KHO:2018:33

Suomessa pakolaisaseman saanut A haki alaikäisten lastensa huoltajana menetetyn määräajan palauttamista perhesiteeseen perustuvaa oleskelulupaa koskevan hakemuksen tekemiseksi kolmen kuukauden määräajassa kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen tiedoksiannosta. Tällöin oleskeluluvan myöntämiseen ei sovellettaisi toimeentuloedellytystä. Asiassa oli arvioitava, oliko kyseinen määräaika hallintolainkäyttölain 61 §:n nojalla palautettavissa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että hakemuksessa tarkoitettu määräaika sitoi Maahanmuuttoviraston harkintavaltaa sen ratkaistessa, millä edellytyksillä pakolaisaseman saaneen henkilön perheenjäsenille voidaan myöntää oleskelulupa perhesiteen perusteella. A:lle oli Maahanmuuttoviraston päätöksellä myönnetty turvapaikka ja hän voi edelleen hakea ja oli hakenutkin lastensa huoltajana näille oleskelulupaa perhesiteen perusteella, vaikka hakemuksen kohteena oleva kolmen kuukauden määräaika oli päättynyt. Määräajan luonnetta arvioitaessa oli kiinnitettävä huomiota siihen, että Maahanmuuttovirasto voi edelleen poiketa toimeentuloedellytyksestä oleskelulupahakemusta käsitellessään laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Kysymyksessä ei siten ollut hallintolainkäyttölain 61 §:n 1 kohdassa tarkoitettu määräaika eikä liioin muutoksenhakuaika tai sellainen prosessitoimeen tai vastaavaan liittyvä määräaika, jota tarkoitetaan mainitun pykälän 2 tai 3 kohdassa. Näin ollen määräaika ei ollut palauttamiskelpoinen.

Hallintolainkäyttölaki 61 §

Ulkomaalaislaki 39 § 1 momentti ja 114 § 4 momentti 1 kohta

Päätös, johon hakemus liittyy

Maahanmuuttovirasto 25.1.2017 dnro 13204/210/2015

Maahanmuuttovirasto on kansainvälistä suojelua koskevalla päätöksellään antanut Irakin kansalaiselle A:lle (jäljempänä hakija) turvapaikan ja pakolaisaseman Suomesta ja myöntänyt hänelle jatkuvan oleskeluluvan päätöspäivämäärästä alkaen neljäksi vuodeksi.

Hakemus

A on alaikäisten lastensa huoltajana korkeimpaan hallinto-oikeuteen 22.6.2017 saapuneessa ja myöhemmin täydentämässään hakemuksessa pyytänyt, että hänelle palautetaan menetetty määräaika perheenyhdistämishakemuksen tekemiseksi kolmen kuukauden määräajassa Maahanmuuttoviraston 25.1.2017 tekemän kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen tiedoksiannosta. Tällöin perheenyhdistämiseen ei sovellettaisi toimeentuloedellytystä. Asian selvittämiseksi on toimitettava suullinen käsittely.

Perheenyhdistämistä ei ole haettu ulkomaalaislaissa säädetyssä kolmen kuukauden määräajassa, koska hakijan alaikäinen tytär oli kaapattu ja häntä oli uhattu vahingoittaa, mikäli hakija olisi hakenut perheenyhdistämistä. Hakija on esittänyt 28.9.2017 päivätyn irakilaisen kuolintodistuksen kopion käännöksineen. Kuolintodistuksen mukaan hakijan tytär on surmattu Irakissa.

Merkitään, että A:n kahdelle lapselle on haettu perhesideperusteista oleskelulupaa 12.9.2017. Hakemukset ovat Maahanmuuttoviraston käsiteltävinä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen menetetyn määräajan palauttamiseksi.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja asian ratkaisuperusteet, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa asian selvittämiseksi.

2. Menetetyn määräajan palauttaminen

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Hallintolainkäyttölain 61 §:n mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa 1) panna vireille lakiin tai asetukseen perustuvaa rahasuoritusta julkisista varoista tarkoittavaa hakemusta; 2) hakea muutosta päätökseen; tai 3) ryhtyä muuhun toimenpiteeseen hallintomenettelyssä tai hallintolainkäyttömenettelyssä.

Ulkomaalaislain 114 §:ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen perheenjäsenelle. Pykälän 4 momentin mukaan mainitussa pykälässä tarkoitetun oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovelleta, jos:

1) oleskelulupahakemus perhesiteen perusteella on jätetty kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun:

a) perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta; tai

b) perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hyväksymisestään Suomeen pakolaiskiintiössä;

(---)

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei mainitussa laissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Toimeentuloedellytystä ei sovelleta myönnettäessä oleskelulupa 6 luvun perusteella, jollei 114 §:n 4 momentista tai 115 §:n 2 momentista muuta johdu.

Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä kansainvälistä suojelua saaneen perheenjäsenelle koskevaa ulkomaalaislain 114 §:ää on muutettu lailla 505/2016 siten, että kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan myöntäminen edellyttää turvattua toimeentuloa. Lakia 505/2016 koskevassa hallituksen esityksessä (43/2016 vp) on todettu toimeentuloedellytyksen laajentamisesta muun ohella seuraavaa: ”Turvattu toimeentulo olisi pääsääntö kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä perheenmuodostamisajankohdasta riippumatta. Pykälän 4 momenttia muutettaisiin niin, että toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovellettaisi, jos turvapaikan saaneen tai kiintiöpakolaisen perheenjäsenen oleskelulupahakemus jätettäisiin kolmen kuukauden määräajassa. /.../ Pakolaisaseman saaneen henkilön perheenjäsen voisi hakea perheenyhdistämistä kolmen kuukauden määräajan umpeuduttua mutta tällöin sovellettavaksi tulisi toimeentuloedellytys."

"Lain 39 §:ssä on säädetty, että toimeentuloedellytyksestä voidaan poiketa yksittäisessä tapauksessa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien henkilöiden elämäntilanteeseen saattaa liittyä taustasta johtuvia vakavia ongelmia tai he voivat lähtökohdistaan johtuen muuten olla erityisen heikossa asemassa, jolloin toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen saattaisi olla erityisen painava syy tai lapsen etu saattaisi sitä vaatia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkintakäytännössään korostanut yksittäistapauksellista harkintaa ja omaksunut kohtuullisuus-kriteerin arvioidessaan turvattua toimeentuloa koskevan edellytyksen vaatimista yksittäistapauksessa. Huomioon otettavia seikkoja voisivat olla esimerkiksi mielenterveyteen ja muuhun terveydentilaan liittyvät vakavat ongelmat.”

Asiaa koskeva hallituksen esitys on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana (PeVL 27/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan muun ohella toimeentuloedellytyksestä poikkeamisesta, että on tärkeää, ettei poikkeamisen kynnys muodostu tulkintakäytännössä kohtuuttoman korkeaksi. Valiokunta korostaa lausunnossaan sitä, että poik-keamisen edellytyksiä on arvioitava Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti. Näin ymmärrettynä sääntely ei valiokunnan mukaan muodostu valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi.

Oikeutta perheenyhdistämiseen koskee neuvoston direktiivi 2003/86/EY, joka on annettu 22.9.2003. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään.

Direktiivin 12 artiklan 1 kohdan kolmannen kappaleen mukaan jäsenvaltiot voivat edellyttää, että pakolainen täyttää 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset, jos perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta ei esitetä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on arvioitava, onko määräaika perhesiteeseen perustuvaa oleskelulupaa koskevan hakemuksen tekemiseksi kolmen kuukauden kuluessa kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen tiedoksiannosta sellainen määräaika, joka on hallintolainkäyttölain 61 §:n nojalla palautettavissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa on vakiintuneesti katsottu, että hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 ja 3 kohdassa tarkoitetaan niin sanottuja prosessuaalisia määräaikoja. Aineellisista eli materiaalisista määräajoista palauttamiskelpoisia ovat ainoastaan rahasuorituksia julkisista varoista koskeviin hakemuksin liittyvät, pykälän 1 kohdassa tarkoitetut määräajat.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus varsinaisesti kohdistu hakemuksessa viitattuun Maahanmuuttoviraston 25.1.2017 antamaan päätökseen. Hakija ei vaadi miltään osin tuon hänelle myönteisen päätöksen muuttamista eikä siis pyydä palautettavaksi määräaikaa tuon päätöksen kumoamista tai muuttamista koskevan muutoksenhaun mahdollistamiseksi. Hakemus kohdistuu tuon päätöksen johdosta hakijan perheenjäsenten mahdollisuuteen hakea oleskelulupaa perhesiteen perusteella siten, ettei oleskeluluvan myöntämiseen sovelleta toimeentuloedellytystä.

Hakemuksessa tarkoitettu määräaika sitoo Maahanmuuttoviraston harkintavaltaa sen ratkaistessa, millä edellytyksillä pakolaisaseman saaneen henkilön perheenjäsenille voidaan myöntää oleskelulupa perhesiteen perusteella. Hakijalle on Maahanmuuttoviraston päätöksellä myönnetty turvapaikka ja hän voi edelleen hakea ja on hakenutkin lastensa huoltajana näille oleskelulupaa perhesiteen perusteella, vaikka hakemuksen kohteena oleva kolmen kuukauden määräaika kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen tiedoksiannosta on päättynyt. Määräajan luonnetta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että Maahanmuuttovirasto voi edelleen poiketa toimeentuloedellytyksestä oleskelulupahakemusta käsitellessään laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Kysymyksessä ei siten ole hallintolainkäyttölain 61 §:n 1 kohdassa tarkoitettu määräaika eikä liioin muutoksenhakuaika tai sellainen prosessitoimeen tai vastaavaan liittyvä määräaika, jota tarkoitetaan mainitun pykälän 2 tai 3 kohdassa.

Näillä perusteilla kysymyksessä ei ole sellainen hallintolainkäyttölain 61 §:ssä tarkoitettu määräaika, joka voitaisiin palauttaa. Hakemus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Anne Nenonen ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Antti Jukarainen.