KHO:2019:11

Tiedot hyväksyttyjen tutkimusrahoitushakemusten arvioijien henkilöllisyydestä ja taustaorganisaatioista eivät olleet julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Kysymyksessä ollut maa- ja metsätalousministeriön yhteydessä olevan Maatilatalouden kehittämisrahaston rahoitushaku oli jo ratkaistu asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 § ja 24 § 1 momentti 21 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 16.2.2018 nro 18/0088/5

Asian aikaisempi käsittely

A on 15.2.2017 ja uudestaan 20.3.2017 pyytänyt saada maa- ja metsätalousministeriöltä Maatilatalouden kehittämisrahaston (Makera) syksyn 2016 tutkimus- ja kehittämishankehaussa rahoitettujen hankkeiden kirjalliset ja numeeriset arviot. A on lisäksi pyytänyt saada vastaavat tiedot myös oman hakemuksensa eli Turun yliopiston biologian laitoksen hakemuksen 29.9.2016, jossa tarkoitetun tutkimuksen vastuullinen johtaja on A, osalta.

Maa- ja metsätalousministeriö on päätöksellään 23.3.2017 luovuttanut A:lle hänen omaa hakemustaan koskevat arviointitiedot. Muita hakemuksia koskevia pyydettyjä arviointeja ei ole luovutettu, kuten ei myöskään minkään hakemuksen osalta tietoja arvioijista. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Eri alojen asiantuntijoiden lausunnot ovat arviointien pohjana. Ministeriö pyytää kaikilta arvioijilta vaitiolo- ja riippumattomuusvakuutuksen. Arviointi tapahtuu kokonaan anonyymisti ja anonymiteetti on keskeinen osa arviointia. Anonymiteetistä luopuminen tekisi hankkeiden arvioinnin mahdottomaksi. Ministeriö ei saisi arvioijia ilman anonymiteettiä.

Tämän lisäksi arvioijien lausunnot ovat vain pohjana Makeran tutkimus- ja kehittämishankeryhmälle, joka tekee lopullisen lausunnon hankkeesta ja suosituksen rahoitettaviksi hankkeiksi. Arvioijien lausunnot ovat näin ollen luonteeltaan viranomaisen sisäisiä valmisteluasiakirjoja. Hankeryhmä arvioi hakemuksia suhteessa haun painopisteisiin ja muihin haulle asetettuihin tavoitteisiin. Hankeryhmän lausunto hakijan hankkeesta on toimitettu hakijalle.

Pyydetyt arvioinnit ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaisia arviointeja. Useimmiten arvioinnit sisältävät hankkeiden sisältöä ja tutkimuksellista ideaa valottavia asioita, joita viranomaisen ei pidä tuoda julkisuuteen ennen kuin hanke on päättynyt. Näiden tietojen antamisesta aiheutuisi haittaa sekä asianmukaiselle arvioinnille että muiden hakijoiden tutkimuksen suorittamiselle.

Sovellettavina oikeusohjeina ministeriön päätöksessä on mainittu julkisuuslain 10 §, 11 § ja 24 §:n 1 momentin 21 kohta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut maa- ja metsätalousministeriön päätöksen siltä osin kuin A:lle ei ole annettu tietoja hänen oman hakemuksensa arvioijista ja oikeuttanut A:n saamaan pyytämänsä tiedot näiltä osin. Muilta osin valitus on hylätty.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet ja julkisuuslain esitöitä

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta. Pykälän 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

21) asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 24 §:n 1 momentin osalta todettu muun ohella, että kaikissa tapauksissa ei tiedon laatuun perustuvaa ehdotonta salassapitoa ole pidetty tarpeellisena, koska se saattaa helposti johtaa tarpeettoman laajaan salassapitoon asioissa, joissa on tarvetta julkisen vallan käytön valvomiseen. Tämän estämiseksi useissa säännöksissä edellytetään viranomaisen arvioivan asiakirjakohtaisesti myös tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa (vahinkoedellytys). Tällöin salassapitosäännökseen sisältyy niin sanottu vahinkoedellytyslauseke. Lausekkeiden muotoilussa on käytetty kahta erilaista tapaa. Toisen mukaan asiakirja on salassa pidettävä, jos tiedon antamisesta aiheutuu haittaa suojeltaville eduille. Tällainen muotoilu merkitsee olettamaa asiakirjan julkisuudesta. Jos vahinkoedellytyslauseke sen sijaan edellyttää olevan ilmeistä, ettei tiedon antamisesta aiheudu haittaa suojattaville eduille, olettamana on asiakirjan salassapito.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan osalta todettu, että kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä taikka niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antamisesta niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle tai niiden arvioinnille taikka tutkijalle haittaa. Vahinkoedellytyksen mukaan tiedot olisivat siten pääsäännön mukaan salaisia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida. Valtio antaa useiden eri organisaatioiden kautta avustusta niin tieteelliseen tutkimukseen kuin teknologiseen kehittämistyöhönkin, mikä on lisännyt tällaisten asiakirjojen yleisyyttä viranomaisissa.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on pyytänyt saada Maatilatalouden kehittämisrahaston (Makera) vuoden 2017 maa- ja elintarviketalouden tutkimus- ja kehittämismäärärahojen hakuun liittyen omaa hakemustaan ja kaikkia rahoitettuja hankkeita koskevat sanalliset ja numeeriset arviointitiedot. Maa- ja metsätalousministeriö on valituksenalaisella päätöksellään antanut valittajalle hänen omaa hakemustaan koskevat sanalliset ja numeeriset arviointitiedot lukuun ottamatta arvioijien henkilöllisyyttä koskevia tietoja. Ministeriö on hylännyt valittajan tietopyynnön rahoitettuja hankkeita koskevien arviointitietojen osalta.

Maa- ja metsätalousministeriölle on kysymyksessä olevassa haussa tehty 75 tutkimus- ja kehittämishankerahoitushakemusta, joista 19:sta on myönnetty rahoitusta. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan hankerahoitushakemukseen annetun hylkäävän päätöksen 16.3.2017 liitteenä valittajalle on rahoitettujen hankkeiden osalta annettu tiedot hankkeen diaaritiedoista, hakijasta, hankkeen vastuullisesta johtajasta, hankkeen nimestä, hankkeen alkamis- ja päättymisajankohdasta, hankkeen tavoitteesta, kokonaisrahoituksesta ja vuodelle 2017 kohdistuvasta rahoituksesta.

Maa- ja metsätalousministeriö on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että hankearviointilomakkeessa pyydetään numeerista arviota kolmesta eri osa-alueesta: tieteellinen taso, hankkeen organisointi ja hankkeen relevanssi. Lausunnon mukaan ulkopuolisten asiantuntijoiden ensisijainen tehtävä on varmistaa hankkeiden tieteellisen tason riittävyys. Heidän antamansa numeeriset ja kirjalliset arviot kootaan yhteen ja Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeiden hankeryhmä arvioi hankkeiden sovellettavuutta käytäntöön eli hankkeiden relevanssia. Ulkopuolisten asiantuntijoiden arvio ei lausunnon mukaan ole hakemuksen rahoituksen kannalta ratkaiseva, koska päätöksenteossa paino asetetaan hankkeen relevanssille.

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

Tietopyynnön kohteena olevien asiakirjojen luonne

Maa- ja metsätalousministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että pyydetyt asiakirjat ovat luonteeltaan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja viranomaisen sisäisiä valmisteluasiakirjoja, joita ei pidetä viranomaisen asiakirjoina. Hallinto-oikeus toteaa, että tietopyynnön kohteena olevat arvioinnit on annettu Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeiden hankeryhmälle hankkeiden relevanssin arvioimiseksi. Hankeryhmä on laatinut arviointien pohjalta lausunnon, jonka perusteella maa- ja metsätalousministeriö on tehnyt hankerahoituspäätöksen. Kysymyksessä olevat asiantuntijoiden laatimat arvioinnit eivät siten ole edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja muistiinpanoja tai luonnoksia, joita niiden laatija ei olisi vielä antanut asian käsittelyä varten, vaan viranomaisen asiakirjoja, joiden julkisuutta ja salassapitoa on arvioitava julkisuuslain perusteella.

Pyydettyjen asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskeva arviointi

Valittaja on pyytänyt saada paitsi omaa hakemustaan koskevat arviointitiedot myös kaikkien kysymyksessä olevassa haussa rahoitettujen hankkeiden arviointitiedot. Asiassa on siten ensin arvioitava, ovatko valittajan pyytämät arviointitiedot yleisöjulkisia eli sellaisia, että jokaisella on oikeus saada ne julkisuuslain 9 §:n 1 momentin nojalla.

Hankerahoitushakemusten arviointia koskevat asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan nojalla salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa. Vahinkoedellytyslausekkeen mukaan olettamana on siten asiakirjojen salassapito.

Hallinto-oikeus on tutustunut hankerahoitushakemusten sanalliset ja numeeriset arvioinnit sisältävään taulukkoon sekä ulkopuolisista arvioijista ja heidän taustatahoistaan laadittuun luetteloon. Luettelon mukaan muut taulukossa mainitut arvioijat ovat maa- ja metsätalousministeriön virkamiehiä.

Hankehakemusten sanallisiin arvioihin sisältyy yksityiskohtaisia selostuksia ja arviointeja tutkimuskohteista, tutkimusten toteutustavasta, suunnitelmista, hankkeen toteuttajien pätevyydestä ja tutkimusideoista sekä hankkeiden yleisempää arviointia. Lisäksi taulukossa on esitetty hankkeiden numeerinen arviointi. Hallinto-oikeus katsoo, kun otetaan huomioon arviointien yksityiskohtaisuus ja arvioinneista tutkimushankkeista ilmenevät tiedot kokonaisuudessaan sekä salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen kyseisistä asiakirjoista ei aiheuta tutkimuksen suorittamiselle tai sen hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle haittaa. Näin ollen sekä sanalliset että numeeriset arvioinnit ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan nojalla yleisöltä salassa pidettäviä.

Arvioijien henkilöllisyyttä koskevien tietojen osalta hallinto-oikeus toteaa, että maa- ja metsätalousministeriön päätöksellä rahoitusta on myönnetty yhteensä viidelle suhteellisen suppealle tutkimusalalle. Tieto arvioijan henkilöllisyydestä on osa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettua arviointia koskevaa tietoa. Kun otetaan huomioon tehtyjen arviointien yksityiskohtaisuus, arvioijan pätevyydelle ja riippumattomuudelle asetetut vaatimukset sekä salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös, hallinto-oikeus katsoo, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen kyseisistä arvioijista ei aiheuta tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle haittaa. Näin ollen arvioitsijoiden henkilöllisyys on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan nojalla yleisöltä salassa pidettävä tieto.

Valittajan asianosaisaseman arviointi

Asiassa on vielä ratkaistava, onko valittajalla oikeus saada pyytämänsä tiedot asianosaisjulkisuutta koskevien säännösten perusteella. Valittaja on hakenut kysymyksessä olevaa hankerahoitusta ja tällä perusteella katsonut, että hänellä on oikeus tiedonsaantiin asiakirjoista asianosaisena julkisuuslain 11 §:n nojalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että julkisuuslain 11 §:ssä säädetyn asianosaisjulkisuuden perusedellytys on, että pyydetty asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asianosaisen asian käsittelyyn. Hankerahoitushakemus käsitellään ja ratkaistaan siitä ilmenevien seikkojen perusteella eikä yksittäisen hakemuksen käsittely perustu muissa hakemuksissa esitettyihin seikkoihin tai selvityksiin. Hallinto-oikeus katsoo, että muissa hakemuksissa esitetyt seikat eivät ole vaikuttaneet julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla valittajan asian käsittelyyn. Valittajalla ei siten ole mainitussa lainkohdassa säädettyä asianosaisen oikeutta saada tietoa muiden hakijoiden hankehakemuksista.

= = =

Muilta osin maa- ja metsätalousministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jukka Reinikainen ja Riikka Valli-Jaakola (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan niiltä osin kuin siinä on katsottu, että arvioijien henkilöllisyys ja numeeriset arvioinnit ovat yleisöltä salassa pidettäviä tietoja.

Vaatimusten perusteluina hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tieto arvioijan henkilöllisyydestä ei ole osa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettua asiakirjaa. Säännöksen tarkoituksena on suojata asiakirjojen eli tieteellisen tutkimuksen sisällön ja niistä tehtyjen sanallisten arviointien sisältöä. Säännöksen maininta "tiedon antaminen niistä" viittaa asiakirjasisältöihin, ei mihinkään muuhun.

Tieteellisen tutkimuksen arvioijan henkilöllisyys ja tieto hänen edustamastaan organisaatiosta ei liity säännöksessä tarkoitettuun asiakirjaan eikä salassapitointressiin millään lailla. Tiedon saamisen arvioijan henkilöllisyydestä ei voida millään kuviteltavissa olevalla tavalla aiheuttavan haittaa arvioitavalle tutkimukselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille. Säännöksen tarkoituksena ei, siltäkään osin kuin siinä viitataan suojattavana intressinä "asianmukaiseen arviointiin", ole suojata arvioijaa tai rahoittavan julkisen toimijan mahdollisuuksia saada anonyymeja arvioijia käyttöönsä, vaan turvata tutkijaa ja erityisesti tutkimuksen sisältöä.

Tieto siitä, ketkä ovat arvioineet sellaisten tieteellisten tutkimusten sisältöä, joihin on haettu tutkimusrahoitusta, ei paljasta mitään olennaista tutkimuksen sisällöstä etenkin, kun esimerkiksi nyt kysymyksessä olevassa haussa rahoitusta saaneet hankkeet – niiden otsikot, kuvaukset hankkeen tavoitteista, hakijat, organisaatiot ja myönnetyt summat – ovat julkisia. Näistä tiedoista ilmenee todennäköisesti paljon enemmän tutkimusten sisällöstä kuin asiantuntija-arvioijien listauksesta.

Suomen Akatemia toimii juuri edellä mainitulla tavalla soveltaessaan julkisuuslakia. Samalla tavalla toimitaan muissa vastaavissa julkista rahoitusta jakavissa organisaatioissa. Ministeriön rahoittamat hankkeet voivat tuskin muodostaa tästä poikkeusta. Hallinto-oikeuden tulkinta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdasta johtaisi siihen absurdiin johtopäätökseen, että esimerkiksi Suomen Akatemian tulisi jatkossa salata myös haussa käytettyjen asiantuntijoiden nimet, tittelit ja organisaatiot.

Ratkaisussa KHO 2014:83 todetaan, että tiedon saaminen siitä, ketkä käyttävät julkista valtaa, kuuluu julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevän julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Tämä tiedonsaantioikeus koskee paitsi henkilön osallistumista yksittäisen julkisen vallan käyttöä sisältävän päätöksen tekemiseen, myös hänen kuulumistaan julkista valtaa käyttävään organisaatioon päätöksentekoon osallistuvana.

Kysymys on julkisen vallan ja erityisesti julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistamisesta. Yleisön on pystyttävä esimerkiksi valvomaan, että julkisten varojen jakamiseen osallistuvat eivät ole lähtökohtaisesti puolueellisia tai jäävejä.

Maa- ja metsätalousministeriön mukaan anonymiteetistä luopuminen tekisi hankkeiden arvioinnin mahdottomaksi eikä se saisi arvioijia ilman anonymiteettiä. Tämä tuskin voi olla julkisuuslain mukainen perustelu, koska se on suoranaisesti lain 3 §:n vastainen. Julkisuuslain kannalta hyväksyttävänä perusteluna ei voida myöskään pitää sitä, että arvioinnilla ei ole rahoituksen myöntämisen kannalta ratkaisevaa merkitystä. Asiantuntijat osallistuvat kiistatta julkista valtaa käyttävän organisaation päätöksentekoon. Voidaan kysyä, miksi arvioita edes pyydettäisiin, jos niillä ei olisi merkitystä, tai miksi asiantuntijatiedot olisi salattava, jos asiantuntijoiden arvioilla ei ole päätöksenteon kannalta merkitystä.

Maa- ja metsätalousministeriö on velvoitettava antamaan ainakin lista sen käyttämistä asiantuntijoista ja näiden taustaorganisaatioista.

Edellä esitetyn perusteella myöskään asiantuntija-arvioijien numeeriset arvioinnit tutkimushankkeista eivät kuulu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviin tietoihin. Tiedon saaminen niistä ei paljasta säännöksessä tarkoitettua tietosisältöä eikä salaamisintressiä siten ole.

Maa- ja metsätalousministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tutkimuksen arviointiin käytettyjen riippumattomien tieteellisten asiantuntijoiden tarkka henkilöllisyys on ministeriön näkemyksen mukaan luonteeltaan sellaista tietoa, jota julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan salassapitosäännöksellä on nimenomaisesti tarkoitus suojata.

Riippumattomien ulkopuolisten tieteellisten asiantuntijoiden arvioinneilla ministeriö haluaa varmistaa rahoitettavien hakemusten riittävän tieteellisen laatutason. Ministeriöllä ei itsellään ole riittävää asiantuntemusta hakemusten tieteellisen laadun arvioimiseksi, ottaen huomioon Makera-hankkeiden varsin laajan aihealueiden kirjon. Tieteellisen tason arvioinnilla ei aseteta hankehakemuksia paremmuusjärjestykseen vaan varmistetaan, että rahoitusta saavat hankkeet ylittävät tieteelliseltä laadultaan riittävän minimitason.

Ratkaiseva tekijä Makeran tutkimus- ja kehittämisrahoituspäätöksiä tehtäessä ei ole tieteellinen laatu sinällään, vaan hankkeelta odotettavissa olevien tulosten sovellettavuus päätöksenteon valmistelussa ja elinkeinojen kehittämisessä eli hankkeen niin sanottu relevanssi. Relevanssia peilataan erityisesti hakuilmoituksessa kuvattuja haun sisällöllisiä painopisteitä vastaan. Arvio hanke-esitysten relevanssista tehdään Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeiden hankeryhmässä, jonka jäsenet ovat ministeriön virkamiehiä ja elinkeinoelämän edustajia. Hankeryhmän kokoonpano on yleisölle julkinen tieto. Hankeryhmän jäseninä ei ole tutkimusorganisaatioiden edustajia. Hankeryhmä käyttää omaa kantaansa muodostaessaan ulkopuolisten asiantuntijoiden tieteellisen tason arviointeja täydentävänä taustatietona. Varsinaiset rahoituspäätökset tekee maa- ja metsätalousministeriö Makera-hankeryhmän esityksen pohjalta.

Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeita arvioivilta ulkopuolisilta tieteellisiltä asiantuntijoilta vaaditaan kirjallinen vaitiolo- ja riippumattomuusvakuutus, jonka mukaan arvioija sitoutuu olemaan luovuttamatta kolmannelle osapuolelle tietoa arviointitoimeksiannon olemassaolosta, saamiaan hakemuksia ja tutkimussuunnitelmia, hakemuksiin ja tutkimussuunnitelmiin sisältyviä tietoja sekä tietoa arvioinnin tuloksista. Lisäksi arvioijien on sitouduttava pidättäytymään arvioimasta sellaisia hakemuksia, joissa he itse ovat osapuolina, tai joissa on mukana sellainen taho, johon he ovat palvelussuhteessa, toimeksiantosuhteessa tai hallituksen, hallintoneuvoston tai johtokunnan tai niihin rinnastettavien toimielinten jäsenenä tai varajäsenenä. Mainituilla vaatimuksilla on osaltaan tarkoitus suojata julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan taustalla olevia viranomaisen asiakirjojen salassapitointressejä.

Makera-hankehakemusten tieteellisen tason arviointi on luonteeltaan vertaisarviointia, mikä on yleinen ja vakiintunut toimintatapa akateemisessa tiedeyhteisössä. Muun muassa tieteelliset julkaisusarjat käyttävät vertaisarviointeja tehdessään päätöksiä julkaistavaksi tarjottujen tutkimusraporttien julkaisemisesta. Toimintatapa, jossa tutkijat antavat tutkimuksensa tiedeyhteisön muiden tutkijoiden arvioitavaksi luottamuksellisessa menettelyssä, muodostaa koko tiede- ja tutkimusjärjestelmän perustan. Luottamuksellisuuteen perustuva arviointijärjestelmä on lisäksi yleisesti vakiintunut oikeusjärjestelmiltään Suomeen rinnastettavien maiden tutkimuskentässä, ja on käytössä myös esimerkiksi EU:n tutkimusrahoituspäätösten valmistelussa.

Ulkopuolisten tieteellisten asiantuntijoiden mahdollisuus antaa arvionsa anonyymisti ja luottamuksellisesti varmistaa, että arviot ovat aitoja, rehellisiä ja asianmukaisen kriittisiä. Jos hankehakemusten arvioijien henkilöllisyys julkistettaisiin siten, että arvioijan henkilö on mahdollista yhdistää arvioituun hankehakemukseen, tästä voisi ministeriön näkemyksen mukaan aiheutua haittaa tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille. Erityisesti kielteisen rahoituspäätöksen saaneiden hakemusten arvioijat joutuisivat hankalaan tilanteeseen, joka voisi haitata heidän omaa tutkimustaan ja yhteistyötään tiedeyhteisössä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyjen näkökohtien ohella on erityisesti vertaisarviointiin perustuvassa toimintamallissa otettava huomioon käsillä olevan tutkimuksen arvioinnille aiheutuvan haitan lisäksi arvioijana toimivalle tutkijalle ja hänen omalle tutkimustyölleen mahdollisesti aiheutuva haitta. Arvioijien henkilöllisyyden tullessa julkiseksi haittaa voisi laissa tarkoitetulla tavalla siten aiheutua käsillä olevan tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille, tutkimusten arvioinnille yleisesti, arvioijina toimiville tutkijoille itselleen sekä heidän omalle tutkimukselleen.

Arvioijien saaminen hankearviointeihin on ollut jo nykyisellään haastavaa ja tieto arvioijien henkilöllisyyden julkistamisesta todennäköisesti heikentäisi riippumattomien ja asiantuntevien arvioijien saatavuutta entisestään.

Edellä mainituilla perusteilla arvioijien henkilöä koskevat tiedot ovat ministeriön näkemyksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuja tieteellisen tutkimuksen arviointia koskevia asiakirjoja, joiden osalta ei voida pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuttaisi haittaa tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle.

Hankehakemusten tieteellistä tasoa koskevat numeeriset arviot liittyvät kiinteästi sanallisiin arvioihin. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan sanalliset arvioinnit ovat yleisöltä salassa pidettäviä tietoja. A on tyytynyt tältä osin hallinto-oikeuden päätökseen.

Eri hankkeille annetut numeeriset arvioinnit eivät ole keskenään vertailukelpoisia, jos ne irrotetaan sanallisista arvioinneista. Kokonaisarviointi muodostuu aina numeerisen ja kirjallisen arvion yhteistuloksena. Yhtä hankehakemusta arvioi tyypillisesti yksi tai kaksi asiantuntijaa. Arvioijien tavassa käyttää arviointiasteikkoa on merkittäviä eroja, eikä numeerisia arviointeja itsessään ole mahdollista yhteismitallistaa siten, että ne olisivat keskenään vertailukelpoisia. Kaikkien hankehakemusten numeerisia arviointeja ei ole ollut tarpeen normittaa jatkokäsittelyä varten, koska numeerista arviointia tarkastellaan päätöksenteossa aina sanallisten arviointien yhteydessä. Pelkkien tieteellistä tasoa koskevien numeeristen arviointien perusteella syntyy helposti harhaanjohtava kuva hankearvioinneista ja rahoituspäätösten perusteista. Numeeristen arviointien irrottaminen kontekstistaan ja niiden vertaileminen keskenään ilman sanallisia arvioita johtaisi siten mahdollisesti julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuun haittaan tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille sekä tutkijalle itselleen. Tällaisen haitan syntymättömyyttä ei voida pitää mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla niin ilmeisenä, että lähtökohtaisen salassapito-olettaman poistaminen numeeristen arviointien osalta julkisuuslain 10 §:n osajulkisuutta koskevan säännöksen nojalla voisi tapauksessa tulla kyseeseen.

A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valituslupahakemusta siltä osin kuin valituksessa on vaadittu saada lista maa- ja metsätalousministeriön käyttämistä asiantuntijoista ja näiden taustaorganisaatioista.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää muilta osin valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden ja maa- ja metsätalousministeriön päätökset kumotaan siltä osin kuin A:lle ei ole luovutettu tietoa Maatilatalouden kehittämisrahaston (Makera) syksyn 2016 tutkimus- ja kehittämishankehaussa hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevat tausta-arviot antaneiden maa- ja metsätalousministeriön virkamiesten ja ministeriön ulkopuolisten asiantuntijoiden henkilöllisyydestä ja taustaorganisaatiosta. Asia palautetaan tältä osin maa- ja metsätalousministeriölle uudelleen käsiteltäväksi sanottujen tietojen luovuttamiseksi A:lle niiden tietojen lisäksi, jotka hän on jo ministeriön ja hallinto-oikeuden päätösten perusteella oikeutettu saamaan.

Valitus hylätään siltä osin kuin kysymys hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevista numeerisista arvioista. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättämistä koskeva ratkaisu

A:n asiakirjapyyntö ei ole koskenut listaa maa- ja metsätalousministeriön käyttämistä asiantuntijoista ja näiden taustaorganisaatioista, vaan vaatimus tällaisen listan saamisesta on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tällaisen vaatimuksen tutkiminen ei kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ensi asteena. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, valituslupahakemus on mainitulta osin jätettävä tutkimatta.

2. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan lain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan osalta, että "kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Salassapitoperuste on pääosin uusi. Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä taikka niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antamisesta niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle tai niiden arvioinnille taikka tutkijalle haittaa. Vahinkoedellytyksen mukaan tiedot olisivat siten pääsäännön mukaan salaisia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida. Valtio antaa useiden eri organisaatioiden kautta avustusta niin tieteelliseen tutkimukseen kuin teknologiseen kehittämistyöhönkin, mikä on lisännyt tällaisten asiakirjojen yleisyyttä viranomaisissa."

Julkisuuslakia koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 43/1998 vp) lausutaan, että "momentin 21 kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Ehdotuksen voidaan ymmärtää liittyvän hallitusmuodon 13 §:n 3 momentissa turvattuun tieteen vapauteen. Säännös antaa suojaa opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen tekijälle ja työn mahdolliselle toimeksiantajalle eikä se niin muodoin vaikuta esimerkiksi tutkimussuunnitelman käsittelemiseen tiedeyhteisön piirissä tutkijan suostumuksella (26,1 §:n 2 kohta)."

Oikeudellinen arviointi

Lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Makeran syksyn 2016 tutkimus- ja kehittämishankehakuun osallistuneet hankkeet on arvioitu siten, että käsittelyn pohjaksi on ensin pyydetty hankkeiden tausta-arviointeja maa- ja metsätalousministeriön omilta virkamiehiltä sekä yhdeltä tai kahdelta ministeriön ulkopuoliselta asiantuntijalta. Hankearviointilomakkeelle kootut arviot on toimitettu Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeiden hankeryhmälle, joka on arvioinut hankkeiden sovellettavuutta käytäntöön. Varsinaiset hankkeiden rahoituspäätökset on tehnyt maa- ja metsätalousministeriö hankeryhmän esityksen pohjalta.

Maa- ja metsätalousministeriö on hylännyt A:n asiakirjapyynnön muun ohella hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevien tausta-arviointien osalta. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen ministeriön päätöksestä siltä osin kuin valitus on kohdistunut hyväksyttyjä hakemuksia koskeviin tausta-arviointeihin. A ei siten ole saanut tietoa muun ohella siitä, ketkä asiantuntijat ovat antaneet tausta-arviot hyväksytyistä hakemuksista ja mitkä heidän antamansa numeeriset arviot ovat olleet.

Valituksessa esitetyt vaatimukset huomioon ottaen korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, ovatko hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevien arvioijien henkilöllisyyttä ja heidän taustaorganisaatiotaan sekä numeerisia arvioita koskevat tausta-arviointia koskeviin asiakirjoihin sisältyvät tiedot yleisöjulkisia vai salassa pidettäviä.

Kysymyksessä olevien rahoitushakemusten tausta-arviointia koskevat asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuja tieteellisen tutkimuksen tai muun kehittämistyön arviointia koskevia asiakirjoja. Asiakirjoihin sisältyvien arvioijien henkilöllisyyttä ja taustaorganisaatiota sekä numeerisia arvioita koskevien tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy lainkohdan salassapito-olettaman sisältävän vahinkoedellytyslausekkeen perusteella.

Vielä voidaan todeta, että kysymyksessä olevat rahoitushakemukset oli ratkaistu siinä vaiheessa, kun maa- ja metsätalousministeriö antoi päätöksen A:n asiakirjapyyntöön.

Arvioijien henkilöllisyyttä ja taustaorganisaatioita koskevat tiedot

Maa- ja metsätalousministeriö on esittänyt arvioijien henkilöllisyyttä koskevan tiedon salassa pidon tueksi sekä arviointijärjestelmän toimivuuteen ja toteuttamisedellytyksiin että yksittäisten arviointien antamiseen liittyviä syitä.

Tausta-arviointeja antaneiden maa- ja metsätalousministeriön virkamiesten on katsottava toimineen tässä asiantuntijatehtävässään virkatehtävissään ja -asemassaan. Jo pelkästään tästä seuraa, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan vahinkoedellytyslauseke huomioon ottaen arviointiasiakirjoihin sisältyviä tietoja näiden virkamiesten henkilöllisyydestä tai taustaorganisaatiosta ei voida katsoa salassa pidettäviksi. A:lla on asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella oikeus saada tieto sanotuista arviointiasiakirjoihin sisältyvistä tiedoista.

Vaikka maa- ja metsätalousministeriön ulkopuolisten asiantuntijoiden arvioita on edellä kuvatusti käytetty ainoastaan rahoituspäätösten tausta-aineistona, arviointitoiminta liittyy julkisia varoja koskevaan päätöksentekoon, minkä seikan asiantuntijat ovat tiedostaneet tehtävään ryhtyessään. Julkisuuslain ja julkisuusperiaatteen yksi keskeinen tarkoitus on mahdollistaa julkisten varojen käytön valvonta. Tämän lisäksi voidaan todeta, että erilaisten arviointijärjestelmien käytettävyyden ja toimivuuden edellytysten suojaaminen ei kuulu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitetun salassapitointressin ydinalueeseen.

A ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevat sanalliset arviot on siinä katsottu salassa pidettäviksi. Jäljempää ilmenevästi myös numeeriset arviot ovat salassa pidettäviä. Arvioijien henkilöllisyyttä koskevan tiedon yleisöjulkisuus ei siten merkitsisi sitä, että samalla tulisi tietoon, millaisia arvioita kukin arvioija on antanut. Näin ollen arvioijien henkilöllisyyttä koskevaa tietoa ei voida salata sillä perusteella, että arvioinnin riippumattomuus ja asianmukaisuus vaarantuisi. Edelleen merkitystä on sillä seikalla, että hallinto-oikeuden ottaman kannan mukaan kukin hakija saa asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella tiedon oman hakemuksensa arvioijien henkilöllisyydestä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen on ilmeistä, että tietojen antamisesta ministeriön ulkopuolisten asiantuntijoiden henkilöllisyydestä ja heidän taustaorganisaatioistaan ei aiheudu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan vahinkoedellytyslausekkeessa tarkoitettua haittaa. A:lla on asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella oikeus saada tieto sanotuista arviointiasiakirjoihin sisältyvistä tiedoista.

Numeeriset arviot

Hallinto-oikeus on sen päätöksestä lähemmin ilmenevillä perusteilla katsonut, että sekä rahoitushakemusten sanalliset että niiden numeeriset arviot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä. A ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin se koskee sanallisia arvioita.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella sanallisia ja numeerisia arvioita on pidettävä saman arviointikokonaisuuden osina. Lisäksi on otettava huomioon, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan yhtenä tarkoituksena on turvata mahdollisuus riippumattomien ja sisällöllisesti asianmukaisten arvioiden antamiseen tutkimushankkeista. Tähän nähden ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen numeerisista arvioista ei aiheuta sanotun lainkohdan vahinkoedellytyslausekkeessa tarkoitettua haittaa. Arviointiasiakirjoihin sisältyvät numeeriset arviot ovat siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä eikä A:lla ole oikeutta saada niistä tietoa asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Lopputulos

Edellä lausutuista syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, asia on ratkaistava edeltä ratkaisulauselmasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.