasta aiheutuvaa pilaantumista, esimerkiksi melun päästämistä ilmaan, eikä ympäristönsuojelulain mukaisen luvan myöntämistä estä se, että toiminta-alueelle ei valituksessa väitetyn mukaan ole voitu osoittaa huoltotieyhteyttä. Alueen liikennejärjestelyjä ei lähtökohtaisesti arvioida ympäristönsuojelulain mukaisen luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa.

Hakemukseen on liitetty varsin laajat selvitykset alueen luonnonarvoista, muun ohella alueella esiintyvistä ja sen kautta muuttavista linnuista. Hakemuksessa on lisäksi esitetty muun ohella toimenpiteitä, joilla voidaan ehkäistä linnuille aiheutuvia mahdollisia ennalta arvioitavissa olevia suurempia haittavaikutuksia. Mainittujen selvitysten perusteella asiassa ei ole tullut ilmi, että luonnonsuojelusäännökset olisivat esteenä hankkeen toteuttamiselle. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain mukaisella luvalla ei ole myönnetty eikä voida myöntää oikeutta luonnonsuojelulaissa tarkoitetusta kiellosta poikkeamiseen. Kun edelleen otetaan huomioon lupamääräys 11 sekä ympäristönsuojelulain 49 §, ei hankkeesta saadun selvityksen perusteella aiheudu alueen luonnonarvoille sellaista mainitussa lainkohdassa tarkoitettua seurausta, jonka vuoksi lupahakemus olisi tullut hylätä.

Edellä olevaan viitaten päätös ei ole perustunut virheellisiin tai riittämättömiin tietoihin ja selvityksiin. Ympäristönsuojelulain 142 §:n mukaisena asetuksena asiassa tulee sovellettavaksi sovelletuissa oikeusohjeissa mainittu valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista. Ympäristönsuojelulain 150 ja 151 § sen sijaan eivät tule suoraan sovellettaviksi nyt kysymyksessä olevassa yksittäisessä ympäristölupa-asiassa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon muut valituksessa esitetyt valitusperusteet sekä ympäristönsuojelulain 49 §:ssä mainitut luvan myöntämisen edellytykset, ei hankkeesta muutoinkaan aiheudu sellaista seurausta, jonka vuoksi lupahakemus olisi tullut hylätä. Näin ollen ympäristölautakunnan päätöstä ei ole syytä valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta kumota tai muuttaa, vaan valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Pirjo-Liisa Saloranta ja Arto Hietaniemi. Esittelijä Jonna Lahdelma.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan ja toissijaisesti, että asia palautetaan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Valittajat ovat vaatimustensa perusteeksi uudistaneet hallinto-oikeudelle esittämänsä ja esittäneet muun ohella seuraavaa:

Ympäristöluvan perusteena oleva melumallinnus on puutteellinen ja ympäristöhallinnon ohjeen 4/2012 vastainen. Melun leviämismallissa ei ole otettu huomioon melun merkityksellistä sykintää eikä infraääntä. Pohjoisen Keski-Suomen ympäristötoimen lausunnon 21.1.2016 mukaan tuulivoimalat sijaitsevat kokoonsa nähden liian lähellä asutusta. Voimalat tulee siirtää sosiaali- ja terveysministeriön suosituksen mukaisesti vähintään kahden kilometrin päähän asutuksesta.

Luontoselvitykset eivät ole ajantasaisia eivätkä luotettavia. Paikallisten metsästäjien tekemien havaintojen mukaan kalasääski on vuonna 2017 rakentanut uuden pesän Kolima-järven saareen noin 2,5 kilometrin päähän tuulivoimala-alueesta. Alueella on vuodelta 2017 runsaasti havaintoja myös maakotkista.

Tuulivoima-alueen pelastussuunnitelma on puutteellinen. Ympäristölupaan ei ole liitetty vastuuvakuutuksen ottamisvelvoitetta, vaikka kuusi voimalaa sijaitsee jatkuvassa liikennekäytössä olevan Mahakallion yksityistien läheisyydessä. Tiellä liikkujille aiheutuu jatkuvaa konkreettista vaaraa voimaloista irtoavan jään ja metalliosien vuoksi.

Tuulivoimalat eivät täytä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2006/42/EY ja 95/16/EY vaatimuksia. Tuulivoimaloilta on vaadittava direktiivien edellyttämät asianmukaiset CE-merkinnät.

Pohjoisen Keski-Suomen ympäristölautakunta Pihtiputaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on vastineessaan todennut, että lautakunta on ollut aikaisemmin nimeltään Viitasaaren ympäristölautakunta. Lautakunnan päätöksessä on otettu huomioon päätöksentekohetkellä olemassa ollut tieto ja voimassa olleet säännökset. Lupamääräysten 4 ja 5 perusteella toiminnanharjoittajaa voidaan velvoittaa ryhtymään toimenpiteisiin, mikäli asutukselle aiheutuu haittoja.

Pohjoisen Keski-Suomen ympäristötoimi Pihtiputaan kunnan terveydensuojeluviranomaisena on vastineessaan viitannut aikaisemmin esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Riski terveyshaittaa aiheuttavasta melusta ja välkevaikutuksesta perustuu tuulivoimaloiden melun häiritsevyyttä lisääviin erityispiirteisiin, melumallien epävarmuustekijöihin sekä kokemusperäiseen ja mitattuun tietoon tuulivoimaloiden meluhaitoista. Erityisesti riskinä on, että tuulivoimaloiden melu ylittää asumisterveysasetuksessa 545/2015 asunnon sisätiloille annetun yöaikaiselle melulle tai pieni- ja matalataajuiselle melulle annetut toimenpiderajat.

Ympäristölupapäätöksessä ei ole huomioitu aikaisemmassa lausunnossa ehdotettua tuulivoimaloiden 6 ja 9 siirtämistä kauemmas asutuksesta tai niiden poistamista, mikä pienentäisi melusta aiheutuvan terveyshaitan riskiä merkittävästi.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja Viitasaaren kaupungin ympäristölautakunta ovat lausunnoissaan viitanneet aikaisemmin esittämäänsä.

Tuulipuisto Pihtipudas Oy on vastineessaan esittänyt valituksen hylkäämistä. Yhtiö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Melumallinnukset on laadittu oikein. Hankkeen tuulivoimaloiden melun osalta ei ole todettu merkityksellistä sykintää, joka olisi pitänyt ottaa huomioon melumallinnuksessa. Valituksessa ei ole esitetty perusteita sille, että tuulivoimaloista aiheutuisi infraääntä tai että sillä olisi merkitystä luvan myöntämisen kannalta.

Väitteet pelastussuunnitelman puutteellisuudesta, vastuuvakuutusta koskevan määräyksen puuttumisesta ja EU:n konedirektiivin vastaisuudesta ovat lakiin perustumattomia. Voimalat täyttävät direktiivien vaatimukset ja niillä on CE-hyväksyntä.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää mainitun lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Luvan myöntämisen edellytyksistä säädetään ympäristönsuojelulain 49 §:ssä.

Valituksen perusteeksi on korkeimmassa hallinto-oikeudessa muun ohella esitetty, että tuulivoima-alueen pelastussuunnitelma on puutteellinen, ympäristölupaan ei ole liitetty vastuuvakuutuksen ottamisvelvoitetta, tuulivoimalat eivät täytä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2006/42/EY ja 95/16/EY vaatimuksia ja se, että tuulivoimaloilta on vaadittava CE-merkinnät. Mainitut perusteet eivät ole sellaisia ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisia perusteita, jotka estäisivät ympäristöluvan myöntämisen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat A, Tampere
B, Tampere

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 13.10.2017 nro 17/0633/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 7.11.2016 tekemällään päätöksellä (53 §) kaupunginhallituksen 3.10.2016 tekemän päätöksen (50 §) ehdotuksen mukaisesti päättänyt, että

- kaupunki toteuttaa Tampereen raitiotien toteutussuunnitelman osan 1, Hervanta–keskusta–Tampereen yliopistollinen sairaala, mukaisen raitiotiehankkeen;

- osan 2 osalta edetään toteutussuunnitelman mukaisessa tavoiteaikataulussa; ja

- raitiotiejärjestelmän toteutusmalliksi valitaan osakeyhtiö.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A:n valitus

A on vaatinut Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa, siltä osin kuin täällä on kysymys, että Tampereen kaupunginvaltuuston päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi, että kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään, että hallinto-oikeus pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisalasta ja että Tampereen kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 3 950 eurolla laillisine korkoineen.

Valitusta on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska valtuuston puheenjohtaja on kutsunut neljännellä varasijalla olleen varavaltuutettu G:n kokoukseen, vaikka järjestyksessä kolmannella varasijalla olleen varavaltuutettu F:n esteestä tai esteellisyydestä ei ollut saatu tietoa häneltä tai muuten luotettavasti.

Asian valmistelu on ollut puutteellista ja riittämätöntä. Hankkeesta ei ole esitetty selkeitä kustannusarvioita vaan ainoastaan joitakin tunnuslukuja. Kustannusten ylärajaa ei ole määritelty. Asia on esitelty valtuutetuille lähinnä raitiotien reittikysymyksenä. Valtuusto joutuu myöhemmin hankkeen edetessä tekemään erillisiä rahoituspäätöksiä hankkeen todellisten kustannusten kattamiseksi. Siirtäessään näin budjettivaltaa valituksenalaisen päätöksen toimeenpanon yhteydessä käytettäväksi valtuusto on ylittänyt toimivaltansa. Raitotieliikenteen järjestämisen erilaisia toimintamalleja ja niiden edullisuutta kaupungin kannalta ei ole riittävästi vertailtu. Raitiotieliikenteen ja bussiliikenteen kustannusten eroja ei ole otettu riittävästi huomioon laskelmissa. Jos liikennettä on tarkoitus harjoittaa yhtiömuodossa, se olisi tullut todeta valtuuston päätöksessä. Jos yhtiöstä tulee kaupungin omistama, kaupunginvaltuuston tulisi päättää yhtiön osakepääomasta ja yhtiöjärjestyksestä. Näiden asioiden jättäminen valtuuston päätöksenteon ulkopuolelle on kuntalain 13 §:n vastaista.

Valituksenalainen päätös on Euroopan parlamentin ja neuvoston rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista antaman asetuksen (EY) N:o 1370/2007 vastainen. Kaupunki ei ole ottanut huomioon asetuksen vaatimuksia. Suunnitellessaan liikennejärjestelmänsä ja raitiotien parhaaksi katsomilleen reiteille kaupunki poistaa muilta liikenteenharjoilta toimintamahdollisuudet. Kaupungin tavoitteena on rakenteellinen liikennemonopoli, joka ei mahdollista asetuksessa tarkoitettua markkinaehtoista liikennepalvelua. Muilla liikennemuodoilla ei ole mahdollisuuksia toimia kannattavasti raitiotien vaikutuspiirissä.

Valtuusto oli asettanut raitiotiehankkeen toteutumisen ehdoksi 16.6.2014 sen, etteivät hankkeen kustannukset ylitä 250 miljoonaa euroa ja että valtio osallistuu kustannuksiin 30 prosentin osuudella. Lisäksi suunnitelmien oli edellytetty olevan toteuttamiskelpoisia. Hanke ylittää valtuuston asettaman indeksitarkistetun kustannuskaton yli 100 miljoonalla eurolla. Tosiasiallisesti valtio osallistuu hankkeeseen vain 20 prosentin osuudella. Raitiotielinjaus Lielahdessa on epärealistinen. Hanketta on lähdetty toteuttamaan, vaikka valtuuston sille aiemmin päättämät reunaehdot eivät ole toteutuneet miltään osin.

B:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

B ja hänen asiakumppaninsa ovat Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa yhteisesti vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan ja asia palautetaan valtuustolle uudelleen käsiteltäväksi, että kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään, että hallinto-oikeus pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisalasta ja että kaupunki määrätään korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikuluina 1 000 euroa.

Valtuuston valituksenalainen päätös on valituksessa kerrotuin perustein perustuslain, kuntalain, hallintolain, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 vastainen.

Kaupunginhallitus on valitusten johdosta antamissaan lausunnoissa vaatinut muun ohella, että valitukset oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole tarvetta pyytää unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua asetuksen (EY) N:o 1370/2007 tulkinnasta.

Varavaltuutetun kutsuminen valtuuston kokoukseen on tapahtunut valtuuston työjärjestyksen 11 §:n mukaisesti. Valtuuston puheenjohtaja on kokouksessa todennut esteet ja sijaantulojärjestyksessä neljäs varavaltuutettu on saapunut kokoukseen. Kokousmenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä.

Kaupunginvaltuuston 16.6.2014 hyväksymän Tampereen raitiotien yleissuunnitelman laatimisen jälkeen Raitiotieallianssi on laatinut toteutussuunnitelman ja kaupunki vaikutusten arvioinnin yhteenvetoraportin vuonna 2016. Nämä raportit korvaavat yleissuunnitelman ja ovat olleet keskeistä kokousaineistoa valituksenalaista päätöstä tehtäessä. Aineistot löytyvät myös kaupungin internetsivuilta. Kaupunki on saanut yhteensä 78 eri taholta lausunnon edellä mainituista raporteista ennen päätöksentekoa. Lausuntoa oli pyydetty myös vanhusneuvostolta. Valtuuston käytössä on ennen toteutuspäätöksen tekemistä ollut poikkeuksellisen luotettavaa tietoa sekä rakennuskustannuksista että vaunujen hankinnasta, sillä käytettävissä on ollut tarjouksiin perustuva hintatieto kustannusarvioiden sijaan. Raitiotien toteutusmallia valittaessa on vertailtu viittä erilaista mallia. Valituksenalaisessa päätöksessä raitiotiejärjestelmän toteutusmalliksi on valittu osakeyhtiö. Kaupunginvaltuusto on myöhemmin 19.12.2016 (89 §) päättänyt osakeyhtiön perustamisesta ja hyväksynyt osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen. Kun raitiotien infrastruktuuri varikkoineen ja kalusto ovat yhden toimijan omistuksessa, voidaan kaupungin ja osakeyhtiön välisin sopimuksin varmistaa kaupungin kokonaisedun toteutuminen raitiotien rakentamisen, ylläpidon ja korjausten aikana.

Kaupunginvaltuusto on kunnan ylimpänä toimielimenä voinut 16.6.2014 tekemänsä päätöksen estämättä päättää toteutussuunnitelman mukaisen hankkeen toteutuksesta. Kehitysvaiheen suunnittelutyö, kustannusarvion laadinta sekä valtion omistaman yhtiön ja merkittävien kotimaisten pörssiyhtiöiden antama sitova tarjous hankkeen toteuttamisesta osoittavat hankkeen toteuttamiskelpoisuuden. Raitiotien rakentamisaikana ratkaisuja suunnitellaan yhteistyössä ja tiedottamiseen panostetaan, jotta asukkaille aiheutuvia haittoja voidaan vähentää. Työt eivät vaikuta alueen vanhojen rakennusten perustuksiin. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 ei säädetä markkinaehtoista liikennettä joukkoliikenteen palvelujen ensisijaiseksi järjestämistavaksi, vaan asetuksen mukaan julkisen henkilöliikenteen palvelut tulee järjestää tavalla, joka parhaiten vastaa kansalaisten tarpeita. Raitiotien arvioidaan erityisesti helpottavan matkustamista joukkoliikenteellä.

A sekä B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selitykset.

Merkintä

Hallinto-oikeus on 24.2.2017 antamallaan välipäätöksellä numero 17/0186/3 hylännyt vaatimukset kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on 4.7.2017 antamallaan päätöksellä taltionumero 3321 hylännyt A:n hallinto-oikeuden välipäätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin täällä on kysymys, hylännyt vaatimuksen Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun pyytämisestä ja A:n sekä B:n ja hänen asiakumppaniensa valitukset oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisun pyytämistä koskevat vaatimukset

Jäljempänä esitettävät pääasiaratkaisun perustelut huomioon ottaen asiassa ei ole tullut esiin sellaista valituksissa tarkoitetun asetuksen tulkintaa koskevaa kysymystä, että ennakkoratkaisun pyytäminen olisi tarpeen.

(---)

Varavaltuutetun kutsumista koskeva valitusperuste

Kuntalain (365/1995) 15 §:n mukaan valtuuston hyväksymässä työjärjestyksessä tai muussa johtosäännössä annetaan määräyksiä muun muassa valtuuston toiminnasta sekä varavaltuutetun kutsumisesta valtuutetun tilalle.

Tampereen kaupunginvaltuuston työjärjestyksen 11 §:n mukaan valtuutetun, joka on estynyt hoitamasta tointaan tai joka on esteellinen käsittelemään jotakin asiaa, on viipymättä ilmoitettava asiasta valtuuston puheenjohtajalle. Puheenjohtajalle tehtävä ilmoitus voidaan jättää myös kaupunginvaltuuston sihteerille. Saatuaan valtuutetulta tai muuten luotettavasti tiedon esteestä tai esteellisyydestä puheenjohtajan on kutsuttava valtuutetun sijaan kuntalaissa tarkoitettu varavaltuutettu.

Estyneen tai esteellisen valtuutetun tilalle voidaan kutsua vain kulloinkin järjestyksessä ensimmäisenä oleva varavaltuutettu, jolla ei ole estettä osallistua kokoukseen.

Kaupunginvaltuuston 7.11.2016 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta ilmenee, että valtuutettu C on poistunut kokouksesta kello 19.07. Samaan aikaan varavaltuutettu D on pöytäkirjan mukaan ollut läsnä kokouksessa. Asiakirjoihin on liitetty kirjaus kokouksen puheenjohtajalle tehdystä valtuutettu C:n poistumisilmoituksesta ja varavaltuutettujen järjestyksestä sekä heiltä saaduista esteilmoituksista. Kyseiseen asiakirjaan on merkitty kellonaika 19.19. Kirjausten mukaan toinen varavaltuutettu E ja kolmas varavaltuutettu F ovat ilmoittaneet olevansa estyneitä saapumaan kokoukseen. Puheenjohtaja on esteet todettuaan kutsunut kokoukseen neljännen varavaltuutetun G:n, joka on pöytäkirjaan tehdyn merkinnän mukaan saapunut kokoukseen kello 19.23.

Hallinto-oikeudella ei ole syytä epäillä, että edellä tarkoitetun asiakirjan merkinnät ja kaupunginhallituksen lausunnoissa ilmoitetut tiedot varavaltuutetuilta saaduista esteilmoituksista olisivat totuudenvastaisia. Esteen syyllä ei ole merkitystä päätöksen laillisuuden kannalta.

Varavaltuutetun kutsumisessa ei edellä todetun perusteella ole tapahtunut valituksissa tarkoitettua virhettä. Valtuuston päätös ei siten ole varavaltuutetun kutsumista koskevalla perusteella syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Asian valmistelua koskevat valitusperusteet

Kuntalain (365/1995) 23 §:n 1 momentin ja 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa valtuuston päätösten valmistelusta.

Kaupunginvaltuusto on hyväksyessään 16.6.2014 (103 §) Tampereen kaupunkiraitiotien yleissuunnitelman päättänyt muun ohessa, että kaupunki ryhtyy toteuttamaan yleissuunnitelman mukaista raitiotiehanketta. Raitiotiehankkeen kehitysvaihe alkaa välittömästi ja päättyy vuoden 2016 aikana. Raitiotien toteutus- ja rahoitusmalli ratkaistaan kehitysvaiheen aikana. Kehitysvaiheen jälkeen kaupunginvaltuusto tekee päätöksen rakentamisvaiheeseen siirtymisestä vuoden 2016 aikana, jos kehitysvaiheessa päästään toteutuskelpoiseen ratkaisuun, jonka kustannukset eivät ylitä maanrakennuskustannusindeksiin sidottua 250 miljoonan euron hintaa ilman kalustohankintaa ja jonka kustannuksiin valtio osallistuu 30 prosentin osuudella.

Hankkeen valmistelun edetessä kaupunginvaltuusto on 15.6.2015 (131 §) päättänyt muun ohessa, että raitiotien kehitysvaihe jaetaan kahteen osaan siten, että reittikokonaisuus 1 sisältää reitit Hervannasta keskustaan ja keskustasta Tampereen yliopistolliselle sairaalalle ja reittikokonaisuus 2 sisältää reitin keskustasta Lentävänniemeen. Vuonna 2016 valtuuston päättäessä toteutusvaiheeseen siirtymisestä käytetään reittikokonaisuuden 1 suunnittelusta saatavaa tavoitehintaa ja reittikokonaisuuden 2 yleissuunnitelman tarkennettua hinta-arviota, jotta voidaan varmistua määritellyn 250 miljoonan euron kattohinnan pitävyydestä.

Kaupunginhallituksen suunnittelukokous on 22.8.2016 (45 §) käsitellyt raitiotien toteutusmallivaihtoehdoista laadittua raporttia. Raitiotieallianssin laatima toteutussuunnitelma on julkaistu 5.9.2016. Pormestari on varannut samana päivänä päivätyllä lausuntopyynnöllä 115 eri taholle tilaisuuden antaa oma lausuntonsa Tampereen raitiotien toteuttamisesta. Lausuntopyyntö on lähetetty myös Tampereen kaupungin vanhusneuvostolle. Lausuntonsa on antanut yhteensä 78 tahoa. Toteutussuunnitelma on esitelty kaupunginvaltuuston iltakoulussa 12.9.2016. Toteutussuunnitelman lisäksi asiassa on vuonna 2016 laadittu yhteenvetoraportti raitiotiehankkeen vaikutusten arvioinnista. Vaikutusten arviointiraportissa on arvioitu muun ohella myös hankkeen rakentamisaikaisia vaikutuksia. Lisäksi asiassa on laadittu muistio, jossa on selvitetty erilaisten yhtiörakenteiden eroja arvonlisäverotuksen ja kilpailuoikeuden kannalta.

Kaupunginhallituksen päätöksen 3.10.2016 § 50 esittelytekstissä on todettu, että raitiotieallianssi on antanut hankkeen osasta 1 sitovan tavoitekustannustarjouksen. Hankkeen osan 1 kokonaistalousarvio on 238,8 miljoonaa euroa, joka sisältää allianssin osapuolia sitovan tavoitekustannuksen sekä tilaajan hankinnat allianssiin, tilaajan riskivarauksen ja bonusbooliin osoitetut varat. Hankkeen molempien osien kokonaiskustannusarvio on 282,9–297,2 miljoonaa euroa. Kustannusarvio on noussut valtuuston asettamasta kattohinnasta indeksitarkistus huomioon ottaen 17–23 prosenttia. Valtio on kehysriihessä sitoutunut osallistumaan 71 miljoonalla eurolla hankkeen toteutuskustannuksiin. Esittelytekstissä on todettu raitiotien toteutusmallin valinnan osalta, että asiaa valmistellut työryhmä suositti toteutusmalliksi osakeyhtiötä. Perusteluina suositukselle ovat toimintojen kokoaminen yhden organisaation alle, järjestelmän helpompi laajennettavuus naapurikuntiin ja mahdollisuus tehdä isot investoinnit yhtiöiden kautta kaupungin suoran velkaantumisen hillitsemiseksi. Kun kalusto ja raitiotieinfrastruktuuri varikkoineen ovat yhden toimijan hallinnassa ja omistuksessa, rajapinnat kaupungin ja yhtiön välillä voidaan sopia kokonaisvaltaisesti.

Asia on kuntalain edellyttämin tavoin valmisteltu kaupunginhallituksessa. Kaupunginvaltuuston toimivaltaan kuuluu arvioida, pitääkö se asiassa suoritettua valmistelua sisällöllisesti riittävänä vai haluaako se palauttaa asian kaupunginhallitukselle uudelleen valmisteltavaksi. Asia on jätetty pöydälle kaupunginvaltuuston kokouksessa 24.10.2016. Kaupunginvaltuutettu I on kaupunginvaltuuston kokouksessa 7.11.2016 tehnyt esityksen asian palauttamisesta valmisteltavaksi, mutta valtuusto on äänin 43–24 päättänyt jatkaa asian käsittelyä. Kaupunginvaltuuston enemmistö on siten pitänyt kokousaineistoa ja asiassa suoritettua valmistelua kustannusarvioineen ja vaihtoehtotarkasteluineen sekä valmisteluaineistosta muutoin ilmenevine tietoineen riittävinä asian ratkaisemiseksi. Kaupunginvaltuuston päätöksessä on todettu, että raitiotiejärjestelmän toteutusmalliksi valitaan osakeyhtiö. Kaupunginhallituksen esityksestä on lisäksi ilmennyt, että osakeyhtiön perustaminen valmistellaan myöhemmin erikseen valtuuston päätettäväksi. Asian valmistelun ei voida edellä esitetyn perusteella katsoa olleen muutoinkaan sillä tavoin puutteellista tai harhaanjohtavaa, ettei kaupunginvaltuustolla olisi ollut edellytyksiä arvioida kaupunginhallituksen esityksen sisältöä ja merkitystä. Edellä selostetusta selvityksestä ilmenee myös, että B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa todetusta poiketen kaupunki on pyytänyt raitiotien toteuttamisesta lausuntoa myös vanhusneuvostolta.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt valituksissa esitetyillä valmistelun puutteellisuuteen ja virheellisyyteen liittyvillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 vastaisuutta koskevat valitusperusteet

Euroopan parlamentin ja neuvoston muun ohessa rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista antaman asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (palvelusopimusasetus) 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kun toimivaltainen viranomainen päättää myöntää valitsemalleen liikenteenharjoittajalle minkä tahansa luonteisen yksinoikeuden ja/tai korvauksen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, tämän viranomaisen on myönnettävä se julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa.

Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan toimivaltainen paikallinen viranomainen voi päättää tarjota itse julkisia henkilöliikennepalveluja tai tehdä julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailua oikeudellisesti erillisen yksikön kanssa, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt, ellei tämä ole kiellettyä kansallisen lainsäädännön nojalla. Silloin, kun toimivaltainen paikallinen viranomainen tekee tällaisen päätöksen, on noudatettava saman asetuksen kohdan a–e alakohdan säännöksiä.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan johtosäännön 4 §:n mukaan kyseinen lautakunta hoitaa toimivalta-alueellaan joukkoliikennelaissa ja palvelusopimusasetuksessa paikalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle määrätyt tehtävät.

Kaupunginvaltuuston valituksenalaisella päätöksellä ei ole ratkaistu palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen järjestämiseen liittyviä kysymyksiä, vaan ne ratkaistaan erikseen palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun toimivaltaisen paikallisen viranomaisen eli tässä tapauksessa Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätöksillä.

Kaupunginvaltuuston päätös ei edellä todetun perusteella ole lainvastainen valituksissa esitetyillä palvelussopimusasetuksen soveltamiseen liittyvillä perusteilla.

Päätöksen muu lainmukaisuus

Asiakirjoista ilmenevä selvitys

Valituksenalaisen päätöksen perusteena olevan raitiotien toteutussuunnitelman kustannuksia, kannustimia ja riskejä koskevaan osaan sisältyy muun ohessa hankkeen kokonaiskustannusarvio ja selvitys maanrakennuskustannusindeksin ja sen muutosten vaikutuksista tavoitekustannuksiin. Suunnitelman mukaan allianssin tavoitekustannusta tarkastetaan 1–2 kertaa vuodessa tai suurimpien hankintojen yhteydessä vastaamaan indeksimuutoksia, jolloin tavoitekustannus joko laskee tai nousee. Osan 1 tavoitekustannus on 229 518 462 euroa. Kaikki allianssin osapuolet sitoutuvat siihen allianssisopimuksen allekirjoittamalla. Kohdassa on selvitetty tarkemmin myös sitä, mitkä seikat ovat vaikuttaneet kustannusarvion muuttumiseen yleissuunnitelman hyväksymisen jälkeen. Osan 1 kustannuksiksi on arvioitu yhteensä 238 793 462 euroa.

Kaupunginvaltuusto on kaupunginhallituksen 3.10.2016 (50 §) esityksen mukaisesti valituksenalaisella päätöksellään valinnut raitiotiejärjestelmän toteutusmalliksi osakeyhtiön. Kaupunginhallituksen päätösesityksessä osakeyhtiömallin valintaa on perusteltu toimintojen kokoamisella yhden toimijan omistukseen ja hallintaan. Osakeyhtiön ja kaupungin välille tehtävillä sopimuksilla varmistetaan kaupungin kokonaisedun toteutuminen raitiotien rakentamisen, ylläpitämisen ja korjausten aikana. Mahdollinen osakeyhtiön perustaminen valmistellaan valtuuston päätettäväksi erikseen.

Oikeudellinen arviointi

Kaupunginvaltuusto ei kaupungin ylimpänä toimielimenä ole ollut sidottu aiemmin tekemiinsä päätöksiin. Kaupunginvaltuusto vastaa kaupungin toiminnasta ja taloudesta, ja sillä on toimivalta päättää talousarviosta sekä siihen tehtävistä muutoksista. Valituksenalaisella päätöksellä hyväksyttyyn toteutussuunnitelmaan on sisältynyt muun ohella eriteltyjä kustannusarvioita. Osakeyhtiön perustamista koskeva asia tulee myöhemmin erikseen valtuuston ratkaistavaksi, ja valtuuston on mahdollista päättää raitiotiehankkeeseen osoitettavista investointimäärärahoista hyväksyessään vuosittain kaupungin talousarvion ja tarvittaessa muussakin yhteydessä. Kaupunginvaltuuston päätös ei merkitse sitä, että päätöksellä olisi valituksissa väitetyin tavoin siirretty valtuuston kuntalain (365/1995) 13 §:ssä tarkoitettua toimivaltaa alemmille viranomaisille.

Kuntalaissa tai muuallakaan laissa ei säädetä, että kunnan olisi harjoitettava raitiotieliikennettä liikelaitoksessa tai muutoin kunnan omassa organisaatiossa. Laissa ei myöskään rajoiteta kunnan harjoittaman taloudellisen toiminnan yhtiöittämistä viranomaisten toiminnan julkisuuteen liittyvillä perusteilla. Valitessaan raitiotiejärjestelmän toteutusmalliksi osakeyhtiön kaupunginvaltuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se on ollut käytettävissä. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole ratkaistu raitiotieliikennettä harjoittavan yhtiön hallinnon järjestämistä, osakepääomaa ja yhtiöjärjestystä koskevia kysymyksiä, vaan ne tulevat ratkaistaviksi erikseen.

(---)

Kuntalain 7 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. Joukkoliikenteen harjoittaminen ja siihen liittyvän infrastruktuurin rakentaminen ovat sellaisia tehtäviä, jotka kunta voi itsehallintonsa nojalla lähtökohtaisesti ottaa hoitaakseen. Asian valmisteluaineistossa on arvioitu raitiotien rakentamisella olevan lukuisia myönteisiä vaikutuksia. Sen on muun ohessa arvioitu parantavan asuin-, työpaikka- ja virkistysalueiden saavutettavuutta, autottomien, liikkumis- ja toimintaesteisten ja lasten liikkumisen edellytyksiä, lisäävän kaupungin vetovoimaa sekä luovan edellytyksiä kaupungin tavoitteiden mukaiseen kaupunkirakenteen tiivistämiseen ja täydennysrakentamiseen. Hankkeella on perustellusti voitu arvioida olevan kaupungin ja sen asukkaiden kannalta yleistä merkitystä. Hankkeen kokonaiskustannuksiksi on arvioitu 282,9–297,2 miljoonaa euroa. Kun otetaan huomioon Tampereen kaupungin koko ja se, mitä kaupunginhallitus on H:n valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt Tampereen kaupungin taloudellisesta tilanteesta ja investoinnin takaisinmaksusta, hankkeesta kaupungille aiheutuva taloudellinen riski ei ole suuruudeltaan sellainen, ettei kaupunki olisi itsehallintonsa nojalla voinut sitoutua hankkeeseen edistääkseen tärkeinä pitämiään tavoitteita. Valtuuston päätöksessä tarkoitetun raitiotiehankkeen toteuttaminen kuuluu siten kaupungin kuntalain 7 §:n mukaiseen toimialaan.

A sekä B ja asiakumppaninsa ovat valituksissaan katsoneet raitiotien linjauksen olevan epärealistinen siltä osin kuin raitiotien on suunniteltu kulkevan Näsijärven rannan täyttömaiden kautta. Kyseinen linjaus ei kuitenkaan sisälly hankkeen osaan 1, jonka toteuttamista valituksenalainen kaupunginvaltuuston päätös koskee. Hankkeen osan 2 toteuttamisesta valtuusto päättää myöhemmin erikseen.

Loppupäätelmä

Kaupunginvaltuusto on tehnyt päätöksensä harkintavaltansa rajoissa. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, eikä päätös ole valituksissa mainituilla perusteilla muutoinkaan lainvastainen. Kunnallisvalitusta ei saa tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Oikeudenkäyntikulut

B:n ja hänen asiakumppaniensa sekä A:n valitukset on hylätty, joten heille ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 267 artikla 2 kohta

Kuntalaki (365/1995) 13 § 1 momentti ja 2 momentti 3 kohta sekä 90 §

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Marja Tuominen ja Jussi-Pekka Lajunen. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat yhteisesti vaatineet, että

1) Hämeenlinnan hallinto-oikeuden 13.10.2017 antama päätös kumotaan;

2) Tampereen kaupunginvaltuuston 7.11.2016 tekemä päätös (§ 53) raitiotien toteutuksesta kumotaan;

3) asia palautetaan Tampereen kaupunginvaltuustoon uudelleen käsiteltäväksi;

4) hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätösten täytäntöönpano keskeytetään välittömästi; ja

5) Tampereen kaupunki määrätään korvaamaan muutoksenhakijalle oikeudenkäynnistä aiheutuvat kustannukset 1 000 eurolla.

Valitusta on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaisesti päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa ja päätökset ovat muutenkin lainvastaisia.

Virheellisessä järjestyksessä tehty päätös

Valituksenalainen kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisen sisääntulojärjestyksen vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Kaupunginvaltuustossa asian käsittelyyn ja päätöksen tekemiseen on osallistunut Perussuomalaisten valtuustoryhmän neljäs varavaltuutettu (G). Kutsumisjärjestyksessä ennen G:tä olevalta kolmannelta varavaltuutetulta F:ltä ei ole tiedusteltu mahdollisuudesta osallistua kokoukseen. Näin ollen F ei ole voinut ilmoittaa olevansa estynyt saapumaan kokoukseen.

Hallinto-oikeus on todennut ilman asiallisia perusteluja, ettei sillä ole syytä epäillä, että valituksenalaisen pöytäkirjan merkinnät ja kaupunginhallituksen lausunnoissa ilmoitetut tiedot varavaltuutetuilta saaduista esteilmoituksista olisivat totuudenvastaisia.

Kaupunki ei ole hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ottanut kantaa siihen, onko kolmannelta varavaltuutetulta tiedusteltu mahdollisuudesta osallistua kokoukseen. Missään muussakaan asiakirjassa kuin valituksenalaisessa pöytäkirjassa asiaa ei ole esitetty hallinto-oikeuden tulkitsemalla tavalla.

Epätietoisuus kutsumisjärjestyksestä on saattanut syntyä valtuuston puheenjohtajan mahdollisesti virheellisistä tulkinnoista esteellisyyksistä ja sisääntulojärjestyksistä. Valtuuston puheenjohtajan kuntalain ja työjärjestyksen vastainen toiminta tai tietämättömyys niistä ei muuta vaalitulosta eikä varavaltuutettujen kokoukseen kutsumisjärjestystä.

Yksikään valtuuston raitiotiehankkeen hyväksymiselle asettama reunaehto ei ole täyttynyt

Lainvoiman saaneet valtuuston ratkaisut nauttivat luottamuksensuojaa. Ne asettavat reunaehtoja niiden pohjalta tehtävälle valmistelulle.

Tampereen kaupunginvaltuusto on 16.6.2014 asettanut raitiotien yleissuunnitelman hyväksymisen yhteydessä raitiotiehankkeelle kolme reunaehtoa. Lainvoiman saaneen valtuuston päätöksen mukaan valtuusto voi tehdä päätöksen raitiotien rakentamisesta vain, jos kustannukset eivät ylitä kustannuskattoa, joka on 250 miljoonaa euroa, valtio osallistuu kustannuksiin 30 prosentin osuudella ja suunnitelmat ovat toteuttamiskelpoisia.

Valtuuston asettama kustannuskatto on indeksiin sidottu 250 miljoonaa ja se on kohdistunut yleissuunnitelman mukaiseen linjaukseen. Kyseisen linjauksen kustannusarvio on noussut 297 miljoonaan. Asiaa valmistelevat virkamiehet eivät ole tuoneet välittömästi tietoa kustannusten ylittymisestä valtuuston tietoon eivätkä ottaneet tätä huomioon, vaan ovat jatkaneet asian valmistelua vastoin valtuuston 16.6.2014 tekemää päätöstä kustannuskatosta. Valtuustolle esitettyyn uuden reitin kustannusarvioon pitää valtuuston linjauksen mukaan lisätä se osuus oheishankkeista, joita ei toteutettaisi ilman raitiotiehanketta, sekä hankkeesta kaupungin liikelaitoksille ja yksityisille siirretyt kustannukset. Raitiotiehanke ylittää kaupunginvaltuuston asettaman indeksitarkistetun kustannuskaton yli 100 miljoonalla.

Valtion osallistuminen 30 prosentin osuudella ei myöskään toteudu. Valtio osallistuu vain reilulla 20 prosentilla.

Raitotielinjauksen siirtäminen kulkemaan Lielahdessa Näsijärven vesialueelle suunniteltujen niin sanottujen Dubain saarten kautta ei ole uskottava.

Raitiotietä on perusteltu muun muassa seudullisena hankkeena. Kuntalain mukaan kunnan tehtävänä on huolehtia oman kunnan asioiden hoidosta, ei seutukunnan tai maakunnan asioista, ellei valtion kanssa ole toisin sovittu. Epäselväksi on jäänyt, miten seutukunnan muut kunnat osallistuvat raitiotien kustannuksiin.

Hyvä hallinto

Kaupunginvaltuuston päätöstä ei ole riittävässä määrin valmisteltu eikä asiaan olennaisesti vaikuttavia seikkoja sekä kysymykseen tulevia vaihtoehtoja ole selvitetty kuntalain 53 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Asiaa pitää tarkastella koko hankkeen suunnittelun ja päätöksen valmistelun ajalta. Kaupunginvaltuusto on 16.6.2014 hyväksynyt Tampereen raitiotien yleissuunnitelman ja päättänyt, että kaupunki ryhtyy toteuttamaan yleissuunnitelman mukaisen raitiotiehankkeen kehitysvaihetta. Tätä yleissuunnitelmaa ei ole ollut 24.10.2016 ja 7.11.2016 kokousaineistossa.

Raitiotietä on perusteltu sen tuomilla hyödyillä, mutta sen aiheuttamia haittoja ja ongelmia ei ole käsitelty samalla tarkkuudella. Tämä heikentää merkittävästi toteuttamissuunnitelman luotettavuutta.

Valtuustolle on esitelty asia lähinnä raitiotien reittikysymyksenä. Kunnollista kustannusarviota ei ole ollut käytettävissä ja osa kuluista on tarkoituksella jätetty laskelmista pois, muun muassa rahoituksesta aiheutuvat kulut.

Tällainen päätöksenteko ei ole perustuslaissa turvattua hyvää hallintoa eikä täytä hallinnon lainalaisuuden vaatimuksia. Valtuustolle kuntalaissa määritelty budjettivalta siirtyy toimeenpanoon. Valtuusto joutunee myöhemmin hankkeen edetessä tekemään todellisia kustannuksia kattavia rahoituspäätöksiä. Valtuusto on ylittänyt toimivaltansa.

Kun valtuustolle on esitetty erilaisia toimintamalleja raitiotieliikenteen järjestämiseksi, kaupunginhallitus on laiminlyönyt oman esityksensä tekemisen siitä, mikä malli on paras ja kaupungin edun mukainen. Nyt on jouduttu tilanteeseen, missä toimintamalli joudutaan lähes arvaamaan. Todellinen harkinta näyttää jäävän toimeenpanon ratkaistavaksi.

Tähän asiakokonaisuuteen liittyy kiinteästi mahdollinen raitiotieliikenteen harjoittajan organisointi. Jos toiminta yhtiöitetään, se tulisi päätöksessä todeta. Mikäli yhtiö tulee kaupungin yhtiöksi, sen yhtiöjärjestys ja osakepääoma tulisi kirjata valtuuston päätökseksi. Tämän järjestelyn jättäminen valtuuston päätöksen ulottumattomiin tekee kaikenlaisen spekulatiivisen sopimisen mahdolliseksi. Valtuuston asema ei vastaa kuntalain 13 §:ssä määriteltyä.

Oikeudenkäyntikulut

Koska kokonaisuudessa on useita lainvastaisia piirteitä, on kohtuutonta, että muutoksenhakijat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Tampereen kaupunginhallitus on lausunnossaan vaatinut, että valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään.

Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aiemmin lausumansa. Lisäksi kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen. Päätös on syntynyt oikeassa järjestyksessä. Kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa.

Varavaltuutetun kutsuminen

Kaupunginvaltuuston kokouksessa on varavaltuutetun kutsumisen osalta menetelty valtuuston työjärjestyksen 11 §:n mukaisesti. Kaupunginvaltuuston 7.11.2016 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta käy ilmi, että valtuutettu C:ltä on saatu esteilmoitus ja, hän on poistunut kokouksesta kello 19.07, jolloin ensimmäinen varavaltuutettu D on pöytäkirjan mukaan ollut salissa. Varavaltuutetuilta E (toinen varavaltuutettu) ja F (kolmas varavaltuutettu) on pöytäkirjan mukaan saatu esteilmoitukset, jolloin kokoukseen on kutsuttu varavaltuutettu G. Valtuuston puheenjohtaja on kokouksessa todennut esteet ja sijaantulojärjestyksessä neljäs varavaltuutettu on saapunut kokoukseen kello 19.23. Kaupunginvaltuuston kokousmenettelyssä ei ole ollut virhettä varavaltuutettujen kutsumisjärjestyksessä.

Kaupunginvaltuuston toimivalta

Kaupunginvaltuusto ei kunnan ylimpänä toimielimenä ole sidottu omiin aikaisempiin päätöksiinsä, vaan se voi ottaa aiemmin ratkaistun asian uudelleen käsiteltäväkseen. Kaupunginvaltuusto on siten voinut aiemman 16.6.2014 tekemänsä päätöksen estämättä päättää toteutussuunnitelman mukaisen hankkeen toteuttamisesta.

Raitiotieallianssin kehitysvaiheen tuloksena on valmistunut toteutussuunnitelma ja tavoitekustannus raitiotien rakentamisesta. Tavoitekustannus on allianssin palveluntuottajien (VR Track Oy, YIT Rakennus Oy ja Pöyry Finland Oy) Tampereen kaupungille antama sitova tarjous kustannusarviosta, hankkeen sisällöstä ja aikataulusta, jolla valtuuston 16.6.2014 hyväksymän raitiotien yleissuunnitelman ensimmäisen toteutusvaiheen kokonaisuus on toteutettavissa.

Kaupunginvaltuusto on tehnyt raitiotien toteutuspäätöksen 7.11.2016 ja tämän jälkeen kaupunki on allekirjoittanut toteutusvaiheen allianssisopimuksen 29.11.2016 raitiotien osan 1 rakentamisesta edellä mainittujen palveluntuottajien kanssa. Kehitysvaiheen suunnittelutyö ja kustannusarvion laadinta ja lopulta valtion omistaman yhtiön ja merkittävien kotimaisten pörssiyhtiöiden antama sitova tarjous hankkeen toteuttamisesta osoittavat, että hanke on toteuttamiskelpoinen. Myös valtion sitoutuminen huhtikuun 2016 hallituksen kehysriihessä ja vuoden 2017 talousarviokirjassa Tampereen raitiotiehankkeeseen osoittavat, että hanke on toteuttamiskelpoinen.

Raitiotieallianssin palveluntuottajien kilpailutusvaiheessa hankintaprosessiin on osallistunut neljä tarjoajaryhmää, joihin on kuulunut kotimaisia ja eurooppalaisia merkittäviä infra-alan rakentajia ja suunnittelutoimistoja. Hankintakilpailun aikana tarjoajaryhmät ovat arvioineet hankkeen sisältöä, riskejä, mahdollisuuksia, kustannusarvion ja aikataulun realistisuutta sekä hankkeen toteutettavuutta. Kaikkien tarjoajaryhmien mielestä hanke on ollut toteuttamiskelpoinen.

Kaupunki on arvioinut hankkeen vaikutuksia ja sen toteuttamiskelpoisuutta myös sidosryhmille osoitetulla lausuntokierroksella. Lausunnot ovat osoittaneet laajasti raitiotiehankkeen merkittävyyden ja myös vahvistaneet käsitystä hankkeen toteuttamiskelpoisuudesta. Lausunnot ovat olleet osa kaupunginvaltuuston päätöksentekomateriaalia.

Olennainen reunaehto tiiviisti rakennetulle Hiedanrannan kaupunginosalle on tehokas joukkoliikenneratkaisu eli raitiotie. Tampereen raitiotien toteutussuunnitelmassa on esitetty Hiedanrannan alueelle useita vaihtoehtoisia raitiotielinjauksia, joista osa kulkee rantatäyttöjen läpi ja osa raitiotien yleissuunnitelman mukaisesti Paasikiventien eteläpuolella Hiedanrannan alueelle saakka. Alueen suunnittelu jatkuu arkkitehtikilpailun voittajien suunnitelmien pohjalta ja molemmissa ehdotuksissa raitiotie on linjattu kulkemaan rantatäyttöjen läpi ja siitä Hiedanrannan alueen keskustan kautta pohjoiseen Niemenrantaan. Näin ollen tätä linjausta voidaan pitää tämän hetken parhaana tietämyksenä asiasta.

Puutteelliset tiedot päätöksenteossa

Tampereen kaupunginvaltuusto on hyväksynyt raitiotien yleissuunnitelman 16.6.2014. Yleissuunnitelmassa ja sitä edeltäneessä alustavassa yleissuunnitelmassa on tehty joukkoliikennejärjestelmien vertailut. Valtuusto on päättänyt 16.6.2014 lisäksi, että kaupunki ryhtyy toteuttamaan yleissuunnitelman mukaista raitiotiehanketta, että raitiotiehankkeen kehitysvaihe alkaa välittömästi ja päättyy vuoden 2016 aikana ja että kehitysvaiheen jälkeen kaupunginvaltuusto tekee päätöksen rakentamisvaiheeseen siirtymisestä vuoden 2016 aikana. Kaupunginvaltuuston 16.6.2014 päätöksen mukaisesti vaihtoehtojen vertailua eri joukkoliikennejärjestelmien välillä ei ole enää ollut syytä tehdä, koska valtuusto on päättänyt, että jatkosuunnittelu tapahtuu yleissuunnitelman mukaisesta raitiotiestä.

Yleissuunnitelman jälkeen Raitiotieallianssi on laatinut toteutussuunnitelman ja Tampereen kaupunki on laatinut vaikutusten arvioinnin yhteenvetoraportin 2016. Nämä kaksi raporttia ovat korvanneet yleissuunnitelman ja toimineet 24.10.2016 ja 7.11.2016 kokousten keskeisenä päätöksentekomateriaalina. Vaikutusten arviointi on tehty kaikilta osin raitiotien toteuttamisen ja toteuttamatta jättämisen osalta. Raitiotien vaihtoehdot on tutkittu.

Tampereen kaupunginvaltuusto on päättänyt 7.11.2016 raitiotien osan 1 rakentamisesta. Raitiotieallianssin toteutussuunnitelma ja tavoitekustannus on julkaistu 5.9.2016 ja ne on esitelty Tampereen kaupunginvaltuutetuille 12.9.2016 järjestetyssä valtuuston iltakoulussa. Kaupunginhallitus on tehnyt 3.10.2016 päätöksen raitiovaunujen toimittajasta. Kaupunginhallituksen päätöksen myötä valtuustolla on ollut käytettävissä tarjoajaa sitova tarjous raitiovaunujen toimittamisesta ja 10 vuoden ylläpidosta Tampereella. Kaupunginvaltuusto on käsitellyt raitiotien toteutuspäätöstä ensimmäisen kerran kokouksessaan 24.10.2016. Asia on tuolloin jäänyt pöydälle. Valtuuston kokouksen jälkeen on järjestetty valtuutetuille ja varavaltuutetuille ylimääräinen kyselytilaisuus, infoklinikka valtuustosalissa 31.10.2016.

Valtuuston käytössä on ollut todellisiin tarjouksiin perustuva hintatieto suunnitelmiin perustuvan kustannusarvion sijaan.

Kaupunginvaltuusto on päättänyt 16.6.2014, että raitiotien toteutus- ja rahoitusmalli ratkaistaan kehitysvaiheen aikana. Kaupunginhallituksen suunnittelukokous on käsitellyt kokouksessaan 22.8.2016 (§ 45) toteutusmalliselvitystä ja päättänyt, että toteutusmalli ratkaistaan toteutuspäätöksen yhteydessä. Esityksen laatinut ryhmä on suosittanut toteutusmalliksi osakeyhtiötä.

Kaupunginvaltuusto on päättänyt 7.11.2016 raitiotien toteutuspäätöksen yhteydessä, että raitiotiejärjestelmän toteutusmalliksi valitaan osakeyhtiö. Päätöksessä on todettu, että mahdollisen osakeyhtiön perustaminen valmistellaan valtuuston päätettäväksi erikseen. Kaupunginvaltuusto on kokouksessaan 19.12.2016 § 89 päättänyt Tampereen raitiotie Oy:n perustamisesta ja hyväksynyt osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen ja perustamissopimuksen. Raitiotien toteutuspäätös ei ole sillä perusteella puutteellisesti valmisteltu tai muutenkaan lainvastainen, että yhtiön perustamista koskevia asiakirjoja ei ole ollut päätöksen liitteenä.

Kuntalain mukaan kaupunginhallitus valmistelee kaupunginvaltuustossa käsiteltävät asiat. Laissa ei ole tarkemmin säädetty, mitä valtuustoasioiden valmisteluun kuuluu ja miten valmistelun tulee tapahtua. Valtuuston on yleensä itse arvioitava, onko valmistelu ollut riittävää eli onko valtuustolla ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot. Asiaa käsiteltäessä asia on jäänyt pöydälle valtuustossa 24.10.2016. Valtuustossa 7.11.2016 on esitetty asian palauttamista uudelleen valmisteltavaksi. Palautusehdotuksesta on äänestetty ja se on hylätty. Kaupunginvaltuusto on pitänyt kaupunginhallituksen suorittamaa valmistelua sekä päätösesityksessä ja sen liitteissä annettuja tietoja riittävänä asian ratkaisemiseksi. Päätöstä on riittävästi valmisteltu ja asian ratkaisemiseksi tarvittavia tietoja on ollut käytettävissä ja ne ovat olleet perusteltuja.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa ei ole kohtuutonta, että valittaja pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä.

A on antanut vastaselityksen.

A:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Tampereen kaupunginhallitukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki B:n valitusta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. A:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

4. Lausuminen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 21 §:n 1 momentin mukaan asiamiehen on esitettävä valtakirja, jollei päämies ole valtuuttanut häntä suullisesti valitusviranomaisessa. Valtakirjan puuttuessa sen esittämiseen on tarvittaessa varattava tilaisuus, mikä ei kuitenkaan estä käsittelyn jatkamista tänä aikana. Hallintolainkäyttölain 25 §:n 2 momentin mukaan asiamiehen on liitettävä valituskirjelmään valtakirja sen mukaan kuin 21 §:ssä säädetään.

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 9 §:n 2 momentissa säädetään, että jos viranomaiselle toimitetussa sähköisessä asiakirjassa on selvitys asiamiehen toimivallasta, asiamiehen ei tarvitse toimittaa valtakirjaa. Viranomainen voi kuitenkin määrätä valtakirjan toimitettavaksi, jos viranomaisella on aihetta epäillä asiamiehen toimivaltaa tai sen laajuutta.

Kuntalain (365/1995) 92 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen on 29.11.2017 toimitettu sähköisenä asiakirjana valituskirjelmä, johon valittajiksi on merkitty A ja B. Valituskirjelmässä on ilmoitettu A:n postiosoite ja sähköpostiosoite, joihin asiaa koskevat ilmoitukset voidaan toimittaa (prosessiosoite).

Korkein hallinto-oikeus on 17.1.2018 päivätyllä täydennyspyynnöllä varannut A:lle tilaisuuden täydentää valitusta liittämällä mukaan B:n antama valtakirja uhalla, että valitus voidaan jättää tutkimatta, jollei täydennystä toimiteta määräajassa. Täydennystä ei ole toimitettu.

Koska A ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle B:n hänelle antamaa valtakirjaa, valitus on B:n tekemänä jätettävä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

X haki työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan 16.9.2015 antamaan päätökseen muutosta vakuutusoikeudelta ja toimitti valituskirjelmänsä Julkisten ja hyvinvointialojen työttömyyskassalle. X vaati, että hänelle määrätty karenssi poistetaan ja hänelle maksetaan ansiopäivärahaa hakemuksen mukaisesti.

Vakuutusoikeus jätti X:n valituksen myöhään tehtynä tutkimatta.

Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan 16.9.2015 antamaan päätökseen liitetyssä valitusosoituksessa oli mainittu, että valitus oli toimitettava työttömyyskassalle. Muutoksenhakulautakunnan päätöksestä kävi ilmi Julkisten ja hyvinvointialojen työttömyyskassan posti- ja käyntiosoite. Valitusosoituksessa oli mainittu, että valituksen tulee olla perillä ennen työttömyyskassan aukioloajan päättymistä viimeistään kolmantenakymmenentenä (30.) päivänä siitä, kun päätöksestä on saatu tieto. Valitusosoituksen mukaan valituksen oli voinut toimittaa työttömyyskassaan myös telekopiota ja sähköpostia käyttäen. Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan antamassa päätöksessä tai siihen liitetyssä valitusosoituksessa ei kuitenkaan ollut mainittu työttömyyskassan telekopionumeroa tai sähköpostiosoitetta. Päätöksestä tai valitusosoituksesta ei myöskään käynyt ilmi työttömyyskassan aukioloaika.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksessään, että työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen liitetty valitusosoitus ei täyttänyt hallintolainkäyttölain 14 §:n 3 momentin ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 7 §:n 2 momentin mukaisia vaatimuksia siltä osin kuin siitä puuttuivat tiedot sähköisessä asioinnissa käytettävistä yhteystiedoista.

Siltä osin kuin valitusosoituksesta puuttui tieto työttömyyskassan aukioloajasta, korkein hallinto-oikeus katsoi, että valitusajan määrittely ei perustuslain 21 §:n säännöksetkään huomioon ottaen voi jäädä sen sattumanvaraisen seikan varaan, milloin asianomainen työttömyyskassa on auki. Laissa säädetty valitusaika on 30 päivää laskettuna siitä, kun asianomainen henkilö on saanut päätöksen tiedokseen, sitä päivää lukuun ottamatta.

X:n valituskirjelmä saapui työttömyyskassalle ennen klo 16.15 valitusajan viimeisenä päivänä. Valitusosoituksesta ja siinä selostetuista säännöksistä ei ole ilmennyt, että valitusaika olisi tuona päivänä päättynyt tätä aiemmin. Vakuutusoikeuden ei siten olisi tullut jättää valitusta myöhään tehtynä tutkimatta.

Asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa oli tapahtunut menettelyvirhe, joka olennaisesti vaikutti päätökseen ja loukkasi X:n oikeutta. Vakuutusoikeuden päätös purettiin ja asia palautettiin vakuutusoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 21 §

Laki oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa 20 §:n 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 14 §:n 1–3 momentti, 26 § 1 ja 2 momentti ja 63 § 1 momentin 1 kohta ja 2 momentti

Työttömyysturvalaki 12 luku 1 § ja 6 §

Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 7 §

Päätös, jota hakemus koskee

Vakuutusoikeus 25.10.2016 nro 5566/2015/4339

Asian aikaisempi käsittely

X oli hakenut vakuutusoikeudelta Julkisten ja hyvinvointialojen työttömyyskassalle toimitetussa valituskirjelmässään muutosta työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan 16.9.2015 antamaan päätökseen ja vaatinut, että ajalle 13.8.–10.11.2014 määrätty karenssi poistetaan ja että hänelle maksetaan ansiopäivärahaa hakemuksen mukaisesti. X oli lisäksi pyytänyt, että vakuutusoikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn ja selvittää asiaa työttömyyskassan tietojärjestelmistä.

Vakuutusoikeuden ratkaisu

Vakuutusoikeus on päätöksellään hylännyt vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä asian selvittämisestä työttömyyskassan tietojärjestelmistä.

Vakuutusoikeus on jättänyt tutkimatta X:n työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Vakuutusoikeus on perustellut tutkimatta jättämistä seuraavasti:

Työttömyysturvalain 12 luvun 1 §:n mukaan Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnalta ja työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen tyytymätön vakuutusoikeudelta. Valituskirjelmä on toimitettava Kansaneläkelaitokselle tai asianomaiselle työttömyyskassalle 30 päivän kuluessa siitä, kun valittaja on saanut päätöksestä tiedon.

Työttömyysturvalain 12 luvun 5 §:n mukaan jos työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnalle tai vakuutusoikeudelle annettava valitus on saapunut 1 §:ssä säädetyn määräajan jälkeen, asianomainen muutoksenhakuelin voi tästä huolimatta ottaa valituksen tutkittavakseen, jos myöhästymiseen on ollut painavia syitä.

Työttömyysturvalain 12 luvun 6 §:n mukaan valittajan katsotaan saaneen tiedon päätöksestä seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun päätös on postitettu hänen ilmoittamallaan osoitteella, jollei muuta näytetä.

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 8 §:n mukaan sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vastuulla.

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan sähköinen viesti katsotaan saapuneeksi viranomaiselle silloin, kun se on viranomaisen käytettävissä vastaanottolaitteessa tai tietojärjestelmässä siten, että viestiä voidaan käsitellä. Pykälän 2 momentin mukaan, jos saapumisajankohdasta ei ole selvitystä sen johdosta, että viranomaisen käyttämä sähköinen tiedonsiirtomenetelmä on ollut epäkunnossa tai poissa käytöstä taikka selvitystä ei muusta vastaavasta syystä voida esittää, sähköinen viesti katsotaan saapuneeksi sinä ajankohtana, jona se on lähetetty, jos lähettämisajankohdasta voidaan esittää luotettava selvitys.

Vakuutusoikeus viittaa asiassa 427:2013 antamaansa Finlex-säädöstietopalvelussa julkaistuun ratkaisuunsa ja toteaa seuraavaa. Koska valitus on tullut toimittaa työttömyyskassalle, valitusajan päättyminen on määräytynyt sen aukioloajan päättymisen mukaisesti. Tämä koskee myös valituksen toimittamista sähköpostitse työttömyyskassalle. Tästä säädetään säädettyjen määräaikain laskemisesta annetun lain 6 §:ssä, jonka mukaan tyytymättömyyden ilmoittaminen, muutoksenhakemuksen jättäminen, vastauksen antaminen siihen, viranhakemus sekä muu määräajassa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa taikka virallisessa toimituksessa suoritettava toimi on tehtävä viimeistään määräajan viimeisenä päivänä, virastossa suoritettava toimi ennen viraston aukioloajan päättymistä ja tuomioistuimen istunnossa tai muussa toimituksessa suoritettava toimi ennen istunnon tai toimituksen päättymistä.

Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan 16.9.2015 antama päätös on 21.9.2015 postitettu X:lle hänen ilmoittamallaan osoitteella. Koska muuta ei ole näytetty, X:n on katsottava saaneen päätöksestä tiedon seitsemäntenä päivänä viimeksi mainitun päivän jälkeen eli 28.9.2015.

Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan valituskirjelmä olisi pitänyt toimittaa asianomaiselle työttömyyskassalle ennen työttömyyskassan aukioloajan päättymistä viimeistään 30 päivän kuluessa 28.9.2015 jälkeen eli viimeistään 28.10.2015. Vastauksena vakuutusoikeuden tiedusteluun työttömyyskassa on ilmoittanut toimipisteensä aukioloajan 28.10.2015 olleen kello 8.00–16.00. Näin ollen X:n työttömyyskassalle 28.10.2015 kello 16.13 eli sen aukioloajan päättymisen jälkeen lähettämä valituskirjelmä on saapunut työttömyyskassalle tosin valitusajan viimeisenä päivänä, mutta vasta valitusajan kuluttua umpeen. Valituskirjelmä on saapunut kyseisenä päivänä myös vakuutusoikeuteen, mutta vasta vakuutusoikeuden aukioloajan päättymisen jälkeen. X ei ole esittänyt eikä asiassa muutoinkaan ole ilmennyt myöhästymiseen olleen laissa tarkoitettuja painavia syitä.

Siltä osin kuin X on viitannut valtion virastojen aukioloajoista annetun asetuksen 1 §:ään ja katsonut, että virastoaikaa pidetään oikeuskäytännössä ratkaisevana valitusten ja kirjelmien saapumisessa ajallaan, vakuutusoikeus toteaa, että Julkisten ja hyvinvointialojen työttömyyskassa ei ole valtion virasto eikä edellä mainittua asetusta siten sovelleta sen toimintaan.

Vakuutusoikeuden soveltamat oikeusohjeet

Työttömyysturvalaki 12 luku 1 §, 5 § ja 6 §

Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 8 § ja 10 §

Laki säädettyjen määräaikain laskemisesta 6 §

Hallintolainkäyttölaki 33 §, 38 § 1 momentti ja 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet vakuutusoikeuden jäsenet Jari Makkonen, Petri Penttilä, Eeva Tarkkanen, joka on myös esitellyt asian, Tuija Vehviläinen ja Maria Löfgren.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on hakemuksessaan vaatinut, että vakuutusoikeuden päätös puretaan. Vakuutusoikeuden päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, mikä on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Ratkaisevana tulee pitää valtion virastojen aukioloajoista annetun asetuksen 1 §:n mukaista valitusten saapumisaikaa.

Suomessa on 26 palkansaajien työttömyyskassaa. Niiden toimistojen aukioloajat vaihtelevat suuresti. Joidenkin kassojen aukioloajoista ei ole saatavissa tietoa kassan internetsivuilta. Joissakin kassoissa vaaditaan ajanvaraus henkilökohtaiseen asiointiin.

Purun hakijan mukaan kassojen aukioloajat vaihtelevat seuraavasti:

-Rakennusliitto palvelee maanantaista torstaihin kello 16:30 saakka ja perjantaihin kello 15:30 saakka.

-Elintarviketyöläisten kassa palvelee arkipäivisin kello 16:00 saakka.

-SuperinTK palvelee arkisin kello 16:00 saakka ja kesäaikana kello 15:00 saakka.

-Sähköalojen kassa on auki kello 15:30 saakka.

-TEAM:n kassa on auki maanantaina ja tiistaina kello 16:00 saakka ja keskiviikosta perjantaihin kello 12:00 saakka.

-ERTO:n kassa on auki kello 16:00 saakka.

-ERKO:n kassa palvelee vain maanantaina ja torstaina kello 10–14.

-IAET:n kassa on auki vain varauksella.

-JYTK:n kassan aukioloajat eivät näy internetsivuilla.

-JHL:n kassan osalta sama tilanne kuin kahdella edellisellä.

-AKT:n toimisto on auki arkisin kello 15:00 saakka.

-Lakimiesten kassa palvelee kello 14:30 saakka.

-Terveydenhuoltoalan kassa on auki arkisin kello 15:00 saakka.

-FINKA:n kassa on auki maanantaista torstaihin kello 14:00 saakka ja perjantaisin se on kokonaan suljettu.

-PRO:n kassa on auki arkisin kello 16:00 saakka.

-STATIA:n kassan tiedot eivät selviä.

-JATTK on auki arkisin 14:30 saakka.

-Lääkärien työttömyyskassaan on sovittava etukäteen tapaamisaika.

-Metallityöväen kassa on auki arkisin kello 16:00 saakka.

-MMA arkisin kello 16:15 saakka.

-PAM:n kassa on arkisin auki kello 16:00 saakka.

-Opettajien kassa on arkisin auki kello 16:00 saakka.

-Puutyöväen kassa on arkisin auki kello 15:00 saakka.

-Paperityöväen kassan aukioloajat eivät selviä internetsivuilta.

-PAU:n kassa on auki arkisin kello 15:00 saakka ja kesäperjantaisin vain kello 14:00 saakka.

Pahimmassa tapauksessa palvelupiste menee poikkeuksellisesti kiinni eri aikaan tai ei ole auki lainkaan valitusajan viimeisenä päivänä. Aukioloajan selvittäminen puhelimitse vaihtelee sen mukaan, miten kassoilla on käytössään puhelinajat. Valitusaika riippuu monesta tekijästä ja käytännössä sen määrittäminen edellyttää aina aukioloajan selvittämistä erikseen.

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Jokaisella tulee olla yhdenvertaiset edellytykset valituksen tekemiseen, eikä valitusajan pituus saa riippua satunnaisista seikoista. Vakuutusoikeuden päätöksen mukainen tulkinta vaarantaa huomattavasti pääsyä tuomioistuimeen.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon.

Muutoksenhaun määräajasta työttömyyskassan päätökseen säädetään työttömyysturvalain 12 luvun 1 §:n 2 momentissa. Kyseisen säännöksen mukaan valituskirjelmä on toimitettava Kansaneläkelaitokselle tai asianomaiselle työttömyyskassalle 30 päivän kuluessa siitä, kun valittaja on saanut päätöksestä tiedon. Säännöksessä tai sen perusteluissa ei ole mainintaa siitä, mihin kellonaikaan valitusajan katsotaan päättyvän sen viimeisenä päivänä.

Sosiaali- ja terveysministeriön antamissa työttömyysturvalain soveltamisohjeissa valitusajasta todetaan seuraavasti:

"Valituksen on saavuttava työttömyyskassalle viimeistään valitusajan viimeisenä päivänä kassan aukioloajan kuluessa. Tämä koskee myös sähköisenä asiakirjana saapunutta valitusta."

Soveltamisohjeissa todetaan lisäksi valitusosoituksesta seuraavasti:

"Lisäksi valitusosoituksessa tulee mainita, että valitus tulee toimittaa työttömyyskassan aukioloajan kuluessa ja suositeltavaa on myös ilmoittaa kassan aukioloajat. Tämä koskee myös sähköisenä asiakirjana saapunutta valitusta."

Tätä kysymystä koskeva oikeuskäytäntö näyttäisi lähtevän siitä, että valitusaika päättyy samana kellonaikana riippumatta siitä, millä tavalla valitus on toimitettu työttömyyskassaan.

Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry (TYJ) on laatinut kaikille työttömyyskassoille yhteisen mallin valitusosoitukseksi.

Mallivalitusosoituksen mukaan valituksen on oltava perillä työttömyyskassassa viimeistään kolmantenakymmenentenä (30.) päivänä siitä, kun valittaja sai päätöksestä tiedon. Edelleen valitusosoituksessa on mainittu, että valitus voidaan toimittaa työttömyyskassaan henkilökohtaisesti tai asiamiehen, postin tai lähetin välityksellä. Jos valitus lähetetään postitse, se on lähetettävä niin aikaisin, että valitus tai ilmoitus lähetyksen saapumisesta on perillä ennen valituksen määräajan umpeutumista.

Mallissa on maininta mahdollisuudesta toimittaa valitus työttömyyskassaan sähköisesti suojatulla yhteydellä niitä kassoja varten, joilla on tällainen järjestelmä käytössään. Mallissa todetaan myös, että yhteystiedot löytyvät kassan antamasta päätöksestä.

Finanssivalvonta on ilmoittanut ministeriölle, että on epätodennäköistä, että kaikki kassat ilmoittaisivat todelliset aukioloaikansa valitusosoituksissaan tai päätöksissään.

Finanssivalvonnan antaman selvityksen mukaan kaikissa työttömyyskassoissa ei myöskään ole mahdollisuutta henkilökohtaiseen asiointiin. Niissä kassoissa, joissa henkilökohtaista asiakaspalvelua on tarjolla, aukioloajat vaihtelevat muutamasta tunnista kahtena päivänä viikossa kahdeksaan tuntiin viitenä päivänä viikossa. Joissakin työttömyyskassoissa on tarjolla palvelua vain puhelimitse ja joissakin kassoissa henkilökohtainen asiointi edellyttää ajanvarausta.

Ei ole selvää, mitä työttömyyskassan aukioloajalla tarkoitetaan. Kassojen toimialueena on koko Suomi, mutta kassat toimivat pääsääntöisesti yhdellä paikkakunnalla. Tästäkin johtuen henkilökohtainen asiointi kassoissa on harvinaista.

Asiointi työttömyyskassoissa tapahtuu enenevässä määrin sähköisesti. Kaikilla työttömyyskassoilla ei ole kuitenkaan käytössään sellaista järjestelmää, jossa valitus voitaisiin toimittaa tietoturvallisesti sähköisenä asiakirjana. Suojaamattoman sähköpostin käyttöön ei ohjata, koska valitusasiat sisältävät salassa pidettävää tietoa. Suojaamattomallakin sähköpostilla lähetetty valitus tulee kuitenkin vireille.

Julkisten ja hyvinvointialojen työttömyyskassa on ilmoittanut vakuutusoikeudelle Julkisten ja hyvinvointialojen liiton toimitalon olevan auki maanantaista torstaihin klo 8–16 ja perjantaisin klo 8–15. Työttömyyskassan internetsivuilla on kuitenkin ainoastaan ilmoitus kassan puhelinpalvelusta, joka on avoinna maanantaista perjantaihin klo 9–14. Kassan aukioloaikaa ei ole kassan internetsivuilla selkeästi määritelty.

Julkisten ja hyvinvointialojen työttömyyskassa on antanut hakemuksen johdosta selityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Työttömyyskassa ei noudata virastoille säädettyä aukioloaikaa. Työttömyyskassan aukioloajat ovat toimitalon aukioloaikojen mukaiset (maanantaista torstaihin klo 8.00–16.00 ja perjantaisin klo 8.00–15.00). Työttömyyskassan noudattama aukioloaika on sama niille henkilöille, jotka toimittavat valituksen henkilökohtaisesti paikan päälle, ja niille, jotka lähettävät sen sähköisesti.

X on vastaselityksessään viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hyväksyy X:n hakemuksen, purkaa vakuutusoikeuden päätöksen ja palauttaa asian vakuutusoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetun lain 20 §:n 1 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi purkaa vakuutusoikeuden päätöksen, jos asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Päätöksen purkamiseen sovelletaan tällöin muutoin, mitä päätöksen purkamisesta säädetään hallintolainkäyttölaissa.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa, jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Hallintolainkäyttölain 14 §:n 1 momentin mukaan päätökseen, josta saa valittaa, on liitettävä valitusosoitus. Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksessa on mainittava: 1) valitusviranomainen; 2) viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava; sekä 3) valitusaika ja mistä se lasketaan. Pykälän 3 momentin mukaan valitusosoituksessa on selostettava säännökset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta.

Hallintolainkäyttölain 26 §:n 1 momentin mukaan valituskirjelmä on toimitettava valitusajan kuluessa valitusviranomaiselle. Pykälän 2 momentin mukaan, jos valituskirjelmä on erityisen säännöksen nojalla toimitettava muulle viranomaiselle kuin valitusviranomaiselle, mutta se on toimitettu valitusajan kuluessa valitusviranomaiselle, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta.

Työttömyysturvalain 12 luvun 1 §:n mukaan Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnalta ja työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen tyytymätön vakuutusoikeudelta. Valituskirjelmä on toimitettava Kansaneläkelaitokselle tai asianomaiselle työttömyyskassalle 30 päivän kuluessa siitä, kun valittaja on saanut päätöksestä tiedon.

Saman lain 12 luvun 6 §:n mukaan valittajan katsotaan saaneen tiedon päätöksestä seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun päätös on postitettu hänen ilmoittamallaan osoitteella, jollei muuta näytetä.

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen tulee sopivalla tavalla ilmoittaa sähköisessä asioinnissa käytettävät yhteystietonsa. Pykälän 7 §:n 2 momentin mukaan, jos oikaisuvaatimus tai valitus voidaan tehdä viranomaiselle myös sähköisesti, tällainen yhteystieto on ilmoitettava oikaisuvaatimus- tai valitusosoituksessa.

Tosiseikat ja oikeudellinen arviointi

Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan 16.9.2015 antamaan päätökseen liitetyssä valitusosoituksessa on mainittu, että valitus on toimitettava työttömyyskassalle. Päätöksestä käyvät ilmi Julkisten ja hyvinvointialojen työttömyyskassan posti- ja käyntiosoite. Valitusosoituksessa on niin ikään mainittu, että valituksen tulee olla perillä ennen työttömyyskassan aukioloajan päättymistä viimeistään kolmantenakymmenentenä (30.) päivänä siitä, kun päätöksestä on saatu tieto.

Valitusosoituksen mukaan valituksen on voinut toimittaa työttömyyskassaan myös telekopiota ja sähköpostia käyttäen. Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan antamassa päätöksessä tai siihen liitetyssä valitusosoituksessa ei kuitenkaan ole mainittu työttömyyskassan telekopionumeroa tai sähköpostiosoitetta. Päätöksestä tai valitusosoituksesta ei myöskään käy ilmi työttömyyskassan aukioloaika.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen liitetty valitusosoitus ei täytä hallintolainkäyttölain 14 §:n 3 momentin ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 7 §:n 2 momentin mukaisia vaatimuksia siltä osin kuin siitä puuttuvat tiedot sähköisessä asioinnissa käytettävistä yhteystiedoista.

Siltä osin kuin valitusosoituksesta on puuttunut tieto työttömyyskassan aukioloajasta, asiassa ei ole kysymys vain puuttuvan tiedon vaikutuksesta asianomaisen mahdollisuuksiin toimittaa valituksensa perille laissa säädetyssä valitusajassa, vaan siitä, että valitusajan määrittely ei perustuslain 21 §:n säännöksetkään huomioon ottaen voi jäädä sen sattumanvaraisen seikan varaan, milloin asianomainen työttömyyskassa on auki. Laissa säädetty valitusaika on 30 päivää laskettuna siitä, kun asianomainen henkilö on saanut päätöksen tiedokseen, sitä päivää lukuun ottamatta.

X:n valituskirjelmä on saapunut työttömyyskassalle ennen klo 16.15 valitusajan viimeisenä päivänä. Valitusosoituksesta ja siinä selostetuista säännöksistä ei ole ilmennyt, että valitusaika olisi tuona päivänä päättynyt tätä aiemmin. Vakuutusoikeuden ei siten olisi tullut jättää valitusta myöhään tehtynä tutkimatta.

Asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on siten tapahtunut menettelyvirhe, joka on olennaisesti vaikuttanut päätökseen ja joka on loukannut X:n oikeutta. Tämän vuoksi vakuutusoikeuden päätös on purettava ja asia palautettava vakuutusoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Tampere

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.2.2018 nro 18/0132/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 13.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 95) kaupunginhallituksen 30.5.2016 tekemän ehdotuksen (227 §) mukaisesti päättänyt, että

- Vt 12 Tampereen Rantaväylän tunnelihankkeelle hyväksytään laajuusmuutoksista aiheutuva 10 miljoonan euron lisävaltuus;

- vuoden 2016 talousarvioon tehdään päätöksen liitteessä esitetyt muutokset, joita ovat muun ohessa 8,6 miljoonan euron lisäys Rantaväylän tunnelin nettoinvestointimenoihin, 6 miljoonan euron lisäys kaupunkiympäristön kehittämisen maanhankinnan toimintatuloihin sekä 1,7 miljoonan euron lisämääräraha raitiotien investointimenoihin ja sitä vastaava valtion rahoitusosuus 0,51 miljoonaa euroa investointien rahoitusosuuksiin; ja

- muutosten jälkeen talousarvion vuosikate on 68,897 miljoonaa euroa, tilikauden tulos -23,390 miljoonaa euroa ja investointien rahavirta 242,880 miljoonaa euroa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on päätetty Rantaväylän tunnelihankkeelle myönnetystä lisämäärärahasta ja mainittua hanketta koskevista laajuusmuutoksista sekä lisärahoituksesta raitiotiehankkeen investointimenoihin. Vaihtoehtoisesti A on vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan kokonaan. Lisäksi A on vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 350 eurolla.

Valtuuston päätös on valituksessa kerrotuista syistä syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja päätös on muutenkin lainvastainen.

Tampereen kaupunginhallitus on lausunnossaan vaatinut, että A:n valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä sitä tule kumota.

A on kaupunginhallituksen lausunnon johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että kuntalain (410/2015) 110 § ei enää aiemman lain tavoin mahdollista muutosten tekemistä talousarvioon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Valmistelua koskevat valitusperusteet

Kuntalain (365/1995) 23 §:n 1 momentin ja 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa kunnanvaltuuston päätösten valmistelusta.

Kaupunginhallitus on valmistellut talousarvioon tehtävät muutokset ja Rantaväylän tunnelihankkeen laajuusmuutokset edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla. Kaupunginvaltuutetut ovat voineet valtuuston kokouksessa käyttää kyselyoikeuttaan. Valtuuston kokouksessa tehdyt kannatetut muutosehdotukset ovat äänestysten jälkeen tulleet hylätyiksi, ja valtuusto on hyväksynyt kaupunginhallituksen esityksen muuttamattomana.

Kuntalain mukaan valtuuston harkinnassa on päättää, pitääkö se kaupunginhallituksen asiassa suorittamaa valmistelua riittävänä, jotta asia voidaan ratkaista. Kaupunginvaltuusto on käsitellyt asian kaupunginhallituksen valmistelun pohjalta lisäselvityksiä vaatimatta. Valtuusto on siten pitänyt asiassa suoritettua valmistelua riittävänä asian ratkaisemiseksi. Asiassa ei muutoinkaan ole esitetty selvitystä siitä, että suoritettu valmistelu olisi ollut sillä tavoin virheellistä tai puutteellista, ettei kaupunginvaltuustolla olisi ollut edellytyksiä arvioida kaupunginhallituksen esityksen merkitystä ja sisältöä.

Rantaväylän tunnelihankkeen kustannusarvion muutoksen hyväksyminen

Esitetty selvitys

Talousarvion muutosesityksen perusteluista ilmenee, että rakennustöiden edetessä hankesuunnitelmassa määriteltyä tavoitekustannusta on todettu olevan tarpeen muuttaa laajuusmuutoksin. Laajuusmuutokset ja niistä aiheutuvat arvioidut muutokset tavoitekustannuksiin on selvitetty yksilöidysti päätöksen liitteessä. Laajuusmuutoksiin sisältyvät muun ohessa Ratapihankadun pohjoispään katutyöt, jotka allianssi toteuttaa. Tämän laajuusmuutoksen kustannusvaikutus on Tampereen kaupungin osalta 2,2 miljoonaa euroa. Yhdyskuntalautakunta on 1.12.2015 hyväksynyt Tammelan alueen katusuunnitelmat kustannusarvioineen. Ratapihankadun rakentaminen sisältyy kaupungin talousarvioon. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan investointiin varatusta määrärahasta säästyy 2,5 miljoonaa euroa, kun Ratapihankadun pohjoispään katutyöt toteuttaa Tunneliallianssi laajuusmuutoksena.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on edelleen todettu, että asemakaavan tultua lainvoimaiseksi ratkaisu toteutetaan tunnelihankkeen työmaa-alueella. Jos samalla työmaa-alueella olisi ollut kaksi erillistä urakkaa, niiden yhteensovittaminen olisi ollut erittäin vaikeaa ja sisältänyt projektiriskin. Hankinnan kilpailuttaminen olisi voinut käytännössä tapahtua vasta keväällä 2016, ja Ratapihankadun rakentaminen olisi tällöin hyvin todennäköisesti viivästynyt merkittävästi. Ratapihankadun liittymäjärjestelyjen ja tunnelin lähiosuuden toteuttaminen laajuusmuutoksena on perusteltua myös siksi, että valtio osallistuu näihin investointikustannuksiin. Tunnelihankkeen laajennusmuutoksen edellyttämät lisätilaukset on tehty julkisista hankinnoista annetun lain 28 §:n mukaisina suorahankintoina.

Talousarvion muutosesityksen perusteluissa on esitetty kustannuksia lisäävänä laajuusmuutoksena myös pilaantuneiden maiden arvioitua suurempi määrä Santalahdessa. Niistä aiheutuvien kustannusten osuudeksi arvioidaan 4,1 miljoonaa euroa. Lisäksi työmaalta saatavia kaivumaita suunniteltiin käytettävän vesistötäytöissä enemmän kuin niitä käytettiin. Ylimääräisen maa-aineksen kuljettamisesta aiheutuu kaupungille 2,2 miljoonaa euroa ennakoitua suuremmat kustannukset.

Talousarvion muutosesityksen perustelujen mukaan laajuusmuutokset ovat kustannuksiltaan suhteellisen edullisia toteuttaa tunnelihankkeen yhteydessä verrattuna siihen, että ne toteutettaisiin myöhemmin erikseen. Myöhemmin tehtyinä ne aiheuttaisivat paljon ylimääräistä liikenne- ja ympäristöhaittaa. Pilaantuneiden maiden puhdistaminen oli välttämätöntä, ja se olisi todennäköisesti ollut tehtävä joka tapauksessa myöhemmin.

Talousarvion muutosesityksestä ilmenee, että alkuperäisen kustannusarvion on arvioitu ylittyvän myös palveluntuottajalle maksettavien kannustimien ja palveluntuottajan palkkion tarkistamisen vuoksi. Muutosesityksen perusteluissa on todettu, että tässä vaiheessa voidaan jo varovaisesti arvioida kannustimen olevan noin 2 miljoonaa euroa erityisesti aikataulun nopeutumisen ansiosta. Hankinnan kilpailutusvaiheessa palvelutuottajan palkkio perustui tilaajan ilmoittamaan korvattavien kustannusten määrään. Tavoitekustannuksen ja laajuusmuutosten korvattavien kustannusten määrä ylittää tarjouspyynnössä esitetyn perusteen, jolloin palkkiota tarkistetaan tarjouspyynnön mukaisella mekanismilla.

Oikeudellinen arviointi

Lisävaltuuden myöntämisessä Rantaväylän tunnelihankkeelle on ollut kysymys hankkeen kustannusarvion muutoksen hyväksymisestä. Laajuusmuutoksista johtuvista suorahankinnoista on päätetty erikseen muussa järjestyksessä. Valituksessa esitetyillä hankintamenettelyä ja yritysten tasapuolista kohtelua koskevilla valitusperusteilla ei tämän vuoksi ole merkitystä arvioitaessa kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta.

Kaupunginvaltuustolla on ollut oikeus harkintansa mukaan päättää tunnelihankkeen kustannusarvion muutoksen hyväksymisestä. Valtuuston harkintavaltaa ovat kuitenkin rajoittaneet kunnan toimialaa koskevat periaatteet ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet, kuten harkintavallan väärinkäytön kielto. Asian valmisteluaineistoissa on tuotu esille syitä, joiden vuoksi laajuusmuutosten toteuttamista on voitu pitää kaupungin kannalta tarkoituksenmukaisena. Esitettyjen laajuusmuutosten on todettu tulevan edullisemmaksi toteuttaa kaupungin ja valtion yhdessä rahoittaman tunnelihankkeen yhteydessä kuin myöhemmin erikseen. Kannustinten ja palveluntuottajan palkkion tarkistamisen osalta lisävaltuuden myöntäminen on perustunut tarpeeseen varautua sellaisiin lisäkustannuksiin, joita kaupungille on arvioitu aiheutuvan tunnelihankkeeseen liittyvien sopimusvelvoitteiden täyttämisestä. Asiassa esille tulleen perusteella ei muutoinkaan voida katsoa, että kaupunginvaltuusto olisi lisävaltuuden myöntämisestä päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä.

Kaupunginvaltuuston päätös lisävaltuuden myöntämisestä ei siten ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Talousarvion muuttamisen sisällöllinen lainmukaisuus

Sovellettavat säännökset

Kuntalain (410/2015) 110 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio ottaen huomioon kuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet.

Saman pykälän 2 momentin mukaan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan.

Saman pykälän 4 momentin mukaan talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Määräraha ja tuloarvio voidaan ottaa brutto- tai nettomääräisenä.

Saman pykälän 5 momentin mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota.

Saman lain 112 §:n mukaan kunnan kirjanpitovelvollisuuteen, kirjanpitoon ja tilinpäätökseen sovelletaan sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, kirjanpitolakia. Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain ja tämän lain 113–116 §:n soveltamisesta.

Kirjanpitolain 2 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan menon kirjaamisperusteena on tuotannontekijän vastaanottaminen ja tulon kirjaamisperusteena suoritteen luovuttaminen (suoriteperuste), jollei jäljempänä toisin säädetä.

Talousarvion muuttamisen yleiset edellytykset

Kaupunginvaltuusto ei ole kaupungin ylimpänä toimielimenä sidottu sellaisiin aiempiin päätöksiinsä, joiden sitovuus on kaupungin sisäistä. Kaupunginvaltuusto vastaa kaupungin toiminnasta ja taloudesta, ja sillä on toimivalta päättää talousarviosta. Valtuusto päättää siten myös talousarvioon tehtävistä muutoksista, vaikka sitä ei laissa erikseen mainita. Talousarvion muuttamiselle ei ole laissa säädetty erityisiä edellytyksiä, vaan määrärahojen ja tuloarvioiden muutoksia koskevat samat rajoitukset kuin niiden ottamista talousarvioon. Menot ja tulot voidaan ottaa talousarvioon sen suuruisina, millaisiksi niiden arvioidaan muodostuvan talousarviovuoden aikana.

Määrärahoja koskevat valitusperusteet

Kaupunginvaltuuston hyväksymä 8,6 miljoonan euron lisäys Rantaväylän tunnelin nettoinvestointimenoihin on johtunut edellä tässä päätöksessä käsitellyistä laajuusmuutoksista. Kun otetaan huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu laajuusmuutosten perusteella myönnetyn lisävaltuuden lainmukaisuudesta ja talousarvion muuttamisen edellytyksistä, kaupunginvaltuusto on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut päättää lisämäärärahan myöntämisestä.

A:n valituksessaan mainitsema alkuperäisen talousarvion menoerä ”Rantaväylän tunneli, kaupungille tulevat kiinteät rakenteet ja laitteet” ei sisällä Ratapihankadun pohjoispään katutöistä aiheutuvia menoja, koska niitä ei ollut alkuperäisen talousarvion mukaan tarkoitus kattaa tunnelihankkeen investointimäärärahalla.

Kaupunginhallitus on perustellut raitiotiehankkeen lisämäärärahaa koskevaa esitystään tarpeella lisätä hankkeen suunnitteluvalmiutta. Määrärahaesityksen perusteluissa on tuotu esiin muun ohessa, että raitiotien suunnitteluvalmiuden lisääminen on tarkoituksenmukaista, jotta rakennustöiden aloittamista edeltävä suunnittelu- ja valmistelutyö ei viivästy ja rakentaminen voidaan aloittaa vuoden 2017 alussa. Rakennustöiden viivästyminen ja liikenteen aloittamisen siirtäminen suunniteltua myöhemmäksi voisi lisätä hankkeen kokonaiskustannuksia. Lisämääräraha ei nosta hankkeen kokonaiskustannuksia vaan sisältyy 250 miljoonan euron tavoitebudjettiin. Liikenneviraston maaliskuussa 2015 tekemän päätöksen mukaisesti kaupunki saa valtiontukea kehitysvaiheen suunnitteluun vuosina 2015–2016 enintään 3,06 miljoonaa euroa. Liikenne- ja viestintäministeriön kanssa on neuvoteltu siitä, että lisäpanostus kuuluisi valtion tuen piiriin.

Valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt muuttaa vuoden 2016 talousarviota siten, että raitiotiehankkeen investointimenoihin lisätään 1,7 miljoonaa euroa ja hankkeen rahoitusosuuksiin 0,51 miljoonaa euroa. Kun otetaan huomioon edellä lisämäärärahan tarkoituksesta ja aiemmin tässä päätöksessä talousarvion muuttamisen edellytyksistä lausuttu, kaupunginvaltuusto on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut päättää lisämäärärahan myöntämisestä ja siihen liittyvän tuloarvion ottamisesta talousarvioon.

Maankäyttösopimuksista saatavia korvauksia koskeva valitusperuste

Talousarvion muutosesityksestä ja kaupunginhallituksen lausunnosta ilmenee, että maankäyttösopimuksista saatavia korvauksia koskevan tuloarvion muuttuminen on johtunut kirjanpitolautakunnan kuntajaoston lausuntoihin perustuneesta kirjauskäytännön muutoksesta, jonka toteuttamiseen tarvittu laskentamalli on valmistunut vasta talousarviovuoden aikana. Talousarviota laadittaessa oli katsottu, ettei kyseisistä tuloista voinut varovaisuusperiaatteen mukaan esittää arviota, kun ei ollut riittävää varmuutta siitä, mistä sopimuksista ja kuinka paljon maankäyttösopimustuottoja tulee kertymään. Kaupunkiympäristön kehittämisen ydinprosessin maanhankinnan toimintatulot ovat edellä mainituista syistä osoittautuneet talousarviossa arvioitua suuremmiksi. Kaupunginvaltuusto on tällöin voinut hyväksyä talousarviomuutoksen, joka paremmin vastaa arviota toimintatulojen kertymästä talousarviovuonna.

Rantaväylän tunnelin ja raitiotien rahoitusosuuksia koskevat valitusperusteet

Valituksenalaisen päätöksen liite sisältää muun ohessa nettoinvestointeja koskevan taulukon, johon liitetyissä huomautuksissa on todettu, että taulukkoon merkitty valtion kustannusosuus vuositasolla on laskennallinen ja valtion tilitykset kaupungille toteutuvat erikseen sovitun aikataulun mukaan. Samassa liitteessä olevassa toisessa taulukossa on esitetty talousarvioon kirjatut Rantaväylän tunnelihankkeen investointimenot ja valtion rahoitusosuudet sekä niitä koskevat ennusteet ja niihin esitettävät muutokset. Taulukkoon on liitetty huomautus siitä, että rahoitusosuudet on esitetty erikseen vain kaupungille jäävien kiinteiden rakenteiden osalta ja valtion omistukseen siirtyvästä osuudesta rahoitusosuudet on vähennetty investointimenosta. Kaupunginhallitus on lausunnossaan huomauttanut kaupungin ja valtion talousarvion lukujen erojen johtuvan siitä, että hankkeen rahoitus on kirjattu kaupungin talousarvioon kirjanpitolain mukaisesti suoriteperusteisesti ja valtion talousarvioon maksuperusteisesti.

Kunnan kirjanpitoon sovelletaan kuntalaissa säädetyn lisäksi kirjanpitolakia. Kirjanpitolain mukaan tulon kirjaamisperusteena on lähtökohtaisesti suoritteen luovuttaminen eikä maksu. Asiakirjoista ilmenee, että Rantaväylän tunnelin rahoitusosuuden kirjaamisessa on käytetty suoriteperustetta, mikä on tarkoittanut rahoitusosuuden kirjaamista toteutuneiden investointimenojen suhteessa. Asiakirjoista ilmenee edelleen, että talousarvioon erillisenä eränä merkitty Rantaväylän tunnelin rahoitusosuus sisältää ainoastaan rahoitusosuuden kaupungin omistukseen jäävien kiinteiden rakenteiden osalta eikä valtion omistukseen siirtyvään osuuteen kohdistuvaa rahoitusosuutta, joka on vähennetty hankkeen investointimenosta. Asiassa ei ole ilmennyt, että Rantaväylän tunneli-investointia koskevan valtion rahoitusosuuden kirjaamisessa olisi tapahtunut virheitä.

Valtion talousarviossa ei ole osoitettu vuodelle 2017 määrärahaa Tampereen raitiotien rakentamiseen, mutta talousarvioon on merkitty hankkeesta aiheutuvia menoja seuraaville vuosille. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään muuttanut kaupungin talousarvioon sisältyviä raitiotiehankkeen tuloarvioita lisäämällä hankkeen rahoitusosuuksiin 0,51 miljoonaa euroa. Valituksenalaisen päätöksen liitteessä on todettu kaupungin neuvotelleen liikenne- ja viestintäministeriön kanssa siitä, että valtion lisäpanostus hankkeeseen kuuluisi raitiotiehankkeelle myönnetyn valtion tuen piiriin. Edellä mainitun selvityksen perusteella ei ole syytä olettaa, että rahoitusosuus olisi kirjattu kaupungin talousarvioon väärälle vuodelle. Rahoitusosuus on edellä tässä päätöksessä esitetyn mukaisesti voitu kirjata talousarvioon suoriteperusteisesti toteutuneiden investointimenojen suhteessa ja sen suuruisena, millaiseksi sen on arvioitu muodostuvan talousarviovuonna.

Loppupäätelmä

Sillä seikalla, onko kaupunginvaltuuston päätös kaupungin vuoden 2016 talousarvion hyväksymisestä ollut lainvoimainen kaupunginvaltuuston tehdessä valituksenalaisen päätöksensä, ei ole merkitystä valituksenalaisen päätöksen laillisuuden kannalta. Kaupunginvaltuusto on tehnyt päätöksensä harkintavaltansa rajoissa. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, eikä päätös ole muutoinkaan valituksessa mainituilla perusteilla lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

A:n valitus on hylätty, joten hänelle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 13 § 1 momentti ja 2 momentti 3 kohta sekä 90 §

Kuntalaki (410/2015) 7 § 1 momentti ja 147 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen, Jussi-Pekka Lajunen ja Riikka Kolkkala. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset, määrää asianmukaisen seuraamuksen sekä velvoittaa Tampereen kaupungin ryhtymään toimenpiteisiin perusteetta tapahtuneiden kannustimien ja palkkioiden takaisinperimiseksi. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää Tampereen kaupungin korvaamaan hänelle oikeudenkäynnistä aiheutuvat kustannukset 1 000 eurolla.

A on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Asian valmistelu ja päättäminen ovat olleet lakiin perustumattomia. Viranomainen on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen.

Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että valtuusto voi päättää talousarvioon tehtävistä muutoksista on kuntalakiin perustumaton. Tampereen kaupunki ja hallinto-oikeus julkisen vallan käyttäjinä eivät ole noudattaneet perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisesti tarkoin lakia. Hallinto-oikeus ei ole toiminut perustuslain 3 §:n 3 momentin mukaisesti riippumattomana oikeutena, vaan on tulkinnoissaan ja päätöksessään myötäillyt Tampereen kaupungin kantaa. Hallinto-oikeus ei ole selvittänyt riittävästi ja tasapuolisesti seikkoja, joita valituksessa on tuotu esiin. Hallintolain 6 §:ssä tarkoitetut hallinnon oikeusperiaatteet ja hallintolainkäyttölain 33 §:ssä tarkoitettu asian riittävä selvittäminen eivät ole toteutuneet.

Talousarvioon tehtävien muutosten ja Rantaväylän tunnelihankkeen laajuusmuutosten valmistelussa ei ole otettu huomioon, että kuntalaki ei mahdollista talousarvioon jälkikäteen tehtäviä muutoksia. Lisätalousarvioita ei voida tehdä. On lainvastaista, että talousarviota muokataan jälkikäteen kunnan määrärahatilanteen muuttuessa ja rahatilanteen niin vaatiessa. Tilinpäätökseen kuuluvassa toimintakertomuksessa on muun ohella ilmoitettava poikkeamat talousarviosta ja niiden syyt. Myös edellä esitetty tukee sitä, että lisätalousarvion laadinta ei ole mahdollista. Koska talousarvion muuttamisesta ei ole laissa mainintaa, tarkoituksenmukaisuusharkintaa ei voida käyttää.

Ratapihankadun ja Ranta-Tampellan maankäyttösopimuksista saatavat tulot ovat olleet kaupungin tiedossa jo talousarvion valmistelun yhteydessä, joten ne olisi tullut ottaa huomioon jo vuoden 2016 talousarviota ja vuosisuunnitelmia laadittaessa.

Väitetystä pilaantuneiden kaivumaiden määrän ja ajomatkakustannusten lisääntymisestä ei ole esitetty laskelmia. Tältä osin talousarvion muutosesityksen ja kustannusarvion tarkistamisen tarvetta ei ole selvitetty riittävästi, kun esitetyt pilaantuneiden maiden kustannukset ovat vaihdelleet talousraporteissa ja tilinpäätöksissä eri suuruisina.

Rantaväylän tunnelihankkeesta on laadittu allianssin käyttöön yleisaikataulu. Sen mukaan hankkeen viimeistelyt tapahtuvat vuonna 2018. Tampereen vuoden 2018 talousarviossa on vielä varattu Rantaväylän tunnelin nettoinvestointiin 0,5 miljoonaa euroa. Hanke valmistuu aikataulun mukaan ja vasta tuolloin on tarkasteltava oikeutusta kannustimiin ja palkkioihin eikä ennakoivasti vuonna 2016. Tätä hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon.

Raitiotien suunnitteluun tarkoitetun lisämäärärahan perusteluissa oleva maininta valtion rahoitusosuudesta on ollut harhaanjohtava, koska valtion rahoitusosuudesta ei ole ollut eduskunnan päätöstä. Rahoitusosuus 0,51 miljoonaa euroa on katsottava vuoden 2017 ennakkomäärärahaksi, josta päättäminen ei ole ollut lainmukaista. Muutos perustuu alustaviin neuvotteluihin mahdollisesti tulevista rahoista. Neuvottelut eivät ole riittävä peruste muuttaa talousarviota, johon lain mukaan ei muutenkaan voida tehdä muutoksia.

Hallinto-oikeus on sivuuttanut suorahankintojen laillisuustutkinnan maininnalla ”päätetty erikseen muussa järjestyksessä” viittaamatta kuitenkaan, mihin säädökseen tulkinta perustuu. Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että valituksessa esitetyillä hankintamenettelyä ja yritysten tasapuolista kohtelua koskevilla valitusperusteilla ei ole merkitystä arvioitaessa kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta on kestämätön, koska perustuslain mukaan lakia on tarkoin noudatettava. Laajuusmuutosten kustannusten edullisuutta ei voida verrata, koska ei ole olemassa vertailukohtaa kilpailutuksen puuttuessa.

Valituksessa ei ole ollut kysymys kirjanpitolain ja -asetuksen soveltamisesta, vaan laskennallinen-termin käytöstä ja siitä, miten laskennallinen taulukko on esitetty valtuustolle.

Asian laadun ja luonteen vuoksi on perusteltua, että A:n oikeudenkäyntikulut korvataan.

Tampereen kaupunginhallitus on antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää A:n valituksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aiemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A:n valituksessa ei ole esitetty sellaista uutta perustetta, jonka perusteella hallinto-oikeuden päätöstä tulisi muuttaa. Tampereen kaupungin vuoden 2016 talousarvioon ja päätettyihin talousarvion muutoksiin on sisällytetty kuntalain edellyttämällä tavalla suoriteperusteisesti toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määräraha- ja tuloarviot. Lisätalousarviossa on osoitettu, miten rahoitustarve katetaan. Talousarvio on laadittu kuntalain edellyttämällä tavalla. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutoinkaan lainvastainen.

Kuntalain mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä käyttää kunnan päätösvaltaa. Valtuusto päättää talousarviosta ja taloussuunnitelmasta. Talousarvion laatimisesta ja hyväksymisestä kuntalain 110 §:ssä säädetään vain, että talousarvion hyväksyy valtuusto. Talousarvio on aina arvio seuraavan vuoden toiminnasta ja taloudesta. Talousarvio ei sido valtuustoa itseään ja valtuusto voi päättää muutoksista myös talousarviovuoden aikana. Mikäli vuoden 2016 aikana käy ilmi, että arvioidut menot ja tulot poikkeavat talousarviossa arvioidusta, talousarviota muutetaan vuoden 2016 aikana.

Talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää valtuusto. Tämä toimivalta valtuustolla on, vaikka sitä ei ole laissa mainittu. Velvoite viedä asia talousarvion muutoksena valtuustoon koskee tavoitteita ja niiden edellyttämiä määrärahoja sekä tuloarvioita. Talousarvioon tehtävät muutokset on esitettävä valtuustolle talousarviovuoden aikana.

Tampereen kaupunki on siirtynyt noudattamaan maankäyttösopimusten kirjanpidollisessa käsittelyssä kaupunkia velvoittavia ohjeita ja hyvän kirjanpitotavan periaatteita. Kirjauskäytäntö on uusi, ei vuodelta 2006, kuten A:n valituksessa on esitetty.

Kuntalain mukaan kaupunginhallitus valmistelee kaupunginvaltuustossa käsiteltävät asiat. Laissa ei ole tarkemmin säädetty, mitä valtuustoasioiden valmisteluun kuuluu ja miten valmistelun tulee tapahtua. Valtuuston on yleensä itse arvioitava, onko valmistelu ollut riittävää eli onko valtuustolla ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot. Asiaa käsiteltäessä ei ole tehty pöydällepanoehdotusta. Kaupunginvaltuusto on pitänyt kaupunginhallituksen suorittamaa valmistelua sekä lisätalousarvioesityksessä ja sen liitteissä annettuja tietoja riittävänä asian ratkaisemiseksi.

Kaupunginvaltuusto on noudattanut valtuustolle kuuluvaa päätösvaltaa, kun valtuusto on osoittanut raitiotiehankkeen investointeihin lisärahoitusta ja korottanut hankkeeseen saatavaa valtionrahoitusta.

Kaupunginvaltuuston lisätalousarviota koskevassa päätöksessä ei ole päätetty hankintamenettelystä eikä tähän liittyviä valitusperusteita siksi ole tullut tutkia.

Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt oikeassa järjestyksessä eikä se ole muullakaan perusteella lainvastainen. Perusteita lisätalousarvion mukaisesti maksettujen kannustimien tai palkkioiden takaisinperintään ei ole.

Valitus ei ole johtunut viranomaisen virheestä. Asiassa ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n valitusta siltä osin kuin valituksessa on vaadittu, että Tampereen kaupunki määrätään ryhtymään toimenpiteisiin kannustimien ja palkkioiden takaisinperimiseksi.

2. Muilta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n mukaan korkein hallinto-oikeus käsittelee lainkäyttöasioina ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Hallinto-oikeudessa on ollut kysymys Tampereen kaupunginvaltuuston tekemästä päätöksestä, joka on koskenut muutosten tekemistä vuoden 2016 talousarvioon ja Rantaväylän tunnelihankkeen laajuusmuutosten hyväksymistä. Kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätöksillä ei ole ratkaistu kysymystä kannustimien ja palkkioiden takaisinperimisestä. Korkein hallinto-oikeus ei siten voi ensi asteena tutkia takaisinperintää koskevia vaatimuksia. A:n valitus on tältä osin jätettävä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wireń. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asiassa oli kysymys siitä, sisälsikö asiakirjapyynnön kohteena ollut yksityisen yhtiön kaupungin toimeksiannosta laatima kaupungin kehittämishanketta koskeva viestintäsuunnitelma julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja vai oliko se julkinen asiakirja.

Viranomaisen on julkisuuslain 20 §:n 2 momentin perusteella ja kunnan kuntalain 29 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin tiedotettava toiminnastaan. Tähän nähden yksityisen toimijan kunnan toimeksiannon perusteella laatiman viestintäsuunnitelman voidaan ainoastaan poikkeuksellisesti katsoa sisältävän suunnitelman laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Viestintäsuunnitelma ei sisältänyt yksittäin tai kokonaisuutena sellaisia suunnitelman laatimista, ideoita, strategioita, viestintämenetelmiä, viestinnän toteuttamista tai muitakaan seikkoja koskevia tietoja, jotka olisivat osoittaneet alan tavanomaisesta tieto- ja taitotasosta poikkeavaa erityistä innovatiivisuutta. Sen ei myöskään voitu arvioida poikkeavan erityisellä tavalla viranomaisten itsensä laatimista viestintäsuunnitelmista.

Arvioitaessa sitä, voitiinko viestintäsuunnitelman katsoa sisältävän laatijansa yksityisiä liikesalaisuuksia, oli lisäksi otettava huomioon, että kunnalla on lakisääteinen velvollisuus viestiä toiminnastaan ja että suunnitelma koski kaupungin oloissa erittäin merkittävää kehittämishanketta, johon sekä sinänsä että sitä koskevan viestinnän toteuttamiseen kohdistui huomattava yleinen tiedonsaanti-intressi. Viestintäsuunnitelman ei voitu katsoa sisältävän sen laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 20 § 2 momentti ja 24 § 1 momentti 20 kohta

Kuntalaki (365/1995) 29 § 1 momentti
Kuntalaki (410/2015) 29 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 13.4.2017 nro 17/0201/2

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 13.4.2017 nro 17/0201/2

Asian aikaisempi käsittely

A on pyytänyt saada Turun kaupungilta jäljennöksen Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n (jäljempänä Ground) laatimasta Turun Kauppatorin uudistusta koskevasta viestintäsuunnitelmasta.

Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtaja on päätöksellään 18.5.2016 (§ 21) hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Groundin laatima Kauppatorin viestintäsuunnitelma ei objektiivisesti arvioiden sisällä tietoja kaupungin tai muun julkisyhteisön tai viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta tai muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta. Tähän nähden Kauppatorin viestintäsuunnitelmaa ei ole pidettävä kaupungin kannalta Groundin esittämällä tavalla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana.

Kauppatorin viestintäsuunnitelma liittyy Groundin elinkeinotoimintaan. Nyt kysymyksessä oleva vuonna 2015 laadittu viestintäsuunnitelma-asiakirja sisältää Groundin elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä. Viestintäsuunnitelman joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Ground haluaa pitää viestintäsuunnitelman salaisuutenaan ja yhtiöllä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Tähän nähden ja ottaen huomioon edellä mainitut seikat Kauppatorin viestintäsuunnitelmaa on pidettävä yhtiön kannalta liikesalaisuutena ja siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, hylännyt A:n valituksen Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu seuraavaa:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa toisin säädetä. Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.

Liikesalaisuuden käsitettä ei ole määritelty julkisuuslaissa taikka muuallakaan lainsäädännössä. Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan, että liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle.

Hallituksen esityksessä viitataan rikoslaissa käytettyyn yrityssalaisuuden käsitteeseen ja todetaan tältä osin, että yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Hallituksen esityksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Hallituksen esityksen mukaan momentin 20 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa. Momentin 20 kohtaa tulkittaessa tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus, joka on yksityisen taloudellisen edun suojaaminen. Salassapitotahdon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys. Toiminnanharjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaisevaa, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.

Asiassa saatu selvitys

Tietopyynnön kohde on Groundin Turun kaupungin toimeksiannosta laatima Turun kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma.

Ground on Turun kaupungille asiakirjapyynnön johdosta antamassaan lausunnossa muun ohella todennut, että viestintäsuunnitelma alkuperäisessä laajuudessaan (vuodelta 2015) tulisi katsoa asiakirjaksi, joka sisältää tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Käytännössä aineiston rakenne, tuotantotapa, sisältö ja ammatillinen argumentointi ovat sellaista aineistoa, joka ulkopuolelle luovutettaessa voi olla Groundin elinkeinotoiminnalle vahingollista. Lausunnossa on todettu, että viestintäala on erittäin kilpailtu, ja tämäntyyppinen aineisto voi vääriin käsiin joutuessaan tulla kopioiduksi ja hyödynnetyksi. Käytännössä tilanne, jossa viestintäalalla toimivat tai sille pyrkivät voisivat pyytää julkisen sektorin toimijoilta alihankkijoiden niille toimittamia aineistoja rajattomasti, olisi selkeästi liike- ja ammattisalaisuuksien luovuttamista kilpaileville tahoille. Täten kyseinen tapa toimia tuottaisi elinkeinonharjoittajille taloudellista vahinkoa. Lausunnossa on todettu, että sen sijaan Groundin 18.1.2016 ohjausryhmän palaveria varten toimittaman lyhyen ppt-tiivistelmän voi toimittaa nähtäväksi sitä pyytäneelle henkilölle. Groundin mielestä tiivistelmän taustalla olevan laajemman aineiston luovuttaminen ulkopuoliselle voisi väärin käytettynä ja hyödynnettynä vahingoittaa Groundia ja sen kilpailukykyä.

Johtopäätökset

A:n pyytämän asiakirjan julkisuus ratkaistaan soveltamalla julkisuuslakia. Kauppatorin viestintäsuunnitelma liittyy Groundin elinkeinotoimintaan. Se koskee Kauppatorin uudistamiseen liittyvän viestinnän yksityiskohtaista järjestämistä. Asiakirja sisältää Groundin elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä. Viestintäsuunnitelman joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Ground haluaa pitää viestintäsuunnitelman salaisuutenaan ja yhtiöllä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Asiaa kokonaisuutena arvioiden viestintäsuunnitelmaa on pidettävä yhtiön kannalta liikesalaisuutena ja siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana. Hallintoryhmän johtajan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannele Sarell, Sirkku Laato ja Timo Saarinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Turun hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset kumotaan. A on lisäksi vaatinut, että Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa sadalla eurolla.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole perustellut, kuinka kuntalaisten oikeus maankäyttö- ja rakennuslain ja kuntalain mukaisiin vuorovaikutusasiakirjoihin voisi syrjäytyä, eikä myöskään ottanut kantaa perustuslailliseen demokraattiseen oikeuteen saada tietoa kunnallisesta viestinnästä. Hallinto-oikeus ei myöskään ole perustellut sitä, miksi Turun Kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma olisi kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

Liikesalaisuuden arvioinnissa on otettava huomioon julkisuusperiaate, joka perustuu kansalaisten mahdollisuuteen vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys. Kysymyksessä on Turun keskustan kehittämisen keskeinen hanke, jota on suunniteltu vuosikymmeniä. Tämän vuoksi on kyseenalaista, että sitä koskevasta asiakirjasta on yhtäkkiä tullut ei-julkinen.

A:lle annettujen powerpoint-diojen mukaan Kauppatorin uudistamisen viestinnän päätavoite on positiivisen mielikuvan synnyttäminen ja ylläpitäminen. Tavoitteena ei ole asiakirjojen mukaan käydä keskustelua kuntalaisten kanssa tai antaa heille mahdollisuus vaikuttaa asiaan, vaan jo etukäteen valitun vaihtoehdon "myyminen" kuntalaisille viestintäyhtiön vaikuttajaviestinnän eli propagandan avulla. Asiakirjan sisällön selvittäminen on olennaista, jotta tiedetään, onko se viestintäsuunnitelma vai toriparkin lobbausasiakirja.

Turun kaupunki on selityksessään vaatinut ensisijaisesti, että valituslupahakemus hylätään. Toissijaisesti on vaadittu, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Selityksessä on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

A:n asiakirjapyynnön kohteena ollut viestintäsuunnitelma sisältää objektiivisesti arvioiden Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n liike- tai ammattisalaisuuksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2007:83 on katsottu, että salassapidon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys. Ratkaisussa 15.3.2016 taltionumero 908 on lisäksi katsottu, että palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä koskevien osioiden voidaan katsoa sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja yrityksen yksityisistä liikesalaisuuksista.

Viestintäsuunnitelma liittyy Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n elinkeinotoimintaan ja koskee Kauppatorin uudistamiseen liittyvän viestinnän yksityiskohtaista järjestämistä. Asiakirja sisältää yhtiön elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta sekä palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa ja käytettäviä menetelmiä koskevia tietoja. Suunnitelman päätyminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Yhtiö haluaa pitää suunnitelman liikesalaisuutenaan ja sillä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi.

A:n subjektiivisilla motiiveilla tai muilla mielipiteillä esimerkiksi toriparkista tai sen toteuttamisesta ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

Viestintä Ground Oy/Ground Communications Ltd on selityksessään vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Yhtiö on viitannut selityksen liitteenä olevaan Turun kaupungille 13.5.2016 antamaansa lausuntoon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Viestintäsuunnitelma sisältää tietoja yhtiön yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Käytännössä aineiston rakenne, tuotantotapa, sisältö ja ammatillinen argumentointi ovat sellaista aineistoa, joka ulkopuolelle luovutettaessa voi olla yhtiön elinkeinotoiminnalle vahingollista. Viestintäala on erittäin kilpailtu, ja tämäntyyppinen aineisto voi vääriin käsiin joutuessaan tulla kopioiduksi ja hyödynnetyksi. Aineiston luovuttaminen ulkopuoliselle voisi väärin käytettynä ja hyödynnettynä vahingoittaa yhtiötä ja sen kilpailukykyä.

Käytännössä tilanne, jossa viestintäalalla toimivat tai sille pyrkivät voisivat pyytää julkisen sektorin toimijoilta alihankkijoiden niille toimittamia aineistoja rajattomasti, olisi selkeästi liike- ja ammattisalaisuuksien luovuttamista kilpaileville tahoille. Täten kyseinen tapa toimia tuottaisi elinkeinonharjoittajille taloudellista vahinkoa.

A on antanut vastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt A:n vastaselityksen tiedoksi Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajalle ja Viestintä Ground Oy:lle/Ground Communications Ltd:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1) Turun hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan hallintoryhmän johtajalle uudelleen käsiteltäväksi Turun Kauppatorin uudistusta koskevan viestintäsuunnitelman antamiseksi A:lle.

2) Turun kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa sadalla (100,00) eurolla.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 20 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan (621/1999) mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Kuntalaki (365/1995) on kumottu 1.5.2015 voimaan tulleella kuntalailla (410/2015). Kuntalain (410/2015) kunnan asukkaiden osallistumisoikeuksia koskevaan 5 lukuun sisältyvän 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan toiminnasta on tiedotettava asukkaille, palvelujen käyttäjille, järjestöille ja muille yhteisöille. Kunnan tulee antaa riittävästi tietoja kunnan järjestämistä palveluista, taloudesta, kunnassa valmistelussa olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä päätöksistä ja päätösten vaikutuksista. Kunnan on tiedotettava, millä tavoin päätösten valmisteluun voi osallistua ja vaikuttaa.

Kuntalain (410/2015) 147 §:n 1 momentin mukaan muun ohella 5 lukua sovelletaan vuonna 2017 valittavan valtuuston toimikauden alusta lukien. Tätä ennen muun ohella asukkaiden osallistumisoikeuksiin sovelletaan, mitä mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleessa kuntalaissa säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, sisältääkö A:n asiakirjapyynnön kohteena oleva Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n Turun kaupungin toimeksiannosta laatima Turun Kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja vai onko se julkinen asiakirja.

Viranomaisen on julkisuuslain 20 §:n 2 momentin perusteella tiedotettava toiminnastaan. Kunnan on samoin tullut kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin tiedottaa toiminnastaan. Arvioinnin yhtenä lähtökohtana voidaan tähän nähden todeta, että yksityisen toimijan kunnan toimeksiannon perusteella laatiman viestintäsuunnitelman voidaan ainoastaan poikkeuksellisesti katsoa sisältävän suunnitelman laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä olevaan viestintäsuunnitelmaan. Suunnitelmassa esitetään suhteellisen yksityiskohtaisesti Kauppatorin uudistusta koskevan viestinnän lähtökohdat, toimenpiteet ja keinot. Viestintäsuunnitelmaan tutustumisen perusteella sen ei kuitenkaan voida arvioida sisältävän yksittäin tai kokonaisuutena sellaisia suunnitelman laatimista, ideoita, strategioita, viestintämenetelmiä, viestinnän toteuttamista tai muitakaan seikkoja koskevia tietoja, jotka osoittaisivat alan tavanomaisesta tieto- ja taitotasosta poikkeavaa erityistä innovatiivisuutta. Sen ei myöskään voida arvioida poikkeavan erityisellä tavalla viranomaisten itsensä laatimista viestintäsuunnitelmista.

Arvioitaessa sitä, voidaanko viestintäsuunnitelman katsoa sisältävän laatijansa yksityisiä liikesalaisuuksia, on lisäksi otettava huomioon, että kunnalla on lakisääteinen velvollisuus viestiä toiminnastaan ja että suunnitelma koskee Turun kaupungin oloissa erittäin merkittävää kehittämishanketta, johon sekä sinänsä että sitä koskevan viestinnän toteuttamiseen kohdistuu huomattava yleinen tiedonsaanti-intressi. Tämän seikan voidaan Turun kaupungin suunnitelman tilatessaan ja Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n sitä laatiessaan edellyttää mieltäneen.

Edellä lausuttuun nähden viestintäsuunnitelman ei voida katsoa sisältävän Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja yksityisiä liikesalaisuuksia. Kun viestintäsuunnitelma ei ole muullakaan perusteella salassa pidettävä, hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset on kumottava ja asia on palautettava hallintoryhmän johtajalle uudelleen käsiteltäväksi viestintäsuunnitelman antamiseksi A:lle.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynnin on katsottava aiheutuneen Turun kaupungin virheestä. Tähän nähden olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Turun kaupunki on määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaisuosasta ilmenevästi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja hänen asiakirjoista ilmenevät 59 asiakumppaniaan Tammelasta, Forssasta ja Jokioisilta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 17.3.2017 nro 17/0089/2

Asian aikaisempi käsittely

Tammelan kunnanvaltuusto on 14.12.2015 (§ 69) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Sukula-Häiviän osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valitukset tutkimatta niiden valittajien osalta, joiden kotikunnaksi on ilmoitettu Forssa tai Jokioinen. Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen muiden valittajien tekemänä ja hylännyt sen sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Säännös on tullut voimaan 1.2.2016. Aiemmin lain mukainen säännös oli saman sisältöinen.

Kuntalain (365/1995) 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Kuntalain (365/1995) 4 §:n mukaan kunnan jäsen on:

1) henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/94) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas);

2) yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa; sekä

3) se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa.

Jokioisten kunnasta kotoisin olevat valittajat asuvat Pajustentiellä, joka kulkee osittain aivan kaava-alueen rajan tuntumassa. Jokioisten kuntaan rajoittuvat alueet on kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Pajustentiellä asuvien valittajien omistamista/hallitsemista kiinteistöistä lähimmät sijaitsevat noin 700 metrin etäisyydellä alueesta, jolle on osoitettu uusi jätteenkäsittelyn ja sitä hyödyntävä teollisuuden alue (EJT) ja noin 1,5 kilometrin etäisyydellä maa-ainesten (turpeennosto) ottoalueesta (EOJT), jota voidaan myöhemmin käyttää jätteitä käsittelevään toimintaan. Forssan puolella valittajien omistamat asunnot sijaitsevat lähimmillään noin 1,2 km:n etäisyydellä kaava-alueen rajasta ja EJT/EOJT-alueista. Kun otetaan huomioon valittajien asuntojen etäisyys EJT/EOJT -alueista, kaavaratkaisulla ei tältä osin ole kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia mainittujen valittajien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Kuten tästä päätöksestä jäljempänä ilmenee, on tuulivoimaloiden sijoittuminen kaava-alueella ratkaistu aiemmin lainvoimaiseksi tulleella tuulivoimayleiskaavalla, eikä tuulivoimaloista mahdollisesti aiheutuvilla vaikutuksilla ole merkitystä arvioitaessa valitusoikeutta nyt kyseessä olevan päätöksen osalta. Edellä esitetty huomioon ottaa valitus Tammelan kunnanvaltuuston päätöksestä tulee Jokioisten ja Forssan kunnan asukkaiden tekemänä jättää tutkimatta.

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 pykälän 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön;

6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Saatu selvitys

Kaava-aluetta ja kaavan tavoitteita koskeva selvitys

Kaava-alue sijoittuu Tammelan luoteisosaan rajoittuen pohjoisosastaan Forssan kaupunkiin ja länsiosasta Jokioisten kuntaan. Alueen pinta-ala on noin 22,5 km². Kaava-alueen läheisyyteen Forssan puolelle sijoittuu Kiimassuon jätteidenkäsittelyalue sekä tähän liittyvää teollisuutta. Kaava-alueen metsäisen pohjoispuolen ja soisen eteläpuolen väliin jää Sukulan kylän maisemallisesti arvokkaat peltoalueet ja Sukulan kylän rakennettu kulttuuriympäristö. Tiiviimmin rakennettu Häiviän kylä sijoittuu valtatien 2 välittömään läheisyyteen. Sukulan kylän pohjoisosassa on vuoden 2014 aikana aloitettu Sinipäänsuon turpeennosto. Kaava-alueelle sijoittuu myös ampumarata. Turpeennostolle ja ampumaradalla harjoitettavalle toiminnalle on myönnetty ympäristölupa.

Alueella on voimassa Kanta-Hämeen maakuntakaava 2006 ja sen 1. vaihepäivitys. Vaihemaakuntakaava on tullut lainvoimaiseksi nyt kyseessä olevilta osin korkeimman hallinto-oikeuden 10.11.2015 antamalla päätöksellä. Maakuntakaavassa Sukulan kylän pohjoispuoli on osoitettu jätteidenkäsittely- ja teollisuusalueeksi (EJ ja TT) Kiimassuon toimintojen laajenemista varten. Alueelle on osoitettu myös tuulivoima-alue. Somerontien varteen on osoitettu työpaikka-alueita (TP). Sukulan kylä on osoitettu maakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi ja Valtatie 2 varrelle on osoitettu uusi kylämäisen asumisen alue (AT).

Tammelan kunnanvaltuusto on 12.5.2014 hyväksynyt tuulivoimapuiston teemayleiskaavan. Kaavalla muodostuu tuulivoimaloiden, muuntamoiden sekä niiden välille syntyvä teiden ja sähkölinjojen verkko. Alueen muu maankäyttö määritetään alueelle laadittavissa muissa yleiskaavoissa ja asemakaavoissa. Kaavassa on osoitettu Sukulan kylän pohjoisosaan kuusi tuulivoimalaa (napakorkeus 100−120). Kaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden melun vaikutusalue asumiselle (me-1), tuulivoimaloiden melun vaikutusalue vapaa-ajanasumiselle (me-2), tuulivoimaloiden välkkeen ja varjostuksen vaikutusalue (sv-1) sekä Sinipäänsuon turpeennostoalue. Kaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena osayleiskaavana. Kaavaa ja sen selvityksiä voidaan käyttää kaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena kaavan osoittamissa sijaintipaikoissa. Kunnanvaltuuston päätös on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden annettua asiassa ratkaisun 23.12.2016. Valituksessa on ollut kyse ennen muuta meluselvitysten riittävyydestä ja tuulivoimaloiden asutukselle aiheutuvasta haitasta.

Forssan kaupunginvaltuusto hyväksyi oman tuulivoimapuiston teemayleiskaavan toukokuussa 2014 ja Kiimassuon tuulivoima-asemakaavan elokuussa 2015. Teemayleiskaava on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden annettua asiassa ratkaisun 23.12.2016. Tuulivoima-asemakaava tuli lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden hylättyä valituslupahakemuksen 6.2.2017. Edellä mainitut päätökset yhdessä Tammelan kunnanvaltuuston hyväksymän tuulivoimapuiston teemayleiskaavan kanssa mahdollistavat yhteensä 10 tuulivoimalan puiston muodostumisen Tammelan ja Forssan rajalle.

Uuden Somerontien varrella on voimassa Tupasuon asemakaava-alue.

Kaavaselostuksen mukaan kaavatyön tavoitteena on mahdollistaa kyläalueiden monipuolinen, asujat ja ympäristön huomioon ottava kehitys, joka osaltaan täydentää ja luo perinteistä maalaismaista kylämaisemaa. Olemassa olevat lähtökohdat ja maavaraukset ovat ohjanneet suunnittelua. Sukulan kylän pohjoispuolelle sijoittuvat jätteidenkäsittelyalue ja sen laajenemistarpeet sekä tuulivoimapuistohanke on huomioitu kokonaisuuden ja etenkin maankäytön kannalta.

Kaavaratkaisu

Kaavassa on osoitettu Sukulan ja Häiviän kylien kohdalle kyläalue (AT). Lisäksi Häiviän kylän läheisyyteen on osoitettu kyläaluetta täydentävä alue. AT-merkinnät osoittavat kylämäisen asumisen alueet, joissa asuminen ja maatalouselinkeino lomittuvat toisiinsa. Laajojen yhtenäisten AT-merkintöjen lisäksi kylien läheisyyteen on osoitettu myös pienempiä alueita AT-merkinnöin. Häiviän kylän läheisyyteen on osoitettu myös kaupallisten palvelujen kyläalue (AT-1) ja kaupallisten palvelujen kyläaluetta täydentävä alue. Asuinpientalojen alueita (AP) ja uusia asuinpientaloalueita on osoitettu Häiviän alueelle sekä Sukulantien ja Somerontien risteysalueen tuntumaan. Kylien alueelle on osoitettu myös kulttuurihistoriallisesti merkittävät kyläalueet ja Sukulan kyläalueen itäpuolelle on osoitettu maisemallisesti arvokas peltoalue (MA).

Kaava-alueen pohjoisosaan on merkitty kuuden tuulivoimalan sijoituspaikat. Merkintä osoittaa tuulivoimaloiden sijoituspaikat, jotka on ratkaistu tuulivoiman teemayleiskaavassa 12.5.2014. Kaavassa on osoitettu tuulivoimalan melun vaikutusalue 40 dB (me-1) ja tuulivoimalan välkkeen ja varjostuksen vaikutusalue (sv-1). Kaavamääräysten mukaan tuulivoimaloiden melun, välkkeen ja varjostuksen aiheuttamat vaatimukset/rajoitukset uudelle maankäytölle alueella on huomioitava toimintaa alueelle muodostettaessa. Kaavassa osoitetut uudet asutusalueet sijoittuvat tuulivoima-alueeseen nähden jo olemassa olevan asutuksen taakse noin 1,3 kilometrin etäisyydelle lähimmästä tuulivoimalasta.

Sukulan kylän pohjoispuolelle ja Häiviän kylän länsipuolelle on osoitettu uusi jätteenkäsittelyn ja sitä hyödyntävän teollisuuden alue (EJT). Kaava-alueen pohjoisosaan on osoitettu myös maa-ainesten ottoalue (EOJT ), joka osoittaa Sinipäänsuon turpeennostoalueen, jota turpeennoston päätyttyä voidaan käyttää jätteitä käsittelevään toimintaan. Kaavamääräyksen mukaan alueella voidaan nostaa turvetta ympäristöluvan mukaisesti. Turpeennoston loputtua aluetta käytetään jätteitä käsittelevän teollisuuden alueena. EJT ja EOJT alueella voidaan läjittää, varastoida ja hyötykäyttää jätteitä esim. energiaksi. Toiminnan riittävistä suojaetäisyyksistä asutuksen suhteen on huolehdittava. Alueet tulee asemakaavoittaa ennen uusien teollisten toimintojen aloittamista. Kaavassa on osoitettu turpeennostosta aiheutuvan näkyvän pölyn leviämisalue (sv-2) ja turpeennostosta aiheutuvan näkymättömien pienhiukkasten leviämisalue (sv-3). Kaavamääräyksen mukaan turpeennoston aiheuttaman pölyämisen vaatimukset/rajoitukset uudelle maankäytölle alueella on huomioitava toimintaa alueelle muodostettaessa. Kaavassa on lisäksi osoitettu nuolilla jätteitä hyödyntävän teollisuuden alueen laajentumissuunta. Kaavamääräyksen mukaan alueen laajentuminen on tutkittava tarkemmalla yleiskaavalla tai asemakaavalla.

Kaava-alueen pohjoisosaan on osoitettu myös uusi ympäristövaikutuksiltaan merkittävä teollisuustoimintojen alue (TT) sekä nykyisiä ja uusia teollisuus- ja varastoalueita (TY). TY-merkintä osoittaa alueet, joilla ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia, sillä alueiden läheisyydessä on ympäristövaikutuksille herkkiä toimintoja kuten asumista, lomailua, virkistystä tai luonto/suojeluarvoja. Kaavamääräyksen mukaan alueiden toiminnassa tulee varmistaa, ettei ympäristölle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavamääräysten mukaan TT- ja TY -alueet tulee asemakaavoittaa ja liittää kunnallistekniseen vesi- ja viemäriverkkoon.

Asutukseen osoitettujen alueiden sekä EJT, EOJT, TY, TT ja tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen väliin on kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltainen alue (M), jolla sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen sekä haja-asutusluonteinen asuinrakentaminen.

Vaikutusten arviointi

Terveydellisten vaikutusten osalta kaavaselostuksessa on todettu muun ohella, että Sukulan kylän pohjoislaidalle osoitettu jätteenkäsittelyalue ja teollisuus tuottaa jo nykyisellään jonkin verran lähinnä ilmanlaatuun vaikuttavia haittoja, joita kaavan varaukset saattavat lisätä, ellei asianmukaisista suojavyöhykkeistä ja toimintatavoista huolehdita. Kaavassa osoitetut aluevaraukset ovat merkittäviä, mutta kaavassa ei ole tarkoitettu kaatopaikka-alueen laajentumista koko aluevarausten osalta. Lähinnä kaavassa on suunniteltu nykyisten toimintojen rajapintaa mahdolliseksi laajennusalueeksi, mutta muun aluevarauksen osalta muodostettaisiin jätteitä hyödyntävää teollisuutta. Näiden alueiden suojavyöhykkeeksi on kaavassa jätetty noin kilometrin etäisyys Sukulan kylään. Lähemmäs tätä on osoitettu jätteitä hyödyntävän teollisuuden alue, jossa toiminnot olisivat vaikutuksiltaan normaalia teollisuutta vastaavia. Kaikki uudet alueet tulee asemakaavoittaa ja määrittää tässä vaiheessa eri toimintojen sijoittuminen ja niiden vaatimat suojavyöhykkeet. Kaava-alueen turpeennostoalueiden toiminnan vaikutukset ovat jo olemassa. Pölyämisen osalta näkyvää turvepölyä voi esiintyä ajoittain noin 500 metrin etäisyydellä turpeennostoalueesta ja turpeennostosta aiheutuvia pienhiukkasia esiintyy ohjearvoa vastaavina pitoisuuksina noin kilometrin etäisyydellä tuotantoalueesta. Melun osalta maansiirtokoneet voivat aiheuttaa ohjearvot ylittävää 55 dB:n melua 200-300 metrin etäisyydellä tuotantoalueesta. Tuulivoiman osalta kaavaselostuksessa on todettu, että voimaloiden rakentaminen ja vaikutukset on arvioitu tuulivoiman omassa kaavahankkeessa (Tuulivoiman teemayleiskaava, kunnanvaltuusto 12.5.2014 § 23).

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Selvitysten riittävyys

Tuulivoimayleiskaavoituksen yhteydessä on selvitetty muun ohella tuulivoimaloiden vaikutukset olemassa olevalle asutukselle. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä on todettu, että tuolloin tuulivoimaloiden aiheuttaman melun osalta tehdyt selvitykset ovat olleet riittäviä asutukselle aiheutuvan haitan arvioimiseksi. Kaava-alueen pohjoisosaan osoitetulle maa-ainesten ottoalueelle on myönnetty ympäristölupa Sinipäänsuolla jo käynnissä olevaa turvetuotantoa varten. Kun otetaan huomioon, että nyt kyseessä olevalla osayleiskaavalla uutta asutusta on sijoitettu olemassa olevaa asutusta etäämmälle tuulivoimaloista ja turvetuotantoalueesta, edellä mainittujen toimintojen vaikutuksia asutukselle ei ole ollut tarpeen tarkemmin selvittää.

Jätteenkäsittelyn ja sitä hyödyntävän teollisuuden alueet on osoitettu kaava-alueen pohjoisosaan jo olemassa olevan Kiimassuon jätteenkäsittelyalueen läheisyyteen. Näiden sekä teollisuuteen osoitettujen alueiden käyttöön ottaminen edellyttää asemakaavoitusta, jolloin tarkemmin selvitetään alueelle tulevat toiminnot sekä niiden sopeutuminen muuhun maankäyttöön. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä mainittujen alueiden etäisyys asutukseen osoitetuista alueista, päätöstä ei ole syytä kumota selvitysten riittämättömyyteen liittyvällä valitusperusteella näiltäkään osin.

Kaavaratkaisun lainmukaisuus

Lainvoimaisella tuulivoimayleiskaavalla on ratkaistu tuulivoimaloiden sijoittuminen nyt kyseessä olevan kaava-alueen pohjoisosaan eikä valituksenalainen päätös voi tulla kumottavaksi sillä perusteella, että tuulivoimaloiden sijoituksessa ei ole otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaisia sisältövaatimuksia tuulivoiman osalta suhteessa olemassa olevaan asutukseen ja muuhun olemassa olevaan maankäyttöön. Nämä seikat on ratkaistu tuulivoimayleiskaavassa. Sen sijaan nyt kyseessä olevassa asiassa tulee ratkaistavaksi täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaiset vaatimukset alueelle osoitetun uuden maankäytön osalta.

Uudet asumiseen osoitetut alueet sijoittuvat noin 1,3 kilometrin etäisyydelle lähimmästä tuulivoimalasta. Alueet sijoittuvat jo olemassa olevaa asutusta kauemmaksi tuulivoimaloista. Tähän nähden voidaan kaavaratkaisun tältä osin katsoa aiempien selvitysten perusteella täyttävän terveellistä ja turvallista elinympäristöä koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.

Kaava-alueen pohjoisosaan on osoitettu jätteenkäsittelylle ja sitä hyödyntävälle toiminnalle alueita. Kun otetaan huomioon alueen etäisyys Sukulan kylän maisemallisesti arvokkaista peltoalueista ja kulttuurihistoriallisesti merkittävistä kyläalueista sekä niiden väliin jäävä metsäinen saareke, kaavassa on riittävästi otettu huomioon rakennetun ympäristön ja maiseman vaaliminen.

Osa edellä mainitulle EJT/EOJT-alueelle suunnitellusta toiminnasta aiheuttaa ympäristölle haittoja. Kyse on kuitenkin jo toiminnassa olevan jätteenkäsittelylaitoksen laajentamisesta alueelle, joka on myös maakuntakaavassa varattu tätä toimintaa varten. Kun lisäksi otetaan huomioon alueen etäisyys asutuksesta kaava täyttää tältäkin osin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset.

Alueelle tulevien uusien laitosten osalta suojaetäisyydet tuulivoimaloihin ja asutukseen on voitu jättää tarkemmin selvitettäviksi hankkeiden toteuttamisen ja asemakaavoituksen yhteydessä. Kaava ei aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää alueensa käyttämisestä ja määrätä lainsäädännön asettamissa rajoissa siitä, minkälainen kaava alueelle laaditaan. Hallinto-oikeus ei voi kumota kunnanvaltuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa sillä perusteella, että toisenlainen kaavaratkaisu olisi valittajien käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisempi. Kaavapäätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 § ja 41 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Tammelan kunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Sukulan kylän pohjoispuolelle ja Häiviän kylän länsipuolelle on valituksenalaisessa osayleiskaavassa osoitettu uusi jätteenkäsittelyn ja sitä hyödyntävän teollisuuden alue (EJT). Kaava-alueen pohjoisosaan on sijoitettu myös maa-aineisten ottoalue (EOJT), joka osoittaa Sinipäänsuon turpeennostoalueen, jota turpeennoston päätyttyä voidaan käyttää jätteitä käsittelevään toimintaan. Kaavassa on lisäksi osoitettu turpeennostosta aiheutuvan näkyvän pölyn leviämisalue (sv-2) ja turpeennostosta aiheutuvien näkymättömien pienhiukkasten leviämisalue (sv-3).

Kaavaratkaisun perusteena oleva vaikutustenarviointi ja sen pohjalta osoitetut suojavyöhykkeet perustuvat virheelliseen käsitykseen alueella olemassa olevan toiminnan vaikutusten muuttumattomuudesta. Kaavaselostuksessa esitetyn vaikutustenarvioinnin mukaan näkyvää turvepölyä voi esiintyä ajoittain noin 500 metrin etäisyydellä turpeennostoalueesta, ja turpeennostosta aiheutuvia pienhiukkasia esiintyy ohjearvoa vastaavina pitoisuuksina noin kilometrin etäisyydellä tuotantoalueesta. Koska turpeen nostosta ja käsittelystä aiheutuvat pöly- ja pienhiukkasalueet ulottuvat erillisessä Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueille, myös tuulivoimaloiden vaikutukset turpeennostosta aiheutuvien hiukkasten leviämiseen ja väestön terveyteen olisi tullut arvioida. Kaavaratkaisu ei kuitenkaan sisällä selvitystä, jonka nojalla voitaisiin varmistua yhden kilometrin suojaetäisyyden riittävyydestä olosuhteissa, joihin tuulivoimatoiminta vaikuttaa. Kaava ei siten perustu riittäviin selvityksiin tuulivoimatuotannon ja EJT- ja EOJT-varauksien yhteisvaikutuksista, ja myös suojavyöhykkeet asutukseen nähden perutustuvat näin ollen puutteelliseen arviointiin.

Kaavaratkaisu määrittää lähtökohtaisesti EJT- ja EOJT-varausten sijainnin, joten alueelle tulevien uusien laitosten suojaetäisyyksiä tuulivoimaloihin ja asutukseen ei voida jättää tarkemmin selvitettäväksi vasta hankkeiden toteuttamisen ja asemakaavoituksen yhteydessä. EJT- ja EOJT-toimintojen ja tuulivoimatuotannon yhteisvaikutukset aiheuttavat maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Koska kaavassa osoitettujen EJT- ja EOJT-alueiden vaikutusalue on todennäköisesti esitettyä laajempi, valitusoikeus tulee myöntää myös kuntarajan ulkopuolella oleville valittajille. Osayleiskaavan vaikutukset ja vaikutusriskit ulottuvat vähintäänkin valituksessa mukana olevien muutoksenhakijoiden kiinteistöille.

Kaava-alueelle kohdistuvia riskejä tarkasteltaessa tulee ottaa pienhiukkasten leviämisen lisäksi huomioon myös tuulivoimatuotannosta aiheutuva tulipaloriski sekä voimaloiden lavoista irtoavista osista tai jäästä aiheutuvat riskit. Sellaisille aluevarauksille, joille osoitettuun toimintaan liittyy riski pienhiukkasten leviämisestä tai esimerkiksi tulipalon vaara, on määritettävä riittävä suojaetäisyys.

Tammelan kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Nyt kysymyksessä olevassa Sukula-Häiviän osayleiskaavassa on osoitettu kaava-alueelle sijoittuva Sinipään suon turpeennostoalue siinä laajuudessa kuin toiminnalle on ollut voimassa oleva ympäristölupa osayleiskaavaa hyväksyttäessä, eikä osayleiskaavassa ole osoitettu varauksia turpeennostotoiminnan laajentamiseksi. Tuulivoimaloiden sijoittuminen kaava-alueelle on ratkaistu erillisellä, 12.5.2014 (§ 23) kunnanvaltuustossa hyväksytyllä Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon osayleiskaavassa osoitetun EOJT-alueen ja tuulivoimaloiden sijainti suhteessa osayleiskaavassa osoitettuihin uusiin asuinalueisiin sekä osayleiskaavan kaavamääräys, jonka mukaan turpeennoston aiheuttaman pölyämisen vaatimukset/rajoitukset uudelle maankäytölle turpeennoston vaikutusalueella on huomioitava toimintaa alueelle muodostettaessa, yleiskaava ei perustu puutteellisiin selvityksiin sen vuoksi, ettei tuulivoimaloiden toiminnan vaikutuksia turvetuotannosta aiheutuvan pölyn ja pienhiukkasten leviämiseen ole kaavaa laadittaessa erikseen selvitetty.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Petri Helander ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asiassa oli kysymys siitä, olivatko määräaikaista virantoimituksesta erottamista ja virantoimituksesta pidättämistä koskeviin viranomaisen päätöksiin sisällytetyt tiedot henkilölle tuomitusta rangaistuksesta eli käräjäoikeuden tuomiosta rikosnimikkeineen ja rangaistuksineen julkisia vai salassa pidettäviä. Rikosasia ja siitä annettu tuomio olivat muodostaneet perustan virkamiehen määräaikaiselle virantoimituksesta erottamiselle ja lisäksi ne olivat olleet taustatekijöinä virantoimituksesta pidättämistä harkittaessa.

Tällaisten virkamiesoikeudellisten päätösten luovuttamisessa ei ollut kysymys nimikirjalain 6 §:ssä tarkoitetusta nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta. Sanottu koski myös viranomaisella henkilöstöasioiden hoitamiseksi olevia yksittäisiä tietoja niiden tultua sisällytetyiksi osiksi nyt käsillä olevan kaltaisia virkamiesoikeudellisia päätöksiä. Tällöin myöskään nimikirjalain 7 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa, ei tullut sovellettavaksi. Päätösten ja niihin sisällytettyjen tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyi siten yksinomaan julkisuuslaissa säädetyn perusteella.

Vaikka käräjäoikeuden rikosasiassa antama tuomio ei sinänsä lähtökohtaisesti ole salassa pidettävä asiakirja, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdasta johtuu nimikirjalain 7 §:ää vastaavalla tavalla, että käräjäoikeuden tuomio ei hallintoviranomaisen hallussa olevana ole yleensä sellaisenaan yleisöjulkinen asiakirja. Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentista ja julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevä julkisuusperiaate ja julkisuuslain 3 §:stä ilmenevä lain tarkoitus huomioon ottaen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan sanamuotoa ei ollut kuitenkaan perusteltua tulkita laventavasti. Viranomaisen virkamiesoikeudellinen päätös ei julkisuuslain perusteella ole pääsääntöisesti salassa pidettävä. Tällaiseen päätökseen sisällytettyinä ja siihen olennaisesti liittyvinä tietoja käräjäoikeuden tuomiosta ei voitu pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan perusteella salassa pidettävinä ottaen huomioon säännöksen tarkoitus ja sitä koskeva edellä mainittu tulkintaohje. Sanotut tiedot eivät olleet salassa pidettäviä muullakaan perusteella.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti
Nimikirjalaki 1 § 1 momentti, 6 § ja 7 §
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 § ja 24 § 1 momentti 28 kohta

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.9.2017 nro 17/0555/3

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja Päivi Hannula

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.9.2017 nro 17/0555/3

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Päivi Hannula on 9.6.2016 pyytänyt Poliisiammattikorkeakoululta tiedon ammattikorkeakoulun 1.1.2014 tai sen jälkeen tekemistä poliisimiehiin kohdistuneista kurinpitopäätöksistä ja virkamiesoikeudellisista päätöksistä.

Poliisiammattikorkeakoulu on päätöksellään 23.6.2016 hylännyt asiakirjapyynnön siltä osin kuin pyyntö koski Poliisiammattikorkeakoulun 30.1.2014 tekemästä määräaikaista virantoimituksesta erottamista koskevasta päätöksestä ja 16.6.2014 tekemästä virantoimituksesta pidättämistä koskevasta päätöksestä ilmeneviä tietoja toimenpiteiden kohteena olleen poliisimiehen henkilötunnuksesta ja osoitteesta ja häntä koskevasta tuomiosta sekä 16.6.2014 tehtyyn päätökseen rikosilmoitusjärjestelmästä otettuja tietoja.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Poliisiammattikorkeakoulun 30.1. ja 16.6.2014 tekemiin päätöksiin sisältyy tietoja ylikonstaapeli A:lle tuomitusta rangaistuksesta. Poliisiammattikorkeakoulu on virkamiesoikeudellisia päätöksiä tehdessään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 28 kohdassa tarkoitettu hallintoviranomainen. Ylikonstaapeli A:lle tuomittu rangaistus on samassa lainkohdassa tarkoitettu tuomittua koskeva tieto.

Harkittaessa tuomittua koskevan tiedon antamisen haitallisuutta on otettava huomioon ensinnäkin tuomiosta kulunut suhteellisen lyhyt aika sekä ylikonstaapeli A:n palvelussuhteen päättyminen. Näissä olosuhteissa on mahdollista, että tuomiota koskevan tiedon antaminen vaikuttaisi haitallisesti A:n työllistymiseen ja siten vaikeuttaisi hänen tulevaa toimeentuloaan. Siten ei ole laissa tarkoitetulla tavalla ilmeistä, että tiedon antaminen tuomiosta ei vaarantaisi A:n tulevaa toimeentuloa. Koska tämä tiedon julkisuutta koskeva ehto ei täyty, jää arvioimatta, olisiko tiedon antamiseen ollut perusteltu syy.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on Päivi Hannulan valituksesta kumonnut Poliisiammattikorkeakoulun päätöksen siltä osin kuin se koskee pyydettyihin asiakirjoihin sisältyviä tietoja henkilötunnuksesta ja rikosilmoituksesta ja palauttanut asian näiltä osin Poliisiammattikorkeakoululle uudelleen käsiteltäväksi. Tiedot voi antaa hallinto-oikeuden päätöksen saatua lainvoiman.

Hannulan valitus on hylätty muilta osin kuten myös hänen oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa.

Siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa.

Poliisiammattikorkeakoulun päätöksen lainmukaisuus

Sovellettavat asiakirjan julkisuutta ja salassapitoa koskevat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan kyseisessä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

28) hallintoviranomaisen asiakirjat ja rekisterit, jotka sisältävät tietoja tuomitusta taikka vangitusta tai muutoin vapautensa menettäneestä henkilöstä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna asianomaisen tulevaa toimeentuloa, yhteiskuntaan sopeutumista tai turvallisuutta, ja jos tiedon antamiseen on perusteltu syy;

Nimikirjalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion virkamiehiä ja työntekijöitä koskevia henkilötietoja kerättäessä, talletettaessa, käytettäessä ja luovutettaessa on sen lisäksi, mitä muualla laissa on säädetty, noudatettava tätä lakia.

Nimikirjalain 6 §:n mukaan valtion virkamiestä koskevien nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta on jäljempänä säädetyin poikkeuksin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään.

Nimikirjalain 7 §:n 1 momentin mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävä tieto voidaan luovuttaa vain:

1) jos tieto luovutetaan virkamiehelle tai työntekijälle itselleen;

2) jos tieto luovutetaan muulle asianosaiselle viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:ssä säädetyin perustein;

3) jos tieto luovutetaan muun lain nojalla, ei kuitenkaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella;

4) jos tieto luovutetaan valtion, kunnan tai kuntayhtymän viranomaiselle taikka itsenäiselle julkisoikeudelliselle laitokselle viranomaiselle kuuluvan tehtävän hoitamista taikka viran tai tehtävän täyttämistä taikka muuta hyväksyttävää henkilöstöhallinnon tehtävää varten; taikka

5) jos tieto luovutetaan tieteellistä tutkimusta, tilastointia tai viranomaisen suunnittelu- ja selvitystehtävää varten.

(- - -)

Oikeudellinen arviointi

Tuomittua rangaistusta koskevien tietojen julkisuus

Hannulan pyytämiin asiakirjoihin sisältyvät tiedot tuomitusta rangaistuksesta ovat salassa pidettäviä nimikirjalain 7 §:n 1 momentin nojalla. Kyseinen säännös ei sanamuotonsa perusteella ja saman lain 1 §:n 1 momentti ja 6 § huomioon ottaen koske pelkästään nimikirjaan talletettua tietoa vaan myös viranomaisella muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi olevia tietoja. Nimikirjalain 7 §:n 1 momentissa salassa pidettäväksi säädetty tieto voidaan luovuttaa vain saman pykälän 2 momentissa mainituin edellytyksin. Hannula ei ole esittänyt viimeksi mainitussa lainkohdassa tarkoitettua perustetta tiedon luovuttamiselle. Nimikirjalain 6 §:n mukaan julkisuuslaki on toissijainen suhteessa nimikirjalakiin, eikä kysymyksessä olevaa Poliisiammattikorkeakoululla henkilöstöasioiden hoitamiseksi olevaa tietoa voida siten luovuttaa sivulliselle ilman nimikirjalaissa säädettyä perustetta edes valituksenalaisessa päätöksessä sovelletun julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan sisältämän salassapito-olettaman osoittamissa rajoissa. Hannulalla ei siten ole oikeutta saada pyytämiinsä asiakirjoihin sisältyviä tietoja A:lle tuomitusta rangaistuksesta.

Hannula on katsonut tiedonsaannin epäämisen loukkaavan hänen sananvapauttaan. Hän on pyytänyt kysymyksessä olevia tietoja uutisoidakseen yleistä mielenkiintoa herättävästä aiheesta, poliisimiesten rikollisuudesta Suomessa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella on mahdollista, että tiedonsaannin epääminen on näissä olosuhteissa merkinnyt puuttumista Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa turvattuun sananvapauteen. Saman artiklan 2 kappaleen mukaan sananvapauteen puuttuminen ei kuitenkaan ole oikeudetonta, jos sananvapauden rajoituksesta on säädetty laissa ja rajoitus on mainitussa kappaleessa mainitusta syystä, esimerkiksi toisten henkilöiden oikeuksien turvaamiseksi, välttämätön demokraattisessa yhteiskunnassa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön (esimerkiksi suuren jaoston tuomio 8.11.2016 asiassa Magyar Helsinki Bizottság v. Unkari) mukaan rajoituksen välttämättömyyttä arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, onko puuttuminen ollut välttämätöntä pakottavan yhteiskunnallisen tarpeen vuoksi ja onko se oikeassa suhteessa tavoitteisiinsa.

Rangaistustietojen salaaminen on edellä todetun mukaisesti perustunut lakiin, ja sillä on lisäksi ollut hyväksyttävä tarkoitus eli toisten henkilöiden oikeuksien turvaaminen. Rangaistustietojen luovuttamisen rajoitusten tarkoituksena on muun ohessa turvata niillä suojattavien henkilöiden tulevaa toimeentuloa ja yhteiskuntaan sopeutumista. Tuomittua rangaistusta koskevia tietoja pidetään yleisesti arkaluonteisina tietoina, minkä vuoksi niiden käsittelylle on sekä kansallisessa että Euroopan unionin henkilötietojen suojaa koskevassa lainsäädännössä asetettu erityisiä rajoituksia. Kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 13.11.2014 antamasta tuomiosta asiassa M.M. v. Yhdistynyt kuningaskunta ilmenee, viranomaisten suorittamaa rangaistustietojen keräämistä ja luovuttamista rajoittaa myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa yksilölle turvattu oikeus yksityiselämän suojaan. Tiedonsaannin rajoittaminen on siten perustunut pakottavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Rangaistustietojen salassapitoa koskevat säännökset eivät julkisuuslain 10 § huomioon ottaen estä tiedotusvälineitä saamasta rangaistustietoja anonymisoidussa muodossa, mikäli tiedon antaminen ei johda salassapidolla suojattavan henkilön paljastumiseen. Esillä olevia rangaistustietojen julkisuuden rajoituksia ei tämän vuoksi voida pitää sääntelyn tavoitteisiin nähden suhteettomina. Kyseisten tietojen salaamisesta aiheutuvaa rajoitusta sananvapaudelle on näistä syistä pidettävä demokraattisessa yhteiskunnassa välttämättömänä siten kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetaan eikä niiden luovuttamatta jättämisellä ole näin ollen loukattu kyseisessä artiklassa turvattua oikeutta sananvapauteen.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen tuomittua rangaistusta koskevien tietojen antamatta jättämisen ei voida katsoa olevan myöskään Suomen perustuslain 12 §:n vastaista.

(- - -)

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hannulan valitus on osittain hylätty, ja asiaan on myös liittynyt tulkinnanvaraisia oikeudellisia kysymyksiä, joiden osalta oikeudenkäynnin ei voida katsoa johtuneen viranomaisen virheestä. Nämä seikat ja asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Hannula saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Riitta Jokioinen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Päivi Hannula on pyytänyt lupaa valittaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hänen valituksensa on hylätty ja Poliisiammattikorkeakoulu velvoitetaan antamaan hänelle tieto päätöksistä 30.1.2014 ja 16.6.2014 myös tuomittua rangaistusta koskevien tietojen osalta.

Hannula on lisäksi vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin hänen oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa on hylätty, ja että Poliisiammattikorkeakoulu velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Hannulalla ei ole nimikirjalain 7 §:n 1 momentin perusteella oikeutta saada virkamiesoikeudellisen päätöksen sisältämää tietoa poliisimiehelle tuomitusta rangaistuksesta. Hallinto-oikeus on katsonut, että nimikirjalain 6 §:n mukaan julkisuuslaki on toissijainen suhteessa nimikirjalakiin.

Päätös on virheellinen. Korkein hallinto-oikeus on aiemmassa vastaavaa tiedotusvälineen tietopyyntöä koskevassa ratkaisussaan 5.2.2016 taltionumero 339 katsonut, ettei nimikirjalakia tule soveltaa asiakirjapyyntöön, joka koskee päätöstä, joka on merkitty nimikirjaan eikä varsinaisesti nimikirjaa.

Nimikirjalakiin vedoten hallinto-oikeus ei ole käsitellyt Hannulan valitusta siltä osin kuin se on koskenut Poliisiammattikorkeakoulun perustetta olla luovuttamatta poliisimiehen saamaa rikostuomiota koskevia tietoja. Poliisiammattikorkeakoulu on tulkinnut virheellisesti julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaa, johon vedoten se on kieltäytynyt antamasta tietoa virkamiesoikeudellisen päätöksen perusteena olevasta lainvoimaisesta tuomiosta. Sen 30.1.2014 ja 16.6.2014 antamat virkamiesoikeudelliset päätökset ovat julkisia kokonaisuudessaan lukuun ottamatta turvakiellon alaisia osoitetietoja.

Kiistan ydin on siinä, voiko viranomainen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaan vedoten kieltäytyä luovuttamasta tietoja siitä, millaiseen rikokseen virkamiesoikeudellisen toimenpiteen kohteena ollut poliisimies on syyllistynyt sekä tietoja hänelle annetusta tuomiosta.

Hannulan tietopyynnön tarkoituksena on ollut viranomaisen toiminnan arviointi ja valvonta. Kansalaisilla on oikeus tietää, millaista käyttäytymistä poliisimieheltä on lupa odottaa, ja toisaalta taas millainen käyttäytyminen ei ole poliisimiehelle hyväksyttävää ja millaisiin seuraamuksiin – myös virkamiesoikeudellisiin – se johtaa. Tällä on merkitystä myös poliisimiehille itselleen, sillä myös heidän tulee voida arvioida, millaisiin seurauksiin poliisin syyllistyminen rikoksiin johtaa.

Lisäksi tietopyynnön tarkoituksena on arvioida, ovatko seuraamukset samankaltaisista teoista yhtenevät eri poliisilaitoksissa ja kohdellaanko erityisen vastuullisessa asemassa olevia poliiseja eri tavalla kuin rivipoliiseja. Ilman tietoa siitä, millaiseen tekoon kurinpitotoimenpiteen kohteena ollut poliisi on syyllistynyt, selvityksen tekeminen on mahdotonta.

Kysymys on oikeuskäytännön julkisuudesta. Virkamiesoikeudellisia päätöksiä ei voida rinnastaa hallintoviranomaisen tavanomaisiin asiakirjoihin sovellettaessa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaa. Lainkohtaa ei voi olla tarkoitettu poliisien rikosten salaamiseen. Säännös soveltuu pääsääntöisesti tilanteeseen, jossa tietoja tuomitusta on tallennettu hallintoviranomaisen sisäiseen käyttöön, esimerkiksi vankeinhoidon tarpeisiin.

Molemmat Poliisiammattikorkeakoulussa tehdyt kurinpitopäätökset koskevat samaa alipäällystöön kuulunutta poliisimiestä, joka on ensin erotettu määräajaksi ja tämän jälkeen pidätetty virastaan. Seurausten perusteella kysymyksessä ei voi olla vähäinen rikos.

Mainittu poliisimies on toiminut Poliisiammattikorkeakoulussa alipäällystön virassa ja ammattiaineen opettajana. Poliisiammattikorkeakoulun päätöksessä 30.1.2014 todetaan, että häntä koskee poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:n mukainen poliisimiesten erityinen käyttäytymisvelvoite. Vastuullinen asema korostaa entisestään Poliisiammattikorkeakoulun velvollisuutta tiedon julkistamiseen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaa on ylitulkittu, kun salaiseksi on katsottu sekin tieto, millaiseen rikokseen kurinpitorangaistus perustuu. Rikos ei ole yksityisasia. Tiedot ovat joka tapauksessa julkisia muualla, ja rikokseen syyllistyminen ja siitä poliisihallinnon tietoon automaattisesti tuleva tuomio on ensisijaisesti asia, jolla saattaa olla merkitystä poliisimiehen tulevan toimeentulon kannalta, ei tiedonhankinta journalistisiin tarkoituksiin ja virkamiesoikeudellisten ratkaisujen julkisuus.

Asiaa harkittaessa on otettava huomioon, että julkista valtaa käyttävien viranomaisten valvonta on julkisuuslain tarkoitus. Poliisimiesten tekemät rikokset vaikuttavat erityisesti kansalaisten poliisia kohtaan tuntemaan luottamukseen.

Poliisiammattikorkeakoulu on lausunnossaan hallinto-oikeudelle esittänyt erilaisia perusteluja siitä, miten tietojen luovuttaminen saattaisi vaarantaa kysymyksessä olevan poliisimiehen tulevan toimeentulon. Hannulan selvitys ei vaaranna millään tavalla hänen tulevaa toimeentuloaan, vaan se saattaa vaarantua rikokseen syyllistymisellä, mihin journalistisiin tarkoituksiin tehdyllä tiedonhankinnalla ei ole vaikutusta.

Tietopyyntö liittyi selvitykseen, josta on uutisoitu ensimmäisen kerran 25.9.2016 nettiotsikolla "MTV:n selvitys: Perheväkivaltaa, petoksia – kymmenen poliisia saanut rikosten takia potkut viime vuosina". Saman päivän Seitsemän ja Kymmenen uutisissa esiteltiin rikoksia, joiden vuoksi virkamiehiä on irtisanottu palvelussuhteesta. Lisäksi juttu sisälsi erittelyn siitä, kuinka usein poliisit ovat selvinneet määräaikaisilla erottamisilla tai kirjallisilla varoituksilla sekä kuinka usein rikokset ovat liittyneet alkoholinkäyttöön. Laajassa juttusarjassa ei kahta julkisuudessa aiemmin tunnettua poliisia lukuun ottamatta mainittu yhtäkään irtisanottua/virasta pidätettyä poliisia nimeltä.

Pelkkä tietojen luovuttaminen yksittäiselle tiedotusvälineelle ei tämän vuoksi mitenkään ilmeisesti vaaranna kysymyksessä olevan poliisimiehen tulevaa toimeentuloa tai sopeutumista yhteiskuntaan. Tietojen käsitteleminen journalistisessa tiedonhankinnassa ja niiden julkaiseminen on nähtävä erillisinä tekoina.

Poliisiammattikorkeakoulun päätös rajoittaa sananvapautta ja estää Hannulaa uutisoimasta kattavasti merkittävästä yhteiskunnallisesta ongelmasta eli poliisien rikollisuudesta Suomessa. Myös Poliisiammattikorkeakoulun poliisien tekemät rikokset on tarpeen ottaa huomioon selvityksessä, sillä se on poliisiyksikkö ja vastuullisessa asemassa opettaessaan tulevia poliiseja vaativaan työhön.

Poliisiammattikorkeakoulu on lausunnossaan katsonut, että Päivi Hannulalle tulisi myöntää valituslupa sekä esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys toisaalta nimikirjalain 6 ja 7 §:n ja toisaalta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan tulkinnasta ja soveltamisesta valtion virkamieslain mukaisessa menettelyssä tehtyjen päätösten julkisuuteen ja salassapitoon.

Hannulan viittaaman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 5.2.2016 taltionumero 339 perusteluissa ei ole lausuttu mitään nimikirjalain 6 §:n vaikutuksesta nimikirjalain 7 §:n salassapitosäännöksen soveltamisalaan. Tässä suhteessa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut poikkeavat merkittävästi korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemman päätöksen perusteluista.

Siinä tapauksessa, että nimikirjalain 6 ja 7 §:n säännöksiä ei tulisi soveltaa virkamiesoikeudellisiin päätöksiin, jäljellä on edelleen kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan tulkinnasta ja soveltamisesta.

Hannulalle tulisi myöntää valituslupa hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella, koska lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa olisi tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Nimikirjalain 6 §:n mukaisesti kaikki henkilöstöasioiden hoitamista varten viranomaisella olevat tiedot virkamiehelle tuomitusta rangaistuksesta ovat salassa pidettäviä riippumatta siitä, merkitäänkö tiedot nimikirjaan vai johonkin muuhun asiakirjaan. Valtion virkamieslain mukainen menettely, jossa päätetään kirjallisesta varoituksesta, virantoimituksesta pidättämisestä, poliisimiehen virantoimituksesta erottamisesta, irtisanomisesta tai virkasuhteen purusta ovat nimikirjalain 6 §:ssä tarkoitettua henkilöstöasioiden hoitoa. Nimikirjalain 7 §:n salassapitosäännös on ehdoton. Poliisiammattikorkeakoulu yhtyy hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausuttuun.

Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää, että nimikirjalain 6 ja 7 § ei tule sovellettavaksi tässä asiassa, rangaistustietojen julkisuuteen ja salassapitoon tulee sovellettavaksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohta.

Poliisiammattikorkeakoulun 30.1.2014 ja 16.6.2014 tekemiin päätöksiin sisältyy tietoja ylikonstaapelille tuomitusta rangaistuksesta. Poliisiammattikorkeakoulu on virkamiesoikeudellisia päätöksiä tehdessään toiminut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdassa tarkoitettuna hallintoviranomaisena ja ylikonstaapelille tuomittu rangaistus on samassa lainkohdassa tarkoitettu tuomittua koskeva tieto.

Näiden tietojen luovuttaminen edellyttäisi erittäin suurta todennäköisyyttä siitä, että tietojen luovuttaminen ei vaarantaisi asianomaisen toimeentuloa sen jälkeen, kun ylikonstaapeli oli irtisanoutunut virastaan. Poliisiammattikorkeakoulu on kuitenkin arvioinut, että tietojen luovuttamisella saattaa olla haitallisia vaikutuksia entisen ylikonstaapelin toimeentulolle.

Tältä osin Hannula ei ole tuonut esille mitään sellaista, mikä antaisi aiheen arvioida asiaa toisin kuin Poliisiammattikorkeakoulu on päätöksessään tehnyt. Hannulalla on perustuslain 12 §:n mukainen oikeus julkaista saamiaan tietoja kenenkään niitä ennakolta tarkastamatta. Tuomitun nimen julkaisu on tyypillisesti toimittajan tai tiedotusvälineen toimituksen journalistinen ratkaisu, johon viranomainen ei voi vaikuttaa, eikä myöskään ennakoida. Tuomiota koskevien tietojen luovuttamista koskevien seurausten haitallisuutta koskevassa arviossa viranomainen ei voi näin ollen tehdä päätelmiä siitä, miten toimittaja hänelle luovutettujen tietojen kanssa tulisi menettelemään.

Koska Poliisiammattikorkeakoulu on päätöksessään arvioinut, että tuomiota koskevien tietojen luovuttamisella saattaa olla haitallisia seuraamuksia, se ei ole ottanut kantaa siihen, olisiko tietojen luovuttamiselle ollut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdassa tarkoitettu perusteltu syy. Poliisiammattikorkeakoulu toteaa kuitenkin, että viranomaiskäytännön yhtenäisyyttä on mahdollista ylläpitää, vaikka virkamiesoikeudellisiin päätöksiin sisältyviä tietoja ei kaikilta osin luovutettaisi tiedotusvälineille.

A on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. A on yhtynyt Poliisiammattikorkeakoulun lausunnossa esitettyyn ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Poliisiammattikorkeakoulu on virkamiesoikeudellisia päätöksiä tehdessään julkista valtaa käyttävä viranomainen. Virkamiesoikeudelliseen päätökseen merkityt tiedot rikosnimikkeestä ja rangaistusseuraamuksesta ovat rikoksesta tuomittua koskevia tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Salassapidosta on oikeus poiketa vain, jos tapauskohtaisen harkinnan perusteella olisi ilmeistä, että tietojen antaminen ei vaarantaisi asianomaisen henkilön toimeentuloa.

Selitykseen oheistetusta, jo hallinto-oikeudelle toimitetusta selvityksestä tietojen julkistamisen vaikutuksesta A:n toimeentuloon ja yhteiskuntaan sopeutumiseen käy yksiselitteisesti ilmi, että tietojen antaminen vaarantaisi vakavasti hänen toimeentulonsa ja yhteiskuntaan sopeutumisensa.

Hannula on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Nimikirjalakia ei tule soveltaa tässä tapauksessa, sillä tietopyyntö ei ole kohdistunut nimikirjaan, vaan virkamiesoikeudelliseen päätökseen eli asiakirjaan.

Ratkaistavana on siis vain kysymys siitä, voivatko virkamiesoikeudellisen toimenpiteen perusteena olevat rikokset tulla salattaviksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan perusteella. Lainkohdan on katsottava suojelevan tuomion jo saaneen henkilön rangaistuksen suorittamista koskevia tietoja, esimerkiksi vankeinhoidon tietoja. On vaikea nähdä, että se voitaisiin ulottaa koskemaan kaikkia tuomittua koskevia tietoja, tai kuten tässä tapauksessa valikoidusti itse rikostuomiota, määrättyä rangaistusta tai tuomion diaaritietoja, jotka ovat olleet julkisia ennen tuomion antamista. Myös virkamiesoikeudellisten päätösten perustelujen on oltava mahdollisimman julkisia. Lainkohtaa ei voida soveltaa niihin tietoihin, joiden luovuttamisesta on nyt kieltäydytty. Tiedonsaanti poliisien tekemistä rikoksista vaikeutuisi oleellisesti, sillä suuressa osassa virkamiesoikeudellisia päätöksiä on perusteena rikollinen toiminta.

Mikäli kuitenkin katsotaan, että mainittu lainkohta tulee sovellettavaksi, Poliisiammattikorkeakoulu katsoo virheellisesti, että nimenomaan journalistinen tiedonhaku vaarantaisi asianomaisen tulevaa toimeentuloa, yhteiskuntaan sopeutumista tai turvallisuutta eli julkisuuslaissa säädettyjä vaikutuksia.

Tiedonhankintaa ja nimenjulkaisua on katsottava erillisinä tekoina. Nimenjulkaisukysymykseen eivät viranomaiset päätöksillään voi eivätkä saa perustuslain takaaman sananvapausperiaatteen mukaisesti ennakolta vaikuttaa. Tietopyynnön perusteena on ollut journalistinen tiedonhankinta ja poliisin rikoksista kertominen, ei tuomitun nimen julkaiseminen.

Hannulan vastaselitys on lähetetty tiedoksi Poliisiammattikorkeakoululle ja A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan valituksen hylkäämistä eli tuomittua rangaistusta koskevien tietojen julkisuutta koskevan ratkaisun osalta kuten myös Poliisiammattikorkeakoulun päätös vastaavilta osin ja asia palautetaan Poliisiammattikorkeakoululle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen Poliisiammattikorkeakoulun päätösten 30.1.2014 ja 16.6.2014 luovuttamiseksi Päivi Hannulalle kokonaisuudessaan päätöksiin sisältyviä osoitetietoja lukuun ottamatta.

2. Valitus hallinto-oikeuden päätöksestä hylätään oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä koskevan ratkaisun osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslaki

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Nimikirjalaki

Nimikirjalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion virkamiehiä ja työntekijöitä koskevia henkilötietoja kerättäessä, talletettaessa, käytettäessä ja luovutettaessa on sen lisäksi, mitä muualla laissa on säädetty, noudatettava mainittua lakia.

Nimikirjalain 6 §:n mukaan valtion virkamiestä ja työntekijää, eduskunnan virkamiestä, Suomen Pankin viran- tai toimenhaltijaa sekä kunnan tai kuntayhtymän viranhaltijaa tai työntekijää koskevien nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta on jäljempänä säädetyin poikkeuksin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään.

Nimikirjalain 7 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävä tieto voidaan luovuttaa vain:

1) jos tieto luovutetaan virkamiehelle tai työntekijälle itselleen;

2) jos tieto luovutetaan muulle asianosaiselle viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:ssä säädetyin perustein;

3) jos tieto luovutetaan muun lain nojalla, ei kuitenkaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella;

4) jos tieto luovutetaan valtion, kunnan tai kuntayhtymän viranomaiselle taikka itsenäiselle julkisoikeudelliselle laitokselle viranomaiselle kuuluvan tehtävän hoitamista taikka viran tai tehtävän täyttämistä taikka muuta hyväksyttävää henkilöstöhallinnon tehtävää varten; taikka

5) jos tieto luovutetaan tieteellistä tutkimusta, tilastointia tai viranomaisen suunnittelu- ja selvitystehtävää varten.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki)

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, hallintoviranomaisen asiakirjat ja rekisterit, jotka sisältävät tietoja tuomitusta taikka vangitusta tai muutoin vapautensa menettäneestä henkilöstä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna asianomaisen tulevaa toimeentuloa, yhteiskuntaan sopeutumista tai turvallisuutta, ja jos tiedon antamiseen on perusteltu syy; salassa pidettäviä ovat myös rikosrekisteriin, sakkorekisteriin, oikeushallinnon valtakunnalliseen tietojärjestelmään sekä eläintenpitokieltorekisteriin talletetut tiedot, todistajansuojeluohjelmia koskevaan rekisteriin tallennetut tiedot ja muut todistajansuojeluohjelmaa koskevat tiedot samoin kuin Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin tutkimus- ja seurantatarkoituksia varten keräämät tiedot.

Oikeudellinen arviointi

Koska ainoastaan Päivi Hannula on hakenut muutosta Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätökseen, asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys yksinomaan niistä asiakirjojen osista, joiden osalta hallinto-oikeus on hylännyt Hannulan valituksen. Kysymys on täällä siten siitä, ovatko Poliisiammattikorkeakoulun päätöksiin 30.1.2014 ja 16.6.2014 sisällytetyt henkilölle tuomittua rangaistusta eli käräjäoikeuden tuomiota koskevat tiedot julkisia vai salassa pidettäviä. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut sanottuihin päätöksiin.

Hannulan asiakirjapyyntö on kohdistunut kahteen Poliisiammattikorkeakoulun tekemään samaa henkilöä koskevaan virkamiesoikeudelliseen päätökseen, joista 30.1.2014 annettu koskee määräaikaista virantoimituksesta erottamista ja 16.6.2014 annettu virantoimituksesta pidättämistä. Tällaisten virkamiesoikeudellisten päätösten luovuttamisessa ei ole kysymys nimikirjalain 6 §:ssä tarkoitetusta nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta. Sanottu koskee myös viranomaisella henkilöstöasioiden hoitamiseksi olevia yksittäisiä tietoja niiden tultua sisällytetyiksi osiksi nyt käsillä olevan kaltaisia virkamiesoikeudellisia päätöksiä. Tällöin myöskään nimikirjalain 7 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa, ei tule sovellettavaksi. Asiakirjapyynnössä tarkoitettujen päätösten ja niihin sisällytettyjen tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy siten yksinomaan julkisuuslaissa säädetyn perusteella.

Poliisiammattikorkeakoulun päätöksiin 30.1.2014 ja 16.6.2014 sisältyy tieto päätösten kohteena olevaa henkilöä koskevasta käräjäoikeuden tuomiosta rikosnimikkeineen ja rangaistuksineen. Kysymyksessä oleva rikosasia ja siitä annettu tuomio ovat muodostaneet perustan määräaikaiselle virantoimituksesta erottamiselle ja lisäksi ne ovat olleet taustatekijöinä virantoimituksesta pidättämistä harkittaessa.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan mukaan hallintoviranomaisen asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tuomitusta henkilöstä, ovat salassa pidettäviä, jollei säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyslausekkeesta muuta johdu. Vaikka käräjäoikeuden rikosasiassa antama tuomio ei sinänsä lähtökohtaisesti ole salassa pidettävä asiakirja, sanotusta lainkohdasta johtuu nimikirjalain 7 §:ää vastaavalla tavalla, että käräjäoikeuden tuomio ei hallintoviranomaisen hallussa olevana ole yleensä sellaisenaan yleisöjulkinen asiakirja.

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentista ja julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevä julkisuusperiaate ja julkisuuslain 3 §:stä ilmenevä lain tarkoitus huomioon ottaen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan sanamuotoa ei ole kuitenkaan perusteltua tulkita laventavasti. Julkisuuslain perusteella viranomaisen virkamiesoikeudellinen päätös ei pääsääntöisesti ole salassa pidettävä. Tällaiseen päätökseen sisällytettyinä ja siihen olennaisesti liittyvinä tietoja käräjäoikeuden tuomiosta ei voida julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan perusteella pitää lähtökohtaisestikaan salassa pidettävinä ottaen huomioon säännöksen tarkoitus ja sitä koskeva edellä mainittu tulkintaohje. Näin ollen sanottujen tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys ei tule arvioitavaksi säännöksen vahinkoedellytyslausekkeen perusteella. Asiassa ei siten tule arvioitavaksi, vaarantaisiko tiedon antaminen esimerkiksi tuomitun henkilön toimeentuloa. Sanotut tuomiota koskevat tiedot eivät ole salassa pidettäviä muullakaan perusteella.

Lopputulos

Edellä lausutuista syistä hallinto-oikeuden päätös on kumottava valituksen hylkäämistä eli tuomittua rangaistusta koskevien tietojen julkisuutta koskevan ratkaisun osalta kuten myös Poliisiammattikorkeakoulun päätös vastaavilta osin ja asia on palautettava Poliisiammattikorkeakoululle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen Poliisiammattikorkeakoulun päätösten 30.1.2014 ja 16.6.2014 luovuttamiseksi Hannulalle kokonaisuudessaan päätöksiin sisältyviä osoitetietoja lukuun ottamatta.

2. Valituksen hylkääminen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä koskevan hallinto-oikeuden ratkaisun osalta

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Pääasian tulkinnanvaraisuuteen nähden oikeudenkäynnin hallinto-oikeudessa ei voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin Hannulan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Pääasian tulkinnanvaraisuuteen nähden oikeudenkäynnin korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, Hannulalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Tulli oli määrännyt A:lle tämän Suomeen maahantuomasta käytetystä Volvo XC90 -merkkisestä henkilöautosta autoveroa. Verotusarvo oli määritetty tilastollisesti sellaisen vertailuaineiston perusteella, joka oli koskenut samanlaisten käytettyjen ajoneuvojen pyyntihintoja Suomen markkinoilla. Autoveroprosentti oli oikaistu niin kutsuttua historiallista autoveroprosenttia vastaavaksi ratkaisun KHO 2014:182 mukaisesti.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko ajoneuvosta kannettu SEUT 110 artiklasta ilmenevä syrjimättömyysvaatimus huomioon ottaen veroprosentin oikaisun jälkeenkin liikaa autoveroa. Arvioitavaksi tuli sen seikan merkitys, että käytettyjen ajoneuvojen markkinoilta saaduissa vertailutiedoissa ei ollut otettu huomioon, mitä verottomia eriä vertailuajoneuvojen pyyntihintoihin sisältyi. Verottomia eriä oli voinut muodostua, koska autoverolain ja noudatetun soveltamiskäytännön mukaan ajoneuvon arvoon ei tullut lukea tavanomaisia toimituskuluja ja ajoneuvon mukana myytyjä tarvikkeita, jotka oli asennettu muualla kuin tehtaalla, ja koska käytetyssä ajoneuvossa jäljellä olevana veron määränä oli pidettävä ajoneuvon arvonalentumisen perusteella määräytyvää osuutta alkuperäisen veron määrästä.

A vaati verotuspäätöstä muutettavaksi veroprosentin osalta. Korkein hallinto-oikeus totesi, että autoverotuspäätökseen sisältyvät verotusarvon ja veroprosentin määräämistä koskevat osaratkaisut eivät tulleet erikseen lainvoimaisiksi. Hallinto-oikeus ei ollut menetellyt virheellisesti, kun se oli asiaa ratkaistessaan arvioinut, oliko vaatimuksen tueksi esitettyjen seikkojen merkitys tullut otetuksi huomioon jo verotusarvoa määritettäessä.

Tilastollisen arvonmääritysmenetelmän soveltamisen yhteydessä menetelmän tuottamaa pyyntihintaa oli alennettu mahdollisten eri virhetekijöiden vuoksi 10 prosenttia ennen tavanomaisten alennusten vähentämistä. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että tällaista alennusta oli pidettävä riittävänä korjaamaan myös nyt kysymyksessä oleva verottomien erien huomioon ottamiseen liittyvä epätarkkuus. Ajoneuvoon kohdistunut autoverotus ei ollut omiaan suosimaan kotimaan markkinoilla olevia jo rekisteröityjä samanlaisia käytettyjä ajoneuvoja, eikä verotusta ollut pidettävä syrjivänä.

Autoverolaki 11 §, 11 b, 11 c § 1 momentti, 11 d §, 11 e § 1 momentti ja 15 § 1 momentti

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 110 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 28.4.2017 nro 17/0294/4

Asian aikaisempi käsittely

Tulli on 29.11.2010 tekemällään autoverotuspäätöksellä määrännyt A:lle autoveroa tämän maahantuomasta käytetystä Volvo XC90 -merkkisestä henkilöautosta 11 207,94 euroa ajoneuvolle vahvistetun 32 964,55 euron verotusarvon perusteella. Autoveroprosenttina on käytetty veropäivänä 22.11.2010 voimassa olleen autoverolain 6 §:n (5/2009) ja lain liitetaulukon mukaista 34 prosenttia, joka on määräytynyt ajoneuvon EY-tyyppihyväksynnässä määriteltyjen ominaishiilidioksidipäästöjen perusteella.

Tulli on 23.6.2015 tekemällään autoverotuksen muutospäätöksellä oikaissut autoveropäätöstä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 2014:182 edellyttämällä tavalla. Tulli on alentanut autoveroprosentin 34 prosentista 27,30 prosenttiin ja palauttanut liikaa kannetun autoveron säädettyine korkoineen. A:n oikaisuvaatimus on muilta osin hylätty.

A on autoverotuksen muutospäätöksestä tekemässään valituksessa hallinto-oikeudelle vaatinut muun ohella, että liikaa peritty autovero on määrättävä palautettavaksi. Autoveroprosenttina on käytettävä 24 prosenttia. Autoveroprosentti on laskettava syrjimättömällä tavalla niin, ettei se ylitä samanlaisesta ajoneuvosta ensirekisteröintihetkellä uutena perityn veron osuutta. Veron osuutta laskettaessa on otettava huomioon, että uuden ajoneuvon verotusarvoon ei ole sisällytetty kaikkea ajoneuvon arvoon sisältyvää, minkä vuoksi veron osuus käytetyn ajoneuvon verotusarvosta eli kokonaisarvosta on pienempi kuin uuden ajoneuvon verotusarvosta laskettava veron osuus. Veron osuutena on käytettävä samanlaisen ajoneuvon veron määrää jaettuna kokonaishinnalla, joka on sisältänyt verottomat erät.

Tullin autoverotusyksikkö on antanut lausunnon.

Tulliasiamies on antanut vastineen.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeus on varannut Tullille tilaisuuden antaa lausunto valittajan esittämien historiallista veroprosenttia, verottomien erien osuutta ja veroprosentin alentamista koskevien vaatimusten johdosta.

Tullin autoverotusyksikkö on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden esittää selvitystä siitä, mitä valittajan vaatimuksessa tarkoitettuja autoverottomia eriä on sisältynyt nyt kysymyksessä olevaan verotettuun ajoneuvoon, ja häntä on pyydetty yksilöimään mahdollisimman tarkasti verottomat erät sekä valittajan käsitys niiden iästä ja arvosta.

A on antanut kaksi kirjelmää, joiden johdosta hallinto-oikeus on ilmoittanut hänelle, että hallinto-oikeus ei järjestä suullista käsittelyä. Hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden esittää asiassa selvitystä.

A on antanut lisäselvityksen.

Verohallinto on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta, pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä valituksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ennakkoratkaisupyyntö

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Kun otetaan huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden olemassa oleva oikeuskäytäntö, ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta ei ole tarpeen asian ratkaisemiseksi.

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 38 §:n mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Valittaja on vaatinut suullista käsittelyä järjestettäväksi veroprosenttia koskevan todistelun esittämiseksi. Valituksenalaisen päätöksen asiakirjoihin on liitetty Tullin 7.4.2015 laatima mallikohtainen vertailuveroprosenttia koskeva taulukko ajoneuvoista, joiden käyttöönottopäivämäärä on ollut vuosina 2003–2007 ja Tullin autoverotusyksikön 13.1.2015 laatima selvitys vertailuveroprosentin määrittämisestä. Lisäksi hallinto-oikeudella on käytettävissään Tullin ajoneuvojen hintajärjestelmästä saatua selvitystä Suomessa jo rekisteröityjen Volvo XC90-merkkisten ajoneuvojen yleisistä pyyntihinnoista ajalla 2.11.–29.11.2010 sekä valittajan ja Tullin kyseisen autoverotuksen eri vaiheissa laatimat asiakirjat sisältäen hallinto-oikeusprosessin eri vaiheissa annetut lausunnot, vastineet ja vastaselitykset. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä sekä asiakirjoista saatava selvitys hallinto-oikeus katsoo, ettei suullisessa käsittelyssä ole saatavissa sellaista selvitystä, jolla olisi merkitystä asian ratkaisun kannalta. Suullisen käsittelyn toimittaminen tässä asiassa on ilmeisen tarpeetonta.

Pääasia

Autoverolain 6 §:n 1 momentin (266/2003) 1 kohdan mukaan uutena tai vuoden 2002 jälkeen valmistetun käytettynä verotettavan henkilöauton ja muun mainitun lain 10 a §:n 1 momentissa tarkoitetun auton vero on 28 prosenttia auton verotusarvosta vähennettynä 650 eurolla, jos ajoneuvo on muulla käyttövoimalla kuin dieselöljyllä käytettävä, tai 28 prosenttia vähennettynä 450 eurolla, jos ajoneuvon käyttövoimana on dieselöljy. Saman pykälän 2 momentin (266/2003) mukaan 1 momentin 1 kohtaa sovellettaessa käytettynä verotettavan auton verosta vähennettävää määrää alennetaan auton iän perusteella 0,8 prosentilla kuukautta kohden kunkin edellisen kuukauden loppuun lasketusta jäännösarvosta.

Unionin tuomioistuimen 19.12.2013 asiassa C-437/12, X, antaman tuomion mukaan SEUT 110 artiklaa sovellettaessa sellaisia samanlaisia kotimaisia tuotteita, jotka ovat verrattavissa pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kaltaiseen käytettyyn ajoneuvoon, jonka ensimmäinen käyttöpäivä on ollut ennen 1.2.2008 ja joka on tuotu Alankomaihin ja rekisteröity siellä vuonna 2010, ovat sellaiset Alankomaiden markkinoilla ennestään olevat ajoneuvot, jotka ovat ominaispiirteiltään mahdollisimman samanlaisia kyseessä olevan ajoneuvon kanssa. Tuomion mukaan SEUT 110 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä auto- ja moottoripyöräveron kaltaiselle verolle sikäli ja siltä osin kuin maahantuoduista käytetyistä ajoneuvoista niitä Alankomaissa rekisteröitäessä kannettava kyseisen veron määrä on suurempi kuin pienin jäljellä oleva kyseisen veron määrä, joka sisältyy Alankomaissa jo rekisteröityjen samanlaisten käytettyjen ajoneuvojen arvoon (tuomion kohta 45).

Tuomion perustelujen mukaan verojärjestelmää voidaan pitää SEUT 110 artiklan kanssa yhteen soveltuvana ainoastaan, jos osoitetaan, että järjestelmä on rakenteeltaan sellainen, ettei se missään olosuhteissa mahdollista maahantuotujen tuotteiden verottamista kotimaisia tuotteita ankarammin ja näin ollen sillä ei missään tapauksessa ole syrjivää vaikutusta (tuomion kohta 28). Näin ollen SEUT 110 artiklaa rikotaan silloin, kun toisesta jäsenvaltiosta tuodusta käytetystä ajoneuvosta kannetaan vero, jonka määrä on suurempi kuin tässä jäsenvaltiossa jo rekisteröityjen samanlaisten käytettyjen ajoneuvojen arvoon sisältyvä, verosta jäljellä oleva määrä (tuomion kohta 31).

Tuomion perustelujen mukaan SEUT 110 artiklan tarkoituksena ei kuitenkaan ole estää jäsenvaltiota ottamasta käyttöön uusia veroja tai muuttamasta olemassa olevien verojen verokantaa tai määräytymisperustetta (tuomion kohta 33). Jäsenvaltioiden oikeus säätää uusista veroista tai olemassa olevien verojen verokannan tai määräytymisperusteen muuttamisesta ei kuitenkaan ole rajoittamaton. SEUT 110 artiklassa määrättyä kieltoa on sovellettava aina, kun verotus on omiaan tekemään muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden tuonnin vähemmän houkuttelevaksi ja näin suosimaan kotimaisia tuotteita (tuomion kohta 34). Jäsenvaltiot eivät siten saa ottaa käyttöön sellaisia uusia veroja eivätkä tehdä olemassa oleviin veroihin sellaisia muutoksia, joilla on tarkoitus tehdä maahantuotujen tuotteiden myynti vähemmän houkuttelevaksi ja näin suosia kansallisilta markkinoilta saatavilla olevien ja niille ennen kyseisten verojen tai muutosten voimaantuloa saatettujen samanlaisten tuotteiden myyntiä tai joilla on tällainen vaikutus (tuomion kohta 35). Tuomion perustelujen mukaan tällaiset syrjivät vaikutukset ovat vältettävissä vain silloin, jos on mahdollista valita pienin jäljellä oleva rekisteröintiveron määrä, joka vielä sisältyy valtion alueella jo rekisteröityjen samanlaisten käytettyjen ajoneuvojen arvoon (tuomion kohta 42).

Tulli on oikaisumenettelyn yhteydessä toimittanut valittajalle otteen Tullin 7.4.2015 julkaisemasta taulukosta mallikohtaisista vertailuveroprosenteista, josta käy ilmi verotettavana olevan ajoneuvon mallikohtainen vertailuveroprosentti, ja 13.1.2015 päivätyn selvityksen vertailuveroprosentin määrittämisestä. Tulli on toimittanut valittajalle lisäksi selvityksen ajoneuvon vertailuveroprosenteista ajalta 1.1.2003–31.12.2015. Valituksenalaisen ajoneuvon alin vertailuveroprosentti on ollut oikaisumenettelyssä käytetty mallikohtainen vertailuveroprosentti 27,30, joka perustuu ajalla 1.1.2003–31.12.2007 voimassa olleeseen lakiin (266/2003).

Tulli on toimittanut valittajalle veron osuuden määrittämisessä käytetyn aineiston. Edellä olevaan nähden hallinto-oikeus katsoo, että valittajalla on ollut mahdollisuus osoittaa Tullin päätös virheelliseksi sekä tarvittaessa antaa oma selvityksensä syrjimättömästä veron määrästä.

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että vertailuveroprosenttia laskettaessa tulee ottaa huomioon, että uuden auton verotusarvoon ei ole sisällytetty kaikkea auton arvoon sisältyvää, minkä vuoksi veron osuus käytetyn auton verotusarvosta eli kokonaisarvosta on pienempi kuin uuden auton verotusarvosta laskettava veron osuus. Veron osuutena on käytettävä samanlaisen auton veron määrää jaettuna kokonaishinnalla, joka on sisältänyt verottomat erät ja ajoneuvon historiallisen veroprosentin on katsottava olleen enintään 24 prosenttia. Valittajan valituksessaan esittämän laskelman mukaan syrjimättömyyden varmistamiseksi on oletettava, että keskimääräisen vertailuauton arvoon on sisältynyt vähintään toimituskulut 600 euroa, toinen rengassarja noin 3 000 euroa ja muita verottomia tarvikkeita 1 000 eurolla. Verottomien erien yhteisarvoksi on saatu tällöin 4 600 euroa ja veron osuudeksi 24 prosenttia.

Valittaja on 6.2.2017 hallinto-oikeuteen saapuneessa lisäselvityksessään täsmentänyt vaatimustaan siten, että asiassa on kysymys uuden auton kokonaisarvoon sisältyvien, mutta verotusarvoon kuulumattomien niin sanottujen verottomien erien vaikutuksesta käytettynä maahantuotavan auton niin sanottuun historialliseen veron osuuteen. Verottomat erät tulee ottaa huomioon nimenomaan veroprosentin määrittämisessä, eikä verotusarvon määrittelyssä. Kyseisen auton verottomilla varusteilla ei ole merkitystä asiassa. Suomessa verotettujen samanlaisten autojen kokonaishintaan on tavanomaisesti sisältynyt erilaisia verottomia eriä. Näiden erien arvo on ollut noin 10 prosenttia auton kokonaisarvosta ja niiden vaikutus veroprosenttiin on ollut 10 prosenttia eli kyseessä olevassa tapauksessa noin 3 prosenttiyksikköä. Samanlaisen Suomessa jo rekisteröidyn auton veron osuus on tämän vuoksi ollut tuon verran pienempi kuin kyseisestä autosta peritty vero.

Autoverolain 11 b §:n 2 momentin mukaan ajoneuvon arvoon ei lueta ajoneuvon asiakkaalle toimittamisesta aiheutuvia tavanomaisia enintään 600 euron suuruisia kustannuksia. Hallinto-oikeus toteaa, että ajoneuvon verotusarvoon ei ole myöskään sisältynyt ajoneuvon mukana myytyjä tarvikkeita, jotka on asennettu muualla kuin tehtaalla.

Hallinto-oikeus katsoo, että edellä esitetty Tullin käyttämä ajoneuvon yksilöllisen autoveron osuuden laskelma, jossa uuden auton verotusarvoon eivät ole sisältyneet valittajan aikaisemmin mainitsemat niin sanotut verottomat erät, johtaisi valittajan esittämällä tavalla suhteellisesti suurempaan veron osuuteen, kuin jos verottomat erät olisivat sisältyneet laskelmassa auton verotusarvoon. Uusien ja käytettyjen henkilöautojen autoverot on 1.1.2003 alkaen laskettu autoverolain 6 §:n 1 momentin (266/2003) 1 kohdan ja 11 b §:n 2 momentin mukaisesti ja autojen veron osuus on määritetty ensiksi mainitussa pykälässä säädetyn mukaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että ajalla 1.1.2003–31.12.2007 veroprosentin määrittelyssä käytettyjen vertailuautojen verotus on toimitettu samoin perustein kuin nyt puheena olevan ajoneuvon verotus.

Verotusarvoa määritettäessä tehdään vertailuautojen pyyntihintoihin niin sanotun otantaharhan eliminoimiseksi 3–15 prosentin suuruinen kokonaisalennus. Hallinto-oikeus katsoo, että vaikka edellä mainittua alennusta ei ole alun perin tarkoitettu tehtäväksi nyt puheena olevan vähäisenä pidettävän virheen korjaamiseksi, se kuitenkin omalta osaltaan minimoi mainitun virheen vaikutuksen. Kun lisäksi otetaan huomioon, että varusteiden arvo alenee nopeammin kuin itse auton arvo, ja vielä Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-101/00, Siilin, antamassa tuomiossa hyväksytty kohtuullisten likimääräisyyksien käyttömahdollisuus syrjimättömän veron laskemisessa, hallinto-oikeus katsoo, että ajoneuvolle määritetty yksilöllinen mallikohtainen veron osuus 27,30 prosenttia vastaa kohtuullisella tarkkuudella uutena vuonna 2006 verotetun ajoneuvon arvoon sisältyvää veron osuutta.

Hallinto-oikeus katsoo, että valittaja ei ole näyttänyt, että puheena olevalle ajoneuvolle määrätty autovero olisi määrätty valittajan esittämällä tavalla virheellisesti, eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt, että valittajan käytettynä Suomeen maahantuomasta ajoneuvosta kannetun autoveron määrä olisi suurempi kuin vastaavassa Suomessa jo rekisteröidyssä autossa on veroa jäljellä. Näin ollen Tullin 23.6.2015 tekemällään autoveronmuutospäätöksellä 27,30 prosentiksi oikaisemaa veron osuutta ei ole pidettävä liian suurena, eikä sitä ole pidettävä syrjivänä. Valittaja ei ole osoittanut asiassa laadittua vertailuverolaskelmaa tai sovellettua veroprosenttia virheelliseksi. Valituksenalaista päätöstä ei näin ollen ole syytä muuttaa valittajan esittämillä perusteilla.

Oikeudenkäyntikulut

Valittajan vaatimukset on hallinto-oikeudessa hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään tästä oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulut vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 74 § ja 75 §

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus 110 artikla

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa C-101/00, Siilin KHO 2014:182, KHO 26.5.2015 T 1385 ja KHO 26.5.2015 T 1386

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Heikkilä, Olli Kurkela, Matti Haapaniemi (eri mieltä), Merja Tarvainen, Marianne Lastikka, Terttu Kujala, Elina Halimaa, Heidi Kärkiö ja Pasi Mäkelä. Esittelijä Kimmo Huttunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Tullin päätökset kumotaan ja että autoveroprosentiksi vahvistetaan 24 prosenttia. Toissijaisesti asia tulee palauttaa Verohallintoon syrjimättömyysarvioinnin tekemistä varten siten, että niin sanottujen verottomien erien vaikutus otetaan huomioon veron osuutta laskettaessa. Liikaa maksettu vero on palautettava ja sille on määrättävä lain mukainen korko maksupäivästä lukien.

Lisäksi A on vaatinut, että asiassa on toimitettava suullinen käsittely tai toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeuteen suullisen käsittelyn toimittamiseksi. Verohallinto on määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa asian materiaalisesta ratkaisusta riippumatta.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys uuden ajoneuvon kokonaisarvoon sisältyvien, mutta verotusarvoon kuulumattomien niin sanottujen verottomien erien vaikutuksesta käytettynä maahantuotavan ajoneuvon niin sanottuun historialliseen veron osuuteen eli samanlaisen ajoneuvon arvoon uutena sisältyneeseen veron osuuteen. Verottomat erät, kuten toimituskulut, toinen rengassarja ja verottomat varusteet tulee ottaa huomioon veroprosentin määrittämisessä ja siten veron määräämisessä.

Hallinto-oikeudella ei ole ollut toimivaltaa hyväksyä syrjivää veron osuutta verotusarvoon liittyvien seikkojen perusteella. Verotusarvoon ei ole haettu muutosta, ja Tullin päätös on ollut lainvoimainen verotusarvon osalta. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti vaarantuu, jos on mahdollista, että valitusperuste sinänsä hyväksytään, mutta valitus hylätään kokonaan valituksen ulkopuolella olleiden seikkojen perusteella.

Muutoinkaan verotusarvoon tehdyt tilastollisen arvonmäärityksen epävarmuustekijöitä koskevat oikaisut eivät voi olla peruste syrjivän veron osuuden hyväksymiseen. Hallinto-oikeuden ratkaisu on myös tästä syystä virheellinen. Jos oikaisuja ei olisi tehty, verotusarvo olisi ollut autoverolain ja unionin oikeuden vastainen. Tullin soveltama verotusarvo ja verotusarvoon tehdyt oikaisut ovat perustuneet korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuihin KHO 2006:95 ja KHO 2008:67, joissa on katsottu, että vähennykset ovat välttämättömiä tilastollisen arvonmäärityksen epävarmuustekijöiden poistamiseksi. Korjauksia ei voi ulottaa kattamaan myös veron osuuden virheellisyyttä.

Valituksen toisena hylkäämisperusteena on ollut hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan se, että ajoneuvon varusteiden arvo laskee muuta ajoneuvon arvoa nopeammin. Tällä ei kuitenkaan ole merkitystä asiassa. Unionin oikeuden rekisteröintiverodoktriinin ydin on, että uuden ajoneuvon veron osuus "jäätyy" ja että koko ajoneuvon elinkaaren ajan jäännösarvosta voidaan periä veroa enintään sama veron osuus. Laskettaessa tätä veron osuutta ajoneuvon eri osia ei aseta eri asemaan. Voidaan toki ajatella, että käytetyn ajoneuvon arvon aleneminen kohdistuu eri tavalla ajoneuvon eri osiin. Verotuksen kannalta tällä ei kuitenkaan ole merkitystä, vaan ratkaisevaa on koko ajoneuvon veron osuus ja koko ajoneuvon jäännösarvo. Sitä paitsi ainakaan ajoneuvon arvoon kapitalisoituvien verottomien toimituskulujen osuus ei voi laskea ajoneuvon muuta arvoa nopeammin.

Kyseisen verotetun ajoneuvon varustelulla ei ole asiassa merkitystä. Ratkaisevaa on se pienin osuus, joka veroa on sisältynyt autoverolain mukaan samanlaisena pidettävään ajoneuvoon. Asiassa on asiantuntijalausunnoilla selvitetty, että tyypillisesti ajoneuvoihin myydään noin kymmenen prosentin arvosta verottomia eriä, toimituskuluja ja verottomia varusteita. Verottomat erät ovat vaikuttaneet samanlaisina pidettävien ajoneuvojen arvoihin.

Todellista korkeammaksi todettua veron osuutta ei olisi tullut hyväksyä silläkään perusteella, että unionin oikeus sallisi kohtuullisen likimääräisyyden, koska unionin oikeus edellyttää, että järjestelmän osoitetaan varmistavan syrjimättömyyden kaikissa tapauksissa. Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että A:n esittämän selvityksen mukaan verottomien erien aiheuttaman virheen vaikutus on noin kymmenen prosenttia. Hallinto-oikeus on myös todennut, että verottomat erät johtavat A:n esittämällä tavalla suhteellisesti suurempaan veron osuuteen. Järjestelmää, joka automaattisesti ja rakenteellisesti johtaa syrjivään veroon, ei voida hyväksyä. Jos korkein hallinto-oikeus ei suoraan hylkää hallinto-oikeuden omaksumaa unionin oikeuden tulkintaa, asiasta tulee pyytää unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön ilmeisen tarpeettomana. Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan sillä, että Tulli/Verohallinto on esittänyt erinäisiä laskelmia veroprosenttia koskevien väitteidensä tueksi. Hallinto-oikeuden päätös osoittaa, että A:n vaatima todistelu ei olisi ollut ilmeisen tarpeetonta.

A olisi halunnut esittää todistelua myös siitä, mitä Tullin verotusarvon epävarmuustekijöitä poistavat vähennykset kattavat ja mitä niillä on ollut tarkoitus kattaa. A on ilmoittanut haluavansa kuulustella Tullin/Verohallinnon virkamiehiä. Hallinto-oikeus lienee käytännössä käsitellyt Verohallinnon oikeudenkäyntikirjelmää todisteluna, koska muuta selvitystä ajoneuvon verotusarvoon liittyvien korjausten merkityksestä ei ole esitetty. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus edellyttää, että kirjalliseen todisteluun on liityttävä vastakuulustelumahdollisuus.

Hallinto-oikeus on hyväksynyt A:n keskeisen valitusperusteen sinänsä oikeaksi, mutta se on hylännyt pääasiavaatimuksen yllättävällä perusteella, joka tuli esiin vasta prosessin loppuvaiheessa. A:lle asiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut johtuvat pääosin sellaisen perusteen selvittämisestä, jonka hallinto-oikeus hyväksyi, mutta jonka Tulli oli hylännyt ja jota Verohallinto vastusti. Nämä seikat huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. On huomattava, että viranomainen oli väärässä keskeisessä väitteessään verottomien erien merkityksestä. Asia ei ollut siinä määrin monimutkainen, ettei se olisi ollut kohtuudella Tullin ja Verohallinnon autoveroyksikön ymmärrettävissä. Prosessi on aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asia on pilottijuttu, joka vaikuttaa tuhansien samanlaisten asioiden ratkaisemiseen. A on hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut asiassa valituksen lisäksi viisi vastaselitystä. Hallinto-oikeus on ohjannut asianosaiset kalliiseen kirjalliseen menettelyyn A:n vaatiman suullisen todistelun asemasta. Asian luonteesta ja perusteellisesta käsittelystä johtuen oikeudenkäyntikulut ovat muodostuneet korkeiksi, ja olisi kohtuutonta, että oikeustilan selventämisestä aiheutuneet kustannukset jäisivät yksittäisen muutoksenhakijan huoleksi.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut asiassa vastineen ja vaatinut, että valitus hylätään sivu- ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Tilastollisella mallilla määritettäviin verotusarvoihin liittyvät epävarmuustekijät poistuvat kohtuullisella tarkkuudella viimeistään kokonaisalennuksen vaikutuksesta.

Verotusarvoon kuulumattomien hinnanerien osuus uusien tai käytettyjen ajoneuvojen arvosta ei ole tiedossa. Sekä uuden että käytetyn ajoneuvon verotusarvo sisältää lähtökohtaisesti vain verollisen ajoneuvon ja varusteet. Kummassakaan ajoneuvoryhmässä verotusarvoon ei sisälly verottomia eriä. Uuden ajoneuvon arvossa tämä on ratkaistu siten, että tarkastelussa on rajattu verottomat erät pois yksilöllisesti listauksella, ja käytetyissä ajoneuvoissa yleisesti otantaharhan avulla eli pyyntihinnasta tehtävällä 3–15 prosentin suuruisella ylimääräisellä alennuksella, joka ylittää iältään vanhemmissa ajoneuvoissa jo kuoleentuneiden varusteiden arvon riittävästi. Iältään 0–2 vuotiaiden ajoneuvojen kohdalla kalliissa ajoneuvoissa arvo määritetään uuden ajoneuvon arvoon perustuen, joten niissäkään ei ole verottomia tarvikkeita mukana.

Verohallinto kontrolloi tilastollisesti saatuja hintoja aineiston keskiarvon avulla. Jos poikkeamat ovat merkittäviä, Verohallinto tarkastelee toteutuneita hintoja erillisten menetelmien avulla ennen verotuskäyttöön hyväksymistä. Menettely estää sen, että tilastollisessa mallissa saisivat merkitystä niiden ajoneuvojen hintahavainnot, joiden kaupan yhteydessä myytäisiin runsaasti ajoneuvoon liittyviä, mutta verotusarvoon kuulumattomia tarvikkeita.

Syrjimättömyys on toteutunut täysimääräisesti. A ei ole edes väittänyt, että hän olisi joutunut suorittamaan veroa suuremmasta määrästä, kuin mikä on vastaavan kotimaassa jo rekisteröidyn käytetyn ajoneuvon arvoon sisältyvä verosta jäljellä oleva määrä.

A on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessään A on lausunut muun ohella seuraavaa:

A:n väite veroprosentin virheellisyydestä sisältää myös väitteen siitä, että veron euromäärä on ollut liian suuri.

Tässä asiassa Tullin päätös on verotusarvon osalta lainvoimainen. Verotusarvoon ei ole haettu muutosta, eikä se ole ollut prosessin kohteena. Siinäkin tapauksessa, että hallinto-oikeudella katsottaisiin olleen toimivalta tutkia asiaa yli asiassa esitettyjen vaatimusten ja sen tutkittavaksi saatettujen kysymysten, hallinto-oikeuden olisi tullut vähintäänkin huolehtia siitä, että muutoksenhakija tietää, että hallinto-oikeus aikoo toimia näin.

Vaikka hallinto-oikeuden päätöstä ei kumottaisi prosessuaalisin perustein tutkintavallan ylittämisen ja puutteellisen prosessinjohdon ja kuulemisen vuoksi, päätös on virheellinen siksi, että verotusarvo ei ollut verotusarvon enimmäismäärää alhaisempi ja että verotusarvoon liittyvät korjaustekijät ovat oikeuskäytännön edellyttämiä verotusarvon asettamiseen liittyviä varmistuksia eikä verotusarvoon liity mitään, mikä olisi voinut kompensoida syrjivää veron osuutta eli veroprosenttia.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö väittää, ettei käytettyjen ajoneuvojen verotusarvoon sisälly verottomien erien osuutta. A on selvittänyt, että käytettyjen ajoneuvojen verotusarvo perustuu markkinoilta poimittuihin pyyntihintailmoituksiin ja niiden tilastolliseen muokkaukseen. Hintahavainnoista vähennetään laskennallisia alennuksia vastaava määrä ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukainen tilastollisen arvonmääritysmenetelmän epävarmuustekijöitä (otantaharhaa) kompensoiva vähennys. Hinnasta ei vähennetä ajoneuvon arvoon kapitalisoituneiden verottomien erien vaikutusta.

Syrjimättömyyttä ei voi varmistaa edes sillä, että verottomien erien arvo käytettynä vähennettäisiin käytetyn ajoneuvon arvosta. Verottomat erät yhdistyvät osaksi ajoneuvon jäännösarvoa. Tämä koskee renkaita, vetokoukkua, mattoja, polttoainekäyttöisiä lämmittimiä ja lohkolämmittimiä, joista tulee osa auton muodostamaa kokonaisuutta. Erityisen selvää tämä on toimituskulujen osalta, jotka ovat käytännössä ainoastaan verovapaaksi säädetty osa uuden ajoneuvon ostohintaa. Toimituskulujen erottaminen käytetyn auton jäännösarvosta arvonmääritystä varten on täysin mahdotonta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut lisävastineen.

A on antanut vastaselityksen sekä oikeudenkäyntikuluja koskeva selvityksen, jotka on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Tullilta lausuntoa siitä, minkä suuruista otantaharhaa ja yleistä varmistamista koskevaa alennusprosenttia on tarkalleen ottaen käytetty A:n ajoneuvon tilastollisessa arvonmäärityksessä.

Verohallinto, jolle autoverotus sekä autoverotuksen tietojärjestelmät ja historiatiedot ovat 1.1.2017 alkaen siirtyneet, on antanut asiassa lausunnon. Lausunnon mukaan A:n kysymyksessä olevassa autoverotuksessa on käytetty kymmenen prosentin alennusta.

A on antanut lausuman Verohallinnon lausunnon johdosta ja todennut muun ohella seuraava:

Koska asiassa ei ole kysymys ajoneuvon arvon määrittämisestä, Verohallinnon lausumalla ei ole merkitystä. Otantaharha-alennus tehdään arvonmääritysmenetelmään liittyvien virhetekijöiden huomioimiseksi. Otantaharha-alennus ei määrällisestikään voi kattaa tilastoepävarmuustekijöiden lisäksi veroprosentin virheellisyyttä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle on annettu tiedoksi Verohallinnon lausunto ja A:n lausuma.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. A:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Vaatimukset suullisen käsittelyn järjestämisestä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tai asian palauttamisesta vaihtoehtoisesti hallinto-oikeuteen suullisen käsittelyn järjestämiseksi hylätään.

3. Valitus pääasian osalta hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskeva vaatimus

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Suullisen käsittelyn toimittamista koskevat vaatimukset

Hallinto-oikeus on voinut esittämillään perusteilla jättää suullisen käsittelyn toimittamatta. Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä A:n valituksen johdosta tältä osin muuttaa.

Suullisen käsittelyn järjestäminen myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi. A:n tätä koskeva pyyntö hylätään hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin nojalla.

3. Pääasia

3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Autoverolain 11 §:n mukaan ajoneuvon verotusarvo on sen yleinen verollinen vähittäismyyntiarvo.

Autoverolain 11 b §:n 1 momentin mukaan ajoneuvon yleisellä vähittäismyyntiarvolla tarkoitetaan hintaa, joka yhdestä samanlaisesta ajoneuvosta olisi yleisesti saatavissa myytäessä se verollisena Suomen markkinoilla kuluttajan asemassa olevalle ostajalle sinä ajankohtana, jona ajoneuvo ilmoitetaan tai olisi pitänyt ilmoittaa verotettavaksi. Jos yleisiin myyntihintoihin perustuvaa arvoa ei ole käytettävissä, yleinen vähittäismyyntiarvo määritetään siitä hinnasta, jolla samanlaisia ajoneuvoja yleisesti ilmoitetaan myytäväksi, vähennettynä tavanomaisia alennuksia vastaavalla erällä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan ajoneuvon yleiseen vähittäismyyntiarvoon katsotaan kuuluvan kaikki se, minkä ajoneuvon ostaja välittömästi tai välillisesti luovuttaa vastikkeeksi ajoneuvosta myyjälle tai kolmannelle osapuolelle. Arvoon luettavan erän nimityksellä, maksun ajankohdalla tai muulla vastaavalla seikalla ei ole vaikutusta siihen, onko erä sisällytettävä vähittäismyyntiarvoon. Tavanomaisia rahoituskuluja ja ajoneuvon asiakkaalle toimittamisesta aiheutuvia tavanomaisia enintään 600 euron suuruisia kustannuksia ei kuitenkaan lueta ajoneuvon arvoon.

Saman pykälän 3 momentin (1450/2006) mukaan, jos käytetyn ajoneuvon verotusarvoa ei vähäisten markkinatietojen vuoksi voida määrittää 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, vähittäismyyntiarvo voidaan toissijaisesti määrittää vastaavan uuden ajoneuvon yleisen vähittäismyyntiarvon perusteella määritettävästä arvosta, joka saadaan alentamalla arvoa ajoneuvon iän perusteella yhdellä prosentilla kuukautta kohden kunkin edellisen kuukauden loppuun lasketusta jäännösarvosta. Mallikohtaisesti voidaan soveltaa myös tästä poikkeavaa arvonalenemisen laskennallista määrää, jos markkinatietoja koskevan tilastollisen aineiston perusteella on perusteita poiketa oletuksena olevasta arvon alenemasta ja jos käytettävissä olevan tiedon perusteella ei kuitenkaan voida asianmukaisesti määrittää verotettavaa ajoneuvoa vastaavan ajoneuvon yleistä vähittäismyyntiarvoa. Ajoneuvon ikä määrätään tätä pykälää sovellettaessa täysin kuukausin sen ajan perusteella, jonka ajoneuvo on ollut sekä rekisterissä että käytössä.

Autoverolain 11 c §:n 1 momentin mukaan määritettäessä ajoneuvon yleistä vähittäismyyntiarvoa Suomessa otetaan huomioon käytettävissä oleva selvitys ajoneuvon vähittäismyyntiarvon määräytymiseen markkinoilla vaikuttavista tekijöistä sekä ajoneuvon arvosta ja siihen vaikuttavista ajoneuvon ominaispiirteistä, kuten ajoneuvon merkistä, mallista, tyypistä, käyttövoimasta ja varustuksesta. Lisäksi voidaan ottaa huomioon ajoneuvon ikä, ajokilometrit ja kunto sekä muut yksilölliset ominaisuudet.

Autoverolain 11 d §:n mukaan ajoneuvoja voidaan pitää samanlaisina, jos ne ovat samanlaiset merkiltään, malliltaan ja varusteiltaan. Jos vertailtavana on eri maissa tyypitettyjä ajoneuvoja, asiakirjoissa olevien tietojen lisäksi ajoneuvojen tulee tosiasiallisesti olla teknisesti samanlaisia. Vähäiset eroavaisuudet eivät kuitenkaan estä pitämästä ajoneuvoja samanlaisina, jos niillä ei voida katsoa olevan merkitystä ajoneuvon arvon tai kuluttajien ajoneuvoon kohdistuvien tarpeiden kannalta.

Autoverolain 11 e §:n 1 momentin mukaan vastaavana uutena ajoneuvona pidetään ajoneuvoa, joka on käyttövoimaltaan, merkiltään, korityypiltään ja malliltaan sama kuin verotettava ajoneuvo. Lisäksi ajoneuvojen teknisten ominaisuuksien, kuten moottorin, vaihteiston, voiman-siirtotavan ja varustuksen on vastattava toisiaan. Vähäiset eroavaisuudet eivät kuitenkaan estä pitämästä ajoneuvoja vastaavina.

Autoverolain 15 §:n 1 momentin mukaan ajoneuvon verotusarvoa määrättäessä ajoneuvoon katsotaan kuuluvan toimintakuntoisina vähintään ne varusteet, jotka siinä, sen mukaan kuin erikseen on säädetty, tulee olla, jotta se voitaisiin hyväksyä liikenteeseen, sekä sellaiset muut varusteet, jotka tyyppihyväksynnän tai ajoneuvon valmistusmaassa julkaistun selvityksen mukaan kuuluvat ajoneuvon vakiovarusteisiin, sekä autossa lisäksi lämmityslaite. Verotusarvoa ei alenneta tällaisen varusteen puuttumisen tai epäkuntoisuuden takia.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 110 artiklan mukaan jäsenvaltiot eivät määrää muiden jäsenvaltioiden tuotteille minkäänlaisia korkeampia välittömiä tai välillisiä sisäisiä maksuja, kuin ne välittömästi tai välillisesti määräävät samanlaisille kotimaisille tuotteille.

Artikla vastaa aiempaa Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 90 artiklaa.

3.2 Toimitettu autoverotus

3.2.1 Tiedot ajoneuvosta

A on 22.11.2010 tuonut maahan Saksasta käytettynä ostamansa Volvo XC90 -merkkisen automaattivaihteisen ja dieselkäyttöisen maastohenkilöauton. Autoveroilmoituksen mukaan ajoneuvolla on ajettu 66 829 kilometriä ja siihen on lisävarusteina kuulunut metalliväri, nahkaverhoilu, kahdeksan turvatyynyä, Xenon ajovalot, sähköisesti säädettävät istuimet muistitoiminnolla, navigointijärjestelmä, murtohälytin, sähköinen ajovakausjärjestelmä, automaattinen ilmastointilaite sekä audiolaitteet. Ajoneuvon ensimmäinen käyttöönottopäivä on ollut 3.4.2006.

3.2.2 Veroprosentti

Autoveroilmoituksen johdosta 29.11.2010 toimitetussa autoverotuksessa A:n ajoneuvoa on verotettu veropäivänä 22.10.2010 voimassa olleen autoverolain 6 §:n (5/2009) mukaisella veroprosentilla, joksi on määräytynyt ajoneuvon EY-tyyppihyväksynnässä määriteltyjen ominaishiilidioksidipäästöjen perusteella 34 prosenttia.

A:n oikaisuvaatimuksen johdosta autoveroprosenttia on autoverotuksen muutospäätöksellä 23.6.2015 alennettu 27,3 prosenttiin asiassa tehdyn syrjimättömyysarvioinnin perusteella. Samanlaisesta uudesta ajoneuvosta Suomessa kannetun autoveron määrä 17 825,04 euroa on määritetty A:n ajoneuvon ensirekisteröintipäivänä voimassa olleen autoverolain 6 §:n (266/2003) mukaisesti laskemalla verotusarvosta 28 prosenttia ja vähentämällä näin saadusta määrästä 450 euroa. Veron määrä prosentteina on saatu jakamalla veron määrä verotusarvolla. Samanlaisen uuden ajoneuvon verotusarvon määrittämisessä vertailuhintatietoina on käytetty Tekniikan maailma -lehden vuoden viimeisessä numerossa julkaistuja uusien samanlaisten ajoneuvojen hinnastoja vuosilta 2002–2007, ja näistä hintatiedoista on valittu alin ohjeellinen verollinen vähittäismyyntihinta 68 300 euroa. Samanlaisen uuden ajoneuvon yleinen verollinen vähittäismyyntiarvo eli verotusarvo 65 268 euroa on saatu vähentämällä kyseisestä verollisesta vähittäismyyntihinnasta tavanomaisina alennuksina neljä prosenttia ja 300 euroa eli yhteensä 3 032 euroa.

3.2.3 Verotusarvo

A:n ajoneuvon autoverotusta koskeviin asiakirjoihin on liitetty 11.2.2009 ja 23.2.2010 päivätyt Tullin tiedotteet koskien käytetyn ajoneuvon arvonmääritystä. Ensin mainitun tiedotteen mukaan tilastollisesti saadusta yleisestä pyyntihinnasta tehdään otantaharhan ja yleisen varmistamisen takia kokonaisalennus, jonka määrä on kolme prosenttia alle yhdeksän vuotta vanhojen autojen osalta. Yleisestä pyyntihinnasta vähennetään myös tavanomaiset alennukset, koska verotusarvo on määrättävä yleisen vähittäismyyntiarvon mukaan. Samassa tiedotteessa on todettu, että etenkin uudemmissa autoissa lisävarustelulla saattaa olla suuri vaikutus ajoneuvon arvoon. Suomen ajoneuvomarkkinoilta ei ole saatavissa tietoa, joka sisältäisi myytävien ajoneuvojen lisävarustelun. Lähdeaineistosta on todettu, että varustetason vaikutus ajoneuvon arvoon on pienentynyt merkityksettömäksi noin kahden ikävuoden kohdalla.

Uudemman tiedotteen mukaan, joka koskee autoverotusta veropäivästä 23.2.2010 lukien, laskennallisia pyyntihintoja alennetaan järjestelmään liittyvien virhetekijöiden huomioimiseksi siten, että alennuksen määrä on 3–8 vuotta vanhojen mallien osalta kymmenen prosenttia. Näin lasketut yleiset pyyntihinnat muutetaan yleisiksi myyntihinnoiksi vähentämällä niistä tavanomaisia alennuksia vastaavana määränä viisi prosenttia ja 750 euroa, kuitenkin vähintään 1 500 euroa ja enintään 30 prosenttia.

Verohallinnolta erikseen saadun tiedon mukaan A:n ajoneuvon tilastollisessa arvonmäärityksessä on käytetty jälkimmäisen tiedotteen mukaista kymmenen prosentin alennusta.

A:n ajoneuvon verotusarvolaskelman perustaksi on otettu Mahti-hintatietojärjestelmän tuottama tilastolliseen malliin perustuva ja edellä mainitun alennuksen sisältänyt vertailuhintatieto 35 489 euroa samanlaiseksi merkiltään, malliltaan, vuosimalliltaan, käyttövoimaltaan, vaihteistoltaan ja ajokilometreiltään katsotun käytetyn ajoneuvon yleisestä verollisesta pyyntihinnasta Suomen markkinoilla. Vertailuaineistona on käytetty autoliikkeiden ja yksityishenkilöiden myynti-ilmoituksiin perustuvia verollisia pyyntihintoja, joilla samanlaisia käytettyjä ajoneuvoja on tarjottu kuluttajille. Vertailuaineisto on ollut laaja käsittäen useita satoja hintahavaintoja. Samanlaisen ajoneuvon yleisestä verollisesta pyyntihinnasta on vielä vähennetty tavanomaisina alennuksina viisi prosenttia ja 750 euroa eli yhteensä 2 524,45 euroa. Ajoneuvon verotusarvoksi on autoverotuksessa vahvistettu 32 964,55 euroa.

3.3 Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko A:n Suomeen maahantuomasta ja täällä käytettynä verotetusta ajoneuvosta kannettu SEUT 110 artiklasta ilmenevä syrjimättömyysvaatimus huomioon ottaen liikaa autoveroa.

Kuten edellä hallinto-oikeuden päätöksessä mainitusta unionin tuomioistuimen asiassa C-437/12, X, antamasta tuomiosta ilmenee, syrjimättömyysvaatimuksen johdosta autoveroa voidaan kantaa enintään se pienin määrä, joka autoveroa on ollut jäljellä samanlaisena pidettävässä Suomessa aiemmin rekisteröidyssä ajoneuvossa. Jäljellä olevana veron määränä on pidettävä ajoneuvon arvonalentumisen perusteella määräytyvää osuutta alkuperäisen veron määrästä.

A:n ajoneuvon verotusarvo on määritetty tilastollisesti sellaisen vertailuaineiston perusteella, joka on kattanut laajan joukon havaintoja Volvo XC90 -mallisten autojen pyyntihinnoista Suomen markkinoilla. Kuten hallinto-oikeus on todennut, autoverolain 11 b §:n 2 momentin mukaan ajoneuvon arvoon ei lueta ajoneuvon asiakkaalle toimittamisesta aiheutuvia tavanomaisia enintään 600 euron suuruisia kustannuksia. Ajoneuvon verotusarvoon ei soveltamiskäytännön mukaan lueta myöskään ajoneuvon mukana myytyjä tarvikkeita, jotka on asennettu muualla kuin tehtaalla. Käytettyjen ajoneuvojen markkinoilta ei ole esitetyn selvityksen mukaan saatavissa tilastollista arvonmääritystä varten sellaisia pyyntihintoja koskevia vertailutietoja, joissa otettaisiin huomioon, mitä verottomia eriä vertailuajoneuvojen pyyntihinnat kattavat. Niiden pyyntihintojen, joiden perusteella A:n ajoneuvon verotusarvo on määritetty, on oletettava kattaneen myytäviksi tarjotut ajoneuvot myös sellaisine varusteineen, joita ei ole luettu niiden verotusarvoon silloin, kun nämä ajoneuvot on Suomessa aikanaan rekisteröity. Lisäksi on oletettava, että verotusarvoon lukematta jääneet toimituskustannukset ovat muodostuneet osaksi ajoneuvon kokonaishintaa siten, että niiden suhteellisen osuus on pysynyt samana käytetyn ajoneuvon arvon sittemmin laskiessa. Tämän vuoksi samanlaisena pidettävässä Suomessa aiemmin rekisteröidyssä ajoneuvossa jäljellä olevaa autoveron määrää ei voida laskea niin, että verotusarvoksi otettaisiin suoraan tilastolliseen malliin perustuva pyyntihinta vähennettynä ainoastaan tavanomaisilla alennuksilla ja että veroprosenttina käytettäisiin niin sanottua historiallista autoveroprosenttia, vaan jompaakumpaa, verotusarvoa tai veroprosenttia, on oikaistava alaspäin.

Autoverotuspäätökseen sisältyvät verotusarvon ja veroprosentin määräämistä koskevat osaratkaisut eivät tule erikseen lainvoimaisiksi. Vaikka A on autoveron määrään muutosta hakiessaan esittänyt, että valituksenalaista päätöstä olisi oikaistava nimenomaan veroprosentin osalta, hallinto-oikeuden on tullut arvioida koko autoverotuspäätöksen oikeellisuutta ne seikat huomioon ottaen, joihin A on vedonnut. Tämän johdosta A:ta ei ole ollut tarpeen enemmälti kuulla. Hallinto-oikeus ei ole siten menetellyt virheellisesti, kun se on asiaa ratkaistessaan arvioinut, onko A:n veroprosentin alentamiseksi esittämien seikkojen merkitys tullut otetuksi huomioon jo verotusarvoa määritettäessä.

A on vaatimuksensa perusteeksi esittänyt, että Suomessa aiemmin verotettujen samanlaisten ajoneuvojen kokonaishintaan on tavanomaisesti sisältynyt erilaisia verottomia eriä noin 10 prosenttia ajoneuvon kokonaisarvosta. Toimitusmaksun lisäksi tyypillisiksi verottomiksi eriksi hän on ilmoittanut lisälämmittimen, vetokoukun ja toisen rengassarjan.

Tilastollisen arvonmääritysmenetelmän soveltamisen yhteydessä menetelmän tuottamaa pyyntihintaa on tässä tapauksessa alennettu 10 prosenttia ennen tavanomaisten alennusten vähentämistä. Tullin tiedotteen 23.2.2010 mukaan tällaisen alentamisen syynä ovat järjestelmään liittyvät virhetekijät, joita ei ole tiedotteessa tarkemmin yksilöity. Aiemmassa soveltamiskäytännössä tätä alennusta on ajoneuvojen tässä ikäryhmässä vastannut niin sanotun otantaharhan vuoksi tehty kolmen prosentin alennus. Otantaharhalla on tällöin tarkoitettu mahdollista ongelmaa, joka on muodostunut, jos keskihintaa kalliimmat autot ovat markkinoilla eli analysoinnin perusteena olevassa aineistossa pitempään kuin keskihintaa halvemmat autot.

Arvioitaessa sitä, onko mainittua 10 prosentin alennusta pidettävä tässä tapauksessa riittävänä, on otettava huomioon SEUT 110 artiklan tarkoitus. SEUT 110 artiklan johdosta, sellaisena kuin sitä on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tulkittu (esimerkiksi edellä jo mainitussa asiassa C-437/12, X, annetun tuomion 34 ja 35 kohta ja asiassa C-640/17, dos Santos, annetun määräyksen 17 kohta), autoverotus on järjestettävä Suomessa siten, ettei verotus ole omiaan tekemään muista jäsenvaltioista peräisin olevien ajoneuvojen tuontia vähemmän houkuttelevaksi ja näin suosimaan kotimaan markkinoilla olevia jo rekisteröityjä samanlaisia käytettyjä ajoneuvoja.

Korkein hallinto-oikeus arvioi, että A:n ajoneuvon arvonmäärityksessä tehtyä 10 prosentin alennusta on pidettävä riittävänä korjaamaan edellä tarkoitetun mahdollisen otantaharhan lisäksi myös se tilastolliseen arvonmääritysmenetelmään sisältyvä epätarkkuus, että käytettyjen ajoneuvojen markkinoilta kerätyt pyyntihintatiedot voivat kattaa myös ajoneuvon verotusarvoon kuulumattomia eriä. Tilastollisen arvonmääritysmenetelmän on arvioitava tuottaneen ajoneuvolle sellaisen verotusarvon ja sen perusteella lasketun veron määrän, että ajoneuvoon kohdistunut autoverotus ei ole omiaan suosimaan kotimaan markkinoilla olevia jo rekisteröityjä samanlaisia käytettyjä ajoneuvoja eikä verotusta ole pidettävä syrjivänä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hänelle ei siten ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa eikä hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ole perusteita siltäkään osin kuin päätöksellä on hylätty A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Rauman Satama Oy, Rauma

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.12.2017 nro 17/0382/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 14.3.2016 nro 52/2016/1 tarkistanut Rauman Satama Oy:n hakemuksesta sataman toimintaa koskevan ympäristöluvan lupamääräykset. Toiminnassa on noudatettava lupahakemuksessa esitettyä ja päätöksessä olevia lupamääräyksiä 1–27.

Aluehallintoviraston päätöksen päästöjä vesiin ja viemäriin sekä maaperään koskevat lupamääräykset 2 ja 7, melua koskeva lupamääräys 10, melun tarkkailua koskeva lupamääräys 20 ja selvilläolo- ja huolehtimisvelvoitetta koskeva 26 kuuluvat seuraavasti:

2. Konttien pesualueella pesuvedet on johdettava kiintoaineen erotuksen ja öljynerotuskaivon kautta sadevesiviemäriin silloin, kun ei käytetä pesuaineita, eikä kyseessä ole kemikaalikontti.

Pesuaineita käytettäessä vedet on johdettava jätevesiviemäriin tai umpisäiliöön ja toimitettava jätevedenpuhdistamolle.

Kemikaalikonttien pesussa syntyvä pesuvesi on johdettava umpikaivoon, josta vedet on toimitettava Oy Ekokem Ab:lle tai muuhun vastaavaan ympäristöluvalliseen käsittelyyn.

Tyhjennyksistä (kiintoaine, öljynerotus, kemikaalipitoiset vedet) ja käytetyistä pesuainemääristä (tuotetietoineen) on pidettävä kirjaa.

7. Laiturialueilta ja satamakentiltä poistettava lumi on läjitettävä maalle, merkityille lumenkaatopaikoille niin, ettei sulamisvesien mukana pääse leviämään lastijäämiä, hiekkaa, roskia tai öljyä mereen tai muualle ympäristöön.

10. Sataman toiminnasta aiheutuva melutaso ei saa asumiseen ja loma-asumiseen käytetyillä alueilla eikä virkistysalueilla ylittää päivällä (klo 7–22) ekvivalenttimelutasoa (L_Aeq) 55 dB eikä yöllä (klo 22–7) ekvivalenttimelutasoa 50 dB.

Melutasoa määritettäessä on tarvittaessa otettava huomioon melun iskumaisuus tai kapeakaistaisuus melun vaikutusalueella siten kuin valtioneuvoston päätöksessä (993/1992) melutason ohjearvoista säädetään.

20. Luvan saajan on kolmen vuoden välein laadittava satamatoimintaa koskeva meluselvitys, joka sisältää melumallinnuksen, melupäästölähteiden mittauksia sekä tarkistusmittauksia Petäjäksen virkistysalueella sataman vastarannalla (MP7 ja MP6) ja louhinnan/laajennuksen jälkeen myös Iso-Saukossa (MP5). Meluselvitys tulee tehdä yhdessä Euroports Rauma Oy:n kanssa.

Varsinais-Suomen ELY-keskus voi melutilanteen mukaisesti edellyttää selvityksen tekemistä useammin tai sallia sen tekemisen tätä harvemmin.

26. Luvan saajan on oltava selvillä satama-alueella toimivien yritysten toiminnasta. Luvan saajan on huolehdittava, että satama-alueella toimivat yritykset ovat tietoisia tämän päätöksen määräyksistä esimerkiksi sopimusten ja satamajärjestyksen avulla ja että satamatoimintaa ja sen tukitoimintoja harjoittavat yritykset toimivat tämän päätöksen mukaisesti.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Lupamääräysten yleiset perustelut

Melutasosta on annettu samat raja-arvot kuin aiemmassa ympäristöluvassa. Koska toiminnan odotetaan lisääntyvän lähivuosina ja koska melutaso läheisillä virkistys-, retkeily- ja ulkoilualueilla on jo luvan mukaisen melurajan tuntumassa, on toiminnan suunnittelussa ja toimintojen järjestämisessä kiinnitettävä erityisesti huomiota meluntorjuntaan. Melutasot Petäjäksessä ja Iso-Saukon ympäristössä tulevat selvästi nousemaan satamakentän laajentuessa Ulko-Petäjäksen alueelle ja/tai mikäli nykyinen kallioeste puineen poistetaan Ulko-Petäjäksen koillisosasta. Meluesteen rakentaminen sataman koilliskulmaan on tällöin välttämätöntä. Hakijan esittämä estekorkeus (4 m konttikentästä) ei kuitenkaan todennäköisesti ole riittävä, koska nykyinen kallio on paikoin jopa yli 15 m korkea.

Hakija katsoo vastineessaan, että satamajärjestys on voimassa ainoastaan sataman hallinnoimilla alueilla, eikä se voi valvoa muita alueen toimijoita (alueet, joilla kaupunki vuokranantajana, Arctic Container Oy). Kuitenkin Rauman kaupunginhallituksen pöytäkirjan otteen (14.12.2015, § 623) mukaan "Rauman Satama Oy:n satamajärjestystä noudatetaan myös niillä alueilla, jotka kaupunki on suoraan vuokrannut satama-alueen toimijoille". Itse satamajärjestyksessä (1.7.2015) todetaan, että Rauman Satama Oy toimii satamanpitäjänä myös Rauman kaupungin puolesta. Satamajärjestyksessä todetaan niin ikään, että satamassa toimivien yritysten on huomioitava omat ympäristöluvat sekä satamanpitäjän ympäristölupa ja sopeutettava toimintansa niiden määräyksiin. Edelleen satamajärjestyksessä todetaan, että yritysten on luovutettava korvauksetta satamanpitäjälle kaikki sen lupamääräysten noudattamiseksi tarvittavat tiedot. Tällä perusteella luvassa on voitu antaa mm. määräys konttienpesuvesiä koskien.

Lupamääräysten yksilöityjä perusteluja

Määräykset 1–6. Määräykset on annettu, jotta päästöt maaperään ja merialueelle minimoidaan normaalitoiminnassa ja vuototapauksissa. Satamassa saatetaan käsitellä öljytuotteita lasteina tai polttoaineena.

Määräys 7. Lumen seassa voi olla lastijäämiä tai öljyä, jotka voivat levitä sulamisvesien mukana ympäristöön. Jätelain 13 §:n mukaan jätteestä tai jätehuollosta ei saa aiheutua mm. haittaa ympäristölle eikä roskaantumista.

Määräys 10. Määräyksessä on sovellettu valtioneuvoston päätöstä (993/1992) melutason ohjearvoista. Asuinalueita ja loma-asuntoja sekä virkistysalueita koskien on annettu samat raja-arvot, koska myös jälkimmäiset sijaitsevat taajamassa tai sen välittömässä läheisyydessä. Raja-arvot ovat samat kuin aikaisemmassa ympäristöluvassa.

Määräykset 20−22. Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista ja 62 §:n mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan vaikutusten tarkkailusta. Meluselvitykset ovat tarpeen nykyisen ja odotettavissa olevan melutilanteen johdosta sekä meluntorjuntatoimien vaikutuksen selvittämiseksi. Hulevesitarkkailun avulla saadaan karkea käsitys sataman päästöistä mereen, millä on merkitystä merialueen yhteistarkkailun kustannusosuutta arvioitaessa.

Määräys 26. Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin kohdan 6 mukaan luvassa on annettava tarvittavat määräykset muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista tai sen vaaraa. Luvan velvoitteet koskevat sellaisenaan luvan haltijaa satamatoiminnan harjoittajana. Luvan haltijan on huolehdittava toiminnan koordinoinnista ja lupamääräysten noudattamisesta koko sataman alueella (lukuun ottamatta Pikisaaren satama-aluetta). Ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaan toiminnanharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa tai joka tosiasiallisesti määrää toiminnasta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Rauman Satama Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä enemmälti hyläten muuttanut lupamääräyksiä 7 ja 20 siten, että ne muutettuina kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"7. Elleivät työturvallisuusnäkökohdat muuta vaadi, laiturialueilta ja satamakentiltä poistettava lumi on läjitettävä maalle, merkityille lumenkaatopaikoille niin, ettei sulamisvesien mukana pääse leviämään lastijäämiä, hiekkaa, roskia tai öljyä mereen tai muualle ympäristöön."

"20. Luvan saajan on kolmen vuoden välein laadittava satamatoimintaa koskeva meluselvitys, joka sisältää melumallinnuksen, melupäästölähteiden mittauksia sekä tarkistusmittauksia Petäjäksen virkistysalueella sataman vastarannalla (MP7 ja MP6) ja louhinnan/laajennuksen jälkeen myös Iso-Saukossa (MP5). Meluselvitys tulee tehdä yhdessä Euroports Rauma Oy:n kanssa.

Varsinais-Suomen ELY-keskus voi melutilanteen mukaisesti edellyttää selvityksen tekemistä useammin tai sallia sen tekemisen tätä harvemmin. ELY-keskus voi tarvittaessa päättää melumittauspisteiden siirtämisestä."

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 12 a mukaan ympäristölupa on oltava pääosin kauppamerenkulun käyttöön tarkoitetulla ja yli 1 350 tonnin vetoisille aluksille soveltuvalla satamalla tai lastaus- taikka purkulaiturilla.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Saman momentin 8 kohdan mukaan tarkoitetaan toiminnanharjoittajalla luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa tai joka tosiasiallisesti määrää toiminnasta.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

Lain esityöt

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 214/2013 vp) on todettu lain 5 §:n kohtien 3 ja 8 yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että mainitut kohdat vastaisivat nykyisen ympäristönsuojelulain ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan ja toiminnanharjoittajan määritelmiä.

Aikaisemmin voimassa olleen ympäristönsuojelulain (86/2000) hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) on todettu, että ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavana toimintana pidettäisiin laitoksen perustamista tai käyttämistä, alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä. Edelleen perusteluissa on todettu, että toiminnan järjestämisenä pidettäisiin muun ohella satamien pitämistä.

Hallituksen esityksessä laiksi yksityisistä yleisistä satamista annetun lain sekä kunnallisista satamajärjestyksistä ja liikennemaksuista annetun lain kumoamisesta annetun (HE 236/2014 vp) on todettu osioissa ehdotetut muutokset muun ohella seuraavaa: "Yleisillä satamilla tulee olla kunnanvaltuuston hyväksymä satamajärjestys, jossa on oltava tarpeelliset määräykset sataman käyttämisestä ja satama-alueella noudatettavasta järjestyksestä. Tämä osa on tarpeeton tai moninkertaista sääntelyä, koska satamat ovat muun muassa turvatoimivaatimuksiensa takia rajattuja alueita, joille pääsyä on valvottava, ja joilla noudatettavasta järjestyksestä aluetta hallitsevan satamanpitäjän on vastattava. Satamanpitäjä toimii alueella isännänoikeudella. Satamanpitäjällä itsellään on intressi määrätä satama-alueella noudatettavasta järjestyksestä ja laivan saapuessa satamaan noudattaa laivayhtiö edustajineen satamanpitäjän antamia ohjeita ja määräyksiä suoraan sopimuksen nojalla. Erillinen satamajärjestystä koskeva lainsäädäntö on näin ollen tarpeeton."

Liikenne- ja viestintävaliokunta on viimeksi mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (LiVM 25/2014 vp) todennut muun ohella, että valiokunnan saaman selvityksen mukaan jatkossa satama-alueella noudatettavien ohjeiden ja määräysten sitovuus perustuisi mm. sopimukseen satamien ylläpitäjän ja sen käyttäjien välillä.

Asiassa saatu selvitys

Yleistä sataman toiminnasta

Ympäristölupahakemuksen mukaan Rauman Satama sijaitsee kaupungin keskustasta länteen pääosin Kompin, Iso-Hakunin ja Ulko-Petäjäksen alueella. Sataman alue kattaa hakemuksen mukaan kiinteistöt 684-402-12-0, 684-402-5-M503, 684-402-2-5-M604, 684-2-255-2, 684-2-256-1, 684-402-2-5 ja 684-2-9906-0. Hakemuksen mukaan Rauman sataman suurin operaattori Euroports Rauma Oy hallitsee vuokrasopimuksella Kompinlahteen rajoittuvaa Pikisaaren satamanosaa. Vuokrasopimus koskee kiinteistöjä 684-2-240-8 ja 684-2-240-9.

Hakemuksessa on todettu, että vuoden 2014 lopussa tapahtuva yhtiöittäminen on tuonut muutoksia alueen hallintasuhteisiin. Tähän mennessä alueen vuokralaiset ovat olleet Rauman kaupungin/Rauman satamaliikelaitoksen vuokralaisia. Jatkossa tilanne muuttuu siten, että kaupunki vuokraa osan satama-alueesta Rauman Satama Oy:lle ja osan suoraan muille satamassa toimiville yrityksille. Rauman Satamassa toimii hakemuksen mukaan useita ympäristöluvanvaraisia tai rekisteröinnin vaativia toimijoita.

Rauman sataman tavaraliikenne on vaihdellut vuosina 2004–2013 vuosittain 5–7 miljoonan tonnin välillä, josta viennin osuus on noin 60 % ja tuonnin 40 %. Sataman maksimikapasiteetti on noin 10 miljoonaa tonnia. Sataman operaattorina toimiva Euroports Rauma Oy omistaa lähes kaikki sataman halli- ja varastotilat. Yhtiön hallinnassa on varasto-, korjaamo-, toimisto-, huolto- ja tallitilaa yhteensä noin 270 766 m². Hallitsemiensa kiinteistöjen lisäksi Euroports Rauma Oy toimii operaattorina lähes koko sataman alueella. Esimerkiksi kaoliinin purkaminen tapahtuu kokonaisuudessaan sen toimesta. Konttienkäsittelyyn käytetään operaattorin konttipukkinosturia ja kolmea mobiilinosturia. Kontteja käsiteltiin 255 588 TEU-yksikköä vuonna 2013. Konttiliikenne on ollut vahvassa kasvussa ja satama varautuu 500 000 TEU-yksikön käsittelyyn.

Satamajärjestys

Hakemuksen täydennyksen 20.4.2015 liitteenä on toimitettu Rauman kaupungin satamajärjestys, joka on tullut voimaan 1.1.2009. Satamajärjestyksen 34 §:n mukaan satamassa käyvien alusten ja toimivien muiden yritysten on huomioitava kulloinkin voimassaolevat ympäristöluvat ja sopeutettava toimintansa niiden määräyksiin. Hakemuksen täydennyksen liitteenä toimitetussa 13.4.2015 päivätyssä luonnoksessa Rauman Satama Oy:n ja Rauman kaupungin satamajärjestykseksi on todettu kohdassa 6.1 muun ohella, että satamassa toimivien yritysten on huomioitava kulloinkin voimassaolevat omat ympäristöluvat sekä satamanpitäjän ympäristölupa ja sopeutettava toimintansa niiden määräyksiin. Edelleen on todettu, että yritysten on sallittava satamanpitäjän suorittaa satamatoiminnalle myönnettyjen ympäristölupien toimeenpanoon ja seurantaan tarvittavia tarkastuksia ympäristöluvan voimassaoloalueella olevissa tiloissa, koneissa ja laitteissa.

Konttien pesu

Hakemuksessa on todettu, että Pikisaaren satamanosassa sijaitsee kontinpesupaikka (Arctic Container Oy). Hakemuksessa on päästölähteiden sekä vesistöön ja viemäriin kohdistuvien päästöjen laadun ja määrän osalta todettu muun ohella, että Euroports Rauma Oy:n IMO-kenttään rajoittuvalla Arctic Container Oy:n kontinpesupaikalla suoritetaan keskimäärin 7 000 kontinpesua vuodessa. Arctic Container Oy:n pesupaikka on asfaltoitu ja varustettu kaadoin sekä reunoilla olevin korotuksin, jotta pesuvedet eivät pääse suoraan sadevesiviemäriin, vaan ohjautuvat sinne öljynerotuskaivon kautta. Normaalipesuissa, joita on noin 90 % pesuista, käytetään pelkkää vettä. Öljynerotin on varustettu ylitäytönhälyttimellä. Konttien erikoispesuissa, joita on alle 10 % pesuista, käytetään laimennettua pesuaineliuosta. Pesuainetta kuluu 100 litraa vuodessa. Vaarallisia kemikaaleja sisältäviä kontteja on pesumäärästä alle 1 %. Niiden pesussa käytetään pelkkää vettä ja syntyvä pesuvesi ohjataan erikseen maan alle sijoitettuun umpikaivoon. Umpikaivosta pesuvesi toimitetaan Ekokem Oyj:lle.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 19.3.2015 täydennyspyynnössä tiedustellut yhtiöltä perusteluja sille, miksi Arctic Container Oy:n konttienpesupaikka on selostettu Rauman sataman hakemuksessa eikä Pikisaaren sataman hakemuksessa, vaikka alue sijainnee aluerajauskartan perusteella Pikisaaren sataman alueella. Yhtiö on hakemuksen täydennyksessä 20.4.2015 todennut, että Arctic Container Oy:n konttienpesupaikka sijaitsee Rauman kaupungilta vuokratulla alueella. Hakemuksen täydennyksen mukaan yhtiö hakee toiminnallista ympäristölupaa hallinnoimilleen alueille, jotka on kuvattu täydennyksessä olevassa kartassa ja hakemuksen täydennyksen liitekartassa. Karttatarkastelun perusteella Arctic Container Oy:n konttienpesupaikka sijaitsee alueella A, joka hakemuksen täydennyksen mukaan on tarkoitus pitää Rauman Satama Oy:n toiminnallisen ympäristöluvan alla.

Meluselvitys ja kaavoitustilanne

Hakemusasiakirjoihin liitetyssä Rauman sataman Petäjäksen laajennuksen meluselvityksessä (FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy, 12.12.2014) on tarkasteltu Rauman sataman Petäjäksen laajennusalueen vaikutusta sataman aiheuttamaan melutasoon. Selvityksessä on todettu, että voimassa olevassa ympäristöluvassa lähimpien vapaa-ajan asuntojen on tulkittu sijaitsevan taajamassa. Lähimmät häiriintyvät kohteet on esitetty raportin kuvassa 3, jossa ne on merkitty Petäjäksen pohjoisrannalle. Lisäksi häiriintyvistä kohteista on todettu, että muut satamaa lähellä olevat kiinteistöt on lunastettu eivätkä ole enää alkuperäisessä käyttötarkoituksessa. Melumallinnuksen tuloksista on todettu, että laajennuksen jälkeen lähimpien häiriintyvien kohteiden kohdalla keskiäänitasot ylittävät ohjearvot joko osittain tai kokonaan oleskelualueiden kohdalla. Meluselvityksessä on esitetty kevättalvella 2014 suoritettujen melumittausten tulokset. Mittauksia on suoritettu muiden ohella Petäjäksen alueella sijaitsevissa mittauspisteissä MP7 ja MP6.

Valitukseen liitetyn Petäjäksen asemakaavakartan mukaan Rauman Satama Oy:n satama-alueeseen nähden vastarannalla oleva alue Petäjäksen lounaisosassa on asemakaavassa osoitettu suojaviheralueeksi (EV1). Kaavamääräyksen mukaan alueen puusto ja maasto tulee säilyttää luonnonmukaisena. Aluetta ei saa aidata. Suojaviheralueesta pohjoiseen ja itään sijoittuvat alueet on osoitettu luonnontilassa säilytettäväksi puistoalueeksi (PL1) ja istutettavaksi kansanpuistoalueeksi (PI3). Luonnontilassa säilytettävää puistoaluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle saa perustaa uimarantoja, venevalkamia, leikki- ja pallokenttiä sekä rakentaa näitä ja muuta yleistä virkistyskäyttöä varten tarpeellisia yksikerroksisia rakennuksia ja laitteita, joiden yhteenlaskettu kerrosala on enintään 1 % alueen pinta-alasta. Alueelle saa lisäksi rakentaa edellä mainittuja tarkoituksia varten teitä ja pysäköintialueita. Kaikissa toimenpiteissä tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että hanke soveltuu ympäristöön. Istutettavaksi kansanpuistoalueeksi osoitetulle alueelle saa kaavamääräyksen mukaan rakentaa yksikerroksisena kerrosalaltaan enintään 1 000 m²:n kurssikeskuksen, perustaa uimarantoja, venevalkamia, leikki- ja pallokenttiä sekä rakentaa näitä ja muuta yleistä virkistyskäyttöä varten tarpeellisia yksikerroksisia rakennuksia ja laitteita. Rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 5 % alueen pinta-alasta. Alueelle saa lisäksi rakentaa edellä mainittuja tarkoituksia varten teitä ja pysäköintialueita. Kaikissa toimenpiteissä tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että hanke soveltuu ympäristöön.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Lupamääräys 2

Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että lupamääräys 2 poistetaan kokonaan tai sitä muutetaan siten, että siinä annetaan määräyksiä Rauman Satama Oy:lle ainoastaan niissä rajoissa, mitä satamayhtiöllä on käytettävissään. Lupamääräys 2 koskee konttien pesutoimintaa, jota Rauman Satama Oy ei itse konkreettisesti harjoita.

Rauman Sataman satamatoimintaa koskevassa ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisessa Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 28.2.2007 antamassa lupapäätöksessä numero 11/2007/2 on lupamääräyksessä 5 todettu muun ohella, että konttien pesuvedet tulee johtaa öljynerotuskaivon kautta sadevesiviemäriin. Pesuvesiä, jotka sisältävät pesuainetta, ei saa johtaa sadevesiviemäriin, vaan ne tulee johtaa vesihuoltolaitoksen viemäriin tai kerätä talteen ja toimittaa jätevesienkäsittelylaitokselle. Edelleen lupamääräyksen 5 mukaan kemikaalikonttien pesuvedet tulee johtaa umpisäiliöön ja toimittaa käsiteltäväksi laitokseen, jonka ympäristönsuojelulain mukaisessa luvassa tai sitä vastaavassa päätöksessä tällaisen jätteen vastaanotto on hyväksytty. Mainitun ympäristöluvan kertoelmaosassa on todettu muun ohella, että Arctic Container Oy:n pesupaikka on asfaltoitu ja varustettu kaadoin sekä reunoilla olevin korotuksin.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohta ja liitteen 1 taulukon 2 kohta 12 a huomioon ottaen ympäristöluvanvaraisen satamatoiminnan voidaan katsoa koskevan satamaan tulevien ja sieltä lähtevien tavaroiden lastausta ja purkausta laivoista, tavaroiden käsittelyä ja välivarastointia sataman toiminta-alueella sekä sataman laitteistojen, rakennusten ja rakennelmien ylläpitoa, korjausta ja huoltoa. Satama-alueen kiinteistöjen omistuksella tai osatoiminnan toteuttajalla ei ole ratkaisevaa merkitystä luvanvaraisuuden ulottuvuutta arvioitaessa. Konttien pesu on satamatoimintaan liittyvä keskeinen tukitoiminta ja sitä koskevat, esimerkiksi vesien keräilyyn, käsittelyyn ja johtamiseen liittyvät tarpeelliset lupamääräykset on lähtökohtaisesti annettava satamatoimintaa koskevassa ympäristölupapäätöksessä.

Asiassa on aluehallintovirastossa ollut lähtökohtaisesti kysymys mainitun Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksen lupamääräysten tarkistamisesta. Rauman Satama Oy ei ole 11.12.2014 päivätyssä ympäristöluvan tarkistushakemuksessa hakenut muutosta konttien pesutoimintaa koskevaan lupamääräykseen. Asiassa saadun selvityksen perusteella todettuna konttienpesupaikka sijaitsee Rauman Satama Oy:n satama-alueella. Kysymyksessä oleva konttienpesutoiminta on otettu huomioon jo ympäristöluvassa, jonka tarkistamisesta aluehallintovirasto on antanut valituksenalaisen päätöksen. Tarkistamishakemuksessa tai valituksessa hallinto-oikeudelle ei ole esitetty mitään sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin todeta, että toimintaa harjoittava yhtiö olisi hakenut toiminnalle omaa ympäristölupaa, että toiminta ei kuuluisi teknisesti ja toiminnallisesti Rauman Satama Oy:n harjoittaman satamatoiminnan yhteyteen tai että olosuhteet olisivat toiminnan harjoittamisen osalta olennaisella tavalla muuttuneet aikaisempaan lupaharkintaan nähden. Kysymys on asiassa saadun selvityksen perusteella ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa harjoittavan Rauman Satama Oy:n toiminnasta, kun otetaan huomioon mitä ympäristönsuojelulain edellä mainituissa perusteluissa on todettu. Tämän vuoksi luvassa on voitu ja on tullut määrätä myös konttien pesualueella syntyvien vesien johtamisesta ja tyhjennyksistä.

Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että korkein hallinto-oikeus on 12.6.2009 antamassaan päätöksessä taltionumero 1524 (vuosikirjaratkaisu KHO 2009:55) todennut, että tuolloin valituksen kohteena olevalla määräyksellä satamatoiminnan järjestäjälle oli asetettu sille kuuluvien mahdollisuuksien rajoissa velvollisuus huolehtia siitä, että satamatoimintaa ja sen tukitoimintoja harjoittavien yritysten toiminta oli satamatoiminnalle myönnetyn ympäristöluvan mukaista. Valituksen kohteena olevalla lupamääräyksellä 2 ei ole voitu eikä ole tarkoitettu asettaa Rauman Satama Oy:lle laajempaa vastuuta kuin sillä satamatoiminnan harjoittajana tosiasiallisesti on. Rauman Satama Oy:llä olevat mahdollisuudet satamanpitäjänä ohjata ja määrätä alueella toimivia yrityksiä eivät ole yhtiön väittämällä tavalla kaventuneet yksityisistä yleisistä satamista annetun lain tultua kumotuksi, kun otetaan huomioon mitä mainitun lain kumoamisesta annetun lain esitöissä on todettu. Mainitut seikat huomioon ottaen valitus on hylättävä siltä osin kuin se kohdistuu lupamääräykseen 2. Mikäli Arctic Container Oy hakee myöhemmin ympäristölupaa toiminnalleen, voi Rauman Satama Oy vastaavasti hakea muutosta nyt esillä olevaan ympäristölupaan.

Lupamääräys 7

Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että lupamääräystä 7 on muutettava siten, että laiturialueilta ja satamakentiltä poistettava lumi on mahdollisuuksien mukaan läjitettävä lupamääräyksestä ilmenevällä tavalla sen sijaan, että näin olisi tehtävä poikkeuksetta. Vaatimusta on perusteltu työturvallisuuteen liittyvillä seikoilla.

Kun otetaan huomioon yhtiön valituksessaan esittämän vaatimuksen sisältö ja sen perustelut sekä hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentti, ei lupamääräystä 7 voida muuttaa aluehallintoviraston lausunnossa ja yhtiön vastaselityksessä esitetyllä tavalla siten, että määräys koskisi aikaisempaa lupaa vastaavalla tavalla vain likaantuneen lumen läjittämistä. Kun otetaan huomioon yhtiön valituksessa esittämä vaatimus ja sen perustelut, on hallinto-oikeus ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla yhtiön valituksen tältä osin enemmälti hyläten muuttanut lupamääräystä 7 siten, että läjittämistä koskevasta pääsäännöstä voidaan poiketa yhtiön valituksessa mainituista työturvallisuuteen liittyvistä syistä, koska lumen läjittämättä jättäminen valituksessa tarkoitetuilta suppeilta alueilta ei ole ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 ja 3 momentit huomioon ottaen välttämätöntä.

Lupamääräys 20

Rauman Satama Oy on valituksessaan vaatinut lupamääräyksen 20 muuttamista siten, että siitä poistetaan velvoite melumittauksille Petäjäksen virkistysalueella mittauspisteissä MP7 ja MP6. Vaatimusta on perusteltu sillä, että Petäjäksessä ei ole enää lupamääräyksessä 20 todettua virkistysaluetta, vaan asemakaavan mukainen suojaviheralue.

Asiassa saadun selvityksen perusteella Petäjäksessä on edelleen suojaviheralueen lisäksi myös virkistysalueita. Lupamääräyksessä 20 mainitut mittauspisteet eivät enää karttatarkastelun perusteella sijaitse virkistysalueella, vaan ainakin mittauspiste MP 7 sijaitsee suojaviheralueella. Lupamääräys 20 on tältä osin hieman epätäsmällinen, mutta hallinto-oikeus katsoo, ettei lupamääräyksen sanamuodolla ole olennaista merkitystä eikä sitä ole valituksesta tältä osin syytä muuttaa. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentti, on lupamääräyksellä 20 tarkoitus saada tietoa toiminnan vaikutuksista. Tähän nähden mittausten tekemistä mittauspisteessä MP7 ei voida pitää lähialueen ominaispiirteet ja kaavoitustilanne huomioon ottaen sillä tavoin tarpeettomana tai lainvastaisena, että lupamääräystä 20 olisi tässä vaiheessa syytä muuttaa. Myös suojaviheralueella suoritettavilla mittauksilla saadaan tietoa toiminnan melutasoista, vaikka aluetta ei lähtökohtaisesti ole pidettävä lupamääräyksessä 10 tarkoitettuna virkistysalueena. Kaavoitustilanteen muuttumisen vuoksi hallinto-oikeus kuitenkin yhtiön valituksen enemmälti hyläten siinä esitetyn vaatimuksen johdosta lisää lupamääräykseen 20 mahdollisuuden siitä, että ELY-keskus voi erikseen päättää melumittauspisteiden siirtämisestä.

Lupamääräys 26

Rauman Satama Oy on valituksessaan vaatinut, että lupamääräyksestä 26 poistetaan määräys siitä, että Rauman Satama Oy huolehtii siitä, että satamatoimintaa ja sen tukitoimintoja harjoittavat yritykset toimivat ympäristölupapäätöksen mukaisesti.

Lupamääräystä 26 sisällöltään lähes vastaava määräys (lupamääräys 23) on sisältynyt 28.2.2007 annettuun tarkistettavaan ympäristölupaan. Rauman Satama valitti mainitusta ympäristölupapäätöksen lupamääräyksestä 23 Vaasan hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Korkein hallinto-oikeus totesi 12.6.2009 antamassaan päätöksessä taltionumero 1524 muun ohella, että lupamääräyksen lausuma luvan saajan velvollisuudesta huolehtia siitä, että satamatoimintaa ja sen tukitoimintoja harjoittavat yritykset toimivat ympäristölupapäätöksen mukaan ei tarkoittanut sitä, että ympäristöluvan haltija olisi asetettu vastuuseen alueella toimivien itsenäisten yrittäjien toiminnasta ja että määräyksellä ei oltu annettu eikä voitukaan antaa luvansaajalle niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, joita ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuilla valvontaviranomaisilla on. Mainittua korkeimman hallinto-oikeuden lausumaa toteamusta voidaan pitää lainmukaisena myös nykyisen ympäristönsuojelulain voimassa ollessa. Kun lisäksi otetaan huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä viitatuissa yksityisistä yleisistä satamista annetun lain, oikeastaan yksityisistä yleisistä satamista annetun lain sekä kunnallisista satamajärjestyksistä ja liikennemaksuista annetun lain kumoamisesta annetun lain, perusteluissa on todettu, eivät sataman pitäjän mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksin ja muin järjestelyin alueella toimiviin yrityksiin ole sillä tavoin vähentyneet, että lupamääräystä 26 olisi syytä tästäkään syystä muuttaa. Valitus on näin ollen lupamääräykseen 26 kohdistuvalta osin hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Sauli Viitasaari, Arto Hietaniemi ja Susanna Airiola. Esittelijä Matti Suontausta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Rauman Satama Oy on valituksessaan vaatinut, että ympäristöluvan lupamääräyksiä 1, 7, 20 ja 26 muutetaan seuraavasti:

Lupamääräys 2 on poistettava kokonaan tai sitä on muutettava siten, että siinä annetaan määräyksiä ainoastaan Rauman Satama Oy:lle niissä rajoissa, mitä satamayhtiöllä on käytettävissään.

Lupamääräys 7 on muutettava kuulumaan seuraavasti (vaaditut muutokset kursiivilla): "Laiturialueilta ja satamakentiltä poistettava lumi on mahdollisuuksien mukaan läjitettävä maalle, merkityille lumenkaatopaikoille niin, ettei sulamisvesien mukana pääse leviämään lastijäämiä, hiekkaa, roskia tai öljyä mereen tai muualle ympäristöön." Vaihtoehtoisesti lupamääräykseen voidaan lisätä sana "likaantunut", ja lupamääräyksen alku voidaan muuttaa kuulumaan: "Laiturialueilta ja satamakentiltä poistettava likaantunut lumi on - - - ."

Lupamääräykseen 20 sisältyvä velvoite melumittauksille Petäjäksen virkistysalueella (MP7 ja MP6) on poistettava tai mittauspisteitä siirrettävä siten, että ne eivät sijaitse suojaviheralueella.

Lupamääräyksestä 26 on poistettava sen loppuosa siten, että määräys muutettuna kuuluu seuraavasti: "Luvan saajan on oltava selvillä satama-alueella toimivien yritysten toiminnasta. Luvan saajan on huolehdittava, että satama-alueella toimivat yritykset ovat tietoisia tämän päätöksen määräyksistä esimerkiksi sopimusten ja satamajärjestyksen avulla."

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi esittänyt seuraavaa:

Konttien pesua koskevat vaatimukset

Lupamääräyksessä 2 on edellytetty Rauman Satama Oy:ltä toimenpiteitä koskien konttien pesuvesien johtamista ja kirjanpitoa. Kyseessä ei kuitenkaan ole Rauman Satama Oy:n toiminta. Lupamääräystä tulee vähintään muokata siten, että siinä annetaan määräyksiä ainoastaan Rauman Satama Oy:lle niissä rajoissa, mitä satamayhtiöllä on käytettävissään.

Toisin kuin hallinto-oikeus antaa ymmärtää, yhtiön lupahakemuksesta ilmenee yksiselitteisesti, että puheena olevassa konttienpesupaikassa on kyse Arctic Container Oy:n toiminnasta. Rauman Satama Oy on jo ympäristölupakäsittelyn kuluessa katsonut, että se ei voi valvoa muita alueen toimijoita. Tämä yhtiön kanta on todettu myös ympäristölupapäätöksessä.

Viranomaisten tehtävänä on selvittää, tarvitseeko Arctic Container Oy ympäristölupaa ja tarvittaessa velvoittaa kyseinen yhtiö hakemaan lupaa. Rauman Satama Oy:n velvollisuuksiin tämä ei kuulu. Rauman Satama Oy:n vastuuta voi laajentaa sillä perusteella, että hallinto-oikeuden mielestä toisen alueella olevan yhtiön olisi tullut hakea ympäristölupaa.

Hallinto-oikeuden päätös on epäjohdonmukainen. Siinä on katsottu, että valituksen kohteena olevalla lupamääräyksellä 2 ei ole voitu eikä ole tarkoitettu asettaa Rauman Satama Oy:lle laajempaa vastuuta kuin sillä satamatoiminnan harjoittajana tosiasiallisesti on. Toisaalta hallinto-oikeus on kuitenkin hyväksynyt sen, että lupamääräyksessä 2 on asetettu sellaisia yksityiskohtaisia määräyksiä jätevesien johtamisesta, umpikaivojen tyhjennyksestä sekä kirjanpidosta, jotka liittyvät yksinomaan toisen yhtiön toimintaan.

Lumen läjittäminen maalle

Lumen kerääminen on vaikeaa ja työturvallisuuden kannalta riskialtista. Aiemmassa ympäristöluvassa on edellytetty ainoastaan likaantuneen lumen läjittämistä maalle. Aluehallintovirasto on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että määräyksen sisältöä ei ollut tarkoitus muuttaa ja että määräykseen on syytä lisätä sana likaantunut.

Hallinto-oikeus on kuitenkin muuttanut lupamääräystä siten, että läjittämistä maalle edellytetään "elleivät työturvallisuusnäkökohdat muuta vaadi". Perusteluissa hallinto-oikeus on katsonut muun muassa, että aiemman lupapäätöksen ja aluehallintoviraston esittämän muotoilun mukainen lupamääräys ei ole mahdollinen, kun otetaan huomioon valituksessa esitetty vaatimus, sen perustelut sekä hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentti.

Hallinto-oikeus on antanut hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentille merkityksen, joka on vastoin säännöksen vakiintunutta tulkintaa ympäristölupa-asioissa.

Yhtiön valituksessa hallinto-oikeudelle on perusteluna viitattu työturvallisuuden lisäksi lumen keräämisen vaikeuteen sekä lumen likaantuneisuuteen. Yhtiön vaatimus on muotoiltu siten, että velvoite läjittää lunta maa-alueille jäisi hyvin pitkälle yhtiön omaan harkintaan ("mahdollisuuksien mukaan"). Vastaselitysvaiheessa yhtiö ilmoitti hyväksyvänsä aluehallintoviraston esittämän muotoilun, jossa päätös koskisi vain likaantunutta lunta. Vastaselitysvaiheessa aiempaa voimakkaammin esiin nostettu viittaus muuhun kuin likaantuneeseen lumeen ei ole merkinnyt hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentin tarkoittamaa uutta vaatimusta.

Petäjäksen kaavoitustilanne

Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut melumittauspisteiden MP6 ja MP7 poistamista. Vastaselitysvaiheessa yhtiö totesi, että mittauspiste MP7 voidaan siirtää aluehallintoviraston ehdotuksen mukaisesti tarkkailupisteen MP6 itäpuolelle. Hallinto-oikeus hylkäsi valituksen, mutta lisäsi lupamääräyksen kohdan, jonka mukaan ELY-keskus voi tarvittaessa päättää melumittauspisteiden siirtämisestä.

Melumittausten tarkoituksena on saada tietoa melusta häiriintyvien kohteiden kohdalla. Petäjäksen mittauspisteiden tarkoituksena on saada tietoa virkistysalueiden melusta, mitä koskee lupamääräys 10. Melumittausten tekeminen suojaviheralueilta on ympäristövaikutusten selvittämisen kannalta turhaa ja antaa harhaanjohtavan kuvan melusta.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asian ratkaisu siirtyisi uuteen ELY-keskuksessa käytävään prosessiin. Tämän olisi turhaa ja perusteetonta. Määräys on myös oikeudellisesti kyseenalainen, koska ympäristönsuojelulain 65 §:n mukaan luvassa annettuja tarkkailumääräyksiä muuttaa lupaviranomainen, ei ELY-keskus.

Melumittauspisteiden sijainti ympäristöluvassa on ollut virheellinen, ja niitä tulee muuttaa ennen kuin lupapäätös tulee lainvoimaiseksi. Asiaa ei voi jättää myöhemmän ELY-keskuksessa käytävän prosessin varaan. Selvyyden vuoksi yhtiö on kuitenkin todennut, että se ei vaadi hallinto-oikeuden lupamääräykseen tekemän lisäyksen ("ELY-keskus voi tarvittaessa päättää melumittauspisteiden siirtämisestä") poistamista.

Vastuu muista satamassa toimivista toiminnanharjoittajista

Valituksessaan hallinto-oikeudelle yhtiö vaati, että lupamääräyksestä 26 poistetaan kohta, jonka mukaan luvan saajan on huolehdittava, että muut yritykset toimivat lupapäätöksen mukaisesti. Hallinto-oikeus hylkäsi valituksen viitaten korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 2009:55 sekä siihen, että satamanpitäjän mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksin ja muin järjestelyin alueella toimiviin yrityksiin eivät ole sillä tavoin vähentyneet, että lupamääräystä 23 olisi tästäkään syystä muuttaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2009:55 on katsottu, että kyseessä olevan kaltaisella määräyksellä ei ollut annettu eikä ollut voitukaan antaa luvansaajalle niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, joita ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuilla valvontaviranomaisilla on. Korkein hallinto-oikeus mainitsi myös, että määräyksellä ei myöskään ollut asetettu ympäristöluvan haltijaa vastuuseen alueella toimivien itsenäisten yrittäjien toiminnasta.

Edellä mainitun ratkaisun KHO 2009:55 perustelut sopivat huonosti yhteen lupamääräyksen sanamuodon kanssa. Ratkaisun perustelun mukaan määräyksellä ei ole asetettu ympäristöluvan haltijaa vastuuseen itsenäisten yrittäjien toiminnasta. Määräyksen sanamuodon mukaan luvan saajan on kuitenkin huolehdittava, että yritykset toimivat lupapäätöksen mukaisesti.

Määräyksen sanamuoto asettaa luvan haltijan kohtuuttomaan ja lainvastaiseen vastuuseen muiden toiminnanharjoittajien toiminnasta. Asiassa tulee lisäksi ottaa huomioon muuttuneet olosuhteet, koska satamajärjestyksen merkitys on muuttunut olennaisesti yhtiön hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esittämällä tavalla. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen kumottava ja yhtiön valitus hyväksyttävä.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on ilmoittanut, ettei sillä ole valituksen johdosta uutta lausuttavaa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousryhmälle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta. Lausuntoa ei ole annettu.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Lupamääräys 2 tulee säilyttää ennallaan. Kuten ympäristölupapäätöksen yleisperusteluissa todetaan, Rauman sataman satamajärjestyksessä on velvoitettu sataman alueella toimivia yrityksiä noudattamaan Rauman sataman ympäristölupaa. Sekä Rauman Satama Oy:n (17.6.2015) että Rauman kaupunginhallituksen (14.12.2015) vahvistamassa satamajärjestyksessä todetaan seuraavasti:

"Satamassa toimivien yritysten on huomioitava kulloinkin voimassaolevat omat ympäristöluvat sekä satamanpitäjän ympäristölupa ja sopeutettava toimintansa niiden määräyksiin. Lisäksi yritysten on noudatettava näiden lupien perustella annettuja erillismääräyksiä.

Sataman alueella toimivien yritysten on nimettävä yhteyshenkilö ympäristöasioiden hoitamista varten.

Yritysten on sallittava satamanpitäjän suorittaa satamatoiminnalle myönnettyjen ympäristölupien toimeenpanoon ja seurantaan tarvittavia tarkastuksia ympäristöluvan voimassaoloalueella olevissa tiloissa, koneissa ja laitteissa.

Yritysten on luovutettava korvauksetta satamanpitäjälle kaikki sen lupamääräysten noudattamiseksi tarvittavat tiedot sekä osallistuttava lupamääräysten edellyttämiin ympäristöselvityksiin, sikäli kuin ne kohdistuvat kyseisen yrityksen toimintaan satama-alueella."

Lisäksi satamajärjestyksen yleisiin säännöksiin on kirjattu, että satamajärjestyksen määräyksiä ja ohjeita noudatetaan niillä Rauman kaupungin omistamilla alueilla, jotka on vuokrattu satamatoimintaa varten Rauman Satama Oy:lle tai muille satama-alueen toimijoille, ja että Rauman Satama Oy toimii satamanpitäjänä myös Rauman kaupungin puolesta.

Edellä esitetyn perusteella satamajärjestys velvoittaa sataman alueella toimivat yritykset osallistumaan omalta osaltaan ympäristöluvan toimeenpanemiseen. Näin ollen satamayhtiöllä on tosiasialliset mahdollisuudet huolehtia merikonttien pesutoiminnan luvanmukaisuudesta ja muun muassa vaatia sellaista kirjanpitoa, josta käy ilmi menettelytavat lupamääräyksen 2 tarkoittamissa tilanteissa sekä konttien pesussa käytetyt pesuainemäärät. Satamayhtiö on myös omalla vahvistuksellaan sitoutunut noudattamaan satamajärjestystä.

Lupamääräys 7 tulee säilyttää ennallaan. Nykyisessä muodossaan määräys takaa keskeisen työturvallisuusnäkökohdan huomioon ottamisen. Mereen läjittämisen salliminen lumen keräämisen vaikeuden tai lumen puhtauden perusteella tietäisi valvonnan kannalta hankalia tulkintatilanteita, ja käytännössä lumen puhtauden sekä keräämisen vaikeuden arviointi jäisivät pitkälti satamayhtiön oman harkinnan varaan. Kiistatilanteissa olisi hankalaa jälkikäteen arvioida, onko määräystä noudatettu asianmukaisesti. Työturvallisuuskriteerit ovat myös määriteltävissä yhteisesti hyväksyttävällä tavalla ennakolta. Lumen riittävä puhtaus tai keräämisen vaikeus taas joudutaan arvioimaan tilannekohtaisesti.

Vastaava lupamääräys kuin lupamääräys 7 nykyisessä muodossaan on saanut lainvoiman Euroports Rauma Oy:n Pikisaaren sataman ympäristöluvassa. Erisisältöisen velvoitteen asettamiselle ei ole perusteita samaan satamatoimintakokonaisuuteen kuuluvilla alueilla.

Lupamääräys 20 tulee säilyttää ennallaan. Vaasan hallinto-oikeus on lisännyt määräykseen virkkeen, jonka perusteella ELY-keskus voi tarvittaessa päättää melumittauspisteiden siirtämisestä. Tämän muutoksen jälkeen määräys täyttää asiasisällöltään satamayhtiön vaatimuksen. Mittauspisteiden sijainnin suhteellisen vähäinen tarkistaminen Petäjäksen alueella siten, että pisteet edustavat paremmin häiriintyviä kohteita, ei ELY-keskuksen näkemyksen mukaan ole niin merkittävä asia, että siitä tulisi päättää luvassa. Mittauspisteiden sijaintia voidaan muuttaa ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla.

Lupamääräys 26 tulee säilyttää ennallaan. Ympäristöluvan haltijana Rauman Satama Oy:n tulee huolehtia, että muut sen toiminta-alueella sijaitsevat yritykset noudattavat ympäristölupaa. Esimerkiksi lupamääräyksessä 2 tarkoitettu merikonttien pesutoiminta on sataman tukitoimintaa, jota harjoittavat muut yritykset kuin Satama itse.

Rauman kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on todettu, että Rauman Satama Oy:n valituksessaan vaatimat muutokset ympäristölupaan ovat perusteltuja valituksessa esitetyt perustelut huomioon ottaen.

Rauman ympäristö- ja lupalautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Ympäristölautakunta pitää tärkeänä, että Arctic Container Oy:n toiminta, kemikaalikonttien pesuvesien käsittely ja jätevesien johtaminen mereen sekä konttien korjaamisesta aiheutuva merkittävä, iskumainen melu ovat lupaohjauksen ja toiminnan valvonnan piirissä. Lautakunta pitää parhaana, että määräykset ympäristön pilaantumisen estämisestä annettaisiin erillisessä, Arctic Container Oy:n toimintaan myönnettävässä ympäristöluvassa ja toiminnasta määrääminen ei olisi enää Rauman Satama Oy:n luvassa tarpeen. Melua on jatkossakin voitava tarkastella osana satamatoimintojen aiheuttamaa melukokonaisuutta.

Lumen läjittämistä koskevassa lupamääräyksessä oleellista on estää likaantuneen, merkittävästi lastijäämiä tai roskia sisältävän lumen joutuminen mereen. Käytännön ja valvonnan kannalta voisi edelleen olla toimiva määräys, joka kieltää vain likaantuneen lumen lykkäämisen mereen.

Vastarannan suojaviheralueelta ei vapaa-ajan asumisen loppumisen vuoksi ole tarpeen mitata melua, mutta mittaustarve ei ole ratkaisevasti vähentynyt. Poistettavaksi ehdotettujen melumittauspaikkojen suunnassa, vieläpä verraten lähellä on edelleen virkistyskäytössä olevia kiinteistöjä. Poistamisen sijasta mittauspaikkoja tulee siirtää nykytilanteen mukaisesti. Lupamääräyksissä on ennakoitu satamatoiminnan laajenevan Ulko-Petäjäkseen, sen vielä rakentamattomalle osalle. Tämä tulee lisäämään melun leviämistä virkistyssaariston, vapaa-ajan kiinteistöjen ja vakinaisen asutuksenkin suuntaan.

Pro Petäjäs ry ja A ovat antaneet valituksen ja annettujen lausuntojen johdosta vastineen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä. Vastineessa on muun ohella lausuttu, että ympäristöluvan melutasomääräyksiä ei ole rajoitettu koskemaan vain kiinteistöjä, vaan ne koskevat koko virkistysaluetta, joka alkaa välittömästi suojaviheralueen rajalta. Kysymyksessä on yksi kaupungin tärkeimmistä merellisistä retkeilykohteista.

Rauman Satama Oy on antanut annettujen lausuntojen ja vastineen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Lupamääräyksen 20 ensimmäinen kappale muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"20. Luvan saajan on kolmen vuoden välein laadittava satamatoimintaa koskeva meluselvitys, joka sisältää melumallinnuksen, melupäästölähteiden mittauksia sekä tarkistusmittauksia sataman vastarannalla Petäjäksen asemakaavan mukaisella PL1-alueella eli luonnontilassa säilytettävällä puistoalueella (mittauspiste MP6) sekä mittauspisteessä, joka sijoitetaan mittauspisteen MP6 itäpuolelle asemakaavan mukaiselle PL1-alueelle (mittauspiste MP7) ja louhinnan/laajennuksen jälkeen myös Iso-Saukossa (MP5). Meluselvitys tulee tehdä yhdessä Euroports Rauma Oy:n kanssa."

- - -

Muutoin valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Lupamääräys 20

Lupamääräyksen 20 mukainen melun mittauspiste MP7 sijaitsee Petäjäksessä asemakaavan mukaisella suojaviheralueella. Alueella aikaisemmin sijainneet loma-asunnot on lunastettu. Ympäristölupapäätöksen lupamääräyksen 10 mukaiset asumiseen ja loma-asumiseen käytetyillä alueilla sekä virkistysalueilla noudatettavat melutason enimmäisarvot eivät koske suojaviheraluetta. Edellä lausutun vuoksi melun mittaamista tällä alueella ei ole ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 1 kohta huomioon ottaen pidettävä tarpeellisena. Yhtiö on hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa esittänyt mittauspisteen MP7 siirtämistä mittauspisteen MP6 itäpuolelle. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 20 koskevat perustelut, lupamääräystä on tarpeen muuttaa mittauspisteen MP7 osalta edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asiakirjojen mukaan lupamääräyksessä 20 tarkoitettu mittauspiste MP6 sijaitsee suojaviheralueesta pohjoiseen alueella, joka on asemakaavan mukaista luonnontilassa säilytettävää puistoaluetta (PL1). Kun otetaan huomioon aluehallintoviraston päätöksen kyseistä lupamääräystä koskevat perustelut, lupamääräystä 20 ei ole perusteita mittauspisteen MP6 osalta muuttaa muutoin kuin, että lupamääräyksessä käytetty ilmaisu "virkistysalueella" muutetaan koskemaan asemakaavan mukaista luonnontilassa säilytettävää puistoaluetta (PL1).

Hallinto-oikeuden päätöksellään lupamääräykseen 20 tekemä lisäys, jonka mukaan ELY-keskus voi tarvittaessa päättää mittauspisteiden siirtämisestä, on tarpeen säilyttää muun ohella valvonnallisista syistä sekä mittauspisteiden tarkemmasta sijainnista yhdessä luvanhaltijan kanssa sopimisen mahdollistamiseksi.

Muut vaatimukset ja asian lopputulos

Lupamääräyksellä 26 luvanhaltijalle eli Rauman Satama Oy:lle on satamatoiminnan järjestäjänä asetettu velvoite sille kuuluvien mahdollisuuksien rajoissa toimia kyseisen lupamääräyksen mukaisesti. Lupamääräys 26 on ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 6 kohta huomioon ottaen tarpeellinen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräys ei tarkoita sitä, että ympäristöluvan haltija olisi asetettu vastuuseen alueella sataman tukitoimintoja harjoittavien yritysten toiminnasta, eikä luvanhaltijalle ole määräyksellä annettu eikä ole voitukaan antaa valvontaviranomaiselle kuuluvia velvollisuuksia. Kun otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on tältä osin lausuttu muun ohella yhtiön vastuusta ja sen rajauksesta satamatoiminnan tukitoimiin nähden, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole perusteita muuttaa lupamääräyksen 26 osalta.

Lupamääräyksen 2 tarkoituksena on varmistaa, että Rauman Satama Oy, joka on sataman pitäjänä satamatoiminnan järjestämisestä vastaava toiminnanharjoittaja, on riittävästi selvillä pesutoiminnan päästöistä sekä mahdollisuuksiensa rajoissa huolehtii sitä, että sataman konttipesupaikalla noudatetaan ympäristölupapäätöstä. Rauman Satama Oy:tä ei määräyksen johdosta ole pidettävä valvontaviranomaisena, vaan toiminnanharjoittajana, jonka tehtävänä on saattaa kyseinen määräys asianomaista tukitoimintaa harjoittavan yrityksen tietoon ja edellyttää käytettävissään olevilla keinoilla sen noudattamista. Satamajärjestyksen muuttuminen kunnallisesta säädöksestä sataman pitäjän isännänvallallaan antamiksi määräyksiksi ei aiheuta sellaista muutosta sataman asemaan, että määräystä ei sen vuoksi voitaisi antaa.

Kun otetaan huomioon aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 7 koskevat perustelut ja ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 1 kohta, lupamääräystä 7 ei ole perusteita yhtiön valituksesta muuttaa.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Riku Vahala ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen ympäristönsuojelusta annetun maakuntalain (2008:124) 10 §:n 1 momentissa ja puhtaanapidosta annetun maakuntalain (1981:3) 28b §:n 1 momentissa tarkoitettua ympäristölupaa koskevasta Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen päätöksestä edellytti valitusluvan myöntämistä.

Landskapslagen (2008:124) om renhållning 36 §

Ahvenanmaan itsehallintolaki 27 § 23 kohta
Ympäristönsuojelulaki 190 § 1 momentti (974/2017)

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.