ELY-keskus oli pyytänyt joukkoliikennettä harjoittavalta A Oy:ltä selvitystä vero- ja ulosottoveloista selvityspyynnöllä, joka oli lähetetty yhtiölle tavallisena kirjeenä. Selvityspyynnön mukaan yhtiön oli 30 päivän kuluessa kirjeen tiedoksisaannista annettava ELY-keskukselle kirjallinen selvitys yhtiön vero- ja ulosottovelkatilanteesta. Jos erääntyneitä verovelkoja ja ulosottoperinnässä olleita velkoja ei ollut hoidettu kuuden kuukauden kuluessa selvityspyynnön tiedoksisaannista, ELY-keskus tuli peruuttamaan yhtiölle myönnetyt luvat. A Oy ei toimittanut ELY-keskukselle vaadittua selvitystä. ELY-keskus peruutti A Oy:n joukkoliikenneluvat.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ensisijaisesti siitä, oliko selvityspyyntö voitu lähettää tavallisena kirjeenä vai olisiko asiassa tullut käyttää todisteellista tiedoksiantotapaa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että yhtiöllä oli ollut velvollisuus maksaa vero- ja ulosottovelkansa selvityspyynnöstä riippumatta eikä määräajan asettamista luvanhaltijalle vero- ja ulosottovelkoja koskevien laiminlyöntien korjaamiseksi ollut rinnastettava velvoittavaan päätökseen. ELY-keskus oli voinut harkintavaltansa puitteissa katsoa, että saantitodistuksen käyttäminen ei ollut muutoinkaan tarpeen yhtiön oikeuksien turvaamiseksi. Selvityspyyntö oli voitu lähettää tavallisena kirjeenä.

Hallintolaki 59 § ja 60 § 1 momentti

Joukkoliikennelaki 35 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 23.11.2015 nro 15/0323/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 2.7.2014 tekemällään päätöksellä joukkoliikennelain 19 §:n, 30 a §:n ja 31 §:n nojalla pysyvästi peruuttanut A Oy:lle myönnetyt liikenneluvat. ELY-keskus on määrännyt päätöksen täytäntöönpantavaksi seitsemäntenä päivänä päätöksen tiedoksisaannista.

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun ohella sillä, että A Oy:llä oli erääntynyttä verovelkaa, jonka määrä ennen päätöksentekoa oli 8 857 euroa, ja ulosottovelkaa 11 100 euroa. Ulosotossa luvanhaltija oli todettu varattomaksi ja velkoja oli palautettu varattomuusesteellä velkojille.

Luvanhaltijalle oli annettu tilaisuus kirjallisen vastineen antamiseen. Vastinetta ei toimitettu määräajassa tai sen jälkeen.

ELY-keskuksen päätös on annettu tiedoksi yleistiedoksiantona Virallisessa lehdessä.

A Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut siltä osin kuin nyt on kysymys, että ELY-keskuksen päätös kumotaan. Valituksen perusteluina yhtiö on esittänyt muun ohella, että yhtiön velkojen määrä ei osoita sellaista vakavaraisuuden puutetta, jonka perusteella luvat voitaisiin peruuttaa.

ELY-keskus on lausunnossaan muun ohella esittänyt, että yhtiö on varaton. Yrityksellä ei ole ulosmittauskelpoista tuloa eikä omaisuutta.

A Oy on vastineessaan esittänyt muun ohella, ettei yhtiö ollut saanut kirjettä, jolla ELY-keskus oli pyytänyt yhtiötä esittämään selvitystä taloudellisesta tilanteestaan, joten vastinetta kirjeessä esitettyyn asiaan ei ollut voitu antaa. Kirje olisi joka tapauksessa tullut toimittaa kirjattuna tai saantitodistuksella asian tärkeyden vuoksi.

Yhtiö on saanut tiedon ELY-keskuksen 2.7.2014 tekemästä päätöksestä vasta, kun haastemieheltä tulleesta kirjeestä on ilmennyt, että päätöksen voi lukea Virallisesta lehdestä. Yhtiö ei ollut saanut ELY-keskuksesta tietoa asian käsittelystä tai kuuden kuukauden maksuajasta. Yhtiölle ei siten ollut annettu mahdollisuutta järjestellä rahoitusta.

ELY-keskus on A Oy:n vastineesta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella toimineensa selvityspyyntövaiheessa hallintolain säännösten mukaisesti. Asiassa ei ole ollut ollut alun alkaenkaan syytä epäillä selvityspyynnön perille menemistä, koska 13.11.2013 lähetetty kirje ei ollut palautunut ELY-keskukselle. Valittaja on saanut joukkoliikenneluvan 7.6.2011. Hakemuksessa yrityksen osoitteeksi ilmoitettu osoite on tallennettu lupaa myönnettäessä valtakunnalliseen lupajärjestelmään, ja tähän osoitteeseen myös valvonta-aloite on toimitettu. Luvanhaltijan vastuulla on ilmoittaa 28 päivän kuluessa lupaviranomaiselle muutoksista, jotka koskevat muun muassa luvanhaltijan toimipaikan osoitetta.

A Oy on vielä antanut vastineen ELY-keskuksen antaman lausunnon johdosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on A Oy:n valituksesta kumonnut Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian perusteluista ilmenevistä syistä ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on selostettuaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1071/2009 (liikenteenharjoittaja-asetus), joukkoliikennelain ja hallintolain säännökset soveltamiltaan osin sekä mainittujen lakien esitöitä perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

Asian ratkaisemisen kannalta merkityksellinen selvitys

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on 2.7.2014 päätöksellään peruuttanut pysyvästi A Oy:lle myönnetyt joukkoliikenneluvat päätöksestä tarkemmin ilmenevin perustein. Päätöksessä on viitattu muun ohella liikenteenharjoittaja-asetuksen 7 artiklaan ja joukkoliikennelain 19 §:ään.

A Oy on valituksessaan vaatinut ELY-keskuksen päätöksen kumoamista. Antamassaan vastineessa yhtiö on muun ohella todennut, ettei yhtiö ole saanut ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa mainittua 13.11.2013 lähetettyä kirjettä. Yhtiö on todennut, että jos kirje on lähetty, se olisi pitänyt toimittaa saantitodistuksella tai kirjattuna.

ELY-keskus on lisälausunnossaan 7.9.2015 todennut, että ELY-keskus on selvityspyyntövaiheessa käyttänyt tavallista tiedoksiantoa. Joukkoliikennelupaa koskeneessa hakemuksessa ilmoitettu osoite oli tallennettu valtakunnalliseen lupajärjestelmään. Kuulemiskirje lähetettiin tuohon osoitteeseen. Lähetetty kirje ei palautunut ELY-keskukselle, joten ei ollut aihetta epäillä sen perille menemistä.

ELY-keskuksen 13.11.2013 päivätyssä vastinepyynnössä on muun ohella varattu tilaisuus antaa kirjeessä esitettyjen seikkojen johdosta selvitys 30 päivän kuluessa kirjeen tiedoksisaannista. Edelleen kirjeessä on todettu, että jos erääntyneitä verovelkoja ja ulosottoperinnässä olevia velkoja ei ole hoidettu kuuden kuukauden kuluessa kirjeen tiedoksisaannista, ELY-keskus peruuttaa A Oy:lle myönnetyn joukkoliikenneluvan jäljennöksineen.

Asian oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on ensisijaisesti kysymys sen arvioimisesta, onko A Oy:lle varattu lainmukainen tilaisuus tulla kuulluksi ennen joukkoliikenneluvan peruuttamista ja korjata luvan myöntämisen edellytyksissä havaittu puute.

Liikenteenharjoittaja-asetukseen 13 artiklan 1 kohdan mukaan, jos toimivaltainen viranomainen toteaa, että yksi tai useampi 3 artiklassa asetettu vaatimus ei enää täyty, se voi asettaa jonkin artiklassa asetetuista määräajoista tilanteen korjaamista varten. Vaikka artiklan sanamuoto ei ole velvoittava, on asetuksen johdanto-osan 12 kohta huomioon ottaen myös mainitun artiklan katsottava edellyttävän, että ennen luvan peruuttamista luvanhaltijalle varataan tilaisuus korjata havaittu puute.

Joukkoliikennelain 19, 31 ja 35 §:n perusteluista (HE 101/2011 vp) käy ilmi, että joukkoliikennelain 19 §:n 1 momentin 2–5 kohdat on annettu liikenteenharjoittaja-asetuksen 3 artiklan 2 kohdan nojalla. Tuossa artiklan kohdassa on jäsenvaltioille annettu mahdollisuus asettaa lisävaatimuksia, jotka yritysten on täytettävä, että ne saavat luvan harjoittaa maantieliikennettä. Joukkoliikennelain 35 §:n yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi se lainsäätäjän tarkoitus, että 35 §:n 2 momentissa tarkoitettua menettelyä sovelletaan silloin, kun lupa peruutetaan sen vuoksi, että 19 §:n 1 momentin 2–5 kohdissa tarkoitetun kansallisesti asetetun edellytyksen havaitaan puuttuvan. Mainitun 35 §:n 2 momentin sanamuoto on velvoittava ja siinä todetaan, että viranomaisen on ennen luvan peruuttamista annettava luvanhaltijalle mahdollisuus määräajassa korjata puute tai laiminlyönti. Määräaika ei saa olla lyhyempi kuin kolme kuukautta ja lupa voidaan peruuttaa, jos epäkohtaa ei ole määräajassa korjattu. Mainitussa kansallisessa säännöksessä siten edellytetään, että ennen luvan peruuttamista luvanhaltijalle varataan mahdollisuus korjata laiminlyönti tai puute.

Sekä liikenteenharjoittaja-asetuksessa että joukkoliikennelaissa on siten edellytetty, että ennen luvan peruuttamista luvanhaltijalle varataan tilaisuus korjata havaittu puute. Valituksenalaisen päätöksen perusteella on jossain määrin epäselvää, onko ELY-keskuksen päätös perustunut sekä liikenteenharjoittaja-asetukseen että joukkoliikennelakiin vai kumpaankin säädökseen. Kun otetaan huomioon liikenteenharjoittaja-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan alakohdassa c ja 7 artiklassa sekä joukkoliikennelain 19 §:n 1 momentin 4 kohdassa mainitut seikat, on päätös luvanhaltijan maksukyvystä esitetyt seikat huomioon ottaen lähtökohtaisesti voinut perustua kumpaankin mainituista säännöksistä. Liikenteenharjoittaja-asetuksesta johtuvaa estettä joukkoliikennelain 35 §:n 2 momentin soveltamiselle ei ole ollut, kun otetaan huomioon, että liikenteenharjoittaja-asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa mainitut edellytykset vastaavat 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä, eikä liikenteenharjoittaja-asetuksessa siten ole tyhjentävästi tai kansallisen lainsäädännön kanssa ristiriitaisella tavalla säännelty siitä peruuttamismenettelystä, jota noudatetaan 3 artiklan 2 kohdan perusteella annettujen edellytysten puuttuessa.

Joukkoliikennelain mukaisen luvan peruuttaminen voi vaikuttaa olennaisesti luvanhaltijan elinkeinon harjoittamiseen. Näin ollen ja kun luvan myöntämisen edellytyksissä havaitun puutteen korjaamiseen varattava määräaika on liikenteenharjoittaja-asetuksen ja joukkoliikennelain säännökset huomioon ottaen edellytyksenä luvan peruuttamiselle, on määräajan asettamisessa tosiasiassa kysymys sellaisesta hallintolain 60 §:ssä tarkoitetusta päätöksestä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua vastaanottajan oikeuteen olennaisesti vaikuttava määräaika. Tämän vuoksi ELY-keskuksen olisi tullut antaa edellä mainittu 13.11.2013 päivätty kirje tiedoksi A Oy:lle todisteellisesti hallintolain 60 §:ssä säädetyllä tavalla eikä hallintolain 59 §:n mukaisesti tavallisena tiedoksiantona. ELY-keskuksen päätös on näin ollen kumottava ja asia palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Marja Lampi, Pertti Piippo ja Arto Hietaniemi. Esittelijä Patrick Laaksoharju.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen 2.7.2014 tekemä päätös saatetaan voimaan.

ELY-keskus on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Hallintolain 59 §:n mukaan tavallinen tiedoksianto on toimitettava postitse kirjeellä vastaanottajalle. Lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu uudistuksen tavoitteeksi tavallisen tiedoksiannon laajempi käyttäminen, jolla voitaisiin paitsi tehostaa ja nopeuttaa hallinnon toimintaa myös vähentää tiedoksiannon kustannuksia. Tavallisen tiedoksiannon toimittaminen edellyttäisi hallituksen esityksen mukaan luonnollisesti sitä, että vastaanottajan postiosoite on viranomaisen tiedossa.

Liikenneluvanhaltijan vastuulla on liikenteenharjoittaja-asetuksen 11 artiklan 5 alakohdan mukaisesti ilmoittaa 28 päivän kuluessa lupaviranomaiselle muun muassa niistä muutoksista, jotka koskevat luvanhaltijan toimipaikan osoitetta. Tässä tapauksessa luvanhaltija on laiminlyönyt ilmoitusvelvoitteensa ja ELY-keskus on toimittanut aloite- ja vastinepyynnön siihen osoitteeseen, jonka luvanhaltija on ilmoittanut lupaa hakiessaan. Koska 23.11.2013 lähetetty kirje ei missään vaiheessa palautunut ELY-keskukselle, ei ole myöskään ollut syytä epäillä sen perille menemistä.

ELY-keskus on suorittanut tavara- ja joukkoliikenneluvanhaltijoiden lakisääteistä vuosivalvontaa vuodesta 2013 lähtien. Valvontakierrosten yhteydessä luvanhaltijoille on lähetetty tavallisena tiedoksiantona tähän mennessä yhteensä noin tuhat aloite- ja vastinepyyntöä, joissa puutteiden korjaamiselle on asetettu liikenteenharjoittaja-asetuksen säätämä määräaika silloin, kun kyseessä on ollut korjattavissa oleva puute.

Joukkoliikennelaki, kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annettu laki tai liikenteenharjoittaja-asetus eivät säädä siitä, että kysymyksessä oleva määräaika pitäisi määrätä valituskelpoisella päätöksellä. Tämä vaikuttaisikin koko lupahallinnon tehokkuuteen ja nopeuteen negatiivisesti, tiedoksiannon kustannusten huomattavasta kasvusta puhumattakaan.

ELY-keskukseen tulee vuosittain vireille noin 5 500‒6 000 joukko- ja tavaraliikennelupahakemusta, joista suurin osa koskee viisivuotisten liikennelupien uusintaa. Keskimäärin noin viidesosalle luvanhakijoista lähetetään kirjallinen selvitys- tai täydennyspyyntö, jossa asetetaan määräaika havaittujen puutteiden tai laiminlyöntien korjaamiseksi sillä uhalla, että hakemus muutoin hylätään. Kaikissa näissä tapauksissa lopputulema olisi sama, kuin jos liikennelupa peruutettaisiin. ELY-keskus lähettää hakemusprosessin aikana täydennys- ja vastinepyynnöt tavallisena tiedoksiantona. Hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan ELY-keskuksen olisi käytettävä näissäkin tapauksissa todisteellista tiedonantoa, koska kyseessä on luvanhaltijan oikeuteen olennaisesti vaikuttava määräaika.

ELY-keskuksen tekemistä joukko- tai tavaraliikennelupia koskevista peruutuspäätöksistä tai lupahakemuksen hylkäämistä koskevista päätöksistä on valitettu viimeksi kuluneen kolmen vuoden aikana verraten usein. Lausunnoissaan luvanhaltijan tai -hakijan kotipaikan mukaiselle hallinto-oikeudelle ELY-keskus on kuvannut kulloisenkin asian kulun tarkasti, päätöksen tiedoksiantovaiheessa suoritettu menettely mukaan lukien. Tähän mennessä yksikään hallinto-oikeus ei ole huomauttanut ELY-keskusta siitä, että menettely olisi ollut hallintolain vastainen.

A Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen haastetiedoksiantona yhtiölle toimitetulla selityspyynnöllä. Selitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut ELY-keskuksen valituksen. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös, jolla asia on hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevästä syystä palautettu ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi, kumotaan.

Korkein hallinto-oikeus ottaa asian A Oy:n hallinto-oikeudessa esittämien muiden valitusperusteiden osalta välittömästi tutkittavakseen sitä hallinto-oikeudelle palauttamatta. Yhtiön valitus hylätään. ELY-keskuksen päätös, jolla se on pysyvästi peruuttanut päätöksessä mainitut liikenneluvat, saatetaan voimaan ja määrätään heti täytäntöönpantavaksi.

Perustelut

Sovellettavat tiedoksiantoa koskevat säännökset

Hallintolain 55 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto toimitetaan tavallisena tai todisteellisena tiedoksiantona taikka, jos sitä ei voida edellä tarkoitetuin tavoin toimittaa, yleistiedoksiantona.

Lain 59 § koskee tavallista tiedoksiantoa. Pykälän 1 momentin mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Pykälän 2 momentin mukaan vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Asian katsotaan tulleen viranomaisen tietoon kuitenkin kirjeen saapumispäivänä.

Lain 60 § koskee todisteellista tiedoksiantoa. Pykälän 1 momentin mukaan tiedoksianto on toimitettava postitse saantitodistusta vastaan, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Saantitodistusta voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Saantitodistuksesta on käytävä ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vastaanottaja sekä tiedoksisaannin ajankohta.

Sovellettavat joukkoliikennelain säännökset

Joukkoliikennelain 19 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan joukkoliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla ei ole veroihin, lakisääteisiin eläke-, tapaturma- tai työttömyysvakuutusmaksuihin taikka Tullin perimiin maksuihin liittyvien velvollisuuksien laiminlyöntejä eikä muita ulosotossa olevia velkoja, jotka ovat hakijan maksukykyyn nähden vähäistä suurempia, eikä velkoja, jotka on palautettu ulosotosta varattomuustodistuksin.

Joukkoliikennelain 31 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan ELY-keskuksen on peruutettava joukkoliikennelupa ja sen oikeaksi todistetut jäljennökset määräajaksi tai kokonaan, jos luvanhaltija ei enää täytä 19 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjä luvan myöntämisen edellytyksiä.

Joukkoliikennelain 35 §:n 2 momentin mukaan, jollei EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 13 artiklasta muuta johdu ja jos liikenneluvan peruuttamisen tai varoituksen antamisen peruste on sellainen, että se voidaan korjata, viranomaisen on ennen luvan peruuttamista ja varoituksen antamista annettava luvanhaltijalle mahdollisuus määräajassa korjata puute tai laiminlyönti. Määräaika ei saa olla lyhyempi kuin kolme kuukautta. Lupa voidaan peruuttaa, jos epäkohtaa ei ole määräajassa korjattu.

Vastinepyynnön tiedoksianto ja sitä koskeva kysymyksenasettelu

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on joukkoliikenneluvan haltijoiden vuosivalvontaa suorittaessaan 13.11.2013 päivätyssä tavallisena kirjeenä lähettämässään vastinepyynnössä varannut A Oy:lle tilaisuuden antaa ELY-keskukselle kirjallinen selvitys yhtiön verovelka- ja ulosottovelkatilanteesta 30 päivän kuluessa kirjeen tiedoksisaannista. Vastinepyynnön mukaan, jos erääntyneitä verovelkoja ja ulosottoperinnässä olleita velkoja ei ollut hoidettu kuuden kuukauden kuluessa vastinepyyntökirjeen tiedoksisaannista, ELY-keskus tuli peruuttamaan yhtiölle myönnetyt luvat.

A Oy ei ole antanut pyydettyä vastinetta. Oman ilmoituksensa mukaan yhtiö ei ollut saanut kyseistä kirjettä.

ELY-keskus on peruuttanut yhtiön joukkoliikenneluvat.

Hallinto-oikeus on katsonut, että vastinepyyntö olisi tullut lähettää todisteellisesti saantitodistusta vastaan. Kun näin ei ollut menetelty, hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa on ELY-keskuksen valituksen johdosta ensisijaisesti kysymys siitä, onko vastinepyyntö voitu lähettää tavallisena kirjeenä vai olisiko asiassa tullut käyttää todisteellista tiedoksiantotapaa.

Tiedoksiantoa koskeva oikeudellinen harkinta ja johtopäätös

Hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) on hallintolain 60 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohessa, että uudistuksen tarkoituksena on rajoittaa todisteellisten tiedoksiantotapojen käyttöala mahdollisimman vähäiseksi. Yleisten oikeusturvaperiaatteiden kannalta todisteellisesta tiedoksiannosta ei kuitenkaan voida luopua. Saantitodistusta olisi käytettävä ainoastaan silloin, kun tiedoksianto koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Velvoittavia päätöksiä ovat kaikki sellaiset päätökset, joissa asetetaan jokin toiminnallinen velvoite. Tällainen voi olla maksuvelvoite tai esimerkiksi velvoite poistaa jokin rakennus. Velvoittavana päätöksenä ei sen sijaan pidettäisi esimerkiksi jonkin tuen tai avustuksen myöntävää päätöstä, joka sisältää merkittäviä omaisuuden käyttämistä koskevia ehtoja tai rajoituksia. Lähtökohtana olisi pääasiaratkaisun velvoittava luonne. Saantitodistusta voitaisiin viranomaisen harkinnan mukaan käyttää myös silloin, jos todisteellista tiedoksiantotapaa voidaan pitää muusta syystä tarpeellisena asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhtiöllä on ollut velvollisuus maksaa vero- ja ulosottovelkansa ELY-keskuksen tätä tarkoittavasta kehotuksesta riippumatta. Tähän nähden joukkoliikennelain 35 §:n 2 momentin mukaisen määräajan asettamista luvanhaltijalle vero- ja ulosottovelkoja koskevien laiminlyöntien korjaamiseksi ei ole rinnastettava hallintolain 60 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuun velvoittavaan päätökseen siitä huolimatta, että lupa voidaan peruuttaa, ellei laiminlyöntejä määräajassa korjata, ja määräajan asettaminen siis tällä tavoin vaikuttaa luvanhaltijan oikeuteen. ELY-keskuksella ei ole näin ollen ollut mainittuun lainkohtaan perustunutta velvollisuutta käyttää todisteellista tiedoksiantoa vastinepyynnön lähettäessään.

Luvanhaltijalla on liikenteenharjoittaja-asetukseen perustuva velvollisuus pitää yllä toimipaikkaa ja ilmoittaa sen muuttumisesta lupaviranomaiselle. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon myös hallintolain esitöistä ilmenevä tarkoitus rajoittaa todisteellisten tiedoksiantotapojen käyttöala mahdollisimman vähäiseksi ELY-keskus on voinut harkintavaltansa puitteissa katsoa, että saantitodistuksen käyttäminen ei ole ollut hallintolain 60 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla muutoinkaan tarpeen yhtiön oikeuksien turvaamiseksi vaan että vastinepyyntö on voitu lähettää tavallisena kirjeenä.

Edellä olevan johdosta hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Asian selvitettyyn tilaan nähden ja viivytyksen välttämiseksi on perusteltua ottaa yhtiön hallinto-oikeudelle tekemä valitus muiden valitusperusteiden osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta välittömästi tutkittavaksi.

Lupien peruuttamista koskeva oikeudellinen harkinta

Saadun selvityksen mukaan A Oy:llä on maksamatonta verovelkaa, jonka määrää on pidettävä yhtiön maksukykyyn nähden vähäistä suurempana, sekä velkoja, jotka on palautettu ulosotosta varattomuustodistuksin. Yhtiölle on annettu mahdollisuus lainmukaisessa määräajassa korjata laiminlyönnit, mutta näin ei ole tapahtunut. ELY-keskuksen on siten tullut peruuttaa yhtiölle myönnetyt joukkoliikenneluvat. A Oy:n ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä ja ELY-keskuksen päätös saatettava voimaan päätöksen antamisesta jo kulunut aika huomioon ottaen niin, että päätös on heti täytäntöönpantavissa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Tapio Lae Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 1.7.2015 nro 474/15

Asian aikaisempi käsittely

Vaasan kaupunki on ilmoittanut 4.10.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta palveluliikenteen kutsubussien 1 ja 3 liikennöinnin hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2016 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.1.–31.12.2017.

Vaasan kaupunginhallitus on 18.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 528) valinnut palvelubussien 1 ja 3 osalta Tapio Lae Oy:n tarjouksen.

Vaasan kaupunginhallitus on 16.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 53) korjannut 18.12.2014 tekemäänsä hankintapäätöstä muun ohella siten, että se on valinnut palveluliikenteen kutsubussien 1 ja 3 osalta Invataksi Niemi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 300 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Tapio Lae Oy on ollut valittajana, Vaasan kaupunki vastapuolena ja Invataksi Niemi Oy kuultavana, on hylännyt Tapio Lae Oy:n valituksen ja Vaasan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se on 16.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä muuttanut 18.12.2014 tekemäänsä hankintapäätöstä.

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee.

Hankintalain 76 §:n mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintasopimus. Hankintasopimus syntyy kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella.

Hankintalain 76 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 51 ja 52) mukaan sopimus syntyy hankintayksikön ja tarjoajan nimenomaisella tahdonilmaisulla, joka tapahtuu kirjallisen hankintasopimuksen allekirjoittamisella. Hankintasopimus ei ilman erityistä syytä synny ainoastaan hankintapäätöksen tiedoksiannolla. Esitöiden mukaan lain 94 §:n 2 momentissa säädetään seuraamusten määräämisestä tilanteissa, joissa kirjallista sopimusta ei ole tehty, mutta hankinnan toteuttamiseen on ryhdytty. Pykälän esitöissä myös todetaan, että sopimuksen syntymistä koskevien tulkintatilanteiden välttämiseksi on suositeltavaa, että hankintayksikkö viimeistään hankintapäätöksen tiedoksiannossa ilmoittaa, että hankintasopimus ei synny hankintapäätöksellä. Samalla hankintayksikkö ilmoittaa, miten hankintasopimus osapuolten kesken on tarkoitus myöhemmin tehdä.

Hankintalain 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tai ratkaisun korjaaminen ei edellytä asianosaisen suostumusta. Päätöstä tai ratkaisua ei kuitenkaan voida korjata hankintaoikaisuna, jos hankintasopimus on tehty.

Edellä mainitun lainkohdan esitöissä (HE 190/2009 vp s. 54) on todettu, että edellytyksenä hankintaoikaisun käytölle on kaikissa tapauksissa se, että hankintayksikön päätös tai toimenpide perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Käytännössä hankintaoikaisua voidaan käyttää esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksikkö havaitsee tarjousten vertailussa tapahtuneen pisteytysvirheen tai että vertailuperustetta on sovellettu muutoin virheellisellä tavalla.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi ottaa hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintaoikaisun vireilletulosta välittömästi niille, joita asia koskee. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse ottaa hankintapäätöksen tai ratkaisun korjattavakseen 60 päivän kuluessa siitä, kun hankintaoikaisun kohteena oleva päätös tai ratkaisu on tehty. Pykälän 3 momentin mukaan muutoksenhaku markkinaoikeuteen ei estä hankintaoikaisun tekemistä tai hankintaoikaisun käsittelyä. Hankintaoikaisu voi koskea myös lainvoimaiseksi tullutta hankintayksikön päätöstä, jos asiaa ei ole saatettu markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hankintayksikön menettelyn arviointi

Hankintayksikkö on 18.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Tapio Lae Oy:n tarjouksen. Myöhemmin hankintayksikkö on ottanut asian uudelleen käsiteltäväkseen ja 16.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä korjannut alkuperäistä hankintapäätöstä siten, että se on valinnut Tapio Lae Oy:n tarjouksen sijaan Invataksi Niemi Oy:n tarjouksen. Hankintayksikön 18.12.2014 tekemä hankintapäätös on annettu Tapio Lae Oy:lle kirjallisesti tiedoksi 18.2.2015, eli samanaikaisesti kuin 16.2.2015 tehty hankintaoikaisupäätös.

Valittajan mukaan hankintayksikkö ei olisi voinut tehdä asiassa 80 §:n 1 momentissa tarkoitettua hankintaoikaisua, koska osapuolet ovat käytännössä yksimielisesti solmineet hankintasopimuksen, joka on ollut tarkoitus vahvistaa kirjallisesti tammikuun 2015 aikana.

Asiassa esitetystä selvityksestä käy ilmi, ettei 18.12.2014 tehdyn hankintapäätöksen perusteella ole tehty kirjallista hankintasopimusta, eikä valittaja ole näin edes väittänyt. Kun otetaan huomioon, että hankintalain ja sen esitöiden perusteella hankintasopimus syntyy nimenomaisesti vain kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella, ei nyt kysymyksessä olevan asian arvioinnin kannalta ole annettava merkitystä sille, että valittaja on esittämänsä mukaan käytännössä aloittanut hankintapäätöksessä tarkoitetun toiminnan jo 2.1.2015. Markkinaoikeus myös toteaa, ettei 18.12.2014 tehtyä hankintapäätöstä ole annettu valittajalle kirjallisesti tiedoksi hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaisesti kuin vasta 18.2.2015 hankintaoikaisupäätöksen tiedoksiantamisen yhteydessä.

Koska hankintasopimusta ei ole solmittu kirjallisesti, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut hankintalain nojalla 16.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä korjata 18.12.2014 tekemäänsä hankintapäätöstä ja valita Invataksi Niemi Oy:n hankintojen toimittajaksi.

Siltä osin kuin valittaja on viitannut kärsimäänsä vahinkoon esittämättä kuitenkaan varsinaista vahingonkorvausta koskevaa vaatimusta, markkinaoikeus toteaa hankintalain 107 §:n 3 momentin perusteella, että toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus, eikä markkinaoikeus ole toimivaltainen tutkimaan tällaista vaatimusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian lopputuloksesta huolimatta ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Olli Wikberg ja Teija Kotro.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Tapio Lae Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja palauttaa asian markkinaoikeudelle käsiteltäväksi tai muuttaa markkinaoikeuden päätöstä ja kumoaa hankintaoikaisupäätöksen 16.2.2015 (§ 53) ja / tai muuttaa hankintaoikaisupäätöstä niin, että valituksi tulee valittajan tarjous tarjouksessa esitetyin ehdoin. Lisäksi valittaja on vaatinut, että Vaasan kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Valittajan tarjouksen selkeydestä huolimatta hankintayksikkö on väittänyt erehtyneensä tarjouksessa mainittujen autojen määrästä. Väitetystä erehdyksestä johtuen hankintayksikkö on kumonnut hankintapäätöksen hankintaoikaisupäätöksellä.

Markkinaoikeuden päätös on virheellinen, koska sen perusteluissa ei ole sivuttu valittajan markkinaoikeudessa esiin tuomia menettelyvirheitä. Hankintayksikkö ei ole kohdellut hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä, eikä sen toiminta ole täyttänyt vaatimuksia menettelyn avoimuudesta ja suhteellisuudesta.

Hankintayksikkö on 2.1.2015 todennut, että hankintasopimus on sitovasti tehty ja pannaan välittömästi täytäntöön. Sopimus on perustunut osapuolten välisiin kirjallisiin tahdonilmaisuihin. Hankintayksikkö ei voi korjata päätöstä, jos hankintasopimus on tehty. Markkinaoikeuden päätös on perustunut virheelliseen käsitykseen sopimuksen suullisesta luonteesta. Osapuolten välille on 22.12.2014 syntynyt sopimus, joka on perustunut sopimusneuvotteluihin, hankintailmoitukseen, valittajan tarjoukseen ja hankintapäätökseen.

Hankintamenettelyä tulee arvioida kokonaisuutena. Valittajan voitettua tarjouskilpailun osapuolet ovat alkaneet neuvotella sopimuksen tarkemmasta sisällöstä. Kun yksimielisyys on saavutettu, hankintayksikkö on vahvistanut sopimuksen osapuolia sitovaksi ja 2.1.2015 alkaen täytäntöön pantavaksi. Kanssakäyminen on perustunut kirjalliseen aineistoon, jota on täydennetty neuvotteluin. Sopimuksen sitovuus on vahvistettu kirjallisessa yhteydenpidossa viimeistään ensimmäisen laskun lähettämisen yhteydessä. Osapuolet ovat ryhtyneet sopimuksen mukaisiin toimiin. Valittaja on täyttänyt omat sopimusvelvoitteensa ja laskuttanut palvelustaan. Menettelyä kokonaisuutena arvioitaessa on selvää, että vaatimus sopimuksen kirjallisesta muodosta on täyttynyt.

Julkisista hankinnoista annetun lain valmisteluasiakirjojen mukaan hankintasopimus syntyy ilman erillistä allekirjoitusta, jos sopimuksen syntymiselle on erityinen syy. Tällaisia syitä on kyseessä olevassa tapauksessa runsaasti. Hankintayksikkö on nimenomaisesti sitoutunut sopimukseen kirjallisesti ja suullisesti, sopimus on kirjallisesti vahvistettu, sopimukseen on ryhdytty ja sen mukaisesta palvelusta on laskutettu.

Lisäksi tehty sopimus on ollut suuruusluokaltaan merkittävä ja edellyttänyt valittajalta huomattavia investointeja. Hankintayksikkö on nimenomaisesti edellyttänyt valittajan tekevän merkittäviä kalustohankintoja, joiden toteutusaikataulusta on sovittu hankintayksikön kanssa. Hankintayksikön on täytynyt käsittää, että kyse on ollut valittajalle merkittävistä hankinnoista. Hankintayksikön vaatimien matalalattia-ajoneuvojen hyödyntämismahdollisuus on normaaliliikenteessä rajallinen, eikä kyseisiä ajoneuvoja ole voitu valittajan toiminnan luonteesta johtuen hyödyntää. Hankintayksikön on täytynyt käsittää vaatimansa investoinnin todellinen riski.

Vaikka hankintayksikkö on hankintailmoituksessa ja neuvotteluissa vaatinut matalalattia-ajoneuvoja, se on hankintaoikaisupäätöksen jälkeen hyödyntänyt muunlaisia ajoneuvoja. Pelkästään valittajaa koskenut vaatimus on ollut tasapuolisen kohtelun vastainen ja edellyttänyt valittajalta kohtuuttomia taloudellisia uhrauksia, mikä jo yksinään on erityinen syy katsoa, että kirjallinen sopimus on sitonut osapuolia ja että oikaisupäätös on siten ollut pätemätön.

Lisäksi erityinen syy on se, kuinka perustavanlaatuisesti sopimukseen on ryhdytty. Hankinnasta on 21.12.2014 tiedotettu Pohjalainen-lehdessä, valittaja on aloittanut palvelubusseja 1 ja 3 koskevan liikennöinnin 2.1.2015 ja sille on siirretty liikennöintiin liittyvät puhelinliittymät 7.1.2015. Hankintayksikkö on myös kehottanut valittajaa hakemaan Invataksi Niemi Oy:ltä rahastuslaitteet, puhelinkortit ja hankkimaan kuljettajakortit. Liikennöinnistä on lähetetty hankintayksikölle lasku sopimuksen mukaisesti 30.1.2015.

Oikeusministeriön työryhmämietinnössä 2008:6 on katsottu, että hankintasopimus tulkitaan tehdyksi, vaikka osapuolet eivät olisikaan sitä allekirjoittaneet, jos olosuhteista on pääteltävissä, että osapuolet ovat jo sitoutuneet sopimuksen täyttämiseen tai heillä on tarkoitus sitoutua sopimuksen velvoitteisiin.

Kyseessä olevassa tapauksessa sopimuksen sitovuuden puolesta puhuvia olosuhteita on useita. Sopimusta on alettu noudattaa, palvelusta on laskutettu ja hankintayksikön vaatimista ajoneuvohankinnoista on keskusteltu, päätetty sekä kyseiset hankinnat myös toteutettu. Osapuolet ovat lisäksi käsittäneet, että kyseisen suuruusluokan hankinnat sitovat valittajan sopimukseen pitkäksi aikaa myös taloudellisesti. Asia on myös tuotu julkisuuteen lehdessä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 76 §:ssä säädettyä vaatimusta hankintasopimuksen allekirjoituksesta ei tule lainvalmisteluasiakirjojen mukaan tulkita ehdottomasti, sillä tarkoituksena on ollut asettaa kaksi merkittävää poikkeusta. Poikkeus on mahdollinen erityisestä syystä tai jos olosuhteista on pääteltävissä, että osapuolten tarkoituksena on ollut sitoutua sopimukseen. Molemmat poikkeukset soveltuvat kyseessä olevassa tapauksessa.

Allekirjoitus korvataan kauppasuhteissa usein kirjallisella tai sähköisellä kuittauksella. Koska sopimukseen on kyseessä olevassa tapauksessa ryhdytty, valittajalla on ollut aihetta olettaa, että kuittaus riittää sopimuksen vahvistamiseksi. Tämä kysymys on sopimusoikeuden yleisten oppien mukaan tulkittava sopimuksen laatijan vahingoksi.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa väittänyt, ettei se ole sitoutunut sopimukseen, koska suunnittelupäälliköllä ei kaupungin johtosäännön mukaan ole ollut oikeutta edustaa hankintayksikköä asiassa. Väite on perusteeton. Valittajan voitettua hankintamenettelyn hankintayksikkö on itse määrännyt edustajansa neuvotteluihin. Kun lisäksi otetaan huomioon, että sopimuksen synty on ollut koko hankintayksikön tiedossa, olisi kohtuutonta edellyttää, että valittaja olisi perehtynyt johtosääntöön selvittääkseen oikean edustajan. Hankintayksikkö määrää edustuksestaan ja on siitä yksinomaisesti vastuussa. Tätä edellyttää jo pelkästään valittajan oikeusturva.

Hankintamenettelyssä ei ole kohdeltu osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä, toiminta ei ole ollut avointa eikä suhteellisuuden vaatimuksia ole otettu huomioon.

Hankintayksikkö on toiminut epäasianmukaisesti ja mitoittanut toimensa olennaisesti väärin aiheuttamalla valittajalle 500 000 euron vahingot vain siksi, ettei valittajan tarjouksen erittäin selvästi esitettyä taulukkoa ole osattu tai haluttu osata lukea. Suhteellisuuden vaatimusten laiminlyönti on menettelyvirhe, jonka tulee johtaa päätöksen kumoamiseen.

Hankintayksikkö on toiminut vastoin lain vaatimusta taloudellisesta ja suunnitelmallisesta toiminnasta aiheuttaessaan valittajalle merkittäviä vahinkoja. Näkökulman on oltava kokonaistaloudellinen. Hankintayksikkö on sopimussuhteen aikana kieltäytynyt sopimusvelvoitteistaan aiheuttaen merkittäviä kustannuksia itselleen ja valittajalle. Myös tältä osin hankintayksikkö on rikkonut suhteellisuuden vaatimusta.

Tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusta on rikottu muun muassa kahdella tapaa. Valittajan heikkoa asemaa on käytetty hyväksi sitomalla valittaja sopimusjärjestelyihin hankintayksikön itse sitoutumatta sopimukseen. Toiseksi valittajalle on asetettu muita hankintamenettelyn osallistujia ankarammat sopimusehdot. Kyseessä on olennainen epäsuhde, sillä matalalattia-ajoneuvot maksavat huomattavasti enemmän.

Vaikka valittaja on aloittanut sopimuksen mukaisen liikennöinnin, hankintayksikkö on 3.2.2015 ehdottanut uutta, alennettua hintaa, jolloin kokonaishinnaksi olisi muodostunut olennaisesti valittajan tarjousta alhaisempi 303 435,84 euroa. Menettely ei tältä osin ole täyttänyt avoimuuden vaatimuksia, sillä ehdotus on tullut hankintayksiköltä, mutta sen on esittänyt henkilö, jonka hankintayksikkö oli pelkällä hiljaisella hyväksynnällä valinnut asiassa edustajakseen. Nyt hankintayksikkö on kuitenkin kieltänyt suunnittelupäällikön toimivallan. Menettelyn avoimuuden laiminlyönnistä seuraa menettelyvirhe, jonka korjaamiseksi oikaisupäätöksen kumoaminen on tarpeen.

Selitykset

Vaasan kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Tapio Lae Oy:n valituksen.

Hankintayksikkö on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on kohdellut hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toiminut avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen päättäessään hankintaoikaisuna korjata riidattomasti virheellisen hankintapäätöksen.

Hankintapäätös on perustunut lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen siten kuin hankintaoikaisupäätöksessä on esitetty. Vuoden 2015 puolella on huomattu, että tarjousvertailussa oli tehty virhe palveluliikenteen kutsubussien l ja 3 osalta. Valittajan tarjousta oli tulkittu väärin niin, että teknisen lautakunnan esityksessä mainittu arvonlisäveroton hinta 254 179,44 euroa olisi ollut kokonaishinta kahdelle autolle kahden vuoden ajanjaksolle. Todellisuudessa kyse on ollut kokonaishinnasta yhdelle autolle mainitulle ajanjaksolle. Ilman virhettä Invataksi Niemi Oy olisi voittanut tarjouskilpailun myös palveluliikenteen kutsubussien l ja 3 osalta. Hankintaoikaisun vireille tulosta on ilmoitettu välittömästi 11.2.2015 sekä valittajalle että Invataksi Niemi Oy:lle. Lisäksi valittajalle on annettu tilaisuus lausua asiasta ennen hankintaoikaisupäätöksen tekemistä. Hankintapäätöksen oikaisematta jättäminen kyseessä olevissa olosuhteissa ei olisi ollut tasapuolista eikä suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottavaa.

Hankintapäätöksen tarkoittamaa EU-kynnysarvon ylittävää hankintaa koskevaa kirjallista hankintasopimusta ei ole voimassa hankintayksikön ja valittajan välillä.

Hankintasopimus syntyy nimenomaan kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella. Kyseessä on julkisista hankinnoista annetun lain 76 §:ssä säädetty erityissäännös hankintasopimuksen syntymistavasta. Erillisen, kirjallisen sopimuksen nimenomainen allekirjoittaminen on hankintasopimuksen lakiin perustuva, oikeustoimilaissa säädetystä poikkeava erityinen muotovaatimus sopimuksen syntymistä koskevien tulkintatilanteiden välttämiseksi. Lainvalmisteluasiakirjoissa esitetyn perusteella sopimus syntyy nykyään hankintayksikön ja tarjoajan nimenomaisella tahdonilmaisulla, joka tapahtuu nimenomaan kirjallisen hankintasopimuksen allekirjoittamisella. Hankintasopimus ei ilman erityistä syytä synny ainoastaan hankintapäätöksen tiedoksiannolla.

Hankintasopimusta ei ole tehty. Jo tarjouspyyntö on sisältänyt maininnan siitä, että sopimus syntyy, kun päätös on saanut lainvoiman ja molemmat osapuolet ovat allekirjoittaneet sopimuksen. Tämä on kiistatta ollut myös valittajan tiedossa. Lisäksi hankintapäätöstä muutoksenhakuohjeineen ei joulukuussa 2014 ollut vielä edes annettu tiedoksi valittajalle. Kyseessä on EU-kynnysarvon ylittävä hankinta, jossa hankintasopimus voidaan tehdä aikaisintaan 21 päivän kuluttua siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tai hänen katsotaan saaneen päätöksen ja valitusosoituksen tiedoksi.

Kun otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 1 kohta, 76 § ja 77 §:n 1 momentti, edellä esitetty tarjouspyynnön maininta ja edellä hankintapäätöksen tiedoksiannosta todettu, ei edes valittajan käsityksenä ole voinut olla se, että hankintayksikön suunnittelupäällikön ja valittajan toimitusjohtajan välisissä yhteydenotoissa joulukuussa 2014 olisi ollut kyse hankintapäätöksen tarkoittamaa EU-kynnysarvon ylittävää hankintaa koskevan hankintasopimuksen tekemisestä. Näissä olosuhteissa erityistä syytä hankintasopimuksen syntymiselle mainittujen henkilöiden välisissä yhteydenotoissa joulukuussa 2014 ei ole todettavissa.

Työryhmämietintö on ollut ainoastaan ehdotus lainsäätäjälle. Työryhmän ehdotus säätää hankintasopimuksen syntymisestä myös muun näytön perusteella ei kuitenkaan päätynyt julkisista hankinnoista annetun lain 76 §:n erityissäännöksen sanamuotoon.

Joka tapauksessa kaikki edellä mainittu huomioon ottaen senkään perusteella, että valittaja käytännössä on liikennöinyt palvelubusseja l ja 3 ajanjaksolla 2.1.–31.3.2015 ja laskuttanut siitä, kyseessä ei voida tulkita olleen hankintapäätöksen tarkoittamaa hankintaa koskevan hankintasopimuksen tekeminen. Hankintasopimusta ei siten myöskään ole syntynyt olosuhteiden perusteella. Olosuhteista ei ole pääteltävissä, että hankintayksikön ja valittajan tarkoituksena olisi ollut joulukuussa 2014 nimenomaisesti sitovasti sopia hankintapäätöksen tarkoittamasta hankinnasta. Silloinhan ei edes ole ollut tietoa hankintapäätöksen lainvoimaisuudesta.

Tulkintatilanteiden välttämiseksi lainvalmisteluasiakirjoissa on suositeltu, että hankintayksikkö viimeistään hankintapäätöksen tiedoksiannossa ilmoittaa, ettei hankintasopimus synny hankintapäätöksellä. Kun otetaan huomioon tarjouspyyntöön sisältynyt maininta, hankintayksikkö on toiminut juuri näin.

Myös valittajan käsityksenä on täytynyt olla se, ettei liikennöinti kyseessä olevissa olosuhteissa ilman lainvoimaista hankintapäätöstä ja kirjallisesti allekirjoitettua sopimusta ole tarkoittanut nimenomaan hankintapäätöksen tarkoittamaa EU-kynnysarvon ylittävää hankintaa koskevan hankintasopimuksen tekemistä.

Joulukuun 2014 yhteydenotoissa ei vielä ole edes keskusteltu liikennöintikorvausten maksamisesta, vaan tämä on jäänyt odottamaan kirjallisen sopimuksen allekirjoittamista. Kalustosta on todettu, että tarjouspyynnön mukaista kalustoa tulee liikennöinnissä myöhemmin käyttää. Valittajalle tavanomaisena valmistelutoimenpiteenä siirrettyjen tilauspuhelinliittymien laskut valittaja on jättänyt hoitamatta. Tämäkin viitannee siihen, mikä on ollut myös valittajan käsitys palvelubussien l ja 3 liikennöinnistä kyseisissä olosuhteissa ilman lainvoimaista hankintapäätöstä ja kirjallisesti allekirjoitettua sopimusta.

Valittajan vaatimus markkinaoikeuden päätöksen muuttamisesta siten, että valituksi tullut tarjoaja on hankintapäätöksen mukaisesti valittaja tarjouksensa mukaisin ehdoin, on julkisista hankinnoista annetun lain 94 §:ssä säädetyn perusteella perusteeton.

Invataksi Niemi Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Lisäselvitys

Vaasan kaupunki on toimittanut lisäselvityksenä Pohjanmaan käräjäoikeuteen vahingonkorvausasiassa antamansa vastauksen, joka on lähetetty tiedoksi Tapio Lae Oy:lle.

Vastaselitys

Tapio Lae Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Vaasan kaupungin selityksessä esitetyt väitteet ja vaatimukset ja ratkaisee asian valituksessa pyydetyin tavoin.

Tapio Lae Oy on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hankintaoikaisupäätöksellä valittu tarjoaja ei ole täyttänyt niitä hankintayksikön asettamia edellytyksiä, joita valittajalta on vaadittu. Hankintaoikaisupäätöksen jälkeen Invataksi Niemi Oy:ltä ei ole enää vaadittu matalalattia-ajoneuvoja. Hankintayksikkö ei ole selityksessään edes kiistänyt tätä eriarvoista kohtelua. Invataksi Niemi Oy liikennöi tälläkin hetkellä palveluliikenteen kutsubussien 1 ja 3 reittiä muilla kuin matalalattia‑ajoneuvoilla. Se, että yhtiöltä ei ole vaadittu mainittujen ajoneuvojen käyttöä, mahdollistaa halvemman tarjouksen tekemisen. Suosimiseen on saattanut vaikuttaa myös se, että yhtiön kotipaikka on Vaasa toisin kuin valittajalla.

Hankintayksikkö on vastoin avoimuuden periaatetta antanut valittajan ymmärtää tämän asioivan toimivaltaisen virkamiehen kanssa. Hankintayksikkö ei siten voi vedota toimivallan puuttumiseen.

Pelkästään se seikka, että työryhmän ehdotus ei ole päätynyt lain lopulliseen sanamuotoon, ei heikennä esityön arvoa. Kyse on lainsäätäjän tarkoituksesta, joka on velvoittava oikeuslähde ja ilmenee ensisijaisesti lain esitöistä. Mikäli työryhmämietinnössä esitetystä olisi haluttu poiketa, olisi tästä otettu maininta hallituksen esitykseen. Muista lain esitöistä tai laista itsestään ei ole löydettävissä sellaista, joka estäisi työryhmämietinnön soveltamisen. Mietintö on otettava huomioon asian ratkaisussa.

Valittajan tulee katsoa saaneen hankintapäätöksen valitusosoituksineen tiedoksi jo neuvotteluissa, koska hankintayksikkö/suunnittelupäällikkö on tosiasiallisesti antanut sen tuolloin tiedoksi valittajalle. Neuvotteluja ei olisi voitu käydä ilman tietoa hankintapäätöksen sisällöstä ja mahdollisuudesta muutoksenhakuun. Odotusaika on joka tapauksessa päättynyt tammikuun ensimmäisten viikkojen aikana.

Kirjallinen tahdonilmaisu, jonka perusteella valittaja on katsonut sopimuksen viimeistään syntyneeksi, eli lasku, on lähetetty vasta odotusajan päättymisen jälkeen. Odotusaikaan liittyvällä seikalla ei siten ole merkitystä asian ratkaisussa.

Tarjouspyynnön maininta ei muuta sitä tosiasiaa, että asiassa on syntynyt sopimus. Valittaja ja hankintayksikkö/suunnittelupäällikkö ovat nimenomaisesti sopineet asiasta toisin ja suunnittelupäällikön ilmoituksella poikenneet tarjouspyynnöstä ilmoitetusta. Sitovan sopimuksen syntymistä eivät ole estäneet odotusaika tai tarjouspyynnössä ilmoitettu sopimuksen syntytapa.

Valittaja ei ole jättänyt puhelinliittymien laskuja hoitamatta, vaan maksanut ne elokuulle 2015 saakka, vaikka hankintayksikkö on perusteettomasti päättänyt sopimuksen. Valittaja on syyskuussa 2015 ilmoittanut hankintayksikölle, että laskut tulevat edelleen sille ja pyytänyt palauttamaan suoritetut maksut. Hankintayksikön virheellisellä väittämällä ei ole merkitystä asian ratkaisun kannalta. Pikemminkin laskujen maksaminen osoittaa, että valittaja on pitänyt hankintasopimusta syntyneenä.

Vaasan kaupungille on lähetetty tiedoksi Tapio Lae Oy:n vastaselitys.

Muut selvitykset ja tiedoksiannot

Invataksi Niemi Oy:lle on lähetetty tiedoksi Vaasan kaupungin selitys ja lisäselvitys sekä Tapio Lae Oy:n vastaselitys.

Tapio Lae Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Vaasan kaupungille ja Invataksi Niemi Oy:lle.

Vaasan kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut Tapio Lae Oy:n ja Invataksi Niemi Oy:n palveluliikenteen kutsubussien 1 ja 3 liikennöintiä koskevat tarjoukset kokonaisuudessaan ja lisäksi ilmoittanut, ettei hankintaoikaisupäätöksen 16.2.2015 (§ 53) jälkeen ole tehty hankintasopimusta, vaan hankinta on toteutettu tilapäisenä liikennöintinä.

Vaasan kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevat päätökset.

Tapio Lae Oy ja Invataksi Niemi Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausuman antamiseen tarjouksia ja hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevien Vaasan kaupungin toimittamien lisäselvitysten johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Tapio Lae Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asiassa on Tapio Lae Oy:n valituksen johdosta arvioitavana kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se on 16.2.2015 hankintaoikaisuna korjannut 18.12.2014 tekemänsä hankintapäätöksen (§ 528).

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tai ratkaisun korjaaminen ei edellytä asianosaisen suostumusta. Päätöstä tai ratkaisua ei kuitenkaan voida korjata hankintaoikaisuna, jos hankintasopimus on tehty.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 76 §:n mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintasopimus. Hankintasopimus syntyy kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella.

Edellä mainitun hankintasopimuksen tekemistä koskevan pykälän osalta hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp) on markkinaoikeuden päätöksessäkin esitetyllä tavalla muun ohella todettu, että sopimus syntyisi hankintayksikön ja tarjoajan nimenomaisella tahdonilmaisulla, joka tapahtuisi kirjallisen hankintasopimuksen allekirjoittamisella, ja että hankintasopimus ei ilman erityistä syytä syntyisi ainoastaan hankintapäätöksen tiedoksiannolla. Lisäksi on todettu, että lain 94 §:n 2 momentissa säädettäisiin seuraamusten määräämisestä tilanteissa, joissa kirjallista sopimusta ei ole tehty, mutta hankinnan toteuttamiseen on ryhdytty.

Hankintalain 94 §:n 2 momentin perusteella markkinaoikeus voi hyvitysmaksua, tehottomuusseuraamusta, seuraamusmaksua tai sopimuskauden lyhentämistä määrätessään katsoa hankintasopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Edellä todetulla tavalla hankintalain 76 §:n mukaan hankintasopimus syntyy kirjallisen hankintasopimuksen allekirjoittamisella. Nyt esillä olevan asian tarjouspyynnössä on lisäksi yksiselitteisesti ja nimenomaisesti ilmoitettu, että sopimus syntyy, kun päätös on saanut lainvoiman ja sopimus on molempien osapuolten osalta allekirjoitettu. Tällaista hankintalaissa ja tarjouspyynnössä tarkoitettua hankintasopimusta ei nyt esillä olevassa asiassa voida katsoa tehdyn.

Koska asiassa saadun selvityksen perusteella hankintapäätös on annettu tiedoksi kirjallisesti vasta samanaikaisesti hankintaoikaisupäätöksen kanssa, ei hankintaoikaisua voida katsoa tehdyn vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Asiassa ei siten voida arvioida olevan erityistä syytä katsoa hankintasopimuksen syntyneen jo hankintapäätöksen tiedoksiannolla.

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu hankintasopimuksen syntymisestä olosuhteiden perusteella, merkitystä asiassa ei ole myöskään sillä sinänsä selvällä seikalla, että Tapio Lae Oy on liikennöinyt palvelubusseja 1 ja 3 alkuvuonna 2015.

Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, ettei estettä 18.12.2014 tehdyn hankintapäätöksen (§ 528) korjaamiselle 16.2.2015 tehdyllä hankintaoikaisupäätöksellä (§ 53) ole ollut sillä perusteella, että asiassa olisi tehty hankintasopimus ennen hankintaoikaisua.

Hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmeneviä yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun sekä avoimuus- ja suhteellisuusperiaatteita on noudatettava hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa. Näiden periaatteiden sisältöä arvioidaan julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä hankintasäännösten näkökulmasta.

Yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjouksessa esitettävät kohdat" mukaan tarjouksessa on tullut esittää muun ohella selvitys käytettävästä autokalustosta. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, ettei tarjouksia, jotka perustuvat muihin kuin matalalattiabusseihin, oteta huomioon.

Tapio Lae Oy:n tarjouksessa on ilmoitettu sen hetkisen kaluston lisäksi hankinnassa oleva kalusto, joka tarjouksesta ilmenevän mukaan on arvioitavissa matalalattiabusseiksi.

Invataksi Niemi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut kaluston osalta muun ohella, että se tulee hankkimaan kaksi uutta matalalattiabussia heti tarjouskilpailun ratkettua ja että tehtaan mukaan toimitusaika uudelle autolle on noin 2–4 kuukautta, mihin asti yhtiö liikennöi käytössään olevalla kalustolla, jolla liikennettä nykyisin on hoidettu.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse vielä tarjousta tehdessään olla hankinnan toteuttamiseksi tarvittavia resursseja käytössään. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on myös oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä epäillä toisin.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella on pääteltävissä, ettei nyt esillä olevassa asiassa kummallakaan tarjoajalla ole ollut tarjousta tai hankintapäätöstä tehtäessä, vuoden 2015 alkaessa tai hankintaoikaisupäätöstä tehtäessä olemassa tarjouspyynnössä edellytettyjä matalalattiabusseja, mutta kumpikin tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut hankkimaan tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset täyttävän kaluston. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajien sitoumuksiin kaluston hankkimisesta.

Kun hankintalaissa ja erityisesti tarjouspyynnössä tarkoitettua hankintasopimusta ei ole tehty ja Invataksi Niemi Oy on tarjouksessaan sitoutunut hankkimaan tarjouspyynnön mukaiset matalalattiabussit, hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintasäännöksissä tarkoitetun yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun tai suhteellisuusperiaatteen vastaisesti korjatessaan hankintaoikaisuna virheellisen hankintapäätöksensä. Se valittajan esiin tuoma seikka, että hankintayksikkö on hyödyntänyt hankintaoikaisupäätöksen jälkeisessä väliaikaisessa järjestelyssä muunlaisia kuin tarjouspyynnössä tarkoitettuja ajoneuvoja, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Asiakirjoista ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi menetellyt asiassa myöskään hankintasäännöksissä tarkoitetun avoimuuden periaatteen vastaisesti.

Markkinaoikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä hankintalain 94 §:n 1 momentti huomioon ottaen kuulu sopimusoikeudellisten kysymysten tutkiminen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Tapio Lae Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Asia Vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta koskevat valitukset

Valittajat 1. Nurmin vesihuolto-osuuskunta

2. A ja hänen asiakumppaninsa

Päätös, jota valitukset koskevat

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.7.2015 n:o 15/0252/2

Asian aikaisempi käsittely

Nurmin vesihuolto-osuuskunta on esittänyt Nurmin vesijohto- ja jätevesiviemäriverkoston toiminta-aluetta muutettavaksi Aitolahden ja Hirviniemen alueiden osalta siten, että toiminta-alue rajataan käsittämään runkoverkoston välittömässä läheisyydessä olevat vesihuoltoverkostoon vapaaehtoisesti liitettävät kiinteistöt.

Tampereen yhdyskuntalautakunta on päätöksellä 30.9.2014 (§ 255) hyväksynyt liitekartasta ilmenevän Nurmin vesihuolto-osuuskunnan toiminta-alueen. Toiminta-alue on vesihuolto-osuuskunnan esityksen mukainen lukuun ottamatta kiinteistöä osoitteessa Aitoniementie 310, joka sisällytetään toiminta-alueeseen.

Yhdyskuntalautakunta on perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

Vuonna 2011 vahvistettu toiminta-alue ei ole ollut kaikilta osin vesihuoltolain 8 §:n mukainen. Toiminta-alue määritettiin etupainotteisesti alueella tehtyyn yleissuunnitelmaan tukeutuen. Alueella on tehty vuoden 2011 toiminta-alueen määrittämisen jälkeen tarkentava kiinteistökohtainen kysely, jolla kartoitettiin kiinteistöjen omien vesihuoltojärjestelmien tilaa. Nurmin vesihuolto-osuuskunnan ei ole mahdollista toteuttaa verkostoa koko laajuudessaan taloudellisesti ja asianmukaisesti siten, että kustannusten kattamiseksi perittävät maksut pysyisivät kohtuullisina. Toiminta-aluetta supistettaessa verkoston taloudellisesti kannattamattomien osien rakentamisesta luovutaan ja toteutuskustannukset pienenevät näiltä osin merkittävästi. Taloudelliseen kannattamattomuuteen ovat johtaneet osin liittyjien pieni määrä muun muassa siitä syystä, että tietyillä verkoston sivuhaaroilla kiinteistöt ovat jo uusineet kiinteistökohtaisia vesihuoltojärjestelmiään ja liittymishaluttomuuden myötä liittymismaksujen kerääminen merkittävästi viivästyisi.

Vesihuoltolain 7 §:n mukainen alueen suunnitellun yhdyskuntakehityksen tilanne on muuttunut. Hirviniemen alue on ollut mukana yleiskaavoitusohjelmassa vuosina 2007–2012, jolloin tavoitteena oli Hirviniemen kehittäminen kyläasutusta vahvistavalla rakentamisella. Vuoden 2011 jälkeen Tampereen kaupunkiseudun kuntayhtymä on tehnyt periaatepäätöksen hajarakentamisen hillinnästä taajamien ulkopuolella. Hirviniemen alue on rajattu seudullisessa periaatepäätöksessä niin sanotuksi lievealueeksi, jolla uudisrakentamisen tulee jatkossa toteutua asemakaavan pohjalta ja siksi kyläyleiskaavan laatiminen Hirviniemen alueelle ei ole periaatepäätöksen mukaista.

Kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen ja terveysviranomainen esittävät lausunnoissaan, että ehdotettava supistettu toiminta-alue vastaa vesihuoltolain 6 §:n mukaiseen vesihuollon tarpeeseen, koska toiminta-alue kattaa alueen keskeisen asutustihentymän, suurimmat talousveden käyttäjät ja suurimmat jäteveden tuottajat.

Käsittely hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että Tampereen yhdyskuntalautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt seuraavaa:

Toiminta-alueen muuttamispäätös on tehty kiinteistöjen liittymishalukkuuden perusteella, ei terveydellisten syiden tai jätevesijärjestelmien kunnon perusteella. Suurin osa kiinteistöistä sijaitsee rakennettavien runkojohtojen välittömässä läheisyydessä, mikä tarkoittaa pääasiassa lyhyitä tonttijohto-osuuksia. Yhdyskuntalautakunnan taloudellisuustarkastelu on virheellinen.

Alueen kaivovesissä on todettu korkeita arseenipitoisuuksia ja alueella on todettu myös muita ongelmia talousveden laadussa ja saatavuudessa. Kaupungin terveydensuojeluviranomaisen lausunnosta ei ilmene, että muutettu toiminta-alueen rajaus perustuisi kiinteistöjen kaivojen todellisiin talousveden laatuongelmiin.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole otettu huomioon toiminta-alueen ulkopuolelle jäävien kiinteistöjen jätevesijärjestelmien kuntoa suhteessa niin sanotun hajajätevesiasetuksen edellyttämiin vaatimuksiin. Rajauspäätöksellä Tampereen kaupunki viestittää ulkopuolelle jääville kiinteistöille, että niiden omistajien tulisi kuitenkin saattaa kiinteistökohtaiset jätevesijärjestelmät ympäristönsuojelulain ja sen perusteella annetun hajajätevesiasetuksen mukaiseksi 15.3.2016 mennessä. Vesihuoltolaitoksen talouden ja kustannusten kattamisen kannalta ei ole perusteltua, että runkoviemäri rakennetaan kiinteistöjen lähialueelle, mutta niitä kiinteistöjä, joiden jätevesijärjestelmät eivät täytä hajajätevesiasetuksen vaatimuksia, ei liitetä viemäriverkostoon.

Vesihuoltolain mukaan taajama-alueen ulkopuolella olevilla kiinteistöillä ei ole liittymisvelvollisuutta, jos talousveden laatu ja jätevesien käsittelyjärjestelmä on hajajätevesiasetuksen mukainen ja jos järjestelmä on rakennettu ennen toiminta-alueen hyväksymistä (1.9.2014 voimaan tullut muutos, HE 218/2013 vp). Nurmin vesihuolto-osuuskunnan toiminta-alue on hyväksytty ennen vesihuoltolain uudistusta.

Tampereen yhdyskuntalautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Toiminta-alue kattaa lähes kaikki ne kiinteistöt, joilla on todettu kaivoveden laatuongelmia. Vesihuoltolaitos voi tarjota vesihuoltopalvelua myös toiminta-alueen ulkopuolella. Kaikkien niiden kiinteistöjen, joiden kaivovesissä on todettu laatuhaittoja, on mahdollista liittyä vesijohtoon. ELY-keskuksen esittämä arseenialuekartta ei anna koko kuvaa alueen kaivovesissä havaitusta arseenista. Lausuntoon on oheistettu alueen kaivovesien arseenikartoituksen tulokset, joiden mukaan arseenipitoisuus ylittyy 11 kaivossa. Alueen kaivovesien laatuongelmia aiheuttavat moninaisemmat tekijät. Yhdyskuntalautakunnan vuonna 2011 hyväksymä toiminta-alue kattaa lyhyiden tonttijohto-osuuksien lisäksi myös Tervasuontien alueen ja Aitoniementien loppuosan alueen, joilla vesihuoltoverkoston toteuttaminen vaatisi yhteensä yli kilometrin pituista vesijohdon ja viemäröinnin rakentamista. Rahoituksen kerääminen hallintopakkoon perustuvalla liittymisellä voi kestää kaikkine ratkaisutasoineen jopa 10 vuotta, joten hankkeen taloudellinen toteutettavuus tulee ratkaista joka tapauksessa muilla keinoin.

Nurmin vesihuolto-osuuskunta on antanut valituksen ja lausunnon johdosta selityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen vesihuoltoavustuksen purkauduttua ja Hirviniemen maankäytön suunnittelun peruunnuttua alun perin määritetty toimin­ta-alue todettiin liian laajaksi. Vesihuoltolain uudistus, hajajätevesiasetuksen voimaantulon jatkoaika ja valituksen aiheuttama viive ovat aiheuttaneet sen, että moni alueen liittyjistä on siirtymässä kiinteistökohtaiseen järjestelmään. Supistettu toiminta-alue kattaa suurimmalta osalta ensi vaiheen toiminta-alueen vesihuollon terveydelliset tarpeet.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Toiminta-alueen muutosesityskartasta ilmenee, ettei toiminta-alueeseen ole sisällytetty rakennettavan verkoston läheisyydessä sijaitsevia kiinteistöjä. Mainituilla Tervasuontien ja Aitoniementien loppuosan varrella sijaitsee 13–14 kiinteistöä. Kun rakennettavan verkoston pituus on runsas kilometri, liittymismaksu ei muodostu kohtuuttomaksi. Yhdyskuntalautakunnan lausunnosta eivät ilmene ne kiinteistöt, jotka on jätetty arseenikartoituksen ulkopuolelle. Kartoituksen tulokset ovat ristiriidassa vuoden 2013 tilanteeseen nähden. Kaupunki on vielä elokuussa 2013 todennut Nurmin vesihuolto-osuuskunnan toiminta-alueen perustelluksi. Nurmin vesihuolto-osuuskunta aloitti toiminta-alueen supistamisen valmistelut talvella 2014, koska jotkut kiinteistönomistajat vastustivat hanketta. Osuuskunta jätti muutosesityksen yhdyskuntalautakunnalle maaliskuussa 2014. Tätä ennen osuuskunta perui ELY-keskukselta saamansa avustuksen, koska se oli käytettävä vuoden 2014 loppuun mennessä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut Tampereen yhdyskuntalautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustelut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin mukaan jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuollosta huolehtimiseen soveltuvan laitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on tiedotettava riittävässä laajuudessa sekä varattava valvontaviranomaisille mahdollisuus antaa lausunto ja alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että:

1) vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti; ja

2) vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi.

Pykälän 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen jätevesiviemäriverkoston piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaava aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.

Asiassa saatu selvitys

Tampereen yhdyskuntalautakunta on 15.11.2011 hyväksynyt Nurmin vesihuolto-osuuskunnan toiminta-alueen ja toiminta-alueen laajentamisen, jonka yhteydessä Tampereen Nurmilla sijaitsevaan toiminta-alueeseen on liitetty läheiset Aitolahden ja Hirviniemen alueet. Päätöksestä ilmenee, että laajennuksen aikatauluksi on määritelty vuosi 2012 lukuun ottamatta Hirviniemen kahta harvemmin asuttua aluetta, joille aikatauluksi on merkitty 2015–2018. Päätöksen mukaan toiminta-alueen laajentumiseen näille alueille vaikuttaa yhdyskuntarakenteen kehittyminen.

Toiminta-alueen laajentamiseen on ryhdytty ELY-keskuksen vuonna 2009 lähettämän kehotuksen johdosta. Kehotuksessa on viitattu Tampereen kaupungin vuonna 2008 vahvistamaan vesihuollon kehittämissuunnitelmaan, josta ilmenee muun muassa, että kesällä 2007 tehdyn selvityksen mukaan Aitolahti-Hirviniemen alueella on merkittäviä ongelmia talousveden hankinnan osalta. Usean kaivon suuret arseenipitoisuudet, veden ajoittainen loppuminen sekä mangaanin ja raudan esiintyminen hankaloittavat monen alueella asuvan elämää. Vuonna 2004 tutkittiin 43 porakaivon arseenipitoisuus ja ohjearvo ylittyi kymmenessä kaivossa. Tarkasteluajankohtana 67 prosenttia ympärivuorokautisesti, oikeastaan ympärivuotisesti, asuttujen kiinteistöjen jätevesijärjestelmistä vaati korjauksia hajajätevesiasetuksen edellytysten täyttämiseksi siirtymäajan loppuun vuoteen 2014 mennessä.

Johtopäätökset

Vesihuollon järjestämiseen Aitolahden ja Hirviniemen alueella on ryhdytty ensisijaisesti terveydellisistä ja ympäristönsuojelullisista syistä. Yhdyskuntalautakunnan lausunnosta ja Nurmin vesihuolto-osuuskunnan selityksestä on pääteltävissä, että toiminta-alueen ulkopuolelle on jäänyt kiinteistöjä, joilla on edelleen vesihuoltopalvelujen tarve. Tässä asiassa on siten kysymys siitä, onko toiminta-aluetta voitu supistaa sillä perusteella, että vesihuoltolaitos ei olisi kyennyt huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja että perittävät vesihuollon maksut olisivat muodostuneet kohtuuttomiksi.

Vesihuolto-osuuskunnan muutosesityksessä toiminta-alueeseen ei ole sisällytetty sellaisia suunnitellun runkoverkon läheisyydessä sijaitsevia kiinteistöjä, joiden omistajat ovat vastustaneet vesijohto- ja viemäriverkostoon liittämistä. Osuuskunnan arvio taloudellisista edellytyksistä on näin ollen perustunut siihen, ettei toiminta-alueen kiinteistöjä liitetä vastentahtoisesti vesihuoltoverkostoon. Vesihuoltolain pääsäännön mukaan kaikki toiminta-alueen kiinteistöt on kuitenkin liitettävä vesijohtoon ja jätevesiviemäriin. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että suunnitellun runkoverkon läheisyydessä sijaitsevien toiminta-alueen ulkopuolelle jätettyjen kiinteistöjen määrä ei karttatarkastelun perusteella ole vähäinen, Nurmin vesihuolto-osuuskunnan edellytyksiä huolehtia vesihuollosta Aitolahden ja Hirviniemen alueella on arvioitu virheellisesti. Näissä oloissa yksin sillä seikalla, ettei alueen väestömäärä todennäköisesti kasva ennustusten mukaisesti, ei ole ratkaisevaa merkitystä.

Edellä selostetuista syistä ja kun otetaan huomioon vesihuoltopalvelujen tarve alueella, valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Tuula Lunden-Laakso ja Elina Tanskanen. Esittelijä Ria Savolainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Nurmin vesihuolto-osuuskunta on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tampereen yhdyskuntalautakunnan päätöksestä tehty valitus hylätään.

Vaatimuksensa tueksi vesihuolto-osuuskunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Osuuskunnalla ei ole mahdollisuutta huolehtia koko laajan 15.11.2011 hyväksytyn toiminta-alueen vesihuollosta niin, että kiinteistölle aiheutuvat liittymiskustannukset kokonaisuudessaan pysyisivät kohtuullisina. Toiminta-alue on määritelty aikanaan tarpeettoman laajaksi, etenkin ottaen huomioon alueen yleiseen yhteiskuntakehitykseen ja kaavoituksellisiin seikkoihin liittyvät merkittävät muutokset, muun muassa alueen määrittely seutukunnalliseksi lievealueeksi. Tämän hetkinen asutus ja kiinteistörakenne tai alueen tulevakin yhteiskuntakehitys huomioon ottaen taloudellinen ja asianmukainen vesihuollosta vastaaminen ei ole mahdollista. Ongelmia saattaa aiheutua myös vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävien maksujen kohtuullisuuden ja tasapuolisuuden osalta.

Myös Tampereen yhdyskuntalautakunta on perustellut toiminta-alueen supistamista ja aiempaa tarkempaa rajaamista sillä, että vuonna 2011 vahvistettu toiminta-alue ei ole ollut kaikilta osin vesihuoltolain 8 §:n mukainen. Toiminta-alue määritettiin etupainotteisesti tukeutuen alueella tehtyyn yleissuunnitelmaan, joka sisälsi muun muassa alueen sisälle jäävän kyläkaavan. Sittemmin kyläkaava jäi toteutumatta ja tilalle tuli yhdyskuntarakennetta merkittävästi rajoittava lievealue.

Hallinto-oikeus on päätöksessään jättänyt liian vähälle huomiolle osuuskunnan toiminta-alueelle jo tähän mennessä myönnettyjen vapautusten merkittävän määrän (yli 40 kiinteistöä). Vapautusten määrä on ollut yksi taloudellinen peruste toiminta-alueen supistamiselle.

Osuuskunta ei ole aloittanut verkoston rakentamista, eikä urakoitsijan kanssa ole tehty urakkasopimusta. Koska osuuskunta ei vielä toistaiseksi ole ryhtynyt alueella toimenpiteisiin vesihuollosta huolehtimiseksi, kiinteistöillä mahdollisesti oleva liittämisvelvollisuus ei määräydy vesihuoltolain 119/2001 siirtymäsäännöksen perusteella vaan lain 681/2014 mukaisesti. Tästä johtuen lukuisa määrä alkuperäisen, laajan toiminta-alueen kiinteistöistä jää joka tapauksessa liittymisvelvoitteen ulkopuolelle, mikä vaikuttaa verkoston taloudellisiin toteuttamisedellytyksiin.

2. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto‐oikeuden päätös kumotaan ja Tampereen yhdyskuntalautakunnan päätöksestä tehty valitus hylätään. Lisäksi he ovat vaatineet toimenpidekieltoa asian käsittelyn ajaksi.

Vaatimustensa tueksi he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Maa‐ ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä (MmVM 6/2014 vp) vesihuoltolain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä (HE 218/2013 vp) on todettu seuraavaa:

Vesihuoltolaitoksen toiminta‐alueiden rajausperusteissa viitataan toteutuneeseen tai suunniteltuun yhdyskuntakehitykseen ja laissa tarkoitettu tavoitteellinen aikataulu toiminta-alueen osien saattamiseksi vesihuoltolaitoksen verkostojen piiriin sidotaan selkeämmin yhdyskuntakehityksen tarpeisiin. = = = Valiokunta katsoo, että vesihuoltolain toiminta‐alueen supistamista koskevien säännösten selkeyttäminen on tarpeen, jotta vesihuolto voidaan muuttuneissa olosuhteissa järjestää kiinteistönomistajien ja haltijoiden kannalta järkevästi.

Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta‐alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.

Toiminta‐alueen supistamisen oikeudelliset edellytykset alueella, jossa on vesihuoltolaitoksen verkostoon liitettyjä kiinteistöjä, ovat epäselvät. On ennakoitavissa, että etenkin syrjäisimmillä toiminta‐alueilla vesihuoltopalvelujen tarve vähenee esimerkiksi asutuksen voimakkaan vähenemisen tai elinkeino‐ ja vapaa‐ajantoiminnan määrän tai laadun muutoksen vuoksi siten, ettei vesihuoltolaitos enää kykene huolehtimaan vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja että kunnalta poistuu velvollisuus järjestää vesihuolto vesihuoltolaitoksen palvelujen avulla.

Tampereen kaupungin määrittäessä Nurmin vesihuolto‐osuuskunnan aluetta Hirviniemeen vuonna 2011 kaupungin suunnitelmassa oli kyläkaavan laatiminen Hirviniemen alueelle. Toteutuessaan kyläkaava olisi mahdollistanut uusia rakennuspaikkoja sekä tiiviimpää, kylämäistä asutusta. Tampereen seutukunnan vuonna 2013 tekemässä maankäytön, liikenteen ja asumisen sopimuksessa (MAL) Hirviniemen alue kuitenkin määriteltiin asemakaava-alueen lievealueeksi, missä lisärakentamista pyritään välttämään. Samalla luovuttiin Hirviniemen kyläkaavasta. Alue ei täytä vesihuoltolaissa mainittua taajaman määritelmää.

Vesihuoltolain 5 §:n mukaan kunnan tulee kehittää vesihuoltoa alueellaan yhteiskuntakehitystä vastaavasti. Tampereen kaupunkiseudun MAL‐sopimuksessa todetaan, että keskeinen toimenpide yhdyskuntarakenteen eheyttämisessä on suunnittelemattoman rakentamisen hillitse­minen asemakaava‐alueen läheisyydessä olevilla lievealueilla, mihin rakentamispaine erityisesti kohdistuu. Rakentaminen alueella edellyttää asemakaavaa, eikä suunnittelutarveratkaisuja tulisi myöntää kuin vanhojen kiinteistöjen uudelleen rakentamiseen. MAL‐sopimuksen myötä Hirviniemen alue on ja tulee olemaan harvaan asuttua, maaseutumaista aluetta, missä keskitetty vesihuolto on ylimitoitettu ratkaisu.

Lisäksi vesihuoltolain muutos (681/2014) mahdollistaa aikaisempaa laajemmin kiinteistön vapauttamisen liittymisvelvollisuudesta. Hirviniemen alueella ei ole aloitettu vesihuoltoverkoston rakennustöitä alustavaa putkilinjauksen suunnittelua lukuun ottamatta. Tätä ei voida pitää vesihuoltolain muutoksen siirtymäsäännöksessä tarkoitettuna toimenpiteisiin ryhtymisenä vesihuoltolain (119/2001) mukaisesti vesihuollon järjestämiseksi. Säännöksen tarkoitus on turvata jo aloitettujen ja pitkälle suunniteltujen vesihuoltohankkeiden loppuun saattaminen taajama‐alueen ulkopuolella siirtymäkauden aikana. Kyseessä olevaa hanketta ei voida pitää miltään osin säännöksessä tarkoitettuna hankkeena. Siten siirtymäsäännös liittymispakosta vesihuoltolaitoksen vesijohtoon ei sovellu, eivätkä toiminta‐alueella kyseisen säännöksen kriteerit täyttävät kiinteistöt näin ollen olisi velvollisia liittymään vesijohtoon.

Kaavoitus alueella ei etene ja pelkästään kiinteistökohtaisista liittymäputkista aiheutuvat taloudelliset rasitteet alueen kiinteistöjen välillä johtaisivat eriarvoisiin tilanteisiin. Osa kiinteistöistä saisi vesihuoltolain 11 §:n mukaisen vapautuksen liittymispakosta, mikä edelleen murentaisi hankkeen taloudellisia toimintaedellytyksiä.

Hallinto‐oikeus on päätöksessään todennut osuuskunnan arvioineen hankkeen taloudellisia edellytyksiä väärin, koska se on korostanut toiminta‐alueen kiinteistöjen vastustusta hanketta kohtaan. Kiinteistöjen vastustuksesta on kuitenkin pääteltävissä, että vesihuoltolain 10 §:n edellytykset täyttävät kiinteistöt hakevat vapautusta, eivätkä ole muutenkaan uuden lain mukaan liittymävelvollisia. Tämä vähentää merkittävästi hankkeen kustannukset jakavia kiinteistöjä. Laajempi toiminta‐alue ei siis takaa vesihuolto‐osuuskunnan taloudellista toimintakykyä.

Pirkanmaan ELY‐keskuksen hallinto‐oikeudelle toimittama karttatarkastelu vesihuoltolaitoksen toiminta‐alueesta on virheellinen Aitoniementien osalta. Karttatarkasteluun merkitty alue ylittää vesihuoltolaitokselle hyväksytyn toiminta‐alueen. Hallinto‐oikeus ei ole ottanut huomioon Tampereen kaupungin määrittämää vesihuoltolaitoksen toiminta‐aluetta ja on todennut päätöksessään virheelliseen karttatarkasteluun viitaten, että suunnitellun runkoverkon läheisyydessä sijaitsevien toiminta-alueen ulkopuolelle jätettyjen kiinteistöjen määrä ei karttatarkastelun perusteella ole vähäinen.

Alueella sijaitsee kolme yhteisötoimijaa: Diabetesliitto ry:n valtakunnallinen kurssikeskus, Tampereen seurakuntayhtymän leirikeskus sekä Tampereen Kisatoverit ry:n valmennus‐ ja vapaa‐ajan kesänviettopaikka. Yhteisöjen toiminnan luonteen vuoksi on oletettavaa, että mahdollinen altistus talousveden haitta‐aineille koskettaisi suurehkoa ihmisjoukkoa. Diabetesliitto on ilmoittanut kurssikeskuksen vuosittaiseksi vedentarpeeksi 4 200 m³. Hallinto‐oikeudelle toimitetuissa mittausarvoissa alueen suurimman yhteisötoimijan, Diabeteskeskuksen talousveden arseenipitoisuus on 5μg/l, mikä alittaa selvästi talousvedelle asetetun raja‐arvon (10 μg/l). Tampereen Kisatoverit ry:n vastaava mittausarvo on alle 5 μg/l. Tampereen seurakuntayhtymän kiinteistöpäällikkö on todennut leirikeskuksella olevan käytettävissään talousveden terveysvaatimukset täyttävää vettä.

Alueen yksityiskiinteistöissä esiintyvät haitta‐aineet ovat poistettavissa asukkaille ja yhteiskunnalle kustannustehokkaammin käyttämällä nykyteknologian mahdollistamia kiinteistökohtaisia ratkaisuja (esimerkiksi arseenipuhdistus). Kyseiset toimenpiteet ovat kustannuksiltaan vain murto‐osa vesihuoltojärjestelmään liittymiseen verrattuina. Hallinto‐oikeus on käyttänyt päätöksessään terveydellisten syiden selvityksenä muun muassa yli kymmenen vuotta sitten tehtyjä mittaustuloksia kaivojen arseenipitoisuuksista. Mittauksia ei ole edes tehty toiminta‐alueella kattavasti, mutta niistä on kuitenkin pääteltävissä, että suositeltavan raja‐arvon ylitykset olivat pääosin vähäisiä ja ylityksiä oli prosentuaalisesti vähän mitatuista kaivoista. Lisäksi osassa niistä kiinteistöistä, joissa raja‐arvo oli ylittynyt, on jo nyt toteutettu kiinteistökohtaisia ratkaisuja raja‐arvojen noudattamiseksi. Mikäli terveydelliset syyt voisivat olla perusteena hankkeen toteuttamiseksi, olisi välttämätöntä tehdä päivitetty ja kattava tutkimus toiminta-alueen kaivovesien laatuongelmista ja jo toteutetuista kiinteistökohtaisista ratkaisuista. Oletettavasti ne yksityiskäytössä olevat kiinteistöt, joiden kohdalla raja‐arvot ylittyivät vuonna 2004 tehdyissä tutkimuksissa, ovat jo oma-aloitteisesti ryhtyneet tarvittaviin toimenpiteisiin juomavetensä laadun parantamiseksi.

Yhdyskuntalautakunnan päätöksestä toiminta‐alueen supistamiseksi on valittanut ainoastaan Pirkanmaan ELY‐keskus, ei yksikään toiminta‐alueen kiinteistö. Toiminta‐alueella ei myöskään ole todettu yhtään sellaista kiinteistöä, jonka vedenlaatua tai -tarvetta ei voitaisi parantaa kiinteistökohtaisesti ja kohtuullisin kustannuksin. Ottaen huomioon yhteisötoimijoiden hyvän talousvesitilanteen on hallinto‐oikeuden perustelu terveydellisiin syihin liittyen virheellinen.

Edellä mainittujen yhteisötoimijoiden kiinteistöt sijaitsevat suunnitellun runkoputken äärimmäisissä päissä. On vesihuoltolain 8 §:n kohtuullisuusperiaatteen vastaista velvoittaa yksityiskiinteistöjä liittymään vesihuoltoverkostoon, jonka käyttötarkoitus on ensisijaisesti palvella mainittuja runkoverkoston ääripäähään sijoittuvia yhteisötoimijoita. Mikäli yhteistoimijoiden vedenlaatua tai ‐tarvetta olisi tarvetta parantaa nykyisen toiminta‐alueen asutuksen aikana, olisi putkiyhteys Kaupinojan vedenpuhdistamolta jo taloudellisesta näkökulmasta ensisijainen keino sen toteuttamiseksi.

Hallinto‐oikeuden päätöksessä todetaan, että yhdyskuntalautakunnan lausunnosta ja Nurmin vesihuolto‐osuuskunnan selityksestä on pääteltävissä, että toiminta‐alueen ulkopuolelle on jäänyt kiinteistöjä, joilla on edelleen vesihuoltopalvelujen tarve. Hallinto‐oikeus on perustanut päätöksensä tulkintaan eikä toteen näytettyyn tietoon. Toisaalta vesihuoltolaki antaa vesihuoltolaitokselle mahdollisuuden tarjota palvelujaan myös toiminta-alueen ulkopuolelle, mikä mahdollistaa liittymiseen verkostoon myös toiminta‐alueen ulkopuolelta.

Tampereen yhdyskuntalautakunta on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa on valitusten johdosta esitetty muun ohella seuraavaa:

Tampereen kaupunki on kaupunginvaltuuston vuonna 2008 hyväksymässä vesihuollon kehittämissuunnitelmassaan esittänyt alueen vesihuollon tarpeen lähtevän ensisijaisesti terveydensuojelullisista syistä. Vuonna 2011 yhdyskuntalautakunnan hyväksymä toiminta-alue on määritelty etupainotteisesti yleissuunnitelmaan perustuen. Alueen vesihuollon yleissuunnittelun yhteydessä ei tehty tarkentavia maaperätutkimuksia. Kiinteistöjen vesihuoltolaitteistoja ei myöskään kiinteistöittäin tarkistettu. Yleissuunnitelman laadinnan lähtökohtana oli suunnitella verkosto niille alueille, joiden kaivovesissä on havaittu arseenia tai muita talousveden laatuongelmia. Toiminta-alueen määrittely oli ehtona valtion vesihuoltoavustuksen hakemiselle.

Toiminta-alueen kiinteistöjen vesihuoltolaitteiston tilannetta on tarkasteltu lomakekyselyn perusteella vuonna 2013. Alueella on noin 30–40 kiinteistöä (niin sanottuja kantovesikiinteistöjä), jotka voitaisiin suoraan vapauttaa velvollisuudesta liittyä jätevesiverkostoon. Lisäksi alueella on noin 20–30 kiinteistöä, joiden jätevesijärjestelmät olivat kyselyn perusteella ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaiset, ja ennen vesihuoltolain muutosta (681/2014) niille olisi harkittu myönnettäväksi määräaikainen vapautus liittymisestä viemäriverkostoon.

Voitaneen tulkita, että vesihuoltolain muutoksen siirtymäsäännöksen mukaisesti kyseisillä kiinteistöillä ei nykyisen vesihuoltolain mukaan ole liittymisvelvollisuutta, sillä toiminta-alue sijaitsee taajama-alueen ulkopuolella, eikä toimenpiteitä vesihuollosta huolehtimiseen ole aloitettu ennen vuotta 2014. Näin ollen alueella on suhteellisen paljon kiinteistöjä, jotka todennäköisesti voivat huolehtia vesihuollostaan asianmukaisesti kiinteistökohtaisesti. Varsinainen liittymisvelvollisuuden arviointi ja mahdollisten vapautuspäätösten teko edellyttää kuitenkin kiinteistökohtaista tarkastelua ja kohteessa käyntiä.

Vuonna 2011 hyväksyttyyn toiminta-alueeseen kuuluu muutamia sellaisia osa-alueita, joille vesihuoltoverkoston rakentaminen ei ole tällä hetkellä tarkoituksenmukaista, koska osa-alueen kiinteistöjen vesihuoltolaitteistot ovat lomaketarkastelun perusteella ympäristönsuojelulain mukaiset. Näiden verkoston sivuhaarojen rakentaminen on tässä vaiheessa kannattamatonta, koska sivuhaaralle ei tulisi käyttäjiä, ja investointikustannukset tulisi kattaa vesihuoltolaitoksen muilta asiakkailta kerättävillä maksuilla.

Toiminta-aluetta tulee tulkita uudistuneen vesihuoltolainsäädännön mukaisesti. Uudistuneen vesihuoltolainsäädännön mukaan niillä kiinteistöillä, joilla on ympäristönsuojelulain mukainen jätevesijärjestelmä ja käytettävissään riittävästi hyvälaatuista talousvettä, ei ole liittymisvelvollisuutta vesihuoltoon. Liittymisvelvoitteen merkittävä huojennus vaikuttaa hankkeen taloudelliseen toteutettavuuteen pitkällä aikavälillä.

Osuuskunnan laatima kustannusarvio perustuu kuitenkin niiden kiinteistöjen liittämiseen, jotka ovat kiinteistöllään tunnistaneet vesihuollon tarpeen. Tampereen kaupunki on myöntänyt vesihuolto-osuuskunnalle merkittävän tuen hankkeen toteuttamiseen, joten suuri osa toiminta-alueesta on toteutettavissa taloudellisesti ja asianmukaisesti, koska vesihuollon toteuttamista tuetaan julkisin varoin.

Alueen vesihuollon suunnittelun lähtökohta on ollut alueella jo olemassa olevien kiinteistöjen vesihuollon turvaaminen, ei uusien rakentamispaikkojen vesihuollosta huolehtiminen.

Supistettuun toiminta-alueeseen kuuluu vähemmän runkoverkoston lähellä sijaitsevia kiinteistöjä kuin vuonna 2011 hyväksyttyyn laajempaan toiminta-alueeseen. Vesihuoltoverkostoon liittyvien kiinteistöjen tosiasiallisessa määrässä ero ei ole erityisen suuri supistetun ja laajan toiminta-alueen osalta, koska osa runkoverkoston läheisyydessä olevista kiinteistöistä ei ole velvollisia liittymään vesihuoltoverkostoon uudistuneen vesihuoltolainsäädännön mukaan. Pitkällä tähtäimellä on tarkoituksenmukaista, että vesihuoltoverkostoon liittyisi mahdollisimman moni alueen kiinteistöistä.

Osa toiminta-alueesta on Tampereen kaupungin vesihuollon kehittämissuunnitelman mukaan mahdollista arseeniriskialuetta. Yleensä pohjaveden arseenipitoisuuden vaihtelu ei ole merkittävää, jos olosuhteet säilyvät ennallaan. Vaikka yksittäisen kiinteistön talousvedessä ei olisi tällä hetkellä todettu arseenia, voi arseenia ilmaantua kaivoveteen myöhemmin, jos pohjaveden virtausolosuhteet muuttuvat. Kaivoveden arseenipitoisuus voi tällöin nousta. Lisäksi alueella on todettu kaivovesissä muitakin haitta-aineita ja mikrobiologisen laadun heikentymistä sekä ongelmia talousveden riittävyydessä.

Diabeteskeskuksella on ollut useina vuosina merkittäviä ongelmia talousveden riittävyydessä. Diabeteskeskuksella on käytössä arseeninpoistolaitteisto, jonka avulla käytettävän talousveden arseenipitoisuus täyttää laatuvaatimukset. Käsittelemättömän kaivoveden arseenipitoisuudet eivät ole täyttäneet laatuvaatimuksia. Keskitettyyn vesihuoltoratkaisuun liittyminen varmistaisi tutkitun, valvotun ja luotettavan vesihuoltopalvelun. Hirviniemen alueen vesihuoltoverkoston laajentamisen perusteena olevat terveydelliset syyt eivät johdu vain alueella havaituista arseenipitoisuuksista, vaan vesihuollon kehittämistarpeeseen alueella ovat vaikuttaneet myös muut ongelmat talousveden laadussa ja riittävyydessä.

Toiminta-alueella on kiinteistöjä, joilla on käytettävissään riittävästi moitteetonta talousvettä. Vesihuollon kehittämistarpeen alueella ovat kuitenkin ilmaisseet noin 30 vesihuoltoverkostoon liittymässä olevaa yksityistä kiinteistöä yhteisökiinteistöjen lisäksi. Keskitetty vesihuoltoratkaisu on pitkäikäinen investointi, jolloin verkostoon todennäköisesti tulee lisää liittyjiä ajan kuluessa.

Alueelle suunniteltu runkoverkosto palvelee koko alueen vesihuoltoa, vaikka alueen suurin vedenkäyttäjä sijaitsee runkoverkoston loppupäässä. Valittajien ehdottama yhteisötoimijoiden vesihuollon järjestäminen Kaupinojan vedenottamoon tukeutuen ei mahdollista asianmukaisen viemäröinnin toteuttamista alueelle.

Alustavan arvioinnin mukaan toiminta-alueen ulkopuolelle jää joitakin sellaisia kiinteistöjä, joiden vesihuoltolaitteistot eivät välttämättä täytä ympäristönsuojelulain tai terveydensuojelulain mukaisia vaatimuksia. Alustavan arvion mukaan kyseisten kiinteistöjen määrä on kuitenkin melko vähäinen. Lähes kaikki tiedossa olevat kiinteistöt, joissa talousveden arseenipitoisuus ei täytä laatuvaatimuksia, ovat sijaintinsa puolesta liitettävissä suunniteltuun runkovesijohtoon. Vesihuoltolaitos voi myydä vettä myös toiminta-alueen ulkopuolella sijaitseville kiinteistöille.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tampereen kaupunki on liiketoimintajaoston kokouksessa 29.4.2015 käsitellyt keskitetyn vesihuollon toteuttamista Aitolahti-Hirviniemen (Nurmin vesihuolto-osuuskunnan) alueella. Liiketoimintajaosto on kehottanut Tampereen vesiliikelaitosta selvittämään Nurmin vesihuolto-osuuskunnan sulauttamista Tampereen Veteen. Lisäksi päätöksen mukaan Tampereen Veden tulee toteuttaa osuuskunnan alueelle runkovesijohdon ja -viemärin rakentaminen edellyttäen osuuskunnan ja Tampereen Veden välistä sopimusta asiasta. Rakentaminen rahoitetaan Tampereen kaupungin ja ELY-keskuksen myöntämillä avustuksilla sekä osuuskunnan omarahoituksella. Mikäli Hirviniemen alue myöhemmin liitetään Tampereen Veden toiminta-alueeseen, tulee toiminta-alueen olla päätöksen mukaan koko alueen kattava, ei liittymishalukkuuteen perustuva.

Tampereen Vesi ja Nurmin vesihuolto-osuuskunta ovat allekirjoittaneet kaupungin liiketoimintajaoston edellyttämän sopimuksen 9.9.2015. Runkojohtojen rakentamisesta Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunta päättää kokouksessaan 20.10.2015, jonka jälkeen ELY-keskus päättää omalta osaltaan tuen myöntämisestä Tampereen Vedelle hankkeen toteuttamiseksi.

Sekä Tampereen kaupunki että ELY-keskus ovat siis varautumassa hankkeen tukemiseen. Näin ollen osuuskunnan näkemys siitä, ettei hanke olisi taloudellisesti toteutettavissa, ei ole perusteltu. Lisäksi Tampereen yhdyskuntalautakunnan lausunnossa on todettu kaupungin myöntäneen vesihuolto-osuuskunnalle merkittävän tuen hankkeen toteuttamiseen, joten suuri osa toiminta-alueesta on toteutettavissa taloudellisesti ja asianmukaisesti, koska vesihuollon toteuttamista tuetaan julkisin varoin.

Asian käsittely liiketoimintajaostossa osoittaa, että Tampereen Veden ja Nurmin vesihuolto-osuuskunnan kanssa harkitaan jatkossa laajempaa yhteistyötä. Kaupunki haluaa turvata alueelle vesihuoltolain tavoitteiden mukaiset palvelut vesihuoltoverkon laajentamisella. Kaupunki on päätynyt ratkaisuun, jossa runkojohdot toteutetaan Tampereen Veden toimesta. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan vuonna 2011 määrätyn toiminta-alueen tultua lainvoimaiseksi hanketta vastustavat tahot ovat estäneet hankkeen toteuttamisen osuuskunnan toimesta, mikä on johtanut edellä mainittuun ratkaisuun.

Tampereen kaupunki on Nurmin vesihuolto-osuuskunnan hyväksymispäätöksessään vuonna 2011 todennut muun muassa, että "toiminta-alueen laajentaminen Aitolahti-Hirviniemen alueelle vastaa vesihuoltolain 6 §:n mukaiseen vesihuollon tarpeeseen perustuvaan verkostojen laajentamiseen. Keskitetyn vesihuollon laajentaminen Aitolahti-Hirviniemen alueelle tavoiteaikatauluineen on kaupunginhallituksen päätöksen 20.12.2010 mukainen. Toiminta-alueen laajentamisesitys sisältää myös kaksi harvemmin asuttua aluetta, joille laajentumisen tavoiteaikatauluksi esitetään vuosia 2015–2018. Toiminta-alueen laajentumiseen näille alueille vaikuttaa yhdyskuntarakenteen kehittyminen". Näin ollen kaupunki on viitannut päätöksessään yhdyskuntarakenteen kehittymiseen niillä alueilla, jotka toiminta-aluekartassa on esitetty laajentumisalueina. Vesihuoltolain mukaisesti hyväksymispäätöksen yhteydessä on asetettava tavoitteellinen aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin. Kysymyksessä ei siis ole sitova, vaan suuntaa antava aikataulu. Verkostojen velvoittava rakentamisaikataulu määräytyy sekä toiminta-alueen hyväksymispäätöksen että lain 9 §:ssä tarkoitetun vesihuoltolain huolehtimisvelvollisuuden mukaisesti yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti.

Vuonna 2011 tehdyssä toiminta-aluepäätöksessä yhdyskuntarakenne ei ole ollut ratkaiseva, vaan ympäristönsuojelulliset ja terveydensuojelulliset syyt. Vuodesta 2011 tilanne ei myöskään ole muuttunut. Vesihuoltolaissa lähtökohtana ei ole kaavoitustilanne vaan yksinomaan vesihuollon tarpeet. Vesihuoltolain tavoitteena on turvata sellainen vesihuolto, että kohtuullisin kustannuksin on saatavissa riittävästi terveydellisesti ja muutoinkin moitteetonta talousvettä sekä terveydensuojelun ja ympäristönsuojelun kannalta asianmukainen viemäröinti.

Osuuskunta on muun muassa vaikean vesitilanteensa vuoksi esittänyt 19.4.2013 Tampereen kaupungille alueen asukkaita palvelevan veden noutopisteen järjestämistä, kunnes alueen vesihuoltohanke saadaan ratkaistuksi. Myös tämä osoittaa, etteivät vesihuoltolain tavoitteet täyty alueella talousveden riittävyyden ja laatuvaatimusten suhteen.

Kiinteistöjen talousveteen liittyvien ongelmien hoitaminen kiinteistökohtaisin ratkaisuin ei ratkaise talousveden riittävyysongelmaa. Lisäksi Tampereen Vesi rakentaa alueelle runkovesijohdon kanssa samanaikaisesti runkoviemärin. ELY-keskuksen saaman tiedon mukaan alueen kiinteistöistä noin 2/3 edellyttää toimenpiteitä kiinteistökohtaisten jätevesijärjestelmien saattamiseksi lain mukaiseen kuntoon. Diabeteskeskuksen nykyinen kiinteistökohtainen jätevesijärjestelmä ei toimi ja keskus odottaa pikaista ratkaisua asiassa. Runkoviemärin rakentaminen samassa yhteydessä runkovesijohdon kanssa on myös tarkoituksenmukaista sekä ympäristönsuojelullisista että taloudellisista syistä.

ELY-keskuksen näkemyksen mukaan vesihuoltolain 6 §:n mukainen kunnan velvollisuus vesihuoltopalveluiden järjestämiseen ei ole muuttunut. Tampereen kaupunki on päättänyt ratkaista alueen vesihuoltopalveluiden järjestämisen keskitetysti hyväksymällä toiminta-alueen. Lisäksi kaupunki on liiketoimintajaoston käsittelyn sekä oman vastineensa perusteella pitänyt ratkaisua edelleen oikeana. Toteuttamistavan ja toteuttamisen ratkaisu- ja toimeenpanovalta vesihuollon järjestämisasiassa on kunnalla. ELY-keskus katsoo, että vuonna 2011 hyväksytty toiminta-alue täyttää lain vaatimukset.

Yhdyskuntalautakunnan lausunnossa on todettu, että vuonna 2011 hyväksytyllä toiminta-alueella on sellaisia osa-alueita, joille vesihuollon toteuttaminen ei ole tarkentuneen kiinteistöjen vesihuoltolaitteistojen tilanteen myötä tarkoituksenmukaista välittömästi. Näin ollen kyseisten sivuhaarojen toteuttaminen ei vielä tässä vaiheessa ole kannattavaa, koska sivuhaarojen investointikustannuksia ei kohtuullisin edellytyksin voida kattaa liittyjiltä perittävillä maksuilla. ELY-keskuksen mukaan kyseisten alueiden osalta toiminta-alue voidaan määrittää vesihuoltolain mukaisesti asettamalla niille lain 8 §:n mukaisesti tavoitteellinen toteuttamisaikataulu.

ELY-keskus on toimittanut valituksessa mainitun Aitoniementietä koskevan karttaliitteen informaatioksi kiinteistöjen sijainnista ja määrästä suunnitellun verkoston läheisyydessä. Vuonna 2011 hyväksyttyyn toiminta-alueeseen kuuluu Aitoniementien alueen läheisyydessä kuusi kiinteistöä. Karttaan oli virheellisesti merkitty liikaa kaksi kiinteistöä toiminta-alueen ulkopuolelta. ELY-keskus katsoo, ettei Aitoniementien alueella olevien kiinteistöjen määrä ole vaikuttanut hallinto-oikeuden ratkaisuun. Lausuntoon on liitetty kartta, josta ilmenee supistetun toiminta-alueen ulkopuolelle jäävien kiinteistöjen sijainti ja määrä sekä kyseessä olevat Aitoniementien kiinteistöt. Kiinteistötiedot ovat rakennus- ja huoneistorekisteristä vuodelta 2013.

Kaupunki on aiemmissa vaiheissa ratkaissut järjestämisvelvollisuutensa keskitetyllä vesihuoltoratkaisulla eikä ole nähnyt tarkoituksenmukaiseksi kiinteistökohtaisten ratkaisujen edistämistä. Kaupungin päätös supistaa hyväksyttyä toiminta-aluetta on perustunut alueen joidenkin kiinteistönomistajien hankkeen merkittävään vastustamiseen, mikä edelleen on vaikuttanut kielteisesti liittymishalukkuuteen. ELY-keskus katsoo, ettei supistettu toiminta-alue ole vesihuoltolain mukainen.

Nurmin vesihuolto-osuuskunnalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen Tampereen yhdyskuntalautakunnan ja Pirkanmaan ELY-keskuksen lausuntojen johdosta. Vastaselitystä ei ole annettu.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen Tampereen yhdyskuntalautakunnan ja Pirkanmaan ELY-keskuksen lausuntojen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Lausuminen A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa esitetystä täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Hallinto-oikeus jätti päätöksellään tutkimatta valituksen, joka koski sosiaalihuoltolaissa tarkoitettua siivouspalvelua. Valitus jätettiin tutkimatta, koska asiassa ei ollut tehty valituskelpoista päätöstä. Hallinto-oikeus liitti päätökseensä valitusosoituksen, jonka mukaan päätöksestä voitiin hakea muutosta valittamalla hallintovalituksena korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus muutti valitusosoituksen valituslupaosoitukseksi, käsitteli asian valituslupahakemuksena ja hylkäsi sen. Asiassa oli kysymys sosiaalihuoltolaissa tarkoitetun kotipalveluun liittyvän siivouspalvelun saamisesta. Sosiaalihuoltolain mukaan valittaminen edellytti, että korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan. Valituslupajärjestelmä koskee lain soveltamisessa tehtävien aineellisten ratkaisujen lisäksi myös menettelyllisiä ratkaisuja.

Sosiaalihuoltolaki (1301/2014) 19 §:n 3 momentti ja 53 §:n 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 §:n 2 ja 4 momentti

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Eija Siitari ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.

Valittaja Maison de Quartier Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 27.3.2015 nro 228/15

Asian aikaisempi käsittely

Eläketurvakeskus on ilmoittanut 2.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kielikoulutuspalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.2.2016 sekä mahdolliselle kahdelle optiovuodelle.

Eläketurvakeskus on 18.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Optimi Training Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt kansallisen kynnysarvon.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Maison de Quartier Oy on ollut valittajana, Eläketurvakeskus vastapuolena ja Optimi Trading Oy (oikeastaan Optimi Training Oy) kuultavana, on hylännyt valituksen ja velvoittanut Maison de Quartier Oy:n korvaamaan Eläketurvakeskuksen oikeudenkäyntikulut 4 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Kyseistä lainkohtaa koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 116) on todettu, että erityistä asiantuntemusta, ammattitaitoa ja henkilökohtaista palvelusuoritusta tai rakennustyötä edellyttävissä hankinnoissa voidaan tarjousten valinnassa huomioida hankinnan toteuttamiseen liittyvä palveluntarjoamisesta tai rakennustyön suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallintajärjestelmä, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Siten hankintayksiköllä on mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle. Vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioiminen soveltuu käytännössä esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttäviin koulutushankintoihin.

Hankintamenettelyn kulku

Tarjouskilpailun tarkoituksena on ollut valita Eläketurvakeskuksen kielikoulutuspalvelujen puitesopimustoimittaja. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina hinta 70 prosentin painoarvolla ja laatu 30 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön mukaan vertailuperusteiden tarkempi sisältö ja alakohtien painoarvot on ilmoitettu liitteessä 2. Tarjouspyynnön mukaan liitteissä 2 sekä 2.1–2.8 on myös ilmoitettu tarjoajille asetetut vähimmäisvaatimukset.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" mukaan kielikoulutuksessa korostuvat työelämän kielitaito, eläkesanaston osaaminen ja aikuisten oppimiseen soveltuvat pedagogiset menetelmät. Koulutettavan kohteen on todettu olevan Eläketurvakeskus, joka on työeläketurvan yhteistyöelin, asiantuntija ja yhteisten palvelujen tuottaja.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut asiakirja "Tarjouslomake", jonka kohdan II "Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset" alakohdassa 9.2 tarjoajan on tullut vakuuttaa, että "tarjoaja sitoutuu siihen, että kaikki tilaajalle koulutuspalveluita tuottavat henkilöt täyttävät lomakkeiden 2.1–2.8 kohdassa 1 asetetut vähimmäisvaatimukset".

Liitteessä 2 on esitetty palvelun laatua koskevat arviointiperusteet seuraavasti:

"1. Tarjoajan lomakkeissa 2.1–2.4 nimeämien ruotsin ja englannin kielen vastuukouluttajien lisäreferenssit sisällöltään vastaavanlaisissa tehtävissä, painoarvo 10 %

2. Tarjoajan lomakkeissa 2.5–2.8 nimeämien saksan, ranskan, tanskan ja viron kielen vastuukouluttajien lisäreferenssit sisällöltään vastaavanlaisissa tehtävissä, painoarvo 5 %

3. Tarjoajien nimeämien ruotsin ja englannin kielen vastuukouluttajien saamat asiakaspalautteet, painoarvo 15 %."

Tarjouslomakkeet 2.1–2.8 ovat koskeneet eri kielten kouluttajia, ja jokaisella lomakkeella on voinut ilmoittaa yhden kouluttajan tiedot ja antaa tietoja hänen referensseistään.

Tarjouslomakkeiden kohdassa 1 "Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vähimmäisvaatimukset" on muun ohella edellytetty, että tarjoajan nimeämä kouluttaja on natiivi tai hänen kielitaitonsa on natiivitasoa vastaava. Lisäksi lomakkeella on edellytetty, että kouluttaja ymmärtää suomea, hänellä on pedagoginen pätevyys ja että hänellä on vähintään kolme vuotta opettajakokemusta aikuisten kielikoulutuksesta.

Tarjouslomakkeiden kohdassa 2 "Tarjoajien vertailuun vaikuttavat tiedot" on esitetty, että hyväksyttävänä referenssinä on pidetty viimeisen kolmen vuoden aikana referenssiasiakkaalle suoritettua toimeksiantoa, jossa on ollut kysymys työelämän kieliopetuksesta aikuiskoulutuksena. Tarjouslomakkeiden mukaan tarjoaja on saanut yhden pisteen kustakin hyväksyttävästä referenssistä sekä yhden lisäpisteen, mikäli toimeksiannossa on ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta. Tarjoaja on voinut ilmoittaa enintään kolme referenssiä, jolloin kyseisen kouluttajan osalta on voinut saada enintään kuusi pistettä.

Referensseistä on tarjouslomakkeissa tullut ilmoittaa muun ohella referenssiasiakkaan nimi, referenssin sisältö, onko referenssissä ollut kysymys aikuiskoulutuksesta, referenssin laajuus ja ajankohta sekä onko referenssissä ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta. Referenssin sisällöstä on tullut laatia lyhyt kuvaus, josta on käynyt ilmi, että kyseessä on ollut työelämän kyseessä olevan kielen koulutus. Myös koulutuksen sisällöstä on tullut laatia lyhyt kuvaus, josta on käynyt ilmi, että kyseessä on ollut eläkesanastoon liittyvä koulutus.

Tarjoajat ovat tarjouksissaan kuvanneet referenssien sisältöä muutaman rivin pituisella tekstillä, josta on muun ohella yleensä ilmennyt mikä on ollut koulutuksen sisältö sekä miten se on liittynyt koulutettavien työtehtäviin. Vastaavasti tarjoajat ovat tarjouksissaan kuvanneet lyhyesti koulutuksen sisältöä.

"Tarjousten vertailu" -asiakirjasta on käynyt ilmi kunkin kielen osalta tarjoajien hyväksyttävistä lisäreferensseistä ja eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta saamat pisteet. Tarjoajalle on myös ilmoitettu perusteet, jos lisäreferenssi on hylätty.

Asian arviointi

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Kansallisten hankintojen osalta tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta ja ammattitaitoa voidaan käyttää vertailuperusteina, jos nimettyjen henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on hankinnan kannalta erityinen merkitys.

Tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Teknisen ja ammatillisen pätevyyden osalta hankintayksiköt voivat asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankinnan toteuttamiseksi asianmukaisesti. Toisaalta sopimuksen toteuttamiseen osoitetun henkilöstön pätevyys ja kokemus voivat vaikuttaa sopimuksen toteutuksen laatuun.

Palvelujen toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevat seikat voivat hankinnasta riippuen tulla arvioitaviksi myös hankintasäännösten mukaisina ja hankinnan kohteeseen liittyvinä vertailuperusteina. Henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevia seikkoja ei siten voida yleisesti pitää yksinomaan tarjoajien soveltuvuuteen liittyvinä tekijöinä. Keskeistä on, että hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä selvästi yksilöidään, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia ja pyydettyjä selvityksiä on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on soveltuvuusvaatimuksia asettaessaan ollut harkintavaltaa sen suhteen, miten hyvä kielitaito kouluttajalla on tullut olla opettamassaan kielessä. Hankintayksikkö on siten voinut asettaa kouluttajan kokemukseen liittyvän kolmen vuoden vähimmäisvaatimuksen ja edellyttää, että kokemus on hankittu nimenomaan aikuisten kielikoulutuksesta, joka saattaa edellyttää erityistä pedagogista lähestymistapaa.

Tarjouspyynnössä ei soveltuvuuden osalta ole rajattu kouluttajien kokemusta koskevien vähimmäisvaatimusten osalta, minkälaisesta aikuisille suunnatusta kielten koulutuksesta kokemuksen on täytynyt kertyä tai mitä kieltä kouluttajan on täytynyt opettaa. Kouluttajalla on kuitenkin tullut olla kokemusta yhteensä kolmen vuoden ajalta, mutta kokemuksen osalta ei ole esitetty muita ajallisia rajoituksia.

Tarjouspyynnössä on esitetty, että tarjousten vertailussa huomioidaan ainoastaan referenssit viimeisen kolmen vuoden ajalta kyseisen työelämässä tarvittavan kielen kouluttamisesta. Tarjoajan on tullut tältä osin esittää lyhyt kuvaus, mistä edellä mainittu seikka on käynyt ilmi. Referenssin laajuuden on täytynyt olla vähintään 30 oppituntia. Referenssistä on tullut lisäksi ilmetä, onko kyse eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta vai ei. Myös tältä osin tarjoajan on tullut esittää tarjouksessaan lyhyt kuvaus.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouksessa nimettyjen kouluttajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet ovat olleet kouluttajien kokemuksen osalta jossain määrin päällekkäisiä. Vähimmäisvaatimukset ylittävien referenssien osalta tarjouspyynnössä on kuitenkin esitetty selkeitä laadullisia kriteereitä, joita ei ole esitetty vähimmäisvaatimusten osalta.

Edellä todetun perusteella ja tarjouspyyntöä kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, että tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet on niiden osittaisesta päällekkäisyydestä huolimatta erotettu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi toisistaan, jotta tarjoajat ovat tarjouksiaan antaessaan tienneet, millä seikoilla on merkitystä tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja millä seikoilla tarjousten keskinäisen paremmuuden vertailussa. Lisäreferenssien pisteytys ei ole myöskään perustunut pelkästään referenssien lukumäärään. Hankintayksikön ei siten voida katsoa menetelleen tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Hankinnan kohteena on ollut kielikoulutuspalvelut Eläketurvakeskukselle. Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde huomioon ottaen hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa antaa eläkesanastoa koskevasta koulutuksesta jokaiselle nimetylle kouluttajalle lisäpisteen. Kysymyksessä on ollut hankintayksikön toiminnan kannalta keskeinen aihepiiri, ja eläkesanastoa voidaan käsitteenä pitää riittävän selkeänä. Menettelyä ei voida tältä osin pitää syrjivänä tai hankintasäännösten vastaisena.

Hankintapäätöksessä on esitetty kohdittain laadun osalta huomioon otetut seikat ja niistä tarjoajille annetut pisteet. Tarjoajille on myös erikseen ilmoitettu perusteet, jos jokin referenssi on hylätty. Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksestä ja tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevien tietojen perusteella tarjoajille on ollut selvää, miten laatua koskeva vertailuperuste ja sen alakohdat on pisteytetty. Näin ollen hankintapäätöksen perustelujen ei voida katsoa olleen puutteelliset tai epäselvät.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Tomi Rantasaari ja Riikka Innanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maison de Quartier Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä sakon uhalla noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Maison de Quartier Oy on toissijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 10 prosenttia hankinnan sopimuskauden (1.1.2015–31.12.2016) ennakoidusta kokonaisarvosta, kuitenkin vähintään 15 000 euroa. Lisäksi Maison de Quartier Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen ja korkoineen.

Maison de Quartier Oy on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys siitä, voiko referenssejä käyttää aikuisten kielikoulutuspalveluja kilpailutettaessa tarjousten vertailuperusteena hankintayksikön toteuttamalla tavalla, voiko lisäpisteitä antaa sellaisten referenssien perusteella, joissa on ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta, ja voiko samoja referenssejä osaksikaan käyttää sekä kouluttajien soveltuvuusvaatimuksina että tarjousten vertailuperusteina hankintayksikön toteuttamalla tavalla.

Kilpailutus on ratkaistu pelkästään sellaisten referenssien perusteella, jotka ovat kertoneet kouluttajien työkokemuksesta, mutta eivät muista hankintalain 72 §:ssä tarkoitetuista ja kielikoulutuksen kannalta oleellisista seikoista.

Kielikoulutuksen kilpailuttamisessa referenssit voivat liittyä vain tarjoajan, ja tarkemmin kouluttajien, soveltuvuuteen, mutta eivät voi olla tarjousten vertailuperusteena. Tarjouslomakkeen kohdassa 2.1 mainitut seikat ovat kyseisellä tavalla käytettyinä olleet kielikoulutuksen kannalta tyypillisiä soveltuvuuteen liittyviä kriteereitä, joita ei tulisi käyttää vertailussa.

Lisäpisteiden antaminen sellaisten referenssien perusteella, joissa on ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta, on ollut uusia yrittäjiä syrjivää, eläkesanastoa aikaisemmin kouluttamassa ollutta tarjoajaa suosivaa ja kielletty tapa antaa piste maininnan eläkesanastokoulutuksesta sisältäneiden referenssien lukumäärän perusteella. Ilmeisesti hankintayksikkö ei ole tarkistanut, millaisesta koulutuksesta on ollut kyse. Lisäksi epäselvää on, mitä eläkesanastolla on tarkoitettu. Sanaston opettaminen ei ole kielikoulutuksen oleellisin osa, pikemmin päinvastoin. Kriteeri on kielikoulutuksessa epäoleellinen, valintakriteerinä syrjivä ja soveltuvuuskriteerinäkin kyseenalainen.

Asiassa on riidatonta, että soveltuvuusvaatimukset ja vertailuperusteet ovat olleet osin päällekkäisiä. Eroa soveltuvuus- ja valintakriteeriä osoittavien referenssien välillä on käytännössä mahdotonta tehdä ottaen huomioon tarjouslomakkeen kohdassa 2.1 mainitut kriteerit. Kysymys on samoista asioista. Tarjouspyynnössä ilmoitetuilla kriteereillä on mahdotonta objektiivisesti erottaa, mikä on missäkin referenssissä laissa tarkoitettu vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallinta, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Lain hengen mukaista ei ole, että vertailussa arvioidaan vain kouluttajien työkokemusta eikä vertailla laadunhallintaa, pätevyyttä ja ammattitaitoa. Hankinnan tavoitteena tulee olla kokonaistaloudellisesti arvioiden paras mahdollinen toimittaja parhain mahdollisin kouluttajin. Työkokemusreferenssi ei yksinään kerro kouluttajan kielitaidosta.

Toteutettu kilpailutus ei ole voinut mahdollistaa olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksikäyttöä, tarjousten puolueetonta ja syrjimätöntä arviointia eikä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaa. Pelkkien referenssien käyttötapa pisteytyksineen on mahdollistanut sen, että hankintayksikkö on voinut valita mieleisensä toimittajan.

Selitykset

Eläketurvakeskus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan vaatimukset, velvoittaa valittajan korvaamaan Eläketurvakeskukselle asian käsittelystä aiheutuneet arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5 158,40 eurolla viivästyskorkoineen ja velvoittaa valittajan pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintalain mukaan kansallisissa ja liitteen B mukaisissa hankinnoissa on mahdollista käyttää tarjousten vertailuperusteena palvelun suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Palvelua suorittavien henkilöiden kokemuksella ja osaamisella on esillä olevassa hankinnassa ollut erityinen merkitys palvelun laadulle.

Tarjouslomakkeiden kohdassa 1 "Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vähimmäisvaatimukset" on edellytetty, että tarjoajan nimeämä kouluttaja on natiivi tai hänen kielitaitonsa vastaa natiivitasoa. Lisäksi on edellytetty, että kouluttaja ymmärtää suomea, hänellä on pedagoginen pätevyys ja vähintään kolme vuotta opettajakokemusta aikuisten kielikoulutuksesta.

Tarjouslomakkeiden kohdassa 2 on esitetty, että hyväksyttävänä referenssinä on pidetty viimeisen kolmen vuoden aikana referenssiasiakkaalle suoritettua toimeksiantoa, jossa on ollut kysymys työelämän kieliopetuksesta aikuiskoulutuksena. Tarjoaja on saanut yhden pisteen kustakin hyväksyttävästä referenssistä sekä yhden lisäpisteen, mikäli kyse on ollut eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta.

Tarjoaja on voinut ilmoittaa enintään kolme referenssiä, jolloin kyseisen kouluttajan osalta on voinut saada enintään kuusi pistettä. Referensseistä on tullut ilmoittaa referenssiasiakkaan nimi, referenssin sisältö, onko kyse ollut aikuiskoulutuksesta, referenssin laajuus ja ajankohta sekä se, onko ollut kyse eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta. Lisäksi tarjoajan on tullut laatia kuvaus, josta on käynyt ilmi, että kyseessä on ollut eläkesanastoon liittyvä koulutus.

Tarjousten laadun vertailussa on otettu huomioon nimettyjen kouluttajien vähimmäisvaatimukset ylittävä kokemus, jota on arvioitu referenssien perusteella. Hankintayksikkö on määritellyt yksityiskohtaisesti ne referenssit, joiden katsotaan olevan hankinnan kohdetta vastaavia ja täten laadun arvioinnissa pisteytettäviä referenssejä. Tarjouspyynnössä on selkeästi erotettu toisistaan kouluttajien soveltuvuusvaatimukset ja laadun vertailuperusteet.

Soveltuvuuden osalta tarjoajan on tullut tarjouksessaan osoittaa, että nimetyllä henkilöllä on ollut vähintään kolme vuotta opettajakokemusta aikuisten kielikoulutuksesta. Vaaditun kokemuksen osoittamiseksi tarjoajan on tullut ilmoittaa, mistä kokemus on peräisin sekä työsuhteen/työsuhteiden ajankohta/ajankohdat. Kysymys on ollut kouluttajan osaamisen vähimmäistasosta, jolla on arvioitu tarjoajan kykyä suoriutua hankinnasta. Tarjoajaa ei ole tässä yhteydessä pyydetty ilmoittamaan tiettyjä referenssejä, vaan ainoastaan selvittämään, mistä kouluttaja on saanut kokemuksen opettajana aikuisten kielikoulutuksissa. Vaatimuksella on edellytetty yleistä osaamista kielikoulutuspalveluiden tuottamisesta.

Laadun vertailussa on ollut kysymys nimenomaan hankinnan kohdetta vastaavien koulutuspalveluiden tuottamisesta ja tämän kokemuksen osoittamisesta kouluttajan aiempien referenssien perusteella. Vertailussa käytettävät referenssit ovat poikenneet soveltuvuutta koskevasta vaatimuksesta. Vertailuun hyväksyttäviltä ja pisteytettäviltä referensseiltä on vaadittu, että kysymyksessä on työelämän kyseessä olevan osa-alueen mukaisen kielen aikuiskoulutus, jonka on tullut olla laajuudeltaan vähintään 30 oppituntia. Lisäksi tarjousten vertailussa on voinut saada lisäpisteitä siitä, että referenssissä on ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta.

Laadun arvioinnissa huomioon otettavat referenssit on siten yksilöity hankintalaissa edellytetyllä tavalla, ja ne ovat selvästi poikenneet soveltuvuusvaatimuksista. Hyväksyttäviltä referensseiltä on vaadittu sellaisia sisällöllisiä elementtejä, joita ei ole vaadittu soveltuvuusvaatimuksissa. Lisäelementteinä on ollut kokemus tarjottavan kielen opetuksesta siten, että kysymyksessä on ollut työelämän aikuiskoulutus. Soveltuvuusvaatimuksissa riittävää on ollut, että kouluttajalla on ollut tietty määrä kokemusta kielikoulutuspalveluista eikä kokemusta juuri tarjottavan kielen opetuksesta ole vaadittu.

Referensseistä on saanut pisteitä vain, jos referenssi on sisällöltään täyttänyt asetetut vaatimukset. Tarjoajan on tullut kuvata tarjouksessaan referenssien sisältö. Kuvauksen perusteella on arvioitu referenssien vastaavuutta asetettuihin vaatimuksiin.

Referenssien vertailulla ei ole arvioitu kouluttajien kielitaitoa, vaan kouluttajien vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta kielikoulutuspalveluiden tuottamisesta nimenomaan hankinnan kohdetta vastaavista koulutuksista. Kouluttajien vähimmäisvaatimukset ylittävässä kokemuksessa on ollut kysymys nimenomaan kouluttajien asiantuntemuksen ja muun pätevyyden arvioinnista.

Eläketurvakeskuksen asiakkaita ja sidosryhmiä ovat muun muassa työeläkelaitokset, ulkomaiset vakuutuslaitokset, muutoksenhakuelimet, muut sosiaalialan yhteisöt, viranomaiset, eduskunta ja muut päätöksentekijät, työmarkkinajärjestöt, tutkimus- ja koulutuslaitokset sekä vakuutetut, vakuutuksenottajat ja tiedotusvälineet. Eläketurvakeskus tarjoaa muun muassa eläketurvan toimeenpanoon, arviointiin ja kehittämiseen liittyviä laki-, ulkomaan- ja neuvontapalveluja sekä työeläketurvan valvontapalveluja. Eläketurvakeskus on vastuussa henkilökuntansa riittävän kielitaidon ylläpitämisestä. Eläkesanaston erikoisosaaminen on keskeistä riittävien palveluiden turvaamiseksi kansainvälistyvässä toiminnassa.

Vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen sekä olleet syrjimättömiä ja riittävän yksiselitteisiä tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Asetetut vertailuperusteet ovat olleet julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisia. Alalla toimiville tarjoajille on tullut olla selvää, mitä hankintayksikkö on halunnut arvioida soveltuvuuden osalta ja mitä on puolestaan otettu huomioon tarjousten laadun vertailussa.

Referenssejä ei ole arvioitu lukumäärän perusteella, vaan pisteytys on tapahtunut niiden sisällön perusteella. Vertailuperusteet eivät ole perustuneet pelkkiin numeerisiin referensseihin, vaan referenssien sisältö ja vastaavuus ovat määrittäneet pisteiden saannin. Kysymys on ollut kouluttajien eikä tarjoajan referensseistä. Eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta saatava lisäpiste ei siten ole ollut syrjivä. Myös uudet yritykset voivat palkata henkilöstöä, jolla on aiempaa kokemusta eläkesanastoon liittyvistä koulutuksista.

Lisäpisteen antava peruste eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta on ollut myös painoarvoltaan ja pisteytykseltään sellainen, ettei se ole estänyt uusien yritysten alalle tuloa. Kysymyksessä on ollut ainoastaan lisäpisteytettävä asia. Vertailuperuste ei ole rajoittanut osallistumista hankintaan eikä estänyt uusien yritysten menestymistä siinä.

Alalla ammattimaisesti toimivalle yrittäjälle ja kouluttajalle on tullut olla selvää, mitä tarkoitetaan eläkesanastolla erikoissanastona ja miten se liittyy hankittaviin palveluihin, kun otetaan huomioon hankintayksikkö ja sen toiminta.

Eläkesanaston hallinta on Eläketurvakeskukselle keskeinen kriteeri koulutuksen hankinnassa. Kouluttajan aiemmalla kokemuksella juuri eläkesanaston koulutukseen liittyvästä erityisosaamisesta on ollut hankinnan laadun kannalta merkitystä. Oikean ja ajantasaisen termistön opettaminen sekä fraasien ja sanojen käyttö eri asiayhteyksissä on koulutuksen kannalta keskeisessä asemassa. Kouluttajalla tulee tämän vuoksi olla osaamista eläkesanastosta, jotta hän voi laadukkaalla tavalla opettaa eläkesanaston käyttöä työssä.

Vertailuperusteella ei ole pyritty suosimaan aiempia toimittajia. Erityisesti se, ettei kyse ole ollut vähimmäisvaatimuksesta, osoittaa, ettei tarkoituksena ole ollut toimia syrjivästi.

Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeltaan ja määrältään perusteeton. Asiassa ei ole mahdollista arvioida, olisiko valittajalla ollut tosiasiallinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, kun kyse on valittajan mukaan ollut hankintalain vastaisista vertailuperusteista.

Optimi Training Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan vaatimukset, velvoittaa valittajan korvaamaan Optimi Training Oy:lle asian käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen ja velvoittaa valittajan pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Optimi Training Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet on erotettu selkeästi toisistaan. Tarjoajat ovat tarjouksia antaessaan tienneet, millä seikoilla on merkitystä soveltuvuusarvioinnissa ja vertailussa. Tarjousten vertailu on suoritettu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Vertailuperusteet eivät ole jättäneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta valita haluamaansa tarjoajaa. Menettely ei ole ollut syrjivää tai suosivaa.

Eläketurvakeskuksen selitys on lähetetty tiedoksi Optimi Training Oy:lle.

Optimi Training Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Eläketurvakeskukselle.

Vastaselitys

Maison de Quartier Oy on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut Eläketurvakeskuksen ja Optimi Training Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maison de Quartier Oy on voittanut Optimi Training Oy:n kaikissa muissa vertailukohteissa, joten se on hävinnyt tarjouskilpailun referenssien lukumäärän perusteella.

Suhteellisen vaativat soveltuvuusvaatimukset ovat antaneet ne täyttäneille tarjoajille riittävät edellytykset suoriutua hankinnan kohteena olevasta koulutuksesta ilman aikaisempaa eläkesanastoon liittyvää kouluttajakokemustakin.

Työkokemusreferenssiä ei voida arvioida lisäpisteyttämällä jo muutoinkin pisteytetty referenssi, jossa on vain mainittu annetun tarkemmin määrittelemätöntä eläkesanastoon liittyvää koulutusta. Lisäpisteen antaminen kyseisellä perusteella ei ole kohtuullisessa suhteessa muuhun pisteytykseen.

Laatuvertailun sanallisissa perusteluissa ei mainita tarjoajien tai kouluttajien asiantuntemuksen tai pätevyyden eroista, vaan pisteitä on annettu pelkästään kouluttajien hyväksyttyjen lisäreferenssien lukumäärän perusteella ja lisäpisteitä vielä sellaisten samojen lisäreferenssien lukumäärän perusteella, joissa on ollut maininta eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta.

Maison de Quartier Oy on sijoittunut tarjouskilpailussa toiseksi häviten voittajalle vain 3,65 pistettä. Mikäli vertailu olisi tehty oikein ja mikäli hankintalain vastaisesti toteutettua kaksinkertaisten pisteiden antamista samoilla referensseillä epämääräisen eläkesanastovivun avulla ei olisi tehty, olisi valittaja voittanut tarjouskilpailun. Perusteet vaaditulle hyvitysmaksulle ovat olemassa.

Mikäli valitus hylätään, tulee oikeudenkäyntikulujen osalta ottaa huomioon, että hankintayksikön asiamies on laatinut myös Optimi Training Qy:n selityksen.

Maison de Quartier Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Eläketurvakeskukselle ja Optimi Training Oy:lle.

Lausuma ja oikeudenkäyntikuluja koskevat selvitykset

Eläketurvakeskus on vastaselityksen johdosta toimittamassaan lausumassa esittänyt muun ohella, että hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan oikeusturvan kannalta olisi kyseenalaista, jos selityksen antamisesta aiheutuneita kuluja ei korvattaisi sen vuoksi, että selitykset on annettu saman valituksen johdosta. Lisäksi Eläketurvakeskus on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen.

Eläketurvakeskuksen lausuma ja oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys on lähetetty tiedoksi Maison de Quartier Oy:lle.

Optimi Training Oy ei ole korkeimman hallinto-oikeuden sille 8.7.2015 lähetetyllä kirjeellä varaamasta tilaisuudesta huolimatta toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevaa selvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Maison de Quartier Oy määrätään korvaamaan Eläketurvakeskuksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 000 eurolla ja Optimi Training Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 500 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Maison de Quartier Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Eläketurvakeskus joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan.

Tämän vuoksi Maison de Quartier Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Eläketurvakeskuksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi myös kohtuutonta, jos Optimi Training Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Optimi Training Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta täsmentänyt korvattavaksi vaatimiensa oikeudenkäyntikulujen määrää. Maison de Quartier Oy määrätään näin ollen edellä mainitun lainkohdan nojalla korvaamaan Optimi Training Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Maison de Quartier Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Maison de Quartier Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 26.3.2015 nro 222/15

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on ilmoittanut 19.6.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ja 13.8.2014 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Verohallinnon henkilöstölle lähi- ja monimuotokoulutuksina järjestettäviä kielikoulutuksia koskevasta palveluhankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle ja mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle.

Verohallinto on 22.10.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Galimatias Concept Oy Ab:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 360 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Maison de Quartier Oy on ollut valittajana, Verohallinto vastapuolena ja Galimatias Concept Oy Ab kuultavana, on hylännyt valituksen ja velvoittanut Maison de Quartier Oy:n korvaamaan Verohallinnon oikeudenkäyntikulut 2 128 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Momentin mukaan ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään. Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta tai ammattitaitoa.

Hankintalain 72 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia sekä taloudellisesti merkityksellisiä.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Tarjouspyyntö

Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset on esitetty tarjouspyynnön liitteessä 2. Kyseisen liitteen mukaan soveltuvuuden edellytyksenä on muun ohella ollut, että

"Kaikilla nimetyillä kouluttajilla tulee olla suoritettuna opettajan pedagogiset opinnot tai vastaaviksi rinnastettavat opinnot, jos opettajan äidinkielenä on opetettava kieli sekä vähintään viiden (5) vuoden työkokemus kielikoulutuksista."

Lisäksi edellä mainitussa tarjouspyynnön liitteessä on ilmoitettu, että tarjoajien tulee liittää tarjoukseen selvitys nimettyjen kouluttajien koulutuksesta ja ammatillisesta pätevyydestä erillisellä CV-lomakkeella, eli liitteellä 7. Kyseisessä liitelomakkeessa on yksilöity, mitkä lomakkeessa kysytyistä tiedoista ovat liittyneet soveltuvuusvaatimusten täyttymisen selvittämiseen ja mitkä tiedot vastaavasti tarjousten vertailuun.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jota on ilmoitettu arvioitavan hinnan (40 %), tarjotun henkilöstön kokemuksen ja osaamisen (30 %) sekä toteutussuunnitelman sisällön (30 %) perusteella.

Tarjotun henkilöstön kokemuksen ja osaamisen osalta tarjouspyynnössä on todettu, että:

"Arvioinnissa arvostetaan vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta verotukseen, juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyvästä kielikoulutuksesta sekä hankittua lisäosaamista näiltä osa-alueilta. Arvioinnissa huomioidaan:

a. Kouluttajan kokemusta verotukseen liittyvän kielitaidon opettamisesta viimeisen 5 vuoden ajalta (0–6 pistettä).

b. Kouluttajan kokemusta juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyvän kielitaidon opettamisesta viimeisen 5 vuoden ajalta (0–3 pistettä)

c. Kouluttajan verotukseen, juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyviä lisäopintoja (0–3 pistettä).

Kukin kouluttaja pisteytetään kohtien a–c mukaisesti. Tarjoajan nimeämien kouluttajien pisteet lasketaan yhteen ja paras tarjoaja saa vertailuperusteesta skaalattuna 100 pistettä, muut suhteessa vähemmän. Muut tarjoajat suhteutetaan parhaaseen tarjoukseen kaavalla: (tarjoajan vertailuperusteesta saamat yhteispisteet/parhaan tarjoajan vertailuperusteesta saamat yhteispisteet) x 100."

Tarjouspyynnön liitteenä 7 olleessa lomakkeessa on ollut kohdat nimettyjen kouluttajien kokemuksen ja osaamisen a) verotukseen ja b) juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyvän kielikoulutuksen arvioimiseksi sekä paikat kyseistä työkokemusta kuvaavan referenssin ilmoittamiseksi. Jokaisen referenssikohdan alla on lukenut lihavoidulla fontilla, että "Erityistä huomiota pyydetään kiinnittämään toimeksiannon sisällön kuvauksen vastaavuuteen nyt hankinnan kohteena olevan kielikoulutuksen kanssa."

Hankintapäätös

Hankintapäätöksestä ilmenee, että se on perustunut tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella tehtyyn tarjousten vertailuun. Tarjouskilpailun voittaneen Galimatias Concept Oy Ab:n tarjousvertailussa saama kokonaispistemäärä on ollut 84,46 pistettä. Valittaja on sijoittunut 76,84 pisteellä vertailussa neljänneksi eli viimeiseksi.

Hankintapäätöksen liitteenä 1 on ollut vertailutaulukko, josta on kootusti käynyt ilmi tarjousten vertailuperusteittain saamat pisteet sekä tarjousten yhteispisteet ja sijoitus tarjousvertailussa.

Hintavertailun osalta voittanut tarjoaja on saanut 32,46 pistettä ja valittaja halvimpana 40 pistettä. Laatuvertailun eli tarjotun henkilöstön kokemuksen ja osaamisen sekä toteutussuunnitelman sisällön osalta voittaneen tarjoajan yhteispistemäärä on ollut 52, kun valittajan pistemäärä on ollut 36,84 pistettä.

Laatuvertailua koskevat yksityiskohtaiset perustelut on esitetty hankintapäätöksen liitteessä 2. Liitteessä on tarjotun henkilöstön kokemuksen ja osaamisen osalta pisteytetty erikseen kaikki tarjoajien nimeämät kouluttajat jokaisen kolmen tältä osin vertailtavana olleen vertailutekijän osalta ja esitetty kunkin kohdan osalta kouluttajan pisteytykselle sanalliset perustelut. Liitteestä on niin ikään käynyt ilmi sanalliset perustelut toteutussuunnitelman sisällön pisteytykselle.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on käyttänyt tarjousten vertailuperusteena tarjotun henkilöstön kokemusta ja osaamista.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on otettava huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuus. Hankintamenettely etenee vaiheittain niin, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajien soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetetut tarjoajien soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet on erotettu hankintamenettelyssä riittävän selvästi toisistaan. Soveltuvuusvaatimukset ovat koskeneet muun ohella yleistä kokemusta kieltenopetuksesta, kun taas tarjouksia on tarjotun henkilöstön kokemuksen ja osaamisen osalta vertailtu nimenomaan verotukseen, juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyvän kokemuksen perusteella. Soveltuvuuden edellytyksenä ei sen sijaan ole mainittu verotukseen ja juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyvää kokemusta. Tarjoajien soveltuvuusperusteet ja tarjousten vertailuperusteet eivät siten ole olleet päällekkäisiä, vaan hankintayksikkö on ottanut hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuuden. Asiassa on myös selvää, että tarjousten vertailussa on vertailtu kouluttajien kokemusta ja osaamista eikä esimerkiksi referenssien määrää sinänsä.

Hankintayksikkö on voinut pitää kysymyksessä olevassa kielikoulutushankinnassa tarjousten keskinäisen paremmuuden vertailun kannalta merkityksellisenä sitä, että tarjoajien tarjoamilla kouluttajilla on kokemusta verotukseen, juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyvän kielitaidon opettamisesta tai lisäopintojen kautta verotuksesta, juridiikasta tai kirjanpidosta saatua osaamista. Kyseessä oleva henkilöstön kokemusta ja osaamista koskenut vertailuperuste on siten liittynyt hankinnan kohteeseen ja sen perusteella on osaltaan voitu selvittää, mikä tarjous on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo edelleen, että tarjouspyynnössä asetetut henkilöstön kokemuksen ja osaamisen arviointiin liittyvät vertailuperusteet ovat olleet riittävän täsmällisiä, jotta tarjouksia on voitu niiden perusteella arvioida, eivätkä ne ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnön liitteenä 7 olleessa tarjouslomakkeessa, jolla tiedot tarjotun henkilöstön kokemuksen ja osaamisen vertailua varten on tullut antaa, on useassa kohtaa nimenomaisesti pyydetty tarjoajia kiinnittämään erityistä huomiota toimeksiannon sisällön kuvauksen ja nyt hankittavan kielikoulutuksen vastaavuuteen. Hankintayksikkö on myös selventänyt tarjouspyynnön sisältöä tarjoajien tekemiin kysymyksiin antamillaan vastauksilla, joissa on korostettu verotukseen, juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyvää osaamista. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivat elinkeinonharjoittajat ovat voineet tarjouksiaan tehdessään riittävällä tarkkuudella tietää, millä seikoilla tulee olemaan kysymyksessä olevilta osin tarjousten vertailussa merkitystä.

Tarjouspyyntö ei edellä todettu huomioon ottaen ole ollut epäselvä tai tarjoajien kannalta epätasapuolinen. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa ja vertailuperusteiden asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt väitteen, jonka mukaan hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta, markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetty selvitys osoittaa valituksessa mainitun voittaneen tarjoajan kouluttajan suorittaneen CELTA-tutkinnon. Hankintayksikkö ei ole siten menetellyt asiassa myöskään tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintapäätösasiakirjojen mukaan tarjousten vertailu on tehty tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita ja pisteytysperusteita noudattaen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätösasiakirjoissa on esitetty hankintalain 73 §:ssä edellytettyyn nähden riittävät perustelut tarjousten vertailulle. Asiassa ei ole ilmennyt, että tarjousten vertailu olisi ollut virheellinen tai että se olisi johtanut virheelliseen lopputulokseen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Reima Jussila, Pasi Yli-Ikkelä ja Teija Kotro.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Maison de Quartier Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä sakon uhalla noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Maison de Quartier Oy on toissijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 36 000 euroa. Lisäksi Maison de Quartier Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen ja korkoineen.

Maison de Quartier Oy on uudistanut markkinaoikeuteen toimittamissaan valituksessa ja vastaselityksessä esittämänsä sekä esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys siitä, onko kilpailutus toteutettu lainmukaisesti erityisesti siltä osin kuin tarjotun henkilöstön verotukseen, juridiikkaan ja kirjanpitoon liittyvän kokemuksen referenssejä on käytetty tarjousten vertailuperusteena. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, ovatko vertailuperusteet, vertailu pisteytyksineen ja päätöksen perustelut lain- ja tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaiset erityisesti henkilöstön kokemuksen ja toteutussuunnitelman sisällön osalta.

Kilpailutus on ratkaistu vertailemalla referenssejä, jotka ovat kertoneet verotukseen, juridiikkaan ja kirjanpitoon liittyvästä kouluttajakokemuksesta, mutta joiden osalta ei ole ennakkoon ilmoitettu soveltuvuuden vähimmäiskriteereitä.

Kielikoulutuksen kilpailuttamisessa verotuksen, juridiikan ja kirjanpidon sanaston koulutuskokemuksen referenssit voivat liittyä vain tarjoajan, tai tarkemmin kouluttajien, soveltuvuuteen, mutta eivät voi olla tarjousten vertailuperusteena. Soveltuvuuden arviointi ja vertailuperusteet eivät saa olla päällekkäisiä. Asiassa ei ole varmuutta siitä, että soveltuvuutta osoittavia referenssejä ei olisi käytetty myös verotuksen, juridiikan ja kirjanpidon koulutuskokemusta osoittavina referensseinä. Vertailu on tehty sellaisten referenssien lukumäärän perusteella, joiden kuvauksessa on ollut maininta verotuksen, juridiikan tai kirjanpidon koulutuskokemuksesta.

Pisteytys on jättänyt hankintayksikölle mahdollisuuden antaa pisteitä mieleiselleen tarjoajalle muita tarjoajia ja erityisesti valittajaa syrjien. Asiassa ei ole selvää, kuinka tarjouksia on tosiasiallisesti vertailtu ja pisteitä annettu. Koska pisteytysskaala ja hankintayksikön harkintavalta on ollut ratkaisevan suuri, olisi tarjouspyyntöä tullut selventää alipisteytyksellä, josta olisi voinut päätellä, minkälaisella kokemuksella on voinut saada minkäkin pistemäärän. Referenssien käyttö on jättänyt hankintayksikölle rajoittamattoman harkintavallan. Kysymys on ollut kilpailutuksen lopputuloksen kannalta ratkaisevista kriteereistä.

Hankintapäätöksen perusteluista ei nyt kysymyksessä olevilta osin ole käynyt laissa edellytetyllä tavalla ilmi, miksi toinen tarjoaja on saanut enemmän pisteitä kuin toinen. Perusteluista ei ole käynyt selville, miksi valittaja on saanut muihin verrattuna lähes identtisillä referenssikuvauksillaan säännönmukaisesti vähemmän pisteitä kuin voittanut tarjoaja ja muutamat muut tarjoajat. Valittaja on tältä osin viitannut markkinaoikeuteen toimittamansa valituksen liitteenä olevaan korjattuun, objektiivisesti laadittuun pisteytykseen. Markkinaoikeus ei ole ottanut yksilöidysti kantaa siihen, miksi sanottu pisteytys olisi ollut virheellinen. Vertailu ja pisteytys on valituksenalaisilta osin tehtävä uudelleen.

Selitykset

Verohallinto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 665 eurolla viivästyskorkoineen.

Verohallinto on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kilpailutus on tehty julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Referenssien käyttö ei ole perustunut lukumäärään vaan laatuun. Arvioinnin kohteena on ollut referenssien sisältö. Referensseillä osoituksena tarjotun henkilöstön kokemuksesta ja osaamisesta on ollut liityntä hankinnan kohteeseen, sillä opetushenkilökunnan pätevyydellä on keskeinen merkitys palvelun menestyksekkäälle suorittamiselle.

Hankinnassa on erotettu kouluttajien kokemukseen liittyvät vähimmäisvaatimukset ja vertailuperusteet selkeästi toisistaan eivätkä ne ole olleet päällekkäisiä. Vähimmäisvaatimuksena on ollut vähintään viiden vuoden työkokemus kielikoulutuksista yleensä. Vertailussa sen sijaan on haettu nimenomaista kokemusta verotuksen toimintakenttään kuuluvasta kielikoulutuksesta. Vähimmäisvaatimuksella on taattu koko tarjotun henkilöstön yleinen ammattitaito, kun taas vertailussa on otettu huomioon yksittäisten kouluttajien osalta nimenomainen verotukseen, juridiikkaan ja kirjanpitoon liittyvä kouluttajakokemus.

Verohallinnossa kielikoulutuksiin osallistuva henkilökunta on kokenutta ammatti- ja asiantuntijatason henkilökuntaa, joka tarvitsee kielikoulutusta muun muassa yksityishenkilöiden ja yritysten moninaisia kansainvälisiä tilanteita sisältävän verotuksen toimittamiseen. Näin ollen kielikoulutuksessa on olennaisen tärkeää, että kouluttajat ymmärtävät verotuksen viitekehystä. Tällaista ymmärrystä kouluttajille voi kertyä joko työkokemuksen kautta tai opiskelemalla itse verotukseen tai siihen läheisesti liittyviä teemoja. Vertailukriteeri on liittynyt olennaisesti hankinnan kohteeseen ja hankintayksikön tarpeeseen.

Galimatias Concept Oy Ab on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja sopimuksen tekemistä yhtiön kanssa.

Galimatias Concept Oy Ab on viitannut markkinaoikeudelle toimittamaansa lausuntoon ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnön liitteessä 2 ilmoitetut kouluttajia koskevat vaatimukset ovat olleet selvät. Lisäksi tarjouspyynnössä on korostettu toimeksiannon sisällön kuvauksen vastaavuutta hankinnan kohteena olevan kielikoulutuksen kanssa.

Verohallinnon pyytämät kouluttajareferenssit ovat kouluttaja-, eivät organisaatiokohtaisia. Tämä antaa tarjoajille mahdollisuuden käyttää freelancekouluttajia, mikä ei rajoita uusien kilpailijoiden tuloa markkinoille.

Galimatias Concept Oy Ab ei ole ollut Verohallinnon kielikoulutuspalvelujen sopimuskumppanina. Vertailu ja valinta on tehty puhtaasti tarjousasiakirjojen perusteella.

Verohallinnon selitys on lähetetty tiedoksi Galimatias Concept Oy Ab:lle.

Galimatias Concept Oy Ab:n selitys on lähetetty tiedoksi Verohallinnolle.

Vastaselitys

Maison de Quartier Oy on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vähimmäistyökokemuksen on edellytetty olevan vähintään viisi vuotta. Myös verotuksen, juridiikan ja kirjanpidon työkokemuksen on edellytetty olevan vähintään viimeiseltä viideltä vuodelta. Toisin sanoen soveltuvuutta osoittavat ja vertailtavat referenssit ovat todennäköisesti olleet samoja eli päällekkäisiä.

Soveltuvuusvaatimukset ovat olleet suhteellisen vaativat ja antaneet ne täyttäneille tarjoajille riittävät edellytykset suoriutua hankinnan kohteena olevasta koulutuksesta, vieläpä ilman aikaisempaa verotukseen, juridiikkaan tai kirjanpitoon liittyvää kouluttajakokemustakin. Pelkkä referensseillä osoitettu työkokemus ei keskity tarjoajien välisten suoritus- ja laatuerojen vertailuun.

Kouluttajien osalta ei ole vertailtu muuta kuin työkokemusta osoittavia referenssejä. Vertailusta on puuttunut muun ohella kouluttajien laadunhallinnan, pätevyyden, asiantuntemuksen ja ammattitaidon vertailu eli laadullinen ja sisällöllinen arviointi tarjoajan ja kouluttajien suorituskyvystä, mikä ei kielikoulutuksen kilpailuttamisessa voi olla riittävää.

Referenssien käyttö vertailuperusteena toteutetulla tavalla ei ole vastannut hankintalain vaatimuksia eikä hyvän kielikoulutuksen kilpailuttamisen ja kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinnan perusperiaatteita. Menettely ei ole mahdollistanut tarjousten puolueetonta arviointia.

Maison de Quartier Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Verohallinnolle ja Galimatias Concept Oy Ab:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Maison de Quartier Oy määrätään korvaamaan Verohallinnon oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 665 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Maison de Quartier Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Verohallinto joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Maison de Quartier Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Verohallinnon oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Maison de Quartier Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Opeco Oy, Turku

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 30.11.2015 nro 842/15

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 4.5.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta syksyllä 2015 ja alkuvuonna 2016 alkavasta työvoimakoulutuksesta.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen yksikön päällikkö ja ylitarkastaja ovat 22.6.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (dnro POSELY/1150/2015) valinneet rakennuspeltiseppäkoulutuksen osalta Savon koulutuskuntayhtymän tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on kysymyksessä olevan koulutuksen osalta ollut 300 000–340 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Opeco Oy on ollut valittajana, Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastapuolena ja Savon koulutuskuntayhtymä kuultavana, on hylännyt Opeco Oy:n valituksen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja koskevassa hankintalain 62 §:ssä säädetään.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia ammatillisesta koulutuksesta, muun ohella rakennuspeltiseppäkoulutuksesta. Hankintayksikkö on saanut kyseisestä koulutuksesta valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteet on esitetty tarjouspyynnön liitteessä 5. Kyseisessä "Kokonaistaloudellisuuden arviointikriteerit" -asiakirjassa on mainittu, että hankintapäätöstä tehtäessä käytetään arviointikriteereitä, joille on annettu seuraavat suhteelliset painoarvot:

1. Opettajaresurssit 25

2. Koulutuksen toteuttamissuunnitelma 20

3. Koulutuksen työelämävastaavuus 20

4. Koulutuksen tuloksellisuus 15

5. Koulutuksen hinta 20

Mainitun asiakirjan kohdassa "Opettajaresurssit" on mainittu, että opettajaresurssien arvioinnissa otetaan huomioon opettajien pätevyys ja kokemus suhteessa tarjouspyynnön kohteena olevaan koulutukseen ja koulutuskokonaisuuteen. Asiakirjan mukaan arvioinnissa huomioidaan:

- ammatillinen pätevyys: suoritettu tutkinto ja pedagoginen pätevyys

- hankittu lisäkoulutus: näyttötutkintomestarin koulutus, erityisopettajan pätevyys tai muu lisäkoulutus

- kokemus vastaavan koulutuksen opetustyöstä

- opetettavan ammattialan työkokemus (muu kuin opetuskokemus)

Asiakirjassa on lisäksi mainittu, että jos koulutuksella on useita tai vaihtoehtoisia opettajia, muodostuu arviointi opettajien yhteisarviona.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, mitä lakeja ja ohjeita hankinnassa noudatetaan. Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on muun ohella mainittu, että kattava luettelo hankinnassa sovellettavista säännöksistä on tarjouspyynnön liitteessä 3 "Sopimusehdot".

Edellä mainitussa liitteessä on lueteltu työvoimakoulutusta hankittaessa ja toteutettaessa noudatettavat säännökset. Liitteessä on myös mainittu, että soveltuvin osin noudatetaan työ- ja elinkeinoministeriön ohjetta TEM/2855/03.01.05/2012 työvoimakoulutuksen hankinnasta liitteineen (edellä mainittu TEM:n ohje). Vastaava on todettu myös tarjouspyynnön liitteessä 4 "Työvoimakoulutuksen erityisehdot".

Tarjouspyynnön liitteenä 7 on ollut "Kouluttajaresurssit (tarjottavassa koulutuksessa)"-lomake, johon tarjoajan on tullut merkitä pääopettajien ja muiden opettajien osalta koulutusalaan soveltuva tutkinto ja suoritusvuosi; pedagoginen pätevyys, laajuus ja suoritusvuosi; näyttötutkintomestarikoulutus, suoritusvuosi; muu pedagoginen erityisosaaminen, tutkinto ja suoritusvuosi; kouluttajakokemusta vastaavasta koulutuksesta, ajankohdat ja yritys (yhteensä vuosina ja kuukausina); opetettavan alan työkokemus, ajankohdat ja yritys; sekä vastuualue opetuksessa.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on opettajaresursseja koskevan vertailuperusteen osalta ollut ristiriitainen ja noudatettavan ohjeistuksen suhteen epäselvä eikä siinä ole painotettu mainitun vertailuperusteen alakriteereitä TEM:n ohjeen edellyttämällä tavalla.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että opettajaresurssien vertailu on suoritettu virheellisesti, kun arvioinnissa ei ole otettu huomioon pelkkiä pääopettajia, jotka valittajalla ovat pätevämpiä kuin voittaneella tarjoajalla.

Valittaja on vielä esittänyt, että voittaneen tarjoajan opettajat eivät ole täyttäneet opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen vaatimuksia, mikä tulisi ottaa huomioon vertailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavalta määritellä tarjousten vertailussa käytettävät kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja niiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Vertailuperusteiden tulee myös mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Nyt kyseessä olevassa asiassa hankintayksikkö on laatimissaan tarjouspyyntöasiakirjoissa edellä todetulla tavalla ilmoittanut, että opettajaresurssien arvioinnissa otetaan huomioon opettajien pätevyys ja kokemus suhteessa tarjouspyynnön kohteena olevaan koulutukseen tai koulutuskokonaisuuteen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on myös mainittu, että jos koulutuksella on useita tai vaihtoehtoisia opettajia, muodostuu arviointi opettajien yhteisarviona.

Markkinaoikeus toteaa, että TEM:n ohjeessa on hankintayksiköiden tueksi koottu tietoa työvoimakoulutushankintojen kilpailuttamisesta. Ohjeen kohdassa "Pisteytysmenettely" on muun ohella tarkennettu eräiden arviointiperusteiden käyttöä. Opettajaresurssien osalta on mainittu, että tarjouksia vertailtaessa arvioidaan opetushenkilöstön muodollista pätevyyttä ja kokemusta tarjotun koulutuksen toteutukseen ja että lähtökohtana on pääopettajan pätevyyden ja soveltuvuuden arviointi, mutta jos koulutuksella on useita pääopettajia, muodostuu arviointi kaikkien pääopettajien osalta yhteisarviona.

TEM:n ohjeen liitteenä olevassa työvoimakoulutuksen tarjouspyynnössä on puolestaan muun ohella annettu neuvoja arviointiperusteiden esittämisestä ja esimerkkejä arviointiperusteista sekä mainittu, että jos hankintayksikkö täsmentää arviointikriteerejä alakriteereillä, tulee myös niille asettaa painoarvot.

Markkinaoikeus katsoo, että nyt kyseessä olevan hankinnan tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että opettajaresurssien vertailussa otetaan huomioon opettajat rajaamatta heitä vain pääopettajiin. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu TEM:n ohjetta noudatettavan soveltuvin osin. Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissaan nimenomaisesti poikennut mainitussa ohjeessa opettajaresurssien osalta ehdotetusta. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille opettajaresurssien osalta riittävän selvä. Edellä todettu huomioon ottaen myöskään tarjousten vertailua ei ole suoritettu valittajan esittämin tavoin virheellisesti sen vuoksi, että vertailu on asiassa saadun selvityksen mukaan suoritettu kaikkien opettajien yhteisarviona.

Vaikka TEM:n ohjeen mukaan arviointikriteerien alakriteereille tulisi asettaa painoarvot, tarjouspyyntöasiakirjoissa on kuitenkin edellä todetulla tavalla ilmoitettu noudatettavan mainittua ohjetta vain soveltuvin osin. Kansallinen lainsäädäntö ei sanamuotonsa mukaan edellytä hankintalain liitteen B mukaisissa toissijaisissa palveluhankinnoissa, että hankintayksikkö ilmoittaa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa vertailuperusteiden painoarvot etukäteen. Tässä tapauksessa tarjouspyynnössä on ilmoitettu vertailuperusteiden painoarvot. Vertailuperusteiden osatekijöille tai niiden arvioinnissa huomioon otettaville tekijöille ei ole ilmoitettu painoarvoja. Kunkin vertailuperusteen osatekijöitä tai arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja on siten lähtökohtaisesti pidettävä keskenään samanarvoisina. Asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, että tästä lähtökohdasta olisi poikettu.

Tarjouspyyntöä ei näin ollen ole valittajan esittämin tavoin pidettävä opettajaresursseja koskevan vertailuperusteen osalta epäselvänä tai virheellisenä. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa opettajaresursseja koskevan vertailuperusteen valitsemallaan tavalla ja suorittaa vertailun kaikkien opettajien yhteisarviona.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että pääopettajana toimii rakennuspeltiseppäyrittäjä. Tutkinnon vastuuhenkilönä on ilmoitettu toimivan pedagogisesti pätevä koneteknikko ja näyttötutkintomestari. Muiksi koulutuksessa käytettäviksi opettajiksi ja asiantuntijoiksi on ilmoitettu kaksi insinööriä ja teknikko, joilla kaikilla on ilmoitettu olevan pedagoginen pätevyys ja jotka ovat näyttötutkintomestareita. Lisäksi on vielä ilmoitettu yksi teknikko. Mainittujen henkilöiden osalta ilmoitetut kouluttajakokemukset sekä opetettavan alan työkokemukset ovat käyneet ilmi voittaneen tarjoajan salassa pidettäväksi ilmoitetusta kouluttajaresursseja koskevasta lomakkeesta. Lomakkeesta on käynyt myös muun ohella ilmi pääopettajana toimivan peltiseppäyrittäjän tutkinto.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut pääopettajiksi kone- ja metalli­teknikon, joka on näyttötutkintomestari ja joka on toiminut alan yrittäjänä ja kouluttajana 30 vuotta; rakennuspeltiseppämestarin, jolla on pedagoginen pätevyys ja joka on toiminut kattopeltiseppänä 25 vuotta ja kouluttajana 15 vuotta sekä toisen rakennuspeltiseppämestarin, joka on toiminut kattopeltiseppänä 12 vuotta ja kouluttajana 8 vuotta. Muiksi opettajiksi on ilmoitettu kolme henkilöä, joilla on rakennuspeltisepän ammattitutkinto. Kahden edellä mainituista on ilmoitettu olevan myös näyttötutkintomestareita ja kolmannen peltiseppäyrittäjä. Lisäksi on ilmoitettu kuluvana vuonna valmistuva rakennuspeltiseppämestari.

Hankintapäätöksen liitteenä olleen vertailutaulukon mukaan opettajaresursseista on saanut 0–5 pistettä riippuen siitä, onko opettajaresurssia selvitetty tai onko se selvitetty ylimalkaisesti tai onko opettajaresurssi huono, välttävä, tyydyttävä, hyvä vai erittäin hyvä. Voittanut tarjoaja on saanut opettajaresursseista 4 pistettä ja valittaja 3 pistettä.

Hankintapäätöksen mukaan opettajaresurssien osalta neljä pistettä on saanut tarjous, jossa opettajilla on vahva työkokemus vastaavien koulutusten opettajana ja suoritetut tutkinnot, täydennyskoulutukset sekä muu työkokemus antavat hyvät valmiudet toimia opettajana hankittavassa koulutuksessa ja kyseiselle kohderyhmälle. Edelleen hankintapäätöksen mukaan kolme pistettä on saanut tarjous, jossa opettajilla on vahva työkokemus vastaavien koulutusten opettajana ja muu työkokemus antaa hyvät valmiudet toimia opettajana hankittavassa koulutuksessa ja kyseiselle kohderyhmälle, mutta suoritetut tutkinnot muun muassa pedagoginen pätevyys ja näyttötutkintomestarin koulutus ovat puuttuneet useimmilta.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa vielä esittänyt vähentäneensä kummaltakin tarjoajalta pisteen koulutustason vuoksi ja valittajalta vielä pisteen, koska vain yhdellä opettajalla on pedagoginen pätevyys ja yhdellä näyttötutkintomestarin koulutus, kun voittaneen tarjoajan osalta neljällä opettajalla on pedagoginen pätevyys ja näyttötutkintomestarin koulutus.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan opettajaresurssien arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja on ollut useampia ja arviointi on tehty opettajien yhteisarviona. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, että voittaneen tarjoajan opettajia ei olisi pidettävä ammatillisesti pätevinä tai että hankintayksikön olisi katsottava tältä osin ylittäneen harkintavaltansa tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Petri Rinkinen, Teija Kotro ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Opeco Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen rakennuspeltiseppäkoulutuksesta tekemän hankintapäätöksen. Lisäksi Opeco Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen korvaamaan Opeco Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Opeco Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös on ollut virheellinen siltä osin kuin siinä on todettu, että hankintayksikön ei ole katsottava ylittäneen harkintavaltaansa tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on toiminut opettajaresursseja pisteyttäessään virheellisesti ja epätasapuolisesti.

Hankintayksikkö on virheellisesti vähentänyt valittajalta ja voittaneelta tarjoajalta yhden pisteen koulutustason vuoksi sillä perusteella, että kummankaan tarjoajan opettajilla ei ole ollut korkeakoulututkintoa. Koska koulutuksen järjestäjän päättämän opetustehtävän kannalta soveltuvaa korkeakoulututkintoa ei ole, hankintayksikön olisi tullut antaa koulutustasosta täydet pisteet ylimmän mahdollisen koulutustason eli rakennuspeltiseppämestarin erikoisammattitutkinnon suorittaneille. Valittajan tarjoamilla opettajilla on kyseinen erikoisammattitutkinto. Sen sijaan voittaneen tarjoajan opettajista kellään ei ole kyseistä tutkintoa.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa ilmoittanut vähentäneensä opettajaresurssien pisteytyksessä valittajalta lisäksi yhden pisteen sen vuoksi, että vain yhdellä opettajista on ollut pedagoginen pätevyys ja yhdellä näyttötutkintomestarin koulutus. Koska opettajaresurssien pisteytys on tapahtunut opettajien yhteisarviona, hankintayksikön olisi tullut ottaa pisteytyksessä huomioon valittajan muiksi opettajiksi ilmoitetut kaksi henkilöä, jotka ovat myös olleet näyttötutkintomestareita. Voittaneen tarjoajan opettajien osalta on sen sijaan otettu huomioon kaikkien neljän opettajan pedagoginen pätevyys ja näyttötutkintomestarikoulutus.

Valittajan kahdella pääopettajalla on rakennuspeltiseppämestarin erikoisammattitutkinto eli korkein alalla oleva tutkinto, jolla rakennuspeltialan kouluttajana voi toimia, ja yhdellä pääopettajista on pedagoginen pätevyys. Sen sijaan voittaneen tarjoajan tutkintovastaavalla on pedagoginen pätevyys, mutta hänellä tai ilmoitetulla pääopettajalla ei ole alaan soveltuvaa tutkintoa. Hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon tätä arvioidessaan opettajaresursseja.

Valittajan pääkouluttajilla on kokemusta vastaavan koulutuksen opetustyöstä vuodesta 2000 alkaen (noin 13 rakennuspeltisepän kurssia), kun taas voittaneen tarjoajan opettajilla kokemusta on huomattavasti vähemmän. Lisäksi pelkästään valittajan kolmella pääkouluttajalla on opetettavan ammattialan muuta kuin opetuskokemusta yhteensä noin 70 vuotta.

Hankintayksikön ei olisi tullut vähentää valittajan pisteitä opettajaresursseja arvioitaessa, koska valittajan opettajilla on ollut kyseisiin opetustehtäviin nimenomaisesti soveltuva korkein mahdollinen tutkinto, riittävä pedagoginen pätevyys ja kolmella opettajalla näyttötutkintomestarin koulutus sekä huomattava kokemus paitsi vastaavan koulutuksen opetustyöstä myös opetettavan alan muusta kuin opetustyöstä. Hankintayksikkö ei ole kiinnittänyt päätöksessään mitään huomiota siihen, että valittajan pääopettajista kahdella on ollut kyseiseen opetustehtävään soveltuva erikoisammattitutkinto, mitä ei ole ollut kellään voittaneen tarjoajan opettajista.

Hankintapäätös on ollut järjestettävän koulutuksen kanssa ristiriidassa siinä suhteessa, että kyseistä järjestettävää ammattitutkintoa on pidetty opetustyön kannalta merkityksettömänä. Tosiasiallisen pätevyyden koulutuksessa tulisi olla ratkaiseva peruste kouluttajia valittaessa. Pedagogisen pätevyyden tulisi kouluttajia valittaessa olla toissijainen suhteessa ammattitaitoon nojautuvaan rakennuspeltiseppäkoulutuksen opetukseen. Rakennuspeltiseppäkoulutuksen tulisi olla opetustyön pohjana asiaa arvioitaessa. Opetustyön tulee nojautua kunkin ammattiryhmän ylimpään ammatilliseen tutkintoon.

Selitykset

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Tarjoajia on tarjousten arvioinnissa kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Tarjousten vertailu on tehty tarjouspyynnössä ja sen liitteissä mainittujen vertailuperuisteiden sekä ohjeiden mukaisesti hankintalaissa edellytetyllä tavalla.

Tarjouspyyntö on ollut työ- ja elinkeinoministeriön antamaan ohjeeseen nähden ensisijainen. Ministeriön ohjetta käytetään työvoimakoulutushankinnoissa sovellettuna, koska sen ei ole tarkoituskaan ohjata kirjaimellisesti ja yksityiskohtaisesti jokaista hankintaa. Myös muut työvoimakoulutusta hankkivat hankintayksiköt soveltavat ohjetta samalla tavalla.

Hankintayksikkö on laatimissaan tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittanut, että opettajaresurssien arvioinnissa otetaan huomioon opettajien pätevyys ja kokemus suhteessa tarjouspyynnön kohteena olevaan koulutukseen tai koulutuskokonaisuuteen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on myös mainittu, että jos koulutuksella on useita tai vaihtoehtoisia opettajia, muodostuu arviointi opettajien yhteisarviona.

Opettajien kelpoisuusvaatimusten täyttyminen on kyseessä olevan koulutusorganisaation toimesta huolehdittava ja sen työnantajarooliin kuuluva asia. Opettajaresurssien pisteytys ei liity kelpoisuusehtoihin.

Tarjoajat ovat ilmoittaneet lomakkeella ne tiedot, joiden perusteella tarjoukset on opettajaresursseja koskevan vertailuperusteen osalta pisteytetty. Valittaja on tarjouksen opettajaresursseja koskevalla lomakkeella ilmoittanut koulutuksen pääopettajat (kolme opettajaa), joista yhdellä on ilmoitettu olevan näyttötutkintomestarin koulutus. Lisäksi tarjouslomakkeeseen on ilmoitettu neljä muuta opettajaa, joista kahdella on näyttötutkintomestarin koulutus. Muiden opettajien osalta valittajan tarjouksesta ovat puuttuneet tiedot opetuskokemuksesta vastaavalta alalta, muusta työkokemuksesta opetettavalta alalta sekä määrittely vastuualueesta opetuksessa.

Savon koulutuskuntayhtymä ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Vastaselitys

Opeco Oy on Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ammatillisen pätevyyden arvioinnissa otetaan huomioon suoritettu tutkinto. Arviointikriteereissä ei kuitenkaan ole mainittu korkeakoulututkintoa, jonka puuttumisen vuoksi hankintayksikkö on vähentänyt valittajalta yhden pisteen.

Hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon valittajan tarjouslomakkeessaan ilmoittaman kahden muun opettajan näyttötutkintomestarinkoulutusta, vaikka voittaneelta tarjoajalta myös muiden kuin pääopettajien osalta tutkinnot on otettu huomioon.

Valittaja on ilmoittanut tarjouslomakkeella sivulla 7 kohdassa "Muut koulutuksessa käytettävät opettajat ja asiantuntijat" opettajien nimet, ammatit ja tutkinnot. Tarjouslomakkeessa ei ole pyydetty muiden opettajien osalta tietoa opetuskokemuksesta vastaavalta alalta, muusta työkokemuksesta opetettavalta alalta tai määrittelyä vastuualueesta opetuksessa. Lomakkeessa on pyydetty ainoastaan pääopettajien osalta tietoja koulutuksesta ja muusta pätevyydestä. Valittaja on ilmoittanut tarjouslomakkeessaan, että kouluttajaverkostoa täydennetään ennen koulutuksen alkua. Myös ansioluettelot on pyydetty ainoastaan pääopettajista.

Hankintayksikön olisi joka tapauksessa opettajaresursseja pisteyttäessään tullut ottaa huomioon valittajan tarjouksessa muiden opettajien ja asiantuntijoiden osalta selvästi ilmoitettu näyttötutkintomestarin koulutus.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Savon koulutuskuntayhtymälle on lähetetty tiedoksi Opeco Oy:n vastaselitys.

Muut selvitykset

Opeco Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Savon koulutuskuntayhtymälle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Opeco Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Opeco Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Opeco Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittajat Hämeen Kuljetus Oy, Tampere

A, Hämeenlinna

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 27.2.2014 nro 123/14

Asian aikaisempi käsittely

Hämeenlinnan kaupungin LinnanInfra -liikelaitoksen toimitusjohtaja on 15.11.2013 tekemällään päätöksellä (nro 60) päättänyt hankkia suorahankintana Maarakennus M. Laivola Oy:ltä vuosien 2014 ja 2015 aikana noin 170 000 tonnia kiviainesta.

Hämeenlinnan kaupungin suorahankintaa koskeva ilmoitus on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä 20.11.2013.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Hämeen Kuljetus Oy sekä A ovat olleet valittajina ja Hämeenlinnan kaupunki vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Hämeen Kuljetus Oy:n ja A:n valituksen tutkimatta ja hylännyt valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 87 §:n 4 momentissa säädetään, että jos hankintayksikkö on toimittanut julkaistavaksi suorahankintaa koskevan ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä, valitus on tehtävä 14 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Hämeenlinnan kaupunki on 20.11.2013 julkaissut suorahankintaa koskevan ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Hankintalain 87 §:n 4 momentissa säädetty 14 päivän määräaika valituksen tekemiselle markkinaoikeuteen on edellä lausutun perusteella päättynyt keskiviikkona 4.12.2013.

Valittajat ovat toimittaneet suorahankintaa koskevan yhteisen valituksensa markkinaoikeuteen 16.12.2013. Koska valitus on saapunut markkinaoikeuteen vasta maanantaina 16.12.2013, valitus on jätettävä tutkimatta myöhässä saapuneena.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Ari Wirén ja Tomi Rantasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Hämeen Kuljetus Oy ja A ovat valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi tai asia tutkitaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että Hämeenlinnan kaupunki velvoitetaan korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Hämeen Kuljetus Oy ja A ovat perusteluina vaatimuksilleen uudistaneet asiassa aiemmin esittämänsä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hankintalain 79 §:ssä tarkoitettu ilmoitus suorahankinnasta tulee julkaista ennen hankintasopimuksen tekemistä. Säännöksen tarkoituksena on lisätä suorahankintojen avoimuutta ja oikeussuojakeinojen tehokkuutta ennen kuin hankintasopimus on tehty.

Markkinaoikeudelle tehdyn valituksen liitteenä olevan 19.11.2013 julkaistun HILMA-hankintailmoituksen mukaan kysymyksessä ollut kiviaineksen hankinta on liittynyt kallioaineksen sijoittamista ja jalostusta koskevaan yhteistyösopimukseen, jota ei ole vielä tehty. Jäljempänä hankintailmoituksessa on ilmoitettu Maarakennus M. Laivola Oy sen taloudellisen toimijan nimeksi, jonka kanssa sopimus on tehty.

Hankintayksikkö on siis ilmoittanut tehneensä sopimuksen jo ennen hankintailmoituksen julkaisemista. Asiaan ei siten voida soveltaa hankintalain 87 §:n 4 momentin mukaista määräaikaa. Valitusaika on ollut vähintään 30 päivää.

Hankintayksikön mukaan hankintailmoituksessa ollut sopimusta koskeva maininta on ohjelmistosta automaattisesti tuleva ilmoitus, mitä valittajilla ei ole syytä epäillä. Hankintayksikön puolella oleva virhe ei kuitenkaan voi vaikuttaa valittajien oikeusturvaa heikentävästi. Myöskään sillä, että hankintasopimusta ei jälkikäteen ilmenneiden tietojen perusteella ilmeisesti ollutkaan tehty, ei voi olla tällaista vaikutusta.

Suorahankintaa koskeva ilmoitus ei ole sisältänyt valitusosoitusta. Valittajat ovat tiedustelleet valitusosoitusta hankintayksiköltä, mutta eivät ole sitä saaneet. Hankintayksikkö on vastannut valittajien tiedusteluun 3.12.2014 eli sen valitusajan puitteissa, jota markkinaoikeuden päätöksen mukaan asiassa tulisi soveltaa. Hankintayksikkö on laiminlyönyt valitusosoitusta koskevat määräykset eikä siksi voi tehokkaasti vedota esittämäänsä valitusmääräaikaan. Markkinaoikeuden ei olisi tullut jättää valitusta tutkimatta.

Selitys

Hämeenlinnan kaupunki/LinnanInfra -liikelaitos on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja valittajat velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Hankintalain 87 §:n 4 momentin mukainen suorahankintaa koskeva ilmoitus on julkaistu 20.11.2013 Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Mainitun lainkohdan mukaan valitus on tehtävä 14 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta. Laissa ei edellytetä erillisen valitusosoituksen antamista ilmoituksen yhteydessä eikä erikseen. Näin ollen hankintayksikkö ei ole laiminlyönyt valitusosoituksen antamista koskevia määräyksiä. Hankintayksikkö on odottanut hankintalaissa säädetyn 14 päivän ajan, jonka jälkeen se on voinut tehdä sopimuksen.

Valittajat ovat viitanneet valituksessaan suorahankintailmoituksen kohdassa V olleeseen mainintaan sopimuksen tekemisestä. Euroopan unionin virallisen lehden vapaaehtoista ennakkoavoimuutta (ex ante) koskevassa ilmoituksessa tekstipohja on samanlainen kuin Suomessa yleisesti käytössä olevassa kilpailutusjärjestelmässä eli ilmoituspohjan kohdassa V on automaattisesti teksti "Sen taloudellisen toimijan nimi ja osoite, jonka kanssa sopimus on tehty". Valittajien asiamies on kysynyt sähköpostilla sopimuksen tekemisestä. Hänelle on vastattu sähköpostilla ja viitattu ilmoituksen kohtaan "Sopimuksen tai hankinnan (hankintojen) lyhyt kuvaus", jossa lukee, että "Kiviaineksen hankinta liittyy kallioaineksen sijoittamista ja jalostusta koskevaan yhteistyösopimukseen, jota ei ole vielä tehty."

Valittajille on lisäksi selkeästi ilmoitettu, ettei sopimusta ollut tehty. Se on sittemmin tehty 5.12.2013 eli odotusajan jälkeen. Suorahankintaa koskevassa ilmoituksessa ei siis ole ollut virhettä, eikä valittajille ole jäänyt epäselvyyttä asiasta.

Vastaselitys

Hämeen Kuljetus Oy ja A ovat antaneet vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Se, että hankintayksikön mukaan ilmoituksessa ollut virheellinen maininta on yleisesti käytössä, ei voi johtaa siihen, että kyseistä virheellistä tietoa tulkitaan valittajien vahingoksi. Hankintayksikkö on yhtä päivää ennen väittämänsä valitusmääräajan päättymistä ilmoittanut sähköpostitse, että sopimusta ei ollutkaan tehty. Kun sopimus oli hankintailmoituksen mukaan tehty, kysymys ei ole ilmoitustekstin perusteella voinut olla ennakkoilmoituksesta eikä kyseeseen siksi ole voinut tulla hankintayksikön väittämä 14 päivän määräaika valituksen tekemiselle markkinaoikeuteen. Mikäli hankintayksikön sähköposti-ilmoitukselle ylipäänsä annetaan jokin virhettä korjaava merkitys, sillä voidaan enimmillään katsoa olevan valitusajan käynnistävä vaikutus. Valitus markkinaoikeuteen on tehty 14 päivän kuluessa kyseisestä sähköposti-ilmoituksesta.

Hankintayksikkö on antanut suorahankintailmoituksessa väärää tietoa sopimuksen tekemisestä. Hankintaa koskevaan päätökseen ei ole liitetty valitusosoitusta eikä hankintayksikkö ole antanut valittajille valitusosoitusta nimenomaisesta pyynnöstä huolimatta. Valittajille ei siten ole annettu asianmukaista mahdollisuutta oikeuksiensa turvaamiseen.

Hankintayksikkö on todennut, että hankintalaki ei edellytä valitusosoituksen liittämistä suorahankintailmoitukseen. Tällainen tulkinta johtaisi siihen, että hankintayksikkö voisi tehdä lyhyen määräajan puitteissa pelkän ilmoituksen varassa merkittäviä hankintapäätöksiä ilman potentiaalisille valittajille osoitettua valitusosoitusta. Lainsäätäjän tarkoituksena ei voi olla, että valitusoikeus menetetään, vaikka päätökseen ei ole liitetty valitusosoitusta.

Hämeenlinnan kaupungille on lähetetty tiedoksi Hämeen Kuljetus Oy:n ja A:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Hämeen Kuljetus Oy:n ja A:n valituksen. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Hämeen Kuljetus Oy:n ja A:n sekä Hämeenlinnan kaupungin/LinnanInfra -liikelaitoksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Markkinaoikeuden päätöstä koskeva valitus

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 79 §:n mukaan hankintayksikkö voi hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävässä suorahankinnassa toimittaa hankintapäätöksen jälkeen julkaistavaksi suorahankintaa koskevan ilmoituksen ennen hankintasopimuksen tekemistä. Tällöin hankintasopimus voidaan tehdä aikaisintaan 14 päivän kuluttua ilmoituksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Hankintalain 87 §:n 4 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on toimittanut julkaistavaksi suorahankintaa koskevan ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä, valitus on tehtävä 14 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta.

Hankintalain 35 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset muun ohella pykälän 1 momentissa tarkoitetun suorahankintaa koskevan ilmoituksen sisällöstä.

Hankintalain 79 §:n perusteluista (HE 190/2009 vp, s. 53) ilmenee, että pykälä perustuu neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi) 2 d artiklan 4 kohtaan.

Säännöksen tavoitteena on hallituksen esityksen mukaan lisätä suora­hankintojen avoimuutta ja oikeussuojakeinojen tehokkuutta ennen kuin hankintasopimus on tehty. Ilmoitusmenettely on sidoksissa oikeussuojadirektiivin hankintasopimuksen tehottomuussääntelyyn. Oikeussuojadirektiivin sääntelyä täydentävästi kansallisesti säädettäisiin, että suorahankintaa koskeva valitus tulisi tehdä määräajan puitteissa 87 §:ssä ehdotetulla tavalla. Näin ollen ilmoitusmenettelyä käyttämällä ja pykälässä ehdotettua 14 päivän määräaikaa noudattamalla hankintayksikkö varmistaisi, että hankintasopimuksen sitovuuteen ei voisi muutoksenhaulla puuttua.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (614/2007, hankinta-asetus) 7 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnan ennakoitu arvo ylittää hankintalain 16 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot, hankintalain 35 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeitten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY mukaisesti julkisiin hankintamenettelyihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1564/2005 vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen.

Mainittu komission asetus on korvattu ja kumottu vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintamenettelyihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja asetuksen (EY) N:o 1564/2005 kumoamisesta annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 842/2011 (jäljempänä vakiolomakeasetus), joka on ollut voimassa kysymyksessä olevan hankinnan tekemisen aikaan. Vakiolomakeasetuksen liitteenä XIV on vakiolomake nro 15, joka koskee vapaaehtoista ennakkoavoimuutta (ex ante) koskevaa ilmoitusta eli suorahankintaa koskevaa ilmoitusta.

Oikeussuojadirektiivin 3 a artiklan mukaan vapaaehtoista ex ante -avoimuutta koskevassa ilmoituksessa eli hankintalain 79 §:ssä tarkoitetussa suorahankintaa koskevassa ilmoituksessa on oltava muun ohella "sen taloudellisen toimijan nimi ja yhteystiedot, jonka eduksi hankintaa koskeva päätös on tehty". Vastaava tieto ilmoitetaan suorahankintaa koskevan vakiolomakeasetuksen mukaisen vakiolomakkeen kohdassa V.3), joka suomenkielisessä vakiolomakkeessa on otsikoitu "Sen taloudellisen toimijan nimi ja osoite, jonka kanssa sopimus on tehty".

Hankintayksikön EU:n virallisessa lehdessä julkaisemassa ilmoituksessa ei nimenomaisesti kohdassa V.3) ole mainittu hankintayksikön suorahankinnan toimittajaksi valitseman yhtiön nimeä. Ilmoituksen kohdassa II.1.4) "Lyhyt kuvaus sopimuksesta tai hankinnasta" on todettu, että "Ilmoituksen lisätiedot löytyvät Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista. (---) Suoran linkin ilmoituksen lisätietoihin löydät tästä Hilma-ilmoituk­ses­ta." Valittajan markkinaoikeudelle toimittamassa KuntaPro Oy:n sivuilta tulostamassa HILMA-ilmoituksessa on ilmoitettu suorahankintapäätöksellä valitun toimittajan nimi ja osoite. Kun valittua toimittajaa koskeva tieto on edellä mainituin tavoin ilmennyt EU:n virallisessa lehdessä julkaistusta ilmoituksesta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että suorahankintaa koskeva ilmoitus on sisältänyt ilmoitettavaksi edellytetyt tiedot.

Vakiolomakkeen kohdan V.3) otsikointi on edellä todetusti poikennut oikeussuojadirektiivin 3 a artiklassa ilmoitettavaksi edellytetyn tiedon sanamuodosta. Hankintayksikön on kuitenkin tullut laatia julkaisemansa suorahankintaa koskeva ilmoitus vakiolomakeasetuksella vahvistetulle lomakkeelle, eikä hankintayksikkö ole voinut vaikuttaa vakiolomakkeen otsikointiin. Toisin kuin vakiolomakkeelle laaditun suorahankintaa koskevan ilmoituksen otsikoinnin perusteella on voinut ymmärtää, hankintasopimusta ei ollut tehty valitun toimittajan kanssa ennen ilmoituksen julkaisemista. Hankintayksikön ilmoittaman mukaan hankintasopimus on tehty 5.12.2013.

Hankintalain 87 §:n 4 momentissa säädetty 14 päivän määräaika valituksen tekemiselle lasketaan suorahankintaa koskevan ilmoituksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Valittajat eivät ole toimittaneet valitustaan markkinaoikeudelle hankintalain 87 §:n 4 momentissa säädetyssä määräajassa. Tämän vuoksi markkinaoikeuden on päätöksestään ilmenevien perustelujen ja siinä mainitun lainkohdan nojalla tullut jättää valitus tutkimatta.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Hämeen Kuljetus Oy:lle ja A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Hämeenlinnan kaupungille/LinnanInfra -liikelaitokselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Tavaramerkkien ELISA ja ELESA sekä elesa (kuvio) välillä ei ollut merkkien välisestä tavarayhteydestä huolimatta sekaannusvaaraa. Tavaramerkit poikkesivat toisistaan visuaalisesti, foneettisesti ja merkityssisällöltään niin selvästi, ettei asianomainen kohtuullisen tarkkaavainen keskivertokuluttaja olisi olettanut, että tavaramerkeillä markkinoitavat tuotteet olisivat peräisin samalta valmistajalta tai keskenään etuyhteydessä olevilta yrityksiltä.

ELISA-tavaramerkin rekisteröinnille ei näin ollen ollut estettä.

Tavaramerkkilaki 6 § 1 momentti (996/1983) ja 14 § 1 momentti (996/1983) 6 kohta ja 9 kohta (56/2000) sekä 6 § 1 momentti 2 kohta ja 14 § 1 momentti 7 kohta ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 16.7.2014 nro 554/14

Asian aikaisempi käsittely

Patentti- ja rekisterihallitus on Elisa Oyj:n 17.7.2009 tekemästä hakemuksesta rekisteröinyt tavaramerkin nro 254763 ELISA siltä osin kuin asiassa on kysymys seuraaville tavaroille:

Luokka 7 Koneet ja työstökoneet; moottorit (paitsi maa-ajoneuvoihin); kytkimet ja voimansiirtolaitteet (paitsi maa-ajoneuvoihin); maanviljelysvälineet, muut kuin käsikäyttöiset; munanhautomakoneet.

Patentti- ja rekisterihallitus on 28.5.2013 tekemällään päätöksellä hylännyt ELESA S.p.A.:n edellä mainitun rekisteröinnin tavaraluokkaa 7 vastaan tekemän väitteen.

Patentti- ja rekisterihallitus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Väite on kohdistettu luokkaan 7. Numerolla 254763 rekisteröity tavaramerkki ELISA on rekisteröity luokan 7 osalta samoille ja samankaltaisille tavaroille kuin väitteentekijän vetoamat tavaramerkki nro 79446 ELESA ja yhteisön tavaramerkki nro 91488 elesa (kuviomerkki). Tavaramerkin nro 254763 ELISA ei voida kuitenkaan kokonaisuutena arvioiden katsoa olevan sekoitettavissa väitteentekijän merkkeihin. Rekisteröidyn tavaramerkin nro 254763 ELISA sana on Suomessa yleinen naisen nimi, kun taas väitteentekijän merkkien sanalla ELESA ei ole mitään yleisesti tunnettua merkityssisältöä. Merkit eroavat toisistaan myös foneettisesti. Koska merkit ovat suhteellisen lyhyitä, voidaan yhden kirjaimen eroa pitää tässä tapauksessa riittävänä. Merkkikokonaisuudet eroavat siten riittävästi toisistaan ja yhteisön tavaramerkki nro 91488 elesa (kuviomerkki) eroaa myös visuaalisesti väitteen kohteena olevasta merkistä, eikä numerolla 254763 rekisteröity tavaramerkki ELISA ole näin ollen sekoitettavissa väitteentekijän merkkeihin.

Patentti- ja rekisterihallituksen soveltamat oikeusohjeet

Tavaramerkkilaki 14 § 1 momentti (996/1983) 6 ja 9 kohta (56/2000) ja 6 § 1 momentti (996/1983)

ELESA S.p.A. on valittanut päätöksestä Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakuntaan. Asia on patentti- ja rekisterihallituksen valitusasioiden käsittelystä annetun lain kumoamisesta annetun lain voimaanpanosta annetun lain (1130/2013) 2 §:n nojalla siirtynyt markkinaoikeuden käsiteltäväksi hallintolainkäyttölain mukaisesti.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksen ja palauttanut asian Patentti- ja rekisterihallitukselle haetun tavaramerkin ELISA rekisteröinnin kumoamista varten luokan 7 tavaroiden osalta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa on kysymys siitä, onko Elisa Oyj:lle rekisteröity tavaramerkki ELISA sekoitettavissa valittajalle rekisteröityyn tavaramerkkiin numero 79446 ELESA ja yhteisön tavaramerkkiin numero 91488 elesa (kuvio) luokassa 7.

Oikeusohjeet

Tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin (996/1983) 6 kohdan mukaan tavaramerkkiä ei saa rekisteröidä, jos se on sekoitettavissa toisen tavaramerkkiin, joka on rekisteröity aikaisemman hakemuksen perusteella.

Tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 9 kohdan (56/2000) mukaan tavaramerkkiä ei saa rekisteröidä, jos se on sekoitettavissa lain 57 §:ssä tarkoitettuun yhteisön tavaramerkkiin, joka on rekisteröity aikaisemman hakemuksen perusteella. Tunnusmerkkien katsotaan olevan tavaramerkkilain 6 §:n 1 momentin (996/1983) nojalla sekoitettavissa toisiinsa vain, jos ne tarkoittavat samoja tai samankaltaisia tavaralajeja.

Merkit ovat sekoitettavissa, mikäli yleisö saattaa luulla, että tavarat ovat peräisin samasta yrityksestä taikka mahdollisesti taloudellisessa etuyhteydessä tai taloudellisesti keskenään sidoksissa olevista yrityksistä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekoitettavuutta on arvioitava kokonaisuutena ja huomioon on otettava kaikki tekijät, jotka ovat merkityksellisiä kussakin yksittäistapauksessa. Sekoitettavuutta harkittaessa tulee ottaa huomioon merkkien ulkoasu, lausuntatapa ja merkityssisältö sekä merkkien erottamiskykyiset ja hallitsevat osat. Merkkien välistä sekaannusvaaraa on pidettävä sitä suurempana, mitä samankaltaisempia ovat ne tavarat ja palvelut, joita tavaramerkit kattavat.

Tavaramerkkien sekoitettavuuden arviointi

Asiassa on selvää, että valittajalle rekisteröity tavaramerkki ELESA ja yhteisön tavaramerkki elesa (kuvio) on rekisteröity aikaisempien hakemusten perusteella kuin Elisa Oyj:lle rekisteröity tavaramerkki ELISA.

Tavaralajien vertailu

Asiassa on selvää, että tavaramerkki ELISA sekä tavaramerkki ELESA ja yhteisön tavaramerkki elesa (kuvio) on rekisteröity samoille tai samankaltaisille tavaroille luokassa 7.

Elisa Oyj on esittänyt, että luokan 7 tavarat ovat työstökoneita, joita kuluttajat ostavat harkiten ja joiden ostajat ovat keskivertokuluttajia tarkkaavaisempia ja huolellisempia. Markkinaoikeus toteaa, että kohdeyleisö tulee arvioida tavaraluettelon osalta kokonaisuudessaan. Tavaramerkin ELISA kattamia tavaroita ei ole rajoitettu luokan 7 osalta vain työstökoneisiin, vaan ne kattavat myös tavaroita, joita voivat käyttää myös keskivertokuluttajat.

Merkkien vertailu

Tavaramerkit ELISA ja ELESA muodostuvat kumpikin viisikirjaimisesta sanasta, jotka eroavat ainoastaan keskimmäisen kirjaimen osalta. Yleensä keskivertokuluttaja tarkastelee merkkejä kokonaisuutena päähuomion kiinnittyessä merkin alkuosaan, minkä vuoksi pienet erot varsinkin merkin keskellä voivat jäädä huomaamatta. Koska merkkien muodostamat sanat ovat yhtä pitkiä ja ne poikkeavat ainoastaan keskimmäisen kirjaimen osalta, tavaramerkit ovat ulkoasultaan varsin samanlaiset.

Yhteisön tavaramerkin elesa (kuvio) lihavoitu ja kirjaintyypiltään erilainen kirjoitustapa ei vaikuta kohdeyleisön kykyyn havaita merkistä sanaa elesa. Myös tavaramerkki ELISA ja yhteisön tavaramerkki elesa (kuvio) ovat siten ulkoasultaan varsin samanlaiset.

Tavaramerkkiin ELISA sekä tavaramerkkiin ELESA ja yhteisön tavaramerkkiin elesa (kuvio) sisältyviä sanoja elisa ja elesa lausuttaessa paino on kummassakin sanassa ensimmäisellä tavulla. Koska sanoissa ainoan eron muodostavat keskimmäiset vokaalit eivät äänny kovin selvästi, tavaramerkit ovat myös lausuntatavaltaan varsin samanlaisia.

Suomalainen kohdeyleisö tunnistaa yleisesti sanan elisa naisen nimeksi. Myös sanaa elesa käytetään Suomessa naisen etunimenä, joskin se on harvinainen. Koska sana elesa on kuitenkin hyvin lähellä Suomessa yleisesti käytössä olevaa naisen nimeä Elsa, voi kohdeyleisölle helposti syntyä käsitys siitä, että myös elesa on naisen nimi. Tämän vuoksi merkeillä ei voida katsoa olevan selkää merkityssisällöllistä eroa.

Kokonaisarvio sekoitettavuudesta ja johtopäätös

Kuten edellä on todettu, kysymyksessä olevien merkkien kattamat tavarat ovat samoja ja samankaltaisia. Merkit ovat ulkoasultaan ja lausuntatavaltaan lähes identtiset, minkä vuoksi sekaannusvaara niiden välillä on ilmeinen. Merkkien välillä ei ole sellaista merkityssisällöllistä eroa, että se riittäisi erottamaan ulkoasultaan ja lausuntatavaltaan lähes identtiset merkit toisistaan. Tämän vuoksi markkinaoikeus katsoo, että tavaramerkki ELISA on kokonaisuutena arvioiden sekoitettavissa tavaramerkkiin numero 79446 ELESA ja yhteisön tavaramerkkiin numero 91488 elesa (kuvio) luokan 7 tavaroiden osalta. Tavaramerkin ELISA rekisteröinti on siten kumottava luokan 7 tavaroiden osalta.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Sirkku Seppälä ja Anna-Mari Porkkala-Hietala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Elisa Oyj on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja tavaramerkin rekisteröinnin nro 254763 ELISA katsotaan olevan voimassa kokonaisuudessaan ja myös luokan 7 tavaroille.

Elisa Oyj on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Markkinaoikeus on virheellisesti vertaillut merkkien sekoitettavuutta ja siten tullut väärään lopputulokseen ratkaistessaan asian. Keskivertokuluttaja tarkastelee merkkejä kokonaisuutena, ja päähuomio kiinnittyy merkkien alkuosaan, minkä vuoksi pienet erot merkkien keskellä voivat jäädä huomiotta. Tätä periaatetta ei kuitenkaan voida soveltaa lyhyisiin merkkeihin, joissa pienetkin erot ovat omiaan erottamaan merkit toisistaan. Käsiteltävässä tapauksessa merkit ovat lyhyitä, sillä ne koostuvat kolmesta tavusta ja viidestä kirjaimesta.

Markkinaoikeus ei ole ottanut sanan luontaista erottamiskykyä lainkaan huomioon asiaa ratkaistessaan. Merkillä ELISA on luontaisesti korkea erottamiskyky ja se tunnetaan kuluttajien piirissä telekommunikaatioyhtiönä sekä etunimenä. Sen sijaan sanalla ELESA ei ole vastaavaa merkitystä.

Oikeuskäytännön mukaan keskivertokuluttajan tarkkaavaisuusaste voi vaihdella kyseisten tavaroiden tai palvelujen tyypin mukaan (esimerkiksi asia C-342/97). Keskivertokuluttajan oletetaan olevan tavanomaisesti valistunut sekä kohtuullisen tarkkaavainen ja huolellinen (esimerkiksi asia C-219/96). Luokan 7 tavaroita ei voida arvioida samojen kriteerien mukaan kuin esimerkiksi päivittäistavarakaupan elintarvikkeita. Erikseen tulee ottaa huomioon se tilanne, jossa merkkejä vertaillaan ja jossa ostopäätös tapahtuu. Esimerkiksi työstökoneita ja erilaisia koneen osia ei osteta hetken mielijohteesta.

Yhteisön tavaramerkin elesa tyylitelty ulkoasu on omintakeinen. Vaikka sana elesa ei jää huomaamatta merkistä, kuluttajan on turvauduttava siihen epätäydelliseen muistikuvaan, joka hänellä on tavaramerkistä, ja tällöin kuvio-osuudella on merkittävä vaikutus merkin havainnointiin. Elesa-kuviomerkin ei voida katsoa olevan varsin samanlainen kuin haettu merkki on.

Identtinen ensimmäinen kirjain ei voi tehdä merkeistä samanlaisia vain siksi, että sanan paino on merkkien alussa. Koska yksikirjaimisen tavun jälkeinen tavu on tässä tapauksessa hallitsevampi, eli "li" tai "le", tulee alkuosaa tarkastella kokonaisuutena eli "E-LI" ja "E-LE". Suomenkieliset kuluttajat osaavat erottaa eri vokaaleista johtuvia eroja. Keskimmäiset vokaalit ääntyvät selkeästi ja ovat omiaan erottamaan merkkejä toisistaan. Suomalaiset ovat lisäksi tottuneet erottamaan erilaisia etunimen muunnoksia ja siksi henkilönimissä ei tapahdu sekaannuksia. Elesa ei ole etunimi, mutta kuluttajat pitävät sen lausuntatapaa helppona ja selkeänä nimistä opittujen ääntämiskriteerien vuoksi.

Markkinaoikeuden johtopäätös elesa-sanan ja Elsa-nimen yhteydestä on perustelematon. Sanojen elesa ja Elsa välillä ei ole yhteyttä. Merkityssisällöttömän sanan ei voida katsoa olevan hyvin lähellä täysin eri sanaa ilman, että tämä yhteys olisi jotenkin vakiintunut käytännössä. Kohdeyleisö ei saa sellaista käsitystä, että myös elesa on naisen nimi vain sen vuoksi, että sanat elesa ja Elsa ovat hyvin lähellä toisiaan.

Merkeillä ei ole samaa merkityssisältöä ja koska merkit eivät ole lähes identtisiä, markkinaoikeus on päätynyt kokonaisarviossa väärään lopputulokseen. Merkit eroavat toisistaan sekä foneettisesti että visuaalisesti. Merkkien välillä ei ole sekaannusvaaraa.

Valitukseen on liitetty lisäselvityksenä tulosteita väestörekisterikeskuksen nimipalvelusta, Wikipediasta ja LapsenNimi.com-verkkosivustolta.

Patentti- ja rekisterihallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin antamaansa päätökseen ja markkinaoikeudelle antamaansa lausuntoon.

Elesa S.p.A. on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittaja ei ole tuonut esiin mitään sellaista, minkä vuoksi markkinaoikeuden päätöstä olisi syytä muuttaa.

Sitä, että lyhyissä merkeissä pienetkin erot ovat omiaan erottamaan merkkejä toisistaan, ei voi yleistää. Ratkaisevaa on se, missä kohdassa sanoja ero sijaitsee ja millaisesta erosta on kysymys. Jopa kolmikirjaimisten sanojen voidaan katsoa olevan hyvin lähellä toisiaan, jos merkit eroavat toisistaan merkin keskellä olevan yhden kirjaimen osalta ja kirjain ääntyy molemmissa merkeissä samankaltaisesti. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kyse viisikirjaimisista sanoista, jolloin sekoitettavuusriski on vielä suurempi.

ELESA-tavaramerkki koskee tavaroita, joita on myyty Suomessa vuosikymmenten ajan. Jos Elisa Oyj alkaisi myydä samoja tai samankaltaisia tavaroita ELISA-merkillä, kuluttajien keskuudessa voisi syntyä käsitys, että Elisa Oyj:n tuotteet ovat peräisin Elesa S.p.A.:sta.

Luokka 7 kattaa valittajan mainitsemien työstökoneiden lisäksi myös kuluttajien päivittäisessä käytössä olevia tavaroita, kuten tehosekoittimet sekä pölynimurit ja niiden pölypussit, joita ostaessaan kuluttajan tarkkaavaisuustaso voi olla hyvinkin matala.

ELESA-sanamerkki on yksinään riittävä osoittamaan merkkien ELESA ja ELISA välisen sekoitettavuuden.

Yksikirjaimisen tavun jälkeinen tavu ei voi suomen kielessä koskaan olla hallitsevampi. Foneettisesti samankaltaisten vokaalien välillä voi syntyä sekaannuksia ääntämistarkkuudesta ja ympäristön olosuhteista riippuen. Elisa, Elesa ja Elsa ovat kaikki Elisabet-nimen lyhennettyjä muotoja.

Selitykseen on liitetty lisäselvityksenä tulosteita kielioppia koskevilta verkkosivustoilta ja etunimiä käsitteleviltä internet-sivuilta.

Elisa Oyj on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vaaraa merkkien sekoittumisesta ei voi syntyä, sillä merkit ovat kyllin erilaisia erottuakseen toisistaan. Kohderyhmänä ovat erittäin valveutuneet ja tarkkaavaiset kuluttajat, jotka ymmärtävät merkkien erot niin itse ostotilanteessa kuin muutenkin. Suomessa on erilaisia Elisa-johdannaisia etunimiä, joiden versioita ihmiset osaavat hyvin tunnistaa. Elesa-merkillä ei ole suomalaista yhteyttä ja assosiaation ja merkityssisällön puute on tärkeä osa merkkien erottamisessa.

Selityksessä mainitut tehosekoittimet sekä pölynimurit ja niiden pölypussit eivät sisälly estemerkkirekisteröintien kattamiin tavaroihin. Arvioitaessa rekisteröinnin nro 254763 ELISA sekoitettavuutta estemerkkeihin tulee huomio kiinnittää niihin tavaroihin, joita merkit koskevat, eikä suinkaan kaikkiin tavaroihin luokassa 7.

Suomen kielessä paino on lähes poikkeuksetta ensimmäisellä tavulla. Elesa ei kuitenkaan ole suomalaisperäinen sana, joten sanapainolle ei tule antaa sekoitettavuusarvioinnissa samanlaista merkitystä kuin mitä sille voitaisiin antaa, jos vertailtaisiin kahta suomenkielistä sanaa. Mikäli katsottaisiin, että Elesa on vierasperäinen etunimi, olisi tällöin kieliopillisesti oikea sananpaino sanan toisella tavulla, sillä vierasperäiset nimet tulee myös Suomessa lausua alkuperäisen kielen mukaan. Merkkien erottamista toisistaan helpottaa lisäksi se, että foneettisesti samankaltaiset vokaalit erottuvat kyseisessä tapauksessa selvästi, sillä Elisa on Suomessa tunnettu ja laajalti käytetty naisen etunimi ja Elesa puolestaan vierasperäinen sana.

Samaa alkuperää olevien sanojen sekoitettavuutta arvioitaessa ei anneta merkitystä sanan alkuperäiselle juurelle. Mikäli noudatettaisiin Elesa S.p.A.:n logiikkaa antaa samaa alkuperää olevan sanan sekoitettavuutta arvioitaessa merkitystä sanan alkuperäiselle juurelle, tulisi kaikki Elisabet-nimen muunnelmat katsoa sekoitettaviksi keskenään. Näin ollen esimerkiksi Elzira ja Etty olisivat sekoitettavissa keskenään, mihin Elisa Oyj ei voi yhtyä.

Vastaselitykseen on liitetty lisäselvityksenä tulosteita kielioppia sekä nimeä Elizabeth koskevilta verkkosivustoilta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja saattaa voimaan Patentti- ja rekisterihallituksen 28.5.2013 tekemän, ELESA S.p.A.:n väitteen hylkäävän päätöksen lopputuloksen.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Tässä asiassa sovellettavien tavaramerkkilain 6 §:n 1 momentin (996/1983) ja 14 §:n 1 momentin (996/1983) 6 kohdan ja 9 kohdan (56/2000) säännösten sisältö ilmenee markkinaoikeuden päätöksen perustelujen selostuksesta edellä.

Mainittuja säännöksiä on 1.9.2016 voimaan tulleella tavaramerkkilain muutoksella 616/2016 muutettu seuraavasti: Tavaramerkkilain 6 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan yksinoikeus tavaramerkkiin sisältää sanotussa laissa säädetyin poikkeuksin, joista nyt ei ole kysymys, ettei muu kuin tavaramerkin haltija saa ilman tämän suostumusta käyttää elinkeinotoiminnassaan tavaroittensa tunnuksena merkkiä, joka sen vuoksi, että se on sama tai samankaltainen kuin samoja tai samankaltaisia tavaroita varten suojattu tavaramerkki, aiheuttaa yleisön keskuudessa sekaannusvaaran, joka sisältää myös vaaran merkin ja tavaramerkin välisestä mielleyhtymästä.

Tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tavaramerkkiä ei rekisteröidä, jos aiemman tavaramerkin haltijalla on yksinoikeus merkin käyttämiseen tavaroiden tunnuksena elinkeinotoiminnassa. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan pykälän 1 momentin 7 kohdassa aiemmalla tavaramerkillä tarkoitetaan kansallista tavaramerkkiä, joka on rekisteröity aiemman hakemuksen perusteella tai jolla on muuten aiempi etuoikeus kuin tavaramerkin hakijalla. Saman pykälän saman momentin 3 kohdan mukaan mainitulla aiemmalla tavaramerkillä tarkoitetaan myös lain 57 §:ssä tarkoitettua yhteisön tavaramerkkiä, joka on rekisteröity tavaramerkkihakemusta aikaisemman hakemuksen perusteella, tai jolla on 57 §:ssä mainitun neuvoston asetuksen 34 tai 35 artiklan mukainen aiemmuus Suomesta.

Hallituksen esityksestä tavaramerkkilain edellä mainituksi muuttamiseksi (HE 24/2016 vp, esimerkiksi s. 8) ilmenee, että muutos on tehty tavaramerkkilain 1 luvun pykälien muuttamiseksi vastaamaan nykyistä paremmin tavaramerkkidirektiiviä ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

Tavaramerkkilain uudessa 6 §:ssä säädetään pykälää koskevien hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan rekisteröinnillä tai vakiinnuttamalla saadun yksinoikeuden sisällöstä. Pykälä vastaa tavaramerkkidirektiivin 5 artiklaa sekä sisällöltään että rakenteeltaan. Pykälän 1 momentin mukaan muu kuin tavaramerkin haltija ei saa ilman hänen suostumustaan käyttää elinkeinotoiminnassa tavaroittensa tunnuksena merkkiä, joka sen vuoksi, että se on sama tai samankaltainen kuin samoja tai samankaltaisia tavaroita varten suojattu tavaramerkki, aiheuttaa yleisön keskuudessa sekaannusvaaran, joka sisältää myös vaaran mielleyhtymästä. Vaara mielleyhtymästä ei ole vaihtoehto sekaannusvaaran käsitteelle, vaan sillä on tarkoitus täsmentää jälkimmäisen käsitteen ulottuvuutta. Säännöstä ei siis voida soveltaa tilanteessa, jossa yleisön keskuudessa ei ole sekaannusvaaraa (C-251/95 Sabel, tuomio 11.11.1997, Kok. 1997, I-6297, 18 kohta). Pykälässä käytetään tavaramerkkidirektiivin mukaista käsitettä sekaannusvaara käsitteen sekoitettavuus sijasta. Käsitteen vaihtaminen ei muuta oikeustilaa.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 14 §:ään on tehty 1 lukuun tehdyistä muutoksista sekä oikeuskäytännöstä johtuvat tarpeelliset muutokset. Pykälässä viitataan tavaramerkkien sekoitettavuuden sijasta johdonmukaisesti sekaannusvaaraan. Tämä aiheuttaa sanamuodon muutoksia useissa kohdissa, mutta ei muuta vallitsevaa oikeustilaa.

Kuten edellä olevasta tavaramerkkilain 1.9.2016 voimaantullutta muutosta (616/2016) koskevasta selvityksestä ilmenee, vastaa lainmuutos jo ennen sen voimaantuloa vallinnutta tulkintaa aikaisemman oikeusperusteen ja sekoitettavuuden tai sekaannusvaaran merkityksestä tavaramerkin rekisteröintiedellytysten arvioinnissa.

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Elisa Oyj:n valituksesta ratkaistavana, onko sille rekisteröidyn tavaramerkin ELISA (väitemerkki) ja yhtiölle ELESA S.p.A. aikaisemmin rekisteröityjen tavaramerkin ELESA ja yhteisötavaramerkin elesa (kuvio) (estemerkit) välillä rekisteröintiesteen aiheuttava sekaannusvaara siltä osin kuin kysymys on väitemerkin ja estemerkkien rekisteröintien kattamista tavaroista tavaraluokassa 7.

Oikeudellinen arviointi

Kuten Patentti- ja rekisterihallitus ja markkinaoikeus ovat asian käsittelyn aikaisimmissa vaiheissa todenneet, koskevat ELISA- ja ELESA-tavaramerkit samoja tai samankaltaisia tavaroita luokassa 7 siten kuin tavaramerkkilain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Tätä seikkaa voidaan osapuolten aikaisemmissa käsittelyvaiheissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän perusteella pitää riidattomana.

Unionin tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään todennut kohdeyleisön tarkkaavaisuusasteesta sekaannusvaaran kokonaisarvioinnissa, että kyseisten tavaroiden tai palveluiden keskivertokuluttajan oletetaan olevan tavanomaisesti valistunut sekä kohtuullisen tarkkaavainen ja huolellinen. On myös otettava huomioon se, että keskivertokuluttajan tarkkaavaisuusaste voi vaihdella kyseisten tavaroiden tai palvelujen tyypin mukaan (asia C-342/97 Lloyd Schuhfabrik Meyer, tuomio 22.6.1999, 26 kohta ja asia T-548/12 Deutsche Rockwool Mineralwoll v. SMHV–Redrock Construction, tuomio 8.7.2015, 18 kohta, mitä koskeva valitus hylätty, asia C-487/15 P, määräys 25.2.2016).

Estemerkkien ELESA ja ELESA (kuvio) rekisteröinnit kattavat tavaraluokassa 7 muun muassa koneiden ja työstökoneiden osat. Tämän lisäksi rekisteröinnit kattavat erikseen muun ohella erilaisia kahvoja, kansia, pyöriä ja nuppeja. Väitemerkin ELISA rekisteröinti kattaa luokassa 7 seuraavat tavarat: koneet ja työstökoneet; moottorit (paitsi maa-ajoneuvoihin); kytkimet ja voimansiirtolaitteet (paitsi maa-ajoneuvoihin); maanviljelysvälineet, muut kuin käsikäyttöiset; munanhautomakoneet.

Kohdeyleisön tarkkaavaisuusastetta on arvioitava väitemerkin ELISA luokassa 7 kattamien tavaroiden keskivertokuluttajan näkökulmasta. Tähän nähden ja myös siltä osin kuin kysymys on merkkien ELISA ja ELESA rekisteröintien kattamista samoista tai samankaltaisista tavaroista eli etenkin koneiden ja työstökoneiden osista, tavaroiden ei voida katsoa olevan keskivertokuluttajien päivittäiseen käyttöön tarkoitettuja. Vaikka osan estemerkin kattamista tavaroista on katsottava sinänsä olevan suuren yleisön ulottuvilla, tavaroiden luonteen takia niiden keskivertokuluttaja on tavaroita valitessaan tarkkaavainen ja suorittaa valinnat kohtuullisen huolellisesti. Toisin kuin markkinaoikeus on katsonut, nyt kysymyksessä olevien tavaroiden keskivertokuluttajien tarkkaavaisuusastetta ostotilanteessa on pidettävä melko korkeana.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkkien sekaannusvaaraa koskeva arviointi tehdään kysymyksessä olevien merkkien ulkoasun, lausuntatavan ja merkityssisällön samankaltaisuuden osalta syntyvän kokonaisvaikutelman perusteella, ottaen myös huomioon kyseisten tavaroiden tyypin ja niiden markkinointiin liittyvät olosuhteet (ks. esim. asia C-342/97 Lloyd Schuhfabrik Meyer, 27 kohta). Merkkien sekaannusvaaraa koskevassa kokonaisarvioinnissa on erityisesti otettava huomioon merkkien erottavat tai hallitsevat osat (ks. esim. asia C-334/05 P, SMHV v. Shaker, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Sanamerkit ELESA ja ELISA ovat suhteellisen lyhyitä, viisikirjaimisia merkkejä, jotka eroavat ainoastaan keskimmäisen kirjaimen eli vokaalien E ja I osalta. Lisäksi kuviomerkki elesa on tyylitelty siten, että siinä on käytetty pieniä, lihavoituja kirjaimia ja tiettyä kirjasintyyppiä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että merkkien pituus ja kysymyksessä olevien tavaroiden keskivertokuluttajien korkea tarkkaavaisuusaste huomioon ottaen sanottujen erottavien kirjainten E ja I voidaan katsoa sijaitsevan merkin sellaisessa alkuosassa, johon kysymyksessä olevien tavaroiden keskivertokuluttaja kiinnittää huomiota sanakokonaisuudessa. Merkkien visuaalisesta samankaltaisuudesta huolimatta voidaan pitää uskottavana, että suomalainen kohdeyleisö havaitsee merkkien välisen eron. Näin ollen ja toisin kuin markkinaoikeus on katsonut, merkkejä voidaan pitää visuaalisesti samankaltaisina, mutta ei kuitenkaan varsin samankaltaisina tai identtisinä.

Foneettisen samankaltaisuuden eli lausuntatavan osalta korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarkkaavainen kohdeyleisö pystyy tunnistamaan E:n ja I:n välisen eron merkkien nimiä lausuessaan. Toisin kuin markkinaoikeus on katsonut, merkkejä voidaan pitää lausuntatavaltaan vain jonkin verran samankaltaisina.

Merkillä ELISA on Suomessa selkeä merkityssisältö naisen nimenä. Lisäksi merkistä on omiaan seuraamaan mielleyhtymä yleisesti tunnettuna pidettävään suomalaiseen tietoliikenne- ja telekommunikaatioalan yritykseen Elisa Oyj:hin. Sen sijaan merkeillä ELESA ja elesa ei ole suomenkielessä yleisesti tunnettua merkityssisältöä. Väestörekisteritietojen mukaan Elesan käyttö naisen nimenä on ollut niin harvinaista, että sille ei voida antaa merkitystä tavaramerkin merkityssisällön arvioinnissa. Korkein hallinto-oikeus ei myöskään pidä sanojen Elesa ja Elsa rinnastamista mahdollisena markkinaoikeuden esittämällä tavalla siten, että se tukisi sanan Elesa ymmärtämistä naisen nimeksi.

Edellä kuvatuista yhtäläisyyksistä huolimatta tavaramerkit poikkeavat toisistaan visuaalisesti, foneettisesti ja merkityssisällöltään niin selvästi, ettei ole katsottava, että asianomainen ja ostotilanteessa kohtuullisen tarkkaavainen kohderyhmä olettaisi, että ELISA- ja ELESA-tavaramerkeillä markkinoitavat tuotteet olisivat peräisin samalta valmistajalta tai keskenään etuyhteydessä olevilta yrityksiltä.

Tavaramerkkien ELISA ja ELESA sekä elesa (kuvio) välillä ei siten ole tavaramerkkilain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua sekaannusvaaraa.

Lopputulos

Koska tavaramerkin nro 254763 ELISA rekisteröinnille ei edellä esitetyt perustelut huomioon ottaen ole ollut tavaramerkkilain 21 §:ssä tarkoitettua estettä, markkinaoikeuden päätös on kumottava ja Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksen lopputulos saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Annina Nieminen.

Pankki osti ulkomaiselta yhtiöltä A kauppiashankinta- eli acquiring-palveluja seuraavasti: Kun kauppias teki sopimuksen pankin kanssa korttimaksutapahtumien vastaanottamisesta, kauppiaalle avattiin tili pankista ja kauppias perustettiin A:n toimesta acquiring-järjestelmään. Kortinhaltijan maksaessa ostoksensa maksukortilla maksutapahtuma varmennettiin ennen maksutapahtumaa välittämällä varmennuspyyntö A:n järjestelmien välityksellä Visalle tai MasterCardille, jotka välittävät pyynnön edelleen kortin liikkeellelaskijalle, jonka vastauksen A lähetti kauppiaan maksupäätteeseen. Myyntiluvan saatuaan maksupääte muodosti ostotapahtuman tiedot sisältävän maksusanoman. Kauppias lähetti tehdyt korttitapahtumat päivän päätteeksi A:lle käsiteltäväksi. Maksusanoman perusteella A muodosti kirjaussanoman rahan siirtoa varten ja välitti tapahtumat Visalle tai MasterCardille, jotka tilittävät pankille korttimaksujen arvon. A laski korttitapahtumista kauppiaalle kuuluvat tilitykset sekä veloitettavat palvelumaksut ja muodosti tilityksistä ja veloituksista Payment File -tiedoston. Payment File -tiedosto toimitettiin pankin omaan järjestelmään, jossa se sai sen sisältämien tietojen mukaiset tilitys- ja veloitustapahtumat konkretisoitumaan kauppiaan ja pankin välillä automaattisesti ilman pankissa suoritettavia toimenpiteitä. Korttimaksutapahtumissa raha ei kulkenut A:n omien tilien kautta.

A:n suorittaman palvelukokonaisuuden oli katsottava muodostavan sellaisen unionin tuomioistuimen tuomiossa C-2/95, SDC, tarkoitetun erillisen kokonaisuuden, joka täytti arvonlisäverolain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun maksuliikkeen ja arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen maksuja ja tilisiirtoja koskevien liiketoimien erityisiä ja olennaisia tehtäviä. Pankin ei ollut suoritettava arvonlisäveroa A:lta ostamistaan palveluista arvonlisäverolain 9 §:ssä säädetyn käännetyn verovelvollisuuden nojalla. Pankin valitus hyväksyttiin.

Arvonlisäveron palautushakemukset tilikausilta 1.1.–31.12.2011 ja 1.1.–31.12.2012.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 41 § ja 42 § 1 momentti 4 kohta

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY 135 artikla 1 kohta d alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-2/95, Sparekassernes Datacenter (SDC)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 5.11.2015 nro 15/0985/4

Asian aikaisempi käsittely

Pankki on hakenut palautettavaksi Visa- ja MasterCard -korttimaksujen toteutta­miseen liittyvästä ulkomaiselta yhtiöltä A hankkimastaan palvelukokonaisuudesta käännetyn vero­velvollisuuden perusteella tilittämäänsä arvonlisäveroa tilikausilta 1.1.–31.12.2011 ja 1.1.–31.12.2012.

Verohallinnon Konserniverokeskus on 19.12.2013 tekemillään päätök­sillä hylännyt pankin palautushakemukset, koska A:n suorittamaa palvelukokonaisuutta ei voida pitää arvonlisäverolain 41 §:n ja 42 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla verottomana maksuliikepalveluna.

Pankki on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut Konsernivero­keskuksen päätösten kumoamista ja pankin käännetyn verovelvollisuuden perusteella aiheettomasti maksamien arvonlisäverojen palautta­mista laillisine korkoineen.

Konserniverokeskus on antanut asiassa lausunnon ja Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö vastineen. Vastineen liitteenä on toimitettu korkeimman hallinto-oikeuden (jäljempänä myös KHO) julkaisematon ratkaisu 12.5.2014 taltionumero 1544, jossa vastaava palvelukokonaisuus on katsottu verottomaksi rahoituspalveluksi.

Pankki on antanut vastaselityksen, jonka mukaan asia on jo kilpailuneut­raliteettisyistä ratkaistava KHO:n 12.5.2014 antaman päätöksen taltio­numero 1544 mukaisesti, koska päätöksessä on kyse vastaavasta palve­lusta kuin mitä A tarjoaa pankille ja tapauksessa verovelvollisen täytyy olla pankin kilpailija.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt pankin valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan, 41 §:n ja 42 §:n 1 momentin 4 kohdan sekä arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 135 artiklan 1 kohdan d alakohdan säännökset ja arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) rahoituspalveluja koskevia perusteluja, lausunut päätöksensä perusteluissa seuraavaa:

Palvelukokonaisuudesta saatu selvitys

Pankki on kuvannut palautushakemuksessaan ja valituksessaan A:lta ostamaansa Visa- ja MasterCard -korttimaksupalvelua seuraavasti:

Kun kauppias tekee sopimuksen pankin kanssa korttimaksutapahtumien vastaanottamisesta, kauppiaalle avataan tili pankista ja kauppias perustetaan A:n toimesta acquiring-järjestelmään. Maksutapahtuma alkaa siitä, kun kortinhaltija maksaa ostoksensa maksukortilla kaupan maksupäätteellä. Kaupan kassalla oleva maksupääte lukee kortin tiedot ja ennen maksutapahtumaa varmennetaan, että kortilla on katetta tai osto luotolla on mahdollinen, lähettämällä A:lle varmennuspyyntö kaup­piaan maksupäätetoimittajan kautta. A:n front-end processing -järjes­telmästä varmennuspyyntö välitetään edelleen Visalle tai MasterCardille, jotka välittävät pyynnön edelleen kortin liikkeellelaskijalle. Vastaus varmennuspyyntöön kulkee samaa reittiä takaisin eli A lähettää kortin myöntäjän hyväksynnän tai hylkäävän päätöksen kauppiaan maksu­päätteeseen. Jotta korttimaksujen varmentaminen ostohetkellä olisi mahdollista, A ylläpitää yhteyksiä maksupäätteiden hallinnoijien ja prosessointikeskuksen välillä sekä huolehtii varmennuksien reitityksestä.

Myyntiluvan saatuaan maksupääte muodostaa maksusanoman, joka pitää sisällään ostotapahtuman tiedot. Kauppias lähettää tehdyt korttitapahtumat päivän päätteeksi maksupäätetoimittajansa kautta A:n front-end processing -järjestelmään, josta ne välitetään A:n back-end proces­sing -järjestelmään käsiteltäväksi. Maksusanoman perusteella A muo­dos­taa kirjaussanoman rahan siirtoa varten. A:n back-end processing -järjestelmä välittää tapahtumat Visalle tai MasterCardille, jotka tilittävät pankille korttimaksujen arvon.

Back-end processing -palvelussa A myös laskee korttitapahtumista kauppiaalle kuuluvat tilitykset sekä veloitettavat palvelumaksut ja muodostaa tilityksistä ja veloituksista Payment File -tiedoston. Payment File -tiedosto toimitetaan pankin omaan järjestelmään, jossa se saa sen sisältämien tietojen mukaiset tilitys- ja veloitustapahtumat konkreti­soitumaan kauppiaan ja pankin välillä. Tiedot korteilla tehdyistä ostoista tulevat A:lle, joka suorittaa näiden maksutapahtumien selvittämisen sekä muodostaa Payment File -tiedostot maksujen aikaansaamiseksi. Pankilla itsellään ei ole tietoa Visa ja MasterCard -korteilla tehtyjen ostojen sisällöstä ja summista.

Korttimaksutapahtumissa raha ei kulje A:n omien tilien kautta. Pankki ei erikseen tarkista saamansa Payment File -tiedoston sisältöä eikä suorita mitään toimenpiteitä maksuihin liittyen, vaan tilitys kaup­piaalle tapahtuu täysin A:n toimittaman Payment File -tiedoston sisältämien tietojen perusteella.

Osana maksun välittämistä A muodostaa ja välittää myös kirjanpito- ja arkistointitiedostot pankille tämän kirjanpitoa varten ja vie kortti­tapahtumatiedot kauppiaille verkkopalveluun. Pääosa A:n tuottamasta korttimaksupalvelusta muodostuu korttimaksujen varmentamisesta ja korttimaksujen rahasiirtojen aikaansaamisesta osapuolten välillä. A:n tuottama kokonaispalvelu sisältää erilaisia tukipalveluja sekä palvelun perustamispalvelun sekä tarvittavat prosessin tai järjestelmän muutos- ja kehityspalvelut sekä maksupäätetestaukset ja -sertifioinnit. A tarjoaa korttimaksuihin liittyen pankille sen kauppiasasiakkaiden hallinnointia eli pääasiassa kauppiashakemusten käsittelyä ja uusien kauppiaiden perustamista acquiring-järjestelmään. Kaikki liitännäiset palvelut sisältyvät A:n toimittamaan korttimaksujen palvelukokonaisuuteen.

Pankki kantaa korttiliikennetoimintaan liittyvät muun muassa luottotap­pioista ja korttien väärinkäytöstä johtuvat riskit. A vastaa, että palvelu ja palvelutasot ovat sovitun mukaisia vuoden jokaisena päivänä kaikkina vuorokaudenaikoina eli varmennukset maksupäätteillä toimivat ja pan­kin rahasiirtojen toteuttajina toimivat Payment File -tiedostot toimitetaan oikeansisältöisinä ja oikeassa muodossa pankille sopimuksen mukaisesti. A on vastuussa palvelujensa ammattimaisesta toimittamisesta sekä niiden kehittämisestä.

Asian oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Yhteisöjen tuomioistuimen (nykyinen unionin tuomioistuin, EUT) mukaan kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 13 artiklassa tarkoitettujen vapautusten kuvaamiseen käytettyjä ilmaisuja on tulkittava suppeasti, koska nämä vapautukset ovat poikkeus siitä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan arvonlisäveroa kannetaan jokaisesta verovelvollisen toteutta­masta vastikkeellisesta palvelujen suorituksesta (esimerkiksi asia C-540/09, Skandinaviska Enskilda Banken, kohta 20 ja asia C-350/10, Nordea Pankki Suomi Oyj, kohta 23).

EUT:n oikeuskäytännössä koskien kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 3 alakohdan tulkintaa on katsottu, että pelkästään sillä perusteella, että tietty osatekijä on välttämätön vapaute­tun liiketoimen toteuttamiseksi, ei kuitenkaan voida päätellä, että tätä osatekijää vastaava palvelu vapautetaan arvonlisäverosta (esimerkiksi asia C-2/95, Sparekassernes Datacenter (SDC), kohta 65, asia C-235/00 CSC Financial services, kohta 32 ja edellä mainittu asia C-350/10, kohta 31). Jotta palveluja voitaisiin pitää kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 3 alakohdassa tarkoitettuina verosta vapautettuina liiketoimina, niiden on kokonaisuutena arvioiden muodostettava sellainen erillinen kokonaisuus, jolla täytetään näissä alakohdissa kuvatun palvelun erityiset ja olennaiset tehtävät. Erityisesti direktiivissä tarkoitettujen arvonlisäverosta vapautettavien tilisiirtojen osalta kyseisten palvelujen on oltava sellaisia, että niillä siirretään varoja ja aiheutetaan oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia (esimerkiksi edellä mainitut asiat C-2/95, kohta 68 ja C-350/10, kohta 24). Palvelun luon­netta arvioitaessa on arvioitava, voivatko palvelut aiheuttaa oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia, jotka ovat verrattavissa pankkien välisestä maksuliikkeestä itsestään aiheutuviin muutoksiin, ja koskeeko palvelujen myyjän vastuu asiakkaisiin nähden vain teknisiä seikkoja vai ulottuuko se kyseisten rahoitusliiketoimien erityisiin ja olennaisiin osatekijöihin (edellä mainitut asiat C-235/00, kohta 26 ja C-350/10, kohta 28).

EUT:n tuomiossa asiassa C-350/10 swift-palveluja ei pidetty arvon­lisäverottomina palveluina, koska swift-palvelut ovat sähköisen sanoma­liikenteen palveluja, joiden ainoa tarkoitus on tietojen välittäminen eikä niillä itsessään täytetä mitään niistä tehtävistä, joita on kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 3 ja 5 alakohdassa tarkoitetuilla rahoitusliiketoimilla eli liiketoimilla, joilla siirretään varoja tai arvopapereita eikä niillä ole kyseisten liiketoimien ominaisuuksia (kohta 34), ja swift-sopimukseen perustuva vastuu pankkia kohtaan koskee vain velvollisuutta taata välitettyjen tietojen turvallisuus ja luettavuus ja velvollisuutta korvata virheellisestä tai myöhästyneestä tietojen välittämisestä mahdollisesti aiheutuvat vahingot (kohta 38).

Kansallisessa oikeuskäytännössä palvelukokonaisuuden on katsottu muodostavan erityisen ja olennaisen osan arvonlisäverolain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta verottomana rahoituspalveluna pidettävästä maksuliikkeestä ja aiheuttavan oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia pankkien, maksukorttien haltijan ja korttimaksun vastaan­ottajan välillä silloin, kun palvelukokonaisuuteen on sisältynyt tekni­seksi palveluksi katsottavan tietojen välittämisen lisäksi maksutietojen käsittelyksi katsottavia palveluja. Näin myös, vaikka tilisiirrot tapahtui­sivat pankin järjestelmässä. Verottomaksi katsottuun korttimaksujen, shekkien ja pankkivekselien käsittelyä koskevaan palvelukokonai­suuteen sisältyi tietojen välittämisen lisäksi tositteiden lajittelu, tietojen tallennus ja siirtoa pankille (keskusverolautakunnan julkaistu ratkaisu nro 76/2005, jonka KHO pysytti päätöksellään 3.10.2006 taltionumero 2554 voimassa). Niin ikään verottomaksi katsotussa maksukorttien toteuttamiseen liittyvässä palvelussa puolestaan maksutapahtumia koske­vien viestien välittämisen ja vastaanottamisen lisäksi palvelun­tarjoaja hallinnoi valtakirjalla pankin settlement-tiliä ja palvelukokonai­suuteen kuului lisäksi maksukorttien valmistaminen, asiakaspalvelua, väärinkäyttötutkintaa, sulkupalvelut ja reklamaatioiden käsittely. Kun yhtiö vastasi maksukorttien varmistamista ja toteuttamista koskevasta palvelusta kokonaisuudessaan, sen vastuun katsottiin ulottuvan maksu­kortilla maksamisen erityisiin ja olennaisiin osatekijöihin (keskus­vero­lautakunnan julkaistu ratkaisu nro 35/2013, jonka KHO pysytti päätök­sellään 12.5.2014 taltionumero 1544 voimassa).

Pankin A:lta ostama korttimaksuja koskeva palvelu sisältää Visa- ja MasterCard -korttimaksutapahtumien vastaanoton pankin kauppiasasiakkailta, varmennusten ja maksutapahtumien reiti­tyksen korttijärjestöille ja korttimaksutapahtumien tilitykset kauppiaan tilille sekä tähän liittyvät tukipalvelut. A toimittaa pankin järjes­telmään Payment File -tiedoston, jonka sisältämien tietojen perusteella tilisiirrot toteutuvat pankin järjestelmässä. A ei osallistu tilisiirtojen toteuttamiseen, vaan varsinainen maksuliike tapahtuu pankin välityk­sellä. A ei myöskään muutoin käsittele maksutietoja, vaan A:n suorittamien palvelujen sisältönä on teknisen avun antaminen pankille.

Hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä oleva palvelu sisältää pääasiassa tietojen välittämistä eikä siihen sisälly sellaisia suoritteita, joiden voitaisiin katsoa aiheuttavan oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia pankkien, maksukortin haltijan ja korttimaksun vastaanottajan välillä. A ei myöskään vastaa korttimaksujen varmistamista ja toteuttamista koskevasta palvelusta kokonaisuudessaan, vaan A:n vastuu rajoittuu järjestelmän toimivuuteen eli teknisiin seikkoihin. A:n vastuun ei näin ollen voida katsoa ulottuvan maksukortilla tapahtuvan maksamisen erityisiin ja olennaisiin osatekijöihin.

Kun otetaan huomioon arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY verosta vapautettuja rahoituspalveluja koskevat säännökset ja niiden tulkintaa koskeva EUT:n oikeuskäytäntö, pankin A:lta ostamien palvelujen ei voida katsoa muodostavan sellaista erillistä kokonaisuutta, joka täyttää arvonlisävero­lain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa kuvatun palvelun erityisiä ja olennai­sia tehtäviä. Näin ollen pankin A:lta ostamissa palveluissa ei ole kyse mainitun säännöksen mukaisista rahoituspalveluista vaan muusta maksuliikennettä palvelevasta toiminnasta eikä Verohallinnon siten ole tullut palauttaa pankille sen näistä palveluista tilikausina 1.1.−31.12.2011 ja 1.1.−31.12.2012 arvonlisäverolain 9 §:n nojalla suorittamia arvonlisäveroja.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Anna Salminen ja Taina Hakkarainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pankki on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Konserni­vero­keskuksen päätökset kumotaan. Pankin A:lta ostama palvelu on katsottava arvonlisäverosta vapautetuksi rahoituspalveluksi, josta pankin ei ole suoritettava arvonlisäveroa käännetyn verovelvollisuuden perusteella.

Pankki on on esittänyt valituksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Pankin A:lta ostama palvelu on valtaosin toteutettu kokonaisuu­dessaan sähköisesti. EUT:n oikeuskäytännön mukaan myös kokonaan automatisoitu ja yksinomaan sähköisesti toteutettu palvelu voi olla verosta vapautettu rahoituspalvelu (asia C-2/95, SDC).

Valituksenalaisessa päätöksessä keskeisenä kysymyksenä on se, onko A:n palvelussa kysymys verottomasta rahoituspalvelusta eli maksu­liikkeen hoidosta. Maksuliikkeen hoidosta tekee verottoman rahoi­tuspalvelun se, että toimija joko konkreettisesti toteuttaa tai on muutoin välittömästi toteuttamassa tilisiirtoa eli liiketoimea, jolla tietty määrä rahaa siirretään pankkitililtä toiselle saadun määräyksen mukaisesti. Tilisiirrolle on ominaista erityisesti se, että toisaalta määräyksen antajan ja summan vastaanottajan välinen ja toisaalta näiden henkilöiden ja niiden pankkien välinen oikeudellinen ja taloudellinen suhde muuttuu. Usein pankkien asiakkaiden välisten tilisiirtojen toteuttaminen edellyttää myös pankkien tai maksuliikkeen muiden toimijoiden, kuten korttijär­jes­töjen, tilien välisiä oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia. Tämän muutoksen aiheuttajana on pelkästään varojen siirto tililtä toiselle riip­pu­matta siirron syystä. Koska tilisiirto on vain keino varojen siirtymi­seen, toiminnalliset näkökohdat ratkaisevat palvelun vapautuksen veros­ta.

A:n tuottama korttimaksutapahtumien prosessointipalvelu tuottaa sellaisenaan tilien omistajien välisiä oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia eli tilisiirron, koska varoja siirtyy pankin tililtä kauppiaan tilille. Valituksenalaisen päätöksen mukaan tilisiirron tekee kuitenkin pankki itse. Tämä näkemys on virheellinen. Jotta pankin voitaisiin katsoa tekevän tilisiirron, sen pitäisi määrittää tilisiirtojen osapuolet, siirrettävä summa ja siirtoajankohta sekä antaa tilisiirtoa koskeva maksukäsky. Pankki ei toteuta itse mitään näistä maksutapahtuman keskeisistä vaiheista (osapuolten ja kortin varmennus, katevaraus, siirrettävän summan ja siirtoajankohdan määritys sekä tilitysanoman muodostaminen), vaan se on ulkoistanut nämä tehtävät A:lle. Tilisiirtoja koskevan määräyksen tekijä ja toteuttaja on siis A. Se, että maksutapahtuma lopulta tapahtuu pankin maksujärjestelmässä eli pankin sähköisiä linjoja pitkin ei ole olennaista. Sen sijaan olennaista on arvonlisäverottoman maksuliikenteen hoidon kannalta se, kuka on muodostanut tilityssanoman, jonka perusteella varojen siirtyminen tapahtuu maksujärjestelmässä automaattisesti tililtä toiselle. Epäsel­vyyttä ei ole sen suhteen, että tämän verottoman rahoituspalvelun on toteuttanut yksin A.

Myös sähköisesti suoritettavien palvelujen tarjoaminen voi olla verosta vapautettuja liiketoimia, jos palvelut ovat kokonaisuutena arvioiden erillinen kokonaisuutensa ja jos ne täyttävät verottoman rahoituspalvelun erityisiä ja olennaisia tehtäviä. Tilisiirtojen on sen vuoksi oltava sellaisia, että niillä siirretään varoja ja aiheutetaan oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia. Tästä on kuitenkin erotettava pelkän aineellisen tai teknisen suoritteen tarjoaminen, kuten atk-järjestelmän antaminen pankin käyt­töön. Erityisesti tässä suhteessa on palvelun verottomuuden soveltumista arvioitaessa tutkittava myös, millainen vastuu palvelun suorittajalla on pankkia kohtaan ja koskeeko tämä seikka vain teknisiä seikkoja vai ulottuuko vastuu liiketoimen erityisiin ja olennaisiin osatekijöihin.

Pankki on ulkoistanut vastuun tilisiirron kaikista olennaisista osateki­jöistä eli määrästä, osapuolista ja ajankohdasta A:lle. A:n vastuu ei rajoitu vain järjestelmien tekniseen toimivuuteen, vaan A on vastuus­sa myös siitä, että tilisiirrot tapahtuvat sopimuksen mukaisesti oikeaan aikaan ja määrältään oikeana. A:lla on korvausvastuu pankkia koh­taan, jos se ei täytä näitä tehtäviään. A:n palvelu on siis erillinen, erityinen ja olennainen maksuliikkeen kannalta ja vieläpä keskeisin osa luottokorttitapahtumiin liittyvästä maksuliikkeestä. Palvelu täyttää näin ollen EUT:n oikeuskäytännössä verottomuudelle asetetut edellytykset.

Kotimaisessa oikeuskäytännössä verottomaksi maksuliikkeeksi on katsottu korttimaksuliikkeen kokonaispalvelu, joka sisällöltään vastaa pankin ostamaa palvelua (KHO 12.5.2014 taltionumero 1544). Myös tuossa tapauksessa palveluntuottaja muodosti tilityssanoman rahan siirtoa varten tililtä toiselle. A:n palvelun tavoin tuossakaan tapauk­sessa rahaliikenne ei kulkenut palveluntuottajan tilien kautta. Palvelun­tuottaja vastasi kuitenkin korttimaksujen varmistamista ja toteuttamista koskevista palveluista kokonaisuudessaan. Tuossa tapauksessa verotto­muutta katsottiin puoltavan se, että palveluntarjoajalla oli valtakirja hallinnoida pankin settlement-tiliä, josta raha siirtyi pankista kauppiaan tilille.

A:lla ei ole muodollista valtakirjaa hallinnoida pankin settlement-tiliä. Pankki on kuitenkin käytännössä valtuuttanut A:n käyttämään pankin tiliä tilisiirtojen tekemiseen siinä laajuudessa, kuin pankin kauppias­asiakkaiden kauppatapahtumien maksutapahtumat edellyttävät. A ei tarvitse tätä laajempaa tilin hallinnointioikeutta eikä se ole myöskään palvelun verottomuuden kannalta tarpeen. Valituksenalaisessa päätök­sessä kuvatut olosuhteet ovat siis olennaisilta osin lähes identtiset edellä mainitun KHO:n päätöksen kanssa.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan A:n palvelun sisältönä on kuiten­kin teknisen avun antaminen pankille. Oikeuskäytännön mukaan vapautuksen myöntämiselle asetetut edellytykset eivät täyty, jos palvelun sisältönä on ainoastaan teknisen ja sähköisessä muodossa suoritettavan avun antaminen henkilölle, joka toteuttaa olennaisilta ja erityisiltä osin verosta vapautetut rahoitusliiketoimet.

Oikeuskäytännössä on teknisenä maksuliikkeeseen liittyvänä verollisena palveluna pidetty muun muassa swift-palvelua (KHO 2011:100). Swift-palvelut mahdollistavat pankin asiakkaan maksun tekemisen suoraan ulkomaisen vastapuolen pankkitilille. Kun esimerkiksi suomalaisen pankin asiakas maksaa kansainvälisen ostolaskun ulkomaiselle myyjälle, pankki hoitaa maksua koskevan tiedonsiirron swift-palvelun välityk­sellä. Käytännössä pankki veloittaa kyseisen rahasumman asiakkaansa pankkitililtä ja ilmoittaa ulkomaiselle yhteistyöpankilleen, että se veloittaa pankin omaa paikallista tiliä kyseisen summan verran ja hyvittää saman summan pankin asiakkaan vastapuolen (ulkomaisen myyjän) pankkitilille. Swift käsittelee maksutietoa avaamalla ja tarkis­tamalla maksusanomasta ne tiedot, jotka takaavat sanoman perillemenon oikealle vastaanottajalle oikeassa muodossa. Kun varsinaiset maksu­tapah­tu­mat tekivät kuitenkin pankit eikä Swift myöskään muodostanut tilisiirron aikaansaavaa tilityssanomaa tai muutenkaan toteuttanut maksu­tapahtuman keskeisiä elementtejä, swift-palvelua ei pidetty verottomana rahoituspalveluna. Swift-palvelun myyjän sopimusvel­voitteet rajoittuivat vastaavasti sanomapalvelujen teknisiin puoliin, erityisesti implementointiin, aktivointiin, liitäntään, ylläpitoon ja ohjel­miston käyttöoikeuksiin, ja Swift oli vastuussa pelkästään rahoitus­sanomien asianmukaisesta välittämisestä hyväksytyn atk-järjestelmän avulla. Swift-palvelussa siis jokin toinen osapuoli oli tuottanut maksu­määräyksen ja sitä koskevan tilityssanoman. Swift-palvelu tarkasti tilityssanomasta vain ne tiedot, joilla sanoma meni oikealle vastaan­ottajalle swift-sanomana.

A:n palvelu poikkeaa swift-palvelusta ratkaisevasti. Toisin kuin swift-palvelussa, A tuottaa maksumääräyksen ja maksusanoman. A on siten myös vastuussa tilisiirrosta kokonaisuudessaan. Pankin ostamaa palvelua on pidettävä arvonlisäverolain 42 §:n tarkoittamana rahoituspalveluna eli maksuliikkeenä. Verottomuus koskee myös edellä selostettuja täydennyspalveluja, koska niillä A takaa laadukkaan pääsuoritteen eli korttimaksuliikkeen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

EUT on 26.5.2016 asiassa C-607/14, Bookit, antamassaan tuomiossa tulkinnut arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan d alakohtaa. Tuomion mukaan maksuja tai tilisiirtoja koskevien liiketoimien arvonlisä­vero­va­pautus ei koske pääasiassa kyseessä olevan palvelun kaltaista niin sanottua pankki- tai luottokorttimaksujen käsittelypalvelua, jonka tämä palvelujen suorittajana oleva verovelvollinen suorittaa myydessään toisen yhteisön nimissä ja lukuun elokuvalipun, jonka henkilö ostaa pankki- tai luottokortilla tämän palvelujen suorittajan kautta.

Tuomiossa tarkoitettu korttimaksujen käsittelypalvelu koostuu pankki- tai luottokorttia, jota tämä ostaja haluaa käyttää, koskevien tietojen hankkimisesta ja niiden välittämisestä tämän palvelujen suorittajan saajapankille, joka välittää tiedot kortin myöntäneelle pankille. Tiedot saatuaan kortin myöntänyt pankki vahvistaa saajapankille kortin voimas­saolon ja varojen saatavuuden lupakoodin lähettämällä, ja saatuaan kyseisen koodin saajapankkinsa välityksellä kyseinen palvelujen suorittaja voi toteuttaa myynnin. Lopuksi palvelujen suorittaja lähettää päivän päätteeksi edelleen saajapankilleen selvitystiedoston, joka sisältää yhteenvedon kaikista päivän aikana tosiasiallisesti toteutuneista myynneistä ja niissä käytettyjen maksukorttien tiedot, mukaan lukien lupakoodit, jotta saajapankki voi lähettää ne edelleen asianomaisille kortit myöntäneille pankeille, jotka sitten suorittavat maksut tai tilisiirrot tälle saajapankille, joka puolestaan siirtää varat kyseisen palvelujen suorittajan tilille.

Tuomion mukaan korttimaksujen käsittelypalvelun kaltaisella palvelulla toteutetaan maksu tai tilisiirto ja tällaista palvelua voidaan pitää tälle toteuttamiselle välttämättömänä. Koska ensinnäkin arvonlisävero­direk­tiivin 135 artiklan 1 kohdan d alakohtaa on kuitenkin tulkittava suppeasti, pelkästään sillä perusteella, että tietty palvelu on välttämätön vapautetun liiketoimen toteuttamiseksi, ei kuitenkaan voida päätellä, että tämä palvelu vapautetaan arvonlisäverosta. Toiseksi sen, että palvelujen suorittaja hankkii sitä pankki- tai luottokorttia, jota ostaja haluaa käyttää, koskevat tiedot ostajalta ja välittää ne saajapankilleen, eikä sen, että palvelujen suorittaja ottaa vastaan lupakoodin kortin myöntäneeltä pan­kilta, kuten ei senkään, että se välittää päivän lopuksi edelleen saajapan­killeen selvitystiedoston, joka sisältää muun muassa toteutettua myyntiä koskevat lupakoodit, ei yksinään tai yhdessä arvioituna voida katsoa toteuttavan arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen maksuja tai tilisiirtoja koskevien liiketoimien erityisiä ja olennaisia tehtäviä.

Tuomion mukaan tämän kuvauksen perusteella on riidatonta, ettei tällaisen palvelun suorittaja suorita itse veloituksia suoraan asian­omaisilta tileiltä tai hyvityksiä tileille eikä tee kirjauksia tileihin, kuten ei myöskään määrää tällaista veloitusta tai hyvitystä tehtäväksi, koska nimenomaan ostaja maksukorttiaan ostoksensa toteuttamiseen käyttämällä päättää tilinsä veloittamisesta jonkin kolmannen tahon tilin hyväksi. Myyjänä toimivan palvelujen suorittajan saajapankilleen esittämät selvitystiedostot ovat ainoastaan sähköisessä muodossa oleva maksupyyntö. Edelleen lähettämisen ei siis voida katsoa panevan täytäntöön kyseistä maksua tai tilisiirtoa taikka täyttävän liiketoimien erityisiä ja olennaisia tehtäviä. Selvitystiedostoon sisältyvä lupakoodi – jonka palvelujen suorittaja sitä paitsi ainoastaan pyytää, vastaanottaa ja lähettää edelleen ja jonka antaminen ei siis ole sen määräysvallassa – on ainoastaan kyseisen kortin myöntäneen pankin saajapankin kautta palvelun suorittajalle antama lupa toteuttaa myynti. Kyse ei myöskään ole kyseisten varojen omistuksen siirron erityisestä ja olennaisesta tehtävästä.

Tuomion mukaan kolmanneksi ennakkoratkaisupyynnöstä ei ilmene, että tällaisen palvelun suorittajalla olisi vastuu arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan d alakohdassa arvonlisäverosta vapautettujen maksuja tai tilisiirtoja koskevien liiketoimien ominaispiirteenä olevien oikeu­dellisten ja taloudellisten muutosten toteuttamisesta ja siten siis vastuu kortit myöntäneiden pankkien ja saajapankin sekä tämän jälkeen saajapankin ja tämän palvelujen suorittajan tilin välillä tapahtuvan varojensiirtoprosessin erityisistä ja olennaisista tehtävistä. Korttimak­sujen käsittelypalvelun suorittaja toteuttaa ainoastaan tekniset ja hallinnolliset keinot, joiden avulla se voi kerätä tietoja ja välittää ne saajapankilleen sekä ottaa tätä samaa kautta vastaan tietoja, joiden avulla se voi toteuttaa myynnin ja saada vastaavat varat. Tällaisen palvelun automatisoitu luonne ja erityisesti se seikka, että selvitystiedoston välittäminen käynnistää automaattisesti kyseiset maksut tai tilisiirrot, ei voi muuttaa suoritetun palvelun luonnetta eikä sillä näin ollen ole vaikutusta kyseisen arvonlisäverovapautuksen soveltamiseen.

Käsillä olevassa asiassa on tutkittava, kuten EUT:n asiassa C-350/10, Nordea Pankki Suomi Oyj, voivatko palvelut aiheuttaa oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia, jotka ovat verrattavissa pankkien välisestä maksuliikkeestä tai arvopapereita koskevista liiketoimista itsestään aiheutuviin muutoksiin. Lisäksi on tutkittava, koskeeko palvelun­tuot­tajan vastuu asiakkaitaan kohtaan vain teknisiä seikkoja vai ulot­tuuko se kyseisten rahoitusliiketoimien erityisiin ja olennaisiin osatekijöihin.

Asiassa C-607/14, Bookit, annetun tuomion mukaan arvonlisäveron vapautus ei koske korttimaksujen käsittelypalvelua. Tuomion mukaan korttimaksujen käsittelypalvelu ei toteuta tilisiirtoja tai maksuja koskevien liiketoimien erityisiä ja olennaisia tehtäviä. Palvelun suorittajalla ei ole vastuuta oikeudellista ja taloudellisista tehtävistä ja siten vastuuta varojensiirtoprosessin erityisistä ja olennaisista tehtävistä. Mikään tietojärjestelmän toimittaja ei voi käsitellä palvelusuoritustaan verosta vapautettuna EUT:n asiassa C-2/95, SDC, antamaan tuomioon vedoten, koska EUT:n oikeuskäytännössä on sittemmin asiassa Bookit annetun tuomion myötä täsmentynyt, että vastuun on vastattava verotto­man liiketoimen suorittajan vastuuta sellaisenaan. Tulkinnasta seuraa toisaalta myös se, että minkään tietojärjestelmän toimittajan/kehittäjän arvonlisäveron vähennysoikeutta ei rajoiteta pitämällä tämän palvelu­suoritusta osittain verottomana.

Valituksessa mainitun KHO:n julkaisemattoman päätöksen osalta oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että päätöksen tosiseikat näyttäisivät pääosin vastaavan käsillä olevan asian tosiseikkoja. Julkaisemattomuuden lisäksi tämän päätöksen merkitystä oikeusohjeena heikentää EUT:n tuomio asiassa Bookit.

A:n suorittamaa palvelukokonaisuutta on arvioitava siitä näkö­kulmasta, onko siinä kyse tilisiirrosta tai maksuja koskevasta toimesta. Kun pankki luetteloi valituksessaan A:n suorittamat toiminnot maksuliikettä koskien, oikeudenvalvontayksikkö ymmärtää tämän siten, että kysymys on A:n tietojärjestelmän kuvauksesta. Oikeuden­valvon­ta­yksikön käsityksen mukaan kyse on A:n järjestelmien muo­dostamista kirjauksista, jotka ovat sinällään välttämättömiä rahansiir­roissa.

Pankki korostaa valituksessaan, että käsillä olevassa asiassa nimen­omaan A on se taho, joka tekee tilisiirrot. Pankin mukaan tilisiirron tekevä taho määrittää tilisiirtojen osapuolet, siirrettävän summan ja siirtoajankohdan sekä antaa tilisiirtoa koskevan maksukäskyn. Oikeu­denvalvontayksikkö ymmärtää tämän siten, että kyse on asian tarkas­telusta palveluntuottajan näkökulmasta. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan A:n osalta on kuitenkin kysymys pelkästään tietojärjestelmän toimittamisesta ja ylläpitämisestä.

EUT:n oikeuskäytännöstä käy ilmi, että ratkaisu palvelun luonnehdinnan osalta tehdään tarkastelemalla palveluntuottajan vastuuta ja sitä, ulot­tuuko vastuu kyseessä olevien rahoitusliiketoimien erityisiin ja olen­naisiin osatekijöihin. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan tietojärjestelmätoimittajan vastuu on lähtökohtaisesti aina vastuuta tieto­järjestelmästä eikä yksittäisistä tilisiirroista. Valituksen perusteella ei voida todeta, että A olisi vastuussa rahasiirrosta sellaisenaan. Tällai­sista vastuukysymyksistä sovitaan erikseen, eikä pankki ole toimittanut tältä osin selvitystä perustelujensa tueksi. Hallinto-oikeudelle osoitetun valituksen sisältämä lainaus sopimuksesta kuvaa tietojärjestelmän toimittajan vastuuta.

Käsillä oleva asia tulee ratkaista EUT:n asiassa C-607/14, Bookit, antaman tuomion sisältämän oikeusohjeen mukaisesti. Tuomio on annettu 26.5.2016 eli se on uudempi kuin valituksessa viitattu KHO:n julkaisematon päätös 12.5.2014 taltionumero 1544, joka on menettänyt merkityksensä oikeusohjeena asiassa Bookit annetun EUT:n tuomion myötä.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa pankin ottavan kantaa valituksessaan A:lta ostamiinsa liitännäispalveluihin (kauppiasasiakkaiden hallin­nointi, maksupäätetestaukset, sertifioinnit). Koska A:n palvelu­suoritus käsittää tietojärjestelmän, käsillä olevassa asiassa ei ole tarpeen tarkastella yksittäisiä palvelusuorituksia liityntäperiaatteen soveltamisen näkökulmasta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö esittää valituksen hylkäämistä kokonaan. A:n myymä palvelu ei ole arvonlisäverolain 41 §:n ja 42 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen veroton rahoituspalvelu. Tili­siirrot toteutetaan A:n järjestelmällä eikä A ole itse vastuussa yksittäisistä siirroista. A:n vastuun tarkastelu on olennaista käsillä olevaa asiaa ratkaistaessa. Koska pankki ei ole toimittanut sopimusta, joka osoittaisi, että A:n vastuu ulottuu koskemaan yksittäisiä tili­siirtoja ja vastaa siten täysin pankin omaa vastuuta näitä liiketoimia koskien, oikeudenvalvontayksikkö pitää selvitettynä, että A ei ole vastuussa tilisiirroista sellaisenaan.

Pankki on antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatimansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vastine palvelun verollisuudesta perustuu muun ohella siihen, että palveluntuottajaa A:ta on vastineen mukaan pidettävä "järjestelmä­toimittajana". Tällaisella terminologisella palveluntuottajan luokittelulla ei ole kuitenkaan mitään merkitystä valituksenalaisen asian kannalta eli siinä, onko A:n myymää palvelua pidettävä verottomana rahoituspalveluna (maksuliikkeenä). Vain pal­velun sisällöllä on merkitystä sen arvonlisäverokohtelua arvioitaessa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkästään teknisesti suoritettu palvelukin voi olla veroton rahoituspalvelu (asia C-2/95, SDC), luokiteltiinpa palveluntuottaja sitten järjestelmätoimittajaksi tai miksi tahansa muun toimialan toimijaksi. Todettakoon, että johtopäätös A:n luokittelusta järjestelmä­toimittajaksi on oikeudenvalvontayksikön oma.

Vastaselityksen liitteenä on pankin ja A:n välinen sopimus palvelun sisällöstä. Siitä ilmenee valituksessa selostettu seikka eli se, että palve­luntuottajalla on vastuu kaikista maksuliikkeen olennaisista seikoista, kuten maksun osapuolista, maksettavasta määrästä, maksuajankohdasta ja varsi­naisen maksutapahtuman aiheuttavan maksukäskyn antamisesta. A:n vastuulla on tosiasiallisesti käsitellä maksutapahtumat. Tämä vastuu koskee siis jokaista maksutapahtumaa erikseen. A:n on muun muassa validoitava maksutapahtumat. A:n vastuulla on myös estää maksutapahtumat sille kuuluvan petoksentarkkailutehtävän johdosta. A myös käsittelee hylätyt maksutapahtumat ja jos pystyy korjaamaan nämä, toimittaa ne edelleen pankille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt pankille valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja Konserniverokeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liike­toiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 41 §:n mukaan veroa ei suoriteta rahoituspalvelun myynnistä. Lain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan rahoituspalveluna pidetään maksuliikettä.

Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) rahoituspalveluja koskevien perustelujen mukaan rahoitustoiminnan verottomuus koskisi luotto- ja rahoitus­laitosten lisäksi kaikkia muitakin yrityksiä, jotka myyvät verottomia rahoituspalveluja. Verottoman rahoitustoiminnan laajuuden lähtökohtana olisivat Euroopan yhteisöjen neuvoston kuudennen arvonlisävero­direktiivin määräykset. Määrittelyssä hyödynnettäisiin mahdollisuuksien mukaan luotto- ja rahoituslainsäädännössä käytettäviä käsitteitä. Laki­ehdo­tuksen 42 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan rahoituspalveluna pidettäisiin maksuliikettä. Verotonta maksuliikettä olisivat esimerkiksi maksujen välityspalvelut sekä maksuvälineiden liikkeeseen lasku ja hoitaminen. Maksujen välityspalveluja ovat esimerkiksi pankki- ja postisiirrot. Maksuvälineitä ovat esimerkiksi maksu- ja luottokortit sekä matkashekit. Säännös vastaisi luottolaitostoiminnasta annetun laki­ehdotuksen 20 §:n 2 momentin 5 kohtaa.

Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 135 artiklan 1 kohdan b–g alakohdassa on lueteltu verosta vapautettavat rahoitus­liiketoimet. Jäsenvaltioiden on d alakohdan mukaan vapautettava verosta liiketoimet, mukaan lukien välitys, jotka koskevat talletus- ja käyttö­tilejä, maksuja, tilisiirtoja, saamisia, shekkejä ja muita siirrettäviä asiakirjoja, lukuun ottamatta saamisten perimistä. Säännös vastaa kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 13 artiklan B kohdan d alakohdan 3 alakohtaa.

2. Tosiseikat

Pankki on kuvannut A:lta ostamaansa Visa- ja MasterCard -korttimaksupalvelua seuraavasti:

Kun kauppias tekee sopimuksen pankin kanssa korttimaksutapahtumien vastaanottamisesta, kauppiaalle avataan tili pankista ja kauppias perustetaan A:n toimesta kauppiashankinta- eli acquiring-järjestelmään. Maksutapahtuma alkaa siitä, kun kortinhaltija maksaa ostoksensa maksukortilla kaupan maksupäätteellä. Kaupan kassalla oleva maksupääte lukee kortin tiedot ja ennen maksutapahtumaa varmennetaan, että kortilla on katetta tai osto luotolla on mahdollinen, lähettämällä A:lle varmennuspyyntö kaup­piaan maksupäätetoimittajan kautta. A:n front-end processing -järjes­telmästä varmennuspyyntö välitetään edelleen Visalle tai MasterCardille, jotka välittävät pyynnön edelleen kortin liikkeellelaskijalle. Vastaus varmennuspyyntöön kulkee samaa reittiä takaisin eli A lähettää kortin myöntäjän hyväksynnän tai hylkäävän päätöksen kauppiaan maksu­päätteeseen. Jotta korttimaksujen varmentaminen ostohetkellä olisi mahdollista, A ylläpitää yhteyksiä maksupäätteiden hallinnoijien ja prosessointikeskuksen välillä sekä huolehtii varmennuksien reitityksestä.

Myyntiluvan saatuaan maksupääte muodostaa maksusanoman, joka pitää sisällään ostotapahtuman tiedot. Kauppias lähettää tehdyt korttitapah­tumat päivän päätteeksi maksupäätetoimittajansa kautta A:n front-end processing -järjestelmään, josta ne välitetään A:n back-end proces­sing -järjestelmään käsiteltäväksi. Maksusanoman perusteella A muo­dos­taa kirjaussanoman rahan siirtoa varten. A:n back-end processing -järjestelmä välittää tapahtumat Visalle tai MasterCardille, jotka tilittävät pankille korttimaksujen arvon.

Back-end processing -palvelussa A myös laskee korttitapahtumista kauppiaalle kuuluvat tilitykset sekä veloitettavat palvelumaksut ja muodostaa tilityksistä ja veloituksista Payment File -tiedoston. Payment File -tiedosto toimitetaan pankin omaan järjestelmään, jossa se saa sen sisältämien tietojen mukaiset tilitys- ja veloitustapahtumat konkreti­soitumaan kauppiaan ja pankin välillä. Tiedot korteilla tehdyistä ostoista tulevat A:lle, joka suorittaa näiden maksutapahtumien selvittämisen sekä muodostaa Payment File -tiedostot maksujen aikaansaamiseksi. Pankilla itsellään ei ole tietoa Visa ja MasterCard -korteilla tehtyjen ostojen sisällöstä ja summista.

Korttimaksutapahtumissa raha ei kulje A:n omien tilien kautta. Pankki ei erikseen tarkista saamansa Payment File -tiedoston sisältöä eikä suorita mitään toimenpiteitä maksuihin liittyen, vaan tilitys kaup­piaalle tapahtuu täysin A:n toimittaman Payment File -tiedoston sisältämien tietojen perusteella.

Osana maksun välittämistä A muodostaa ja välittää myös kirjanpito- ja arkistointitiedostot pankille tämän kirjanpitoa varten ja vie kortti­tapahtumatiedot kauppiaille verkkopalveluun. Pääosa A:n tuottamasta korttimaksupalvelusta muodostuu korttimaksujen varmentamisesta ja korttimaksujen rahasiirtojen aikaansaamisesta osapuolien välillä. A:n tuottama kokonaispalvelu sisältää erilaisia tukipalveluja sekä palvelun perustamispalvelun sekä tarvittavat prosessin tai järjestelmän muutos- ja kehityspalvelut sekä maksupäätetestaukset ja -sertifioinnit. A tarjoaa korttimaksuihin liittyen pankille sen kauppiasasiakkaiden hallinnointia eli pääasiassa kauppiashakemusten käsittelyä ja uusien kauppiaiden perustamista acquiring-järjestelmään. Kaikki liitännäiset palvelut sisältyvät A:n toimittamaan korttimaksujen palvelukokonaisuuteen.

Pankki kantaa korttiliikennetoimintaan liittyvät muun muassa luottotap­pioista ja korttien väärinkäytöstä johtuvat riskit. A vastaa, että palvelu ja palvelutasot ovat sovitun mukaisia vuoden jokaisena päivänä kaikkina vuorokaudenaikoina eli varmennukset maksupäätteillä toimivat ja pan­kin rahasiirtojen toteuttajina toimivat Payment File -tiedostot toimitetaan oikeansisältöisinä ja oikeassa muodossa pankille sopimuksen mukaisesti. A on vastuussa palvelujensa ammattimaisesta toimittamisesta sekä niiden kehittämisestä.

3. Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Oikeudellinen arviointi

Euroopan unionin tuomioistuimen (EUT) tuomiossa asiassa C-2/95, SDC, oli kysymys muun muassa tilisiirtoja koskevista palveluista. SDC tarjosi näitä palveluja myös pankeille. Tuomiossa todetaan, että tilisiirto on liiketoimi, jolla tietty määrä rahaa siirretään yhdeltä pankkitililtä toiselle saadun määräyksen mukaisesti. Tilisiirroille on tunnusomaista erityisesti se, että niillä aiheutetaan oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia. Tämän muutoksen aiheuttaa pelkästään rahojen siirto tililtä toiselle riippumatta siirron syystä.

Tuomion mukaan kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 13 artiklan B kohdan d alakohdan 3 alakohdan (nykyisin 135 artiklan 1 koh­dan d alakohta) perusteella arvonlisäverosta vapautetut toimet määritellään tarjottujen palvelujen luonteen eikä palvelun tarjoajan tai vastaanottajan avulla. Myöskään sillä konkreettisella tavalla, jolla palvelu suoritetaan, eli joko sähköisesti, automaattisesti tai manuaalisesti, ei ole vaikutusta arvonlisäverovapautuksen soveltamiseen. Palvelua voidaan pitää kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 3 alakohdassa tarkoitettuna arvonlisäverosta vapautettuna liiketoimena, jos palvelu on kokonaisuutena arvioiden erillinen kokonaisuutensa ja se täyttää direktiivissä tarkoitetun rahoituspalvelun erityisiä ja olennaisia tehtäviä. Palvelun on siten oltava sellainen, että sillä siirretään varoja ja aiheutetaan oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia. Arvonlisäverosta vapautettu palvelu on erotettava pelkän aineellisen tai teknisen suoritteen tarjoamisesta, josta esimerkkinä on atk-järjestelmän antaminen pankin käyttöön. Palvelun arvonlisäverokohtelua arvioitaessa on siten selvitettävä, millainen vastuu palvelun suorittajalla on pankkeja kohtaan ja koskeeko tämä vastuu ainoastaan teknisiä seikkoja vai ulottuuko vastuu rahoituspalvelun erityisiin ja olennaisiin osatekijöihin.

Asiakirjojen mukaan A:n suorittama korttimaksujen varmistamista ja toteuttamista koskeva kauppiashankinta- eli acquiring-palvelu käsittää kaikki kauppiaan ja pankin kannalta olennaiset toimenpiteet siitä, kun asiakas käyttää kauppiaan maksupäätteellä maksu- tai luottokorttiaan siihen asti, kunnes kauppias saa tililleen varat korttimaksuilla suoritetuista ostoista. Nämä toimenpiteet käsittävät muun muassa maksukortin varmennuksen, maksusanoman muodostamisen Visalle tai MasterCardille maksujen suorittamiseksi pankille, korttitapahtumista kauppiaalle kuuluvien tilitysten laskemisen tilityksistä veloitettavine palvelumaksuineen sekä näistä laadittavan Payment File-tiedoston maksujen aikaansaamiseksi.

Kun otetaan huomioon, että A käsittelee maksutietoja muun muassa laatimalla tilitykset laukaisevan Payment File-tiedoston pankin tarkistamatta ja käsittelemättä mainittua tiedostoa, kysymyksessä olevan palvelun ainoana tarkoituksena ei ole pidettävä tietojen välittämistä swift-palveluja koskevassa EUT:n tuomiossa C-350/10, Nordea Pankki Suomi Oyj, tarkoitetulla tavalla.

Sillä seikalla, että varat eivät kulje A:n tilien kautta, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä, kun otetaan huomioon EUT:n tuomiossa asiassa C-607/14, Bookit, lausuttu. Tuomion 42 kohdan mukaan, vaikka sen seikan perusteella, että palvelun suorittaja suorittaa veloituksen tililtä tai hyvityksen tilille itse tai tekee saman tilinhaltijan tilille kirjauksia, voidaan lähtökohtaisesti katsoa, että verosta vapautetun tilisiirron edellytykset täyttyvät, pelkästään se seikka, ettei palvelu sisällä suoranaisesti tällaista tehtävää, ei voi johtaa suoraan sen poissulkemiseen, että palvelu voisi kuulua kyseisen vapautuksen soveltamisalaan, kun otetaan huomioon, että tulkinta ei aseta edellytyksiä tilisiirtojen toteuttamistavoille.

Asiaa kokonaisuutena arvioitaessa on katsottava, että pankin A:lta ostamat palvelut muodostavat sellaisen EUT:n asiassa C-2/95, SDC, antamassa tuomiossa tarkoitetun erillisen kokonaisuuden, joka täyttää arvonlisäverolain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun maksuliikkeen ja arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetun maksuja ja tilisiirtoja koskevien liiketoimien erityisiä ja olennaisia tehtäviä. Palveluun liittyvien tukipalvelujen on katsottava sisältyvän mainittuun palvelukokonaisuuteen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on vastineessaan vedonnut EUT:n tuomioon asiassa C-607/14, Bookit, ja katsonut, että tuomion mukaan arvonlisäveron vapautus ei koske korttimaksujen käsittelypalvelua. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainitussa tuomiossa oli kysymys siitä, onko palveluja omissa nimissään myyvän yhtiön suoritettava arvonlisäveroa asiakkaalta myyntihinnan lisäksi veloitettavista maksukorttien käsittelypalveluista. Asia ei tosiseikoiltaan vastaa A:n suorittamaa palvelua eikä tuomion lopputuloksella siten ole vaikutusta nyt kysymyksessä olevan asian ratkaisemiseen.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla pankin ei ole ollut suoritettava arvonlisäveroa A:lta ostamistaan palveluista arvonlisäverolain 9 §:ssä säädetyn käännetyn verovelvollisuuden perusteella.

Hallinto-oikeuden ja Konserniverokeskuksen päätökset on näin ollen kumottava ja asia palautettava Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Pankki ei ollut verkkopankkitunnuksia haettaessa hyväksynyt Viron viranomaisen myöntämää passia Suomessa asuvan ja suomalaisen henkilötunnuksen omaavan Viron kansalaisen T:n henkilöllisyyden todentamiseen, vaan oli edellyttänyt mainitun Euroopan unionin jäsenvaltion passin lisäksi suomalaisen viranomaisen myöntämän tunnistusasiakirjan esittämistä. Syrjintälautakunta oli päätöksessään katsonut pankin ilman asianmukaista perustetta asettaneen T:n muita vastaavassa asemassa olevia suomalaisen henkilötunnistusasiakirjan haltijoita epäsuotuisampaan asemaan henkilöllisyyden osoittamisessa. Syrjintälautakunta oli kieltänyt pankkia sakon uhalla jatkamasta yhdenvertaisuuslain vastaiseksi katsottua menettelyä. Hallinto-oikeus oli päätöksessään katsonut, että syrjintälautakunnan päätöstä ei ollut ollut syytä muuttaa.

Sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (tunnistuslaki) 17 §:n ja sen esitöiden mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on hyväksyttävä Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämä passi tai henkilökortti tunnistamisasiakirjaksi, jollei asiassa ole tullut esiin sellaisia seikkoja, joiden vuoksi tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa.

Viron viranomaisen T:lle myöntämä passi oli Euroopan unionissa hyväksytty matkustusasiakirjaksi ja sen luotettavuus oli henkilöllisyyden tunnistamisessa rinnastettava Suomen viranomaisten myöntämään passiin. Puheena olevassa asiassa pankki ei ollut esittänyt sellaista konkreettista kysymyksessä olevan asian riskiarviointiin liittyvää seikkaa, jonka vuoksi pankilla olisi ollut perusteltu syy epäillä T:n virolaisen passin aitoutta, tai että T:n henkilöllisyyden tunnistamisessa olisi ollut kysymys muusta tunnistuslain 17 §:ssä ja sen esitöissä tarkoitetusta tilanteesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, kuten syrjintälautakunta ja hallinto-oikeus, että pankki oli ilman asianmukaista perustetta asettanut T:n Euroopan unionin yhdenmukaistetut passien myöntämissäännökset huomioon ottaen epäsuotuisampaan asemaan kuin vastaavat Suomen viranomaisen myöntämien passien haltijat.

Suomen perustuslaki 6 § 2 momentti

Laki yhdenvertaisuutta koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (1347/2014) 6 § 1 momentti

Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) 1 §, 2 § 2 momentti 4 kohta (84/2009), 6 § 1 momentti sekä 2 momentti 1 ja 2 kohta, 11 § 2 momentti, 13 § 1 momentti 2 kohta, 15 § 1 momentti ja 17 §

Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta (660/2001) 7 c § (22/2004)

Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista (617/2009) 1 §, 2 § 1 ja 2 kohta sekä 4–6 kohta, 14 § 1 ja 4 momentti sekä 17 § 1 ja 4 momentti

Laki luottolaitostoiminnasta (121/2007) 134 § 1 momentti (299/2010) ja 2 momentti sekä 145 § (505/2008)

Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä (503/2008) 7 § 1 momentti 1 ja 5 kohta sekä 4 momentti

Uhkasakkolaki (1113/1990) 6 § 1 ja 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 17.6.2015 nro 15/0193/4

Asian aikaisempi käsittely

Syrjintälautakunta on 17.6.2014 tekemällään päätöksellä (dnro 2014/746) vähemmistövaltuutetun (nykyisin yhdenvertaisuusvaltuutettu) hakemuksesta kieltänyt S-Pankki Oy:tä jatkamasta tai uusimasta T:hen tai kehenkään muuhun kohdistuvaa yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n vastaista menettelyä. Syrjintälautakunta on asettanut kieltopäätöksensä tehosteeksi 5 000 euron suuruisen uhkasakon ja määrännyt, että S-Pankki Oy:n on noudatettava kieltopäätöstä 1.9.2014 mennessä.

Syrjintälautakunta on lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

Syrjintälautakunta katsoo, että hakija on esittänyt yksityiskohtaisen ja uskottavan kuvauksen menettelystä, jonka perusteella hakija katsoo T:n tulleen syrjityksi pankkipalveluiden saamisessa. Hakijan esittämän selvityksen mukaan T:lle ei ollut myönnetty verkkopankkitunnuksia, koska pankki ei ollut hyväksynyt hänen virolaista passiaan tunnistamisasiakirjaksi. Tällä perusteella syrjintälautakunta katsoo, että syrjintäolettama on syntynyt.

Koska hakija on esittänyt selvitystä, jonka perusteella on syntynyt syrjintäolettama, syrjintälautakunta katsoo todistustaakan kääntyneen. S-Pankki Oy:n on siten näytettävä, ettei se ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:n syrjintäkiellon vastaisesti.

1. Hakijan henkilöllisyyden selvittämisen tarpeellisuus

Asiakkaan tunnistamista koskevan lainsäädännön mukaan pankin on voitava tunnistaa asiakkaansa luotettavasti. T oli hakenut pankilta käyttöönsä verkkopankkitunnuksia, joten pankilla oli ollut perusteltu syy hänen henkilöllisyytensä selvittämiseen.

2. T:n passi henkilöllisyyden todentamisasiakirjana

Pankki oli evännyt T:ltä mahdollisuuden verkkotunnusten saamiseen sillä perusteella, ettei se ollut hyväksynyt hänen virolaista passiaan asiakkaan tunnistamiseen kelpaavaksi henkilöllisyysasiakirjaksi.

Finanssivalvonta on 22.6.2010 antanut 1.9.2010 voimaan tulleet ohjeet asiakkaan tuntemisesta ja todentamisasiakirjoista (Standardi S 2.4), joiden 60 kohdan mukaan pankki voi todentaa luonnollisen henkilön henkilöllisyyden suomalaisen viranomaisen myöntämästä ajokortista, henkilökortista, passista, diplomaattipassista, muukalaispassista ja pakolaisen matkustusasiakirjasta ja kuvallisesta Kela-kortista ja myös ulkomaalaisen viranomaisen myöntämästä kansallisesta passista ja matkustusasiakirjana hyväksyttävästä henkilökortista.

Finanssivalvonnan ohjeiden 61 kohdan mukaan valvottava voi omien riskienhallintaperiaatteidensa perusteella päättää, mitkä edellä mainituista asiakirjoista se hyväksyy todentamisasiakirjoiksi.

Finanssivalvonnan ohjeiden 64 kohdan mukaan, kun valvottava (pankki) toimii vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetussa laissa (tunnistuslaki) tarkoitettuna tunnistuspalvelun tarjoajana, sen on suoritettava ensitunnistaminen henkilökohtaisesti ja huolellisesti. Tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen (ETA-alue) jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai matkustamiseen kelpaavasta henkilökortista. Halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös ETA-alueen jäsenvaltion viranomaisen 1.10.1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia tai muun valtion viranomaisen myöntämää, voimassa olevaa passia.

Syrjintälautakunta toteaa, ettei lainsäädännöstä tai muista virallisohjeista ole aiheutunut estettä hakijan virolaisen passin hyväksymiselle henkilöllisyyden osoittavana henkilöllisyysasiakirjana.

Pankki ei ole esittänyt, että sillä olisi ollut aihetta epäillä hakijan esittämän henkilöllisyysasiakirjan aitoutta.

Pankki on vedonnut Kilpailu- ja kuluttajaviraston, Finanssivalvonnan ja Finanssialan Keskusliitto ry:n perustaman vakuutus- ja rahoitusneuvonta Finen kirjalliseen vastaukseen toisessa samankaltaisessa asiassa (23.4.2014, 38511PAN), jonka mukaan Viestintävirasto olisi tunnistamislakia valvovana viranomaisena hyväksynyt sen, että palveluntarjoajat vaativat suomalaisen viranomaisen myöntämää tunnistusasiakirjaa. Perusteluna tälle menettelylle olisi ollut se, että ulkomaisesta passista tai henkilökortista ei käy ilmi henkilötunnus ja sen varmistamiseen ei ole ollut muuta luotettavaa asiakirjaa kuin Suomen viranomaisen myöntämä tunnistusasiakirja. Neuvontatoimisto Finen käsityksen mukaan näyttäisi siten siltä, että pankki ei ollut toiminut virheellisesti kieltäytyessään myöntämästä verkkopankkitunnuksia EU:n jäsenvaltion kansalaiselle ilman suomalaisen viranomaisen myöntämää henkilöllisyystodistusta.

Lisäksi pankki katsoo Finelle antamassaan vastauksessa, että kun pankkitunnuksille on tunnistuslaissa annettu pelkkää verkkopankin käyttöä laajempi merkitys, kyse ei ole ollut sellaisesta luottolain (oikeastaan luottolaitoslain) 134 §:n mukaisesta peruspankkipalvelusta, jonka pankki olisi ollut velvoitettu myöntämään asiakkaalle. Kysymys ei pankin mukaan ole ollut asiakkaan kansalaisuuteen tai taustaan perustuvasta syrjinnästä, vaan asiakasriskiin perustuvasta riskienhallintakeinosta.

Pankin mukaan Suomen ulkopuolelta tulevat henkilöt muodostavat korkeamman rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin. Tämän korkeamman riskin hallitsemiseksi pankki oli edellyttänyt pankkitunnusten myöntämiseksi asiakkailtaan suomalaisen viranomaisen myöntämiä asiakkaan tunnistamisasiakirjoja.

Syrjintälautakunta on selvittänyt, että erilaisten EU/ETA-jäsenvaltioiden henkilöasiakirjojen autenttisuuden ja aitouden toteamiseen liittyvien ongelmien helpottamiseksi Euroopan unionin neuvosto ylläpitää kaikilla jäsenvaltioiden kielillä Prado-internetsivustoa (http://prado.consilium.europa.eu/), aitojen henkilö- ja matkustusasiakirjojen verkkohakemistoa, joka on tarkoitettu muiden ohella erityisesti pankki- ja luottolaitosten käyttöön. Sivustolla on kuvat ja tunnistetiedot jäsenvaltioiden virallisina matkustusasiakirjoina hyväksyttävistä henkilöasiakirjoista, mukaan lukien T:n käyttämä virolainen passi. Sivustolla on sanasto, jonka avulla hakijan virolaisessa passissa käytettyjen termien suomenkieliset vastineet löytyvät helposti (---). Sivustolla on palvelu (---), jonne henkilöasiakirjan numeron syöttämällä saa tietää, onko kyseessä kansallisten viranomaisten tietojen mukaan asiakirja, joka on varastettu tai kadonnut, jonka voimassaoloaika on päättynyt, joka on pätemätön tai jonka numeroista ei ole vielä myönnetty pätevänä asiakirjana. Sivustolta löytyy myös kansallisen yhteyspisteen puhelinnumero (---), josta voi kysyä tarvittaessa lisätietoja.

Koska T:n virolainen passi on Euroopan unionissa hyväksytty matkustusasiakirjaksi, sen luotettavuus on henkilöllisyyden tunnistamisessa rinnastettava Suomen viranomaisten myöntämään passiin.

Tunnistuslain 17 §:n 1 momentti ja Finanssivalvonnan ohjeiden 64 kohta ovat yksiselitteisiä sen suhteen, että tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista.

Hallituksen esitys tunnistuslaiksi (HE 36/2009 vp) lähtee selvästi siitä, ettei tunnistuspalvelujen tarjoajalla ole mahdollisuutta harkita, hyväksyykö se EU/ETA-valtion kansalaisen passia tai virallista henkilökorttia tunnistamisasiakirjaksi kuin erikseen määritellyissä poikkeustilanteissa. Pankki ei ole esittänyt mitään erityisiä syitä sille, ettei se ollut hyväksynyt T:n virolaista passia tunnistamisasiakirjaksi. Pankin tunnistusperiaatteissa oli ollut yleisenä lähtökohtana, että se oli hyväksynyt pankkitunnusten saamiseksi vain Suomen viranomaisen myöntämän passin tai henkilökortin.

Pankin perustelu ulkomailta tulevien henkilöiden lähtökohtaisesta korkeamman rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskistä, joka oikeuttaisi vaatimaan EU/ETA-valtion kansalaiselta suomalaisen henkilötunnistusasiakirjan, on lakiin perustumaton ja syrjivä. Lisäksi se saattaa johtaa syrjintänä kiellettyyn etniseen profilointiin.

Edellä esitetyistä syistä hakijan passi olisi tullut hyväksyä hänen tunnistamisasiakirjakseen.

Näin ollen syrjintälautakunta katsoo ainoaksi perusteeksi pankin menettelylle jäävän sen, että T:llä oli ollut virolainen passi, joten pankki oli ilman asianmukaista perustetta asettanut hänet muita vastaavassa asemassa olevia suomalaisen henkilötunnistusasiakirjan haltijoita epäsuotuisampaan asemaan henkilöllisyyden osoittamisessa.

Pankin menettely oli perustunut ohjeeseen, joka merkitsee etniseen alkuperään perustuvaa erottelua. Tämä voi joissakin tilanteissa johtaa yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn välilliseen syrjintään.

Syrjintälautakunta katsoo pankin menettelyssä olleen kyse välillisestä syrjinnästä, joka asetti T:n erityisen epäedulliseen asemaan.

Verkkopankkitunnusten saaminen on edellytyksenä useiden tärkeiden viranomais- ja muiden palvelujen sähköiselle käyttämiselle. Tällaisen mahdollisuuden epääminen vaikeuttaa huomattavasti monien asioiden hoitamista. Kyse on merkittävästä asiasta, joten syrjintälautakunta katsoo T:n joutuneen erityisen epäedulliseen asemaan, kun häneltä oli evätty tämä mahdollisuus.

Uhkasakko

S-Pankki Oy on ilmoittanut muuttaneensa henkilön tunnistamista koskevia ohjeitaan 1.5.2014. Ohjeiden mukaan "Pankkitunnukset voidaan luovuttaa luonnolliselle henkilölle, jolla on suomalainen henkilötunnus. Asiakkaan henkilöllisyys todennetaan voimassa olevasta Euroopan talousalueen (ETA) jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai matkustusasiakirjaksi hyväksyttävästä henkilökortista."

Pankin vastauksesta ilmenee kuitenkin, että pankin tunnistusperiaatteiden mukaan pankki voi edellyttää ETA-alueen, Sveitsin ja San Marinon kansalaisilta myös muita henkilöllisyyden vahvistavia asiakirjoja. Ohjeissa ei tuoda esiin, missä tilanteissa ja millä perusteella tätä voitaisiin edellyttää.

Lisäksi pankin vastauksesta ilmenee, että se pitää yleisesti kaikkia Suomen ulkopuolelta tulevia henkilöitä korkeampana rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskinä, joka pankin mukaan oikeuttaa tämän riskin hallitsemiseksi edellyttämään pankkitunnusten myöntämiseksi asiakkailta suomalaisen viranomaisen myöntämiä asiakkaan tunnistamisasiakirjoja. Tämä saattaa johtaa välittömään syrjintään ja syrjintänä kiellettyyn etniseen profilointiin.

Syrjintälautakunta katsoo pankin yleisten tunnistamisohjeiden olevan edelleen sillä tavoin tulkinnanvaraiset, että ne voivat johtaa välittömään tai välilliseen syrjintään. Syrjintälautakunta katsoo aiheelliseksi asettaa kieltopäätöksensä tehosteeksi 5 000 euron suuruisen uhkasakon.

S-Pankki Oy:n on noudatettava syrjintälautakunnan kieltopäätöstä 1.9.2014 mennessä.

Syrjintälautakunnan kieltopäätöstä on noudatettava yhdenvertaisuuslain 18 §:n 2 momentin mukaan muutoksenhausta huolimatta, ellei hallinto-oikeus toisin määrää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt S-Pankki Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Hallinto-oikeuden toimivalta

Syrjintälautakunnan päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) 18 §:ssä säädetään, että syrjintälautakunnan 13 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Toimivaltainen hallinto-oikeus on se, jonka tuomiopiirissä syrjityksi väitetyn kotipaikka sijaitsee. Muutoksenhausta on muutoin voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Syrjintälautakunnan päätös on yhdenvertaisuuslain (21/2004) 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu kieltopäätös. Koska syrjityksi väitetyn T:n kotipaikka Kotka sijaitsee Itä-Suomen hallinto-oikeuden tuomiopiirissä, hallinto-oikeus on toimivaltainen käsittelemään asian.

Asian taustaa ja oikeudenkäynnin kohde

Viron kansalainen T, jolla on kotipaikka Suomessa ja jolla on suomalainen henkilötunnus, on hakenut valittajana olevalta pankilta verkkopankkitunnuksia. Hän on esittänyt henkilöllisyystodistuksenaan Viron passin. Pankki ei ole myöntänyt T:lle verkkopankkitunnuksia perustellen menettelyään sillä, että muun EU/ETA-jäsenvaltion kuin Suomen myöntämä passi ei ollut pankin tuolloisten tunnistusperiaatteiden mukaan riittävä tunnistusasiakirja pankkitunnuksia haettaessa. Hallinto-oikeus huomauttaa, että pankki on sittemmin muuttanut tunnistusperiaatteitaan ja se on myöntänyt T:lle verkkopankkitunnukset.

Vähemmistövaltuutettu on tehnyt syrjintälautakunnalle hakemuksen syrjintäasiassa. Vähemmistövaltuutettu on pyytänyt syrjintälautakuntaa tutkimaan, onko pankki vaatiessaan T:ltä suomalaisen viranomaisen myöntämää tunnistusasiakirjaa toiminut yhdenvertaisuuslain (21/2004) sisältämän syrjintäkiellon vastaisesti.

Syrjintälautakunta on valituksenalaisessa päätöksessään arvioinut pankin ilman asianmukaista perustetta asettaneen T:n muita vastaavassa asemassa olevia suomalaisen henkilötunnistusasiakirjan haltijoita epäsuotuisampaan asemaan henkilöllisyyden osoittamisessa ja kieltänyt pankkia sakon uhalla jatkamasta yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n vastaiseksi arvioimaansa menettelyä. Syrjintälautakunnan päätöksen mukaan pankin menettelyssä on ollut kyse välillisestä syrjinnästä. Edelleen syrjintälautakunta on katsonut T:n joutuneen erityisen epäedulliseen asemaan, koska verkkopankkitunnusten saamisen epääminen vaikeuttaa huomattavasti monien tärkeiden viranomaispalveluiden ja muiden palveluiden sähköistä käyttämistä.

Valittajana oleva pankki on vedonnut siihen, että pankin toimintaa ohjaavat ja valvovat Finanssivalvonta, Viestintävirasto sekä Vakuutus- ja rahoitusneuvonta Fine ovat hyväksyneet sen käytännön vaatia suomalaisen viranomaisen myöntämä tunnistusasiakirja pankkitunnuksia myönnettäessä riskienhallinnallisista syistä. Valittajan mukaan asiassa ei ole kysymys syrjinnästä. Tunnistusperiaatteet eivät voi johtaa välittömään tai välilliseen syrjintään, koska niissä ei ole eroteltu Suomea muusta ETA-alueesta. Pankki voi siis edellyttää muita henkilöllisyyden vahvistavia asiakirjoja yhtä hyvin myös suomalaisen tunnistusasiakirjan esittävältä henkilöltä. Pankin mukaan sen omaksumalla käytännöllä on oikeutettu tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat edellä mainittujen viranomaisten näkemysten mukaan olleet asianmukaisia ja tarpeellisia.

Asiassa on kysymys syrjintälautakunnan valituksenalaisen päätöksen laillisuudesta. Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko pankin menettelyssä ollut kysymys päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:ssä tarkoitetusta syrjinnästä ja onko syrjintälautakunta voinut kieltää pankkia sakon uhalla jatkamasta sen tuolloisten tunnistusperiaatteiden mukaista menettelyään.

Sovellettavat oikeusohjeet

Vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (617/2009, tunnistuslaki) 1 §:n mukaan laissa säädetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä niihin liittyvien palveluiden tarjoamisesta niitä käyttäville palveluntarjoajille ja yleisölle.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitetaan

1) vahvalla sähköisellä tunnistamisella henkilön yksilöimistä ja tunnisteen aitouden ja oikeellisuuden todentamista sähköistä menetelmää käyttämällä perustuen vähintään kahteen seuraavista kolmesta vaihtoehdosta:

a) salasanaan tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltija tietää;

b) sirukorttiin tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltijalla on hallussaan; tai

c) sormenjälkeen tai johonkin muuhun tunnistusvälineen haltijan yksilöivään ominaisuuteen;

2) tunnistusvälineellä esineitä ja yksilöiviä tietoja tai ominaisuuksia, jotka yhdessä muodostavat vahvaan sähköiseen tunnistamiseen tarvittavat tunnisteet, tunnistamisen välineet ja todentamisen välineet;

(---)

Lain 14 §:n 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajalla on oltava tunnistusperiaatteet, joissa määritellään tarkemmin, kuinka palveluntarjoaja täyttää tässä laissa tarkoitetut velvollisuutensa. Erityisesti on määriteltävä tarkemmin, kuinka tunnistuspalvelun tarjoaja toteuttaa 17 §:ssä tarkoitetun ensitunnistamisen.

Lain 17 §:ssä säädetään tunnistusvälineen hakijan ensitunnistamisesta. Säännöksen 1 momentin mukaan ensitunnistamisen on tapahduttava henkilökohtaisesti. Tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivän lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia tai muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia.

Valituksenalaisen päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:ssä säädetään syrjinnän kiellosta. Säännöksen 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksen 2 momentin 1 kohdan mukaan syrjinnällä tarkoitetaan:

1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);

2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä);

(---).

Hallinto-oikeuden oikeudellinen arviointi

Tunnistuslakia ei sovelleta yhteisön sisäiseen tunnistamiseen eikä yhteisön omiin tunnistusmenetelmiin sen tunnistaessa omia asiakkaitaan omissa palveluissaan. Pankki on Viestintäviraston lausunnon johdosta antamassaan vastineessa todennut, että sen myöntämät verkkopankkitunnukset toimivat sekä tunnistuslain mukaisena tunnistusvälineenä että pankin omissa palveluissa. Kyseessä olevat verkkopankkitunnukset on siten tunnistuslain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu tunnistusväline ja niitä hakevan henkilön ensitunnistamiseen sovelletaan tunnistuslain 17 §:ää. Asiassa on riidatonta, että T:n ensitunnistaminen on tapahtunut henkilökohtaisesti. Hän on ensitunnistamistilanteessa esittänyt henkilöllisyystodistuksenaan Viron passin. Viro kuuluu Euroopan talousalueen jäsenvaltioihin. T:n henkilöllisyys on siis ollut todettavissa tunnistuslain 17 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hänen esittämästään Viron passista.

Pankki ei ollut kuitenkaan myöntänyt T:lle verkkopankkitunnuksia vedoten tuolloisiin tunnistusperiaatteisiinsa, joiden mukaan pankki oli voinut edellyttää Euroopan talousalueen (ETA) kansalaisilta myös muita henkilöllisyyden vahvistavia asiakirjoja. Valituksen mukaan tunnistusperiaatteet olivat perustuneet rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetusta laista johtuvaan pankin riskiperusteiseen arvioon, jonka mukaan pankin toiminnan luonne ja laajuus huomioiden Suomen ulkopuolelta tuleviin henkilöihin sovellettiin korkeampaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä. Korkeamman riskin hallitsemiseksi pankki oli edellyttänyt verkkopankkitunnusten myöntämiseksi asiakkailtaan suomalaisen viranomaisen myöntämiä asiakkaan tunnistautumisasiakirjoja. Pankin mukaan menettely on ollut perusteltu, koska ulkomaisesta passista tai henkilökortista ei ilmene suomalainen henkilötunnus eikä suomalaisen henkilötunnuksen varmistamiseen ole muuta luotettavaa asiakirjaa kuin suomalaisen viranomaisen myöntämä ulkomaalaisen tunnistusasiakirja.

Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan asiassa tulee siis arvioitavaksi se, onko pankki voinut edellyttää rahanpesun ja terrorismin rahoituksen korkeamman riskin hallitsemiseksi sitä, että Viron kansalainen T, jolla on suomalainen henkilötunnus, esittää henkilöllisyytensä todentamiseksi suomalaisen viranomaisen myöntämän tunnistusasiakirjan.

Tunnistamislain 17 §:n lisäksi pankin asiakkaan tunnistamisesta säädetään ainakin luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (luottolaitoslaki) ja rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetussa laissa (503/2008, rahanpesulaki). Syrjintälautakunnan päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen luottolaitoslain (121/2007) 145 §:ssä (505/2008) säädettiin asiakkaiden tuntemisesta. Luottolaitoksen ja sen konsolidointiryhmään kuuluvan rahoituslaitoksen on tunnettava asiakkaansa ja niillä on oltava riittävät riskienhallintajärjestelmät, joilla ne voivat arvioida asiakkaista toiminnalleen aiheutuvia riskejä. Asiakkaan tuntemisessa on lisäksi voimassa, mitä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä ja selvittämisestä annetussa laissa (503/2008) säädetään. Rahoitustarkastus (oikeastaan Finanssivalvonta) voi antaa tarkempia määräyksiä asiakkaan tuntemisessa noudatettavista menettelytavoista ja riskienhallinnasta. Hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olleessa luottolaitoslaissa ei ole tarkempia säännöksiä asiakkaan tunnistamisen tavoista.

Rahanpesulain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on estää rahanpesua ja terrorismin rahoittamista, edistää tällaisen toiminnan paljastamista ja tutkintaa sekä tehostaa rikoksen tuottaman hyödyn jäljittämistä ja takaisinsaantia. Lailla on täytäntöönpantu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2005/60/EY) rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen.

Rahanpesulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 25/2008 vp, s. 1) mukaan lakiin rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä otettaisiin direktiivissä edellytetyt säännökset asiakkaiden tuntemisesta ja asiakassuhteen jatkuvasta seurannasta. Asiakkaan tuntemiseksi edellytettävien toimien laajuus pohjautuisi riskiperusteiseen arviointiin. Riskiperusteinen arviointi edellyttäisi, että ilmoitusvelvollisella ovat riittävät menetelmät, joilla se arvioi toimintaansa ja asiakkaisiinsa liittyvät rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit. Kun rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riski on tavanomaista suurempi, ilmoitusvelvollisen olisi tehtävä asiakkaan tuntemista koskevat toimet tehostetusti. Tällainen riski liittyy muun muassa kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin, asiakkaisiin, jotka on etätunnistettu tai jos asiakkaana on toisen valtion poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö.

Tunnistuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 36/2009 vp, s. 55–56) mukaan lain 17 §:n 1 momentin mukaisessa ensitunnistamisessa käytettäväksi sallittujen asiakirjojen määrä on rajallinen. Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen myöntämän passin ja henkilökortin sisällyttäminen säännökseen johtuu siitä, että alueella on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Jos niitä ei hyväksyttäisi ensitunnistamisessa, merkitsisi se estettä sisämarkkinoilla.

Hallinto-oikeus toteaa, että rahanpesulain sääntely mahdollistaa tunnistuslaissa säädettyä tiukemmat edellytykset pankin asiakkaan tunnistamiselle. Tunnistamisen eritasoiset edellytykset johtuvat säädösten lähtökohdista, jotka poikkeavat toisistaan. Tunnistuslaissa säädetään vahvaan sähköiseen tunnistamiseen liittyvien palveluiden, kuten verkkopankkitunnusten, tarjoamisesta. Verkkopankkitunnusten käyttäminen on nykyisin osa päivittäistä asiointia pankkipalveluissa ja lisääntyvissä määrin myös muissa yksityisissä ja julkisissa palveluissa. Verkkopankkitunnusten myöntäminen on hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan osa pankin tavanomaista toimintaa. Tunnistuslain esitöiden mukaan ETA:n jäsenvaltion viranomaisen myöntämän passin hyväksyminen laissa tarkoitetun ensitunnistamisen välineeksi johtuu siitä, että alueella on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Tähän nähden minkä tahansa ETA:n jäsenvaltion passia on pidettävä riittävänä tunnistusvälineenä verkkopankkitunnuksia haettaessa myös tilanteessa, jossa hakijalla on suomalainen henkilötunnus, joka ei kuitenkaan ilmene hänen esittämästään passista.

Luottolaitoslain ja rahanpesulain perusteella tilannetta voi kuitenkin olla syytä arvioida toisin, mikäli asiassa on ilmennyt erityisiä syitä epäillä esitetyn passin tai sen esittäneen henkilön luotettavuutta. Syntyneen epäilyksen johdosta on voinut syntyä myös tarve arvioida rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskiä tilanteessa.

Rahanpesulain lähtökohta on rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estäminen. Mainittujen toimien vahingollisen ja rikollisen luonteen johdosta niihin liittyvän riskin kontrollointi edellyttää tehostettua valvontaa. Rahanpesulain taustalla olevan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2005/60/EY) 8 artiklan 2 kohdassa on säädetty luottolaitosten harkintavallasta sen suhteen, millaisia keinoja ja dokumentteja ne hankkivat ja vaativat asiakasta tunnistaessaan. Kyseisessä säännöksessä ja myös direktiivin johdanto-osassa (kohta 10) korostetaan kuitenkin, että asiakkaan tunnistamista koskevien toimenpiteiden laajuuden on oltava oikeassa suhteessa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiin nähden. Hallinto-oikeuden arvion mukaan tunnistamisen tehostaminen laissa tarkoitetulla tavalla edellyttääkin aina konkreettisiin seikkoihin perustuvaa epäilyä pankin yksittäisen asiakkaan liittymisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoittamiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että pankki ei ole väittänytkään sen epäilleen T:n osallistuneen mainittuihin toimiin. Näin ollen pankilla ei ole arvioitava olleen perusteltua syytä edellyttää T:tä esittämään suomalaisen viranomaisen myöntämää tunnistusasiakirjaa verkkopankkitunnukset saadakseen.

Pankki on vedonnut asiassa pankkien toimintaa ohjaavien ja valvovien Viestintäviraston, Finanssivalvonnan ja Vakuutus- ja rahoitusneuvonta Finen esittämiin kantoihin, joiden mukaan suomalaisen viranomaisen myöntämän tunnistusasiakirjan edellyttäminen pankkitunnuksia myönnettäessä on hyväksyttävää riskienhallinnallisista syistä. Hallinto-oikeus toteaa, että mainittujen viranomaisten kannanotoilla ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä yksittäisessä syrjintäasiassa, jonka tuomioistuin lopulta ratkaisee. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että mainittujen virastojen kannanotot eivät välttämättä ole ristiriidassa hallinto-oikeuden ratkaisun kanssa, koska kannanotoista ei selviä, koske­vatko ne T:n asiaa vai liittyvätkö ne pankin tunnistamisperiaatteisiin yleisemmällä tasolla. Viestintäviraston asiassa antama lausunto tukee hallinto-oikeuden näkemystä siitä, että lisäasiakirjojen edellyttämisen on liityttävä erityisiin syihin. Viestintäviraston lausunnon mukaan Viron passi on tunnistuslain perusteella lähtökohtaisesti riittävä ensitunnistamisen asiakirja, mutta lain valossa tunnistusvälineen myöntäjällä on oikeus ja velvollisuus arvioida asiakirjan luotettavuutta, minkä vuoksi laista ei seuraa ehdotonta oikeutta tunnistusvälineeseen lain 17 §:n 1 momentissa mainitun asiakirjan perusteella.

Pankki ei ole edellä selostetuissa olosuhteissa voinut edellyttää T:tä esittämään Viron passin lisäksi muita tunnistusasiakirjoja verkkopankkitunnukset saadakseen. Tämän johdosta hallinto-oikeus yhtyy syrjintälautakunnan valituksenalaisen päätöksen mukaiseen kantaan, jonka mukaan pankki on ilman asianmukaista perustetta asettanut T:n muita vastaavassa asemassa olevia suomalaisen tunnistusasiakirjan haltijoita epäsuotuisampaan asemaan henkilöllisyyden osoittamisessa. Pankin mainittu menettely on ollut vastoin yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:ssä säädettyä syrjinnän kieltoa. Syrjintälautakunta on sen vuoksi voinut kieltää pankkia jatkamasta menettelyään ja asettaa kieltopäätöksensä tehosteeksi uhkasakon. Syrjintälautakunnan päätöstä ei ole siten syytä muuttaa, vaan valitus on hylättävä.

Hallinto-oikeus toteaa, että pankki on valituksen vireille tulon jälkeen muuttanut tunnistusperiaatteitaan siten, että sen voimassa oleviin tunnistusperiaatteisiin ei sisälly mahdollisuutta edellyttää hyväksyttävien tunnistusasiakirjojen lisäksi muita asiakirjoja verkkopankkitunnuksia luovutettaessa. Tähän nähden ja ottaen huomioon, että valituksenalaisessa päätöksessä on ollut kysymys lähinnä yksittäiseen tapaukseen liittyvästä syrjintäasiasta, hallinto-oikeus ei arvioi tarpeelliseksi lausua pankin aikaisemmin voimassa olleiden tunnistusperiaatteiden laillisuudesta yleisesti.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallinto-oikeuslaki 1 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus hallinto-oikeuksien tuomiopiireistä 1 §

Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista 1 § 1–3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Veijo Tarukannel, Mirjami Paso ja Anu Koivuluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

S-Pankki Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja syrjintälautakunnan päätökset.

Vaatimustensa tueksi S-Pankki Oy on uudistanut asiassa aiemmin lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

S-Pankki Oy:llä on rahanpesulain perusteella velvollisuus arvioida omaa asiakaskuntaansa ja palveluverkostoaan sekä tunnistaa niihin liittyvät riskit. Mikäli S-Pankki Oy arvioi asiakasryhmiin, jotka asioivat muilla kuin suomalaisilla tunnistusasiakirjoilla, liittyvän keskimääräistä suuremman rahanpesu- tai väärinkäytösriskin, pankin tulee Finanssivalvonnan määräyksen mukaan kohdistaa tehostettuja asiakkaan tuntemista koskevia menettelyjä näihin asiakassuhteisiin. Jos tehostettuja toimenpiteitä, kuten suomalaisen tunnistusasiakirjan edellyttämistä, ei voida vaatia, S-Pankki Oy ei tosiasiallisesti voisi kohdistaa sääntelyn edellyttämää tehostettua toimea korkeariskisempään asiakasryhmään. Korkeampi riski ei itsessään tarkoita yksittäiseen henkilöön kohdistuvaa epäilyä, vaan kyse on kokonaisvaltaisesta S-Pankki Oy:n asiakkaisiin ja tuotteisiin liittyvästä riskiprofiloinnista.

S-Pankki Oy on sisäisten ohjeidensa ja arvioidensa pohjalta arvioinut, että muihin kuin suomalaisen henkilötunnuksen omaaviin henkilöihin kohdistuu suurempi asiakkaan tuntemiseen ja tunnistamiseen liittyvä riski. S-Pankki Oy on riskiarviossaan ottanut huomioon sekä tavanomaisen asiakaskuntansa että tuotteensa. Sille, että eri kansallisuuksiin tai sijaintivaltioihin arvioidaan kohdistuvan toisistaan poikkeavia rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskejä, on peruste kansainvälisessä pakotesääntelyssä. Se, että S-Pankki Oy riskiarvionsa mukaisesti on edellyttänyt eri asiakasryhmiltään erilaisia tunnistustapoja, ei voi olla syrjintää vaan on pankilta laissa edellytettyä riskienhallintaa.

S-Pankki Oy on käynyt Finanssivalvonnan kanssa läpi asiakkaan tuntemiseen liittyviä käytäntöjään ja menetelmiään ja katsoo tältä osin toimineensa rahanpesulakia valvoneen viranomaisen ohjeistuksen mukaisesti.

Pankit voivat toteuttaa asiakkaan tuntemiseen sekä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseen ja selvittämiseen liittyvät velvoitteensa ja riskienhallinnan omaan toimintaansa soveltuvilla käytännön ratkaisuilla. S-Pankki Oy:n asiakkaan tunnistamiseen liittyvät prosessit on mitoitettu suhteessa siihen, kuinka hyvin pankin on tosiasiallisesti mahdollista tunnistaa ja tuntea asiakkaansa. Tunnistamisen yhteydessä asiakkaalta edellytettävien tunnistusasiakirjojen laajuus ei johdu yksittäisestä asiakkaasta, vaan pankin riskienhallinnasta ja pankin kyvystä tunnistaa asiakkaansa.

S-Pankki Oy on silloisissa toimintaohjeissaan katsonut pankkitunnusten myöntämisestä syntyvän tuotteeseen liittyvän riskin peruspankkipalveluiden avaamista suuremmaksi.

Viestintäviraston, Finanssivalvonnan ja Vakuutus- ja rahoitusneuvonta Finen kannanotot koskevat yksittäisiä vastaavanlaisia asioita. Kannanotot eivät koske ainoastaan S-Pankki Oy:n tunnistusperiaatteita, vaan myös pankin voimassa ollutta sisäistä ohjeistusta. Viestintävirasto ei ole valvontakäytännössään edellyttänyt, että ensitunnistamisessa ei voisi esimerkiksi ETA-valtion passin ohella edellyttää myös muita tietoja, vaan virasto on katsonut, että tunnistusvälineen myöntäjällä on asiassa kohtuullinen harkintavalta.

T ei ole joutunut erityisen epäsuotuisaan asemaan. Hänellä olisi ollut mahdollisuus saada suomalainen henkilötodistus poliisilta. Pankilla on joka tapauksessa ollut toimintaan oikeuttava tavoite sekä siihen liittyvät asianmukaiset ja tarpeelliset toimet.

S-Pankki Oy:llä on ollut oikeus luottaa siihen, että toimiessaan pankin toimintaa valvovien viranomaisten hyväksymällä tavalla toinen viranomainen ei pidä menettelyä lainvastaisena. Viranomaisten olisi tullut tehdä asiassa yhteistyötä, eikä syrjintälautakunnan olisi tullut antaa pankille kieltopäätöstä uhkasakolla tehostettuna.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut syrjintälautakunnan päätökseen ja syrjintälautakunnan hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt valituksen hylkäämistä.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on viitannut syrjintälautakunnan hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon ja esittänyt muun ohella, että yhdenvertaisuuslain (21/2004), Suomen perustuslain sekä Suomea velvoittavien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten syrjinnän vastaisten säädösten ydin on, että jokaista ihmistä on kohdeltava yksilönä eikä ryhmän jäsenenä. Palveluntarjoajalle tämä tarkoittaa sitä, että yksilöön kohdistuvaa menettelyä ei voida oikeuttaa asiakkaan johonkin viiteryhmään kuulumisen perusteella. Tämä koskee poikkeuksetta ja yhtä lailla ravintoloiden ja kauppojen kuin myös pankkien asiakkaisiin kohdistamia menettelyjä.

T ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa valituksesta selitys.

S-Pankki Oy on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

S-Pankki Oy:n pankkitunnuksia ei luovuteta pelkästään vahvaa sähköistä tunnistautumista varten. Koska pankkitunnukset eivät kuulu niin sanottuihin peruspankkipalveluihin, pankilla on oikeus päättää, mitä palveluja se asiakkailleen tarjoaa.

S-Pankki Oy:ssä ensitunnistaminen tehdään pankin asiakaspalvelupisteissä, joissa työskentelee S-Pankki Oy:n asiamiehinä toimivien osuuskauppojen henkilökuntaa. Henkilökunnan koulutus tapahtuu S-Pankki Oy:n toimesta. Asiakkaan tunnistamiseen liittyvät prosessit on mitoitettu suhteessa siihen, kuinka hyvin tunnistaminen näissä asiakaspalvelupisteissä kyetään suorittamaan. Yhdenvertaisuuslain 6 §:n 2 momentin 2 kohdan ei voida katsoa edellyttävän, että pankin suorittaman ensitunnistamiseen liittyvän riskinarvioinnin olisi tullut olla ulkomaan passin esittäneeseen asiakkaaseen yksilöllisesti kohdistuvaa.

Uuden 1.5.2014 aloittaneen S-Pankki Oy:n toimintaohjeen ja tunnistusperiaatteiden mukaan pankin asiakkaan hakiessa pankkitunnuksia tunnistusasiakirjaksi hyväksytään myös EU- tai ETA-alueen viranomaisen myöntämä passi tai henkilökortti. T:llä on nykyisin S-Pankki Oy:n pankkitunnukset.

Vaikka korkein hallinto-oikeus katsoisi, että S-Pankki Oy:n aikaisempien ohjeiden mukainen toiminta olisi ollut asiakasta syrjivää, kieltopäätöksen tehosteeksi ei olisi tullut asettaa uhkasakkoa ja se tulee poistaa.

T:lle on lähetetty tiedoksi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan ja yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnot ja S-Pankki Oy:n vastaselitys.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle sekä yhdenvertaisuusvaltuutetulle on lähetetty tiedoksi S-Pankki Oy:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1 Kysymyksenasettelu

S-Pankki Oy ei ole verkkopankkitunnuksia haettaessa hyväksynyt Viron viranomaisen myöntämää passia Suomessa asuvan ja suomalaisen henkilötunnuksen omaavan Viron kansalaisen henkilöllisyyden todentamiseen, vaan on edellyttänyt mainitun Euroopan unionin jäsenvaltion passin lisäksi suomalaisen viranomaisen myöntämän tunnistusasiakirjan esittämistä.

Asiassa on kysymys siitä, onko S-Pankki Oy menetellyt yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:ssä tarkoitetun syrjinnän kiellon vastaisesti ja onko syrjintälautakunta (nykyisin yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta) voinut siten kieltää S-Pankki Oy:tä jatkamasta menettelyään ja asettaa kieltopäätöksensä tehosteeksi uhkasakon.

2 Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

2.1 Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

2.2 Yhdenvertaisuuslaki

Uusi yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) on tullut voimaan 1.1.2015. Yhdenvertaisuutta koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (1347/2014) 6 §:n 1 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa mainitulla lailla kumottavan tai muutettavan lain nojalla vireille pantuun yhdenvertaisuutta tai tasa-arvoa koskevaan asiaan sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Tähän asiaan sovelletaan siten asiaa vireille pantaessa voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) säännöksiä.

Yhdenvertaisuuslain (21/2004) 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertaisuuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain soveltamisalaan kuuluvissa syrjintätilanteissa.

Yhdenvertaisuuslain 2 §:n 2 momentin 4 kohdan (84/2009) mukaan mainittua lakia sovelletaan etnisen alkuperän perusteella tapahtuvaan syrjintään, kun kysymys on yleisesti saatavilla olevien asuntojen, muun irtaimen tai kiinteän omaisuuden taikka palvelujen tarjoamisesta yleisölle lukuun ottamatta yksityis- ja perhe-elämän piiriin kuuluvia oikeustoimia.

Mainitun lain 6 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Sukupuoleen perustuvasta syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986).

Pykälän 2 momentin mukaan syrjinnällä tarkoitetaan muun ohella:

1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);

2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä).

Lain 11 §:n 2 momentin mukaan etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kieltoa muutoin kuin työsuhteessa ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valvovat vähemmistövaltuutettu ja syrjintälautakunta siten kuin vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetussa laissa (660/2001) säädetään.

Yhdenvertaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan syrjintälautakunta voi etnistä syrjintää koskevassa asiassa, siltä osin kuin se ei koske työsuhdetta tai julkisoikeudellista palvelussuhdetta taikka työharjoittelua tai muuta vastaavaa toimintaa työpaikalla, kieltää jatkamasta tai uusimasta 6 tai 8 §:n vastaista menettelyä.

Yhdenvertaisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan se, johon 6 tai 8 §:n vastainen menettely kohdistuu, taikka vähemmistövaltuutettu voi saattaa etnistä syrjintää koskevan, 2 §:n 1 momentin 1, 3 tai 4 kohdassa taikka 2 momentissa tarkoitetun asian syrjintälautakunnan käsiteltäväksi 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyä menettelyä varten.

Jos joku, joka katsoo joutuneensa 6 §:n vastaisen menettelyn kohteeksi, esittää yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä selvitystä, jonka perusteella voidaan olettaa, että mainitussa pykälässä säädettyä kieltoa on rikottu, vastaajan on yhdenvertaisuuslain 17 §:n todistustaakkaa koskevan säännöksen mukaan osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu.

2.3 Hallituksen esitys laiksi yhdenvertaisuuden turvaamisesta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 44/2003 vp)

Yhdenvertaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 6 §:n kohdalla todettu muun ohella, että epäsuotuisammalla kohtelulla tarkoitetaan sellaista kohtelua, joka aiheuttaa yksilölle haittaa, kuten esimerkiksi saamatta jääneitä etuisuuksia, taloudellista tappiota, valinnanmahdollisuuksien vähenemistä tai vastaavaa verrattuna siihen, miten jotakuta muuta kohdellaan vertailukelpoisessa tilanteessa.

Hallituksen esityksen mukaan välittömän syrjinnän kannalta ei ole merkitystä sillä, perustuuko eri asemaan asettaminen syrjivään tarkoitukseen vai ei. Välittömästä syrjinnästä on kysymys silloinkin, kun tekijä ei ole mieltänyt toimineensa syrjivästi 1 momentissa tarkoitetulla kielletyllä perusteella, jos menettelyä on objektiivisesti arvioiden pidettävä syrjintänä.

Välillisestä syrjinnästä on kysymys silloin, kun henkilö toimiessaan hänen noudatettavakseen annettujen, näennäisesti puolueettomien säännösten ja määräysten mukaisesti, aiheuttaa tällä toimenpiteellään syrjivään lopputulokseen johtavat vaikutukset toiselle henkilölle.

Syrjinnästä ei hallituksen esityksen mukaan ole kysymys, kun käyttäytymisen perusteena olevalla säännöksellä, määräyksellä tai käytännöllä on oikeutettu tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia. Henkilön käyttäytymisen tai toiminnan oikeutusta on arvioitava niistä lähtökohdista käsin, joihin hän toimintansa nojaa. Välillisestä syrjinnästä ei ole kysymys silloin, kun sinänsä jonkun henkilön epäedulliseen asemaan johtaneen toiminnan perusteena on velvoittavan lain säännöksen noudattaminen edellyttäen, että laissa säädettyjä velvoitteita ei olisi voitu toteuttaa yhdenvertaisen kohtelun turvaavin muin toimenpitein. Henkilön eri asemaan asettamista ei sen sijaan voida perustaa sellaiseen ei-sitovaan perusteeseen tai käytäntöön, jonka oikeutusta ei voida perustaa yhdenvertaisen kohtelun kannalta hyväksyttävällä tavalla.

2.4 Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta

Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain (660/2001) 7 c §:n (22/2004) mukaan syrjintälautakunnan tehtävänä on käsitellä ja ratkaista ne asiat, jotka yhdenvertaisuuslain mukaan kuuluvat sen käsiteltäviksi ja ratkaistaviksi.

2.5 Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista

Vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (617/2009, tunnistuslaki) 1 §:n mukaan laissa säädetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä niihin liittyvien palveluiden tarjoamisesta niitä käyttäville palveluntarjoajille ja yleisölle.

Tunnistuslain 2 §:n (617/2009) 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan vahvalla sähköisellä tunnistamisella henkilön yksilöimistä ja tunnisteen aitouden ja oikeellisuuden todentamista sähköistä menetelmää käyttämällä perustuen vähintään kahteen seuraavista kolmesta vaihtoehdosta:

a) salasanaan tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltija tietää;

b) sirukorttiin tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltijalla on hallussaan; tai

c) sormenjälkeen tai johonkin muuhun tunnistusvälineen haltijan yksilöivään ominaisuuteen.

Edellä mainitun pykälän 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan tunnistusvälineellä esineitä ja yksilöiviä tietoja tai ominaisuuksia, jotka yhdessä muodostavat vahvaan sähköiseen tunnistamiseen tarvittavat tunnisteet, tunnistamisen välineet ja todentamisen välineet. Pykälän 4 kohdan mukaan tunnistuspalvelun tarjoajalla tarkoitetaan palveluntarjoajaa, joka tarjoaa vahvan sähköisen tunnistamisen palveluita niitä käyttäville palveluntarjoajille tai laskee liikkeelle tunnistusvälineitä yleisölle tai molempia. Pykälän 5 kohdan mukaan tunnistusvälineen haltijalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä, jolle tunnistuspalvelun tarjoaja on sopimukseen perustuen antanut tunnistusvälineen. Pykälän 6 kohdan mukaan ensitunnistamisella tarkoitetaan tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyden todentamista välineen hankkimisen yhteydessä.

Lain 14 §:n (617/2009) 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajalla on oltava tunnistusperiaatteet, joissa määritellään tarkemmin, kuinka palveluntarjoaja täyttää mainitussa laissa tarkoitetut velvollisuutensa. Erityisesti on määriteltävä tarkemmin, kuinka tunnistuspalvelun tarjoaja toteuttaa 17 §:ssä tarkoitetun ensitunnistamisen. Pykälän 4 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on pidettävä tunnistusperiaatteet yleisesti saatavilla ja ajantasaisina.

Lain 17 §:ssä (617/2009) säädetään tunnistusvälineen hakijan ensitunnistamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan ensitunnistamisen on tapahduttava henkilökohtaisesti. Tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivän lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia tai muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia.

Pykälän 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan, jos tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa, hakemukseen liittyvän ensitunnistamisen tekee poliisi.

2.6 Hallituksen esitys laiksi vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 36/2009 vp)

Tunnistuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 14 §:n kohdalla todettu muun ohella, että tunnistuspalvelun tarjoajan on pidettävä tunnistusperiaatteensa jatkuvasti ajan tasalla. Tunnistusperiaatteet on myös pidettävä yleisesti saatavilla. Ehdotettu säännös perustuu nimenomaisesti saatavilla pitämiseen, eli palveluntarjoajalla ei ole aktiivista tiedonantovelvoitetta sisäisistä säännöistään. Saatavilla pitäminen voidaan täyttää esimerkiksi internetin avulla palveluntarjoajan kotisivuilla. Varsinainen selon ottaminen periaatteista jää jokaisen oman aktiivisuuden varaan.

Tunnistuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 17 §:n 1 momentin kohdalla lausuttu muun ohella, että mainittuun pykälään sisältyy koko ehdotetun sääntelyn kenties keskeisin säännös. Pykälän 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti. Säännöksessä ensitunnistamisessa käytettäväksi sallittujen asiakirjojen määrä on rajallinen. Henkilöllisyys on todettava voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen myöntämän passin ja henkilökortin sisällyttäminen säännökseen johtuu siitä, että alueella on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Jos niitä ei hyväksyttäisi ensitunnistamisessa, merkitsisi se estettä sisämarkkinoilla. Myös Sveitsin ja San Marinon kanssa on olemassa sopimukset vastavuoroisesta tunnustamisesta.

Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia. Velvollisuutta hyväksyä muiden valtioiden passeja ei ole, ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se katsoo voivansa hyväksyä. On selvää, että riskien määrä kasvaa tällaisten passien osalta. Palveluntarjoajan on arvioitava nämä riskit, jotka hän ottaa kantaakseen. Jos palveluntarjoaja käyttää hyväkseen mahdollisuutta hyväksyä muiden valtioiden viranomaisten myöntämiä passeja, sen on selkeästi määriteltävä, minkä valtioiden passit se hyväksyy. Nämä on myös mainittava palveluntarjoajan tunnistusperiaatteissa.

Lisäksi hallituksen esityksessä on 17 §:n 4 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että jos tunnistusvälinettä hankkivan henkilön henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa, hakemukseen liittyvän ensitunnistamisen suorittaa poliisi. Kyseessä voisi ensinnäkin olla tilanne, jossa haltijalla ei ole mitään ehdotetussa 1 momentissa tarkoitetuista asiakirjoista. Toiseksi kyseessä voisi olla tilanne, jossa henkilöllä olisi kyllä esittää tällainen asiakirja, mutta tunnistuspalveluntarjoajan asiakaspalvelu ei silti voi saada riittävää varmuutta, että asiakirja todella kuuluu sen esittävälle henkilölle. Tällainen tilanne voisi esimerkiksi olla kyseessä silloin, kun henkilö esittää hyvin vanhan asiakirjan. Kolmantena esimerkkinä olisi tilanne, jossa asiakirjaa on syytä epäillä väärennetyksi.

2.7 Laki luottolaitostoiminnasta ja sen myöhemmät muutokset

Luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007, luottolaitoslaki) 145 §:n (505/2008) 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan luottolaitoksen ja sen konsolidointiryhmään kuuluvan rahoituslaitoksen on tunnettava asiakkaansa. Pykälän 2 momentin mukaan luottolaitoksella ja sen konsolidointiryhmään kuuluvalla rahoituslaitoksella on oltava riittävät riskienhallintajärjestelmät, joilla ne voivat arvioida asiakkaista toiminnalleen aiheutuvia riskejä. Pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan tuntemisessa on lisäksi voimassa, mitä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä ja selvittämisestä annetussa laissa (503/2008) säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan Finanssivalvonta voi antaa tarkempia määräyksiä 1 momentissa tarkoitetuista asiakkaan tuntemisessa noudatettavista menettelytavoista ja 2 momentissa tarkoitetusta riskienhallinnasta.

Luottolaitoslain 134 §:n 1 momentin (299/2010) mukaan talletuspankki saa kieltäytyä tavanomaisen talletustilin avaamisesta ja tilin käyttöön tarkoitetun välineen myöntämisestä taikka maksupalvelua koskevan toimeksiannon hoitamisesta ETA-valtiossa laillisesti oleskelevalle luonnolliselle henkilölle vain, jos kieltäytymiselle on painava peruste. Perusteen tulee liittyä asiakkaaseen tai hänen aiempaan käyttäytymiseensä taikka siihen, ettei asiakassuhteelle ilmeisesti ole todellista tarvetta. Kieltäytymisen peruste on ilmoitettava asiakkaalle. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä tässä pykälässä säädetään, ei sovelleta, jos 145 §:stä tai rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä annetusta laista johtuu muuta.

Luottolaitoslaki 121/2007 on valituksenalaisen kieltopäätöksen antamisen jälkeen kumottu 15.8.2014 voimaan tulleella samannimisellä lailla (610/2014). Mainitun lain 15 luvun 6 §:n 1 momentissa on säädetty talletuspankin oikeudesta kieltäytyä tavanomaisen talletustilin avaamisesta ja tilin käyttöön tarkoitetun välineen myöntämisestä ETA-valtiossa laillisesti oleskelevalle samoin kuin kumotun lain 134 §:n 1 momentissa.

Eduskunta on sittemmin hyväksynyt hallituksen esityksen (HE 123/2016 vp) eduskunnalle laiksi luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Luottolaitostoiminnasta annetun lain 15 luvun 6 §:n 1 momenttia on muutettu tässä yhteydessä lailla 1054/2016 siten, että talletuspankin on maksutiliä, maksupalveluita ja sähköisen tunnistamisen palveluita tarjotessaan tarjottava niitä yhdenvertaisesti ja syrjimättömästi ETA-valtiossa laillisesti asuville.

Hallituksen esityksen mukaan tällä yleisellä velvollisuudella on toimeenpantu maksutileihin liittyvien maksujen vertailukelpoisuudesta, maksutilien siirtämisestä ja mahdollisuudesta käyttää perusmaksutilejä annetun Euroopan neuvoston ja parlamentin direktiivin (2014/92/EU, perusmaksutilidirektiivi) 15 artikla, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, etteivät luottolaitokset syrji EU:ssa laillisesti asuvia kuluttajia heidän kansalaisuutensa tai asuinpaikkansa tai minkään muun perusoikeuskirjan 21 artiklassa tarkoitetun syyn vuoksi, kun nämä kuluttajat hakevat tai käyttävät maksutiliä EU:ssa.

Mainitussa hallituksen esityksessä on lausuttu, että luottolaitoksen, joka tarjoaa vahvaa sähköistä tunnistamispalvelua, täytyy tarjota palvelua kaikille syrjimättömästi ja yhdenvertaisesti. Hallituksen esityksen mukaan mahdollisuus vahvaan sähköiseen tunnistautumiseen on nyky-yhteiskunnassa oleellista laajemminkin kuin vain maksupalveluihin liittyen.

2.8 Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä

Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain (503/2008, rahanpesulaki) 7 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on tunnistettava asiakkaansa ja todennettava asiakkaan henkilöllisyys vakituista asiakassuhdetta perustettaessa ja 5 kohdan mukaan, jos ilmoitusvelvollinen epäilee aiemmin todennetun asiakkaan henkilöllisyyden todentamistietojen luotettavuutta tai riittävyyttä. Pykälän 4 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen tulee tunnistaa asiakkaansa ja todentaa asiakkaan henkilöllisyys asiakassuhdetta perustettaessa taikka viimeistään ennen kuin asiakas saa määräysvaltaansa liiketoimeen sisältyvät varat tai muun omaisuuden tai ennen kuin liiketoimi on suoritettu loppuun.

2.9 Uhkasakkolaki

Uhkasakkolain (1113/1990) 6 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Pykälän 3 momentin mukaan asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat.

3 Oikeudellinen arviointi

3.1 S-Pankki Oy:n menettely

Syrjintälautakunta on päätöksessään katsonut S-Pankki Oy:n ilman asianmukaista perustetta asettaneen T:n muita vastaavassa asemassa olevia suomalaisen henkilötunnistusasiakirjan haltijoita epäsuotuisampaan asemaan henkilöllisyyden osoittamisessa. S-Pankki Oy ei ollut myöntänyt T:lle verkkopankkitunnuksia hänen esitettyään henkilöllisyytensä todentamisasiakirjana Viron viranomaisen myöntämän passin. Syrjintälautakunta on kieltänyt S-Pankki Oy:tä sakon uhalla jatkamasta yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n vastaiseksi katsomaansa menettelyä.

Hallinto-oikeus on päätöksellään hylännyt S-Pankki Oy:n valituksen ja katsonut, että syrjintälautakunnan päätöstä ei ole ollut syytä muuttaa. Syrjintälautakunta on siten hallinto-oikeuden päätöksen mukaan voinut kieltää S-Pankki Oy:tä jatkamasta menettelyään ja asettaa kieltopäätöksensä tehosteeksi uhkasakon.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten syrjintälautakunta, että kysymys on etniseltä taustaltaan virolaisen henkilön pankkipalveluiden saamiseen Suomessa liittyvästä asiasta ja että vähemmistövaltuutettu on esittänyt yksityiskohtaisen ja uskottavan kuvauksen S-Pankki Oy:n menettelystä, jonka perusteella T:n on katsottu tulleen syrjityksi. Näin ollen S-Pankki Oy:n on tullut näyttää, että se ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä tarkoitetun syrjintäkiellon vastaisesti.

S-Pankki Oy on esittänyt, että kieltäytyessään verkkopankkitunnusten myöntämisestä T:lle se on noudattanut pankin tunnistusperiaatteita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista. Pankin tunnistusperiaatteet ovat perustuneet rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetusta laista johtuvaan pankin riskiperusteiseen arvioon, jonka mukaan Suomen ulkopuolelta tuleviin henkilöihin sovelletaan korkeampaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä. Korkeamman riskin hallitsemiseksi pankki on edellyttänyt verkkopankkitunnusten myöntämiseksi asiakkailtaan suomalaisen viranomaisen myöntämiä asiakkaan tunnistamisasiakirjoja. Pankin mukaan menettely on ollut perusteltu, koska ulkomaisesta passista tai henkilökortista ei ole käynyt ilmi suomalainen henkilötunnus eikä suomalaisen henkilötunnuksen varmistamiseen ole muuta luotettavaa asiakirjaa kuin suomalaisen viranomaisen myöntämä ulkomaalaisen henkilön tunnistamisasiakirja.

S-Pankki Oy:n verkkopankkitunnuksilla niiden haltija pystyy tunnistautumaan useisiin sähköisiin palveluihin, muun ohella pankki- ja vakuutuspalveluihin sekä julkisen hallinnon palveluihin. Pankin myöntämät verkkopankkitunnukset ovat siten tunnistuslain 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettuja tunnistusvälineitä ja niitä hakevan henkilön ensitunnistamiseen sovelletaan tunnistuslain 17 §:ää.

Tunnistuslain 17 §:n 1 momentissa tarkoitetun ensitunnistamisen on tapahduttava henkilökohtaisesti. Mainitun säännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Lisäksi edellä mainitun säännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi halutessaan käyttää ensitunnistamisessa muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia.

Kuten tunnistuslakia koskevasta hallituksen esityksestä käy ilmi, Euroopan talousalueen valtion viranomaisen myöntämän passin ja henkilökortin sisällyttäminen 17 §:ään johtuu siitä, että alueella on voimassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Euroopan unionin jäsenvaltion myöntämien passien on oltava jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2252/2004 sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 444/2009 liitteessä mainittujen turvallisuutta koskevien vähimmäisvaatimusten mukaiset.

Tunnistuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan pääsääntönä on se, että ensitunnistaminen tapahtuu henkilökohtaisesti poliisin myöntämistä henkilöllisyyden osoittavista asiakirjoista. Ensitunnistamista koskevien tietojen on oltava jälkikäteen myös tarkastettavissa. Tunnistusperiaatteissa on tunnistuslain 14 §:n sisältämän säännöksen mukaan erityisesti määriteltävä tarkemmin, kuinka tunnistuspalvelun tarjoaja toteuttaa lain 17 §:ssä tarkoitetun ensitunnistamisen.

S-Pankki Oy:n hyväksymät henkilöllisyyden todentavat asiakirjat on lueteltu pankin tunnistusperiaatteissa. S-Pankki Oy:n 1.5.2014 asti voimassa olleiden tunnistusperiaatteiden mukaan asiakkaan henkilöllisyys todennetaan voimassa olevasta Euroopan talousalueen (ETA) jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai matkustusasiakirjaksi hyväksyttävästä henkilökortista. Asiakkaan henkilöllisyys voidaan todentaa myös Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen myöntämästä ajokortista. Edellä mainituilta osin S-Pankki Oy:n tunnistusperiaatteet ovat vastanneet tunnistuslain 17 §:n 1 momenttia. S-Pankki Oy:n tunnistusperiaatteiden mukaan pankki on kuitenkin voinut edellyttää EU- tai ETA-alueen kansalaisilta myös muita henkilöllisyyden vahvistavia asiakirjoja.

Tunnistuslain 17 §:n ja sen esitöiden mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on hyväksyttävä Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämä passi tai henkilökortti tunnistamisasiakirjaksi, jollei asiassa ole tullut esiin sellaisia seikkoja, joiden vuoksi tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa. Tunnistuslain esitöiden mukaan kysymyksessä voi olla tilanne, jossa henkilöllä on esittää tällainen asiakirja, mutta tunnistuspalvelun tarjoajan asiakaspalvelu ei silti voi saada riittävää varmuutta, että asiakirja todella kuuluu sen esittävälle henkilölle, tai tilanne, jossa asiakirjaa on syytä epäillä väärennetyksi.

Myös unionin tuomioistuin on niin kutsuttua rahanpesudirektiiviä (direktiivi 2005/60/EY sellaisena kuin se on muutettuna viimeksi direktiivillä 2010/78/EU) koskevassa oikeuskäytännössään katsonut, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvat laitokset, kuten pankit, soveltavat asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia menettelytapoja ei ainoastaan uusiin asiakkaisiinsa vaan tarvittaessa myös olemassa oleviin asiakkaisiin riskialttiuden perusteella. Oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioilla on merkittävä harkintavalta rahanpesudirektiivin täytäntöönpanossa sen osalta, mikä on asianmukainen tapa panna täytäntöön velvollisuus säätää tehostetuista asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevista toimenpiteistä ja määritellä sekä ne tilanteet, joissa tällainen suurempi riski on olemassa, että asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpiteet (asia C-235/14, Safe Interenvios, EU:C:2016:154, 62 ja 73 kohta). Sanotun oikeuskäytännönkin mukaan vahvempiin tuntemisvelvollisuutta koskeviin toimenpiteisiin ryhtyminen edellyttää riskialttiutta koskevan arvion tekemistä. Oikeuskäytännön mukaan tulee myös arvioida, onko olemassa vähemmän rajoittavia keinoja, joilla saavutetaan sama suojataso (mainittu asia C-235/14, 110 kohta).

Viron viranomaisen T:lle myöntämä passi on Euroopan unionissa hyväksytty matkustusasiakirjaksi ja sen luotettavuus on henkilöllisyyden tunnistamisessa rinnastettava Suomen viranomaisten myöntämään passiin. Puheena olevassa asiassa S-Pankki Oy ei ole esittänyt sellaista konkreettista kysymyksessä olevan asian riskiarviointiin liittyvää seikkaa, jonka vuoksi pankilla olisi ollut perusteltu syy epäillä T:n virolaisen passin aitoutta, tai että T:n henkilöllisyyden tunnistamisessa olisi ollut kysymys muusta tunnistuslain 17 §:n 4 momentissa ja sen esitöissä tarkoitetusta tilanteesta.

S-Pankki Oy on perustellut vaatimustaan Euroopan talousalueen kansalaiselta edellytettävästä suomalaisen viranomaisen myöntämästä tunnistusasiakirjasta sillä, että ulkomailta tuleviin henkilöihin kohdistuisi sen arvion mukaan lähtökohtaisesti korkeampi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riski. S-Pankki Oy:n mukaan korkeampi riski ei tarkoita yksittäiseen henkilöön kohdistuvaa epäilyä, vaan kyse on kokonaisvaltaisesta S-Pankki Oy:n asiakkaisiin ja tuotteisiin liittyvästä riskistä.

Pankin menettelylleen esittämä perustelu merkitsee, että pankin käsityksen mukaan muilla kuin suomalaisen viranomaisen myöntämillä asiakirjoilla henkilöllisyytensä todentavat asiakkaat olisivat rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskin kannalta korkeariskisempiä asiakkaita. Pankin perustelu osoittaa pankin menettelyn yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä tarkoitetun syrjinnän kiellon vastaisuutta ja osoittaa myös, että pankki on hyväksynyt verkkopankkitunnusten saamiseksi vain Suomen viranomaisen myöntämän passin tai henkilökortin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että S-Pankki Oy on ilman asianmukaista perustetta asettanut T:n Euroopan unionin yhdenmukaistetut passien myöntämissäännökset huomioon ottaen epäsuotuisampaan asemaan kuin vastaavat Suomen viranomaisen myöntämien passien haltijat.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, kuten hallinto-oikeus, että Viestintäviraston, Finanssivalvonnan ja Vakuutus- ja rahoitusneuvonta Finen kannanotoilla ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä arvioitaessa kysymystä siitä, onko S-Pankki Oy menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä tarkoitetun syrjinnän kiellon vastaisesti.

Edellä esitetyn perusteella S-Pankki Oy:n on katsottava menetelleen yhdenvertaisuuslain 6 §:n vastaisesti, kun se ei ole hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Viron viranomaisen T:lle myöntämää passia verkkopankkitunnuksia haettaessa.

3.2 Uhkasakon asettaminen

S-Pankki Oy on ilmoittanut muuttaneensa tunnistusperiaatteitaan 1.5.2014 lukien ja antaneensa T:lle verkkopankkitunnukset 16.5.2014.

Vähemmistövaltuutettu on syrjintälautakunnalle 27.5.2014 toimittamassaan vastaselityksessä esittänyt, että vaikka S-Pankki Oy on ilmoittanut uudistaneensa 1.5.2014 lukien tunnistusperiaatteitaan, on mainituissa tunnistusperiaatteissa ollut edelleen kohta, jonka mukaan "S-Pankki Oy voi edellyttää ETA-alueen, Sveitsin ja San Marinon kansalaisilta myös muita henkilöllisyyden vahvistavia asiakirjoja". Vähemmistövaltuutettu on lisäksi esittänyt, että pankin tunnistusperiaatteista ei käy tältä osin ilmi, viitataanko periaatteella mahdollisesti esimerkiksi tilanteisiin, joissa syntyy epäily henkilöllisyysasiakirjan aitoudesta, tai siihen, että asiakkaan henkilöllisyyttä ei voida asiakirjasta todentaa. Vähemmistövaltuutettu on lausunut, että pankilla ei ole lähtökohtaisesti oikeutta edellyttää muilta kuin Suomen viranomaisen myöntämän passin tai henkilökortin omaavilta henkilöiltä muita henkilöllisyyden vahvistavia asiakirjoja, kuten pankin tunnistusperiaatteet antavat ymmärtää.

Syrjintälautakunta on 17.6.2014 tekemällään päätöksellä katsonut S-Pankki Oy:n menetelleen yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä tarkoitetun syrjinnän kiellon vastaisesti, koska pankki ei ollut hyväksynyt Viron viranomaisen T:lle myöntämää passia henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi verkkopankkitunnuksia haettaessa. Syrjintälautakunta on kieltänyt S-Pankki Oy:tä jatkamasta tai uusimasta T:hen tai kehenkään muuhun kohdistuvaa yhdenvertaisuuslain 6 §:n vastaista menettelyä.

Syrjintälautakunta on päätöksessään katsonut S-Pankki Oy:n 1.5.2014 muutettujen yleisten tunnistamisohjeiden olevan edelleen sillä tavoin tulkinnanvaraiset, että ne voivat johtaa välittömään tai välilliseen syrjintään. Syrjintälautakunta on päätöksensä mukaan katsonut aiheelliseksi asettaa kieltopäätöksensä tehosteeksi 5 000 euron suuruisen uhkasakon. S-Pankki Oy:n on tullut noudattaa syrjintälautakunnan kieltopäätöstä 1.9.2014 mennessä.

S-Pankki Oy on 16.5.2014 myöntänyt T:lle verkkopankkitunnukset ennen syrjintälautakunnan 17.6.2014 tekemää päätöstä. Tästä seikasta huolimatta syrjintälautakunnan on ollut perusteltua asettaa pankille uhkasakko sen tehosteeksi, ettei pankki harjoita vastaavanlaista syrjintää jatkossa. Näin ollen, vaikka S-Pankki Oy on antanut T:lle verkkopankkitunnukset, syrjintälautakunta on voinut asettaa kieltopäätöksensä tehosteeksi 5 000 euron suuruisen uhkasakon.

3.3 Johtopäätös

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

A sr oli katsottu tuloverotuksessa yleishyödylliseksi yhteisöksi. Säätiö oli harjoittanut passiivista sijoitustoimintaa, joka ei ollut täyttänyt elinkeinotoiminnan tunnusmerkkejä ja josta saatuja tuloja oli pidetty säätiön henkilökohtaisen toiminnan tulona eli verovapaina tuloina.

B Ky oli pääomarahasto, jonka ainoana tarkoituksena on pääomasijoitustoiminnan harjoittaminen eli sijoitukset toisiin kotimaisiin ja ulkomaisiin pääomarahastoihin. A sr antoi perustettavalle B Ky:lle enintään 40 000 000 euron suuruisen voitonjakolainan, ja B Ky osti näin saamillaan varoilla A:lta tämän pääomarahastosalkun. B Ky:n vastuunalaisena yhtiömiehenä oli C Oyj:n kokonaan omistama tytäryhtiö D Oy, joka toimi myös eräiden muiden rahastojen vastuunalaisena yhtiömiehenä.

A sr:n B Ky:lle antaman voitonjakolainan tuotto määräytyi yhden prosentin suuruisen vuotuisen kiinteän koron lisäksi tuottokorosta. Tuottokorko sidottiin verolainsäädännön mukaan laskettuun rahaston tulokseen, ja tuottokorkona maksettiin tilikausittain koko lainanottajan tilikauden tulos. Voitonjakolainaa koskevan sopimuksen nimenomaisen määräyksen mukaan rahaston yhtiömiehet eivät vastanneet voitonjakolainan pääoman takaisin maksamisesta tai koronmaksusta, ja tietyissä olosuhteissa laina ja korko voitiin antaa anteeksi. Lisäksi jos ilmeni, että kiinteän koron tai tuottokoron maksu tai nostetun lainapääoman takaisinmaksu oli perustunut tietoihin, joita oli jouduttu jälkikäteen korjaamaan, B Ky:llä oli oikeus vaatia liikaa maksettu määrä A sr:ltä takaisin.

Verohallinnon A sr:lle antaman ennakkoratkaisun mukaan B Ky:n voitonjakolainalle maksama korko oli verovapaata tuloa A sr:lle. Hallinto-oikeus katsoi verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentin nojalla, että korko ei ole A sr:n verovapaata tuloa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että A sr:n B Ky:lle antaman voitonjakolainan ehtoja oli pidettävä epätavanomaisina. Koska säätiö oli kuitenkin harjoittanut passiivista sijoitustoimintaa, josta saatuja tuloja oli pidetty sen verovapaina tuloina, säätiön ei ollut katsottava ryhtyneen voitonjakolainan antamiseen B Ky:lle ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että suoritettavasta verosta vapauduttaisiin. Voitonjakolainasta A sr:lle kertyvien korkotuottojen verotuksessa ei ollut tilannetta kokonaisuutena arvioiden sovellettava verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n säännöksiä, vaan korkotuotot olivat säätiön henkilökohtaisen tulolähteen verovapaata tuloa. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi Verohallinnon antaman ennakkoratkaisun voimaan. Ennakkoratkaisu verovuosille 2015 ja 2016. Äänestys 4–1.

Tuloverolaki 23 § 1 momentti
Laki verotusmenettelystä 28 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Asian aikaisempi käsittely

A sr (myöhemmin myös säätiö) on hakemuk­sessaan Verohallinnolle pyytänyt ennakkoratkaisua seuraavaan kysymyk­seen:

Onko hakemuksessa tarkoitetun perustettavan kommandiittiyhtiön, B Ky:n (rahasto), voitonjakolainalle maksama korko säätiön henkilökohtaisen tulolähteen verovapaata tuloa?

Säätiö on hakemuksessaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

A sr

A sr on yleishyödyllinen kulttuurisäätiö, joka vuosittain jakaa apurahoja suomalaisen henkisen ja taloudellisen viljelyn edistämiseen. Säätiön omaisuudesta suurin osa on sijoitettu pörssiosakkeisiin ja osakerahastoihin sekä hieman vähemmässä määrin kiinteistöihin, kiinteistöosakkeisiin, korkoinstrumentteihin ja muihin sijoituksiin.

Perustettava rahasto

Hakija suunnittelee antavansa perustettavalle kommandiittiyhtiömuotoi­selle rahastolle (B Ky) voitonjakolainaa. Rahasto on tar­koitus perustaa lähiaikoina. Rahaston vastuunalaisena yhtiömiehenä tu­lee toimimaan D Oy, joka toimii myös eräiden muiden rahastojen vastuunalaisena yhtiömiehenä. D Oy on C Oyj:n kokonaan omistama tytäryhtiö. Ainoana äänettömänä yhtiömiehe­nä rahastossa toimii C Oyj. Rahaston hallinnoinnista vastaava vastuun­alainen yhtiömies tekee sopimuksen E Oy:n ja B Ky:n kanssa rahastoon liittyvistä neuvonanto- ja hallinnointipalveluista (rahastolla ei ole omaa henkilökuntaa tai toimitiloja).

Rahasto on pääomarahasto, jonka ainoana tarkoituksena on pääomasijoi­tustoiminnan harjoittaminen eli sijoitukset toisiin kotimaisiin ja ulkomai­siin pääomarahastoihin (kommandiittiyhtiö- tai limited partnership- muotoisiin sekä muunlaisiin kansainvälisen käytännön mukaisiin rahas­toihin). Rahasto hankkii sijoitussalkkunsa mahdollisuuksien mukaan kerralla ostamalla hakijalta sen nykyisen pääomarahastosalkun (tai siitä ne rahastot, joiden osalta saadaan vastuunalaisilta yhtiömiehiltä tai vas­taavilta suostumukset omistuksen siirtoon; mikäli suostumuksia saadaan eri aikoihin, myös siirtoja saatetaan toteuttaa erissä), mutta se saattaa mahdollisesti hankkia myöhemmin myös osuuksia uusissa kohderahas­toissa. Rahaston tulonmuodostus perustuu siten pääasiassa kohderahas­toista saatuihin voitonjakoihin.

Rahaston pääomitus tapahtuu käytännössä hakijan antaman voitonjako­lainan avulla. Hakija on lähtökohtaisesti rahaston ainoa voitonjakolainan antaja, vaikka rahastoa koskevat sopimukset mahdollistavat myös mui­den voitonjakolainan antajien mukaan tulon erillisen sopimuksen mu­kaan. Voitonjakolainassa kyse on vieraan pääoman ehtoisesta sijoituk­sesta, jolle maksetaan rahaston vuotuiseen tulokseen sidottua korkoa. Vastuunalaisella yhtiömiehellä D Oy:llä ei ole lainkaan pääomapanosta, ja äänettömän yhtiömiehen C Oyj:n pääomapanos ra­hastossa on 5 000 euroa.

Rahastoon voitonjakolainasijoittajana sijoittava hakija ei siten ole rahas­ton yhtiömies vaan ainoastaan vieraan pääoman ehtoinen rahoittaja. Lai­namallilla sijoittaminen mahdollistaa yleisellä tasolla sen, että sijoittajat, jotka eivät esimerkiksi sääntöjensä vuoksi voi olla omistajina listaamat­tomissa yhtiöissä, voivat kuitenkin tehdä voitonjakolainasijoituksen, koska sijoitus tehdään lainana eikä oman pääoman ehtoisesti. Etuna on myös se, että voitonjakolainaa antava sijoittaja ei tule kaupparekisterin kautta julkiseksi, toisin kuin kommandiittiyhtiön äänettömät yhtiömie­het. Hakijan kannalta keskeistä on se, että sijoituksen tuotto voidaan saa­da henkilökohtaisen tulolähteen verovapaana tulona vastaavasti kuin tuotto- ja kassavirtamalli soveltuvat luonteensa puolesta hakijan kaltai­selle apurahoja jakavalle säätiölle. Lisäksi hakijalle on erityisen tärkeää, että sen nykyisten pääomarahastosijoitusten myyminen rahastolle ja voi­tonjakolainan myöntäminen niiden sijaan helpottaa huomattavasti haki­jan hallintotyötä, kun rahastosijoitusten pääomakutsujen ja palautusten rahaliikenne, sijoitusten seuranta, kirjeenvaihto rahastojen hoitajien kanssa ja muu päivittäinen hallinto siirtyy pois hakijan vastuulta. Lisäksi hakijan kirjanpito yksinkertaistuu, kun sen lukuisat pääomarahasto­-omistukset korvataan yhdellä sijoituksella.

Rahaston toimintaa koskevan sijoitussopimusluonnoksen mukaan rahas­ton vastuunalaisella yhtiömiehellä on yksinomainen vastuu rahaston va­rojen hallinnoinnista ja kontrolloinnista ja liiketoiminnasta ja asioista, ja sillä on täydet valtuudet ja toimivalta rahaston nimissä ja niitä sitovasti suorittaa hallinnointiin liittyvät tehtävät kuitenkin siten, että lain vaihto­ehtorahastojen hoitajista mukaiseksi vaihtoehtorahastojen hoitajaksi kaa­vailtu neuvonantajayhtiö sen kanssa solmitun sopimuksen mukaisesti vastuunalaisen yhtiömiehen puolesta suorittaa mainitut tehtävät ja erityi­sesti tekee rahaston salkunhoitoon ja riskienhallintaan liittyvät päätökset.

Hakijalla ei ole määräysvaltaa rahastossa, vaan se on ainoastaan lainan­antajan asemassa. Esimerkiksi voitonjakolainasopimuksen kohdassa 12 olevat rahaston antamat sitoumukset eivät tuota voitonjakolainasijoitta­jalle määräysvaltaa, vaan kyse on vain sen varmistamisesta, että voiton­jakolainasijoittaja voi luottaa siihen, mihin tarkoitukseen lainatut varat sijoitetaan, mikä voitonjakolainan etuoikeusasema on, ja siihen, ettei ra­hastoa pureta suunniteltua aiemmin. Koska voitonjakolainaa antava ha­kija ei ole rahaston yhtiömies, ei sillä myöskään ole laissa avoimesta ja kommandiittiyhtiöstä yhtiömiehille annettuja oikeuksia eikä velvolli­suuksia.

Voitonjakolaina

Hakija sijoittaa rahastoon vieraan pääoman ehtoista voitonjakolainaa enintään 40 miljoonaa euroa. Lainan määrä voi jäädä alhaisemmaksi eri­tyisesti, jos hakijan koko nykyistä pääomarahastosalkkua ei pystytä siir­tämään tai jos kaikkien sijoitusten siirtoa ei katsota tarkoituksenmukai­seksi toteuttaa. Voitonjakolainaa saatetaan myöntää ja kutsua erissä. Mi­käli myöhemmin mukaan tulisi muita lainanantajia, myös niiden osalta solmittavat voitonjakolainasopimukset vastaisivat sisällöllisesti olennai­sesti toisiaan ja hakijan kanssa solmittavaa voitonjakolainasopimusta.

Tarkoituksena on, että voitonjakolainan lainapääomalle kertyy kiinteänä korkona yhden prosentin vuotuista korkoa. Kiinteän koron lisäksi voitonjakolainalle kertyy tuottokorkoa tilikausit­tain. Tuottokorkona on tarkoitus maksaa tilikausittain yhteensä koko lai­nanottajan (rahaston) tilikauden tulos. Tietyltä tilikaudelta määräytyvä tuottokorko (joka siis määräytyy tuon tilikauden tuloksen perusteella) on lähtökohtaisesti tarkoitus maksaa voitonjakolainasijoittajalle jälkikäteen viimeistään neljän kuukauden kuluessa tilikauden päättymisestä. Tietyis­sä tilanteissa rahastolla on oikeus pääomittaa kertynyt korko tai lykätä sen maksua.

Teknisesti tuottokorko sidotaan nimenomaan verolainsäädännön mukaan laskettuun rahaston tulokseen. Tällä kytkennällä pyritään välttämään ti­lanne, jossa rahastoon jäisi tuottokoron vähentämisen jälkeen suurempi tuloverolain (myöhemmin myös TVL) 16 §:ssä tarkoitettu tulos kuin mikä on rahaston yhtiömiesten voit­to-osuus, jolloin yhtiömiehet joutuisivat maksamaan veroa lainaa anta­neen sijoittajan puolesta. Kun tuottokorko siis kytketään verotukselli­seen tulokseen, tuottokoron vähentämisen jälkeen rahaston TVL 16 §:ssä tarkoitettu tulos on lähtökohtaisesti nolla.

Jos rahaston kohderahastoilta saamat erät kuitenkin todellisuudessa ylit­tävät muutoin määräytyvän tuottokoron määrän, tuottokoron lisäeriä suoritetaan vastaava määrä ja/tai lainaa lyhennetään vastaavalla määräl­lä.

Rahaston tilikauden tuottokorko määräytyy siten karkeasti seuraavasti:
+ rahaston TVL 16 §:ssä ja 16 a §:ssä tarkoitettu osuus kohderahastojen tuloon (sekä muut elinkeinotoiminnan tulona huomioitavat erät)
- rahaston hallinnointikulut ja rahaston yhtiömiehille rahastoa koskevan sijoitussopimuksen perusteella maksettavat palkkiot ja muut erät
- voitonjakolainan kiinteä korko
- mahdolliset vahvistetut ja käytettävissä olevat tappiot
- äänettömälle yhtiömiehelle maksettava vuotuinen korko/voitto-osuus
= voitonjakolainan tuottokorko

Mikäli kuitenkin rahaston kirjanpidollinen tulos on edellä laskettua elin­keinotoiminnan tulosta suurempi, määritetään voitonjakolainan tuotto­korko kirjanpidollisen tuloksen perusteella.

Mikäli voitonjakolainanantajia olisi useita, kullekin sijoittajalle voitonja­kolainan perusteella maksettava tuottokorko määräytyisi sijoittajien an­tamien voitonjakolainojen suhteessa.

Voitonjakolaina erääntyy lähtökohtaisesti 31.12.2030. Rahastolla on pää­sääntöisesti oikeus ilman kuluja maksaa osa voitonjakolainasta takaisin sijoittajalle haluamanaan ajankohtana laina-aikana. Lainaa ei ilman lai­nansijoittajan suostumusta saa kuitenkaan kokonaisuudessaan maksaa takaisin ennen kuin rahasto on irtautunut kaikista kohderahastoihin teh­dyistä sijoituksista ja saanut niistä kaikki sille kuuluvat varojenjakoerät (tai myyntitilanteessa lopullisen kauppahinnan). Laina on eräpäivästä riippumatta tarkoitus maksaa takaisin (vasta) viimeistään kolmen kuu­kauden kuluttua siitä, kun rahaston on irtautunut viimeisestä kohderahas­toihinsa tehdystä sijoituksesta ja saanut kaikki kunkin kohderahastoa koskevan sopimuksen mukaan kuuluvat varojenjakoerät (tai myyntitilan­teessa lopullisen kauppahinnan). Voitonjakolainanantajalla on tietyissä poikkeuksellisissa tilanteissa oikeus eräännyttää laina aiemminkin takai­sin maksettavaksi. Toisaalta rahaston purkamista ja voitonjakolainaan liittyvien suoritusten maksamista voidaan päättää lykätä rahaston sijoi­tuksiin liittyvien vastuiden varalta.

Todettakoon, että voitonjakolainasopimusluonnoksen nimenomaisen määräyksen mukaan rahaston yhtiömiehet eivät vastaa voitonjakolainan pääoman takaisin maksamisesta tai koronmaksusta ja tietyissä olosuh­teissa laina (ja korko) annetaan anteeksi, jos rahastolla ei kohderahaston purkuun mennessä ole saatavissa riittävää kassavirtaa lainan ja korkojen kattamiseksi. Voitonjakolainasijoittajalla (kuten hakijalla) on siten luot­totappioriski sijoituksestaan.

Rahastoa koskevassa sijoitussopimusluonnoksessa määrätään rahastoa koskevasta maksunsaantijärjestyksestä ennen rahaston purkamista sekä purkamisen yhteydessä. Rahaston yhtiömiesten yhtiöpanokset palaute­taan yhtiömiehille vasta rahastoa purettaessa ja silloinkin vasta sen jäl­keen, kun voitonjakolaina on maksettu takaisin hakijalle. Rahastoa pu­rettaessa lainanantajalla on lisäksi oikeus saada tuottokoron lisäerinä määrä, joka rahastolla on mahdollisesti varoina jäljellä sen jälkeen, kun lainasopimuksen mukaiset lainat ja korot on suoritettu ja sopimusten mukaiset suoritukset rahaston yhtiömiehille (pääomapanosten tuotto ja pääomapanosten palautus) on tehty.

Hakijan rahastolle myöntämälle voitonjakolainalle maksettavan koron verokohtelu

Hakija on TVL 22 §:ssä tarkoitettu yleishyödyllinen yhteisö, joka har­joittaa sijoitustoimintaa ja arvopaperikauppaa ylläpitääkseen varallisuut­taan ja turvatakseen toimintansa myös jatkossa.

Hakija viittaa TVL 23 §:ään ja Verohallinnon ohjeeseen Verotusohje yleishyödyllisille yhteisöille (A47/200/2014), jossa on todettu, että muun muassa yleishyödyllisten yhteisöjen saamat korot ovat niiden henkilö­kohtaisen tulolähteen tulona verovapaata tuloa. Yleishyödyllisen yhtei­sön saamat korkotulot voinevatkin korkeintaan poikkeuksellisesti kuulua yhteisön elinkeinotoiminnan tulolähteeseen.

Hakijan harjoittama sijoitustoiminta ei ole hakijan käsityksen mukaan elinkeinotoimintaa vaan yleishyödyllisille yhteisöille tavanomaista va­rallisuuden hoitamista. Hakijan sijoitustoiminta on passiivista eikä täytä elinkeinotoiminnan tunnusmerkkejä, eikä sitä voida vallitsevan oikeus- ja verotuskäytännön valossa pitää elinkeinotoimintana. Siten siitä saatua tuloa, mukaan lukien tässä hakemuksessa kuvatusta voitonjakolainasta maksettavat korot, on näiden yleisten periaatteiden valossa pidettävä ha­kijan henkilökohtaisen toiminnan tulona.

Hakija ei ryhdy rahaston yhtiömieheksi, joten pääomarahaston yhtiö­miesten saaman tulo-osuuden tulonlähdettä koskeva oikeuskäytäntö (eri­tyisesti KHO 2001:11) ei hakijan käsityksen mukaan sovellu käsillä ole­vaan tilanteeseen.

Oikeus- ja verotuskäytännössä on käsitelty voitonjakolainoille maksetta­van koron tulolähdettä. Mainitun kaltaisia korkotuloja on pidetty yleis­hyödyllisten yhteisöjen henkilökohtaisen tulolähteen verovapaana tulo­na. Keskusverolautakunnan julkaisemattomassa ennakkoratkaisussa (26/2009) katsottiin, ettei yleishyödyllisen yhteisön voitonjakolainasta saama korkotulo ollut yleishyödyllisen yhteisön elinkeinotuloa vaan ve­rovapaata henkilökohtaisen tulolähteen tuloa. Hakijan käsityksen mu­kaan kyseisessä tapauksessa oli olennaisesti tätä tapausta vastaavat olo­suhteet. Hakija toteaa, että sen tiedossa on myös muita ennakkotietoja/- ratkaisuja, joissa vastaavissa olosuhteissa yleishyödyllisen yhteisön myöntämälle voitonjakolainalle maksettu korko on katsottu yleishyödyl­lisen yhteisön henkilökohtaisen tulolähteen verovapaaksi tuloksi.

Verohallinto on 3.2.2015 ennakkoratkaisunaan lausunut, että hakemuk­sessa kuvattu B Ky -nimisen rahaston voitonjakolainalle maksama korko on verovapaata tuloa A sr:lle.

Ennakkoratkaisu on annettu vuosille 2015 ja 2016.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksesta kumonnut annetun ennakkoratkaisun ja lausunut uutena ennakkoratkai­suna, että hakemuksessa kuvattu B Ky -nimisen rahaston voitonjakolainalle maksama korko ei ole A sr:lle verovapaata tuloa.

Hallinto-oikeus on selostettuaan tuloverolain 23 §:n 1 momentin, elin­keinotulon verottamisesta annetun lain 1 §:n ja verotusmenettelystä an­netun lain (myöhemmin myös VML) 28 §:n 1 momentin säännökset sekä asiassa saadun selvityk­sen todennut oikeudellisena arviointinaan ja johtopäätöksinään seuraa­vaa:

A:n sr (jäljempänä myös säätiö) on katsottu tu­loverotuksessa tuloverolain 22 §:n mukaiseksi yleishyödylliseksi yhtei­söksi. Nyt arvioitavana on, onko perustettavan kommandiittiyhtiömuo­toisen pääomarahaston säätiön antamalle voitonjakolainalle maksamaa korkoa pidettävä säätiön henkilökohtaisen tulolähteen verovapaana tulo­na vai tuleeko se veronkiertosäännöksen nojalla katsoa säätiön veron­alaiseksi elinkeinotuloksi.

Verotuskäytännön mukaan yleishyödyllisen yhteisön laajaakaan sijoitus­toimintaa ei ole pidetty elinkeinotoimintana ja sijoitustoiminnasta saadut korko- ja osinkotulot ovat yleensä olleet tällaiselle yhteisölle verovapaa­ta tuloa. Kommandiittiyhtiöstä yhtiömiehenä saadun tulon tulolähde määräytyy kuitenkin suoraan tuloverolain 16 §:n nojalla kommandiitti­yhtiön tulolähteen mukaan, koska kommandiittiyhtiö ei ole erillinen ve­rovelvollinen, vaan sen tulot verotetaan yhtiömiesten tuloina. Siten ää­nettömän yhtiömiehen elinkeinotoimintaa harjoittavasta kommandiitti­yhtiöstä saama tulo on elinkeinotuloa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2001:11 vahvistettiin, että myös yleishyödyllisen yhtei­sön elinkeinotoimintaa harjoittavasta kommandiittiyhtiöstä äänettömänä yhtiömiehenä saama tulo on elinkeinotuloa.

Suunnitellussa järjestelyssä säätiö antaisi B Ky -nimiselle perustettavalle kommandiittiyhtiölle voitonjakolainan, jolla kommandiit­tiyhtiö ostaisi säätiöltä sen pääomarahastosijoitussalkun tai sen osan. Jär­jestelyn tarkoitukseksi on kerrottu olevan pyrkimys vähentää säätiön omaa työtä sijoitusten hallinnoinnin osalta ja yksinkertaistaa sijoitussal­kun rakennetta muun muassa kirjanpidon kannalta sekä saada sijoituksil­le ulkopuolinen ammattimainen varainhoitaja.

Perustettavan kommandiittiyhtiömuotoisen rahaston toiminta keskittyy lähtökohtaisesti säätiön nykyisen sijoitussalkun hallinnointiin ja hoitami­seen sen jälkeen, kun tuo pääomarahastosalkku on hankittu rahastolle säätiön antaman voitonjakolainan turvin. Voitonjakolainan suuruus on 40 miljoonaa euroa ja säätiö on lähtökohtaisesti ainoa voitonjakolainan an­taja. Kommandiittiyhtiön vastuunalaisella yhtiömiehellä ei ole lainkaan pääomapanosta ja äänettömän yhtiömiehen panos on 5 000 euroa eli var­sin nimellinen toiminnan volyymiin nähden.

Hakemuksen mukaan voitonjakolaina on vieraan pääoman ehtoinen si­joitus, jolle kommandiittiyhtiö maksaa kiinteää vuotuista prosentin kor­koa ja lisäksi kommandiittiyhtiön tuloksesta riippuvaista tuottokorkoa. Suunnitellussa järjestelyssä voitonjakolainan vuotuinen tulo-osuus muo­dostuu siten, että rahaston saamasta osuudesta kohderahastojen tuloon vähennetään rahaston hallinnointikulut, voitonjakolainan kiinteä korko eli 1 % sijoitetulle määrälle sekä yhtiömiesten voitto-osuus, jonka suu­ruus on 5 % äänettömän yhtiömiehen sijoittamalle 5 000 eurolle, siis 250 euroa. Näin muodostuva voitonjakolainasta maksettava voitto-osuuden määrä vastaa siten miltei kommandiittiyhtiön elinkeinoverolain mukaan laskettua tulosta.

Kommandiittiyhtiössä toiminnasta saatavan taloudellisen hyödyn tulee lähtökohtaisesti kertyä yhtiömiesten hyväksi. Edellä esitetyn perusteella asian varsinaista luonnetta ja tarkoitusta ei vastaa kommandiittiyhtiön yhtiömiesten sillä tavoin järjestetty asema ja heidän voitto-osuutensa määräytyminen siten, että yhtiön ainoan voitonjakolainan antajan saama tuottokorko vastaa lähes täyttä määrää yhtiön elinkeinotoiminnan tulok­sesta yhtiömiesten voitto-osuuden ollessa 250 euroa. Tähän nähden sää­tiön asema rinnastuu elinkeinoyhtymän yhtiömiehen asemaan.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksessa ku­vattuun järjestelyyn on ryhdytty ensi sijassa verotuksellisista syistä. Jär­jestelyä on pidettävä poikkeuksellisena ja keinotekoisena. Näin ollen säätiölle sen elinkeinotoimintaa harjoittavaan pääomarahastoon antamal­le voitonjakolainalle maksettava tuottokoroksi nimitetty voitto-osuus on säätiön veronalaista elinkeinotuloa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Tuloverolaki 4 § 1 momentti 1 kohta ja 22 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno, Outi Siimes (eri mieltä) ja Susanna Aspelund, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Säätiö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on va­lituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohal­linnon antama ennakkoratkaisu saatetaan voimaan.

Hallinto-oikeus on ratkaisussaan soveltanut poikkeuksellisella tavalla VML 28 §:n säännöstä aitoon, liiketaloudellisesti perusteltuun liiketoi­meen. Suomen verojärjestelmän ehdoton peruslähtökohta on se, että ve­rovelvollisilla on oikeus järjestää liiketoimintansa haluamallaan tavalla. Vasta jos järjestelyihin liittyy veronkiertoon viittaavia seikkoja, yrityk­sen voidaan edellyttää esittävän verotuksesta riippumattomia syitä liike­toimelle. Edes se seikka, että verovelvollinen valitsee sellaisen vaihtoeh­don, joka johtaa verosäästöihin, ei muodosta riittävää perustetta sään­nöksen soveltamiselle, jos toimenpide on kuitenkin vastannut asian var­sinaista luonnetta tai tarkoitusta.

VML 28 §:n soveltamisalan raameja kuvaa hyvin korkeimman hallinto­-oikeuden vuosikirjaratkaisu 2008:6, jonka perusteella on selvää, ettei VML 28 § sovellu voimassa olevan lainsäädännön puutteiden korjaami­seen ja ettei säännöksen soveltamisalaa voida laajentaa harkinnanvarai­sesti Verohallinnon toimesta. Säännöksen sanamuodon perusteella sään­nöksen soveltamisen edellytyksenä on, että veron kiertäminen on ollut il­miselvää. VML 28 §:n soveltaminen edellyttää lisäksi aina selvitystä verovelvollisen subjektiivisesta veronkiertotarkoituksesta, josta on olta­va näyttö tai veronkiertotarkoitus on voitava ilmiselvällä tavalla päätellä tapauksen olosuhteista. Säätiön toiminnasta puuttuu veron kiertämistar­koitus eikä siihen ole ryhdytty ensi sijassa verotuksellisista syistä.

Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että kommandiittiyhtiössä toiminnasta saatavan taloudellisen hyödyn tulee lähtökohtaisesti kertyä yhtiömiesten hyväksi, ei perustu lakiin, koska kommandiittiyhtiöitä koskeva lainsää­däntö ei sisällä samanlaista voiton tuottamisen vaatimusta kuin esimer­kiksi osakeyhtiölaki. Rahaston saamaa hyötyä on sen sijaan arvioitava kokonaisuutena. Rahasto saa järjestelystä taloudellista hyötyä epäsuoras­ti esimerkiksi hallintopalkkioiden ja muiden palkkioiden sekä asiakas­suhteen kehittämisen muodossa. Kyseessä ovat täysin itsenäiset osapuo­let, jotka osaavat arvioida erilaisten järjestelyiden järkevyyden ja liiketa­loudelliset perusteet itsenäisesti. Lisäksi rahaston yhtiömiehille makse­taan voitto-osuutta suoraan.

Käsillä oleva tuottokorko poikkeaa perinteisestä ajan kulumisen ja laina­pääoman määrän perusteella määräytyvästä korosta. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että muoto olisi ristiriidassa taloudellisen sisällön kanssa. Voitonjakolainasaaminen on monessa mielessä samanlainen saaminen kuin mikä tahansa lainasaaminen; voitonjakolainalla on esimerkiksi ma­turiteetti, velallisella on velvoite maksaa laina takaisin ja mukana on (vaihtuvan koron lisäksi) myös kiinteä korkokomponentti. Se, että voi­tonjakolainasijoittajalla on sijoittamansa pääoman menettämisriski, pätee kaikkiin vakuudettomiin lainasaamisiin.

Siirrettäväksi ajatellut sijoitukset ovat luonteeltaan sellaisia, että niistä saatavat tuotot ovat jo ennestään olleet henkilökohtaiseen tulolähteeseen kuuluvia säätiölle verovapaita tuloja. Tämän vuoksi esillä olevalla järjes­telyllä ei voida tavoitella verosta vapautumista eikä järjestelyyn voida katsoa ryhdyttävän ensisijaisesti verotuksellisista syistä. Yleishyödyllis­ten säätiöiden TVL-tulolähteen tulojen verovapaus perustuu laissa ni­menomaisesti säädettyyn verovapauteen. Sen harkinnassa, onko säätiön saama korkotulo TVL-tulolähteen tuloa, ei voida ainakaan puoltaa EVL-tulkintaa sillä seikalla, että muutoin tulo jää säätiölle verovapaaksi.

Säätiö on lisäksi esittänyt suunnitellulle järjestelylle selkeät liiketalou­delliset perusteet. Säätiöllä on tarve ulkoistaa pääomasijoitustensa hallin­nointi ulkopuoliselle taholle palkkiota vastaan, jotta säätiön omia hal­linnollisia resursseja vapautetaan esimerkiksi kassaliikenteen hoitami­sesta ja sijoitusten aktiivisesta hallinnoinnista muuhun toimintaan. Suun­nitellun järjestelyn seurauksena sijoitusten hoito yksinkertaistuu huomat­tavasti, kun säätiö saisi jatkossa sijoitustensa osalta yhden raportin sijoi­tusten tuotosta ja säätiön taseessa esiintyisi aiempien sijoitusten sijaan vain yksittäinen lainasaaminen, jonka perusteella säätiön tuloslaskel­maan kirjautuu korkotuottoa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastineessa vaatinut säätiön valituksen hylkäämistä ja lau­sunut muun ohella seuraavaa.

Säätiön rahastolle myöntämän lainan ja säätiön tästä lainaksi nimetystä sijoituksesta saaman tulon luonne on ratkaistava ensisijaisesti sijoituksen ehdoista ja muutoin järjestelystä kokonaisuudessaan ilmenevien tosiseikkojen perusteella ottaen myös huomioon henkilöyhtiölain yhtiömiesten vastuuta ja voitonjakoa koskevat säännökset. Käsillä olevassa asiassa henkilöyhtiölain mukainen yhtiömiesten henkilökohtainen vastuu yhtiön veloista on poistettu ja pääoman menettämisen riski on siten siirretty voitonjakolainan antajana olevalle säätiölle. Kysymys on tilanteesta, jossa oikeudellisen muodon (D Oy ja C Oyj ovat B Ky:n vastuunalainen ja äänetön yhtiömies) ja taloudellisen sisällön (yhtiömiesten tulee henkilöyhtiölain mukaan lähtökohtaisesti vastata yhtiön sitoumuksista) välillä on ilmeinen ristiriita. Näiden ehtojen vuoksi ja kun vielä otetaan huomioon myös lainan erääntymistä koskevat ehdot, säätiö tosiasiassa vastaa rahaston vastuunalaiselle ja äänettömälle yhtiömiehelle kuuluvista velvoitteista. Voitonjakolainan oikeudellinen muoto (vieras pääoma) ei siten vastaa sen taloudellista sisältöä (pääomapanos).

Järjestelyllä on myös tavoiteltu verojärjestelmälle vieraita veroetuja, koska voimassa olevan sääntelyn (TVL 16 §:n 1 momentti ja TVL 23 §) perusteella yleishyödyllinen yhteisö, joka on elinkeinotoimintaa harjoittavan yhtymän yhtiömies, maksaa veroa yhtymän elinkeinotoiminnan tuloksesta. Voitonjakolainaa koskevan sopimusluonnoksen ehtojen perusteella säätiö on henkilöyhtiölaissa tarkoitetulla tavalla yhtiömiehen tavoin vastuussa rahaston vastuista kolmansille vielä voitonjakolainan maturiteetin jälkeenkin ja sovittuun tuottokoron määrään on myös mahdollista puuttua riippuen rahaston vastuista kolmansille osapuolille. Henkilöyhtiölaki sen sijaan perustuu lähtökohtaisesti yhtiömiesten laajalle henkilökohtaiselle vastuulle. Edelleen tuottokoron laskemisen tapa on osoitus siitä, että kysymyksessä on yhtiömiehen pääomalle maksettu suoritus. Voitonjakolainan tuottokorko vastaa vastuunalaisen yhtiömiehelle maksettua voitto-osuutta, eikä kysymys ole rahaston maksamasta korkomenosta.

Voitonjakolainaa koskevan sopimusluonnoksen ehtojen (3.1 ja 3.2) mukaan yhtiömiehet eivät voi harjoittaa muuta toimintaa voitonjakolainalla kuin sopimuksessa tarkoitettua kohderahastosijoittamista, eikä yhtiömiehillä ole oikeutta käyttää säätiön rahoja muuhun kuin sijoitussopimuksen mukaisiin tarkoituksiin. Edelleen kohdan 12 mukaan yhtiömiehet sitoutuvat siihen, että he eivät sovi rahaston purkamisesta ilman säätiön kirjallista suostumusta. Nämä ehdot osoittavat, että muodollisilla yhtiömiehillä ei ole henkilöyhtiölain tarkoittamia yhtiömiehen oikeuksia päättää vapaasti yhtiön varojen käytöstä tai purkamisesta.

Suunniteltu järjestely perustuu yksinomaan verotuksellisiin syihin tarkoituksena harjoittaa vastaavaa elinkeinotoimintaa kuin vuosikirjaratkaisussa KHO:2001:11 mutta siten, että elinkeinotoiminnasta suoritettavasta verosta vältyttäisiin. Järjestely on keinotekoinen, eikä siinä käytetty muoto vastaa talou­dellista sisältöä. Järjestelyssä voitonjakolainan antaminen muuntuu tosi­asiallisesti yhtiöpanokseksi, ja voitonjakolainan antaja on siten rahaston tu­loksen tosiasiallinen saaja ja sen asema rinnastuu yhtiömieheen. Säätiön rahastolta korkotulon nimellä saamaa suoritusta on pidettävä, ottaen myös huomioon VML 28 §:n säännös, säätiön elinkeinoyhtymästä saa­mana veronalaisena elinkeinotulona.

Säätiö on antanut vastaselityksen, joka on annettu Veronsaajien oikeu­denvalvontayksikölle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Va­litus hyväksytään. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa Verohallinnon verovuosille 2015 ja 2016 antaman ennakkoratkaisun voimaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Tuloverolain 23 §:n 1 momentin (1535/1992) mukaan lain 22 §:ssä tar­koitettu yleishyödyllinen yhteisö on verovelvollinen saamastaan elinkei­notulosta.

Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen oikeudellinen muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta, on verotusta toimitettaessa meneteltävä niin kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa. Jos kauppahinta, muu vastike tai suoritusaika on kauppa- tai muussa sopimuksessa määrätty taikka muuhun toimenpiteeseen on ryhdytty ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että suoritettavasta verosta vapauduttaisiin, voidaan verotettava tulo ja omaisuus arvioida.

Tosiseikat

A sr on säätiö, joka on katsottu sen tu­loverotuksessa tuloverolain 22 §:n mukaiseksi yleishyödylliseksi yhtei­söksi. Säätiö on harjoittanut sijoitustoimintaa, joka on ollut passiivista ja joka ei ole täyttänyt elinkeinotoiminnan tunnusmerkkejä. Sijoitustoiminnasta saatuja tuloja on pidetty säätiön henkilökohtaisen toiminnan tulona eli verovapaina tuloina.

Säätiö antaa perustettavalle B Ky -nimiselle kommandiittiyhtiömuotoiselle rahastolle enintään 40 000 000 euron suuruisen voitonjakolainan. Rahasto ostaa näin saamillaan varoilla säätiöltä tämän pääomarahastosalkun tai osan siitä. Rahaston ainoana tarkoituksena on pääomasijoitustoiminnan har­joittaminen eli sijoituksien tekeminen toisiin kotimaisiin ja ulkomaisiin pääomara­hastoihin.

B Ky:n ainoana vastuunalaisena yhtiömiehenä toimii C Oyj:n kokonaan omistama tytäryhtiö D Oy, joka toimii myös eräiden muiden rahastojen vastuunalaisena yhtiömiehenä. Vastuunalaisella yhtiömiehellä on yksinomainen vastuu rahaston varojen hallinnoinnista ja kontrolloinnista ja rahaston liiketoiminnasta. Korvauksena tästä tehtävästä vastuunalainen yhtiömies on oikeutettu hallinnointipalkkioon. Rahaston ainoana äänettömänä yhtiömiehenä toi­mii C Oyj. D Oy:llä ei ole rahastossa lainkaan pääomapanosta. C Oyj:n pääomapanoksen suuruus on 5 000 euroa. Yhtiöpanokselle suoritetaan vuotuista viiden prosentin tuottoa, jos muuta ei sovita tai jos yhtiön ottaman lainarahoituksen ehdoista ei muuta seuraa. Rahasto voi palauttaa pääomapanoksen C Oyj:lle rahastoa purettaessa ja tällöinkin vasta sen jälkeen, kun voitonjakolaina on maksettu takaisin A sr:lle.

Voitonjakolainaa koskevan sopimuksen mukaan rahasto sitoutuu siihen, että se ei harjoita muuta toimintaa kuin kohderahastoihin sijoittamista erikseen laaditun sijoitussopimuksen mukaisesti sekä siihen liittyvää toimintaa. Rahastolla ja sen yhtiömiehillä ei ole oikeutta käyttää rahaston varoja muuhun kuin sanotun sijoitussopimuksen mukaisiin tarkoituksiin. Säätiön sitoumus maksaa lainan määrä on peruuttamaton ja ehdoton velvoite. Jos säätiö suorittaa nostetun lainaerän myöhässä, rahastolla on oikeus saada säätiöltä myöhästyneelle määrälle seitsemän prosentin vuotuinen viivästyskorko, minkä lisäksi säätiö vastaa kaikista lainan määrän tai sen erän viivästymisestä tai maksamatta jättämisestä aiheutuneista kustannuksista.

Säätiön rahastolle antaman voitonjakolainan tuotto määräytyy kiinteän yhden prosentin vuotuisen koron lisäksi tuottokorosta. Tuottokorko sido­taan rahaston verolainsäädännön mukaan laskettuun tulokseen, ja tuotto­korkona maksetaan tilikausittain koko lainanottajan tilikauden tulos. Tämän vuoksi rahaston tuloverolain 16 §:ssä tarkoitettu tulos on tuottokoron vähentämisen jälkeen lähtökohtaisesti nolla. Jos rahaston kirjanpidollinen tulos on elinkeinotoiminnan tulosta suurempi, tuottokorko määritetään kirjanpidollisen tuloksen perusteella. Tuottokorko maksetaan lähtökohtaisesti jälkikäteen viimeistään neljän kuukauden kuluessa rahaston tilikauden päättymisestä.

Voitonjakolainaa koskevan sopimuksen nimenomaisen määräyksen mu­kaan rahaston yhtiömiehet eivät vastaa voitonjakolainan pääoman takai­sin maksamisesta tai koronmaksusta, ja tietyissä olosuhteissa laina ja korko annetaan anteeksi, jos rahastolla ei kohderahaston purkuun men­nessä ole saatavissa riittävää kassavirtaa lainan ja korkojen kattamiseksi. Jos ilmenee, että kiinteän koron tai tuottokoron maksu tai nostetun lainapääoman takaisinmaksu on perustunut tietoihin, joita joudutaan jälkikäteen korjaamaan, rahastolla on oikeus vaatia liikaa maksettu määrä säätiöltä takaisin, ja säätiö on velvollinen viivytyksettä maksamaan kyseisen määrän takaisin rahastolle.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Kun otetaan huomioon A sr:n voitonjakolainan maksamista ja liikaa takaisin maksettua voitonjakolainaa koskevat velvoitteet sekä voitonjakolainalle maksettavan koron määräytymisperusteet, säätiön rahastolle antaman voitonjakolainan ehtoja on pidettävä epätavanomaisina. Säätiö on kuitenkin harjoittanut sijoitustoimintaa, joka on ollut passiivista ja joka ei ole täyttänyt elinkeinotoiminnan tunnusmerkkejä. Säätiön sijoitustoiminnastaan saamia tuloja on pidetty sen henkilökohtaisen toiminnan tulona eli verovapaina tuloina.

A sr:n ei edellä selostetuissa olosuhteissa ole katsottava ryhtyvän voitonjakolainan antamiseen B Ky:lle ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että suoritettavasta verosta vapauduttaisiin. Voitonjakolainasta säätiölle kertyvien korkotuottojen verotuksessa ei ole tilannetta kokonaisuutena arvioiden sovellettava verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n säännöksiä, vaan korkotuotot ovat säätiön henkilökohtaisen tulolähteen verovapaata tuloa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Verohallinnon verovuosille 2015 ja 2016 antama ennakkoratkaisu saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkumjämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ilmenee päätöksen liitteestä.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto:

"Kuten enemmistö myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Toisin kuin enemmistö hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Hallinto-oikeus on lausunut uutena ennakkoratkaisuna, että B Ky -nimisen rahaston voitonjakolainalle maksama korko ei ole säätiölle verovapaata tuloa. Hallinto-oikeuden ratkaisu on perustunut verotusmenettelylaista annetun lain 28 §:n veronkiertämissäännöksen soveltamiseen ja näkemykseen, jonka mukaan säätiön asema rinnastuu elinkeinoyhtymän asemaan. Säätiön valitus täällä on perustunut käsitykseen siitä, että veronkiertämissäännöksen soveltamisedellytykset eivät täyty.

Katson, että asiassa merkityksellistä tosiseikastoa, josta olen jäljempänä ilmenevin täydennyksin samaa mieltä kuin enemmistö, on oikeudellisesti arvioitava siitä riippumatta, mihin oikeusohjeisiin asiassa on vedottu. Ennen kuin asiassa tulee otettavaksi kantaa veronkiertämissäännöksen soveltamiseen, on selvitettävä, mihin lopputulokseen asiassa on päädyttävä tavanomaisen laintulkinnan keinoin.

Sovellettavat säännökset

Tuloverolain 4 §:n 1 momentin 1 kohdasta ilmenee, että elinkeinoyhtymänä pidetään tuota lakia sovellettaessa muun ohessa kommandiittiyhtiötä.

Avoimesta yhtiöstä ja kommandiittiyhtiöstä annetun lain (jäljempänä myös henkilöyhtiölaki) 1 luvun 1 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen (389/1988) mukaan tuon lain säännöksiä sovelletaan, jollei muussa laissa ole toisin säädetty, kun kaksi tai useampi harjoittaa sopimuksen perusteella yhdessä elinkeinotoimintaa yhteisen taloudellisen tavoitteen saavuttamiseksi. Luvun 2 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan avoin yhtiö ja kommandiittiyhtiö syntyvät yhtiömiesten sopimuksella (yhtiösopimus). Säännökset on muutettu lailla 1444/2015, joka on tullut voimaan 1.1.2016.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Henkilöyhtiölain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 17/2015 vp) yleisperusteluissa selostettaessa silloista nykytilaa on todettu, että yhtiön syntymiseksi tarvitaan kirjallinen, suullinen tai hiljainen sopimus yhtiön perustamisesta. Hiljaisesta sopimuksesta on kyse, kun sopimuksen osapuolet tosiasiallisesti menettelevät tietyllä tavalla. Avoimen yhtiön ja kommandiittiyhtiön syntyminen ei edellytä esimerkiksi yhtiön rekisteröimistä, toiminimeä tai yhtiömiehen asettamaa pääomapanosta.

Henkilöyhtiölakia on muutettu lailla 1444/2015 siten, että nykyisin avoin yhtiö ja kommandiittiyhtiö syntyvät vasta rekisteröimisellä. Lain voimaantulosäännöksistä kuitenkin johtuu, että myös sellaiseen rekisteröimättömään yhtiöön, joka on perustettu ennen lain voimaantuloa, sovelletaan henkilöyhtiölain säännöksiä koko sen ajan, jolle nyt kysymyksessä oleva ennakkoratkaisu on annettu.

Yhtiösuhteen olemassaolon tunnusmerkkeinä on oikeuskirjallisuudessa pidetty yhtiömiehiä, yhtiötarkoitusta, yhteistoimintaa yhteiseen lukuun sekä oikeustoimenvaraisuutta (Wilhelmsson – Jääskinen, Avoimet yhtiöt ja kommandiittiyhtiöt, 3. painos, 2001, s. 28-31). Tarkasteltaessa kysymystä rajanvedosta yhtiösuhteiden ja muiden varallisuusoikeudellisten yhteistoimintasuhteiden välillä on kiinnitetty huomiota muun ohessa tilanteeseen, jossa velaksiannosta saatava korvaus määräytyy osittain toiminnan tuloksellisuuden mukaan. Tällöin on todettu, että sopimussuhde voi joskus olla sellainen, että herää kysymys, onko vaihtuva korvausosuus itse asiassa osoitus osapuolten yhteisestä yhtiötarkoituksesta. Kysymyksen ratkaisemiseksi on esitetty, että on suoritettava yhteistoimintasuhteen kokonaisarvio. Korvausperusteen lisäksi yhteiseen hankkeeseen liittyvän päätöksentekovallan, tarkastusoikeuden ja myötävaikutusvelvollisuuden sisältö vaikuttaa siihen, onko kysymyksessä yhtiö vai muu sopimussuhde (mts. 36-37).

Tässä asiassa merkityksellisten tosiseikkojen kokonaisarvioinnin perusteella säätiön, D Oy:n ja C Oyj:n on katsottava allekirjoitettavalla sijoitussopimuksella perustavan sellaisen kommandiittiyhtiön, jonka äänetön yhtiömies myös säätiö on, vaikka sitä ei ole sellaiseksi nimetty. Asiassa on riidatonta, että D Oy:n ja C Oyj:n välillä vallitsee joka tapauksessa yhtiösuhde, ja sijoitussopimuksen ehdot sitovat kaikki osapuolet, siis myös säätiön, tämän yhtiötarkoituksen mukaiseen yhteistoimintaan yhteiseen lukuun. Sijoitussopimus ja sen toteuttamiseen olennaisesti liittyvä lainasopimus merkitsevät sitä, että kommandiittiyhtiö ei voi ilman säätiön hyväksyntää harjoittaa muuta kuin sijoitussopimuksessa tarkoin määriteltyä toimintaa. Kommandiittiyhtiöllä ja sen vastuunalaisena yhtiömiehenä toimivalla C Oyj:llä on lainasopimuksen mukaan samanlainen ja eräiltä osin jopa laajempi raportointivelvollisuus säätiöön kuin äänettömäksi yhtiömieheksi avoimesti nimettyyn D Oy:ön nähden. Sopimusehdot merkitsevät käytännössä sitä, että lähes koko kommandiittiyhtiön voitto ohjataan tuottokorkona säätiölle.

Mainituin perustein säätiötä on pidettävä elinkeinoyhtymän yhtiömiehenä, ja sen voitonjakolainalle maksettava tuottokoroksi nimitetty voitto-osuus on, kuten hallinto-oikeus on katsonut, säätiön veronalaista elinkeinotuloa. Asiassa ei ole tämän jälkeen enää tarpeen arvioida veronkiertämissäännöksen soveltamista. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa."

Asia Yleiskaavaa koskevat valitukset

Valittajat 1) Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

2) Villa-Urpo Oy

Päätös, jota valitukset koskevat

Itä-Suomen hallinto-oikeus 7.3.2016 nro 16/0069/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion kaupunginvaltuusto on 2.2.2015 tekemällään päätöksellä (§ 7) hyväksynyt Tahkon keskustan osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Villa-Urpo Oy:n valitukset Kuopion kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut valitusten hylkäämistä seuraavasti:

Yleiskaavamenettelyä ja kaavan sisältövaatimuksia koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Saman pykälän 3 momentin ensimmäisen lauseen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Suunnittelualue ja suunnittelutilanne

Tahkon keskustan osayleiskaavan suunnittelualue sijaitsee Nilsiässä noin 60 kilometriä Kuopion keskustasta koilliseen. Suunnittelualue käsittää Tahkon keskeisimmän matkailualueen Sääskiniemen. Alue rajautuu etelässä Tahkolaaksontien ja Tonttutien lähiympäristöön. Muilta osin alue rajautuu Syvärin järveen. Alueen pinta-ala on 453 hehtaaria, josta vesialuetta on 105 hehtaaria.

Ympäristöministeriön vuonna 2011 vahvistamassa Pohjois-Savon maakuntakaavassa alue on osoitettu matkailupalvelujen alueeksi (RM). Suunnittelumääräyksen mukaan Tahkon matkailualueen käytön suunnittelussa on muun muassa kiinnitettävä erityistä huomiota alueen yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen, luonnonarvoihin, ympärivuotisen matkailun mahdollistamiseen sekä yhtenäisiin viher- ja virkistysreitistöihin. Suunnittelualueella on voimassa Nilsiän kaupunginvaltuuston vuonna 2003 hyväksymä oikeusvaikutteinen Tahkovuoren osayleiskaava.

Suunnittelualueella on lukuisia asemakaavoja siten, että suurin osa suunnittelualueesta on asemakaavoitettua aluetta.

Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyn osayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan alueen keskeisimpiä ongelmia ovat liikenne ja pysäköinti haasteellisessa ympäristössä, toimintakeskittymien kaksinapaisuus sekä eri käyttäjien tasapuolinen huomiointi.

Villa-Urpo Oy:n valitus

Menettelyvirhettä koskeva valitusperuste

Valituksen mukaan kaavaehdotuksesta tiedottaminen on ollut harhaanjohtavaa liikennejärjestelyjen osalta. Kunnanhallituksen lausunnon mukaan kaavaselostuksen liitteenä ollut 12.9.2014 päivätty idealuonnos on tarkoitettu havainnollistamaan kaavan valmistelussa esillä olleita vaihtoehtoja. Kaavaehdotuksen ja hyväksytyn kaavan selostuksen liitteenä olevassa idealuonnoksessa on osoitettu kaksi vaihtoehtoista liikenneratkaisua, joista toinen pohjautuu nykyiseen katuratkaisuun ja toinen osayleiskaavaehdotuksen kaavakartassa esitettyyn ratkaisuun. Nähtäville asetetulla kaavaehdotuksen kaavakartalla osoitettu liikenneratkaisu on hyväksytty kaupunginvaltuustossa valituksenalaisella päätöksellä. Tähän nähden hallinto-oikeus arvioi, että kaavaehdotuksesta tiedottaminen ei ole ollut harhaanjohtavaa. Osayleiskaavan hyväksymispäätös ei ole syntynyt valituksessa esitetyllä perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Maanomistajien tasapuolinen kohtelu

Valituksessa on esitetty, että osayleiskaava loukkaa maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatetta, koska kaavassa kulku hotellille on osoitettu siten, että se ei mahdollista valittajan omistamien kiinteistöjen nykyistä käyttöä ja koska kiinteistöille ei ole osoitettu uutta rakennusoikeutta samassa suhteessa kuin muille kiinteistöille.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa valittajan omistamien kiinteistöjen alueet on osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C-5) ja katualueeksi. C-5-alue on kaavamerkinnän mukaan ydinkeskustan alue, joka varataan liike-, toimisto- ja palvelutiloille sekä asumiselle. Kaavamääräysten mukaan alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Pysäköinti sijoittuu pääasiassa pysäköintilaitoksiin. Alueen suunnittelussa on huomioitava kävelyalueet ja julkiset ulkotilat sekä näiden varteen rakennettavien julkisivujen yhtenäisyys ja alueiden/tilojen rajaus.

Kaavaselostuksen mukaan kaavamerkinnät ovat yleispiirteisiä ja aluerajaukset perusteltuja. Alueen tuleva kehitys on pitkälti alueella toimivien yksityisten yrittäjien ja investoreiden toiminnan varassa. C-merkintöjen yksityiskohdat tarkentuvat asemakaavoitusvaiheessa. Tehokkain rakentaminen sijoittuu selostuksen mukaan C-alueelle eli nykyisen matkailukeskuksen alueelle.

Kaupunginhallituksen valituksen johdosta antamassa lausunnossa todetaan, että valituksessa tarkoitettua aluetta kehitetään keskustatoimintojen alueena ja alueelle johdetaan Sääskiniementieltä katuyhteys. Rakennusoikeuksia ei kaavan lähtökohdista, yleispiirteisyydestä ja tarkoituksenmukaisuudesta johtuen ole osoitettu, vaan ne käsitellään asemakaavoituksessa.

Kun otetaan huomioon, että valittajan omistamien kiinteistöjen alue on osoitettu Tahkon keskustan tehokkaimmin rakennettavaksi keskustatoimintojen alueeksi ja että yleiskaavassa osoitetut aluevaraukset, mukaan lukien se, muutetaanko kiinteistöjen nykyistä käyttötarkoitusta, sekä aluevarausten rakennusoikeudet tarkentuvat asemakaavoituksessa, asiassa ei ole ilmennyt syytä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että valittajaa on kohdeltu epätasapuolisesti muihin kaava-alueen maanomistajiin verrattuna. Osayleiskaavan hyväksymispäätös ei ole valituksessa esitetyllä perusteella lainvastainen.

Liikenneturvallisuus, melu-, pöly- ja hajuhaitat

Valituksen mukaan kaavaratkaisu huonontaa oleellisesti liikenneturvallisuutta sekä aiheuttaa merkittäviä melu-, pöly- ja hajuhaittoja.

Kaavaselostuksen mukaan suunnittelussa ratkaistavia keskeisiä ongelmia alueella ovat liikenne ja pysäköinti haasteellisessa ympäristössä. Kaavaselostuksessa on kuvattu laajasti alueen liikenteellisiä olosuhteita kuten liikenneverkkoa, ajoneuvoliikenteen määrää ja liikenne-ennustetta, kevyen liikenteen väyliä, joukkoliikennettä, liikenneturvallisuutta ja liikenneonnettomuuksia. Myös osayleiskaavassa osoitettuja liikennejärjestelyjä koskevia kaavaratkaisuja on kuvattu kaavaselostuksessa laajasti ajoneuvoliikenteen, kevyen liikenteen, pysäköinnin ja raideliikenteen näkökulmista.

Selostuksen mukaan alueen pääyhteys on maantie 5775, Sääskiniementie. Tahkon matkailualueen tiiviimpi Sääskiniementien varteen rakentunut maankäyttö alkaa noin 350 metriä eteläisemmän kiertoliittymän eteläpuolelta ja jatkuu niemen kärkeen saakka. Yleinen tie (LT) päättyy ydinalueen (C) etelänpuoleiseen uuteen rakennettavaan kiertoliittymään. Sääskiniementie muuttuu matkailualueen keskuksen kohdalla kokoojakaduksi. Kadun linjaus muutetaan nykyistä keskustakorttelia halkovasta sitä (itäpuolelta) kiertäväksi. Väylän ilmettä kehitetään kokoojakadulle ominaisemmaksi ja samalla parannetaan sen liikenneturvallisuutta. Sääskiniementien molemmin puolin jäävät lomarakentamisen alueet ovat saavutettavissa pistomaisten katujen kautta. Alueen muita katuja kehitetään raittimaisina asuntokatuina. Keskustan kohdalla Sääskiniementien alittava alikulku poistuu käytöstä tien uuden linjauksen ja keskustan rakentumisen myötä. Keskusta rakentuu kokonaan kävelyalueeksi. Selostuksen mukaan alueen suunnittelussa on huomioitava kävelyalueiden, julkisten ulkotilojen sekä näiden varteen rakennettavien rakennusten julkisivujen yhtenäisyys, tilojen rajaus ja mittakaava. Pysäköinti Tahkon keskustan alueella hoidetaan pääasiassa rakenteellisin ratkaisuin eli pysäköintilaitoksissa, kellaripysäköintinä ja pysäköintikansiratkaisuin.

Kaupunginhallituksen antaman lausunnon mukaan keskustatoimintojen alueelle ohjautuu vain sinne suuntautuva liikenne. Mökkikylän liikenne eriytetään omaksi alueekseen, jolloin nykyinen läpiajoliikenne poistuu. Tämä ottaa huomioon myös alueen kevyen liikenteen olosuhteiden kehittämisen. Liikenteelliset asiat ratkaistaan lopullisesti asemakaavoituksessa ja muussa yksityiskohtaisessa suunnittelussa.

Hallinto-oikeus arvioi saatuun selvitykseen nähden, että yleiskaavaa laadittaessa on otettu huomioon mahdollisuudet liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ja mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön sekä ympäristöhaittojen vähentäminen. Osayleiskaavan hyväksymispäätös ei ole valituksessa esitetyllä perusteella lainvastainen siltä osin kuin valitusperusteet koskevat liikenneturvallisuutta ja liikenteestä aiheutuvia haittoja.

Villa-Urpo Oy:n valitusperusteita koskeva johtopäätös

Hallinto-oikeus arvioi edellä esitettyyn nähden, että valituksenalaisen yleiskaavan pohjalta on laadittavissa valituksessa mainittujen kolmen kiinteistön alueelle ja niiden läheiselle keskustatoimintojen alueelle sellainen asemakaava, joka täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momenteissa tarkoitetut asemakaavan sisältövaatimukset. Valituksenalainen päätös ei ole Villa-Urpo Oy:n valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskuksen) valitus

ELY-keskuksen valituksen mukaan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikalle ei voida osoittaa keskustatoimintojen alueen mukaista tehokasta rakentamista ilman, että paikka hävitetään tai sitä heikennetään luonnonsuojelulain 49 §:ssä kielletyllä tavalla. Ristiriitaisten alueidenkäyttöintressien yhteensovittaminen olisi tullut tehdä yleiskaavassa. Yleiskaavan oikeusvaikutukset ovat epäselvät keskenään ristiriitaisten merkintöjen ja määräysten johdosta. Valituksen mukaan yleiskaava ei täytä Ahopellontien itäpuolelle osoitetun keskustatoimintojen alueen C-6 osalta laissa säädettyjä sisältövaatimuksia ja on myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen.

Kaavaselostuksen luvussa 4.5, jossa esitellään kaavaratkaisun sisältö, esitetään, että rakentamisalueiden rajauksia on tarkasteltu suhteessa aiemmin tehtyihin ja uusiin lajikartoituksiin. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja on pyritty säilyttämään ja rajaamaan rakentamisalueet niin, etteivät ne merkittävästi heikennä lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Luvussa esitetään, että C-6-alueen eteläreunalla, osittain kaavoitetun rakentamisalueen kanssa päällekkäin on liito-oravan elinalue, jossa puusto tulee säilyttää. Liito-oravan elinalueen ydin sekä merkittävimmät havainnot ovat viereisellä VU-3 ja VL-1-alueilla. Lajin esiintymistä alueella on syytä seurata. Yksityiskohdat tarkentuvat yksityiskohtaisessa suunnittelussa.

Kaavaselostuksen vaikutusarvioinnissa todetaan muun ohessa, että kaava säilyttää merkittävässä määrin luontoselvityksessä kartoitetut arvokkaat luontokohteet, luonnonsuojelulain 49 §:n mukaiset liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikat sekä vesilain mukaiset norot ja että liito-oravien elinympäristöt säilyvät pääosin virkistysalueiden yhteydessä. Vaikutusarvioinnissa todetaan myös, että erityisesti keskusta-alueella saavutetaan tavoiteltu tiivis rakentaminen, joka on paikan olosuhteet ja käyttäjän mittakaavan huomioivaa.

Kaupunginhallitus on esittänyt valituksen johdosta antamassaan lausunnossa muun ohessa, että kaavassa on katsottu asiaa kokonaisvaltaisesti turvaten liito-oravan elinolosuhteet ja edelleen, että kaavaselostus täydentää liito-oravan huomioimisen näkökohdan kehittämistoimenpiteiden osalta. Kehittämisasiaa kaavassa katsotaan laajemmin, ei vain pelkästään C-6-alueen osalta, vaan myös siihen rajoittuvien viereisten viheralueiden osalta. Lausunnon mukaan ELY-keskuksen näkemys erottelee maankäyttömuodot jo yleiskaavavaiheessa eli ratkaistavan asian suhteen liian aikaisessa vaiheessa perustuen vain tämänhetkiseen tietämykseen. Näkemyksellään ELY-keskus ei anna sijaa tarkentuvalle suunnittelulle. Yleispiirteisen kaavan täsmentyminen on tarkentuvan suunnittelun luonteen mukainen ratkaisu. ELY-keskuksen näkemys ei lausunnon mukaan huomioi yleis- ja asemakaavojen tarkkuustasoja, ratkaisumahdollisuuksia lieventävine toimenpiteineen, toteutusaikataulua eikä liito-oravaan kohdistuvia mahdollisesti tapahtuvia muutoksia varsinkin, kun kyse on elävästä paljon liikkuvasta olennosta.

Hallinto-oikeus arvioi, että kaavaselostuksesta ja kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että Tahkon keskustan osayleiskaavaa laadittaessa pyrkimyksenä on ollut se, että kokonaisuutena arvioiden liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalueiden heikennys ei ole merkittävä. Hallinto-oikeus toteaa, ettei kaavaratkaisu voi laillisesti perustua siihen lähtökohtaan, että liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalueen heikennys ei ole merkittävä, vaan kaavaratkaisun on oltava sellainen, ettei kaavan toteuttaminen hävitä eikä heikennä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Poikkeuksen myöntäminen hävittämis- ja heikentämiskiellosta kuuluu ELY-keskuksen toimivaltaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että mitä tehokkaampi kaavassa osoitettu käyttötarkoitus on ja mitä enemmän käyttötarkoituksen tehokkuus edellyttää alueen puuston poistamista, sitä huonommin tällainen käyttötarkoitus turvaa liito-oravan säilymisen. Yleiskaavassa on kuitenkin mahdollista ohjata suunnittelumääräyksellä asemakaavan laatimista siten, että liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikat turvataan myös rakentamiseen tarkoitetuilla alueilla. Yleiskaavamääräyksiä annettaessa on huolehdittava siitä, että alueelle on mahdollista laatia maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset täyttävä asemakaava.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa Tahkon keskustan ydinalue on osoitettu keskustatoimintojen alueeksi merkinnällä C-5. Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on ydinkeskustan alue, joka varataan liike-, toimisto- ja palvelutiloille sekä asumiselle. Alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Pysäköinti sijoittuu pääasiassa pysäköintilaitoksiin. Alueen suunnittelussa on huomioitava kävelyalueet ja julkiset ulkotilat sekä näiden varteen rakennettavien julkisivujen yhtenäisyys ja alueiden/tilojen rajaus. Ahopellontien itäpuolelle on osoitettu noin kolmen hehtaarin laajuinen keskustatoimintojen alue merkinnällä C-6. Merkinnän mukaan alue varataan ydinkeskustan aluetta tukevaan kerrostalovaltaiseen rakentamiseen. Määräyksen mukaan alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Tästä C-6-alueesta kattaa noin yhden kolmasosan osa-aluemerkintä luo-1 eli luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue. Merkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon liito-oravien pesäpuiden, niiden ympäristöjen sekä liito-oravan liikkumisen turvaaminen. C-6-alueen etelä- ja itäpuolelle on osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen aluetta.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaava-alueella on tehty liito-oravaselvitykset vuosina 2006 ja 2013. Selvityksiin liittyvät karttaesitykset on toimitettu hallinto-oikeudelle. Liito-oravan elinalueiden selvityksessä on tutkittu liito-oravan esiintymistä ja kulkureittejä suunnittelualueella. Selvityksessä on jaoteltu esiintymisalueet liito-oravan reviirin ydinalueeksi ja toisaalta liito-oravalle soveltuvaksi metsäksi, jossa on tehty liito-oravahavaintoja. Ydinalueet ja muut alueet on määritelty sen perusteella, millä alueilla on havaittu eniten liito-oravan papanoita (luokat 1–5). Nyt kysymyksessä oleva alue on tuossa luokittelussa arvioitu liito-oravalle soveltuvaksi metsäksi, jossa on havaittu liito-oravan papanapuita. Alueella on havaittu viimeisimmässä liito-oravaselvityksessä reilun puolen hehtaarin alueella 17 puuta, joiden juurella on ollut liito-oravan papanoita. Samalta alueelta on löydetty myös vuonna 2006 tehdyssä selvityksessä runsaasti merkkejä liito-oravan esiintymisestä alueella. Esiintymisalue on osoitettu kaavassa luo-1-merkinnällä. Valituksessa tarkoitetun alueen eteläpuolella on selvityksen mukaan liito-oravan ydinalue, jossa on havaittu kolopuita sekä sellaisia papanapuita, joiden läheisyydestä on havaittu satoja papanoita (luokat 4 ja 5). Nyt kysymyksessä olevaa aluetta ei siten asiassa esitetyn varsin yksityiskohtaisen selvityksen perusteella ole voitu pitää vuonna 2013 liito-oravan ydinalueena, mutta havaintojen perusteella kuitenkin liito-oravalle sopivana metsänä, jossa liito-oravia on useiden vuosien ajan esiintynyt eli vähintäänkin luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettuna liito-oravan levähdyspaikkana.

Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeää aluetta (luo-1) koskevassa suunnittelumääräyksessä on huomioon otettaviksi määrätty liito-oravan pesäpuut, niiden ympäristöt sekä liito-oravan liikkuminen. Suunnittelumääräystä on pidettävä varsin suppeasti ilmaistuna, kun otetaan huomioon liito-oravan suojelun perustana oleva luontodirektiivi ja luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentti, joissa on kielletty liito-oravan paitsi lisääntymis- myös levähdysalueiden heikentäminen ja hävittäminen. Kun otetaan kuitenkin huomioon, että suunnittelumääräystä sovellettaessa on otettava huomioon suoraan lain nojalla luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa mainittu kielto, suunnittelumääräystä on sinänsä pidettävä riittävänä ohjaamaan tarkempaa suunnittelua liito-oravan suojelun näkökulmasta.

Keskustatoimintojen C-6-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on kerrostalovaltaista ydinkeskustan aluetta tukevaa aluetta. Aluetta voidaan siten suunnitella varsin monenlaiseen tarkoitukseen kuten liike-, toimisto- ja palvelukäyttöön, asumisen käyttöön sekä niihin liittyvään virkistyskäyttöön. Alueen käyttötarkoitus matkailukeskuksen ydinkeskustaa tukevana alueena ei hallinto-oikeuden arvion mukaan edellytä alueen käyttöä tarkemmin suunniteltaessa pelkästään tiivistä ja yhtenäistä rakentamista. Kaavassa ei ole määrätty rakentamisen määrästä. Liito-oravan esiintymisestä saatu selvitys C-6-alueella osoittaa, että liito-oravan käyttämiä puita on melko tiheästi noin puolen hehtaarin suuruisella alueella. Huomioon ottaen edellä liito-oravan esiintymisestä esitetty selvitys sekä C-6-alueen laajuus ja aluetta koskevan kaavamääräyksen sisältö hallinto-oikeus kuitenkin arvioi, että tarkemmassa suunnittelussa on mahdollista sovittaa yhteen alueen pääkäyttötarkoitus ja liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojeleminen. Tähän nähden, kun otetaan lisäksi huomioon luo-aluetta koskeva tarkempaa suunnittelua ohjaava määräys, hallinto-oikeus arvioi, että kaava ei hävitä liito-oravan lisääntymis- eikä levähdyspaikkoja. Valituksenalainen päätös ei ole Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (8.4.2005/202), 191 § 1 momentti ja 197 § 1 momentti

Kuntalaki 4 § (17.3.1995/365)

Hallintolaki 44 § 1 momentti 3 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Terhi Helttunen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan nykyisen Ahopellon tien itäpuolelle osoitetun keskustatoimintojen alueen C-6 osalta.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksessään arvioinut virheellisesti kaavan mukaisen maankäytön ja liito-oravan suojelun yhteensovittamismahdollisuudet, alueen merkityksen liito-oravan kannalta ja kaavaratkaisun lainmukaisuuden valituksenalaiselta osin. Kaavan mittakaavaa ja ohjaustarkkuutta, liito-oravan elinympäristölle asetettavia riittäviä ja välttämättömiä ehtoja taikka alueen olosuhteita muutoinkaan ei ole otettu hallinto-oikeuden päätöksessä huomioon.

Kaava ei täytä valituksen kohteena olevan keskustatoimintojen alueen C-6 osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädettyjä sisältövaatimuksia. Yleiskaavalle asetettavat sisältövaatimukset huomioon ottaen puheena olevaa aluetta ei ole voitu osoittaa keskustatoimintojen alueeksi niillä kaavamerkinnöillä ja kaavamääräyksillä, joilla alue on valituksenalaisessa kaavassa osoitettu. Kaavaratkaisu ei ota huomioon luonnonarvojen vaalimista, kun otetaan huomioon kaavaan liittyvissä selvityksissä todetut luonnonarvot ja luonnonsuojelulain säännökset. Kaava, jonka toteuttaminen edellyttäisi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetun lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämistä tai heikentämistä, ei lähtökohtaisesti täytä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä sisältövaatimuksia.

Keskustatoimintojen aluevarauksen tarkoittamaa maankäyttöä ei voida asemakaavalla toteuttaa. Valituksenalaisen alueen pääkäyttötarkoitusta C-6 ja liito-oravan suojelun vaatimuksia ei ole mahdollista sovittaa yhteen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Alue on yleiskaavan sisältövaatimusten mukaan osoitettava muulla aluevarausmerkinnällä. Kyse ei ole keskustatoimintojen alueen tarkoittamasta maankäytöstä.

Alueen merkityksestä liito-oravan kannalta on tehty hallinto-oikeuden päätöksessä virheellinen arvio. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka on ympäristöstään selvästi erottuva katujen, rakennettujen ja avonaisten entisten peltoalueiden rajaama alue. Kyseessä oleva varsin pienialainen metsikkö on yksi liito-oravan elinpiirin ydinalueista kaava-alueella. Eri vuosina (2006, 2013) alueelta tehdyt havainnot kertovat osaltaan lisääntymis- ja levähdyspaikan pysyvyydestä. Tätä tulkintaa tukevat myös kevään 2016 havainnot. Tällaisen ydinalueen tietynlaisena vähimmäispinta-alana voidaan pitää yhtä hehtaaria, joka on myös puheena olevan metsikön pinta-ala. Alueella on merkitystä laajemminkin kaava-alueen liito-oravan elinolosuhteiden kannalta, osana etelä-pohjoissuuntaisia yhteyksiä.

Rakentamisen kannalta puheena oleva osin kallioinen tiheähkö rinnekuusikko on sen kaltainen, että käytännössä mikä tahansa maankäytön muutos alueella edellyttäisi varsin huomattavia metsänkäsittelytoimenpiteitä ja rakentaminen myös maaston muokkaamista rakentamiseen soveltuvaksi. Kyseessä on ELY-keskuksen asiantuntija-arvion perusteella liito-oravan elinpiirin ydinalue, jollaisella ei käytännössä voida tehdä metsänkäsittelytoimenpiteitä. Keskustatoimintojen aluevarausta ei ole mahdollista toteuttaa yksityiskohtaisessa kaavoituksessa ilman, että puheena olevaa lisääntymis- ja levähdyspaikkaa heikennetään tai että se hävitetään. Liito-oravan suojelu mahdollistaa alueella vain liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelun vaatimukset huomioon ottavan käytön viheralueena. Tämä olisi pitänyt yleiskaavan sisältövaatimukset huomioon ottaen huomioida tämän käyttötarkoituksen osoittavalla aluevarausmerkinnällä.

ELY-keskuksen edustajat (luonnonsuojelun ylitarkastaja Anne Grönlund ja ympäristölakimies Aleksi Heinilä) kävivät paikalla 22.3.2016. Paikalla käynnin yhteydessä puheena olevan C-6-alueen eteläosan metsikössä havaittiin 34 liito-oravan papanoin merkitsemää puuta. Papanoiden määrä puuta kohti vaihteli, mutta alueella oli toistakymmentä hyvin selvästi merkittyä (luokkiin yli 50 ja yli 100 papanaa kuuluvaa) puuta.

Villa-Urpo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi Villa-Urpo Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaava kohtelee maanomistajia epätasapuolisesti. Kaava estää Villa-Urpo Oy:n omistamien kiinteistöjen käytön aiemmalla tavalla sekä aiheuttaa kiinteistöjen arvon alentumisen. Kiinteistö 297-499-13-99 jää kokonaan kaavan tiealueen alle.

Keskustatoimintojen alueen liikenne aiheuttaisi Villa-Urpo Oy:n kiinteistölle merkittävää haittaa. Haittojen vähentämiseksi suunniteltujen pysäköintilaitos-, kellaripysäköinti- ja pysäköintikansiratkaisujen toteutuminen on epävarmaa.

Kaavoitusprosessin aikana on asianosaisille tiedottaminen ollut puutteellista ja vastoin julkisuusperiaatetta.

Kuopion kaupunginhallitus on antanut selityksen ELY-keskuksen ja Villa-Urpo Oy:n valitusten johdosta. Kaupunginhallitus on ELY-keskuksen valituksen johdosta muun ohella esittänyt, että kohdassa C-6 kaava ominaisuusmerkinnällä (luo-1) varmistaa liito-oravan huomioimisen aina yksityiskohtaiseen suunnitteluun saakka ottaen näin huomioon luonnonsuojelulain 49 §:n. Villa-Urpo Oy:n valituksen johdosta kaupunginhallitus on muun ohella todennut, että maanomistajien tasapuolinen kohtelu ja lopullinen katuyhteyden sijainti varmistetaan asemakaavoituksen yhteydessä. Kaavaprosessi ja siihen liittyvä tiedottaminen ovat olleet maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut kaupunginhallituksen selityksen johdosta vastaselityksen.

Villa-Urpo Oy:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen kaupunginhallituksen selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Ahopellontien itäpuolelle on osoitettu noin kolmen hehtaarin suuruinen keskustatoimintojen alue C-6. Merkinnän selityksen mukaan alue varataan ydinkeskustan aluetta tukevaan kerrostalovaltaiseen rakentamiseen. Määräyksen mukaan alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Tästä C-6-alueesta kattaa noin yhden kolmasosan osa-aluemerkintä luo-1 eli luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue. Merkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon liito-oravien pesäpuiden, niiden ympäristöjen sekä liito-oravan liikkumisen turvaaminen. C-6-alueen etelä- ja itäpuolelle on osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen aluetta (VU-3).

Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä luo-1-alue on rakentamaton noin hehtaarin kokoinen kuusivaltainen metsäsaareke, joka itäpuoleltaan rajautuu harmaaleppävaltaiseen lehtipuualueeseen. Liito-oravan esiintymistä on kartoitettu alueella vuosina 2006 ja 2013. Vuonna 2006 tehdyssä selvityksessä luo-1-alueelta ja sen välittömästä tuntumasta löytyi 25 liito-oravan papanoin merkitsemää puuta. Vuonna 2013 tehdyssä kartoituksessa samalta alueelta löytyi 17 liito-oravan merkitsemää puuta. ELY-keskuksen 22.3.2016 paikalla käynnin yhteydessä löytyi alueelta 34 liito-oravan papanoin merkitsemää puuta. Kyseessä olevaa aluetta on selvitysten perusteella pidettävä liito-oravan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin suojaamana liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkana.

Luo-1-alueen toteuttaminen alueen pääkäyttötarkoituksen mukaisesti kerrostalovaltaisena alueena ei ole mahdollista kaavan hyväksymisajankohtana tiedossa olleen liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan vuoksi. Kyseessä on kuitenkin yleispiirteinen yleiskaava, jonka maankäyttöratkaisut täsmentyvät asemakaavaa laadittaessa. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon C-6-alueen koko, luo-1-aluetta koskevan suunnittelu-määräyksen velvoittavuus ja se, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin hävittämis- ja heikentämiskielto on voimassa luo-1-aluerajauksen ulkopuolellakin, yleiskaava ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin sisältövaatimusten vastainen. Yleiskaavaa laadittaessa on otettu huomioon alueen liito-oravaesiintymään liittyvät luonnon­arvot. Yleiskaava suunnittelumääräyksineen ohjaa riittävällä tavalla asemakaavan laatimista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ELY-keskuksen valituksesta ei ole perusteita.

Villa-Urpo Oy:n valitus

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen yhtiön valituksesta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

Asia Maataloustukien takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja A, Lapua

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.10.2015 nro 15/0543/1

Asian aikaisempi käsittely

Lapuan maaseutuelinkeinoviranomainen on 25.8.2014 tekemillään viidellä erillisellä päätöksellä päättänyt periä A:lta takaisin vuoden 2013 luonnonhaittakorvausta 68 euroa, luonnonhaittakorvauksen kansallista lisäosaa 34 euroa, ympäristötukea 9,10 euroa, valkuais- ja öljykasvipalkkiota 18,41 euroa sekä pohjoista hehtaaritukea 16,22 euroa. Takaisinperittäville määrille ei ole määrätty korkoa.

Päätösten perustelujen mukaan hakijan ilmoittama pinta-ala ei vastaa hyväksyttyä.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 20.11.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimukset edellä mainituista takaisinperintäpäätöksistä.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Säädökset ja niiden soveltaminen alle 100 euron takaisinperinnöissä

Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain 31 §:n 2 momentin mukaan takaisinperinnästä voidaan luopua, jos takaisin perittävä määrä on alle 100 euroa ilman korkoja tuensaajaa ja myönnettyä yksittäistä tukea kohden. Saman pykälän 3 momentin mukaan Euroopan unionin kokonaan tai osittain rahoittaman tuen takaisinperinnästä, takaisinperittävän määrän laskemisesta, korosta ja takaisinperinnän määräajasta säädetään tilatukiasetuksen soveltamisasetuksessa ja Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta annetussa neuvoston asetuksessa (EY, Euratom) N:o 2988/95.

Komission asetuksen 1290/2005 33 artiklassa säädetään maaseuturahastosta maksettavien tukien takaisinperinnästä. Artiklan 33 kohdan 7 mukaan jäsenvaltio voi päättää lopettaa takaisinperintämenettelyn maaseudun kehittämisohjelman päättämisen jälkeen 32 artiklan 6 kohdassa säädetyin edellytyksin.

Komission asetuksen 1290/2005 32 artiklan 6 mukaan jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa jättää takaisinperinnän suorittamatta. Tällainen päätös voidaan tehdä vain, jos:

a) takaisinperinnästä aiheutuneet ja ennakoitavat kustannukset ovat yhteensä suuremmat kuin takaisin perittävä määrä;

b) takaisinperintä osoittautuu mahdottomaksi velallisen tai väärinkäytöksestä oikeudellisesti vastuussa olevien henkilöiden maksukyvyttömyyden vuoksi, joka on todettu ja hyväksytty asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Komission asetuksen (EY) N:o 1034/2008 artiklan 5 a mukaan asetuksen (EY) N:o 1290/2005 32 artiklan 6 kohdan a alakohdan ja 33 artiklan 7 kohdan edellytysten katsotaan täyttyvän, jos tuensaajalta takaisin perittävä määrä on tukijärjestelmässä myönnetyn yksittäisen tuen osalta ja ilman korkoja alle 100 euroa.

Edellä mainitut säädökset tarkoittavat sitä, että maaseuturahastosta rahoitettavat luonnonhaittakorvausta ja ympäristötukea koskevat alle 100 euron suuruiset takaisinperinnät voidaan lopettaa kehittämisohjelman päättämisen jälkeen. Ennen sitä liikaa maksetut määrät on perittävä takaisin.

Maataloustukirahastosta maksettavat tuet voidaan jättää asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa perimättä takaisin, jos tuensaajalta takaisin perittävä määrä on tukijärjestelmässä myönnetyn yksittäisen tuen osalta ja ilman korkoja alle 100 euroa. Siten esimerkiksi valkuais- ja öljykasvipalkkiota koskevasta alle 100 euron takaisinperinnästä on joissain tilanteissa mahdollista luopua.

Kansallisten tukien osalta maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain 31 §:n 2 momentin mukaan takaisinperinnästä voidaan luopua, jos takaisinperittävä määrä on alle 100 euroa ilman korkoja tuensaajaa ja myönnettyä yksittäistä tukea kohden. Siten LFA:n kansallisen lisäosan ja pohjoisen hehtaarituen takaisinperinnästä voidaan luopua, kun perittävä määrä on alle 100 euroa.

Valkuais- ja öljykasvipalkkion, LFA:n kansallisen lisäosan ja pohjoisen hehtaarituen takaisinperintöjen kohdalla maaseutuelinkeinoviranomaisella on säännösten mukaan mahdollisuus luopua takaisinperinnästä, kun perittävä määrä on alle 100 euroa. Perimättä jättäminen on näissäkin tapauksissa viranomaisen harkinnassa eikä säännöksistä seuraa velvoitetta perimättä jättämiseen.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on kahdessa päätöksessään todennut, että alle 100 euron suuruiset takaisinperinnät olisi ollut kohtuullista jättää perimättä. Säädöspohjana takaisinperinnästä luopumiselle on mainittu komission asetuksen 796/2004 73 artiklan 8 kohta, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat päättää olla perimättä takaisin sellaisia määriä, jotka ovat ilman korkoja enintään 100 euroa viljelijää ja palkkiokautta kohti, jos kansallisessa lainsäädännössä säädetään tällaisissa tapauksissa perimättä jättämisestä. Kansallisessa lainsäädännössä on tuolloin ollut voimassa maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä annetun lain (1336/1992) 7 §, joka on mahdollistanut takaisinperinnästä luopumisen. Sovellettu komission asetus on kumottu asetuksella 1122/2009, eikä uuteen asetukseen sisälly vastaavaa säännöstä perimättä jättämisestä. Valituslautakunnan päätökset koskevat yksittäisiä valituksia eikä niillä ole velvoittavuutta tai ennakkopäätösvaikutusta muihin ratkaisuihin. Toki ohjeena lain soveltamisesta niillä on merkitystä.

Maaseutuvirastosta annettuun lakiin (666/2006) ja maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain 6 §:ään perustuen Maaseutuvirasto ohjaa ja valvoo tukijärjestelmien toimeenpanoa sekä muita viranomaisia näiden hoitaessa maksajaviraston vastuulle kuuluvia tehtäviä. Näihin tehtäviin liittyen Maaseutuvirasto on ohjeistanut kuntia ja ELY-keskuksia menettelyssä alle 100 euron takaisinperintöjen osalta. Kuntien maaseutuelinkinoviranomaisilla on velvollisuus lähtökohtaisesti noudattaa annettuja ohjeita ja niistä poikkeamiselle pitää olla erityisen vahvat perusteet. Pelkkä mahdollisuus toisensisältöiseen ratkaisuun ei ole peruste toimia vastoin annettuja ohjeita.

Edellä esitetyillä perusteilla takaisinperintäpäätöksissä ei ole todettavissa sellaista virhettä, joka tulisi oikaista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen edellä mainitusta Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt vaatimuksen Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen määräämän käsittelymaksun poistamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuuleminen

Hallintolain 33 §:n mukaan asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika.

Maaseutuelinkeinoviranomainen on lähettänyt A:lle kuulemiskirjeet, jotka hän on saanut. A:n mukaan takaisinperintää koskevat kuulemiskirjeet oli postitettu 18.8.2014 ja selityksen antamiselle varattu määräaika päättyi 20.8.2014. Kuulemiselle varattu aika on ollut liian lyhyt ja asian käsittelyssä on siten tapahtunut menettelyvirhe. Koska A on kuitenkin voinut esittää mielipiteensä ja tarpeelliseksi katsomansa selvitykset asiassa oikaisuvaatimusmenettelyssä, hallinto-oikeus ei palauta asiaa uudelleen käsiteltäväksi, vaan ratkaisee asian välittömästi enemmän viivytyksen välttämiseksi.

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Alempana oikeusohjeissa tarkemmin yksilöidyn neuvoston asetuksen 1290/2005 maaseuturahastoa koskevan 33 artiklan 7 kohdan mukaan jäsenvaltio voi päättää lopettaa takaisinperintämenettelyn maaseudun kehittämisohjelman päättämisen jälkeen 32 artiklan 6 kohdassa säädetyin edellytyksin. Asetuksen maataloustukirahastoa koskevan 32 artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa jättää takaisinperinnän suorittamatta. Alakohdan a mukaan tällainen päätös voidaan tehdä vain, jos takaisinperinnästä aiheutuneet ja ennakoitavat kustannukset ovat yhteensä suuremmat kuin takaisin perittävä määrä.

Alempana oikeusohjeissa tarkemmin yksilöidyn komission asetuksen 885/2006 5 a artiklan (de minimis -sääntö) mukaan asetuksen (EY) N:o 1290/2005 32 artiklan 6 kohdan a alakohdan ja 33 artiklan 7 kohdan edellytysten katsotaan täyttyvän, jos tuensaajalta takaisin perittävä määrä on tukijärjestelmässä myönnetyn yksittäisen tuen osalta ja ilman korkoja alle 100 euroa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamista.

Alempana oikeusohjeissa tarkemmin yksilöidyn parlamentin ja neuvoston asetuksen 1306/2013 54 artiklasta ilmenevät samanlaiset lähtökohdat siitä, että jäsenvaltiot voivat jättää takaisinperinnän suorittamatta asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, muun muassa kun tuensaajalta takaisin perittävä määrä on tukijärjestelmässä myönnetyn yksittäisen tuen tai tukitoimen osalta ja ilman korkoja alle 100 euroa.

Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain 31 §:n 2 momentista ilmenee muun muassa, että takaisinperinnästä voidaan luopua, jos takaisinperittävä määrä on alle 100 euroa ilman korkoja tuensaajaa ja myönnettyä yksittäistä tukea kohden.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Tilalle on tehty valvonta, joka on koskenut vuoden 2013 tukihakemuksella ilmoitettuja pinta-aloja. Valvontatulokset, joiden mukaan valvontapöytäkirjassa selostettujen lohkojen mitattu ala on ollut pienempi kuin tukihakemuksessa ilmoitettu ala, ovat johtaneet valituksenalaisiin takaisinperintöihin. Kunkin yksittäisen takaisin maksettavaksi määrätyn tuen pääomamäärä on alle 100 euroa, vaikka ne yhteensä ovat yli 100 euroa.

Edellä selostettujen unionin oikeuden ja asiasta annettujen kansallisten säädösten sanamuodon mukaan ja kun maaseudun kehittämisohjelma vuosille 2007–2013 on jo päättynyt, viranomaisella on nyt kyseessä olevien tukimuotojen osalta harkintavaltaa sen suhteen, peritäänkö tuen saajalta takaisin yksittäistä tukea koskevia alle sadan euron suuruisia määriä. Viranomaisen harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Saadun selvityksen mukaan maaseutuelinkeinoviranomainen on päätöksiä tehdessään noudattanut Maaseutuviraston asiasta 3.1.2007 ja 29.8.2012 antamia ohjeita, joiden mukaan 3–100 euron suuruiset summat tulee periä takaisin ja että ensisijaisena perintätapana pidetään kuittausta. Asiassa ei ole tullut esiin seikkoja, joiden nojalla voitaisiin katsoa maaseutuelinkeinoviranomaisen käyttäneen harkintavaltaansa vastoin hallinnon oikeusperiaatteita tai muutoin lainvastaisesti.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisuilla ei ole sellaista oikeudellisesti sitovaa vaikutusta, joka olisi estänyt maaseutuelinkeinoviranomaista antamasta nyt kyseessä olevia takaisinperintäpäätöksiä.

Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain 31 §:ssä on nimenomaisesti säädetty niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä jo maksettua tukea voidaan periä takaisin. Näin ollen sillä seikalla, että tuen maksamista koskevat päätökset, joissa tuki on maksettu tukihakemuksessa esitettyjen pinta-alojen perusteella, ovat lainvoimaisia, ei ole asiassa merkitystä.

Edellä mainituin perustein valituksenalaisia päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

ELY-keskuksen käsittelymaksu

A:n on katsottava vaativan, että hallinto-oikeus poistaa ELY-keskuksen oikaisupäätöksestä perityn 80 euron käsittelymaksun.

ELY-keskuksen määräämästä julkisoikeudellisesta käsittelymaksusta tulisi pääsäännön mukaisesti tehdä oikaisuvaatimus maksun määränneelle viranomaiselle kuuden kuukauden määräajassa. Asian luonteen vuoksi hallinto-oikeus on enemmän viivytyksen välttämiseksi tutkinut A:n vaatimuksen perustevalituksena. Koska A:n oikaisuvaatimus on hylätty ja koska hallinto-oikeuskaan ei ole tällä päätöksellä muuttanut maaseutuelinkeinoviranomaisen päätöstä A:n eduksi, ELY-keskuksen A:lle oikaisupäätöksestä määräämää maksua ei poisteta.

Oikeudenkäyntikulut

Koska A on hävinnyt juttunsa, hänelle ei määrätä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Neuvoston asetus (EY) N:o 1290/2005 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 32 artikla 6 kohta sekä 33 artikla 1 kohta ja 7 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 54 artikla

Komission asetus (EY) N:o 885/2006 neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 5 a artikla

Laki maatalouden tukien toimeenpanosta 6 § ja 31 §

Valtioneuvoston asetus Euroopan unionin kokonaan tai osittain rahoittamien pinta-alaperusteisten tukien valvonnasta (591/2007) 22 § ja 23 §

Valtioneuvoston asetus vuodelta 2013 maksettavien kansallisten kasvintuotannon tukien ja kotieläintukien valvonnasta (378/2013) 7 §

Hallintolaki 33 § ja 34 §

Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 9 §

Valtioneuvoston asetus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen maksullisista suoritteista vuonna 2014 3 § 5 kohta

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, Minna Koskinen ja Terhi Sunnari. Esittelijä Marketta Lehtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi A on vaatinut, että hänelle palautetaan oikaisupäätösmaksu 80 euroa ja oikeudenkäyntimaksu 97 euroa ja että hänen oikeudenkäyntikulunsa korvataan.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kuulemiselle annettu määräaika ei ole ollut hallintolain mukainen ja takaisinperintämenettely on ollut tältä osin puutteellinen. Lain mukaan kuulemisen on tapahduttava ennen päätöksen tekemistä eikä sen jälkeen. Oikaisuvaatimusmenettely on kokonaan eri asia ja se maksaa oikaisuvaatimuksen tekijälle.

Vuoden 2013 maksatuspäätöksissä hallinnon ja viljelijän ilmoittamat pinta-alat ovat täsmälleen samat. Maksatuspäätökset tulivat talvella 2014 ja kumpikaan osapuoli, hallinto tai A, ei valittanut päätöksistä valitusajan puitteissa. Nämä päätökset ovat saaneet näin lainvoiman. On hämmästyttävää, että päätösten lainvoimaisuus ei sido hallintoa lainkaan. Sen sijaan, jos viljelijä ei valita valitusajan puitteissa, on varmaa, että lainvoimaisuus sitoo eikä päätöksiä enää avata vastaavalla tavalla.

Kaikki takaisinperittävät summat ovat alle 100 euroa tukea kohden. Sekä unionin lainsäädännössä että kansallisessa lainsäädännössä on säädetty, että alle 100 euron suuruinen tuki voidaan jättää perimättä takaisin. Perusteluna tälle menettelylle on, että alle 100 euron määrän periminen tulee hallinnolle kalliimmaksi kuin perittävän summan saaminen takaisin.

Maaseutuvirasto on vuonna 2007 antamallaan ohjeellaan, jonka mukaan takaisinperintä tehdään 3 euroon saakka, noussut lainsäätäjän yläpuolelle. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on ainakin kaksi kertaa tehnyt päätöksen, että alle 100 euron summia ei peritä takaisin, mutta lautakunnan päätöksillä ei ole ollut mitään vaikutusta. Maaseutuviraston ohjeistettua ELY-keskukset ja maaseutuelinkeinoviranomaiset perimään alle 100 euron määrät takaisin päätöksen tekevällä viranomaisella ei ole tosiasiassa lainkaan harkintavaltaa.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut asiassa lausunnon, jonka mukaan valitus ja siinä esitetyt kuluvaatimukset tulee hylätä. ELY-keskus on viitannut aikaisemmin antamaansa päätökseen ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon.

A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Merkintä

A:n vaatimus hallinto-oikeuden määräämän oikeudenkäyntimaksun poistamisesta on siirretty Hämeenlinnan hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin siinä vaaditaan muutosta hallinto-oikeuden perustevalituksena tutkimaan vaatimukseen oikaisuvaatimuksen johdosta annetusta päätöksestä perityn käsittelymaksun poistamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Oikaisuvaatimuksen johdosta annetusta päätöksestä perityn käsittelymaksun poistamista koskevan vaatimuksen tutkimatta jättäminen

Hallinto-oikeus on tutkinut A:n vaatimuksen oikaisuvaatimuksen johdosta annetusta päätöksestä perityn käsittelymaksun poistamisesta verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain (706/2007) mukaisena perustevalituksena ja hylännyt sen.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 10 §:n 2 momentin mukaan, jollei muualla laissa toisin säädetä, hallinto-oikeuden päätöksestä perustevalitusasiassa saadaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen 60 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

ELY-keskuksen oikaisuvaatimusasiassa määräämä käsittelymaksu on valtion maksuperustelaissa (150/1992) tarkoitettu maksu, joka perustuu julkisoikeudelliseen suoritteeseen. Asiaan sovellettavan valtion maksuperustelain 11 b §:n (961/1998) mukaan hallinto-oikeuden julkisoikeudellisesta suoritteesta perittävää maksua koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Edellä mainitut lainkohdat huomioon ottaen hallinto-oikeuden ratkaisuun julkisoikeudellista suoritetta koskevassa perustevalitusasiassa ei näin ollen ole voinut hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joten valitus on tältä osin jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

Asiassa on ratkaistavana, olisiko alle 100 euron suuruisten tukien takaisinperinnästä tullut asiaan sovellettavien säännösten perusteella luopua.

Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain 31 §:n 2 momentin mukaan takaisinperinnästä voidaan luopua, jos takaisinperittävä määrä on alle 100 euroa ilman korkoja tuensaajaa ja myönnettyä yksittäistä tukea kohden. Saman pykälän 3 momentin mukaan Euroopan unionin kokonaan tai osittain rahoittaman tuen takaisinperinnästä, takaisinperittävän määrän laskemisesta, korosta ja takaisinperinnän määräajasta säädetään tilatukiasetuksessa, soveltamisasetuksessa ja Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta annetussa neuvoston asetuksessa (EY, Euratom) N:o 2988/95.

Neuvoston maatalouspolitiikan rahoitusta koskevan asiaan sovellettavan asetuksen (EY) N:o 1290/2005 maataloustukirahastoa koskevan 32 artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa jättää takaisinperinnän suorittamatta. Tällainen päätös voidaan mainitun 6 kohdan a alakohdan mukaan tehdä vain, jos takaisinperinnästä aiheutuneet ja ennakoitavat kustannukset ovat yhteensä suuremmat kuin takaisinperittävä määrä.

Mainitun asetuksen maaseuturahastoa koskevan 33 artiklan 7 kohdan mukaan jäsenvaltio voi päättää lopettaa takaisinperintämenettelyn maaseudun kehittämisohjelman päättämisen jälkeen asetuksen 32 artiklan 6 kohdassa säädetyin edellytyksin.

Komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 5 a artiklan mukaan asetuksen (EY) N:o 1290/2005 32 artiklan 6 kohdan a alakohdan ja 33 artiklan 7 kohdan edellytysten katsotaan täyttyvän, jos tuensaajalta takaisin perittävä määrä on tukijärjestelmässä myönnetyn yksittäisen tuen osalta ja ilman korkoja alle 100 euroa sanotun kuitenkaan rajoittamatta neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamista.

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan sen estämättä, mitä mainitun artiklan 1 kohdassa säädetään, ja 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa yksityiskohtaisissa säännöissä säädettyjen edellytysten mukaisesti jäsenvaltiot voivat päättää olla tekemättä vähennystä tai jättämättä tuen ulkopuolelle, jos kyseinen määrä on enintään 100 euroa viljelijää ja kalenterivuotta kohti.

Maaseutuviraston 29.8.2012 kunnille ja ELY-keskuksille antama ohje alle 100 euron takaisinperinnöistä viljelijätuissa on siten virheellinen siltä osin kuin siinä mainitaan komission asetuksen (EY) N:o 1034/2008, oikeastaan asetuksen (EY) N:o 885/2006, 5 a artiklan kieltävän alle 100 euron tukien jättämisen perimättä täydentävien ehtojen osalta.

Kun otetaan huomioon, että Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma vuosille 2007–2013 oli päättynyt Lapuan maaseutuelinkeinoviranomaisen tehdessä päätökset takaisinperinnästä, alle 100 euron suuruisten tukien jättäminen takaisin perimättä olisi ollut asiaan sovellettavien säännösten nojalla mahdollista kaikkien nyt esillä olevien tukien osalta. Koska Lapuan maaseutuelinkeinoviranomaisella on kuitenkin asiassa sovellettavien säännösten perusteella ollut harkintavaltaa sen suhteen, jättääkö se alle 100 euron suuruiset takaisinperinnät suorittamatta vai ei, maaseutuelinkeinoviranomaisen päätöksiä periä A:lta nyt esillä olevat tuet takaisin ei ole pidettävä lainvastaisina.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asia Valitukset vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisesti ratkaistavassa vahinkojen korvaamista koskevassa asiassa

Valittajat 1. Fortum Power and Heat Oy

2. A, B, C ja D, E ja F

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.11.2015 n:o 15/0523/1

Asian aikaisempi käsittely

Fortum Power and Heat Oy:n Loviisan voimalaitos on Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 2.1.2013 toimittamassaan hakemuksessa esittänyt selvityksen Loviisan ydinvoimalaitoksen jäähdytys- ja jätevesipäästöjen rantakiinteistölle ja purkualueen vesialueille aiheutuvien vahinkojen aiheuttamista toimenpiteistä ja korvauksista. Hakemus perustuu Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä n:o 11/0031/1 annettuun määräykseen.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on 23.12.2013 päättänyt, että Fortum Power and Heat Oy:n on maksettava asianomaisille oikeudenomistajille Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksen n:o 64/1995/1 ja sen jälkeen annettujen päätösten mukaisen toiminnan jäähdytysvesi- ja jätevesipäästöistä mereen rantakiinteistöjen virkistyskäytölle aiheutuneista vahingoista korvaukset vuosilta 1995–2013 ja 1.1.2014 lähtien aiheutuvista vahingoista kertakaikkiset korvaukset korkoineen.

Kiinteistökohtainen korvaus vuosilta 1995–2013 on 2 660 euroa ja kertakaikkinen korvaus vuodesta 2014 lähtien 2 800 euroa.

Virkistyskäytön vaikeutumisesta aiheutuvat korvaukset on maksettava seuraavien kiinteistöjen omistajille:

Taulukko

Korvaukset on maksettava 21.2.2014 (eräpäivä) mennessä. Korvauksille on maksettava kuusi (6) prosenttia vuotuista korkoa eräpäivään saakka. Eräpäivästä lähtien korvauksille ja eräpäivään saakka lasketuille koroille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa, joka on seitsemän prosentti­yksikköä korkeampi kuin voimassa oleva, korkolain 12 §:ssä tarkoitettu viitekorko.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Kirmosundin tiepenger ja silta

Tiepenger ja silta on rakennettu vuonna 1967. Ennen tiepenkereen ja sillan rakentamista Kirmosundin salmessa pintavesi virtasi lähinnä tuulitilanteen mukaan molempiin suuntiin. Veden vaihtuvuutta Hudöfjärdenin ja Hästholmsfjärdenin välillä rajoitti salmen mataluus. Loviisan voimalaitoksen ensimmäinen laitosyksikkö otettiin käyttöön vuonna 1977 ja toinen vuonna 1980. Yksiköiden tehonkorotus tehtiin vuonna 2006 (oikeastaan 1996). Ennen tehonkorotusta voimalaitokselle otettiin jäähdytysvettä Hudöfjärdenin alusvedestä noin 40 m³/s ja johdettiin Hästholmenin saaren itäpuolelle Hästholmsfjärdenin pintaveteen. Tehonkorotuksen jälkeen jäähdytysvesimäärä on ollut noin 44 m³/s. Jäähdytysvesi virtaa Hästholmsfjärdenin eteläpuolella olevien salmien kautta takaisin Hudöfjärdenin eteläpuoliselle merialueelle.

Kirmosundin penger estää lähes täysin veden vaihtuvuuden Hudöfjärdenin ja Hästholmsfjärdenin välillä. Kirmosundin tiepenkereen ja sillan rakentamisella on lainvoimainen toistaiseksi voimassa oleva vesilain mukainen lupa. Tiepenkereen ja sillan rakentamisesta ei ole sellaisenaan aiheutunut ennalta arvaamattomia vaikutuksia, jotka luvan haltijan tulisi toimenpitein poistaa tai korvata.

Jätevedet

Voimalaitoksella syntyy sekä talous- että prosessijätevesiä. Talousjäte­vesien määrä on vähentynyt voimalaitosten rakentamisajan jälkeen. Talousjätevedet, laitosalueella toimivan kalanviljelylaitoksen lietevedet ja raakavedenpuhdistamon alumiinihydroksidisakat käsitellään jätevedenpuhdistamossa, josta käsitellyt jätevedet johdetaan Hästholmenin länsipuolelle Hudöfjärdenin pintaveteen. Jätevesien määrä ja vaikutus Hudöfjärdenillä on vähäinen ja niiden vaikutukset on otettu huomioon voimalaitoksen vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisissa päätöksissä. Jäähdytysvesien mukana Hästholmsfjärdeniin johdetaan voimalaitoksen prosessijätevesiä. Prosessijätevesien mukana mereen johdetaan fosforia, typpeä, kiintoainetta, täyssuolanpoisto- ja lauhteiden puhdistuslaitoksissa syntyviä elvytyskemikaaleja ja puhdistusvedestä peräisin olevia ioneja sekä tehon säätöön käytettävää boorihappoa. Prosessijätevesien päästöt ja niiden vaikutukset Hästholmsfjärdenillä ovat vähäiset ja ne on otettu huomioon voimalaitoksen lainvoimaisissa päätöksissä.

Jäähdytysvedet

Jäähdytysvesien mukana Hästholmsfjärdenin pintaveteen johdettava lämpöpäästö ensimmäisen voimalaitosyksikön aikana vuosina 1977– 1980 on ollut 20 000 TJ/a, toisen yksikön käynnistyttyä 51 000 TJ/a ja tehonkorotusten jälkeen vuosina 1997–2011 56 000 TJ/a. Tehonkorotus lisäsi lämpöpäästöjä noin 12 %. Hudöfjärdeniltä otetun veden ja Hästholmsfjärdenille johdetun veden lämpötilaero ennen tehonkorotusta on ollut keskimääräin 9,6 °C ja sen jälkeen 9,8 °C. Hästholmenin edustan purkupaikalta jäähdytysveden päävirtaus kääntyy etelään ja kulkee salmien kautta avomerelle päin.

Veden lämpötila

Jäähdytysvesien lämpöpäästö nostaa kesällä pintaveden lämpötilaa selvimmin Hästholmsfjärdenillä sen eteläpuolisiin salmiin saakka. Pintakerroksen lämpötila kohoaa 1–1,5 km etäisyydellä purkupaikasta keskimäärin yli 3°C, 1,5–2,5 km etäisyydellä yli 2 °C ja yli 1 °C vaikutus ulottuu 3–3,5 km etäisyydelle. Tuulet ja säätilat vaikuttavat merkittävästi jäähdytysvesien leviämiseen. Ajoittain lämpötilan kohoamista on havaittu muutaman kilometrin etäisyydellä Klobbfjärdenillä ja Vådholmsfjärdenillä. Vaikka päävirtaus kääntyy purkupaikalla etelään, jäähdytys­vesien lämpöpäästön vaikutus ulottuu Hästholmenin pohjoispuoleiselle matalalle lahtialueelle saakka.

Talvella jäähdytysvedet pitävät Hästholmenin edustan sulana. Sulan alueen koko riippuu talven ankaruudesta. Jääpeitteen aikana lämmennyt jäähdytysvesi kulkee jään alla Klobbfjärdenin kautta tulevan kylmän vähäsuolaisen veden ja kylmän murtoveden välissä Vådholmsfjärdenille ja sen jälkeen länteen päin huomattavan kauaksi ennen sekoittumistaan muuhun meriveteen.

Ympäristövaikutukset

Jäähdytysvesien lämpöpäästön merkittävin ympäristövaikutus on ollut meriveden kohonneen lämpötilan aiheuttama kasvukauden pidentyminen sekä rehevöitymisen ja vesikasvillisuuden lisääntyminen.

Keväällä kasvukausi alkaa normaalia aikaisemmin. Aikaisesta jäiden lähdöstä hyötyvät erityisesti rihmalevät, joiden määrä on kasvanut jäähdytysvesien vaikutusalueella. Myös kesällä rehevöityminen on lisääntynyt korkeamman lämpötilan vuoksi. Syksyllä vaikutus biologiseen tuotantoon on pienempi ravinteiden ja valon vähäisyyden johdosta. Voimalaitoksen käyttöönoton jälkeen Hästholmsfjärdenin kasviplanktonin perustuotanto on ollut keskimäärin 6 % suurempaa kuin Hudöfjärdenillä.

Lämpöpäästöistä eniten hyötyneitä vesi- ja rantakasveja ovat olleet monivuotiset ja kasvullisesti lisääntyvät putkilokasvit, kuten tähkä-ärviä, merinäkinruoho, ahvenvita, hapsivita ja järviruoko sekä myös rihmamaiset viherlevät ja piilevät. Jäähdytysvesi kuljettaa mukanaan myös ajelehtivaa kasvillisuutta.

Hästholmenin alueen rannat ovat pääosin kivipohjaisia. Lähellä rantaa pohjalla on yleensä hiekkaa ja savensekaista soraa. Alueella pohja syvenee nopeasti ja siitä syystä vesikasvillisuusvyöhykkeet ovat yleensä kapeita. Selkien ranta-alueilla myös aallokko rajoittaa vesikasvien leviämistä. Vesikasvillisuuskartoitusten perusteella Hästholmsfjärdenin ja Klobbfjärdenin rantojen vesikasvillisuuden peittävyys ei poikennut vertailualueena käytetyn Svartholmsfjärdenin rantojen peittävyydestä.

Rantakasvillisuuden lisäksi rantojen käyttöä häiritsevät myös 2–3,5 m syvyydessä kasvavat pintaan tai lähes pintaan ulottuvat pitkävartiset vesikasvit sekä matalammassa viihtyvät pitkävartiset kasvit ja tiheitä kasvustoja muodostavat putkilokasvit. Tällaisia lajeja ovat muun muassa ärviät ja merinäkinruoho sekä vidat ja tiheät ruovikot. Piikkinen merinäkinruoho voi kasvaa 60 cm korkeaksi.

Jäte- ja jäähdytysvesien aiheuttamien veden laadun, virtaamien ja jääpeitteen muutosten, kasvukauden pidentymisen, rehevöitymisen ja kasvillisuuden muutosten vaikutukset kalakantoihin, kalastukseen, ammattikalastukseen ja rantojen käyttöön on otettu huomioon tehtyjen arvioiden ja tarkkailujen tulosten mukaisesti voimalaitoksen lainvoimaisissa päätöksissä. Poikkeuksen ennalta arvioituun vaikutusalueeseen tekee mantereen, Kirmosundin, Hästholmenin, Åmusholmenin ja Abborrgrundsuddenin rajoittama matala lahtialue. Alue ei ole kuulunut voimalaitoksen tarkkailualueeseen. Tämän hakemuksen yhteydessä tehdyn vesikasvillisuusselvityksen mukaan lahdella olleiden Kristiansbottnenin ja Bodängenin tutkimuskohteiden (1 ja 2) kasvillisuus oli erittäin runsasta.

Lahden mataluuden ja suojaisuuden ansiosta rannoilla on ollut jo luontaisesti enemmän kasvillisuutta kuin selkävesialueilla. Jäähdytysvesien lämpöpäästöjen seurauksena alueen kasvillisuus on kuitenkin huomattavasti runsastunut ja se vaikeuttaa rantojen virkistyskäyttöä. Lahtialueen poikkeuksellisen runsas kasvillisuus oli nähtävissä myös aluehallinto­viraston tarkastuksen yhteydessä.

Vahinkojen ja haittojen ehkäiseminen tai vähentäminen

Vesilain (264/1961) 11 luvun 13 §:n mukaan jos vahingon, haitan tai muun edunmenetyksen ehkäiseminen tai vähentäminen on mahdollista kohtuullisin toimenpitein, vahinko on esisijaisesti pyrittävä poistamaan toimenpidevelvoittein. Loviisan voimalaitoksen lainvoimaisten päätösten lupamääräyksissä luvan haltijalle on määrätty toimenpiteitä haittojen ja vahinkojen estämiseksi ja vähentämiseksi muilta kuin nyt esille tulleen Hästholmenin pohjoispuolisen lahtialueen osalta.

Jäähdytysveden määrän, virtaaman ja lämpöpäästön rajoittaminen tai muuttaminen siten, että Hästholmenin pohjoispuolisen lahtialueen kasvillisuus vähenisi niin paljon, että se ei enää vaikeuttaisi ranta-alueiden käyttöä, ei ole tässä yhteydessä mahdollista.

Vesikasvillisuuden aiheuttama ranta-alueiden käyttöhaitta on mahdollista poistaa niittämällä kasvillisuutta ranta- ja väyläalueilla. Kiinteistökohtaista suunnitelmaa vesikasvillisuuden poistamiseksi ei ole. Aluehallintovirasto on katsonut vesilain (264/1961) 11 luvun 13 §:n perusteella, että toimenpiteestä luvan haltijalle aiheutuva kustannus ei ole kohtuullinen siitä saatavaan hyötyyn nähden, joten aiheutunut ja aiheutuva vahinko on korvattava.

Vahinkojen suuruus

Jäähdytysvesien aiheuttamat vahingot on korvattu lainvoimaisten päätösten mukaisesti lukuun ottamatta Hästholmenin pohjoispuolisen lahtialueen kasvillisuuden aiheuttamaa ranta-alueiden käyttöhaittaa.

Jäädytysvesien lämpöpäästöjen vaikutuksesta Hästholmenin pohjoispuolisen lahtialueen lisääntynyt runsas kasvillisuus vaikeuttaa laiturialueiden ja väylien käyttöä sekä vähentää muun muassa uintimahdollisuuksia. Vesikasvillisuuden määrä on lisääntynyt siitä lähtien kun molemmat voimalaitosyksiköt on otettu käyttöön. Tehonkorotus on myös lisännyt alueen vesikasvillisuutta. Tämän jälkeen kasvillisuuden määrä on vakiintunut ja haitallisten vaikutusten määrä ei enää lisäänny.

Rantakiinteistöjen haltijat ovat poistaneet vesikasvillisuudesta aiheutuvia haittoja niittämällä kasvillisuutta. Aluehallintovirasto on arvioinut, että vesikasvillisuuden poistossa tarvittava työaika kiinteistökohtaisesti on seitsemän tuntia vuodessa ja työn kustannukset ovat 20 euroa tunnissa, joten vahinko on 140 euroa vuodessa.

Vahinkojen korvattavuuteen vaikuttavat päätökset

Aluehallintovirasto on katsonut, että Loviisan ydinvoimalaitosta koskevassa Länsi-Suomen vesioikeuden 28.9.1995 antamassa päätöksessä n:o 64/1995/1 ja sen jälkeen annetuissa päätöksissä toiminnasta aiheutuvia vahinkoja on pidetty mahdollisina, koska vahinkoja ja niiden määrää ei käytettävissä olleiden selvitysten perusteella ole voitu kaikilta osin arvioida. Vasta tämän hakemuksen ja tehtyjen lisäselvitysten perusteella on ollut mahdollista arvioida jäähdytysvesien aiheuttamien lämpöpäästöjen vaikutukset ja korvaukset. Tässä yhteydessä arvioidut vahingot ovat ennakoimattomia, koska niitä ei ole aiemmin otettu huomioon. Ne voidaan määrätä lainvoiman saaneista lupapäätöksistä riippumatta korvattavaksi vesilain (264/1961) 2 luvun 27 §:n 1 momentin ja ympäristönsuojelulain 11 luvun 72 §:n perusteella.

Kun otetaan huomioon päätöksen nro 64/1995/1 ja sen jälkeisten päätösten käsittelyjen yhteydessä tehdyt korvausvaatimukset, korvauksia koskeva virallisperiaate ja aiempien hakemusten puutteellisuudet, luvan haltijan on maksettava kasvillisuuden lisääntymisestä aiheutuneet korvaukset vuoden 1995 alusta lähtien.

Tulevat vahingot on katsottava pysyviksi, koska voimalaitoksen toimintaan liittyviä muutoksia ei ole tiedossa eikä käytettävissä ole toimenpiteitä, joilla vahinkoja voitaisiin vähentää tai estää. Tällä perusteella luvan haltijan on maksettava vuodesta 2014 lähtien aiheutuvat korvattavat vahingot kertakaikkisina korvauksina.

Korvaukset ja niille maksettava korko

Korvaus on 140 euroa vuodessa. Jo aiheutuneiden vahinkojen osalta korvaus on vuosilta 1995–2013 siten 2 660 euroa kiinteistöä kohti. Kertakaikkinen korvaus vuodesta 2014 lähtien on arvioitu 5 %:n korkokannan perusteella, jolloin se on kaksikymmentä kertaa vuosivahinko eli 2 800 euroa. Korvauksille on maksettava vesilain mukainen 6 %:n vuotuinen korko eräpäivään (21.2.2014) saakka.

Korko on määrätty maksettavaksi kunkin vahinkovuoden korvaukselle tammikuun 1. päivästä lukien, koska vahingot tulee korvata etukäteen. Siten koko korvaussummalle tulee maksaa korkoa korvausjakson puolivälistä eli 1.1.2004 alkaen eräpäivään saakka.

Lainkohdat

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 66, 72 ja 74 §

Laki ympäristövahinkojen korvaamisesta 1, 3, 5 ja 7 §

Vesilaki (264/1961) 11 luku 3 ja 8 § 3 momentti, 14 ja 14 c §

Korkolaki 4 ja 12 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Fortum Power and Heat Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

= = =

Hallinto-oikeus on niin ikään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vahingot virkistyskäytölle sekä voimalaitoksen toiminnan ja vahinkojen välinen syy-yhteys

Valituksenalaisessa aluehallintoviraston päätöksessä Fortum Power and Heat Oy on määrätty maksamaan Hästholmenin päätöksessä määriteltyjen pohjoispuoleisen lahtialueen rantakiinteistöjen omistajille jäähdytys- ja jätevesipäästöjen rantakiinteistöjen virkistyskäytölle aiheutuneista vahingoista vuosilta 1995–2013 2 660 euroa kiinteistöä kohti sekä vuodesta 2014 lähtien määrätyt kertakaikkiset korvaukset 2 800 euroa kiinteistöä kohti.

Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan jäähdytysvedestä aiheutuu huomattavia veden lämpötilanousuja. Talviaikana osa Hästholmsfjärdenistä säilyy sulana jäähdytysveden vaikutuksesta ja keväällä jäähdytysveden tuoma lämpömäärä aiheuttaa jäiden lähdön aikaistumisen ja biologisen kasvukauden alkamista normaalia aiemmin.

Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan lahden mataluuden ja suojaisuuden ansiosta Hästholmenin pohjoispuolen rannoilla on ollut jo luontaisesti enemmän kasvillisuutta kuin selkävesialueilla. Jäähdytysvesien lämpöpäästöjen seurauksena alueen kasvillisuus on kuitenkin huomattavasti runsastunut ja se vaikeuttaa rantojen virkistyskäyttöä. Lahtialueen poikkeuksellisen runsas kasvillisuus oli nähtävissä myös aluehallintoviraston tarkastuksen yhteydessä.

Ramboll Oy:n 31.12.2012, oikeastaan 30.11.2012, päivätyssä ympäristöselvityksessä on selvitetty vesikasvillisuuden esiintymistä Hästholmsfjärdenissä ja Klobbfjärdenissä. Selvityksen mukaan selvitysalueella ruovikoiden esiintymistiheys ja alueiden laajuudet olivat suurempia kuin vertailualueen Svartholmenin alueella. Rantavyöhykkeen kasvillisuusinventoinnissa erot selvitys- ja vertailualueen kasvillisuuden peittävyyksissä olivat kuitenkin melko pieniä. Kuitenkin Hästholmenin pohjoispuolen lahtialueella sijaitsevien selvitysalueiden Bodängenin ja Kristiansbottnenin tutkimuskohteilla kasvillisuus oli poikkeavan runsasta. Kasvillisuus näissä kohteissa oli niin runsasta, että sillä voidaan arvioida olevan haitallisia vaikutuksia kyseisten ranta-alueiden virkistyskäyttöön. Raportin mukaan haitan ei kuitenkaan voida osoittaa johtuvan ainoastaan voimalaitoksen jäähdytysvedestä, sillä alueen tilaan vaikuttavat monet tekijät kuten maatalous ja virkistyskäyttö. Yleinen rehevöityminen voi aiheuttaa suojaisissa lahdissa muun muassa veden kierron heikkenemistä, joka saattaa aiheuttaa haitallisen kasvillisuuden lisääntymisen. Jäähdytysvesi voi voimistaa tätä kehitystä.

Hakija on todennut, että Kristiansbottnenin ja Bodängenin rantoja ympäröivät vesialueet ovat matalia, kivikkoisia ja saarten suojassa. Tämän johdosta Hästholmsfjärdenin aallokon vaikutus rantojen huuhtelussa ja puhtaanapidossa on rajoittunut. Mallinnusten ja mittausten mukaan voimalaitoksen jäähdytysvesien vaikutus alueella on vähäinen, esimerkiksi lämpötilan osalta vaikutus on samaa suuruusluokkaa kuin Klobbfjärdenillä. Jäähdytysvesien purkupaikan ja kyseisten alueiden välissä olevan Åmusholmenin rannoilla ei myöskään ole havaittu yhtä voimakasta rehevöitymistä. Näistä seikoista johtuen hakija on katsonut, että on todennäköistä, että voimalaitoksen jäte- ja jäähdytysvesillä ei ole merkittävää vaikutusta näiden alueiden rehevöitymiseen, vaan yleinen rehevöitymiskehitys ja rantojen aalloilta suojainen sijainti ovat ratkaisevia ja tärkeimpiä tekijöitä kasvillisuuden lisääntymiselle.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on riidatonta, että vesikasvillisuus Kristiansbottnenin ja Bodängenin ranta-alueilla on ollut niin runsasta, että se on haitannut kyseisten ranta-alueiden virkistyskäyttöä. Alueen mataluus ja suojaisuus sekä pohjan laadun erityispiirteet ovat omiaan lisäämään alueella vesikasvillisuuden esiintymistä selkävesialueihin verrattuna. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että kyseisen alueen erityispiirteet tekevät alueesta haavoittuvamman veden lämpötilan nousun aiheuttamalle vaikutukselle. Kun otetaan huomioon Ramboll Oy:n ympäristöselvityksestä ilmenevä ja aluehallintoviraston tarkastuksessa todettu Hästholmenin pohjoispuolella olevan lahtialueen runsas vesikasvillisuus, hallinto-oikeus katsoo, että rehevöityminen tällä alueella ei ole aiheutunut yksinomaan yleisestä rehevöitymiskehityksestä. Kun lisäksi otetaan huomioon vahinkoalueen sijainti lähellä jäähdytysvesien purkupaikkaa, hallinto-oikeus katsoo selvitetyksi, että jäähdytysvesien aiheuttama veden lämpötilan nousu on aluehallintoviraston päätöksestä ilmenevällä vahinkoalueella kiihdyttänyt vesikasvillisuuden lisääntymistä siinä määrin, että siitä on aiheutunut vahinkoa virkistyskäytölle. Fortum Power and Heat Oy:n selvitykset, joista ilmenee Suomenlahden yleinen rehevöityminen, eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. Koska suuri osa vesikasveista on vedenpinnan alapuolella, myöskään muutoksenhakijan esittämät ilmakuvat eivät yksiselitteisesti osoita, että vesikasvillisuuden lisääntymistä ei olisi tapahtunut.

Vahinkojen ennakoimattomuus ja korvausten määrä

Länsi-Suomen vesioikeuden päätöksen 28.9.1995 n:o 64/1995/1 lupamääräyksen 11 mukaan jäähdytysveden ottamista merestä ja jäähdytys- ja jäteveden johtamista mereen koskevaan tarkistamishakemukseen tuli muun ohella liittää hakemus ennalta arvaamattomien haittojen ja vahinkojen korvaamisesta. Vesiylioikeus on päätöksessään 28.8.1996 n:o 107/1996 pidentänyt lupamääräysten tarkistamiseksi tehtävän hakemuksen jättöaikaa vuoden 2003 loppuun. Vesiylioikeuden päätöksen mukaan hakemukseen tuli muun ohella liittää hakemus ennalta arvaamattomien haittojen ja vahinkojen korvaamisesta. Vesiylioikeus on myös päätöksessään 24.6.1999 n:o 72/1999 viitannut edellä mainituissa päätöksissä annettuihin vahingonkorvauskysymysten selvittämisestä annettuihin määräyksiin.

Vaasan hallinto-oikeus on 23.11.2011 antamassaan päätöksessä n:o 11/0031/1 Loviisan voimalaitoksen jäähdytysveden ottoa koskevien lupamääräysten tarkistamista koskevassa asiassa määrännyt luvan saajan tekemään vahinkoselvityksen ja korvausesityksen aluehallintovirastolle 31.12.2012 mennessä. Hallinto-oikeus on päätöksen perusteluissa todennut muun muassa, että Fortum Power and Heat Oy:n lupahakemuksessa ei ole hakemusta ennalta arvaamattomien haittojen ja vahinkojen korvaamisesta, vaikka tätä on edellytetty edellä mainituissa aiemmissa lupapäätöksissä. Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että korvattava haitta on mahdollinen, mutta sen arvioiminen ja toteaminen edellyttää vahinkoselvitystä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on määrännyt luvan saajan tekemään vahinkoselvityksen ja korvausesityksen aluehallinto­virastolle 31.12.2012 mennessä.

Hallinto-oikeus katsoo edellä mainituista päätöksistä ilmenevän, että jo Länsi-Suomen vesioikeuden päätöksen 28.9.1995 antamassa päätöksessä ja sen jälkeen annetuissa päätöksissä jäähdytysveden vahinkoa aiheuttavia vaikutuksia on pidetty mahdollisina, mutta vahinkojen määrää ei käytettävissä olleiden selvitysten perusteella ole voitu arvioida. Vahingot ovat luonteeltaan ennakoimattomia ja ne on siten voitu määrätä korvattaviksi vesilain (264/1961) 2 luvun 27 §:n 1 momentin ja ympäristönsuojelulain (4.2.2000/86) 72 §:n perusteella.

Hallinto-oikeus katsoo kuten aluehallintovirasto, että tulevat vahingot on katsottava pysyviksi, koska voimalaitoksen toimintaan liittyviä muutoksia ei ole tiedossa eikä käytettävissä ole toimenpiteitä, joilla vahinkoja voitaisiin vähentää tai estää. Näin ollen aluehallintovirasto on vuoden 1995 alusta maksettavien korvausten lisäksi voinut määrätä Fortum Power and Heat Oy:n maksettavaksi vuodesta 2014 kertakaikkisen korvauksen, joka vastaa kaksikymmentä kertaa arvioitua vuosivahinkoa 140 euroa. Aluehallintovirasto on korvauksen perusteena käyttänyt vesikasvillisuuden niitosta aiheutunutta lisätyötä, mikä virkistyskäyttöhaittakorvausta arvioitaessa hallinto-oikeuden arvion mukaan on perusteltua.

Johtopäätökset

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon aluehallintoviraston päätös sovellettuine oikeusohjeineen sekä asiassa saatu selvitys, aluehallintoviraston päätöstä ei ole syytä Fortum Power and Heat Oy:n valituksen johdosta kumota tai muuttaa.

= = =

2. Ramboll Oy:n vesikasvillisuusselvityksen tuloksien mukaan Dyvikenin lahdella sijaitsevassa tutkimuskohteessa 16 järviruovikot olivat harvahkoja. Pehmeällä pohjalla, 2–2,5 metrin syvyydessä kasvoi tähkä-ärviää, kalvasärviää, karvalehteä ja pyörösätkintä joka oli alueen yleisin laji noin 10 %:n peittävyydellään. Kasvillisuuden kokonaispeittävyys oli luokkaa 25 %.

Kun otetaan huomioon ympäristöselvityksestä ilmenevä vesikasvillisuuden määrä ja Suomenlahden yleinen rehevöityminen, hallinto-oikeus katsoo, että ei ole selvitetty, että voimalaitoksen jäähdytysvesien vaikutus ulottuu Hästholmsfjärdenin itäisellä puolella oleviin rantakiinteistöihin niin, että siitä aiheutuisi kiinteistöjen virkistyskäytölle korvattavaa haittaa. Näin ollen hallinto-oikeus hylkää A:n ja hänen asiakumppaneidensa korvausvaatimukset.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 66 ja 72 §

Laki ympäristövahinkojen korvaamisesta 1, 3, 5 ja 7 §

Vesilaki (264/1961) 2 luku 27 § 1 momentti, 11 luku 3 §, 8 § 3 momentti, 14 ja 14 c §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Mauri Kerätär, Curt Nyman ja Jan-Erik Salo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Fortum Power and Heat Oy on valituksessaan vaatinut, että aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan jäähdytysvesien lämpöpäästöjen seurauksena alueen kasvillisuus on huomattavasti runsastunut ja se vaikeuttaa rantojen virkistyskäyttöä. Kaikki asiassa esitetty selvitys huomioon ottaen tällaista johtopäätöstä ei voida tehdä siten, että korvausvelvollisuuden perustaksi vaadittava syy-yhteys päästön ja ympäristöhäiriön (vesikasvillisuuden lisääntyminen) välillä täyttyisi. Hallinto-oikeus vaikuttaa päätöksessään pikemminkin päätyvän tätä lievempään katsantokantaan, mutta ei ole ottanut sitä huomioon korvausten alentamiseksi tai kumoamiseksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kyseisen alueen erityispiirteet tekevät alueesta haavoittuvamman veden lämpötilan nousun aiheuttamalle vaikutukselle, eikä rehevöityminen alueella ole aiheutunut yksinomaan yleisestä rehevöitymiskehityksestä. Mainittu haavoittuvuus on sinänsä mahdollista, sillä sen ei ole kaikki asiassa esitetty selvitys huomioon ottaen osoitettu olevan mahdotonta, mutta vaadittava syy-yhteys ei vielä täyty tämänkään johdosta.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan väitetty vahinkoalue sijaitsee lähellä jäähdytysvesien purkupaikkaa. Tämä pitää paikkansa, mutta nyt käsillä olevaa aluetta lähempänäkin ja enemmän virtausten piirissä sijaitsee vastaavia alueita, joilla kasvillisuus ei ole runsastunut. Asiassa sovellettavien ympäristönsuojelulainsäädännön ja ympäristövahinkolainsäädännön säännösten perusteella ei ole mahdollista sälyttää yhtiön korvattavaksi vahinkoa, joka johtuu käytännössä kokonaan muista syistä kuin yhtiön harjoittamasta toiminnasta.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ilmakuvat eivät yksiselitteisesti osoita, että vesikasvillisuuden lisääntymistä ei olisi tapahtunut. Tämä pitää sinänsä paikkansa, sillä kuvia ei ole veden pinnan alta. Kuvat sen sijaan osoittavat vahvasti siihen suuntaan, että vesikasvillisuuden lisääntymistä ei ole tapahtunut. Lisäksi osa rannoista on erittäin voimakkaasti muokattu kiinteistönomistajien itsensä toimesta (esimerkiksi on ruopattu ja kaivettu veneelle satama), mikä on varmasti myös nostanut vedenpohjan ravinteita haavoittuvalla alueella pintaan ja aiheuttanut kasvillisuuden kiihtymistä. Tältä osin kiinteistönomistajat ovat myötävaikuttaneet vesikasvillisuuden lisääntymiseen, mikä on otettava oikeudellisesti huomioon arvioitaessa yhtiölle määrättyjen korvausten lainmukaisuutta.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan vahingot ovat luonteeltaan ennakoimattomia. Johtopäätöstä ei ole perusteltu riittävän selkeästi.

Aluehallintoviraston päätöksen mukaan yhtiön on suoritettava kiinteistökohtaisesti vuosittaisia korvauksia vuosilta 1995–2013 ja tämän lisäksi vuodesta 2014 alkaen kertakaikkinen korvaus, jonka suuruudeksi on määritelty 20-kertainen vuosivahingon määrä. Käytännössä aluehallintoviraston päätöksellä yhtiö on siten velvoitettu maksamaan päätöksessä mainittujen kiinteistöjen omistajille korvausta virkistyskäyttöhaitasta yhteensä 39 vuoden ajalta. Päätökset ovat tältä osin lainvastaisia ja johtavat siihen, että kiinteistönomistajat saavat korvauksen virkistyskäyttöhaitasta useampaan kertaan. Määrätyt korvaukset poikkeavat tältä osin myös vakiintuneesta korvauskäytännöstä ja johtavat lainvastaisesti täyttä korvausta suurempiin korvauksiin.

Loviisan voimalaitoksen käyttölupa päättyy vuonna 2030. Hallinto-oikeus on kuitenkin hyväksynyt korvauksia tätä pidemmälle ajalle perustelematta. Hallinto-oikeuden päätös on siten virheellinen myös siltä osin, kuin korvauksia on määrätty kertakaikkisena korvauksena vuoden 2030 jälkeiseltä ajalta. Lisäksi muualla Euroopassa on myös suljettu vastaavia voimalaitoksia jo ennen niiden teknisen käyttöiän päättymistä, mikä on otettava huomioon arvioitaessa etukäteen määrättyjen kertakorvausten lainmukaisuutta.

Aluehallintoviraston määräämät korvaukset ovat asiassa sovellettavan aineellisoikeudellisen korvaussääntelyn että vahingonkorvausoikeuden yleisten periaatteiden, kuten täyden korvauksen periaatteen sekä tätä rajoittavan rikastumiskiellon vastaisia.

Sekä aluehallintovirasto että hallinto-oikeus ovat päätöksissään katsoneet vesikasvillisuuden lisääntymisen olevan ympäristönsuojelulain 72 §:ssä tarkoitettua ennakoimatonta vahinkoa. Aiheutuneet muutokset eivät ole poikenneet ennakoiduista vaikutuksista eikä Hästholmsfjärdenin vesiympäristön kehitys muutoinkaan poikkea Suomenlahden rannikon vesialueiden yleisestä kehityksestä. Tehdyt selvitykset osoittavat siten, että vuonna 1996 tehdyn tehonlisäyksen vaikutukset ovat sillä tavoin pieniä, että ympäristövahinkolaissa tarkoitettu todennäköisen syy-yhteyden vaatimus yhtiön päästöjen ja lisääntyneen vesikasvillisuuden välillä on jäänyt toteen näyttämättä, mistä johtuen määrättyjä korvauksia ei voida perustella myöskään ennakoimattomina vahinkoina.

Vaikka hallinto-oikeus ei ole päätöksessään viitannut ympäristönsuojelulain 67 §:ään, kyseisen lainkohdan mukaan vesien pilaantumisesta aiheutuvien vahinkojen korvaamiseen sovelletaan aineellisesti ympäristövahinkolakia, mutta tämän lisäksi myös ympäristönsuojelulain 11 luvun korvauksia koskevia säännöksiä. Asiassa relevantteja ovat myös vesilain (264/1961) 11 luvun säännökset koskien erityisesti korvausten määräämistä. Ympäristövahinkoihin sovelletaan lisäksi täydentävästi vahingonkorvauslakia (412/1974) ympäristövahinkolain 2 §:n 5 momentin mukaisesti.

Ympäristövahinkolaissa tai ympäristönsuojelulaissa ei ole säädetty täsmällisesti määrättävien korvausten määristä, vaan ympäristövahinkolain 5 §:n 1 momentin mukaan korvaus henkilö- ja esinevahingosta määrätään vahingonkorvauslain 5 luvun säännösten mukaisesti. Sellaisesta taloudellisesta vahingosta, joka ei ole yhteydessä henkilö- tai esinevahinkoon, on suoritettava korvaus, jos vahinko ei ole vähäinen. Muiden kuin henkilö-, esine- taikka taloudellisten ympäristövahinkojen osalta korvausta on suoritettava ympäristövahinkolain 5 §:n 2 momentin mukaan kohtuullinen määrä, jota arvioitaessa on otettava huomioon muun muassa häiriön ja vahingon kestoaika sekä vahingonkärsijän mahdollisuus välttää tai torjua vahinko.

Suomessa on kehittynyt vakiintunutta soveltamiskäytäntöä vesistöjen virkistyskäyttöhaittojen korvaamisesta. Hallinto-oikeuden päätös poikkeaa tästä soveltamiskäytännöstä ja lainsäädännön korvausten määräämiselle asettamista reunaehdoista sisältäen sekä toistuvais- että kertakorvauksen. Jo ennen vuoden 2000 ympäristönsuojelulakia ja ympäristö­vahinkolainsäädännön voimaantuloa virkistyskäyttöhaittoja on korvattu vesilainsäädännön nojalla. Tältä osin olennainen säännös on vesilain 11 luvun 5 §, josta käy nimenomaisesti ilmi vahingonkorvausoikeuden yleinen täyden korvauksen periaate vahingosta, jota tarkoitetaan vesilain 11 luvun 3 §:n 1–5 kohdassa.

Täyden korvauksen määrittämisen osalta johtoa voi hakea myös ympäristönsuojelulain 67 §:stä, jossa säädetään korvauksista päättämisestä lupa-asian yhteydessä. Kyseisen lainkohdan esitöissä on korvausten määrittämisen osalta todettu, että korvausta määrättäessä olisi otettava huomioon luvan määräaikaisuuteen ja luvan tarkistamiseen liittyvät seikat. Esitöiden mukaan korvaukset voitaisiin määrätä kertakorvauksina tai toistuvaiskorvauksina tapauksesta riippuen. Lainkohdan esitöistä ilmenee siten, että korvaukset ovat toisilleen vaihtoehtoisia, eikä samassa asiassa tule olla mahdollista määrätä kertakorvausten lisäksi myös toistuvaiskorvauksia samasta ympäristöhäiriöstä.

Korvausten vaihtoehtoisuutta kuvastaa myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 15.3.2007 taltionumero 614. Tapauksessa oli kysymys ympäristöluvan yhteydessä vesistön pilaantumisesta aiheutuvista vahingoista maksettavaksi määrätyistä korvauksista tilanteessa, jossa luvanhaltija oli maksanut vuosittain korvauksia rannan virkistyskäytön vaikeutumisesta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa esitetyn nimenomaisen kannanoton mukaan lainsäätäjä ei ollut tarkoittanut ympäristöluvan yhteydessä vesistön pilaantumisesta aiheutuvista vahingoista korvauksia määrättäessä käytettäväksi ainoastaan kertakaikkisia korvauksia, vaan korvaukset voitiin määrätä joko kertakaikkisina tai toistuvaiskorvauksina tapauksesta riippuen. Kyseisessä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä luvan haltijalle määrätyt vuotuiskorvaukset hyväksyttiin valituksessa vaaditun kertakorvauksen sijasta. Korvausten määrän osalta on myös huomionarvoista, että korkein hallinto-oikeus esitti perusteluissaan kannanoton, jonka mukaan korvausten määräämisen osalta ei saa muodostua vaaraa, että korvauksiin velvoitettu yhtiö joutuisi korvaamaan enemmän kuin täyden korvauksen periaate edellyttää.

Nyt puheena olevassa tapauksessa yhtiö yhtyy aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksiin sisältyviin näkemyksiin, että kertakaikkisten korvausten määräämisen yhteydessä on vakiintunut tapa määrittää korvausjakson pituudeksi yhteensä 20 vuotta. Sen sijaan päätös korvausten määräämisestä sekä vuosittaisina korvauksina että kertakaikkisena korvauksena yhteensä 39 vuoden ajalta on vastoin lakia ja vakiintunutta oikeuskäytäntöä.

Täyden korvauksen mukaisen vahingonkorvauksen määrää laskettaessa on huomioitava myös vahingonkorvausoikeudellinen rikastumiskielto. Näin ollen määrättävä korvaus ei saa missään olosuhteissa muodostua niin suureksi, että vahinkoa kärsinyt taloudellisesti hyötyisi vahinkotapahtumasta. Nyt puheena olevassa asiassa täyden korvauksen periaatetta ja rikastumiskieltoa on myös peilattava ympäristövahinkolain 4 §:ssä säädettyyn sietämisvelvollisuuteen. Ympäristövahinkolain 4 §:n mukaan vahinko korvataan vain, jollei häiriön sietämistä ole pidettävä kohtuullisena paikalliset olosuhteet ja tilanteen kokonaisarviointi huomioon ottaen, toisin sanoen häiriöstä kärsivien on lähtökohtaisesti siedettävä korvauksetta tavanomaisina ja kohtuullisina pidettäviä häiriötä. Kuten yhtiö on asiassa aikaisemmin esittänyt, aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä mainittu häiriö vesikasvillisuuden lisääntymisen muodossa ei ole poikkeavaa muusta Suomenlahden tilan kehityksestä, vaan samanlaista vesikasvillisuuden lisääntymistä on aiheutunut yleisesti Suomenlahden alueella. Tästä johtuen päätöksen mukaiset korvaukset ovat paitsi täyden korvauksen ylittäviä, myös muiltakin osin lakiin perustumattomia.

Lisäksi osa kiinteistönomistajista, joille korvauksia on määrätty, on hankkinut kiinteistönsä vasta vuoden 1995 jälkeen, osa huomattavastikin sen jälkeen. Korvaukset tulisi suorittaa ainoastaan niille, joille väitettyä virkistyskäyttöhaittaa ja tästä aiheutunutta vesikasvillisuuden niittotarvetta on todellisuudessa syntynyt, ei sen sijaan toimenpiteiltä välttyneille uusille omistajille. Jos korvaukset määrätään kiinteistöjen nykyisille omistajille, tämä voi kannustaa spekulatiiviseen kiinteistön ostamiseen voimalaitosten ja muiden teollisuuskohteiden läheisyydestä. Kun henkilö on ostanut kiinteistön tällaiselta alueelta, hänen tulisi oman selonottovelvollisuutensa puitteissa huomata läheinen teollisuuskohde ja tämä on todennäköisesti jo vaikuttanut kohteen hintaankin (esimerkiksi, jos teollisuuskohde näkyy lomakiinteistön rannasta).

2. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Fortum Power and Heat Oy velvoitetaan korvaamaan Loviisan voimalan jäähdytysvesipäästöistä valittajille aiheutuneet vahingot ja haitat samoilla perusteilla ja samansuuruisina kuin yhtiö on velvoitettu korvaamaan eräille muille kiinteistönomistajille. Yhtiö on lisäksi velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämänsä perustelut ja lisäksi esittäneet seuraavaa:

Fortumin voimalan lauhdevedet kulkeutuvat kiistatta laajalle alueelle Hästholmsfjärdenillä ja niiden lämpövaikutukset ovat merkittäviä. Lämpövaikutukset pidentävät merkittävästi kasvukautta, jonka seurauksena kasvillisuus lisääntyy. Valitukseen liitetystä 31.10.2008 päivätystä Hästholmenin maankäytön Natura-tarvearvioinnista näkyy konkreettisesti, että lämpimän veden virtaus levittäytyy voimakkaasti itään ja pohjoiseen. Hästholmsfjärden pysyy sulana koko talven aina itäistä rantaa myöten.

Voimalan lauhdevesien lämpövaikutukset tuntuvat voimakkaimmin matalissa ja suojaisissa lahdekkeissa, kuten Dyvikenin alueella, jolla valittajien vapaa-ajan kiinteistöt sijaitsevat. Valitukseen liitetyistä kartoista näkyy, että Dyviken on matalaa saarten ja karikkojen suojassa olevaa aluetta. Voimakas kasvillisuuden lisääntyminen hidastaa veden virtausta ja vaihtuvuutta matalilla alueilla. Dyvikenin lahdella ei ole minkäänlaista veden laadun ja kasvillisuuden tarkkailupistettä.

Kasvillisuuden peittoala (muun muassa ahvenruoho ja kaisla) on Dyvikenin lahden matalassa osassa 80–90 %. Ilman niittämistä pelkästään kaisla peittäisi syyskesällä arviolta puolet Dyvikenin lahden matalan osan kokonaispinta-alasta. Verrattuna vastarannan korvauksiin oikeutettujen alueiden ja Dyvikenin alueen tilaan rehevöitymisen aste ja määrä ovat aivan samankaltaiset.

Hallinto-oikeus on perusteettomasti asettanut Hästholmsfjärdenin rantojen vapaa-ajan asukkaat eriarvoiseen asemaan hylkäämällä valittajien korvaushakemuksen. Kun Fortumin voimalan lauhdevesien lämpövai­kutukset ovat kiistatta sekä laadullisesti että määrällisesti samanlaiset korvauksia saaneiden kiinteistöjen kohdalla, kasvillisuuden runsastuminen ja sen siivoamisen tarve ovat myös samanlaiset. Sama ilmiö ei voi johtaa toisaalla korvausvelvollisuuteen ja toisaalla korvausvaatimusten hylkäämiseen.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut valitusten johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on viitannut päätöksensä ja Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yleisen rehevöitymiskehityksen ja kasvillisuuteen vaikuttavien monien tekijöiden yhteisvaikutuksesta johtuen on erittäin vaikeata erotella yksiselitteisesti eri tekijöiden osuutta kasvillisuuden muutoksissa. Kasvillisuuden runsastuminen on kuitenkin tyypillinen seuraus lämpötilan noususta ja vedenvaihdon heikkenemisestä. Myös yhtiön teettämässä selvityksessä (Ramboll 30.11.2012) on esitetty, että kasvillisuus oli kysymyksessä olevalla alueella poikkeavan runsasta. Selvityksen päätelmissä on todettu, että haitan ei voida osoittaa johtuvan ainoastaan jäähdytysvesistä, mutta toisaalta on todettu, että jäähdytysvesi voi voimistaa muiden tekijöiden vaikutusta. Jäähdytysvesien vaikutuksen erottaminen muista tekijöistä onkin erityisen vaikeaa juuri siksi, että lämpötilan kohoaminen voi voimistaa muun muassa ravinnekuormituksen lisääntymisestä aiheutuvaa vaikutusta. Monimutkaisten vaikutussuhteiden vallitessa merkittävätkään vaikutukset eivät välttämättä erotu selkeästi.

Luvan saajan on Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen mukaan tullut tehdä selvitys ydinvoimalaitoksen jäähdytys- ja jätevesipäästöistä rantakiinteistöille ja purkualueen vesialueille aiheutuvista vahingoista sekä esitys vahinkojen poistamiseksi tehtävistä toimenpiteistä ja korvauksista. Lisäksi on tullut esittää selvitys Kirmosundin tiepenkereen aiheuttamista virtausten muutoksista ja tästä mahdollisesti aiheutuvista vahingoista. Selvitysten tulosten perusteella vesikasvillisuudesta on arvioitu aiheutuvan virkistyshaittaa, jonka on arvioitu johtuvan osaltaan jäähdytysvesien vaikutuksesta. Kun yhtiö esittää, että selvityksillä ei kuitenkaan ole saatu riittävää tietoa syy-yhteyksistä, on kyse siitä, että selvitykset eivät olisi riittäviä lupamääräyksen täyttämiseksi. Sen suhteen selvitysten luotettavuutta olisi vaikutusten arvioinnin vaikeudesta huolimatta voitu parantaa täydentämällä selvityksiä, koska ne sisälsivät useita merkittäviä epävarmuustekijöitä, joita on käsitelty ELY-keskuksen hakemuksesta 17.6.2013 antamassa lausunnossa.

Yhtiön valitukseen liitettyjen ilmakuvien perusteella ei voida tehdä johtopäätöksiä vesikasvillisuuden muutoksista. Kuvista saa yleispiirteisen käsityksen vedenpäällisen kasvillisuuden laajuudesta, mutta niistä ei saa tarkempaa tietoa kasvillisuudesta eivätkä ne ole keskenään vertailukelpoisia. Kuvia on otettu eri ajankohtina, mikä vaikuttaa muun muassa kasvillisuuden määrään. Lisäksi vuotuiset sääolosuhteet vaikuttavat kasvillisuuden kehittymiseen, ja kasvillisuuden näkymiseen kuvissa vaikuttaa myös merivedenkorkeus. Myös viisto kuvakulma aiheuttaa epätarkkuutta kuvien tulkintaan.

Loviisan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon. Lautakunta on viitannut asiassa aikaisemmin antamaansa lausuntoon.

G on antanut yhtiön valituksen sekä aluehallintoviraston, ELY-keskuksen ja rakennus- ja ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen.

H ja I ovat antaneet yhtiön valituksen sekä aluehallintoviraston, ELY-keskuksen ja rakennus- ja ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. He ovat esittäneet yhtiön valituksen hylkäämistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet yhtiön valituksen sekä aluehallintoviraston, ELY-keskuksen ja rakennus- ja ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. He ovat esittäneet yhtiön valituksen hylkäämistä.

Fortum Power and Heat Oy on antanut vastaselityksen annettujen selitysten johdosta.

Fortum Power and Heat Oy on antanut A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen sekä aluehallintoviraston, ELY-keskuksen ja rakennus- ja ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet Fortum Power and Heat Oy:n selityksen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valitukset hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei kummankaan valituksen johdosta muuteta.

2. A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksenalaisessa asiassa on aluehallintoviraston päätöksellä määrätty virkistyskäytölle aiheutuneista vahingoista korvaukset vuosilta 1995– 2013 ja 1.1.2014 lähtien aiheutuvista vahingoista kertakaikkiset korvaukset. Päätöksessä määrätyt korvaukset kohdistuvat eri korvausjaksoihin, eivätkä kysymyksessä olevat korvaukset ole päällekkäisiä. Perustelut korvausten määräämiselle ilmenevät riittävän selvästi hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ja niissä viitatuista aluehallintoviraston päätöksen perusteluista.

Voimassa oleva Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksellä 8.4.2009 n:o 23 ja 24/2009/2 myönnetty ympäristönsuojelulain (86/2000) mukainen ympäristölupa, joka koskee muun muassa voimalasta mereen johdettavia jäähdytysvesiä ja voimalan jätevedenpuhdistamolta mereen johdettavia jätevesiä, on voimassa toistaiseksi. Ympäristölupa ei koske ydinenergialain piiriin kuuluvia asioita. Kysymyksessä olevassa korvausasiassa ei ole välitöntä merkitystä sillä, mitä valituksessa on todettu voimalaitoksen käyttöluvan voimassaolosta.

Asiassa ei ole ilmennyt, että aluehallintoviraston päätöksen mukaisten korvausten vuoksi valittajayhtiö joutuisi korvaamaan enemmän kuin täyden korvauksen periaate edellyttää. Hallinto-oikeuden päätös ei muutoinkaan ole valituksessa esitettyjen perusteiden johdosta lainvastainen.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä viitatut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Eduskunnan kansliatoimikunta 18.12.2014 (§ 6)

Asian aikaisempi käsittely

A on 24.10.2014 pyytänyt saada eduskunnalta listauksen eduskunnan sivistysvaliokunnan puheenjohtajan ja sihteerin vastaanottamien sähköpostiviestien päivämääristä, lähettäjistä ja otsikoista ajalta 1.1.–28.2.2014.

Eduskunnan hallintotoimiston toimistopäällikön sijainen on päätöksellään 31.10.2014 hylännyt tietopyynnön. Päätöksen perusteluina on esitetty seuraavaa:

Pyydetyt sähköpostitiedot eivät ole Suomen perustuslain 50 §:n 2 momentin tai eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:n tarkoittamia valiokunnan asiakirjoja. Valiokuntien pöytäkirjat tallennetaan yleisön saataville tietoverkkoon. Valiokunnan käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Julkisuuslain 5 §:n mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa.

Lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Edellä mainituilla perusteilla pyydetyt tiedot eivät ole myöskään julkisuuslain tarkoittamia julkisia viranomaisen asiakirjoja.

Pyydetyt tiedot koskevat sähköistä viestintää ja niihin liittyviä tunnistamistietoja. Laissa sähköisen viestinnän tietosuojasta säädetään sähköpostitietojen luottamuksellisuudesta. Lain 4 §:n mukaan sähköpostiviesti ja sen tunnistamistiedot ovat luottamuksellisia, jollei toisin säädetä. Myöskään tämän perusteella pyydettyjä tietoja ei voida luovuttaa.

A on saattanut asian eduskunnan kansliatoimikunnan ratkaistavaksi.

Eduskunnan kansliatoimikunta on 18.12.2014 tekemällään päätöksellä pysyttänyt hallintotoimiston toimistopäällikön sijaisen päätöksen.

Päätöksen perusteluina on esitetty seuraavaa:

Eduskunnan sivistysvaliokunnan puheenjohtaja on kansanedustaja, joka päättää itselleen tulleiden viestien ja asiakirjojen julkisuudesta perustuslain 29 §:ään perustuvan riippumattomuuden puitteissa. Asiaa koskevia tietoja ei voida pitää julkisuuslain tarkoittamina asiakirjoina eikä eduskunnan kanslialla ole lupaa luovuttaa niitä.

Valiokunnan sihteerille lähetetyt sähköpostiviestit voivat tapauskohtaisesti kuulua julkisuuslain tarkoittaman viranomaisen asiakirjan käsitteen piiriin, jolloin ne on siirrettävä käytössä olevaan asianhallintajärjestelmään ja valiokunnan käsittelyn jälkeen julkisiksi asiakirjoiksi. Tietopyynnössä ei kuitenkaan ole eritellysti pyydetty edellä tarkoitettuja viestejä, vaan tietoja viesteistä, jotka eivät välttämättä liity valiokunnan käsittelemiin asioihin ja jotka saattavat olla myös valiokunnan sihteerin yksityiselämän piiriin kuuluvia.

Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon sähköisen viestinnän tietosuojasta annetun lain 4 §, jonka mukaan viestit ja tunnistamistiedot ovat luottamuksellisia.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että eduskunnan kansliatoimikunnan päätös kumotaan ja eduskunta velvoitetaan antamaan pyydetyt tiedot. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Eduskunnan sivistysvaliokunta on julkisuuslain 4 §:n 2 momentin perusteella mainitussa laissa tarkoitettu viranomainen. Vaikka julkisuuslain ei tulkittaisi koskevan rivikansanedustajia heidän edustajantyössään, on liioiteltua tulkita, etteikö selkeästi julkista valtaa käyttävän elimen puheenjohtajan työ täyttäisi julkisuuslain määritelmää viranomaisesta. Julkisuuslain mukaan jopa yksityishenkilö on lain piirissä suorittaessaan julkista tehtävää. Siksi kansanedustaja on ainakin toimiessaan valiokunnan puheenjohtajana laissa tarkoitettu viranomainen. Kysymys on pysyvästä erikoisvaliokunnasta ja sellaisena perustuslakiin ja eduskunnan työjärjestykseen perustuvasta toimielimestä.

Kansanedustajien riippumattomuuteen vetoaminen on paitsi keinotekoista, myös asiaan kuulumatonta. Perustuslain 29 §:ssä tai sitä koskevassa hallituksen esityksessä ei mainita mitään, mikä liittyisi edustajien asemaan viranomaisena, edustajien toiminnan julkisuuteen tai salassa pidettävyyteen tai edes edustajan työhön eduskunnassa. Lainkohdan tarkoituksena lienee ollut varmistaa, että kansanedustajat eivät ota toimintaohjeita demokraattisen päätöksentekokoneiston ulkopuolelta, esimerkiksi puolueelta tai muilta taustajoukoilta. Näin lienee pyritty varmistamaan, että asiat hoidetaan laillisesti ja julkisesti. Lainkohdan ei missään tapauksessa voida tulkita tarkoittavan kansanedustajan työn salassa pidettävyyttä eikä sitä voida käyttää salassapitoperusteena.

Viranomaisten sähköpostien otsikkotiedot (päivämäärä, lähettäjä, otsikko) ovat asiaan liittyvän oikeuskäytännön mukaan aina julkisuuslain piirissä, vaikka yksittäisten viestien varsinaisen sisällön osalta olisikin tapauskohtaista tulkintaa.

Kansliatoimikunnan päätöksestä käy ilmi, että valiokunnan sihteerin viestien tiedot olisivat julkistettavissa, mutta tietopyynnössä ei kuitenkaan ollut eritellysti pyydetty vain julkistettavia tietoja. Tämä ei ole peruste olla antamatta tietoja eikä menettely täytä viranomaisen palvelu- ja neuvontavelvoitteita saati velvollisuutta huolehtia asian riittävästä selvittämisestä ja asiakirjojen täydentämisestä. Huolimatta siitä, että pyynnössä ei lukenut "muilta kuin salassa pidettäviltä osin", olisi päätöksessä tullut julkisuuslain 10 § huomioon ottaen viran puolesta todeta, että tiedot annetaan muilta kuin salassa pidettäviltä osin.

Kansalaisilla on oikeus ja tarve tietää, ketkä lobbaavat eduskunnassa ja millä tavalla nämä pääsevät vaikuttamaan lainsäädäntöprosessiin. Kansalaisilla tulee myös olla tosiasialliset keinot aktiivisesti valvoa edustuksellisen päätöksentekojärjestelmän toimivuutta, asiakirjojen julkisuutta ja päätöksenteon avoimuutta. Jos ei voida tietää edes sitä, ketkä ovat lähettäneet viestejä tärkeimmille viranomaisille esimerkiksi tekijänoikeuslainsäädännön lobbauksen osalta, on mahdotonta puuttua ylilyönteihin. Kysymys on perusoikeuksista, päätöksenteon avoimuudesta, hyvästä hallinnosta sekä kansanvallasta ja laillisuusperiaatteesta.

Eduskunnan kanslia on lausunnossaan uudistanut kansliatoimikunnan päätöksessä esitetyt perustelut ja lausunut lisäksi, että päätös on toimitettu A:lle tiedoksi sähköpostitse 18.12.2014. Valitusta ei siten ole tehty määräajan kuluessa ja se tulee jättää tutkimatta.

Mikäli kuitenkin katsotaan, että tiedoksianto on tapahtunut vasta postitse 23.12.2014 lähetettyjen asiakirjojen vastaanottamisena, kanslia on lausunut muun ohella seuraavaa:

Eduskunnan valiokuntien asiakirjojen julkisuudesta säädetään erikseen eduskunnan työjärjestyksessä. Työjärjestys on erityislaki, joka menee julkisuuslain edelle. Työjärjestystä sovelletaan ensisijaisesti ja julkisuuslakia vain soveltuvin osin esimerkiksi salassapitoaikoihin.

Valiokunnan käsittelyssä olevat keskeneräiset asiat ovat salassa pidettäviä. Valmistuneet asiat arkistoidaan ja arkistoivaksi kuuluvat asiat ovat julkisia.

Valiokunnan asiakirjojen julkisuudesta säädetään eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä seuraavasti: Valiokunnan pöytäkirjat tallennetaan yleisön saataville tietoverkkoon. Asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Eduskuntaryhmällä, joka ei ole edustettuna valiokunnassa tai sen jaostossa, on kuitenkin oikeus saada jäljennös vielä keskeneräisen asian käsittelyasiakirjoista, jos ne eivät ole salaisia.

Eduskunnan kanslia on lisäkirjelmässään ilmoittanut, että kansliatoimikunnan päätös on toimitettu A:lle tiedoksi postitse 23.12.2014.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Eduskunnan työjärjestys ei anna perusteita sähköpostien otsikkotietojen salaamiseksi ja julkisuutta koskevan perusoikeuden rajoittamiseksi. Tietopyyntö ei koskenut sivistysvaliokunnan käsittelyasiakirjoja vaan valiokunnan puheenjohtajan ja sihteerin vastaanottamien sähköpostiviestien otsikkotietoja. Tietopyyntö ei siis koskenut esimerkiksi liitetiedostoja tai viestien varsinaista tekstisisältöä, jotka tapauskohtaisesti voivat ollakin työjärjestyksessä tarkoitettuja käsittelyasiakirjoja. Otsikkotiedot eivät ole käsittelyasiakirjoja. Lisäksi, vaikka itse käsittelyasiakirjat tulevatkin julkisiksi vasta, kun asia on loppuunkäsitelty, ei tieto asiakirjan olemassaolosta itsessään ole työjärjestyksenkään perusteella salattavissa.

Vaikka otsikkotiedot katsottaisiinkin työjärjestyksessä tarkoitetuiksi käsittelyasiakirjoiksi, olisi tiedot tullut silti luovuttaa siltä osin, kuin ne eivät liity valiokunnan käsittelyssä oleviin keskeneräisiin asioihin. On oletettavaa, että suuri osa viestien otsikkotiedoista koski muita kuin tietopyynnön käsittelyhetkellä yhä kesken olleita asioita.

Luovutettavista tiedoista voitaisiin joissain tapauksissa poistaa esimerkiksi mahdollisten henkilökohtaisten sekä valiokunnan toimialaan ja tehtäviin kuulumattomien viestien tietoja, joita ei julkisuuslain mukaan tulkita viranomaisen asiakirjoiksi. Tällaistenkin viestien osalta otsikkotietojen listauksen tulisi kuitenkin olla pääsääntöisesti julkinen, vaikka itse viestien sisältö ei sitä olisikaan. Mikäli viestien otsikko- tai lähettäjätietoja kuitenkin tulkittaisiin julkisuuslain, eduskunnan työjärjestyksen tai muun lainsäädännön näkökulmasta ei-julkaistaviksi, tiedot tulisi piilottaa vain siltä osin kuin se on välttämätöntä. Tiedon viestien lähettämisajankohdista ja lukumääristä ei tulisi missään tilanteessa olla salainen, vaikka esimerkiksi tieto yksittäisen viestin lähettäjän sähköpostiosoitteesta täyttäisikin jonkin julkisuuslaissa mainitun salausperusteen.

Merkitystä ei myöskään ole sillä, onko viesti lähetetty kirjaamoon vai suoraan valiokunnan puheenjohtajalle tai sihteerille. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan kysymys on viranomaisen asiakirjasta, vaikka se olisikin lähetetty suoraan viranomaisessa toimivalle virkamiehelle tai viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. Siten se, onko asiakirja tullut viranomaiselle kirjaamon kautta, ei vaikuta sen luonteeseen viranomaisen asiakirjana.

Sähköpostien otsikkotietojen listaus muodostaa virtuaalisen asiakirjan otsikkotietojen arkistoinnista riippumatta. Eduskunnan sähköpostijärjestelmä on itsessään viranomaisen tietojärjestelmä ja asiakirjakokonaisuus, johon tietopyynnössä esitetyin hakukriteerein on mahdollista helposti tehdä hakuja pyyntöön vastaamiseksi. Julkisuuslaki ei koske vain erikseen paperimuodossa arkistoitavia tietoja vaan laajasti viranomaisen hallussa olevien tietojärjestelmien sisältämiä tietoja ja niihin sisältyviä niin sanottuja virtuaalisia asiakirjoja.

Esimerkiksi teollisia intressejä edustavat lobbaajat, joilla on enemmän resursseja kuin vapaaehtoispohjalta ja lahjoituksin toimivilla kansalaisjärjestöillä, pystyvät vaikuttamaan huomattavasti tehokkaammin esimerkiksi siihen, mihin suuntaan lainsäädäntöä kehitetään. Julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta on olennaista, että merkittävää julkista valtaa käyttävän eduskunnan valiokunnan puheenjohtajan tällaisilta vaikutusvaltaisilta tahoilta vastaanottamien viestien lukumäärä, ajankohta ja otsikko voidaan selvittää esimerkiksi juuri tietopyyntöjen avulla. Tämä on tärkeää, koska eduskunta ei julkaise tällaisia tietoja oma-aloitteisesti, vaikka niillä saattaa olla ratkaisevaa merkitystä yhteiskunnallisen päätöksenteon kannalta. Mikäli tietoja ei saada edes nimenomaisesti pyytämällä, kansalaisten ja järjestöjen on mahdotonta arvioida lobbaamisen laajuutta ja vaikuttavuutta. Lisäksi tietopyyntöjen yksilöinti mahdollisten jatkotoimenpiteiden yhteydessä on mahdotonta, ellei käytössä ole otsikkotason listausta vastaanotetuista viesteistä. Tämä on omiaan kaventamaan mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan kehittämiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään.

Perustelut

Asiassa sovellettavat ja eräät siihen muutoin liittyvät oikeusohjeet sekä säännösten valmisteluaineisto

Suomen perustuslaki

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Perustuslain 29 §:n mukaan kansanedustaja on velvollinen toimessaan noudattamaan oikeutta ja totuutta. Hän on siinä velvollinen noudattamaan perustuslakia, eivätkä häntä sido muut määräykset.

Perustuslain 50 §:n 2 momentin mukaan valiokunnan kokoukset eivät ole julkisia. Valiokunta voi kuitenkin määrätä kokouksensa julkiseksi siltä osin kuin valiokunta hankkii tietoja asian käsittelyä varten. Valiokunnan pöytäkirjat ja niihin liittyvät muut asiakirjat ovat julkisia, jollei välttämättömien syiden vuoksi eduskunnan työjärjestyksessä toisin säädetä tai valiokunta jonkin asian osalta toisin päätä.

Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 50 §:n kohdalla muun ohella, että "pykälän 2 momentin viimeisen virkkeen säännös valiokuntien pöytäkirjojen ja niihin liittyvien muiden asiakirjojen julkisuudesta on perustuslaissa uusi, mutta se vastaa vakiintunutta käytäntöä. Valiokunnan pöytäkirja tulisi käytännössä julkiseksi, kun valiokunnan sihteeri on varmentanut sen. Asian käsittelyasiakirjat tulisivat pöytäkirjasta riippumatta julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Valiokunta voisi kuitenkin päättää jonkin asian osalta välttämättömästä syystä toisin. Välttämättömiä syitä arvioitaessa tulkinnallisena lähtökohtana tulisi pitää vastaavanlaisia syitä kuin nykyisen hallitusmuodon 10 §:n 2 momenttia vastaavassa 12 §:n 2 momentissa on vaadittu säädettäessä lailla rajoituksia viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuudelle. Tarkemmat säännökset valiokunnan pöytäkirjoista ja muista asiakirjoista sekä niiden julkisuudesta annettaisiin eduskunnan työjärjestyksessä."

Perustuslain 50 §:n 3 momentin mukaan valiokunnan jäsenten on noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota valiokunta katsoo välttämättömästä syystä asian erityisesti vaativan. Käsiteltäessä Suomen kansainvälisiä suhteita tai Euroopan unionin asioita valiokunnan jäsenten on kuitenkin noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota ulkoasiainvaliokunta tai suuri valiokunta valtioneuvostoa kuultuaan on katsonut asian laadun vaativan.

Eduskunnan työjärjestys

Työjärjestyksen 43 §:n (10/2006) 1 momentin mukaan valiokunnan kokouksesta laaditaan pöytäkirja, johon merkitään läsnä olleet jäsenet ja kuullut asiantuntijat sekä tehdyt ehdotukset ja päätökset äänestyksineen. Pöytäkirjan varmentaa valiokunnan sihteeri allekirjoituksellaan.

Pykälän 2 momentin mukaan valiokunnan pöytäkirjat ja muut asiakirjat arkistoidaan puhemiesneuvoston erikseen vahvistamien ohjeiden mukaisesti.

Työjärjestyksen muuttamista koskevan puhemiesneuvoston ehdotuksen (PNE 2/2005 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 43 §:n osalta seuraavaa:

"Voimassa olevassa pykälässä säädetään valiokunnan kokouksesta laadittavasta pöytäkirjasta, muista valiokunnan asiakirjoista sekä näiden asiakirjojen julkisuudesta tai salassapidosta.

Pykälän 1 momentin mukaan valiokunnan kokouksesta laaditaan pöytäkirja, johon merkitään läsnä olleet jäsenet ja kuullut asiantuntijat sekä tehdyt ehdotukset ja päätökset äänestyksineen. Lisäksi säädetään, että pöytäkirjaan liitetään valiokunnan asian käsittelyä varten saamat ja valmistamat asiakirjat. Pöytäkirjan varmentaa valiokunnan sihteeri allekirjoituksellaan.

Valiokunta-asiakirjojen arkistointitapaa on puhemiesneuvoston päätöksellä muutettu valtiopäivien 2003 alusta. Tuolloin lopetettiin valiokunnan asian käsittelyä varten saamien ja valmistamien asiakirjojen – kuten asiantuntijalausuntojen, ministeriön vastineiden sekä valiokunnan mietintö- ja lausuntoluonnosten – ottaminen pöytäkirjan liitteiksi. Arkistoinnissa siirryttiin käyttämään asiakirja-akteja, toisin sanoen kuhunkin käsiteltyyn asiaan liittyneet käsittelyasiakirjat kootaan yksiin kansiin. Tällöin ne ovat aikaisempaa huomattavasti helpommin löydettävissä arkistosta. Pykälän 1 momenttiin tarvitaan vuoden 2002 arkistointitoimikunnan esittämä muutos, jonka mukaan valiokunnan asiakirjat säilytetään puhemiesneuvoston erikseen vahvistamien ohjeiden mukaisesti.

Nykyisin pykälän 3 momentissa on viittaus perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla annettuun vaiteliaisuusmääräykseen. Suuren valiokunnan työjärjestyksessä on säännös siitä, että valtioneuvoston pyytämää vaiteliaisuusmääräystä noudatetaan, kunnes valiokunta on siitä päättänyt. Säännös on tarpeen muitakin valiokuntia kuin suurta valiokuntaa varten. Tämän vuoksi 3 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi vastaavalla säännöksellä.

Kun pykälään lisätään edellä mainittu nykyisiä vaiteliaisuusmääräyksiä täydentävä säännös, pykäläkokonaisuudesta tulee raskaslukuinen. Sen vuoksi ehdotetaan, että nykyinen pykälä jaetaan kahdeksi eri pykäläksi.

Tällöin 43 §:ään jäävät nykyisin 1 momenttiin sisältyvät valiokuntien pöytäkirjoja koskevat säännökset, jotka ajan tasalle saatettuina jaetaan kahdeksi momentiksi. Luonteva otsikko pykälälle on valiokunnan pöytäkirjat. Muista momenteista muodostetaan uusi 43 a §."

Työjärjestyksen 43 a §:n (10/2006) 1 momentin 1. virkkeen mukaan valiokunnan pöytäkirjat tallennetaan yleisön saataville tietoverkkoon. Momentin 2. virkkeen mukaan asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty.

Pykälän 2 momentin mukaan valiokunnan asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi merkittävää vahinkoa Suomen kansainvälisille suhteille tai pääoma- ja rahoitusmarkkinoille. Salassa pidettäviä ovat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja liike- tai ammattisalaisuudesta taikka henkilön terveydentilasta tai hänen taloudellisesta asemastaan, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa, jollei huomattava yhteiskunnallinen tarve vaadi niiden julkisuutta. Valiokunta voi muusta vastaavasta välttämättömästä syystä päättää, että jokin asiakirja on salassa pidettävä.

Pykälän 3 momentin mukaan salassa pidettäviä ovat lisäksi sellaiset asiakirjat, jotka kuuluvat valiokunnan perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla päättämän vaiteliaisuuden piiriin. Valtioneuvoston vaiteliaisuus-pyyntöä valiokunnan käsiteltävänä olevassa Suomen kansainvälisiä suhteita koskevassa tai Euroopan unionin asiassa noudatetaan, kunnes asianomainen valiokunta on tehnyt päätöksen pyynnön johdosta.

Pykälän 4 momentin mukaan valiokunnan asiakirjojen salassapitoajasta on soveltuvin osin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 31 §:ssä säädetään, jollei valiokunta päätä lyhyemmästä ajasta.

Pykälän 5 momentin mukaan puhemiesneuvosto voi antaa tarkempia ohjeita valiokunnan asiakirjojen julkisuudesta.

Puhemiesneuvoston ehdotuksen (PNE 2/2005 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 43 a §:n osalta seuraavaa:

"Työjärjestykseen ehdotetaan lisättäväksi uusi 43 a §, joka muodostetaan nykyisen 43 §:n 2–4 momentista ja edellä selostetusta suuren valiokunnan työjärjestyksen mukaisesta säännöksestä.

Pykälän 1 momentin alkuun ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan valiokunnan pöytäkirjat tallennetaan yleisön saataville tietoverkkoon. Tämän taustalla on työjärjestyksen 71 §:n 2 momentti, jonka nojalla lähes kaikki eduskunnan valtiopäiväasiakirjat julkaistaan tietoverkossa. Tämä on johtanut siihen, että yleisö on tottunut hakemaan tarvitsemansa eduskunta-asiakirjat helposti verkosta. Nykyisen asiakirjajulkisuuden ja avoimuusperiaatteen mukaista on, että myös valiokuntien julkiset pöytäkirjat saadaan verkkoon yleisön saataville.

Tarkoitus on, että pöytäkirjat tallennetaan verkkoon mahdollisimman pian kokouksen jälkeen samaan tapaan tarkistamattomina versioina kuin esimerkiksi mietinnöt ja lausunnot sekä täysistunnon pöytäkirjat niiden lopullista stilisoimista odottamatta. Valiokuntatyön luonteesta johtuu kuitenkin, että kokouksessa hyväksytyn mietinnön ja lausunnon valmiiksi työstäminen sekä seuraavan kokouksen vaatimat toimet hoidetaan ennen kokouksen pöytäkirjan laatimista.

Pöytäkirjojen verkkoversiolla voidaan olennaisesti helpottaa eduskunnassa käsiteltävien EU-asioiden seurantaa niin eduskunnan sisällä kuin sen ulkopuolella. Tämä perustuu siihen, että EU-asioiden valiokuntakäsittelytietoihin voidaan nykyisten asiakirjalinkkien lisäksi saada suorat linkit niihin suuren valiokunnan ja erikoisvaliokuntien pöytäkirjoihin, joissa asian käsittely on päättynyt pöytäkirjamerkinnällä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin edelleen, että asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Tästä on se poikkeus, että eduskuntaryhmällä, joka ei ole edustettuna valio-kunnassa tai sen jaostossa, on edelleen oikeus saada jäljennös keskeneräisen asian käsittelyasiakirjoista, jolleivät ne ole salaisia. Lisäksi on syytä huomata, että Euroopan unionin asian käsittelyasiakirjat tulevat suuren valiokunnan työjärjestyksen 6 §:n mukaan julkiseksi välittömästi sen suuren valiokunnan kokouksen jälkeen, jossa ne on merkitty saapuneeksi, jollei tuon pykälän 2 ja 3 momentista muuta johdu.

Uuden 43 a §:n 2 ja 3 momentti muodostettaisiin nykyisen 43 §:n 3 momentista. Niissä käytettäisiin termin "salainen" sijasta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) terminologian mukaista käsitettä "salassa pidettävä". Momentti jaettaisiin siten, että kaikki perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla annettavaa vaiteliaisuusvelvoitetta koskevat säännökset keskitettäisiin pykälän 3 momenttiin.

Voimassa olevan 43 §:n 4 ja 5 momentti siirretään 43 a §:n 4 ja 5 momentiksi. Pykälän otsikoksi sopii valiokunnan asiakirjojen julkisuus."

Eduskunnan kanslian ohjesääntö (320/1987)

Ohjesäännön 2 §:n 1 momentin 2. virkkeen mukaan kansliassa on valiokuntasihteeristö.

Ohjesäännön 14 §:n 1 momentin mukaan valiokuntasihteeristön tehtävänä on huolehtia valiokuntien tarvitsemista sihteeripalveluista sekä valiokunnissa käsiteltävien asioiden valmistelusta ja siihen liittyvien avustavien toimintojen järjestämisestä.

Eduskunnan virkamiehistä annettu laki

Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 2 §:n 2 momentin mukaan eduskunnan virastoja ovat eduskunnan kanslia ja eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia sekä eduskunnan yhteydessä olevat valtiontalouden tarkastusvirasto ja kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitos.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki)

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa:

(- - -)

6) eduskunnan virastoja ja laitoksia;

(- - -)

Julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan mainitussa laissa kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla.

Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin:

1) viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa;

(- - -)

Pykälän 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta mainitussa tai muussa laissa säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle.

Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Momentin 2. virkkeen mukaan tietojen antaminen vastaavassa muodossa muusta julkisesta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Oikeudellinen arviointi

Eduskunnan sivistysvaliokunnan puheenjohtaja

Kansanedustajat eivät julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetty huomioon ottaen ole sanotussa laissa tarkoitettuja viranomaisia. Kansanedustajien saamiin asiakirjoihin ei siten sovelleta julkisuuslakia ja he voivat harkintansa mukaan päättää siitä, antavatko he omasta puolestaan tietoja saamistaan yhteydenotoista.

Myöskään eduskunnan valiokunnat eivät sanotussa lainkohdassa säädetty huomioon ottaen ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisia eikä niiden saamiin asiakirjoihin siten sovelleta sanottua lakia. Valiokuntien asiakirjojen julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä säädetään perustuslain 50 §:n 2 momentissa ja eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä.

Näiden säännöskohtien ja niitä koskevan valmisteluaineiston perusteella valiokuntien asiakirjoilla on katsottava tarkoitettavan valiokuntien pöytäkirjoja sekä asian käsittelyasiakirjoja. Asian käsittelyasiakirjoja ovat eduskunnan työjärjestyksen muuttamista koskevan puhemiesneuvoston ehdotuksen (PNE 2/2005 vp) mukaisesti valiokunnan asian käsittelyä varten saamat tai valmistamat sen hallussa olevat asiakirjat, kuten asiantuntijalausunnot, ministeriön vastineet sekä valiokunnan mietintö- ja lausuntoluonnokset. Asian käsittelyasiakirjoina on pidettävä lisäksi myös muita valiokunnan saamia asian käsittelyyn välittömästi vaikuttaneita asiakirjoja.

Tietopyyntö on koskenut eräitä sivistysvaliokunnan puheenjohtajan vastaanottamiin sähköpostiviesteihin sisältyviä yksilöintitietoja. Valiokunnan puheenjohtaja toimii tuossa asemassaan ja tehtävissään kansanedustajan ominaisuudessa eikä häntä voida pitää valiokunnan toimielimenä. Tähän nähden valiokunnan puheenjohtajan saamia sähköpostiviestejä ei hänen hallussaan olevina voida pitää valiokunnan asiakirjoina edes sellaisten viestien osalta, jotka myöhemmin tulevat kuulumaan valiokunnan asiakirjoihin.

A:lla ei jo edellä lausuttuun nähden ole ollut oikeutta saada pyytämiään sivistysvaliokunnan puheenjohtajan 1.1.–28.2.2014 vastaanottamien sähköpostiviestien lähettäjää, otsikkoa ja päivämäärää koskevia tietoja. Tietopyyntö on siten voitu tältä osin hylätä.

Eduskunnan sivistysvaliokunnan sihteeri

Valiokuntien sihteereillä voi olla hallussaan

- asiakirjoja, jotka tulevat kuulumaan valiokunnan asiakirjoihin,

- asiakirjoja, jotka on kylläkin lähetetty valiokunnan toimintaa silmällä pitäen, mutta jotka eivät tule kuulumaan valiokunnan asiakirjoihin sekä

- sellaisia asiakirjoja, jotka eivät liity valiokunnan toimintaan.

Kun otetaan huomioon valiokuntien sihteerien asema ja heidän tehtävänsä eduskunnassa ja valiokunnissa, sellaisia heidän saamiaan asiakirjoja, joiden voidaan arvioida tulevan myöhemmin kuulumaan asian käsittelyasiakirjoihin tai tulevan liitetyksi valiokunnan pöytäkirjaan, voidaan jo niiden heille saavuttuaan pitää valiokuntien asiakirjoina. Tällaisten asiakirjojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy yksinomaan perustuslain 50 §:n 2 momentissa ja eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä säädetyn mukaisesti.

Muita kuin edellä tarkoitettuja valiokuntien sihteereille valiokunnan toimintaa silmällä pitäen lähetettyjä asiakirjoja ei voida pitää sellaisina valiokunnan asiakirjoina, joita perustuslain 50 §:ssä ja eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä tarkoitetaan. Tällaisia asiakirjoja ei voida pitää myöskään julkisuuslaissa tarkoitettuina asiakirjoina, koska valiokunnat eivät ole sanotussa laissa tarkoitettuja viranomaisia.

Valiokuntien sihteereiden saamiin sellaisiin asiakirjoihin, jotka eivät liity valiokunnan toimintaan, vaan on lähetetty muussa tarkoituksessa, sovelletaan lähtökohtaisesti julkisuuslakia. Tämä seuraa siitä, että valiokuntasihteeristö kuuluu eduskunnan kansliaan, eli julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettuun eduskunnan virastoon. Julkisuuslain soveltamisalaan on toisaalta säädetty lain 5 §:n 3 ja 4 momentissa rajoituksia. Näihin rajoituksiin kuuluu muun ohella se, että viranomaisen palveluksessa olevalle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä asiakirjaa ei pidetä sanotussa laissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana, johon sanottua lakia sovelletaan.

Edellä lausuttuun nähden A:lla ei ole ollut oikeutta saada pyytämiään sivistysvaliokunnan sihteerin 1.1.–28.2.2014 vastaanottamien sähköpostiviestien lähettäjää, otsikkoa ja päivämäärää koskevia tietoja siltä osin kuin sanotut tiedot ovat sisältyneet viesteihin, jotka ovat kylläkin lähetetty valiokunnan toimintaa silmällä pitäen, mutta joita ei voida pitää valiokunnan asiakirjoina, taikka sellaisiin valiokunnan toimintaan liittymättömiin viesteihin, joihin ei sovelleta julkisuuslakia. Tietopyyntö on siten jo tähän nähden voitu näiltä osin hylätä.

Sitä vastoin A:lla on ollut lähtökohtaisesti oikeus saada pyytämänsä tiedot siltä osin kuin ne ovat sisältyneet viesteihin, joihin sovelletaan julkisuuslakia, sikäli kuin mainitut tiedot ovat tulleet julkisiksi tai niitä ei voida pitää salassa pidettävinä. Vastaavasti hänellä on ollut lähtökohtaisesti oikeus saada pyytämänsä tiedot eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä säädetyin edellytyksin siltä osin kuin ne ovat sisältyneet valiokunnan asiakirjoina pidettäviin viesteihin.

Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että A on pyytänyt saada tiedot sähköpostiviestien lähettäjistä, otsikoista ja päivämääristä listauksena. Tällaisen listauksen tekeminen edellyttää sähköpostiviestien seulontaa ja edellä lausuttu huomioon ottaen myös niiden oikeudellisen aseman arviointia sekä pyydettyjen tietojen poimimista. Pyydetyn aineiston kokoamista voidaan pitää uuden asiakirjan laatimisena, johon eduskunnalla ei eduskunnan työjärjestyksen tai julkisuuslain 16 §:n nojalla ole tietopyynnön johdosta velvollisuutta.

Edellä lausuttuun nähden A:lla ei ole ollut oikeutta saada pyytämiään tietoja listauksena siltä osin kuin pyydetyt tiedot ovat sisältyneet sähköpostiviesteihin, joita voidaan pitää valiokunnan asiakirjoina, taikka viesteihin, joihin sovelletaan julkisuuslakia. Tietopyyntö on siten voitu näiltäkin osin hylätä.

Lopputulos

Edellä lausutun perusteella eduskunnan kansliatoimikunnan päätös tietopyynnön hylkäämisestä ei ole lopputulokseltaan lainvastainen.

Eduskunnan kanslia on korjannut eduskunnan kansliatoimikunnan päätöksen tiedoksiantotavasta ja -ajankohdasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamansa tiedon sen jälkeen, kun se oli esittänyt väitteen siitä, että A:n valitus on tehty valitusajan päättymisen jälkeen ja se tulisi tämän takia jättää tutkimatta. Kanslian ilmoittaman korjauksen on katsottava merkitsevän sitä, että se on luopunut valituksen myöhästymistä koskevasta väitteestään.

Näistä syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, A:n valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa. Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto:

"Olen asian lopputuloksen ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen osalta samalla kannalla kuin enemmistö lukuun ottamatta perustelujaksoa Eduskunnan sivistysvaliokunnan sihteeri. Viimeksi mainitulta osin lausun seuraavaa:

Katson, etteivät eduskunnan valiokunnan sihteerin vastaanottamat sähköpostiviestit ole eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä tarkoitettuja yleisölle annettavissa olevia asiakirjoja.

Perustuslain 50 §:n 2 momentin mukaan valiokunnan kokoukset eivät ole julkisia. Valiokunta voi kuitenkin määrätä kokouksensa julkiseksi siltä osin kuin valiokunta hankkii tietoja asian käsittelyä varten. Valiokunnan pöytäkirjat ja niihin liittyvät muut asiakirjat ovat julkisia, jollei välttämättömien syiden vuoksi eduskunnan työjärjestyksessä toisin säädetä tai valiokunta jonkin asian osalta toisin päätä.

Eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:n 1 momentin mukaan asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Eduskunnan puhemiesneuvoston ehdotuksesta työjärjestyksen muuttamiseksi (PNE 2/2005 vp) ilmenee, että käsittelyasiakirjoilla tarkoitetaan valiokunnan asian käsittelyä varten saamia tai valmistamia asiakirjoja, joita ovat muun ohella asiantuntijalausunnot, ministeriön vastineet, sekä valiokunnan mietintö- ja lausuntoluonnokset. Ehdotuksesta ilmenee edelleen, että arkistoinnissa on siirrytty käyttämään asiakirja-akteja, toisin sanoen kuhunkin käsiteltävään asiaan liittyneet käsittelyasiakirjat kootaan yksiin kansiin.

Perustuslaista sekä työjärjestyksestä ja sen valmisteluaineistosta ilmenee näin ollen, että yleisön saataville tarkoitetut käsittelyasiakirjat ovat valiokunnassa loppuun käsiteltyjen asioiden asiakirjoja, joista on muodostettu asiakirjavihko.

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Hausjärven perusturvalautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 22.10.2015 nro 15/0829/3

Asian aikaisempi käsittely

Hausjärven perusturvajohtaja on päätöksellään 29.10.2014 (§ 85) hylännyt A:n pyynnön saada Oivakoulutus Oy:n ajalta 1.11.2013–16.2.2014 laatima konsultointiraportti "Arvio toiminnan laadusta Koivumäen asumispalvelusyksikössä".

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Oivakoulutus Oy:n tekemän raportin niin sanottu täydellinen versio sisältää julkisten tietojen ohella myös salassa pidettäviä tietoja. Tämä täydellinen versio salassa pidettävine tietoineen on laadittu ja tarkoitettu ainoastaan Hausjärven kunnan virkakäyttöön eli johtavien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden työskentelyssä hyödynnettäväksi.

Edellä tarkoitetun raportin täydellisen version ohella kunta on teettänyt konsultilla myös hieman suppeamman version, josta on poistettu täydelliseen versioon sisältyvät salassa pidettävät tiedot. Tämä suppeampi versio soveltuu jaettavaksi Koivumäen asumispalveluyksikön asukkaille ja näiden omaisille, ja se on toimitettu A:lle jo 13.5.2014. Suppeampi versio sisältää kaikki sellaiset raportin tiedot, joiden julkaisua ja julkistamista salassapitosäännökset eivät estä tai rajoita.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Kunnalla on oikeus ja velvollisuus pitää salassa sanotussa säännöksessä tarkoitettuja asiakirjoja tai vaihtoehtoisesti julkisuuslain 10 §:n mukaisesti vähintään 24 §:ssä tarkoitettuja osa-alueita ja tietosisältöjä laajemmista asiakirjoista. Puheena olevan raportin täydellinen versio sisältää seuraavia salassa pidettäviä tietoja:

- julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan liike- ja ammattisalaisuudesta,

- sanotun säännöksen 18 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan toiminnasta työmarkkinaosapuolena ja työriidan osapuolena, ja

- sanotun säännöksen 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan palveluksessa oleviin henkilöihin ja näiden tehtävien ja palkkauksen määrittelyyn liittyvistä arvioinneista.

Kunnalla on sosiaalipalvelun tuottajana ja työnantajana oikeus käsitellä ja hyödyntää myös edellä lueteltuja Koivumäen asumispalveluyksikköön ja sen henkilöstöön liittyviä tietoja. Näitä tietoja kunta ei kuitenkaan ole oikeutettu eikä velvollinen luovuttamaan kunnan viranhaltija- ja luottamushenkilöjohdon ulkopuolelle, ei edes asumispalveluyksikön asiakkaille tai näiden omaisille.

Kunnalla, kuten millä tahansa organisaatiolla, sosiaalipalvelun tuottajalla tai työnantajalla, on laillinen oikeus teettää toiminnastaan myös salassa pidettäviä tietoja sisältäviä arvioita. Näitä arvioita voidaan tehdä kunnan omana työnä tai hankkia oman organisaation ulkopuolelta. Sillä seikalla, onko arvioinnin tehnyt ollut kuntaan palvelussuhteessa vai toimeksiantosuhteessa, ei ole merkitystä arvioinnin tulosten julkisuuden kannalta.

Edellä tarkoitettu raportin täydellinen versio ei sisällä mitään A:ta tai muita Koivumäen asiakkaita tai näiden omaisia koskevaa tietoa, jonka saamiseen A:lla olisi julkisuuslain 11 §:ään perustuva oikeus asianosaisena. Raportti ei sisällä myöskään A:ta itseään koskevaa julkisuuslain 12 §:ssä tarkoitettua tietoa.

Raportin täydellinen versio ei muutoinkaan sisällä mitään tietoa, joka voi tai on voinut vaikuttaa A:n tai muiden Koivumäen asiakkaiden tai näiden omaisten asian käsittelyyn Hausjärven kunnassa. Tällä perusteella Hausjärven kunta myös katsoo, että A ei ole asianosaisen asemassa puheena olevaa raporttia ja sen täydellistä versiota käsiteltäessä. A ei ole asianosainen kaikissa Koivumäen asumispalveluyksikköön tai sen henkilöstöön liittyvissä asioissa yksinomaan sillä perusteella, että hänen äitinsä on yksikön asiakkaana.

Hausjärven perusturvajohtaja on päätöksellään 10.6.2015 (§ 13) hylännyt A:n pyynnön saada Oivakoulutus Oy:n ajalta 7.4.–28.5.2015 laatima konsultoinnin seurantaraportti "Konsultoinnin seurantaraportti Koivumäen asumispalvelusyksiköstä".

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hausjärven perusturvalautakunta on 4.6.2015 (§ 49) päättänyt, että seurantaraportti on salassa pidettävä julkisuuslain 22 §:n sekä 24 §:n 1 momentin 17, 18 ja 29 kohtien perusteella.

Oivakoulutus Oy:n tekemä seurantaraportti sisältää salassa pidettäviä tietoja. Raportti salassa pidettävine tietoineen on laadittu ja tarkoitettu ainoastaan Hausjärven kunnan virkakäyttöön eli johtavien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden työskentelyssä hyödynnettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Kunnalla on oikeus ja velvollisuus pitää salassa sanotussa säännöksessä tarkoitettuja asiakirjoja tai vaihtoehtoisesti julkisuuslain 10 §:n mukaisesti vähintään 24 §:ssä tarkoitettuja osa-alueita ja tietosisältöjä laajemmista asiakirjoista. Puheena oleva seurantaraportti sisältää seuraavia salassa pidettäviä tietoja:

- julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan liike- ja ammattisalaisuudesta,

- sanotun säännöksen 18 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan toiminnasta työmarkkinaosapuolena ja työriidan osapuolena, ja

- sanotun säännöksen 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan palveluksessa oleviin henkilöihin ja näiden tehtävien ja palkkauksen määrittelyyn liittyvistä arvioinneista.

Kunnalla on sosiaalipalvelun tuottajana ja työnantajana oikeus käsitellä ja hyödyntää myös edellä lueteltuja Koivumäen asumispalveluyksikköön ja sen henkilöstöön liittyviä tietoja. Näitä tietoja kunta ei kuitenkaan ole oikeutettu eikä velvollinen luovuttamaan kunnan viranhaltija- ja luottamushenkilöjohdon ulkopuolelle.

Kunnalla, kuten millä tahansa organisaatiolla, sosiaalipalvelun tuottajalla tai työnantajalla, on laillinen oikeus teettää toiminnastaan myös salassa pidettäviä tietoja sisältäviä arvioita. Näitä arvioita voidaan tehdä kunnan omana työnä tai hankkia oman organisaation ulkopuolelta. Sillä seikalla, onko arvioinnin tehnyt ollut kuntaan palvelussuhteessa vai toimeksiantosuhteessa, ei ole merkitystä arvioinnin tulosten julkisuuden kannalta.

A ei ole seurantaraportin osalta asianomainen. A:lla ei asu Koivumäen asumispalveluyksikössä myöskään omaisia. Raportti ei sisällä A:ta itseään koskevaa julkisuuslain 12 §:ssä tarkoitettua tietoa. Seurantaraportti ei muutoinkaan sisällä mitään tietoa, joka voi tai on voinut vaikuttaa muiden Koivumäen asiakkaiden tai näiden omaisten asian käsittelyyn Hausjärven kunnassa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksista kumonnut Hausjärven perusturvajohtajan päätökset 29.10.2014 (§ 85) ja 10.6.2015 (§ 13) ja oikeuttanut A:n saamaan jäljennökset pyytämistään asiakirjoista.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

– –

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin;

18) asiakirjat, jotka sisältävät valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön työmarkkinaosapuolena tai työriidan osapuolena laatimia tai saamia tietoja, jos tiedon antaminen niistä olisi vastoin julkisyhteisön etua työnantajana, sekä asiakirjat, jotka sisältävät valtion edustajien maataloustukineuvotteluja varten laatimia tai saamia tietoja, jos tiedon antaminen niistä olisi vastoin valtion etua neuvotteluosapuolena;

– –

29) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä tai soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta taikka asevelvollisen sijoittamista tai työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista;

– –

Esitetty selvitys

Perusturvalautakunta on 13.6.2013 päättänyt, että Koivumäen asumispalveluyksikön toiminnan laatua arvioidaan ulkopuolisen konsultin avulla ostopalveluna. Konsultointi ostettiin Oivakoulutus Oy:ltä.

Tietopyynnön kohteena on ensinnäkin Hausjärven perusturvalautakunnan Oivakoulutus Oy:ltä tilaaman konsultointityön raportti "Arvio toiminnan laadusta Koivumäen asumispalvelusyksikössä, Raportti Konsultoinnista 1.11.2013–16.2.2014". Raportti koskee kolmen kuukauden konsultointityötä, jossa ulkopuolisen konsultin tehtävänä oli arvioida asumispalveluyksikön toimintaa havainnoimalla, käyttämällä hyväksi kirjallista materiaalia sekä haastattelemalla asukkaita ja omaisia. Raportti sisältää selostuksen konsultoinnin toteutuksesta, konsultin omia havaintoja sekä yhteenvedon asukkaiden, omaisten ja työntekijöiden näkemyksistä, tulosten luotettavuuden ja eettisyyden pohdinnan, konsultin suositukset ja johtopäätökset. Lisäksi raporttiin on liitetty ravitsemusterapeutin analyysit ja suositukset, kirjaamisen arvioinnin tulokset ja arvioinnin kriteeristöt, laskentaperusteet henkilöstömitoituksen laskemiselle ja asukkaan, omaisen sekä henkilökunnan haastattelurungot, omaisten ja henkilökunnan kyselylomake sekä kyselyjen tulokset.

Perusturvalautakunta on käsitellyt raportin tuloksia kokouksessaan 8.4.2014 (§ 26) ja päättänyt, että lääkehoitoprosessin ja hoitotyön kirjaamisen ja tiedonkulun selkeyttäminen nostetaan välittömästi korjattaviksi toimenpiteiksi. Kehitettäviksi toimenpiteiksi on päätetty esimiesten toimenkuvien ja työnjaon selkeyttäminen.

Perusturvalautakunta on päättänyt tilata Oivakoulutus Oy:ltä Koivumäen asumispalveluyksikön toimintaa arvioivan jatkokonsultoinnin keväällä 2015. Konsultaation aikana kerättiin tietoa ja arvioitiin kehittämiskohteena olevien asioiden edistymistä (lääkehoito, hoitotyön kirjaaminen, tiedon kulku sekä esimiesten toimenkuvien ja työnjaon selkeys). Tietopyynnön kohteena on kyseisen työn tulokset sisältävä "Konsultoinnin seurantaraportti Koivumäen asumispalveluyksiköstä, Konsultoinnin seurantajakso 7.4.–28.5.2015". Raportti sisältää selostuksen konsultoinnin toteutuksesta, tuloksista sekä niiden luotettavuuden ja eettisyyden pohdinnan sekä johtopäätökset. Raportin liitteenä on kirjaamisen arvioinnin tulokset sekä kriteeristö.

Perusturvalautakunta on 4.6.2015 (§ 49) käsitellyt seurantaraportin tuloksia ja päättänyt raportin perusteella ensisijaisista jatkokehittämistoimenpiteistä. Lisäksi on päätetty, että raportti on salassa pidettävä julkisuuslain 22 §:n sekä 24 §:n 1 momentin 17, 18 ja 29 kohtien perusteella.

Oikeudellinen arviointi

Viranomaisen toimeksiannon johdosta laadittu ja viranomaiselle toimitettu asiakirja on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja. Viranomaisten asiakirjojen julkisuus ja salassapito määräytyy lain mukaan, eikä viranomainen voi ilman lakiin perustuvaa oikeutta määrätä asiakirjaa omalla päätöksellään salassa pidettäväksi.

Valituksenalaisten päätösten perustelujen mukaan raportteihin sisältyy edellä selostettujen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17, 18 ja 29 kohdissa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja. Lisäksi perusturvajohtaja on lausunnoissaan hallinto-oikeudelle viitannut siihen, että asiassa olisi huomioitava myös se mahdollisuus, että asiakirjoihin voi sisältyä myös yksityisen tahon eli Oivakoulutus Oy:n liike- ja ammattisalaisuuksia. Hallinto-oikeus on viimeksi mainitun johdosta kuullut yhtiötä, jonka edustaja on ilmoittanut, ettei asiakirjoihin sisälly mitään sen liike- tai ammattisalaisuuksia. Näin ollen, ja kun valituksenalaisissa päätöksissä ei ole vedottu salaamisperusteena julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohtaan, asiassa on seuraavana arvioitavana se, sisältyykö asiakirjoihin kunnan etuun liittyviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 18 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä seikkoja taikka julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdalla suojattavat julkisyhteisön liike- tai ammattisalaisuudet liittyvät julkisyhteisön harjoittamaan liiketoimintaan, josta ei nyt ole kysymys. Asumispalveluiden järjestäminen kuuluu kunnan lakisääteisiin tehtäviin, jotka kunta voi kuntalain mukaisesti halutessaan järjestää itse omana toimintanaan. Tällaisessa kunnan toiminnassa ei ole kyse liiketaloudellisin perustein hinnoiteltujen palvelujen tarjoamisesta markkinatilanteessa. Kysymyksessä olevien asiakirjojen salassapito ei siten voi perustua edellä mainittuun lainkohtaan.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdassa tarkoitetut salassa pidettävät tiedot liittyvät julkisyhteisön edunvalvontaan sopimusosapuolena, neuvotteluosapuolena tai työriidan osapuolena. Kyseisten tietojen salassapito perustuu siihen, että tietojen julkisuus voisi vaarantaa julkisyhteisön asemaa neuvottelun tai työriidan osapuolena. A:n pyytämien asiakirjojen sisällöstä edellä esitetyn selvityksen perusteella nyt ei kuitenkaan ole kysymys kunnan työmarkkinaosapuolena tai työriidan osapuolena saamista tai laatimista asiakirjoista.

Arvioinnit sisältävät muun muassa selvitystä työntekijöille anonyymisti suoritetuista kyselyistä ja niiden tuloksista sekä työntekijöiden haastatteluista ja niiden tuloksista. Asiakirjat on edellä todetulla tavalla laadittu kunnan järjestämien palveluiden asianmukaisuuden arvioimiseksi ja kehittämiseksi, eivätkä ne sisällä yksittäisiä työntekijöitä koskevia, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä tai soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta taikka työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista.

Perusturvajohtaja on lausunnoissaan vedonnut siihen, että asiakirjoihin sisältyy tunnistettavissa olevia henkilöitä koskevia henkilötietoja, joiden julkistaminen olisi kuntaa työnantajana velvoittavien työelämän tietosuojaa koskevien säännösten vastaista. Viranomaisen asiakirjojen julkisuus määräytyy asiakirjajulkisuutta koskevan lainsäädännön mukaan silloinkin, kun ne sisältävät työntekijää koskevia henkilötietoja. Se, että asiakirjoihin mahdollisesti sisältyy henkilötietojen suojan piiriin kuuluvia tietoja, ei tee tällaisista viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoista salassa pidettäviä, mutta se voi julkisuuslain mukaan vaikuttaa asiakirjan antamistapaan silloin, kun tietoja luovutetaan henkilörekisteristä. A:n tietopyyntö ei kuitenkaan koske henkilörekisterin tietoja. Perusturvajohtajan lausunnossaan tarkoittamat konsultoinnin seurantaraportteihin sisältyvät työntekijöiden työsuoritusten tasoa, käyttäytymistä työpaikalla ja esimies- tai muita taitoja arvioivat luonnehdinnat eivät myöskään ole minkään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin tai muun säännöksen sisältämän, esimerkiksi yksityiselämän suojaa koskevan salassapito­perusteen alaan kuuluvia tietoja.

Kun asiakirjoihin ei edellä lausutuin perustein sisälly salassa pidettäviä tietoja, ei perusturvajohtaja ole voinut mainitsemillaan perusteilla kieltäytyä luovuttamasta niitä A:lle.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi Suomen perustuslain 13 §:n 2 momentti, oikeastaan 12 §:n 2 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen, Jussi-Pekka Lajunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hausjärven perusturvalautakunta on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja perusturvajohtajan päätökset saatetaan voimaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Perusturvalautakunta on vuonna 2014 ja 2015 tilannut Koivumäen asumispalveluyksikön arvioinnin Oivakoulutus Oy:ltä. Arvioinnin yhtenä keskeisenä tavoitteena on ollut hahmottaa ja selkeyttää laajasti koko henkilöstöä koskevia pitkäaikaisia ihmissuhteisiin liittyviä ristiriitoja, arvioida asumispalveluyksikön kehittämistarpeita ja seurata aloitettujen kehittämistoimenpiteiden etenemistä. Raporteissa on korostunut esimiestyöhön kohdistuva kritiikki, jonka merkitys raportoitujen arviointien kokonaisuudessa on korostunut suhteettomasti.

Työturvallisuuslain mukaan työnantaja on tarpeellisilla toimenpiteillä velvollinen huolehtimaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Jos työssä esiintyy työntekijään kohdistuvaa hänen terveydelleen haittaa tai vaaraa aiheuttavaa häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua, työnantajan on asiasta tiedon saatuaan käytettävissään olevin keinoin ryhdyttävä toimiin epäkohdan poistamiseksi. Erityisen merkittäväksi velvollisuus torjua henkilöstöön kohdistuvaa epäasiallista kohtelua nousee silloin, kun työnantajan tiedossa on, että tietyt henkilöt ovat jo aiemmin joutuneet sopimattoman kielenkäytön sekä muun epäasiallisen ja häiritsevän käytöksen kohteeksi työtehtävissään. A:lle on jouduttu antamaan kaksi kirjallista huomautusta pitkään jatkuneesta epäasiallisesta käyttäytymisestä. A on myös käynyt käsiksi esimiesasemassa olevaan työntekijään. Työnantaja ei voi menetellä tavalla, joka olisi omiaan jatkamaan tai kiihdyttämään jo aiemmin ongelmaksi koettua häirintää.

Hausjärven kunnan ylimmälle johdolle tarkoitettu arviointiaineisto on muun ohella sisältänyt tunnistettavien henkilöiden menettelyjä koskevaa arviointia, jollaisen julkaiseminen olisi ristiriidassa kuntaa velvoittavien työelämän tietosuojaa koskevien säännösten kanssa. Esimerkiksi työsuoritusten tasoa, käyttäytymistä työpaikalla taikka esimies- tai muita taitoja arvioivat luonnehdinnat eivät ole julkisia myöskään siinä tapauksessa, että niitä sellaisenaan käytettäisiin palkan määräytymisen perusteena. Kunta ei voi saattaa julkisuuteen henkilöstöään koskevia arviointeja myöskään siinä tapauksessa, että niihin kohdistuu huomattava julkinen mielenkiinto.

Kunnalla ei ole yleistä velvollisuutta saattaa tuottamiensa palvelutoimintojen ja henkilöstön arviointityössä syntyvää asiakirja-aineistoa julki­suuteen tai palvelujen käyttäjien haltuun. Kunnalla on oikeus hankkia toimintaansa koskevia asiantuntijalausuntoja, kehitysehdotuksia ja arviointeja myös niin, että ne tai osa niistä rajataan laillisin perustein yleisöjulkisuuden ulkopuolelle ja saatetaan ainoastaan organisaation päätöksen­tekijöiden tietoon. Erityisen merkittävänä tätä mahdollisuutta voidaan pitää silloin, kun aineiston saattaminen julkisuuteen olisi omiaan vaarantamaan kunnan etua esimerkiksi suhteessa yksityisiin toimijoihin tai kun julkisuus muodostuisi kohtuuttomaksi arvioinnissa käsiteltyjen tunnistettavien henkilöiden kannalta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole kiinnitetty riittävää huomiota siihen, että Koivumäen asumispalveluyksikön henkilöstön piirissä ilmenevissä ristiriidoissa on kysymys myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdassa tarkoitetusta työriidasta. Kyseessä on työnantajan ja henkilöstön osan välinen erimielisyys muun muassa eräiden tehtävien ja esimiestyön järjestämistavasta ja niiden vaikutuksista eri henkilöiden palkkaukseen.

Useat kunnan henkilöstöön kuuluvat ovat myötävaikuttaneet Oivakoulutus Oy:n suorittamaan arviointiin antamalla arvioinnin tekijälle tämän pyytämiä tietoja. Tiedot ovat olleet esimerkiksi arvioinnin tekijän haastattelemien viranhaltijoiden ja työntekijöiden henkilökohtaisia kokemuksia ja käsityksiä. Tietoja antaneet ovat olleet käsityksessä, että heidän henkilökohtaisia kokemuksiaan ja näkemyksiään käsitellään luottamuksellisesti, eivätkä ne päädy julkisuuteen ja esimerkiksi työyhteisön muiden jäsenten tietoon.

Yksinomaan työnantajan tarpeita varten ja työnantajan sisäiseen käyttöön laaditun arviointiraportin päätyminen julkisuuteen merkitsee haastateltujen luottamuksen murtamista ja rikkoo henkilöstön oikeutettuja odotuksia. Se on omiaan aiheuttamaan ja kärjistämään ristiriitoja työpaikan ihmissuhteissa ja heikentää henkilöstön luottamusta työnantajaa kohtaan. Tämä johtaa siihen, että tulevaisuudessa luultavasti merkittävä osa kunnan henkilöstöstä kieltäytyy osallistumasta vastaaviin arviointeihin pelätessään, että heidän antamansa tiedot sittemmin leviävät hallitsemattomasti julkisuuteen. Tämä vahingoittaa kunnan mahdollisuuksia hankkia vastaavien arviointiprosessien ja haastattelujen avulla henkilöstön kokemuksia ja näkemyksiä työpaikan kehittämiseksi.

A on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään, ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on arvioinut perusteellisesti riidanalaisia asiakirjoja ja todennut, että esitetyt lainkohdat ovat riittämättömät asiakirjojen salaamiseksi.

Arviointiraportin hankkimiseen ryhdyttiin, koska Koivumäen asumispalveluyksikön toiminnasta oli tullut perusturvalautakunnalle paljon kriittistä palautetta. On väärin väittää raporteissa mahdollisesti todettuja työpaikan erimielisyyksiä työriidaksi.

Maininnat A:n sopimattomasta kielenkäytöstä ja toiminnasta sekä väitetystä kiinnikäymisestä esimiesasemassa olevaan työntekijään kuvaavat kunnan perusturvan asennetta Koivumäen toimintaa arvostelleita omaisia kohtaan. Asiallisen kritiikin esittäjät leimataan häiriköiksi ja riidankylvijöiksi. Julkisuuslain kannalta nämä perustelut ovat merkityksettömiä. Asiakirjan salaisuus ei riipu asiakirjan pyytäjän luonteesta eikä siitä, mihin tietoja on tarkoitus käyttää.

Salaamisen perusteluna esitetään henkilöstön luottamuksen menetys, mikäli asiakirjat julkistetaan. Tätä perustelua lainsäädäntö ei tunne. Pikemminkin voidaan väittää, että salailu vähentää kaikkien osapuolten luottamusta, kun taas asioiden avoin ja rehellinen arviointi on välttämätöntä luottamuksen saamiseksi ja ylläpitämiseksi.

Hausjärven perusturvalautakunta on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kunnan teettämässä asumispalveluyksikön arvioinnissa kertyneen asiakirja-aineiston julkisuus ei riipu siitä, mistä syistä arviointiin on alun perin ryhdytty, vaan julkisuus tai salassapito ratkaistaan asiakirjan sisällön ja mahdollisen julkisuuden vaikutusten perusteella julkisuuslain mukaisesti.

Arviointiprosessin aikana asumispalveluyksiköstä on saatu sellaisia tietoja, jotka eivät ole olleet kunnan käytettävissä arvioinnin tilaamisajankohtana. Näitä tietoja on merkitty myös nyt puheena olevaan arviointi­raporttiin.

Kunnan palveluksessa olevan henkilöstön suhtautuminen ja vaatimukset työnantajaa kohtaan ovat osa arviointiraporttia. Siltä osin kuin raportista ilmenee esimerkiksi yksittäisen tunnistettavan henkilön työsuoritusten tai ominaisuuksien arviointia tai yksittäisen henkilön suhtautumista työnantajaan koskevia tietoja, kunnalla on julkisuuslain mukainen peruste salata osa raportin sisällöstä.

A:lla ei ole oikeutettua intressiä saada käyttöönsä henkilöstön työsuoritusten arviointia välittömästi tai välillisesti sisältäviä asiakirjoja siinäkään tapauksessa, että osa arviointikokonaisuudessa syntyneestä asiakirja-aineistosta on mahdollista ja perusteltua hänelle toimittaa. Sen sijaan kunta on oikeutettu ja velvoitettu huolehtimaan omien työnantajaintressiensä suojaamisesta ja toisaalta henkilöstönsä odottaman yksityisyyden suojan ja arviointiin liittyvän luottamuksellisen keskustelun suojan toteuttamisesta.

Perusturvalautakunta on tilannut Koivumäen asumispalveluyksikön konsultoinnista/kehittämistarpeista julkisen tiivistelmän, joka on postitettu 16.5.2014 omaisille, myös A:lle.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt perusturvalautakunnan vastaselityksen tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 2 momentti ja 6 § ja lukuun ottamatta sanotun lain 7 §:n 1 momenttia, sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Irakilainen turvapaikanhakija haki menetetyn määräajan palauttamista voidakseen tehdä valituslupahakemuksen hallinto-oikeuden kielteisestä turvapaikkapäätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Asiassa oli ratkaistavana, oliko hänen tässä asiassa esittämänsä asiamiehen laiminlyönti sellainen erityisen painava syy, jota tarkoitettiin hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdassa.

Asiamiehen unohdusta tai erehdystä, joka on aiheuttanut valituksen myöhästymisen, ei oikeuskäytännössä ole pidetty riittävänä perusteena menetetyn määräajan palauttamiselle. Pääsääntöisesti vastuu valituksen toimittamisesta valitusviranomaiselle asetetussa määräajassa on puhevallan menettämisen uhalla valittajalla itsellään. Turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta mahdollisuus valittaa hallinto-oikeuteen on olennainen, minkä vuoksi menetetyn määräajan palauttamista asiamiehen virheen vuoksi on arvioitu päätöksissä KHO 2016:205 ja 206 toisin. Vastaavat oikeusturvasyyt eivät sen sijaan puolla menetetyn määräajan palauttamista asiamiehen tai avustajan virheen vuoksi, kun on kyse valituslupahakemuksen tekemisestä.

Tässä tapauksessa hallinto-oikeus oli tutkinut hakijan valituksen. Edellä mainituin perustein korkein hallinto-oikeus totesi, että hakija ei ollut hakemuksessaan esittänyt laillista estettä tai muuta erittäin painavaa syytä, jonka perusteella hänelle tulisi palauttaa menetetty määräaika valituslupahakemuksen tekemistä varten.

Hallintolainkäyttölaki 61 § 2 kohta

Vrt. KHO 2016:205 ja 206

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 14.11.2016 nro 16/1227/71

Asian vaiheet

Maahanmuuttovirasto on 13.4.2016 hylännyt Irakin kansalaisen A:n (jatkossa myös hakija) kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Lisäksi virasto on päättänyt käännyttää hänet Irakiin.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hakija on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta, että hänelle palautetaan menetetty määräaika valituslupahakemuksen tekemiseksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle edellä mainitusta Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on lisäksi vaatinut, että maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään. Valituslupahakemusta ei ole tehty ajoissa postinkulussa ilmenneiden viiveiden vuoksi. Avustaja on vastaanottanut päätöksen ja lähettänyt sen hakijalle vastaanottokeskukseen, josta hakija oli kuitenkin jo muuttanut toiseen vastaanottokeskukseen. Siinä vaiheessa, kun kirje on tavoittanut hakijan, muutoksenhakuaika oli jo umpeutunut.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa hakea muutosta päätökseen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksissään KHO 2016:205 ja 206 todennut, että asiamiehen unohdusta tai erehdystä, joka on aiheuttanut valituksen myöhästymisen, ei oikeuskäytännössä ole pidetty riittävänä perusteena menetetyn määräajan palauttamiselle. Pääsääntöisesti vastuu valituksen toimittamisesta valitusviranomaiselle asetetussa määräajassa on puhevallan menettämisen uhalla valittajalla itsellään. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin edellä mainituissa päätöksissään pitänyt tarpeellisena arvioida edellä mainittua lähtökohtaa toisin kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Tässä arvioinnissa korkein hallinto-oikeus on ottanut huomioon erityisesti sen, että turvapaikanhakijan tarve saada asia käsitellyksi ainakin yhdessä oikeusasteessa on korostunut ehdottoman palautuskiellon vuoksi. Valituksen tutkimatta jättämisellä hallinto-oikeudessa turvapaikanhakija menettää mahdollisuutensa saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi edes yhdessä oikeusasteessa. Korkein hallinto-oikeus katsoi edellä mainituissa päätöksissä, että hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityisen painavaa syytä on kansainvälistä suojelua koskevissa muutoksenhakuasioissa tulkittava siten, että otetaan huomioon myös turvapaikanhakijan henkilökohtaisesta asemasta johtuvat tekijät, jotka ovat vaikuttaneet hänen mahdollisuuteensa saada asiansa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Harkittaessa voidaanko menetetty määräaika palauttaa valituslupahakemuksen tekemistä varten korkeimmassa hallinto-oikeudessa on otettava huomioon, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakua ulkomaalaisasioissa on rajoitettu ja valituksen tutkiminen edellyttää, että valittajalle myönnetään valituslupa joko ennakkopäätösperusteella tai erityisen painavan syyn vuoksi. Oikeus saada asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi toteutuu siten ensisijassa valittamalla päätöksestä hallinto-oikeuteen, jossa turvapaikka-asiaa koskeva valitus voidaan tutkia tosiseikkojen ja oikeudellisten kysymysten osalta sekä esittää asiaan liittyvää uutta selvitystä. Turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta mahdollisuus valittaa hallinto-oikeuteen on olennainen, minkä vuoksi menetetyn määräajan palauttamista asiamiehen virheen vuoksi on arvioitu päätöksissä 2016:205 ja 206 toisin. Vastaavat oikeusturvasyyt eivät sen sijaan puolla menetetyn määräajan palauttamista asiamiehen tai avustajan virheen vuoksi, kun on kyse valituslupahakemuksen tekemisestä.

Tässä tapauksessa Helsingin hallinto-oikeus on tutkinut hakijan valituksen. Edellä mainituin perustein korkein hallinto-oikeus toteaa, että hakija ei ole hakemuksessaan esittänyt laillista estettä tai muuta erittäin painavaa syytä, jonka perusteella hänelle tulisi palauttaa menetetty määräaika valituslupahakemuksen tekemistä varten.

Hakemuksen tultua hylätyksi ei ole tarpeen lausua täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kysymys siitä, oliko työ- ja elinkeinoministeriön päätös laitoskohtaisten maksutta jaettavien päästöoikeuksien määristä päästökauppakaudelle 2013-2020 päästökauppalain ja päästökauppadirektiivin vastainen. Valituksissa oli katsottu, että työ- ja elinkeinoministeriön soveltamat komission päätökset olivat pätemättömiä. Ministeriö ei sen vuoksi olisi saanut soveltaa komission päätöstä 2013/448/EU siten, että valittajien laitoksiin sovellettiin komission päätöksen mukaista monialaista korjauskerrointa. Valittajien mielestä komission päätös oli annettu virheellisessä menettelyssä ja virheitä oli tehty myös teollisuuden päästökaton määrittelyssä, teollisuuden jätekaasujen huomioon ottamisessa sekä laitoskäsitteen tulkinnassa. Komission päätöksen mukaista monialaista korjauskerrointa ei olisi lainkaan saanut soveltaa hiilivuototoimialaan.

Unionin tuomioistuimen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta antaman tuomion (asia C-506/14) mukaan komission päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja liite II, joissa oli määritelty monialainen korjauskerroin, olivat pätemättömät. Muutoin esitettyjen kysymysten tarkastelussa ei ollut ilmennyt seikkoja, jotka olisivat vaikuttaneet kysymyksissä tarkoitetun toisen komission päätöksen 2011/278/EU pätevyyteen. Unionin tuomioistuin oli rajannut pätemättömäksi julistamisen vaikutukset niin, että ne alkavat vasta 10 kuukauden kuluttua 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (yhdistetyt asiat C-191/14 ym.) julistamispäivästä, jotta Euroopan komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, ja toisaalta niin, ettei pätemättömäksi todettujen säännösten perusteella tämän ajanjakson päättymiseen saakka toteutettuja toimenpiteitä voida kyseenalaistaa.

Saatuaan unionin tuomioistuimelta vastauksen ennakkoratkaisupyyntöön korkein hallinto-oikeus hylkäsi työ- ja elinkeinoministeriön päätöksestä tehdyt valitukset. Kun otettiin huomioon unionin tuomioistuimen tuomio, sen vaikutusten ajallinen rajaaminen, ja se, että työ- ja elinkeinoministeriön oli tullut valituksenalaista päätöstä tehdessään päästökauppalain 21 §:n 3 momentin 3 kohdan ja 25 §:n 1 momentin mukaisesti soveltaa komission päätöksessä tarkoitettua monialaista korjauskerrointa, sekä yhtiöiden esittämät valitusperusteet, työ- ja elinkeinoministeriön päätös ei ollut hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin lainvastainen. Valituksissa ei ollut esitetty muitakaan perusteita, joiden vuoksi ministeriön päätöstä olisi tullut pitää lainvastaisena.

Päästökauppalaki 2 § 1 momentti 2, 5 ja 26 kohta, 6 § 1 momentti 20 kohta, 18–21, 24 ja 25 §

Hallintolainkäyttölaki 7 § (586/1996) 1 momentti

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (päästökauppadirektiivi) 3 artikla e ja u alakohta, 9 artikla ensimmäinen alakohta, 9 a artikla 1 kohta, 10 a artikla 1, 2 4, 5 ja 12 kohta ja 23 artikla 3 kohta

Komission päätös 2011/278/EU päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti

Komission päätös 2013/448/EU Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 11 artiklan 3 kohdan mukaisista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta siirtymäaikana

Komission päätös 2017/126/EU päätöksen 2013/448/EU muuttamisesta siltä osin kuin kyse on yhtenäisen monialaisen korjauskertoimen vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-506/14 Yara Suomi Oy ym. (ECLI:EU:C:2016:799)

Ks. KHO 2014:163

Päätös, josta valitetaan

Työ- ja elinkeinoministeriö 8.1.2014 nro TEM/1130/05.03.02/2011

1. Työ- ja elinkeinoministeriön päätös

Työ- ja elinkeinoministeriö on 8.1.2014 päästökauppalain (311/2011) nojalla tekemällään päätöksellä vahvistanut laitoskohtaiset maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrät päästökauppakaudelle 2013–2020. Päätöksen liitteessä 1 on lueteltu laitokset, joille myönnetään päästöoikeuksia kaudella 2013–2020. Luetteloon sisältyvät muun muassa Yara Suomi Oy:n, Borealis Polymers Oy:n, Neste Oil Oyj:n ja Ruukki Metals Oy:n (nykyään SSAB Europe Oy) laitokset.

Päätöksessä todetaan muun ohessa seuraavaa:

Päätöksen tausta

Päästöoikeuksien jakomenetelmät päästökauppakaudella 2013–2020

Euroopan unioni on osana ilmasto- ja energiapakettia sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä vuoden 1990 tasosta. Osana tavoitteen saavuttamista EU:n parlamentti ja neuvosto hyväksyivät keväällä 2009 direktiivin 2009/29/EY direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi (jäljempänä päästökauppadirektiivi). Direktiivin soveltamisalaan kuuluva päästökauppasektori kattaa noin 45 prosenttia EU:n kasvihuonekaasupäästöistä ja sille on asetettu 21 prosentin päästövähennystavoite vuoteen 2020 mennessä vuoden 2005 tasosta. Päästökauppakauden 2013–2020 kansallisesta täytäntöönpanosta säädetään päästökauppalaissa (311/2011).

Päästökauppadirektiivin mukainen unionin päästökauppajärjestelmä käynnistyi vuoden 2005 alussa ensimmäisellä päästökauppakaudella, joka kattoi vuodet 2005–2007. Toinen päästökauppakausi kattaa vuodet 2008–2012 ja kolmas puolestaan vuodet 2013–2020. Kahden ensimmäisen päästökauppakauden aikana päästöoikeuksien jakaminen päästökaupan toiminnanharjoittajille on perustunut komission hyväksymiin EU:n jäsenvaltioiden kansallisiin jakosuunnitelmiin. Kolmannella päästökauppakaudella siirrytään aiemmasta poiketen EU:n laajuiseen päästökattoon ja koko unionissa sovellettaviin harmonisoituihin päästöoikeuksien jakoperusteisiin. Komissio on määrittänyt päästökauppadirektiivin 9 artiklan mukaisesti koko EU:n päästökauppasektorin päästökaton, joka on vuonna 2013 noin 2,08 miljardia hiilidioksiditonnia ja alenee tästä vuosittain lineaarisesti 1,74 prosenttia.

Päästöoikeuksien ensisijainen jakomenetelmä vuoden 2013 alusta alkaen on huutokauppa, jolla on tarkoitus laskea liikkeelle yli puolet päästöoikeuksista. Ne päästöoikeudet, joita ei huutokaupata, jaetaan puolestaan toiminnanharjoittajille maksutta harmonisoitujen jakoperusteiden mukaisesti. Euroopan komissio hyväksyi 27 päivänä huhtikuuta 2011 päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaisesti päätöksen 2011/278/EU päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevista yhdenmukaistetuista jakoperusteista (jäljempänä ilmaisjakopäätös). Päätöksessä määritetään harmonisoidut säännöt, joiden perusteella toiminnanharjoittajille jaetaan päästöoikeuksia maksutta päästökauppakaudelle 2013–2020.

Jakomenetelmän osalta päästökauppasektorin toiminnot on jaettu päästökauppadirektiivissä kolmeen osaan:

Sadan prosentin huutokauppa. Sähkön tuotanto sekä kasvihuonekaasupäästöjen talteenotto- ja varastointilaitokset eivät saa maksuttomia päästöoikeuksia päästökauppakaudelle 2013–2020. Poikkeuksena tästä pääsäännöstä ovat teollisuuden jätekaasuista tuotettu sähkö sekä päästökauppadirektiivin 10 c artiklan mukaiset lähinnä uusia jäsenvaltioita koskevat määräaikaiset säännökset.

Asteittain aleneva ilmaisjako. Muille sektoreille kuin sähkön tuotannolle ja hiilivuototoimialoille jaetaan päästöoikeuksia pääsääntöisesti maksutta asteittain alenevan ilmaisjaon mukaan. Vuonna 2013 ilmaisjako kattaa 80 prosenttia harmonisoitujen jakosääntöjen mukaan lasketusta päästöoikeusmäärästä, mistä se alenee 30 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä ja päättyy kokonaan vuonna 2027. Tähän ryhmään kuuluvat muun muassa kaukolämmön tuotanto, kaukojäähdytys sekä osa teollisuudesta. Myös päästökauppadirektiivin mukaisesti sähköntuottajiksi määritellyt laitokset saavat maksuttomia päästöoikeuksia tehokkaissa yhteistuotantolaitoksissa tuotetulle lämmölle.

Sadan prosentin ilmaisjako. Niille teollisuuden aloille, joiden katsotaan olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille (jäljempänä hiilivuototoimialat) jaetaan kaikki päästöoikeudet maksutta harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti. Hiilivuototoimialat on määritetty vuosille 2013 ja 2014 komission päätöksessä 2010/2/EU, jonka mukaista listaa voidaan tarvittaessa muuttaa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 13 kohdan mukaisesti.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaan ilmaisjako perustuu siinä määrin kuin se on toteutettavissa EU:n laajuisiin vertailuarvoihin. Komissio on yhdessä EU:n teollisuutta edustavien toimialajärjestöjen kanssa valmistellut vertailuarvot 52 tuotteelle, minkä lisäksi öljynjalostamoille ja aromaattisille aineille on erityinen hiilipainotettuihin tonneihin perustuva menetelmä. Komission ilmaisjakopäätöksessä on lisäksi vertailuarvot lämmölle ja polttoaineille. Niihin laitoksiin tai laitoksen osiin, joihin ei voida soveltaa mitään ilmaisjakopäätöksen mukaista vertailuarvoa, sovelletaan puolestaan historiallisiin päästöihin perustuvaa laskentatapaa.

Päästökauppadirektiivin mukaisesti vertailuarvona käytetään EU:n tehokkaimpien laitosten (10 prosenttia laitoksista) vuosien 2007–2008 päästöjen keskiarvoa (kasvihuonekaasut/tuotettu tuotemäärä). Jotkut vertailuarvot perustuvat lisäksi kirjallisuusarvoihin. Maa- tai laitoskohtaisia eroja esimerkiksi käytetyn polttoaineen tai muun raaka-aineen taikka käytetyn teknologian osalta ei ole otettu huomioon, ellei eri teknologialla tai eri raaka-aineesta valmistettava lopputuote ole käyttötarkoitukseltaan ja ominaisuuksiltaan erilainen. Ilmaisjako ei siten tarkoita päästöoikeuksien jakamista toiminnanharjoittajille heidän tarpeidensa mukaan, vaan tiukkojen harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti.

Laitoskohtaiseen ilmaisjakoon sovelletaan lisäksi joko lineaarista kerrointa (sähköntuottajat) tai komission eri vuosille määrittämää monialaista korjauskerrointa.

Sovellettavat säädökset

Keskeisin päästökauppaa koskeva säädös on järjestelmän perusratkaisut sisältävä päästökauppadirektiivi. Direktiivissä määritetään muun muassa päästökauppajärjestelmän kattavuus, päästöoikeuksien jakomenetelmät ja ilmaisjaon keskeiset periaatteet. Päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaan jakamiseen sovelletaan lisäksi päästökauppadirektiivin 10 a artiklan nojalla annettua komission ilmaisjakopäätöstä. Päätös sisältää säännökset muun muassa päästöoikeuksien jakoperusteista, ilmaisjaon edellyttämistä laitoskohtaisista tiedoista ja näiden tietojen todentamisesta. Ilmaisjakopäätöksen tulkintaa helpottamaan on lisäksi laadittu ohjeasiakirjat.

Suomessa päästökauppakauden 2013–2020 täytäntöönpanosta säädetään päästökauppalaissa. Maksuttomien päästöoikeuksien jakamista vakiintuneille laitoksille päästökauppakaudelle 2013–2020 koskevat säännökset sisältyvät päästökauppalain 4 ja 5 lukuun. Keskeiset jakoperusteet ja päästöoikeusmäärien laskennassa noudatettavat periaatteet ovat lain 20 ja 21 §:ssä. Laitosten toiminnan vähentämisestä ja päästöoikeusmäärän alentamisesta säädetään päästökauppalain 33–34 §:ssä, ilmaisjakoon vaikuttavasta laitoksen toiminnan lopettamisesta 17 §:ssä. Komission ilmaisjakopäätös on lisäksi pantu erikseen täytäntöön päästökauppalain 20 §:n 1 momentin ja 33 §:n 2 momentin mukaisesti valtioneuvoston asetuksilla 30/2012 ja 590/2012. Maksuttomien päästöoikeuksien hakumenettelystä säädetään työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella 544/2011 ja hakemisen määräajasta työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella 371/2011.

Päätöksen valmistelu

Maksuttomia päästöoikeuksia päästökauppakaudelle 2013–2020 tuli hakea työ- ja elinkeinoministeriölle osoitetulla hakemuksella viimeistään 30 päivänä elokuuta 2011. Laitosten alustavat päästöoikeusmäärät, eli päästöoikeusmäärät ilman päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitettua monialaista korjauskerrointa, laskettiin ministeriössä ja niistä kuultiin toiminnanharjoittajia. Työ- ja elinkeinoministeriön päätös alustavista laitoskohtaisista päästöoikeusmääristä annettiin ja toimitettiin Euroopan komissiolle 28 päivänä helmikuuta 2012.

Euroopan komissio tarkasti Suomen laitosten alustavat päästöoikeusmäärät ja vaati niihin useita muutoksia. Kaikista muutoksista kuultiin kyseisiä toiminnanharjoittajia. Komissio hyväksyi Suomen laitosten alustavat päästöoikeusmäärät 5 päivänä syyskuuta 2013. Komissio määritti 5 päivänä syyskuuta 2013 myös kullekin vuodelle monialaisen korjauskertoimen, jota soveltamalla alustavista päästöoikeusmääristä lasketaan lopulliset laitoskohtaiset päästöoikeusmäärät. Korjauskerroin vähentää niiden laitosten maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää, jotka eivät ole päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja sähköntuottajia.

Komission hyväksyttyä Suomen alustavat päästöoikeusmäärät työ- ja elinkeinoministeriö sovelsi korjauskertoimia laitoskohtaisiin laskelmiin. Toiminnanharjoittajille varattiin mahdollisuus 5.11.2013 päivätyllä kirjeellä tarkistaa laitoskohtaiset laskelmat ja antaa lausuntonsa viimeistään 22.11.2013.

Työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltiin myös sellaiset muutokset laitoskohtaisiin päästöoikeuslaskelmiin, jotka alentavat laitoskohtaista päästöoikeusmäärää tai poistavat kokonaan oikeuden maksuttomiin päästöoikeuksiin vuodesta 2013 alkaen. Tällaisia muutoksia ovat kapasiteetin supistuminen ja toiminnan keskeyttäminen 1.7.2011–31.12.2012 välisenä aikana. Toiminnanharjoittajille varattiin mahdollisuus antaa lausuntonsa myös näistä laskelmista 5.11.2013 päivätyllä kirjeellä.

Toiminnanharjoittajien kuulemisessa tuli ministeriön tietoon sellaisia muutoksia laitosten tuotantokapasiteettiin, jotka alentavat laitoskohtaista päästöoikeusmäärää vuodesta 2013 alkaen. Viimeksi mainittujen muutosten osalta ministeriössä valmisteltiin uudet laitoskohtaiset laskelmat, jotka toimitettiin toiminnanharjoittajille kommentoitaviksi.

Kahden toiminnanharjoittajan lausunnossa katsottiin, että komission määrittämä monialainen korjauskerroin on päästökauppadirektiivin vastainen. Yhden laitoksen toiminnanharjoittaja katsoi, että komission ilmaisjakopäätöksessä määritetty kuuman metallin vertailuarvo ei ole direktiivin säännösten mukainen.

Tuotteiden vertailuarvot on komission ilmaisjakopäätöksessä määritetty päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Komissio on määrittänyt monialaisen korjauskertoimen päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Jäsenvaltion tulee direktiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisesti soveltaa ilmaisjakopäätöksen mukaisia vertailuarvoja ja monialaista korjauskerrointa laitoskohtaiseen ilmaisjakoon. Tältä osin työ- ja elinkeinoministeriöllä ei ole toiminnanharjoittajan vaatimuksesta huolimatta harkinnanvaraa muuttaa ilmaisjakopäätöksessä määritettyä vertailuarvoa tai jättää soveltamatta komission eri vuosille määrittämää monialaista korjauskerrointa. Siten kaikkien laitosten päästöoikeusmääriin on tässä päätöksessä sovellettu päästökauppadirektiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisia laskentasääntöjä.

(---)

Maksuttomien päästöoikeuksien jakoperusteet

(---)

Sähköntuottajiin sovellettava lineaarinen kerroin

Sähköntuottajiksi määritellyille laitoksille ei päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 3 kohdan mukaan lähtökohtaisesti voida jakaa maksuttomia päästöoikeuksia. Tällainen laitos saa kuitenkin päästöoikeuksia tehokkaassa yhteistuotannossa tuotetulle lämmölle. Näiden laitosten päästöoikeusmääriin on sovellettu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 4 kohdan mukaisesti 9 artiklassa säädettyä lineaarista kerrointa siten, että niiden päästöoikeusmäärä vähenee vuosittain 1,74 prosenttia.

Taulukko 2: Sähköntuottajiin sovellettava lineaarinen kerroin

Monialainen korjauskerroin

Niiden laitosten päästöoikeusmääriin, jotka eivät ole edellä tarkoitettuja sähköntuottajia, on sovellettu komission 5 päivänä syyskuuta 2013 määrittämää monialaista korjauskerrointa.

Taulukko 3: Monialainen korjauskerroin

Komissio on määrittänyt monialaisen korjauskertoimen päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Jäsenvaltion tulee direktiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisesti soveltaa sitä laitoskohtaiseen ilmaisjakoon. Tältä osin työ- ja elinkeinoministeriöllä ei ole toiminnanharjoittajien vaatimuksesta huolimatta harkinnanvaraa sen soveltamiseen Suomessa sijaitsevien laitosten ilmaisjakoon. Siten kaikkien niiden laitosten päästöoikeusmääriin, jotka eivät ole sähköntuottajia, on sovellettu komission 5 päivänä syyskuuta 2013 määrittämää monialaista korjauskerrointa.

(---)

Suomen laitosten päästöoikeusmäärät

Päästökauppalain soveltamisalaan kaudella 2013–2020 kuului 598 kesäkuun 2011 loppuun mennessä päästöluvan saanutta laitosta. Yhteensä 464 laitosta haki maksuttomia päästöoikeuksia kaudelle 2013–2020. Päästöoikeuksia myönnetään yhteensä 450 laitokselle. Taulukossa 5 on esitetty yhteenlasketut maksuttomien päästöoikeuksien määrät eri toimialoille. Yhteenlasketut päästöoikeusmäärät sisältävät myös Ahvenanmaan maakuntahallituksen ilmoittamat Ahvenanmaalla sijaisevien laitosten päästöoikeusmäärät.

(---)

Ministeriön päätöksen liitteenä 1 on päästökauppalain 25 §:n ja komission ilmaisjakopäätöksen 15 artiklan 5 kohdan mukainen luettelo päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvista laitoksista, joille myönnetään ilmaisia päästöoikeuksia kaudelle 2013–2020, sekä kullekin laitokselle maksutta jaettavista päästöoikeusmääristä.

Kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle toimitetaan lisäksi tämän päätöksen liitteenä kyseistä laitosta koskevan sähköisen tiedonkeruulomakkeen yhteenvetosivu laskelmineen, josta ilmenee laitoksen päästöoikeusmäärä vuosille 2013–2020.

(---)

2. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ennen ennakkoratkaisun pyytämistä

1. Yara Suomi Oy, 2. Borealis Polymers Oy ja 3. Neste Oil Oyj (myöhemmin yhtiöt) ovat valituksissaan vaatineet, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin yhtiöille myönnettyjen päästöoikeuksien määrään on sovellettu komission päätöksen 2013/448/EU mukaista monialaista korjauskerrointa ja asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Lisäksi yhtiöt ovat vaatineet, että asiaan tulee tarvittaessa pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu siitä, onko komission päätös 2013/448/EU päästökauppadirektiivin mukainen.

Yhtiöt ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhtiöiden valitukset kohdistuvat ainoastaan päästöoikeuksien siihen osaan, joka niiltä on jäänyt saamatta, koska työ- ja elinkeinoministeriö on soveltanut komission päätöstä 2013/448/EU.

Mainitussa päätöksessään komissio on määrittänyt niin kutsutun monialaisen korjauskertoimen, jonka tarkoituksena on leikata edellytykset täyttävien laitosten alustavien ilmaiseksi jaettavien päästöoikeuksien määrää teollisuuden päästökaton tasolle. Komissio on määrittänyt teollisuuden päästökaton päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaisesti. Päätös on kuitenkin päästökauppadirektiivin vastainen, koska komission määrittämää monialaista korjauskerrointa on käytettävä päästökauppadirektiivin mukaisesti vain tarvittaessa, mikäli alustavien päästöoikeuksien määrä ylittää niin kutsutun teollisuuden päästökaton. Komissio on jättänyt teollisuuden jätekaasuista tuotetun sähköenergian ja tehokkaan yhteistuotannon lämmön ja jäähdytyksen tuottamat päästöt teollisuuden päästökattoa määritellessään laskelman ulkopuolelle. Näiden päästöjen jättäminen teollisuuden päästökaton ulkopuolelle johtaa monialaisen korjauskertoimen käyttöön toisin kuin direktiivi edellyttää.

Komissio on lisäksi soveltanut monialaista korjauskerrointa päästökauppadirektiivin vastaisesti hiilivuototoimialaan kuuluviin toiminnanharjoittajiin. Muista toimialoista poiketen hiilivuotoriskille alttiit toimialat saavat direktiivin mukaisesti 100 prosenttia maksutta jaettavia päästöoikeuksia vuosina 2013–2020. Komissio on luokitellut energiaintensiivisen teollisuuden hiilivuototoimialoihin päätöksessään 2010/2/EU. Monialaisen korjauskertoimen soveltaminen hiilivuototoimialaan muuttaa päästökauppadirektiivin keskeisiä osia, mikä on vastoin Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen 290 artiklan säännöksiä.

Alustavia maksutta jaettavia päästöoikeuksia määritettäessä ja hyväksyttäessä laskelmiin otettiin mukaan sekä jätekaasuista tuotettu sähkö että tehokkaalla yhteistuotannolla tuotettu lämpö. Tämän laskentasystematiikan muutos, kyseisiin toimintoihin liittyvien päästöjen poisjättäminen teollisuuden päästökattoa määritettäessä, johtaa monialaisen korjauskertoimen soveltamiseen. Ministeriön olisi tullut arvioida päätöksessä 2013/448/EU esitetyn korjauskertoimen oikeudenmukaisuutta unionin lainsäädännön perusteella ja jättää soveltamatta monialaista korjauskerrointa, kun se päätti ilmaisista päästöoikeuksista.

Komissio on tehdessään päätöksen 2013/448/EU ylittänyt toimivaltansa määrittäessään päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaisen monialaisen korjauskertoimen. Komissio ei myöskään ole noudattanut päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohdassa määriteltyä komitologiamenettelyä.

Euroopan komissio hyväksyi 27.4.2011 päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaisesti päätöksen 2011/278/EU päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevista yhdenmukaistetuista jakoperusteista (jäljempänä ilmaisjakopäätös). Ilmaisjakopäätöksessä määritettiin muun muassa tuotekohtaiset vertailuarvot, jotka toimivat laskentaperusteena maksutta jaettaville päästöoikeuksille tuotannon mukaisesti. Ilmaisjakopäätös määrittää, mikä laitos on oikeutettu maksutta jaettaviin päästöoikeuksiin. Ilmaisjakopäätöksen lopullisesta sisällöstä päätettiin niin sanotussa komitologiamenettelyssä.

Toisessa päätöksessään 2013/448/EU komissio määritti niin kutsutun monialaisen korjauskertoimen, jonka tarkoituksena on leikata ilmaisia päästöoikeuksia niiden saamisen edellytykset täyttävien toiminnanharjoittajien osalta. Monialaisen korjauskertoimen käyttö johtaa siihen, että toiminnanharjoittajat eivät todellisuudessa saa ilmaisia päästöoikeuksia niin suurta määrää kuin ovat hakeneet, vaan myönnettyä päästöoikeuksien määrää leikataan vuodesta 2013 alkaen vuosittain kertoimen mukaisesti.

Päästökaupan ilmaisjaon kannalta on merkityksellistä tarkastella päästökauppadirektiivissä määriteltyjen termien "laitos" ja "sähköntuottaja" erityispiirteitä ja niiden eroja. Tämä erittely ja sen ymmärtäminen on tärkeää: siinä missä useimmat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat laitokset voivat osittain saada ilmaisia päästöoikeuksia kaudella 2013–2020 ja joutuvat hankkimaan loput päästöoikeudet huutokaupassa, sähköntuottaja ei lähtökohtaisesti täytä edellytyksiä päästöoikeuksien ilmaisjaolle.

Toisin kuin muut teolliset laitokset, sähköntuottajat on periaatteessa jätetty ilmaisjaon ulkopuolelle. Komissio on selventänyt sähköntuottajan käsitettä antamassaan asiakirjassa "Guidance paper to identify electricity generators". Asiakirjassa todetaan olevan yleistä, että yrityksen toimintaan saattaa kuulua monia eri toimintoja. Toimintoihin kuuluu usein sähköntuotanto tai muita teollisia menetelmiä. Mikäli laitos harjoittaa useampia päästökauppadirektiivin liitteessä 1 mainittuja toimintoja ja yksi näistä toiminnoista on sähköntuotanto, laitos ei ole sähköntuottaja.

Sähköntuottajille ei lähtökohtaisesti jaeta päästöoikeuksia maksutta. Päästökauppadirektiivi sisältää kuitenkin tästä poikkeuksia, erityisesti koskien:

1. Jätekaasuista tuotettua sähköä, kun teollinen laitos (esimerkiksi terästehdas) myy jätekaasunsa sähköntuottajalle ja kyseinen sähköntuottaja tuottaa sähköä jätekaasuja polttamalla, ilmaisjako on mahdollinen päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohdan nojalla. Kyseisessä tapauksessa hiilidioksidipäästöjä tuotetaan sähköntuotantolaitoksella, mutta ilmaisjakopäätöksen mukaan ilmaisjaon mukaiset päästöoikeudet myönnetään teolliselle laitokselle (teräksen tuottajalle).

2. Tehokkaalla yhteistuotannolla tuotettua lämpöä. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 4 kohta sallii ilmaisjaon, kun sähköntuottaja tuottaa lämpöä, jonka se myy teolliselle laitokselle (esimerkiksi terästehdas), jossa se hyödynnetään teollisen laitoksen tuotantoprosessissa. Myös kyseisessä tapauksessa hiilidioksidipäästöjä tuotetaan sähköntuotantolaitoksella, mutta ilmaisjakopäätöksen mukaan maksutta jaettavat päästöoikeudet myönnetään lämmön käyttävälle teolliselle laitokselle.

Komissio määritti päätöksessään 2013/448/EU päästökauppadirektiivissä määritellyn päästökaton ja sen seurauksena monialaisen korjauskertoimen. Selventääkseen teollisuuden päästökaton laskentaperiaatteita komissio julkaisi 22.10.2013 asiakirjan, jossa selitetään monialaisen korjauskertoimen käyttöönoton syitä ja taustoja. Asiakirjassa komissio on esittänyt, miten teollisuuden päästökattoa määritettäessä on otettu huomioon teollisuuden prosessikaasuihin sekä tehokkaan lämmön ja jäähdytyksen yhteistuotantoon liittyvät päästöt. Määriteltäessä teollisuuden päästökattoa teollisuuden jätekaasuihin ja tehokkaaseen yhteistuotantoon liittyviä päästöjä ei ole kokonaisuudessaan otettu huomioon, vaikka ilmaisjako on myönnetty teollisille laitoksille juuri kyseisten toimintojen osalta. Tämä johtuu komission päästökauppadirektiivin 3 artiklan e alakohdassa olevan "laitoksen" määritelmän virheellisestä tulkinnasta sekä virheellisestä tulkinnasta siitä, miten määritelmä liittyy päästökauppadirektiivin artikla 3 u alakohdassa olevaan "sähköntuottajan" määritelmään.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaista teollisuuden päästökattoa määrittäessään komissio on jättänyt sisällyttämättä siihen päästöjä, jotka liittyvät teollisuuden jätekaasuista tuotettuun sähköön ja yhteistuotannossa tuotettuun lämpöön. Komissio on lähtenyt siitä, että nämä päästöt ovat sähköntuottajien päästöjä eikä niitä voida sisällyttää teollisuuden päästökattoon, koska 10 a artiklan 5 kohta jättää 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvat laitokset teollisuuden päästökaton ulkopuolelle. Komissio on keinotekoisesti erottanut nämä päästöt teollisuuden päästökatosta huolimatta siitä, että niitä tulisi tarkastella osana teollisen laitoksen tuotantoprosessia ja tästä syystä sisällytettävä teollisuuden päästökaton alle, koska päästöt ovat näiltä osin kuuluneet ilmaisjaon piiriin.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan viittauksella "muihin kuin kohdan 3 soveltamisalaan kuuluviin laitoksiin" ei tarkoiteta sähköntuottajia. Kyseistä kohtaa tulee tulkita siten, että siinä tarkoitetaan laitoksia, jotka tosiasiallisesti ovat olleet oikeutettuja ilmaisiin päästöoikeuksiin 10 a artiklan 1 kohdan ja 10 a artiklan 4 kohdan mukaisesti ja jotka on laskettava mukaan teollisuuden päästökattoa laskettaessa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaisesti. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaa tulee tulkita ottaen huomioon niiden laitosten päästöt, jotka ovat oikeutettuja ilmaisiin päästöoikeuksiin 10 a artiklan 1 kohdan ja 10 a artiklan 4 kohdan mukaisesti.

Laitos on toimintakokonaisuus, joka sisältää sitä palvelevat oheistoiminnot mukaan luettuna energiatuotanto. Eroa ei tulisi tehdä sillä perusteella, onko esimerkiksi päästöluvalla sama haltija kuin päästökauppalain mukaisella toiminnalla, koska tämä johtaa tilanteeseen, jossa osa teollisuuden prosessikaasuilla tuotetusta sähköstä jää teollisuuden päästökaton ulkopuolelle. Tarkastelu tulisi sen sijaan tehdä siten kuin päästökauppadirektiivissä ja kansallisessa päästökauppalaissa edellytetään.

Esimerkiksi jätekaasujen teolliset tuottajat voivat siirtää jätekaasunsa sähköntuottajille, jotka voivat tuottaa sähköä polttamalla näitä jätekaasuja. Jätekaasuja käytetään sähköntuotantoon ja tässä vaiheessa muodostuu kasvihuonekaasuja. Koko prosessi mukaan lukien jätekaasujen tuottaminen ja poltto on osa samaa "laitosta", jossa teräksen tuotanto on mainittu direktiivin liitteessä 1 ja sähköntuotanto on tähän välittömästi liittyvää toimintaa.

Vertailuarvoihin perustuva päästöoikeuksien jakaminen perustuu tuotekohtaisiin vertailuarvoihin. Ilmaisjakopäätöksen seurauksena niiden jätekaasujen hiilipitoisuudet, jotka ovat peräisin ilmaisjakopäätöksen liitteessä 1 mainittujen tuotteiden tuotannosta, on laajalti sisällytetty näiden tuotteiden tuotekohtaisiin vertailuarvoihin. Edellä mainittu koskee muun muassa sulan raakaraudan ja koksin tuotekohtaisia vertailuarvoja. Tämän seurauksena päästöt, jotka syntyvät sähköntuottajien jätekaasujen polton seurauksena, sisällytetään päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaan jakamiseen kyseisiä tuotteita tuottaville päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluville laitoksille. Siten kyseiset päästöt on otettu huomioon jäsenvaltioiden ilmoittamien alustavien maksutta jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärässä, jonka on oltava teollisuuden päästökaton mukainen. Kyseiset päästöt jätettiin komission toimesta virheellisesti huomioimatta teollisuuden päästökaton määrittelyssä.

Näiltä osin komissio on virheellisesti tulkinnut käsitettä laitos siten, että teollisuuden jätekaasusta tuotetun sähkön aiheuttamat päästöt on jätetty ulkopuolelle teollisuuden päästökattoa määritettäessä vastaavalla tavalla kuin sähköntuottajan tehokkaalla yhteistuotannolla tuottama lämpö ja jäähdytys huolimatta siitä, että nämä toiminnot ovat laitos-käsitteen alle kuuluvia ja päästökauppadirektiivin mukaista toimintaa palvelevia toimintoja.

Edellä mainittu laitoksen käsitteen tulkinta päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan teollisuuden päästökattoa määritettäessä johtaa tilanteeseen, jossa teollisuuden päästökatto jää matalammaksi kuin jäsenvaltioiden komissiolle toimittamat alustavat päästöoikeusmäärät, mikä johtaa monialaisen korjauskertoimen käyttämiseen vastoin päästökauppa­direktiivin 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitettua.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaa tulee tulkita ottamalla huomioon direktiivin kokonaisuus sekä mainitun artiklan 1 ja 4 kohta. Sen tulee katsoa kattavan kaikki päästöoikeuksiin oikeutetut laitokset. Direktiivillä rohkaistaan energiatehokkaampien ja vähemmän päästöjä tuotantoyksikköä kohden aiheuttavien tekniikoiden käyttöön (perustelukappale 20). Komission tulkinta 10 a artiklan 5 kohdasta ei ota huomioon direktiivin keskeistä energiatehokkuuden tavoitetta. Sitä tulisi tulkita suhteessa 10 a artiklan 1 kohdan tavoitteisiin.

Päästökauppadirektiivin perusteluosan kappaleen 23 mukaan "Säännöillä olisi myös vältettävä epäasianmukaista kilpailun vääristymistä sähkön ja teollisuuslaitoksille toimitettavan lämpö- ja jäähdytysenergian markkinoilla. Lisäksi säännöillä olisi vältettävä epäasianmukaisia kilpailun vääristymisiä yhden operaattorin laitosten ja ulkoistetun tuotannon laitosten tuotantotoiminnan välillä."

Komissio on 24.12.2009 komitologiamenettelyssä tehdyllä päätöksellään 2010/2/EU määritellyt hiilivuototoimialat. Energiaintensiivinen teollisuus kuuluu pääosin hiilivuototoimialoihin.

Komission määrittämää monialaista korjauskerrointa ei tulisi soveltaa hiilivuototoimialalla toimiviin toiminnanharjoittajiin ja niiden saamiin päästöoikeuksiin, koska hiilivuototoimialalle on päästökauppadirektiivissä turvattu 100-prosenttinen päästöoikeuksien ilmaisjako.

Myös päästökauppalain 19 §:n 2 momentin 3 kohdassa on säädetty hiilivuototoimialojen 100 prosentin ilmaisjaosta. Sanotun lainkohdan mukaan päästöoikeuksia on jaettava maksutta siten, että toimialoille tai toimialan osille, jotka komissio on päättänyt päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 13 kohdan nojalla olevan alttiita merkittävälle hiilivuotoriskille (hiilivuototoimiala), jaetaan ilmaisjakosäädöksen mukaan laskettu määrä kokonaan.

Toisin kuin päästökauppadirektiivi ja siihen perustuva kansallinen lainsäädäntö edellyttävät, hiilivuototoimiala ei tosiasiallisesti saa 100 prosenttia tarvitsemistaan päästöoikeuksista, koska komissio on ulottanut monialaisen korjauskertoimen koskemaan myös hiilivuototoimialaa. Hiilivuototoimialalla toimivat toiminnanharjoittajat eivät saa edes jäsenvaltioiden ilmaisjakopäätöksen mukaisesti määrittämiä alustavia määriä maksutta jaettavia päästöoikeuksia.

Soveltamalla monialaista korjauskerrointa hiilivuototoimialalla komissio muuttaa päästökauppadirektiivin keskeisiä osia, mikä on vastoin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaista komissiolle myönnettyä toimivaltaa. Ministeriön olisi tullut jättää soveltamatta monialaista korjauskerrointa hiilivuototoimialalla.

Komission päätöksen mukaan jäsenvaltioiden olisi määritettävä maksutta jaettavien päästöoikeuksien lopulliset vuosittaiset määrät päätöksen 2013/448/EU, direktiivin 2003/87/EY, komission päätöksen 2011/278/EU ja muiden asiaa koskevien unionin lainsäädännön säännösten mukaisesti. Näiltä osin ministeriöllä on harkintavaltaa määrittäessään päästöoikeuksien määriä toisin kuin se on päätöksessään perustellut. Ministeriön olisi tullut ottaa huomioon lopullisia päästöoikeuksien määriä myöntäessään kaikki komission päätöksessä 2013/448/EU mainitut päätökset sekä asiaan liittyvä unionin lainsäädäntö, etenkin päästökauppadirektiivi muutoksineen ja siihen perustuva kansallinen lainsäädäntö. Siltä osin kuin komission päätökset ovat päästökauppadirektiivin vastaisia, ministeriön olisi tullut jättää soveltamatta niitä.

Monialaista korjauskerrointa soveltaessaan ministeriön olisi tullut ottaa huomioon päästökauppadirektiivissä hiilivuototoimialalle turvattu 100 prosentin ilmaisjako. Monialaisen korjauskertoimen taloudellisten vaikutusten ollessa merkittäviä – ei pelkästään hiilivuototoimialalle, vaan koko päästökauppasektorille – ministeriön olisi tullut tutkia myös muuta unionin lainsäädäntöä päättäessään lopullisesta päästöoikeuksien ilmaisjaosta kaudelle 2013–2020 ja jättää soveltamatta monialaista korjauskerrointa.

Jäsenvaltioiden tulee vilpittömän yhteistyön periaatteen puitteissa ilmoittaa unionin toimielimille säädösten EU-oikeuden vastaisuudesta. Tästä johtuen jäsenvaltioiden viranomaisten velvollisuutta täyttää perussopimuksista johtuvia tehtäviä ei voida toteuttaa pelkällä EU-säädöksen soveltamisella tarkastelematta sen sisältöä ja johdonmukaisuutta muun EU-lainsäädännön kanssa. Jäsenvaltioiden tulee myös pidättäytyä niistä toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen. Edellä mainittu velvoite koskee vastaavasti viranomaisen toimenpiteitä ja harkintavaltaa sen soveltaessa komission päätöksen sisältämiä toimenpiteitä. Unionin tavoitteiden ja lainsäädännön vastaisia toimenpiteitä ei tule panna täytäntöön.

Työ- ja elinkeinoministeriön tehdessä päätöstä laitoskohtaisista maksutta jaettavista päästöoikeuksien määristä sen olisi tullut tarkastella komission päätöstä 2013/448/EU kriittisesti päästökauppadirektiivin ja unionin tavoitteiden mukaisesti etenkin, koska epäkohdat oli toiminnanharjoittajien lausunnoissa saatettu ministeriön tietoon ennen lopullisen päätöksen tekemistä.

Hallintoasiaa käsittelevällä viranomaisella on erityinen perusteluvelvoite niiden seikkojen osalta, jotka on lain mukaan nimenomaisesti arvioitava asiasta päätettäessä. Päätöstä on arvioitava kunkin laissa mainitun kriteerin osalta erikseen kaikkien päätöksessä mainittujen relevanttien kysymysten osalta. Periaate on yleisesti hyväksytty sekä kansallisessa lainkäytössä että yhteisösääntelyssä.

Toiminnanharjoittajat ovat ennen päätöksen tekemistä todenneet, että monialainen korjauskerroin on vastoin päästökauppadirektiiviä. Edelleen yksi toiminnanharjoittaja on lausunut ennen lopullista päätöstä kuuman metallin vertailuarvon olevan päästökauppadirektiivin vastainen. Ministeriö ei ole kuitenkaan perustellut soveltamiensa komission päätösten päästökauppadirektiivin mukaisuutta näiltäkään osin.

Ministeriötä velvoittavat hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinto-oikeudelliset periaatteet. Näistä luottamuksensuoja tarkoittaa, että viranomaisten on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Pitkälle samansisältöinen ennustettavuuden periaate tarkoittaa vastaavasti sitä, että vaikka julkiselle vallalle olisikin annettu laaja harkintavalta päättää omaan toimivaltaansa kuuluvassa asiassa, oikeussubjektilla on perusteltu oikeus luottaa viranomaisen harkintaan lopullisia päästö­oikeuksien määriä myönnettäessä.

Yhtiöillä on ollut perusteltu syy hakea päästöoikeuksia siinä uskossa, että päästökauppadirektiivissä ja kansallisessa päästökauppalaissa määriteltyjä kriteerejä noudatetaan myös lopullisten päästöoikeuksien määristä päätettäessä. Viranomainen on kuitenkin päästöoikeuksia koskevassa päätöksessään soveltanut päästökauppadirektiivin ja kansallisen päästökauppalain vastaista komission päätöstä 2013/448/EU. Viranomainen on edellä mainituilta osin menetellyt hallintolain 6 §:n mukaisen luottamuksensuojan vaatimuksen vastaisesti.

Ministeriön menettely ei täytä myöskään hallintolain tarkoituksenmukaisuuden tai tarkoitussidonnaisuuden vaatimusta. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa viranomaisen toiminta ei ole edistänyt päästökauppadirektiivin ja kansallisen päästökauppalain tavoitteita turvata hiilivuototoimialalle 100-prosenttinen ilmaisjako, tehostaa energiatehokkuutta, turvata jätekaasuista (prosessikaasuista) tuotetulle sähkön tuotannolle päästö­oikeudet, turvata tehokkaassa yhteistuotannossa tuotetulle lämmölle ja jäähdytykselle päästöoikeudet, vähentää primäärienergian käyttöä edistämällä prosessikaasujen tehokasta käyttöä, edistää parhaita tekniikoita ja tarjota energiatehokkaisiin tekniikoihin liittyviä kannustimia.

Komissiolla on oikeus hyväksyä lakien täytäntöönpanoa koskevia säädöksiä komitologiamenettelyn puitteissa. Komitologiamenettelyn oikeudellisesta perustasta säädetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklassa. Artiklan mukaan komissiolle voidaan siirtää valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan säädöksen tiettyjä muita kuin keskeisiä osia. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä säädöksissä tulee määritellä nimenomaisesti säädösvallan siirron soveltamisala. Jollei toisin nimenomaisesti määrätä, toimeenpanotoimenpiteellä ei voida muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä tai lisätä osia, jotka ovat kyseisen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen vastaisia.

Päästökauppadirektiivin perusteluosan 45 kohdan mukaan komissiolle olisi erityisesti siirrettävä toimivalta hyväksyä toimenpiteitä, jotka koskevat yhteisön laajuisia siirtymäkauden päästöoikeuksien jakamista koskevien yhdenmukaistettujen sääntöjen täytäntöönpanoa sekä tiettyjen liitteiden muuttamista. Koska nämä toimenpiteet ovat laajakantoisia ja niiden tarkoituksena on muuttaa direktiivin 2003/87/EY muita kuin keskeisiä osia myös täydentämällä sitä uusilla muilla kuin keskeisillä osilla, ne on hyväksyttävä päätöksen 1999/468/EY 5 artiklassa säädettyä valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen.

Vastaavasti päästökauppadirektiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 1 kohdan mukaisesti komissiolle siirretyn säädösvallan soveltamisala on rajoitettu koskemaan päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on muuttaa direktiivin muita kuin keskeisiä osia.

Siirretyn säädösvallan soveltamisala on rajattu koskemaan direktiivin tiettyjen, muiden kuin sen keskeisten osien muuttamista direktiiviä täydentäen. Komissiolla ei ole toimivaltaa poistaa, uudelleen kirjoittaa tai muutoin kuin täydentäen muuttaa direktiivin 2003/87/EY tiettyjä osia.

Komission päätös 2013/448/EU koskee otsikkonsa mukaisesti kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta siirtymäaikana. Päätöksen mukainen korjauskertoimen soveltaminen koskee suoraan päästöoikeuksien jakamista. Päätös on jäsenvaltioille osoitettu täytäntöönpanotoimenpide, jolla on laajakantoisia seurauksia.

Komission tulkinnan mukaisen monialaisen korjauskertoimen soveltaminen sekä teollisuuden päästökaton laskeminen johtavat maksutta jaettaviin päästöoikeuksiin oikeutettujen toiminnanharjoittajien päästöoikeuksien määrän leikkaamiseen usealla prosentilla, minkä seurauksena päätös 2013/448/EU muuttaa päästökauppadirektiivin keskeisiä osia.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohdan mukaan komissio hyväksyy täytäntöönpanotoimenpiteitä 23 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen. Komitologiamenettelyssä komissiota avustaa komitea, joka muodostuu jäsenvaltioiden edustajista. Komission edustajan olisi tullut esitellä komission ehdotus täytäntöönpanotoimenpiteistä komitealle, joka olisi antanut ehdotuksesta näkemyksensä. Tämän jälkeen komissio olisi esitellyt ehdotetut täytäntöönpanotoimenpiteet Euroopan parlamentille ja/tai neuvostolle. Päätöksestä 2013/448/EU sekä sen perusteluosasta käy ilmi, ettei mitään edellä mainituista vaiheista ei ole tapahtunut eikä päätöstä ole hyväksytty komitologiamenettelyä noudattaen.

4. SSAB Europe Oy (aikaisemmin Ruukki Metals Oy) on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin yhtiöille myönnettyjen päästöoikeuksien määrään on sovellettu komission päätöksen 2013/448/EU mukaista monialaista korjauskerrointa ja asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiaan tulee tarvittaessa pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu siitä, onko komission päätös 2013/448/EU päästökauppadirektiivin mukainen.

Työ- ja elinkeinoministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossaan esittänyt muun muassa seuraavaa:

Kolmas päästökauppakausi poikkeaa merkittävästi edellisistä päästökauppakausista. Kolmannella päästökauppakaudella on siirrytty koko unionin laajuiseen päästökattoon eli päästöoikeuksien kokonaismäärään sekä koko unionissa sovellettaviin harmonisoituihin päästöoikeuksien jakomenetelmiin ja ilmaisjaon jakoperusteisiin. Komissio on määrittänyt päästökauppadirektiivin 9 ja 9 a artiklan mukaisesti koko EU:n päästökauppasektorin päästökaton, joka on vuonna 2013 noin 2,08 miljardia hiilidioksiditonnia ja alenee tästä vuosittain lineaarisesti 1,74 prosenttia. Ne päästöoikeudet, joita ei huutokaupata, jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta harmonisoitujen jakoperusteiden mukaisesti.

Euroopan komissio antoi 27.4.2011 päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaisesti päätöksen 2011/278/EU päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevista yhdenmukaistetuista jakoperusteista (ilmaisjakopäätös). Ilmaisjakopäätös sisältää säännökset muun muassa päästöoikeuksien jakoperusteista, ilmaisjaon edellyttämistä laitoskohtaisista tiedoista ja näiden tietojen todentamisesta. Päästöoikeuksien jakomenetelmän osalta päästökauppasektorin toiminnot on jaettu päästökauppadirektiivissä kolmeen osaan. Niille teollisuuden aloille, joiden katsotaan olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, jaetaan kaikki päästöoikeudet maksutta harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti.

Hiilivuototoimialat on määritelty vuosille 2013 ja 2014 komission päätöksessä 2010/2/EU, jonka mukaista listaa voidaan tarvittaessa muuttaa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 13 kohdan mukaisesti. Ilmaisjako ei kuitenkaan tarkoita päästöoikeuksien jakamista toiminnanharjoittajille heidän tarpeidensa mukaan, vaan tiukkojen harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti. Laitoskohtaiseen ilmaisjakoon sovelletaan lisäksi joko lineaarista kerrointa (sähköntuottajat) tai komission eri vuosille määrittämää monialaista korjauskerrointa. Monialainen korjauskerroin on määritelty komission päätöksessä 2013/448/EU.

Tuotteiden vertailuarvot on määritelty komission ilmaisjakopäätöksessä päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Komissio on määrittänyt päätöksessään monialaisen korjauskertoimen päästökauppadirektiivissä olevan oikeusperustan ja itse direktiivin mukaisesti.

Jäsenvaltion tulee direktiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisesti soveltaa ilmaisjakopäätöksen mukaisia vertailuarvoja ja monialaista korjauskerrointa laitoskohtaiseen ilmaisjakoon. Tämä ilmenee myös alustavien päästöoikeusmäärien hyväksymistä koskevasta komission päätöksestä 5.9.2013 ja ilmaisjakoa koskevista komission esityksistä ja ohjeista. Ministeriöllä ei ole ollut harkinnanvaraa jättää soveltamatta komission eri vuosille määrittämää monialaista korjauskerrointa. Kaikkien laitosten päästöoikeusmääriin on kyseisessä ministeriön päätöksessä sovellettu päästökauppadirektiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisia laskentasääntöjä.

Kaikki laitoskohtaiset ilmaisjakolaskelmat tulee hyväksyttää komissiolla ennen laitoskohtaisten päästöoikeusmäärien kirjaamista toiminnan harjoittajien laitoskohtaisille tileille päästökaupparekisteriin. Ministeriön tiedossa ei ole, että komissio olisi hyväksynyt minkäänlaisia poikkeuksia ilmaisjakopäätöksen harmonisoiduista säännöistä tai antanut kirjata päästöoikeuksia laitosten tileille, jos jäsenvaltio ei ole soveltanut korjauskertoimia.

Komission oikeus tarkastaa lopulliset laitoskohtaiset maksuttomien päästöoikeuksien määrät perustuu ilmaisjakopäätöksen 15 artiklan 5 kohtaan ja 24 artiklan 2 kohtaan. Komissio tarkistaa erityisesti, että monialainen korjauskerroin on laskettu päästöoikeusmääriin oikein eikä laskelmiin ole tehty asiaankuulumattomia muutoksia. Euroopan komission vahva rooli harmonisoitujen sääntöjen valmistelijana ja valvojana on yksi keskeisistä muutoksista kaudella 2013–2020 ja se on ollut myös eurooppalaisten teollisuusjärjestöjen ja asiaa seuraavien yritysten tiedossa.

Päästökauppalaissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (315/2010 vp) korostetaan, että annettavassa sääntelyssä on kysymys täysharmonisoinnista, jossa ei ole sijaa kansalliselle harkintavallalle. Suurimmat muutokset kausia 2005–2007 ja 2008–2012 koskevaan päästökauppalakiin liittyivät päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämiseen ja päästöoikeuksien jakoon. Päästökauppalain 18 §:ssä säädetään, että Euroopan komissio päättää koko EU:n päästökauppaan kuuluvien toimialojen eli päästökauppasektorin vuosittaisen päästöoikeuksien kokonaismäärän päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Päästökauppadirektiivin muutokset vuoden 2012 jälkeiselle ajalle tarkoittavat ennen kaikkea sitä, että kansallisista jakosuunnitelmista luovutaan.

Päästökatto määriteltiin direktiivissä ja päästöoikeuksien jaossa siirryttiin eri sektoreiden harmonisoituihin jakomenetelmiin, joissa ensisijainen jakomenetelmä on jakaminen huutokaupalla. Vaikka energiaintensiivinen teollisuus saisi päästöoikeudet edelleen pääsääntöisesti maksutta, tämä ilmaisjako ei kuitenkaan tarkoittaisi päästöoikeuksien saamista tarpeen mukaan, vaan tiukkojen harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti.

Ilmaisjako joudutaan sovittamaan lisäksi jaettavissa olevaan määrään, jolloin päästöoikeuksien määrää leikataan vielä niin sanotulla korjauskertoimella. Korjauskertoimen soveltamisesta on säädetty päästökauppalain 19 §:n 3 momentissa ja 21 §:n 3 momentin 3 kohdassa. Vertailuarvoista ja niiden soveltamisesta säädetään lain 20 §:n 2 momentissa ja 21 §:n 3 momentin 1 kohdassa.

Kansallinen lainsäädäntö perustuu päästökauppadirektiiviin ja lähtee direktiivin mukaisesti siitä, että kansallista harkintaa harmonisoitujen ilmaisjakosäännösten soveltamisessa ei ole. Tämän vuoksi työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä ei ole yksityiskohtaisesti perusteltu komission päättämiä ilmaisjakoon sovellettavia sääntöjä.

Monialaisesta korjauskertoimesta säädetään maksutta tapahtuvaa jakoa koskevan päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdassa. Kaikkia 10 a artiklan kohtia tulee lukea kokonaisuutena päätettäessä ilmaisjaosta. Mainitussa 10 a artiklan 5 kohdassa todetaan, että tarvittaessa on sovellettava yhtenäistä monialaista korjauskerrointa.

Kun otetaan huomioon komission rooli EU:n päästökauppajärjestelmän hallinnoijana, toimeenpanijana ja valvojana, on vaikeaa ajatella komission ylittäneen toimivaltansa monialaista korjauskerrointa koskevan päätöksen antaessaan. Korjauskertoimen laskenta perustuu päästökaupan soveltamisalaan kuuluvien laitosten kauden 2008–2012 yhteenlaskettuihin päästöoikeusmääriin, vuoden 2013 alussa tulleiden laitosten todennettuihin päästötietoihin, sähköntuottajiksi luokiteltavien laitosten ja muiden laitosten (teollisuus ja Suomessa myös pelkkää kaukolämpöä tuottavat päästökauppalaitokset) todennettuihin päästötietoihin sekä kaikkien jäsenmaiden komissiolle toimittamiin ja komission 5.9.2013 hyväksymiin laitosten alustaviin päästöoikeusmääriin. Laitosten päästöt on määritelty päästökauppadirektiivin 4–6 artiklan mukaisten laitosten päästölupien ja niihin liittyvän päästöjen tarkkailu- ja todentamisvelvoitteen perusteella. Komission laatimat ilmaisjakosäännöt eivät perustu kaikilta osin laitoksen tuottamiin päästöihin, koska teollisuuslaitokset saavat päästöoikeuksia myös kuluttamalleen lämmölle, vaikka lämpö olisi tuotettu toisessa päästökaupan piiriin kuuluvassa laitoksessa. Lämmöntuottaja vastaa laitoksen päästöluvan haltijana edelleen tuottamansa lämmön päästöjen raportoinnista ja päästöoikeuksien palauttamisesta.

Komission laskennan tulos oli, että teollisuuden (ei-sähköntuottajat) ilmaisjako-osuus on kaikkina kolmannen kauden vuosina pienempi kuin muiden kuin sähköntuottajien alustavat ilmaisjakolaskelmat. Tämän vuoksi komission oli tarpeen määrittää kullekin vuodelle korjauskerroin.

Komission epävirallisessa asiakirjassa "Questions and Answers on the Commission's decision on national implementation measures (NIMs)" todetaan, että koska monialaisen korjauskertoimen käyttämiselle asetetut säännöt on määritelty päästökauppadirektiivissä, monialaisen korjauskertoimen käyttäminen tai soveltaminen on seurausta direktiivin mekaanisesta soveltamisesta ("mechanical application"). Tämäkin seikka korostaa, että päästökaupan piiriin kuuluvilla jäsenvaltioilla ei ole tältä osin itsenäistä harkintavaltaa, vaan monialainen korjauskerroin soveltuu mekaanisesti päästöoikeuksien jakoon.

Lisäksi komissio toteaa 8.2.2011 päivätyssä asiakirjassa "Draft Commission decision on free allocation rules for the emissions trading scheme ("benchmarking decision") Explanatory paper prepared by DG Climate Action for MEPs", että päästökauppadirektiiviin on sisällytetty mahdollisuus käyttää monialaista korjauskerrointa juuri sen vuoksi, että päästöoikeuksien kokonaismäärä ei ylitä sallittua maksimimäärää, joka on määritelty päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdassa. Komissio arvioi jäsenvaltioiden sille toimittamien tietojen sisällön ja harkitsee sen perusteella, onko monialaisen korjauskertoimen soveltaminen tarpeellista vai ei, ja jos on, minkä vuoden osalta kerrointa sovelletaan.

Päästökauppadirektiivin nojalla annetussa rekisteriasetuksessa (komission asetus (EU) N:o 389/2013) on määritelty komission toimivaltaa liittyen päästöoikeuksien jakamiseen kiinteille laitoksille. Ilman komission hyväksyntää yksikään toiminnanharjoittaja ei saa kirjatuksi päästö­oikeuksia päästökauppaan kuuluvan laitoksensa päästöoikeustilille. Näin rekisteriasetuksessa on osaltaan lujitettu komission toimivaltaa EU:n päästökauppajärjestelmän toimeenpanijana, hallinnoijana ja valvojana.

Euroopan komissio on Suomen EU-edustustoon 20.2.2014 lähetetyssä kirjeessään todennut, että Suomen komissiolle toimittama kansallinen jakosuunnitelmataulukko on komission ilmaisjakopäätöksen mukainen, minkä vuoksi komissio on antanut rekisterin keskusvalvojalle ohjeen kirjata jakosuunnitelmataulukko rekisteriin rekisteriasetuksen 51(2) ja 52(2) artiklan mukaisesti. Komissio hyväksyy jäsenvaltion jakosuunnitelmataulukon kokonaisuutena. Jos ministeriö ei joiltain osin soveltaisi komission ilmaisjakoon liittyviä päätöksiä, ei yksikään Suomessa sijaitseva laitos saisi päästöoikeuksia tililleen.

Päästöoikeuksia voidaan pitää samankaltaisina aineettomina varallisuusobjekteina kuin arvo-osuuksia arvo-osuusjärjestelmässä. Päästöoikeudet ovat olemassa vain merkintöinä päästöoikeusrekisteriin perustetuilla päästöoikeustileillä. EU:n jäsenvaltioiden omat päästöoikeusrekisterit on korvattu yhteisellä unionin rekisterillä. Edellä mainitun rekisteriasetuksen 41 artiklassa säädetään päästöoikeuksien luomisesta. Artiklan mukaan keskusvalvojan on luotava tai peruutettava tilejä ja päästöoikeuksia siten kuin unionin lainsäädännön säädösten perusteella on tarpeen. Artiklan mukaan komission alaisuudessa toimiva keskusvalvoja luo toiminnanharjoittajille ja laitoksille jaettavat päästöoikeudet. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset eivät siten luo päästöoikeuksia EU:n päästökauppajärjestelmässä. Jäsenvaltiot eivät tämänkään vuoksi voi tosiasiallisesti käyttää kansallista harkintaa päästöoikeuksien jaossa.

Ministeriö on päätöksessään selostanut kattavasti EU:n päästökauppajärjestelmän rakennetta ja systematiikkaa erityisesti päästöoikeuksien ilmaisjaon osalta. Myös monialaisen korjauskertoimen ja vertailuarvojen oikeusperusta käy ilmi päätöksestä. Päätöksen perusteluissa ei ole yksityiskohtaisesti perusteltu Euroopan komission päätösten päästökauppadirektiivin ja muun EU-lainsäädännön mukaisuutta. Keskeisenä syynä on ollut se, että kyse on komission päätöksistä ja toimeenpanosäännöistä, joiden soveltamisen osalta kansallisilla viranomaisilla ei ole harkintavaltaa.

Viranomaisen perusteluvelvollisuuden laajuutta arvioitaessa tulee huomioida, että ilmaisjakopäätöksen ja monialaisen korjauskertoimen oikeusperustaa ja tarkoitusta on selostettu laajasti niin päästökauppalain 19 §:n 3 momentissa kuin sen perusteluissakin.

Yhtiöt eivät ole esittäneet valituksissaan sellaisia perusteita, jotka oikeuttaisivat työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen kumoamiseen vaadituilta osin tai asian palauttamiseen ministeriön käsiteltäväksi. Asiassa esitetyt ja valituksissa yksilöidyt ennakkoratkaisupyynnöt ovat sellaisia, että ne luonteensa perusteella soveltuvat viime kädessä parhaiten ratkaistavaksi unionin tuomioistuimessa.

Yara Suomi Oy, Borealis Polymeris Oy ja Neste Oil Oyj ovat lausunnon johdosta antamissaan vastaselityksissä esittäneet muun muassa seuraavaa:

Ministeriön väite siitä, että sillä ei ole harkintavaltaa komission päätöksen noudattamisessa on virheellinen.

Ministeriön olisi tullut arvioida päästöoikeuksien lopullisia määriä itsenäisenä päätöksentekijänä päästökauppadirektiivin säännösten valossa. Mikäli ministeriö olisi tässä harkinnassa päätynyt tai epäillyt, että komission päätökset ja päästökauppadirektiivi ovat ristiriidassa keskenään, olisi ministeriö voinut reagoida asiaan ilmoittamalla siitä komissiolle.

Vaikka EU-säädös syrjäyttää ristiriitatilanteessa kansallisen hallintolain säännöksen, tulee harmonisoituja menettelysääntöjä sovellettaessa noudattaa hyvän hallinnon vaatimuksia. Ministeriö on vedonnut harkintavaltansa puuttumisen käytännössä johtavan siihen, että päätöstä ei tarvitse perustella. Viranomaisen harkintavallan laajuus ei kuitenkaan vaikuta perusteluvelvollisuuden ulottuvuuteen, vaan päätös tulee tässäkin tapauksessa perustella.

Komissio on soveltanut päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtia virheellisesti määrittäessään teollisuuden päästökattoa. Komissio ei ole ottanut huomioon kaikkia päästökattoon laskennallisesti kuuluvia päästöjä, koska päästökauppakausien välillä on tapahtunut materiaalisia muutoksia järjestelmän soveltamislaajuudessa. CITL-järjestelmästä (Community Independent Transaction Log) puuttuvat vastaselityksessä tarkemmin esitetyllä tavalla tiedot aikaisemmista päästöistä.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisesti teollisuuden päästökaton laskennassa tulee ottaa mukaan kaudella 2005–2007 todennetut keskimääräiset päästöt niiden laitosten osalta, jotka kuuluvat direktiivin soveltamisalaan vuosina 2008–2012. Mikäli kyseinen kohta olisi haluttu perustaa ainoastaan ensimmäisen päästökauppakauden 2005–2007 mukaisiin päästöihin, olisi kyseisen a alakohdan viittaus päästökauppakauteen 2008–2012 tullut jättää pois.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a alakohdassa ei ole yksityiskohtaisesti määritelty sitä, mitä tosiasiallisesti tarkoitetaan "keskimääräisillä todennetuilla päästöillä kaudella 2005–2007". Joka tapauksessa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdasta seuraa, että teollisuuden päästökaton tulisi perustua niiden laitosten ja toimintojen laajuuteen, jotka kuuluivat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudella 2008–2012. CITL-rekisteri ei voi sisältää kaikkea teollisuuden päästökaton määrittämiseksi tarvittavaa tietoa.

Eräs päästökauppadirektiivin päätavoitteista on kasvihuonekaasujen määrän vähentäminen 20 prosentilla vuoden 1990 tasosta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi päästöoikeuksien määrän tulee olla 21 prosenttia alle vuoden 2005 tason vuonna 2020. Tähän päästään päästökauppadirektiivin 9 artiklan mukaisesti soveltamalla lineaarista kerrointa 1,74 prosenttia vuosien 2008–2012 keskimääräiseen päästömäärään. Teollisuuden omien laskelmien mukaan tavoite olisi saavutettavissa komission päätöksen (2011/278/EU) mukaisia vertailuarvoja soveltamalla.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan b alakohdan mukaan teollisuuden päästökattoa määritettäessä on otettava huomioon niiden laitosten todennetut keskimääräiset päästöt kaudella 2005–2007, jotka kuuluvat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vasta kaudella 2013–2020.

Päästökauppadirektiivin 9 a artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden liitteessä 1 lueteltua toimintaa harjoittavien laitosten toiminnanharjoittajat, jotka on sisällytetty yhteisön järjestelmään vasta vuodesta 2013, toimittavat toimivaltaiselle viranomaiselle asianmukaisesti perusteltuja ja riippumattomasti todennettuja päästötietoja, jotta ne voidaan ottaa huomioon mukautettaessa koko yhteisössä myönnettävien päästöoikeuksien määrää. Näiltä osin päästökauppadirektiivi edellyttää raportointia laitoskohtaisesti. Liite 1 ei kuitenkaan käsittele laitoksia vaan nimenomaisesti toimintoja, jotka kuuluvat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan. Tästä seuraa, että myös päästökauppadirektiivin 10 a artiklan kohdan 5 alakohtaa b tulee tulkita vastaavalla tavalla toimintokohtaisesti.

Teollisuuden päästökaton laskennassa on otettava huomioon myös ne toiminnot, jotka tulivat direktiivin soveltamisalaan päästökauppakaudella 2013–2020 ja joiden osalta kaudella 2005–2007 ei ollut todentamisvelvoitetta. Komissio ei kuitenkaan teollisuuden päästökattoa määrittäessään ole ottanut huomioon päästömääriä toimintokohtaisesti, vaan ainoastaan kokonaan uudet laitokset on otettu mukaan päästökaton laskennassa. Komissio on siis tosiasiallisesti jättänyt teollisuuden päästökaton ulkopuolelle niin kutsuttujen vanhojen laitosten uudet toiminnot, jotka eri päästöoikeuskausina ovat tulleet päästökaton piiriin, mikä johtaa liian alhaiseen teollisuuden päästökattoon.

Vastaavilla perusteilla komissio on jättänyt ottamatta huomioon teollisuuden päästökattoon niistä toiminnoista aiheutuneet päästöt, jotka kuuluivat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudella 2008–2012, mutta joiden osalta rekisteröintivelvoitetta ei ollut kaudella 2005–2007. Kuten vuoden 2013 osalta, myös kaudelle 2008–2012 sisällytetty toiminto on saattanut olla käytössä järjestelmään kaudella 2005–2007 sisällytetyssä laitoksessa, minkä seurauksena nämä uudet toiminnot kaudelle 2008–2012 ovat jääneet ottamatta huomioon teollisuuden päästökattoa määritettäessä.

Komissio on toiminut virheellisesti jättäessään laskematta teollisuuden päästökattoon tietyn osan suljettujen laitosten päästöistä. Komissio ei ole ottanut huomioon ennen 30.6.2011 suljettujen laitosten päästöjä teollisuuden päästökattoa määrittäessään.

SSAB Europe Oy (aikaisemmin Ruukki Metals Oy) on antanut työ- ja elinkeinoministeriön lausunnon johdosta vastaselityksen.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös 7.11.2014

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 7.11.2014 taltionumero 3438, pyydettyään valittajilta vastineet ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä, päättänyt pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin unionin oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin:

1. Onko komission päätös 2013/448/EU, sikäli kuin se perustuu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaan, pätemätön ja vastoin päästökauppadirektiivin 23 artiklan 3 kohtaa sen vuoksi, että päätöstä ei ole tehty neuvoston päätöksen 1999/468/EY 5 a artiklan ja asetuksen 182/2011/EU 12 artiklassa tarkoitetussa valvonnan sisältävässä sääntelymenettelyssä? Jos vastaus tähän kysymykseen on myöntävä, muihin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata.

2. Onko komission päätös 2013/448/EU päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 a kohdan vastainen siltä osin kuin komissio on teollisuuden päästökattoa määritellessään jättänyt huomioon ottamatta

(i) osan niiden toimintojen ja laitosten todennetuista päästöistä kaudella 2005–2007, jotka on lisätty päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudelle 2008–2012, mutta joiden osalta todentamisvelvoitetta ei ollut kaudella 2005–2007 eikä niitä näin ole rekisteröity CITL-järjestelmään;

(ii) kaudelle 2008–2012 ja 2013–2020 päästökauppadirektiivin soveltamisalaan lisätyt uudet toiminnot niiltä osin kuin ne eivät ole sisältyneet päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vuosina 2005–2007 ja jolloin uusia toimintoja harjoitetaan päästökauppadirektiivin soveltamisalaan jo vuosina 2005–2007 kuuluneissa laitoksissa;

(iii) ennen 30.6.2011 suljettujen laitosten päästöt, vaikka kyseisillä laitoksilla tosiasiallisesti on todennettuja päästöjä kaudella 2005–2007 ja osin myös kaudella 2008–2012.

Jos kysymyksiin 2(i)–(iii) on vastattava joiltakin osin myöntävästi, onko komission päätös 2013/448/EU monialaisen korjauskertoimen soveltamisen osalta tällöin pätemätön siten, että sitä ei ole sovellettava?

3. Onko komission päätös 2013/448/EU pätemätön ja vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaa sekä päästökauppadirektiivin tavoitteita siten, että se jättää päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtien mukaisen teollisuuden päästökaton laskemisessa huomioimatta ne päästöt, jotka ovat peräisin (i) prosessikaasuista tuotettavan sähkön tuotannosta päästökauppadirektiivin liitteen I kattamissa laitoksissa, jotka eivät ole "sähköntuottajia", ja (ii) lämmön tuotannosta päästökauppadirektiivin liitteen I kattamissa laitoksissa, jotka eivät ole "sähköntuottajia", ja joille maksutta tapahtuva jakaminen on sallittu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 ja 4 kohdan sekä päätöksen 2011/278/EU perusteella?

4. Onko komission päätös 2013/448/EU pätemätön ja ristiriidassa päästökauppadirektiivin 3 artiklan e ja u alakohdan kanssa – joko sellaisenaan tai yhdessä päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan kanssa – sen vuoksi, että se jättää päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtien mukaisen teollisuuden päästökaton laskemisessa huomioimatta edellä kysymyskohdassa 3 tarkoitetut päästöt?

5. Onko komission päätös 2013/448/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 12 kohtaa siltä osin kuin monialainen korjauskerroin on ulotettu koskemaan päätöksessä 2010/2/EU määriteltyä hiilivuototoimialaa?

6. Onko komission päätös 2011/278/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohtaa siltä osin kuin komission toimenpiteiden tulisi vertailuarvoja määritettäessä ottaa huomioon energiatehokkaisiin tekniikoihin liittyviä kannustimia, tehokkaimpia tekniikoita, tehokas yhteistuotanto ja prosessikaasujen tehokas talteenotto?

7. Onko komission päätös 2011/278/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 2 kohtaa siltä osin kuin vertailuarvojen periaatteiden tulisi perustua toimialan tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten keskimääräiseen tehokkuuteen?

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksensä kohdissa 37–39 todennut ennakkoratkaisupyynnön tarpeesta seuraavaa:

37. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavina olevissa valituksissa on katsottu, että komission päätös 2013/448/EU on pätemätön. Jos komission päätös katsotaan pätemättömäksi, siihen perustunut työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava. Unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta päättää unionin säädöksen pätevyydestä. Tämän vuoksi unionin tuomioistuimen päätös on kansallisen oikeudenkäynnin tuloksen kannalta ratkaiseva.

38. Valituksissa on esitetty, että komissio on päätöksessään 2013/448/EU soveltanut päästökauppadirektiivin vastaisesti monialaista korjauskerrointa, koska kertoimen käyttöönotto perustuu päästökattoa määritettäessä käytettyihin virheellisiin tietoihin. Monialaista korjauskerrointa on sovellettu päätöksessä myös direktiivin vastaisesti jätekaasujen osalta laitoksiin sekä ylipäätään hiilivuototoimialaan. Lisäksi yhdessä valituksessa on esitetty, että komission päätöksessä 2011/278/EU on muodostettu päästökauppadirektiivin vastaisesti vertailuarvo kuumalle metallille. Jos komission päätökset ovat direktiivin vastaisia valituksissa esitetyillä perusteilla, on päästöoikeuksien maksutta jakamista koskeva päätös kumottava sanotuilta osin.

39. Unionin tuomioistuimessa on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävinä olevissa valituksissa esitettyihin valitusperusteisiin läheisesti liittyviä ennakkoratkaisupyyntöjä (ennakkoratkaisupyynnöt asioissa C-191/14 ja C-192/14, C-295/14 sekä C-389/14, C-391/14-C- 393/14). Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jäljempänä esitettävä ennakkoratkaisupyyntö olisi perusteltua käsitellä yhdessä muiden vireillä olevien asioiden kanssa. Osa unionin tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa esitetyistä ennakkoratkaisukysymyksistä on samansisältöisiä kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa esille nousseet kysymykset. Asiakokonaisuuden vuoksi korkein hallinto-oikeus kuitenkin esittää unionin tuomioistuimen ratkaistaviksi kaikki ne kysymykset, jotka valitusten ratkaisemiseksi kansallisessa tuomioistuimessa ovat tarpeen. Koska kansalliselle tuomioistuimelle tehdyissä valituksissa on pidetty komission päätöksiä pätemättöminä ja koska kysymys päätösten pätemättömyydestä korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan voi tulla tässä tilanteessa arvioitavaksi unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisussa, seuraavassa esitellään ne perustelut, joilla komission päätöksiä on pidetty pätemättöminä.

4. Unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on 26.10.2016 asiassa C-506/14 antamallaan tuomiolla antanut vastaukset korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnössään esittämiin kysymyksiin. Unionin tuomioistuin on lausunut tuomion kohdissa 22–35 ja 41–60 seuraavasti:

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdan pätevyys

Kolmas ja neljäs kysymys

22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, jotka on käsiteltävä yhdessä ja ensin, unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2013/448 pätevyydestä siltä osin kuin direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitettuun päästöoikeuksien vuosittaiseen enimmäismäärään (jäljempänä päästöoikeuksien vuosittainen enimmäismäärä) ei ole korjauskerrointa määritettäessä sisällytetty direktiivin 2003/87 liitteen I alaan kuuluvien laitosten, jotka eivät ole sähköntuottajia, päästöjä siltä osin kuin nämä ovat peräisin sähkön tuotannosta prosessikaasuja polttamalla ja lämmön tuotannosta yhteistuotannolla.

23. Direktiivin 2003/87 3 artiklan u alakohdan mukaan laitos, joka tuottaa sähköä myytäväksi kolmansille osapuolille ja jossa ei suoriteta muuta liitteessä I lueteltua toimintaa kuin polttoaineiden polttoa, on katsottava "sähköntuottajaksi".

24. Sikäli kuin sähköntuottajat ovat polttaneet prosessikaasuja, vastaavia päästöjä ei ole otettu huomioon vahvistettaessa päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää (tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 74 kohta).

25. Vastaavasti direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 ja 5 kohdasta käy ilmi, että päästöjä, jotka syntyvät lämmön tuotannosta yhteistuotannolla, ei ole otettu huomioon päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää määritettäessä, siltä osin kuin ne ovat peräisin sähköntuotannosta (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 75 kohta).

26. Päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdassa, joka annettiin direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdan täytäntöön panemiseksi, ei nimittäin sallita sähköntuottajien päästöjen huomioon ottamista päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistettaessa (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 68 kohta).

27. Direktiivin 2003/87 ja päätöksen 2011/278 säännöksistä ei yhdessä tarkasteltuna käy ilmi, että komissio olisi päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistaessaan jättänyt huomiotta muita päästöjä kuin ne, jotka voidaan lukea sähköntuottajien aiheuttamiksi (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 67, 70 ja 72–76 kohta), minkä päätöksen 2013/448 johdanto-osan 22 ja 25 perustelukappale vahvistavat. Viimeksi mainituista perustelukappaleista käy ilmi erityisesti, että komissio on kerännyt tietoja jäsenvaltioista ja niistä EFTA-maista, jotka ovat mukana Euroopan talousalueessa, selvittääkseen, voidaanko mainittuja laitoksia pitää sähköntuottajina tai muina direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvina laitoksina.

28. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmas ja neljäs kysymys perustuvat siis väärään lähtökohtaan. Näin on siksi, että direktiivin 2003/87 ja päätöksen 2011/278 sekä päätöksen 2013/448 säännöksistä yhdessä tarkasteltuina ei käy ilmi, että komissio olisi päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistaessaan jättänyt ottamatta huomioon muita päästöjä kuin ne, jotka voidaan lukea sähköntuottajien aiheuttamiksi.

29. On kuitenkin muistettava, että kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen. Unionin tuomioistuin saattaa myös joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeussääntöjä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole kysymyksessään viitannut (tuomio 11.2.2015, Marktgemeinde Straßwalchen ym., C‑531/13, EU:C:2015:79, 37 kohta).

30. Edellä 23–28 kohdassa esiin tuotujen huomioiden perusteella kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys voidaan ymmärtää siten, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdan pätevyydestä siltä osin kuin sillä suljetaan pois sähköntuottajien päästöjen huomioon ottaminen päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistettaessa.

31. Tähän liittyen on todettava, että 28.4.2016 annetussa tuomiossa Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) unionin tuomioistuin joutui ratkaisemaan asiasisällöltään samanlaisen kysymyksen, ja mainitulla tuomiolla annettua vastausta voidaan soveltaa täysin nyt käsiteltävään asiaan.

32. Unionin tuomioistuin totesi mainitussa tuomiossa, että siltä osin kuin päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdassa ei sallita sähköntuottajien päästöjen huomioimista päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistettaessa, se on direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdan sanamuodon mukainen, kun sitä tarkastellaan yhdessä saman artiklan 3 kohdan kanssa (ks. tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 68 kohta).

33. Tämä tulkinta on niin ikään direktiivin 2003/87 systematiikan sekä sen tavoitteiden mukainen (tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 69 kohta).

34. Näin ollen on todettava, että samoista syistä kuin ne, jotka on tuotu esiin 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) 62–83 kohdassa, kolmannen ja neljännen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdan pätevyyteen.

Päätöksen 2011/278 liitteen I pätevyys

Kuudes ja seitsemäs kysymys

35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää kuudennella ja seitsemännellä kysymyksellään unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2011/278 liitteen I pätevyydestä siltä osin kuin kuuman metallin vertailuarvo on väitetty määritetyksi direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 ja 2 kohtaan perustuvien vaatimusten vastaisesti.

(---)

41. Näin ollen ei voida katsoa, että komissio olisi ylittänyt harkintavaltansa rajat määrittäessään vertailuarvot direktiivin 2003/87 10 a artiklan 2 kohdan mukaisesti (tuomio 8.9.2016, Borealis ym., C‑180/15, EU:C:2016:647, 49 kohta).

42. Edellä esitettyjen huomioiden perusteella on todettava, että kuudennen ja seitsemännen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 liitteen I pätevyyteen.

Päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan pätevyys

Viides kysymys

43. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää viidennellä kysymyksellään unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2013/448 pätevyydestä siltä osin kuin korjauskerroin on siinä ulotettu koskemaan toimialaa, joka on alttiina merkittävälle hiilivuodon riskille.

44. Yara Suomi, Borealis Polymers, Neste Oil ja SSAB Europe väittävät, että korjauskertoimen soveltaminen estää hiilivuototoimialojen laitoksia saamasta 100 prosenttia tarvitsemistaan päästöoikeuksista. Soveltamalla korjauskerrointa hiilivuototoimialaan komissio on niiden mukaan muuttanut direktiivin 2003/87 keskeisiä osia sen 10 a artiklan 12 kohdan vastaisesti.

45. Kuten edellä 29 kohdassa on todettu, kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen ja otettava huomioon unionin oikeussääntöjä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole kysymyksessään viitannut.

46. Tämän osalta on todettava, että direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 kohdan mukaan tämän artiklan 4–7 kohdan mukaisesti maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä vuonna 2013 on 80 prosenttia mainitun 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritellystä määrästä. Sen jälkeen maksutta jaettavaa määrää vähennetään vuosittain samansuuruisilla määrillä siten, että maksutta jaetaan 30 prosenttia vuonna 2020, jotta maksutta jakaminen pystytään lopettamaan kokonaan vuoteen 2027 mennessä.

47. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 12 kohdassa säädetään poikkeuksesta tähän sääntöön. Sellaisilla toimialoilla tai toimialojen osilla toimiville laitoksille, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuotoriskille, jaetaan näin vuonna 2013 ja jokaisena sitä seuraavana vuonna vuoteen 2020 asti tämän direktiivin 10 a artiklan 1 kohdan mukaisesti maksutta päästö­oikeuksia 100 prosenttia 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritellystä määrästä.

48. Komissio on direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 ja 12 kohdan täytäntöön panemiseksi vahvistanut päätöksen 2011/278 10 artiklan 4 kohdassa kaksi erillistä sääntöä, toisen laitoksille toimialoilla, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, ja toisen laitoksille toimialoilla, jotka eivät ole alttiita tälle riskille. Viimeksi mainittujen osalta kyseisen säännöksen ensimmäisestä alakohdasta käy ilmi, että direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 kohdan täytäntöön panemiseksi maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaan vuotuiseen määrään sovelletaan liitteessä VI tarkoitettuja kertoimia. Vuonna 2013 on näin ollen sovellettava kerrointa 0,8, joka pienenee tämän jälkeen vuosittain niin, että vuonna 2020 kertoimen arvo on 0,3. Niillä toimialoilla tai toimialojen osilla toimivien laitosten osalta, joiden katsotaan olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, päätöksen 2011/278 10 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaan vuotuiseen määrään sovelletaan kerrointa 1.

49. Korjauskertoimesta todettakoon, että vaikka onkin niin, että se on vahvistettu päätöksen 2013/448 4 artiklassa ja liitteessä II, komissio on vahvistanut sen soveltamista koskevat yksityiskohdat päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisessä alakohdassa.

50. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan päästöoikeuksien lopullinen vuotuinen kokonaismäärä, joka jaetaan maksutta kullekin vakiintuneelle laitokselle, lukuun ottamatta direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja laitoksia, on päätöksen 2011/278 10 artiklan 7 kohdan mukaisesti määritettävä kullekin laitokselle maksutta jaettavien päästö­oikeuksien alustava vuotuinen kokonaismäärä kerrottuna korjauskertoimella, joka määritetään tämän päätöksen 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Korjauskertoimen soveltamisesta on siis säädetty tekemättä minkäänlaista eroa niiden toimialojen laitosten, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuoden riskille, ja niiden toimialojen laitosten välillä, jotka toimivat aloilla, jotka eivät ole alttiita tällaiselle riskille.

51. Voidaan siis katsoa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää viidennellä kysymyksellään unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan pätevyydestä siltä osin kuin siinä säädetään korjauskertoimen soveltamisesta kaikille sellaisille laitoksille alustavasti jaettujen päästöoikeuksien määrään, jotka eivät kuulu direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, sulkematta pois niiden toimialojen tai toimialojen osien laitoksia, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille.

52. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 12 kohdan sanamuodosta käy ilmi, että maksutta jaettavien päästöoikeuksien lopullisen määrän vahvistamiseksi laitoksille sellaisilla toimialoilla tai toimialojen osilla, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuotoriskille, päästöoikeuksien määrän on oltava "100 prosenttia [tämän artiklan] 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritellystä määrästä".

53. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan komissio hyväksyy direktiivin 2003/87 10 a artiklan 4, 5, 7 ja 12 kohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien jakamista koskevia täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä, mukaan lukien tämän artiklan 19 kohdan yhdenmukaistettua soveltamista varten tarpeelliset säännökset. Artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin kuuluu siis korjauskertoimen soveltaminen, josta on säädetty kyseisen artiklan 5 kohdassa.

54. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan tulkinta, joka estäisi korjauskertoimen soveltamisen, olisi vastoin sekä näiden säännösten sanamuotoa että kyseisen direktiivin systematiikkaa. Tämän artiklan 12 kohdan tavoin sen 11 kohdassa, jossa säädetään, että maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää on lähtökohtaisesti tarkoitus vähentää vähitellen, viitataan myös kyseisen artiklan "1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritel[tyyn] [päästöoikeuksien] määrä[än]". Tämän vuoksi on niin, että jos korjauskerroin ei kuuluisi näihin toimenpiteisiin, sitä ei voitaisi soveltaa toimialoilla tai toimialojen osilla, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, toimiviin laitoksiin eikä laitoksiin toimialoilla, jotka eivät ole alttiita tällaiselle riskille.

55. Komissio on siis ollut oikeassa, kun se ei ole päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisessä alakohdassa jättänyt soveltamatta korjauskerrointa niillä toimialoilla tai toimialojen osilla toimiviin laitoksiin, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille.

56. Edellä esitettyjen huomioiden perusteella on todettava, että viidennen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan pätevyyteen.

Päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätevyys

Ensimmäinen ja toinen kysymys

57. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II, joissa korjauskerroin vahvistetaan, pätevyydestä.

58. Huomautettakoon tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että koska komissio ei ole määrittänyt päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan vaatimusten mukaisesti, päätöksen 2013/448 4 artiklassa ja liitteessä II vahvistettu korjauskerroin on niin ikään kyseisen säännöksen vastainen (tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 98 kohta).

59. Ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on näin olleen vastattava, että päätöksen 2013/448 4 artikla ja liite II, joissa korjauskerroin vahvistetaan, ovat pätemättömiä (tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 99 kohta).

Tuomion vaikutusten ajallinen rajaaminen

60. Unionin tuomioistuin on 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) 111 kohdassa rajannut päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistamisen ajalliset vaikutukset yhtäältä niin, että ne alkavat vasta 10 kuukauden kuluttua mainitun tuomion julistamispäivästä, jotta komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, ja toisaalta niin, ettei pätemättömäksi todettujen säännösten perusteella kyseisen ajanjakson päättymiseen saakka toteutettuja toimenpiteitä voida kyseenalaistaa.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Kolmannen ja neljännen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annetun komission päätöksen 2011/278/EU 15 artiklan 3 kohdan pätevyyteen.

2) Kuudennen ja seitsemännen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 liitteen I pätevyyteen.

3) Viidennen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan pätevyyteen.

4) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 11 artiklan 3 kohdan mukaisista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta siirtymäaikana 5.9.2013 annetun komission päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja liite II ovat pätemättömiä.

5) Päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistamisen vaikutukset rajataan ajallisesti yhtäältä niin, että ne alkavat vasta 10 kuukauden kuluttua 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) julistamispäivästä, jotta Euroopan komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, ja toisaalta niin, ettei pätemättömäksi todettujen säännösten perusteella tämän ajanjakson päättymiseen saakka toteutettuja toimenpiteitä voida kyseenalaistaa.

5. Asianosaisten kuuleminen unionin tuomioistuimen ratkaisusta

Yara Suomi Oy:lle, Borealis Polymers Oy:lle, Neste Oil Oyj:lle ja SSAB Europe Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen unionin tuomioistuimen tuomion johdosta.

SSAB Europe Oy on 25.11.2016 peruuttanut valituksensa korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut unionin tuomioistuimen tuomion johdosta lausunnon, jossa todetaan muun ohella seuraavaa:

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan 26.10.2016 todennut, että työ- ja elinkeinoministeriön 8.1.2014 antama päätös ei ole valituksissa esitetyn mukaisesti virheellinen. Sen sijaan unionin tuomioistuin on todennut, että komission päätöksen 2003/448 (oikeastaan 2013/448) 4 artikla ja II liite ovat pätemättömiä 1.3.2017 alkaen, koska maksutta jaettavien päästöoikeuksien enimmäismäärää laskettaessa oli huomioitu eri toimialojen uusia toimintoja joistakin jäsenmaista ja näin ollen päätös ei ole direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan vaatimusten mukainen. Maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä on näin ollen ollut liian suuri.

Unionin tuomioistuin on aiemmassa tuomiossaan 28.4.2016 antanut komissiolle 10 kuukautta aikaa laskea päästöoikeuksien enimmäismäärä uudelleen ja korjata korjauskerroin. Näin ollen uutta korjauskerrointa tultaisiin soveltamaan maksutta jaettavia päästöoikeuksia jaettaessa vuosina 2018–2020. Korjattu päätös tulee koskemaan kaikkien jäsenmaiden jakamia maksuttomia päästöoikeuksia, eli myös niiden jäsenmaiden, joiden kansallisen viranomaisen päätöksestä ei ole valitettu.

Unionin tuomioistuin ei muuttanut takautuvasti komission päätöksen 2013/448 pätevyyttä. Koska muutos koskee vain osittain päästökauppakauden 2013–2020 ilmaisjakoa, on epäselvää, tuleeko työ- ja elinkeinoministeriön 8.1.2014 antama päätös käsitellä uudelleen siltä osin kuin unionin tuomioistuimen tuomio edellyttää muutosta. Tuomio ei koske kaikkia laitoksia, jotka saavat maksutta päästöoikeuksia, vaan ainoastaan teollisuuden laitoksia. Näin ollen tuomio ei koske direktiivin 2003/87/ETY 10 a artiklan 4 kohdan mukaisia laitoksia, joita työ- ja elinkeinoministeriön päätös koskee.

Työ- ja elinkeinoministeriön lausunto on annettu tiedoksi Yara Suomi Oy:lle, Borealis Polymers Oy:lle ja Neste Oil Oyj:lle.

6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Lausuminen SSAB Europe Oy:n valituksesta raukeaa.

2. Korkein hallinto-oikeus on muiden yhtiöiden valituksista tutkinut asian. Valitukset hylätään.

Perustelut

1. Raukeaminen

SSAB Europe Oy on tänne 25.11.2016 saapuneessa kirjoituksessa peruuttanut valituksensa. Näin ollen yhtiön valituksesta ei ole tarpeen lausua.

2. Valitusten hylkääminen

Kysymyksenasettelu

Yhtiöiden valitukset kohdistuvat työ- ja elinkeinoministeriön päätökseen siltä osin kuin yhtiöiltä on jäänyt saamatta ilmaisia päästöoikeuksia, koska ministeriö on soveltanut komission päätöksen 2013/448/EU 4 artiklassa ja liitteessä II tarkoitettua monialaista korjauskerrointa. Yhtiöt ovat vaatineet, että asiassa tulee pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu mainitun komission päätöksen pätevyydestä.

Yhtiöiden valitukset perustuvat keskeisiltä osin siihen, että yhtiöiden mukaan mainittu komission päätös on erilaisilla perusteilla päästökauppadirektiivin ja muutoinkin unionin oikeuden vastainen. Lisäksi valituksissa on katsottu, että ministeriön olisi pitänyt soveltaa harkintavaltaansa sillä tavoin, että monialaista korjauskerrointa ei olisi tullut soveltaa yhtiöille myönnettyjä päästöoikeuksia vähentävästi.

Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu

Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut 26.10.2016 ennakkoratkaisun asiassa C-506/14. Unionin tuomioistuin on, siten kuin edellä kohdasta 4 tarkemmin ilmenee, katsonut, että komission päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja liite II ovat pätemättömiä. Muutoin esitettyjen kysymysten tarkastelussa ei ollut ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat kysymyksissä tarkoitetun toisen komission päätöksen pätevyyteen. Unionin tuomioistuin on kuitenkin komission pyynnöstä rajannut pätemättömäksi julistamisen vaikutukset niin, että ne alkavat vasta 10 kuukauden kuluttua 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (yhdistetyt asiat C-191/14 ym.) julistamispäivästä, jotta Euroopan komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, ja toisaalta niin, ettei pätemättömäksi todettujen säännösten perusteella tämän ajanjakson päättymiseen saakka toteutettuja toimenpiteitä voida kyseenalaistaa.

Viimeksi mainitussa tuomiossa unionin tuomioistuin lausui muun ohella seuraavaa (tuomion kohdat 105–110):

"Tästä seuraa ensinnäkin, että korjauskertoimen kumoamisella voidaan kyseenalaistaa kaikki tätä tuomiota edeltävät lopulliset päästöoikeuksien jakamiset, jotka jäsenvaltioissa on tehty pätevänä pidetyn säännöstön perusteella. Päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistamisella voisi näin ollen olla vakavia seurauksia useille vilpittömässä mielessä perustetuille oikeussuhteille. Näillä oikeusvarmuuteen liittyvillä pakottavilla syillä voidaan oikeuttaa se, että pätemättömäksi julistamisen vaikutuksia rajataan ajallisesti.

Toiseksi on todettava, että päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistaminen olisi sovellettavan korjauskertoimen puuttuessa este päästöoikeuksien jakamiselle tämän tuomion julkistamispäivän jälkeen. Tästä seuraava tilapäinen lainaukko voisi vaarantaa direktiivillä 2003/87 käyttöön otetun päästöoikeuksien kaupan järjestelmän täytäntöönpanon ja näin ollen direktiivin tavoitteiden toteuttamisen. Mikä tahansa päästöoikeuksien kaupan keskeyttäminen olisi nimittäin direktiivin päätavoitteen, joka on ympäristönsuojelu kasvihuonekaasuja vähentämällä, vastainen (ks. analogisesti tuomio Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, 61 kohta).

On kuitenkin muistutettava, että kun unionin tuomioistuin on todennut SEUT 267 artiklan nojalla aloitetussa menettelyssä, että unionin oikeuden toimi on pätemätön, sen päätöksestä seuraa oikeudellisesti, että unionin toimivaltaisten toimielinten on toteutettava tarvittavat toimen­piteet todetun lainvastaisuuden korjaamiseksi (ks. vastaavasti tuomio Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, 124 kohta).

Kolmanneksi on todettava, että on totta, että kun unionin tuomioistuin käyttää mahdollisuutta rajoittaa unionin toimen ennakkoratkaisupyynnön perusteella tapahtuvan pätemättömäksi toteamisen taannehtivuutta, sen on määriteltävä, voidaanko tästä tuomiossa todetusta ajallisesta rajoituksesta poiketa sen pääasian asianosaisen hyväksi, joka on nostanut kansallisessa tuomioistuimessa unionin toimen kansallisia täytäntöönpanotoimia koskevan kanteen, vai onko päinvastoin katsottava, että unionin toimen pätemättömäksi toteaminen, jolla on vaikutuksia ainoastaan tulevaisuudessa, takaa riittävän oikeussuojan myös kyseisen asianosaisen osalta (ks. vastaavasti tuomio Roquette Frères, C-228/92, EU:C:1994:168, 25 kohta).

Koska komission on tämän tuomion 99 kohdassa todetun pätemättömyyden vuoksi oikaistava korjauskerrointa direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 ja 5 kohdan mukaisesti, ei ole poissuljettua, että tämä johtaa päästöoikeuksien vuosittaisen enimmäismäärän alentamiseen ja korjauskertoimen vastaavaan korottamiseen.

Ei näin ollen ole syytä jättää pääasioiden kantajia päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistamisen ajallisen vaikutuksen rajaamisen ulkopuolelle."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Unionin tuomioistuimen ratkaisusta seuraa, että komission päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja liite II, joissa on määritelty monialainen korjauskerroin, ovat pätemättömät. Muilla perusteilla päästökauppadirektiiviin perustuvaa sääntelyä ei eri valtioiden unionin tuomioistuimelle esittämiin ennakkoratkaisupyyntöihin annetuissa vastauksissa pidetty unionioikeuden vastaisena siltä osin kuin asiaa oli niissä arvioitu.

Komissio on 24.1.2017 antanut päätöksen 2017/126/EU päätöksen 2013/448/EU muuttamisesta siltä osin kuin kyse on yhtenäisen monialaisen korjauskertoimen vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti. Päätöksellä on korvattu päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja monialaisen korjauskertoimen arvot sisältävä liite II komission uudelleenlaskennan tulosten perusteella.

Unionin tuomioistuimen ratkaisusta asiassa Borealis Polyolefine ym. käy ilmi, että komissio oli päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistaessaan ainakin osittain ottanut huomioon päästöt, jotka olivat peräisin laitoksista, joihin sovellettiin päästöoikeuksien kaupan järjestelmää ennen vuotta 2013 (tuomion kohta 95). Tämän vuoksi pätemättömäksi tulkittu monialainen korjauskerroin on komission päätöksessä 2013/448/EU määritelty siten, että laitoksille ilmaiseksi myönnetyt päästöoikeudet ovat olleet liian suuret. Nyt ratkaistavina olevissa asioissa valitukset ovat perustuneet lähes yksinomaan sille ajatukselle, että monialaista korjauskerrointa on sovellettu virheellisesti niin, että laitokset olisivat saaneet liian vähän päästöoikeuksia ilmaisjaossa.

Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen tuomio nyt ratkaistavina olevissa asioissa esitetyn ennakkoratkaisupyynnön johdosta, mainitun tuomion vaikutusten ajallinen rajaaminen, se, että työ- ja elinkeinoministeriön on tullut valituksenalaista päätöstä tehdessään päästökauppalain 21 §:n 3 momentin 3 kohdan ja 25 §:n 1 momentin mukaisesti soveltaa komission päätöksessä tarkoitettua monialaista korjauskerrointa, sekä yhtiöiden esittämät valitusperusteet, työ- ja elinkeinoministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n (586/1996) 1 momentissa tarkoitetuin tavoin lainvastainen. Valituksissa ei ole esitetty muitakaan perusteita, joiden vuoksi ministeriön päätöstä olisi pidettävä lainvastaisena.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, yhtiöiden valitukset on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Tuire Taina.

Ahvenanmaan hallintotuomioistuin oli kumonnut Ahvenanmaan moottoriajoneuvotoimiston päätöksen sen nojalla, että päätöksen antamisen perusteena ollutta maakunta-asetusta ei ollut voitu soveltaa asetuksenantovaltuutta koskevan sääntelyn Suomen perustuslain ja Ahvenanmaan itsehallintolain vastaisuuden vuoksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Ahvenanmaan tieliikennelain 63 §:ssä säädetty asetuksenantovaltuus oli riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen. Ahvenanmaan maakunnan hallitus oli voinut säätää maakunta-asetuksella koululaiskuljetuksissa käytettäville ajoneuvoille asetettavan vaatimuksen, jonka mukaan näiden ajoneuvojen kaikilla istuimilla tuli olla kolmipistevyöt. Kun arvioinnissa otettiin huomioon myös eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö, vaatimusta koskevien säännösten ei katsottu muun muassa teknisen luonteensa johdosta koskevan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita tai muita asioita, jotka perustuslain tai Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan muuten kuuluvat lain alaan perustuslain 80 §:n 1 momentissa ja Ahvenanmaan itsehallintolain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen ei olisi tullut jättää koululaiskuljetuksista annetun maakunta-asetuksen säännöksiä soveltamatta sillä perusteella, että asetuksenantovaltuus olisi ollut riittämätön.

Koululaiskuljetuksia koskevalla maakunta-asetuksella oli Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti pantu täytäntöön komission direktiivin 2000/3/EY mukaiset sitovat unionin säännöt. Maakunta-asetusta ei tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevilta osin jättää soveltamatta sillä perusteella, että sitä ei ollut notifioitu Euroopan komissiolle, eikä komission direktiivi 98/34/EY estänyt maakunta-asetuksen soveltamista asiassa, joka koski 1.9.2003 käyttöön otettua henkilöautoa.

Korkein hallinto-oikeus kumosi Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen päätöksen, hylkäsi hallintotuomioistuimelle tehdyn valituksen ja saattoi kysymyksessä olleelta katsastuskaudelta voimaan Ahvenanmaan moottoriajoneuvotoimiston päätöksen, jossa koululaiskuljetuksia koskevaa maakunta-asetusta oli sovellettu.

Suomen perustuslaki 80 § 1 momentti

Ahvenanmaan itsehallintolaki 18 § 21 ja 22 kohta sekä 21 § 1 momentti

Vägtrafiklagen (ÅFS 1983:27) för landskapet Åland 63 §

Landskapsförordningen (ÅFS 2008:140) om skolskjutsning

Komission direktiivi 2000/3/EY moottoriajoneuvojen turvavöitä ja turvajärjestelmiä koskevan neuvoston direktiivin 77/541/ETY mukauttamisesta tekniikan kehitykseen