A oli saanut sukurahastolta opintojaan varten apurahoja, jotka A oli ilmoittanut valituksenalaisia verovuosia 2011 ja 2012 edeltävinä kahtena peräkkäisenä verovuotena veroilmoituksillaan lisäämällä niiden määrät saamiensa esitäytettyjen veroilmoitusten veronalaisia tuloja koskevaan kohtaan sekä tarkentanut tietoja apurahan maksajan osalta veroilmoituksen lisätiedoissa. Verohallinto oli verovuosilta 2009 ja 2010 toimittamissaan verotuksissa poikennut A:n veroilmoituksista siten, että ilmoitettuja apurahoja ei ollut säännönmukaisessa verotuksessa luettu A:n veronalaisiin tuloihin.

A ei ollut ilmoittanut verovuosina 2011 ja 2012 saamiaan apurahoja enää näiltä verovuosilta antamillaan veroilmoituksilla. Mainitulta rahastolta saadut apurahat olivat korkeimman hallinto-oikeuden toiselle henkilölle 7.10.2013 antaman päätöksen KHO 2013:156 mukaan saajansa veronalaista ansiotuloa. Verohallinto ei tästä huolimatta ollut toimittanut verotuksen oikaisua A:n vahingoksi perustellen 19.12.2013 tekemiään päätöksiä verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 2 momentin säännöksellä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että koska apurahoja ei ollut ilmoitettu veroilmoituksella, verotuksen oikaisuun verovelvollisen vahingoksi oli sovellettava verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentin säännöstä riippumatta siitä, oliko A menetellyt moitittavasti jättämällä apurahat ilmoittamatta.

Mainittujen apurahojen verokohtelua oli pidettävä tulkinnanvaraisena vielä silloin, kun A oli antanut veroilmoitukset verovuosilta 2010 ja 2011. A:n oli jättämällä apurahat ilmoittamatta veroilmoituksillaan katsottava toimineen vilpittömässä mielessä Verohallinnon noudattaman käytännön mukaisesti. Koska asiassa ei ollut ilmennyt verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momentissa tarkoitettuja erityisiä syitä, joiden vuoksi asia olisi tästä huolimatta tullut ratkaista A:n vahingoksi, A:lle oli myönnettävä asiassa luottamuksensuojaa. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja toimitetut verotukset saatettiin voimaan.

Verovuodet 2011 ja 2012.

Tuloverolaki 29 § 1 momentti ja 82 § 1 momentti 1 kohta

Laki verotusmenettelystä 7 § 1 momentti, 26 § 2 momentti (1079/2005) ja 56 § (1079/2005)

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 4.5.2016 nro 16/0256/3

Asian aikaisempi käsittely

A on saanut verovuosina 2011 ja 2012 B:n sukurahasto -nimiseltä rahastolta apurahoja 9 000 euroa kumpanakin verovuonna. A ei ole ilmoittanut saamiaan apurahoja verovuosien 2011 ja 2012 veroilmoituksillaan.

A:n verotusta vuosilta 2011 ja 2012 toimitettaessa apurahoja ei ole katsottu A:n veronalaisiksi tuloiksi.

Verohallinto on 19.12.2013 tekemillään päätöksillä päättänyt olla toimittamatta verotuksen oikaisua verovelvollisen vahingoksi verovuosilta 2011 ja 2012. Verohallinto on katsonut, että asia on verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momentissa ja 56 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tulkinnanvarainen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että Verohallinnon päätökset kumotaan ja B:n sukurahaston myöntämät apurahat katsotaan A:n veronalaiseksi ansiotuloksi. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön mukaan tulot on katsottava veronalaisiksi tuloverolain 29 §:n 1 momentin nojalla. Lisäksi tulot on katsottava saman pykälän 2 momentin mukaisiksi ansiotuloiksi.

Verotuksen oikaisulautakunta on 28.1.2015 tekemillään päätöksillä hylännyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön oikaisuvaatimuksen.

Verotuksen oikaisulautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikaisulautakunta katsoo, että B:n sukurahaston jakamat apurahat ovat oikeudenvalvontayksikön oikaisuvaatimuksessa esitettyjen perusteluiden mukaisesti veronalaista ansiotuloa.

Verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momentin mukaan jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja jos verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaisesti, on asia ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi, jos ei erityisistä syistä muuta johdu.

Helsingin hallinto-oikeus katsoi B:n sukurahaston myöntämää yksittäistä apurahaa koskevassa päätöksessään 23.5.2011, etteivät rahastosta saadut avustukset olleet veronalaista tuloa saajalle. Korkein hallinto-oikeus on antanut samassa asiassa 7.10.2013 julkaistun päätöksen, jonka mukaan avustukset ovat olleet veronalaista ansiotuloa.

Rahasto on ilmoittanut apurahat vuosi-ilmoituksilla tuloverolain 82 §:n 1 momentin perusteella, jonka mukaan stipendi tai muu apuraha, joka on saatu opintoja varten, ei ole veronalaista tuloa, ja toiminut kyseessä olevia apurahoja koskevan aikaisemman verotuskäytännön mukaan, jonka mukaan apurahat ovat verovapaita tuloja.

Oikaisulautakunta katsoo, että verovelvolliselle on annettava luottamuksensuojaa verovuosille 2011 ja 2012, koska asia on ollut tulkinnanvarainen ja epäselvä ja koska verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä vallinneen oikeus- ja verotuskäytännön mukaisesti.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että verotuksen oikaisulautakunnan päätökset kumotaan siltä osin kuin oikaisulautakunta on soveltanut luottamuksensuojaa koskevia säännöksiä. Asiassa ei ole sovellettava verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momenttia. Verovelvollisen verovuosina 2011 ja 2012 B:n sukurahastolta saamat apurahat on katsottava veronalaisiksi ansiotuloiksi.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että asiassa olisi voitu soveltaa myös verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momenttia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hyväksynyt valituksen. Apurahat ovat veronalaisia ja ne voidaan verottaa verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentin nojalla. Luottamuksensuojan myöntämiseen ei ole perusteita.

Verohallinto muuttaa verotusta tämän päätöksen mukaisesti.

Hallinto-oikeus on selostettuaan verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 2 ja 4 momenttien sekä 26 §:n 2 momentin säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

A ei ole veroilmoituksellaan ilmoittanut apurahoja, jotka hän on saanut B:n sukurahastolta. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 7.10.2013 mukaan B:n sukurahastolta saatu apuraha ei ole verotonta tuloa. Verohallinto on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen todennut, että A oli saanut veronalaisia apurahoja rahastolta. Verohallinto on kuitenkin 19.12.2013 päättänyt olla tekemättä oikaisua verovelvollisen vahingoksi, koska asia on tulkinnanvarainen verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 2 momentissa ja 26 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Asiassa tulee kuitenkin ottaa huomioon, ettei A ollut ilmoittanut apurahoja, vaikka asia oli epäselvä. Sen vuoksi mahdollisuutta oikaista verotusta tulee tarkastella verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentin perusteella.

Apurahojen verokohtelu on ollut epäselvä ja Verohallinnon käytäntö on vaihdellut siihen asti kun korkein hallinto-oikeus antoi päätöksensä, minkä myös A on todennut. Epäselvyydestä ei kuitenkaan sinänsä seuraa, ettei apurahoja voida verottaa. Koska A ei ollut ilmoittanut apurahoja veroilmoituksellaan, Verohallinnolla ei ole voinut olla minkäänlaista käytäntöä häntä koskevassa asiassa. Asiassa ei myöskään ole ollut mitään viranomaisen yleistä käytäntöä.

A ei ole voinut jättää apurahoja ilmoittamatta vilpittömässä mielessä. Luottamuksensuojaa koskevien säännösten soveltamiselle ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Marela, Kirsi Särkilä, joka on myös esitellyt asian, ja Ulla Partanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset saatetaan voimaan.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Perustuslain 81 §:n mukaan valtion verosta on säädettävä lailla. Vaikka perustuslakiin ei sisälly yleistä taannehtivan verolain kieltoa, perustuslakivaliokunta on toistuvasti (esimerkiksi PeVL 1/2009 vp) todennut, että taannehtivaa verolainsäädäntöä tulee välttää.

Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa kiristyneen oikeuskäytännön soveltamiseen taannehtivasti päätöksessä KHO 1998:52. Päätös tarkoitti verolain tulkinnan kiristymistä. Kun verovelvollinen kuitenkin oli luottanut verovuoden aikana vallinneeseen tulkintaan ja oikeuskäytäntöön, korkein hallinto-oikeus totesi, että oikeuskäytännön taannehtiva soveltaminen olisi ilmeisen kohtuutonta. Se saattoi tämän vuoksi käsityksensä Verohallinnon tietoon veronhuojennusta varten. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asiaa myös vuosikirjapäätöksessä KHO 1988 B 589, jossa se totesi, ettei kiristynyttä verolain tulkintaa ja korkeimman hallinto-oikeuden toisessa asiassa antamaa uutta ennakkopäätöstä voitu soveltaa niinä verovuosina, jotka edelsivät uutta ennakkopäätöstä.

Taannehtivan verolainsäädännön kielto esiintyy myös verotuksen oikaisua koskevissa Verohallinnon ohjeissa, joiden mukaan verotuksen oikaisu ei verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 2 momentin nojalla ole mahdollista kaikissa tilanteissa.

On selvää, että valituksenalainen Turun hallinto-oikeuden päätös perustuu päätökselle KHO 2013:156, joka on myös erikseen nostettu esiin päätöksen perusteluissa. Helsingin hallinto-oikeus on vuonna 2011 päätynyt korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen nähden päinvastaiseen tulokseen saman rahaston apurahaa koskevassa asiassa. Näin ollen asiassa on kyse kiristyneen verolain tulkinnan taannehtivasta soveltamisesta.

Päätöstä KHO 2013:156 ei voida soveltaa taannehtivasti muissa samanlaisissa tapauksissa. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että Pääkaupunkiseudun verotoimiston vuosina 2008–2010 tekemän tulkinnan voidaan mahdollisesti myöhemmin sanoa olleen uuden kiristyneen kannan mukainen. Mainittujen verovuosien aikana tällaista kiristynyttä tulkintaa ei ole ollut voimassa.

Valittajan verotusta verovuosilta 2011 ja 2012 on Turun hallinto-oikeudessa muutettu taannehtivasti mainittujen verovuosien jälkeen tapahtuneen kiristävän tulkinnan vuoksi. Hallinto-oikeuden päätös rikkoo taannehtivan verolainsäädännön kieltoa, ja se on sen vuoksi kumottava.

Asia on ollut objektiivisesti arvioiden tulkinnanvarainen tai epäselvä ennen päätöstä KHO 2013:156. Asian tulkinnanvaraisuuden ja epäselvyyden puolesta puhuu muun ohessa se, että päätöksen KHO 2013:156 aiemmassa käsittelyssä Helsingin hallinto-oikeus on 23.5.2011 antanut yksimielisen päätöksen siitä, että rahaston jakamia apurahoja tulee pitää verovapaina. Myös Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että apurahojen veronalaisuus on ollut epäselvää ja Verohallinnon apurahojen verotuskäytäntö on ollut vaihtelevaa korkeimman hallinto-oikeuden asiassa antamaan päätöksen saakka. Myös Itä-Suomen hallinto-oikeus on päätynyt kahdessa 29.2.2016 antamassaan päätöksessään siihen, että rahaston jakamien apurahojen verotuksellinen kohtelu on ollut epäselvää verovuosina 2011 ja 2012 eli ennen korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä.

Verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momentin mukaan asian ratkaiseminen verovelvollisen eduksi edellyttää lisäksi, että verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä. Koska ilmoitusvelvollisuus ei koske verovapaita tuloja, vilpittömän mielen arvioinnissa on arvioitava sitä, onko valittaja voinut perustellusti pitää saamiaan apurahoja verovapaina.

Lain sanamuodon mukaan valittajan saamat apurahat ovat verovapaita suorituksia. Valittaja on verovuosina 2009 ja 2010 ilmoittanut rahastolta saamansa apurahat veroilmoituksellaan. Verovuosina 2011 ja 2012 valittaja on toiminut aiemman käytännön ja Helsingin hallinto-oikeuden 23.5.2011 antaman yksimielisen päätöksen mukaisesti jättäessään vilpittömässä mielessä ilmoittamatta verovapaina tuloina pitämänsä apurahat.

Verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momenttia koskevan hallituksen esityksen mukaan viranomaisten noudattama käytäntö tarkoittaisi viranomaisten tiettyyn kysymykseen omaksumaa tulkintaa, jota on sovellettu aikaisemmissa vastaavanlaisissa tilanteissa joko verovelvollisen verotuksessa tai yhtenäisesti muiden verovelvollisten verotuksessa. Viranomaisen noudattamaa käytäntöä voisi kuitenkin osoittaa myös jatkuva puuttumattomuus asiakirjoista selvästi ilmenevään verovelvollisen menettelyyn.

Ainoastaan pääkaupunkiseudun verotoimiston verovuodesta 2007 lähtien tekemä muutos verotuskäytännössä ei tarkoita sitä, ettei valittaja olisi toiminut vallinneen oikeus- ja verotuskäytännön mukaisesti vuosina 2011 ja 2012. Esimerkiksi Helsingin hallinto-oikeus on 23.5.2011 antanut yksimielisen päätöksen siitä, että rahaston jakamia apurahoja tulee pitää verovapaina. Apurahojen verotusta koskeva oikeuskäytäntö on kiristynyt vasta vuonna 2013 julkaistun prejudikaatin myötä. Verohallinto on tullut tietoiseksi valittajan saamista apurahoista viimeistään verovuosien 2009 ja 2010 verotusten yhteydessä valittajan ilmoittaessa tuolloin veroilmoituksellaan rahastolta saamansa apurahat. Viranomainen on tuolloin jättänyt puuttumatta asiakirjoista selvästi ilmenevään verovelvollisen menettelyyn, joka ei ole euromäärältään ollut vähäinen. Valittaja on toiminut lain sanamuodon, oman verotoimistonsa noudattaman käytännön ja aiempina verovuosina veroilmoituksilla ilmoittamansa mukaan verovuosina 2011 ja 2012.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätös on oikea ja verovelvollisen valitus tulisi sinänsä hylätä. Kun kuitenkin otetaan lisäksi huomioon muiden hallinto-oikeuksien rahaston muita apurahansaajia koskevat ratkaisut, joissa hallinto-oikeudet ovat pääsääntöisesti katsoneet, että luottamuksensuojan edellytykset täyttyvät, oikeudenvalvontayksikkö on jättänyt yhdenvertaisuusnäkökohtiin viitaten käsillä olevan asian korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Oikeudenvalvontayksikkö on todennut lisäksi muun ohella, että asiassa on riidanalaista se, onko verovelvollisen verotusta voitu oikaista hänen vahingokseen vuosilta 2011 ja 2012, kun otetaan huomioon taannehtivan verolainsäädännön kielto ja luottamuksensuojasäännös. Koska asian aiemmissa vaiheissa on sovellettu virheellisesti verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentin sijaan saman pykälän 2 momenttia, asiassa on ratkaistava myös se, onko hallinto-oikeus voinut muuttaa sovellettavaa momenttia.

Verovelvollinen ei ollut ilmoittanut rahastolta saamiaan apurahoja veroilmoituksillaan nyt käsillä olevina verovuosina 2011 ja 2012. Koska verovelvollinen ei ole ilmoittanut apurahoja veroilmoituksillaan vuosilta 2011 ja 2012, käsillä olevassa tapauksessa on oikeus toimittaa oikaisu verovelvollisen vahingoksi verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentin perusteella. Verotusta voidaan oikaista verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentin nojalla, vaikka asian aiemmissa vaiheissa on sovellettu 2 momenttia. Verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentin mukaan verotusta voidaan oikaista verovelvollisen vahingoksi siinäkin tapauksessa, että asia on verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tulkinnanvarainen tai epäselvä, jos verovelvollinen ei ole ilmoittanut tuloa.

Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut aikaisempaa kantaansa ratkaisulla KHO 2013:156, eikä ratkaisu muutoinkaan kiristänyt verotuskäytäntöä käsillä olevassa asiassa. Asiassa ei ole myöskään sovellettu muuttunutta verolainsäädäntöä taannehtivasti, koska tuloverolain säännökset eivät ole muuttuneet apurahojen veronalaisuuden osalta nyt kysymyksessä olevien vuosien 2011 ja 2012 jälkeen. Nyt kysymyksessä olevat apurahat olivat veronalaisia jo ennen mainittua korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua, kun otetaan huomioon apurahojen tosiasialliset myöntämisen edellytykset ja automaattinen jakoperuste. Jos nämä seikat olisivat olleet selvillä, Verohallinto olisi katsonut apurahat veronalaisiksi jo veroverovelvollisen säännönmukaisessa verotuksessa. Siten asiassa ei ole sovellettu kiristynyttä oikeuskäytäntöä taannehtivasti ja siksi kysymys taannehtivan verolainsäädännön kiellosta ei tule varsinaisesti ratkaistavaksi.

Käsillä olevaan asiaan soveltuvat tuloverolain säännökset suoraan ja asian tosiseikat olisivat olleet selvitettävissä. Verovelvollisen ei voida todeta selvittäneen Verohallinnosta saamiensa apurahojen verotuskohtelua. Rahasto oli antanut apurahoista vuosi-ilmoitukset ja oli ilmoittanut ne yleisesti haettavina oleviksi apurahoiksi. Rahasto ei ole ilmoittanut Verohallintoon todellisia apurahojen jakoperusteita, joten oikeaa tietoa todellisesta jakoperusteesta ei ole ollut Verohallinnossa. Myöskään verovelvollisen vuosien 2009 ja 2010 veroilmoituksista ei käy ilmi, mitkä ovat olleet verovelvollisen tuolloin ilmoittamien apurahojen todelliset jakoperusteet. Edellä mainituista syistä johtuen Verohallinto ei olisi edes voinut ratkaista apurahojen todellista luonnetta. Lisäksi se, että johonkin asiaan ei ole verotuksen toimittamisen yhteydessä puututtu, ei yksinään muodosta sellaista viranomaisen noudattamaa käytäntöä, jonka nojalla verovelvolliselle syntyisi luottamuksensuoja.

Valituksen mukaan verovelvollinen on toiminut toista verovelvollista koskevan Helsingin hallinto-oikeuden vuonna 2011 antaman päätöksen mukaisesti. Mainittu päätös ei ole ollut lainvoimainen ja se on koskenut toista verovelvollista. Verovelvollinen on silti jättänyt apurahat ilmoittamatta vuosien 2011 ja 2012 veroilmoituksilla. Käsillä olevassa tapauksessa luottamuksensuojan edellytykset eivät täyty, koska asia ei ole tulkinnanvarainen tai epäselvä ja verovelvollinen ei ole toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen käytännön tai ohjeen mukaisesti.

A on antanut vastaselityksen. Tulon "ilmoittamatta jättäminen" on tämän tapauksen olosuhteissa monitulkintainen kysymys. Valittaja on kuitenkin ilmoittanut apurahat Verohallinnolle vuosien 2009 ja 2010 veroilmoituksissa, ja niitä on pidetty verovapaina. Näissä olosuhteissa valituksen perusteluiden muuttaminen verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 2 momentista saman pykälän 4 momenttiin valitusprosessin aikana muuttaa asian toiseksi. Tällainen muutos valitusprosessin aikana on kanteenmuutoskiellon vastaista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon päätökset 19.12.2013 saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Tuloverolain 29 §:n 1 momentin mukaan veronalaista tuloa ovat jäljempänä säädetyin rajoituksin verovelvollisen rahana tai rahanarvoisena etuutena saamat tulot.

Tuloverolain 82 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan veronalaista tuloa ei ole stipendi tai muu apuraha, joka on saatu opintoja tai tieteellistä tutkimusta tahi taiteellista toimintaa varten.

Verotusmenettelystä annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan verovelvollisen on verotusta varten ilmoitettava veroviranomaiselle veronalaiset tulonsa, niistä tehtävät vähennykset, tiedot varoistaan ja veloistaan sekä muut verotukseen vaikuttavat tiedot.

Verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momentin (1079/2005) mukaan, jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja jos verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaisesti, on asia ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi, jos ei erityisistä syistä muuta johdu.

Verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n (1079/2005) 1 momentin mukaan, jos verovelvollinen on jäänyt osaksi tai kokonaan verottamatta tai hänelle on muuten jäänyt panematta säädetty vero, Verohallinto voi oikaista verotusta verovelvollisen vahingoksi.

Saman pykälän 2 momentin mukaan verotuksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi on tehtävä vuoden kuluessa verovelvollisen verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta. Verotusta ei tällöin voida kuitenkaan oikaista, jos asia on 26 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tulkinnanvarainen tai epäselvä.

Saman pykälän 4 momentin mukaan siltä osin kuin verovelvollinen ei ole antanut veroilmoitusta tai hän on antanut puutteellisen, erehdyttävän

tai väärän veroilmoituksen, muun tiedon tai asiakirjan taikka muuten laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa, verotuksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi on tehtävä viiden vuoden kuluessa verovelvollisen verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta.

Asiassa saatu selvitys

B:n rahasto on vuonna 1955 kuolleen B:n testamenttimääräyksellä perustettu rahasto. Testamenttimääräyksen mukaan rahaston tulee jakaa vuosittain nettotuottonsa tukena jollekulle tai joillekin testamentin tekijän sisarusten lapsille ja heidän avioliitossa syntyneille jälkeläisilleen taikka adoptiolapsille tai heidän jälkeläisille, jotka tarvitsevat rahallista tukea koulutustaan varten.

Asiakirjojen mukaan A on saanut rahastolta apurahoja ainakin vuodesta 2000 alkaen. Apurahat eivät ole sisältyneet verovuosien 2009–2012 veroilmoituksille esitäytettyihin tulotietoihin.

A on ilmoittanut rahastolta vuosina 2009 ja 2010 saamansa apurahat veronalaisina tuloina verovuosien 2009 ja 2010 veroilmoituksilla esitäytetyn veroilmoituslomakkeen kohdassa 1.4 Muut ansiotulot (Övriga förvärvsinkomster). A on merkinnyt esitäytetyn veroilmoituksen edellä mainittuun kohtaan apurahan määräksi 14 000 euroa verovuodelta 2009 ja 18 500 euroa verovuodelta 2010. Lisäksi A on molempina verovuosina merkinnyt esitäytetyn veroilmoituslomakkeen Lisätietoja-kohtaan (Tilläggsuppgifter), että kohdan 1.4 tuloissa on kyse B:n sukurahaston jakamasta tuesta ("Studiestöd av B släktfond" / "B släktfonds studiebidrag"). Verovuosilta 2009 ja 2010 toimitetuissa verotuksissa sanottuja apurahoja ei ole luettu A:n veronalaisiin tuloihin.

Vuosina 2011 ja 2012 A on saanut rahastolta apurahoja 9 000 euroa kumpanakin verovuonna. A ei ole ilmoittanut saamiaan apurahoja verovuosien 2011 ja 2012 veroilmoituksillaan. Apurahoja ei ole katsottu veronalaisiksi tuloiksi säännönmukaisessa verotuksessa.

Oikeudellinen arviointi

Kysymyksenasettelu ja tutkittavan asian laajuus

Korkein hallinto-oikeus on verovuotta 2007 koskevassa 7.10.2013 antamassaan vuosikirjapäätöksessä KHO 2013:156 katsonut, ettei nyt kysymyksessä olevan B:n sukurahaston toiselle henkilölle maksamaa rahasuoritusta ollut pidettävä tuloverolain 82 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna verovapaana apurahana vaan saajan veronalaisena ansiotulona.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko mainitun rahaston A:lle jakamat apurahat voitu katsoa hänen veronalaiseksi ansiotulokseen verovuosina 2011 ja 2012, kun otetaan huomioon verovuosina 2011 ja 2012 sovellettavaksi tulleet verotusmenettelystä annetun lain verovelvollisen vahingoksi toimitettavia verotuksen oikaisuja ja luottamuksensuojaa koskevat säännökset.

Kanteenmuutoskielto

Kun Verohallinto on tehnyt verovuosia 2011 ja 2012 koskevan päätöksensä verotusmenettelylain 56 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa ja siten myös saman pykälän 4 momentissa säädetyssä määräajassa, asian ei ole katsottava muuttuneen toiseksi sillä perusteella, että hallinto-oikeus on Verohallinnon soveltaman lain 56 §:n 2 momentin säännöksen sijasta soveltanut pykälän 4 momentin säännöstä. Näin ollen hallinto-oikeuden päätöstä ei ole kumottava kanteenmuutoskieltoa koskevan periaatteen johdosta.

Sovellettava säännös

Kun A ei ole ilmoittanut saamiaan apurahoja verovuosilta 2011 ja 2012 antamissaan veroilmoituksissa, A:n on katsottava antaneen puutteelliset veroilmoitukset verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että verotuksen oikaisuun verovelvollisen vahingoksi on sovellettava mainittua säännöstä riippumatta siitä, onko verovelvollinen menetellyt moitittavasti, kun hän on jättänyt apurahat ilmoittamatta. Tätä kantaa tukee myös hallituksen esityksessä verotusmenettelyn ja veronkannon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 29/2016 vp) lausuttu. Hallituksen esityksessä on nykytilaa käsittelevässä osuudessa todettu verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 4 momentin (1079/2005) osalta, että ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyöntiin johtaneilla syillä tai verovelvollisen tuottamuksen asteella ei ole merkitystä, kun arvioidaan oikaisun edellytysten olemassaoloa.

Näin ollen, toisin kuin verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 2 momentin säännöstä sovellettaessa, verotuksen oikaisua ei ole voitu jättää toimittamatta vain sillä perusteella, että asia on ollut tulkinnanvarainen, vaan ainoastaan sillä perusteella, että kaikki mainitun lain 26 §:n 2 momentissa säädetyt luottamuksensuojaa koskevat edellytykset ovat täyttyneet.

Luottamuksensuoja

Verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momentin (1079/2005) säännöksen soveltamisen edellytyksenä on, että asia on ollut tulkinnanvarainen tai epäselvä ja että verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaisesti.

Mitä ensinnäkin tulee asian tulkinnanvaraisuuteen, niin asiassa on ollut kysymys tuloverolain 82 §:n 1 momentin 1 kohdan soveltamisesta, jonka mukaan veronalaista tuloa ei ole stipendi tai muu apuraha, joka on saatu opintoja tai tieteellistä tutkimusta tai taiteellista toimintaa varten. Se, ettei mainittua säännöstä sovelleta nyt kysymyksessä olevan rahaston opintoja varten maksamiin apurahoihin, on tullut ratkaistuksi korkeimman hallinto-oikeuden 7.10.2013 antamalla päätöksellä KHO 2013:156. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiaa on ollut pidettävä tulkinnanvaraisena tai epäselvänä vielä silloin, kun A on antanut veroilmoituksensa verovuosilta 2011 ja 2012.

A on ilmoittanut verovuosina 2009 ja 2010 B:n sukurahastolta saamansa apurahat näiltä verovuosilta antamissaan veroilmoituksissa veronalaisina ansiotuloinaan lisäämällä nämä määrät saamiinsa esitäytettyihin veroilmoituksiin. A on lisäksi veroilmoitusten lisätiedoissa ilmoittanut, että kysymys on ollut mainitulta rahastolta saaduista apurahoista. Verohallinto on verotusta toimittaessaan poikennut A:n antamista veroilmoituksista siten, että näitä apurahoja ei ole katsottu A:n veronalaisiksi ansiotuloiksi. Kun A ei enää verovuosilta 2011 ja 2012 antamissaan veroilmoituksissa ole ilmoittanut näinä verovuosina rahastolta saamiaan apurahoja veroilmoituksissaan veronalaisina ansiotuloinaan, hänen on näin tehdessään katsottava toimineen vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön mukaisesti.

Näin ollen kaikkien verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momentissa säädettyjen luottamuksensuojaa koskevien edellytysten on katsottava täyttyneen. Asiassa ei ole ilmennyt erityisiä syitä, joiden vuoksi asiaa ei olisi ratkaistava verovelvollisen eduksi. Tämän vuoksi Verohallinnolla ei ole ollut oikeutta oikaista A:n verotusta hänen vahingokseen 19.12.2013 tekemillään päätöksillä.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Verohallinnon päätökset 19.12.2013 verovuosilta 2011 ja 2012 on saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Jaana Mikkola.

X:n kaupunginvaltuusto oli 15.12.2014 päättänyt kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 perustuneiden ajalla 1.1.2000–31.12.2014 voimassa olleiden huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden hyväksymisestä. Kaupunginvaltuusto oli aiemmin 11.11.2013 päättäessään huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista teknisen lautakunnan ja kaupunginhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta muun muassa päättänyt, että huvilatontin vuokra määräytyy tontin ominaisuudet huomioon ottavan perusteen mukaisesti. Valtuuston tarkoituksena oli siten ollut siirtyminen vuokrien aiemmasta, vuonna 1998 päätetystä kaavamaisesta määräämisestä yksilöllisempään vuokrien määräämiseen. Hallinto-oikeuden kumottua viimeksi mainitun valtuuston päätöksen valtuusto oli huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden hyväksymisestä 15.12.2014 tekemässään uudessa päätöksessä päättänyt vuokrien ja maanvuokrasuhteen muiden ehtojen osalta palata niiden kaavamaisempaan määräytymiseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että valtuuston päätöksen kaltaiset kunnan toimintaa esimerkiksi maanvuokrauksessa linjaavat päätökset liittyvät tavoitteiltaan olennaisesti yhdenvertaisuuteen ja tasapuoliseen kohteluun. Kunnalla on laaja harkintavalta sen linjatessa niitä periaatteita, joita se noudattaa päättäessään alueidensa vuokraamisesta yksityisille henkilöille huvilakäyttöön. Kunta voi esimerkiksi pyrkiä vuokran määräämiseen tontin ominaisuudet huomioon ottaen, mutta se voi kuitenkin käyttää myös tätä kaavamaisempia vuokran määräytymisen perusteita, kunhan perusteet eivät ole syrjiviä tai yhdenvertaisuusperiaatteen tai muiden hallintolain 6 §:n mukaisten oikeusperiaatteiden vastaisia, eikä toimivaltaa perusteista päätettäessä ole käytetty laille vieraassa tarkoituksessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valtuusto oli voinut päättää uudelleen vuokraamisen periaatteista kaavamaisella tavalla, vaikka sen tarkoituksena oli aiemmin ollut siirtyminen yksilöllisempään vuokran määräytymiseen. Tasapuolisen kohtelun vaatimusta tai yhdenvertaisuusperiaatetta ei ollut loukattu vuokrien kaavamaisella määräytymisellä. Valittajat eivät olleet tuoneet esille eikä asiassa ollut muutoinkaan ilmennyt, että asiaan kuulumattomat vaikuttimet olisivat olleet syynä valtuuston päätöksen saamaan sisältöön sen päättäessä 15.12.2014 huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla kaupunginvaltuuston päätöksestä tehty valitus oli hylätty.

Kuntalaki (365/1995) 2 § 1 momentti ja 90 § 2 momentti
Suomen perustuslaki 6 § 1 momentti
Hallintolaki 6 §

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 8.7.2015 nro 15/0346/1

Asian aikaisempi käsittely

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 11.11.2013 (§ 95) tehnyt päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellä 2.12.2014 nro 14/0461/1 kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) sekä välittömästi keskeyttänyt päätöksen täytäntöönpanon.

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 15.12.2014 (§ 68) tehnyt päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista seuraavasti:

1. 1.1.2015 alkaen voimaan astuvat vuokrasopimukset uusitaan 15 vuodeksi seuraavin poikkeuksin:

a. PVO:n pohjoispuolisella T-1-alueella sijaitsevien vuokratonttien vuokrasopimukset uusitaan kahdeksi vuodeksi kerrallaan,

b. Furuvikenissä/Kanuunaniemellä (Kanonudden) asemakaavan viheralueella sijaitsevien vuokratonttien vuokrasopimukset uusitaan kahdeksi vuodeksi kerrallaan,

c. Valkoisilla alueilla (poistetut EV- ja RA-1-korttelialueet) ja Kellarinlahden etelä-/itäpuolella olevilla VL-alueilla sijaitsevien huvilatonttien vuokrasopimukset, joihin ei sisälly pidentämisehtoja, uusitaan 5 vuodeksi, minkä jälkeen otetaan kantaa jatkoon.

2. Vahvistetaan vuosivuokra, joka määräytyy 850 euron perusmaksun ja vuokrasopimuksen solmimishetkellä voimassa olevan pinta-alaan perustuvan maksun 0,55 euroa/m² mukaisesti. Maanvuokra sidotaan kaikissa tapauksissa elinkustannusindeksiin (indeksi 2015:1).

3. Kaupunginvaltuusto muuttaa arvioitujen vapaa-ajantonttien myyntikriteerejä siten, että riippumatta siitä, sijaitsevatko tontit/kuviot asemakaavoitetulla alueella vai ei, annetaan vuokralaiselle mahdollisuus tontin/kuvion lunastamiseen. Poikkeuksen muodostavat ne vuokratontit, jotka sijaitsevat asemakaavan viheralueella (VR) Furuvikenissä/Kanuunaniemellä. Sama koskee PVO:n pohjoispuolisella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla sijaitsevia vuokratontteja.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen. Valtuuston päätöksestä on hallinto-oikeuteen tehty myös 10 muuta valitusta.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on muutoinkin lainvastainen.

Kaupunginvaltuusto oli 11.11.2013 (§ 95) päättänyt huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteista. Vaasan hallinto-oikeus on kumonnut päätöksen 2.12.2014 pääosin kaava-alueella olevien vuokratonttien haltijoiden valitusten johdosta. Valitukset olivat koskeneet muun muassa kaava-alueella perittäviä vuokria, niiden laskentakaavaa, tonttien hinta-arvioita ja niille määritettyä tuottoprosenttia.

Valtuusto on valituksenalaisella päätöksellä tehnyt uuden päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteista ja samassa yhteydessä ennalta-arvaamatta korottanut kaavoittamattomien vuokra-alueiden vuokratasoa kohtuuttomasti vastoin asian aiempaa valmistelua ja omaa päätöstään 11.11.2013 (§ 95). Näin meneteltiin, vaikka kaavoittamattomien alueiden laskentakaava ei ollut valituksen kohteena hallinto-oikeudessa minimi- ja maksimivuokria lukuun ottamatta ja vaikka vuokratason määritystä 700 euroa + 0,10 euroa/m² ei hallinto-oikeuden ratkaisussa ollut todettu yhdenvertaisuutta loukkaavaksi.

Vaikka asian kaikessa aiemmassa valmistelussa ja kaupunginhallituksen valtuustolle antamassa esityksessä kaavoittamattomien alueiden vuokratasoksi oli määritelty 700 euroa + 0,10 euroa/m², kaupunginvaltuuston päätöksen johdosta vuokra onkin nyt 850 euroa + 0,55 euroa/m² vuodessa, mikä moninkertaisti vuokran. Tätä on pidettävä kohtuuttomana ja täysin vastoin asian aiemman valmistelun ja päätöksenteon antamaa oikeutettua odotusta ja päätöksenteon ennakoitavuutta.

Kaupunginvaltuusto ei voi mielivaltaisesti sitovalla tavalla muuttaa aikaisemmin tehtyä päätöstään ilman asiallista perustetta. Valtuuston päätöksessä tätä muutosta aiempaan on perusteltu sillä, että näin turvataan kaikkien vuokralaisten tasapuolinen kohtelu, ilmeisesti pyrkimyksellä toteuttaa yhdenvertaista kohtelua. Perustelu on virheellinen ja epäjohdonmukainen, sillä kaavoittamattomien alueiden vuokrausperiaatteiden osalta ei yhdenvertaisuutta loukkaavaa ole alun perin varsinaisesti ollut. Eri kaavatilanteessa oleville alueille voidaan ja täytyykin soveltaa eri vuokraa eikä tämä silti loukkaa yhdenvertaisuutta. Näin ollen kaupunginvaltuusto on ilman asiallista perustetta ja ilman uutta valmistelua poikennut merkittävästi aikaisemmasta päätöksenteosta asiassa. Valtuuston päätös poikkeaa merkittävästi siitä, miten asiaa on kuntalain 53 ja 55 §:n mukaisesti valmisteltu.

Lisäksi kaupunginvaltuusto on päättänyt, että myös kaavoittamattomille vuokra-alueille tulisi lunastusoikeus, mikä vaikuttaisi keskeisesti vuokra-alueiden arvoon. Päätöksen kohdasta 3 käy kuitenkin ilmi, että tämä ei koske kaikkia kaavoittamattomia alueita. Vaikka ennalta-arvaamatonta vuokratason nostoa kaava-alueen ulkopuolisilla alueilla perustellaan tasapuolisella kohtelulla, lopputulos on päinvastainen ja loukkaa yhdenvertaisuutta. Kaikki vuokrat kaavoittamattomilla alueilla nousisivat moninkertaisiksi, mutta kaikki eivät kuitenkaan saisi lunastusoikeutta vuokra-alueeseensa. Päätöksessä ei esitetä perustetta sille, miksei lunastusoikeutta anneta kaikille kaavoittamattomille vuokra-alueille.

Kaupunki on vastoin sopimusoikeuden periaatteita käyttänyt määräävää asemaansa väärin. Kaupunki on ainakin vuokra-alueiden kuvioiden 1025/1 ja 1025/2 osalta toimittanut marraskuussa uudet 20.11.2014 allekirjoittamansa vuokrasopimukset 1.1.2015 alkavalle vuokrakaudelle sekä kiinteistörekisteröintilomakkeet esitäytettyinä aiemman valmistelun ja päätöksenteon perusteella määritetyllä vuokratasolla (700 euroa + 0,10 euroa/m²), mikä perustui sopimushetkellä vallinneeseen oikeudelliseen tilanteeseen. Kaavoittamattomien alueiden laskentakaavasta ei ollut valitettu ja täytäntöönpano on toteutunut kaupunginhallituksen oman ilmoituksen 16.6.2014 (§ 196) mukaisesti. Hallinto-oikeus on sittemmin sopimusajankohdan jälkeen 2.12.2014 kumonnut valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95). Tämän jälkeen kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellä päättänyt uudelleen asiasta ja kaupunki on tämän jälkeen pannut uuden päätöksen täytäntöön ja toimittanut uudet vuokrasopimukset allekirjoitettuna 17.12.2014. Näissä sopimuksissa vuokra on korotettu noin kolminkertaiseksi. Uudella hallintopäätöksellä ei voida yksipuolisesti päättää muuttaa tosiasiallisesti olemassa olevia yksityisoikeudellisia sopimuksia takautuvasti eikä aiemman valtuuston päätöksen kumoamisesta saisi seurata yksityisoikeudellisten sopimusten mitätöitymistä, kuten kaupunginvaltuuston nyt valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanosta seuraa. Kaupunginvaltuuston päätös loukkaa luottamuksensuojaperiaatetta.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon. Kaupunginhallitus on muun ohella todennut, että syynä siihen, että vuokratonteille, jotka sijaitsevat asemakaavan viheralueella (VR) Furuvikenissä/Kanuunaniemellä, PVO:n pohjoispuolisella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla, ehdotettiin valmistelussa 700 euron vuotuista perusmaksua ja vuokra-alueen pinta-alaan perustuvaa maksua 0,10 euroa/m², ei ollut pyrkimys kompensoida alemmalla vuosivuokralla sitä, että näihin vuokra-alueisiin ei tule olemaan lunastusoikeutta, vaan kaavoitustilanne. Kyseisiä alueita ei ole kaavoitettu vapaa-ajanasutusta varten. Tämä oli myös syynä siihen, ettei H-Kiinteistöt LKV ole arvioinut niitä, ja selittää edelleen sen, että näille alueille annettiin asian aikaisemmassa käsittelyssä kiinteä vuosimaksu, poiketen niistä vuokra-alueista, joille määrättiin suoritetun arvioinnin perusteella tietty arvo, johon vuokra perustui.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt valtuuston päätöksestä tehdyt valitukset, muiden ohella A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

(…)

Asian oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat

Kuntalain (365/1995) 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Kaupungin harjoittama huvilatonttien vuokraaminen on kunnan vapaaehtoinen tehtävä, jonka se on itsehallintonsa nojalla päättänyt ottaa hoidettavakseen. Kaupunki päättää vuokrauksen ehdoista kunnallisen itsehallinnon puitteissa. Kaupungin ja vuokralaisten väliset vuokrasopimussuhteet ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia. Sopimukseen, jolla kiinteistö tai alue annetaan määräajaksi tai toistaiseksi vuokralle määräsuuruista maksua vastaan, sovelletaan maanvuokralakia. Asiassa ei ole kyse siitä, että kaupunginvaltuusto olisi päättänyt kunnan palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista kuntalain (365/1995) 13 §:n 4 kohdan mukaisesti.

Kaupungin ja vuokralaisten välillä on ajalla 1.1.2000–31.12.2014, poikkeusalueita lukuun ottamatta, ollut voimassa aikaisemmat vuokrasopimukset, joiden periaatteista kaupunginvaltuusto oli 17.12.1998 § 116 päättänyt seuraavasti:

a) uudet, 1.1.2000 voimaan astuvat vuokrasopimukset solmitaan kaikkien niiden vuokralaisten kanssa, joilla on tällä hetkellä vuokraoikeus kaupungin kesähuvila-alueisiin,

b) vuokra-aika on 15 vuotta ja sopimuksiin sisällytetään ehto siitä, että vuokrasopimuksia pidennetään vuokra-ajan päätyttyä uudeksi 15-vuotiskaudeksi,

c) kyseisillä asemakaava- ja yleiskaava-alueilla sijaitsevien kesähuviloiden vuokra-aika on 15 vuotta; aikaisemmassa päätöksessä tarkoitetulla voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevan kolmen kesähuvilan vuokra-aika on 5 vuotta,

d) vuokasopimukset solmitaan oheisen sopimuskaavakkeen mukaisesti (c-kohdassa tarkoitettujen vuokra-alueiden osalta vuokra-aikaa ja kaupungin lunastusvelvollisuutta koskevat ehdot sovitetaan päätöksen mukaisiksi),

e) kaupunki ottaa itselleen lunastusvelvollisuuden kohdan 5.1 mukaisesti,

f) kaikkien alueiden vuotuinen vuokra määräytyy 2 800 markan perusmaksun, lukuun ottamatta voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevaa kolmea kesähuvilaa, joiden perusmaksu on 2 400 markkaa, sekä vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 23 penniä/m² mukaisesti; vuokra sidotaan elinkustannusindeksiin,

g) mikäli vuokra-alueeseen ei ole tieyhteyttä (saaret), vuokralaisella on oikeus ilmaiseen, kaupungin omistamaan venepaikkaan teknisen lautakunnan myöhemmin vahvistamien ehtojen mukaisesti (koko, varausjärjestelmä),

h) kaupunki määrää ensimmäisen vuokrakauden (15 vuotta) päättyessä uuden vuokran jatkokaudeksi, ja

i) vuokra-alueiden rajat hyväksytään teknisessä lautakunnassa.

Kaupunginhallituksen päätöksessä 3.12.1998 § 382 hallituksen ehdotuksia valtuustolle kohdissa c ja f perusteltiin siten, että asema- tai yleiskaava-alueilla sijaisevien kesähuviloiden vuokra-aika voidaan ilman esteitä pidentää 10 vuodesta 15 vuoteen. Näiden kesähuviloiden osalta ei kuitenkaan ole mahdollista pidentää vuokra-aika vielä yhdellä 15-vuotiskaudella. Perusteluissa todettiin lisäksi, että vuokramaksuissa ei kiinnitetä huomiota siihen, että tonttien laadussa on hyvin suuria eroja ja että korkeampien vuokrien soveltaminen edellyttäisi tonttien luokitusta.

Päätöksen valmistelu ja päätöksentekojärjestys

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Kuntalain (365/1995) 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Kuntalain (365/1995) 55 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi käsitellä asian, joka on mainittu kokouskutsussa ja joka on valmisteltu 53 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevia periaatteita on valmisteltu kaupunginhallituksessa. Kaupunginvaltuuston toimivaltaan on kuulunut arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua sisällöllisesti riittävänä päätöksenteon pohjaksi vai palauttaako se asian kaupunginhallitukselle lisävalmistelua varten. Kaupunginvaltuusto on ottaessaan asian ratkaistavakseen pitänyt asian valmistelua riittävänä. Asiassa saadun selvityksen mukaan asian valmistelun ei voida valituksissa esitetyillä syillä katsoa olleen sillä tavoin ilmeisen riittämätön, että valtuuston päätös olisi tämän vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Valtuuston päätös ei myöskään ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että valtuusto on tehnyt kaupunginhallituksen päätösehdotuksesta poikkeavan päätöksen.

(---)

Päätöksen lainmukaisuus muutoin

Hallintolain 6 §:ssä säädetään hallinnon oikeusperiaatteista. Pykälän mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallinto-oikeus toteaa, että aikaisemmissa vuokrasopimuksissa, jotka ovat perustuneet kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 § 116, kaikkien alueiden vuotuinen vuokra on määräytynyt 2 800 markan perusmaksun, lukuun ottamatta voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevaa kolmea aluetta, joiden perusmaksu on ollut 2 400 markkaa, sekä vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 23 penniä/m² mukaisesti. Asemakaava- ja yleiskaava-alueilla sijaitsevien alueiden vuokra-aika on ollut 15 vuotta. Sopimuksiin oli pääsääntöisesti sisällytetty ehto siitä, että vuokrasopimuksia pidennetään vuokra-ajan päätyttyä uudeksi 15-vuotiskaudeksi. Voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevan kolmen alueen vuokra-aika on ollut 5 vuotta. Mikäli vuokra-alueelle ei ollut kiinteää tieyhteyttä (saaritontit), vuokralaisella on ollut oikeus maksuttomaan venepaikkaan jossakin kaupungin laiturissa.

- Luottamuksensuojaperiaate

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Hallituksen esityksen eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 6 §:n osalta todettu, että luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan. Lähtökohtana luottamuksensuojan periaatteen sisällyttämiselle lakiin on tämän periaatteen sinänsä laaja soveltamisala Euroopan yhteisön oikeudessa. Periaate on johdettu yhteisön oikeuteen yhtäältä jäsenvaltioiden oikeusperinteestä sekä toisaalta yleisen oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelun pohjalta.

Edelleen oikeuskirjallisuudessa on todettu, että hallintotoiminnan kohteiden kannalta kysymys on lähinnä siitä, että vilpittömässä mielessä toimineella ja toimivalla yksityisellä henkilöllä, yrityksellä tai muulla oikeussubjektilla tulee tietyin, perustelluin edellytyksin olla oikeus luottaa viranomaisten toimintaan. Yksityisen tulee voida luottaa siihen, että viranomaisen toiminta ei yllättäen tai ainakaan takautuvasti muutu siltä osin kuin se vaikuttaa yksityisen oikeuteen tai etuun rajoittavasti tai muuten negatiivisesti. Luottamuksensuojaperiaate turvaa yksityisen perusteltuja
odotuksia ja asemaa etenkin suhteessa viranomaistoiminnan odottamattomiin ja yksityisen kannalta haitallisiin tai muuten epäedullisiin muutoksiin. Voimassaoleviin oikeussuhteisiin tai muihin oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuihin odotuksiin ei siten voida yksipuolisesti puuttua viranomaisten taannehtivilla toimenpiteillä.

Valtuuston ei voida katsoa päätöksellään loukanneen vuokralaisten oikeutettuja odotuksia, kun otetaan huomioon luottamuksensuojaperiaatteen keskeinen sisältö, kaupungin ja vuokralaisten aiemmat vuokrasopimussuhteet, mukaan lukien vuokran määräytymisperusteet nyt ja aiemmin. Myöskään se, että valtuusto on tehnyt uuden, erisisältöisen päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista sen jälkeen, kun valtuuston aikaisempi päätös oli hallinto-oikeudessa kaikilta osin kumottu, ei ole vastoin luottamuksensuojaperiaatetta. Lainvoimaa vailla ollut aiempi päätös ei ole voinut luoda vuokralaisille sellaisia perusteltuja odotuksia, jota luottamuksensuojan saaminen edellyttäisi. Sama koskee asiassa aiemmin tehtyä valmistelua.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisella päätöksellä ei ole taannehtivia vaikutuksia.

Valtuuston päätös ei siten ole lainvastainen sillä perusteella, että päätös olisi vastoin luottamuksensuojaperiaatetta.

- Tasapuolisen kohtelun vaatimus

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti. Yhdenvertaisuusperiaatteen keskeinen sisältö on, että kunta ei ilman perustetta saa kohdella kuntalaisia tai yksilöiden muodostamia ryhmiä eriarvoisesti.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa yhdenvertaisuusperiaate tarkoittaa sitä, että vuokralaisia ei ilman perustetta saa asettaa keskenään eriarvoiseen asemaan, kun kaupunki päättää vuokrasopimusten uusimisperiaatteista. Vuokralaisten yhdenvertaista kohtelua korostavat tapauksessa kaupungin ja vuokralaisten väliset vuokrasopimussuhteet sekä se seikka, että 31.12.2014 asti voimassa olleet vuokrasopimukset, muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta, sisälsivät ehdon, jonka mukaan vuokralaisella on etuoikeus vuokrakauden päättyessä saada alue välittömästi uudelleen vuokralle samaan käyttötarkoitukseen.

Valituksenalaisen kaupunginvaltuuston päätöksen kohdan 2 mukaan vahvistetaan vuosivuokra, joka määräytyy 850 euron perusmaksun ja vuokrasopimuksen solmimishetkellä voimassa olevan pinta-alaan perustuvan maksun 0,55 euroa/m² mukaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että vuokrien määrittelyssä on perusmaksun lisäksi huomioitu vain tontin pinta-ala. Tonttien aluekohtaisia ja paikkakohtaisia tekijöitä, kuten alueen sijaintia ja tontin laatua, ei ole vuokran määräytymisessä otettu huomioon, kuten ei myöskään tonttien arvoja tai toisistaan poikkeavia vuokraehtoja, kuten vuokra-aika, jatko-optio, lunastusoikeus ja rakennusoikeus.

Aikaisemmassa kaupunginvaltuuston vuokrasopimusten periaatteita koskevassa päätöksessä 17.12.1998 § 116 on ollut joitain aluekohtaisia eroja ja korjaustekijöitä, kuten alempi vuokra voimalaitoksen lähivyöhykealueiden osalta, joissa on ollut lyhyempi vuokra-aika, sekä saaritonttien osalta maksuton venepaikka. Hallinto-oikeus toteaa, että näitä eroja on kuitenkin pidettävä suhteellisen pieninä.

Lausunnossa kaupunginhallitus on esittänyt lyhyempien vuokra-aikojen ja lunastusoikeuden epäämisen syyksi alueita koskevan kaavoitustilanteen, jossa kyseisiä alueita ei ole kaavoitettu vapaa-ajan asutusta varten.

Kun otetaan huomioon yhdenvertaisuusperiaatteen keskeinen sisältö, aiempien vuokrasopimusten sisältö sekä vuokrasopimusten kestoa ja lunastusoikeutta koskevien poikkeusten perusteeksi esitetyt syyt, kaupunginvaltuusto on voinut päättää vuokrien määräytymisen periaatteista päätöksestä ilmenevällä tavalla. Valtuuston päätöksen ei voida katsoa olevan vastoin vuokralaisten yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.

Kaupunginvaltuusto ei näin ollen vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista päättäessään ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Valtuuston päätös ei mene sen toimivaltaa ulommaksi eikä ole muutoinkaan valituksissa esitetyistä syistä lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaakko Kellosalo, Jorma Niemitalo ja Kristiina Kerttula. Asian esittelijä Anna-Lena Bernas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittäneet vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat asiaa kokonaisuutena tarkasteltaessa riittämättömät. Asioita on tarkasteltu liian yleisellä tasolla ottamatta riittävästi huomioon koko huvilatonttien vuokrausprosessia ja kaupungin asiassa aikaisemmin tekemiä päätöksiä. Asioita on tarkasteltu lähinnä lain kirjaimen ja hallinnon näkökulmasta ottamatta riittävästi huomioon lain tarkoitusta sekä päätöksen seurauksia yksittäisille asianosaisille.

Asian valmistelu

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätös poikkeaa täysin siitä, mitä kaupunginvaltuusto on asiassa aiemmin päättänyt ja mitä valtuustolle oli esitetty. Tehty päätös on täydellinen muutos huvilatonttien vuokrausperiaatteisiin. Aiemmin kaupunki oli arvioinut, että "tonttien laadussa on hyvin suuria eroja ja, että korkeampien vuokrien soveltaminen edellyttäisi tonttien luokitusta" (kaupunginhallitus 3.12.1998 § 382). Valituksenalaisessa päätöksessä kaupunki on kuitenkin päättänyt soveltaa vuokratason hinnoitteluperiaatetta, joka kolminkertaistaisi valittajien vuokran määrän ilman tonttien luokitusta ja vastoin asian valmistelua. Päätöstä tehdessään valtuuston jäsenillä ei ole voinut olla riittävästi edellytyksiä arvioida monitahoisen asian syvällisiä oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia, joita asiasta vuokralaisille seuraa.

Kaupunginhallitus on valmistellut uudelleenvuokrausperiaatteet hyvinkin seikkaperäisesti, mutta kaupunginvaltuusto on päätöksessään muuttanut koko periaatteen ilman asiasisältöön kohdistuvaa etukäteisvalmistelua. Valmistelu on siten ollut riittämätöntä. Hallinto-oikeuden päätöksessä asiaa on tarkasteltu pitäen lähtökohtana valtuuston muodollista päätöksentekojärjestystä, ei asian sisältöä.

Luottamuksensuoja ja oikeutetut odotukset

Hallinto-oikeuden tulkinta luottamuksensuojasta on virheellinen. On selvää, että vuokralaisilla on oikeutetut odotukset asiassa ja luottamuksensuoja kaupungin hallintopäätösten pysyvyyteen. Hallinto-oikeuden tulkinta luottamuksensuojasta ja asiassa syntyneistä oikeutetuista odotuksista perustuu liian suppeaan ja pinnalliseen arvioon, mikä on johtanut väärään lopputulokseen. Kaupunginvaltuuston päätöksessä olisi tullut ottaa huomioon uudelleenvuokrausprosessin aikana muodostuneet oikeutetut odotukset ja noudattaa aiempaa päätöksentekoa asiassa, jotta luottamuksensuojan vastaista tilannetta ei olisi syntynyt.

Lainvoimainen päätös ei voi olla edellytyksenä luottamuksensuojan saamiselle niin, että luottamuksensuojaan perustuvat odotukset olisivat hävinneet hallinto-oikeuden päätöksellä 2.12.2014. Hallinto-oikeus ei myöskään ole ottanut huomioon, että kaupunki on valtuuston päätösten 11.11.2013 ja 15.12.2014 välisenä aikana päättänyt oma-aloitteisesti toimeenpanna lainvoimaa vailla olleen päätöksen 11.11.2013 (§ 95) toimittamalla uudet sopimukset allekirjoitettuina 20.11.2014. Tämä on viranomaisen kanssa asioivalle vuokralaiselle selkeä ratkaisu siitä, millä ehdoilla uudelleenvuokraus tapahtuu ja näin ollen muodostaa selkeän oikeutetun odotuksen asiassa.

Kun arvioidaan luottamuksensuojan syntyä asiassa, tämä arvio on lisäksi tehtävä pidemmältä aikajänteeltä, koko uudelleenvuokrausprosessin ajalta. Uudelleenvuokrausasiaa on käsitelty kaupungissa ainakin jo 11.11.2013 alkaen. Vuokralaiset ovat vilpittömässä mielessä vuokrasopimuksia uusiessaan ilmoittaneet kaupungin tiedoksiannon 20.12.2013 perusteella halukkuudesta uudelleenvuokraukseen riippuen kaupungin tuolloin ilmoittamista vuokraehdoista. Vuokralaiselle keskeisiä seikkoja tuolloin ovat olleet, annetaanko alue uudelleen vuokralle ja millä ehdoilla koskien muuan muassa vuokran määrää. Kaupunki on tämän jälkeen vahvistanut nämä seikat odotusten mukaisesti ilmoituksellaan 24.6.2014 ja vielä täytäntöönpanollaan lähettämällä uudet vuokrasopimukset 20.11.2014.

Tämä tapahtumaketju on ollut selkeä kannanotto vuokralaisten suuntaan siitä, mitkä ovat kaupungin aikeet ja tahtotila asiassa. Tästä muodostuu vuokralaisille oikeutetut odotukset, jotka olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessä ottaa huomioon. Hallinto-oikeuden kumottua 2.12.2014 valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) kaupunki on kuitenkin 15.12.2014 (§ 68) päättänyt asiasta uudestaan ja ennalta arvaamatta pyörtänyt aikaisemmat vuokrausperiaatteet.

Tästä koituisi muutoksenhakijoiden kohdalla huomattavaa taloudellista haittaa vuokratason moninkertaistuessa ennalta arvaamatta ja vuokraoikeuden arvon romahtaessa. Tämä tapahtuisi, vaikka muutoksenhakijoiden osalta kaavoittamattomalla alueella ("valkoinen alue") sijaitsevien vuokraoikeuksien vuokranmääräytymisperusteissa mitään yhdenvertaisuutta loukkaavaa ei hallinto-oikeuden 2.12.2014 kumoamassa päätöksessä alun perin edes ollut todettu.

Edellä olevan lisäksi muutoksenhakijat ovat vastaanottaneet kaupungilta eri ajankohtina kaksi erisisältöistä vuokrasopimusta, kummatkin allekirjoitettuina. Kaupunki on pyrkinyt myöhemmällä 17.12.2014 allekirjoitetulla vuokrasopimuksella päätöksen 15.12.2014 (§ 68) perusteella mitätöimään aikaisemman 20.11.2014 allekirjoitetun, päätöksen 11.11.2013 § 95 perusteella laaditun sopimuksen ja samalla kolminkertaistamaan vuokran.

On huomattava, että vuokrasopimukset ovat yksityisoikeudellisia ja luovutuskelpoisia vuokraoikeuksia, jotka muun muassa sitovat kaupunkia mahdollisessa luovutustapauksessa kolmanteen henkilöön nähden. Kaupunki ei voi käsitellä asiaa näin karkeasti hallintopäätöksissään. Seurauksena tästä olisi vielä se, että muutoksenhakijat joutuisivat vuokraamaan alueita uudelleen ehdoilla, jotka eivät ole olleet samat kuin heidän päättäessään asiasta vilpittömässä mielessä, ja näin ollen olisivat täysin asiassa syntyneiden oikeutettujen odotusten vastaisia.

Asialla on takautuva vaikutus. Kaupunki on valituksenalaisella päätöksellään 15.12.2014 (§ 68) päättänyt mitätöidä jo aiemmin 20.11.2014 allekirjoittamansa sitoumuksen vuokrasopimukseksi. Sillä, että varsinainen sopimussisältö on tuolloin kohdistunut tulevaisuuteen (1.1.2015 alkaen) ei ole merkitystä, koska takautuva vaikutus kohdistuu tähän sitoumukseen.

Kaupunki on omalla toiminnallaan rajoittanut liikkumavaraansa päätöksenteossa täytäntöön panemalla päätöksen 11.11.2013 (§ 95) ja hyväksymällä omalta osaltaan vuokrasopimusten sisällön. Näin ollen kaupunki ei voi vedota vuokrausperiaatteita muuttaessaan kunnan laajaan itsehallintoon ja siitä seuraavaan vapaaseen päätöksentekoon. Se, että kaupunki muuttaa päätöksessään kokonaan perusteet uudelleenvuokraukselle, ei saa koitua muutoksenhakijoiden haitaksi syntyneiden oikeutettujen odotusten ja luottamuksensuojan vuoksi. Kaupunki ei ole voinut myöhemmin valtuuston päätöksellä muuttaa tai peruuttaa aiempaa päätöstään asianomaisille vuokralaisille haitalliseen suuntaan ilman näiden suostumusta.

Yhdenvertainen kohtelu

Hallinto-oikeus on yhdenvertaisen kohtelun osalta arviossaan keskittynyt päättyneissä vuokrasopimuksissa olleisiin vähäisiin hinnoittelueroihin ja pitänyt eroja suhteellisen pieninä. Tämä ei kuitenkaan ole yhdenvertaisen kohtelun arvioinnin oikea ja relevantti tarkastelutapa, sillä päätöksenteon kohteena ovat olleet tulevat 1.1.2015 alkavat vuokrasopimukset eivätkä 31.12.2014 päättyneet sopimukset. Päättyneisiin vuokrasopimuksiin asetetut vähäiset korjaustekijät vuokriin (voimalaitoksen läheisyys, saaritontti), joita hallinto-oikeus on arvioinut päätöksessään, eivät kuvasta tämänhetkisiä todellisia huomattavia eroja vuokratonttien laadullisissa tekijöissä, kuten asian valmistelussa ulkopuolisten arviointien perusteella on käynyt ilmi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaankin asian oikeudellisen arvioinnin taustoituksessa, että kaupunki on asian aikaisemmassa käsittelyssä 1998 päättänyt, että korkeampaa hintatasoa ei voida soveltaa ilman tonttikohtaisia arvioita, koska vuokrattavissa kohteissa oli jo tuolloin huomattavia laadullisia eroja. Tämä käsitys vahvistui valituksenalaisen päätöksen valmistelussa, jossa ulkopuolisten arviointien perusteella kohteiden arvon vaihteluväli on 6 000–180 000 euroa. Alueiden neliöhintojen vaihteluväli olisi valmistelun mukaan 4–49,79 euroa/m^2.. Tämä vaihteluväli on hyvin suuri, mikä osoittaa, että pinta-alaan liittymättömät laadulliset erot ovat huomattavia.

Kaupunki on asian valmistelussa ja aikaisemmassa päätöksenteossa pyrkinyt käyttämään tätä tonttikohtaista arviointia, mutta lopulta valituksenalaisessa päätöksessä päätynytkin ratkaisuun, jossa asetetaan kaikille ainoastaan pinta-alaan perustuva, mutta merkittävästi korkeampi vuokrataso riippumatta tontin pinta-alaan liittymättömistä laadullisista tekijöistä (esimerkiksi ranta, lunastusoikeus, saaritontti) vastoin omaa aikaisempaa arviotaan asiassa (1998). Vuokralaiset, joiden tonteilla on huonoja laadullisia tekijöitä, joutuvat kohdelluksi yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti, koska vastaavankokoinen hyvälaatuinen vuokratontti hinnoitellaan samoin korkeammalla hintatasolla. Tämän tilanteen synty pyrittiin asian valmistelussa välttämään tonttikohtaisella hinnoittelulla, jota vastaan valtuusto kuitenkin päätti.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on antanut selityksen. Valtuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muullakaan perusteella lainvastainen. Muutoksenhakijoiden vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä tulee hylätä.

Asian valmistelu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään oikein todennut, ettei asiassa ole käynyt ilmi mitään sellaisia seikkoja, joiden johdosta kaupunginvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) tulisi kumota kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla.

Mikäli katsottaisiin, että kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä muutoksenhakijoiden korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämin perustein, valtuutetut eivät kuntalain (365/1995) 59 §:n mukaan voisi asian käsittelyn aikana käytävässä keskustelussa tehdä kaupunginhallituksen perusehdotuksesta poikkeavaa päätösehdotusta. Näin asia ei kuitenkaan ole.

Muutoksenhakijoiden väitteelle siitä, että päätös olisi syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, että valtuutetuilla ei ole voinut olla riittävästi edellytyksiä arvioida monitahoisen asian syvällisiä oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia, joita asiasta seuraa vuokralaisille, ei ole perusteita. Asia pantiin 3.6.2013 vireille teknisessä lautakunnassa ja asia oli siten ollut käsiteltävänä lähes 1,5 vuotta joulukuuhun 2014 mennessä, jolloin kaupunginvaltuusto päätti huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteista sen jälkeen, kun Vaasan hallinto-oikeus 2.12.2014 oli kumonnut valtuuston 11.11.2013 tekemän aikaisemman päätöksen asiassa. Asiasta on myös keskusteltu vilkkaasti valtuutettujen ja vuokralaisista koostuvan paikallisen huvilayhdistyksen välillä.

Luottamuksensuoja ja oikeutetut odotukset

Hallinto-oikeuden päätös, siltä osin kuin siinä on otettu kantaa luottamuksensuojaa koskevaan valitusperusteeseen, on oikea. On totta, että kaupunki ehti 24.11.2014 lähettää allekirjoitettavaksi 64 vuokrasopimusta, jotka perustuivat kaupunginvaltuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) sisältöön. Hallinto-oikeus kuitenkin kumosi päätöksen kaikilta osin 2.12.2014. Yksi kaupunginvaltuuston 11.11.2013 tekemän päätöksen muutoksenhakijoista oli kunnallisvalituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeus asettaisi päätöksen täytäntöönpanokieltoon. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan antanut tuossa asiassa välipäätöstä täytäntöönpanokiellosta, kuten nyt esillä olevan asian käsittelyssä annettiin 5.3.2015. Vasta pääasian ratkaisussa 2.12.2014 hallinto-oikeus päätti, että kaupungin tulee välittömästi keskeyttää asian täytäntöönpano.

Kuntalain (365/1995) 98 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Tämä poikkeaa hallintolainkäyttölain 31 §:n 1 momentista, jonka mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Kunnan viranomaiselle on siten lähtökohtaisesti annettu mahdollisuus panna valituksen kohteena oleva päätös täytäntöön.

Edellä mainitut 64 vuokrasopimusta lähetettiin 24.11.2014, eli ennen kuin päätös maanvuokran suuruudesta oli saanut lainvoiman, jotta vältyttäisiin tilanteesta, jossa vuokrasuhteen päätyttyä 31.12.2014 ei olisi voimassa olevia vuokrasopimuksia. Tätä pidettiin tärkeänä lähinnä siitä syystä, että vuokralainen oli hakenut vuokraoikeuden merkintää erityisenä oikeutena lainhuutorekisteriin ja käyttänyt vuokraoikeutta lainan panttiesineenä ja hakenut käyttöoikeuskiinnitystä kiinnitysrekisteriin. Kunta halusi suojata tätä yleistä etua panemalla täytäntöön 11.11.2013 tehdyn vielä lainvoimaa vailla olleen päätöksen. Kaupunki lähetti uudet vuokrasopimukset 19.12.2014 ja korjasi siten täytäntöönpanoaan valtuuston 15.12.2014 tekemän uuden päätöksen mukaiseksi.

Liian varhaisesta täytäntöönpanosta aiheutunut vahinko ja näin ollen myös luottamuksensuojan tarve vähenevät, koska 31.12.2014 päättyneiden vuokrasopimusten kohdassa 3.2. on todettu, että "Vuokralaisella on etuoikeus kohdassa 3.1. mainitun vuokrakauden päättyessä saada alue välittömästi uudelleen vuokralle samaan käyttötarkoitukseen, jolloin uudet sopimukset solmitaan 15 vuodeksi pääosin muuttumattomin ehdoin, kuitenkin siten, että vuokranantajalla on oikeus määrätä uusi vuokra".

Osapuolille eli vuokralaisille ei ole ollut epäselvää, saavatko he vuokrata vuokra-alueet uudelleen sopimuskauden päätyttyä 31.12.2014. Joissakin tapauksissa sama vuokralainen tai vuokralaisen perilliset ovat vuokranneet saman vuokra-alueen useita vuosia joka viidestoista vuosi uusittujen vuokrasopimusten ja uusittujen maanvuokrien nojalla. Siten luottamuksensuojan tarve vähenee kyseessä olevassa asiassa, koska valtuuston 11.11.2013 ja 15.12.2014 tekemät päätökset ovat yksittäisten vuokralaisten osalta koskeneet vain vuokran suuruutta, eivätkä esimerkiksi sitä, kuka saa vuokrata tietyn alueen. Sitä vastoin vuokralaiset ovat koko ajan olleet tietoisia siitä, että vuokranantaja päättää vuokrasopimuksen mukaisesti maanvuokrasta.

Maanvuokrasta on määrätty vuokrasopimuksen kohdassa 4.1. Muilta osin sopimusehdot ovat samat sekä edellisen, 31.12.2014 päättyneen sopimuskauden, mutta myös 24.11.2014 sekä 17.12.2014 lähetettyjen 15.12.2014 tehtyyn päätökseen perustuvien vuokrasopimusten osalta.

Jos hyväksyttäisiin muutoksenhakijoiden perustelu siitä, että osittainen täytäntöönpano (64 vuokrasopimuksen lähettäminen yhteensä 229 sopimuksesta) on luonut osalle vuokralaisista luottamuksensuojan arvoisia odotuksia, joiden seurauksena 15.12.2014 tehty päätös katsotaan lainvastaiseksi kuntalain (365/1995) 90 §:n nojalla, tästä aiheutuisi merkillisiä seurauksia. Se johtaisi nimittäin siihen, että kaupunginvaltuusto joutuisi tekemään uuden päätöksen, joka sisällöltään vastaa 11.11.2013 (§ 95) tehtyä päätöstä, koska muun sisältöinen päätös katsottaisiin kuntalain (365/1995) 90 §:n nojalla lainvastaiseksi.

Mitä tulee niihin 64 vuokrasopimukseen, jotka kunta päätti lähettää 24.11.2014 ja joiden myöhemmin todettiin sisältävän lainvastaisia vuokramaksuja, vain kaksi vuokralaista on kieltäytynyt palauttamasta vuokrasopimusta. Antti Luoma ja hänen asiakumppaninsa ovat päättäneet olla allekirjoittamatta kumpaakaan 24.11.2014 ja 19.12.2014 lähetetyistä vuokrasopimuksista, vaan he ovat molemmilla kerroilla palauttaneet molemmat sopimuskappaleet allekirjoittamattomina. Tom Österholm ei ole palauttanut allekirjoitettua vuokrasopimusta kummallakaan kerralla. Siten heidän tarpeensa luottamuksensuojaan voidaan kyseenalaistaa.

Kunnallisvalituksen saa kuntalain (365/1995) 90 §:n mukaisesti tehdä sillä perusteella, että päätöksen laillisuudessa tai päätösprosessissa on puutteita. Kunnallisvalitus on nimenomaan kunnan asukkaan oikeuskeino valvoa kunnan toiminnan laillisuutta.

Maanvuokralain 78 §:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitusviranomaisen tulee jättää tutkimatta kunnallisvalitus, joka voidaan tutkia muussa järjestyksessä. Luottamuksensuojaa ja oikeutettuja odotuksia koskeva perustelu on luonteeltaan sopimusoikeudellinen. Muutoksenhakijoiden väittämät koskevat siviilioikeudellisen sopimuksen voimassaoloa, mikä on yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävä asia. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee siten jättää muutoksenhakijoiden valitus tutkimatta edellä todetulta osin. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää tutkia muutoksenhakijoiden valituksen siltä osin kuin kaupunginvaltuuston päätöksen on katsottu olevan lainvastainen kunnan 24.11.2014 lähettämän vuokrasopimuksen vuoksi, valitus tulee hylätä, koska kaupunginvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) ei ole Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisussaan 8.7.2015 esittämin perustein aineellisten säännösten vastainen.

Jotta muutoksenhakijat voisivat vedota luottamuksensuojaan valtuuston päätökseen 11.11.2013 (§ 95) perustuvan vuokranmaksun suuruuden osalta, edellytyksenä olisi, että viranomaisen päätös ei ole lainvastainen.

Asian taannehtiva vaikutus

Valitus on ensisijaisesti jätettävä tältä osin tutkimatta, koska asia koskee siviilioikeudellista asiaa, eli tarjouksen tai vuokrasopimuksen pätevyyttä. Maanvuokralain 78 §:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitusviranomaisen tulee jättää tutkimatta kunnallisvalitus, joka voidaan tutkia muussa järjestyksessä.

Osana luottamuksensuojan periaatetta viranomaisia koskee kielto tehdä vaikutukseltaan taannehtivia päätöksiä. Yksittäisen osapuolen oikeus luottamuksensuojaan taannehtivien päätösten kiellon muodossa koskee vain lainvoiman saaneita päätöksiä. Valtuuston päätös ei siten missään tapauksessa voi olla lainvastainen tällä perusteella.

Tasapuolinen kohtelu

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että valtuusto on päättänyt yhtä suuresta perusmaksusta kaikille vuokralaisille ja ottanut maanvuokran määräytymismuuttujana huomioon ainoastaan kunkin vuokra-alueen pinta-alan.

Kyse on yksityisoikeudellisesta maksusta, johon sovelletaan maanvuokralakia. Maanvuokralakiin ei sisälly määräyksiä vuokramaksun suuruudesta. Maanvuokralain 78 §:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitus tulee ensisijaisesti jättää tältä osin tutkimatta. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää tutkia valituksen tältä osin, valitus tulee tältä osin hylätä, koska ehdotusta yhtä suuresta maksusta kaikille vuokra-alueille on valtuuston pöytäkirjan 15.12.2014 mukaan perusteltu sillä, että näin turvataan kaikkien vuokralaisten tasapuolinen kohtelu.

Yhdenvertaisuusperiaate merkitsee sitä, että ryhmiä ei perusteetta saa kohdella eriarvoisesti. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan perustellut johtopäätöstään siitä, että valtuuston päätös 15.12.2014 ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen ottamalla huomioon yhdenvertaisuusperiaatteen keskeisen sisällön, aikaisempien vuokrasopimusten sisällön, vuokrasopimusten pituuden ja lunastusoikeuden poikkeusehtojen syyt.

Lunastusoikeuden poikkeusehtojen syitä on selvitetty kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa. Niitä alueita, joilla muutoksenhakijoiden vuokra-alueet sijaitsevat, kutsutaan valmistelutekstissä "valkoisiksi alueiksi", koska valtuusto päätti 20.12.2010 hyväksyä Karhusaaren osayleiskaava 2020 -nimisen osayleiskaavan tarkoituksenaan myöhemmin hyväksyä asemakaavan voimalaitos- ja satamatoiminnan laajentamiseksi Karhusaarella. Näitä alueita nimitetään valtuuston päätöksessä 15.12.2014 "valkoisiksi alueiksi", koska ne eivät Vaasan hallinto-oikeuden 25.11.2011 tekemän päätöksen jälkeen sisälly Karhusaaren osayleiskaavaan. On hieman epävarmaa, kuuluvatko kyseiset vuokra-alueet oikeusvaikutteiseen Kristiinankaupungin rantayleiskaavaan, joka sai lainvoiman 9.11.2000. Tosiasia on joka tapauksessa, että laajennettujen teollisuusalueiden yhdistäminen vapaa-ajan asutukseen on vaikeaa ja siten voidaan todeta, että kaupunginvaltuuston tuleva tahto ja aikomus näiden niin kutsuttujen "valkoisten alueiden" osalta on epäselvä. Karhusaaren osayleiskaavan mukaan alue asemakaavoitetaan viimeistään vuonna 2020. Tästä syystä näitä alueita ei ole sisällytetty siihen vuokra-alueryhmään, jossa vuokralaisille on valtuuston päätöksessä 15.12.2014 myönnetty oikeus hankkia omistusoikeus vuokra-alueeseen.

Yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta 11.11.2013 tehty päätös perustui kunkin vuokra-alueen arviointiin, jossa vuokranmaksu perustui viiteen prosenttiin arvioinnista tietyin poikkeuksin. Koska muutoksenhakijoiden vuokra-alueita ei ollut arvioitu, ne suljettiin tämän maanvuokran määräytymisperiaatteen ulkopuolelle. Valtuuston 15.12.2014 tekemässä päätöksessä päätettiin, että kaikilla vuokralaisilla on sama perusmaksu sekä pinta-alaan perustuva osuus vuokramaksusta. Tällaisen maksun vahvistamistavan ei voida katsoa olevan yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Asian valmistelu

Kaupunginvaltuusto voi poiketa esityksestä kuntalain 104 §:ssä säädetyllä tavalla, mutta valituksenalainen päätös poikkeaa siinä määrin valmistelun sisällöstä, että tehtyä päätöstä ei ole asiasisällöllisesti valmisteltu kuntalain 93 §:n mukaisesti. Lisäksi peruste, jolla poikkeaminen on tehty, on virheellinen. Kaupungin esittämä kanta tarkoittaisi, että kaupunginvaltuusto voisi vapaan harkintansa perusteella tehdä päätöksiä ilman asiayhteyttä valmisteluun.

Kaupunki on valmistellut asiaa selityksessä kuvatulla tavalla pitkään ja yksityiskohtaisesti ottamalla huomioon eri kaavatilanteessa olevat vuokralaiset, vuokrakohteiden huomattavat laadulliset erot ja Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisun 2.12.2014. Valituksenalaisessa päätöksessä tehtyä seikkaperäistä valmistelua ei kuitenkaan ole otettu huomioon, joten kaupungin väitteet siitä, että tehty valtuuston päätös olisi tähän valmisteluun perustuva, ovat virheellisiä.

Peruste, jolla kaupunginvaltuusto poikkesi valmistelusta päätyessään ainoastaan pinta-alaan perustuvaan vuokrahinnoitteluun, on virheellinen. Asian valmistelussa käy selkeästi ilmi, että muut kuin pinta-alaan perustuvat laadulliset tekijät vaikuttavat vuokraoikeuksien arvoon samansuuruisesti kuin pinta-ala. Tästä seuraa tosiasiallisesti joillekin vuokralaisille epäoikeudenmukainen lopputulos, kun huonot laadulliset ominaisuudet omaava vuokrakohde hinnoiteltaisiin samalla periaatteella hyvien kanssa.

Mikäli valituksenalainen päätös, jolla poikettiin päätösehdotuksesta, olisi asianmukaisesti valmisteltu, muun muassa luottamuksensuojaan perustuvat seikat ja jo täytäntöönpannun valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) seurauksena olemassa olevat sopimukset olisi huomattu. Jotta kaupunki olisi voinut korjata aikaisempaa sitovalla tavalla täytäntöönpantua päätöstään, sen olisi tullut noudattaa hallintolain 34 ja 50 §:ssä säädettyjä vaatimuksia virheen korjaamisesta ja asianosaisten kuulemisesta.

Kaupunginvaltuusto ei ole huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä eikä ole hankkinut asian ratkaisemiseksi tarpeellisia tietoja ja selvityksiä hallintolain 31 §:n edellyttämällä tavalla.

Luottamuksensuoja ja oikeutetut odotukset

Päätöksen aiemmassa käsittelyssä saavuttama oikeusvoimavaikutus ja luottamuksensuoja on otettava valituksenalaisen päätöksen laillisuutta arvioitaessa huomioon. Päätöksen lainvoimaisuus ei ole yksinomainen edellytys luottamuksensuojan saamiselle.

Valituksenalaisessa päätöksessä huomioon otettava luottamuksensuoja muodostuu uudelleenvuokrausprosessin aikana useiden kaupungin toimenpiteiden ja päätösten kautta, jolloin jokainen toimi on johdonmukaisesti seurannut aiempaa, aina valituksenalaiseen päätökseen asti.

Kaupunki ei valituksenalaista päätöstä tehdessään ole lainkaan ottanut huomioon aiempaa käsittelyä. Aiempi asiaa koskeva päätös 11.11.2013 (§ 95) on ollut täytäntöönpanokelpoinen, kuten kaupunki on selityksessään todennut.

Vasta tämän jälkeen hallinto-oikeus on 2.12.2014 kumonnut valtuuston päätöksen maksimi- ja minimivuokrien oltua yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisia. Tämä ei kuitenkaan sisällöllisesti koskisi useimpia vuokralaisia eikä yhtään muutoksenhakijaa "valkoisella alueella", vaan ainoastaan lainvastaisesti määritettyjä maksimivuokran ylittäviä ja minimivuokran alittavia vuokraoikeuksia kaavoitetuilla alueilla. Edellä olevan perusteella asiassa on syntynyt luottamuksensuoja, joka tulisi ottaa huomioon.

Täytäntöönpano on ollut huomattavasti laajempaa kuin aiemmin oli ilmoitettu ja koskenut kaiken kaikkiaan 64 vuokraoikeutta. Näin laaja aiemman päätöksen täytäntöönpano, jota on edeltänyt kaupungin tiedoksiannot ja ilmoitukset asiassa, velvoittaa kaupunkia pysyvällä tavalla. Tätä ei valituksenalaisessa päätöksessä voida sivuuttaa ja tämä vahvistaakin oikeutettuja odotuksia ja luottamuksensuojaa asiassa.

Muutoksenhakijat eivät ole ennen uudelleenvuokrausta koskevaa valtuuston päätöstä 11.11.2013 (§ 95) pitäneet uudelleenvuokrausta varmana. Muutoksenhakijoiden vuokra-alueita ("valkoinen alue") ei ole kaavoitettu muiden vuokra-alueiden tapaan, ja kaupunki myöntääkin selityksessään kaavoitusta käsittelevässä osuudessa, ettei tiedä, mikä alueiden kaavoitustilanne tarkalleen on ja että käyttötarkoitus ratkaistaan tulevaisuudessa. Kaupunki on kuitenkin kirjallisesti ilmoittanut vuokraavansa alueet uudestaan lupaamillaan ehdoilla edellä mainittuun päätökseen perustuen. Koska kaupunki arvioi aiemman oikeusvoimaisen päätöksensä tuovan luottamuksensuojan koskien lupausta uudelleenvuokrauksesta, sen tulisi myös koskea muita ehtoja samasta aiemmasta päätöksestä, kuten vuokran määrää ja vuokra-aikaa.

Kaupungin väitteet siitä, että muutoksenhakijat olisivat kieltäytyneet palauttamasta vuokrasopimuksia allekirjoitettuina, ovat virheellisiä, sillä ensimmäisessä hyväksytyssä sopimuksessa 24.11.2014, joka oli täytäntöönpantu valtuuston 11.11.2013 (§ 95) tekemän päätöksen perusteella, oli kirjoitusvirhe, johon muutoksenhakijat pyysivät oikaisua sitä saamatta. Sen sijaan kaupungin täytäntöönpantua valituksenalaisen päätöksen, joka muutoksenhakijoiden mukaan on lainvastainen, muutoksenhakijat olisivat sopimuksen hyväksymällä samalla luopuneet luottamuksensuojasta, valitus olisi käynyt hyödyttömäksi ja kaupunki olisi saanut hyväksynnän virheelliselle menettelylleen. On huomattava, että valtaosalle muita vuokralaisia on valituksenalaisella päätöksellä samalla luvattu lunastusoikeus vuokra-alueisiinsa, mikä on myötävaikuttanut halukkuuteen hyväksyä valituksenalainen päätös huonommillakin ehdoilla.

Kyseessä ei ole maanvuokrasopimusta koskeva riita-asia, vaan valitus kohdistuu kaupunginvaltuuston päätökseen 15.12.2014 (§ 68). Tämän vuoksi asia ei kuulu yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, toisin kuin kaupunki on katsonut.

Asian taannehtiva vaikutus

Kaupunki ei ole voinut korjata aikaisemmin tekemäänsä päätöstä ja tekemiään sitoumuksia lähettämällä uudet vuokrasopimukset 19.12.2014, vaan tällöin olisi tullut kuulla asianosaisia ja menetellä hallintolain 50 §:n edellyttämällä tavalla.

Asiassa on syntynyt luottamuksensuoja ja siihen sisältyy kielto tehdä taannehtivia päätöksiä.

Tasapuolinen kohtelu

Kaupungin väite siitä, että yhdenvertaisessa kohtelussa onkin kyse yksityisoikeudellisesta maksusta, joka ei kuulu hallintotuomioistuimelle, on perusteeton. Koska asian valmistelussa saatavan tiedon perusteella voidaan helposti laskea, että laadullinen vaihtelu kohteissa on varsin huomattavaa, ja antaa saman suuruusluokan hinnan määräytymisessä kuin kohteiden pinta-alaan perustuva määritys, tästä on väistämättä seurauksena, että pelkästään pinta-alaan perustuva määritys ei ole yhdenvertaista tai turvaa päätöksen perustelussa mainittua kaikkien vuokralaisten tasapuolista kohtelua. On hyvin tavallista, että eriarvoiset vuokrakohteet muissa asiayhteyksissä saavat eri pinta-alaan perustuvan neliövuokran laadullisista tekijöistä riippuen, esimerkiksi liiketiloja tai asuntoja vuokrattaessa sijainnista, alueen houkuttelevuudesta, liikenneyhteyksistä ja muista tekijöistä riippuen.

Valkoisilla vuokra-alueilla ei ole yleiskaavaa sen tultua kumotuksi 25.11.2011 lainvastaisena. Kaupunki onkin ilmoittanut vuokraavansa alueet uudelleen, ja koska oletettavasti näin tapahtuisi, asiassa tulisi myös toimia niin, ettei yhdenvertaisuutta loukata. Asian valmistelussa nämä erot otettiin huomioon, mutta valituksenalaisessa päätöksessä ei. Esimerkiksi mahdollisuus lunastaa vuokra-alue omaksi nostaa vuokraoikeuden arvoa huomattavasti, minkä vuoksi muutoksenhakijoiden yhdenvertaisuutta on loukattu, kun toinen vuokralainen saa samalla vuokravastikkeella lupauksen saada alueeseensa omistusoikeuden jatkossa. Se, että kaavatilanne ei mahdollista oikeutta lunastaa aluetta, ei vähennä vaatimusta tasapuolisesta kohtelusta.

Kaupungin tulisi päätöksenteossaan suojata jokaisen vuokralaisen oikeudellista asemaa, eikä ajautua tilanteeseen, jossa korjaamalla yhden ryhmän lainvastaisuuksia aiheutetaankin toiselle lainvastainen tilanne.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Kristiinankaupungin vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä siltä osin kuin se koskee luottamuksensuojaan liittyviä vuokralaisten oikeutettuja odotuksia tai vuokran määräytymistä tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisesti.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Lausuminen kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Vaatimus valituksen osittaisesta tutkimatta jättämisestä

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on selityksessään täällä vaatinut, että valittajien valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä on vedottu luottamuksensuojaan ja oikeutettujen odotusten suojaan taikka pidetty päätettyä vuokraa tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisena, koska mainitut perustelut kaupunginhallituksen mukaan ovat sopimusoikeudellisia ja koskevat siviilioikeudellisten sopimusten voimassaoloa, minkä tutkiminen ei kuulu korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Valittajat ovat tähän liittyen todenneet, ettei esillä olevassa asiassa ole kysymys maanvuokrasopimusta koskevasta riita-asiasta, vaan valtuuston valituksenalaisen päätöksen laillisuudesta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittajien luottamuksensuojaan ja tasapuolisen kohtelun vaatimukseen liittyen esittämä on tulkittava perusteluiksi sille valittajien vaatimukselle, että valtuuston valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava. Täällä esitettyjen perustelujen ei tule tulkita koskevan maanvuokrasopimusten voimassaoloa tai muita sopimusoikeudellisia kysymyksiä. Tämän vuoksi Kristiinankaupungin vaatimus valituksen jättämisestä osin tutkimatta on hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset

2.1.1 Asian valmistelua koskevat säännökset

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta eräitä asioita, joista nyt ei ole kysymys.

2.1.2 Yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua sekä luottamuksensuojaa koskevat säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Perustuslain perusoikeussäännösten esitöissä, jotka tältä osin ovat Suomen hallitusmuodon perusoikeussäännösten uudistamista koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp), on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu perustuslain 6 §:ää vastaavasta pykälästä, että se ilmaisee yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskevan pääperiaatteen. Yleiseen yhdenvertaisuussäännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Perinteisesti yhdenvertaisuus lain edessä on merkinnyt ensi sijassa vaatimusta yhdenvertaisuudesta lain soveltamisessa. Säännös sisältää periaatteen, jonka mukaan viranomaisen tulee soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Lainsoveltajaan kohdistuvana yhdenvertaisuusperiaate on tuomioistuinten ja muiden viranomaisten harkintavallan rajoitusperiaate.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) on hallintolain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Pykälästä ilmenisivät viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Pykälän alkuosaan sisältyy yleinen vaatimus hallinnossa asioivien tasapuolisesta kohtelusta. Mainittu vaatimus saisi merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Menettelyllisenä velvoitteena vaatimus tasapuolisesta kohtelusta merkitsee sitä, että hallinnossa asioiville pyritään turvaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensa hoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen. Tasapuolisen kohtelun merkitys korostuu silloin, kun viranomainen käyttää yksityisten oikeusasemaan tai toimintamahdollisuuksiin kohdistuvaa harkintaa. Tällöin viranomaisen on erityisesti huolehdittava siitä, että hallinnossa asioivilla on yhtäläiset mahdollisuudet päästä selvyyteen lakiin perustuvista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.

Ratkaisutoiminnan tulisi olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan estäisi viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy. Tällaisia syitä voisivat lainsäädännön muuttumisen ohella olla esimerkiksi tuomioistuinkäytännössä annetut aikaisemmasta käytännöstä poikkeavat ratkaisut tai kansainvälisessä oikeuskehityksessä tapahtuneet muutokset.

Säännösehdotukseen sisältyy lisäksi vaatimus siitä, että viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset.

Yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuttaisi suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis olisi, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

2.1.3 Asiaan liittyvät muut kuntalain (365/1995) säännökset

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallintonsa nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

2.2 Asiakirjoista saatu selvitys

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 15.12.2014 (§ 68) päättänyt kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 (§ 116) perustuneiden ajalla 1.1.2000–31.12.2014 voimassa olleiden kaupungin huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden hyväksymisestä. Valtuuston päätöksestä on tehty 11 valitusta Vaasan hallinto-oikeuteen.

Aikaisemmissa vuokrasopimuksissa, jotka ovat perustuneet kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 (§ 116), kaikkien alueiden vuotuinen vuokra on määräytynyt 2 800 markan perusmaksun, lukuun ottamatta voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevaa kolmea aluetta, joiden perusmaksu on ollut 2 400 markkaa, sekä vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 23 penniä/m² mukaisesti. Asemakaava- ja yleiskaava-alueilla sijaitsevien alueiden vuokra-aika on ollut 15 vuotta. Sopimuksiin oli pääsääntöisesti sisällytetty ehto siitä, että vuokrasopimuksia pidennetään vuokra-ajan päätyttyä uudeksi 15-vuotiskaudeksi. Voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevan kolmen alueen vuokra-aika on ollut 5 vuotta. Mikäli vuokra-alueelle ei ollut kiinteää tieyhteyttä (saaritontit), vuokralaisella on ollut oikeus maksuttomaan venepaikkaan jossakin kaupungin laiturissa.

Huvilatonttien uusimista koskevia periaatteita 31.12.2014 jälkeen on käsitelty kaupunginhallituksen kokouksessa 3.6.2013 (§ 198), jolloin kaupunginhallitus on päättänyt palauttaa asian tekniselle lautakunnalle jatkovalmistelua varten. Vuokratonteista 31.12.2014 jälkeen perittävän vuokran osalta on tuolloin katsottu, että kaupungin tulee saada kohtuullinen tuotto vuokratonteissa olevasta pääomasta. Maanvuokran vahvistamista varten vuokra-alueiden arvo tulee vahvistaa arviointiprosessin avulla. Asiaa on tältä pohjalta valmisteltu teknisessä lautakunnassa.

Kaupunginvaltuusto on 11.11.2013 (§ 95) teknisen lautakunnan ja kaupunginhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta päättänyt muun muassa huvilatontin vuokran määräytymisestä tietyn tuottoprosentin perusteella tontin vahvistetusta arvosta kuitenkin päätöksestä tarkemmin ilmenevin rajoituksin. Poikkeuksen muodostavat muun muassa ne vuokratontit, jotka sijaitsevat PVO:n pohjoispuolella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden (Källviken) alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla. Näille sekä muille huvilatonteille, joille ei ollut määrätty hintaa, on vahvistettu vuosivuokra, joka on määräytynyt 700 euron perusmaksun ja vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 0,10 euroa/m² mukaisesti.

Huvilatonttien vuokraajille on lähetetty 20.12.2013 päivätty tiedoksianto kaupunginvaltuuston päätöksestä 11.11.2013 (§ 95) koskien huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteita. Huvilatonttien vuokraajille on lisäksi 24.6.2014 päivätyllä kirjeellä ilmoitettu kaupungin halukkuudesta allekirjoittaa 1.1.2015 voimaan tulevat huvilatonttien vuokrasopimukset. Kirjeen liitteenä on ollut kaupunginhallituksen päätös 16.6.2014 (§ 196). Kaupunginhallitus on tuolloin muun muassa päättäessään hyväksyä uudet vuokrasopimukset kaupungin puolesta ja merkitessään vuokralaisten vuokraoikeuden käyttämistä koskeviin ilmoituksiin liittyneet kirjelmät tiedoksi päättänyt ilmoittaa kirjelmän jättäjille, että vuokra määräytyy kaupunginvaltuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) mukaan.

Vaasan hallinto-oikeuden 2.12.2014 kumottua edellä mainitun kaupunginvaltuuston päätöksen kaupunginvaltuusto on 15.12.2014 (§ 68) tehnyt uuden päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista. Kaikkien huvilatonttien vuosivuokran on äänestyksen jälkeen vahvistettu määräytyvän 850 euron perusmaksun ja vuokrasopimuksen solmimishetkellä voimassa olevan pinta-alaan perustuvan maksun 0,55 euroa/m² mukaisesti. Vuosivuokran määräytymistä edellä todetulla tavalla on perusteltu sillä, että tällä tavalla turvataan kaikkien vuokralaisten tasapuolinen kohtelu. Arvioitujen vapaa-ajan tonttien myyntikriteerejä on lisäksi muutettu siten, että riippumatta siitä, sijaitseeko tontti/kuvio asemakaavoitetulla alueella vai ei, vuokralaiselle annetaan mahdollisuus tontin/kuvion lunastamiseen. Poikkeuksen muodostavat kuitenkin muun muassa PVO:n pohjoispuolella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden (Källviken) alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla sijaitsevat vuokratontit.

Kaupunki on edellä mainitun valtuuston päätöksen jälkeen helmikuussa 2015 lähettänyt vielä tiedotteen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisesta 1.1.2015. Tiedotteessa on pyydetty huvilatonttien omistajia palauttamaan joulukuun 2014 lopulla toimitettu vuokrasopimuskappale, jossa vuokran määrä 1.1.2015 alkaen on ollut kaupunginvaltuuston 15.12.2014 (§ 68) tekemän päätöksen mukainen.

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Asian valmistelu

Valittajien mukaan kysymyksessä olevaa asiaa "Huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteet" on valmisteltu eri pohjalta kuin mitä valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt. Koska päätös on tehty asiasisältöä valmistelematta, valtuuston jäsenillä ei ole voinut olla riittävästi edellytyksiä arvioida asiasta vuokralaisille aiheutuvia oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia. Valtuuston päätöksen valmistelu on valittajien mukaan siten ollut riittämätöntä.

Kaupunginvaltuusto on kokouksessaan 15.12.2014 käsitellyt edellä mainittua asiaa kaupunginhallituksen 5.12.2014 (§ 350) suorittaman valmistelun pohjalta hallinto-oikeuden kumottua päätöksellään 2.12.2014 valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95). Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asian valmistelu ei ole ollut puutteellista sen vuoksi, että valtuusto on vuosivuokran määräytymistä koskevan kohdan osalta äänestyksen jälkeen päätynyt kaupunginhallituksen ehdotuksesta poikkeavalle kannalle. Tämän vuoksi ja kun muuten otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöstä ei ole valmistelun puutteellisuuden johdosta syytä kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

2.3.2 Luottamuksensuoja

Valittajat ovat katsoneet, että luottamuksensuojan kannalta asiassa on otettava huomioon kaupungin uudelleenvuokrausprosessin aikana tekemät päätökset ja toimenpiteet, joiden pysyvyyteen vuokralaisilla on ollut oikeus luottaa. Kaupunki on pannut valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) täytäntöön lähettämällä 64 vuokralaiselle vuokrasopimukset allekirjoitettaviksi. Luottamuksensuojaperiaate huomioon ottaen kaupunki ei valittajien mukaan ole voinut myöhemmin korjata päätöstään lähettämällä uudet vuokrasopimukset.

Kuten edellä kohdasta 2.1.2 "Yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua sekä luottamuksensuojaa koskevat säännökset esitöineen" ilmenee, luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatetta sovellettaessa on arvioitava, millä edellytyksillä yksityinen voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Esillä olevassa asiassa on luottamuksensuojan osalta arvioitavana, onko valtuuston valituksenalaista päätöstä 15.12.2014 (§ 95) pidettävä lainvastaisena siitä syystä, että sillä loukattaisiin vuokramiesten oikeutettuja odotuksia valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) mukaiseen vuokratasoon.

Kuten edellä kohdasta 2.2 "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, kaupunginvaltuuston päätöksestä 11.11.2013 (§ 95) oli valitettu Vaasan hallinto-oikeuteen eikä se ollut saanut lainvoimaa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lainvoimaa vailla ollut valtuuston aikaisempi päätös, valtuuston päätöksen täytäntöönpanoon tai valtuuston päätöksessä tarkoitettujen uusien vuokrasopimusten solmimiseen liittyvät kaupunginhallituksen päätökset taikka muut vuokrasopimusten uusimiseen liittyvät kaupungin toimet eivät näissä oloissa ole voineet luoda vuokralaisille sellaisia oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia, jotka olisivat estäneet valtuustoa päättämästä vuokrasopimusten uusimisen periaatteista uudella tavalla sen jälkeen, kun valtuuston aikaisempi päätös oli hallinto-oikeudessa kaikilta osin kumottu.

Näillä perusteilla valtuuston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että päätös olisi luottamuksensuojaperiaatteen vastainen.

2.3.3 Päätöksen lainmukaisuus muutoin

2.3.3.1 Arvioinnin lähtökohdat vuokran määräytymisperusteiden osalta

Kuntalaissa tai muussakaan laissa ei ole säädetty siitä, millä hinnalla kunta saa myydä tai vuokrata omaisuuttaan. Kunnalla on lähtökohtaisesti itsehallintoonsa perustuen laaja harkintavalta päättää maa-alueidensa vuokraamisen ehdoista, mutta huomioon tulee kuitenkin ottaa hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuuden periaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus sekä harkintavallan väärinkäytön kielto. Siltä osin kuin kysymys ei ole maan vuokraamisesta taloudelliseen toimintaan, kunta voi lähtökohtaisesti harkintansa mukaan päättää vuokranmaksun perusteesta. Maanvuokrasopimuksen ehtojen kohtuullisuuden arvioiminen puolestaan on yksityisoikeudellinen kysymys, jota ei voida ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä.

2.3.3.2 Väitetty yhdenvertaisuusperiaatteen ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksen loukkaaminen

Valittajat ovat katsoneet, että valtuuston päätös on yhdenvertaisuusperiaatteen ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastainen, kun vuokran suuruus on määritelty ainoastaan perusvuokran ja pinta-alan perusteella ottamatta huomioon vuokrattujen tonttien pinta-alaan liittymättömiä laadullisia tekijöitä tai sitä, onko vuokralaiselle annettu mahdollisuus lunastaa vuokraamansa maa-alue.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtuuston valituksenalaisen päätöksen kaltaiset kunnan toimintaa esimerkiksi maanvuokrauksessa linjaavat päätökset liittyvät tavoitteiltaan olennaisesti yhdenvertaisuuteen ja tasapuoliseen kohteluun. Tämän kaltaisilla päätöksillä pyritään varmistamaan sitä, että kunnan käytäntö esimerkiksi vuokrasopimuksia tehtäessä tai uusittaessa säilyy johdonmukaisena. Jos yksittäisiä sopimuksia tehtäessä poiketaan periaatepäätöksen linjasta, poikkeamisen tulisi perustua tapauksen erityispiirteisiin.

Kunnalla on laaja harkintavalta sen linjatessa niitä periaatteita, joita se noudattaa päättäessään alueidensa vuokraamisesta yksityisille henkilöille huvilakäyttöön. Kunta voi esimerkiksi pyrkiä vuokran määräämiseen tontin ominaisuudet huomioon ottaen siten, että vuokran määrä perustuu kunkin yksittäisen tilanteen erilliseen arviointiin. Kunta voi kuitenkin käyttää myös tätä kaavamaisempia vuokran määräytymisen perusteita, kunhan perusteet eivät ole syrjiviä tai yhdenvertaisuusperiaatteen tai muiden hallintolain 6 §:n mukaisten oikeusperiaatteiden vastaisia, eikä toimivaltaa perusteista päätettäessä ole käytetty laille vieraassa tarkoituksessa.

Kristiinankaupungin valtuuston päättäessä huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista 11.11.2013 (§ 95) sen tarkoituksena oli ollut siirtyä vuokrien melko kaavamaisesta määräämisestä yksilöllisempään vuokrien määräämiseen. Hallinto-oikeuden kumottua tämän valtuuston päätöksen kokonaisuudessaan valtuusto teki periaatteista uuden päätöksen, jolla vuokrien ja maanvuokrasuhteen muiden ehtojen osalta palattiin niiden kaavamaisempaan määräytymiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kristiinankaupungin valtuusto on voinut päättää uudelleen vuokraamisen periaatteista kaavamaisella tavalla, vaikka sen tarkoituksena oli aiemmin ollut siirtyminen yksilöllisempään vuokran määräytymiseen, mikä tarkoitus ilmeni hallinto-oikeuden kumoamasta päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, että valittajat eivät ole tuoneet esille eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt, että asiaan kuulumattomat vaikuttimet olisivat olleet syynä valtuuston päätöksen saamaan sisältöön sen päättäessä huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista valituksenalaisella päätöksellään.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tasapuolisen kohtelun vaatimusta tai yhdenvertaisuusperiaatetta ole loukattu sillä, että vuokrien määräytyessä kaavamaisesti valtuuston päätöksellä hyväksyttyjen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden mukaan vuokrattujen maa-alueiden laadullisilla ominaisuuksilla tai vuokramiehen mahdollisuudella lunastaa alue itselleen, ei ole merkitystä vuokraa määrättäessä.

2.3.4 Johtopäätös

Edellä todetuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Asiassa oli kysymys pakolaisaseman lakkauttamista koskevasta valituslupahakemuksesta. Valituslupahakemus oli tullut vireille korkeimpaan hallinto-oikeuteen 5.1.2017 eli oikeusapulain 17 a §:ssä ja valtioneuvoston oikeusavun palkkioperusteista antaman asetuksen 7 a §:ssä säädettyjen asiakohtaista palkkiota koskevien säännösten voimaantulon jälkeen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ulkomaalaislain kansainvälistä suojelua koskevaan 6 lukuun sisältyvässä 107 §:ssä säädetyssä pakolaisaseman lakkauttamista koskevassa asiassa on kysymys mainituissa asiakohtaista palkkiota koskevissa säännöksissä säädetystä kansainvälistä suojelua koskevasta asiasta. Näin ollen avustajalle määrättiin maksettavaksi asiakohtainen palkkio.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Savonlinna

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 29.10.2015 nro 15/0329/4

Asian aikaisempi käsittely

Savonlinnan kaupunginvaltuusto on 22.12.2014 (§ 140) hyväksynyt kaupungin talousarvion vuodelle 2015 ja taloussuunnitelman vuosille 2015–2018 pöytäkirjasta ilmenevin muutoksin.

A on muiden ohella valittanut edellä mainitusta kaupunginvaltuuston päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan muun ohella siltä osin kuin siinä on kysymys Pakkaspirtin kuntaliitosinvestoinnin siirtämisestä vuodella eteenpäin. Lisäksi hän on vaatinut kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä tältä osin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt A:n valituksen talousarviopäätöksen investointimäärärahaa koskevista vaatimuksista.

Muun ohella A:n täytäntöönpanokieltoa koskeva hakemus on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

(---)

Pääasia

(---)

Talousarviopäätös ja investointimäärärahat

A on vaatinut talousarviopäätöstä kumottavaksi paitsi kirjastoautoa koskevilta osiltaan myös siltä osin kuin siinä on kysymys Pakkaspirtin kuntaliitosinvestoinnin siirtämisestä ja Särkilahden koulun investointirahan siirtämisestä vuodella eteenpäin. Hallinto-oikeus toteaa, että valittaja väittää toisin sanoen, että päätös tulee kumota lainvastaisena, koska talousarvioon ei ole sisällytetty tiettyjä investointimäärärahoja.

Edelleen valittaja on vedonnut siihen, että päätös on Punkaharjun kunnan, Kerimäen kunnan ja Savonlinnan kaupungin välisen kuntajakolain 8 §:n mukaisen yhdistymissopimuksen vastainen. Mainittujen kuntien kunnanvaltuustot ovat tehneet 2012 päätökset kuntaliitoksesta ja muutos on tullut voimaan 1.1.2013 alkaen. Yhdistymissopimuksessa on sovittu, että kuntajakomuutoksen lähtökohtana on kaikkien kuntien lähipalveluiden turvaaminen vähintään nykyisen tasoisena neljän vuoden ajan. Hallinto-oikeus toteaa tämän väitteen, oikeastaan valitusperusteen, johdosta, että kuntarakennelain 54 §:n 1 momentin nojalla sillä perusteella, että kunnan päätös on kuntajaon muuttamista koskevien perusteiden kuten yhdistymissopimuksen vastainen, voi valittaa vain ennen kyseisen kuntajaon voimaantuloa tehdyistä kunnan päätöksistä. Koska valituksenalainen päätös on tehty kuntajaon voimaantulon (1.1.2013) jälkeen, se ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että päätös on yhdistymissopimuksen vastainen. Yhdistymissopimuksen suunnitelmien sitovuus ei ole luonteeltaan oikeudellista, vaan poliittista. Hallinto-oikeus toteaa näin ollen, että kunnan harkintavaltaan on kuulunut se, millaisia investointieriä se on ottanut talousarvioon päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen kuntalain 65 §:n (578/2006) nojalla.

Valittajat ovat edelleen vedonneet siihen, että kuntalaisia ei ole kuultu kuntalain 27 §:n edellyttämällä tavalla. Hallinto-oikeus toteaa tämän väitteen, oikeastaan valitusperusteen, osalta, että kuntalain (365/1995) 27 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Pykälän 2 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan osallistumista ja vaikuttamista voidaan edistää erityisesti tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia sekä selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa. Kunnan talousarvio ja taloussuunnitelma ovat luonteeltaan yleisiä kunnan taloushallintoon, suunnitteluun ja määrärahojen jakamiseen liittyviä asiakirjoja, jotka hyväksytään säännönmukaisesti kerran vuodessa. Valituksenalaisen päätöksen luonne huomioiden hallinto-oikeus arvioi, että kuntalaisille ei ole tarvinnut järjestää erikseen kuulemistilaisuutta ennen kysymyksessä olevien hyväksymispäätösten tekemistä.

Valituksenalaista päätöstä ei tule näin ollen näiden väitteiden, oikeastaan valitusperusteiden, johdosta kumota, vaan valitus tulee näiltä osin hylätä.

Johtopäätös

(---)

A:n valitus tulee investointimäärärahaa koskevien vaatimustensa osalta hylätä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset huomioiden täytäntöönpanokieltoa koskeva hakemus raukeaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 ja 98 §

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Anu Koivuluoma ja Mirjami Paso, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin kysymys on Savonlinnan kaupungin päätöksestä siirtää Pakkaspirtin kuntaliitosinvestointi ja uudistanut tältä osin asiassa hallinto-oikeudessa esittämänsä.

Lisäksi A on vaatinut, että Savonlinnan kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 500 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Savonlinnan kaupunginvaltuusto on 22.12.2014 §:n 140 kohdalla tekemällään päätöksellä siirtänyt Pakkaspirtin kuntaliitosinvestointia vuodelle eteenpäin. Tehty päätös tulee kumota lainvastaisena, koska se ei ole kuntaa sitovan yhdistymissopimuksen mukainen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, että kuntaliitossopimusten suunnitelmien sitovuus ei ole oikeudellista vaan pelkästään poliittista.

Punkaharjun kunnan, Kerimäen kunnan ja Savonlinnan kaupungin välillä on solmittu kuntarakennelain (1698/2009) 8 §:n tarkoittama yhdistymissopimus. Savonlinnan kaupunginvaltuusto sekä Punkaharjun ja Kerimäen kunnanvaltuustot ovat 19.3.2012 tehneet yhteneväiset päätökset kuntaliitoksesta ja hyväksyneet kuntaliitoksen yhdistymissopimuksen, jonka mukaan Punkaharjun ja Kerimäen kunnat lakkaavat ja liittyvät osaksi Savonlinnan kaupunkia 1.1.2013.

Yhdistymissopimusta on noudatettava siitä alkaen, kun yhdistyvien kuntien valtuustot ovat hyväksyneet sopimuksen. Kuntarakennelain 9 §:ssä tarkoitettu kolmen vuoden määräaika umpeutuu siis 31.12.2015.

Periaate, että sopimukset on pidettävä, on yksi oikeusjärjestelmämme perusperiaatteita, jota on sovellettava myös hallinnollisissa asioissa. Kuntaliitossopimus siihen sisältyvine liitteineen, joita ovat muun muassa palvelurakennetta koskevat suunnitelmat sekä investointisuunnitelmat, muodostavat yhden kokonaisuuden, joiden sitovuuteen luottaen entinen Punkaharjun kunta on päätynyt vapaaehtoiseen kuntaliitokseen Savonlinnan kaupungin kanssa. Jos Itä-Suomen hallinto-oikeuden linjanveto siitä, ettei kuntaliitossopimuksen liiteaineistolla ole oikeudellista sitovuutta, pysyy voimassa, ei kuntaliitossopimuksilla ole lainsäätäjän niille antamaa merkitystä. Jos olennaisilla päätösten pohjana olevilla seikoilla ei ole sitovuutta, on Punkaharjun valtuusto tehnyt päätöksensä hyvän hallintokulttuurin vastaisesti harhaanjohtavien tietojen perusteella.

Yhdistymissopimuksen sivulla 6 on todettu, että Savonlinnan kaupunki sitoutuu toteuttamaan liitteen 6 mukaiset investoinnit liitteessä mainituilla ehdoilla. Kuntaliitosavustusta käytetään investointien kustannusten katteena. Pakkaspirtin investointi sisältyy mainittuun liitteeseen 6. Investointisuunnitelma on siten tullut laillisesti sitovaksi osaksi yhdistymissopimusta.

Kuntarakennelain 8 §:n 8 kohdan mukaan myös yhdistymissopimuksen liiteosiot ovat oikeudellisesti sitovia. Koska yhdistymisen kautta muodostuneessa uuden kunnan valtuustossa Punkaharjun alueelta olevat valtuutetut ovat vähemmistössä, heillä ei ole mahdollisuuksia normaalin kunnallisdemokratian keinoin varmistaa investointien toteutumista Punkaharjun alueella. Liittyneiden kuntien ja uuden kunnan eri alueiden tasapuolisen kohtelun takia investoinnit on toteutettava liittymissopimuksen mukaisesti, jollei niiden toteuttaminen investointiolosuhteiden muuttumisen tai muun sellaisen seikan takia tule mahdottomaksi. Savonlinnan kaupungin tekemä päätös jäädyttää investoinnit taloudellisilla perusteilla rikkoo tehtyä sopimusta vastaan ja asettaa kuntalaiset eriarvoiseen asemaan.

Tehdylle päätökselle ei ole saatu yhdistymissopimuksen edellyttämää Punkaharjun aluejohtokunnan suostumusta.

Savonlinnan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on viitannut kuntarakennelain 54 §:n 1 momenttiin ja todennut yhtyvänsä hallinto-oikeuden näkemykseen siitä, että koska valituksenalainen päätös on tehty kuntajaon voimaantulon jälkeen, se ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että päätös olisi yhdistymissopimuksen vastainen.

Yhdistymissopimuksen suunnitelmien sitovuus ei ole luonteeltaan oikeudellista, vaan poliittista. Tämä on myös todettu Kuopion hallinto-oikeuden 21.3.2014 antamassa lainvoimaisessa päätöksessä 14/0069/4. Hallinto-oikeus on ottanut kantaa yhdistymissopimuksen palvelurakennetta koskevien suunnitelmien sitovuuteen. Hallinto-oikeus hylkäsi päätöksellään valituksen, jossa muun muassa Kerimäen vuodeosaston siirtoa pidettiin yhdistymissopimuksen vastaisena. Lisäksi hallinto-oikeus on todennut, että sopimuksen sitovuus on myös luonteeltaan poliittista.

Näin ollen kunnan harkintavaltaan kuuluu se, millaisia investointieriä se on ottanut talousarvioon päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen kuntalain 65 §:n (578/2006) nojalla.

Investointien ollessa osa palvelusuunnitelmissa mainittuja yhdistymisen jälkeen edellytettyjä investointeja kaupunginvaltuustolla on ollut oikeus laatia hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti talousarvio siinä muodossa, että investointeja siirretään vuodelle 2016. Päätös ei siten ole ollut lainvastainen tai syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasian ratkaisu

1.1 Asiakirjoista saatu selvitys

Savonlinnan kaupunginvaltuusto on 22.12.2014 (§ 140) päättäessään hyväksyä kaupungin talousarvion vuodelle 2015 ja taloussuunnitelman vuosille 2015–2018 päättänyt myös hyväksyä talousarvion investointiosan kohdassa 8313 Punkaharjun Pakkaspirtin urheilukeskukselle varatun 100 000 euron kuntaliitosinvestoinnin siirtämisen vuodella eteenpäin.

A on katsonut, että kaupunginvaltuuston päätös on edellä todetulta osalta Kerimäen ja Punkaharjun kuntien sekä Savonlinnan kaupungin tekemän kuntajakolain (1698/2009) 8 §:ssä tarkoitetun yhdistymissopimuksen vastainen. Yhdistymissopimuksen mukaan sopimus tulee voimaan ja sitoo sopimusosapuolia siitä alkaen, kun kaikkien kuntien valtuustot ovat hyväksyneet sopimuksen. Sopimusta on noudatettava kuntajakolain 9 §:n mukaisesti siihen saakka, kun kuntien yhdistymisen voimaantulosta on kulunut kolme vuotta, jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen osoittaudu mahdottomaksi sopimuksen voimassaoloaikana.

Mainittujen kuntien kunnanvaltuustot ovat tehneet vuonna 2012 päätökset kuntaliitoksesta ja muutos on tullut voimaan 1.1.2013 alkaen siten, että Kerimäen ja Punkaharjun kunnat ovat lakanneet ja liittyneet osaksi Savonlinnan kaupunkia.

Yhdistymissopimuksen mukaan kuntajaon muutoksen lähtökohtana on kaikkien kuntien lähipalvelujen turvaaminen vähintään nykytasoisina neljän vuoden ajan. Sopimuksen mukaan sen liitteenä olevia palvelusuunnitelmia voidaan muuttaa aluejohtokunnan suostumuksella.

Yhdistymissopimuksen kohdassa ”Yhdistyneen kunnan investoinnit” on todettu, että Savonlinnan kaupunki sitoutuu toteuttamaan liitteen 6 mukaiset investoinnit liitteessä mainituilla ehdoilla ja että kuntaliitosavustusta käytetään mainittujen investointien kustannusten katteena. Pakkaspirtin urheilukeskuksen investointi sisältyy yhdistymissopimuksen liitteeseen 6. Yhdistymissopimuksen liitteessä 6 on sovittu Punkaharjulle tehtävistä investoinneista ja siinä on varattu Pakkaspirtin urheilukeskuksen kehittämiseen 100 000 euroa vuodelle 2015 ja 100 000 euroa vuodelle 2016.

A on valituksessaan todennut, että koska yhdistymissopimuksessa kuntarakennelain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan on sovittava yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen ja lähipalvelujen järjestämisen periaatteista, myös sopimuksen liiteosiot ovat oikeudellisesti sitovia. Tämän vuoksi ja kun kaupunginvaltuuston päätökselle ei edellä todetun investoinnin siirtämisen osalta ole saatu aluejohtokunnan suostumusta, kaupunginvaltuuston päätös on valituksenalaiselta osalta yhdistymissopimuksen vastainen.

Savonlinnan kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa erääseen Kuopion hallinto-oikeuden päätökseen viitaten katsonut, että suunnitelmien sitovuus ei ole luonteeltaan oikeudellista vaan poliittista ja että yhdistymissopimuksen sitovuus on myös luonteeltaan poliittista. Investointien ollessa osa palvelusuunnitelmissa mainittuja yhdistymisen jälkeen edellytettyjä investointeja kaupunginvaltuustolla on ollut oikeus laatia hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti talousarvio siinä muodossa, että investointeja siirretään vuodelle 2016.

1.2 Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Kuntajakolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetulla lailla (478/2013) kuntajakolain (1698/2009) 8 §:n 1 momenttia on muutettu lisäämällä sen 8 kohtaan lähipalvelujen järjestämisen periaatteista sopiminen. Samalla lain nimike on muutettu kuntarakennelaiksi.

Kuntarakennelain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan kunnat tekevät kuntien yhdistymisestä yhdistymissopimuksen, jossa on sovittava muun ohella yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen ja lähipalvelujen järjestämisen periaatteista.

Edellä mainittu kuntarakennelain säännös on tullut voimaan 1.7.2013, joten se ei ole ollut voimassa silloin, kun Kerimäen ja Punkaharjun kuntien sekä Savonlinnan kaupungin välinen yhdistymissopimus on tullut voimaan eikä myöskään silloin, kun kuntajaon muutos on tullut voimaan. Tuolloin voimassa olleen kuntajakolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan kunnat tekevät kuntien yhdistymisestä yhdistymissopimuksen, jossa on sovittava yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen periaatteista.

Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan yhdistymissopimusta on noudatettava siitä alkaen, kun yhdistyvien kuntien valtuustot ovat hyväksyneet sopimuksen. Sopimusta on noudatettava siihen saakka, kun kuntien yhdistymisen voimaantulosta on kulunut kolme vuotta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen tule aikaisemmin mahdottomaksi. Pykälän 2 momentin mukaan yhdistymissopimusta voidaan muuttaa kuntien valtuustojen yhtäpitävillä päätöksillä kuntien yhdistymisen voimaantuloon saakka, jos olosuhteet muuttuvat niin, että jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen olisi ilmeisen epätarkoituksenmukaista.

Aikaisemman kuntajakolain (1196/1997) muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 264/2004 vp) on aikaisemmin voimassa olleen 9 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu mm. seuraavaa:

Pykälän mukaan kunnilla olisi uuden kunnan perustamista tarkoittavan tai kuntien määrää vähentävän kuntajaon muutoksen perusteella velvollisuus laatia hallinnon ja palveluiden järjestämissopimus sekä laatia suunnitelma, miten kuntien palvelurakenteita sovitetaan yhteen taloudellisuuden ja tehokkuuden parantamiseksi. Suunnitelmassa olisi linjattava, miten kuntaa kehitetään kuntajaon muutoksen jälkeen palveluiden saatavuuden ja laadullisen kehityksen turvaamiseksi.

Suunnitelmassa olisi esitettävä, miten aiemmin erillään olleet kuntien henkilöstövoimavarat ja muut resurssit käytetään tehokkaammin yhdistyneen kunnan kehittämiseen asukkaiden tarpeita vastaavasti. Hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus olisi lähtökohtaisesti sitova ei kuitenkaan siltä osin kuin sopimukseen liitetään muita kuin hallintoa ja palveluja koskevia asioita. Sopimuksessa tulisi siten erotella sitovat kuntajakolain mukaiset kohdat muista ehdoista. Sopimuksen sitovuus koskisi vain hallinnon ja palveluiden sisäistä järjestämistä eikä palveluja kunnalle järjestäviä tahoja. Suunnitelma ei olisi sitova.

Kuntajakolain (1698/2009) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 125/2009 vp) 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun muassa seuraavaa:

Voimassa olevan lain 9 §:n mukaista hallinnon ja palvelujen järjestämissopimusta koskevat säännökset ehdotetaan kokonaan uudistettavaksi. Sopimusta ehdotetaan kutsuttavaksi sen uutta luonnetta paremmin kuvaavasti yhdistymissopimukseksi. Yhdistymissopimuksen muutosprosessia ohjaavaa vaikutusta vahvistettaisiin täsmentämällä sopimuksen sisältöä ja sitovuutta ennen kuin valtioneuvosto päättää kuntien yhdistymisestä. Tämä mahdollistaisi muutosprosessia koskevien ja yhdistyviä kuntia oikeudellisesti sitovien ratkaisujen tekemisen nykyistä aikaisemmassa vaiheessa. Säännösten tarkoituksena olisi muun ohella hillitä menoja lisäävien päätösten tekoa yhdistyvissä kunnissa ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa.

Yhdistymissopimuksen vähimmäissisällöstä säädettäisiin ehdotetun 8 §:n 1 momentissa nykyistä yksityiskohtaisemmin. ---

Muilta osin yhdistymissopimuksen sisältö olisi yhdistyvien kuntien harkinnassa. Sopimuksen sisältöä ei enää laissa sidottaisi hallinnon ja palvelujen järjestämiseen muutoksen kohteena olevalla alueella. Siten kunnat voisivat ottaa sopimukseen määräyksiä sellaisista luonteeltaan valtuuston päätösvaltaan kuuluvista asioista, jotka kunnat katsovat tarkoituksenmukaiseksi ottaa yhdistymisprosessissa huomioon.

Ehdotetun 9 §:n mukaan yhdistymissopimus sitoisi kuntia heti kuntien valtuustojen hyväksyttyä sen. Muun muassa sopimusmääräyksillä palvelujärjestelmän yhteensovittamisen ja talouden hoidon periaatteista sekä yhdistymishallituksen toimivallasta ja yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa voitaisiin siten ohjata muutosprosessia nykyistä tehokkaammin jo ennen valtioneuvoston päätöstä kuntien yhdistymisestä ja kuntajaon muutoksen voimaantuloa.

1.3 Oikeudellinen arviointi

Esillä olevassa asiassa on ratkaistava, onko edellä kohdassa ”Asiakirjosta saatu selvitys” mainittua yhdistymissopimusta siltä osin kuin Savonlinnan kaupunki on sopimuksessa sitoutunut toteuttamaan liitteen 6 mukaiset investoinnit liitteessä mainituilla ehdoilla sekä liitettä 6 pidettävä oikeudellisesti sitovana ja onko Savonlinnan kaupunginvaltuuston talousarviopäätöstä 22.12.2014 (§ 10) tämän vuoksi pidettävä yhdistymissopimuksen vastaisena siltä osin kuin valtuusto on ilman aluejohtokunnan suostumusta päättänyt hyväksyä vuoden 2015 talousarvion investointiosan kohdassa 8313 Punkaharjun Pakkaspirtin urheilukeskukselle varatun 100 000 euron kuntaliitosinvestoinnin siirtämisen vuodella eteenpäin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhdistyssopimuksessa on kohdan ”Yhdistyneen kunnan investoinnit” alla oikeudellisesti sitovasti sovittu siitä, että Savonlinnan kaupunki sitoutuu toteuttamaan liitteen 6 mukaiset investoinnit liitteessä mainituilla ehdoilla ja että kuntaliitosavustusta käytetään investointien kustannusten katteena. Valituksenalainen kaupunginvaltuuston talousarviopäätös on myös tehty yhdistymissopimuksen ollessa vielä voimassa. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että sillä perusteella, että kaupunginvaltuusto on vuoden 2015 talousarvion hyväksymisen yhteydessä ainoastaan päättänyt siirtää edellä todettua yhdistymissopimuksen liitteessä 6 mainittua investointia vuodella eteenpäin, valtuuston päätös ei sisällöllisesti ole puheena olevan yhdistyssopimuksen edellä mainitun kohdan vastainen. Kaupunginvaltuusto on päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen kuntalain 65 §:ään (578/2006) perustuvan budjettivaltansa nojalla voinut päättää kyseisen investoinnin siirtämisestä. Päätös ei siten ole kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Näillä perusteilla ja siltä osin kuin A:n on katsottava uudistaneen valituksessa hallinto-oikeudelle esitetyn valitusperusteen siitä, ettei kunnan asukkaita ole kuultu kuntalain 27 §:n edellyttämällä tavalla, hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteluilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Hyvinkään kaupunginhallitus oli 2.3.2015 asettanut vaalilautakunnat 19.4.2015 toimitettavia eduskuntavaaleja varten jakaen vaalilautakuntien jäsenten ja varajäsenten paikat puolueiden vuoden 2011 eduskuntavaaleissa Hyvinkäällä saaman äänimäärän perusteella.
Kaupunginhallitus oli vaalilautakuntien kokoonpanosta päättäessään valinnut vaalilautakuntiin varsinaisiksi jäseniksi kaksi edustajaa samoista puolueista Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n jäädessä ainoana puolueena ilman varsinaisen jäsenen paikkaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaalilain 15 §:n 2 momentti edellyttää eduskuntavaalien yhteydessä sitä, että asetettavaan vaalilautakuntaan ei voida valita useampaa samaa puoluetta edustavaa varsinaista jäsentä, jos samalla jokin kyseisessä vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettanut ja vaalilautakuntaan edustajaehdokkaan nimennyt puolue jäisi vaille edustusta vaalilautakunnan varsinaisissa jäsenissä. Vastaava vaatimus koski vaalilautakunnan varajäsenten valintaa. Korkein hallinto-oikeus katsoi lisäksi, että jos asetettavia vaalilautakuntia on useita, on pyrittävä siihen, että kukin edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettanut puolue saa edustajansa ainakin johonkin asetettavista vaalilautakunnista.
Kaupunginhallituksen päätös oli vaalilain 15 §:n 2 momentin vastainen ja siten kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi kaupunginhallituksen valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla kaupunginhallituksen päätös 2.3.2015 ja kaupunginhallituksen oikaisuvaatimuspäätös 23.3.2015 oli kumottu.

Vaalilaki 15 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 9.9.2015 nro 15/0697/2

Asian aikaisempi käsittely

Hyvinkään kaupunginhallitus oli 2.3.2015 (§ 48) nimennyt 19.4.2015 toimitettavia eduskuntavaaleja varten vaalilautakuntien ja vaalitoimikuntien jäsenet ja varajäsenet esittelijän muutetun esityksen mukaisesti. Päätöksen esittelytekstissä on muun ohessa todettu, että vaalilautakuntien ja -toimikuntien paikat on jaettu puolueille vuoden 2011 eduskuntavaalien Hyvinkäällä toteutuneen tuloksen mukaan.

Kaupunginhallitus on päätöksellään 23.3.2015 (§ 52) hylännyt Suomen Kommunistisen puolueen (SKP) Hyvinkään osaston oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta kaupunginhallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on Suomen Kommunistinen puolue r.p:n Hyvinkään osaston / A:n valituksesta kumonnut Hyvinkään kaupunginhallituksen päätökset 2.3.2015 (§ 48) ja 23.3.2015 (§ 52).

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Vaalilain 15 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on hyvissä ajoin ennen vaaleja asetettava: 1) kutakin äänestysaluetta varten vaalilautakunta, johon kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja kolme muuta jäsentä sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään kolme; sekä 2) laitoksessa toimitettavaa ennakkoäänestystä varten yksi tai useampi vaalitoimikunta, joihin kuhunkin kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja yksi muu jäsen sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään kolme. Saman pykälän 2 momentin mukaan sekä vaalilautakunnan ja vaalitoimikunnan jäsenten että niiden varajäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa asianomaisessa vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita puoluerekisteriin merkittyjä puolueita. Kunnallisvaaleissa jäsenten ja varajäsenten tulee kuitenkin vastaavasti edustaa kunnassa edellisissä kunnallisvaaleissa ehdokkaita asettaneita äänestäjäryhmiä. Vaalilautakunnan varajäsenet ja vaalitoimikunnan varajäsenet laitoksissa toimitettavaa ennakkoäänestystä varten on asetettava siihen järjestykseen, jossa he tulevat jäsenten sijaan. Vaaleissa ehdokkaana oleva ei voi olla vaalitoimikunnan jäsenenä eikä varajäsenenä.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Kaupunginhallitus on päätöksellään 2.3.2015 § 48 asettanut Hyvinkään kaupungin äänestysalueille vaalilautakunnat vuoden 2015 eduskuntavaaleja varten. Valituksessa on katsottu, että vaalilautakuntien varsinaisten jäsenten paikkoja ei ole jaettu puolueiden kesken siten kuin vaalilain 15 §:n säännöksessä edellytetään, koska samasta puolueesta on valittu useisiin vaalilautakuntiin kaksi edustajaa varsinaisiksi jäseniksi Suomen Kommunistinen Puolue r.p.:n jäädessä kokonaan ilman varsinaisen jäsenen paikkaa. Valituksen mukaan vaalilautakunnan paikkoja ei voi jakaa suoraan puolueiden edellisissä eduskuntavaaleissa (2011) saamien ääniosuuksien mukaan.

Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan ehdokkaita vaalilautakuntiin oli pyydetty edellisissä eduskuntavaaleissa Uudenmaan vaalipiirissä edustettuina olleilta puolueilta. Ehdokkaita oli saatu kahdeksalta puolueelta, joita olivat Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n lisäksi Kansallinen Kokoomus r.p., Suomen Sosialidemokraattinen Puolue r.p., Perussuomalaiset r.p., Vihreä liitto r.p., Vasemmistoliitto r.p., Suomen Keskusta r.p. ja Suomen Kristillisdemokraatit r.p. Kaupunginhallituksen mukaan vaalilautakuntien paikat oli jaettu puolueille vuoden 2011 eduskuntavaalien Hyvinkäällä toteutuneen tuloksen mukaisesti. Lausunnon liitteestä ilmenee, että Kansallinen Kokoomus r.p:n ääniosuus annetuista äänistä on ol-lut noin 25 %, Suomen Sosialidemokraattinen Puolue r.p:n noin 24 %,

Perussuomalaiset r.p:n noin 22 %, Vihreä liitto r.p:n, Vasemmistoliitto r.p:n ja Suomen Keskusta r.p:n noin 7–8 % sekä Suomen Kristillisdemokraatit r.p:n 2,9 % ja Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n 0,4 %.

Kaupunginhallitus oli valinnut vuoden 2015 eduskuntavaaleja varten 15 vaalilautakuntaa. Kuhunkin vaalilautakuntaan oli valittu viisi jäsentä ja kolme varajäsentä. Jäseniä on siten ollut yhteensä 120, joista puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat mukaan lukien varsinaisia jäseniä 75 ja varajäseniä 45. Valituksenalaisen päätöksen § 52 liitteestä ilmenee, että äänestysalueen 1 vaalilautakuntaan varsinaisiksi jäseniksi oli valittu kaksi edustajaa Kansallinen Kokoomus r.p:sta ja kaksi edustajaa Perussuomalaiset r.p:sta, äänestysalueen 4 vaalilautakuntaan varsinaisiksi jäseniksi kaksi edustajaa Suomen Kristillisdemokraatit r.p:sta ja kaksi jäsentä Suomen Sosialidemokraattinen Puolue r.p:sta sekä äänestysalueiden 2, 8, 12 ja 14 vaalilautakuntiin kuhunkin kaksi Kansallinen Kokoomus r.p:n edustajaa varsinaisiksi jäseniksi. Varsinaisiksi jäseniksi äänestysalueiden 7, 10, 11 ja 13 vaalilautakuntiin oli valittu kuhunkin kaksi Suomen Sosialidemokraattinen Puolue r.p:n edustajaa ja äänestysalueiden 6 ja 9 vaalilautakuntiin kuhunkin kaksi Perussuomalaiset r.p:n edustajaa. Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n edustajia on valittu varajäseniksi äänestysalueiden 1, 3, 5 ja 11 vaalilautakuntiin yksi kuhunkin.

Vaalilain 15 §:n 2 momentin mukaan sekä vaalilautakunnan jäsenten että niiden varajäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa asianomaisessa vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita puoluerekisteriin merkittyjä puolueita. Lain sanamuodosta ilmenee, että siinä tarkoitettua vaalilautakuntien poliittista edustavuutta tarkastellaan erikseen jäsenten ja varajäsenten osalta.

Säännöksen sääntelyn tarkoituksena on poliittisen edustavuuden turvaaminen vaalilautakunnassa. Lähtökohtaisesti tämän voidaan katsoa edellyttävän, että ehdotuksia jäseniksi ja varajäseniksi lautakuntaan tehneet puolueet ovat lautakunnassa edustettuina mahdollisimman tasapuolisesti. Mainitussa lainkohdassa ei ole nimenomaisesti kielletty, että puolueiden edellisissä eduskuntavaaleissa saamaa kannatusta ei voisi ottaa huomioon vaalilautakunnan kokoonpanossa. Lähtökohtaisesti tällaiselle menettelylle ei siis ole estettä. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa mikään asianomaisista puolueista ei ole jäänyt kokonaan vaille paikkaa. Vaalilautakuntiin on kuitenkin valittu edellä mainitulla tavalla varsinaiseksi jäseneksi kaksi edustajaa samoista puolueista Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n jäädessä ainoana puolueena ilman varsinaisen jäsenen paikkaa.

Hallinto-oikeus katsoo asiassa saadun selvityksen perusteella, että vaalilautakuntien kokoonpanosta päätettäessä ei ole otettu huomioon vaalilain 15 §:n 2 momentin vaatimusta siitä, että varsinaisten jäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita puoluerekisteriin merkittyjä puolueita. Sillä kaupunginhallituksen esittämällä seikalla, että vaalilautakuntia on sittemmin täydennetty eikä Suomen Kommunistinen Puolue r.p. ole tuolloin esittänyt ehdokasta, ei ole merkitystä valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa.

Kaupunginhallituksen päätökset ovat valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaiset.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Kaija Sarasma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hyvinkään kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt vaatimuksensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n Hyvinkään osaston (myöhemmin SKP) valitus ei ole miltään osin kohdistunut vaalitulokseen, vaan kunnanhallituksen harkintavaltaan vaalilautakunnan kokoonpanoa määrättäessä ja demokratian toteutumiseen pienpuolueiden ja oppositiopuolueiden osalta tätä valintaa tehtäessä. Kyse on näin ollen vaalilain 15 §:n sanamuodon oikeasta tulkinnasta.

Vaalilain 15 §:ssä edellytetään, että vaalilautakuntien ja vaalitoimikuntien jäsenet edustavat mahdollisuuksien mukaan asianomaisessa vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita puoluerekisteriin merkittyjä puolueita.

Paikkajakoa harkittaessa kaikkien puolueiden etu tulee tasapuolisesti ottaa huomioon. Lain sanamuodossa ei ole määritelty, miten tasapuolisuus toteutetaan paikkajaossa. Vaalilain ainoa ohje on, että varsinaisten jäsenten ja varajäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita puoluerekisteriin merkittyjä puolueita.

Hyvinkään kaupungissa vaalilautakuntiin on nimetty puheenjohtaja, varapuheenjohtaja sekä kolme varsinaista jäsentä. Varajäseniä on nimetty kolme sijaantulojärjestyksessä eli varajäsenet eivät ole henkilökohtaisia. Hyvinkään kaupungissa on 15 äänestysaluetta, joten varsinaisia jäseniä on nimetty 75 ja varajäseniä 45.

Hyvinkään kaupunginhallitus on varsinaisia ja varajäseniä valittaessa noudattanut vaalilain säännöksiä. Lain sanamuoto "mahdollisuuksien mukaan" pitää sisällään myös harkinnan. Tätä kaupunginhallituksen harkintavaltaa kuitenkin ohjaavat ja rajaavat hyvän hallinnon periaatteet, jotka asettavat viranomaisten toiminnalle vähimmäisvaatimukset. Kunnanhallitus ei esimerkiksi voi tarkoitussidonnaisuusperiaatteen vastaisesti käyttää harkintavaltaansa väärin.

Käsiteltävässä tapauksessa tärkeä harkintaa ohjaava oikeusperiaate on ehdokkaita asettaneiden puolueiden yhdenvertainen ja tasapuolinen kohtelu. Yhdenvertaisuutta ja tasapuolisuutta voidaan tarkastella kahdesta näkökulmasta:

1. Onko jokaiselle puolueelle taattava yksi paikka siitä riippumatta, onko puolue saanut neljänneksen äänistä vai 0,4 prosenttia äänistä?

2. Onko oikeudenmukaisempaa, että puolueen vaalitulos ja äänestäjiltä saama luottamus otetaan huomioon paikkajaossa niin, että puolueelle jaetaan paikkoja niiden edellisissä vaaleissa saaman äänimäärän suhteessa?

Hyvinkään kaupunginhallituksen näkemys on, että lain sanonta "mahdollisuuksien mukaan" jättää asian tältä osin kunkin kunnan harkintaan. Mikäli lainsäätäjä olisi halunnut, että jokaiselle puolueelle on edellisten vaalien vaalituloksesta riippumatta aina annettava yksi paikka, lain sana- muoto olisi kirjoitettu ehdottomampaan muotoon. On ollut oikeudenmukaista, että vaalilautakuntapaikat on jaettu eduskuntavaalien toteutuneen tuloksen mukaisesti niin, että enemmän ääniä saaneet ovat saaneet paikkoja vaalimenestyksen suhteessa.

SKP:n edellisissä vaaleissa saama kannatusprosentti on ollut 0,4, mikä ei ole riittänyt varsinaisen jäsenen paikkaan. Tosiasiassa varsinaisena vaalipäivänä vaalityöskentelyyn osallistuvat myös varajäsenet. Näin demokratia on toteutunut kaikkien puolueiden osalta. Valitukseen liitetyistä työvuorolistoista ilmenee, että myös SKP:n edustajat ovat osallistuneet tasavertaisesti vaalilautakuntien työhön. Tämä on ollut vakiintunut käytäntö jo usean vaalin ajan. SKP:n edustajat ovat omalta osaltaan voineet toimia vaalivirkailijoina ja varmistua vaalien rehellisyydestä.

Hyvinkään kaupunki joutui täydentämään valintoja useamman kerran 2.3.2015 tehdyn päätöksen jälkeen. Myös SKP:n edustajilla on ollut mahdollisuus tulla valituksi varsinaiseksi jäseneksi, mutta pyydettyjä ehdokkaita ei ole saatu täydennyspäätöksiä varten. Lisäksi myös SKP:tä on pyydetty nimeämään naispuolinen ehdokas äänestysalueen 4 puheenjohtajan paikalle, mutta ehdokasta ei ole esitetty.

Yhtenä vaaleja koskevana näkökulmana on myös otettava huomioon, että varsinaisia jäseniä valitaan puheenjohtajisto mukaan lukien 75 ja varajäseniä 45. Koska varajäsenet eivät ole henkilökohtaisia varajäseniä, ei myöskään ole mahdollista, että kaikkien puolueiden edustajat tulevat yhdenmukaisesti nimetyiksi sekä varsinaiseksi jäseniksi että varajäseniksi. Toisin kuin kunnallisten toimielinten vaaleissa, vaalilautakuntien varajäsenet eivät myöskään edusta samaa puoluetta kuin varsinainen jäsen. Varsinaiset ja varajäsenet on valittu erikseen vaalilain edellyttämällä tavalla puolueiden välinen tasapuolisuus huomioon ottaen.

Vaalilain 15 §:ssä ei ole määrätty, että jokaiselle eduskuntavaaleissa edustettuna olleelle puolueelle olisi annettava paikka vaalilautakunnassa riippumatta sen edellisissä vaaleissa saamasta kannatuksesta. Hyvinkään kaupunginhallitus on harkinnut oikeudenmukaiseksi jakaa paikat puolueiden edellisissä vaaleissa saaman äänimäärän suhteessa. Vaalilautakuntien käytännön toiminnan, demokratian toteutumisen ja puolueiden yhdenvertaisen kohtelun kannalta on kuitenkin olennaista, että varajäsenet ovat osallistuneet vakiintuneen käytännön mukaisesti yhdessä varsinaisten jäsenten kanssa varsinaisen vaalipäivän työhön. Näin toimien menettely on tasapuolista myös niille puolueille, jotka ovat esittäneet ehdokkaita vaalilautakuntiin, mutta ovat edellä mainitun laskukaavan mukaisesti saaneet varajäsenen paikan.

Käytetty laskentamalli takaa oikeudenmukaisen kohtelun kaikille. On todennäköistä, että valintaprosessin toteutuessa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti vaalilautakuntien valinta tulisi entistä haasteellisemmaksi.

Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n Hyvinkään osasto / A on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus hylätään.

Tasapuolisena kohteluna ei voida pitää sitä, että Hyvinkäällä nimettiin vaalilautakuntien jäseniä useampia samasta puolueesta samaan vaalilautakuntaan varsinaisiksi jäseniksi. Kaupunginhallituksen kanta on ristiriidassa vaalilain 15 §:n 2 momentin kanssa.

SKP:n Hyvinkään osastolta pyydettiin ehdokkaita, ja osasto asetti vaalilautakuntiin neljä ehdokasta, jotka valittiin kaikki varajäseniksi vaalilautakuntiin, vaikka useissa lautakunnissa oli useita varsinaisia jäseniä samasta puolueesta.

Esillä olevassa asiassa ei ole kysymys vain vaalilain yksityiskohtaisesta tarkastelusta, vaan osasta kansalaisyhteiskunnan säilyttämistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Vaalilain 15 §:n (496/2013) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on hyvissä ajoin ennen vaaleja asetettava: 1) kutakin äänestysaluetta varten vaalilautakunta, johon kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja kolme muuta jäsentä sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään kolme; sekä 2) laitoksessa toimitettavaa ennakkoäänestystä varten yksi tai useampi vaalitoimikunta, joihin kuhunkin kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja yksi muu jäsen sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään kolme.

Saman pykälän 2 momentin mukaan sekä vaalilautakunnan ja vaalitoimikunnan jäsenten että niiden varajäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa asianomaisessa vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita puoluerekisteriin merkittyjä puolueita. Kunnallisvaaleissa jäsenten ja varajäsenten tulee kuitenkin vastaavasti edustaa kunnassa edellisissä kunnallisvaaleissa ehdokkaita asettaneita äänestäjäryhmiä. Vaalilautakunnan varajäsenet ja vaalitoimikunnan varajäsenet laitoksissa toimitettavaa ennakkoäänestystä varten on asetettava siihen järjestykseen, jossa he tulevat jäsenten sijaan. Vaaleissa ehdokkaana oleva ei voi olla vaalitoimikunnan jäsenenä eikä varajäsenenä.

Asiakirjoista saatu selvitys

Hyvinkään kaupunginhallitus on päätöksellään 2.3.2015 (§ 48) asettanut Hyvinkään kaupungin äänestysalueille vaalilautakunnat ja vaalitoimikunnan vuoden 2015 eduskuntavaaleja varten. Ehdokkaita vaalilautakuntiin ja -toimikuntaan oli pyydetty Uudenmaan vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneilta puolueilta. Ehdokkaita oli saatu kahdeksalta puolueelta, joita olivat Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n lisäksi Kansallinen Kokoomus r.p., Suomen Sosialidemokraattinen Puolue r.p., Perussuomalaiset r.p., Vihreä liitto r.p., Vasemmistoliitto r.p., Suomen Keskusta r.p. ja Suomen Kristillisdemokraatit r.p.

Kaupunginhallitus oli valinnut vuoden 2015 eduskuntavaaleja varten 15 vaalilautakuntaa sekä vaalitoimikunnan. Kuhunkin vaalilautakuntaan oli valittu viisi jäsentä ja kolme varajäsentä. Jäseniä on siten ollut yhteensä 120, joista puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat mukaan lukien varsinaisia jäseniä 75 ja varajäseniä 45. Kaupunginhallituksen oikaisuvaatimuspäätöksen 23.3.2015 (§ 52) liitteestä ilmenee, että äänestysalueen 1 vaalilautakuntaan varsinaisiksi jäseniksi oli valittu kaksi edustajaa Kansallinen Kokoomus r.p:sta ja kaksi edustajaa Perussuomalaiset r.p:sta, äänestysalueen 4 vaalilautakuntaan varsinaisiksi jäseniksi kaksi edustajaa Suomen Kristillisdemokraatit r.p:sta ja kaksi jäsentä Suomen Sosialidemokraattinen Puolue r.p:sta sekä äänestysalueiden 2, 8, 12 ja 14 vaalilautakuntiin kuhunkin kaksi Kansallinen Kokoomus r.p:n edustajaa varsinaisiksi jäseniksi. Varsinaisiksi jäseniksi äänestysalueiden 7, 10, 11 ja 13 vaalilautakuntiin oli valittu kuhunkin kaksi Suomen Sosialidemokraattinen Puolue r.p:n edustajaa ja äänestysalueiden 6 ja 9 vaalilautakuntiin kuhunkin kaksi Perussuomalaiset r.p:n edustajaa. Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n edustajia on valittu varajäseniksi äänestysalueiden 1, 3, 5 ja 11 vaalilautakuntiin yksi kuhunkin.

Kaupunginhallituksen päätöksistä ilmenee, että vaalilautakuntien paikat oli jaettu puolueille vuoden 2011 eduskuntavaalien Hyvinkäällä toteutuneen tuloksen mukaisesti. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon liitteestä ilmenee, että Kansallinen Kokoomus r.p:n ääniosuus annetuista äänistä on ollut noin 25 prosenttia, Suomen Sosialidemokraattinen Puolue r.p:n noin 24 prosenttia, Perussuomalaiset r.p:n noin 22 prosenttia, Vihreä liitto r.p:n, Vasemmistoliitto r.p:n ja Suomen Keskusta r.p:n noin 7–8 prosenttia sekä Suomen Kristillisdemokraatit r.p:n 2,9 prosenttia ja Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n 0,4 prosenttia.

Suomen Kommunisten Puolue r.p:n Hyvinkään osaston mukaan vaalilautakuntien paikkojen jakaminen suoraan puolueiden edellisissä eduskuntavaaleissa saaman ääniosuuden mukaan on lainvastaista. Hyvinkään vaalilautakuntien varsinaisten jäsenten paikkojen jakamisessa ei ole noudatettu vaalilain 15 §:ää eikä oikeusministeriön vaaliohjeita, kun SKP:n edustajat on nimetty ainoastaan varajäseniksi.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistava, onko kaupunginhallitus vaalilautakuntien kokoonpanosta päättäessään ja valitessaan vaalilautakuntiin edellä todetulla tavalla varsinaisiksi jäseniksi kaksi edustajaa samoista puolueista Suomen Kommunistinen Puolue r.p:n jäädessä ainoana puolueena ilman varsinaisen jäsenen paikkaa jättänyt ottamatta huomioon vaalilain 15 §:n 2 momentissa säädetyn vaatimuksen, jonka mukaan sekä vaalilautakunnan ja vaalitoimikunnan varsinaisten jäsenten että varajäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa asianomaisessa vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita puoluerekisteriin merkittyjä puolueita.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaalilain 15 §:n 2 momentti edellyttää eduskuntavaalien yhteydessä sitä, että asetettavaan vaalilautakuntaan ei voida valita useampaa samaa puoluetta edustavaa varsinaista jäsentä, jos samalla jokin kyseisessä vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettanut ja vaalilautakuntaan edustajaehdokkaan nimennyt puolue jäisi vaille edustusta vaalilautakunnan varsinaisissa jäsenissä. Vastaava vaatimus koskee vaalilautakunnan varajäsenten valintaa. Kuten vaalilain 15 §:n 2 momentin sanamuodosta ilmenee, vaalilautakuntia asetettaessa varsinaisia jäseniä ja varajäseniä tarkastellaan omina ryhminään.

Korkein hallinto-oikeus katsoo lisäksi, että jos asetettavia vaalilautakuntia on useita, on pyrittävä siihen, että kukin edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettanut puolue saa edustajansa ainakin johonkin asetettavista vaalilautakunnista.

Hyvinkään kaupunginhallitus on valituksenalaisella päätöksellään vaalilautakuntia asettaessaan valinnut useampaan vaalilautakuntaan kaksi varsinaista jäsentä, jotka ovat edustaneet samaa puoluetta, vaikka varsinaiseksi jäseneksi olisi voitu valita vaalilautakunnissa edustajatta jäänyttä Suomen Kommunistinen Puolue r.p.:tta edustava henkilö. Suomen Kommunistinen Puolue r.p. on lisäksi jäänyt ilman varsinaisen jäsenen paikkaa, vaikka varsinaisten jäsenten paikkoja on ollut huomattavasti enemmän kuin puolueita, jotka olivat nimenneet edustajiaan ehdolle varsinaisiksi jäseniksi.

Näin ollen kaupunginhallituksen päätös on vaalilain 15 §:n 2 momentin vastainen ja siten kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Sillä kaupunginhallituksen esittämällä seikalla, että vaalilautakuntia on sittemmin täydennetty eikä Suomen Kommunistinen Puolue r.p. ole tuolloin esittänyt ehdokasta, ei ole merkitystä valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Asia Pelastuslain mukaista maksua koskeva valitus

Valittaja Tornion Sairaskotisäätiö sr

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 21.6.2016 nro 16/0182/1

Asian aikaisempi käsittely

Lapin pelastuslaitos on 17.3.2015 määrännyt Tornion Sairaskotisäätiölle erheellisestä paloilmoitinhälytyksestä 825 euron suuruisen laskun.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Tornion Sairaskotisäätiön valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja niitä koskevat lain esityöt

Pelastuslain 12 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan palonilmaisu-, hälytys- ja muut onnettomuuden vaaraa ilmaisevat laitteet on pidettävä toimintakunnossa sekä huollettava ja tarkastettava asianmukaisesti. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetuista velvoitteista vastaa rakennuksen yleisten tilojen ja koko rakennusta palvelevien järjestelyiden osalta rakennuksen omistaja, haltija ja toiminnanharjoittaja osaltaan sekä huoneiston haltija hallinnassaan olevien tilojen osalta.

Pelastuslain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan pelastuslaitos voi periä maksun tehtävästä, jonka on aiheuttanut hätäkeskukseen liitetyn paloilmoittimen toistuva erheellinen toiminta. Saman pykälän 2 momentin mukaan perittävien maksujen suuruudesta päättää alueen pelastustoimi hyväksymässään taksassa.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun maksun perimisen edellytyksenä on, että paloilmoitin on aikaisemmin aiheuttanut erheellisen hälytyksen ja alueen pelastusviranomainen on kirjallisesti kehottanut kohteen omistajaa, haltijaa tai toiminnanharjoittajaa korjaamaan sen. Edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu maksu saadaan periä kohteen omistajalta, haltijalta tai toiminnanharjoittajalta.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle pelastuslaiksi ja laiksi meripelastuslain 23 §:n muuttamisesta (HE 257/2010 vp) on taloudellisia vaikutuksia koskevissa yleisperusteluissa paloilmoittimen erheellisestä toiminnasta perittävän maksun osalta todettu muun ohella, että ehdotetun maksun tavoitteena on vähentää erheellisiä paloilmoituksia niissä kiinteistöissä, joissa ei ole valistuksesta ja neuvonnasta huolimatta ryhdytty toimenpiteisiin erheellisten paloilmoitusten vähentämiseksi. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on pelastuslain 96 §:n osalta muun ohella todettu, että jotta maksu voitaisiin periä, olisi alueen pelastusviranomaisen tullut aiemmin kirjallisesti kehottaa kohteen omistajaa tai haltijaa korjaamaan paloilmoitin siten, että siitä ei aiheudu toistuvia erheellisiä hälytyksiä. Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää oikeasuhtaisena, koska se antaa kohteen omistajalle tai haltijalle mahdollisuuden korjata paloilmoitin tai hälytysjärjestelmä erheellisten toistuvien hälytysten välttämiseksi.

Viranomaisohjeet ja taksa

Lapin pelastuslaitos on 23.9.2013 antanut ohjeen erheellisten paloilmoitusten maksullisuudesta. Ohje perustuu soveltuvin osin sisäasiainministeriön pelastusosaston antamaan 23.6.2011 päivättyyn muistioon SM088:00/2008 erheellisten paloilmoitusten maksullisuudesta, jota on päivitetty pelastuslaitoksen kumppanuusverkoston 27.6.2013 laatimalla muistiolla. Lapin pelastuslaitoksen ohjeen mukaan erheellinen automaattinen paloilmoitus on onnettomuus tai tehtävä, jossa PRONTOn onnettomuusselosteella onnettomuustyyppinä 1, 2 tai 3 on ”automaattisen paloilmoittimen tarkastus- ja varmistustehtävä” ja jossa yhtenä onnettomuustyyppinä ei ole tulipalo, räjähdys/räjähdysvaara, vaarallisten aineiden aiheuttama onnettomuus tai rakennuspalovaara (pois lukien ruoanlaitosta aiheutuneet rakennuspalovaarat, jotka luokitellaan erheelliseksi). Laskuttamattomien kategoriaan lasketaan kuitenkin rakennuspalovaara, joka on seurausta ruoan valmistuksesta silloin, kun siitä on aiheutunut konkreettinen ja todennäköinen rakennuspalon vaara. Pelastuslakiin sisältyvä määritelmä ”paloilmoittimen toistuva erheellinen toiminta” kattaa myös ihmisen käyttäytymisestä johtuvat hälytykset. Laskutettavina hälytysten syinä ohjeessa on mainittu muun ohella ajoneuvon pakokaasun ja tupakointisavun lisäksi muu savu tai pöly kiinteistössä sekä paloilmoittimen reagoiminen tavanomaiseen ruoan valmistukseen.

Ohjeessa on edelleen todettu, että toisen erheellisen paloilmoitinhälytyksen jälkeen kohteeseen toimitetaan kirjallinen korjauskehotus. Mikäli samalta paloilmoittimelta on edellisten kahdentoista kuukauden aikana tullut vähintään kaksi erheellistä paloilmoitusta, seuraavasta erheellisestä paloilmoituksesta laskutetaan ohjeen mukaan aina.

Lapin pelastuslaitoksen pelastuslautakunta on 31.1.2012 päättänyt, että erheellisestä palohälytyksestä peritään 825 euroa laskutettavaa erheellistä tehtävää kohden. Taksa on tullut voimaan 1.7.2012.

Asiassa saatu selvitys

Tornion Sairaskotisäätiön kiinteistössä osoitteessa Pitkäkatu 7 on hätäkeskukseen liitetty automaattinen paloilmoitin (tunnus 231/2438/1-1). Kysymyksessä oleva paloilmoitin on aiheuttanut erheelliset paloilmoitinlaitehälytykset 23.4.2014, 14.5.2014 ja 3.1.2015. Onnettomuusselosteiden mukaan automaattisen paloilmoituksen syy 23.4.2014 on ollut ruuan valmistus, 14.5.2014 muu syy (leivän paahtaminen leivänpaahtimessa) ja 3.1.2015 muu savu tai pöly. Toisen erheellisen paloilmoituksen jälkeen säätiölle on lähetetty pelastuslain 96 §:n 3 momentissa tarkoitettu kirjallinen paloilmoitinlaitetta koskeva korjauskehotus 13.6.2014. Tämän jälkeen 3.1.2015 sattuneen erheellisen hälytyksen jälkeen on lähetetty lasku.

Johtopäätökset

Pelastuslain 96 §:n tarkoituksena on mahdollistaa maksun periminen tehtävästä, jonka on aiheuttanut hätäkeskukseen liitetyn paloilmoittimen toistuva erheellinen toiminta. Pykälän 1 momentin 2 kohtaa ei edellä lain esitöissä säännöksen tavoitteesta lausuttu huomioon ottaen ole tulkittava siten, että se mahdollistaisi maksun perimisen ainoastaan paloilmoittimeen tulleesta viasta tai muusta laitteen teknisestä toimintahäiriöstä aiheutuneesta hälytyksestä, vaan maksu voidaan lainkohdan perusteella periä myös silloin, kun paloilmoitin sinänsä toimii oikein, mutta erheellinen hälytys aiheutuu esimerkiksi ihmisen käyttäytymisestä tai laitteen virheellisestä sijoittamisesta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hälytys 3.1.2015 on aiheutunut siitä, että Tornion Sairaskotisäätiön kiinteistössä oleva tulisija on sytytetty, mutta se ei ole lähtenyt vetämään. Lapin pelastuslaitoksen erheellisten paloilmoitusten maksullisuutta koskevan ohjeen mukaan muu kuin tulipalosta aiheutuva savu kiinteistössä luetaan erheelliseksi automaattiseksi paloilmoitukseksi.

Lapin pelastuslaitos on näin ollen voinut periä Tornion Sairaskotisäätiöltä pelastuslain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 3 momentin sekä pelastuslautakunnan 31.1.2012 vahvistaman taksan perusteella 825 euron suuruisen maksun 3.1.2015 tapahtuneesta erheellisestä paloilmoitinhälytyksestä. Valituksenalaista Lapin pelastuslaitoksen päätöstä ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen Tornion Sairaskotisäätiölle ei tule määrättäväksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Anne-Mari Keskitalo ja Renne Pulkkinen. Esittelijä Sohvi Huikuri.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tornion Sairaskotisäätiö sr on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja säätiölle määrätty maksu poistetaan. Lisäksi säätiö on vaatinut, että pelastuslaitos velvoitetaan korvaamaan säätiön oikeudenkäyntikulut. Vaatimustensa tueksi säätiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lapin pelastuslaitoksen päätös maksun määräämisestä perustuu Lapin pelastusjohtajan 23.9.2013 hyväksymään ohjeeseen erheellisten paloilmoitusten maksullisuudesta. Ohjeessa on virheellisesti laajennettu pelastuslain 96 §:n soveltamista koskemaan myös ihmisen käyttäytymisestä johtuvia hälytyksiä. Edelleen samassa ohjeessa on ilman lakiin perustuvaa perustetta määritelty ruuanlaitosta aiheutuneet rakennuspalovaarat aina erheelliseksi.

Pelastuslain 96 §:n sanamuodoista on nähtävissä, että lain soveltaminen koskee laitteen vikaa. Lainkohdassa ei viitata ihmisen virheelliseen toimintaan tai virheellisen toiminnan korjaamiseen tai ohjeistamiseen. Myöskään hallituksen esityksestä ei löydy tukea pelastuslaitoksen tulkinnalle. Hallituksen esityksen (257/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa käytetyt ilmaisut viittaavat laitteen virheelliseen toimintaan. Perusteluissa ei ole viitattu kiinteistön haltijan, asukkaan tai muun henkilön virheelliseen toimintaan eikä säädetty, että tällaisen virheellisen toiminnan perusteella voitaisiin määrätä maksua erheellisestä paloilmoitinhälytyksestä.

Mikään Tornion Sairaskotisäätiön palvelutalo Saarenkodista 23.4.2014, 14.5.2014 ja 3.1.2015 tulleista automaattisista paloilmoituksista ei ole aiheutunut pelastuslain 96 §:ssä tarkoitetusta virheellisestä automaattisen paloilmoitinlaitteen toiminnasta. Paloilmaisimet ovat toimineet siten kuin niiden tuleekin toimia.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että edellä mainitun lainkohdan nojalla maksu voidaan periä myös silloin, kun paloilmoitin sinänsä toimii oikein, mutta erheellinen hälytys aiheutuu esimerkiksi ihmisen käyttäytymisestä tai laitteen virheellisestä sijoittamisesta. Tämä tulkinta ei perustu lakiin. Maksu voidaan periä vain laissa ja lain esitöissä rajatuissa tapauksissa.

Lapin pelastuslaitos on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus tulee hylätä. Pelastuslaitos on uudistanut aiemmin lausutun ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallituksen esityksessä (HE 257/2010 vp) on arvioitu erheellisten palohälytysten vaikutusta pelastustoimintaan ja todettu muun ohella, että erheellisten palohälytysten johdosta pelastustoimen valmius vastata todellisiin onnettomuuksiin heikkenee pelastusyksiköiden ollessa sidottuna erheellisiin automaattisiin paloilmoituksiin. Paloilmoitinlaitteistojen erheellisiä hälytyksiä aiheuttavat vanhentunut tekniikka tai laitteiston soveltumattomuus suojattavien tilojen toimintaan, ilmaisimien sijoittaminen vääriin paikkoihin, huollon laiminlyönti sekä laitteistojen toiminnasta vastaavien piittaamattomuus. Kaikkien kiinteistöjen turvallisuusorganisaatiot eivät tunne laitteistoja tai tilojen käyttäjiä ei ole koulutettu toimimaan siten, etteivät he omalla toiminnallaan aiheuttaisi erheellisiä hälytyksiä. Erheellisiä paloilmoituksia aiheuttavat muun muassa ilkivalta, huolimattomuus korjaus- ja rakennustöissä, savu tai pöly sekä ruuan valmistus.

Hallituksen esityksessä on lisäksi esitetty, että hätäkeskukseen liitetyn paloilmoittimen aiheuttamasta toistuvasta erheellisestä toiminnasta johtuvasta pelastustoimen hälytystehtävästä aiheutuneista kustannuksista perittävän maksun voidaan arvioida vähentävän erheellisten hälytysten määrää edistämällä laitteiden asianmukaista huoltoa ja sijoittamista sekä huolellista toimintaa paloilmoitinlaitteilla varustetuissa kodeissa.

Hallintovaliokunta on mietinnöissään (HaVM 41/2010 vp) nimenomaan pitänyt tärkeänä maksun tavoitetta vähentää erheellisiä paloilmoituksia niissä kiinteistöissä, joissa ei ole ryhdytty riittäviin toimenpiteisiin erheellisten paloilmoitusten vähentämiseksi.

Edellä mainittujen pelastuslain esitöiden perusteella paloilmoittimen toistuvalla erheellisellä toiminnalla tarkoitetaan myös ihmisen käyttäytymisestä johtuvia hälytyksiä, joihin pelastuslain muutoksella erheellisten hälytysten maksullisuudesta on myös pyritty vaikuttamaan.

Tornion Sairaskotisäätiön kohdekiinteistöstä tulleet automaattiset paloilmoitinlaitehälytykset eivät ole aiheutuneet tulipaloista tai muista onnettomuuksista tai vaaratilanteista taikka paloilmoittimen haltijan kohtuudella oletettavien vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella olevista seikoista. Säätiöllä on ollut mahdollisuus vaikuttaa kiinteistöä käyttävien ihmisten käyttäytymiseen, laitteiston soveltuvuuteen suojattavissa tiloissa ja ilmaisimien sijoittamiseen asian kuntoon saattamiseksi. Kun näin ei ole tapahtunut, on pelastuslaitoksella pelastuslain nojalla oikeus laskuttaa erheellisestä hälytyksestä.

Pelastuslaitosten oikeutta laskuttaa toistuvista erheellisistä palohälytyksistä on käsitelty lukuisissa hallinto-oikeuden ratkaisuissa sekä ainakin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 22.12.2014 taltionumero 4074. Myös oikeuskäytännön perusteella on yksiselitteistä, että laskutusoikeus kattaa ruuan valmistuksesta, kiinteistön tai sen laitteiden virheellisestä käyttämisestä, ilman liiallisesta kosteudesta, pölystä ja liasta johtuvat erheelliset palohälytykset. Lapin pelastuslaitoksen paloilmoittimen haltijoille antama ohjeistus korjauskehotuksineen on yksiselitteinen ja riidattomasti ollut valittajan tiedossa.

Tornion Sairaskotisäätiö sr on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että kyseisen kiinteistön asukkaat ovat hyvin iäkkäitä. Ruuan valmistukseen liittyvien riskien vuoksi ikäihmisten palveluasuntoihin on säädetty suurempi velvoite asentaa automaattiset paloilmaisimet tai sammuttimet.

Ruuan valmistuksesta aiheutuneita rakennuspalovaaroja ei tule luokitella erheellisiksi hälytyksiksi. Kyseessä voi olla todellinen rakennuspalovaara. Hälyttimen toiminta on tuonut hälytyksen sattuessa paikalle henkilökuntaa ja palotoimen henkilökuntaa, jolloin on vältetty suurempi vahinko. Mikäli hälytystä ei olisi tullut, asukas olisi voinut altistua savulle tai kuolla tai palo olisi voinut levitä. Hälyttimien säätäminen tai sijoittaminen siten, ettei ruuan valmistuksesta aiheutuva savu aiheuttaisi hälytystä, voi johtaa todelliseen vaaratilanteeseen.

Ikäihmisten kyky havaita tulipalo tai savu ja kyky tarvittaessa poistua kiinteistöstä tulipalon sattuessa on rajoittunut. Ikäihmisten asunnoista tuleviin hälytyksiin tulee pelastustoimessa suhtautua eri tavoin kuin esimerkiksi kauppojen virheellisesti toimiviin hälyttimiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Tornion Sairaskotisäätiö sr:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Säätiö on valituksessaan esittänyt, että Lapin pelastuslaitoksen erheellisten paloilmoitusten maksullisuutta koskevassa ohjeessa on virheellisesti laajennettu pelastuslain 96 §:n 1 momentin 3 kohdan soveltaminen laajennettu koskemaan myös ihmisen käyttäytymisestä aiheutuvia hälytyksiä.

Pelastuslain 96 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan pelastuslaitos voi periä maksun tehtävästä, jonka on aiheuttanut hätäkeskukseen liitetyn paloilmoittimen toistuva erheellinen toiminta.

Pelastuslain esitöissä (Hallituksen esitys Eduskunnalle pelastuslaiksi ja laiksi meripelastuslain 23 §:n muuttamisesta, HE 257/2010 vp) mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa: ”Pelastuslaitosten yksiköillä on paljon virheellisestä automaattisen paloilmoitinlaitteen toiminnasta johtuvia hälytyksiä. Pelastuslaitoksilla oli vuonna 2008 yhteensä 20 314 tehtävää, jotka perustuivat automaattisen paloilmoituslaitteiston antamaan hälytykseen. Näistä hälytyksistä 98 prosenttia oli tarkastus- ja varmistustehtäviä, jotka eivät johtaneet kohteessa pelastustoimintaan. Rakennuspaloista 504 oli sellaista, joihin hälytys tuli ensimmäisenä automaattisesta paloilmoitinlaitteistosta. Pelastusautot (paloautot) ovat hälytysajossa turhaan tai tarkastustehtävän johdosta joka 20. minuutti.”

Mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluissa (Nykytila, Lainsäädäntö ja käytäntö, s. 5) on lisäksi esitetty seuraavaa: ”Paloilmoitinlaitteistojen erheellisiä hälytyksiä aiheuttavat vanhentunut tekniikka tai laitteiston soveltumattomuus suojattavien tilojen toimintaan, ilmaisimien sijoittaminen vääriin paikkoihin, huollon laiminlyönti sekä laitteistojen toiminnasta vastaavien piittaamattomuus. Kaikkien kiinteistöjen turvallisuusorganisaatiot eivät tunne laitteistoja tai tilojen käyttäjiä ei ole koulutettu toimimaan siten, etteivät he omalla toiminnallaan aiheuttaisi erheellisiä hälytyksiä. Erheellisistä paloilmoituksista noin 500 aiheutuu ilkivallasta, 2 300 huolimattomuudesta korjaus- ja rakennustöissä. Savu tai pöly on tilastoitu syyksi erheelliseen paloilmoitukseen noin 3 000 tapauksessa. Ruuan valmistus aiheuttaa vuosittain noin 3 000 turhaa hälytystä.”

Viranomaisen ohjeella ei voida laajentaa lakiin perustuvaa maksuvelvollisuutta. Pelastuslain esitöissä sanottu huomioon ottaen pelastuslain 96 §:n 1 momentin 3 kohtaa on kuitenkin tulkittava siten, että siinä tarkoitettuna paloilmoittimen erheellisenä toimintana voidaan pitää myös sellaisia palohälytyksiä, jotka aiheutuvat ihmisen käyttäytymisestä, kun kyse ei ole konkreettisesta rakennuspalon vaarasta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, säätiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Maahanmuuttovirasto oli jättänyt Afganistanin kansalaisen A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta ja käännyttänyt hänet Saksaan, koska hänet oli rekisteröity turvapaikanhakijaksi Saksassa ennen kuin hän oli hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua. Saksan viranomaiset olivat ilmoittaneet vastaanottavansa A:n. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä. A vaati, että hakemus oli tutkittava ja käsiteltävä Suomessa, koska hänen avopuolisonsa B ja heidän yhteinen lapsensa olivat Suomessa.

Korkein hallinto-oikeus myönsi asiassa valitusluvan ja totesi ratkaisussaan, että A oli voinut EU:n vastuunmäärittämisasetuksen nojalla tehtyä siirtopäätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä vedota tehokkaasti siihen, että asetuksen III luvussa esitettyä vastuuperustetta oli sovellettu virheellisesti. A oli heti poliisin suorittamassa turvapaikkatutkinnassa ilmoittanut, että hänellä oli Suomessa lapsi sekä puoliso, jonka kanssa hän on aiemmin ollut islamilaisessa väliaikaisessa avioliitossa. Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut jättää hakemusta tutkimatta selvittämättä, ovatko B ja tämän lapsi valittajan asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja perheenjäseniä ja pyytävätkö he valittajan hakemuksen käsittelemistä Suomessa.

Iranissa käytössä olevaa islamilaista väliaikaista avioliittoa ei sellaisenaan voitu rinnastaa Suomessa rekisteröitävään avioliittoon. Vastuunmäärittämisasetuksen oikeussuojakeinoja koskeva säännös huomioon ottaen valittaja oli voinut esittää perhesuhteistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa uutta selvitystä. Kun otettiin huomioon valittajan ilmoitus siitä, että hän oli asunut B:n kanssa Iranissa ja Suomessa yhteensä usean vuoden ajan avioliitonomaisissa olosuhteissa ja erityisesti se, että hän oli luotettavasti selvittänyt olevansa B:n lapsen isä, A oli näyttänyt, että hänellä oli Suomessa asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja perheenjäseniä. B oli kirjallisesti ilmoittanut haluavansa, että A:n turvapaikkahakemus käsitellään Suomessa. Näillä perusteilla Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimiseksi.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus, ns. Dublin III) 2 artikla g kohta, 3 artikla 1 ja 2 kohta, 7 artikla, 9 artikla, 18 artikla 1 kohta b ja d alakohdat ja 27 artikla 1 kohta sekä asetuksen johdanto-osan 15 ja 19 perustelukappaleet

Ulkomaalaislaki 7 § 2 momentti, 37 § 1 ja 2 momentti, 97 § 1 ja 2 momentti, 103 § 2 kohta, 146 § 1 momentti, 148 § 2 momentti ja 150 § 1 momentti

Hallintolaki 31 §

Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-63/15, Ghezelbash

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 23.6.2016 nro 16/0512/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 1.3.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt Afganistanin kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija tai valittaja) oleskelulupahakemuksen ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentissa tarkoitetuilla perusteilla ja jättänyt hakemuksen kansainvälistä suojelua koskevien perusteiden osalta tutkimatta. Maahanmuuttovirasto on päättänyt käännyttää hakijan Saksaan, joka on vastuunmäärittämisasetuksen (niin sanottu Dublin III -asetus) mukaan vastuussa hakijan turvapaikkahakemuksen käsittelystä, ja määrätä hänet maahantulokieltoon Suomeen kahdeksi vuodeksi päätöksentekopäivästä lukien. Saksan viranomaiset ovat ilmoittaneet vastaanottavansa valittajan.

Valittaja on hallinto-oikeudessa vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Menettely

Poliisin 30.11.2015 toimittaman turvapaikkakuulustelun pöytäkirjasta ilmenee, että puhuttelun aluksi valittajalle on kerrottu puhuttelun tarkoitus ja osapuolten oikeudet ja velvollisuudet; muun ohella, että valittajalla on oikeus käyttää avustajaa. Pöytäkirja on luettu valittajalle darin kielellä ja valittaja on sen hyväksynyt. Hallinto-oikeus katsoo, että valittaja on asianmukaisella tavalla saanut mahdollisuuden kertoa tilanteestaan turvapaikkakuulustelussa eikä asiassa ole ilmennyt menetellyn siten virheellisesti, että päätös olisi syytä kumota tällä perusteella.

Pääasia

Saksa on lähtökohtaisesti vastuunmäärittämisasetuksen mukaan vastuussa valittajan turvapaikkahakemuksen käsittelystä.

Valittaja katsoo, että hänellä on Suomessa perheenjäseniä ja että hänen hakemuksensa tulisi käsitellä Suomessa vastuunmäärittämisasetuksen 9 artiklan mukaan. Vastuunmäärittämisasetuksen 9 artiklan mukaan asianosaisten henkilöiden tulee ilmoittaa kirjallisesti, mikäli he haluavat sen jäsenvaltion, jossa hakijan perheenjäsen oleskelee, käsittelevän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. B ei ole ilmaissut kirjallisesti tahtoaan valittajan hakemuksen käsittelemiseksi Suomessa.

Poliisin 30.11.2015 toimittaman turvapaikkakuulustelun pöytäkirjan mukaan valittaja on ilmoittanut siviilisäädykseen naimaton. Valittaja on lisännyt, että hän on ollut B:n kanssa 2,5 vuotta naimisissa islamin lain mukaan, mutta ei virallisesti. Turvapaikkaperusteissaan valittaja on maininnut Suomessa asuvan entisen vaimonsa veljen uhkan. Asiassa ei ole esitetty luotettavaa selvitystä siitä, että B ja valittaja olisivat solmineet avioliiton, eikä myöskään siitä, että valittaja olisi B:n lapsen isä. Valittajalla ei siten ole Suomessa vastuunmäärittämisasetuksen 2 artiklassa tai ulkomaalaislain 37 §:ssä tarkoitettuja perheenjäseniä. Maahanmuuttovirasto on siten voinut päätöksessään mainitsemillaan perusteilla jättää tutkimatta valittajan turvapaikkaa koskevan hakemuksen ja hylätä oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Kun otetaan huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä lausuttu sekä kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet kokonaisuudessaan, valittaja on voitu määrätä käännytettäväksi Saksaan ja määrätä maahantulokieltoon.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 103 § 2 kohta, 146, 147, 148 ja 150 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Viima, Sirpa Tammisalo ja Hanna Lähdeniemi. Esittelijä Anna Kurronen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi turvapaikan tai oleskeluluvan myöntämiseksi. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittajan hakemus tulee käsitellä myös kansainvälisen suojelun osalta vastuunmäärittämisasetuksen 9 artiklan perusteella Suomessa. Vastuunmäärittämisasetuksen uudistuksen yhteydessä vuonna 2013 haluttiin painottaa erityisesti perheiden ja sukulaisten yhdessäoloa turvapaikkahakemuksen käsittelevän maan määrittämisessä, mikä ilmenee esimerkiksi asetuksen johdantolukuun otetuista uusista 16- ja 17-kohdista. Mainitut kohdat sekä asetuksen 17 artiklan 1 kohdan harkintavaltalauseke huomioon ottaen valittajan turvapaikkahakemuksen käsittelylle Suomessa on myös selkeät humanitaariset ja myötätuntoon liittyvät syyt. Lisäksi käännyttämistä ulkomaalaislain 146 §:n perusteella harkittaessa painavat syyt ja lapsen etu edellyttävät valittajan turvapaikkahakemuksen tutkimista Suomessa.

Valittajan ja hänen vaimonsa B:n yhteinen tytär on syntynyt Iranissa 26.3.2015. Hallinto-oikeudelle toimitetusta valittajan tyttären syntymätodistuksen kopiosta ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetusta syntymätodistuksen käännöksestä ilmenee, että valittaja on lapsen isä. Vastuunmäärittämisasetuksen 6 artikla ja ulkomaalaislaki velvoittavat päätöksentekijän ottamaan huomioon lapsen ensisijaisen edun kaikessa häntä koskevassa päätösharkinnassaan.

Valittajan puoliso ja tytär ovat saapuneet Suomeen kiintiöpakolaisina ja heille on myönnetty oleskeluluvat Suomeen ajalle 5.12.2014–5.12.2018. Valittaja on saapunut Suomeen puolisonsa luokse ja hakenut Suomesta turvapaikkaa 4.11.2015. Valittaja on tätä ennen otettu matkalla Iranista Suomeen kiinni Saksassa, jossa häneltä otettiin sormenjäljet ja hänet rekisteröitiin 29.10.2015 turvapaikanhakijana. Sekä Maahanmuuttovirasto että hallinto-oikeus ovat sivuuttaneet sen olennaisen seikan, että valittaja on asunut ja viettänyt Iranissa vaimonsa kanssa noin 2,5 vuoden ajan perhe-elämää. Näin ollen ulkomaalaislain 37 §:n 2 momentin mukainen perheside on ollut olemassa jo silloin, kun valittajan haki turvapaikkaa Suomessa ja Saksassa.

Valittaja ja hänen puolisonsa ovat Suomessa jatkaneet perhe-elämän viettämistä. He asuvat yhteisessä asunnossa ja valittaja osallistuu tyttärensä elämään ja arkeen huolehtien tyttärestään esimerkiksi silloin, kun puoliso osallistuu suomen kielen kurssille. Valittajan vaimon mielestä valittajan antama tuki on korvaamaton. He ovat yrittäneet rekisteröidä Iranissa vuonna 2012 solmimansa avioliiton Suomessa, mutta se ei ole onnistunut, koska valittajalla ei ole Suomen viranomaisten edellyttämiä henkilöllisyyttä osoittavia asiakirjoja. Puolisot ovat pyytäneet aikaa lastenvalvojalle, jotta valittajan isyys voitaisiin selvittää DNA-testillä. Tämän jälkeen valittajan isyys ja puolisoiden yhteishuoltajuus voidaan vahvistaa.

Valittaja on täydentänyt valitustaan esittämällä B:n yksityisoikeudellisen todistuksen, jossa B ilmoittaa haluavansa, että valittajan turvapaikkahakemus käsitellään Suomessa. Täydennyksen mukaan B olisi antanut kirjallisen ilmoituksen heti, jos hänelle olisi kerrottu sen tarpeellisuudesta tai mahdollisuudesta sen antamiseen.

Korkein hallinto-oikeus on 12.7.2016 tekemällään välipäätöksellä taltionumero 3162 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon ja esittänyt siinä muun ohella seuraavaa:

Valittajan puolisokseen ilmoittama B on saanut Suomesta turvapaikan 5.12.2014 pakolaiskiintiössä. Hän on kiintiövalintahaastattelussa 19.10.2014 kertonut olleensa väliaikaisessa avioliitossa nimeltä mainitsemansa miehen kanssa viiden kuukauden ajan. Väliaikaisen avioliiton pituudeksi on sovittu yksi vuosi. Nyt esitetty avioliittotodistus ei vastaa hänen tuolloin kertomaansa suhteen pituudesta. B on myös kertonut, ettei asunut yhdessä valittajan kanssa. Väestötietojärjestelmän mukaan B on siviilisäädyltään eronnut. Asiassa esitetty iranilainen avioliittotodistus ei ole virallinen, avioliittoa ei ole vahvistettu Suomessa eikä valittaja ole kertonut, että avioliitto olisi muu kuin islamilainen väliaikainen avioliitto. Valittaja ei ole pystynyt luotettavasti selvittämään, että hän olisi naimisissa B:n kanssa. Valittajaa ei ole myöskään rekisteröity väestötietojärjestelmään B:n lapsen huoltajaksi.

Vastuunmäärittämisasetuksen 7 artiklan 2 kohdan ja 9 artiklan perusteella tarkasteltavaksi tulee, onko valittajan ja B:n perhe ollut olemassa sillä hetkellä, kun valittaja on ensimmäisen kerran hakenut turvapaikkaa Saksassa 29.10.2015. Maahanmuuttovirasto katsoo, että riippumatta siitä, voidaanko valittajan ja B:n katsoa viettäneen yhteistä perhe-elämää ennen perheenkokoajan ja tämän Iranissa syntyneen lapsen siirtymistä Suomeen, perhe-elämän on katsottava päättyneen viimeistään lokakuussa 2015, kun valittaja on lähtenyt Iranista Eurooppaan.

B on saapunut Suomeen kiintiöpakolaisena esiintyen eronneena yksinhuoltajana. Valittajan ja hänen puolisonsa toiminnassa mikään ei ole viitannut siihen, että heidän tarkoituksenaan olisi ollut jatkaa väitettyä perhe-elämää. Huomionarvoista on myös, että valittaja ei Suomeen tullessaan ole tiennyt juuri mitään puolisostaan tai heidän lapsestaan, eikä hän ole hakenut oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Sen sijaan valittaja on toistuvasti viitannut B:n poliisin 4.11.2015 suorittamassa turvapaikkakuulustelussa entisenä puolisonaan. Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei valittaja ole pystynyt luotettavasti selvittämään, että hän olisi ollut B:n aviopuolisoon rinnastettava avopuoliso hakiessaan kansainvälistä suojelua Saksassa 29.10.2015. Valittajalla ei ole siten ollut asetuksen 9 artiklassa tarkoitettua perheenjäsentä eikä artiklaa voida soveltaa valittajan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseen.

Vastuunmäärittämisasetuksen tarkoituksena ei ole korvata perheenyhdistämismenettelyä, vaan ainoastaan määrittää, mikä valtio käsittelee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Valittaja voi halutessaan hakea Suomesta oleskelulupaa perhesiteen perusteella.

Valittaja on antanut vastaselityksen ja esittänyt siinä muun ohella seuraavaa:

Lastenvalvoja on selvittänyt valittajan isyyttä. DNA-tutkimuksen tulokset vahvistavat, että valittaja on tyttärensä biologinen isä. Itä-Suomen maistraatti on 26.8.2016 tekemällään päätöksellään vahvistanut isyyden. Asiassa on näin ollen luotettavasti selvitetty, että valittaja on tyttärensä isä.

Lastenvalvoja on unohtanut tapaamisissa ottaa puolisoiden kanssa esille mahdollisuuden sopia yhteishuoltajuudesta. Puolisot tulevat jatkossa sopimaan myös yhteishuoltajuudesta. Valittaja tulee tämän jälkeen mahdollisesti tekemään erillisen oleskelulupahakemuksen perhesiteen perusteella. Valittajan puoliso on tällä hetkellä raskaana.

Valittajalle pidetty poliisikuulustelu on kestänyt alle tunnin. Siinä on selvitetty valittajan henkilötiedot, maahantulotapa ja matkareitti. On ilmeistä, ettei valittajan tilannetta ole tuolloin ehditty selvittää asianmukaisesti. Kuulustelusta laadittuun pöytäkirjaan on kuitenkin kirjattu valittajan puolison ja lapsen nimet sekä tieto siitä, että lapsi on yhteinen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

1.1 Vastuunmäärittämisasetus

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto ovat 26.6.2013 antaneet asetuksen (EU) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus, niin sanottu Dublin III-asetus).

Vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on käsiteltävä jokaisen kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön minkä tahansa jäsenvaltion alueella tai rajalla tai kauttakulkualueella tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, ja tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.

Asetuksen 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan, jollei hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty.

Asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan perusteita, joiden mukaan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään, sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty III luvussa.

Artiklan 2 kohdan mukaan III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla hakijan jättäessä ensimmäisen kerran kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa.

Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on 8, 10 ja 16 artiklassa tarkoitettujen perusteiden soveltamiseksi otettava huomioon saatavilla olevat todisteet hakijan perheenjäsenten, sukulaisten tai muiden omaisten oleskelusta jonkin jäsenvaltion alueella edellyttäen, että tällaiset todisteet toimitetaan ennen kuin toinen jäsenvaltio hyväksyy pyynnön ottaa asianomainen henkilö vastaan 22 artiklan mukaisesti tai ottaa hänet takaisin 25 artiklan mukaisesti ja että hakijan aiemmista kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista ei ole vielä tehty itse asian osalta päätöstä ensimmäisessä käsittelyssä.

Asetuksen 2 artiklan g kohdan mukaan asetuksessa tarkoitetaan perheenjäsenillä, jos perhe on jo ollut olemassa lähtömaassa, seuraavia hakijan perheenjäseniä, jotka oleskelevat jäsenvaltioiden alueella:

— hakijan aviopuoliso tai vakituinen avopuoliso, jos avopuolisoita asianomaisen jäsenvaltion lain tai käytännön mukaan kohdellaan samalla tavalla kuin aviopuolisoja sen kolmansien maiden kansalaisia koskevassa lainsäädännössä,

— ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettujen puolisoiden tai hakijan alaikäiset lapset, jos nämä ovat naimattomia, riippumatta siitä, ovatko he syntyneet avioliitossa tai avioliiton ulkopuolella tai onko heidät kansallisen lain määritelmän mukaisesti adoptoitu

(---)

Asetuksen 9 artiklan mukaan, jos hakijalla on perheenjäsen, jonka on sallittu oleskella jäsenvaltiossa kansainvälistä suojelua saavana henkilönä, ja riippumatta siitä, oliko perhe ollut olemassa jo lähtömaassa, tämä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, mikäli asianomaiset henkilöt ilmoittavat kirjallisesti sitä haluavansa.

Asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappaleen mukaan saman perheen jäsenten kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten yhteinen käsittely samassa jäsenvaltiossa mahdollistaa, että ne tutkitaan perusteellisesti ja että heitä koskevat päätökset ovat johdonmukaisia ja että perheenjäseniä ei eroteta toisistaan.

Asetuksen 18 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio, joka on asetuksen perusteella vastuussa hakemuksen käsittelystä, on velvollinen:

( - - )

b) ottamaan 23, 24, 25 ja 29 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti takaisin hakijan, jonka hakemusta käsitellään ja joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa tai joka oleskelee ilman oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa;

( - - )

d) ottamaan 23, 24, 25 ja 29 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti takaisin kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön, jonka hakemus on hylätty ja joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa tai joka oleskelee ilman oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa.

Asetuksen 27 artiklan 1 kohdan mukaan hakijalla tai muulla 18 artiklan 1 kohdan c tai d alakohdassa tarkoitetulla henkilöllä on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin niin, että hänellä on mahdollisuus hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta.

Asetuksen johdanto-osan 19 perustelukappaleen mukaan asianomaisten henkilöiden oikeuksien tehokkaan suojelun varmistamiseksi olisi erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti otettava käyttöön oikeudelliset takeet ja tehokkaat oikeussuojakeinot, jotka koskevat päätöksiä siirtää hakija hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. Jotta voidaan varmistaa, että kansainvälistä oikeutta noudatetaan, tällaisia päätöksiä koskevien tehokkaiden oikeussuojakeinojen olisi katettava sekä asetuksen soveltamisen tarkastelu että oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin perustuvan tilanteen tarkastelu siinä jäsenvaltiossa, johon hakija siirretään.

1.2 Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan unionin tuomioistuin on 7.6.2016 antamassaan suuren jaoston tuomiossa asiassa C-63/15, Ghezelbash, tulkinnut vastuunmäärittämisasetuksen oikeussuojakeinoja koskevan 27 artiklan 1 kohdan ulottuvuutta. Tuomioistuin katsoi, että 27 artiklan 1 kohtaa, kun se luetaan yhdessä asetuksen johdanto-osan 19 perustelukappaleen kanssa, on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa turvapaikanhakija voi hänen siirrostaan tehtyä päätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä vedota siihen, että kyseisen asetuksen III luvussa esitettyä vastuuperustetta, erityisesti asetuksen 12 artiklassa esitettyä viisumin myöntämistä koskevaa perustetta, oli sovellettu virheellisesti.

1.3 Asian selvittämistä koskevat säännökset

Ulkomaalaislain 7 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen. Viranomaisen on osoitettava asianosaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Selvityspyynnön tulee olla yksilöity sekä oikeassa suhteessa niihin selvityskeinoihin, jotka asianosaisella on hänen olosuhteensa huomioon ottaen käytettävissään.

Ulkomaalaislain 97 §:n (194/2015) 1 momentin mukaan poliisi tai rajavartiolaitos selvittää kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon sekä suullisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi tarpeelliset tiedot. Hakijan henkilöllisyyttä selvitettäessä kerätään henkilötiedot hänen perheenjäsenistään ja muista omaisistaan.

Pykälän 2 momentin mukaan poliisi tai rajavartiolaitos selvittää suullisesti 103 §:n 1 ja 3 kohdassa tarkoitetun tutkimatta jättämisen edellyttämät tiedot.

Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

1.4 Ulkomaalaislain muut säännökset

Ulkomaalaislain 103 §:n johdantokappaleen ja 2 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan jättää tutkimatta, jos hakija voidaan lähettää toiseen valtioon, joka vastuuvaltion määrittämisestä annetun neuvoston asetuksen mukaan on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä.

Lain 37 §:n 1 momentin mukaan lakia sovellettaessa perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa.

Pykälän 2 momentin mukaan aviopuolisoihin rinnastetaan jatkuvasti yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa olosuhteissa elävät henkilöt sukupuolestaan riippumatta. Tällaisen rinnastuksen edellytyksenä on, että he ovat asuneet vähintään kaksi vuotta yhdessä. Asumisaikaa ei edellytetä, jos henkilöillä on yhteisessä huollossa oleva lapsi tai jos on muu painava syy.

Lain 148 §:n 2 momentin mukaan käännyttää voidaan ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut tai jolle ei ole sitä myönnetty.

Lain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto.

Lain 146 §:n 1 momentin mukaan muun muassa käännyttämistä sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

2. Saatu selvitys

Valittaja on vuonna 1988 syntyneeksi merkitty Afganistanin kansalainen. Hän on ilmoittanut asuneensa lapsesta saakka Iranissa. Valittaja on 29.10.2015 rekisteröity turvapaikanhakijaksi Saksassa, minkä jälkeen hän on 4.11.2015 hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua. Valittaja on poliisin samana päivänä suorittamassa turvapaikkatutkinnassa kertonut olevansa naimaton ja eronnut ja että hänellä on lapsi, joka asuu Suomessa valittajan entisen puolison kanssa. Valittaja on kertonut olleensa lapsen äidin kanssa 2,5 vuoden ajan islamin lain mukaan naimisissa. Valittaja on nimennyt entisen puolisonsa ja lapsensa nimeltä.

Suomi on 4.1.2016 tehnyt vastuunmäärittämisasetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan perusteella Saksalle vastaanottopyynnön. Saksa on 11.1.2016 hyväksynyt pyynnön.

Valittajan nimeämä B on saanut Suomesta turvapaikan 5.12.2014 pakolaiskiintiössä. Hänellä on Iranissa 26.3.2015 syntynyt lapsi. Valittaja on ilmoittanut viettäneensä B:n kanssa perhe-elämää Iranissa siihen saakka, kunnes he lähtivät maasta pois, ja jatkaneensa perhe-elämää sittemmin Suomessa. Valittaja on asian käsittelyn aiemmissa vaiheissa esittänyt selvityksenä väliaikaisesta avioliitostaan ja lapsestaan kopioita vieraankielisistä asiakirjoista. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitetyistä DNA-tutkimuksen tuloksista ilmenee, että valittaja on lapsen isä. Maistraatti on vahvistanut isyyden 26.8.2016. B on kirjallisesti ilmoittanut haluavansa, että valittajan turvapaikkahakemus käsitellään Suomessa.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Suomi vastuussa valittajan hakemuksen käsittelemisestä kansainvälisen suojelun osalta. Tämän vuoksi asiassa on ensinnäkin ratkaistava, onko valittaja selvittänyt, että hänellä on Suomessa vastuunmäärittämisasetuksen 9 artiklassa tarkoitettu perheenjäsen tai perheenjäseniä. Lisäksi asiassa on ratkaistava, onko valittaja menetellyt asiassa siten, että hän voi tehokkaasti vedota vastuuperusteeseen.

Unionin tuomioistuimen 7.6.2016 asiassa C-63/15, Ghezelbash, antama tuomio huomioon ottaen turvapaikanhakija voi Dublin III -asetuksen nojalla tehtyä siirtopäätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä vedota tehokkaasti siihen, että asetuksen III luvussa esitettyä vastuuperustetta on sovellettu virheellisesti.

Valittaja on jättämällä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen vaatinut asetuksen 9 artiklassa tarkoitetulla tavalla kirjallisesti hakemuksensa käsittelemistä Suomessa. Hän on heti poliisin suorittamassa turvapaikkatutkinnassa ilmoittanut, että hänellä on Suomessa lapsi sekä puoliso, jonka kanssa hän on aiemmin ollut islamilaisessa väliaikaisessa avioliitossa. Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut jättää hakemusta tutkimatta selvittämättä, ovatko he valittajan asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja perheenjäseniä ja pyytävätkö he valittajan hakemuksen käsittelemistä Suomessa.

Asetuksen 9 artiklassa ei ole asetettu hakemuksen käsittelyn edellytykseksi sitä, että perheen olisi tullut olla olemassa jo lähtömaassa. Tästä huolimatta tällainen selvitys on omiaan osoittamaan perhesuhteen olemassaoloa.

Iranissa käytössä olevaa islamilaista väliaikaista avioliittoa ei sellaisenaan voida rinnastaa Suomessa rekisteröitävään avioliittoon. Vastuunmäärittämisasetuksen oikeussuojakeinoja koskeva säännös huomioon ottaen valittaja on voinut esittää perhesuhteistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa uutta selvitystä. Kun otetaan huomioon valittajan ilmoitus siitä, että hän on asunut B:n kanssa Iranissa ja Suomessa yhteensä usean vuoden ajan avioliitonomaisissa olosuhteissa ja erityisesti se, että hän on luotettavasti selvittänyt olevansa B:n 26.3.2015 syntyneen lapsen isä, valittajalla on Suomessa asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja perheenjäseniä. B on kirjallisesti ilmoittanut haluavansa, että valittajan turvapaikkahakemus käsitellään Suomessa. Näillä perusteilla Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimiseksi.

Oikeusapu Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Oikeusapulain 13 §:n 3 momentin nojalla määrätään, että avustajan määräys on voimassa asiaa Maahanmuuttovirastossa käsiteltäessä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Janne Aer, Petri Helander, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 7.6.2016 nro H 00208/16

Asian aikaisempi käsittely

A on 20.5.2016 pyytänyt Helsingin hallinto-oikeudelta saada listauksen kaikista hallinto-oikeudessa vireillä olevista turvapaikkavalituksista ja valituksen tehneistä asiamiehistä sekä laki- ja asianajotoimistoista.

Hallinto-oikeuden tiedottaja on 20.5.2016 lähettämässään sähköpostiviestissä ilmoittanut A:lle, että turvapaikanhakijoihin liittyvät tiedot ovat salassa pidettäviä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 10 ja 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan, eikä listausta vireillä olevista turvapaikkavalituksista voida tämän vuoksi antaa. Lisäksi A:lle on ilmoitettu, ettei hallinto-oikeus tilastoi asiamiehien määriä.

A on 23.5.2016 saattanut asian Helsingin hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n tietopyynnön. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hallintotuomioistuimen diaariin tai vastaavaan asiakirjarekisteriin merkityt asianosaisen tai muun asiaan

osallisen yksilöimiseksi tarpeelliset tiedot on pidettävä salassa, jos se on välttämätöntä sen vuoksi, että ne yhdessä hallintotuomioistuimen asiakirjarekisteriin tai päätökseen merkittyjen muiden tietojen kanssa ilmaisevat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 tai 23–32 kohdassa salassa pidettäväksi säädetyn tiedon.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka koskevat pakolaista tai turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta.

Asianosaisen nimen yhdistäminen diaarissa samassa yhteydessä mainittuun turvapaikka-asiaan ilmaisee sen, että hallinto-oikeus käsittelee kyseisen henkilön turvapaikkaa. Koska turvapaikan hakijaa koskevat asiakirjat ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan nojalla salassa pidettäviä, ei A:lla ole oikeutta saada tiedokseen listausta vireillä olevista turvapaikkavalituksista.

Vireillä olevien turvapaikka-asioiden lisäksi A on pyytänyt listausta kaikista vireillä olevien turvapaikkavalitusten asiamiehistä sekä näiden laki- ja asianajotoimistoista.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 12/2006 vp s. 22) todetaan, että asiamiestä koskevat tiedot eivät ole salassa pidettäviä. Tietoja asiamiehistä ei kuitenkaan ole hallinto-oikeuden diaarissa tallennettuna erillisinä tietoina, joiden perusteella tiedonhaku voitaisiin tehdä. Diaarista ei siten ole mahdollista suoraan hakea ja tulostaa A:n pyytämiä tietoja. Tämän vuoksi A:n hakemus hylätään myös asiamiesten tietoja koskevalta osalta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, pyydetyt tiedot luovutetaan A:lle vähintään osajulkisina ja hänen oikeudenkäyntikulunsa korvataan. Vaatimustensa tueksi A on muun ohella viitannut viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 21 §:ään, korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöön sekä artikkeleihin, jotka koskevat turvapaikanhakijoiden oikeusapua sekä pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta kiinnittämään huomiota kansalaisten ja median edustajien yhdenvertaiseen tiedonsaantioikeuteen.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, ettei asiassa ole esitetty mitään sellaista uutta selvitystä, joka antaisi aihetta hallinto-oikeuden päätöksen kumoamiseen. Valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. A on pyytänyt hallinto-oikeudelta listausta kaikista vireillä olevista turvapaikkavalituksista ja valituksen tehneistä asiamiehistä sekä laki- ja asianajotoimistoista. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt tietopyynnön.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa todetaan, oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 24 kohdan perusteella tiedot turvapaikka-asioiden asianosaisista ovat salassa pidettäviä. A:lle ei siten ole voitu antaa listausta vireillä olevista turvapaikka-asioista. A on pyytänyt listausta kaikista vireillä olevista turvapaikka-asioista, joten tietopyynnön johdosta ei ole ollut tarpeen asiakohtaisesti arvioida, vaarantaisiko tietojen antaminen turvapaikanhakijoiden tai heidän läheistensä turvallisuutta. Tietopyynnön johdosta ei myöskään ole ollut tarpeen arvioida, onko turvapaikka-asioiden asiakirjoissa mahdollisesti sellaisia julkisia osia, joista tieto olisi annettava julkisuuslain 10 §:n perusteella.

A:n tietopyyntö on koskenut myös valituksen tehneitä asiamiehiä sekä lakiasiain- ja asianajotoimistoja. Kuten hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on esitetty, tieto asiamiehestä ei ole salassa pidettävä, vaikka kyse on muutoin salassa pidettävistä asioista. Hallinto-oikeuden asianhallintajärjestelmästä ei kuitenkaan ole mahdollista tuottaa listausta turvapaikka-asioiden asiamiehistä. Viranomaisella ei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain tai julkisuuslain nojalla ole velvollisuutta tietopyynnön johdosta tuottaa uutta tietoaineistoa, jonka laatiminen edellyttäisi uusia ohjelmointitoimia tai eri tietoaineistojen yhdistelemistä. A on valituksessaan viitannut julkisuuslain 21 §:ään, joka koskee viranomaisen tietopalvelua. Kyseisellä lainkohdalla ei ole merkitystä nyt käsillä olevan asian arvioinnissa. Hallinto-oikeus on siten voinut hylätä A:n tietopyynnön siltäkin osin kuin se on koskenut listausta valituksen tehneiden asiamiehistä ja lakiasiain- ja asianajotoimistoista.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Janne Aer ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Hallinto-oikeuden tulee ratkaistessaan hakemusta lapsen huostaanotosta ja sijaishuoltoon sijoittamisesta käsitellä ja arvioida myös vanhempien ja lapsen esittämän sijaishuoltopaikan sopivuus lapsen sijaishuoltopaikaksi.

Lastensuojelulaki 40 §, 43 § 2 momentti, 50 §

HE 331/2010 vp

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Annina Nieminen.

Gambiasta kotoisin oleva turvapaikanhakija A oli Maahanmuuttovirastolle tekemässään kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa vedonnut homoseksuaalisuuteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana oli muun ohella, missä tilanteissa turvapaikanhakijan uskottavuuden arviointi edellyttää suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa turvapaikanhakijan valituksen johdosta, jos hänen turvapaikkahakemuksensa on hylätty muun muassa sillä perusteella, ettei hakijan kertomusta homoseksuaalisuudestaan ole hyväksytty.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että seksuaalinen suuntautumien on ominaisuus, joka määritellään tunteiden kohteen ja oman sukupuolen perustella. Ymmärrys seksuaalisesta suuntautumisesta voi olla vain henkilöllä itsellään. Henkilön oma kertomus on pääasiallinen ja usein myös ainoa näyttö arvioitaessa seksuaalista suuntautumista koskevan väitteen uskottavuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että suullisessa käsittelyssä olisi ollut mahdollista selvittää tarkemmin muun ohella valittajan väitetyn seksuaalisen identiteetin muodostumista sekä sitä, miten hän on sen tuonut esiin kotimaassaan ja mitä seuraamuksia siitä on hänelle aiheutunut tai voisi aiheutua.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valittajan vaatima suullinen käsittely hallinto-oikeudessa ei ollut ollut ilmeisen tarpeeton sillä tavoin kuin hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valittajan henkilökohtaisen uskottavuuden arviointi olisi edellyttänyt suullisen käsittelyn toimittamista ja valittajan henkilökohtaista kuulemista. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut hylätä vaatimusta suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia oli palautettava hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamista varten ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Ulkomaalaislaki 87, 87 b, 88 sekä 147 §

Hallintolainkäyttölaki 33, 37 ja 38 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 30.12.2016 nro 16/1517/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 12.2.2016 hylännyt Gambian kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija ja valittaja) kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevat hakemukset. Lisäksi virasto on päättänyt käännyttää hakijan kotimaahansa Gambiaan.

Maahanmuuttovirasto on perustellut kansainvälistä suojelua koskevaa päätöstään tosiseikkojen osalta muun ohella seuraavasti:

Hakija on kertonut olevansa Gambian kansalainen. Hän ei ole esittänyt mitään asiakirjoja väitteensä tueksi. Hän puhuu äidinkielentasoisesti wolofia, kielianalyysin perustella melko suurella todennäköisyydellä Senegalin murteella. Hän on kuitenkin selvittänyt uskottavasti puhuvansa wolofia Gambian murteella mutta käyttäen ranskan lainasanoja, koska hän on nuorempana asunut Malissa noin neljä vuotta. Hän on myös kertonut kotipaikastaan yksityiskohtaisia ja oikeita tietoja. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertomaa kansalaisuudestaan ja tutkinut kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen suhteessa Gambiaan.

Hakija on vedonnut turvapaikkahakemuksensa perusteena homoseksuaalisuuteensa. Hänen kertomuksensa suuntautumisestaan, sen tiedostamisesta ja ensimmäisestä suhteestaan ovat kaikki olleet hyvin yleisluontoi-sia ja niistä on puuttunut omakohtaisuus. Hakija on turvapaikkapuhuttelussa kertonut homoseksuaalisuudestaan yleisellä tasolla. Hakijan kertomus kotimaansa tapahtumista on ristiriitainen ja epäjohdonmukainen. Hänelle on turvapaikkapuhuttelussa esitetty hänen seksuaaliseen identiteettiinsä liittyviä kysymyksiä. Hän ei ole osannut kuvailla identiteettinsä muodostumista taikka siihen liittyviä ajatuksia ja tunteita. Kertomuksensa mukaan hakija tiedosti olevansa homoseksuaali aivan yhtäkkiä vuonna 2014.

Seksuaalinen suuntautuminen on keskeinen osa ihmisen identiteettiä ja se vakiintuu usein vasta varhaisaikuisuudessa. Ihmisillä on kuitenkin jonkinlainen käsitys omasta seksuaalisesta identiteetistä jo teini-ikään mennessä. Homoseksuaalisuutta voidaan pitää vakaasti harkittuna ja mietittynä seksuaalisena identiteettinä erityisesti henkilölle, jonka kotimaassa homoseksuaalisuus ei ole sallittua. Varsinkin henkilön, joka on pitkään elänyt homoseksuaalisuuteen kielteisesti suhtautuvassa kulttuurissa ja yhteisössä, voidaan kohtuudella olettaa pystyvän jollain tavalla kuvailemaan sen tuomia vaikeuksia elämäänsä sekä erilaisuuden herättämiä tunteita.

Hakija ei ole vedonnut seksuaaliseen suuntautumiseensa ensimmäisessä turvapaikkahakemuksessaan, koska hän oli kertomansa mukaan poliisin turvapaikkakuulustelussa sairas ja hän oli vahvan lääkityksen alaisena mahahaavaan liittyen. Hakija kertomus on kuitenkin varsin pintapuoleinen. Hänen muussa toiminnassaan on myös havaittavissa tarkoitushakuisia piirteitä, jotka heikentävät hakijan kertomuksen uskottavuutta. Hakija on esimerkiksi kertonut, että ollessaan Ruotsissa hän väitti olevansa malilainen, koska turvallisuustilanne Malissa oli epävakainen. Maahanmuuttovirasto on katsonut olevan perusteltua aihetta epäillä, että hakijan tarkoituksena on ollut maahantulosäännösten kiertäminen.

Saatavissa oleva maatieto tukee hakijan kertomaa Gambian homojen yleisesti kohtaamista vaaroista. Koska maahanmuuttovirasto ei hyväksy hakijan kertomusta homoseksuaalisuudestaan, Maahanmuuttovirasto ei myöskään katso näytetyksi, että hänet pidätettäisiin tai tapettaisiin homoseksuaalisuuden takia, jos hänet palautettaisiin Gambiaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Kun otetaan huomioon jäljempänä ilmenevät perusteet, joihin valittaja on kansainvälisen suojelun ja oleskeluluvan saamiseksi vedonnut, asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys ja käytettävissä oleva maatietous, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän ja valittajan esittämän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestäminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Valittajan kertomus

Poliisin turvapaikkatutkinnan tutkintailmoituksen mukaan valittajan hallusta oli löytynyt ranskankielinen turvapaikkahakemus, jossa henkilötiedoiksi oli merkitty B, syntynyt 2.1.1987 ja Malin kansalainen. Poliisin turvapaikkakuulustelussa valittaja on kertonut hakevansa Suomesta turvapaikkaa, koska hänellä on vatsahaava ja hän tarvitsee sairaalatasoista hoitoa, johon hänellä ei ole varaa kotimaassaan. Kertomansa mukaan valittaja oli vuonna 2011 oleskellut neljän kuukauden ajan Espanjassa, josta hänet käännytettiin kotimaahansa.

Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa valittaja on kertonut pelkäävänsä kotimaansa viranomaisten tekevän hänelle jotain, koska hän on homoseksuaali. Valittaja oli tutustunut ryhmään miehiä treenatessaan jalkapalloa samassa paikassa heidän kanssaan ja vuoden 2014 kesäkuussa ymmärtänyt olevansa homoseksuaali, mitä hän oli aiemmin epäillyt. Sitä mitä homoseksuaalina oleminen valittajalle käytännössä tarkoittaa hän on kuvannut kertomalla, että se on ikään kuin virus. Saat sen viruksen, ja tunnet sen, ja se antaa sinulle tunteita. Valittajan mukaan elämä homoseksuaalina Gambiassa on vaikeaa. Ihmiset tuomitsevat ja hylkäävät homoseksuaalit henkilöt. Kaikki asiat pitää tehdä salassa, eikä ulkonakaan voi liikkua vapaasti. Valittajan mukaan häntä on uhkailtu kuolemalla. Kotimaassa on tiukka kontrolli ja presidentti on pyytänyt parlamenttia äänestämään laista, jonka mukaan homoseksuaalisuusta voisi saada kuolemantuomion.

Valittajan neljä homoseksuaalista ystävää pidätettiin kotietsinnän yhteydessä joulun jälkeen vuonna 2014, eikä heistä ole kuulunut mitään pidätyksen jälkeen. Valittaja oli pidätysten aikaan sairaalassa mutta hänen homoseksuaalisuutensa oli pidätysten yhteydessä tullut kaikkien kotikaupungin ihmisten tietoon kun talossa oleskelleesta ryhmästä oli uutisoitu. Kysyttäessä valittaja on vastannut, että häntä ei ole pidätetty tai vangittu kotimaassaan. Häneen ei myöskään ole kohdistunut pahoinpitelyä tai väkivaltaa. Myöhemmin turvapaikkapuhuttelussa valittaja on kertonut, että 12.11.2014 hänet ja kaksi hänen ystäväänsä oli pidätetty ja viety kahdeksi viikoksi Mayel 2 -nimiseen vankilaan, koska heidän epäiltiin olevan homoseksuaaleja. Vastaustensa ristiriitaisuutta valittaja on selittänyt sillä, että oli unohtanut kertoa vähän aiemmin tapahtuneesta pidätyksestä.

Poliisin turvapaikkakuulusteluun valittaja oli tullut suoraan sairaalasta, jonne hän oli myös kuulustelusta ambulanssilla palannut. Valittajan mukaan hän ei tämän vuoksi ollut maininnut homoseksuaalisuutta kuulustelussa.

Valittajalle tehdyn kielianalyysin mukaan hänen puheessaan on paljon Senegalissa puhutun murteen piirteitä, jotka eivät ole tyypillisiä Gambiassa puhutulle murteella. Turvapaikkapuhuttelussa valittaja on kysyttäessä katsonut tämän johtuvan siitä, että hän oli 7-vuotiaana lähtenyt Gambiasta Maliin ja palannut sieltä kotimaanhansa 12-vuotiaana.

Valittajalla olleen ranskankielisen turvapaikkahakemuksen osalta valittaja on turvapaikkapuhuttelussa kertonut, että Ruotsissa yksi poika oli kirjoittanut sen hänelle. Valittaja oli suunnitellut hakevansa turvapaikkaa Ruotsista, mutta ei kuitenkaan ollut tehnyt sitä. Valittaja on myös kertonut, että hänen ollessaan Espanjassa Senegalissa oli presidentinvaalit ja maan hallituksen edustajat etsivät äänestäjiä. Valittajan tuttu, joka oli Senegalista, värväsi hänet, hankki hänelle paperit ja valittajalle maksettiin siitä, että hän äänestäisi. Valittajan mukaan hänen Suomessa ilmoittamansa syntymäaika on oikea.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Gambia on periaatteessa monipuoluejärjestelmään perustuva demokratia, jossa useiden puolueiden on mahdollista kilpailla vaaleissa. Presidentti Yahya Jammeh ja hänen APRC-puolueensa ovat vuodesta 1996 lähtien voittaneet sekä presidentinvaalit että parlamenttivaalit, joiden vapauden ja rehellisyyden länsimaat ja Gambian oppositio ovat kyseenalaistaneet. Gambian oppositio on heikossa tilassa ja sen sekä median toiminta on ollut rajoitettua. Maan vakavimpiin ihmisoikeusongelmiin lukeutuvat kidutus, mielivaltaiset pidätykset ja hallitusta kritisoivien pahoinpitely. Hallituksen virkamiehet käyttävät rutiininomaisesti erilaisia uhkailun ja pelottelun keinoja ylläpitääkseen vallan itsellään. Muita ihmisoikeusongelmia ovat huonot vankilaolosuhteet, rajoitukset sanan- ja kokoontumisvapaudessa, korruptio, ihmiskauppa ja seksuaalivähemmistöihin kuuluvien henkilöiden syrjintä. Maassa ei toimi yhtäkään seksuaalivähemmistöjen oikeuksia edistävää järjestöä. (U.S. Department of State, 2015 Country Reports on Human Rights Practices – The Gambia, 13 April 2016)

Presidentti Yahya Jammeh on useaan otteeseen tuominnut puheissaan homoseksuaalit ja kaiken saman sukupuolen välisen seksuaalisen kanssakäymisen. Lokakuussa 2014 presidentti allekirjoitti rikoslain muutoksen, jolla törkeä homoseksuaalisuus määritellään rikokseksi, josta voi seurata elinkautinen rangaistus. Törkeä homoseksuaalisuus on laissa määritelty siten, että se käsittää samaa sukupuolta olevien seksuaalisen kanssakäymisen alle 18-vuotiaiden kanssa tai muiden haavoittuvaisten ryhmien kanssa. Lisäksi törkeästä homoseksuaalisuudesta voidaan syyttää HIV-tautia sairastavia henkilöitä, joiden epäillään olleen seksuaalisessa kanssakäymisessä samaa sukupuolta olevien kanssa. Rikoksenuusijoita voidaan myös syyttää törkeästä homoseksuaalisuudesta. Joitakin yksittäisiä pidätyksiä lain perusteella on tehty. Lisäksi seksuaalivähemmistöön on kohdistunut fyysistä väkivaltaa. (U.S. Department of State, 2015 Country Reports on Human Rights Practices - The Gambia, 13 April 2016 ja Human Rights Watch, World Report 2016, Gambia, 27 January 2016)

Valittaja on kertonut pelkäävänsä kotimaansa viranomaisten vainoa seksuaalisen suuntautumisensa vuoksi, mikäli hän palaa kotimaahansa. Valittaja on esittänyt homoseksuaalisuuteensa liittyvän turvapaikkaperusteensa vasta Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa, jossa hän on asiaan liittyviin kysymyksiin vastatessaan kuvannut seksuaalista identiteettiään ja sen muodostumista hyvin suppeasti. Hän on myös kertonut ristiriitaisesti siitä, onko hän kotimaassaan joutunut pidätetyksi. Valittajan selitystä, että hän olisi unohtanut kertoa kaksi viikkoa kestäneestä pidätyksestään, ei voida pitää todennäköisenä. Tässä tilanteessa valittajan kertomusta on kokonaisuutena arvioiden pidettävä epäluotettavana.

Edellä esitetyn perusteella valittaja ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Valittaja ei siten ole ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa. Valittajalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa tai myöntää oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella. Kun otetaan huomioon valittajan kotimaassa vallitsevasta tilanteesta saatu selvitys, hän ei ole myöskään ollut ulkomaalaislain 88 a §:ssä (323/2009) tarkoitetulla tavalla humanitaarisen suojelun tarpeessa. Humanitaarista suojelua koskeva lainkohta on kumottu 16.5.2016.

Perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä ei ole ilmennyt.

Valittajan oleskelu Suomessa edellyttää lupaa, jota hänelle ei ole myönnetty. Käännyttämiselle on siten olemassa ulkomaalaislaissa säädetty peruste. Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että valittaja on voitu määrätä käännytettäväksi Gambiaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi ulkomaalaislaki 146, 146 a, 147 ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Leena Karhu ja Kristian Hellman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut maasta poistamisen täytäntöönpanon kieltämistä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämiseksi ensisijaisesti kansainvälisen suojelun ja toissijaisesti yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella. Valittaja on vaatinut toissijaisesti, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi tai Maahanmuuttovirastolle uuden turvapaikkapuhuttelun järjestämiseksi.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittaja on gambialainen seksuaalivähemmistöön kuuluva mies. Asiassa on kyse siitä, onko valittajan oikeus tulla kuulluksi toteutunut turvapaikkaprosessissa ja onko hänen asiastaan antamaansa selvitystä arvioitu asianmukaisesti.

Maahanmuuttovirasto on päättänyt käännyttää valittajan hänen kotimaahansa Gambiaan, sillä virasto ei usko, että valittaja kuuluu seksuaalivähemmistöön ja olisi sen vuoksi vaarassa kotimaassaan. Hallinto-oikeus on omassa päätöksessään todennut valittajan kertomuksen kokonaisuutena arvioiden epäluotettavaksi. Hallinto-oikeuden päätös perustuu yhteen ainoaan ristiriitaiseen seikkaan sekä siihen, että valittaja ei ole maininnut seksuaalista suuntatumistaan vielä poliisikuulustelussa, vaan on tuonut asian esille turvapaikkapuhuttelussa. On kuitenkin selvää, ettei valittajan hakemuksen kokonaisarviointia voida perustaa näille seikoille, kun otetaan huomioon hänen tilanteensa ja turvapaikkaperusteensa.

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) seksuaalivähemmistöjen turvapaikkatutkintaa koskevan ohjeistuksen mukaan seksuaali- ja/tai sukupuolivähemmistöön kuuluvan hakijan oma kertomus identiteetistään indikoi hakijan seksuaalista suuntautumista ja/tai sukupuoli-identiteettiä. Hakijan sosiaalinen ja kulttuurinen tausta voi vaikuttaa siihen, miten hakija sitä määrittelee. Jotkut voivat esimerkiksi kokea niin syvää häpeä tai sisäistettyä homofobiaa, että jopa kiistävät oman seksuaalisen identiteettinsä. Mikäli hakija on kotoisin sellaisesta maasta, jossa seksuaalivähemmistöjä ei hyväksytä lainkaan, on mahdollista, ettei hän ole vielä valmis identifioimaan itseään täysin seksuaalivähemmistöön kuuluvana. UNHCR:n ohjeistuksessa nimenomaisesti kiinnitetään päätöksentekijän huomiota siihen, että syrjintä, viha ja väkivallan eri muodot, häpeä ja traumakokemukset voivat vaikuttaa hakijan kykyyn kertoa turvapaikkaperusteistaan. Erityisesti tapauksissa, jossa hakija on vasta aloittanut "ulostulon" prosessin, häntä saattaa pelottaa avoimesti ilmaista seksuaalista suuntautumistaan, eikä hän välttämättä tuo esille kaikkia vainokokemuksiaan. Ohjeistuksen mukaan siitä, että hakija ei ole julistanut seksuaalista suuntautumistaan tai sukupuoli-identiteettiään hakemusvaiheessa, ei yleisesti voida vetää hätäisiä johtopäätöksiä.

Valittajan tapauksessa on esitetty myös uskottava syy sille, miksi hän ei ole poliisikuulustelussaan kertonut kaikkia perusteitaan: hän on tullut kuulemiseen mahahaavan vuoksi suoraan sairaalasta ja ollut huonokuntoinen. Tervehdyttyään hän on pyytänyt aikaa lakimiehelle. Kun hänen turvapaikkaperusteensa ovat tulleet ilmi, on hänen avustajansa tehnyt Maahanmuuttovirastolle asiasta selvityksen. Maahanmuuttoviraston päätöksestä ei käy ilmi, miten avustajan selvitys on otettu huomioon, eikä sitä mainita lisäselvitysten listassa.

Hallinto-oikeus ei ole voinut jättää suullista käsittelyä toimittamatta, kun otetaan huomioon valittajan asiassa saatu kokonaisselvitys ja se, että kyse on uskottavuuden arvioinnista asiassa, jossa väärä päätös voi olla valittajalle kohtalokas.

Maahanmuuttovirasto ei ole pyynnöstä huolimatta kutsunut valittajan avustajaa paikalle turvapaikkapuhutteluun, vaikka valittaja on puhuttelun alussakin tuonut esiin sen, että avustajan osallistumisesta puhutteluun on sovittu.

Toisin kuin Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat päätöksissään katsoneet, valittaja on kuvaillut identiteettinsä muodostumista ja siihen liittyviä tunteita, itselleen ominaisella tavalla. Turvapaikkapuhuttelun pöytäkirjasta ilmeneviä, seksuaaliseen identiteettiin liittyviä kysymyksiä on vain muutama. Kun otetaan huomioon se, miten suuri merkitys seksuaalisen suuntautumisen selvittämisellä on valittajan kansainvälisen suojelun tarpeen arviointiin, voidaan perustellusti kysyä, onko turvapaikkapuhuttelussa asiaa selvitetty tarpeeksi.

Maahanmuuttovirastolla on turvapaikkapuhuttelussa selvittämisvelvollisuus ja tämä velvollisuus on ollut erityisen korostunut valittajan kohdalla, kun avustaja ei olekaan ollut turvapaikkapuhutteluun kutsuttuna ja valittaja on tuonut esille hänellä poliisikuulustelussa olleet vaikeudet kertoa kaikista turvapaikkaperusteistaan.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 23.2.2017 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko valittajalla seksuaalisen suuntautumisensa vuoksi perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan Gambiassa tai onko esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hän homoseksuaalisuutensa vuoksi joutuisi siellä todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Tähän liittyen on ratkaistava, missä tilanteissa turvapaikanhakijan uskottavuuden arviointi edellyttää suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa turvapaikanhakijan valituksen johdosta, jos hänen turvapaikkahakemuksensa on hylätty muun muassa sillä perusteella, ettei hakijan kertomusta homoseksuaalisuudestaan ole hyväksytty.

Sovellettavat säännökset kansainvälisen suojelun osalta

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Ulkomaalaislain 87 a §:n 1 momentin mukaan vainoksi katsotaan teot, jotka ovat laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi sellaisia, että ne loukkaavat vakavasti perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia. Vainoksi katsotaan myös vakavuudeltaan vastaava kertymä sellaisia tekoja, joihin kuuluu ihmisoikeusloukkauksia.

Ulkomaalaislain 87 b §:n 1 momentin mukaan vainon syitä arvioitaessa otetaan huomioon ainakin alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen ja poliittiseen mielipiteeseen sekä tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen liittyvät tekijät siten kuin jäljempänä pykälässä säädetään.

Pykälän 3 momentin mukaan vainon syitä arvioitaessa tiettynä yhteiskunnallisena ryhmänä voidaan pitää ryhmää:

1) jonka jäsenillä on sellainen yhteinen tausta, muu luontainen ominaisuus tai usko, joka on ryhmän jäsenten identiteetin taikka omantunnon kannalta niin keskeinen ominaisuus, ettei heitä voida vaatia luopumaan siitä; ja

2) jonka ympäröivä yhteiskunta mieltää muusta yhteiskunnasta erottuvaksi.

Pykälän 4 momentin mukaan yhteiskunnallisen ryhmän yhteisenä ominaisuutena voi olla myös seksuaalinen suuntautuminen, joka ei kuitenkaan vainon syitä arvioitaessa voi merkitä rikollisena pidettäviä tekoja. Yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumista tai tällaisen ryhmän piirteitä määritettäessä on lisäksi otettava huomioon sukupuoli-identiteetti ja muut sukupuoleen liittyvät seikat.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 13.12.2011 antaneet direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi).

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat. Jäsenvaltio on velvollinen yhteistyössä hakijan kanssa arvioimaan kaikki hakemukseen liittyvät olennaiset seikat.

Direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi on suoritettava tapauskohtaisesti, ja se käsittää:

a) kaikki alkuperämaahan silloin, kun jäsenvaltiot tekevät hakemusta koskevan päätöksen, liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat, mukaan luettuina alkuperämaan lait ja asetukset ja tapa, jolla niitä sovelletaan;

b) hakijan esittämät asiaan vaikuttavat lausumat ja asiakirjat, mukaan luettuina tiedot siitä, onko hakija joutunut tai voiko hän joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa;

c) hakijan asema ja henkilökohtaiset olosuhteet, kuten tausta, sukupuoli ja ikä, jotta voidaan arvioida, onko hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden perusteella niitä tekoja, joiden kohteeksi hakija on joutunut tai voisi joutua, pidettävä vainona tai vakavana haittana (– –).

Sovellettavat säännökset hallintolainkäyttömenettelyn osalta

Hallintolainkäyttölain 33 § 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, päätöksen tehnyttä tai muuta viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin (433/1999) mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuin

Unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa A, B ja C (C-148/13, C-149/13 ja C-150/13) antamassa tuomiossa oli kyse siitä, oliko direktiivin 2004/83/ EY (niin kutsuttu aiempi määritelmädirektiivi) 4 artiklaa, joka vastaa sisällöltään uudelleen laaditun määritelmädirektiivin 2011/95/EU 4 artiklaa, tulkittava siten, että (– –) viranomaisten (– –) on kyseisen artiklan nojalla noudatettava tiettyjä rajoja arvioidessaan tosiseikkoja ja olosuhteita, jotka koskevat turvapaikanhakijan, jonka hakemus perustuu sukupuolisesta suuntautumisesta johtuvan vainon pelkoon, väitettä kyseisestä suuntautumisestaan.

Unionin tuomioistuin totesi, että turvapaikanhakijan väitettä sukupuolisesta suuntautumisestaan voivat turvapaikkahakemusten erityisen asiayhteyden perusteella olla vain lähtökohta direktiivin 2004/83/EY 4 artiklassa säädetyssä tosiseikkojen ja olosuhteiden selvitysprosessissa (tuomion kohta 49).

Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että tämän selvityksen yhteydessä jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki kansanvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat, ja jäsenvaltio puolestaan arvioi yhteistyössä hakijan kanssa kaikki hakemukseen liittyvät olennaiset seikat (tuomion kohta 50).

Tuomiossaan unionin tuomioistuin lausui, että direktiivin 2004/83/EY 4 artiklan 3 kohdan c alakohtaa ja direktiivin 2005/85/EY 13 artiklan 3 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että viranomaiset arvioivat hakijan hakemuksensa tueksi esittämiä lausumia ja asiakirjoja tai muita todisteita pelkkiin stereotyyppisiin käsityksiin homoseksuaaleista perustuvilla kuulusteluilla. Unionin tuomioistuin lausui, että määritelmädirektiivin 4 artiklaa, luettuna perusoikeuskirjan 7 artiklan valossa, on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että tällaisen selvityksen yhteydessä viranomaiset kuulustelevat turvapaikanhakijaa yksityiskohtaisesti tämän seksuaalisista tottumuksista. Lisäksi unionin tuomioistuimen mukaan määritelmädirektiivin 4 artiklaa luettuna perusoikeuskirjan 1 artiklan valossa, on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että mainitun selvityksen yhteydessä kyseiset viranomaiset hyväksyvät näytöksi esimerkiksi sen, että asianomainen turvapaikanhakija suorittaa homoseksuaalisia tekoja, alistuu "testeihin" homoseksuaalisuutensa selvittämiseksi tai esittää todisteina videotallenteita tällaisista teoista.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiossa 19.4.2016 A.N. v. Ranska (12956/15) oli kysymys senegalilaismiehen, joka oli vedonnut homoseksuaalisuudesta johtuvaan vainon vaaraan, palauttamisesta kotimaahansa. Ihmisoikeustuomioistuin hylkäsi valituksen ilmeisen perusteettomana. Ihmisoikeustuomioistuin totesi, että tosiseikkojen todentaminen asioissa on usein hankalaa. Ihmisoikeustuomioistuin lausui, että kansalliset viranomaiset pystyvät parhaiten arvioimaan valittajan kertomuksen uskottavuutta, jos viranomaisilla on ollut mahdollisuus nähdä ja kuulla häntä sekä arvioida hänen käyttäytymistään. Tältä osin ihmisoikeustuomioistuin huomautti, että valittajaa oli kuultu suullisesti sekä ensimmäisessä asteessa että valitustuomioistuimessa (Cour nationale du droit d’asile), ja että hänen kertomustaan oli molemmissa suullisissa kuulemisissa pidetty epäluotettavana (tuomion kohta 43).

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

KHO 2016:174 Tansanian kansalainen A oli tullut Suomeen opiskelijana vuonna 2005. Hänelle oli myönnetty oleskelulupa opiskelua varten hei-näkuuhun 2010 ja työntekijän oleskelulupa toukokuuhun 2012 asti, jonka jälkeen A:n vireille panemat jatko-oleskelulupaa koskevat hakemukset oli hylätty. Maahanmuuttovirasto oli huhtikuussa 2014 päättänyt A:n karkottamisesta kotimaahansa. Hallinto-oikeus oli marraskuussa 2014 jättänyt karkottamista koskevasta Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehdyn valituksen tutkimatta sen vuoksi, ettei sitä ollut tehty säädetyssä määräajassa. Tämän jälkeen A oli hakenut kansainvälistä suojelua perusteenaan hänen homoseksuaalina kotimaassaan kohtaamansa vaikeudet.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A:n homoseksuaalisuuteen vetoamisen ajankohdalle voitu antaa merkitystä arvioitaessa hänen kertomuksensa uskottavuutta. A:n opiskeluun ja työntekoon perustuneet aiemmat oleskelulupahakemukset eivät olleet edellyttäneet seksuaalisen suuntautumisen esille tuomista.

Asiassa oli kaikki Tansaniaan liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat ja A:n henkilökohtaiset olosuhteet huomioon ottaen selvitettävä, muodostaako A:n väitetty homoseksuaalisuus Tansaniassa sellaisen uhan, että hän voi perustellusti pelätä henkilökohtaisen tilanteensa valossa tosiasiallisesti joutuvansa vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi, tai onko merkittäviä perusteita uskoa, että hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa kotimaassaan.

KHO 2017:63 Iranista kotoisin oleva turvapaikanhakija oli Maahanmuuttovirastolle tekemässään kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa vedonnut haluunsa kääntyä kristinuskoon. Myöhemmin turvapaikanhakija oli kastettu ja hän oli toimittanut hallinto-oikeudelle selvitystä kristityksi kääntymisestään sekä pyytänyt, että asiassa järjestetään suullinen käsittely.

Hallinto-oikeus oli ratkaissut asian turvapaikanhakijan eduksi kirjallisen aineiston perusteella järjestämättä pyydettyä suullista käsittelyä. Hallinto-oikeus oli valituksenalaisessa päätöksessään lyhyesti todennut, ettei asiassa ollut syytä epäillä turvapaikanhakijan kristillistä vakaumusta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että henkilökohtaisen uskottavuuden arvioinnin, varsinkin kun kyse on uskonnollisen kääntymisen aitoudesta, voitiin katsoa edellyttävän valitusvaiheessa hakijan itsensä suullista kuulemista samoin kuin mahdollisten todistajien kuulemista. Uskonnollista kääntymistä ei voitu ottaa kansainvälisen suojelun perusteeksi ilman, että oltiin riittävällä tavalla selvitetty kääntymisen aitoutta niin omantunnonkysymyksenä kuin elämäntapana. Samalla voitiin selvittää sitä, millainen käsitys henkilöllä itsellään oli kääntyneiden asemasta kotimaassaan ja miten hän aikoi uskontoa kotimaassa harjoittaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei turvapaikanhakijan esittämästä kirjallisesta aineistosta ollut käynyt ilmi sellaista kirjallista selvitystä, jonka perusteella hallinto-oikeus oli voinut ratkaista kysymyksen uskonnollisesta kääntymisestä suoraan toisin kuin Maahanmuuttovirasto. Asian ratkaiseminen turvapaikanhakijan uskottavuuden osalta oli edellyttänyt suullisen käsittelyn toimittamista ja turvapaikanhakijan henkilökohtaista kuulemista. Asian selvittäminen hallinto-oikeudessa ei ollut ollut valitusasian ratkaisun kannalta riittävää. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kun kansainvälisen suojelun perusteena vedotaan seksuaaliseen suuntautumiseen ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen ja siihen liittyvään vainon vaaraan, on ensiksi arvioitava, onko valittaja osoittanut uskottavasti olevansa homoseksuaali.

Seksuaalisen suuntautumisen merkitys kansainvälisen suojelun perusteena riippuu turvapaikanhakijan kotimaan olosuhteista. Valituksenalaisessa päätöksessä esitetyn edelleen ajankohtaisena pidettävän Gambiaa koskevan maatiedon mukaan seksuaalivähemmistöön kohdistuu syrjintää ja fyysistä väkivaltaa. Homoseksuaalisuus määritellään laissa rikokseksi. "Törkeästä homoseksuaalisuudesta" voi seurata vuonna 2014 tehdyn rikoslain muutoksen mukaan elinkautinen vankeusrangaistus. Joitakin yksittäisiä pidätyksiä lain perusteella on tehty. Maatietouden perusteella seksuaalivähemmistöihin kuuluvat henkilöt voivat Gambiassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi. Tämän vuoksi on merkitystä sillä, onko Gambiasta tuleva turvapaikanhakija uskottavasti osoittanut olevansa homoseksuaali.

Maahanmuuttovirasto ei ole kansainvälistä suojelua, oleskelulupaa ja käännyttämistä koskevassa päätöksessään hyväksynyt valittajan kertomusta homoseksuaalisuudesta ja siitä aiheutuneista oikeudenloukkauksista Gambiassa. Valittajan kertomus seksuaalisesta suuntautumisestaan, sen tiedostamisesta ja ensimmäisestä homoseksuaalisesta suhteestaan on Maahanmuuttoviraston mukaan ollut hyvin yleisluontoinen ja siitä on puuttunut omakohtaisuus. Maahanmuuttovirasto on pitänyt valittajan kertomusta ristiriitaisena ja epäjohdonmukaisena. Kertomuksen uskottavuutta on Maahanmuuttoviraston päätöksen perustelujen mukaan heikentänyt se, että valittaja on vedonnut homoseksuaalisuuteen kansainvälisen suojelun tarpeen perusteena vasta Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa. Päätöksen perustelujen mukaan valittajan toiminnassa on myös havaittavissa tarkoitushakuisia piirteitä, kuten valittajan kertomus esiintymisestään Malin kansalaisena Ruotsissa ollessaan. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt valittajan kertomusta homoseksuaalisuudestaan tosiseikkana.

Valittaja on hallinto-oikeudessa esittänyt, että hänen kansainvälisen suojelun perusteensa ovat jääneet puutteellisesti selvityiksi Maahanmuuttovirastossa, ja vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa. Valittajan mukaan asiaa on vähintään tullut palauttaa Maahanmuuttovirastolle uuden turvapaikkapuhuttelun järjestämistä varten. Valittaja katsoo, että Maahanmuuttoviraston selvittämisvelvollisuutta on korostanut se, että hänen avustajansa ei ollut kutsuttuna turvapaikkapuhutteluun.

Hallinto-oikeus on pitänyt valittajan kertomusta kokonaisuutena arvioiden epäluotettavana. Päätöksen luotettavuutta on hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan heikentänyt se, että valittaja on esittänyt homoseksuaalisuuteen liittyvän turvapaikkaperusteensa vasta Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa, jossa hän on asiaan liittyviin kysymyksiin vastatessaan kuvannut seksuaalista identiteettiään ja sen muodostumista hyvin suppeasti. Hän on myös kertonut ristiriitaisesti siitä, onko hän kotimaassaan joutunut pidätetyksi. Valittajan selitystä, että hän olisi unohtanut kertoa kaksi viikkoa kestäneestä pidätyksestään, ei voida hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan pitää todennäköisenä. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen kirjallisen aineiston perusteella järjestämättä valittajan pyytämää suullista käsittelyä katsottuaan, että suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta.

Valittaja ei ole vedonnut homoseksuaalisuuteen kansainvälisen suojelun tarvetta perustavana seikkana ensimmäisessä, poliisin järjestämässä kuulustelussa. Hän on selvityksensä mukaan saapunut kuulusteluun suoraan sairaalasta, ja hänen vointinsa on ollut huono. Hän on avustajansa välityksellä toimittanut Maahanmuuttovirastolle kirjallisen selvityksen noin kaksi viikkoa poliisikuulustelun jälkeen, jossa hän vetoaa homoseksuaalisuuteen kansainvälisen suojelun saamiseksi. Homoseksuaalisuuteen vetoamisen ajankohdan osalta valittaja on viitannut poliisikuulustelun aikaiseen huonovointisuutensa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainituissa olosuhteissa homoseksuaalisuuteen vetoamisen ajankohdalle ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa valittajan kertomuksen uskottavuutta.

Seksuaalinen suuntautumien on ominaisuus, joka määritellään tunteiden kohteen ja oman sukupuolen perustella. Ymmärrys seksuaalisesta suuntautumisesta voi olla vain henkilöllä itsellään. Henkilön oma kertomus on pääasiallinen ja usein myös ainoa näyttö arvioitaessa seksuaalista suuntautumista koskevan väitteen uskottavuutta. Seksuaalisen suuntautumisen ottaminen kansainvälisen suojelun perusteeksi edellyttää, että on riittävällä tavalla selvitetty seksuaalisen suuntautumisen aitoutta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että suullisessa käsittelyssä olisi nyt puheena olevassa asiassa ollut mahdollista selvittää tarkemmin muun ohella valittajan väitetyn seksuaalisen identiteetin muodostumista sekä sitä, miten hän on sen tuonut esiin kotimaassaan ja mitä seuraamuksia siitä on hänelle aiheutunut tai voisi aiheutua. Suullisen käsittelyn tarvetta arvioitaessa olisi ollut mahdollista ottaa huomioon, että Maahanmuuttovirastolla on ollut erilainen käsitys valittajan seksuaalisen suuntautumisen aitoudesta.

Edellä todettuun nähden ja kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys kokonaisuudessaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittajan vaatima suullinen käsittely hallinto-oikeudessa ei ole ollut ilmeisen tarpeeton sillä tavoin kuin hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittajan henkilökohtaisen uskottavuuden arviointi puheena olevassa asiassa olisi edellyttänyt suullisen käsittelyn toimittamista ja valittajan henkilökohtaista kuulemista. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut hylätä vaatimusta suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamista varten ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Oikeusapulain 13 §:n 3 momentin nojalla määrätään, että avustajanmääräys on voimassa asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Jenny Rebold.

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittajat A ja hänen asiakumppaninsa

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.4.2016 nro 16/0079/2

Asian aikaisempi käsittely

Kuusamon kaupungin yhdyskuntatekniikan ympäristöjaosto kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on 17.12.2014 antamallaan päätöksellä (9.12.2014 § 58) myöntänyt Oy Zonetcom Ab Ltd:lle ympäristönsuojelulaissa (86/2000) tarkoitetun ympäristöluvan jäälle aurattavalle ajoharjoitteluradalle Kuusamoon Oivanginjärvelle. Lupa on myönnetty hakemuksen mukaisesti, ellei lupamääräyksissä ole toisin määrätty. Yhtiö on tehnyt vesialueen osakaskunnan kanssa sopimuksen vesialueen jääkannen käyttöoikeudesta.

Ympäristöjaosto on lisäksi myöntänyt Oy Zonetcom Ab Ltd:lle luvan aloittaa toiminta ennen lupapäätöksen lainvoimaisuutta, minkä johdosta yhtiön tulee asettaa 1 000 euron suuruinen vakuus ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräysten muuttamisen varalle. Asetettava vakuus voi olla lajiltaan pankkitakaus tai talletustodistus.

Lupapäätöksen on sisältynyt seuraavat lupamääräykset:

1. Ajoharjoittelurata-alue on sijoitettava luvan liitteenä olevan kartan mukaisesti siten, että rata-alueen pohjoispuolisen rantaviivan väliin jää 200 metrin ja eteläpuolisen Paskaniemen väliin 150 metrin käsittelemätön vyöhyke.

2. Rata-alue tulee merkitä selkeästi ja sinne tulee asettaa varoitusmerkkejä moottorikelkkailijoille ja jäällä liikkujille.

3. Jäärataa saa käyttää ja kunnostaa silloin, kun Oivanginjärven jään paksuus sen mahdollistaa, kuutena päivänä viikossa. Toimintaa ei sallita 1.5.–31.12. välisenä aikana eikä pääsiäisen aikana (pitkäperjantai–toinen pääsiäispäivä). Ajoharjoittelurataa saa käyttää varsinaiseen opetus- ja harjoittelutoimintaan sekä tehdä kunnostustoimenpiteitä 1.1.–31.3. välisenä aikana ja radalla saa tehdä jälkihoitotoimenpiteitä 1.4.–30.4. välisenä aikana korkeintaan neljänäkymmenenä (40) päivänä vuodessa.

Maanantaista perjantaihin toiminta-aika on klo 9:00–17:00 ja lauantaina klo 10:00–17:00. Radan kunnostus- ja hoitotyötä voidaan tehdä maanantaista perjantaihin klo 7:00–17:00 ja lauantaisin klo 8:00–17:00.

4. Toiminta-aikojen rajoissa radalla saadaan ajaa hakemuksen mukaisella ajokalustolla, jonka melupäästöt vastaavat moottoriltaan ja pakoputkistoltaan muuttamattomia tehdasvalmisteisia henkilöautoja. Rata-alueella saa varsinaisessa ajoharjoittelussa olla kerrallaan enintään kahdeksan autoa. Ajoharjoittelussa olevien autojen lukumäärään ei lasketa rata-alueelle pysäköityjä sammutettuja autoja, radalle tai sieltä siirtyviä autoja tai huoltoajoa.

5. Jääalueella ei saa huoltaa autoja eikä tankata niitä. Alueella ei myöskään saa varastoida öljytuotteita eikä polttoaineita. Käytettävien autojen mahdollisia öljyvuotoja tulee tarkkailla käytön aikana. Mikäli öljy-, polttoaine- tai muita vuotoja havaitaan, tulee kyseinen ajoneuvo siirtää välittömästi korjattavaksi. Samoin tulee välittömästi ryhtyä toimenpiteisiin vuodon tyrehdyttämiseksi ja jo vuotaneen nesteen pois keräämiseksi.

6. Ajoharjoitteluradalla toimittaessa tulee aina olla nimettynä riittävän ammattitaidon omaava toiminnan ympäristövaikutuksista ja toiminnasta yleensä vastaava henkilö ns. ratavalvoja sekä hänelle varahenkilö. Ratavalvojina toimivien ja heidän varahenkilöidensä nimet ja yhteystiedot on ilmoitettava vuosittain ennen kauden alkua Kuusamon kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Vastuuhenkilön tai varahenkilön tulee aurausta lukuun ottamatta olla paikalla kun radalla on toimintaa.

7. Ajoharjoitteluradan toiminnan aiheuttaman melun päiväajan keskimääräinen äänenpainetaso ei saa ylittää ympäristön asuinalueilla tasoa 55 dB (L_Aeq, klo 7–22) eikä loma-asumiseen käytettävillä alueilla 45 dB (L_Aeq, klo 7–22). Ajoharjoittelusta ja aurauksesta aiheutuva enimmäis­melutaso (L_AFmax) ei saa ylittää ympäristön asuinalueilla 60 dB:n (L_AFmax) ja loma-asutus- sekä ulkoilu- ja virkistysalueilla 55 dB:n (L_AFmax) melu­tasoa.

8. Lupamääräyksen seurannan mahdollistamiseksi hakijan tulee suorittaa kerran lupakaudessa mittaus toiminnasta aiheutuvasta melusta, etenkin rata-aluetta lähimpänä sijaitsevien loma-asuntojen osalta. Mittaus tulee suorittaa viimeistään toisena toimintatalvena, jolloin rata-alue on käytössä. Melun osalta tulee erikseen selvittää tehdasvalmisteisten autojen sekä aurauksen aiheuttama melu. Mittaustulokset tulee toimittaa tiedoksi Kuusamon kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ennen seuraavan kauden alkua.

9. Meluntorjunnan parantamiseksi ajoharjoitteluradan ympärille tulee pyrkiä muotoilemaan vähintään 60 cm korkea meluvalli auratusta lumesta häiriintyvien kohteiden suuntaan.

10. Ajoharjoittelurata-alueen ulkopuolinen luvaton käyttö on estettävä puomilla tai muilla riittävillä teknisillä esteillä, jotka on pystytettävä hyvissä ajoin ennen radan valmistumista.

11. Radan jätehuolto on järjestettävä siten, ettei jätteistä aiheudu epä­siisteyttä, roskaantumista eikä muutakaan haittaa ympäristölle. Jätteille on järjestettävä asianmukaiset keräilyastiat ja ne on toimitettava asianmukaiseen käsittelypaikkaan.

12. Rataa käytettäessä tulee aina olla nopeasti saatavilla riittävästi öljyn ja nesteen imeyttämiseen sopivaa ainetta ja öljyn keräämiseen soveltuvia työkaluja ja astioita.

13. Toiminnan mahdollisia vaikutuksia tulee tarkkailla vuosittain radan käytön päätyttyä suoritettavalla katselmuksella.

14. Ajoharjoitteluradan käytöstä tulee pitää käyttöpäiväkirjaa, johon tulee merkitä seuraavat asiat:

- radan auraukseen ja varsinaiseen toimintaan käytetty aikaväli kultakin toimintapäivältä

- käytetty kalusto

- ratavalvojana toiminut henkilö

- sää toimintapäivinä

- mahdolliset erityistilanteet kuten vuodot, kaadot ja kaluston rikkoontumiset

- tiedot vuosittain järjestettävistä katselmuksista toimintakauden jälkeen

- melumittaukset ja niiden tulokset.

Vuosiyhteenveto toiminnasta tulee toimittaa Kuusamon kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle vuosittain huhtikuun loppuun mennessä tai pyydettäessä useamminkin.

15. Poikkeuksellisista tilanteista, vahingoista ja onnettomuuksista on ilmoitettava pelastuslaitokselle ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Lisävahingon syntymisen estämiseksi on ryhdyttävä välittömästi riittäviin toimenpiteisiin.

16. Toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä alansa parhaan mahdollisen tekniikan kehittymisestä ja varauduttava sen käyttöön­ottoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisella sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa:

a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaan­tumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset; 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 3) 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta.

Ympäristönsuojelulain 67 §:n mukaan myöntäessään ympäristöluvan on lupaviranomaisen samalla, jollei 68 §:stä muuta johdu, viran puolesta määrättävä toiminnasta johtuvasta vesistön pilaantumisesta aiheutuvat vahingot korvattavaksi. Ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain 9 §:ää ei tällöin sovelleta.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 9 §:n 1 momentin mukaan lupahakemuksen tulee sisältää muun ohella tiedot toiminnan sijaintipaikasta ja sen ympäristöolosuhteista, tiedot toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä veteen, ilmaan ja maaperään sekä toiminnan aiheuttamasta melusta ja tärinästä, tiedot syntyvistä jätteistä sekä niiden ominaisuuksista ja määrästä ja arvio toiminnan eri vaikutuksista ympäristöön.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lupahakemuksen tulee lisäksi sisältää, ottaen huomioon toiminnan luonne ja sen vaikutukset, muun ohella lupaharkinnan kannalta tarpeelliset seuraavat seikat: arvio toimintaan liittyvistä riskeistä, onnettomuuksien estämiseksi suunnitelluista toimista sekä toimista häiriötilanteissa, yksilöidyt tiedot toiminnan päästölähteistä ja niiden päästöistä sekä melutasosta, arvio parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamisesta suunnitellussa toiminnassa sekä selvitys päästöjen vähentämistä ja puhdistamista koskevista toimista.

Valtioneuvoston asetuksen ympäristönsuojelusta (713/2014) 12 §:n 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen on pyydettävä hakemuksesta lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, jos ympäristölupa-asia koskee toiminnan sijoittumista tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n 1 momentin mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen 2 §:n 1 momentin mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB.

Saman pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan kuitenkin soveltaa 1 momentissa mainittuja ohjearvoja.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen 4 §:n mukaan, jos melu on luonteeltaan iskumaista tai kapeakaistaista, mittaus- tai laskentatulokseen lisätään 5 dB ennen sen vertaamista edellä 2 tai 3 §:ssä mainittuun ohjearvoon.

Asiassa saatu selvitys

Hanke ja sen sijainti

Oy Zonetcom Ab Ltd:n ympäristölupahakemus koskee jäälle aurattavan ajoharjoitteluradan toimintaa Kuusamon kaupungissa Oivanginjärvellä noin 11 kilometriä luoteeseen Kuusamon keskustaajamasta. Ajoharjoittelurata-alueen pinta-ala on noin 35 hehtaaria. Radalla harjoitetaan liukkaan kelin ajon koulutus- ja harjoittelutoimintaa moottoriltaan ja pakoputkistoltaan muuttamattomilla tehdasvalmisteisilla henkilöautoilla. Harjoitteluajossa käytettävät autot ovat rekisteröityjä ja katsastettuja ja täyttävät tieliikenteelle asetetut vaatimukset.

Alueelle ei rakenneta kiinteitä rakenteita. Rata-alueella ei suoriteta tankkauksia, öljynvaihtoa eikä autojen korjaustoimenpiteitä eikä varastoida poltto- tai voiteluaineita.

Oivanginjärven pinta-ala Kotilahdesta Murhiniemeen rajoittuvalla alueella, pois lukien Kylmäperä, on noin 148 hehtaaria. Kokonaisuudessaan Oivanginjärven pinta-ala on 338,5 hehtaaria. Jäälle kuljetaan Autiovaarantietä pitkin Autiolahden kohdalta järven länsipuolelta. Rata-alueen ja pohjoispuolisen rantaviivan väliin jää 200 metrin ja eteläpuolisen Paskaniemen rantaviivan väliin 150 metrin käsittelemätön vyöhyke.

Pohjavesialue

Ajoharjoittelurata-alueen eteläkärki sijoittuu Kirkonkylän (11305101) vedenhankintaa varten tärkeälle I luokan pohjavesialueelle, muodostumisalueen ulkopuolelle. Muilta osin rata-alue ei sijaitse pohjavesialueella. Lähin vedenottamo on Kylmänperän ottamo noin yhden kilometrin päässä ajoharjoittelualueesta lounaaseen.

Kaavoitus

Hakemuksen mukaisella alueella ei ole asemakaavaa. Ajoharjoittelurata-alue sijoittuu Oivangin rantayleiskaavassa osoitetulle Oivanginjärven vesialueelle (W), jolle ei ole osoitettu rantayleiskaavassa käyttöä eikä annettu rajoituksia tai ohjeita. Autioniemeen on osoitettu rakennuspaikkoja, joita ei ole toteutettu Oivanginjärven rannalla. Kylmäperän puolella yksi rakennuspaikka on toteutettu. Vastarannalle on rantayleiskaavassa osoitettu omarantaisia lomarakennuspaikkoja, joista lähes kaikki on toteutettu. Rata-alue rajoittuu Junganharjun ranta-asemakaavaan, johon vesialue ei kuulu. Ranta-asemakaavassa rannalle on osoitettu ei-omarantaisia rakennuspaikkoja. Esitetty kulku jäälle tapahtuu kaavakatua pitkin. Autiolahden perukkaan on osoitettu yhteiseen käyttöön varattu venevalkama.

Lähimmillään noin 500 metrin etäisyydelle rata-alueesta on valmisteilla Jokoslahden ranta-asemakaavan osittainen muutos ja laajennus. Kyseinen kaavaluonnos on asetettu nähtäville. Kaavaluonnoksessa rantarakennuspaikat säilyvät lähes ennallaan ja uusia rakennuspaikkoja esitetään lähinnä sisämaahan. Kaavaluonnoksessa esitetään lomarakennuspaikkoja ja vakituisen asumisen paikkoja.

Lähimmät häiriintyvät kohteet

Hakemuksen mukaan vesistön rannalla on noin kilometrin etäisyydellä 30 rantakiinteistöä ja pysyvää asutusta noin 700 metrin etäisyydellä. Kuusamon kaupungin paikkatietojärjestelmän perusteella ajoharjoitteluradasta 500 metrin säteellä sijaitsee 17 rantaan rajoittuvaa kiinteistöä, joissa on vapaa-ajan asutusta. Näillä kiinteistöillä on 20 loma-asuntoa. Radasta 500 metrin säteellä on yksi asuintalo, joka on nykyään vapaa-ajan käytössä.

Ympäristöjaoston valituksenalaisen päätöksen perusteena olevissa asiakirjoissa on kooste muistuttajien kiinteistöistä ja niiden sekä haetun rata-alueen välisistä etäisyyksistä. (= = =) kiinteistön Riemula, 305-411-98-65, vakituisesta asunnosta lyhin etäisyys jäärataan on noin 870 metriä, A:n, B:n ja C:n kiinteistön Haaparinne, 305-411-108-29, vapaa-ajan asunnosta noin 640 metriä, H:n ja I:n kiinteistön Putikka, 305-411-94-8, vapaa-ajan asunnosta noin 410 metriä, J:n, K:n ja L:n kiinteistön Järvitörmä, 305-411-108-31, vapaa-ajan asunnoista noin 380 metriä, E:n, F:n ja G:n kiinteistön Kotakaarre, 305-411-108-14, vapaa-ajan asunnoista noin 360 metriä, D:n kiinteistön Harjunranta, 305-411-333-4, vapaa-ajan asunnosta noin 280 metriä sekä N:n ja M:n kiinteistön Hiekkaranta, 305-411-108-15, vapaa-ajan asunnosta noin 380 metriä.

Melu

Hakija on toimittanut lupaviranomaiselle selvityksenä toiminnan meluvaikutuksista muun ohella Insinööritoimisto Matti Jokisen laatiman 8.9.2014 päivätyn melumallinnuksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Melun leviämisen laskentamallina käytettiin pohjoismaista tieliikenteen melun laskentamallia. Laskennassa käytetyt muuttujat on kuvattu raportissa ja sen liitteissä. Laskennan lähtömelutasot laskettiin Pikku-Nissinjärven radalla mitattujen äänitasojen perusteella (Akukon Oy, 19.4.2013). Äänitasot laskettiin keskiäänitasoiksi (L_Aeq, 7–22) todellisen harjoittelutoiminnan keston mukaan. Selvityksessä käytettiin apuna myös muita alan selvityksiä ja viranomaisohjeita sekä Pikku-Nissinjärven ympäristölupapäätöstä (Dnro 505/2011). Lisäksi selvityksessä hyödynnettiin laatijan tekemiä melun leviämismallinnuksia ja äänitasomittauksia vastaavissa kohteissa sekä laitevalmistajien ilmoittamia koneiden ja laitteiden melupäästöjä.

Äänen leviämiseen vaikuttavat käytettävä kalusto, melun geometrinen etäisyysvaimennus, sääolot, maaston muodot ja laatu, rakenteelliset esteet ja muun muassa kasvillisuus. Melu vaimenee etäisyyden funktiona. Pistemäisen äänilähteen (esimerkiksi poravaunun) äänitason geometrinen etäisyysvaimennus on -6 dB havainnointietäisyyden kaksinkertaistuessa. Viivamaisen lähteen (esimerkiksi tien) vastaava vaimentuminen on -3 dB. Etäisyysvaimennus lasketaan geometrisesti tasaisella pinnalla ilman muita äänen vaimentumiseen vaikuttavia tekijöitä.

Äänen geometristä etäisyysvaimennusta voidaan käyttää apuna arvioitaessa leviämisselvityksen tarvetta ja sen laajuutta. Äänen vaimentumiseen vaikuttavat muutkin tekijät kuin geometrinen etäisyysvaimennus, etenkin yli 100 metrin etäisyyksillä.

Maanpinta voidaan jakaa akustisesti kovaksi ja pehmeäksi. Rata-alue (jää) voidaan tulkita akustisesti kovaksi ja alueen ympäristö (lumipeite) akustisesti pehmeäksi, jolla on myös ääntä vaimentava vaikutus. Samoin puusto ja muu kasvillisuus vaimentavat osaltaan melua.

Mallinnus perustuu tilanteeseen, jossa sää on otollisin äänen leviämiselle lämpötilan, tuulen suunnan ja nopeuden, ilmankosteuden sekä ilman lämpötilagradientin perusteella. Laskentamalleissa tätä kutsutaan äänen leviämisen kannalta pahimmaksi mahdolliseksi tilanteeksi. Laskentamalli ei ota talviolosuhteita (pakkanen, pieni ilmankosteus) kovin hyvin huomioon, joten laskennassa käytettiin melun leviämisen kannalta otollisimpia olosuhteita.

Karttatulosteissa on kuvattu tiivistetysti toiminnan aiheuttamat melutasot kyseisessä tilanteessa ja ottovaiheessa. Tulosteissa ääni leviää jokaiseen ilmansuuntaan tasaisesti ja siten, että olosuhteet äänen leviämiselle ovat otollisimmat (mm. 360º myötätuuli melulähteestä). Todellisuudessa sääolot eivät siten vastaa karttatulosteiden tilannetta, mikä tulee ottaa huomioon karttatulosteita tarkasteltaessa.

Esteen vaikutusta äänen vaimentumiseen on arvioitu mm. ISO 9613-2 standardissa, jonka myös pohjoismaiset melumallit huomioivat. Esteen voi muodostaa luonnollinen maanpinta, lumipenkka tai muu rakennettu este. Esteen vaikutukset on otettu huomioon laskennan lähtötiedoissa ja olosuhteet (lumivallit, lumen syvyys) vastaavat Akukon Oy:n mittauksilla toteamia vaimennusolosuhteita.

Vaimentumiseen voivat vaikuttaa myös muut tekijät, etenkin melupäästön energia. Melupäästöön vaikuttavat käytetty kalusto ja sen rakenteellinen meluntorjuntatekniikka. Alueella käytetään vakioautoja, joiden moottori- sekä melunvaimennustekniikkaa sekä rengasmelua ohjataan erillisillä säädöksillä.

Selvityksessä rata-aluetoiminnan (vakioautot) melutasona käytettiin 52 dB (L_Aeq, 7–22, 10 m). Lähtömelutaso laskettiin Akukon Oy:n mittaamista todellisista äänitasoista vastaavalla radalla. Radan toiminta vastaa muutenkin Pikku-Nissinjärven ratatoimintaa, kuten se on kuvattu Akukon Oy:n raportissa 19.4.2013 (133021-1).

Mallinnuksessa käytetty CadnaA-ohjelmisto määritti maanpinnan ja melulähteiden korkeusaseman digitaalisesta pintamallista.

Laskennan oletussääolot olivat:

- ilman lämpötila 0 ºC

- suhteellinen ilmankosteus 30 %

- tuulen nopeus 3 m/s (360º myötätuuli)

Melun leviäminen mallinnettiin keskiäänitasona (L_Aeq, 7–22). Laskenta tehtiin taajuudella 500 Hz. Heijastusten lukumääräksi rajattiin yksi heijastus ja heijastuksen vaimentumisena käytettiin -20 dB:iä. Melun leviäminen laskettiin 20 * 20 metrin 3D-maastomalliruudukkoon. Sekä alue- että pistelaskenta tehtiin kahden metrin korkeudelle (kuulijapiste).

Tehollisella toiminta-ajalla tarkoitetaan sitä aikaa minuuteissa, jolloin rata on käytössä (tunnit) ja aiheuttaa myös melua. Teholliseen toiminta-aikaan vaikuttavat mm. toiminnan katkokset, siirrot ja tauot. Tehollinen toiminta-aika on huomioitu laskennassa, jotta laskenta kuvaisi mahdollisimman hyvin toiminnan aikaista, todellista melukuormitusta (L_Aeq, 7–22). Tehollisena toiminta-aikana käytettiin 4 h päivässä (240 minuuttia/ päivä). Kaikki raportissa ja liitteissä mainitut melutasot on ilmoitettu A-taajuuspainotettuna keskiäänitasona, L_Aeq, 7–22, dB.

Melun leviäminen laskettiin kahdella ratavaihtoehdolla, lupahakemuksen mukaisella ja vaihtoehdolla, jossa rataa on siirretty kauemmaksi lähimmän vapaa-ajan asunnon pihapiiristä. Laskennan tulokset on kuvattu melualuekartoissa 1 ja 2.

Tulosten mukaan rata-alueen ollessa ympäristölupahakemuksessa esitetyssä kohdassa melutaso voi pahimmassa tilanteessa olla lähikiinteistöllä L_Aeq, 7–22 46 dB. Jos rata-alueen pohjoisosaa siirretään kauemmaksi lähimmästä pihapiiristä, pahimmassa tilanteessa melutaso voi lähikiinteistöllä olla LAeq, 7–22 41 dB.

Johtopäätöksenä melumallinnuksessa on todettu, että kun rataa siirretään pohjoisosaltaan 10–20 metriä rannasta järvelle päin, melutaso laskee alle L_Aeq, 7–22 45 dB:n, mistä ei voi katsoa aiheutuvan lähialueen asukkaille terveys- ja viihtyvyyshaittaa tai merkittävää virkistysmahdollisuuksien heikentymistä.

Muu toiminnasta aiheutuva ympäristökuormitus

Autoja ei tankata jääalueella. Öljyvahinkojen torjumiseksi paikalla on tarvittavaa öljyntorjuntavälineistöä.

Ajoharjoittelurata-alueen eteläkärki sijoittuu Kirkonkylän vedenhankintaa varten tärkeälle I luokan pohjavesialueelle, muodostumisalueen ulkopuolelle. Ajoharjoitteluradan toiminnasta ei ole arvioitu olevan vaikutuksia pohjaveden laatuun.

Toiminnasta ei synny suoria vesistöpäästöjä pintavesiin. Mahdollisia öljy-, polttoaine- ja muita nestepäästöjä voi aiheutua auton rikkoontumisen tai ulosajon vuoksi. Autoista mahdollisesta aiheutuvat öljy-, polttoaine- ja muut nestepäästöt ehkäistään autojen säännöllisellä huollolla ja toimintaan sopivalla öljyntorjuntavälineistöllä.

Autojen ja aurauskaluston pakokaasupäästöistä syntyy kaasumaisia päästöjä sekä hiukkaspäästöjä, jotka osittain laskeutuvat jäälle. Hiukkaspäästöillä ei ole arvioitu olevan vaikutusta pintaveden laatuun. Hakijan mukaan ajoratatoiminnasta saatujen aiempien kokemusten perusteella ei ole aiheutunut vesistöalueen pilaantumista. Jäärata-ajosta aiheutuvat ilmapäästöt ovat tyypillisiä henkilöautojen aiheuttamia päästöjä. Lisäksi jääradan auraus ja kunnossapito aiheuttavat ilmapäästöjä. Auraus ja kunnossapito suoritetaan nykyaikaisella kalustolla, jolloin pakokaasupäästöt on arvioitu mahdollisimman vähäisiksi. Ajoratatoiminnasta aiheutuvien ilmapäästöjen vaikutukset on arvioitu vähäisiksi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Väitetty menettelyvirhe

A asiakumppaneineen on todennut, että lupaviranomainen ei ole pyytänyt alueelliselta ELY-keskukselta lausuntoa asiassa. Lupaviranomaisen olisi tullut voimassa olleen ympäristönsuojeluasetuksen 17 §:n nojalla pyytää ELY-keskuksen lausunto. Valituksenalainen päätös tulee kumota tapahtuneen menettelyvirheen nojalla.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valitusten johdosta antamassaan vastineessa todennut, että rata-alue sijoittuu osittain Kirkonkylän (11305101) vedenhankintaa varten rajatulle tärkeälle pohjavesialueelle. Suomessa osa luokitelluista pohjavesialueista rajoittuu läheiseen vesistöön kuten nyt tässä tapauksessa. Kun pohjavesialueita rajattiin 1990-luvun alkupuolella, ulompaa rajaa (pohjavesialueen raja) ei piirretty rantaviivan mukaisesti, vaan hieman vesistöön sijoittuen ja suoraviivaisesti rantaviivaa noudattaen. Näin on rajattu myös edellä mainittu pohjavesialue vesistön puolelta. Rata-alueen käyttö kohdistuu talviaikaan vesistöalueelle eikä siitä aiheudu pohjaveden pilaantumisvaaraa tai uhkaa vedenottamon vedenlaadulle, vaikka rata-alue sijoittuu osittain pohjavesialuerajauksen sisäpuolelle. Kyseessä ei ole ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014) 12 §:n tarkoittama tilanne, jossa kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen olisi tullut pyytää lausunto hakemuksesta, kun toiminta sijoittuu tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle.

Hallinto-oikeus katsoo Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen johdosta antamassa vastineessa esitettyyn viitaten, että päätöstä ei ole valituksen johdosta syytä kumota menettelyvirheen perusteella.

Melu

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin ja ympäristönsuojeluasetuksen 9 §:n 1 ja 2 momentin nojalla ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys muun ohella toiminnasta ja sen vaikutuksista.

Luvan hakija on selvittänyt toiminnasta aiheutuvaa melua 8.9.2014 päivätyn melumallinnuksen avulla (Insinööritoimisto Matti Jokinen). Hallinto-oikeus katsoo, että koska toiminta, jolle on haettu lupaa, on uutta kysymyksessä olevalla alueella, toiminnan meluvaikutuksia on voitu selvittää melumallinnuksen avulla.

Muutoksenhakijat ovat tuoneet esiin käsityksensä laaditun melumallinnuksen puutteista. (= = =) ovat todenneet muun ohella, että meluhuiput on tasattu keskitasoon, jolloin todelliset häiriötilanteet on teoreettisesti poistettu. Mittaukset on suoritettu keskipäivällä, jolloin ääni yleensä nousee ylös. Laskennassa oletuslämpötila oli 0 astetta ja tuulen nopeus kolme metriä sekunnissa. A asiakumppaneineen on todennut, että melumittauksissa ei ole otettu huomioon kylmän ilman ja järvialueen vaikutusta meluhaittaa lisäävinä tekijöinä. Mikäli melutasomittaukset perustuvat laskentamalliin, jota käytetään tieliikenteen melun laskennassa nolla-asteisessa ilmassa, saavutetut tulokset eivät ole vertailukelpoisia. Meluhaittaa arvioitaessa on otettava huomioon, että kyse on erämaisesta ja hiljaisesta järvialueesta, jossa toiminnasta aiheutuva melu saa korostuneen merkityksen.

Hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitun melumallinnuksen avulla on riittävästi ja asianmukaisesti selvitetty toiminnasta aiheutuvaa meluhaittaa. Säätilan vaikutuksesta äänen vaimentumiseen mallinnuksessa on todettu, että mallinnus perustuu tilanteeseen, jossa sää on otollisin äänen leviämiselle lämpötilan, tuulen suunnan ja nopeuden, ilmankosteuden sekä ilman lämpötilagradientin perusteella. Laskentamalli ei ota talviolosuhteita (pakkanen, pieni ilmankosteus) kovin hyvin huomioon, joten laskennassa käytettiin melun leviämisen kannalta otollisimpia olosuhteita. Näin ollen sääolosuhteita, erityisesti lämpötilaa, koskevat puutteet laskentamallissa on otettu huomioon mallinnuksessa. Hallinto-oikeus katsoo, että melun leviämisen laskentamallina on tässä tapauksessa voitu käyttää pohjoismaista tieliikenteen melun laskentamallia, koska Oy Zonetcom Ab Ltd:n hakemassa toiminnassa on kysymys jäälle aurattavasta ajoharjoitteluradasta, jolla harjoitetaan liukkaan kelin ajon koulutus- ja harjoittelutoimintaa moottoriltaan ja pakoputkistoltaan muuttamattomilla tehdasvalmisteisilla henkilöautoilla. Harjoitteluajossa käytettävät autot ovat rekisteröityjä ja katsastettuja ja ne täyttävät tieliikenteelle asetetut vaatimukset.

Valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista ei ole oikeudellisesti sitova ympäristölupaharkinnassa. Mainitun päätöksen melutasojen ohje­arvoja on kuitenkin vakiintuneesti sovellettu ympäristölupamenettelyssä arvioitaessa toiminnan lähialueelle aiheuttaman melurasituksen sallittavuutta.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 2 §:n 1 momentin mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohje­arvoa (klo 7–22) 55 dB. Saman pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB.

Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksessä 7 on annettu toiminnalle melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen ohjearvojen mukaiset raja-arvot sekä oikeuskäytännössä sovelletun mukaiset enimmäismelun raja-arvot.

Melumallinnuksen liitteenä olevissa kartoissa on esitetty toiminnasta aiheutuvat meluvyöhykkeet. Muutoksenhakijoiden kiinteistöt vapaa-ajan ja vakituisine asuntoineen sijaitsevat Oivanginjärven rannalla nyt kysymyksessä olevan rata-alueen pohjois- ja itäpuolella. Asiassa saadun selvityksen mukaan rata-alueesta kiinteistöillä sijaitseville vapaa-ajan asunnoille ja vakituiselle asunnolle on matkaa noin 280–870 metriä. Melumallinnuksen liitteenä olevissa kartoissa merkitty melualue 40–45 dB ei ulotu Oivanginjärven pohjois- ja itäpuolen rannoille saakka.

Vaikka otetaan huomioon melumallinnuksen lähtöarvoihin mahdollisesti liittyvät epävarmuustekijät, hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijoiden kiinteistöjen ja rata-alueen välinen etäisyys huomioon ottaen toiminnan meluvaikutuksista ei voi ennalta arvioiden aiheutua ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin vastaisia seurauksia muutoksenhakijoille.

Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksen 8 mukaan toiminnanharjoittajan tulee suorittaa kerran lupakaudessa mittaus toiminnasta aiheutuvasta melusta, etenkin rata-aluetta lähimpänä sijaitsevien loma-asuntojen osalta. Mittaus tulee suorittaa viimeistään toisena toimintatalvena, jolloin rata-alue on käytössä.

Melun osalta tulee erikseen selvittää tehdasvalmisteisten autojen sekä aurauksen aiheuttama melu. Mittaustulokset tulee toimittaa tiedoksi Kuusamon kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ennen seuraavan kauden alkua.

Hallinto-oikeus katsoo, että valituksenalaisessa päätöksessä on annettu ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen toiminnan meluvaikutusten tarkkailemiseksi ja melumallinnuksen tulosten varmistamiseksi riittävä määräys.

Muu toiminnasta aiheutuva ympäristökuormitus

(= = =) ovat todenneet valituskirjelmässään, että haetusta toiminnasta aiheutuu jäälle päästöjä, jotka jään sulaessa liukenevat veteen. Lisäksi he ovat todenneet, että Oivanginjärvi on pieni, kapea ja hajanainen, ja jää­radalle varattu alue valtaa pääosan kolmenkymmenen mökkiläisen käyttämästä järvenselästä. Tällainen toiminta pienellä järvellä häiritsee kohtuuttomasti luonnon rauhaan hakeutuneita ihmisiä parhaaseen vapaa-ajanviettoaikaan. Lisäksi kiinteistöjen arvot laskevat.

A asiakumppaneineen on todennut valituskirjelmässään, että rata-alue sijoittuu osittain Kuusamon kirkonkylän vedenhankinnan kannalta tärkeälle I luokan pohjavesialueelle. Kysymyksessä oleva toiminta muodostaa riskin pohjavedelle. Lisäksi Oivanginjärvi on matalana ja pienenä järvenä erityisen herkkä pilaantumaan. Rata-alue pidetään aurattuna läpi talven. Vesistö voi jäätyä pohjaan saakka tai toiminta voi muuten heikentää kalojen lisääntymismahdollisuuksia. Meluhaitan lisäksi toiminnasta aiheutuu maisemahaittaa, valohaittaa, pakokaasupäästöjä ja jääalueen virkistyskäytön olennaista heikentymistä. Ajoharjoittelurata on jäätie, jonka myötä edes avannon tekeminen ei ole sallittua 50 metriä lähemmäksi rataa. Oivanginjärvellä ei talvisin ole muuta liikehdintää kuin satunnaisesti järven jäällä kulkevat moottorikelkkailijat. Päivittäinen ajoharjoitteluratatoiminta kahdeksalla yhtäaikaisella ajoneuvolla meluineen, valoineen ja muine häiriöineen muuttaa alueen luonnonrauhaa olennaisesti. Toiminnasta aiheutuu Oivanginjärven alueella lomarakennuspaikkojen ja rakennusten arvon alentumista sekä vuokrakohteiden kysynnän heikentymisen taloudellista vahinkoa kiinteistönomistajille.

Hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon lupapäätöksen mukaan rajoitettu toiminta-aika 1.1.–31.3. ja jälkihoitotoimenpiteille varattu aika 1.4.–30.4., yhteensä korkeintaan neljäkymmentä päivää vuodessa, toiminnan luonne ja lupamääräykset 4 ja 5 sekä edellä selostetussa Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen vastineessa Kirkonkylän vedenhankintaa varten tärkeästä pohjavesialueesta esitetty, toiminnasta ei voida ennalta arvioida aiheutuvan pohjaveden tai vesistön pilaantumista tai toiminnan valoista aiheutuvaa haittaa. Rajattu toiminta-alue ja toiminta-aika huomioon ottaen toiminnan päästöistä ei voida katsoa aiheutuvan myöskään luvan myöntämisen estävää haittaa alueen virkistyskäytölle tai kalakannoille.

Hakemuksessa tarkoitetun toiminnan johdosta toiminta-alueen fyysinen muuttaminen ja rata-alueen rajaaminen tavalla, joka voi rajoittaa virkistyskäytölle soveltuvaa aluetta ja vaikuttaa maisemaan, ei ole seurausta ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta päästöstä aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta, eivätkä ne siten ole seurausta ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta. Sanottuja vaikutuksia ei näin ollen voida ottaa huomioon ympäristöluvan edellytyksiä ratkaistaessa tai lupamääräyksiä asetettaessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että kiinteistöjen arvon aleneminen ei ole ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua ympäristön pilaantumista, eikä sitä näin ollen oteta huomioon ympäristölupaharkinnassa. Tässä asiassa ei haettava toiminta, valituksenalainen päätös ja valitukset huomioon ottaen ole kysymys ympäristönsuojelulain 67 §:n mukaisesta tilanteesta.

Sijoituspaikan valinta

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella 1 kohdan mukaan toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä 3 kohdan mukaan muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Hallituksen esityksessä ympäristö- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (84/1999 vp) 6 §:n 2 momentin 3 kohdan osalta on todettu seuraavaa: "Harkintaan vaikuttavana seikkana pidettäisiin myös muiden mahdollisten sijoittumispaikkojen olemassaoloa. Säännöksellä tarkoitettaisiin erityisesti vaihtoehtoisia sijoittumiskohtia samalla kiinteistöllä. Vaihto­ehtoisten sijoituspaikkojen tulisi sijaita kuitenkin niin lähellä ajateltua sijoittumispaikkaa, ettei tästä aiheutuisi toimintaa suunnittelevalle kokonaan uutta hanketta. Lain 42 §:n mukaan lupaharkinnassa vaihtoehtoisten sijoitusmahdollisuuksien huomioon ottaminen tarkoittaisi, että toiminta voitaisiin edellyttää sijoitettavaksi muuhun kohtaan kuin toiminnanharjoittaja on esittänyt. Muiden sijoituspaikkojen olemassaolo saattaisi yhdessä muiden tekijöiden kanssa estää luvan myöntämisen, jos sijoittumispaikan valinnalla voitaisiin kustannustehokkaimmalla tavalla estää ympäristöhaittojen syntyä, eikä kokonaan toisen paikan valinnalle olisi esteitä. Vaihtoehtoinen sijoittumispaikka tulisi olla ensisijaisesti toiminnanharjoittajan hallussa. Muita sijoittumispaikkoja tarkasteltaessa tulisi kiinnittää huomiota toiminnanharjoittajan mahdollisuuksiin saada ne haltuunsa esimerkiksi lunastamalla."

Kysymyksessä olevassa asiassa on ratkaistavana luvan hakijan esittämän sijoituspaikan soveltuvuus hankkeelle. Hallinto-oikeus toteaa, että sillä seikalla, että kysymyksessä olevaa toimintaa olisi mahdollista harjoittaa kokonaan muilla jääalueilla, ei ole edellä selostetut ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 ja 2 momentti ja 6 §:n 2 momentin 3 kohtaa koskevat hallituksen esityksen perustelut sekä luvan myöntämisedellytyksistä muutoin edellä lausuttu huomioon ottaen oikeudellisesti ratkaisevaa merkitystä tässä asiassa. Kuten edellä tarkemmin toiminnasta aiheutuvien melun ja muiden päästöjen osalta on erikseen perusteltu, asiassa saatu selvitys ei osoita, että hakemuksessa tarkoitetusta toiminnasta sijoituspaikan valinnan vuoksi aiheutuisi terveyshaittaa tai merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Lupapäätöksen voimassaolo

A asiakumppaneineen on todennut, että lupa on myönnetty toistaiseksi voimassa olevana. Päätöstä ei ole erityisesti perusteltu. Koska todellisia ja mahdollisesti ennalta arvaamattomia ympäristövaikutuksia ei voida tietää ennakolta, päätöstä ei olisi tullut määrätä olemaan voimassa yhtä toimintakautta pidempään. Luvan määräaikaisuudesta ei aiheutuisi haittaa hakijalla käytössä olevien muiden toiminta-alueiden vuoksi.

Edellä toiminnan ympäristövaikutuksista esitetty huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että toiminnalle on voitu myöntää toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen valitusten johdosta ei ole perusteita.

(= = =)

Päätöksen täytäntöönpano muutoksenhausta huolimatta

Muutoksenhakijoiden mukaan luvan hakijan esittämä perustelu päätöksen täytäntöönpanolle muutoksenhausta huolimatta ei ole hyväksyttävä. Hakijalla on Kuusamossa vastaavaan toimintaan myönnettyjä ympäristölupia.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle.

Hallinto-oikeus toteaa, että toiminnan aloittaminen lupapäätöksen mukaisesti ennen päätöksen lainvoimaisuutta on poikkeus pääsäännöstä. Määräyksen antamisen edellytyksenä on perusteltu syy. Perusteltua syytä ei ole määritelty tässä asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain (86/2000) valmisteluaineistossa eikä myöskään uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 199 §:n osalta hallituksen esityksessä (HE 214/2013 vp). Toiminnanharjoittajan liiketoimintaan liittyviä käytännön seikkoja tai taloudellista etua ei kuitenkaan lähtökohtaisesti voitaisi pitää perusteltuna syynä luvalle aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta. Hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että nyt kysymyksessä olevissa olosuhteissa toiminnan aloittamiselle esitettyä syytä voidaan pitää riittävänä eikä täytäntöönpanon voida katsoa tekevän muutoksenhakua hyödyttömäksi.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 229 § 1 momentti

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 3 § 1 momentti 1 kohta, 6 §, 35 § 2 momentti, 41 § 1 momentti, 42 § 1 ja 2 momentti, 43 § 1 ja 3 momentti, 46 § 1 momentti, 101 § 1 momentti

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 9 § 1 ja 2 momentti

Valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista (993/1992) 1 § 1 momentti, 2 § ja 4 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Marjatta Korsbäck ja Susanna Airiola. Esittelijä Janika Gummerus.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ympäristöjaoston päätökset kumotaan ja hakemus hylätään. Toissijaisesti asia on palautettava ympäristöjaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Viimesijaisesti ympäristöluvan ehtoja on muutettava siten, että lupa on määräaikainen ja voimassa enintään 30.4.2017 saakka. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on sivuuttanut Oivanginjärven erityisluonteen erämaajärvenä. Oivanginjärvi on ominaisuuksiltaan vastaava kuin Junganjärvi, jonka ei ole katsottu soveltuvan ajoharjoittelutoiminnan sijoituspaikaksi. Järvien virkistysarvo on samanlainen, mutta Oivanginjärvellä on enemmän vapaa-ajan asuntoja.

Tieliikenteessä käytettävä melun laskentamalli ei anna riittävän oikeaa kuvaa hiljaisella erämaajärvellä aiheutuvasta meluhaitasta. Melumittauksissa ja -mallinnuksissa ei ole otettu huomioon ajoharjoitteluun liittyviä melun häiritsevyyttä lisääviä erityispiirteitä. Ajoharjoittelussa ajoneuvojen vauhtia kiihdytetään ja jarrutetaan jatkuvasti ja aiheutuva melu on kokonaan toisenlaista kuin tasaista vauhtia ohiajavien autojen melu normaalissa maantieliikenteessä.

Hallinto-oikeuskin on todennut, että melumallinnuksen lähtöarvoihin liittyy mahdollisesti epävarmuustekijöitä. Määritellyt keskiäänitason ja enimmäisäänitason mukaiset mittaustulokset eivät sulje pois mahdollisuutta sille, että meluhaitta olennaisesti poikkeaa ennalta arvioidusta. Mittaustulosten vertailuissa ei ole otettu huomioon 5 dB:n kapeakaistakorjausta ajorata- ja aurausmelua arvioitaessa.

Meluvallia koskeva määräys on riittämätön. Määräys tulisi kirjoittaa yksiselitteiseen tarkastettavissa olevaan muotoon ja vallin tulisi olla huomattavasti korkeampi, jotta sillä olisi tarkoituksensa mukainen torjuntavaikutus. Asiassa ei ole otettu huomioon, että valtioneuvoston meluntorjuntaa koskevassa periaatepäätöksessä annetut ohjearvot eivät ole tavoitetasoja. Tavoitteena tulisi olla ohjearvoja alemmat melutasot. Lupaa ei tule myöntää pelkästään sillä perusteella, että esitetyillä mallinnuksilla meluhaitan arvioidaan jäävän alle normaalien ohjearvojen.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon, että toiminta-aika keskittyy parhaaseen talvilomailuaikaan helmi-maaliskuussa ja haittaa merkittävästi rantakiinteistöjen talviaikaista virkistyskäyttöä. Asian kokonaisharkinnassa tulee ottaa huomioon kiistattomat virkistyskäytölle aiheutuvat haitat kiinteistöjen arvonalennuksineen.

Kalakannoille mahdollisesti aiheutuvien haittojen osalta esille nostettujen varteenotettavien uhkien myötä riittävä perustelu ei ole pelkkä maininta siitä, että luvan estävää haittaa ei voida katsoa aiheutuvan.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että päätösharkinnassa tulee vain arvioida hakijan esittämän sijoituspaikan soveltuvuus hankkeelle eikä arvioinnissa tule ottaa huomioon muiden mahdollisten sijoituspaikkojen parempaa soveltuvuutta toiminnalle. Hakijalla on ollut mahdollisuus etsiä toiminnalle vähemmän haittoja aiheuttava sijoituspaikka yli 5 000 hehtaarin vesialueelta. Hakijalla on vesialueiden käyttöä koskevat sopimukset vesialueiden omistajan eli Kuusamon kirkonkylän kalastuskunnan kanssa.

Junganjärveä koskevassa asiassa hakijalle ei aiheutunut kielteisestä päätöksestä haittaa, koska hakija etsi ja löysi vesialueen omistajan kanssa korvaavan ja haittoja aiheuttamattoman paikan toiminnalle. On selvää, että Kuusamon kirkonkylän kalastuskunnan vesialueella on lukuisia muita järvialueita, jotka hakija saa halutessaan hallintaansa ja joissa toiminnasta ei aiheudu muille haittaa.

Vaikka hallinto-oikeus on todennut meluhaitan arviointiin liittyvän epävarmuutta, se ei ole tästä huolimatta muuttanut myönnettyä lupaa määräaikaiseksi todellisten ja mahdollisesti ennalta arvaamattomien ympäristövaikutusten arvioimiseksi uudelleen lähitulevaisuudessa.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt seuraavaa:

Vesienhoidon toisella suunnittelukaudella Oivanginjärven ekologinen tila luokiteltiin tyydyttäväksi ja kemiallinen tila hyväksi. Vuosina 2006–2012 ekologista tilaa heikensivät sinileväesiintymät sekä ajoittainen hapettomuus pohjan tuntumassa. Viime vuosina Oivanginjärven ekologinen tila näyttäisi kohentuneen Oivangin kosteikon toteutuksen myötä. Levänäytteitä on toimitettu aikaisempia vuosia vähemmän mikroskopoitavaksi. Ympäristöhallinnon leväkukintarekisterissä viimeisin mikroskopointitulos on 21.7.2011, jolloin tuuli oli kasannut Ala-Oivangin Murhiniemen rannalle 50 m x 3 m kokoisen Anabaena-sinilevälautan. Oivanginjärven Murhiniemi on ollut levähaittaseurannassa kesä-syyskuun ajan vuodesta 2013 lähtien. Kesällä 2013 havaittiin vähäinen määrä levää neljänä viikkona, kesällä 2014 kolmena viikkona ja 2015 yhdellä viikolla. Elokuussa 2014 tehdyn vesikasviseurannan mukaan vesikasvit ilmentävät erinomaista tilaa. Koekalastusrekisterissä ei ole Nordic-verkkokoekalastustuloksia Oivanginjärveltä.

Oivanginjärven ympärillä on runsaasti kalkkivaikutteista kallioperää ja järvi on tyypitelty korkeiden alkaliniteetin arvojen perusteella luontaisilta ominaisuuksiltaan runsaskalkkiseksi järveksi. Oivanginjärvi on keskisyvyydeltään matalahko, mikä vaikuttaa happitilanteen heikentymiseen pienen vesitilavuuden myötä. Vesienhoidon suunnittelussa mataliksi järviksi tyypitellään järvet, joiden keskisyvyys on alle 3 m. Huhtikuussa 1981 tehdyn luotauksen mukaan Oivanginjärven keskisyvyys on 3,18 m ja suurin syvyys 11,4 m. Oivanginjärven pinta-ala on 343 hehtaaria. Ajoharjoittelurata-alueen pinta-ala on noin 35 ha eli kymmenesosa koko järven pinta-alasta. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Oivanginjärvelle aurattavan ajoharjoitteluradan lupaehtojen mukaisesta toiminnasta ei aiheudu vesistövaikutuksia, jotka heikentäisivät Oivanginjärven ekologista ja kemiallista tilaa kokonaisuutena.

Kuusamon kaupungin yhdyskuntatekniikan ympäristöjaosto on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että valitus tulee hylätä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Melun kapeakaistaisuuden tunnistaa ulisevasta tai pärisevästä äänestä ja se on tyypillinen moottoriurheilun aiheuttaman melun ominaisuus. Oivanginjärven jääradalla ajettavien ajoneuvojen aiheuttama melu ei ole lupahakemuksessa annettujen tietojen perusteella luonteeltaan kapea-kaistaista, koska radalla tapahtuvassa liukkaan kelin ajoharjoittelussa käytetään tehdasvalmisteisia, tieliikenteeseen rekisteröityjä autoja, joiden suurin sallittu nopeus on 80 km/h.

Lupamääräyksen 9 mukaisen meluvallin tarkoitus on vaimentaa radan käytöstä aiheutuvaa melua, joka ilman meluvalliakin jää melumallinnusten perusteella alle valtioneuvoston päätöksessä 993/1992 annettujen ohjearvojen. Lupaviranomaisella ei ole perusteita antaa ehdotonta lupamääräystä meluvallin rakentamisesta.

Mikäli lupamääräyksessä edellytettyjen melumittausten tulokset tai muut valvontatoimet osoittavat toiminnasta aiheutuvan melun tason tai luonteen lupamääräysten ja lupahakemuksessa annettujen tietojen vastaiseksi, on lupaviranomaisella toimivalta antaa toiminnanharjoittajalle määräyksiä, joilla melu rajoitetaan säädösten ja lupamääräysten mukaiseksi.

Kuusamon kirkonkylän kalastuskunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että valitus tulee hylätä. Kalastuskunta on lisäksi viitannut ELY-keskuksen lausunnossa esitettyyn ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kalastuskunta on luovuttanut aikaisemmilla päätöksillään vastaavaan toimintaan alueet Kuusamojärveltä sekä Pikku-Nissin järveltä. Näiden alueiden muutaman vuoden käyttökokemuksen perusteella mitään haittaa ei ole ilmennyt. Alueen vakituiset asukkaat, lomalaiset ja pienyrittäjät ovat olleet päinvastoin sangen tyytyväisiä kyseiseen toimintaan.

Ympäristöluvan hakijan toiminta perustuu kansainvälisiin asiakasryhmiin ja tästä syystä ympäristöluvan tulee olla toistaiseksi voimassa oleva, jotta vuosien aikajanalla tapahtuva kansainvälinen myynti- ja markkinointi onnistuu.

Kyse ei ole erämaajärvestä. Alueen välittömässä läheisyydessä ja rannalta alkaen sijaitsee Oivangin kylä. Lisäksi järven ympärillä on lukematon määrä lähinnä kesäajan käytössä olevia lomamökkejä.

Valittajien omistamat maa-alueet sijaitsevat lähempänä Kuusamo–Rovaniemi kantatietä kuin kyseistä jäärata-aluetta, joten kantatien liikenteen tuottamaan äänimäärä on suurempi. Jääradan toiminnasta tuleva ääni on yllättävänkin mitätöntä. Valittajien esittämä ajokoulutus/ajoharjoittelun kuvaus on virheellinen.

Väite alueen kiinteistöjen arvon alentumisesta on asiantuntematon ja perätön.

O ja P ovat Oivangin kylätoimikunnan puolesta valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittäneet, että valitus tulee hylätä. Lisäksi vastineen antajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kyse ei ole erämaajärvestä. Kurkijärvellä ja Pikku-Nissinjärvellä vastaavanlaisesta toiminnasta ei ole aiheutunut merkittävää meluhaittaa. Hanke voi tuoda työtä ja toimeentuloa osalle kyläläisistä.

Oy Zonetcom Ab Ltd:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen ja annetun lausunnon ja vastineiden johdosta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Lausuminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Janne Aer ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Kokkolan Ratsastajat - Gamlakarleby Ryttare ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 27.9.2016 nro 16/0487/3

Asian aikaisempi käsittely

Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on päätöksellään 26.3.2014 (§ 62) myöntänyt Kokkolan Ratsastajat - Gamlakarleby Ryttare ry:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan olemassa olevan ratsastuskoulun ja tallialueen toiminnalle.

Lupapäätöksen mukaan toiminnassa on noudatettava seuraavia lupamääräyksiä:

Toiminnan sijaintia ja laajuutta koskevat määräykset

1. Ratsastuskoulun ja tallialueen toiminta sijaitsee Kokkolassa Isojärven alueella osoitteessa Laajalahdentie 87 (RN:o 272-401-1-191-V07).

2. Tallialueen talleissa ja ulkotarhoissa saa pitää enintään 37 hevosta.

Toimintaa koskevat yleiset määräykset

3. Toiminta tulee järjestää siten, että siitä ei aiheudu epäsiisteyttä tai ympäristön roskaantumista eikä maaperän, pinta- tai pohjaveden pilaantumista.

4. Tallirakennusten lattioiden on oltava tiiviitä.

Maneesin pohjan kivituhka on vaihdettava säännöllisesti. Poistettava pohjamateriaali on välittömästi poiston yhteydessä toimitettava asianmukaisen luvan omaavalle vastaanottajalle. Tallialueelle kasoihin varastoidut vanhat maneesin pohjamateriaalit on 30.6.2014 mennessä toimitettava asianmukaisen luvan omaavalle laitokselle.

5. Toiminnassa syntyvät jätteet on varastoitava asianmukaisesti ja ne on säännöllisesti toimitettava asianmukaisen luvan omaavalle laitokselle käsiteltäväksi tai hyödynnettäväksi.

Kuolleiden eläinten hautaaminen alueelle on kielletty. Kuolleet eläimet on toimitettava asianmukaisen luvan omaavalle vastaanottajalle.

6. Nykyisen kisakentän käyttö on 31.12.2018 jälkeen kielletty ja rakenteet on purettava 30.6.2019 mennessä. Uuden kisakentän voi perustaa tämän päätöksen liitteessä B esitettyyn paikkaan. Suunnitelmat uuden kisakentän rakentamiseksi on toimitettava kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle vähintään 2 kk ennen rakennustoimenpiteeseen ryhtymistä.

Lannan käsittelyä ja hyödyntämistä koskevat määräykset

7. Toiminnassa syntyvä lanta on varastoitava tallialueella olevassa tiiviissä katetussa lantalassa. Lantala on tyhjennettävä vähintään kerran vuodessa ja tarvittaessa useammin.

Nykyinen lantala on toiminnan laajuuteen nähden tilavuudeltaan liian pieni (kokonaistilavuus 260 m³). 37 hevosta edellyttää 444 m³ lannan varastotilaa. Tallialueelle on siten rakennettava vähintään 184 m³ lisää lantavarastotilaa. Uusi lantavarastotila on rakennettava 30.9.2015 mennessä ja se on sijoitettava pohjaveden varsinaisen muodostumisalueen ulkopuolelle. Toiminnanharjoittajan on toimitettava uuden lantalan rakennussuunnitelmat Kokkolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle vähintään 30 vrk ennen rakentamistoimenpiteeseen ryhtymistä.

8. Olemassa oleva lantala on varustettava asianmukaisilla tiiviillä kuormausalustoilla. Kuormausalusta olemassa olevalle lantalalle on rakennettava 30.9.2014 mennessä. Kuormausalustojen suunnitelmat on toimitettava Kokkolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle vähintään 30 vrk ennen rakennustoimenpiteiden aloittamista.

9. Lanta on poistettava ulkotarhoista säännöllisesti kuitenkin vähintään kerran viikossa. Ratsastuskentiltä lanta on poistettava päivittäin. Talleista, ulkotarhoista, ratsastuskentiltä ja maneesista poistettava lanta on vietävä suoraan lantalaan. Toiminnanharjoittaja on velvollinen tiedottamaan hevosten omistajia ja käyttäjiä lannan poistoa koskevista velvoitteista.

10. Toiminnanharjoittajan on 30.5.2014 mennessä toimitettava kirjallinen sopimus lannan luovuttamisesta tai muusta järjestelystä.

Jäte- ja hulevesien käsittelyä ja johtamista koskevat määräykset

11. Kaikki toiminnassa syntyvät jätevedet on johdettava saostuskaivojen kautta kunnalliseen jätevesiviemäriin. Saostuskaivot on tyhjennettävä tarvittaessa mutta vähintään kerran kalenterivuodessa.

Hevostallien pesupaikat on 30.9.2014 mennessä viemäröitävä kunnalliseen jätevesiviemäriin.

12. Sade- ja sulamisvedet piha- ja pysäköintialueelta on johdettava mahdollisuuksien mukaan pois pohjavesialueelta. Ulkotarhojen hulevedet on johdettava poispäin Patamäen pohjavesialueesta.

Laitoksen toimintaa koskevat muut määräykset

13. Tallialueen rakenteiden kuntoa on tarkkailtava ja huolehdittava tarpeen vaatiessa niiden korjaamisesta.

14. Toiminnasta aiheutuva melutaso ei saa lähimpien häiriintyvien kohteiden piha-alueella ylittää melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 07–22) 55 dB. Äänentoistolaitteiden käyttö on sallittu ainoastaan kilpailujen ja erillisten kertaluonteisten tapahtumien yhteydessä. Äänentoistolaitteiden käyttö yöaikaan (klo 22–07) on kielletty.

15. Toiminnanharjoittajan tulee olla selvillä toimialansa parhaan taloudellisesti käyttökelpoisen tekniikan kehittymisestä ympäristönsuojelutoimenpiteenä ja varauduttava sen käyttöönottoon erikseen sovittavien määräaikojen puitteissa.

Toiminnan tarkkailua koskevat määräykset

16. Toiminnanharjoittajan on seurattava toiminnan mahdollista vaikutusta pohjaveteen. Toiminnanharjoittajan on osallistuttava Kokkolan Patamäen pohjavesialueen yhteistarkkailuun.

Toiminnan mahdollista vaikutusta pohjaveteen on tarkkailtava asianmukaisesta pohjavesiputkesta otettavin näyttein (PAHP33). Pohjavesinäyte on otettava kaksi kertaa vuodessa (keväällä ja syksyllä) ja näytteistä on jokaisen näytteenottokerran yhteydessä analysoitava seuraavat komponentit: pH, sähkönjohtavuus, kloridipitoisuus, sameus, ammoniumtyppi, sinkki, fekaaliset streptokokit sekä E. colit.

17. Toiminnasta tulee pitää kirjaa, josta ilmenevät ainakin seuraavat asiat:

– Tallialueella pidettävien eläinten määrä vuoden vaihteessa luokittain (hevonen, poni, varsa jne.).

– Hyödynnettäväksi toimitetun lannan määrä (m³), lantalan tyhjennysajankohdat sekä lannan vastaanottajan tiedot.

– Raportti pohjaveden analyysituloksista. Raportista on käytävä ilmi myös aiempien vuosien analyysitulokset.

– Tiedot vedenkulutuksesta (m³/vuosi) sekä sakokaivojen tyhjennysajankohdat.

– Tiedot vuoden aikana käytössä olleista ulkotarhoista ja ratsastuskentistä sekä kilpailujen määristä.

– Mahdolliset toiminnassa sattuneet onnettomuudet tai häiriötilanteet.

Yhteenveto kirjanpidosta tulee esittää kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle vuosittain seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä.

Toiminnan muutoksia ja lopettamista koskevat määräykset

18. Toiminnan pitkäaikaisesta keskeyttämisestä sekä toiminnassa tapahtuvista muutoksista tai toiminnanharjoittajan vaihtumisesta on ilmoitettava hyvissä ajoin ennen muutosta kirjallisesti lupaviranomaiselle.

19. Toiminnan lopettamisesta on ilmoitettava viipymättä lupaviranomaiselle, joka voi antaa määräyksiä alueen siivoamisesta sekä maaperän puhdistamistarpeen selvittämisestä. Myös alueellinen ELY-keskus voi antaa määräyksiä maaperän puhdistamistarpeen selvittämisestä sekä lisäksi tarvittaessa alueen puhdistamisesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen johdosta kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet ja lain esityöt

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua, toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää tai toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi 84/1999 vp) on todettu muun muassa, että ympäristönsuojelulain 8 §:ssä oleva pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi entistä vesilain 1 luvun 22 §:ää. Pohjaveden pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta ei edellytettäisi konkreettisen pilaantumisen aiheutumista.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Ympäristönsuojelusasetuksen (169/2000) 13 §:n mukaan jos toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle, hakemuksessa on oltava selvitys maaperän laadusta, pohjaveden muodostumisesta, pohjaveden korkeudesta ja virtauksista, vedenottamoista ja kaivoista, suojatoimenpiteistä sekä vesilain (587/2011) 4 luvun 12 §:ssä tarkoitetuista suoja-aluemääräyksistä.

Hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaan jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Ympäristönsuojelulain 36 §:n (1590/2009) 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on pyydettävä hakemuksesta lausunto muun muassa asiassa yleistä etua valvovilta viranomaisilta ja lupaharkinnan kannalta muilta tarpeellisilta tahoilta. Pykälän 3 momentin mukaan lupaviranomainen voi hankkia myös muita asiaan liittyviä tarpeellisia selvityksiä.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Saman pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset sekä luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin (647/2011) mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi. Pykälän 3 momentin (647/2011) mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Hankkeen sijainti ja laatu sekä asiassa saatu selvitys

Kokkolan Ratsastajat - Gamlakarleby Ryttare ry:n Isojärven ratsastuskoulu ja tallialue sijaitsee Kokkolan kaupungin omistamalla vuokratontilla. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan yhdistys on toiminut Isojärven tilalla 1970-luvulta lähtien. Alue on voimassa olevassa asemakaavassa vuodelta 1977 merkitty ravi- ja ratsastusurheilualueeksi (UR). Toiminnalla ei ole aiempaa ympäristölupaa.

Hakemuksen mukainen toiminta sijoittuu Patamäen I luokan, vedenhankintaa varten tärkeälle pohjavesialueelle (nro 1027251) ja osittain pohjaveden varsinaiselle muodostumisalueelle. Etäisyys tilalta Patamäen vedenottamolle on yli kaksi kilometriä. Hakemusasiakirjoihin liitetyn Geologian tutkimuskeskuksen pohjavesialuekartan (5/2013) mukaan pohjavesi on toiminta-alueella tasolla +6.0 metriä merenpinnan yläpuolella ja se virtaa muodostumisalueen rajasta Patamäen vedenottamon suuntaan.

Patamäen pohjavesialue on osa pitkittäisharjujaksoa, jota rantavoimat ovat muokanneet tasaiseksi. Harjun ydinosa kulkee hienojen hiekkakerrostumien peittämänä. Karkeat hyvin vettä johtavat kerrokset sijaitsevat noin 200–400 metriä leveänä vyöhykkeenä. Pohjaveden virtaussuunta on luonnontilassa ollut etelästä pohjoiseen. Vedenoton seurauksena pohjavesialue on jakautunut kahteen osa-alueeseen. Lisäksi Galgåsenin vedenottamon eteläpuolella on kalliokynnys, jonka eteläpuolella Saarikankaan vedenottamon alueella pohjaveden pinta on huomattavasti korkeammalla kuin kynnyksen pohjoispuolella. Kynnyksen ylitse/läpi on kuitenkin hydraulinen yhteys. Pohjavettä purkautuu Rosundbäckeniin ja Pohjanlahteen.

Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan Isojärven tallialueella hulevedet suuntautuvat eri suuntiin maanpinnan korkeuseroista johtuen.

Hakemusasiakirjojen mukaan Isojärven tilalla on kaksi tallirakennusta, joissa on karsinatilat yhteensä 37:lle hevoselle ja ponille, maneesi, katettu lantala sekä huoltorakennus sosiaalitiloineen. Karsinoiden lattiat ovat betonipohjaisia ja tiiviitä. Maneesissa on maapohjainen lattia, joka on päällystetty kivituhkalla. Alueella on lisäksi kolme ratsastuskenttää, joista kaksi ovat käytössä ympäri vuoden. Nykyinen kisakenttä sijaitsee erillään varsinaisesta tallialueesta lähinnä vedenottamoa. Ympäristölupapäätöksen karttaliitteessä on osoitettu uusi paikka kisakentälle varsinaisella tallialueella.

Hevoset ulkoilevat ulkotarhoissa, joiden kokonaispinta-ala on noin kaksi hehtaaria. Tarhojen pohja on hiekkapitoista multamaata. Hakemuksessa on esitetty, että lanta poistetaan ulkotarhoista päivittäin tai viikoittain ja ratsastuskentiltä päivittäin. Alueella ei ole laidunalueita. Huoltorakennuksen yhteydessä on pysäköintialue 30:lle autolle. Tapahtumien yhteydessä ulkokenttiä käytetään tilapäiseen pysäköintiin.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Kokkolan Ratsastajat - Gamlakarleby Ryttare ry:n toiminta alueella on perustunut voimassa olevaan asemakaavaan, jossa ei ole selvitetty alueen pohjavesioloja ympäristönsuojelulain edellyttämällä tavalla. Koska vasta nyt ensi kertaa arvioidaan hankkeen ympäristövaikutuksia muun muassa maaperän ja pohjaveden pilaantumisen kannalta, on hankkeen luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitava vastaavalla tavalla kuin jos kysymyksessä olisi kokonaan uusi hanke.

Hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä oleva sijoituspaikka vedenhankinnan kannalta tärkeällä I luokan pohjavesialueella on ympäristönsuojelulain 6 §:n ja 42 §:n 2 momentin säännökset huomioon ottaen lähtökohtaisesti huono. Hevosten pito avonaisilla alueilla voi aiheuttaa lannassa ja virtsassa olevien ravinteiden ja bakteerien siirtymistä sadevesien ja hulevesien mukana maaperään ja edelleen pohjaveteen. Näin ollen ainakin ulkotarha-, ratsastuskenttä- ja kisakenttäalueet ovat pohjaveden kannalta ongelmallisia ja ne on sijoitettava ja rakennettava niin, ettei pohjavesille aiheudu pilaantumisvaaraa.

Hakemuksessa on esitetty, miten usein lanta poistetaan ulkotarhoista ja ratsastuskentiltä. Hakemuksessa ei ole kuitenkaan esitetty yksityiskohtaisia selvityksiä ulkotarhojen tai ratsastuskenttien pohjarakenteista eikä myöskään yksityiskohtaisia selvityksiä virtsan ja sadevesien kokoamisesta ja poisjohtamisesta alueelta. Lisäksi on otettava huomioon, että myös muut kyseessä olevaa aluetta koskevat tarkemmat selvitykset, jotka mainitaan ympäristönsuojeluasetuksessa ja jotka tulee esittää hakemuksessa sijoitettaessa toimintaa pohjavesialueelle, ovat olleet puutteelliset. Näin ollen hakemuksen perusteella ei ole mahdollista arvioida, onko kyseessä olevien alueiden rakenteet riittävät estämään hevosten lannassa ja virtsassa olevien ravinteiden ja bakteerien kulkeutumisen maaperään ja pohjaveteen eikä siten myöskään onko toiminta mahdollista sijoittaa hakemuksen mukaisesti.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa esittänyt muun muassa, että kaikilla ulkona olevilla eläimille tarkoitetuilla tarha-alueilla sekä ratsastuskenttäalueilla tulisi olla tiiviit pohjarakenteet ja vesienkeräysjärjestelmät, joilla voidaan hallitusti johtaa kyseessä olevilla alueilla syntyvät vedet pohjavesialueen
ulkopuolelle tai vaihtoehtoisesti hakijan tulisi esittää muu ratkaisu, jolla pohjaveden vaarantuminen estetään. Hakija on muun muassa lausunnon johdosta antamassaan vastineessa esittänyt siirtävänsä ulkona sijaitsevat tarha-alueet pienemmän tallirakennuksen päätyyn, mistä pohjavedet suuntautuvat pois varsinaiselta vedenottoalueelta.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut hakemuksen puutteellisuudet hallinto-oikeus katsoo, että hakijan tarha-alueiden siirtämisestä huolimatta hakemuksessa ei ole esitetty suunnitelmia luotettavista suojaustoimenpiteistä, joilla estettäisiin pohjaveden laadun vaarantaminen. Rakennus- ja ympäristölautakunnan olisi tullut varata hakijalle tilaisuus täydentää hakemustaan edellä mainittujen puutteiden johdosta ennen lupaharkintaa ja lupa-asian ratkaisemista. Edellä mainituista syistä rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös on kumottava ja asia palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiaa uudelleen käsiteltäessä hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemustaan. Täydennetystä hakemuksesta tulee pyytää ympäristönsuojelulaissa mainitut ja muut lupaharkinnan kannalta tarpeelliset lausunnot.

Asian näin päättyessä raukeaa lausuminen valituksesta muilta osin sekä määräaikojen pidentämistä koskevasta yhdistyksen vaatimuksesta.

Rakennus- ja ympäristölautakunnan on asiaa käsitellessään ja ratkaistessaan sovellettava uuden ympäristönsuojelulain säännöksiä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 229 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reeta-Kaisa Eriksson, Merja Manninen ja Linda Strömman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kokkolan Ratsastajat - Gamlakarleby Ryttare ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan. Päätöksessä asetettuja määräaikoja on muutettava muutoksenhaussa kuluneen ajan johdosta. Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lautakunnan päätöksessä on annettu riittävät määräykset pohjaveden pilaantumisen vaaran poistamiseksi. Määräykset edellyttävät konkreettisia toimenpiteitä, muun ohella kenttien siirtoa, tallirakennusten liittämistä jätevesiviemäriin ja uuden lantalan rakentamista. Yhdistys hyväksyy päätöksessä esitetyt toimenpiteet, mutta pitää ELY-keskuksen vaatimuksia tiivispintaisista hevosaitausalueista vesienhallintajärjestelyineen kohtuuttomina. Tiiviiden rakenteiden kustannukset olisivat noin 930 000 euroa, mikä on yhdistykselle täysin kohtuuton vaatimus.

ELY-keskus ja hallinto-oikeus ovat toimineet nollatoleranssiperiaatteella eivätkä ole ottaneet huomioon vaatimusten taloudellista kohtuullisuutta hyötyihin nähden.

Yhdistys on toiminut alueella lähes 50 vuotta. Ei ole osoitettavissa, että toiminnasta olisi aiheutunut pohjaveden pilaantumista. Ympäristöluvalla toiminnan ympäristövaikutuksia on pyritty edelleen vähentämään.

Hallinto-oikeuden mukaan lupahakemus on ollut puutteellinen, koska siinä ei ole ollut riittäviä selvityksiä ulkotarhojen ja ratsastuskenttien pohjarakenteista sekä virtsan ja sadevesien kokoamisesta ja poisjohtamisesta alueelta.

Yhdistys ei ole esittänyt näitä selvityksiä, koska se pitää aitausten siirtämistä pohjaveden varsinaisen muodostumisalueen ja vedenottamon 25 vuoden sieppausalueen ulkopuolelle riittävänä toimenpiteenä. Yhdistys on esittänyt aitausten pohjamateriaaliksi nykyistä luontaista nurmikasvustoa. Yhdistyksellä on hakijana oikeus esittää rakenne- ja toimintaratkaisuja ja lupaviranomainen voi itse päätöksessään arvioida, ovatko hakijan esittämät toimenpiteet riittäviä. Lupaviranomainen voi antaa teknisesti ja taloudellisesti kohtuullisia määräyksiä pilaantumisen estämiseksi.

Hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa huomioon toimenpiteiden taloudellinen kohtuullisuus. Koska toiminta on olemassa olevaa ja voimassa olevan kaavan mukaista eikä tallin lähes 50 vuoden toiminnasta ole osoitettavissa, että minkäänlaista pohjaveden pilaantumista olisi tapahtunut, on täysin kohtuutonta vaatia näin merkittäviä toimenpiteitä yhdistyspohjalta toimivalta toiminnanharjoittajalta. Lautakunnan ympäristölupapäätöksessä asetettujen määräystenkin täyttäminen on yhdistykselle taloudellisesti iso haaste. Lupapäätöksen vaatimukset on kuitenkin hyvin perusteltu ja niiden merkitys ympäristönsuojelullisesta näkökulmasta olennainen.

Kansallisesti hyväksytty linjaus on, että pohjaveden muodostumisalueen ja pohjavesialueen muodostamalle välivyöhykkeelle saa levittää lantaa. Tälle vyöhykkeelle ei siten ole perusteltua vaatia tiiviitä alustoja. Hevosen lanta kerätään ulkotarhoista säännöllisesti talteen, jolloin vain vähän ravinteita pääsee huuhtoutumaan pintavaluntana. Hevosten virtsa ei imeydy syvälle maaperään vaan jää ulkotarhojen pintakasvillisuuden käytettäväksi. Ympäristölupapäätöksen mukaisen ulkotarha-alueen pintavedet valuvat alueen maaperän muotojen mukaisesti pois pohjavesialueelta. Myös alueen pohjavesi valuu poispäin pohjavesialueesta Kvikantbäckenin suuntaan. Näitä seikkoja ei ole otettu huomioon ELY-keskuksen valituksessa eikä hallinto-oikeuden ratkaisussa. Nämä seikat osoittavat selvästi, että vaatimus tiiviistä ulkotarhojen pohjista on perusteeton.

Kokkolassa on laadittu Patamäen ja Harriniemen pohjavesialueen suojelusuunnitelmaa Geologian tutkimuskeskuksen toimesta. Suunnitelma ei ole ollut käytettävissä vuonna 2014 lupakäsittelyn aikana. Suojelusuunnitelmasta on pitkällä oleva luonnos, jossa on tarkasteltu myös hevostallien sijaintia pohjavesialueella. GTK toteaa suojelusuunnitelmassa, että lsojärven tallin alueella maaperän pinta on pääosin suhteellisen heikosti vettä läpäisevää silttiä, mikä osaltaan pienentää tallitoiminnan pohjavesiriskiä. Yleisellä tasolla suojelusuunnitelman toimenpide-ehdotuksissa todetaan, että pohjavesialueilla sijaitsevien hevostallien ulkotarhojen pohjat on tarvittaessa tiivistettävä.

Koska maaperä Isojärven tallialueella on suhteellisen heikosti vettä läpäisevää, ei ulkotarhojen tiivistäminen olisi tarpeellista edes ulkotarhojen nykyisiltä sijainneiltaan.

Yhdistys on syksystä 2015 lähtien osallistunut Kokkolan Patamäen pohjaveden yhteistarkkailuun. Pohjaveden tarkkailutuloksissa ei ole ollut viitteitä bakteereista. Tuloksia arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, ettei kenttiä ole vielä siirretty, koska ympäristölupapäätöstä koskeva muutoksenhakuprosessi on kesken.

Ympäristölupa on käsiteltävä ottaen huomioon voimassa oleva asemakaava. Isojärven alue on merkitty asemakaavaan ravi- ja ratsastusalueeksi.

Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa viitannut antamaansa ympäristölupaan ja sen perusteluihin sekä asiassa aiemmin lausumaansa. Luvassa esitetyin toimenpitein pohjaveden pilaantumisriski pienentyy merkittävästi. Valmisteilla olevassa pohjaveden suojelusuunnitelmassa on esitetty suosituksia toimenpiteiksi, joilla toiminnasta aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisriskiä voidaan pienentää.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on valituksen ja lautakunnan vastineen johdosta antamassaan vastineessa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

GTK:n laatimien Patamäen virtausmallinnuksen sekä rakenneselvityksen ja pohjavesialueen suojelusuunnitelman hydrologiset tiedot ovat olleet ELY-keskuksen käytössä ja tiedot on otettu huomioon laadittaessa valitusta hallinto-oikeudelle.

Pohjaveden suojelusuunnitelmassa esitetyt toimenpiteet ovat suosituksia eivätkä velvoita tai vapauta pohjaveden suojelutoimenpiteistä. Tätä varten on olemassa ympäristölupamenettely.

Kokkolan Ratsastajat - Gamlakarleby Ryttare ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Janne Aer ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja hänen asiakirjoista ilmenevät asiakumppaninsa

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 17.8.2016 nro 16/0323/2

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän kaupunginvaltuusto on 30.11.2015 tekemällään päätöksellä (§ 138) hyväksynyt Väinölänrannan asemakaavan ja asemakaavan muutoksen sekä sitovan tonttijaon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Jyväskylän kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön;

6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Säännöksen 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Edellä mainitun säännöksen 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Säännöksen 4 momentin mukaan jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Suunnittelualue sijaitsee Väinölässä Äijäntien eteläpuolella ja Niittyrannantien molemmin puolin Väinölänrannassa noin kuuden kilometrin etäisyydellä Jyväskylän keskustasta. Suunnittelualueen laajuus on noin yhdeksän hehtaaria. Asemakaavan tavoitteena on mahdollistaa Väinölän vanhan teollisuusalueen muuttaminen viihtyisäksi ja vetovoimaiseksi asuinalueeksi.

Kaavaselostuksen mukaan Väinölänranta on osa Jyväskylän teollista historiaa, vaikka Väinölän konepajan kaikki rakennukset ovat tuhoutuneet tai purettu. Aikanaan ison, kaksikerroksisen konepajan perustusten jäänteitä on edelleen tontilla. Väinölänranta oli vielä 2000-luvun vaihteessa maaperältään pahoin saastunut. Maiseman ankaruutta korostavat puhdistustoimenpiteiden jäljet sekä alueen käyttäminen maamassojen läjitysalueena. Suunnittelualueen itäpuoli on lähellä luonnontilaa ja liito-oravan sekä lepakoiden asuinaluetta. Lännessä suunnittelualue rajautuu edelleen toiminnassa olevaan telakka-alueeseen.

Väinölänrannan pohjoispuolella Äijäläntien takana alkaa Väinölän pien- ja rivitaloalueet eli paikallisten mukaan Väinölän kylä. Väinölänrannan suunnittelualue on Päijänteen ranta-aluetta. Rantaviivan pituus on noin 450 metriä.

Suunnittelualueen länsiosassa sijaitseva Väinölän entinen konepaja-alue on kunnostettu massanvaihdolla vuosina 2004–2005 ja syksyllä 2009.

Alueella on voimassa vuonna 2009 vahvistettu Keski-Suomen maakuntakaava, jossa alue on taajamatoimintojen aluetta (A). Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa tulee edistää yhdyskuntarakenteen eheyttämistä hajanaisesti ja vajaasti rakennetuilla alueilla. Alueella ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Jyväskylän kaupungin uudessa yleiskaavaehdotuksessa Väinölänrannan alue on kestävän liikkumisen taajama-aluetta. Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt kaavan 10.11.2014. Se ei ole saanut lainvoimaa. Suunnittelualueen itäpuoli on tällä hetkellä asemakaavan ulkopuolista aluetta.

Voimassa olevan, vuonna 1982 vahvistetun asemakaavan mukaan alue on teollisuusrakennusten ja -laitosten korttelialuetta. Kaava mahdollistaisi alueelle 20 000 kerrosneliömetriä teollisuusrakentamista ja isoja laiturirakenteita Päijänteelle.

Asemakaavan muutoksella ja laajennuksella muodostuu 67. kaupunginosan korttelin 226 tontit 5–7 ja korttelit 237–240 sekä katu-, virkistys- ja vesialueita. Valituksenalaisen kaavan mukaan alueelle voidaan rakentaa kahdeksan asuinkerrostaloa ja neljä omarantaista kaupunkirivitaloa. Kerrostaloista kaksi on viisikerroksisia ja loput kuusi neljäkerroksisia. Yhteensä uutta asuntorakentamista osoitetaan 20 350 kem². Kaksi puistoaluetta ja yksi lähivirkistysalue jakavat uudisrakennukset kolmeen korttelikokonaisuuteen. Viheralueet ulottuvat rantaan asti. Kaavamääräyksen mukaan kortteli- ja yleisillä alueilla on ennen rakentamistoimenpiteitä tehtävä maaperätutkimukset ja ne on liitettävä rakennuslupa-asiakirjoihin. Saastuneet maa-ainekset kortteli- ja yleisten alueiden maaperästä ja vesialueen maaperästä on poistettava tai käsiteltävä vaarattomiksi ennen rakentamistoimenpiteisiin ryhtymistä ympäristöviranomaisten vaatimassa laajuudessa. Väinölänojan ja rantaan osoitetun rakentamisen edustalla kaavassa on osoitettu vesialueelle ohjeellinen ruopattavan alueen osa R. Kaava-alueen itäosaan on osoitettu lähivirkistysalue VL. Kaavamääräyksen mukaan alue tulee hoitaa olemassaolevat luontoarvot huomioiden. VL-alueella on osoitettu alueen osia, jolla sijaitsee liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja (s-1).

Perusselvitykseksi katsottavat luontoselvitykset on tehty jo vuosina 1999 ja 2001. Näissä selvityksissä on kartoitettu alueen luontotyypit ja inventoitu alueen kasvistoa. Selvitysten laadinta on tuolloin liittynyt Jyväskylän maalaiskunnan maankäyttösuunnitelmiin. Valituksenalaista kaavaa varten on tehty liito-orava- ja lepakkoselvitykset vuonna 2012.

Kaavan valmistelussa on käytetty kaavabiologin asiantuntemusta. Arviointi on perustunut aiempiin luontoselvityksiin sekä alueen luonteeseen ja sen luontotyyppeihin. Kaavaselostuksen lisälehdeltä ilmenee, että kaavabiologi on elokuussa 2015 tekemänsä maastokatselmuksen perusteella arvioinut, että aiemmat luontotyyppikartoituksiin painottuneet selvitykset vastaavat alueen nykytilaa ja niitä voidaan käyttää kaavoituksessa. Alueen luontoarvot ovat lähinnä heikentyneet vieraslajiongelman (laajat jättipalsamikasvustot) vuoksi. Kaavabiologin arvion mukaan selvitysten on arvioitu olevan riittävän hyvä kuvaus alueen luontoarvoista myös nykypäivänä, sillä alueella ei ole ollut nähtävissä luontoarvojen merkittävää muuttumista aiempien luontoselvitysten tekemisen jälkeen. Viitasammakosta on havaintoja asemakaava-alueen ulkopuolelta. Viitasammakkohavaintoja on tehty viitasammakolle hyvin tyypillisellä kutupaikalla ranta-alueen tulvaniityllä. Havaintoja on Ruohorannantien länsipuolelta ja Äijäläntien mutkakohdasta, jossa on valumavesien laskukohta. Kaava-alueella ei ole vastaavanlaisia viitasammakolle soveliaita elinympäristöjä. Kaava-alueen varsin kuivat ojanuomat eivät ole viitasammakolle otollisia kutupaikkoja. Sen vuoksi viitasammakkoselvitystä ei ole tehty.

Kaava-alueen edustan ranta-alueesta on laadittu maaperän ja sedimentin pilaantuneisuustutkimuksia: Tutkimusraportti, maaperän ja sedimentin pilaantuneisuus, Väinölänrannan kaavamuutosalue Jyväskylä FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy 7.11.2013. Yhteenveto aiemmista (maaperä)tutkimuksista ja riskinarvio, Väinölänrannan kaavamuutosalue Jyväskylä. FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy 12.8.2013. Alueella on aiemmin tehty useita maaperää koskeneita selvityksiä. Tutkimusten perusteella on todettu muun muassa, että jäännöspitoisuusnäytteiden analyysitulosten perusteella koko entinen konepaja-alue on puhdistettu kunnostuksen tavoitearvojen mukaisesti SAMASE-ohjearvotasoon. Vuoden 2013 tutkimuksissa on tehty maaperätutkimuksia kauempana teollisuusalueesta. Tutkimuksen perusteella alueella on jäljellä jonkin verran haitta-ainepitoista maa-ainesta. Sedimenttinäytteissä todettiin kohonneita haitta-ainepitoisuuksia. Kohteessa ei katsota olevan välitöntä tarvetta maaperän tai sedimentin kunnostukselle, mutta sedimentin kunnostuksen arvioidaan olevan tarpeen ainakin länsiosan ojan edustalla, jos alueelle rakennetaan rantaan rajoittuvia asuintaloja tai rantaa muuten käytetään esimerkiksi uimiseen.

Keski-Suomen ELY-keskus on 31.7.2007 antanut lausunnon Väinölänrannan pilaantuneiden maiden selvitys- ja puhdistustilanteesta alueen asemakaavoitusta varten. Lausunnon mukaan maaperän puhdistaminen on tehty lupaehtojen mukaisesti sekä Äijänsalmeen tulevan laskuojan maaperästä että Väinölän entisen konepaja-alueen maaperästä. Konepaja-alueelle murskattujen betoni- ja tiilijätekasojen alaiset osat olivat tuolloin vielä tutkimatta ja puhdistamatta. Lausunnon mukaan Väinölänojan edustalla olevassa järvisedimentissä oli ohjeen ylittäviä öljy-, sinkki-, kadmium- ja PCB-pitoisuuksia.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu muun muassa, että kaava-alue on pääosin Väinölän konepajan entistä teollisuusaluetta. Alueen maaperää on jouduttu puhdistamaan massanvaihdoin hyvin voimakkaasti noin 400 000 eurolla. Alueella on pienialaisesti vanhaa, koivulla metsitettyä peltoaluetta ja rauduskoivua kasvavia maisemapuurivistöjä. Aivan kaava-alueen länsireunalla on pienialainen, noin 25 metrin levyinen, lehtipuuvaltainen metsikkökuvio. Alueen lähtötietojen ja suunnittelun edetessä saatujen tarkentavien luontoselvitysten mukaan vanhan konepajan alueella ei ole erityisiä luontoarvoja. Kaavassa rakentamiseen osoitetut alueet, mukaan lukien Seppä Högmanin puisto, ovat maaperältään suurimmaksi osaksi täyttömaata. Nämä alueet eivät ole kasvilajistoltaan tyypillistä joutomaata monipuolisempaa. Lisäksi jättipalsami on levinnyt laajasti kaava-alueelle. Täyttömaan umpeenkasvu on todettu jo vuoden 1999 luontoselvityksessä. Alue on vuosien myötä pensoittunut. Siellä esiintyy laajasti pajukkoa ja nuorta lehtipuustoa (rauduskoivu, harmaaleppä, raita ja pihlaja). Kaava-alueen itäpuoli sen sijaan on luonnontilaisemman kaltaista kaupunkimetsää ja sekä liito-oravien ja lepakoiden esiintymisaluetta. Viitasammakkoa koskeneet havaintopaikat sijaitsevat noin 120 metrin etäisyydellä kaava-alueesta länteen kaavan rakentamisen vaikutusalueen ulkopuolella muun muassa alueen maastomuodot huomioon ottaen ja kun kaava-alueen ja havaintopaikan välinen alue on kauttaaltaan rakennettua ympäristöä. Kaavoitusbiologi on saanut huhtikuussa 2015 yhden ilmoituksen mahdollisesta jättisukeltajahavainnosta eräältä Väinölän asukkaalta. Havainto ei sijoittunut kaavan suunnittelualueelle vaan Ruohorannantien varteen. Asemakaavan kaava-alueeseen ei sisälly jättisukeltajalle soveltuvaa elinympäristöä. Jyväskylän maalaiskunta on vuonna 2007 puhdistanut Väinölän ojan. Sen pilaantumisen alkuperäksi on arvioitu joko rannalla sijainnutta konepaja/telakka-aluetta tai Jyskän tehtaita. Jyskän tehtaiden teollisuusalue on edelleen käytössä. Maaperän puhdistaminen ja voimassa oleva ympäristönsuojelulainsäädäntö kuitenkin estävät valituksessa väitetyn alueen jatkuvan pilaantumisen. Väinölän ojan puhdistumisen onnistuminen on mitattu usealla mittauksella vuonna 2008. Oja on todettu kunnostetuksi. Väinölän ojan alkuperäinen uoma on muutettu kaavamuutosalueella ja vanha ojauoma on kunnostettu. Järvessä pilaantunutta sedimenttiä on paksuudeltaan alle 20 senttimetriä. Sitä on arvioitu olevan yhteensä muutama sata kuutiometriä.

Maisemavaikutusten arvioinnin tueksi on laadittu näkymäanalyysi ja havainnekuvia vuonna 2015.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Vuorovaikutus

Kaavaselostuksessa tai kaavan selvitysaineistossa ei selosteta aikaisempien luontoselvitysten riittävyydestä tehtyä arviointia. Kaavaselostuksen liitteenä on kuitenkin lisälehtenä kaavoittajan muistutuksiin antama vastine, jossa on todettu muun muassa että kaavoitusbiologi on tehnyt maastokatselmuksen alueella ja todennut luontoselvitysten vastaavan riittävällä tasolla nykytilaa ja alueen luontoarvojen lähinnä heikentyneen vieraslajiongelman takia. Edelleen on todettu, että alueen linnustoarvot on tarkastettu BirdLife Suomi ry:n ylläpitämästä TIIRA-havaintojärjestelmästä eikä alueella ole tiedossa kaavoituksessa erityisesti huomioitavia lintulajeja.

Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti kaikki kaavan selvitysten tarpeellisuuteen ja selvitystyön laajuuteen liittyvä arviointi tulisi vuorovaikutteisuuden toteutumiseksi kirjata osallisten nähtäville kaavaselostukseen tai laadittuihin selvityksiin. Kaavoitusmenettely ei kuitenkaan ole lainvastaista yksinomaan sillä perusteella, että kaavan selvityksiin ei ole liitetty otetta julkisesta TIIRA-havaintojärjestelmästä.

Kaavoitusmenettely ei ole lainvastaista sillä perusteella, että kaavan sisältö ei vastaa osallisten käsityksiä maankäytöstä.

Kaavaselostus ei ole kaavan osa eikä sillä ole oikeusvaikutuksia. Kaavaselostuksen mahdolliset puutteet tai virheellisyydet eivät siten voi olla kaavan kumoamisen perusteena.

Selvitysten riittävyys

Karttatarkastelun ja kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaava-alueen ja viitasammakkohavaintopaikan välinen alue on kauttaaltaan rakennettua ympäristöä. Ruohorannantien itäpuolella on telakka-alue ja entinen konepaja-alue, jossa on vielä konepajarakennuksen perustusten jäänteitä. Viitasammakko on paikkauskollinen laji. Se ei yleensä lähde kauaksi kutuvetensä lähistöstä. Kaava-alueella ei ole jättisukeltajalle soveltuvaa elinympäristöä. Pussitiaista koskevat havainnot eivät ole kaava-alueelta. Pussitiaista lukuun ottamatta valituksissa mainitut muut lintulajit eivät ole erityissuojeltavia lajeja.

Edellä sanottu, alueen luonne, siellä ollut ja sinne suunniteltu maankäyttö huomioon ottaen tehtyjen luontoselvitysten perusteella on arvioitavissa täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset asemakaavan sisältövaatimukset. Kaava perustuu siten riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Maakuntakaavasta sekä yleiskaavasta johtuvat sisältövaatimukset/yhdyskuntarakenne ja alueen aiempi kehittäminen/aluetehokkuus

Keski-Suomen maakuntakaavan mukaan alue on taajamatoimintojen aluetta (A). Yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa tulee edistää yhdyskuntarakenteen eheyttämistä hajanaisesti ja vajaasti rakennetuilla alueilla.

Vaajakoski-Jyskä osayleiskaava on oikeusvaikutukseton eikä sillä tai muilla aluetta koskevilla aikaisemmilla yleisluontoisilla suunnitelmilla ole merkitystä valituksenalaisen kaavan laillisuutta arvioitaessa.

Kaava-alueelle osoitettu maankäyttö on maakuntakaavan pääkäyttötarkoituksen mukainen. Maakuntakaava on ollut riittävästi ohjeena asemakaavaa laadittaessa.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että kaavamuutosalueen aluetehokkuusluku on 0,22. Luku lasketaan ympäristöministeriön seurantalomakkeen mukaan siten, että koko suunnittelualueen rakentamisen kokonaiskerrosala jaetaan koko alueen pinta-alalla.

Tehokkuutta voidaan tarkastella alueen, korttelin tai tontin tasolla. Alueen tasolla tarkasteltuna otetaan huomioon rakennusten kokonaiskerrosala ja alueen kokonaispinta-ala. Lainsäädännössä ei ole asetettu tarkasti määrättyjä sitovia raja-arvoja. Aluetehokkuusluku on voitu ilmoittaa siten, että koko suunnittelualueen rakentamisen kokonaiskerrosala on jaettu koko alueen pinta-alalla. Kaavan tarkoitus ja tavoite sekä kaupunkirakentamisessa yleisesti noudatettu tiiviys huomioon ottaen kaavanmuutoksella sallitun rakentamisen kerrosluvut tai aluetehokkuus eivät ole kysymyksessä olevalle, jo ennestään rakentamisalueiden ympäröimälle alueelle liian suuria. Kaava ei siten ole lainvastainen siinä osoitetun rakennusoikeuden vuoksi.

Maaperän laatu

Pilaantuneiden alueiden maaperää on jo puhdistettu laajoilla toimenpiteillä. Alueella on suoritettu jatkotutkimuksia ja kaavassa on annettu velvoittavia määräyksiä sen varmistamiseksi, että maaperä on ennen rakennustoimenpiteiden aloittamista riittävän puhdasta. Nämä määräykset koskevat myös kaavassa osoitettuja puistoalueita.

Kaavassa on riittävästi otettu huomioon turvallista ja terveellistä elinympäristöä koskevat asemakaavan sisältövaatimukset.

Maisema

Kerrostalot on kaavassa ryhmitelty kenttämäisesti siten, että ne säilyttäisivät kaavan pohjoispuolella sijaitsevien, suurimmalta osaltaan maastossa ylempänä sijaitsevien pientalojen rantanäkymät ainakin osittain. Uudisrakennusten rakennusalueet on määrätty tiukasti. Se, että näkymät järvelle eivät pysy ennallaan ei muodosta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua elinympäristön laadun merkittävää heikkenemistä. Oikeuskäytännön mukaan kaavan toteuttamisesta aiheutuva muutos maisemakuvaan ja sen mahdollinen vaikutus kiinteistön arvoon ei ole myöskään sellainen maanomistajan kannalta kohtuuton haitta, jota maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetaan.

Loppujohtopäätökset

Hallinto-oikeus ei voi kumota valtuuston hyväksymää kaavaa sillä perusteella, että toisenlainen kaavaratkaisu olisi valittajien käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisempi.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Valitusten tullessa hylätyksi muutoksenhakijoille ei määrätä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 63 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 27 §, 30 §, 32 § ja 32 a §

Luonnonsuojelulaki 47 § 1 momentti, 48 §

Luonnonsuojeluasetus 21 §, 22 §, 23 § sekä liitteet 4 ja 5

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Ville Härmä. Esittelijä Marketta Lehtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Jyväskylän kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet muun ohella seuraavaa:

Asemakaavahanke on ristiriidassa Jyväskylän rakennusjärjestyksen rantarakentamista koskevien määräysten kanssa. Suunniteltu kerrostalokortteli ei sovi Väinölän kylämiljööseen eikä toteuta hyvän elinympäristön vaatimuksia.

Kaavaa koskevat luonto- ja maaperäselvitykset ovat vanhoja ja ne tulisi uusia. Alueelta on selvitysten teon jälkeen tehty havaintoja liito-oravista ja lepakoista. Kaavan viereisessä kosteikossa elää viitasammakko. Väinölänranta ei kelpaa maaperänsä puolesta asumiskäyttöön. Se tulee kokonaan rauhoittaa virkistyskäyttöön. Alueella on ollut vuonna 2016 viemärivuoto. Alueella tehdyistä maaperävaihdoista ei ole esitetty asiakirjoja. Kaikkia pilaantuneita alueita ei ole huolellisesti selvitetty.

Kerrostalot on sijoitettu kaava-alueen toiselle reunalle, joten näkymä sekä Väinölän kylän suunnalta Päijänteelle että Päijänteeltä kylän suuntaa estyy kaavasuunnitelmien myötä. Visuaalista ilmettä tulisi suunnittelussa peilata Päijänteen vastarannan Samulinniemen pientaloalueeseen.

Jyväskylän kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus tulee hylätä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen ja täydentäneet sitä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta seuraavien valittajien osalta:

- päätöksessä luetellut 29 henkeä sekä

- päätöksessä luetellut 22 henkeä.

Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta sillä perusteella tehtynä, että kaavapäätös on Jyväskylän rakennusjärjestyksen vastainen.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asemakaavapäätöksen lainmukaisuutta koskevan asian A:n ja hänen 15 päätöksessä luetellun asiakumppaninsa valituksesta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Päätöksessä luetellut 29 henkeä eivät ole valittaneet Jyväskylän kaupunginvaltuuston päätöksestä 30.11.2015 (§ 138) Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen. Näin ollen hallinto-oikeus ei ole antanut heidän valitukseensa ratkaisua, joka voisi olla jatkovalituksen kohteena. Tämän vuoksi valitus on kuntalain (365/1995) 90 §:n ja hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä heidän tekemänään tutkimatta.

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimitetussa valituskirjelmässä mainituista valittajista päätöksessä luetellut 22 henkeä eivät ole varatusta tilaisuudesta huolimatta allekirjoittaneet valitusta eikä valituksen ensimmäinen allekirjoittaja ole toimittanut heidän allekirjoittamiaan valtakirjoja. Tämän vuoksi valitus on hallintolainkäyttölain 21 §:n, 24 §:n 3 momentin, 28 §:n 2 momentin ja 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä heidän nimissään tehtynä tutkimatta.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. A ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet rakennusjärjestyksen vastaisuuteen perustuvat valitusperusteet vasta valitusajan päättymisen jälkeen. Valitus on siten mainituilla perusteilla tehtynä jätettävä kuntalain 90 §:n 3 momentin nojalla korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:n ja hänen asiakumppaneillensa ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

Asia Rahankeräyslupaa koskeva valitus

Valittaja Electronic Frontier Finland - Effi ry

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 4.8.2016 nro 16/0827/4

Asian aikaisempi käsittely

Poliisihallitus on 22.1.2015 päätöksellään numero POL-2014-6093 hylännyt Electronic Frontier Finland - Effi ry:n 13.5.2014 saapuneen hakemuksen rahankeräysluvasta kahden vuoden ajaksi luvan myöntämisestä. Päätöksen perusteluina on lausuttu, että hakija ei täytä rahankeräyslain 12 §:ssä säädettyjä rahankeräysluvan antamisen edellytyksiä, sillä on oletettavaa, ettei hakija toimi rahankeräyksestä annettujen säännösten mukaisesti. Lupahakemus on hylätty rahankeräyslain 13 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Electronic Frontier Finland - Effi ry:n valituksen Poliisihallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Esteellisyyttä koskeva väite

Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa. Esteellisyysperusteet on lueteltu saman lain 28 §:n 1 momentissa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan virkamies on esteellinen jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen. Lain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta kuin kohdissa 1 - 6 erikseen mainitusta erityisestä syystä vaarantuu.

Yhdistyksen kertoman mukaan arpajaishallintopäällikkö A on toiminut todistajana yhdistystä ja sen hallituksen jäseniä vastaan ajetussa Helsingin hovioikeuden tuomioon 10.12.2008 päättyneessä rahankeräysrikosta koskevassa asiassa. Yhdistyksen mukaan A on toiminut yhdistyksen julkisena vastapuolena oikeudenkäynneissä vuosien ajan. Yhdistyksen mukaan se on ollut vuosia A:n kanssa konfliktitilanteessa, mikä on ilmennyt muun ohella A:n periksi antamattomana kirjelmöintinä muun ohella lehtien yleisönosastoilla.

Se seikka, että A on toiminut todistajana yhdistystä ja sen jäseniä koskeneessa rahankeräysrikosta koskevassa asiassa, ei tee A:sta hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua asianosaista tässä asiassa. Lähtökohtana hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan esteellisyyden yleislausekkeen soveltamisessa on, että erityisen syyn on rinnastuttava merkittävyydeltään muihin, konkreettisiin esteellisyysperusteisiin. Näin ollen esimerkiksi pelkästään muutoksenhakijan epäluottamus virkamieheen tai viranomaisen toimintaan ei vielä perusta esteellisyyttä tällä yleisperusteella, vaan luottamuksen vaarantumiselle on oltava konkreettinen syy. Muussa kuin tässä asiassa annetut muutoksenhakijan kannasta poikkeavat kirjelmät tai yleisönosastokirjoitukset eivät yksinään perusta esteellisyyttä. Lisäksi erityisen syyn on oltava sellainen, että myös ulkopuolinen voi saada sen tietoonsa, vaikka se ei olisikaan laajasti tunnettu. Asiassa ei ole osoitettu sellaista ulkopuolisen todennettavissa olevaa hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettua erityistä syytä, jonka johdosta A:n puolueettomuuden voitaisiin katsoa vaarantuneen. Näin ollen asiaa Poliisihallituksessa käsiteltäessä ei voida esitetyillä perusteilla katsoa tapahtuneen esteellisyydestä johtuvaa virhettä.

Pääasia

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Rahankeräyslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on mahdollistaa yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseksi järjestettävät rahankeräykset ja estää epärehellinen toiminta rahankeräysten yhteydessä. Lain 3 §:n 1 momentin mukaan rahankeräyksellä tarkoitetaan toimintaa, jossa yleisöön vetoamalla kerätään vastikkeetta rahaa. Lain 4 §:n 3 kohdan mukaan yleisöön vetoamisella tarkoitetaan suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen. Lain 5 §:n 1 momentin mukaan rahankeräys saadaan toimeenpanna vain viranomaisen antamalla luvalla (rahankeräyslupa).

Rahankeräyslain 12 §:n 1 momentin mukaan lupa rahankeräyksen toimeenpanemiseen voidaan antaa, jos:

1) rahankeräyksen keräystarkoitus on 6 §:ssä säädetyn mukainen;

2) keräystarkoitus ei ole lain tai hyvän tavan vastainen;

3) luvan saaja täyttää 7 §:ssä säädetyt edellytykset;

4) rahankeräyksen toimeenpano on yleisen edun kannalta tarkoituksenmukaista; ja

5) on oletettavaa, että hakija toimii rahankeräyksestä annettujen säännösten mukaisesti.

Rahankeräyslain 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hakemus rahankeräyksen toimeenpanemiseen tulee hylätä, jos luvan antamiselle 6, 7 ja 12 §:ssä säädetyt edellytykset eivät täyty.

Rahankeräyslain 26 §:n (505/2009) 1 momentin mukaan rahankeräysten toimeenpanon yleisestä valvonnasta ja toimeenpanon ohjauksesta sekä tilastoinnista vastaa Poliisihallitus. Pykälän 3 momentin mukaan Poliisihallitus voi antaa rahankeräysten toimeenpanoa koskevia lausuntoja ja ohjeita.

Hallituksen esityksessä rahankeräyslaiksi sekä laeiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain ja rikoslain muuttamisesta (HE 102/2005 vp) yleisperusteluissa on muun ohessa todettu, että rahankeräysten toimeenpano olisi sallittua ainoastaan rahankeräyslaissa säädetyin edellytyksin. Rahankeräyslakiin ehdotetaan otettavaksi tarkkarajainen rahankeräyksen määritelmä. Rahankeräyksellä tarkoitettaisiin toimintaa, jossa yleisöön vetoamalla kerätään vastikkeetta rahaa. Rahankeräyslain tarkoituksena on mahdollistaa yleishyödyllisten yhteisöjen ja säätiöiden yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseksi toimeenpannut rahankeräykset. Rahankeräysluvan voisi saada Suomessa rekisteröity yhteisö tai säätiö, jolla on yksinomaan yleishyödyllinen tarkoitus. Ehdotetun lain mukaan rahankeräysten toimeenpano ei olisi mahdollista taloudellisen voiton tavoittelemiseksi esimerkiksi yritystoiminnan muodossa. Lupa rahankeräyksen toimeenpanoon voitaisiin antaa sellaiselle yhteisölle, jonka toiminta on havaittu moitteettomaksi ja jonka esittämä keräystarkoitus on yleisen edun kannalta tarkoituksenmukainen.

Hallituksen esityksen (HE 102/2005 vp) 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että voimassa olevassa rahankeräyslaissa ei ole laissa käytettyjen käsitteiden määritelmiä sisältävää säännöstä. Voimassa olevan rahankeräyslain 2 §:n mukaan rahankeräys saadaan toimeenpanna vain varojen hankkimiseksi sosiaalista, sivistyksellistä tai aatteellista tarkoitusta taikka yleistä kansalaistoimintaa varten. Ehdotetun lain 4 §:n 3 kohdassa määriteltäisiin, mitä yleisöön vetoamisella tarkoitetaan. Sen mukaan yleisöön vetoamisella tarkoitettaisiin suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen. Yleisöön vetoamisen käsite ehdotetaan määriteltäväksi siten, että käsitettä ei sidottaisi mihinkään tiettyihin viestintämuotoihin tai viestintätapoihin eli laki olisi täysin välineneutraali.

Hallituksen esityksen (HE 102/2005 vp) 12 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on lisäksi todettu muun ohessa, että ehdotetun lain 12 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan olisi oltava oletettavaa, että rahankeräysluvan hakija toimii rahankeräyksestä annettujen lain ja asetuksen tasoisten säännösten mukaisesti. Lupaviranomainen voisi kiinnittää lupaharkinnassaan huomiota siihen, kuinka hyvin rahankeräysluvan hakija on noudattanut säännöksiä ja lupaehtoja aikaisemmin toimeenpanemissaan rahankeräyksissä. Jotta lupa rahankeräyksen toimeenpanemiseen voitaisiin antaa, luvan hakijan tulisi täyttää kaikki edellä 1-5 kohdissa mainitut vaatimukset.

Hallituksen esityksen (HE 102/2005 vp) 13 §:n 2 momentin 5 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että lupahakemus voitaisiin hylätä myös, jos hakija on aikaisempien rahankeräystensä yhteydessä jättänyt noudattamatta lain tai asetuksen säännöksiä taikka toiminut lupaehtojen vastaisesti. Lain ja asetuksen määräysten laiminlyöntiä olisi arvioitava ankarammin uuden rahankeräysluvan myöntämisen esteenä kuin lupaehtojen noudattamatta jättämistä.

Asiassa saatu selvitys

Electronic Frontier Finland - Effi ry:n internet-sivuilla on ollut selvitetyn mukaan noin 15 vuoden ajan seuraava teksti: ”EFFI voi sääntöjensä mukaan ottaa vastaan lahjoituksia toimintansa tukemiseen. Niitä ei voi kuitenkaan vähentää esim. verotuksessa. Jos haluat lahjoittaa, käytännössä se tapahtuu helpoiten tilisiirtona yhdistyksen tilille: IBAN FI16 6601 0001 0219 55, SWIFT/BIC AABAFI22 (Ålandsbanken). Lähetä meili jasenasiat@effi.org niin saat viitenumeron pankkisiirtoa varten.”

Yhdistyksen internet-sivun tekstiä on käsitelty Helsingin hovioikeudessa rahankeräysrikoksena. Helsingin hovioikeus on tuomiollaan 10.12.2008 numero 3487 hylännyt syytteet asiassa. Helsingin hovioikeus on perustellut tuomiotaan seuraavasti. Heinäkuun 1 päivänä 2006 voimaan tulleen rahankeräyslain (255/2006) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 102/2005 vp) perustelujen mukaan ehdotetussa laissa määriteltäisiin, mitä yleisöön vetoamisella tarkoitetaan. Sitä koskeva määritelmä on otettu lain 4 §:n 3 kohtaan, jonka mukaan yleisöön vetoamisella tarkoitetaan suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen. B:n, C:n ja D:n syyksi väitettyjen rikosten tekoaikana on ollut oikeudellisesti epäselvää, mitä yleisöön vetoamisella on rahankeräyslain (31.7.1980/590) 1 §:n 1 momentissa (681/1983) tarkoitettu eikä heidän syytteessä kuvattua menettelyään ole ainakaan tuossa vaiheessa säädetty selvästi rangaistavaksi. Rikoslain 3 luvun 1 §:n 1 momentin ilmaiseman laillisuusperiaatteen mukaan rikokseen syylliseksi saa katsoa vain sellaisen teon perusteella, joka tekohetkellä on laissa nimenomaan säädetty rangaistavaksi. Näin ollen rangaistussäännöksen sanamuotoa on epäselvissä tapauksissa tulkittava suppeasti ja syytetyn eduksi.

Poliisihallitus on ilmiannon perusteella pyytänyt 25.11.2011 päivätyllä selvityspyynnöllä Electronic Frontier Finland - Effi ry:ltä selvitystä yhdistyksen internet-sivun tekstin johdosta. Poliisihallitus on selvityspyynnössä todennut, että tekstin osalta rahankeräyksen määritelmä täyttyy ja toiminto edellyttää siten lähtökohtaisesti rahankeräyslupaa. Yhdistys on 15.12.2011 päivätyssä vastauksessaan todennut, ettei kyseinen alasivu täytä rahankeräyksen määritelmää. Yhdistys on perustellut kantaansa tulkinnallaan rahankeräyslain 3 §:n sisällöstä ja Helsingin hovioikeuden tuomiolla 10.12.2008 numero 3487. Lisäksi vastauksessa on todettu, että yhdistyksen syyskokous päätti vuonna 2011, että yhdistys hakee rahankeräyslupaa ja jos se saadaan, järjestää varainhankintakampanjan. Poliisihallitus on 23.1.2012 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut, että yhdistyksen selvityksessä ei esitetä perusteita sille, miksi yhdistyksen internet-sivuillaan julkaisemaa tekstiä ei tulisi pitää rahankeräyksenä. Asiassa on Poliisihallituksen kirjeen mukaan erityisesti syytä ottaa huomioon se, että Helsingin hovioikeuden 10.12.2008 antama tuomio numero 3487, johon yhdistys selvityksessään viittaa, koskee ennen 1.7.2006 voimassa olleen rahankeräyslain (590/1980) mukaisesti ratkaistua asiaa eikä siten ole suoraan sovellettavissa uuden rahankeräyslain (255/2006) aikana tapahtuvaan toimintaan.

Poliisihallituksen 22.1.2015 tekemän valituksenalaisen päätöksen mukaan Poliisihallitus on 11.12.2014 pyytänyt hakijalta lausuntoa hakijan internetsivustolla olevasta lahjoitukset-osiosta. Päätöksen mukaan hakija on 30.12.2014 antamassaan lausunnossa todennut, että kyseisellä sivustolla ei ole kyse rahankeräysluvanalaisesta toiminnasta. Lausunnossa on lisäksi todettu, että on kansalaisjärjestöjen yleinen tapa tiedottaa lahjoitusmahdollisuudesta verkossa, eikä hakijan toiminta tältä osin ole poikkeuksellista eikä myöskään rahankeräysluvan varaista toimintaa. Hakija ei näin ollen ole tehnyt kyseiselle sivustolle muutoksia Poliisihallituksen lausuntopyynnön saatuaan.

Asian oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että asia on ratkaistavissa jo esitetyn oikeudenkäyntiaineiston perusteella, eikä valittajan vaatiman lausunnon pyytäminen Poliisihallitukselta ole enää tarpeen. Valituksenalainen päätös ei perustu rahankeräyslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan soveltamiseen.

Poliisihallitus on päätöksellään hylännyt Electronic Frontier Finland - Effi ry:n hakemuksen rahankeräysluvasta, koska hakija ei ole täyttänyt rahankeräyslain 12 §:ssä säädettyjä rahankeräysluvan antamisen edellytyksiä. Poliisihallituksen päätöksen mukaan on oletettavaa, ettei hakija toimi rahankeräyksestä annettujen säännösten mukaisesti.

Poliisihallitus on rahankeräyslakia valvovana ja ohjaavana viranomaisena ottanut yhteyttä Electronic Frontier Finland - Effi ry:hyn yhdistyksen internet-sivuilla olevan lahjoitusmahdollisuutta yhdistykselle käsittelevän tekstin johdosta. Kirjallisesti tapahtuneissa yhteydenotoissa Poliisihallitus on rahankeräystoimintaa valvovana viranomaisena todennut yhdistyksen internet-sivulla harjoitetun toiminnan olevan luvanvaraisena pidettävää rahankeräystoimintaa. Yhdistys ei ole poistanut lahjoitusmahdollisuudesta kertovaa tekstiä internet-sivultaan tai hakenut rahankeräyslupaa valvovan viranomaisen useasta yhteydenotosta huolimatta, vaan on jatkanut tältä osin rahankeräystoimintaansa entiseen tapaan.

Hallinto-oikeus katsoo Electronic Frontier Finland - Effi ry:n toiminnan osoittavan piittaamattomuutta Poliisihallituksen valvovana viranomaisena tekemiin useisiin kannanottoihin sitä kohtaan, että yhdistyksen internetissä selvitettyä rahanlahjoitusmahdollisuutta yhdistykselle on pidettävä luvanvaraisena rahankeräystoimintana. Vaikka yhdistys onkin ollut asiasta eri mieltä, valvovan viranomaisen antaman ohjeistuksen merkitys harjoitetun toiminnan luvanvaraisuudesta ei ole voinut jäädä yhdistykselle siltä osin epäselväksi, että yhdistyksen on käytännössä edellytetty ryhtyvän toimenpiteisiin asiassa. Yhdistyksen esittämä oikeudellinen tulkinta nykyisen rahankeräyslain 3 §:n sisällöstä ja Helsingin hovioikeuden tuomiosta 10.12.2008 numero 3487 ei tältä osin muuta asiaa muuksi.

Electronic Frontier Finland - Effi ry on Poliisihallituksen antamasta ohjauksesta huolimatta jatkanut useita vuosia Poliisihallituksen luvattomana pitämää rahankeräystoimintaa, eikä yhdistyksen taholta ole osoitettu aikomusta lopettaa kyseistä rahankeräystoimintaa. Electronic Frontier Finland - Effi ry:n harjoittama toiminta on ollut luonteeltaan sellaista, että Poliisihallitus on voinut perustellusti katsoa toiminnan edellyttävän rahankeräysluvan hakemista. Kun yhdistys ei ole kehotuksista huolimatta hakenut aikoinaan rahankeräyslupaa ja on tästä huolimatta jatkanut toimintaa ilman asianmukaista lupaa, Poliisihallitus on voinut harkintavaltansa puitteissa hylätä Electronic Frontier Finland - Effi ry:n rahankeräyslupahakemuksen päätöksen mukaisesti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Matti Haapaniemi ja Pasi Mäkelä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Electronic Frontier Finland - Effi ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Poliisihallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Poliisihallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhdistyksen tarkoitus oli ja on edelleen järjestää radio- ja lehtikampanja, jossa pyydetään yleisöltä lahjoituksia. Poliisihallitus hylkäsi rahankeräyslupahakemuksen ja perusteli sitä väittämällä että "on oletettavaa" että hakija ei toimi rahankeräyslain mukaisesti. Oletusta perusteltiin sillä, että yhdistyksellä on internet-sivu, jossa on yhdistyksen tilinumero tiedoksi niille, jotka ovat kyselleet, voiko yhdistykselle antaa lahjoituksia. Poliisihallitus on yrittänyt aiemmin tuloksetta saada yhdistystä poistamaan tämän verkkosivun.

Internet-sivun lainmukaisuus on ratkaistava oikeuden päätöksellä, ei Poliisihallituksen näkemyksellä. Rahankeräyslain 12 §:n 1 momentin 5 kohdan sanamuoto "on oletettavaa" viittaa vain tulevaisuuteen. Hakemuksesta täysin riippumaton ja irrallinen aiempi toiminta ei voi olla merkityksellistä tässä tarkastelussa etenkään, jos hakija ei ole syyllistynyt aikaisemmassa toiminnassa mihinkään rikokseen. Tarkastelu ei voi perustua Poliisihallituksen virkamiesten subjektiivisiin näkemyksiin aiemman, hakemuksesta täysin irrallisen toiminnan lainmukaisuudesta.

Electronic Frontier Finland - Effi ry:tä ja sen hallituksen jäseniä syytettiin aikanaan asiassa mainitun verkkosivun perusteella rahankeräysrikoksesta, mutta syytteet hylättiin lopullisesti Helsingin hovioikeudessa vuonna 2008. Asiaa ei ole Poliisihallituksen yrityksestä huolimatta edes otettu koskaan uudelleen tutkittavaksi lakimuutoksen jälkeen.

Asiassa pitää ottaa huomioon rahankeräyslain tarkoitus ja päätöksen tosiasiallinen seuraus yksittäisten pykälien ja perustelujen lukemisen sijaan. Rahankeräyslain tarkoitus on sen 1 §:n mukaisesti mahdollistaa yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseksi järjestettävät rahankeräykset ja estää epärehellinen toiminta rahankeräysten yhteydessä. Tosiasiassa kysymys on siitä, että Poliisihallitus haluaa estää tai ainakin haitata, hidastaa ja vaikeuttaa tarpeettomasti yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseksi järjestettävää rahankeräyskampanjaa.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut A:n jääviyttä kokonaisuutena, vaan takertuu tässäkin yksittäisiin seikkoihin. Jääviys pitää kuitenkin arvioida kokonaisuutena ja jo A:n julkinen pitkäkestoinen asema valittajan vastapuolena on omiaan vaarantamaan hänen objektiivisen puolueettomuutensa kenen tahansa ulkopuolisen silmissä.

Poliisihallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja katsonut, että yhdistyksen valitus tulee perusteettomana hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Yhdistys on usean vuoden ajan julkaissut internet-sivuillaan tekstiä, jossa on kyse rahankeräyslain (255/2006) säännösten mukaisesti rahankeräyksen toimeenpanosta. Tekstin tarkoituksena on saada yleisöltä vastikkeettomia rahalahjoituksia. Tämänkaltainen yleisöön vetoaminen vastikkeettomien rahalahjoitusten saamiseen edellyttää rahankeräyslupaa. Yhdistyksen toiminnassa on siten selkeästi ollut kyse rahankeräyksestä, jota on toimeenpantu useiden vuosien ajan ilman asianmukaista rahankeräyslupaa. Yhdistys on jatkanut toimintaa lupa- ja valvontaviranomaisen lukuisista huomautuksista välittämättä.

Tulkinnassaan Helsingin hovioikeuden 10.12.2008 antaman tuomion merkityksestä yhdistys on jättänyt huomiotta sen, että tuomio koskee aikaisemmin voimassa olleen rahankeräyslain (590/1980) soveltamista ja ennen nykyisen rahankeräyslain (255/2006) voimaantuloa tapahtunutta toimintaa. Lain muuttamisen jälkeen toimintaa on arvioitava nimenomaan uuden lain perusteella.

Voimassa olevan rahankeräyslain mukaan yhdistyksen internet-sivuilla oleva teksti täyttää selkeästi rahankeräyksen määritelmän ja tämänkaltaisen tekstin julkaiseminen edellyttää rahankeräyslupaa. Asia ilmenee myös oikeuskäytännöstä (KHO 2008:64 ja KHO 2008:26). Näin ollen yhdistyksen olisi tullut huomioida muuttunut lainsäädäntö toiminnassaan. Viimeistään siinä vaiheessa, kun lupa- ja valvontaviranomainen on antanut asiaa koskevaa ohjeistusta, asia ei ole voinut jäädä yhdistyksessä toimiville epäselväksi ja yhdistyksen olisi tullut muuttaa toimintaansa.

Yhdistys on hakenut rahankeräyslupaa toteuttaakseen radio- ja lehtikampanjan, jossa vedottaisiin yleisöön vastikkeettomien rahalahjoitusten saamiseksi. Yhdistyksen tarkoituksena ei ole ollut hakea rahankeräyslupaa internetissä toimeenpantavalle rahankeräykselle, vaan tarkoituksena on ollut edelleen jatkaa internetissä rahankeräystä rahankeräysluvan ulkopuolisena toimintana ja ilman asianmukaista rahankeräyslupaa. Tämänkaltainen toiminta osoittaa sekin osaltaan piittaamattomuutta lainsäädännöstä sekä haluttomuutta muuttaa yhdistyksen toimintaa lainmukaiseksi. Tämänkään vuoksi ei ole oletettavaa, että yhdistys toimisi rahankeräyksestä annettujen säännösten mukaisesti.

Rahankeräyslain 12 §:n 1 momentin 5 kohdan tulkinnassa tulee ottaa huomioon luvan hakijan toiminnan kokonaisuus. Lainkohdassa tarkoitettu toiminnan oletettavuus arvioidaan aina suhteessa aiempaan toimintaan, sillä olettamus toiminnasta voi syntyä ainoastaan aiemman toiminnan perusteella. Asia ilmenee myös rahankeräyslain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 102/2005 vp), jonka 12 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 5 kohtaa arvioidessaan lupaviranomainen voi ottaa huomioon muun muassa sen, kuinka hyvin rahankeräysluvan hakija on noudattanut säännöksiä ja lupaehtoja aikaisemmin toimeenpanemissaan rahankeräyksissä. Näin ollen luvan myöntämisedellytyksen täyttymistä tulee arvioida nimenomaan suhteessa aiempaan toimintaan.

Electronic Frontier Finland - Effi ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen lausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asiassa oli kysymys karkottamisen edellytysten kokonaisharkinnasta.

Valittaja A oli saanut Suomessa tuomion sisarensa pahoinpitelystä. Hän oli rikosasiassa vedonnut kulttuuristaan johtuviin syihin.

Asiassa oli käsillä karkottamisperuste. Karkottamisen edellytysten kokonaisharkinnassa oli vielä otettava yhtäältä huomioon rikoksen laatu ja toisaalta valittajan henkilökohtaiset olosuhteet. Viime mainittuihin kuuluivat muun ohessa valittajan nuori ikä, hänen suomalainen seurustelukumppaninsa sekä hänen Suomessa aloittamansa opinnot.

Rikoksen laadun osalta korkein hallinto-oikeus totesi, että perheen sisäinen, kulttuurisiin syihin perustuva väkivaltakäyttäytyminen osoitti piittaamattomuutta sellaisia arvoja kohtaan, joita turvataan sekä Suomen perustuslaissa että Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa.

Kun ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaisessa kokonaisharkinnassa otettiin huomioon karkotuksen puolesta puhuvana seikkana rikoksen laatu ja sitä vastaan puhuvina seikkoina valittajan henkilökohtainen tilanne, oli karkotusta puoltavia seikkoja pidettävä punninnassa painavampina.

Ulkomaalaislaki 146 ja 147 §, 147 a § 1 momentti, 149 § 1 momentti 2 kohta, 150 § 1, 2 ja 3 momentti,

Euroopan neuvoston yleissopimus naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta (SopS 53/2015) 2 artikla 2 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 7.10.2016 nro 16/0561/73

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 23.3.2016 tekemällään päätöksellä dnro 408/450/2015 päättänyt karkottaa Irakin kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija tai valittaja) Irakiin ja määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kolmeksi vuodeksi päätöksentekopäivästä lukien.

Maahanmuuttovirasto on selostanut asiassa sovellettavat säännökset ja Etelä-Irakin turvallisuustilanteen vuonna 2015 sekä perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikat

Hakija on syyllistynyt Suomessa pahoinpitelyyn, josta hänet on tuomittu kuuden kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen. Rangaistuksen koeaika päättyy 31.12.2017. Hakija on tuomittu samalla valvontaan yhdeksi vuodeksi ja kolmeksi kuukaudeksi. Valvonta-aika päättyy viimeistään, kun ehdollisen vankeuden koeaika loppuu. Hakija on syyllistynyt rikokseen, joka on kohdistunut toisen henkilön koskemattomuuteen, ja valittaja on siten osoittanut olevansa käyttäytymisellään vaaraksi muiden turvallisuudelle.

Hakija vastustaa karkottamista ja maahantulokieltoon määräämistä.

Hakija on saapunut Suomeen yhdessä äitinsä ja siskonsa kanssa vuonna 2010 ja asunut Suomessa yli viisi vuotta. Hakijan äiti ja sisko asuvat edelleen Suomessa, mutta hakijan isä, jonka perheenjäsenenä hakija sai ensimmäisen oleskeluluvan, on muuttanut hakijan kertoman mukaan takaisin Irakiin helmikuussa 2012. Hakijalla ei ole Suomessa työ- tai opiskelupaikkaa.

(- - -)

Irakin kansalaiset ovat maan perustuslain mukaan vapaita muuttamaan, matkustamaan ja asumaan missä tahansa maan sisällä tai ulkomailla. Basran sekä Najafin kaupungeissa on kansainväliset lentokentät, joten Etelä-Irakiin pääsee ulkomailta matkustamaan joutumatta kulkemaan turvallisuustilanteeltaan epävakaampien alueiden kautta. Julkiset palvelut, kuten terveyspalvelut ja koulut, ovat etenkin kaupunkialueilla helposti saatavilla (IOM 2014).

Johtopäätökset

Hakija karkotetaan kotimaahansa Irakiin, koska hän on ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta, ja koska hän on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle.

Hakijalle ei määrätä aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan, koska hänet karkotetaan rikosoikeudellisen seuraamuksen vuoksi. Tekonsa ja päätöksessä mainittujen seikkojen perusteella hänen voidaan myös katsoa olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

Koska vapaaehtoisen paluun aikaa ei anneta, hakija määrätään ulkomaalaislain 150 §:n mukaiseen maahantulokieltoon kolmeksi vuodeksi. Mahantulokieltoa päätettäessä on otettu huomioon hakijan tekemän rikoksen vakavuus, päätöksen perusteena olevat seikat ja olosuhteet kokonaisuudessaan.

Hakija on saanut oleskeluluvan Suomeen perheenyhdistämisen kautta lähes kuusi vuotta sitten. Hakijan äiti ja sisko asuvat Suomessa, mutta valittajalla ei ole Suomessa työ- tai opiskelupaikkaa. Edellä esitetyn perusteella hakijan on turvallisesti ja laillisesti mahdollista asettua asumaan Etelä-Irakiin, jossa häneen ei kohdistu uhkaa alueen turvallisuustilanteen vuoksi ja jossa hän voi tarvittaessa turvautua Irakin viranomaisten tarjoamaan suojeluun. Hakija on nuori, työkykyinen ja perheetön mies, ja shiialaisena arabina hän kuuluu Etelä-Irakissa valtaväestöön. Hakija on elänyt suurimman osan elämästään Irakissa ja hänen isänsä on muuttanut asumaan takaisin Irakiin, joten hakijalla on sinne vahvat siteet. Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioitavia seikkoja, jotka olisivat karkottamis- tai maahantulokieltoon määräämisperustetta painavampia.

Hakijan kotipaikka on Bagdadissa, mutta hänet voidaan shiialaisena kohtuudella edellyttää asettuvan asumaan Etelä-Irakin alueelle. Kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen hakija tulee määrätä karkotettavaksi kotimaahansa Irakiin. Hänet voidaan karkottaa kotimaahansa Irakiin ilman, että hän voi joutua siellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Hakijan oleskelulupa raukeaa ulkomaalaislain 59 §:n 1 momentin mukaisesti, koska hänet karkotetaan maasta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on sovellettavat oikeusohjeet selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on saapunut Suomeen yhdessä äitinsä ja sisarensa kanssa elokuussa 2010 ollessaan 16-vuotias. Valittajalle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa perhesiteen perusteella. Perheenkokoajana on ollut hänen isänsä, jolle on myönnetty oleskelulupa Suomeen suojelun tarpeen perusteella. Valittajan vanhemmat ovat eronneet, ja isä on muuttanut takaisin Irakiin helmikuussa 2012. Valittajalle on myönnetty jatko-oleskelulupa yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella 30.10.2013–30.10.2017. Valittajan äiti ja sisar asuvat edelleen Suomessa. Valittajalla ei ole työ- tai opiskelupaikkaa Suomessa. Valittaja on opiskellut jonkin verran suomen kieltä.

Valittaja on Suomessa asuessaan syyllistynyt pahoinpitelyyn, josta hänelle on tuomittu hovioikeudessa kuuden kuukauden ehdollinen vankeusrangaistus, jonka koeaika päättyy 31.12.2017. Valittaja on tuomittu lisäksi valvontaan yhdeksi vuodeksi ja kolmeksi kuukaudeksi. Hovioikeus on hylännyt syytteen törkeästä henkeen tai terveyteen kohdistuvan rikoksen valmistelusta 17.4.–22.4.2015. Tuomion mukaan valittaja on tehnyt sisarelleen ruumiillista väkivaltaa useita kertoja. Valittaja on lyönyt sisartaan avokämmenellä kasvoihin, potkinut jalkoihin, lyönyt tätä vesipiipun varrella sekä repinyt hiuksista. Valittaja on rikosasian käsittelyssä kertonut, että heidän kulttuurissaan tyttären on elettävä tiettyjen sääntöjen mukaan, ja koska sisar ei ole totellut valittajaa, on valittaja tehnyt sisarelleen mainittua ruumiillista väkivaltaa. Hovioikeuden ratkaisuun on haettu muutosta korkeimmalta oikeudelta, joka on 31.5.2016 myöntänyt asiassa syyttäjälle valitusluvan. Samassa yhteydessä on ilmoitettu ratkaistavan myös valittajan valituslupahakemus asiassa.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittajan on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta. Näin ollen valittajan karkottamiselle on ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu peruste.

Valittaja on syyllistynyt edellä mainittuun rikokseen, joka on ollut omiaan aiheuttamaan vahinkoa ja haittaa yksityiselle turvallisuudelle. Valittaja on saapunut Suomeen 16-vuotiaana ja asunut Suomessa noin kuusi vuotta. Valittajan äiti ja sisar asuvat Suomessa. Valittaja on rikosasian käsittelyssä kertonut pitävänsä yhteyttä Irakissa oleskelevaan isäänsä. Valittajalla on katsottava siten olevan perhesiteitä sekä Suomeen että Irakiin. Valittajalle ei ole selvitetty muodostuneen muita merkittäviä siteitä Suomeen. Rikosasiassa ilmenneiden seikkojen nojalla voidaan lisäksi päätellä, että valittajalla on ollut vaikeuksia sopeutua suomalaiseen yhteiskuntaan.

Kun kokonaisharkinnassa verrataan karkotuksen puolesta ja sitä vastaan puhuvia seikkoja, hallinto-oikeus katsoo, että karkotuksen puolesta puhuvia seikkoja on pidettävä vastaan puhuvia seikkoja painavampina.

Valittaja on kertonut olevansa kotoisin Bagdadista, jossa myös hänen isänsä asuu tällä hetkellä. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittajan voidaan kohtuudella edellyttää asettuvan asumaan myös Etelä-Irakin alueelle.

Etelä-Irakin turvallisuustilanne on suhteellisen vakaa. Väkivaltaa alueella on vähemmän kuin muualla Irakissa. Väkivaltaisuuksia, kuten autopommi-iskuja, esiintyy kuitenkin edelleen. Lisäksi yksittäisiin henkilöihin, kuten poliittisten puolueiden jäseniin, uskontokuntien ja heimojen merkkihenkilöihin, hallinnon työntekijöihin ja asiantuntijoihin on kohdistunut kostotoimina kaappauksia, murhia sekä sektaarista väkivaltaa. Etelä-Irakin maakunnat ovat Irakin turvallisuusjoukkojen hallinnassa, ja eteläisissä maakunnissa on maan sisäisesti siirtymään joutuneita henkilöitä suhteellisen vähän. Terveyspalveluita on verraten helposti saatavilla. (International Organization for Migration, Country Fact Sheet: Iraq, August 2014; UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Iraq IDP Crisis, Situation report No. 10, 30 August – 5 September 2014; UK Home Office, Country Information and Guidance,

Iraq: Security Situation, November 2015; Institute for the Study of War, Control of the Terrain in Iraq, August 25, 2016 ja UK Home Office, Country Information and Guidance, Iraq: Security Situation in Baghdad, the south and the Kurdistan Region of Iraq (KRI), August 2016)

Valittaja on uskonnoltaan Etelä-Irakin valtaväestöä edustava shiiamuslimi ja etniseltä taustaltaan arabi. Valittaja on terve ja työkykyinen mies, eikä asiassa ole ilmennyt seikkoja, jotka estäisivät valittajaa selviytymästä kotimaassaan ja asettumasta jonkin Etelä-Irakissa sijaitsevan maakunnan alueelle. Näin ollen ja edellä mainittu maatietous huomioon ottaen valittaja voidaan karkottaa Irakiin ilman, että hän joutuisi ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi.

Valittaja on voitu määrätä karkotettavaksi Irakiin ja hänet on voitu määrätä maahantulokieltoon. Maahantulokiellon pituutta ei ole edellä esitetyt seikat huomioon ottaen pidettävä suhteettomana. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirita Pesonen ja Anna Salminen. Esittelijä Minna Miettinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu Maahanmuuttoviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä sekä hallinto-oikeuden ja Maahanmuutto-viraston päätösten kumoamista tai asian palauttamista Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Mikäli asiaa ei voida ratkaista valittajan eduksi asiakirjoissa olevan selvityksen perusteella, korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee toimittaa suullinen käsittely tai asia tulee palauttaa hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamista varten.

Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että maahantulokielto lyhennetään kahden vuoden pituiseksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittaja on 22-vuotias henkilö, joka on asunut Suomessa 16-vuotiaasta saakka. Hänelle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa 5.5.2015 ja jatko-oleskelulupa ajalle 30.10.2013–30.10.2017. Ensimmäinen oleskelulupa on saatu perhesiteen perusteella ja toinen yksilöllisestä inhimillisestä syystä.

Rikosasia, jonka vuoksi karkotusprosessi on käynnistetty, on vielä kesken. Korkein oikeus on myöntänyt syyttäjälle valitusluvan 31.5.2016. Samassa yhteydessä käsitellään valittajan vaatimus rangaistuksen mittaamisesta.

Kun otetaan huomioon rikollisen teon laatu, nuorena henkilönä tehty perusmuotoinen pahoinpitely, josta on langetettu hovioikeudessa kuuden kuukauden ehdollinen tuomio sekä yhden vuoden ja kolmen kuukauden valvonta-aika, karkotuspäätös on selkeästi ristiriidassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Huomionarvoisia ovat ainakin ratkaisut EIT 22.5.2008 Emre v. Sveitsi ja 11.10.2012 Emre (Nro 2) v. Sveitsi. Rikos ei ole törkeä. Valittaja ei ole syyllistynyt Suomessa ollessaan muihin rikoksiin.

Ratkaisussa KHO 2008:91 täysikäisen mieshenkilön karkottamista ei katsottu oikeutetuksi, vaikka hän oli syyllistynyt useisiin rikoksiin. Lisäksi on huomionarvoista, että valittajan rikos on tehty nuorena henkilönä, eikä rikos ole törkeä. Näitä seikkoja arvioitiin vastaavalla tavalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa EIT 22.5.2008 Emre, jossa asianomainen oli käynyt koulunsa Sveitsissä, jossa myös hänen vanhempansa ja veljensä asuivat. Tuomioistuin katsoi, että näissä oloissa ja ottaen huomioon, että rikostuomioita ei voitu pitää kovin vakavina ja että valittajan siteet alkuperämaahansa olivat heikkoja ja karkotus oli luonteeltaan lopullista, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa oli rikottu.

Valittaja on tehnyt rikoksensa nuorena henkilönä aikana, jolloin valittaja etsi omaa identiteettiään kahden kulttuurin vastapaineessa. Hän on sittemmin tehnyt sovinnon sisarensa kanssa. Valittajan rikollisten tekojen ei voida katsoa osoittavan hallinto-oikeuden päätöksessä mainituin tavoin piittaamattomuutta yhteiskunnan sääntöjä kohtaan, eikä hän ole vaaraksi yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

Valittaja on elänyt perheineen Suomessa noin kuusi vuotta ja Irakissa vain lapsuusikänsä. Valittajan pitkäaikainen seurustelukumppani on Suomen kansalainen. Valittaja on aloittanut elokuussa 2016 Suomessa ammattiopinnot logistiikan alalla normaalin suomenkielisen ryhmän mukana. Tätä ennen hän on opiskellut suomea ja osallistunut maahanmuuttajille suunnattuun valmentavaan koulutukseen. Valittajalla ei ole yhteyttä Irakissa asuvaan isäänsä, jolla on uusi perhe ja Irakissa syntynyt lapsi. Valittaja asuu Helsingissä äitinsä kanssa ja on säännöllisesti yhteydessä sisareensa. Lisäksi valittaja on mukana jalkapallotoiminnassa paikallisessa jalkapalloseurassa.

Valittaja on kotoisin Bagdadista, mutta hänellä ei ole enää siteitä Bagdadiin eikä muualle Irakiin. Valittajan karkottaminen ei Irakin yleinen turvallisuustilanne huomioon ottaen ole mahdollista, vaan hän on vaarassa joutua ulkomaalaislain 147 §:n ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa määritetyn kohtelun kohteeksi niin Bagdadissa kuin muuallakin Irakissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Suullista käsittelyä koskeva vaatimus hylätään.

2. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Lausuminen maasta poistamisen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Saman pykälän 2 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää tai karkottaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

Ulkomaalaislain 147 a §:n 1 momentin mukaan käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätään vähintään seitsemän ja enintään kolmenkymmenen päivän aika, jonka kuluessa kolmannen maan kansalainen voi poistua maasta vapaaehtoisesti. Aikaa ei määrätä, jos kyse on maasta karkottamisesta rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta.

Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen, jonka on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin, sekä 3 kohdan mukaan, joka on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 ja 2 momenttien mukaan ulkomaalaiselle voidaan maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto enintään viiden vuoden määräajaksi tai toistaiseksi.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Euroopan neuvoston yleissopimus naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta (SopS 53/2015) on Suomessa voimaansaatettu lailla (375/2015) ja voimaansaattamisesta määrätty valtioneuvoston asetuksella (770/2015).

Sopimuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan osapuolia kehotetaan soveltamaan tätä yleissopimusta kaikkiin perheväkivallan uhreihin. Pannessaan täytäntöön tämän yleissopimuksen määräyksiä osapuolet kiinnittävät erityistä huomiota naisiin sukupuoleen perustuvan väkivallan uhreina.

2.2. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on useissa tapauksissa käsitellyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan soveltamisen edellyttämää punnintaa.

Ratkaisussa 18.10.2006 Üner v. Alankomaat on käsitelty tapausta, jossa 12-vuotiaana Alankomaihin siellä jo asuneen isänsä luo muuttanut Turkin kansalainen oli tuomittu taposta ja pahoinpitelystä seitsemän vuoden vankeuteen. Hänellä oli kaksi lasta Alankomaiden kansalaisen kanssa. Tuomioistuin totesi, että Euroopan ihmisoikeussopimus ei taannut ulkomaalaiselle oikeutta tulla tiettyyn maahan ja asua siellä, ja valtiot saavat karkottaa rikoksista tuomittuja ulkomaalaisia. Jos tällöin tehdyillä päätöksillä puututtiin ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaisiin oikeuksiin, niiden tuli olla lainmukaisia ja välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa eli niiden tuli perustua pakottavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen ja olla oikeassa suhteessa hyväksyttäviin tavoitteisiinsa. Nämä periaatteet soveltuivat riippumatta siitä, oliko ulkomaalainen tullut maahan aikuisena tai hyvin pienenä lapsena tai jopa syntynyt siellä. Ulkomaalaista ei kuitenkaan voitu rinnastaa maan kansalaiseen karkotuksen osalta siinäkään tapauksessa, että hänellä oli hyvin vahva asema maassa oleskelun suhteen.

Tuomioistuin viittasi aikaisemmassa tapauksessa Boultif v. Sveitsi (2.8.2001) antamassaan ratkaisussa esittämiinsä kriteereihin, joilla voitiin harkita, oliko karkotus välttämätöntä ja oikeasuhtaista. Näitä olivat valittajan tekemän rikoksen laatu ja vakavuus, hänen oleskelunsa kesto karkottavassa valtiossa, rikoksen tekemisestä kulunut aika ja hänen käyttäytymisensä tuona aikana, asianomaisten eri henkilöiden kansalaisuudet, valittajan perhesuhteet kuten avioliiton kesto ja puolisoiden perhe-elämän vahvuutta osoittavat muut seikat, puolison tietoisuus rikoksesta perhesuhteen alkamisen aikaan, avioliitossa syntyneet lapset ja heidän ikänsä sekä ne vaikeudet, joita puolisolla todennäköisesti olisi siinä maassa, jonne valittaja karkotettaisiin. Lisäksi huomioon tulee ottaa lasten etu ja hyvinvointi ja erityisesti lasten kohtaamien vaikeuksien vakavuus maassa, johon valittaja karkotettaisiin, sekä sosiaalisten sekä kulttuuri- ja perhesiteiden vahvuus isäntämaassa ja määränpäävaltiossa. Lisäksi niillä ulkomaalaisilla, jotka ovat viettäneet isäntämaassa enimmän osan lapsuudestaan ja saaneet siellä kasvatuksen ja koulutuksen, oli erityisasema. Tuomioistuin totesi, että kaikilla maahan sijoittautuneilla ulkomaalaisilla ei välttämättä ollut siellä perhe-elämää ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mielessä, mutta kun artikla suojasi myös suhteiden perustamista ja kehittämistä muiden ihmisten ja ulkopuolisen maailmankanssa, yksityiselämä käsitti maahan asettuneen ulkomaalaisen sosiaaliset siteet maan yhteiskuntaan kokonaisuudessaan. Kunkin tapauksen yksityiskohdista riippui, oliko sitä tarkasteltava perhe- vaiko yksityiselämän suojan kannalta. Tapauksessa tuomioistuin katsoi, että siitä huolimatta, että valittaja oli asunut huomattavan pitkään Alankomaissa ja perustanut siellä perheen ja että hänen avopuolisollaan voisi olla käytännössä vaikeaa seurata häntä Turkkiin, kun perhe oli kuitenkin asunut yhdessä suhteellisen lyhyen aikaa, hänen oleskelunsa Turkissa ennen maahanmuuttoa ei ollut ollut niin lyhytaikaista, että hänellä ei enää olisi sinne siteitä, ja kun tappo ja pahoinpitely olivat hyvin törkeitä rikoksia, perheen intressit syrjäytyivät muiden tuomioistuimen mainitsemien näkökohtien tieltä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa ei ollut rikottu.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan 22.5.2008 Emre v. Sveitsi käsitellyt tapausta, jossa 6-vuotiaana Sveitsiin vanhempiensa kanssa muuttanut Turkin kansalainen oli tuomittu useista rikoksista useaan vankeusrangaistukseen, jotka yhteispituudeltaan olivat yli puolitoista vuotta. Rikokset ajoittuivat pitkälle ajalle, eikä valittaja ollut osoittanut parantavansa käytöstään. Asianomainen oli käynyt koulunsa Sveitsissä, ja hänen vanhempansa ja veljensä asuivat siellä. Tuomioistuin katsoi, että näissä oloissa ja ottaen huomioon, että rikostuomioita ei voitu pitää kovin vakavina ja että valittajan siteet alkuperämaahansa olivat heikkoja ja karkotus oli luonteeltaan lopullista, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa oli rikottu. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan 23.6.2008 Maslov v. Itävalta käsitellyt tapausta, jossa 6-vuotiaana Itävaltaan perheensä kanssa muuttanut Bulgarian kansalainen tuomittiin useista rikoksista yhteensä vajaan kolmen vuoden vankeusrangaistukseen. Tuomioistuin totesi, että nuorten aikuisten, jotka eivät vielä olleet perustaneet omaa perhettä, suhde vanhempiinsa ja muihin lähiomaisiin perustaa perhe-elämän. Toisaalta maahanmuuttajan asettuminen maahan ei välttämättä oikeuta perhe-elämän suojaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mielessä siitä huolimatta, että oleskelu on jatkunut pitkään. Kuitenkin maahan sijoittuneen ulkomaalaisen ja sen yhteisön, jossa hän asuu, väliset sosiaaliset siteet perustavat osan hänen yksityiselämäänsä saman artiklan mielessä. Asianomaisen tapauksen oloista riippuu, kumman kannalta tuomioistuin tarkastelee hänen karkotustaan. Oleskelun kestoa ja eri siteiden vahvuutta arvioitaessa on merkitystä sillä, onko henkilö tullut maahan lapsuudessaan tai nuoruudessaan tai jopa syntynyt siellä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään painottanut maassa enimmän osan lapsuudestaan laillisesti asuneiden ja siellä kasvatuksensa ja koulutuksensa saaneiden ulkomaalaisten erityisasemaa. Karkotukselle tulee tällöin olla hyvin painavia perusteita. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin piti ratkaisevina seikkoina valittajan nuoruutta rikosten tekoaikaan ja sitä, että yhtä lukuun ottamatta teot eivät olleet käsittäneet väkivaltaa. Maahan sijoittuneen ulkomaalaisen karkotusta ei juurikaan voitu perustella alaikäisenä tehdyillä pääosin muilla kuin väkivaltarikoksilla. Sen sijaan hyvin vakavat väkivaltarikokset saattoivat oikeuttaa karkotuksen silloinkin, kun ne oli tehty alaikäisinä.

2.3 Asiassa saatu selvitys

Valittaja on saapunut Suomeen 16-vuotiaana 26.8.2010 äitinsä ja sisarensa kanssa. Hänelle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa perhesiteen perusteella isäänsä ajalle 5.5.2010–5.5.2011. Valittajan vanhemmat ovat sittemmin eronneet, ja valittajan isä on muuttanut takaisin Irakiin vuonna 2012. Valittajalle on myönnetty jatko-oleskelulupa yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella ajalle 30.10.2013–30.10.2017. Valittajan äiti ja sisar asuvat edelleen Suomessa.

Valittaja on Suomessa asuessaan syyllistynyt pahoinpitelyyn, josta Helsingin hovioikeus on 29.1.2016 tuominnut hänet kuuden kuukauden pituiseen ehdolliseen vankeusrangaistukseen. Koeaika päättyy 31.12.2017. Lisäksi hänet on määrätty valvontaan yhdeksi vuodeksi ja kolmeksi kuukaudeksi. Hovioikeus on hylännyt syytteen törkeästä henkeen tai terveyteen kohdistuvan rikoksen valmistelusta ajalla 17.4.–22.4.2015.

Tuomion mukaan valittaja on tehnyt sisarelleen ruumiillista väkivaltaa useita kertoja, lyönyt häntä avokämmenellä kasvoihin, potkinut jalkoihin, lyönyt vesipiipun varrella ja repinyt hiuksista. Valittaja on rikosasiassa kertonut, että koska sisar ei ole totellut valittajaa, valittaja on voinut tehdä kulttuurinsa mukaisesti sisarelleen ruumiillista väkivaltaa.

Korkein oikeus on 31.5.2016 (VL 2016-73) myöntänyt asiassa syyttäjälle valitusluvan. Samassa yhteydessä on ilmoitettu ratkaistavan myös valittajan valituslupahakemus asiassa. Asiamies on ilmoittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle, että korkein oikeus on ratkaissut asian. Korkein oikeus ei ole muuttanut hovioikeuden tuomion lopputulosta.

2.4 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Koska valittaja on syyllistynyt Suomessa rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta, valittajan karkottamiselle on olemassa ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdan mukainen peruste. Hänen on lisäksi katsottava käyttäytymisellään osoittaneen olevansa ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti vaaraksi muiden turvallisuudelle.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaisessa kokonaisharkinnassa on kuitenkin otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan.

Asiassa on yhtäältä otettava huomioon rikoksen laatu ja toisaalta valittajan henkilökohtaiset olosuhteet.

Valittaja on asunut suurimman osan elämästään Irakissa, jossa hänen isänsä nykyisin asuu. Hän on täysi-ikäinen, eikä hänellä ole Suomessa ulkomaalaislain 37 §:ssä tarkoitettuja perheenjäseniä. Näin ollen hänen asemaansa on tarkasteltava yksityiselämän suojan kannalta. Yksityiselämään voidaan puuttua silloin, kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä muun muassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi.

Suomi on edellä mainitulla Euroopan neuvoston yleissopimuksella kansainvälisesti sitoutunut torjumaan naisiin sukupuolensa perusteella kohdistuvaa väkivaltaa. Maahanmuuttajien osalta ongelmallisena on pidettävä perheen sisäistä väkivaltaa, jonka taustalla ovat perheen alkuperämaan tavat ja kulttuuri. Tällainen kulttuurisiin syihin perustuva väkivaltakäyttäytyminen osoittaa piittaamattomuutta sellaisia arvoja kohtaan, joita turvataan sekä Suomen perustuslaissa että Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa.

Karkottamisen edellytyksiä arvioitaessa on otettava toisaalta huomioon, että rikos on tehty nuorena henkilönä, ja valittajan on kerrottu sittemmin tehneen sovinnon sisarensa kanssa. Valittaja on tullut Suomeen 16-vuotiaana ja asunut täällä vuodesta 2010 lähtien. Hänen äitinsä ja sisarensa ovat Suomessa ja hän on lisäksi kertonut seurustelleensa kolme vuotta Suomen kansalaisen kanssa. Valittaja on elokuussa 2016 aloittanut Suomessa ammatilliset opinnot logistiikan alalla.

Kun ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaisessa kokonaisharkinnassa otetaan huomioon karkotuksen puolesta puhuvana seikkana edellä kuvattu rikoksen laatu ja karkotusta vastaan puhuvina seikkoina edellä kuvattu henkilökohtainen tilanne, on karkotusta puoltavia seikkoja pidettävä punninnassa painavampina.

Valittaja on voitu karkottaa kotimaahansa Irakiin ilman, että hänellä on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu riski joutua kotimaassaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 3 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää kotimaastaan alueelle, jossa tällainen riski vallitsisi.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Täytäntöönpano

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 22.12.2015 nro 15/1110/5

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Uudenmaan jätelautakunta on asiakirjoista ilmenevien vaiheiden jälkeen 4.9.2014 jätelain 149 §:n 4 momentissa tarkoitetulla päätöksellään (§ 15) päättänyt jatkaa kiinteistön haltijan järjestämää sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetusjärjestelmää. Sako- ja umpikaivolietteen tyhjennykset ovat sallittuja vain sellaisille ammattimaista jätteen kuljetusta harjoittaville yrityksille, jotka on hyväksytty alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen jätehuoltorekisteriin ja jotka sitoutuvat noudattamaan lautakunnan antamia jätteenkäsittelymääräyksiä. Yritysten tulee laskutuksessaan selvittää tyhjennysajankohta, kuutiomäärä, tyhjennyskustannukset sekä puhdistuslaitoksen käsittelykulut. Kiinteistönomistaja säilyttää kuitin todistuksena siitä, että sakokaivot on tyhjennetty jätteenkäsittelymääräysten mukaisesti.

Päätöksen perusteluiden mukaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on edelleen sallittu, mikäli se täyttää lain vaatimukset. Jätelain 35 §:n 2 momentti edellyttää, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Pykälän 3 momentin mukaan kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa on noudatettava kunnan jätehuoltomääräyksiä. Jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan. Lautakunta on todennut tältä osin, että alueella on yhteensä noin 30 jätteenkuljetusyritystä. Asukkaat voivat valita tarpeeksi monen paikallisen ja kansallisen kuljetusyrityksen välillä. Se merkitsee, että kilpailua on koko alueella ja että kiinteistönomistajat voivat valita kuljetusyrityksen kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Vaihtelut tyhjennyksen hinnassa johtuvat kuntien puhdistuslaitosten erisuuruisista käsittelykuluista. Lautakunta on ryhtynyt toimenpiteisiin saavuttaakseen alueen hinnoittelussa suurempaa läpinäkyvyyttä niin, että puhdistuslaitoksen käsittelykustannukset kirjataan erikseen. Yksityisen kuljetusyrittäjän tarjoama jätteenkuljetus kuuluu kuluttajansuojalain piiriin. Kaikkien jätehuoltorekisteriin hyväksyttyjen toimijoiden edellytetään noudattavan lainsäädäntöä ja lautakunnan jätemääräyksiä sekä kuljettavan lietteen kunnan osoittamaan vastaanotto- tai käsittelypaikkaan eli kunnalliseen puhdistuslaitokseen.

Jätelain 37 §:n 1 momentin 2 kohta edellyttää, että jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Tältä osin on todettu, että voimassa olevissa jätehuoltomääräyksissä on sako- ja umpikaivolietteen tyhjennystä koskevat suuntaviivat. Tarkoituksena on, että sakokaivot tyhjennetään säännöllisesti vähintään kerran vuodessa ja tarvittaessa useammin. Kuntien neuvonnan ja valvonnan on tuettava suuntaviivoja. Myös järjestelmiä tyhjentävällä yrityksellä on keskeinen rooli asiakkaiden neuvonnassa. Toimijat saavat ainoastaan tyhjentää lietettä ja jätevesiä kuntien jäteverkossa. Mahdollisuuksia käsitellä talousvesiä sako- ja umpikaivoista pelloilla on rajoitettu eri määräyksillä ja se on mahdollista ainoastaan jätelautakunnan luvalla. Nykyinen järjestelmä edistää jätteenkäsittelyn yleistä tehtävää tukevan jätteenkäsittelyn kehittämistä alueella, jolle leimaa antavaa on vapaa-ajan asutus. Se tarjoaa joustavaa asiakaspalvelua ottaen huomioon tarpeiden vaihtelut ja kiinteistöjen saavutettavuuden talvella ja kesällä. Nykyinen järjestelmä ei aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohta edellyttää, että päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Tältä osin on todettu, että lautakunnan alueella on arviolta 33 000 kiinteistöä, jotka ovat jäteverkon ulkopuolella. Länsi-Uudenmaan Vesi ja Luonto ry:n vuonna 2013 tekemien arvioiden mukaan vesihuolto hoidetaan noin 10 000 kiinteistössä ämpärillä omasta kaivosta ja niiden vedenkulutus on erittäin vähäistä. Noin 40 prosentilla kiinteistökannasta on kuivakäymälä ja yksinkertainen harmaan veden käsittely. Arviolta 22 000 kiinteistöä on jonkin tyyppisen lietteentyhjennyksen tarpeessa.

Suurin tyhjennystarve koskee noin 1 800 haja-asutusalueen kiinteistöä, joilla on suljetut tankit kaikelle jätevedelle. Umpisäiliöiden tyhjennyksistä arviolta 80 % tehdään tilauksesta silloin, kun säiliö on täynnä tai täyttymäisillään. Tyhjennyksellä on silloin kiire, heti tai muutaman päivän kuluttua. Nykyinen järjestelmä on osoittanut joustavuutensa ja vastaavansa kiinteistöjen tarpeisiin.

Lietteen ja jäteveden kerääminen umpisäiliöistä eroaa perustavanlaatuisesti kotitalouksien sekajätteen keräämisestä. Sako- ja umpikaivojen tyhjennys on epäsäännöllistä toimintaa, jonka kausivaihtelut ovat merkittävät haja-asutusalueella, jolla on erittäin suuri vapaa-ajanasutus. Alan yrittäjillä on oltava vankka paikallistuntemus löytääkseen kaikki kaivot ja osatakseen perille kiinteistöille. On kyseenalaista, johtaisiko siirtyminen keskitettyyn järjestelmään taloudellisesti rationaalisiin ajoihin. Säännöllinen tyhjennysjärjestelmä johtaisi puolityhjien säiliöiden tyhjentämiseen, mikä johtaisi useampiin ajoihin ja korkeampiin kustannuksiin. Paikalliset yrittäjät avustavat vesilaitoksia vuotojen sattuessa ja korjausten yhteydessä vesi- ja jäteverkon tyhjentämisessä. Näin käy keskimäärin kerran viikossa. Jos kilpailutus johtaisi paikallisten yrittäjien karsiutumiseen, menettäisivät kunnan tärkeän lähipalvelun ja valmiuden toimia kriisitilanteissa. Lautakunta katsoo, että nykyinen järjestelmä tarjoaa suhteellisen hyvän valmiuden jätteen tyhjennykseen pitempien sähkökatkosten ja muiden kriisitilanteiden varalta. Nykyinen järjestelmä on kotitalouksien, yritysten ja viranomaisten kannalta tarkoituksenmukainen. Kaikki lautakunnalle lausuntonsa jättäneet kunnat puoltavat nykyistä järjestelmää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen jätelautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 32 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kunnan on järjestettävä vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvän jätteen, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete, jätehuolto.

Jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus). Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Pykälän 3 momentin mukaan kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa on noudatettava kunnan jätehuoltomääräyksiä. Jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos: 1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset; 2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle; 3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Pykälän 2 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus koskee lajiltaan tai laadultaan tietyntyyppistä jätettä. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on seurattava ja valvottava 1 momentissa tarkoitetun päätöksen täytäntöönpanoa ja sen edellytysten täyttymistä sekä tarvittaessa käsiteltävä jätteenkuljetusta koskeva asia uudelleen.

Jätelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 199/2010) 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella todettu, että toisin kuin nykyisessä laissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin nykyisin voimassa olevan lain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen solmimaan sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se siis lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Jätelain 137 §:n 1 momentin mukaan tämän lain nojalla annettuun viranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei jäljempänä toisin säädetä. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan jätehuoltomääräysten hyväksymistä ja jätetaksaa koskevaan päätökseen sekä 37 §:n ja 43 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Asiassa saatu selvitys

Asiakirjoissa olevasta raportista Sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksen nykytilanneselvitys (FCG Suunnittelu ja tekniikka 14.10.2013) ilmenee, että Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan toimialueella (Hanko, Inkoo, Karkkila, Lohja, Raasepori, Siuntio ja Vihti) sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetus on järjestetty sopimusperusteisena eli kiinteistön haltija sopii lietteen tyhjennyksistä suoraan kuljetusyrittäjän kanssa.

Raportissa on yhteenvetona todettu, että Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan toimialueella on yli 30 000 sako- ja umpikaivollista kiinteistöä. Loma-asutuksen osuus kiinteistöistä on suuri. Alueella toimii yli 30 sako- ja umpikaivolietettä kuljettavaa yritystä. Kattavan seurannan ja valvonnan edellytyksenä on ajantasainen rekisteri kiinteistöistä, joilla on sako- tai umpikaivo. Nykyisellä järjestelmällä, jossa ei ole ajantasaista kuljetusrekisteriä, ei ole pystytty todentamaan, että sako- ja umpikaivojen tyhjennykset tehdään jätehuoltomääräyksissä edellytetyllä tiheydellä. Laskennallisen lietteen määräarvion perusteella vaikuttaa, että lietettä kulkeutuu muualle kuin kunnan järjestämään vastaanottopaikkaan. Nykyinen järjestelmä ei anna mahdollisuutta systemaattiseen valvontaan, mikä lisää ympäristöön kohdistuvia riskejä.

Asiakirjoissa olevasta Länsi-Uudenmaan Vesi ja Ympäristö ry:n selvityksestä Haja-asutuksen jätevedet, tilannekatsaus 2013 ilmenee, että vuoden 2013 kartoituksessa löydettiin yhdeksän laitonta tapausta. Ne ovat kuitenkin harvinaisia ja muodostavat ainoastaan 0,8 prosenttia kartoitetuista kohteista. Selvityksen mukaan laiton tapaus on kohde, jossa edes vesilain 1960-luvulta asti voimassa ollut vaatimustaso (vaatimus saostuskaivosta) ei täyty, vaikka jätevesiä syntyisi vähäistä suurempi määrä ja käytössä on vesikäymälä. Toinen laittomaksi tekevä tilanne on se, että jätevesiä johdettaisiin suoraan vesistöön ilman asianmukaista ympäristölupaa.

Asian oikeudellinen arviointi

Länsi-Uudenmaan jätelautakunta on päätöksellään 4.9.2014 § 15 päättänyt jatkaa kiinteistön haltijan järjestämää sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetusjärjestelmää. Päätöksen perusteella sako- ja umpikaivolietteen tyhjennykset ovat sallittuja vain sellaisille ammattimaista jätteen kuljetusta harjoittaville yrityksille, jotka on hyväksytty alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen jätehuoltorekisteriin ja jotka sitoutuvat noudattamaan lautakunnan antamia jätteenkäsittelymääräyksiä. Yritysten tulee laskutuksessaan selvittää tyhjennysajankohta, kuutiomäärä, tyhjennyskustannukset sekä puhdistuslaitoksen käsittelykulut. Kiinteistönomistaja säilyttää kuitin todistuksena siitä, että sakokaivot on tyhjennetty jätteenkäsittelymääräysten mukaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen tulee täyttää kaikki jätelain 37 §:n 1 momentin 1-3 kohdissa säädetyt edellytykset. Hallinto-oikeus katsoo alueen jätekuljetusyrittäjien lukuisuuden vuoksi, että alueella on tarjolla jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen ehtona on myös, että jätteen kuljetuksessa noudatetaan kunnan jätehuoltomääräyksiä ja että jäte toimitetaan kunnan määräämiin vastaanotto- tai käsittelypaikkoihin. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ei myöskään saa aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Näiden seikkojen selvittämiseksi FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy:n on laatinut Länsi-Uudenmaan jätelautakunnalle selvityksen sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksen nykytilanteesta (14.10.2013).

Selvityksen yhteenvedossa todetaan, että nykyisellä järjestelmällä, jossa ei ole ajantasaista kuljetusrekisteriä, ei ole pystytty todentamaan, että sako- ja umpikaivojen tyhjennykset tehdään jätehuoltomääräyksissä edellytetyllä tiheydellä. Laskennallisen lietteen määräarvion perusteella vaikuttaa selvityksen mukaan siltä, että jätettä kulkeutuu muualle kuin kunnan järjestämään vastaanottopaikkaan. Lautakunnan näkemyksen mukaan lietteen arvioitu määrä perustuu laskuvirheeseen. Arvioissa ei ole otettu huomioon, että Länsi-Uudenmaan Vesi ja Ympäristö ry:n haja-asutuksen jätevesiä koskevien selvitysten (2012 ja 2013) mukaan 25-30 prosenttia haja-asutusalueen kohteista aiheutti vain vähäisen määrän jätevesiä. Vuoden 2013 selvityksen mukaan alueen haja-asutuksesta 60 prosenttia on vapaa-ajan asutusta.

Hallinto-oikeus toteaa, että päätöksen mukaan sako- ja umpikaivolietteen tyhjennykset ovat sallittu vain sellaisille ammattimaista jätteenkuljetusta harjoittaville yrityksille, jotka on hyväksytty alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen jätehuoltorekisteriin ja jotka sitoutuvat noudattamaan lautakunnan antamia jätteenkäsittelymääräyksiä. Tähän nähden ei ole perusteita epäillä, ettei kuljetuksessa noudatettaisi kunnan jätehuoltomääräyksiä. FCG:n selvityksessä esitettyjen arvelujen perusteella ei voida myöskään katsoa, että jätehuoltojärjestelmän valinnan vuoksi jätettä toimitettaisiin laittomasti muualle kuin kunnan määräämiin vastaanotto- tai käsittelypaikkoihin.

Lautakunnan päätöksen perusteluissa mainittu huomioon ottaen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen voidaan katsoa täyttävän myös jätelain 37 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdissa mainitut edellytykset. Valituksenalaista päätöstä ei näin ollen ole pidettävä valituksessa esitetyillä perusteilla jätelain vastaisena. Päätös ei ole myöskään syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutenkaan lainvastainen. Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan valituksenalaista päätöstä ei näin ollen ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Jätelaki 6 § 1 momentti 2 kohta ja 149 § 4 momentti

Kuntalaki 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Pyysaari, Jaana Moilanen (eri mieltä) ja Ilkka Hartikainen. Esittelijä Vesa Manninen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

A on viitannut hallinto-oikeuden päätökseen liitettyyn äänestyslausuntoon ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:llä teettämä sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksen nykytilanneselvitys 14.10.2013 osoittaa, että nykyinen kiinteistön haltijan järjestämä kuljetusjärjestelmä ei täytä jätelaissa säädettyjä edellytyksiä. Myöskään esittelijän päätösehdotuksen mukaan järjestelmä ei täytä jätelain edellytyksiä. Jätelautakunta teki kuitenkin päätöksen 4.9.2014, että nykyinen järjestelmä on toimiva ja täyttää lain edellytykset.

Perusteluja siitä, millä tavalla lautakunta olisi selvittänyt järjestelmän toimivuutta, ei ole esitetty. Lautakunta on päätösehdotuksessaan esittänyt yleisiä väittämiä, joille ei ole esitetty tutkittua tietoa. Lautakunnan jäsenenä A ei ole tietoinen siitä, että mitään uutta selvitystä olisi tehty nykytilanteen kartoittamiseksi tai että lautakunta olisi jo ryhtynyt toimenpiteisiin esimerkiksi saavuttaakseen alueen hinnoittelussa suurempaa läpinäkyvyyttä tai varmistaakseen, ettei nykyinen järjestelmä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. A on jättänyt lautakunnan päätöksestä eriävän mielipiteen.

Jätelain 37 §:ssä on säädetty ne edellytykset, jotka kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen on täytettävä ja jotka kaikki pitää jätekuljetusjärjestelmää koskevassa päätöksessä yksilöidysti tarkastella aluetta koskevien tosiseikkojen perusteella. Perusteluna päätökselle ei voi olla kuntien tai muiden tahojen lausunnoissa tai muistutuksissa esitettyjen kannanottojen tai mielipiteiden noudattaminen eikä pelkkä 37 §:n edellytysten sanamuodon toistaminen ja niiden täyttymisen toteaminen.

Hallinto-oikeuden enemmistö on todennut päätöksen perusteluissa, että alueen jätteenkuljetusyrittäjien lukuisuuden vuoksi alueella on tarjolla jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Jätelautakunnalle ei ole esitetty sellaista tietoa, jonka mukaan näin voisi todeta. Jätteenkuljetusyrittäjät eivät ole toimittaneet jätehuoltoviranomaiselle lain edellyttämiä tietoja jätteenkuljetusrekisteriä varten, joten todellista tietoa kuljetusyrittäjien määrästä ei ole. Tietoa ei ole siitä, että tarjolla olisi palveluja tarjolla kattavasti ja luotettavasti tai että niitä olisi saatavana kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään myös, että lautakunnan päätöksen mukaan sako- ja umpikaivolietteen tyhjennykset on sallittu vain sellaisille ammattimaista jätteenkuljetusta harjoittaville yrityksille, jotka on hyväksytty alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen jätehuoltorekisteriin ja jotka sitoutuvat noudattamaan jätehuoltomääräyksiä.

Lautakunnan kokouksessa 14.11.2013, jolloin lautakunta ensimmäisen kerran päätti sako- ja umpikaivolietteiden kuljetusjärjestelmästä, on esittelijä todennut, että 33 jätteenkuljetusyrittäjästä vain 13 on ELY-keskuksen rekisteriin merkittynä. Hän on myös tuonut esille, että vuonna 2013 vain neljä yritystä on toimittanut lain edellyttämät tiedot vuoden 2012 sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetuksista jätehuoltoviranomaiselle. Tästä on voitu todeta, että lain edellytykset eivät ole täyttyneet. Koska tietoja ei ole saatu, ei myöskään voida todeta, että lietteet on toimitettu asianmukaiseen käsittelyyn.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös tulee kumota, koska edellä mainittuun viitaten jätelain 37 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädetyt edellytykset eivät täyty.

Länsi-Uudenmaan jätelautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on katsonut, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja asia palauttaa lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

A:lle on toimitettu tiedoksi jätelautakunnan vastine.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden ja Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Jätelaki (646/2011, jätelaki) on tullut voimaan 1.5.2012. Mainitulla lailla on kumottu jätelaki (1072/1993, vuoden 1993 jätelaki) lukuun ottamatta lain 35 §:ää.

Jätelain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä seuraavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto:

1) vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete;

2) sosiaali- ja terveyspalvelussa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte;

3) valtion, kuntien, seurakuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen sekä julkisoikeudellisten yhdistysten hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu kuin 2 kohdassa tarkoitettu yhdyskuntajäte;

4) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1-3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa;

5) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1-4 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräys- tai muussa vastaavassa keräysjärjestelmässä.

Jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus). Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain 37 §:n 2 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus koskee lajiltaan tai laadultaan tietyntyyppistä jätettä.

Jätelain 37 §:n 3 momentin mukaan kunnan on seurattava ja valvottava 1 momentissa tarkoitetun päätöksen täytäntöönpanoa ja sen edellytysten täyttymistä sekä tarvittaessa käsiteltävä jätteenkuljetusta koskeva asia uudelleen.

Jätelain 149 §:n 4 momenttiin sisältyvän siirtymäsäännöksen mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa uuden jätelain voimaantulosta. Jos päätöksellä siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättävä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Jätelain 137 §:n 3 momentin mukaan muun ohella 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelakia koskevat esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Jätehuollon vastuut), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Sako- ja umpikaivolietteiden osalta hallituksen esityksen 121 §:ä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että siirtoasiakirjan laatimisvelvollisuus laajennettaisiin vaarallisten jätteiden lisäksi koskemaan myös sellaisia muiden jätteiden kuljetuksia, joissa riski epäasianmukaiseen toimintaan arvioidaan tavallista suuremmaksi. Näitä olisivat muun ohella sako- ja umpikaivolietteet.

Saatu selvitys

Länsi-Uudenmaan jätelautakunta on Hangon, Inkoon, Karkkilan, Lohjan, Raaseporin, Siuntion ja Vihdin kuntien yhteinen jätehuoltoviranomainen. Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan alueen kaikissa kunnissa on ollut uuden jätelain voimaan tullessa sako- ja umpikaivolietteen osalta käytössä vuoden 1993 jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Jätelautakunnan on uuden jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaisesti tullut tehdä päätös uuden jätelain mukaisesta jätteenkuljetusjärjestelmästä.

Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:ltä tilaama selvitys sako- ja umpikaivolietteiden keräyksen ja käsittelyn nykytilasta lautakunnan alueella valmistui 14.10.2013. Selvityksessä tarkasteltiin myös jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle asetettujen edellytysten täyttymistä. Selvityksessä hyödynnettiin myös tietoja, joita saatiin Länsi-Uudenmaan vesi ja ympäristö ry:n vuosien 2012 ja 2013 aikana laatimista haja-asutuksen jätevesiä koskevista tilannekatsauksista.

Selvityksessä päädyttiin muun ohella siihen, että vastaanottopaikkoihin tuotu lietemäärä eli 105 374 m­ vuonna 2012 oli huomattavasti alhaisempi kuin arvion perusteella kiinteistöillä muodostuva lietemäärä, joka oli noin 321 000 m­. Tilannekatsauksen mukaan valtaosa saostussäiliöistä tyhjennettiin vähintään kerran vuodessa, mutta alle puolet vähintään kaksi kertaa vuodessa. Umpisäiliöitä tyhjennettiin tarpeen mukaan.

Oikeudellinen arviointi

Kunta on jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen perusteella voinut päättää muun ohella sako- ja umpikaivolietteiden osalta kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamisesta, jos jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Jotta jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen oikeudellisten vähimmäisedellytysten täyttymistä voidaan arvioida, tulee päätöksenteon tueksi tehtävässä selvityksessä kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin mahdollisesti liittyvät erityispiirteet otetaan huomioon (ks. KHO 2016:19).

Edellä mainituissa FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n ja Länsi-Uudenmaan vesi ja ympäristö ry:n laatimissa selvityksissä on esitetty kattavat tiedot niistä viemäriverkostojen ulkopuolisista kiinteistöistä jätelautakunnan alueella, joilla syntyy sako- ja umpikaivolietettä ja jotka siten ovat nyt kyseessä olevan jätteenkuljetuksen piirissä.

Sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksiin on jätelain esitöissä katsottu liittyvän erityinen riski lainvastaisesta toiminnasta ja kuljetusten valvontaan on tästä syystä haluttu kiinnittää erityistä huomiota. FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n selvityksessä on kiinnitetty huomiota muun ohella vastaanottopaikoille tuotavan lietteen määrään, jota on pidetty alhaisena suhteessa kiinteistöillä syntyvän lietteen arvioituun määrään. Selvityksen yhteenvedossa on johtopäätöksenä todettu, että jätelaissa säädetyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen järjestämiselle eivät täyty nykyisellään. Mikäli kuljetusrekisteri kehitetään jätelain edellyttämälle tasolle, ehtojen täyttämisedellytykset paranevat.

FCG:n selvityksen tulosten ja siinä tehtyjen johtopäätösten perusteella ei voida päätellä, että kaikki jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle täyttyisivät sako- ja umpikaivolietteiden osalta. Lautakunnalla ei ole ollut käytettävissään myöskään sellaista muuta selvitystä, jonka perusteella lautakunta olisi voinut tehdä tällaisen johtopäätöksen.

FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n selvitys on valmistunut vuonna 2013. Jätelautakunnan valituksen kohteena oleva päätös on tehty syyskuussa 2014. Päätöksen tekemisestä on siten kulunut jo lähes kolme vuotta. Jätelautakunta on valituksen johdosta korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa lisäksi katsonut, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja asia palauttaa jätelautakuntaan uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa on siten mahdollisesti saatavissa uutta selvitystä muun ohella edellä mainituista sako- ja umpikaivolietteen määristä.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset on kumottava ja asia on palautettava jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja Sydän-Suomen jätelautakunta (ennen Saarijärven seudun jätelautakunta)

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 27.10.2016 nro 16/0493/2

Asian aikaisempi käsittely

Saarijärven seudun jätelautakunta on asiakirjoista ilmenevien vaiheiden jälkeen 17.12.2014 jätelain 149 §:n 4 momentissa tarkoitetulla päätöksellään (§ 42) päättänyt, että kiinteistön haltijan jätteenkuljetusjärjestelmä säilytetään sako- ja umpikaivolietteen tyhjennyksessä.

Päätöksen mukaan alueella on tarjolla jätteenkuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Käytössä ollut malli on edistänyt jätehuollon yleistä toimivuutta alueella luoden muun muassa kilpailua, parempia ja monipuolisempia palveluita, asiakastyytyväisyyttä ja se on kehittänyt samalla myös yrittäjien omaehtoista innovatiivisuutta. Kyseinen malli on jo tähänkin saakka taannut jätehuollon alueellisen kehittymisen eikä se ole aiheuttanut vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Yritykset ovat noudattaneet annettuja säädöksiä ja määräyksiä. Kunnan järjestämä jätteenkuljetus ei ole osoittanut parempaa toimivuutta niissä kunnissa, joissa se on ollut käytössä.

Kyseinen järjestelmä antaa kotitalouksille oikeuden valita ja kilpailuttaa kuljetuspalvelut tarpeidensa mukaisesti, se takaa yritysten toimivuudelle paremmat ja ennustettavammat edellytykset, eikä järjestelmä heikennä viranomaisten toimintamahdollisuuksia.

Saarijärven seudun jätelautakunta sai asiasta kaikkiaan 13 lausuntoa, mielipidettä ja kannanottoa. Lähes kaikki lausunnot ja mielipiteet tukivat nykyisen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkumista alueella. Saarijärven seudun jätelautakunta käsitteli jätteenkuljetusasiaa perusteellisesti saatujen lausuntojen, mielipiteiden ja tausta-aineiston perusteella.

Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen valintaa tukivat myös seuraavat seikat:

- Kaikki jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät alueella.

- Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa jätehuoltoyhtiön mahdollinen kilpailutus supistaisi tarjontaa alueella, jolloin kattavuus ja luotettavuus kärsii. Kilpailun katoaminen alueelta myös nostaisi hintoja.

- Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa ei tule kerralla isoja asiakkaiden vaihdoksia kuljetusyritykselle, joista aina seuraa suuri ongelma kuljetusten toimivuuden kannalta.

- Jätehuoltoyhtiön kilpailutus hävittää ylimääräisen kuljetuskapasiteetin alueelta. Se tuottaa ongelmia kriisitilanteiden hoidossa.

- Tyhjennys saattaa jätehuoltoyhtiön kilpailutuksessa tulla epäsopivana aikana.

- Lietteiden tyhjennyksessä maksetaan vain todellisesta tilauksesta. Jos asiakas ei jätehuoltoyhtiön kilpailuttamassa kuljetuksessa voi ottaa vastaan tyhjennystä esitettynä aikana, asiakas joutuu maksamaan hukkanoutomaksun.

- Lietteiden kuljetuksessa tärkeä tyhjennyspäivystys toimii 24 tuntia/vrk. Jätehuoltoyhtiön kilpailuttamassa kuljetuksessa toimii vain normaali asiakaspalvelu, klo 9–15. Erityisesti umpikaivojen tyhjennys tulee tapahtua hyvin nopeasti säiliön hälytysjärjestelmän hälytyksen jälkeen. Umpisäiliöiden tyhjennykseen ei sovi muutenkaan jätehuoltoyhtiöiden käyttämä määräaikainen tyhjennysrytmi, vaan ne täyttyvät hyvin epäsäännöllisesti.

- Työntekijöiden ja yritysten verotulot vahvistavat alueen taloutta. Jätehuoltoyhtiön kilpailutuksessa paikkakunnan yritykset ja kuljettajat menettävät usein työpaikkansa.

- Jos jokin yritys häviää kilpailutuksessa, siltä kielletään yritystoiminnan harjoittaminen kyseisellä alueella. Mikään yritys ei voi odottaa 1-3 vuotta seuraavaa kilpailutusta jäteautot toimettomana odottaen.

- Kuljettajien työsuhteet muuttuvat jätehuoltoyhtiön kilpailutuksessa pätkätöiksi, mikä vaikeuttaa ammattitaitoisen ja kokeneen työvoiman saatavuutta.

- Viranomaisvalvonnan osalta jätelaki turvaa samanlaisen valvonnan kuljetusjärjestelmästä riippumatta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja tämän kymmenen asiakumppanin valituksen johdosta kumonnut Saarijärven seudun jätelautakunnan 17.12.2014 tekemän päätöksen § 41 (oikeastaan § 42) ja palauttanut asian Saarijärven seudun jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään lautakunnan päätöksen kumoamisen osalta seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Jätelain 32 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kunnan on järjestettävä vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete.

Jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus).

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain 149 §:n 4 momentin mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus tämän lain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä tämän lain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Jos päätöksellä siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättävä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Jätelain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Kunnan vastuulla olevan jätteen kuljetuksen järjestäminen), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi.

Esityksen valmistelussa on vertailtu eri kuljetusjärjestelmien toimintaa ja niiden vaikutuksia keskeisiksi arvioitujen kriteerien perusteella. Vaikeus valvoa toiminnan lainmukaisuutta on ollut sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen merkittävä heikkous. Kunnan viranomaisille on käytännössä vaikeaa valvoa kiinteistöjen liittymistä jätteen kuljetukseen sekä sitä, mihin jätteet kuljetetaan hyödynnettäviksi tai loppukäsiteltäviksi. Kuljetusyrityksiltä tai yksittäisiltä kotitalouksilta on ollut vaikea saada luotettavia tietoja jätteen kuljetusmääristä ja -kohteista. Tällaiseen runsaasti aikaa vaativaan valvontaan ei kuntien viranomaisilla käytännössä ole mahdollisuuksia. Valvonnan puute on johtanut vapaamatkustukseen kuten jätteiden omatoimisen polton ja laittomien kaatopaikkojen yleistymiseen sekä alueellisten vastaanottopaikkojen ja tienvarsien levähdyspaikkojen jätteenkeräyspaikkojen väärinkäytöksiin. Kuntien siirryttyä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään kuljetukseen on eräissä tapauksissa havaittu, että merkittävä osa alueen kiinteistöistä ei ollut järjestänyt jätteenkuljetusta lain edellyttämällä tavalla. Vaikka kuljetusten valvontaa tehostettaisiin esityksessä ehdotetulla tavalla, kiinteistön haltijan järjestämään kuljetukseen (sopimusperusteinen jätteenkuljetus) arvioidaan edelleen liittyvän suurempi riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista ympäristö- ja terveyshaitoista kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistöjen liittyminen kuljetusjärjestelmään ja jätteen määränpää sen sijaan varmistuvat ilman erityisiä toimenpiteitä kuljetusten järjestämisen yhteydessä.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Asiassa saatu selvitys

Saarijärven seudun jätelautakunnan alueella (Kannonkoski, Karstula, Kinnula, Kivijärvi, Saarijärvi) on sako- ja umpikaivolietteen osalta käytössä sopimusperusteinen jätteenkuljetus.

Vuonna 2013 tehdyn päätöksen valmistelun yhteydessä jätehuoltoviranomainen on pyytänyt Kannonkosken, Karstulan, Kinnulan, Kivijärven ja Saarijärven teknisiltä toimilta ja ympäristöviranomaisilta sekä Sammakkokangas Oy:ltä, ELY-keskukselta ja kaikilta tiedossa olevilta alueen yrittäjiltä lausunnot. Lisäksi kunnille lähetettiin kyselylomake, jolla pyrittiin kartoittamaan nykyisen järjestelmän toimivuutta, puhdistamoiden tilaa ja saneeraustarvetta. Käytössä oli myös vuonna 2009 tehdyn sopimusperusteisen järjestelmän kartoituksen yhteydessä syntynyt aineisto. Asiasta kuulutettiin paikallisissa lehdissä.

Kuntalaisten kannanottoja asiasta ei saatu. Asian valmistellut ja esitellyt jätehuoltoasiamies on laatinut asiasta yhteenvedon ”Kiinteistöittäisten jätteenkuljetusten tarkastaminen – sako- ja umpilietekuljetukset”.

Jätehuoltoasiamiehen vuoden 2013 päätösesityksessä tuodaan esiin muun ohella, että kuljetusyrittäjiä alueella on ainakin osalla alueita riittävästi ja välineistö on ilmeisesti tyhjennysten suorittamiseen soveltuvaa. Tyhjennykset hoidetaan sovitusti. Paikoittain on kuitenkin alueita, joilla ei ole kuin yksi realistinen kuljetusyrittäjävaihtoehto. Nykyisessä järjestelmässä hintaerot ovat alueella melko suuret ja vaihtelevat suuresti jopa saman kunnan alueella. Erot johtuvat ilmeisesti eri yrittäjien perimistä kuljetusmaksuista ja puhdistamojen huomattavan suurista eroista käsittelymaksuissa. Päivystyksen merkitystä painotettiin taustaselvityksissä. Nykyisessä järjestelmässä viranomaisen mahdollisuus seurantaan ja valvontaan on huomattavasti hankalampaa ja aiheuttaa kustannuksia kunnan järjestelmää enemmän. Kunnan järjestelmässä on huomattavasti paremmat mahdollisuudet kehittää jätehuollon yleistä toimivuutta alueella. Kunnan järjestelmässä puhdistamoiden kapasiteetti pystytään huomioimaan ja lietteiden virta puhdistamoille saadaan tasaiseksi. Nykyisessä järjestelmässä tyhjennys on asiakkaan vastuulla, ja jollei sitä ole lain vaatimusten mukaan hoidettu, voi tyhjennys viivästyä huomattavasti lain edellyttämästä vuosittaisesta tyhjennyksestä, koska yrittäjien toimittamat raportit eivät saavu viranomaisten tietoon reaaliajassa. Jätelautakunnan toiminta-alue on suhteellisen harvaan asuttu ja viemäriverkon ulkopuolisten kiinteistöjen määrä on suhteessa melko suuri verrattuna verkkoon liittyneisiin kiinteistöihin. Kiinteistöjen määrä, joilta syntyy sako- tai umpikaivolietettä, on alueella suuri, ja kerättyjen tietojen perusteella voidaan todeta, että kaikki kiinteistöt eivät joko hoida vuosittaista tyhjennystä tai sitten liete päätyy luvattoman kuljettajan toimesta muualle kuin puhdistamolle. Lietekaivojen minimityhjennysvaateen toteutumisesta ei ole nykytilanteessa tietoa. Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa seuranta on mahdollista, mutta se on huomattavan paljon hankalampaa kuin kunnallisessa järjestelmässä ja työllistää enemmän viranomaisia, jolloin myös kustannukset ovat suuremmat kuin kunnallisessa järjestelmässä.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä esitetty on yhtenevä muusta asiakirja-aineistosta ilmenevän tiedon kanssa.

Valituksenalainen päätös on tehty vuosina 2009–2013 kerätyn aineiston pohjalta. Ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä aineistoa on päivitetty alueella toimivien yrittäjien osalta. Lisäksi on tuotu esiin, että lietehuollon asiakasrekisteri on kokonaisuutena melko valmis. Yrittäjät eivät enää hoida käsittelymaksujen laskutusta, vaan laskuttavat vain kuljetuksen osuuden. Lähes poikkeuksetta yrittäjät ilmoittavat tyhjennystiedot jäteasiamiehelle siirtoasiakirjoilla, joiden avulla seurataan tyhjennysten toteutumista.

Saarijärven seudun jätelautakunta päätti esittelijänä toimineen jätehuoltoasiamiehen ehdotuksesta poiketen, että alueella toteutetaan sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetus jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Päätös jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena voidaan tehdä vain silloin, kun uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla kunnan päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Kun otetaan huomioon, että uuden jätelain mukaiset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset ovat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset, päätöksen lainmukaisuudesta ei voida varmistua pelkästään sillä perusteella, miten käytössä olleen sopimusperusteisen jätteenkuljetusjärjestelmän voidaan arvioida toimineen.

Jotta jätelaissa säädettyjen oikeudellisten vähimmäisedellytysten täyttymistä voidaan arvioida, tulee päätöksenteon tueksi tehtävässä selvityksessä kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin mahdollisesti liittyvät erityispiirteet otetaan huomioon. Selvityksessä on erityisesti kiinnitettävä huomiota niihin alueiden ominaisuuksiin, joilla on merkitystä jätteenkuljetuksen ja sen kustannusten tai toimivuuden kannalta, kuten asuinkiinteistöjen määrään ja tiheyteen, kuljetusmatkoihin tai alueen kuljetusoloihin muutoin. Samankaltaiset alueet voidaan tarkastelussa yhdistää, mutta kuljetusolojen kannalta erityyppisiä alueita, kuten esimerkiksi keskustaajamaa ja hyvin harvaan asuttuja alueita on yleensä syytä tarkastella erikseen. Arvioinnissa tulee kiinnittää huomiota myös kuljetuspalveluista perittäviin maksuihin.

Saarijärven seudun jätelautakunnan päätöksentekoa varten on laadittu tarkastelu jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä alueella. Tarkastelu on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta sekä yksityiskohtaisempaa tarkastelua alueen olosuhteista. Saadun selvityksen perusteella voidaan muun ohella todeta, että hinnoittelu ja jätteenkuljetuksen saatavuus vaihtelevat selvästi alueen eri osissa. Viranomaisten mahdollisuudet seurata jätehuollon toimivuutta ovat huonot ja mahdollisuudet jätehuollon alueelliseen kehittämiseen heikot. Asiassa on myös esitetty kiinteistöjen määrän ja puhdistamoille tuotavan lietteen määrien vertailun perusteella tietoa siitä, että lietettä päätyy myös muualle kuin puhdistamoille tai muutoin asianmukaiseen käsittelyyn. Johtopäätöstä voidaan pitää oikeana, vaikka käytettävissä ei ole ollutkaan esimerkiksi vertailutietoa alueella syntyvistä lietemääristä suhteessa puhdistamoille tuotuihin määriin.

Edellä esitetty huomioon ottaen asiassa ei ole osoitettu, että kaikki jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotolle asetetut edellytykset täyttyisivät Saarijärven seudun jätelautakunnan alueella. Lautakunnan päätös on näin ollen lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki 147 §

Hallintolaki 41 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sydän-Suomen jätelautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus hallinto-oikeuteen hylätään.

Jätelautakunta on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotolle säädetyt edellytykset täyttyvät.

Jätelautakunnan marraskuussa 2016 tekemän kyselyn perusteella jätteenkuljetusmaksut vaihtelevat alueella sako- ja umpikaivolietteiden osalta jonkin verran riippuen kuljetusyrittäjien käyttämästä hinnoittelujärjestelmästä. Kuljetusmaksut määräytyvät muun muassa kaivon koon tai kuljetusmatkan perusteella, mutta käytössä on myös useilla kuljettajilla tasataksa, jolloin yrittäjä laskuttaa kuljetuksesta kaikilta kiinteistöiltä saman hinnan. Tavalliset kaivojen tyhjennyshinnat vaihtelevat alueella 60–110 euron välillä. Erot johtuvat kuljetusyrittäjien kalustojen ja hinnoittelujärjestelmien eroista. Lisäksi yksittäiset noudot, tuntityötä sisältävät paikat tai huomattavan kaukana puhdistamolta sijaitsevat kohteet voidaan laskuttaa tapauskohtaisesti. Jokaisessa kunnassa on kiinteistön haltijan mahdollista kilpailuttaa lietekaivon tyhjennys, koska useimmat yrittäjät toimivat usean kunnan alueella eikä yhdessäkään kunnassa ole vain yhtä toimijaa. Jätteenkuljetuspalveluja on näin ollen saatavilla alueella kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Viranomaisen valvontamahdollisuudet ovat parantuneet merkittävästi aiemmasta tarkastelusta, koska vuoden 2014 alusta alkaen sako- ja umpikaivolietteiden käsittelymaksu on laskutettu suoraan asiakkaalta Sammakkokangas Oy:n toimesta. Samalla lietehuoltorekisteriin kirjautuu tieto tyhjennyksestä. Jätehuoltoviranomaisen on rekisterin avulla mahdollista valvoa, että lakisääteinen tyhjennysvälivaatimus (vähintään kerran vuodessa) täyttyy kiinteistöllä. Tätä kiinteistön tyhjennysvelvoitetta on seurattu jätelautakunnan toimesta ja keväällä 2016 lähetettiin kehotuskirje yli 900 kiinteistölle, joilla ei ollut täyttynyt lain velvoittama tyhjennysväli. Useimmat kiinteistöt ovat tämän jälkeen hoitaneet tyhjennyksen lain edellyttämällä tavalla tai hakeneet jätehuoltomääräysten mukaista pidennystä tyhjennykselle tai maatilalle omatoimilupaa. Lisäksi kahdella lietekuskilla on ollut koekäytössä sähköinen kuittausjärjestelmä ja sen laajempaa käyttöönottoa harkitaan, jolloin saataisiin reaaliaikaista tietoa lietetyhjennyksistä.

Väittämää, jonka mukaan lietettä päätyy myös muualle kuin puhdistamoille tai muutoin asianmukaiseen käsittelyyn, ei voida pitää perusteltuna. Puhdistamoille toimitetun sako- ja umpikaivolietteen määrä on kasvanut koko ajan vuodesta 2008 lähtien lähes 3 000 m­:lla vuoteen 2015 mennessä. Lietemäärä on lisääntynyt myös suhteessa alueen asukaslukuun. Rekisteriin merkittyjen viemärien ulkopuolisten kiinteistöjen määrä on puolestaan laskenut yli 1 500 kiinteistöllä vuodesta 2010 vuoteen 2015. Tätä selittää viranomaisen rekisteritietojen tarkentuminen kiinteistöjen lietehuoltojärjestelmästä sekä viemäriverkostojen ja kaivotyhjennysten määrän lisääntyminen.

Kiinteistöjen perustiedot jätevesijärjestelmistä ovat koko ajan tarkentuneet. Aiemmin tiedossa oli vain se, onko kiinteistö liitetty viemäriin vai ei. Nyt on saatavilla tietoa myös siitä, onko kiinteistöllä sako- vai umpikaivo tai onko kiinteistölle myönnetty maatilan omatoimilupa. Koko alueella on omatoimilupia tällä hetkellä 288. Nämä lietteet käsitellään (kalkki)stabiloimalla ennen peltoon levitystä.

Kun kaikkien umpi- ja sakokaivollisten kiinteistöjen määrästä vähennetään omatoimiluvalliset, puhdistamoille toimittaa lietettä noin 5 500 kiinteistöä. Myös väliaikaisesti jätehuollon keskeyttäneet kiinteistöt vähentävät tätä puhdistamoille lietteensä toimittavien määrää. Puhdistamoille on vuonna 2015 toimitettu lietettä 8 720 m­, jolloin lietettä on muodostunut vuodessa noin 1,6 m­ kiinteistöä kohden. Alueen kiinteistöistä noin 45 prosenttia on jätehuoltorekisterissä vapaa-ajan asuntoina, mikä selittää osaltaan puhdistamoille toimitetun lietteen määrää. Viranomaisen rekisteriin on nykyään kirjattu erikseen vielä kantovesipaikat, joilla ei ole tyhjennettäviä kaivoja. Kantovesikiinteistöjä on tämän hetken tiedon mukaan yhteensä 2 105. Näillä kiinteistöillä ei muodostu lainkaan vesikäymälöiden jätevesiä ja harmaita vesiäkin vain vähäisiä määriä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet valituksen johdosta vastineen, jossa he ovat katsoneet, että valitus tulee hylätä, sekä todenneet muun ohella seuraavaa:

Sydän-Suomen jätelautakunnan valituksessa esitetyt laskelmat ja johtopäätökset eivät perustu puolueettomaan kattavaan selvitykseen, eikä laskelmien oikeellisuudesta ole olemassa asiantuntijalausuntoja tai muuta tutkimustietoa.

Kiinteistöjen ei ole mahdollista saada sako- ja umpikaivojen tyhjennyspalveluita koko jätelautakunnan alueella kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Sekä Kivijärvellä että Uuraisilla toimii vain yksi luvat omaava kuljetusyrittäjä. Vaikka naapurikunnissa on tarjolla kuljetuspalveluja, eivät kaikki Kivijärvellä ja Uuraisilla sijaitsevat kiinteistöt voi kilpailuttaa kiinteistönsä sako- ja umpikaivojen tyhjennyksiä yhtäläisin ehdoin kiinteistön sijainnin vuoksi, mikä saattaa alueen kiinteistöt keskenään eriarvoiseen asemaan.

Sydän-Suomen jätelautakunnan valituksen mukaan tavalliset kaivojen tyhjennyshinnat vaihtelevat alueella välillä 60–110 euroa, mikä on prosentuaalisesti paljon. Eroa halvemman ja kalliimman maksun välillä on 45 %. Lisäksi vaikeat kohteet laskutetaan tapauskohtaisesti, jolloin kustannukset muodostuva 110 euroa korkeammiksi, mikä myös kertoo kiinteistöjen eriarvoisesta keskinäisestä asemasta. Valituksen mukaan myös kuljetusyritysten kuljetuskalustossa on eroja, mikä puolestaan voi vaikuttaa palvelun laatuun, jolloin kaikilla jätelautakunnan alueen kiinteistöillä ei ole käytännössä mahdollisuutta saada yhtä laadukkaita kaivojen tyhjennyspalveluita.

Valtakunnallisesti toimivan Lassila & Tikanoja Oyj:n palveluja voi käytännössä käyttää vain osa Saarijärvellä sijaitsevista kiinteistöistä, koska muutoin yrityksen varikkojen sijainnista (Äänekoski, Jyväskylä) johtuen kuljetuskustannukset muodostuvat kohtuuttomiksi. Saarijärvellä sijaitsevan A:n kiinteistön osalta Lassila & Tikanoja Oyj on kieltäytynyt matkaan vedoten palvelun suorittamisesta tai kaivon tyhjennyksen odotusaika on muodostunut kohtuuttomaksi. Saarijärvellä sijaitsevat kuljetusyritykset puolestaan sijaitsevat niin kaukana, että kuljetushinta muodostuisi kohtuuttomaksi. Näin kiinteistö on ollut vuosia Konginkankaalla sijaitsevan kuljetusyrityksen palvelujen varassa.

Kunnan järjestämä kuljetus kohtelee lähtökohtaisesti kaikkia kiinteistöjä tasapuolisesti ja parantaisi näin ollen palvelua sakokaivojen tyhjennyksen osalta. Kiinteiden jätteiden osalta Sydän-Suomen jätelautakunnan alueella on tasataksa ja yhtenäiset kunnan kilpailuttamat palvelut koko jätelautakunnan toiminta-alueella. Vastaava järjestelmä on mahdollista toteuttaa myös sako- ja umpikaivolietteiden kuljetusten osalta, mikä parantaisi alueen kiinteistöjen asemaa merkittävästi.

Vaikka viranomaisen valvontamahdollisuudet ovat parantuneet rekisterin luomisen johdosta, on 900 kiinteistölle lähetettyä kehotuskirjettä ympäristön kannalta valitettava asia, koska näiden kiinteistöjen tyhjennykset eivät ole toteutuneet jätehuoltomääräyksissä määrätyllä tavalla. Kaivot ovat saattaneet jäädä tyhjentämättä, mikä on voinut aiheuttaa jäteveden puhdistustehon alenemista ja vesistöpäästöjen kasvua. On myös mahdollista, että osa 900 kiinteistöstä on toimittanut kiinteistöllä syntyneet lietteet muualle kuin jätevedenpuhdistamolle käsiteltäviksi. Koska valvonta tapahtuu jälkikäteen, ei asiaan voida vaikuttaa. Sen sijaan kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kaikille kiinteistöille ja näiden kaivoille määritellään automaattisesti vähintään jätehuoltomääräysten mukaiset tyhjennysvälit, jolloin kaivojen liian harvaan tapahtuva tyhjennys ja lietteiden joutuminen puhdistamojen ulkopuolelle voidaan ehkäistä. Näin ollen kiinteistön haltijan järjestämä kuljetusjärjestelmä ei ole ympäristön eikä viranomaisen toiminnan kannalta paras mahdollinen järjestelmä Sydän-Suomen jätelautakunnan alueella.

Umpikaivoihin johdetuista jätevesistä ei kiinteää ainesta ja vettä erotella toisistaan, kuten sakokaivojen osalta tapahtuu. Tällöin umpikaivolietettä muodostuu huomattavasti enemmän kiinteistöllä suhteessa sakokaivolietteeseen. Umpikaivoja on tyhjennettävä huomattavasti useammin kuin sakokaivoja, mikä olisi pitänyt huomioida Sydän-Suomen jätelautakunnan laskelmissa. Näin ollen 1,6 m­ on aivan liian alhainen määrä lietettä kiinteistöä kohden umpikaivokiinteistöjen osalta.

Sydän-Suomen jätelautakunta on antanut vastineen johdosta vastaselityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Kaikilla alueilla on palveluita saatavilla, tosin joillakin alueilla on vain yksi toimija. Tiedossa ei kuitenkaan ole alueita, joissa tyhjennyspalveluita ei ole lainkaan saatavissa. Tyhjennyspalveluiden laadussa ei ole tiedossa suuria eroja. Vastineessa mainittu Uuraisten alue ei kuulu valituksen kohteena olevaan alueeseen.

Valituksen laskelmissa esitetyt luvut perustuvat kunnista saatuihin jätevedenpuhdistamoiden omiin lietekirjanpitotietoihin sekä jätelautakunnan jäsenrekisterin tietoihin. Jätelautakunta on pitänyt rekisteriä kiinteistöjen lietehuollosta vuodesta 2014 lähtien. Tätä edeltävät tiedot on saatu kunnista.

Sakokaivolietteen kokonaismäärä on jätelautakunnan alueella suurempi kuin umpikaivolietteen määrä. Jätelautakunnan rekisterin mukaan alueen sako- ja umpikaivollisista kiinteistöistä noin 12 prosentilla on umpikaivo ja 88 prosentilla sakokaivo. Lisäksi alueen kiinteistöistä merkittävä osa on vapaa-ajan asuntoja, ja näiden tuottama jäteveden määrä on huomattavasti vähäisempää kuin vakituisesti asutuilla kiinteistöillä. Laskelmassa ei ole otettu huomioon väliaikaisesti jätehuoltonsa keskeyttäneiden kiinteistöjen määrää. Useat vanhat omakotitalot, jotka ovat jääneet esimerkiksi perikuntien omistukseen ja joissa ei asuta vakituisesti, ovat hyvin vähäisellä käytöllä ja niissä muodostuvan lietteen määrä on vähäinen. Nämä seikat pienentävät keskimäärin muodostuneen lietteen määrää.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Saarijärven seudun jätelautakunnan päätöksen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen säilyttämisestä sako- ja umpikaivolietteen kuljetuksessa, koska asiassa ei ollut osoitettu, että kaikki jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotolle asetetut edellytykset täyttyisivät Saarijärven seudun jätelautakunnan alueella.

Saarijärven seudun jätelautakunnan tilalle tullut Sydän-Suomen jätelautakunta on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen hylkäämistä siten, että jätelautakunnan päätös jäisi voimaan. Sydän-Suomen jätelautakunta on valituksensa tueksi esittänyt lautakunnan aluetta kuvaavia tietoja muun muassa alueella toimivista kuljetusyrittäjistä, puhdistamolle toimitetusta sako- ja umpikaivolietteestä, viemäriverkostojen ulkopuolisten kiinteistöjen määristä, kiinteistöjen jätevesien käsittelyn ja lietehuollon järjestelmistä sekä sako- ja umpikaivolietteen määrästä ja alueen asukasluvusta. Tiedot koskevat osin vuosia 2008 ja 2010 sekä 2012–2016.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on lautakunnan valituksen perusteella arvioitavana, ovatko jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamiselle asetetut edellytykset sako- ja umpikaivolietteen osalta täyttyneet Saarijärven seudun jätelautakunnan alueella. Näiden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen oikeudellisten vähimmäisedellytysten on tullut täyttyä Saarijärven seudun jätelautakunnan päätöstä tehtäessä 17.12.2014. Saarijärven seudun jätelautakunnan päätöksessä 17.12.2014 ei kuitenkaan ole esitetty riittävää selvitystä jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisestä taikka kuvattu päätöksen kohteena olevia alueita tai sako- ja umpikaivolietteen kuljetukseen liittyviä erityispiirteitä. Se, että jätelautakunta on valituksessaan esittänyt uusia, valituksen kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen kerättyjä ja osin myös päätöksentekohetken jälkeistä aikaa kuvaavia tietoja edellä mainituista seikoista, ei anna aihetta arvioida lautakunnan päätöksen lainmukaisuutta toisin kuin hallinto-oikeus on tehnyt.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla lautakunnan päätös on kumottu ja asia palautettu sille uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Tuire Taina.

Valittaja Asunto Oy Hämeenlinnan Eteläkatu 10

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 19.8.2016 nro 16/0339/2

Asian aikaisempi käsittely

Hämeenlinnan kaupunginvaltuusto on 15.6.2015 tekemällään päätöksellä (§ 88) hyväksynyt Engelinrannan osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Asunto Oy Hämeenlinnan Eteläkatu 10:n valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt valittajan vaatimuksen siitä, että kaupunginhallitukselta on pyydettävä kaupunginvaltuuston 2. varapuheenjohtajaan A:han liittyvä selvitys.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lisäselvityksen pyytäminen kaupunginhallitukselta

Valtuustolta valituksen johdosta pyydetyn lausunnon tarkoituksena on asian selvittäminen. Hallinto-oikeuden asiana on arvioida, voiko se pitää annettua lausuntoa luotettavana vai pyytääkö se asiassa uuden lausunnon. Valtuutetun poissaoloon liittyvät merkinnät ovat tavanomaisia eikä tässä asiassa ole ilmennyt aihetta selvittää enemmälti, onko A osallistunut lausunnon valmisteluun. Nyt annettu lausunto on riittävä. Lausunnolla ja sen valmisteluun liittyvillä seikoilla ei ole merkitystä kaavapäätöksen lainmukaisuuden arvioinnin kannalta.

Esteellisyys

Kuntalain 52 §:n (1034/2003) 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.

Valtuutetut B, C ja D ovat Hämeenlinnan Eteläranta Oy:n hallituksen jäseniä. Kaavaselostuksen mukaan Eteläranta Oy on perustettu kaupunginvaltuuston päätöksellä vuonna 2011 Hämeenlinnan Etelärannan, nykyään Engelinrannan alueen kehittämisyhtiöksi.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan yhdyskuntalautakunta on helmikuussa 2013 Eteläranta Oy:n laatimien selvitysten perusteella päättänyt aloittaa Engelinrannan kaavoitusprosessin. Kaavaselostuksesta ilmenee lisäksi, että Eteläranta Oy on kaavavalmistelun aikana järjestänyt yleisötilaisuuksia ja esittänyt mielipiteensä kaavaehdotuksesta. Yhtiön edustajia on ollut myös mukana projektiryhmässä, jonka tehtävänä on ollut ohjata kaavavalmistelua.

Kun otetaan huomioon, että Hämeenlinnan Eteläranta Oy on kaupungin määräysvallassa oleva yhtiö eikä asiassa ole tullut ilmi, että kaavan hyväksymiseen liittyisi nyt puheena olevien valtuutettujen osalta merkityksellistä henkilökohtaista taloudellista tai vastaavaa intressiä, osayleiskaavan hyväksyminen ei ole koskenut B:tä, C:tä ja D:tä valtuutettuna henkilökohtaisesti. Hallituksen jäsenen saamaa kokouspalkkiota ei voida pitää laissa tarkoitettuna henkilökohtaisena etuna. Päätös ei ole tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Pääasiaan sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä. Vireilletulosta tiedottamisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaehdotus on pidettävä kunnassa julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Kunnan jäsenillä ja osallisilla on oikeus tehdä muistutus kaavaehdotuksesta. Muistutus on toimitettava kunnalle ennen nähtävänäoloajan päättymistä. Pykälän 2 momentin mukaan nähtäville asettamisesta ja oikeudesta muistutuksen tekemiseen on ilmoitettava niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan, jollei asian merkittävyys edellytä laajempaa tiedottamista.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 20 §:n mukaan yleiskaavaehdotuksesta on pyydettävä lausunto:

1) maakunnan liitolta;

2) kunnalta, jonka alueiden käyttöön kaava vaikuttaa;

3) tarpeen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä muilta yleiskaavan kannalta keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Pykälän 2 momentin mukaan tilaisuuden varaamisesta mielipiteen esittämiseen tiedotetaan osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa todetulla, osallisten tiedonsaannin kannalta toimivalla tavalla. Jollei muuta tiedottamista pidetä asian laatu huomioon ottaen sopivana, asiasta on ilmoitettava niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Ilmoitus on kuitenkin aina julkaistava vähintään yhdessä paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä.

Pykälän 3 momentin mukaan mitä 2 momentissa säädetään tiedottamisesta, noudatetaan soveltuvin osin myös maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:ssä tarkoitettuun kaavoituksen vireilletulosta ilmoittamiseen, jollei vireilletulosta ilmoiteta kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä.

Vuorovaikutus

Saatu selvitys

Kaavaselostuksen mukaan Hämeenlinnan Eteläranta Oy (jäljempänä Eteläranta Oy) on perustettu kaupunginvaltuuston päätöksellä vuonna 2011 Engelinrannan alueen kehittämisyhtiöksi. Kaupunki on vuonna 2011 sopinut Inter Arch architeture Oy:n kanssa toimitusjohtaja- ja hankekehityspalveluiden tuottamisesta Eteläranta Oy:lle. Tavoitteet Eteläranta Oy:lle määriteltiin Hämeenlinnan kaupungin ja Eteläranta Oy:n välisessä yhteistoimintasopimuksessa. Yhtiön tehtävänä on ollut alueen konseptointi, minkä tuloksena on tuotettu viitteellinen suunnitelma yleiskaavatyön lähtökohdaksi. Kaupunginvaltuusto käsitteli konseptia vuonna 2012, jolloin se hyväksyttiin periaatteellisella tasolla kaavatyön pohjaksi. Konseptin pohjalta Eteläranta Oy on laatinut kolmiulotteisen mallinnuksen suunnittelualueesta ja muun muassa rahoitukseen, maaperän pilaantuneisuuteen ja markkinointiin liittyviä selvityksiä.

Yhdyskuntalautakunta päätti 5.2.2013 oikeusvaikutteisen osayleiskaavan laatimisesta Engelinrantaan. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan päätös on pohjautunut Eteläranta Oy:n laatimiin selvityksiin. Kaavoituksen vireille tulosta kuulutettiin 12.6.2013 Hämeen Sanomissa ja kaupungin virallisella ilmoitustaululla. Kaavoitusprosessista ilmoitettiin myös kaavoituskatsauksissa vuosina 2012 - 2015. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma oli nähtävillä 13.6. - 7.8.2013 ja Wetterin auditoriossa järjestettiin 6.3.2013 yleisötilaisuus.

Osayleiskaavaluonnosta varten teetettiin neljä kaupunkirakennemallia syksyllä 2013 ja niitä esiteltiin yleisötilaisuudessa syyskuussa 2013. Kaupunkirakennemallit esiteltiin joulukuussa 2013 kaupunginvaltuustolle, joka hyväksyi jatkosuunnittelun kriteerit. Osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta sekä kaupunkirakennemallista saatiin muun muassa kuusi kirjallista mielipidettä, joista yksi oli noin 1 100 henkilön allekirjoittama vetoomus.

Yhdyskuntalautakunta käsitteli kaavaluonnosta elokuussa 2014. Osayleiskaavaluonnos, muu valmisteluaineisto ja päivitetty osallistumis- ja arviointisuunnitelma olivat nähtävillä 1. - 30.9.2014. Wetterin talossa järjestettiin syyskuussa 2014 avoin yleisötilaisuus ja kaava-alueen naapureille kohdennettu tilaisuus. Lisäksi Eteläranta Oy järjesti Verkatehtaalla asukasaktiiveille, sijoittajille ja rakennuttajille kohdennetut tilaisuudet lokakuussa 2014 ja kaupunkiasumisen seminaarin marraskuussa 2014. Kaavaluonnoksesta saatiin muun muassa 19 kirjallista mielipidettä ja lausunnot muun muassa ELY-keskukselta, Museovirastolta ja Hämeen liitolta.

Yhdyskuntalautakunta käsitteli kaavaehdotusta helmikuussa 2015. Osayleiskaavaehdotus, muu valmisteluaineisto ja päivitetty osallistumis- ja arviointisuunnitelma olivat nähtävillä 9.3.- 7.4.2015. Nähtävillä olosta kuulutettiin Hämeen Sanomissa ja ilmoitettiin suunnittelualueen maanomistajille kirjeitse. Wetterin auditoriossa järjestettiin avoin yleisötilaisuus maaliskuussa 2015. Ehdotuksesta saatiin kuusi muistutusta ja lausunnot muun muassa ELY-keskukselta, Museovirastolta ja Hämeen liitolta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Edellä kerrotusta ilmenee, että muutoksenhakijalla ja myös muilla osallisilla on ollut mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun ja saada siitä tietoja siinä laajuudessa, kuin mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetään. Annetut mielipiteet ja muistutukset mukaan lukien Asunto Oy Eteläkatu 10 ja Hämeenlinnan keskikaupungin asukasyhdistyksen lausunnot on käsitelty ja niihin on annettu vastineet. Kaupunginhallituksen lausunnosta ilmenee lisäksi, että se on yrittänyt saada lisäselvitystä Keskikaupungin asukasyhdistys ry:n tekemästä mielipidetiedustelusta. Selvityksiä ei saatu, eikä kyselyä ole sen vuoksi käsitelty enempää. Kaavapäätöstä valmisteltaessa ei ole menetelty virheellisesti eikä kaavapäätös ole lainvastainen sen vuoksi, että kaavaluonnokseen tehdyt muutokset tai kaavaratkaisu eivät vastaa valittajan käsitystä alueen maankäytöstä. Kaavapäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa merkitystä ei ole myöskään sillä, miten kaava-asiaa on käsitelty tiedotusvälineissä.

Hämeenlinnan Eteläranta Oy on Hämeenlinnan kaupungin omistama ja sen määräysvallassa oleva kiinteistökehitysyhtiö, joka on kaupungin toimeksiannosta ennen kaavoituspäätöksen tekemistä ja sen jälkeen laatinut suunnittelualueeseen liittyviä selvityksiä ja suunnitelmia sekä osallistunut kaavavalmisteluun muun muassa järjestämällä yleisötilaisuuksia kaavavalmistelun aikana. Edellä kerrottu kaavan valmistelua koskeva selvitys huomioon ottaen Eteläranta Oy:n toiminta ei ole syrjäyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain mukaista viranomaisjohtoista kaavavalmistelua. Alueella järjestettyjen suunnittelukilpailujen tulokset eivät myöskään ole sitoneet kaavoitusta eivätkä syrjäyttäneet maankäyttö- ja rakennuslain mukaista menettelyä.

Asiakirjoihin oheistettu osallistumis- ja arviointisuunnitelma (OAS) täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentissa säädetyt vaatimukset eikä asian valmistelussa ole menetelty virheellisesti sen vuoksi, ettei OAS:ssa ole tarkempaa ohjausta kunnan asukkaiden ja osallisten kuulemisesta. Kuulemisessa noudatetaan tällöin maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen säännöksiä.

Kuvaus kaava-alueesta, kaavasta ja tehdyistä selvityksistä

Kuvaus suunnittelualueesta ja kaavan tavoitteista

Suunnittelualueeseen sisältyy Paasikiventien eteläpuolinen niin sanottu Engelinrannan alue (Hämeensaari) ja linja-autoaseman kortteli, joka sijaitsee Paasikiventien pohjoispuolella. Hämeenlinnan ruutukaavakeskustan katulinjat eivät jatku Paasikiventien eteläpuolelle. Suunnittelualue rajoittuu moottoritiehen, Eteläkatuun, Palokunnankatuun, Paasikiven puistoon, Arvi Kariston katuun ja Ystävyyden puistoon. Paasikiventien sillan pohjoispuolelta alkaa Hämeenlinnan kansallisen kaupunkipuiston alue. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 28 hehtaaria ja tästä maapinta-alan osuus on noin 20 hehtaaria.

Suunnittelualue on liike- ja virkistyspalvelukäytössä. Alueella on aiemmin mainitun linja-autoaseman korttelin lisäksi vähittäiskaupan suuryksikkö, kolme huoltoasemaa, korjaamotiloja, kaksi pikaruokaravintolaa, uimahalli, urheiluhalli, urheilukenttiä sekä uimaranta ja siihen liittyvä leikkipuisto. Engelinrannan läpi kulkee Vanajaveden rantoja kiertävä rantareitti, joka on kaupungin tärkein virkistysreitti. Engelinrannan ja keskustan välissä kulkeva Paasikiventie on keskustan pääväylä itäisten ja läntisten kaupunginosien välillä.

Osayleiskaavan tavoitteena on mahdollistaa Engelinrannan kehittäminen nykyistä kaupunkikeskustaa täydentävänä kaupunkirakenteellisesti korkeatasoisena alueena. Pääpaino on keskustan elinvoimaisuutta lisäävässä asuinrakentamisessa sekä monipuolisten virkistys- ja ulkoilumahdollisuuksien kehittämisessä.

Selvitys voimassaolevista kaavoista

Alueella on voimassa vuonna 2007 lainvoimaiseksi tullut Kanta-Hämeen maakuntakaava. Engelinranta on merkitty keskustatoimintojen alueeksi (C). Linja-autoaseman ympäristö on merkitty keskustatoimintojen alueeksi, jolla on arvokasta rakennettua kulttuuriympäristöä (Cs).

Alueella on voimassa vuonna 1992 vahvistettu keskustan ja kehävyöhykkeen osayleiskaava 1991, jossa alue on merkitty keskustatoimintojen alueeksi (C), julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (PY), yksityisten palvelujen ja hallinnon alueiksi (PK) sekä pysäköinti-, lähivirkistys- ja urheilualueiksi (LP, VL ja VU).

Alueella on voimassa useita asemakaavoja, joissa Engelinrannan eteläosa on osoitettu pääasiassa urheilulle. Paasikiventien varteen on merkitty liikerakennusten ja huoltoasemien korttelialueita. Paasikiventien pohjoispuolelle on osoitettu pysäköintialueita, linja-autoasema ja puistoa.

Selostus kaavan aluevarauksista

Kaavaselostuksen mukaan asuinrakentamiseen on varattu 130 000 k-m². Alueella on liikerakentamista noin 10 000 k-m² ja uutta liikerakentamista kaavassa on osoitettu noin 7 500 m². Julkista ja yksityistä palvelua koskevaa rakentamista kaavassa on yhteensä noin 15 000 k-m², josta noin 5 000 k-m² on niin sanottua uutta rakentamista. Työpaikkarakentamista on 13 000 k-m². Kaavan mukainen rakentamisen seurauksena alueelle tulee 2 600 - 2 900 uutta asukasta (45 - 50 m²/hlö) ja noin 450 työpaikkaa (30 m²/hlö).

Kaavakartasta ilmenee, että Sibeliuksenkatuun, Palokunnankatuun, Wetterhoffinkatuun ja Paasikiventiehen rajautuva linja-autoaseman kortteli on osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C-1). Kaavamerkinnän mukaan alueelle saa sijoittaa linja-autoliikenteen matkakeskuksen, keskustaan soveltuvaa asumista sekä hallinto-, toimisto-, palvelu- ja myymälätiloja. Alueen suunnittelun lähtökohtana tulee olla suojeltavan asemarakennuksen säilyttäminen sekä historiallisen rantatorin huomioiminen. Korttelin rakennusoikeus on 15 000 k-m² ja sen pohjoisosaan saa rakentaa enintään yksikerroksisia ja eteläosaan kahdeksankerroksisia rakennuksia. Paasikiventien linjausta linja-autoaseman kohdalla on muutettu pohjoisemmaksi siten, että Paasikiventien ja Vanajaveden väliin on mahdollista sijoittaa uusi asuinkerrostalojen kortteli (AK).

Paasikiventien eteläpuolelle suunnittelualueen länsiosaan moottoritien välittömään läheisyyteen on osoitettu kaksi keskustatoimintojen korttelialuetta (C-2 ja C-3), joiden rakennusoikeus on yhteensä 30 000 k-m² ja joille saa rakentaa enintään seitsemänkerroksisia ja 12-kerroksisia rakennuksia. Kyseisten korttelialueiden eteläpuolelle on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialue (AK), jonka rakennusoikeus on 18 000 k-m². Korttelialueen länsiosaan saa rakentaa enintään 12-kerroksisia rakennuksia ja itäosaan enintään kahdeksankerroksisia rakennuksia.

Suunnittelualueen keskiosaan on osoitettu laaja pääasiassa asumiseen osoitettu alue, joka rajautuu Hämeensaareenkujaan, Hämeensaarenpolkuun, Uimarintiehen ja Paasikiventiehen. Asuinkerrostalojen korttelialueelle (AK) on sallittua rakentaa enintään 44 000 k-m² ja rakennukset saavat olla enintään seitsemänkerroksisia. Kaavamerkinnän mukaan rakennusten pohjakerroksiin saa osoittaa liike-, työ- ja palvelutiloja. Pysäköintitilat saa osoittaa rakennusten pohjakerroksiin ja pihakannen alle. Kyseisellä alueella on lisäksi osoitettu yhdistetty yleinen pysäköintialue ja asuinkerrostalojen alue (LP/AK), jolle saa rakentaa enintään 4 000 k-m². Rakennukset tällä alueella saavat olla enintään 12-kerroksisia.

Uimarintien itäpuolella on vielä kolme pääasiassa asumiseen osoitettua korttelialuetta. Ensimmäisen Paasikiventiehen rajautuvan asuinkerrostalojen korttelialueen (AK) rakennusoikeus on 20 000 k-m² ja alueelle saa sijoittaa enintään seitsemänkerroksisia rakennuksia. Toisen eteläisemmän asuinkerrostalojen ja palvelujen korttelialueen (AK/P) rakennusoikeus on 18 000 k-m² ja alueelle saa rakentaa enintään kuusi- ja kahdeksankerroksisia rakennuksia. Kolmannen linja-autoaseman eteläpuolelle sijoittuvan asuinrakennusten korttelialueen (AK) rakennusoikeus on 13 000 k-m² ja kortteliin saa rakentaa enintään kahdeksankerroksisia rakennuksia.

Suunnittelualueen itäisimmälle vesialueelle on osoitettu kelluvien rakennusten alue (W/A). Kaavamerkinnän mukaan kelluvien asuntojen päälaituri tulee varata julkiselle jalankululle. Alueelle ei voida sijoittaa asuntolaivoja. Asemakaavoituksen yhteydessä on selvitettävä kelluvien asuntojen vaikutukset virtauksiin, kalakantoihin ja rehevöitymiseen. Paasikiventielle on rakennettava melueste ennen uuden asuinalueen käyttöönottoa.

Suunnittelualueen eteläosaan nykyisen uimahallin kohdalle on osoitettu yleisten urheilurakennusten alue (YU). Alueen rakennusoikeus on 8 000 k-m² ja sille saa rakentaa enintään kolmekerroksisia rakennuksia.

Suunnittelualueen eteläisin osa on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL). Lähivirkistysalueelle on osoitettu kevyenliikenteen reittiä eli rantareittiä koskeva merkintä, jonka mukaan rantareitin jatkuvuus kaava-alueen ulkopuolelle on turvattava.

Rakennettua ympäristöä ja maisemaa koskevat selvitykset

Kaavaselostuksen mukaan Vanajaveden laakso on valtakunnallisesti arvokas maisema-alue. Keskustan eteläpuolinen osa Vanajavettä on matalahko kaupunkirakenteen sisään jäänyt järvi, jonka rannat ovat suurelta osin rakentamattomia. Ruutukaavakeskustan ydinalueiden nykyinen korttelirakenne on pääosin peräisin vuonna 1777 laaditusta asemakaavasta. Hämeenlinnan palon jälkeen vuonna 1831 keskustaan on laadittu empire-asemakaava, joka ulottui osittain Vanajaveden päälle. Tälle nykyisen linja-autoaseman kentän kohdalle oli osoitettu järvelle avautuva niin sanottu rantatori. Kaupungin laajentuessa asemakaavaa on laajennettu ja koko Engelinrannan rantaviivaa on täytetty ja muotoiltu satama- ja laiturialueeksi kasvussa olevaa sisävesiliikennettä varten. Hämeensaari oli 1840-luvulle saakka kaupungin viljelysmaata ja sittemmin teollisuuskäytössä, mutta Hämeensaari alkoi kehittyä virkistysalueena 1920-luvulla, jolloin sinne rakennettiin urheilukenttä. Urheilukentän viereen valmistui 1960-luvulla urheilu- ja nuorisotalo ja niemen kärkeen valmistui 1970-luvulla uimahalli. Urheiluhalli Hämeenkaaren toimintoja on kaavan valmistelun aikana siirretty Pullerin alueelle rakennetulle monitoimiareenalle.

Helsinki-Tampere moottoritie rakennettiin ruutukaavakeskustan länsipuoliseen suopainanteeseen 1960-luvun alussa. Etelärantaa on täytetty edelleen ja vesirajaan rakennettiin uusi katu (Hopeaseppientie), joka yhdisti Vanajaveden vanhan sillan kautta kaupungin itäisiä ja läntisiä osia. Kun tämä keskustan pääkatu ruuhkautui 1980-luvulla, rakennettiin uusi kokoojakatu Paasikiventie. Rantaa on tässä yhteydessä täytetty jälleen ja kadun itäpäätä siirrettiin järven suuntaan, jolloin saatiin lisää korttelimaata ruutukaavakeskustan puolelle. Uusi katulinjaus halkoi vanhaa urheilukenttää, joka siirrettiin uimahallin läheisyyteen vesijättö- ja täytemaalle.

Ruutukaavakeskustaa halkoo kaksi akselia, joiden lähtökohtina ovat 1770-luvun tielinja (Turuntie) ja Hämeenlinnan vallitukset. Julkinen rakentaminen, liikenne, kauppa, aukiot ja puistot ovat keskittyneet akseleiden varrelle 1770-luvulta aina nykypäiviin saakka. Kiintopisteitä ovat linna, Hämeenlinnan tori, Rantatori ja Pikkutori. Akseleista pohjois-eteläsuuntainen alkaa linnalta ja päättyy Engelinrantaan.

Museoviraston kaavaluonnoksesta antaman lausunnon 31.10.2014 mukaan suunnitteilla oleva alue tulee muodostamaan Hämeenlinnan eteläisen siluetin. Rakentamisen korkeus tulee määritellä kaavassa niin, että uudet rakennusmassat eivät peitä Hämeenlinnan kirkon asemaa kaupungin kiintopisteenä. Kaavan toteutuessa luonnoksen mukaisena kaupungin historiallinen rantatorin paikka menetetään. Linja-autoaseman nykyistä ympäristöä on mahdollista jossain määrin täydennysrakentaa, kunhan nykyisen asemarakennuksen säilyminen otetaan suunnittelun lähtökohdaksi. Alueelle ei voida sijoittaa luonnoksen mukaista 12-kerroksista uudisrakennusta. Näin korkea rakennus poikkeaisi ympäröivän rakennuskannan korkeuksista merkittävästi. Museoviraston kaavaehdotuksesta antamassa lausunnossa 27.4.2015 ei ole ollut huomautettavaa kaava-aineistosta edellä mainittujen asioiden osalta.

Hämeenlinnan rakennushistoriallisessa selvityksessä (Kulttuuriympäristöpalvelut Heiskanen&Luoto Oy, 24.6.2014) on selvitetty kaupunkisuunnittelua ja -rakentamista keskustassa ja Keinusaaressa vuosina 1778 - 2014. Selvityksessä on todettu muun muassa, että Rantatorin ja Palokunnankadun ympäristö muodostavat yhtenäisen pääosin 1920- ja 1950-lukujen välillä rakentuneen kaupunkikuvan, johon liittyy yksittäisiä vanhempia ja nuorempia rakennuskohteita. Linja-autoaseman läheisyydessä julkisluonteista rakentamista edustavat muun muassa Wetterhoffin kotiteollisuusopisto (1883/1933), Palokunnantalo (1893) ja linja-autoasema (1958). Selvityksen mukaan alue kestää jonkin verran muutoksia, mutta kulttuuriympäristön luonne ja ominaispiirteet on otettava huomioon. Toimenpidesuositusten mukaan Palokunnankadun pitkä näkymä ja Rantatorin aukioluonne on säilytettävä.

Selvityksen johtopäätösosiosta ilmenee muun muassa, että Hämeenlinnan ruutukaavakeskustan nykyinen laatikkomainen, muurimainen, ja tasakorkuinen kaupunkinäkymä syntyi 1950- ja 1980-lukujen kuluessa. Kerrostalorivistöt kaupungin itä-, länsi, ja eteläsivuilla muodostavat korttelimaisen fasadin koko kaupungille. Merkittävää on, että kirkko tapuleineen on edelleen säilyttänyt asemansa historiallisena ja maisemallisena kiinnekohtana. Tämä tulisi huomioida uudisrakentamisen rakennuskorkeutta arvioitaessa. 1960-luvulta 1980-luvulle jatkunut voimakas teollinen rakennuskausi ja autoistuminen ovat muuttaneet Hämeenlinnan keskustan ilmettä pysyvästi. Tästä huolimatta kaupungin rakennetuissa kerrostumissa on vahvasti nähtävissä kaupunkikuvan jatkuvuus ja pitkä perinne 1700-luvulta lähtien.

Selvitysten riittävyys

Edellä mainitut ja muut kaava-asiakirjoista ilmenevät selvitykset huomioon ottaen kaava perustuu riittäviin selvityksiin maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Kaavasta on pyydetty lausunnot muun muassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä Museovirastolta. Lausunnon pyytäminen Hämeenlinnan vanhusneuvostolta, ikäihmisten lautakunnalta tai terveyden ja toimintakyvyn edistämisen lautakunnalta ei ole ollut tarpeen, koska niitä ei voida pitää kaavan kannalta keskeisinä viranomaisina tai yhteisöinä pelkästään sen perusteella, että kaava-alueella asuu runsaasti iäkkäämpää väestöä.

Kaavan sisältövaatimukset

Maisema ja rakennushistorialliset arvot

Engelinranta sijaitsee maisemallisesti keskeisellä ja arvokkaalla paikalla. Alue jatkaa historiallisen keskustan ruutukaava-aluetta etelään kohti Vanajavettä. Kaavaratkaisun seurauksena aiemmin väljästi rakennettu puistomainen alue tulee muuttumaan, kun suunnittelualueen länsiosaan on sallittua rakentaa pääasiassa 12-kerroksisia ja muutoin kuusi-kahdeksankerroksisia rakennuksia. Korkeimmat rakennukset eroavat keskusta-alueen muusta rakennuskannasta. Paasikiventien varteen mahdollisesti rakennettava melusuoja kelluvien rakennusten alueeseen nähden rajoittaa näkymää Vanajavedelle keskustan suunnasta katsottuna.

Valituksessa esitetyllä tavalla pitää paikkansa, että korkeat Paasikiventien varteen osoitetut rakennukset erottavat Engelinrannan ruutukaavakeskustasta. Tällä seikalle ei kuitenkaan voida antaa merkitystä, kun otetaan huomioon, että ruutukaavakeskusta ei tälläkään hetkellä ulotu Paasikiventien eteläpuolelle.

Kaava-aineistoon oheistetuista havainnekuvista ilmenee, että Vanajavedeltä katsottuna kaukomaisemasta erottuu jo tällä hetkellä nykyaikaisia liike- ja asuinrakennuksia sekä Paasikiventien pohjoispuolella että Hämeensaaressa. Kaavaratkaisussa on otettu huomioon Museoviraston näkemys keskustan kirkontornin pysymisestä alueen kiintopisteenä madaltamalla alun perin 12-kerroksisiksi suunniteltuja rakennuksia ja sijoittamalla 12-kerroksiset rakennukset pääasiassa kaava-alueen länsiosaan. Kun vielä otetaan huomioon, että linja-autoaseman ja historiallisen rantatorin eteläpuolista vesialuetta on täytetty maamassoin 1700-luvulta 1980-luvulle saakka ja toisaalta se, että alueella sijaitsee yksi keskustan pääväylistä, alueella on nähtävissä nykypäiviin jatkunut ihmisen aiheuttama muutos. Engelinrannan eteläisin osa on osoitettu edelleen virkistysalueeksi, minkä voidaan katsoa lieventävän kaukomaisemaan tulevia muutoksia.

Hämeenlinnan rakennushistoriallisessa selvityksessä on todettu, että ruutukaavakeskustassa on näkyvillä jo nyt rakentamista eri aikakausilta. Osayleiskaavan kaavamääräyksissä linja-autoaseman asemarakennuksen purkaminen on kielletty ja historiallinen rantatori on otettava myöhemmässä suunnittelussa huomioon. Tähän nähden linja-autoaseman kortteliin osoitetun täydennysrakentamisen ei voi katsoa heikentävän alueen rakennushistoriallisia arvoja.

Edellä kerrotuissa olosuhteissa ja kun otetaan huomioon erityisesti linja-autoaseman korttelin myöhempää suunnittelua koskevat määräykset sekä se seikka, että Engelinranta sijoittuu jo rakennetun kaupunkimaisen keskustan jatkeeksi, kaavaratkaisulla on riittävällä tavalla otettu huomioon rakennetun ympäristön ja maiseman vaaliminen.

Ympäristön terveellisyys ja turvallisuus

Kaavaratkaisu vähentää Hämeensaaren aiemmin rakentamisesta vapaita alueita. Kaavassa on kuitenkin osoitettu suurehko Vanajaveteen rajoittuva lähivirkistykseen tarkoitettu alue. Lähivirkistysalue sijaitsee urheiluun osoitetun alueen välittömässä läheisyydessä ja alueella jo sijaitseva uimaranta on osoitettu kaavakartassa. Kaavamääräyksin on varmistettu lähivirkistysalueen kehittäminen puistoalueena osana virkistykseen tarkoitettua rantareittiä ja rantareitin jatkuvuus kaava-alueen ulkopuolelle. Yksin se, että viher- ja vapaa-alueet vähenevät, ei merkitse sitä, etteikö kaavassa ole riittävällä tavalla otettu huomioon mahdollisuudet terveellisen ja turvallisen elinympäristöön luomiselle. Suunnittelualueen pinta-ala huomioon ottaen virkistykseen soveltuvia alueita on osoitettu kaavassa riittävästi. Näissä olosuhteissa erillisen selvityksen laatiminen virkistys- ja puistoalueiden vähenemisen vaikutuksesta asukkaisiin ei ole ollut tarpeen. Hallinto-oikeuden kaupungilta pyytämät selvitykset ovat valitusperusteisiin nähden riittävät.

Hallinto-oikeuden loppuyhteenveto

Kaupungilla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää alueensa käyttämisestä ja määrätä lainsäädännön rajoissa siitä, minkälainen kaava alueelle laaditaan. Kaavapäätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeus ei voi kumota kaupunginvaltuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa sillä perusteella, että toisenlainen kaavaratkaisu olisi valittajien käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisempi.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen Asunto Oy Hämeenlinnan Eteläkatu 10:lle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 41 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Virpi Juujärvi ja Piritta Koivukoski. Esittelijä Ria Savolainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto Oy Hämeenlinnan Eteläkatu 10 on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeuteen ja hallinto-oikeus on velvoitettava pyytämään Hämeenlinnan kaupungilta selvitys A:n osallistumisesta kaupunginhallituksen hallinto-oikeuteen annettavaa selitystä koskevaan kokoukseen. Hämeenlinnan kaupunki on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakija on viitannut hallinto-oikeuteen toimittamaansa valitukseen ja muuhun materiaaliin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on toimitettu valittajalle vasta 22.8.2016 päätöstä erikseen pyydettäessä, vaikka hallinto-oikeuden päätös oli tehty jo 19.8.2016. Lisäksi hallinto-oikeuden päätös on sekava siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijan vaatimuksen pyytää kaupungilta selvitys A:n osallistumisesta kaupunginhallituksen hallinto-oikeuteen antamaa selitystä koskevaan kokoukseen. Hallinto-oikeus on toiminut hyvän hallintotavan vastaisesti siltä osin kuin se on hylännyt muutoksenhakijan kaavaratkaisun tarkoituksenmukaisuutta koskevan valitusperusteen, vaikka tällä perusteella muutosta ei ollut hallinto-oikeudessa haettu.

Hämeenlinnan Eteläranta Oy:n hallituksen jäsenet B, C ja D ovat olleet esteellisiä osallistumaan valtuustossa kaavapäätöksen tekemiseen. He hyötyvät osakeyhtiön hallituksen jäseninä kaavan hyväksymisestä, sillä he saavat kokouksiin osallistumisesta kokouspalkkiota. Yhtiön intressissä on saada Engelinrantaan sellainen osayleiskaava, että yhtiö voi toteuttaa toimialaansa kirjattuja alueen kehittämistä koskevia tavoitteita, joiden saavuttaminen mahdollistaa sen, että yhtiön hallituksen jäsenet saavat merkittäviä taloudellisia etuja, jotka ovat nykyisiä merkittävämpiä.

Kaavaa varten olisi pitänyt tehdä terveellisyys-, turvallisuus- ja viihtyvyys selvitys. Kaavan vaikutukset iäkkäisiin ihmisiin on selvitettävä. Eteläkadun kaupunkivilloja ei tulisi "hävittää" valtavien rakennusmassojen varjoon, vaan koko Engelinranta tulisi kaavoittaa puistoksi. Paasikiventielle ei pidä rakentaa meluestettä. Osallisille ei ole varattu riittävästi mahdollisuuksia vaikuttaa asemakaavan käsittelyyn. Kaavassa on osoitettu yksinomaan taloudellisin perustein liian tehokasta ja ympäristöön soveltumatonta rakentamista.

Hämeenlinnan kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Asunto Oy Hämeenlinnan Eteläkatu 10 on antanut vastaselityksen. Hämeenlinnan Liikuntahallit Oy on tehnyt kaava-alueella maansiirto- ja purkutöitä, vaikka osayleiskaava ei ole vielä lainvoimainen. Hämeenlinnan kaupungille ja Hämeenlinnan Liikuntahallit Oy:lle on asetettava kaava-aluetta koskeva toimenpidekielto siihen saakka kunnes osayleiskaavasta on olemassa lainvoimainen tuomioistuimen ratkaisu. Korkeimman hallinto-oikeuden on määrättävä Hämeenlinnan Eteläranta Oy esittämään kirjanpitonsa, että voidaan tarkastaa, millaisia palkkioita yhtiön jäsenille maksetaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus kirjanpidon pyytämisestä Hämeenlinnan Eteläranta Oy:ltä hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

4. Lausuminen kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan valitusviranomaiselle voidaan esittää todisteena asiakirja tai esine. Asiakirjan ja esineen esittämiseen valitusviranomaiselle sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 39 ja 40 §:ssä.

Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuin voi määrätä asiakirjan tuotavaksi tuomioistuimeen, jos asiakirjalla voi olla merkitystä näyttönä.

Asunto Oy Hämeenlinnan Eteläkatu 10 on vaatinut korkeinta hallinto-oikeutta määräämään Hämeenlinnan Eteläranta Oy:n esittämään kirjanpitonsa, että voidaan tarkastaa, millaisia palkkioita yhtiön jäsenille maksetaan. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja asiassa annettu ratkaisu, Hämeenlinnan Eteläranta Oy:n kirjanpidon pyytäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Asunto Oy Hämeenlinnan Eteläkatu 10:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Jätevesijärjestelmän rakentamista koskevassa toimenpidelupa-asiassa oli ratkaistava, täyttyivätkö maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentissa ja siinä viitatuissa maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:ssä ja 136 §:ssä toimenpideluvan myöntämiselle asetetut edellytykset. Näissä säännöksissä ei viitattu ympäristönsuojelulakiin tai sen nojalla annettuihin säännöksiin tai määräyksiin. Näin ollen talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annettua valtioneuvoston asetusta tai sen asettamia vaatimuksia ei voitu käyttää perusteena toimenpideluvan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia myöntämisedellytyksiä koskevassa harkinnassa. Tietoja jätevesijärjestelmän hyväksyttävyydestä ympäristönsuojelulain kannalta voitiin kuitenkin käyttää selvityksenä siitä, olivatko jätevedet hoidettavissa rakennuspaikalla maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla tyydyttävästi ja ilman haittaa ympäristölle.

Toimenpidelupahakemus kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamiseksi oli hylätty muun ohella sen vuoksi, että kiinteistön oli mahdollista liittyä vesi- ja viemäriverkostoon. Tämä ei ollut sellainen maankäyttö- ja rakennuslain mukainen peruste, jonka vuoksi hakemus olisi voitu hylätä. Toimenpidelupahakemuksen hylkäämisen perusteeksi oli kuitenkin esitetty myös rakennuspaikkaan liittyviä syitä. Rakennuspaikka sijaitsi pilaantumiselle herkällä alueella kapealla, tiiviisti rakennetulla kannaksella ja pohjavesivirtaukset kulkivat rakennuspaikalta kohti rakennuspaikan alapuolista asutusta ja talousvesikaivoja. Nämä toimenpidelupahakemuksen hylkäämiseksi esitetyt perusteet ja talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annetusta valtioneuvoston asetuksesta ilmenevistä vaatimuksista saatu selvitys huomioon ottaen asiassa ei ollut riittävää varmuutta siitä, voitiinko jätevedet haetulla järjestelmällä hoitaa rakennuspaikalla ilman maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 5 ja 6 kohdassa tarkoitettua ympäristölle ja naapureille aiheutuvaa haittaa. Näin ollen toimenpidelupahakemus oli tullut hylätä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 135 § 1 momentti 5 ja 6 kohta sekä 138 § 1 momentti

Ks. KHO 2016:118

Päätös, josta valitetaan

Asia Toimenpidelupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 3.2.2016 nro 16/0045/2

Asian aikaisempi käsittely

Lahden seudun rakennusvalvonnan LVI-insinööri on 29.10.2014 tekemällään päätöksellä (lupanumero 532-2014-117) hylännyt A:n ja B:n hakemuksen toimenpideluvan myöntämisestä ulkopuolisen jätevesijärjestelmän rakentamiseksi ja jätevesijärjestelmän uusimiseksi. Päätöksen perustelujen mukaan alue, jolla kiinteistö sijaitsee, on Nastolan kunnan vesihuollon kehittämissuunnitelmassa esitetty nimettäväksi vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeksi vuonna 2015. Verkosto on laajentunut ja rakennettu siten, että kiinteistön kohdalla on mahdollista liittyä vesi- ja viemäriverkostoon. Kiinteistö sijaitsee pilaantumiselle herkällä alueella kahden järven välissä kannaksella, joka on tiiviisti rakennettu. Asutusta sijaitsee pohjavesivirtausten mukaan alapuolella. Ensisijainen ratkaisu tulee olla liittyminen vesi- ja viemäriverkostoon.

Lahden seudun rakennuslautakunta on 2.12.2014 tekemällään päätöksellä (§ 40) hylännyt A:n ja B:n oikaisuvaatimuksen LVI-insinöörin päätöksestä. Päätösehdotuksen perusteluna viitatussa Lahden seudun ympäristöpalveluiden lausunnossa on todettu muun ohella, että kiinteistö sijaitsee Nastolan kunnan ympäristönsuojelumääräysten mukaisella pilaantumiselle herkällä alueella. Suunnitellun kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän alapuolella, pohjaveden virtaussuunnassa rinteen alla on omien talousvesikaivojen varassa olevia kiinteistöjä, joilla pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää. Suunniteltu pienpuhdistamo ei ole testeissä saavuttanut talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annetun valtioneuvoston asetuksen (209/2011) asettamia pilaantumiselle herkkien alueiden puhdistustasoja typen osalta ja sen perään on jouduttu suunnittelemaan puhdistettujen jätevesien imeytyskenttä. Nastolan vesihuoltolaitoksen vesi- ja viemäriverkosto kulkee kiinteistön kautta noin 10 metriä asuinrakennuksesta ja siihen pääsee liittymään. Kiinteistön ei voida katsoa olevan viemäriverkoston ulkopuolella, jos viemäri on rakennettu kiinteistölle. Viemäriin liittymisen kustannuksia ei voida pitää kohtuuttomina verrattaessa niitä kiinteistökohtaiseen järjestelmään. Liittymismaksun oikea suuruus on jäteveden osalta 3 600 euroa (+alv).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja B:n valituksen rakennuslautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä 72, 135, 136 ja 137 §:ssä sekä rakennuskielloista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennus­luvan edellytyksenä asemakaava-alueella on, että

---

3) rakennus soveltuu paikalle;

4) rakennuspaikalle on käyttökelpoinen pääsytie tai mahdollisuus sellaisen järjestämiseen;

5) vedensaanti ja jätevedet voidaan hoitaa tyydyttävästi ja ilman haittaa ympäristölle; sekä

6) rakennusta ei sijoiteta tai rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuttaa naapurikiinteistön sopivaa rakentamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin mukaan rakennus­luvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on, että:

1) rakennuspaikka täyttää 116 §:n vaatimukset;

2) rakentaminen täyttää sille 117 §:ssä säädetyt sekä muut tämän lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset;

3) rakentaminen täyttää 135 §:n 3–6 kohdassa asetetut vaatimukset;

4) teiden rakentaminen tai vedensaannin taikka viemäröinnin järjestäminen ei saa aiheuttaa kunnalle erityisiä kustannuksia; sekä

5) maakuntakaavasta tai yleiskaavasta johtuvat 33 ja 43 §:n mukaiset mahdolliset rajoitukset otetaan huomioon.

Saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kysymys on jätevesijärjestelmän uusimisesta Nastolan kunnan Kumian kylässä sijaitsevalla tilalla Hansunkulma RN:o 8:40. Nastolan kunta on 1.1.2016 alkaen osa Lahden kaupunkia. Tila Hansunkulma on Nastolan Iso-Kukkasen, Salajärven ja Ruuhijärven rantayleiskaavassa osoitettu erillispientalojen alueeksi A. Kaavassa ei ole velvoitettu kiinteistöjä liittymään vesihuoltoverkostoon. Rakennuspaikka ei sijaitse pohjavesialueella, mutta kuitenkin Nastolan kunnan ympäristönsuojelumääräysten mukaisella pilaantumiselle herkällä alueella.

Toimenpidelupa on myönnettävä, jos maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset myöntämisedellytykset täyttyvät. A:n ja B:n hakemusta ei voida hylätä yksinomaan sillä perusteella, että kiinteistö olisi tarkoituksenmukaisempaa liittää viemäriverkostoon muun muassa sen vuoksi, että tällainen ratkaisu noudattaisi paremmin maankäyttö- ja rakennuslain periaatteita ekologisesti toimivista ratkaisuista, elinkaariajattelusta ja terveellisyyden vaatimuksista. Asiassa ei sovelleta myöskään suoraan ympäristönsuojelulain säännöksiä.

A:n ja B:n kiinteistöä ei ole velvoitettu eikä toimenpidelupa-asian yhteydessä ole voitukaan velvoittaa liittymään vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäriin siten kuin vesihuoltolaissa säädetään. Liittämiskustannusten määrällä ei toimenpidelupa-asiaa ratkaistaessa ole merkitystä. Hakemuksen mukainen puhdistamo ei hakemuksessa ja Suomen ympäristökeskuksen testausselvityksessä esitettyjen tulosten perusteella kuitenkaan täytä jätevesiasetuksen mukaista puhdistustulosta pilaantumisherkillä alueilla typen osalta. Jätevesien käsittelyjärjestelmän suunnitelmassa 1.5.2014 on tämän vuoksi todettu, että panospuhdistamossa puhdistetut vedet johdetaan imeytysojastoon. Valituksenalaisen päätöksen perusteluista ilmenee, että kysymyksessä olevan kiinteistön alapuolella on oman talousvesikaivon varassa olevia talouksia ja että pohjaveden virtaussuunta on A:n ja B:n kiinteistöltä kohti näitä alapuolisia kiinteistöjä.

Hallinto-oikeuden saaman käsityksen mukaan toimenpidelupahakemus on voitu hylätä sen vuoksi, että hanke ei täytä 135 §:n 1 momentin 5 ja 6 kohdan mukaisia edellytyksiä. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 § ja 126 a §

Valtioneuvoston asetus talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla (VNA 209/2011)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Eija Mäkelä ja Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Heidän on katsottava valituksessaan vaatineen

hallinto-oikeuden sekä rakennuslautakunnan päätösten kumoamista.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston asetuksessa talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla todetaan vain typen ohjeellinen puhdistustaso pilaantumiselle herkillä alueilla. Suunnitellulla IISI S6 -puhdistamolla päästään typen osalta 38 %:n puhdistustulokseen ja lisäksi panospuhdistamossa puhdistuneet jätevedet johdetaan maaperäkäsittelyyn, jolla varmistetaan, että asetetut puhdistustavoitteet täyttyvät myös typen osalta. Hallinto-oikeus on tulkinnut muutoksenhakijoiden esittämiä suunnitelmia virheellisesti typen käsittelyn osalta.

Lahden rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut selityksen, jossa on muun ohella katsottu toimenpiteellä aiheutettavan tarpeettomasti haittaa alapuolisille naapureille sekä pinta- ja pohjavesille.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen. He ovat esittäneet tarkoituksenaan olevan nykyisen tilanteen parantaminen sekä kiistäneet haitat naapureille sekä pinta- ja pohjavesille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus

hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 1 momentin mukaan rakennus­luvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta. Pykälän 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan lisäksi sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Toimenpidelupa tarvitaan myös muuhun kuin rakennuslupaa vaativaan rakennuksen ulkoasua muuttavaan toimenpiteeseen sekä asuinrakennuksen huoneistojärjestelyihin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan 126 §:n mukainen toimenpidelupa tarvitaan muun ohella kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamiseen tai muuttamiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n mukaan siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi, toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä 72, 135, 136 ja 137 §:ssä sekä rakennuskielloista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin mukaan rakennus­luvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on, että:

1) rakennuspaikka täyttää 116 §:n vaatimukset;

2) rakentaminen täyttää sille 117 §:ssä säädetyt sekä muut mainitun lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset;

3) rakentaminen täyttää 135 §:n 3–6 kohdassa asetetut vaatimukset;

4) teiden rakentaminen tai vedensaannin taikka viemäröinnin järjestäminen ei saa aiheuttaa kunnalle erityisiä kustannuksia; sekä

5) maakuntakaavasta tai yleiskaavasta johtuvat 33 ja 43 §:n mukaiset mahdolliset rajoitukset otetaan huomioon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennus­luvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että:

(= = =)

5) vedensaanti ja jätevedet voidaan hoitaa tyydyttävästi ja ilman haittaa ympäristölle; sekä

6) rakennusta ei sijoiteta tai rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuttaa naapurikiinteistön sopivaa rakentamista.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentaminen tai muuttaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n ja 126 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan toimenpidelupaa. Jätevesijärjestelmän rakentamista tai muuttamista koskevassa toimenpidelupa-asiassa on ratkaistavana, täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentissa ja siinä viitatuissa maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:ssä ja 136 §:ssä toimenpide­luvan myöntämiselle asetetut edellytykset.

Edellä mainituissa toimenpideluvan myöntämisedellytyksiä koskevissa maankäyttö- ja rakennuslain säännöksissä ei viitata ympäristönsuojelu­lakiin tai sen nojalla annettuihin säännöksiin tai määräyksiin. Näin ollen rakennuslautakunnan päätöksessä mainittua talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annettua valtioneuvoston asetusta (209/2011) tai sen asettamia vaatimuksia ei voida käyttää perusteena toimenpideluvan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia myöntämisedellytyksiä koskevassa harkinnassa. Tietoja jätevesijärjestelmän hyväksyttävyydestä ympäristönsuojelulain kannalta voidaan kuitenkin käyttää selvityksenä siitä, ovatko jätevedet hoidettavissa rakennuspaikalla maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla tyydyttävästi ja ilman haittaa ympäristölle.

Lahden seudun rakennusvalvonnan LVI-insinöörin toimenpidelupahakemuksen hylkäämistä koskevassa päätöksessä mainittu mahdollisuus liittyä vesi- ja viemäriverkostoon ei ole sellainen maankäyttö- ja rakennuslain mukainen peruste, jonka vuoksi toimenpidelupahakemus voitaisiin hylätä. Päätöksessä on kuitenkin esitetty myös sellaisia rakennuspaikkaan liittyviä perusteita, joiden vuoksi toimenpidelupahakemus on maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 5 ja 6 kohdat huomioon ottaen voitu hylätä. Kiinteistö sijaitsee pilaantumiselle herkällä alueella kahden järven välissä kannaksella, joka on tiiviisti rakennettu, ja pohjavesivirtaukset kulkevat kohti rakennuspaikan alapuolista asutusta ja talousvesikaivoja. Nämä perusteet ja talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annetusta valtioneuvoston asetuksesta ilmenevistä vaatimuksista saatu selvitys huomioon ottaen asiassa ei ole saatu riittävää varmuutta siitä, että jätevedet voidaan haetulla järjestelmällä hoitaa rakennuspaikalla ilman ympäristölle ja naapureille aiheutuvaa haittaa. Edellä mainituista syistä A:n ja B:n toimenpidelupahakemus on tullut hylätä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Rantaosayleiskaavassa ne ranta-alueet, jotka sisältyivät rantojensuojeluohjelma-alueeseen, oli osoitettu luonnonsuojelualueiksi. Kaavoituksen aikana tapahtuneiden maanomistusmuutosten vuoksi kaavan luonnonsuojelualueilta siirrettyjä rakennuspaikkoja oli hyväksytyssä kaavassa osoitettu uusien maanomistajien omistamille ranta-alueille siitä huolimatta, että kaavan laadintaperiaatteiden mukaan siirtojen tuli tapahtua tilan sisällä tai saman maanomistajan maille.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä siitä, mihin ajankohtaan asti kaava-alueen maanomistusoloissa tapahtuneet muutokset tulee rakennuspaikkoja siirrettäessä ottaa huomioon. Yleiskaava ei kuitenkaan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan saa aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Lähtökohtaisesti siirrettävän rakennuspaikan osoittamista toisen maanomistajan maalle on pidettävä kohtuuttomana. Kaavoitusmenettelyn kestoon liittyvien näkökohtien vuoksi sekä kaava-alueen laajuus ja kaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen määrä huomioon ottaen ei kuitenkaan voitu edellyttää, että maanomistuksen muutokset olisi tullut ottaa huomioon kaavan hyväksymiseen asti.

Muutokset maanomistussuhteissa olivat tapahtuneet sukulaisten välillä rantaosayleiskaavaehdotuksen ensimmäisen nähtävilläolon jälkeen. Kaava-alueella sijaitsevien maa-alueiden luovutukset oli siten tehty tietoisena kaavaehdotuksen sisällöstä, eikä maanomistusmuutosten johdosta siirrettyjen rakennuspaikkojen sijoittumista saman maanomistajan maiden sijaan sukulaisille siirtyneille maa-alueille voitu tässä tilanteessa pitää kohtuuttomana. Tähän nähden kaavapäätös ei ollut lainvastainen, vaikka maanomistusoloissa kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen tapahtuneet muutokset oli jätetty huomioon ottamatta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 4 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 31.5.2016 nro 16/0242/2

Asian aikaisempi käsittely

Ruoveden kunnanvaltuusto on 17.12.2012 tekemällään päätöksellä (§ 43) hyväksynyt Ruoveden 1 osa-alueen rantaosayleiskaavan. Ensimmäinen vaihe käsittää kunnan lounaisosan ranta-alueet Muroleesta Kautun kanavalle. Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueella on peruskartalta laskettua rantaviivaa noin 225 kilometriä, muunnettua (suoristettua) rantaviivaa 205,7 kilometriä ja kertoimin vähennettyä rantaviivaa 138,1 kilometriä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on asiakirjoista ilmenevien vaiheiden jälkeen valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa, B:n ja C:n kuolinpesien osakkaiden, D:n, E:n ja F:n valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin muun ohella seuraavasti:

Kaavoitusmenettely

Esteellisyyttä koskevat väitteet

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 52 §:n (1034/2003) 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;

2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;

4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 28 §:n 2 momentin mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa:

1) virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa;

2) virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa; sekä

3) virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia.

Hallintolain 28 §:n 3 momentin mukaan läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan aviopuolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa eläviä henkilöitä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää ja ohjaa kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on erityisesti valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitusasioiden ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset siten kuin tässä laissa säädetään. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentin mukaan valmisteltaessa muuta kaavaa (kuin maakuntakaavaa), joka koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on yhdyskuntarakenteellisten vaikutusten, luonnonarvojen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä, on oltava yhteydessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan kesken on järjestettävä neuvottelu tällaisen kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten, seudullisten ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 §:n mukaan mitä 66 §:n 2 momentissa säädetään yhteydenpidosta ja neuvotteluvelvollisuudesta kaavaa laadittaessa, koskee aina yleiskaavan laatimista ranta-alueelle, jos kaava laaditaan pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, sekä ranta-asemakaavan laatimista.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 20 §:n mukaan jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan kuuluvan valvontaa, velvoitteiden asettamista tai oikeuden myöntämistä koskevan hallintoasian puolueeton käsittely voi ilmeisesti vaarantua sen vuoksi, että keskus on tai on ollut asiassa myös asianosaisena, keskuksen on, jollei asian puolueetonta käsittelyä voida keskuksen sisäisin toimenpitein järjestää, pyydettävä 8 §:ssä tarkoitettua ministeriötä määräämään toinen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus käsittelemään ja ratkaisemaan asia.

(= = =)

G

Virkamiehen esteellisyyden arviointi kuuluu lähtökohtaisesti virkamiehelle itselleen. Se seikka, että yksikön päällikkö G:n on mahdollisesti sallinut esteellisen virkamiehen osallistua kaava-asian käsittelyyn ELY-keskuksessa, ei osoita G:n puolueettomuuden erityisestä syystä vaarantuneen. Maanomistajien tasapuoliseen kohteluun liittyvän ohjeistuksen, pöytäkirjan mahdollisesti sisältämien virheellisten tietojen tai muidenkaan valituksissa esiin tuotujen seikkojen perusteella ei voida katsoa, että luottamus G:n puolueettomuuteen on muusta laissa tarkoitetusta erityisestä syystä vaarantunut. Myöskään mahdollinen maanomistus naapurikunnassa ei ole tehnyt G:tä esteelliseksi asiassa.

ELY-keskus

ELY-keskus ei ole asiassa asianosainen, eikä esiin ole tullut seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että asian puolueeton käsittely olisi ELY-keskukseen liittyvistä syistä vaarantunut.

H

Ylitarkastaja H:n ilmoituksen mukaan ELY-keskuksen lausuntojen valmistelu, esittely ja päätöksenteko rantaosayleiskaavan osalta on kuulunut ylitarkastaja I:lle ja yksikön päällikkö G:lle. H on ollut läsnä suunnittelupalaverissa 20.5.2009, työpalaverissa 24.9.2009, työneuvotteluissa 10.2.2010 ja 29.9.2010 sekä maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n ja 77 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 18 §:n mukaisessa ehdotusvaiheen jälkeisessä viranomaisneuvottelussa 28.4.2011. H:n puolison äiti on kuollut 16.8.2011, jonka jälkeen H ei ole osallistunut Ruoveden rantaosayleiskaavaa koskeviin tilaisuuksiin ELY-keskuksen edustajana. E ja F ovat tuoneet esiin, että H on vuosittain viettänyt runsaasti aikaa Aution tilalla.

Asiassa saadun selvityksen mukaan H ei ole osallistunut ELY-keskuksen antamien lausuntojen valmisteluun. Hän on osallistunut laissa säädettyyn viranomaisneuvotteluun sekä epävirallisempiin palavereihin ja neuvotteluihin. Osallistuminen on perustunut ELY-keskukselle laissa säädettyihin tehtäviin. H:n puolison äiti ei ole sukulaisuussuhteen perusteella eikä saadun selvityksen perusteella muutoinkaan H:n hallintolain 28 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheinen. Tämän johdosta ei esteellisyyttä ole syntynyt hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan niin sanottua intressijääviä koskevan kohdan perusteella. Asiassa ei ole esitetty muutakaan sellaista perustetta, jonka vuoksi luottamus H:n puolueettomuuteen olisi muusta erityisestä syystä vaarantunut.

Osallistuminen ja vuorovaikutus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitus­menettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 18 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavaa valmisteltaessa, ennen kuin kunta varaa osallisille tilaisuuden mielipiteen esittämiseen, sekä tarvittaessa sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan tulee sopia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa neuvottelun järjestämisestä ja toimittaa neuvottelua varten tarvittava aineisto. Pykälän 5 momentin mukaan neuvotteluun kutsutaan ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:n 1 momentin mukaan muistutus yleiskaavaehdotuksesta on toimitettava kunnalle ennen nähtävänäoloajan päättymistä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

(= = =)

E

ELY-keskuksen kanssa käytävien neuvottelujen osalta ei neuvotteluihin osallistuvista kunnan edustajista ole erikseen säädetty. Näin ollen kaavaa laadittaessa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä sillä perusteella, ettei neuvotteluissa ole ollut läsnä kunnan luottamushenkilöitä vuosina 2011–2012.

(= = =)

Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhden­vertaisia lain edessä.

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentti on selostettu edellä tässä päätöksessä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja

vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Yleistä rantaviivan mitoituksesta ja emätilatarkastelusta

Kaavaselostuksen mukaan rantaosayleiskaavan tavoitteena on laatia oikeusvaikutteinen rantaosayleiskaava pääasiassa loma-asutusta, mutta myös vähäistä vakituista asutusta varten. Syvyyssuunnassa suunnittelualue käsittää ranta-alueen, joka ulottuu rantaviivasta sisämaahan päin niin pitkälle kuin rakentaminen (nykyinen tai tuleva) tukeutuu vesistön käyttöön ja vetovoimaan. Lähtökohtaisesti ranta-alueen leveytenä pidetään 200 metriä, mutta maisemasta tai muista erityisistä olosuhteista riippuen se voi olla leveämpikin. Rantaosayleiskaavalla on tarkoitus toteuttaa myös rantojensuojeluohjelmaa. Tämä tapahtuu mitoittamalla alueet ja muun muassa tutkimalla siirto- ja korvausmahdollisuudet.

Rantaviivaa mitoitettaessa on laskettu ns. suoristettu rantaviiva. Menetelmässä pienet niemet ja lahdelmat on oikaistu suoraksi viivaksi, minkä jälkeen on käytetty mitoitusta vähentäviä kertoimia seuraavasti:

Kerroin = 0 alle 2 hehtaarin saaret ja alle 50 metriä leveät niemet eivät

muodosta mitoitusta

Kerroin = ¼ alle 100 metriä leveät lahdet ja salmet

Kerroin = ½ 50–100 metriä leveät niemet ja saaret

100–200 metriä leveät lahdet ja salmet

Kerroin = &frac34 100–150 metriä leveät niemet ja saaret

200–300 metriä leveät lahdet ja salmet.

Saarissa, joiden koko on 2,0–20,0 hehtaaria, mitoitus perustuu saaren pinta-alaan. Alle 2 hehtaarin kokoiset saaret eivät anna mitoitusta. Kooltaan 2,0–5,0 hehtaarin suuruisten saarten mitoitus on 1–(2) rakennuspaikkaa. Suluissa olevaa korkeampaa rakennuspaikkamäärää voidaan käyttää pinta-alarajan yläpäässä, mikäli erityiset olosuhteet sitä puoltavat. Saarimitoitus vastaa maksimissaan teoreettista rantaviivamitoitusta 3 loma-asuntoa/muunnettu rantaviivakilometri.

Kaavaselostuksen mukaan varsinaisessa suunnittelussa on vaikuttanut keskeisesti rannan soveltuvuus rakentamiseen. Rakennettavuusluokituksella tarkoitetaan analyysiä, jossa ranta-alueeseen kohdistuvat eri elementit kuten maisema- ja kulttuuriarvot, maaperä ja luonnonympäristö yhdistetään suunnittelua ohjaavaksi suositukseksi.

Kaava-alue on jaettu alueen olosuhteiden perusteella neljään mitoitusvyöhykkeeseen, joille kullekin on määritelty oma mitoitusarvonsa eli rantarakennuspaikkojen enimmäismäärä muunnetun rantaviivan kilometriä kohti. Pienet saaret on mitoitettu pinta-alan mukaan kuten aiemmin on todettu.

Mitoitusluokkaan 6 (7) lomarakennuspaikkaa/km kuuluvat pääjärvien sekä suurempien järvialtaiden alueet, joilla ei ole laajoja kulttuuri-, maisema- tai luonnonympäristön arvoja, ja jotka sijoittuvat yhdyskuntarakenteellisesti nykyiseen rakenteeseen tai muuten saavutettavuudeltaan edullisesti. Uusista rakennuspaikoista noin 65 % sijoittuu tälle mitoitus-vyöhykkeelle. Pääsääntöisesti alueella on käytetty mitoitusarvoa 6. Vain muutamissa erityistilanteissa, joissa mitoitus on mennyt tasan tai ollut muuten maanomistajia selvästi eriarvoistava, on arvona käytetty seitsemää.

Mitoitusluokkaan 5 lomarakennuspaikkaa/km kuuluvat pääosin pääjärvien ulkopuoliset suuremmat vesistöt sekä sellaiset pääjärvialtaaseen liittyvät alueet, joilla on maakunnallisia tai paikallisia maisema- tai kulttuuriympäristöarvoja. Uusista rakennuspaikoista noin 24 % sijoittuu tälle mitoitusvyöhykkeelle.

Mitoitusluokkaan 4 lomarakennuspaikkaa/km kuuluvat muun muassa valtakunnalliset kulttuurimaisema-alueet, sellaiset pääjärviin liittyvät ranta-alueet ja saarikokonaisuudet, joilla on erityisiä maisemallisia arvoja, sekä pienemmät sisävesialueet kaava-alueen pohjois- ja eteläosissa. Uusista rakennuspaikoista noin 9 % sijoittuu tälle mitoitusvyöhykkeelle.

Mitoitusluokkaan 0–3 lomarakennuspaikkaa/km kuuluvat lähinnä luonnonympäristöltään ja maisemaltaan erityisen herkät rannat tai rannan osat, pienvedet ja muuten rakentamiseen huonosti soveltuvat rannat (lähinnä jyrkät kalliorannat). Uusista rakennuspaikoista noin 2 % sijoittuu tälle mitoitusvyöhykkeelle.

Rantaosayleiskaavan mitoitus perustuu niin sanottuun emätilatarkasteluun (kantatilatarkastelu). Tilamuodostumisen poikkileikkausajankohtana on päivämäärä 1.1.1960 eli emätila on tuona ajankohtana ollut tila. Jäljellä oleva ja käytetty rakennusoikeus on laskettu emätiloittain. Emätilan käytettyyn rakennusoikeuteen luetaan kuuluvaksi emätilalle rakennetut pääsääntöisesti 200 metrin ranta-alueella sijaitsevat loma-asunnot ja vakituiset asunnot. Muutamassa erityistapauksessa, jossa tila sijoittuu rajan taka-alalle eikä hyödynnä rannan vetovoimaa sijoittuen esimerkiksi tiestön tai muun rajoittavan elementin taakse, on mitoituksessa käytetty kerronta 0,5. Kun jäljellä oleva rakennusoikeus ylittää kokonaisluvun 0,5:llä, rakennusoikeus pyöristetään ylöspäin kokonaisluvuksi. Yhden täyden rakennusoikeuden voi erikoistilanteessa korvata kahdella saunalla. Mikäli samalla maanomistajalla on useampia tiloja hallussaan, voidaan toisen emätilan rakennusoikeutta siirtää toisen alueelle.

Rantojensuojeluohjelma-alue sekä tilan Pekkalan kartano ja tilan Mommo alueet

Asiassa saatu selvitys

Valtioneuvoston valtakunnallisesta rantojensuojeluohjelmasta 20.12.1990 tekemän periaatepäätöksen mukaan rantojensuojeluohjelman alueet ovat arvokkainta meri- ja järviluontoamme. Ohjelmaan kuuluvat alueet ovat valtakunnallisesti arvokkaita ja täyttävät luonnonsuojeluarvoltaan luonnonsuojelulain vaatimukset edustaen monipuolisesti suomalaisen rantaluonnon eri tyyppejä. Ohjelman tarkoituksena on säilyttää nämä alueet luonnonmukaisina ja rakentamattomina.

Kaava-alueelle sijoittuvat Valkeajärven, Jäminkiselän ja Paloveden rantojensuojeluohjelma-alueet. Kaavaselostuksen mukaan rantojensuojeluohjelman tavoitteena on muodostaa maahamme suojelualueiden verkko, joka edustaa meri- ja järviluontomme alueellista ja tyyppikohtaista vaihtelua ja turvaa meri- ja järviluontoomme sopeutuneiden eliölajien elinympäristöt. Tämän tavoitteen kannalta tärkeimpiä suojeltavia alueita ovat laajat kokonaisuudet, jotka yksinään kattavat maan eri osa-alueiden luonteenomaiset piirteet mahdollisimman hyvin.

Maastokäyntien perusteella rantojensuojeluohjelma-alueen (RSO) rannat poikkeavat pääsääntöisesti edukseen muista Ruoveden rannoista ja ilmentävät koskematonta rantaluontoa. Etenkin vanhaa mäntypuustoa esiintyy runsaasti kallioisilla kohteilla. Pääsääntöisesti karua rantavyöhykettä seuraa kapean männikkövyön jälkeen yleensä kuusikko, joka saattaa olla sekapuustoinen. Rantavyöhykkeessä esiintyy muita vastaavia rantavyöhykkeitä runsaammin kolopuita kuten haavikkoa, raitoja ja leppiä. Paikoin laidunalueet ulottuvat rantaan saakka, jolloin rantavyöhyke voi olla poikkeuksellisesti koivikkoa. Puuston erirakenteisuus rantavyöhykkeessä johtuu metsätaloustoimien puuttumisesta, kallioisesta maa­perästä sekä paikoin laiduntamisesta. Kuitenkin myös tavanomaisempaa rantavyöhykettä esiintyy myös paikoitellen, jossa metsätaloustoimet ulottuvat rantavyöhykkeeseen saakka. Sielläkin rannassa on kapea lehtipuustoinen vyö, jossa usein esiintyy useita eri puulajeja ja kolopuita.

Kaavaselostuksessa on todettu, että uhanalaisista luontotyypeistä RSO-alueella esiintyy joitakin ruovikkoisia rantaluhtia, ikivanhoja kuivahkoja kankaita ja perinnebiotooppeja kuten Pitkälän metsälaidun. Kallioiset niemennokat mantereella ja saarissa täyttävät metsälain 10 §:n määritelmän pienialaisina kohteina. Laajemmat kallioiset rantavyöhykkeet sisältyvät Suomen vastuuluontotyyppeihin kalliometsät, silokalliot ja vanhat rantakivikot, joista Suomen vastuun määrä on suuri. Rannoilla sijaitsevat edellä mainitut vastuuluontotyypit sisältyvät vastuuluontotyyppiin reittivedet, joista Suomen vastuu on erityisen suuri.

Rantojensuojeluohjelma-alueella rantavyöhyke sisältää monia erilaisia luontoarvoja, joiden perusteella rantojensuojelualueet sijoittuvat mitoitusvyöhykkeille 3, 4 ja maksimissaan vyöhykkeelle 5 loma-asuntoa/muunnettu rantaviivakilometri. Käytännössä suurin osa mitoituksesta muodostuu saarimitoituksen alempien arvojen mukaan, mikä vastaa 2–3 loma-asuntoa/muunnettu rantaviivakilometri. RSO-alueen maasto tarkastelu laadittiin käänteisesti varsinaisiin luontoselvityksiin verrattuna eli selvitettiin, löytyykö rantaosuuksilta rakennuskelpoisia kohteita, joilla ei esiinny RSO-aluearvon lisäksi muita luontoarvoja. Samalla tarkasteltiin luonto- ja maisema-arvoja. Tarkastelun perusteella mitoitusta antavaa rantaviivaa esiintyy kaikkien emätilojen ranta-alueilla.

Alueen toteutumaton rakennusoikeus siirretään tilan sisällä (tai maanomistajan maalla) toisaalle tai mikäli siirtopaikkaa ei ole mahdollista osoittaa, esitetään suoritettavaksi maanomistajalle korvaus. Rantojensuojeluohjelma-alueen kokonaismitoitus on 38 rakennuspaikkaa, joista uusien osuus on 34 rakennuspaikkaa. Uusista rakennuspaikoista 25 on esitetty siirrettäväksi rantojensuojeluohjelma-alueelta ja 9 rahallisesti korvattavaksi. Korvattavista rakennuspaikoista kaavakartalla on ilmoitettu ainoastaan lukumäärä.

E:n omistuksessa olevia Jäminginselän rannalla sijaitsevia tilan Pekkalan kartano 702-412-2-104 alueita on rantaosayleiskaavassa osoitettu valtakunnallisesti arvokas kulttuuriympäristö -merkinnällä (sk-v2). Merkinnällä säilytetään kaava-alueelle ominaisia kulttuurihistoriallisesti ja/tai rakennustaiteellisesti arvokkaita miljöitä ja kokonaisuuksia. Valtakunnallisesti merkittäville rakennetuille kulttuuriympäristöille ei ole osoitettu uutta rakentamista. Pekkalan kartano ja kulttuurimaisema sisältää kaikkia arvoperusteita. Sen on katsottu sisältävän arkkitehtonisia, rakennushistoriallisia ja rakennusperinteisiä arvoja sekä ympäristöarvoja ja historiallisia arvoja. Kyseinen sk-v2 -merkinnällä osoitettu alue sijoittuu mitoitusvyöhykkeille 3 ja 4 lomarakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri.

Tilaan Mommo 702-404-7-54 kuuluvat Mommonniemen peltorannat sijoittuvat mitoitusvyöhykkeelle 4 lomarakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri. Maatilan talouskeskus on osoitettu kaavamerkinnällä maatilojen talouskeskusten alue, jolla ympäristö säilytetään (AM/s). Muutoin alue on rantaosayleiskaavassa pääosin osoitettu merkinnällä maisemallisesti arvokas peltoalue (MA). Merkinnällä on osoitettu arvokkaiden kulttuuriympäristöjen, maisemallisesti arvokkaiden aluekokonaisuuksien, säilytettävien alueiden ja järven rantojen yhtenäisiä maisemallisesti tärkeitä viljelyspeltoja. Lahden ranta sijoittuu mitoitusvyöhykkeelle 3 lomarakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri. Alue on pääosin osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Kivenkorvenniitylle sijoittuvat luonnontilaisenkaltainen noro ja luonnontilainen noro ympäristöineen on osoitettu kaavamerkinnällä maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja/arvokas puro tai noro -ympäristö (MY/pu). Edellä mainittuja alueita koskee myös maisemallisesti arvokas aluekokonaisuus -merkintä (ma). Mommon aluekokonaisuus muodostuu Mommonlahden rantaviljelysalueesta sekä Veihonvuoren–Kettuvuoren valtakunnallisesti arvokkaasta kallioaluekokonaisuudesta. Mommon alueella on runsaasti myös muita luontoarvoja. Kaavaa valmisteltaessa käytössä olleiden erilaisten kulttuuriympäristöjä ja maisema-arvoja koskevien selvitysten perusteella alueen arvopohjaksi on merkitty P eli rakennusperinteisesti arvokas, oman aikakautensa ja alueensa rakennusperinteen tyypillinen edustaja sekä Mk eli maisemallisesti tai kaupunkikuvallisesti merkittävä; rakennus on tärkeä osa ympäristökokonaisuutta, näkyy ympäristöönsä hyvin.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaava-asiakirjojen perusteella on pääteltävissä, että rantojensuojeluohjelma-alueiden mitoitukseen vaikuttavat rakentamattomuus ja luonnonolosuhteet. Rantojensuojeluohjelman tarkoituksena on säilyttää ohjelman alueet rakentamattomina ja luonnontilaisina. Rantojensuojeluohjelma-alueella on merkittäviä luontoarvoja. Lomarakennuspaikkojen osoittaminen näille alueille vaarantaisi luontoarvojen säilymisen ja ohjelman keskeisten tavoitteiden toteutumisen. Toisaalta kiinteistön sijaitseminen mainitun ohjelman alueella ei automaattisesti merkitse sitä, ettei kiinteistölle voitaisi osoittaa rakennuspaikkoja. Rantayleiskaavan sisältövaatimusten mukaan kaavaa laadittaessa tulee muun ohella ottaa huomioon luonnonsuojelu- ja maisema-arvot sekä se, että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Kaavan sisältövaatimuksista seuraa, että kaava-alueelle osoitettavat rakennuspaikat on siltä osin kuin mahdollista pyrittävä sijoittamaan muualle kuin näille suojeltaviksi tarkoitetuille alueille. Siltä osin kuin muualle sijoittaminen ei ole mahdollista, ne voidaan osoittaa korvattaviksi.

Se, että siirrettävät rakennuspaikat sijaitsevat tiiviisti ja mahdollisesti vaikeammin rakennettavalla rannalla, ei sellaisenaan osoita, että maanomistajille olisi aiheutunut kohtuutonta haittaa tai että maanomistajien yhdenvertaisuutta tai omaisuudensuojaa olisi loukattu. Myöskään se, että siirrettäviä ja korvattavia rakennuspaikkoja ei ole merkitty yksilöidysti kaavakarttaan, ei tee kaavaa lainvastaiseksi.

Rantojensuojeluohjelma-alueet sijoittuvat mitoitusvyöhykkeille 3, 4 ja 5. Ohjelman merkitys on tullut ottaa huomioon rantaosayleiskaavan mitoitusta laadittaessa. Myös tilaan Pekkalan kartano ja kulttuurimaisemaan liittyvät merkittävät valtakunnalliset arvot sekä tilan Mommo alueen arvot on tullut ottaa huomioon kaavan mitoitusta määriteltäessä. Kaavan mitoitus ei näiltä osin ole virheellinen.

Asiassa ei voida katsoa, että maanomistajille olisi aiheutunut kohtuutonta haittaa tai että maanomistajien yhdenvertaisuutta tai omaisuudensuojaa olisi loukattu. Näin ollen B:n ja C:n kuolinpesien, A:n asiakumppaneineen, F:n, (= = =) sekä E:n valitukset tulee näiltä osin hylätä.

Kiinteistöomistuksissa tapahtuneet muutokset

Asiassa saatu selvitys

(= = =)

D on saanut 22.3.2012 tehdyllä jakokirjalla rantojensuojeluohjelma-alueella sijaitsevat Niinisaaren ja kaksi määräalaa, joista on muodostunut tila Mommo 3 702-404-7-69. Lainhuutoa on haettu 27.3.2012 ja asia on ratkaistu 5.6.2012. Kaavassa tilalta Mommo 3 on siirretty 6 rakennuspaikkaa tilalle Mommo 702-404-7-54. D on yksi tilan Mommo neljästä omistajasta.

E on 29.12.2011 lahjoittanut tyttärelleen F:lle tilasta Ullikkaniemi 702-412-2-45 määräalan, josta on muodostunut tila Ullikankärki 702-412-2-116. Kaavassa rantojensuojeluohjelma-alueella sijaitsevalta tilalta Ullikankärki on siirretty rakennuspaikka E:n omistamalle tilalle Pekkalan kartano 702-412-2-104.

Tilan Pitkälä 702-415-1-107 ovat omistaneet J:n kuoltua vuonna 2003 hänen oikeudenomistajansa A, K, L ja M:n oikeudenomistajat N ja O. M:n oikeudenomistajat ovat 16.12.2011 myyneet osuutensa tilasta L:lle, P:lle ja Q:lle. K on 18.6.2012 myynyt R:lle osuutensa määräalasta ja vastaavasti A on 18.6.2012 myynyt S:lle osuutensa määräalasta, josta on muodostettu tila 702-415-1-129. Kaavassa rantojensuojeluohjelma-alueella sijaitsevalta tilalta 702-415-1-129 on siirretty 7 rakennuspaikkaa tilalle Pitkälä. Lisäksi kolme rakennuspaikkaa on siirretty tilalle Lipiäinen 702-420-1-24.

Kaavaehdotus on ollut ensimmäisen kerran nähtävillä 21.12.2010–28.1.2011 ja toisen kerran 21.5.2012–21.6.2012. Kaavaselostuksen mukaan siirtomahdollisuudet rantojensuojeluohjelma-alueelta muualle on tutkittu uudelleen ennen toisen kaavaehdotuksen valmistumista alkuvuonna 2012. Edellä mainittuja muutoksia maanomistussuhteissa ei ole huomioitu. Valittajien ilmoituksen mukaan kunnalle on ilmoitettu tapahtuneista omistajanvaihdoksista. Kunta ei ole tätä kiistänyt.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Laissa ei ole säädetty siitä, kuinka kaavoitusprosessin aikana tapahtuneet omistajanvaihdokset tulee huomioida. Laajassa ja ajallisesti pitkässä osayleiskaavaprosessissa maanomistuksellisia muutoksia tapahtuu yleensä koko prosessin ajan. Kaavoituksen etenemiseksi edellä mainittuja muutoksia ei ole käytännössä mahdollista ottaa huomioon kaavan hyväksymispäätökseen saakka. Hallinto-oikeus katsoo, että tämän kaavoitusprosessin yhteydessä ensimmäisen kaavaehdotuksen nähtävänäoloajan päättymisen 28.1.2011 jälkeen tapahtuneita luovutuksia ei kaavoituksen sujuvuus huomioon ottaen ole tarvinnut enää ottaa huomioon. Edellä mainittuun ajankohtaan mennessä kaavoituksen tavoitteiden rantojensuojeluohjelma-alueen osalta on katsottava tulleen riittävästi maanomistajien tietoon. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun tai omaisuudensuojaperiaatteen asettamien vaatimusten perusteella. Näin ollen kaikki edellä mainitut omistajanvaihdokset on voitu jättää huomiotta kaavoituksessa.

(= = =)

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 § (410/2015)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 62 § 2 momentti, 66 § ja 203 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Tiina Hyvärinen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset ensisijaisesti kumotaan ja asia palautetaan kuntaan uudelleen valmisteltavaksi. Tois­sijaisesti kaavaa on muutettava siten, että suunnittelualueella olevan Jäminginselän pohjoisrannan valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan sisältyvän alueen mitoitusta muutetaan vastaamaan ympäröivien alueiden mitoitusta ja kaavassa noudatettu mitoitusluku korotetaan kuuteen nykyisestä kolmesta tai neljästä. Rakennusoikeuden siirroista rantojensuojeluohjelma-alueiden ulkopuolelle on luovuttava ja rantojensuojeluohjelman alueelle Jäminginselän pohjoisrantaan kohdistuva rakennus­oikeus on merkittävä kokonaisuudessaan korvattavaksi rahallisesti. Hyväksyttyä kaavakarttaa on täsmennettävä siten, että Jäminginselän pohjoisrannan korvattavat rakennuspaikat merkitään kaavakarttaan erillisinä korvattavina rakennuspaikkoina.

Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat uudistaneet hallinto-oikeudelle osoitetussa valituksessaan lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Rantaosayleiskaava loukkaa kaava-alueen tilojen omistajien perustuslaillista yhdenvertaisuutta ja omaisuudensuojaa. Rantayleiskaava on Suomen perustuslain 6 ja 15 §:n sekä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n vastainen.

Rantaosayleiskaavassa on muutoksenhakijoiden omistaman Pitkälän tilan rantojensuojelualueiden mitoitusluvuiksi vahvistettu 3, 4 tai 5 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Suojelualueiden viereisillä ranta-alueilla on kuitenkin käytetty mitoituslukua 6. Eräillä suunnittelualueeseen kuuluvilla ranta-alueilla on käytetty jopa mitoituslukua 7.

Tietyn ranta-alueen kuuluminen rantojensuojeluohjelmaan ei itsessään saa vaikuttaa mitoitukseen. Mitoitusluvun osalta ratkaisevaa on kyseisen rannan soveltuminen rakentamiseen. Ranta-alueen kuuluminen rantojensuojeluohjelman piiriin ei sellaisenaan määrää, kuinka paljon kyseiselle alueelle periaatteessa voitaisiin rakentaa. Alueen kuuluminen rantojensuojeluohjelmaan ei siis automaattisesti tarkoita, että alueella olisi merkittäviä maisema- tai luontoarvoja. Rantojensuojeluohjelman tarkoituksena on säilyttää ohjelman alueet rakentamattomina. Tällä tavoitteella ei kuitenkaan voi perustella alemman mitoitusluvun käyttämistä. Rantojensuojeluohjelman myötä alue säilyy rakentamattomana käytetystä mitoitusluvusta riippumatta.

Ruoveden vesistöjen rannat ovat varsin tasalaatuisia eivätkä Jämingin­selän pohjoisrannan rantojensuojeluohjelman piiriin kuuluvat alueet poikkea ympäröivistä alueista sellaisella tavalla, että niiden osalta olisi perusteltua käyttää pienempää mitoituslukua. Sekään, että alueet muodostavat maisemallisen kokonaisuuden kuten kaavaselostuksessa on lausuttu, ei ole peruste käyttää pienempää mitoituslukua.

Osayleiskaava loukkaa yhdenvertaisuusperiaatetta, koska siinä asetetaan suojeltujen ranta-alueiden omistajat eriarvoiseen asemaan verrattuna muihin ranta-alueiden omistajiin soveltamalla rantojen suojelualueiden osalta alempaa mitoitusta kuin muiden ranta-alueiden osalta.

Suunnittelualueella sijaitsevan Pitkälän tilan omistuksessa on kaavoitusprosessin kuluessa vuosien 2011 ja 2012 aikana tapahtunut olennaisia muutoksia. Muutoksia ei ole otettu huomioon kaavassa, vaikka muutokset on saatettu kaavan laatijan tietoon. Hallinto-oikeuden omistussuhteiden muutoksien huomioon ottamiselle mainitsema katkaisupäivämäärä 28.1.2011 poikkeaa hallinto-oikeuden osayleiskaavaa koskevassa päätöksessä 30.4.2014 nro 14/0272/2 mainitusta päivämäärästä 27.4.2012. Omistusmuutokset tulee voida ottaa huomioon siihen saakka, kunnes kaava on tullut lainvoimaiseksi. Valituksen liitteenä olevan lausunnon mukaan maanomistuksien muutoksiin on sovellettava maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:ää, jonka perusteella muutokset olisi otettava huomioon kaavan hyväksymiseen asti.

Ranta-alueiden rauhoittamisesta aiheutuva taloudellinen menetys tulee korvata maanomistajalle täyden korvauksen periaatteen mukaisesti. Maksettavan korvauksen tulee vastata korvattavan rakennuspaikan käypää arvoa. Korvausta määrättäessä on otettava huomioon myös korvaavien rakennuspaikkojen huonompi laatu eikä pelkkä lukumäärä.

2. B:n ja C:n kuolinpesien osakkaat ovat valituksessaan vaatineet, että kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan siltä osin kuin tiloille Mommo 702-404-7-54 ja Mommo 2 702-404-1-51 on siirretty D:n omistamalta tilalta Mommo 3 702-404-7-69 Niinisaarien alueelta kuusi rakennuspaikkaa. Ruoveden kunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Rakennuspaikkojen siirtoa D:n alueelta ei voida tehdä kuolinpesien alueelle, koska kuolinpesien omistuspohja on erilainen. Kuolinpesät eri omistuspohjaisina eivät ole suostuvaisia siirtoihin. Tilalle Mommo 3 kuuluvat rakennuspaikat tulee korvata rahana D:lle. Rakennuspaikkojen sijoittelu eri omistuspohjaisten kuolinpesien tilojen alueelle on vastoin kaikkia oikeusperiaatteita.

3. D on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan muutoksenhakijan omistaman tilan Mommo 3 702-404-7-69 osalta. Tilaan kuuluvalta Niinisaarien alueelta B:n ja C:n kuolinpesien omistamien tilojen alueelle tapahtunut rakennusoikeuden siirto on kumottava ja menetetty rakennusoikeus määrättävä yleiskaavan hyväksymisen yhteydessä korvattavaksi rahana. Ruoveden kunta on velvoitettava korvaamaan D:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen.

Vaatimuksensa tueksi D on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Omistajanvaihdoksia ei ole otettu kaavassa eikä hallinto-oikeuden päätöksessä huomioon. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut poikkeavat hallinto-oikeuden aiemmasta osayleiskaavaa koskevasta ratkaisusta 30.4.2014 nro 14/0272/2. Omistussuhteiden muutokset tulisi maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentti huomioon ottaen ottaa huomioon yleiskaavan hyväksymishetkeen saakka. D:n alueelta toisen maanomistajan alueelle tapahtunut rakennusoikeuden siirto on lainvastainen, ja menetetty rakennusoikeus tulee korvata rahana. Rakennusoikeuden siirto aiheuttaa D:lle kohtuutonta haittaa ja loukkaa maanomistajien yhdenvertaisuutta ja omaisuudensuojaa. D on kuolinpesien osakas ja menettää teoriassa kuolinpesien osuutensa ylittävän rakennusoikeuden muiden osakkaiden hyväksi.

4. E on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kuntaan uudelleen valmisteltavaksi. Toissijaisesti päätöksen lainvastaisuudet ja virheet tulee korjata.

Vaatimustensa tueksi E on uudistanut asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Rantojensuojeluohjelma ei ole luonnonsuojeluohjelma, vaan sillä on vain pyritty valikoitujen rantojen rakentamattomana säilyttämiseen. Rantojensuojeluohjelmaan valikoidut alueet edustavat rantarakentamisen kannalta haluttavia ja siten keskimääräistä tiheämpää rakentamista kestäviä rantoja. Niiden mitoituslukujen tulisi siten olla keskimäärin korkeampia yleiskaavojen yhteydessä. Ruoveden kunta on rantaosayleiskaavassa käyttänyt rantojensuojeluohjelmaa perusteluna kaavan muita alueita alhaisempaan mitoituslukuun selvittämättä, onko alueilla merkittäviä luonnonarvoja. Mitoitusluku tulee käsitellä itsenäisesti ja riippumatta siitä, miten kaavassa käsitellään rantojensuojeluohjelma-alueen rakennuspaikkojen toteutus.

Rakennusoikeuksien siirrot ovat lainvastaisia, koska kaikki osalliset maanomistajat ovat niitä vastustaneet. Muutokset tilojen omistussuhteissa rakennusoikeuksien siirtämisen osalta ovat tapahtuneet ennen kaavanjulkisen nähtävilläolon päättymistä ja niistä on säädetyssä ajassa informoitu kuntaa. Kunnalla olisi ollut aikaa tehdä muutokset osayleiskaavaan tältä osin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen virkamiehet H ja G ovat olleet esteellisiä osallistumaan osayleiskaavan käsittelyyn tai heidän toimintansa on vähintäänkin saattanut näyttää ulkopuolisen silmissä esteelliseltä.

5. F on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kuntaan uudelleen valmisteltavaksi. Toissijaisesti päätöksen lainvastaisuudet ja virheet tulee korjata. Vaatimuksiensa tueksi F on viitannut asiassa hallinto-oikeudessa lausumaansa ja sen lisäksi esittänyt rantojensuojeluohjelmaan kuuluvien alueiden mitoituksen ja rakennus­oikeuksien siirron osalta samat valitusperusteet kuin E.

Ruoveden kunnanhallitus on antanut selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

B:n ja C:n kuolinpesien osakkaat ovat antaneet vastaselityksen.

D on antanut vastaselityksen.

E on antanut vastaselityksen.

F on antanut vastaselityksen. Muutoksenhakijan omistama alue ei ole sillä tavoin arvokkaampaa kuin muukaan kaava-alueen ranta-alue, että mitoituslukua sen vuoksi voitaisiin alentaa. Muutoksenhakijan tilan mitoitus on laskettu väärin perustein liian alhaiseksi. Kaava on kohtuuton. Muutoksenhakijan omistaman tilan arvo laskee murto-osaan sen alkuperäisestä arvosta kaavan seurauksena. Muutoksenhakija ei ole antanut suostumustaan rakennusoikeuksien siirtoihin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Rantojensuojeluohjelma-alueisiin kuuluvien rantojen mitoitus

Valittajien mukaan Ruoveden 1 osa-alueen rantaosayleiskaavan rantojensuojeluohjelmaan kuuluville rannoille on perusteetta osoitettu vähemmän rakennuspaikkoja kuin muille Ruoveden rannoille.

Kunnalla on laaja harkintavalta päättäessään ranta-alueille sijoitettavan rakentamisen määrästä. Rantayleiskaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentti huomioon ottaen selvitettävä muun ohella ranta-alueiden soveltuvuus rakentamiseen, alueiden maisemalliset ja luonnonsuojelulliset arvot sekä muut luonnonarvot ja perustettava kaavan maankäyttöratkaisut näihin selvityksiin. Yleiskaavaa laadittaessa on myös otettava huomioon, ettei kaava saa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Rakennusoikeuden osoittamisessa eri emätiloille ja niistä muodostetuille tiloille on lisäksi noudatettava Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta.

Rantaosayleiskaavaa laadittaessa on selvitetty muun ohella rakentamisen vaikutusta maisemaan ja rantojen rakennuskelpoisuutta. Kaavaselostuksen mukaan mitoituskriteeriksi muodostuvat rantojensuojeluohjelma-alueilla rantojen maisemalliset arvot ja luonnontilaisuus. Rantojensuojeluohjelma-alueille emätilatarkastelun perusteella muodostuvat uudet rakennuspaikat on kaavassa osoitettu joko siirrettäväksi tai korvattavaksi rahana. Rantojensuojeluohjelmaan kuuluville rannoille on rantaosayleiskaavassa osoitettu pääsiassa kolmesta neljään rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Mitoitusvyöhykkeeseen 4 kuuluvilla Ruoveden ranta-alueilla on kaavaselostuksessa todettu olevan erityisiä maisemallisia arvoja. Mitoitusvyöhykkeeseen 0–3 puolestaan kuuluvat kaavaselostuksen mukaan luonnonympäristöltään ja maisemaltaan erityisen herkät rannat tai rannan osat, pienvedet ja muuten rakentamiseen huonosti soveltuvat rannat.

Kaavan erilaiset mitoitusvyöhykkeet ovat perustuneet asianmukaisiin selvityksiin kaava-alueen luonnon- ja maisema-arvoista sekä ranta-alueiden erilaisesta rakennettavuudesta. Mitoitusta alentavana tekijänä ei ole käytetty pelkästään alueen kuulumista rantojensuojeluohjelmaan. Se, että luonnonarvoiltaan tai maisemaltaan arvokkaille alueille osoitetaan vähemmän rakennusoikeutta kuin muille alueille, ei ole sellainen seikka, jonka vuoksi kaava olisi maanomistajille kohtuuton tai maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

Maanomistussuhteiden muutosten huomioon ottaminen

Kaavaselostuksesta ilmenevän, kaavan laatimisessa noudatetun periaatteen mukaan rantojensuojeluohjelma-alueiden toteutumaton rakennusoikeus siirretään tilan sisällä tai maanomistajan maalla toisaalle tai mikäli siirtäminen ei ole mahdollista, esitetään maanomistajalle suoritettavaksi korvaus. Rantaosayleiskaava-alueella on kaavoitusmenettelyn aikana

tapahtunut maanomistusmuutoksia valittajien osalta 16.12.2011–18.6.2012. Näiden muutosten johdosta osa kaavan luonnonsuojelualueilta muualle saman maanomistajan ranta-alueelle siirrettävistä rakennuspaikoista on osoitettu hyväksytyssä kaavassa uuden maanomistajan ranta-alueelle.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä siitä, mihin ajankohtaan asti kaava-alueen maanomistusoloissa tapahtuneet muutokset tulee rakennuspaikkoja siirrettäessä ottaa huomioon. Toisin kuin eräissä valituksissa on esitetty, tässä arvioinnissa ei sovelleta maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momenttia, joka koskee omistussuhteissa tapahtuneiden muutosten huomioon ottamista arvioitaessa ehdollisesta rakentamisrajoituksesta aiheutuvaa haittaa alueella, jolla on voimassa oleva yleiskaava.

Yleiskaava ei kuitenkaan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan saa aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Lähtökohtaisesti siirrettävän rakennuspaikan osoittamista toisen maanomistajan maalle on pidettävä kohtuuttomana. Kaavoitusmenettelyn kestoon liittyvien näkökohtien vuoksi sekä kaava-alueen laajuus ja kaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen lukumäärä huomioon ottaen ei kuitenkaan voida edellyttää, että maanomistuksen muutokset olisi tullut tässä tapauksessa ottaa huomioon kaavan hyväksymiseen asti.

Muutokset maanomistussuhteissa ovat tapahtuneet sukulaisten välillä rantaosayleiskaavaehdotuksen ensimmäisen nähtävilläoloajan 21.12.2010–28.1.2011 jälkeen. Kaava-alueella sijaitsevien maa-alueiden luovutukset on siten tehty tietoisena kaavan tulevasta sisällöstä, eikä maanomistusolojen muuttumisen johdosta siirrettyjen rakennuspaikkojen sijoittumista saman maanomistajan maiden sijaan sukulaiselle siirtyneelle maa-alueelle voida tässä tapauksessa pitää kohtuuttomana. Tähän nähden kaavapäätös ei ole lainvastainen, vaikka maanomistusoloissa kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen tapahtuneet muutokset on jätetty huomioon ottamatta.

Lopputulos

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:n ja C:n kuolinpesien osakkaille tai D:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.