KHO:2016:176

Viestintävirasto oli päätöksellään antanut yhtiölle televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa (744/1998) tarkoitetun huomautuksen ja velvoittanut yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä, koska yhtiön mainosten välissä esittämät katkotunnukset eivät olleet olleet lainmukaisia ja koska yhtiö oli ylittänyt laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, unionin tuomioistuimen annettua asiassa korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta tuomion (C‑314/14 Sanoma Media Finland–Nelonen Media, EU:C:2016:89), että kuvatilan jakamista ei pidetty audiovisuaalista ohjelmaa televisiomainoksista erottavana katkotunnuksena, kun osa kuvatilasta oli varattu ohjelman lopputeksteihin ja osa kuvatilasta yhtiön kanavan tulevien ohjelmien esittelyyn menupohjalla. Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että sponsoritunnusten esittäminen muulloin kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä sekä mainospalojen välissä olevat ja mainoskatkoa seuraavat mustat sekunnit, joilla erotetaan mainokset muusta ohjelmasisällöstä, tuli sisällyttää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentissa tarkoitettuun televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoi, kuten Viestintävirasto ja hallinto-oikeus, että yhtiö oli menetellyt televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain vastaisesti, koska mainosten välissä esitetyt katkotunnukset eivät olleet olleet lainmukaisia ja koska yhtiö oli ylittänyt laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston sponsoritunnusten ja mustien sekuntien osalta.

Laki televisio- ja radiotoiminnasta (744/1998) 2 § (306/2010) 2, 3, 13, 14 ja 16 kohta, 21 § (306/2010) 1 momentti, 22 § (306/2010) 1 ja 2 momentti, 26 § (306/2010) 2 momentti, 29 § (306/2010), 35 § (306/2010) 1 momentti ja 36 § (394/2003) 1 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/13/EU audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) (kodifioitu toisinto) 1 artikla 1 kohta a, b, h, i ja k alakohta, 4 artikla 1 kohta, 10 artikla 1 kohta c alakohta, 19 artikla 1 kohta, 23 artikla 1 ja 2 kohta ja 26 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C‑314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media (ECLI:EU:C:2016:89)

Ks. KHO 2014:116

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.4.2013 nro 13/0398/3

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on päätöksellään 9.3.2012 (numero 1657/9220/2011), siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, antanut Sanoma Entertainment Finland Oy:lle (nykyisin Sanoma Media Finland Oy) huomautuksen televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 22 §:n (306/2010) 1 ja 2 momentin sekä 29 §:n (306/2010) 1 momentin rikkomisesta ja velvoittanut yhtiön huolehtimaan siitä, että se panee täytäntöön ne selvityksessään esittämät toimenpiteet, joiden avulla yhtiö jatkossa välttää mainosajan ylitykset ja katkotunnusten käytössä esiintyneet virheet. Mainosaikojen ylitykset välttääkseen yhtiön on mainosaikaa laskiessaan otettava huomioon myös sponsoritunnisteet, jotka esitetään muulla paikalla kuin sillä, joka laissa on sponsoritunnisteiden esittämiselle määrätty, sekä se, että mainosspottien välissä olevat ja mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit lukeutuvat mainosaikaan. Katkotunnusten käytössä esiintyneet virheet välttääkseen yhtiön on otettava huomioon, että katkotunnusten edellytyksiä eivät täytä ohjelmasisältöön kuuluvat kuvat, ohjelman lopputekstien paikalla jaetussa kuvatilassa näytetyt menupohjat eivätkä kuulutukset, joita käytetään myös muuten kuin katkotunnuksina.

Sanoma Entertainment Finland Oy / Nelonen Media on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Viestintäviraston päätöstä on muutettava siten, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n mukaiseen mainosaikaan ei lasketa kuuluvaksi sponsoritunnisteita eikä niin sanottuja mustia sekunteja. Siltä osin kuin päätös koskee Nelonen-kanavan mainostauon erottamista ohjelmasisällöstä niin sanotulla menupohjalla ja hyödyntämällä jaetun kuvatilan tekniikkaa sekä kuulutuksilla, päätöstä muutetaan siten, että kyseisten katkotunnisteiden katsotaan täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n mukaisen vaatimuksen mainosten erottamisesta muusta ohjelmasisällöstä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt Sanoma Entertainment Finland Oy:n / Nelonen Median valituksen. Hallinto-oikeus on keskeisinä säännöksinä viitannut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 2 §:n 2, 13, 14 ja 16 kohtaan, 21 §:n 1 momenttiin, 22 §:n 1 momenttiin, 26 §:n 2 momenttiin, 29 §:ään, 35 §:n 1 momenttiin ja 36 §:n 1 momenttiin sekä televisio- ja radiotoiminnasta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 34/1998 vp) lakiehdotuksen 26 §:n 2 momenttia ja 29 §:ää koskeviin yksityiskohtaisiin perusteluihin.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

1. Kumotulta osalta

1.1. Tosiseikat ja saatu selvitys

(---)

Viestintäviraston 31.1.2004 antaman ja 22.3.2011 päivitetyn mainonnan kestoa ja sijoittelua koskevan ohjeistuksen mukaan laki ei tarkemmin määrittele televisiomainokset audiovisuaalisista ohjelmista erottavan ääni- tai kuvatunnuksen sisältöä. Viestintäviraston ohjeessa katsotaan, että katkotunnuksessa tulee olla jokin yhtenäinen, samanlaisena toistuva kuva- ja/tai äänielementti. Lähtökohta on, että katsoja erottaa mainokset muusta ohjelmistosta. Tunnuksessa ei tule ohjeen mukaan olla mainoksissa tai ohjelmissa esiintyviä elementtejä. Ohjeen mukaan lain tarkoittama tunnus on esimerkiksi televisiotoiminnan harjoittajan logo, "jatkuu"-ilmoitus tai muu samankaltainen tunnus.

(---)

2. Hylätyltä osalta

2.1. Katkotunnisteena menupohja jaetussa kuvatilassa

2.1.1. Tosiseikat ja saatu selvitys

Viestintäviraston 31.1.2004 antaman ja 22.3.2011 päivitetyn mainonnan kestoa ja sijoittelua koskevan ohjeistuksen mukaan katkotunnuksessa ei tule olla mainoksissa tai ohjelmissa esiintyviä elementtejä. Menun käyttäminen katkotunnuksena on ohjeen mukaan hyväksyttävää, mikäli katkotunnuksena käytettävä menu täyttää tämän ja muut ohjeessa mainitut, yllä jo kerrotut kriteerit, ja mikäli se selvästi eroaa kanavan muissa yhteyksissä käyttämistä menupohjista. Ohjelman alku- ja lopputekstejä ei voida ohjeen mukaan pitää lain tarkoittamina katkotunnuksina.

Komission "televisio ilman rajoja" -direktiivin säännösten näkökohdista antaman tulkitsevan tiedonannon (2004/C 102/02) jaettua kuvaruutua koskevan 3.1 kohdan 41 alakohdan mukaan jaettu kuvaruutu tarkoittaa toimituksellisen sisällön ja mainonnallisen sisällön samanaikaista tai rinnakkaista lähettämistä esimerkiksi siten, että yksi tai useita mainospaloja ilmestyy erityiseen ikkunaan ohjelman aikana ja kuvaruudussa näkyy kaksi eri kuvaa. Tämä tekniikka antaa katsojalle mahdollisuuden jatkaa varsinaisen ohjelman katsomista mainospalan lähettämisen aikana edellyttäen, että mainokselle ei ole varattu liikaa tilaa. Jaetun kuvaruudun tekniikkaa voidaan tiedonannon mukaan toisaalta käyttää myös sponsoroidun ohjelman sponsorin tunnistamisen mahdollistamiseksi.

Esitetyn selvityksen mukaan Nelonen-kanavalla jaettua kuvaruutua oli käytetty audiovisuaalisten ohjelmien erottamiseen mainoksista siten, että ohjelmalähetyksen lopussa ohjelman lopputekstien aikana kuva oli jaettu kahteen osaan niin, että toisessa ruudussa olivat näkyneet ohjelman lopputekstit ja toisessa tulevista ohjelmista kertova menupohja. Viestintäviraston huhti–toukokuulta 2011 viikoilta 16–20 teettämässä mainosaikatutkimuksessa näitä menupohjia ei ollut tulkittu katkotunnuksiksi, koska niitä ei ollut käytetty katkotunnusten paikalla, vaan jaetussa kuvatilassa ohjelman lopputekstien aikana.

Sanoma Entertainment Finland Oy:n Viestintäviraston selvityspyynnön johdosta antaman selvityksen mukaan etenkin sen vuoksi, kun jaetussa kuvatilassa on yhdessä lopputekstien kanssa käytetty menupohjaa, on ilmeistä, että katsojalle on välittynyt tieto siitä, että ohjelma on päättymässä ja seuraavaksi siirrytään mainoskatkolle. Selvityksen mukaan, kun esimerkiksi jaetun kuvaruudun tekniikkaa käytetään siten, että ohjelman lopputekstien alettua kuva jaetaan kahteen osaan niin, että toisessa ruudussa pyörivät ohjelman lopputekstit ja toisessa mainos, täyttää tämä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n säännöksen edellytyksen.

Viestintäviraston päätöksen perustelujen mukaan kuvatilan jakamisella voidaan lain mukaan erottaa mainokset ohjelmasisällöstä. Nyt kysymyksessä oli kuitenkin kuvatilan jakaminen kahden eri ohjelmasisällön välillä. Perustelujen mukaan kysymyksessä ei ole yhtenäinen ja samanlaisena toistuva kuva- ja/tai äänielementti, joka ei sisällä ohjelmasisältöä ja joka olisi esitetty katkotunnuksen paikalla. Ohjelman lopputekstien yhteydessä jaetussa kuvatilassa näytettyjen menupohjien ei näin ollen voida perustelujen mukaan katsoa täyttävän katkotunnuksen edellytyksiä.

2.1.2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tai lain esitöissä ei ole tarkemmin määritelty sitä, mitä lain 22 §:n 1 momentissa säädetyllä televisiomainosten ja teleostoslähetysten erottamisella audiovisuaalisista ohjelmista kuvatilan jakamisella tarkoitetaan. Asiasta ei ole lausuttu myöskään neuvoston direktiivin (89/552/ETY) 11 artiklassa, jonka säännökset on pantu täytäntöön lain 22 §:n säännöksillä, taikka direktiivin ja sen 11 artiklan muuttamista koskevassa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (97/36/EY). Komission kyseisen direktiivin ja sen muutoksen johdosta antamassa tulkitsevassa tiedonannossa on kuitenkin määritelty jaettu kuvaruutu. Tiedonannon mukaan jaettu kuvaruutu tarkoittaa toimituksellisen sisällön ja mainonnallisen sisällön samanaikaista tai rinnakkaista lähettämistä. Jaetun kuvaruudun tekniikkaa voidaan tiedonannon mukaan toisaalta käyttää myös sponsoroidun ohjelman sponsorin tunnistamisen mahdollistamiseksi. Koska televisio- ja radiotoiminnasta annetulla lailla on pantu edellä mainittu direktiivi täytäntöön, on lain 22 §:n 1 momentissa mainitun kuvatilan jakamisen katsottava tarkoittavan samaa asiaa kuin tiedonannossa mainitun jaetun kuvaruudun tekniikan. Todettakoon lisäksi, että myöskään edellä mainitun direktiivin (89/552/ETY) muutoksineen kumonneessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (2010/13/EU) audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) ei ole lausuttu kuvatilan jakamisesta tai jaetun kuvaruudun tekniikasta.

Kun kuvatilan jakamista on Nelonen-kanavalla käytetty esittämällä audiovisuaalisen ohjelman lopputekstien aikana toisessa kuvassa kanavan tulevista ohjelmista kertovaa menupohjaa eikä mainoksia taikka sponsoritunnistetta, ei kuvatilan jakamista voida tällöin katsoa käytetyn edellä komission tiedonannossa määritellyssä eikä siten myöskään lain 22 §:n 1 momentissa tarkoitetussa tarkoituksessa. Menupohjan käyttämistä itsessään audiovisuaalisen ohjelman ja mainosten erottamistarkoitukseen eli katkotunnuksena on Viestintäviraston noudattaman käytännön mukaan sen antamassa ohjeistuksessa yksilöidyin edellytyksin pidetty sinänsä hyväksyttävänä. Kun mainoksiin on tässä tapauksessa kuitenkin siirrytty suoraan audiovisuaalisen ohjelman lopputeksteistä ilman erillistä katkotunnusta, olkoonkin että kyse on ollut jaetusta kuvaruudusta, jossa on samalla näkynyt tulevista ohjelmista kertova menupohja, on Viestintävirasto voinut katsoa, ettei tätä ole pidettävä lain 22 §:n 1 momentin edellytykset täyttävänä mainokset audiovisuaalisesta ohjelmasta erottavana tunnuksena. Nelonen-kanavan menettelyssä on ollut kysymys kuvatilan jakamisesta kahden eri ohjelmasisällön välillä eikä lain edellyttämästä mainoslähetysten erottamisesta ohjelmasisällöstä. Viestintävirasto on siten voinut huomauttaa yhtiötä asiasta ja velvoittaa sitä korjaamaan virheellisen menettelynsä. Viestintäviraston päätöstä ei ole syytä tältä osin muuttaa.

2.2. Katkotunnuksena myös muussa tarkoituksessa käytetyt kuulutukset

Viestintäviraston huhti–toukokuulta 2011 viikoilta 16–20 teettämässä mainosaikatutkimuksessa Nelonen-kanavalla Keno-ohjelmia seuranneita pidempiä versioita kuulutuksesta ei ollut tulkittu katkotunnuksiksi, koska niitä oli käytetty myös muualla kuin katkotunnusten paikalla.

Sanoma Entertainment Finland Oy:n Viestintäviraston selvityspyynnön johdosta antaman selvityksen mukaan osa Keno-ohjelmissa olevista katkotunnusten puutteista on johtunut inhimillisestä virheestä. Selvityksen mukaan Viestintäviraston tulkinta, jonka mukaan katkotunnus tulkitaan asianmukaiseksi vain, jos sitä ei käytetä muualla kuin katkotunnusten paikalla, ei ole perusteltavissa lain tai sen esitöiden perusteella.

Viestintäviraston päätöksen perustelujen mukaan pidemmät kuulutukset, joita oli käytetty myös muuten kuin katkotunnuksina, eivät ole täyttäneet katkojen erottavuustarkastuksessa katkotunnuksen edellytyksiä.

Kun otetaan huomioon, että Keno-ohjelmien jälkeen käytettyjä pidempiä kuulutuksia oli käytetty myös muussa tarkoituksessa kuin katkotunnuksina, ei näiden kuulutusten voida katsoa täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n 1 momentin edellytystä mainokset audiovisuaalisista ohjelmista erottavasta tunnuksesta, koska kuulutuksen käyttötarkoitus juuri katkotunnustarkoituksessa on voinut näissä tapauksissa jäädä katsojille epäselväksi. Viestintävirasto on näin ollen voinut huomauttaa yhtiötä asiasta ja velvoittaa sitä korjaamaan virheellisen menettelynsä. Viestintäviraston päätöstä ei ole syytä tältä osin muuttaa.

2.3. Sponsoritunnisteiden esittäminen

2.3.1 Tosiseikat ja saatu selvitys

Viestintäviraston huhti–toukokuulta 2011 viikoilta 16–20 teettämässä mainosaikatutkimuksessa oli Nelonen-kanavan osalta ilmennyt, että sen mainosaika tasatuntia kohti oli keskimäärin 12 minuuttia 7 sekuntia ja että tasatunneista 69 prosenttia oli sisältänyt mainontaa yli 12 minuuttia. Kun tarkastelusta oli jätetty pois mainoskatkoilla ohjelmaesittelyjen yhteydessä esitetyt sponsoritunnisteet ja katsottu vain spottimainontaa, oli keskimääräinen spottimainosaika tasatuntia kohti 11 minuuttia 59 sekuntia eli alle 12 minuuttia. Sponsoroinnista ilmoittamista ei ollut tutkimuksessa laskettu mukaan mainosaikaan, jos se oli tapahtunut sponsoroidun ohjelman alussa tai lopussa tai sponsoroidun ohjelman mainoskatkojen yhteydessä. Muissa yhteyksissä sponsoritunnisteet oli luokiteltu mainonnaksi.

Sanoma Entertainment Finland Oy:n Viestintäviraston selvityspyynnön johdosta antaman selvityksen mukaan sen mainosajan ylitykset ovat olleet myös Viestintäviraston tulkintaa noudattaen marginaaliset ja laskettavissa sekunneissa. Selvityksen mukaan Viestintäviraston tulkinta laskea sponsori-ilmoitukset osaksi mainosaikaa on lakiin perustumaton ja virheellinen. Pelkästään sponsori-ilmoitusten vähentäminen laskee keskimääräisen mainonnan keston alle 12 minuutin.

Viestintäviraston päätöksen perustelujen mukaan sponsoritunnisteet täytyy ja toisaalta saa esittää vain ohjelman alussa tai lopussa ja ohjelman mainoskatkojen yhteydessä, jotta niiden voitaisiin katsoa täyttävän sponsoritunnisteen kriteerit. Muussa yhteydessä esitettyjä tunnisteita on pidettävä mainoksina siinä missä muitakin maksettuja myynninedistämistarkoituksessa lähetettäviä kaupallisia tiedotteita. Perustelujen mukaan sponsoritunnisteen tarkoituksena on ilmoittaa, että kyseessä oleva tuote tai yritys sponsoroi juuri nyt esitettävää tai esitettyä ohjelmaa. Jos sponsorin nimi tai tunnus esitetään ilman kytköstä sponsoroituun ohjelmaan, tunnistetta ei perustelujen mukaan voi pitää televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tarkoitettuna mainosaikaan lukeutumattomana sponsoritunnisteena.

2.3.2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Televisio- ja radiotoiminnasta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen, oikeastaan hallituksen esityksen (HE 34/1998 vp), 26 §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sponsoroitujen ohjelmien sponsorin nimi tai logo voitaisiin ohjelmien alun tai lopun lisäksi esittää myös ohjelmaan liittyvien mainosjaksojen yhteydessä. Hallinto-oikeus katsoo, että tämän lain esitöissä säännöksen soveltamisesta lausutun perusteella on pääteltävissä lainsäätäjän tarkoituksena olleen, ettei sponsorin nimeä tai tunnusta voida esittää ohjelmaan liittymättömien mainosjaksojen, kuten toisten ohjelmien mainosjaksojen yhteydessä lain 26 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla pelkästään sponsorisuhteen ilmaisemistarkoituksessa ilman, että sponsoritunnisteen esittäminen olisi luettavissa lain 29 §:n 1 momentin mukaiseen mainosaikaan.

Lain 29 §:n 1 momentin mainonnan aikarajoitusta koskevan säännöksen tarkoituksena on hallituksen esityksen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevän mukaan pyrkiä turvaamaan television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Hallinto-oikeus katsoo, että sponsoritunnisteiden esittäminen ohjelman ennakkoesittelyn tai ohjelmasta muuten ilmoittamisen yhteydessä varsinaisen ohjelman esittämisestä erillään ja muiden ohjelmien mainoskatkojen yhteydessä, ilman että se luettaisiin mukaan mainosaikaan, mahdollistaisi tosiasiassa lain 29 §:n 1 momentin säännöksen kiertämisen, koska televisio- ja radiotoiminnan harjoittaja voisi tällöin kyseisen säännöksen estämättä ja sen tarkoituksen vastaisesti ylittää sallitun mainosajan esittämällä sponsoritunnistein varustettuja ilmoituksia omista ohjelmistaan. Kyseisenlainen sponsoritunnusten esittäminen sponsoroidun ohjelman esittämisestä erillään onkin lain 26 §:n 2 momentin säännöksen soveltamisesta ja lain 29 §:n 1 momentin säännöksen tarkoituksesta lain esitöissä lausuttu huomioon ottaen rinnastettava mainontaan ja on siten luettava mukaan lain 29 §:n 1 momentin säännöksessä tarkoitettuun mainosaikaan. Viestintävirasto on näin ollen voinut huomauttaa yhtiötä asiasta ja velvoittaa sitä korjaamaan virheellisen menettelynsä. Viestintäviraston päätöstä ei ole tältä osin syytä muuttaa.

2.4. Mustat sekunnit

2.4.1. Tosiseikat ja saatu selvitys

Viestintäviraston 31.1.2004 antaman ja 22.3.2011 päivitetyn ohjeistuksen mukaan mainokset erotetaan usein toisistaan näyttämällä mainosten välillä lyhyt musta kuva. Tv-yhtiöt ovat ohjeistuksen mukaan esittäneet, ettei näitä niin sanottuja mustia sekunteja luettaisi mainosaikaan. Ohjeistuksen mukaan mainosaikarajoitusten tarkoitus on turvata television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Lainsäädännön lähtökohta on ohjeistuksen mukaan siis se, kuinka paljon varsinaiselle ohjelmatoiminnalle jää aikaa eikä suoranaisesti mainonnan kesto. Näin ollen Viestintävirasto katsoo ohjeistuksenaan, että myös mustat sekunnit luetaan mainosaikaan.

Viestintäviraston huhti–toukokuulta 2011 viikoilta 16–20 teettämässä mainosaikatutkimuksessa kahden mainosspotin välissä olevat mustat sekunnit ja mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit oli luettu mainosaikaan ja mainosjaksoja edeltävät mustat sekunnit edeltävään sisältöjaksoon.

Sanoma Entertainment Finland Oy:n Viestintäviraston selvityspyynnön johdosta antaman selvityksen mukaan Viestintäviraston tulkinta laskea mustat sekunnit osaksi mainosaikaa on lakiin perustumaton ja virheellinen. Pelkästään mustien sekuntien vähentäminen laskee keskimääräisen mainonnan keston alle 12 minuutin.

Viestintäviraston päätöksen perustelujen mukaan sen teettämässä tutkimuksessa sisältöjakso merkittiin alkavaksi siitä hetkestä, kun jakson tyyppi vaihtui. Mustat sekunnit lukeutuivat niitä edeltävään sisältöjaksoon siitä riippumatta, mikä oli sisältöjakson tyyppi. Niinpä kahden mainosspotin välissä olevat ja mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit lukeutuivat mainosaikaan ja mainosjaksoa edeltävät mustat sekunnit edeltävään sisältöjaksoon. Perustelujen mukaan on selvää, että mainosspottien väliset mustat ruudut sekä mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit lukeutuvat osaksi mainosaikaa, vaikka ne itsessään eivät viestintää sisälläkään. Perustelujen mukaan mainosspottien välisten mustien sekuntien tarkoituksena on erottaa mainokset toisistaan. Mainosten erottuminen toisistaan on ennen kaikkea mainostajien etujen mukaista, joten perustelujen mukaan tästäkin syystä on luonnollista, että mainosspottien väliset mustat sekunnit lasketaan osaksi mainosaikaa.

Viestintäviraston lausunnon mukaan se on johdonmukaisesti laskenut mustat sekunnit mukaan mainosaikaan. Asiasta on lausunnon mukaan käyty myös lukuisia keskusteluja televisioyhtiöiden, mukaan lukien Nelonen Median edustajien kanssa. Viestintävirasto on lausuntonsa mukaan näissä keskusteluissa tuonut kantansa esille ja kehottanut televisioyhtiöitä noudattamaan laissa asetettuja mainosaikarajoituksia itsesääntelyn keinoin ilman, että virasto tekee asiassa velvoittavia päätöksiä. Viestintävirasto on tuonut kantansa esille myös kirjallisesti jo vuonna 2004 julkaistussa ja viimeksi vuonna 2011 päivitetyssä mainonnan kestoa ja sijoittelua koskevassa ohjeessa. Koska asia ei ollut edelleenkään uusimman mainosaikatutkimuksen perusteella korjaantunut, virasto antoi yhtiölle kirjallisen huomautuksen laissa asetetun enimmäismainosajan rikkomisesta ja velvoitti päätöksessä yhtiötä jatkossa huolehtimaan siitä, että se noudattaa voimassa olevaa mainosaikaa rajoittavaa lainsäädäntöä. Valituksenalainen päätös on viraston mukaan näin ollen linjassa sen vakiintuneen tulkinnan kanssa.

2.4.2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Audiovisuaalisten ohjelmien välissä tai keskellä esitettävää mainoskatkoa edeltävät ja seuraavat taikka mainosspottien välissä näytettävät ja mainokset toisistaan erottavat niin sanotut mustat sekunnit eivät ole osa televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettua audiovisuaalista ohjelmaa, eikä niitä voida toisaalta sinänsä pitää myöskään pykälän 14 kohdassa tarkoitettuna tiedotteen, ilmoituksen tai muun viestin sisältävänä mainontana. Mainoskatkoa on kuitenkin pidettävä yhtenä kokonaisuutena. Se ei ole osa kanavalla lähetettävää audiovisuaalista ohjelmaa, kuten eivät myöskään mainokset toisistaan erottavat mustat sekunnit, vaan siinä on kyse omasta, lähetettäviä audiovisuaalisia ohjelmia toisistaan erottavasta tai ohjelmaa tauottavasta erillisestä sisältöjaksostaan. Mainoskatkon aikana mainokset toisistaan erottavien mustien sekuntien laskeminen mukaan mainosaikaan on siten ollut tältä osin johdonmukaista. Kun otetaan lisäksi huomioon, että mustien sekuntien tarkoituksena on lähinnä erottaa mainokset toisistaan, jotta mainokset välittyisivät selkeämmin katsojille, minkä puolestaan voidaan katsoa palvelevan ensi sijassa mainostajien etua, Viestintäviraston mustien sekuntien laskemisessa noudattaman käytännön voidaan katsoa myös olevan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentin teleostoslähetysten ja televisiomainosten aikarajoituksia koskevan säännöksen tarkoituksen mukainen.

Kun mainoskatkoon sisältyvä mainosaika on Viestintäviraston noudattaman käytännön mukaan laskettu alkavaksi ensimmäisestä mainoksesta siten, ettei mainoskatkon ensimmäistä mainosta edeltäviä mustia sekunteja ole laskettu mukaan mainosaikaan, hallinto-oikeus katsoo, että mainosaikaan on noudatetun käytännön mukaisesti toisaalta voitu edellä mainituin perustein laskea mukaan viimeisen mainoksen ja sitä seuraavan ohjelmalähetyksen väliset mustat sekunnit, jolloin mainokset sisältävän sisältöjakson katsotaan päättyvän ohjelmalähetyksen alkamiseen tai jatkumiseen. Vakiintunutta käytäntöä mustien sekuntien lukemisesta niitä edeltävään sisältöjaksoon ei ole pidettävä lain tai sen tarkoituksen vastaisena.

Viestintävirasto on näin ollen voinut huomauttaa yhtiötä myös tältä osin ja velvoittaa sitä korjaamaan virheellisen menettelynsä. Viestintäviraston päätöstä ei ole tältäkään osin syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno, Vesa Heikkilä ja Jyri Vesanto, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma Entertainment Finland Oy / Nelonen Media (jäljempänä "Sanoma") on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi Sanoma on vaatinut, että Viestintäviraston päätöstä muutetaan siten, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n mukaiseen mainosaikaan ei lueta kuuluvaksi sponsoritunnisteita eikä niin sanottuja mustia sekunteja. Sanoma on vielä vaatinut, että Viestintäviraston päätöstä muutetaan siten, että mainostauon erottamisen ohjelmasisällöstä Sanoman käyttämällä niin sanotulla menupohjalla ja hyödyntämällä jaetun kuvatilan tekniikkaa sekä kuulutuksilla katsotaan täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n mukaisen vaatimuksen mainosten erottamisesta muusta ohjelmasisällöstä.

Sanoma on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Mustat sekunnit

Mustilla sekunneilla tarkoitetaan 0,4–1,0 sekunnin mittaisia lyhyitä mustia kuvia, joilla lähetykseen kuuluvat sisällöt erotetaan toisistaan. Mustien sekuntien tarkoituksena on palvella katselukokemusta selkeyttämällä siirtymistä sisältöjen välillä.

Mustat sekunnit eivät täytä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 2 §:n 14 kohdan mukaisen mainonnan käsitteen määritelmää. Mustien sekuntien aikana ei mainosteta mitään tuotetta tai palvelua eikä niitä tulisi siten lukea sanotun lain 29 §:ssä tarkoitettuun mainosaikaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa ilmaistu käsitys oletetusta ensisijaisesta mainostajan edusta ei ole kestävä peruste arvioitaessa, onko mustissa sekunneissa kysymys laissa tarkoitetusta mainonnasta. Katsojien etuna ei ole eri sisältöjen sekoittuminen toisiinsa sen vuoksi, että mustia sekunteja ei sallittaisi niiden välissä.

Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, ettei mustia sekunteja voida pitää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 2 §:n 2 kohdan mukaisena mainontana. Mustien sekuntien ei siten voida laskea kuuluvan mainosaikaan.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut virheellisesti, että Viestintäviraston tulkinta, jonka mukaan mustat sekunnit luetaan mainosaikaan, ilmentäisi vakiintunutta käytäntöä. Hallinto-oikeus on viitannut Viestintäviraston 31.1.2004 antamaan ja 22.3.2011 päivitettyyn ohjeeseen mainonnan kestosta ja sijoittelusta. Alan toimijat ovat johdonmukaisesti kiistäneet Viestintäviraston ohjeisiin sisältyvän mustia sekunteja koskevan tulkinnan. Viestintävirasto ei ole ennen valituksen kohteena olevaa päätöstä antanut sellaista valituskelpoista päätöstä, jossa se olisi lukenut mustat sekunnit mainosaikaan kuuluviksi. Viestintäviraston käytännön vakiintumattomuuden osoittaa myös se, että toisin kuin ohjeissa on todettu, virasto lukee vain osan mustista sekunneista mainosaikaan. Sanoman käsityksen mukaan Viestintäviraston tulkinta perustuu pääasiallisesti siihen, että viraston on ollut teknisesti vaikeaa erottaa mustat sekunnit mainosajasta. Lain soveltaminen ei kuitenkaan voi perustua mainosajan laskemiseen liittyviin teknisiin haasteisiin.

Sponsoritunnisteet

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 2 momentin mukaan 12 minuutin aikarajoitusta ei sovelleta muun muassa televisiotoiminnan harjoittajan ilmoituksiin sen omista audiovisuaalisista ohjelmista ja sponsorointia koskeviin ilmoituksiin. Laissa ei ole säädetty rajoitusta sille, kuinka usein sponsori-ilmoituksen voi esittää, mutta lain 26 §:n 2 momentin mukaan sponsori-ilmoitus on esitettävä ainakin joko ohjelman alussa tai lopussa. Toimialan käytännön mukaisesti sponsoritunnus esitetään tavanomaisesti ohjelman alussa, lopussa, ohjelman mainostauoilla ja tulevien ohjelmien ennakkoesittelyiden yhteydessä.

Hallinto-oikeus on noudattanut valituksen kohteena olevassa päätöksessään Viestintäviraston tulkintaa, jonka mukaan mainosaikaan lasketaan kuuluviksi ohjelman ennakkoesittelyjen yhteydessä esitetyt sponsoritunnisteet. Sanoma katsoo, että ohjelman ennakkoesittelyn tarkoituksena on informoida katsojia tulevista ohjelmista ja kertoa niiden sisällöstä ennen ohjelman alkua, jotta katsoja voi tehdä valistuneen päätöksen ohjelman katsomisesta. Tällöin yhteys sponsoritunnuksen ja sponsoroidun ohjelman välillä on olemassa.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 21 §:n mukaan kaupallisen viestinnän on oltava selkeästi tunnistettavissa. Tämä periaate huomioon ottaen sponsoritunnuksen esittämiselle ohjelmaesittelyn yhteydessä on olemassa selkeä peruste. Näin katsojille välittyy jo ennen ohjelman alkamista ohjelmaan liittyvä kaupallinen sponsorisuhde. Koska televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n mukaisesti sponsoritunnisteet ovat nimenomaisesti 12 minuutin rajoitussäännöksen ulkopuolella, ilmoituksia ei voida laskea mainosaikaan kuuluviksi.

Mainonnan erottaminen

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n mukaisen katkotunnuksen on oltava ääni- tai kuvatunnus taikka kuvatilan jakaminen. Katkotunnuksille ei ole laissa asetettu muita muotomääräyksiä eikä tarkemmin määritelty katkotunnuksen sisältöä. Katkotunnuksen tarkoitus on välttää sekaannusta mainonnan ja muun ohjelmasisällön välillä ja välittää television katsojille tieto siitä, että ohjelmasta siirrytään mainostauolle ja päinvastoin.

Tämä periaate ilmenee myös komission "televisio ilman rajoja"-direktiivistä antamassa tulkitsevassa tiedonannossa (2004/C 102/02), jossa on todettu katkotunnisteista seuraavasti: "Toimituksellinen sisältö ja kaupallinen viesti erotetaan toisistaan yleensä ajallisesti: mainos on sijoitettu ohjelmien väliin tai haluttaessa niiden keskelle ja erotettu kyseisistä ohjelmista visuaalisten tai akustisten ominaisuuksiensa perusteella tunnistettavalla väliruudulla. Direktiivin tekstistä ja tarkoituksesta seuraa kuitenkin, että ajallinen erottaminen muusta ohjelmasta ei välttämättä ole tarpeen, jos televisioyhtiön omaksumat akustiset tai optiset keinot mahdollistavat pääsyn lainsäätäjän toivomaan tulokseen, toisin sanoen sen välttämisen, että katsojat sekoittaisivat mainonnan ja toimituksellisen sisällön toisiinsa. Optisin tai akustisin keinoin toteutettava paikallinen erottaminen riittää, kunhan mainos erottuu selvästi ja televisionkatsojat voivat tunnistaa sen helposti."

Hallinto-oikeuden ja Viestintäviraston päätösten mukainen menupohjia ja kuulutuksia koskeva tulkinta ei perustu lakiin eikä noudata edellä mainitun komission tulkitsevan tiedonannon linjausta. Menupohjat ja kuulutukset ovat muusta ohjelmasisällöstä ja mainonnasta selkeästi erillisiä elementtejä, jotka erottavat nämä kaksi lähetysvirtaan kuuluvaa sisältötyyppiä toisistaan. Tämä on myös televisionkatsojille helposti ja selkeästi tunnistettavissa.

Hallinto-oikeuden ja Viestintäviraston päätösten mukaan Sanoman käyttämä jaettu kuvatila ei täytä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n määräystä siitä huolimatta, että kyseisessä lainkohdassa jaetun kuvatilan on nimenomaisesti todettu olevan yksi keino erottaa mainokset muusta ohjelmasisällöstä. Sanoma on käyttänyt jaetun kuvaruudun tekniikkaa siten, että ohjelman lopputekstien alettua kuva jaetaan kahteen osaan niin, että toisessa ruudussa pyörivät ohjelman lopputekstit ja toisessa menupohja. Käytettäessä jaettua kuvatilaa edellä kuvatulla tavalla katsojille on ilmeistä, että ohjelma on päättymässä ja seuraavaksi siirrytään mainoskatkolle.

Sanoman käyttämä katkotunnistetekniikka ja jaetun kuvatilan tekniikka täyttävät televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n mukaiset vaatimukset kaupallisen ja ohjelmallisen sisällön erottamisesta.

Viestintävirasto on antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen hylkäämistä. Viestintävirasto on viitannut asiassa antamaansa päätökseen ja päätöksen perusteena olevaan mainosaikatutkimukseen sekä Helsingin hallinto-oikeudelle asiassa antamaansa lausuntoon.

Sanoma on vastaselityksessään viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä.

Ennakkoratkaisupyyntö

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 27.6.2014 taltionumero 2053 (KHO 2014:116) lykännyt asian käsittelyä ja pyytänyt unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:

1) Onko direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohtaa tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä kansallisen lainsäädännön tulkinnalle, jonka mukaan kuvatilan jakamista ei pidetä audiovisuaalista ohjelmaa televisiomainoksista erottavana katkotunnuksena, mikäli osa kuvatilasta on varattu ohjelman lopputeksteihin ja osa kuvatilasta yhtiön kanavan tulevien ohjelmien esittelyyn menupohjalla eikä jaettuun kuvatilaan sisälly tai sen jälkeen esitetä nimenomaista mainosjakson alkamista merkitsevää ääni- tai kuvatunnusta?

2) Kun huomioon otetaan direktiivin 2010/13/EU vähimmäissääntelyluonne, onko direktiivin 23 artiklan 2 kohtaa tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä sille, että muiden kuin sponsoroitujen ohjelmien yhteydessä esitettyjä sponsoritunnuksia pidetään direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina "mainospaloina", jotka on luettava osaksi mainosajan enimmäiskestoa?

3) Kun huomioon otetaan direktiivin 2010/13/EU vähimmäissääntelyluonne, onko direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaista "mainospalojen" käsitettä suhteessa mainosajan enimmäiskestoa kuvaavaan ilmaisuun "osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia" tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä sille, että eri mainosten välissä ja mainoskatkon lopuksi tulevat "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosaikaa?

Unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden esittämän ennakkoratkaisupyynnön johdosta asiassa C‑314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media 17.2.2016 antamansa tuomion (EU:C:2016:89) tuomiolauselmassa lausunut seuraavaa:

1) Audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/13/EU (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) 19 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan jaettua kuvatilaa, jonka toisessa ruudussa näkyvät televisio‑ohjelman lopputekstit ja toisessa palveluntarjoajan tulevia ohjelmia esittelevä menupohja, ei ole välttämättä esitettävä yhdessä ääni‑ tai kuvatunnuksen kanssa taikka sen jälkeen ei ole välttämättä esitettävä tällaista tunnusta, jotta päättyvä ohjelma voidaan erottaa sitä seuraavasta televisiomainoskatkosta, edellyttäen, että tällainen erottamiskeino vastaa yksinään tämän 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä mainittuja vaatimuksia, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä tarkistaa.

2) Direktiivin 2010/13 23 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että muissa ohjelmissa kuin sponsoroidussa ohjelmassa esitetyt pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset sponsoritunnukset on sisällytettävä tämän direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun mainosten lähettämisen tuntikohtaiseen enimmäisaikaan.

3) Direktiivin 2010/13 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava silloin, kun jäsenvaltio ei ole käyttänyt mahdollisuutta säätää tässä artiklassa säädettyä tiukemmasta säännöstä, paitsi niin, ettei se ole esteenä sille, että televisiomainoskatkon eri mainospalojen väliin taikka tämän katkon ja sitä seuraavan televisio‑ohjelman väliin lisätyt "mustat sekunnit" sisällytetään tässä artiklassa vahvistettuun televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan, joka on 20 prosenttia tasatuntia kohden, myös niin, että siinä edellytetään tällaista sisällyttämistä.

Jatkokäsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma on unionin tuomioistuimen mainitun tuomion johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että unionin tuomioistuin on katsonut, että jaetun kuvatilan tekniikka voi täyttää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohdan vaatimukset mainonnan tunnistettavuudesta ja erotettavuudesta toimituksellisesta sisällöstä. Kuten unionin tuomioistuin on katsonut, direktiivin mukainen vaatimus ei ole, että käytettäessä esimerkiksi jaetun kuvatilan tekniikkaa siihen yhdistettäisiin myös kuva- ja/tai äänitunnus. Käytettävä tekniikka jää toimijan valittavaksi, kunhan päävaatimukset mainonnan tunnistettavuus ja erotettavuus toimituksellisesta aineistosta toteutuvat.

Vastaava periaate ilmenee tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 214 §:n 3 momentista, johon direktiivin vaatimukset kansallisella tasolla nykyään sisältyvät. Mainitun lainkohdan mukaan "[m]ainokset ja teleostoslähetykset on erotettava audiovisuaalisista ohjelmista ja radio-ohjelmista ääni- tai kuvatunnuksella taikka kuvatilan jakamisella". Kuten käytetystä "taikka" -sanamuodosta ilmenee, tekniikat eivät ole kumulatiivisia vaan keskenään vaihtoehtoisia. Yhdenkin tekniikan käyttö voi olla riittävää, jos päävaatimukset, eli mainonnan tunnistettavuus ja sen erottaminen toimituksellisesta sisällöstä, toteutuvat.

Unionin tuomioistuin jättää kansalliselle tuomioistuimelle tarkistettavaksi, toteutuvatko tunnistettavuuden ja erotettavuuden vaatimukset käytännössä Sanoman käyttämässä jaetun kuvatilan tekniikassa, jossa kuvatila oli jaettu siten, että toisessa ruudussa näkyvät päättyvän ohjelman lopputekstit ja toisessa tulevia ohjelmia esittelevä menupohja. Sanoman käsitys on, että vaatimukset täyttyvät. Katsojalle ei jää epäselväksi, että toimituksellinen ohjelma on päättymässä ja että seuraavaksi siirrytään mainoskatkolle.

Viestintävirasto on unionin tuomioistuimen mainitun tuomion johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että sanotussa tuomiossa on vahvistettu Viestintäviraston valituksen kohteena olevan päätöksen mukainen tulkinta sekä mustien sekuntien että sponsoritunnisteiden mainosaikaan laskemisen osalta. Kuvatilan jakamista koskevilta osin Viestintävirasto on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä.

Viestintävirasto on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä esittänyt lisäselvitystä jaetusta kuvatilasta. Viestintäviraston selvityksen mukaan valituksen kohteena olleessa viraston päätöksessä tarkoitetussa Nelonen Median käyttämässä menupohjassa on ollut kysymys kuvatilan jakamisesta kahden eri ohjelmasisällön välillä, mikä on esitetty toisen ohjelmasisällön lopputekstien paikalla. Kysymyksessä ei ole ollut yhtenäinen ja samanlaisena toistuva kuva- ja/tai äänielementti, joka ei ole sisältänyt ohjelmasisältöä ja joka olisi esitetty katkotunnuksen paikalla. Ohjelman lopputekstien yhteydessä näytettyjen menupohjien ei voida katsoa täyttävän katkotunnuksen edellytyksiä. Katkotunnuksen käyttövelvollisuuden perusteena on, että katsoja selkeästi erottaa mainonnan muusta ohjelmistosta. Hyväksyttävänä katkotunnuksena ei voida pitää esimerkiksi sellaisia elementtejä, joita käytetään ohjelmistossa myös muuhun tarkoitukseen kuin mainonnan erottamiseen muusta ohjelmistosta.

Sanomalle on annettu tiedoksi Viestintäviraston selitys ja lisäselvitys.

Sanoma on toimittanut selvityksenä jaetusta kuvatilasta ruutukaappauksen esimerkkinä Nelonen-kanavalla vuonna 2011 käytetystä niin kutsutusta menupohja-elementistä, jolla on erotettu ohjelmasisältö mainoskatkosta. Selvitys on annettu tiedoksi Viestintävirastolle.

Merkintä

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä asiassa diaarinumero 1465/3/13 antanut ratkaisun MTV Oy:n valitukseen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä, joka koskee vastaavanlaista mustiin sekunteihin liittyvää mainonnan aikarajoitusten rikkomista kuin mistä tässä asiassa on kysymys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko Viestintävirasto voinut päätöksellään 9.3.2012 antaa Sanoma Entertainment Finland Oy:lle/Nelonen Medialle (nykyisin Sanoma Media Finland Oy) televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä siitä syystä, että yhtiön televisiomainosten välissä esittämät katkotunnukset eivät ole olleet sanotun lain 22 §:n (306/2010) 1 momentin mukaisia ja että yhtiö on ylittänyt sanotun lain 29 §:n (306/2010) mukaisen televisiomainosten aikarajoituksen.

Katkotunnuksen lainmukaisuutta arvioitaessa on olennaista, onko kuvatilan jakamista pidettävä audiovisuaalista ohjelmaa televisiomainoksista erottavana katkotunnuksena silloin, kun osa kuvatilasta on varattu ohjelman lopputeksteihin ja osa kuvatilasta yhtiön kanavan tulevien ohjelmien esittelyyn menupohjalla. Edelleen tulee arvioitavaksi, voidaanko katkotunnuksena käyttää kuulutusta, jota käytetään myös muussa yhteydessä kuin katkotunnuksen paikalla.

Televisiomainosten aikarajoituksen osalta asiassa on yhtäältä ratkaistava, tuleeko televisiomainoskatkon eri mainospalojen väliset ja mainoskatkoa seuraavat niin sanotut mustat sekunnit sisällyttää televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan. Toisaalta asiassa on ratkaistava, voidaanko sponsorin nimen tai tunnuksen esittäminen muiden kuin sponsoroitujen ohjelmien yhteydessä sisällyttää televisiomainosten enimmäisaikaan.

2 Oikeusohjeet

2.1 Audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi 2010/13/EU

Audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2010/13/EU (jäljempänä audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) on kodifioitu ja kumottu audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 3.10.1989 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 89/552/ETY myöhempine muutoksineen.

Audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin johdanto-osan 79, 81, 83, 85, 87 ja 96 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

(79) (---) Kaikenlaisen audiovisuaalisen kaupallisen viestinnän olisi kuitenkin noudatettava tunnistettavuutta koskevien sääntöjen lisäksi myös tiettyjä laatua koskevia perussääntöjä selkeiden julkista politiikkaa koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi.

(81) Kaupallinen ja teknologinen kehitys lisää käyttäjien valinnanvaraa ja vastuuta audiovisuaalisten mediapalvelujen käytössä. Jotta sääntely olisi edelleen oikeassa suhteessa yleiseen etuun liittyviin tavoitteisiin, siinä olisi mahdollistettava tietty joustavuus televisiolähetystoiminnalla tarjottavien audiovisuaalisten mediapalvelujen osalta. Erotteluperiaatteen olisi koskettava ainoastaan televisiomainontaa ja teleostoslähetyksiä, ja tuotesijoittelu olisi sallittava tietyin edellytyksin, jollei jäsenvaltio päätä toisin. Piilotetusti toteutettu tuotesijoittelu olisi kuitenkin kiellettävä. Erotteluperiaate ei saisi estää uusien mainostekniikoiden käyttöä.

(83) Sen varmistamiseksi, että televisionkatsojien etuja kuluttajina suojellaan täysin ja asianmukaisesti, on välttämätöntä, että televisiomainonnalle asetetaan tietyt vähimmäissäännöt ja -vaatimukset ja että jäsenvaltioilla on oikeus antaa tarkempia tai tiukempia sääntöjä ja tietyissä olosuhteissa asettaa eri ehtoja lainkäyttövaltaansa kuuluvien televisiolähetystoiminnan harjoittajien osalta.

(85) Koska katsojilla on entistä enemmän mahdollisuuksia välttää mainoksia uusien tekniikoiden kuten digitaalisten kotivideonauhureiden käytöllä ja kanavavalikoiman laajennuttua, mainoskatkojen sijoittelun yksityiskohtainen sääntely katsojien suojelemiseksi ei ole perusteltua. Tunnin aikana sallittavan mainonnan määrää ei olisi lisättävä, mutta tällä direktiivillä olisi annettava lähetystoiminnan harjoittajille liikkumavaraa mainonnan sijoittelussa silloin, kun tästä ei aiheudu tarpeetonta haittaa ohjelmien eheyden kannalta.

(87) Olisi säädettävä televisiomainospalojen ja teleostoesitysten tuntikohtaisesta 20 prosentin enimmäismäärästä, joka koskee myös parasta katseluaikaa. Televisiomainospalan käsitteellä olisi tarkoitettava 1 artiklan 1 kohdan i alakohdan mukaista televisiomainontaa, jonka kesto on enintään 12 minuuttia.

(96) On tarpeen selventää, että omat myynninedistämistoimet ovat erityinen mainonnan muoto, jossa lähetystoiminnan harjoittaja mainostaa omia tuotteitaan, palvelujaan, ohjelmiaan tai kanaviaan. Erityisesti ohjelmaotteista koostuvia esittelyohjelmia olisi pidettävä ohjelmina.

Audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan mainitussa direktiivissä tarkoitetaan

a) 'audiovisuaalisella mediapalvelulla'

i) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 56 ja 57 artiklan mukaista palvelua, jonka toimituksellinen vastuu kuuluu mediapalvelun tarjoajalle ja jonka pääasiallisena tarkoituksena on tarjota ohjelmia tiedonvälitys-, viihdytys- tai valistustarkoituksessa yleisölle direktiivin 2002/21/EY 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettujen sähköisten viestintäverkkojen välityksellä. Tällaiset audiovisuaaliset mediapalvelut ovat joko tämän kohdan e alakohdassa määriteltyjä televisiolähetyksiä tai tämän kohdan g alakohdassa määriteltyjä tilattavia audiovisuaalisia mediapalveluja;

ii) audiovisuaalista kaupallista viestintää;

b) 'ohjelmalla’ ääntä sisältävää tai ääntä sisältämätöntä liikkuvien kuvien sarjaa, joka muodostaa yhden yksittäisen osan mediapalvelun tarjoajan laatimassa ohjelma-aikataulussa tai ohjelmaluettelossa ja joka on muodoltaan ja sisällöltään verrattavissa televisiolähetyksen muotoon ja sisältöön. Ohjelmia ovat esimerkiksi pitkät elokuvat, urheilutapahtumat, tilannekomediat, dokumenttiohjelmat, lastenohjelmat ja draamaohjelmat;

(---)

h) 'audiovisuaalisella kaupallisella' viestinnällä äänen kanssa tai ilman ääntä lähetettävää kuvaa, jonka tarkoituksena on suoraan tai epäsuorasti edistää taloudellista toimintaa harjoittavan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tavaroiden tai palvelujen myyntiä taikka kyseisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön julkista kuvaa. Tällaista kuvaa lähetetään ohjelman yhteydessä tai se sisällytetään ohjelmaan maksua tai muuta samankaltaista vastiketta vastaan tai omiin myynninedistämistarkoituksiin. Audiovisuaalinen kaupallinen viestintä sisältää muun muassa televisiomainonnan, sponsoroinnin, teleostoslähetykset ja tuotesijoittelun;

i) ’televisiomainonnalla’ kaikenlaista kauppaan, liike-elämään tai ammattitoimintaan liittyvää ilmoitusta, jonka julkinen tai yksityinen yritys taikka luonnollinen henkilö lähettää joko maksua tai muuta vastiketta vastaan tai omiin myynninedistämistarkoituksiinsa edistääkseen tavaroiden tai palvelujen, mukaan lukien kiinteä omaisuus, oikeudet ja sitoumukset, toimittamista maksua vastaan;

(---)

k) ’sponsoroinnilla’ kaikkea osallistumista audiovisuaalisten mediapalvelujen tai ohjelmien rahoitukseen, jos rahoittaja on sellainen julkinen tai yksityinen yritys taikka luonnollinen henkilö, joka ei harjoita audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista eikä audiovisuaalisten teosten tuotantoa, ja jos tarkoituksena on edistää yrityksen tai henkilön nimeä, tavaramerkkiä, julkista kuvaa, toimintaa tai sen tuotteiden myyntiä.

Audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat vaatia, että niiden lainkäyttövaltaan kuuluvat mediapalvelun tarjoajat noudattavat yksityiskohtaisempia tai tiukempia sääntöjä tällä direktiivillä yhteensovitetuilla aloilla sillä edellytyksellä, että nämä säännöt ovat unionin lainsäädännön mukaisia.

Mainitun direktiivin 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan audiovisuaalisten mediapalvelujen tai ohjelmien, jotka ovat sponsoroituja, on täytettävä seuraavat vaatimukset: katsojille on ilmoitettava selvästi sponsorointisopimuksen olemassaolosta. Sponsoroidut ohjelmat on selkeästi yksilöitävä sellaisiksi käyttämällä ohjelmien kannalta asianmukaisesti sponsorin nimeä, tunnusta ja/tai muuta symbolia, kuten viittausta sponsorin tuotteisiin tai palveluihin, taikka selvästi erottuvaa sponsoroinnin ilmaisevaa merkkiä ohjelmien alussa, aikana ja/tai lopussa.

Direktiivin 19 artiklan 1 kohdan mukaan televisiomainonnan ja teleostoslähetysten on oltava helposti tunnistettavissa ja erotettavissa toimitetusta sisällöstä. Televisiomainonta ja teleostoslähetykset on erotettava selvästi muista ohjelmapalveluista kuva- ja/tai äänitunnuksella ja/tai tilan käyttöön liittyvin keinoin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta uusien mainostekniikoiden käyttöä.

Direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan televisiomainospalojen ja teleostosesitysten osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia. Artiklan 2 kohdan mukaan edellä olevaa 1 kohtaa ei sovelleta lähetystoiminnan harjoittajan ilmoituksiin, jotka koskevat sen omia ohjelmia ja niihin suoraan liittyviä oheistuotteita, eikä sponsorointia koskeviin ilmoituksiin tai tuotesijoitteluun.

Direktiivin 26 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat unionin oikeuden huomioon ottaen asettaa muita kuin 20 artiklan 2 kohdassa ja 23 artiklassa säädettyjä edellytyksiä sellaisten yksinomaan kansalliselle alueelle tarkoitettujen televisiolähetysten osalta, joita yleisö ei voi vastaanottaa suoraan tai välillisesti yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan soveltamista.

2.2 Laki televisio- ja radiotoiminnasta

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 2 §:n (306/2010) 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan audiovisuaalisella ohjelmalla elokuvaa, televisio-ohjelmaa, tapahtuman välittämistä yleisölle tai muuta vastaavaa pääasiassa liikkuvista kuvista ja äänestä muodostuvaa kokonaisuutta.

Edellä mainitun pykälän 3 kohdan mukaan televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tarkoitetaan televisiotoiminnalla audiovisuaalisista ohjelmista koostuvien ohjelmistojen alkuperäistä ja samanaikaista lähettämistä yleisölle tietyn ohjelma-aikataulun mukaisesti.

Pykälän 13 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan sponsoroinnilla audiovisuaalisten sisältöpalvelujen, audiovisuaalisten ohjelmien taikka radio-ohjelmien tai radiotoiminnan rahoitusta tai muuta taloudellista tukemista, jonka tarkoituksena on tuen antajan hyödykkeiden myynnin tai tuen antajan tunnettuuden edistäminen, jos tuen antaja ei harjoita ohjelmien tai radio-ohjelmien tuotantoa taikka sisältöpalvelujen tarjontaa tai radiotoimintaa.

Pykälän 14 kohdan mukaan mainonnalla tarkoitetaan tavallisesti maksua tai muuta vastiketta vastaan televisio- ja radiotoiminnassa lähetettävää tiedotetta, ilmoitusta tai muuta viestiä, joka ei ole sponsorointia eikä tuotesijoittelua ja jonka tarkoituksena on edistää mainostajan hyödykkeiden myyntiä taikka taloudellista toimintaa harjoittavan mainostajan tunnettuutta.

Pykälän 16 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan kaupallisella viestinnällä mainontaa, teleostoslähetyksiä, sponsorointia, tuotesijoittelua tai muuta tavaroiden tai palvelujen myynnin taikka taloudellista toimintaa harjoittavan luonnollisen tai oikeudellisen henkilön julkisen kuvan edistämistä.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 21 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan kaupallisen viestinnän on oltava selkeästi tunnistettavissa.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan televisiomainokset ja teleostoslähetykset on erotettava audiovisuaalisista ohjelmista ääni- tai kuvatunnuksella taikka kuvatilan jakamisella. Pykälän 2 momentin mukaan mainokset ja teleostoslähetykset on sijoitettava audiovisuaalisten ohjelmien väliin. Niitä voidaan sijoittaa myös audiovisuaalisten ohjelmien keskelle, jos se on mahdollista loukkaamatta audiovisuaalisen ohjelman eheyttä ja arvoa ja tekijänoikeuksien haltijoiden oikeuksia.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 26 §:n (306/2010) 2 momentin mukaan sponsoroitujen audiovisuaalisten ohjelmien ja radio-ohjelmien alussa tai lopussa on esitettävä selvästi sponsorin nimi tai tunnus.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan mainosten ja teleostoslähetysten osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 12 minuuttia, lukuun ottamatta kanavia, joilla lähetetään pelkästään teleostoslähetyksiä. Pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta muun ohella televisiotoiminnan harjoittajan ilmoituksiin sen omista audiovisuaalisista ohjelmista eikä sponsorointia koskeviin ilmoituksiin.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 35 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan Viestintävirasto valvoo mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista lukuun ottamatta 25 §:ää.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 36 §:n (394/2003) 1 momentin mukaan, jos televisio- tai radiotoiminnan harjoittaja taikka muu viestintämarkkinalaissa tarkoitettu teleyritys rikkoo mainittua lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä, valvontaviranomainen voi antaa sille huomautuksen ja velvoittaa sitä korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Päätöksen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko siten kuin uhkasakkolaissa säädetään.

2.3 Lainvalmisteluaineisto

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 34/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 26 §:n kohdalla todettu muun ohella, että sponsoroidut televisio- ja radio-ohjelmat olisi voitava selvästi tunnistaa sellaisiksi siten, että ohjelmien alussa tai lopussa esitetään sponsorin nimi tai logo. Sponsorin nimi tai logo voitaisiin lisäksi esittää myös ohjelmaan liittyvien mainosjaksojen tai teleostoslähetysjaksojen yhteydessä. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 29 §:n kohdalla todettu muun ohella, että teleostoslähetysten ja televisiomainosten aikarajoituksilla pyritään turvaamaan television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Tarkoituksena on estää mainosten liiallinen kasautuminen sellaisiin aikoihin, jolloin katselijoiden määrä on suurimmillaan.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 87/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 26 §:n kohdalla lausuttu muun ohella, että pykälän soveltamisala laajenee kattamaan myös audiovisuaalisten sisältöpalveluiden sponsoroinnin. Pykälän 1 momenttiin lisätään audiovisuaalinen sisältöpalvelu. Muuten momentti säilyy ennallaan. Pykälän 2 momentin mukaan sponsoroitujen audiovisuaalisten ohjelmien ja radio-ohjelmien alussa tai lopussa on esitettävä selvästi sponsorin nimi tai tunnus. Oikeuskäytännössä on katsottu, että sponsorin nimeä tai tunnusta ei saa esittää mainosluonteisesti. Tämä tulkinta on edelleen ajankohtainen. Pykälän 3 momentti, jossa kielletään sponsorin tai kolmannen osapuolen tuotteiden korostaminen tai niihin tehtävät mainosluonteiset viittaukset, vastaa asiallisesti pykälän nykyistä 3 momenttia.

Viimeksi mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 29 §:n kohdalla todettu, että pykälän 1 momentin mukaan teleostolähetysten ja televisiomainosten lähetysajan osuus ei saa olla yli 12 minuuttia yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti. Aikarajoituksia ei sovelleta lähetystoiminnan harjoittajan omiin ohjelmiin ja niihin suoraan liittyviin oheistuotteisiin, sponsorointia koskeviin ilmoituksiin tai tuotesijoitteluun. Aikarajoituksia ei myöskään sovelleta 32 §:ssä tarkoitettuihin teleostoslähetyksille varattuihin ohjelmapaikkoihin.

2.4 Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media

Unionin tuomioistuimen asiassa C‑314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media (EU:C:2016:89) antaman tuomion tuomiolauselma on selostettu edellä kohdassa unionin tuomioistuimen tuomio. Tuomion perustelujen olennaisiin kohtiin viitataan jäljempänä asian oikeudellisen arvioinnin yhteydessä.

3 Oikeudellinen arviointi

3.1 Katkotunnus

3.1.1 Menupohja jaetussa kuvatilassa

Sanoma käyttää kahden televisio-ohjelman välisten mainoskatkojen erottamiseksi ohjelmasisällöstä niin sanottua kuvatilan jakamista tai jaetun kuvatilan tekniikkaa. Tällöin ohjelman lopputekstien alettua kuvaruutu jaetaan kahteen osaan siten, että samanaikaisesti toisessa ruudussa näytetään ohjelman lopputekstit ja toisessa Sanoman tulevia ohjelmia esittelevä menupohja.

Viestintävirasto on Sanomaa koskevassa päätöksessään katsonut, että yhtiön käyttämät menupohjat, joissa esitellään tulevia ohjelmia, eivät ole katkotunnuksia, koska niitä ei ole käytetty katkotunnusten paikalla vaan jaetussa kuvatilassa ohjelman lopputekstien aikana. Päätöksen mukaan kysymys on tällöin kuvatilan jakamisesta kahden ohjelmasisällön välillä eikä yhtenäisestä ja samanlaisena toistuvasta kuva- ja/tai äänielementistä, joka ei sisällä ohjelmasisältöä ja joka olisi esitetty katkotunnuksen paikalla.

Hallinto-oikeus ei ole muuttanut Viestintäviraston päätöstä tältä osin. Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan jaettua kuvatilaa ei ole käytetty siten kuin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n 1 momentissa ja komission tulkitsevassa tiedonannossa on tarkoitettu, sillä kuvatila on jaettu kahden eri ohjelmasisällön välillä eikä mainoslähetysten erottamiseksi ohjelmasisällöstä.

Sanoma on valituksessaan täällä esittänyt, että katkotunnukselle ei ole asetettu muita muotomääräyksiä kuin että sen tulee olla ääni- tai kuvatunnus. Sanoman käyttämät menupohjat ovat muusta ohjelmasisällöstä ja mainonnasta selkeästi erillisiä, ja ne erottavat eri sisältötyypit toisistaan televisionkatsojille helposti ja selkeästi tunnistettavalla tavalla. Jaetun kuvatilan tekniikka on nimenomaisesti hyväksytty televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:ssä tarkoitetuksi keinoksi erottaa mainokset muusta ohjelmasisällöstä.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan todennut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohta sisältää kaksi vaatimusta eli yhtäältä sen, että televisiomainonnan ja teleostoslähetysten on oltava helposti tunnistettavissa sellaisiksi, ja toisaalta sen, että ne on voitava erottaa toimitetusta sisällöstä ja siten televisio-ohjelmista (tuomion 30 kohta). Lisäksi tuomioistuimen mukaan, kun direktiivin 19 artiklan 1 kohtaa luetaan direktiivin johdanto-osan 83 perustelukappaleen valossa, on sanotun artiklan katsottava ilmentävän lainsäätäjän tahtoa varmistaa, että televisionkatsojien etuja kuluttajina suojellaan täysin ja asianmukaisesti (tuomion 34 kohta).

Unionin tuomioistuin on vielä todennut, että pelkästään yhdellä audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä luetellulla keinolla – olipa se kuvaan, ääneen tai tilan käyttöön liittyvä – voidaan varmistaa mainitun direktiivin 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä virkkeestä seuraavien vaatimusten täysimääräinen noudattaminen. Tällaisten keinojen ei voida katsoa tulevan tämän säännöksen perusteella sovellettavaksi kumulatiivisesti. Jäsenvaltioiden ei siten tarvitse edellyttää mainittuja keinoja käytettävän yhdessä (tuomion 37 kohta).

Lisäksi unionin tuomioistuimen tuomion mukaan, jos pääasiassa kyseessä oleva Sanoman käyttämä jaetun kuvatilan käyttö itsessään täyttää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä mainitusta säännöstä seuraavat kaksi vaatimusta, ei ole tarpeen, että tällainen keino yhdistetään muihin erottamiskeinoihin, muun muassa ääntä tai kuvaa koskeviin keinoihin, tai että sitä seuraavat tällaiset muut keinot (tuomion 39 kohta).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten unionin tuomioistuimen tuomiosta käy ilmi, että pelkkä jaetun kuvatilan tekniikan käyttäminen katkotunnuksena on audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan mukaista. Edellytyksenä kuitenkin on, että jaetun kuvatilan käyttäminen toteutetaan siten, että televisiomainonta on yhtäältä helposti tunnistettavissa sellaiseksi ja toisaalta, että se voidaan erottaa toimitetusta sisällöstä ja siten televisio-ohjelmista niin, etteivät televisionkatsojat voi sekoittaa toisiinsa mainontaa ja toimituksellista sisältöä.

Tämän vuoksi päättyvän ohjelman erottamiseksi sitä seuraavasta mainoskatkosta ei voida edellyttää jaetun kuvatilan tekniikan kanssa kumulatiivisesti esitettäväksi erillistä yhtenäistä ja samanlaisena toistuvaa ääni- ja/tai kuvatunnusta.

Asiassa tulee kuitenkin myös arvioitavaksi, onko Sanoma käyttänyt jaettua kuvatilaa unionin tuomioistuimen tuomiossa tarkoitetulla tavalla siten, että mainonta on selkeästi tunnistettavissa mainonnaksi ja että se on ollut erotettavissa toimitetusta sisällöstä niin, ettei televisionkatsojille ole syntynyt sekaantumisen vaaraa mainonnan ja toimituksellisen sisällön kesken.

Viestintäviraston päätöksestä ja sen taustalla olevasta tutkimuksesta ilmenee, että Sanoma on käyttänyt lähetyksissään mainoskatkojen erottamiseen jaettua kuvatilaa, jonka toisessa ruudussa näkyvät päättyvän televisio-ohjelman lopputekstit ja toisessa palveluntarjoajan tulevia ohjelmia esittelevä menupohja. Vaikka pelkkää kuvatilan jakamista voidaankin käyttää audiovisuaalisen ohjelman ja mainosten erottamiseen aiemmin esitetyn mukaisesti, Sanoman käyttämä jaettu kuvatila ei kuitenkaan ole täyttänyt katkotunnuksen edellytyksiä, koska kysymyksessä oleva kahden ohjelmasisällön vaihtuvasisältöinen yhdistelmä, jonka toinen osa muodostuu lähetystoiminnan harjoittajan omia ohjelmia koskevista, audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 96 perustelukappaleen ja 23 artiklan 2 kohdan mukaan mainontana pidettävistä ilmoituksista, joita ei kuitenkaan lueta mainosaikaan, voi synnyttää sekaantumisen vaaran mainonnan ja toimituksellisen sisällön kesken.

Sanoman käyttämä jaetun kuvatilan tekniikka ei siten ole täyttänyt televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n 1 momentissa säädettyjä edellytyksiä mainokset audiovisuaalisesta ohjelmasta erottavana tunnuksena. Viestintävirasto on voinut päätöksellään 9.3.2012 antaa Sanomalle televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön korjaamaan katkotunnuksen käytössä tältä osin esiintyneet virheet.

3.1.2 Kuulutus katkotunnuksena

Viestintäviraston päätöksen mukaan katkotunnuksen edellytyksiä eivät täytä kuulutukset, joita käytetään myös muuten kuin katkotunnuksina.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten Viestintävirasto ja hallinto-oikeus, että ohjelman jälkeen käytetyt pidemmät kuulutukset, joita on käytetty myös muussa tarkoituksessa kuin katkotunnuksina, eivät täytä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n 1 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä mainokset audiovisuaalisista ohjelmista erottavasta tunnuksesta, koska kuulutuksen käyttötarkoitus on voinut mainituissa tapauksissa jäädä katsojille epäselväksi.

Viestintävirasto on voinut myös kuulutuksen osalta antaa päätöksellään 9.3.2012 televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön korjaamaan kuulutuksen käytössä katkotunnuksena esiintyneet virheet.

3.2 Sponsoritunnus

Viestintävirasto on Sanomaa koskevassa päätöksessään tulkinnut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 26 §:n 2 momentin sponsoritunnusten esittämistä koskevaa säännöstä siten, että vain sellaisia sponsoritunnuksia, jotka esitetään nimenomaan sponsoroidun ohjelman alussa tai lopussa tai sponsoroidun ohjelman mainoskatkojen aikana, ei lueta mainitun lain 29 §:n 2 momentissa säädetysti osaksi mainosaikaa. Muiden ohjelmien yhteydessä esitetyt sponsoroituja ohjelmia koskevat esittelyt, joihin sisältyy sponsoritunnuksen esittäminen, luetaan osaksi mainosaikaa. Viestintäviraston päätöksen mukaan Sanoman on tullut mainosaikojen ylitykset välttääkseen mainosaikaa laskiessaan ottaa huomioon myös sponsoritunnukset, jotka esitetään muulla paikalla kuin sillä, joka laissa on sponsoritunnusten esittämiselle määrätty. Hallinto-oikeus ei ole muuttanut Viestintäviraston päätöstä.

Sanoma on valituksessaan esittänyt, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 2 momentin mukaisesti sponsoritunnukset ovat nimenomaisesti 12 minuutin rajoitussäännöksen ulkopuolella eikä ilmoituksia siten voida laskea mainosaikaan kuuluviksi. Sanoma on tältä osin viitannut alalla vallitsevaan käytäntöön, jonka mukaan sponsoroitujen ohjelmien ennakkoesittelyjen yhteydessä esitetään myös ohjelman sponsoritunnus. Sanoman mukaan on ilmeistä, että kun ennakkoesittelyn yhteydessä esitetään sponsoritunnus, yhteys sponsoritunnuksen ja sponsoroidun ohjelman välillä on olemassa.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan tuonut esiin, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 2 kohdassa ei ole täsmennetty ilmaisua "sponsorointia koskevat ilmoitukset" ja että tämän vuoksi mainittua ilmaisua on tulkittava ottaen huomioon asiayhteys, johon se liittyy, ja mainitulla direktiivillä tavoiteltu päämäärä (tuomion 44 kohta).

Unionin tuomioistuin on todennut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa nimenomaisesti säädetään, että symbolit, viittaukset tai muut erottuvat merkit, jotka liittyvät sponsoriin, on sijoitettava joko sponsoroidun ohjelman alkuun tai loppuun taikka esitettävä sen kuluessa eikä niitä voida sijoittaa tämän ohjelman ulkopuolelle (tuomion 48 kohta). Tuomioistuin on korostanut, että edellä mainitun velvollisuuden noudattaminen on välttämätöntä televisionkatsojien etujen kannalta ja sen tarkoituksena on yhtäältä mahdollistaa se, että televisionkatsojat ymmärtävät, että ohjelmaa koskee sponsorointisopimus ja että he voivat selkeästi yksilöidä ohjelman sponsorin, sekä toisaalta estää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistetun televisiomainospalojen lähettämisen tuntikohtaisen enimmäisajan kiertäminen (tuomion 49 kohta).

Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan, kun sponsorointia koskevia viittauksia tai tunnuksia ei ole sijoitettu sponsoroidun ohjelman alkuun tai loppuun taikka esitetty sen kuluessa, mainitut viittaukset tai tunnukset eivät voi kuulua audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Mainitun direktiivin 23 artiklan 2 kohta koskee ainoastaan sponsoroidun ohjelman yhteyteen sijoitettuja sponsorointia koskevia ilmoituksia (tuomion 50 kohta). Näin ollen unionin tuomioistuin on katsonut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että muissa ohjelmissa kuin sponsoroidussa ohjelmassa esitetyt pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset sponsoritunnukset on sisällytettävä mainitun direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun mainosten lähettämisen tuntikohtaiseen enimmäisaikaan.

Kun televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 26 §:n 2 momenttia ja 29 §:ää tulkitaan unionin oikeudesta johtuvien vaatimusten ja erityisesti unionin tuomioistuimen antaman tuomion edellyttämällä tavalla, pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa ne sponsorointia koskevat viittaukset tai tunnukset, joita ei ole sijoitettu nimenomaisesti sponsoroidun ohjelman alkuun tai loppuun tai esitetty sen kuluessa, eivät kuulu televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 2 momentin soveltamisalaan. Mainitun lain 29 §:n 2 momentti koskee ainoastaan sponsoroidun ohjelman yhteyteen sijoitettuja sponsorointia koskevia ilmoituksia eikä se siten koske muulloin lähetettyjä sponsoroituja ohjelmia koskevia tietoja edes silloin, kun tiedot liittyvät sponsoroituihin ohjelmiin, tai niiden esittelyyn. Näin ollen sponsoritunnusten esittäminen muulloin kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä on sisällytettävä lain 29 §:n 1 momentissa tarkoitettuun mainosten lähettämisen tuntikohtaiseen enimmäisaikaan. Sponsoritunnusten esittäminen muulloin kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä ilman, että tämä luettaisiin osaksi mainosaikaa, mahdollistaisi muutoin mainosajan enimmäiskestoa koskevan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentin kiertämisen.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut päätöksellään 9.3.2012 antaa Sanomalle televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä siitä syystä, että yhtiö on ylittänyt sanotun lain 29 §:n (306/2010) mukaisen televisiomainosten aikarajoituksen.

3.3 Mustat sekunnit

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vielä ratkaistavana, tuleeko televisiomainoskatkon eri mainospalojen väliset ja mainoskatkoa seuraavat niin sanotut mustat sekunnit sisällyttää televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan.

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että mainospalojen välissä olevat ja mainosjaksoa seuraavat niin sanotut mustat sekunnit, joiden tarkoituksena on erottaa mainokset toisistaan, lukeutuvat osaksi televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:ssä tarkoitettua mainosaikaa, vaikka ne itsessään eivät sisällä viestintää. Hallinto-oikeus ei ole muuttanut Viestintäviraston päätöstä.

Sanoma on valituksessaan esittänyt, että mustia sekunteja, joiden aikana ei mainosteta mitään tuotetta tai palvelua, ei tule laskea mainosaikaan.

Kuten unionin tuomioistuimen tuomiosta käy ilmi, jäsenvaltioilla on mahdollisuus säätää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohtaa tiukemmasta säännöstä ja näin ollen vahvistaa televisiomainospalojen ja teleostosesitysten lähettämisen enimmäisaika kohdassa mainittua ylärajaa alemmaksi (tuomion 55 kohta).

Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan korostanut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa on ollut tarkoitus asettaa yläraja televisiomainospalojen ja teleostosesitysten tuntikohtaiselle lähetysajalle. Lisäksi unionin tuomioistuimen mukaan mainitussa säännöksessä tuodaan esiin unionin lainsäätäjän pyrkimys varmistaa audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin keskeinen tavoite, joka on televisionkatsojien suojaaminen liialliselta televisiomainosten lähettämiseltä (tuomion 59 kohta).

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan vielä todennut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä ei sallita jäsenvaltioiden vähentävän mainosten hyväksi ohjelmien tai muun toimituksellisen sisällön lähettämiselle varattavaa vähimmäislähetysaikaa alle 80 prosenttiin yhtä tasatuntien välistä tuntia kohden (tuomion 60 kohta).

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 29 §:n (306/2010) 1 momentissa säädetty mainosten ja teleostoslähetysten tuntikohtaisen lähetysajan yläraja vastaa audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistettua ylärajaa.

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan katsonut, että tilanteessa, jossa kansallinen säännös vastaa teleostoslähetysten ja mainosten tuntikohtaisen lähetysajan ylärajan osalta audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohtaa, unionin lainsäätäjän tahtoa loukattaisiin, jos ennakkoratkaisupyynnössä esitetyn kaltaisia "mustia sekunteja" ei pidettäisi mainitussa säännöksessä tarkoitettuna televisiomainosten lähetysaikana. Tämä johtaisi unionin tuomioistuimen mukaan edelleen siihen, että ohjelmien ja muun toimituksellisen sisällön lähettämiselle varattu aika vähenisi alle audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun rajan "mustien sekuntien" kestoa vastaavalla ajalla (tuomion 61 kohta).

Kuten unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan todennut, audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdan sisältämän säännöksen tarkoituksena on televisionkatsojien suojaaminen liialliselta televisiomainosten lähettämiseltä. Mainittua säännöstä on unionin tuomioistuimen mukaan myös tulkittava siten, että siinä ei sallita jäsenvaltioiden vähentävän mainosten hyväksi ohjelmien tai muun toimituksellisen sisällön lähettämiselle varattavaa vähimmäislähetysaikaa alle 80 prosenttiin yhtä tasatuntien välistä tuntia kohden. Kun vielä otetaan huomioon, että kansallinen säännös vastaa mainosajan tuntikohtaisen ylärajan osalta audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistettua ylärajaa, Sanoman on tullut sisällyttää mainospalojen väliset ja mainoskatkoa seuraavat mustat sekunnit televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentissa tarkoitettuun televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut päätöksellään 9.3.2012 antaa Sanomalle televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä siitä syystä, että yhtiö on ylittänyt sanotun lain 29 §:n (306/2010) mukaisen televisiomainosten aikarajoituksen.

4 Johtopäätös

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita ja Sanoman valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Esittelijä Riitta Hämäläinen.