Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Vantaan kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 18.4.2016 nro 219/16

Asian aikaisempi käsittely

Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 1.9.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta paino- ja tulostustöiden hankinnasta 24 kuukauden hankintakaudelle ja mahdolliselle kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Vantaan kaupungin hankintajohtaja on 16.10.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 85/2015) osa-alueen 2 osalta sulkenut Kopio Niini Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Tikkurilan Kopiopalvelu Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo optiokausineen on kaikkien osa-alueiden osalta noin 2 000 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Kopio Niini Oy on ollut valittajana, Vantaan kaupunki vastapuolena ja Tikkurilan Kopiopalvelu Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään Kopio Niini Oy:n valituksesta kumonnut Vantaan kaupungin hankintajohtajan 16.10.2015 § 85/2015 tekemän hankintapäätöksen siltä osin kuin päätös on koskenut hankinnan osa-alueen 2 "noutopaino, pienet yksittäiset työt" palveluntuottajan valintaa sekä kieltänyt asettamansa 100 000 euron sakon uhalla hankintayksikköä mainitulta osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön.

Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Vantaan kaupungin korvaamaan Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 482,50 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Vantaan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 2 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 50/2006 vp s. 47) on mainittu muun ohella, että suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Tarjouspyynnön sisältöön tai tarjousmenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnössä on esitetty kysymyksessä olevan osa-alueen 2 osalta, että osa-alueessa vertaillaan tuotekoria, joiden tuotteiden tilausmäärä on pieni tai kopiot pitää saada nopeasti, esimerkiksi luottamusmieselinten kokouksia varten. Tarjouspyynnössä on edelleen mainittu, että "Painon sijaintivaatimus on enintään 10 km Tikkurilasta (Asematie 7), jotta noutaminen on helposti mahdollista".

Tarjouspyynnön hankinnan kohteen kriteerejä koskevassa kohdassa 6 on osa-alueeseen 2 kuuluvien tarjottavien painotöiden luettelon jälkeen esitetty vähimmäisvaatimus: "Toimipiste sijaitsee max. 10 kilometrin etäisyydellä osoitteesta Asematie 7, 00130 Vantaa. Etäisyys mitataan GoogleMaps-karttaohjelmalla."

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olevassa sopimusluonnoksessa on osa-alueen 2 osalta esitetty, että osa-alueelle valitaan yksi toimittaja, jolta tilaajan henkilöstö tilaa tai noutaa pieniä eriä tulosteita hinnaston mukaisesti. Hankintailmoituksen mukaan hankintayksikön kaikki toimialat, liikelaitokset ja enemmistöosuudella omistamat osakeyhtiöt voivat tehdä tilauksia kilpailutettavien sopimusten perusteella. Mainitut hankintayksikön yksiköt on lueteltu tarjouspyynnön liitteessä 1.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta kysymyksessä olevan osa-alueen 2 osalta tarjouspyynnön vastaisena, koska valittajan sijainti ei ole tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt, että ei ole olemassa perusteita sille, minkä vuoksi valittaja ei kykenisi toteuttamaan hankintaa tarjouksensa mukaisesti, eli noutamalla ja viemällä hankintayksikön tilaamat työt niin kuin valittaja olisi kymmenen kilometrin etäisyydellä ilmoitetusta osoitteesta Vantaalla. Valittajan mukaan tarjouspyynnössä esitetty etäisyysvaatimus on ollut liian ankara, asettaen lisäksi tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen sekä minkälaisia vaatimuksia hankinnan kohteelle ja tarjousmenettelyyn liittyville ehdoille hankintayksikkö asettaa. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo kuitenkin tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Lisäksi hankintayksikön on hankinnan kohdetta ja tarjousmenettelyyn liittyviä ehtoja määritellessään otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitun kaltaisen etäisyysvaatimuksen sisällyttäminen tarjouspyyntöön saattaa sinänsä olla perusteltua hankinnoissa, joissa on kyse tarkasteltavana olevan hankinnan osa-alueen 2 kaltaisista kopio- ja tulostuspalvelujen hankkimisesta ja joissa tilattavien töiden vieminen ja valmiiden töiden noutaminen tapahtuu tilaajan itsensä toimesta. Tällöinkin hankintayksikön tulee kuitenkin huolehtia siitä, ettei etäisyysvaatimuksen asettaminen vaaranna olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksi käyttämistä.

Nyt kysymyksessä olevan hankinnan osa-alueen 2 osalta markkinaoikeus ensinnäkin toteaa, että tarjouspyynnössä sanotulta [osalta] käytetty kuvaus "noutopaino, pienet yksittäiset työt" on viitannut siihen, että hankintayksikön tarkoituksena on ollut ainoastaan paino- ja tulostustöiden hankinta, tilattavien töiden viemisen ja valmiiden töiden noutamisen tapahtuessa siten hankintayksikön toimesta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimusluonnoksessa on kuitenkin osa-alueen 2 osalta mainittu, että kyseiselle osa-alueelle valitaan yksi toimittaja, jolta tilaajan henkilöstö tilaa tai noutaa pieniä eriä tulosteita hinnaston mukaisesti, mitä on ollut mahdollista tulkita myös siten, että valmiiden töiden toimitustapana voisi olla myös muu kuin noutaminen hankintayksikön toimesta.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on edellä todetun mukaisesti tarkasteltavana olevan osa-alueen 2 "noutopaino, pienet yksittäiset työt" osalta todettu yhtäältä, että tarjoajan painon tulee sijaita enintään kymmenen kilometrin etäisyydellä tarjouspyynnössä mainitussa osoitteessa sijaitsevasta hankintayksikön toimipisteestä. Toisaalta tarjouspyynnössä on, kuten edellä selostetusta ilmenee, toisessa yhteydessä todettu, kuinka tarjoajan toimipisteen tulee sijaita enintään kymmenen kilometrin etäisyydellä edellä mainitusta hankintayksikön toimipisteestä. Tarjouspyynnöstä ei näin ollen ole yksiselitteisesti ilmennyt, onko siinä mainittu etäisyysvaatimus liittynyt etäisyyteen tarjoajan painopaikasta vai toimipaikasta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnössä ole kysymyksessä olevan osa-alueen 2 osalta riittävän täsmällisesti ja yksiselitteisesti määritelty tarjousmenettelyyn liittyviä ehtoja. Osaltaan osoituksena sanotusta sekä mahdollisesti myös siitä, että asetettu etäisyysvaatimus ei ole ollut omiaan turvaamaan kilpailuolosuhteiden hyväksi käyttämistä, voidaan pitää myös sitä, että hankintayksikkö on saanut vain yhden tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset täyttävän tarjouksen. Tarjouspyyntö ei näin ollen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä olevilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt kysymyksessä olevan hankinnan osa-alueen 2 toteuttamiseen liittyvien vaatimusten asettamisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei ole kysymyksessä olevan hankinnan osa-alueen 2 osalta vielä pantu täytäntöön, joten hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla tältä osin kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään mainitun osa-alueen 2 osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Vantaan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa paino- ja tulostustöiden hankinnan osa-alueen 2 osalta julkisena hankintana, hankinnasta on järjestettävä sanotulta osin uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Reima Jussila ja Jaakko Ritvala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Vantaan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja velvoittaa Kopio Niini Oy:n korvaamaan Vantaan kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Vantaan kaupunki on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnössä selkeästi ilmoitettu etäisyysvaatimus liittyy olennaisesti hankinnan toteuttamiseen. Vaatimus on perusteltu hankinnan luonteeseen ja käyttötarkoitukseen liittyvänä, se ei ole suhteellisuus- tai syrjimättömyysperiaatteen vastainen eikä se ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua. Hankintayksikkö ei ole suosinut paikallista tarjoajaa.

Etäisyyden mittaamistapa ei ole ollut epäselvä. Kopio Niini Oy ei ole edes esittänyt, että seikalla olisi ollut merkitystä kilpailutuksen lopputuloksen kannalta.

Etäisyysvaatimus ei ole rajannut kaikkia muita tarjoajia pois. Hankinnan eri osa-alueille valittujen Grano Oy:n / Multiprint Oy:n paino sijaitsee noin neljän ja Trinket Oy:n paino noin seitsemän kilometrin päässä. Kyseiset toimittajat olisivat halutessaan voineet jättää tarjouksen myös osa-alueeseen 2.

Muutamien tulosteiden noutaminen ajaen autolla 34 kilometriä ja käyttäen aikaa lähes tunnin ei ole taloudellisesti tai ympäristön kannalta järkevää.

Markkinaoikeus on aikaisemmassa oikeuskäytännössään hyväksynyt palvelun sijaitsevan määrätyllä alueella. Vaatimus ei ole vaarantanut kilpailuolosuhteita, koska 10 kilometrin sisällä sijaitsee useita toimijoita, jotka olisivat voineet osallistua tarjouskilpailuun osa-alueen 2 osalta.

Markkinaoikeuden logiikka johtaisi siihen, että kaikki tarjouspyynnöt, joiden perusteella saadaan vain yksi tarjous, eivät mahdollisesti olisi tasapuolisia ja syrjimättömiä. Olennaista kuitenkin on, onko olemassa muita tarjoajia, joiden olisi ollut mahdollista tehdä tarjous.

Markkinaoikeuden näkemyksen mukaan tai-sanan käytöstä ja-sanan asemesta voidaan päätellä, että muu kuin noutaminen hankintayksikön toimesta olisi mahdollista. Edellä mainitusta ei voi saada käsitystä, että kysymys ei ole tarjouspyynnössä kyseisessä osa-alueessa määritellystä noutopainosta. Tarjouspyyntöasiakirjojen muissa kohdissa ilmoitetaan kyseessä olevan noutopaino. Sijaintivaatimusta on edellytetty, jotta noutaminen on helposti mahdollista.

Sekä tarjoajan toimipisteellä että painolla on tarkoitettu sitä pistettä, josta tuotteet voidaan noutaa. Merkitystä ei ole sillä, onko kyse toimipaikasta vai painosta. Kopio Niini Oy ei ole tuonut kyseistä seikkaa esiin, eikä hankintayksikölle ole merkitystä, onko kyse erillisestä toimipisteestä. Hankintayksikkö ei ole poissulkenut tarjousta tällä perusteella.

Selitykset

Kopio Niini Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti jättää Vantaan kaupungin valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen. Lisäksi Kopio Niini Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Vantaan kaupungin korvaamaan Kopio Niini Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Kopio Niini Oy on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valitus on jätettävä tutkimatta puuttuvan prosessinedellytyksen vuoksi. Muulta asiamieheltä kuin asianajajalta tai yleiseltä oikeusavustajalta edellytetään postitse lähetetyn valituksen yhteydessä valtakirjaa. Markkinaoikeuden päätökseen liitetyssä valitusosoituksessa on ilmoitettu valtakirjan liittämisestä valituskirjelmään. Vantaan kaupungin asiamiehenä toimivan kaupungin hankintakeskuksen lakimiehen olisi tullut liittää valitukseen asianajovaltakirja. Valtakirja olisi tullut toimittaa valitusajan kuluessa.

Tarjouspyyntö on ollut epätasapuolinen, syrjivä ja epäselvä. Hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut yli kolme kertaa Kopio Niini Oy:n tarjousta kalliimpi. Hankintayksikkö on laiminlyönyt julkisten varojen tehokkaan käyttämisen ja olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyödyntämisen.

Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten olisi tullut olla hankinnan kannalta perusteltuja ja syrjimättömiä eivätkä ne olisi saaneet rajoittaa perusteettomasti kilpailua. Hankintayksikön olisi tullut huolehtia siitä, ettei etäisyysvaatimuksen asettaminen olisi vaarantanut olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä. Perusteettoman etäisyysvaatimuksen takia osa-alueeseen 2 ei ole saatu kuin yksi hyväksyttävä tarjous.

Grano Oy / Multiprint Oy ei ole osallistunut tarjouskilpailuun. Asiaa pitää tarkastella tarjousten jättäneiden eikä niiden kesken, joilla kenties olisi ollut mahdollisuus jättää tarjous.

Ympäristönäkökohdat on esitetty huomioitavaksi vasta hankintalain uudistuksessa. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu ympäristönäkökohtiin perustuvia valintakriteerejä. Valinnan tulee perustua vain tarjottuihin yksikköhintoihin, jotka osoittavat, että Kopio Niini Oy:n tarjous olisi tullut valita.

Tilausmäärien pienuus, kopioiden nopea tarve, noutamisen helppous tai kiireellisyys eivät ole hyväksyttäviä syitä etäisyysvaatimukselle.

Kyse on pääkaupunkiseudulla toimivista toiminnanharjoittajista. Koska tosiasiallisia ja perusteltuja syitä etäisyysvaatimukselle ei ole esitetty, tulee pääkaupunkiseutu mieltää yhdeksi kokonaisuudeksi. Noin 17 kilometrin etäisyyttä ei voida pitää hyväksyttävänä perusteena hankintamenettelyn perusperiaatteiden kiertämiselle. Etäisyysvaatimus on myös suosinut paikallista toiminnanharjoittajaa ja syrjinyt Kopio Niini Oy:tä, minkä on täytynyt olla tiedossa vaatimusta asetettaessa.

Kopio Niini Oy on tarjouksessaan ilmoittanut sillä olevan käytössä yhdeksän lähettiautoa, jotka noutavat tai vievät työt kuin olisivat 10 kilometrin etäisyydellä ilmoitetusta osoitteesta Vantaalta.

Etäisyyden mittaamistapa on esitetty tarjouspyynnössä epäselvästi. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty, miten tai millä järjestelmällä etäisyys mitataan tai lasketaanko 10 kilometriä tarjoajan paino- vai toimipaikasta. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä myös siltä osin, onko osa-alueessa 2 kyse vain noutopainosta. Tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimusluonnoksen maininta on voitu ymmärtää Kopio Niini Oy:n tavoin siten, että valmiiden töiden toimitustapana voi olla myös muu kuin se, että hankintayksikkö noutaa työt.

Kopio Niini Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Tikkurilan Kopiopalvelu Oy:lle.

Kopio Niini Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Vantaan kaupungille ja Tikkurilan Kopiopalvelu Oy:lle.

Tikkurilan Kopiopalvelu Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Vastaselitys

Vantaan kaupunki on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä, ja esittänyt selvityksen arvonlisäverottomalta määrältään 4 950 euron oikeudenkäyntikuluistaan.

Lisäksi Vantaan kaupunki on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallintolainkäyttölain 21 §:n mukaan valtakirjan puuttuessa sen esittämiseen on tarvittaessa varattava tilaisuus. Tämän vuoksi vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä on hylättävä.

Vantaan kaupungin konserni- ja asukaspalveluiden toimialan johtosäännön 10 §:n mukaan hankintakeskuksen tulosalue vastaa hankintajohtajan johdolla muun muassa painatustöiden kilpailuttamisesta. Johtosäännön 20 §:n mukaan hankintajohtaja tai hänen määräämänsä päättää kaupungin materiaalihankinnoista. Hankintajohtaja on määrännyt hankintakeskuksen lakimiehen allekirjoittamaan markkinaoikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtävät valitukset ja vastineet, jotka liittyvät hankintakeskuksen kilpailuttamiin hankintoihin.

Hankintayksikkö on pyrkinyt julkisten varojen tehokkaaseen käyttöön asettamalla noutopainolle järkevän etäisyyden hankintayksikön toimipisteistä varmistamalla kuitenkin, että kilpailuolosuhteet ja suhteellisuusperiaate tulevat huomioiduiksi.

Grano Oy ja Trinket Oy on valittu tarjouskilpailun osa-alueen 1 toimittajiksi ja Grano Oy osa-alueen 4 toimittajaksi. Grano Oy ja Multiprint Oy ovat fuusioituneet 1.11.2015. Olennaista on, onko olemassa muita tarjoajia, joiden olisi ollut mahdollista tehdä tarjous. Se, että hankintayksikkö on saanut vain yhden hyväksyttävän tarjouksen, ei osoita, että tarjouspyyntö ei olisi ollut tasapuolinen ja syrjimätön.

Ympäristönäkökohtien huomioiminen on ollut mahdollista jo asiaan sovellettavan hankintalain voimassa ollessa. Noutopainon etäisyysvaatimuksen yhtenä perusteena ovat olleet ympäristönäkökohdat. Tilausmäärien pienuus, kopioiden nopea tarve sekä noutamisen helppous tai kiireellisyys ovat perusteltuja syitä asettaa noutopainolle etäisyysvaatimus.

Vantaan kaupungin vastaselitys on lähetetty tiedoksi Tikkurilan Kopiopalvelu Oy:lle.

Lausuma

Kopio Niini Oy on vastaselityksen johdosta antamassaan lausumassa ilmoittanut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa määrän ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö ei ole liittänyt vastaselitykseensä hankintajohtajan hankintakeskuksen lakimiehelle antamaa määräystä tai muutakaan selvitystä sanotun määräyksen antamisesta.

Kopio Niini Oy ei ole esittänyt, että Grano Oy ja Trinket Oy eivät olisi osallistuneet tarjouskilpailuun. Mainitut yritykset eivät ole osallistuneet tarjouskilpailuun osa-alueen 2 osalta.

Ympäristönäkökohdat eivät ole olleet osa tarjouspyynnön valintakriteerejä, joten niihin vetoaminen ei ole mahdollista.

Kopio Niini Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Vantaan kaupungille ja Tikkurilan Kopiopalvelu Oy:lle.

Selvitys

Vantaan kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden varattua sille tilaisuuden esittää selvitys kaupungin hankintakeskuksen lakimiehen oikeudesta käyttää asiassa kaupungin puhevaltaa toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle kaupunginhallituksen antaman avoimen asianajovaltakirjan.

Vantaan kaupungin selvitys on lähetetty tiedoksi Kopio Niini Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Kopio Niini Oy:n vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan sekä pääasian että oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

3. Kopio Niini Oy määrätään vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan Vantaan kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Vantaan kaupunki vapautetaan velvollisuudesta korvata Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä

Kopio Niini Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus jättää Vantaan kaupungin valituksen tutkimatta, koska kaupungin asiamiehenä toiminut kaupungin hankintakeskuksen lakimies ei ollut valitusajassa toimittanut valtakirjaa.

Hallintolainkäyttölain 21 §:n 1 momentin mukaan asiamiehen on esitettävä valtakirja, jollei päämies ole valtuuttanut häntä suullisesti valitusviranomaisessa. Valtakirjan puuttuessa sen esittämiseen on tarvittaessa varattava tilaisuus, mikä ei kuitenkaan estä käsittelyn jatkamista tänä aikana.

Vantaan kaupunki on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle kaupunginhallituksen antaman, kaupunginjohtajan ja hallintojohtajan allekirjoittaman avoimen asianajovaltakirjan. Valtakirja on voitu toimittaa myös valitusajan päättymisen jälkeen.

Kopio Niini Oy:n vaatimus kaupungin valituksen tutkimatta jättämisestä on näin ollen hylättävä.

2. Pääasia

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Valitus koskee paino- ja tulostustöiden tarjouskilpailun osa-aluetta 2 "noutopaino, pienet yksittäiset työt".

Tarjouspyynnön kohdan 4 "Hankinnan taustaa" mukaan osa-alueessa 2 vertaillaan tuotekoria, joiden tuotteiden tilausmäärä on pieni tai kopiot pitää saada nopeasti, esimerkiksi luottamusmieselinten kokouksia varten.

Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu, että tiedostot voidaan toimittaa digipainoon muistitikulla, sähköpostilla, paperisina tai sähköisenä ja että painon sijaintivaatimus on enintään 10 kilometriä Tikkurilasta (Asematie 7), jotta noutaminen on helposti mahdollista.

Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Hankinnan kohteen kriteerit" on lisäksi ilmoitettu, että toimipiste sijaitsee enimmillään 10 kilometrin etäisyydellä osoitteesta Asematie 7, 01300 Vantaa ja että etäisyys mitataan GoogleMaps-karttaohjelmalla.

Tarjouspyynnön kohdan 12 "Päätöksenteon perusteet" mukaan osa-alueelle 2 valitaan yksi toimittaja, jolta tilaajan henkilöstö voi kiireellisissä tapauksissa saada pieniä eriä tulosteita tai tulostaa yksittäiskappaleita esimerkiksi julisteista tai isoista rakennuskuvista digipainatuksena. Isommat ja kiireettömät tilaukset kuuluvat osa-alueeseen 1.

Tarjouspyynnön liitteenä olevan sopimusluonnoksen kohdan 5 "Puitejärjestely" mukaan osa-alueelle 2 valitaan yksi toimittaja, jolta tilaajan henkilöstö tilaa tai noutaa pieniä eriä tulosteita hinnaston mukaisesti.

Kopio Niini Oy:n tarjous on suljettu osa-alueen 2 tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska etäisyysvaatimus ei ole täyttynyt.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, mitä ja miten se hankkii. Hankintayksikön on kuitenkin hankinnan kohdetta ja tarjousmenettelyn ehtoja määrittäessään otettava huomioon tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee lisäksi olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Tarjouspyynnön osa-alue 2 on sisältänyt vain tilausmääriltään vähäisiä tai kiireellisiä töitä noutopainosta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että etäisyysvaatimuksen asettaminen kysymyksessä olevan osa-alueen hankinnoille on ollut perusteltua, sillä tarjouspyynnön kohdan 4 mukaisesti tuotekorissa tarkoitettujen tuotteiden tilausmäärä on pieni tai kopiot on pitänyt saada nopeasti esimerkiksi luottamusmieselinten kokouksia varten. Hankintayksikkö on myös voinut määrittää hankinnan kohteen sanotulta osalta niin, että hankintayksikkö itse huolehtii töiden noutamisesta toimittajan toimipaikasta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin markkinaoikeus, ettei tarjouspyyntöä ole pidettävä tulkinnanvaraisena kysymyksessä olevan osa-alueen valmiiden töiden toimitustavan osalta. Tarjouspyynnön kohdassa "noutopaino, pienet yksittäiset työt" ilmoitetun perusteella tilattavien töiden toimittamisesta ja valmiiden töiden noutamisesta huolehtii hankintayksikkö. Sitä, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneessä sopimusluonnoksessa on puitejärjestelyä koskevassa kohdassa todettu kysymyksessä olevaan osa-alueeseen valittavan yksi toimittaja, jolta tilaajan henkilöstö tilaa tai noutaa tulosteet, ei ole tiedostojen tarjouspyynnössä ilmoitetut painoon toimitustavatkin huomioon otettuina tulkittava siten, ettei hankintayksikkö noutaisi valmiita töitä, vaan ne toimitettaisiin sille.

Tarjouspyynnöstä ei tee epäselvää myöskään se, että siinä on etäisyysvaatimuksen osalta yhtäältä käytetty toimipiste-sanaa ja toisaalta paino-sanaa tai että siinä ei ole enemmälti määritetty, miten mittaaminen GoogleMaps-karttaohjelmalla tapahtuu.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään katsottava, että etäisyysvaatimuksen käyttäminen kysymyksessä olevassa hankinnan osa-alueessa ei olisi ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tai olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksi käyttämistä taikka ollut suhteellisuusperiaatteen mukaista.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin markkinaoikeus, että tarjouspyyntö ei nyt kysymyksessä olevilta osin ole ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen.

Asiassa on vielä korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitava, onko Kopio Niini Oy:n tarjous ollut hankintapäätöksessä todetun mukaisesti Kopio Niini Oy:n sijainnin suhteen tarjouspyynnön vaatimusten vastainen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Kopio Niini Oy:n sijainti ei ole yhtiön tarjouksessa ilmoitetusta osoitteesta mitattuna vastannut tarjouspyynnön vaatimuksia. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti, kun se on mainitulla perusteella sulkenut Kopio Niini Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeuden päätös, jolla Vantaan kaupungin hankintajohtajan 16.10.2015 tekemä hankintapäätös (§ 85/2015) on kumottu siltä osin kuin päätös on koskenut hankinnan osa-alueen 2 "noutopaino, pienet yksittäiset työt" palveluntuottajan valintaa ja Vantaan kaupunkia kielletty sakon uhalla tekemästä mainitulta osin hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön, on näin ollen kumottava.

3. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja lain 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Kopio Niini Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava myös siltä osin kuin Vantaan kaupunki on velvoitettu korvaamaan Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikulut ja Vantaan kaupunki vapautettava velvollisuudesta korvata Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Vantaan kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Kopio Niini Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Vantaan kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Kopio Niini Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Neste Markkinointi Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 24.11.2016 nro 16/0606/3

Asian aikaisempi käsittely

Asikkalan ympäristölautakunta on 5.9.2014 antamallaan päätöksellä § 52 myöntänyt Neste Markkinointi Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan polttonesteiden jakeluasemalle tilalle Kuutosrinne (16-401-21-7) osoitteessa Lahdentie 3, Vääksy.

Ympäristöluvassa on annettu seuraavat lupamääräykset:

1. Ympäristölle vaarallisia aineita saa säilyttää vain siten suojatussa tilassa, että mahdollinen vuoto säilytysastioista maaperään tai viemäriin on estetty.

2. Alueella ei saa säilyttää eikä varastoida ylimääräistä kalustoa, romuja tai jätettä.

3. Jakeluaseman rakenteet, kuten säiliöt, putkistot, jakelu- ja täyttöalueen päällysteet, kaivot ja viemärit, on pidettävä kunnossa säännöllisellä tarkkailulla ja tarvittavilla huolto- ja korjaustoimenpiteillä.

4. Jakeluaseman varo- ja turvallisuuslaitteet tulee pitää toimintakunnossa säännöllisillä tarkastuksilla ja huoltotoimenpiteillä.

5. Näytteenotto- ja sulkuventtiilikaivot on merkittävä ja viemärilinjojen sulkuventtiilit tulee olla henkilökunnan tiedossa.

6. Pohjavesivaikutuksia tulee tarkkailla laitoksen pohjaveden virtaussuuntaan nähden laitoksen alapuolelta. Toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä lupapäätöksen tultua lainvoimaiseksi välittömästi asentamaan pohjaveden havaintoputkea jakeluaseman kiinteistölle valtatie-24 puoleiselle osalle. Pohjaveden havaintoputki tulee asentaa pohjaveteen saakka kairausmenetelmällä. Havaintopistekortti pohjaveden havaintoputkesta on toimitettava Asikkalan ympäristölautakunnalle ja Hämeen ELY-keskukseen. Pohjaveden laatua alueella on seurattava kerran vuodessa keväisin pohjavesiputkesta otettavalla näytteellä, josta on määritettävä TVOC, öljyhiilivedyt, MTBE, TAME ja BTEX-yhdisteet sekä mahdollisesti muut Asikkalan ympäristölautakunnan määräämät määritykset. Raportti analyyseistä on toimitettava kahden kuukauden kuluessa näytteenotosta Asikkalan ympäristölautakunnalle ja Hämeen ELY-keskukseen. Määritykset on tehtävä akkreditoidussa laboratoriossa. Näytteenotto tulee tilata ulkopuoliselta toimijalta.

7.Öljyn- ja bensiininerottimiin kertyvä ongelmajäte tulee toimittaa asianmukaiseen käsittelyyn riittävän usein, kuitenkin vähintään kerran vuodessa. Myös muut ongelmajätteiksi luokitellut aineet tulee toimittaa ongelmajätteen keräykseen. Öljyn ja bensiinierottimen käytössä on varmistettava, että erotin on käyttövalmis myös tyhjennyksen jälkeen.

8. Jätehuolto on järjestettävä siten, että jätteistä ei aiheudu epäsiisteyttä eikä haittaa ympäristölle. Jätehuollossa tulee noudattaa voimassa olevia jätehuoltomääräyksiä ja niiden mukaista lajitteluvelvoitetta.

9. Määräysten 4 ja 5 mukaisista tarkkailuista ja huoltotoimenpiteistä ja määräyksen 7 mukaisesta öljynerottimen tarkkailusta ja ongelmajätteistä ja niiden toimittamisesta keräykseen tulee pitää kirjaa. Edellä mainittu kirjanpito tulee sisällyttää Nesteen ympäristöasioiden hallintajärjestelmään, joiden tiedot tulee pyydettäessä esittää ympäristölupaa valvovalle viranomaiselle. Myös polttoaineiden varasto- (tase) kirjanpito on pyydettäessä esitettävä pelastusviranomaiselle tai ympäristölupaa valvovalle viranomaiselle.

10. Mahdollisesta polttonestevahingosta on välittömästi ilmoitettava Päijät-Hämeen pelastuslaitokselle, Asikkalan kunnan ympäristötoimeen sekä Hämeen ELY-keskukselle. Toiminnanharjoittajan on välittömästi ryhdyttävä toimenpiteisiin ympäristön pilaantumisen estämiseksi.

11. Toiminnanharjoittajan on ilmoitettava Asikkalan kunnan ympäristötoimelle henkilö, joka vastaa jakeluaseman tarkkailusta, kirjanpidosta, kunnossapidosta ja ympäristövahinkojen torjunnasta niin, että ympäristötoimella on aina ajantasainen tieto tästä vastuuhenkilöstä.

12. Toiminnan olennaisesta muuttamisesta tai lopettamisesta sekä toiminnanharjoittajan tai toiminnasta vastaavan henkilön vaihtumisesta on viipymättä ilmoitettava ympäristölupaa valvovalle viranomaiselle.

13. Toiminnan päätyttyä on alue siistittävä ja tarpeettomat rakenteet poistettava. Alueen maaperän kunto tulee selvittää ja tehdä tarpeelliset kunnostustoimenpiteet alueen saattamiseksi tulevaa käyttötarkoitusta vastaavaan kuntoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt Neste Markkinointi Oy:n lupahakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita ja lain esityöt

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Mainitun lain 229 §:n mukaan tällöin hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa vireillä ollut asia käsitellään ja ratkaistaan, mikäli uuden lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä ei muuta johdu, vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti. Tässä kuten myös jäljempänä perustelujen eri kohdissa olevat viittaukset ympäristönsuojelulakiin tarkoittavat siten lakia 86/2000.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi 84/1999 vp) on todettu muun muassa, että sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen riski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä muun muassa siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin oleellisesti huonontua tai 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää taikka 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaisi loukata yleistä tai yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on muun muassa mainittu, että ympäristönsuojelulain 8 §:ssä oleva pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi entistä vesilain 1 luvun 22 §:ää. Pohjaveden pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta ei edellytettäisi konkreettisen pilaantumisen aiheutumista.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, 3) ympäristönsuojelulain 7-9 §:ssä kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Toiminnan sijainti ja laatu

Neste Markkinointi Oy:n hakemus koskee polttonesteiden jakeluasematoimintaa Asikkalan kunnassa sijaitsevalla kiinteistöllä 16-401-21-7 osoitteessa Lahdentie 3, 17200 Vääksy. Kiinteistö on asemakaavassa osoitettu huoltoasemarakennusten korttelialueeksi ja se sijaitsee Anianpellon I luokan tärkeällä pohjavesialueella (0401602). Pohjavesialueen antoisuudeksi on arvioitu 2 000 m­/d. Lähin vedenottamo sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä kiinteistöstä. Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan vedenottamo on suljettu vuonna 2001 veden tetrakloorieteenipitoisuuden vuoksi eikä vedenottamo ole sen jälkeen ollut käytössä. Ennen sulkemista ottamolta pumpattiin vettä keskimäärin 170 m­/d. Vedenottamolle virtaava pohjavesi muodostuu pääasiassa Hympylänmäen ja Anianharjun alueella, jolla myös jakeluasemakiinteistö sijaitsee. Pohjaveden virtaus suuntautuu alueella kohti pohjoista ja pohjoiskoillista sekä vedenottamoa.

Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan jakeluasemakiinteistö sijaitsee II Salpausselän reunamuodostuman eteläreunalla. Muodostuman ydinosa on koostumukseltaan pääasiassa hyvin vettä johtavaa hiekkaa ja soraa. Muodostuman liepeillä esiintyy hienojakoisempia maalajeja, hienoa hiekkaa ja hietaa. Paikoin selänteiden pintaosassa esiintyy tiivis, moreenimainen kerros. Maanpinnan taso kiinteistöllä on noin +102 metriä merenpinnan yläpuolella. Jakeluaseman pohjoispuolella sijaitsevissa havaintoputkissa Hp 9 ja 12 pohjaveden korkeus on noin +83 metriä merenpinnan yläpuolella. Aseman länsipuolella olevassa havaintoputkessa Hp 11 pohjavedenpinnan korkeudeksi on mitattu +95,2 metriä merenpinnan yläpuolella. Näin ollen on arvioitu, että koska havaintoputken Hp 11 kohdalla pohjavedenpinnan taso on selvästi havaintoputkien Hp 9 ja 12 tasoa korkeammalla, on mahdollista, että kyseessä on orsivesipinta. Jakeluasemakiinteistöllä orsiveden pinta olisi siis noin kuuden metrin syvyydellä maanpinnasta ja varsinainen pohjaveden pinta noin 20 metrin syvyydellä.

Kyseessä olevalla kiinteistöllä harjoitetaan hakemuksen mukaan polttonesteen jakelua Neste Oil Express -asemalta, joka palvelee henkilöautoliikennettä automaattiperiaatteella 24 tuntia vuorokaudessa. Hakemuksessa on tankkaajien määrän arvioitu olevan 150-180 ajoneuvoa vuorokaudessa. Polttonestesäiliöt täytetään keskimäärin 60-80 kertaa vuodessa ja polttonesteiden kokonaismyynniksi on arvioitu 2,5 miljoonaa litraa vuodessa.

Hakemuksen mukaan olemassa olevat jakelukatos, täyttöpaikka, säiliöt, viemärit, erottimet ja putkistot puretaan ja tilalle rakennetaan uusi 2-vaippainen vuodonilmaisujärjestelmällä varustettu 4-lohkoinen polttoainesäiliö standardin SFS-EN 12285-1 mukaan. Kaikki aseman tekniikka tullaan asentamaan SFS 3352 määräysten ja asetuksen 444/2010 mukaisesti. Säiliö on 100 m­:n suuruinen ja se varustetaan välitilan valvonta- ja pinnanmittausjärjestelmällä ja täyttöputket varustetaan ylitäytönestimillä. Polttoaineputket asennetaan 2-vaippaisena standardin SFS 3352 mukaisesti pohjavesialueille määritellyllä kaksoispidätystekniikalla jakeluasema-asetuksen 444/2010 sekä kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 415/98 mukaan.

Hakemuksen mukaan jakeluaseman tekniikka sijoitetaan tiiviiseen altaaseen, joka on toteutettu yhdellä kahden millimetrin paksuisella HDPE-kalvolla ja kahdella bentoniittimatolla. Viemärit rakennetaan 2-vaippaisena ja johdetaan 2-vaippaiseen öljynerottimeen ja siitä edelleen näytteenotto- ja sulkuventtiilikaivoon, josta onnettomuustilanteessa mahdollisesti pilaantuneen veden kulku voidaan katkaista.

Luvan myöntämisen edellytykset

Hallinto-oikeus toteaa, että Asikkalan ympäristölautakunta on päätöksellään 30.10.2012 § 99 määrännyt Neste Markkinointi Oy:n sakon uhalla lopettamaan kyseessä olevan jakeluasematoiminnan. Päätös on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden 24.11.2014 antaman päätöksen jälkeen. Ympäristönsuojelulain kannalta kysymys on kokonaan uudesta luvasta, ja ympäristölupaharkinnassa hanketta arvioidaan uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle. Siten toiminnan ympäristövaikutukset arvioidaan ympäristönsuojelulain vaatimusten mukaisesti.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on toiminnan luonteen ja pilaantumisen todennäköisyyden lisäksi otettava huomioon myös onnettomuusriski.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohta, on ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä eikä siis ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä. Vaikka Anianpellon vedenottamo on suljettu, asiassa ei ole selvitetty, onko kysymyksessä oleva pohjavesialue kokonaan käyttökelvoton. Pohjavesialueen antoisuudeksi on arvioitu 2 000 m­/d. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mukaan kyse on edelleen tärkeästä vedenhankintakäyttöön soveltuvasta pohjavesialueesta, joka tarvittaessa voidaan ottaa käyttöön, kun pohjaveden tri- ja tetrakloorieteenipitoisuudet ovat laskeneet. Näin ollen pohjavesialueen pilaantumisvaara on otettava huomioon harkittaessa ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä kysymyksessä olevalla alueella.

Pohjaveden pilaamiskielto sisältää vaaran aiheuttamisen kiellon eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei edellä lausuttuun nähden ole mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois.

Asiakirjojen perusteella ei ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluaseman suojaustoimenpiteet, vaikka ne yleisesti vähentävätkin pilaantumisriskiä, riittävän tehokkaita estämään jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia edellä tarkoitetulle tärkeälle pohjavesiesiintymälle. Pilaantumisriski on mahdollisissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa vielä suurempi. Poikkeuksellisista tilanteista, joissa polttoainepäästöjä voi kulkeutua jakeluasema-alueen ulkopuolelle, aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei ole riittävästi arvioitu kyseessä olevan sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa. Luvan hakijan toimittamat lisäselvitykset asiassa eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. Pilaantumisriskiä lisää jakeluaseman sijainti pohjaveden muodostumisalueella virtaussuunnan ollessa kohti vedenottamoa ja alueen hyvin vettä johtava maaperä.

Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa ehkäistä riittävän tehokkaasti asiassa esillä olleilla suojaustoimenpiteillä. Näin ollen ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset puuttuvat. Haettua ympäristölupaa ei olisi tullut ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti huomioon ottaen myöntää. Ympäristölautakunnan päätös on siten kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Juha Väisänen ja Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Neste Markkinointi Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja pysyttää Asikkalan ympäristölautakunnan päätöksen tai toissijaisesti palauttaa asian Asikkalan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Neste Markkinointi Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristöluvan, vaikka päätöksessä mainituilla perusteilla asia olisi tullut enintään palauttaa uudelleen käsiteltäväksi. Hakemusta ei voi hylätä sillä perusteella, että toiminnan vaikutuksia ei ole selvitetty. Asia olisi tullut palauttaa lupaviranomaiselle lisäselvityksen hankkimista varten.

Turhan viivytyksen välttämiseksi Neste Markkinointi Oy on täydentänyt lupahakemustaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetulla kohdekohtaisella riskinarviolla sekä uusilla piirustuksilla, joihin on lisätty muun muassa liikennealueen reunaan asfalttikynnys, hulevesien johtaminen umpikaivoon ja toissijaisena suojauksena käytettyyn jakeluaseman maaperään sijoitettavaan suoja-altaaseen toinen kerros bentoniittia. Uudet selvitykset osoittavat, että luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa.

Toiminta pohjavesialueella voidaan järjestää siten, että pohjaveden pilaantumisriski on riittävän tehokkaasti suljettu pois ja toiminta täyttää ympäristöluvan myöntämisen edellytykset. Pohjaveden pilaamiskielto ei koske kaikkia päästöjä, vaan sellaisia päästöjä, jotka aiheuttavat pohjaveden käyttöä haittaavia muutoksia. Edellytykset sijoittaa polttonesteen jakeluasema pohjavesialueelle tulee arvioida tapauskohtaisesti. Tässä tapauksessa luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät, toiminnasta ei aiheudu laissa kiellettyä seurausta ja toiminnan sijoittamisessa on otettu huomioon ympäristönsuojelulain 6 ja 8 §:en vaatimukset. Hakija noudattaa myös ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentissa edellytettyä huolellisuus- ja varovaisuusperiaatetta kaikessa toiminnassaan.

Lainsäädännössä ei kielletä jakeluaseman sijoittamista pohjavesialueelle, vaikka jakeluasemat olisi ensisijaisesti sijoitettava muualle. Sijoituspaikan soveltuvuuden arvioinnissa on otettava huomioon toiminnan luonteen, pilaantumisen todennäköisyyden, onnettomuusriskin, alueen ja sen ympäristön käyttötarkoituksen ja kaavamääräysten ohella muut mahdolliset sijoituspaikat alueella. Vääksyssä ei ole sopivia sijoituspaikkoja muualla ja keskusta-alueella on tarpeen olla polttonesteen jakeluasema. Kiinteistö on asemakaavassa osoitettu huoltoasematoiminnan korttelialueeksi. Aseman sijoittamiseen kyseiselle paikalle on polttoainehuollon järjestämiseen liittyvä painava syy. Lähin vedenottamo on suljettu muusta toiminnasta aiheutuneen veden tetrakloorieteenipitoisuuden vuoksi.

Valitukseen liitetyssä riskinarviossa on tutkittu kohteen olosuhteet huomioon ottaen toiminnan aiheuttamaa riskiä pohjavedelle. Riskinarviossa on otettu huomioon ehdotetut suojausrakenteet, maaperän rakenne ja pohjavesialueen geologinen rakenneselvitys. Edelleen riskinarviota varten on määritelty todennäköinen vedenjohtavuus ja gradientti, joiden perusteella on määritelty pohjaveden näennäinen virtausnopeus. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluiden vuoksi riskinarviossa on kiinnitetty erityistä huomiota poikkeuksellisiin tilanteisiin.

Säiliöauton kuormaa purettaessa jokin ulkoinen tekijä voisi rikkoa putkistoa ja aiheuttaa vuodon. Polttonesteen purkaminen tapahtuu pinnoitetulla alueella, jossa on pinnoitteen alapuolinen suojakalvo sekä lisäksi muovikalvon ja bentoniittimattojen muodostama toissijainen suojaus. Lisäksi polttonesteen täyttö- ja jakelualueet reunustetaan asfalttikorotuksella, jolloin näille tiivistetyille alueille muodostuu suoja-allastukset. Jos täyttö- tai jakelualueella vuotaa polttoainetta maahan, se kulkeutuu öljynerottimeen ja edelleen kunnan jätevesiviemäriin. Viemärissä on venttiilikaivo, joka voidaan tarvittaessa sulkea.

Täyttö- ja jakelualueen ulkopuolinen liikennealue päällystetään tiiviillä asfaltilla ja hulevedet kootaan umpisäiliöön kunnes alueen suunniteltu hulevesiverkosto valmistuu. Hulevesiviemäröinnin takia myös tulipalotilanteissa sammutusvedet tai vaahdot ovat hallittavissa niin, että pohjavesi ei vaarannu.

Jakeluaseman alueen asfalttikorokkeiden, kallistusten ja viemäröinnin ansiosta öljyä tai polttonesteitä ei voi kulkeutua päällysteen reunan yli pohjavesialueen maaperään rankkasateenkaan yhteydessä. Aurauslumet varastoidaan päällystetyllä alueella, josta sulamisvedet menevät hulevesiviemäriin. Harvinaisessa ensisijaisten pidätysjärjestelmien vuototilanteessa, kuten putki- tai säiliörikossa, polttoneste pysyy järjestelmän sisällä kaksoisvaipparakenteen takia. Automaattinen hälytysjärjestelmä takaa nopean hälytyksen. Toimipaikka sijaitsee 5 km:n etäisyydellä Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen toimipisteestä, mikä takaa nopean torjuntavalmiuden onnettomuustilanteessa.

Sijoituspaikka täyttää luvan myöntämisen edellytykset. Hakija on esittänyt kattavat selvitykset toiminnan luonteesta, pilaantumisen todennäköisyydestä ja onnettomuusriskeistä. Riskinarvioissa laskelmien lähtökohtana on pahin mahdollinen tilanne, joten ne edustavat todellista pahempaa tilannetta. Kohteen olosuhteissa pohjaveden pilaantumisriski on ympäristönsuojelulain edellyttämällä tavalla suljettu pois.

Suojausten rakenne täyttää jakeluasemastandardin SFS 3352 pohjavesialueille tarkoitetun erityisrakennemallin vaatimukset. Lisäksi rakenteita on laajennettu ja täydennetty ottaen huomioon kohteen maaperä- ja pohjavesiolosuhteet.

HDPE-kalvon pitkäaikaiskestävyyttä on tarkasteltu valitukseen liitetyssä Minna Leppäsen lausunnossa. Peitetty HDPE-kalvo kestää hapettumatta lähes 500 vuotta ja kestää kemiallista kuormitusta muita raaka-aineita paremmin ja laaja-alaisemmin. Käyttöikä on käyttökohteelle riittävä. Pitkäaikaiskestävyyttä heikentävät työnaikaiset virheet tai käytön aikana kalvoon kohdistuvat mekaaniset kuormitukset voidaan estää suunnittelulla, ammattitaitoisella henkilöstöllä ja työnaikaisella laadunvalvonnalla. Kalvon ehjyys voidaan varmistaa sähköisillä mittauksilla asennuksen jälkeen. Tiivistyskalvon tehokkuutta voidaan lisätä käyttämällä yhdistelmärakennetta, joka tutkimusten mukaan on tuhansia kertoja tehokkaampi kuin kalvo yksinään.

Käyttöön otettava tekniikka täyttää jakeluasemia koskevien standardien vaatimukset ja jopa ylittää ne. Hakija on esittänyt selvitykset suojausratkaisujen pitkäaikaiskestävyydestä ja tehokkuudesta sekä täydentää hakemustaan kohdekohtaisella riskinarviolla, jonka mukaan toiminta ei aiheuta merkityksellistä pohjaveden pilaantumisriskiä. Selvitykset osoittavat, että hallinto-oikeuden perustelu suojaustoimien riittävyydestä on virheellinen. Esitetyn selvityksen perusteella on selvää, että pohjaveden pilaantumisen vaara on riittävästi suljettu pois myös onnettomuustilanteissa.

Asikkalan kunnan ympäristölautakunta on antanut lausunnon. Lausunnon mukaan selvitykset ympäristöluvan myöntämiseksi olivat riittävät jo siinä vaiheessa, kun lupahakemusta käsiteltiin ympäristölautakunnassa. Ympäristölautakunnan päätös tulee saattaa voimaan.

Asikkalan kunnanhallitus on antanut lausunnon. Lausunnossa on todettu, että jakeluasemien sijoittamisen mahdollisuutta muualle kuin pohjavesialueelle on tutkittu kunnan kaavoituksessa ja teknisessä toimessa vuosia, mutta korvaavia sijoituspaikkoja ei ole löytynyt. Vääksyn alueen polttoainehuollon järjestämiseksi ei riitä yksi alueella oleva jakeluasema.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut vastineen. Vastineessa on muun ohella todettu, että jakeluasema sijaitsee vedenhankinnan kannalta tärkeän pohjavesialueen muodostumisalueella. Viimeisimpien tutkimusten mukaan pohjaveden tri- ja tetrakloorieteenipitoisuudet ovat vedenottamolla laskeneet alle talousveden laatuvaatimusten mukaisen raja-arvon. Valtatien 24 liukkauden torjunnassa on vuodesta 2012 lähtien käytetty natriumkloridin sijasta kaliumformiaattia. Vesienhoidon luokittelussa pohjavesialueen kemiallinen ja määrällinen tila ovat hyvät. Jakeluasematoiminnasta kyseisellä paikalla aiheutuisi pohjaveden pilaantumisen vaaraa, jota ei voida ehkäistä edes valituksessa esitetyillä tehostetuilla suojausrakenteilla ja toimenpiteillä. Pohjaveden pilaantumisriskiä lisäävät tässä tapauksessa alueen helposti vettä ja haitta-aineita läpäisevä maaperä sekä varastoitavien ja käsiteltävien polttonesteiden suuri määrä.

Neste Markkinointi Oy on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessä on katsottu, että Asikkalan ympäristölautakunnan päätös on linjassa ympäristöministeriön uuden elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille suunnatun jakeluasemien sijoittamista koskevan ohjeistuksen kanssa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen esiin tuomat seikat on otettu huomioon toiminnan suunnittelussa ja riskinarviossa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristölautakunnan ratkaistavana olleessa hakemuksessa ja siihen liitetyssä selvityksessä ei ole esitetty sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteet huomioon ottavaa selvitystä pohjaveden pilaantumisen vaaran riittävän tehokkaasta ehkäisemisestä. Ympäristölautakunnan päätöksessä annetut lupamääräykset ovat myös selvästi olleet riittämättömät ympäristönsuojelulain 42 §:ssä säädetyllä tavalla varmistamaan, että toiminnasta ei aiheudu pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa. Vaasan hallinto-oikeuden on näin ollen tullut kumota ympäristölautakunnan päätös.

Neste Markkinointi Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt osin muutetun suunnitelman jakeluaseman suojausrakenteista. Muutettu suunnitelma sisältää asfalttikynnyksen muodostaman suoja-allastuksen jakelu- ja täyttöalueen ympärille sekä liikennealueen reunaan. Lisäksi uuden suunnitelman mukaan täyttö- ja jakelualueen ulkopuolinen hulevesi kerätään umpikaivoon. Lisäksi Neste Markkinointi Oy on esittänyt uutena selvityksenä kohdekohtaisen riskinarvion, jossa on arvioitu pohjaveden pilaantumisen vaaraa kyseisellä kiinteistöllä muutetut suunnitelmat huomioon ottaen.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Lupaviranomainen ja muutoksenhakutuomioistuin voivat pyytää hakijalta lisäselvitystä ja hankkia oma-aloitteisestikin selvitystä luvan edellytysten ja sisällön kannalta merkityksellisistä seikoista. Luvan hakijalla on kuitenkin aina tästä riippumatta ensisijainen vastuu osoittaa luvan edellytysten olemassaolo. Tähän nähden asian palauttamiselle vasta täällä esitetyn muutetun hakemussuunnitelman ja kohdekohtaisen riskinarvion vuoksi ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus ei ensimmäisenä asteena ratkaise, täyttyvätkö luvan myöntämisen edellytykset vasta täällä esitetyn muutetun hakemussuunnitelman mukaisessa toiminnassa. Toiminnanharjoittajalla on mahdollisuus jättää uusi lupahakemus lupaviranomaiselle.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja päätöksessä sovelletut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Petri Helander, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Asia Vesitalousasiaa koskeva valitus

Valittajat Lehtiniemen osakaskunta ja A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 12.5.2016 nro 16/0104/2

Asian taustaa

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 29.6.2005 vesilain (264/1961) nojalla tekemällään päätöksellään nro 66/05/2 myöntänyt B:lle ja C:lle luvan pohjapadon rakentamiseen Ohmonsalmeen Kelojärven alivedenkorkeuksien ennallistamiseksi.

Vaasan hallinto-oikeus on 4.4.2007 päätöksellään nro 07/0176/2 pysyttänyt ympäristölupaviraston päätöksen muutoin, mutta täydentänyt lupamääräyksen 1 toista kappaletta.

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on 26.11.2014 viraston ympäristölupavastuualueella vesilain (264/1961) nojalla tekemällään päätöksellä nro 83/2014/2 hylännyt Lehtiniemen osakaskunnan ja A:n hakemuksen koskien vaatimusta suorittaa vesilain 16 luvun 30 §:n mukainen lopputarkastus Ohmonsalmen patoa ja veneenvetotietä koskevassa asiassa Savonlinnassa.

Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut, että tarvittaessa hakijoilla on oikeus saattaa toimenpiteiden lainmukaisuutta koskeva kysymys aluehallintoviraston käsiteltäväksi vesilain mukaisena hallintopakkohakemuksena siten kuin uuden vesilain 14 luvussa säädetään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lehtiniemen osakaskunnan ja A:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasiaratkaisu

Sovelletut oikeusohjeet

Vesilaki (587/2011) on tullut voimaan 1.1.2012. Lain 19 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toimenpiteeseen, jonka täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen lain voimaantuloa, sovelletaan ennen tämän lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä, jollei tässä luvussa muuta säädetä.

Pykälän 2 momentin mukaan tämän lain voimaan tullessa voimassa ollutta tässä laissa tarkoitettua hanketta tai toimenpidettä koskevaa lupaa on noudatettava. Hankkeen ja toimenpiteen toteuttamiseen sekä luvan tarkistamiseen sovelletaan, mitä luvassa määrätään, sekä ennen tämän lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä, jollei tässä luvussa muuta säädetä.

Hallituksen esityksen (HE 277/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa vesilain siirtymäsäännöksiksi on todettu pääsääntönä olevan, että ennen lain voimaantuloa aloitettuihin hankkeisiin samoin kuin ennen lain voimaantuloa annettuun lupaan perustuvaan hankkeeseen sovelletaan aikaisempia säännöksiä ja määräyksiä. Pykälän 1 momentti koskee hankkeita ja toimenpiteitä, joiden täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen tämän lain voimaantuloa. Pykälän 1 momentin mukaan aikaisempia säännöksiä sovelletaan, jollei 19 luvun säännöksistä muuta johdu. Pykälän 2 momentti koskee hankkeita ja toimenpiteitä, joille on annettu lupa ennen lain voimaantuloa. Uuden lain voimaantulolla ei ole vaikutusta luvan tai oikeuden voimassaoloon. Aikaisemmin annettuun lupaan perustuvaan toimenpiteeseen sovelletaan annettua lupaa sekä toissijaisesti aiemmin voimassa olleita säännöksiä vastaavasti kuin 1 momentin mukaisissa toimenpiteissä.

Vanhan vesilain (264/1961) 16 luvun 30 §:n 1 momentin mukaan, kun yritys tai toimenpide, jota varten on annettu lupa, on suoritettu taikka laitos tai rakennelma, jonka tekemiseen lupapäätöksessä on myönnetty oikeus, on saatu valmiiksi, on luvan saajan tai sen, jolle hänen oikeutensa on siirtynyt, kirjallisesti ilmoitettava siitä aluehallintovirastolle ja 21 luvussa tarkoitetulle valvontaviranomaiselle sen ajan kuluessa, joka lupapäätöksessä on sanotun ilmoituksen tekemistä varten määrätty (valmistumisilmoitus). Ilmoituksen saatuaan aluehallintovirasto voi asianomaisia viranomaisia tarpeen mukaan kuultuaan määrätä suoritettavaksi 18 luvussa säädetyn lopputarkastuksen. Määräys lopputarkastuksesta on annettava kolmen vuoden kuluessa valmistumisilmoituksen saapumisesta lukien, jollei aluehallintovirasto ole lupapäätöksessä erityisestä syystä asettanut pitempää määräaikaa.

Pykälän 2 momentin mukaan hakemusasiassa, jossa ei ole pidetty katselmustoimitusta, ei lopputarkastusta saa määrätä suoritettavaksi, ellei aluehallintovirasto viranomaisen tai asianosaisen vaatimuksen johdosta tai muutoin harkitse siihen olevan erityistä syytä.

Asiassa saatu selvitys

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksellään 29.6.2005 nro 66/05/2 vanhan vesilain nojalla myöntänyt luvan B:lle ja C:lle pohjapadon rakentamiseen Ohmonsalmeen Kelojärven alivedenkorkeuksien ennallistamiseksi. Ympäristölupaviraston päätöksen lupamääräyksen 6 mukaan töiden valmistumisesta on tullut ilmoittaa kahden kuukauden kuluessa kirjallisesti ympäristölupavirastolle, Etelä-Savon ympäristökeskukselle ja Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Luvan haltija on ilmoittanut hallinto-oikeuden päätöksellä muutetun ympäristölupaviraston myöntämän vesitalousluvan mukaisen pohjapadon valmistumisesta muun muassa ELY-keskukselle 23.6.2011 päivätyllä kirjeellä. Ilmoituksessaan luvanhaltijat ovat todenneet hankkeen valmistuneen viikolla 46 vuonna 2010. B ja C eivät ole tehneet vastaavaa ilmoitusta ympäristölupavirastolle tai aluehallintovirastolle. Valmistumisilmoituksen johdosta ELY-keskus on 7.7.2011 tehnyt Itä-Suomen aluehallintovirastolle ilmoituksen velvoitteen täyttämisestä. Ilmoituksessaan ELY-keskus on ilmoittanut, että rakenteet on tehty asianmukaisesti. ELY-keskus on 22.9.2011 lähettänyt Lehtiniemen osakaskunnalle kirjeen, jossa se on muun muassa todennut, että ELY-keskus ei ole nähnyt erityistä tarvetta lopputarkastuksen pitämiseen eikä ole sitä vaatinut. Kyseinen kirje on lähetetty tiedoksi myös aluehallintovirastolle.

Valittajien asiamies on 5.12.2012 toimittanut aluehallintovirastolle kirjallisen pyynnön asian lopputarkastukseen määräämisestä. Valittajien asiamiehen tiedusteltua aluehallintovirastolta 8.10.2014 asian etenemisestä aluehallintovirastosta on ilmoitettu, ettei asiakirjoja enää löydy virastosta. Lehtiniemen osakaskunta ja A ovat aluehallintovirastolle 20.10.2014 uudelleen toimitetussa hakemuksessaan vaatineet, että aluehallintovirasto määrää pidettäväksi lopputarkastuksen pohjapadon ja veneenvetotien rakentamista ja käyttöä koskevassa asiassa sekä velvoittaa luvan haltijat suorittamaan tarpeelliset muutokset.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys vaatimuksesta määrätä suoritettavaksi vanhan vesilain 18 luvussa säädetty lopputarkastus pohjapadon rakentamista koskevassa vesitalouslupahankkeessa. Kysymyksessä on ennen vesilain (587/2011) voimaantuloa annettuun lupaan perustuva hanke, jonka täytäntöönpano on aloitettu ennen vesilain voimaantuloa ja johon hankkeeseen vesilain 19 luvun 4 §:n 1 ja 2 momentin säännösten mukaisesti sovelletaan vanhan vesilain säännöksiä ja määräyksiä.

Luvan saajan 23.6.2011 päivätyllä kirjeellä ELY-keskukselle lähettämää ilmoitusta töiden valmistumisesta on pidettävä vanhan vesilain 16 luvun 30 §:n tarkoittama valmistumisilmoituksena, joka ELY-keskuksen on hallintolain 21 §:n 1 momentin säännöksen nojalla tullut viipymättä siirtää asiassa toimivaltaiselle aluehallintovirastolle. Aluehallintoviraston kyseiseen ilmoitukseen perustuva harkinta lopputarkastuksen toimittamisesta on alkanut asiakirjan saavuttua aluehallintovirastolle. ELY-keskukseen 22.9.2011 aluehallintovirastolle lähettämä lopputarkastuksen toimittamisen tarvetta koskeva kannanotto ja vanhan vesilain 16 luvun 31 §:n 1 momentin säännöksestä ilmenevä kuulemisen harkinnanvaraisuus huomioon ottaen aluehallintovirasto ei ole ollut velvollinen varaamaan ELY-keskukselle eikä valittajille erikseen tilaisuutta lausua lopputarkastuksen toimittamisen tarpeesta kysymyksessä olevassa asiassa. Lehtiniemen osakaskunnan ja A:n hakemus asian lopputarkastukseen määräämisestä on asian laatu huomioon ottaen voitu ratkaista vanhan vesilain 16 luvun 9 §:n (139/2009) säännöksen nojalla tiedoksiantamista toimittamatta.

Asiassa on riidatonta, että valittajien asiamies on 5.12.2012 toimittanut aluehallintovirastolle kirjallisen pyynnön asian lopputarkastukseen määräämisestä. Vaikka vanhan vesilain 16 luvun 30 §:n säännöksen perusteella lopputarkastuksen suorittamiseen määräämistä tarkoittavan ratkaisun tekeminen aluehallintovirastossa on edellä mainitun säännöksen perusteella lähtökohtaisesti harkinnanvaraista, valittajilla on pohjapatohankkeen asianosaisina ollut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta ja perustuslain 21 §:n 1 momentin säännöksestä johdettavissa oleva oikeus saada vanhaan vesilakiin perustuvia yksityisluontoisia oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva riippumattoman lainkäyttöelimen ratkaisu vaatimukseensa asian lopputarkastukseen määräämisestä sen selvittämiseksi, onko rakentamista toteutettu niin kuin laissa ja lupapäätöksessä on määrätty. Asiaa tarkoittava hakemus on tullut vireille aluehallintovirastossa 5.12.2012.

Aluehallintoviraston päätöksessä on todettu, että vanhan vesilain 16 luvun 30 §:n mukaisesti määräys lopputarkastuksesta olisi tullut antaa kolmen vuoden kuluessa valmistumisilmoituksen saapumisesta lukien. Valmistumisilmoitus on saapunut aluehallintovirastoon 12.7.2011, jolloin mahdollisuus määrätä hanke lopputarkastukseen on aluehallintoviraston mukaan päättynyt 12.7.2014.

Hallinto-oikeus toteaa, että esillä oleva tilanne, jossa on kysymys siitä, milloin mahdollisuus vanhan vesilain mukaisen lopputarkastuksen määräämiseen on suoraan lain nojalla päättynyt, ei kuulu säädettyjen määräaikain laskemisesta annetun lain (määräaikalaki, 150/1930) soveltamisalaan. Kun otetaan huomioon, että valittajat ovat hakeneet asian lopputarkastukseen määräämistä jo 5.12.2012 aluehallintovirastoon saapuneella hakemuksella ja että aluehallintoviraston päätöksenteko asiassa on viivästynyt osaltaan aluehallintovirastossa tapahtuneen virheen seurauksena ja vielä että valittajilla on ollut oikeus saada perusteltu ratkaisu toimivaltaisessa viranomaisessa oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevaan hakemukseensa, valittajien vaatimusta hankkeen lopputarkastuksen suorittamiseen määräämisestä ei ole voitu hylätä sillä perusteella, että vesilain 16 luvun 30 §:n 1 momentissa tarkoitettu kolmen vuoden määräaika on kulunut umpeen.

Lopputarkastus voidaan lähtökohtaisesti määrätä suoritettavaksi ainoastaan hankkeissa, jossa on pidetty katselmustoimitus. Vesilakitoimikunnan mietinnössä (komiteanmietintö 2004:2) on todettu, että lopputarkastusta on käytetty vain poikkeuksellisten suurten hankkeiden yhteydessä, joissa tavanomaisten jälkivalvontakeinojen ei ole katsottu riittävän. Lopputarkastuksen suorittamiseen määräämistä on vaadittu lähinnä hankkeen toteutuksessa havaittujen puutteiden korjaamiseksi, eikä asiassa ole tarvetta tarkastella muun muassa vanhan vesilain (264/1961) 18 luvun 13 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia seurauksia. Kun otetaan huomioon Ohmonsalmen patoa ja veneenvetotietä koskevan vesitaloushankkeen luonne ja laajuus, valituksessa esitettyjen vaatimusten kohdistuminen lähinnä hankkeen toteutuksessa havaittujen puutteiden korjaamiseen ja se, että yrityksestä ei ole edes väitetty olevan odotettavissa sellaisia merkittäviä yleistä ja yksityistä etua koskevia vahingollisia seurauksia, joita lupaa myönnettäessä ei ollut otettu huomioon, aluehallintovirasto on voinut hylätä valittajien vaatimuksen ja katsoa, että perusteita asian lopputarkastukseen määräämiseen ei ole.

Asian lopputulos huomioon ottaen lausuminen muista valituksessa esitetyistä perusteluista ei ole tarpeen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Lehtiniemen osakaskunnan ja A:n valituksen tultua hylätyksi hallinto-oikeudessa ei ole kohtuutonta, että he joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan. Oikeudenkäynnin ei asiaa kokonaisuutena harkiten ole katsottava johtuneen viranomaisen virheestä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck (eri mieltä), Pertti Piippo ja Susanna Airiola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lehtiniemen osakaskunta ja A ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätöksiä muutetaan siten, että lopputarkastus määrätään pidettäväksi ja B ja C velvoitetaan suorittamaan tarpeelliset muutokset. Lisäksi muutoksenhakijat ovat vaatineet, että B ja C sekä aluehallintovirasto velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Muutoksenhakijat ovat viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Padon ja veneenvetotien rakentaminen on kesken eikä niitä ole tehty hyväksytyn suunnitelman mukaisesti. Tästä aiheutuu haitallisia vaikutuksia padon ja veneenvetotien käytössä sekä vesistössä ja sen rannoilla suurelle joukolle ihmisiä. Lopputarkastus on tarpeen vanhan vesilain 18 luvun 13 §:n perusteella.

Lehtiniemen osakaskunta on monena vuonna istuttanut kalanpoikasia Kelojärveen. Kun pato vuotaa Saimaan pinnan ollessa alhaalla, Kelojärven pinta laskee normaalia alemmaksi. Talvella järven vähentyneessä vesimäärässä happi loppuu jään alla. Tästä on seurauksena kalakuolemia kuten keväällä 1998, ja istutukset menevät hukkaan.

Veneenvetotie on jäänyt liian alas. Kun sitä pitäisi käyttää, se on veden alla. Tietä tulisi nostaa ylemmäksi niin, että sitä voisi käyttää kaikilla vedenkorkeuksilla, kun veneellä ei pääse padon yli.

Lehtiniemen osakaskunnalla on 90 osakaskiinteistöä. Kulkuyhteydellä padon ohi tai yli ja Kelojärven vedenkorkeudella on vaikutusta näiden kiinteistöjen arvoon. Osakaskunta on myynyt kalastuslupia vesialueelleen. Pääsy Kelojärvelle ja edelleen Everille koskee monia muitakin.

Hallinto-oikeuden perusteluissa mainitun komiteanmietinnön (KM 2004:2) sijasta on otettava huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 1976 A II 92, kun kysymys on lopputarkastuksen määräämisestä asianosaisen vaatimuksesta. Lopputarkastuksessa on muun muassa todettava, onko hanke pantu toimeen niin kuin on lupapäätöksessä määrätty. Lopputarkastusta ei ole rajattu koskemaan vain poikkeuksellisen suuria hankkeita.

B ja C ovat toimenpiteillään aiheuttaneet ennallistamistarpeen, joten heidän on myös maksettava ennallistamisesta aiheutuvat kustannukset.

Itä-Suomen aluehallintovirasto ja Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ovat ilmoittaneet, että ne eivät anna lausuntoa valituksen johdosta.

B ja C ovat antaneet valituksen johdosta vastineen, jossa he ovat vaatineet valituksen hylkäämistä sekä Lehtiniemen osakaskunnan ja A:n velvoittamista korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

B ja C ovat tehneet padon ja veneenvetotien heille myönnetyn luvan ja siihen sisältyvien lupaehtojen mukaisesti. He ovat töiden valmistuttua olleet yhteydessä Savonlinnan ympäristönsuojelutoimistoon. Ympäristönsuojelutoimiston ympäristöpäällikkö on käynyt paikallisena valvontaviranomaisena tarkastamassa työn tuloksen 10.11.2010 ja todennut sen olevan lupaehtojen mukaisen.

B ja C eivät ole tämän jälkeen muuttaneet pohjapadon tai tien rakenteita.

Valittajat ovat vedonneet esimerkinomaisesti vuonna 1998 tapahtuneisiin kalakuolemiin, jotka eivät voi olla missään yhteydessä nyt puheena olevan pohjapadon rakentamiseen. Lupa rakentamista varten on myönnetty vasta vuonna 2005, minkä jälkeen rakennustyö on tehty.

Tarkastuksessa myös veneenvetotie on havaittu asianmukaiseksi, eikä rakenteiden suhteen ole tarkastuksen jälkeen tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden perusteella asiaa olisi syytä arvioida toisin.

Valittajien kertomat seikat eivät hankkeen laatu ja laajuus huomioon ottaen ole sellaisia erityisiä syitä, jotka oikeuttaisivat pääsäännöstä poiketen määräämään toimitettavaksi lopputarkastuksen. Valituksessa mainitusta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta ei saa tukea sille, että tässä tapauksessa olisi sellaisia erityisiä vastasyitä, joiden vuoksi lopputarkastus voitaisiin määrätä suoritettavaksi.

Lehtiniemen osakaskunta ja A ovat antaneet vastineen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Vesilaki (587/2011) on tullut voimaan 1.1.2012, ja sillä on kumottu aikaisemmin voimassa ollut vesilaki (264/1961, vanha vesilaki).

Vesilain 19 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan vesilaissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toimenpiteeseen, jonka täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen lain voimaantuloa, sovelletaan ennen lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä, jollei 19 luvussa muuta säädetä.

Sanotun 4 §:n 2 momentin mukaan vesilain voimaan tullessa voimassa ollutta vesilaissa tarkoitettua hanketta tai toimenpidettä koskevaa lupaa on noudatettava. Hankkeen ja toimenpiteen toteuttamiseen sekä luvan tarkistamiseen sovelletaan, mitä luvassa määrätään, sekä ennen vesilain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä, jollei tässä luvussa muuta säädetä. Hankkeen ja toimenpiteen kunnossapitoon ja poistamiseen sovelletaan, mitä 2 luvun 9 §:ssä säädetään.

Vesilain 19 luvun 6 §:n mukaan lain 14 luvun säännöksiä valvonnasta ja hallintopakosta sovelletaan myös niihin vesitaloushankkeisiin, joille on myönnetty lupa tai oikeus tai jotka on aloitettu ennen lain voimaantuloa.

Vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan, jos joku rikkoo vesilakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, lupaviranomainen voi:

1) kieltää häntä jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;

2) määrätä hänet täyttämään velvollisuutensa;

3) määrätä hänet oikaisemaan sen, mitä säännösten tai määräysten vastaisesti on tehty.

Vesilain 14 luvun 13 §:n 1 momentin mukaan valtion valvontaviranomaisen on tiedotettava saamastaan valmistumisilmoituksesta kuuluttamalla siitä julkisella kuulutuksella hankkeen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla, jos kyseessä olevasta hankkeesta aiheutuu merkittäviä tai laajalle ulottuvia ympäristövaikutuksia. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan valvontaviranomainen voi ilmoituksen johdosta suorittaa hallintolain 39 §:n mukaisen tarkastuksen tai ryhtyä muihin saman luvun 3 §:ssä tarkoitettuihin toimenpiteisiin sen selvittämiseksi, onko hanke toteutettu lupamääräysten mukaisesti.

Vesilain 14 luvun 14 §:n 1 kohdan mukaan asianosainen voi panna kirjallisesti vireille 4 §:ssä tarkoitetun asian, jollei asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen aloitteesta.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 277/2009 vp) on 14 luvun 13 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että säännös liittyy lopputarkastusmenettelystä luopumiseen ja sen tarkoituksena on varmistaa, että hankkeen valmistuminen tulee yleisesti tietoon. Hallituksen esityksessä (s. 174) on todettu, että "Valvontaviranomaisen velvollisuudet ja oikeudet hankkeen toteuttamisen valvonnassa eivät kytkeytyisi valmistumisilmoitukseen. Lain mukainen valvonta kattaisi hankkeen toteuttamisen sekä ennen ilmoituksen tekemistä että sen jälkeenkin. Lopputarkastuksesta luopumiseen liittyen pykälän 2 momentissa kuitenkin säädettäisiin selvyyden vuoksi, että valvontaviranomainen voi tarvittaessa ryhtyä käytettävissään oleviin toimenpiteisiin sen selvittämiseksi, onko hanke toteutettu lupamääräysten mukaisesti. Näihin toimenpiteisiin kuuluisi muiden ohella hallintolain 39 §:n mukaisen tarkastuksen tekeminen."

Saatu selvitys

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 29.6.2005 myöntänyt vanhan vesilain nojalla B:lle ja C:lle luvan pohjapadon rakentamiseen Ohmonsalmeen. Lupamääräyksen 1 mukaan pohjapato on tullut tehdä ympäristölupavirastoon 2.12.2004 toimitetun asemapiirroksen 1:200 osoittamaan paikkaan ja lupahakemukseen liitettyjen pituusleikkaus- ja poikkileikkauspiirustusten osoittamalla tavoin kuitenkin siten muutettuna, että padon harjakorkeus on tasossa N₆₀ +76,65 m.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 4.4.2007 täydentänyt lupamääräystä 1 siten, että veneenvetotie on varustettava veneen vetämistä helpottavilla rullilla tai veneen liukumista helpottavilla muilla rakenteilla. Veneen vetämistä helpottavaa rakennetta kuvaava suunnitelma on tullut toimittaa ennen töiden aloittamista Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (ELY-keskus) hyväksyttäväksi.

Etelä-Savon ELY-keskus on 8.4.2010 hyväksynyt B:n ja C:n toimittaman suunnitelman veneen vetämistä helpottavasta rakenteesta. He ovat syksyllä 2010 rakentaneet Ohmonsalmeen pohjapadon ja veneenvetotien sekä 23.6.2011 ilmoittaneet Etelä-Savon ELY-keskukselle, että pohjapato ja veneenvetotie olivat valmistuneet viikolla 46 vuonna 2010. ELY-keskuksen edustajat ovat ilmoituksen johdosta käyneet paikalla katsomassa rakenteita.

Etelä-Savon ELY-keskus on 7.7.2011 ilmoittanut Itä-Suomen aluehallintovirastolle, että sen käsityksen mukaan pohjapato ja veneenvetotie on tehty asianmukaisesti. ELY-keskus on lähettänyt 22.9.2011 Lehtiniemen osakaskunnalle kirjeen, jonka otsikkona on Selvitys Ohmonsalmen padosta ja veneen vetämistä helpottavasta rakenteesta. Kirjeessä ELY-keskus on todennut muun ohella, että se ei ole nähnyt erityistä tarvetta lopputarkastuksen pitämiseen. Pohjapadon ponttiseinämät oli rakennettu alkuperäisestä suunnitelmasta poiketen teräspontista. ELY-keskus piti muutosta vähäisenä teknisenä muutoksena. Teräspontti on yleinen pohjapadoissa käytetty materiaali.

Lehtiniemen osakaskunta ja A ovat 5.12.2012 Itä-Suomen aluehallintovirastolle toimittamassaan kirjeessä pyytäneet lopputarkastuksen pitämistä Ohmonsalmen patoa ja veneenvetotietä koskevassa asiassa. Lisäksi he ovat aluehallintovirastossa 20.10.2014 vireille tulleessa hakemuksessa vaatineet B:n ja C:n velvoittamista suorittamaan tarpeelliset muutokset edellä mainittuihin rakenteisiin.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Lopputarkastusmenettely on ollut osa vanhan vesilain (264/1961) jälkivalvontaa koskevaa sääntelyä. Nykyään jälkivalvonnasta säädetään tyhjentävästi uuden vesilain (587/2011) 14 luvussa. Uuden vesilain esitöistä myös ilmenee, että vanhan vesilain lopputarkastusta koskevat säännökset on pyritty korvaamaan täydentämällä jälkivalvontaa koskevaa sääntelyä siltä osin kuin se liittyy valvontaviranomaisen toimenpiteisiin valmistumisilmoituksen johdosta. Vanhan vesilain jälkivalvontaa koskevaa sääntelyä, johon muun ohella lopputarkastus on kuulunut, ei edellä lausuttu huomioon ottaen voida enää soveltaa uuden vesilain voimaantulon 1.1.2012 jälkeen vireille tulleissa asioissa.

Lehtiniemen osakaskunnan kirjelmät, joissa on vaadittu vanhan vesilain mukaisen lopputarkastuksen pitämistä Ohmonsalmen patoa ja veneenvetotietä koskevassa asiassa, ovat saapuneet aluehallintovirastoon 5.12.2012 ja 20.10.2014 eli uuden vesilain voimaantulon jälkeen. Koska vanhan vesilain mukaisen lopputarkastuksen pitäminen ei enää ole ollut mahdollista, aluehallintoviraston on tullut hylätä osakaskunnan vaatimus. Sillä seikalla, että lupa hankkeeseen on myönnetty vanhan vesilain aikana, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Lehtiniemen osakaskunnalle ja A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ja C:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Tuire Taina.

Lopputarkastusmenettely oli ollut osa vanhan vesilain (264/1961) jälkivalvontaa koskevaa sääntelyä. Uuden vesilain (587/2011) voimaantulon jälkeen jälkivalvonnasta säädetään tyhjentävästi lain 14 luvussa. Uuden vesilain esitöistä myös ilmeni, että vanhan vesilain lopputarkastusta koskevat säännökset oli pyritty korvaamaan täydentämällä jälkivalvontaa koskevaa sääntelyä siltä osin kuin se oli liittynyt valvontaviranomaisen toimenpiteisiin valmistumisilmoituksen johdosta.

Vanhan vesilain jälkivalvontaa koskevaa sääntelyä, johon muun ohella lopputarkastus oli kuulunut, ei edellä lausuttu huomioon ottaen voitu enää soveltaa uuden vesilain voimaantulon 1.1.2012 jälkeen vireille tulleessa asiassa. Vaatimus lopputarkastuksen pitämisestä oli tällä perusteella tullut hylätä. Sillä seikalla, että lupa hankkeeseen, jota vaatimus koski, oli myönnetty vanhan vesilain aikana, ei ollut asiassa ratkaisevaa merkitystä.

Vesilaki (587/2011) 14 luku 4 §, 13 § ja 14 §, 19 luku 4 § ja 6 §

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Tuire Taina.

A Oy oli ostanut alihankintana tavarankuljetuspalveluja virolaisilta yhtiöiltä B Oü ja C Oü. B:n keskeytyksetön laskutus vuosilta 2007–2014 oli yhteensä 3,1 miljoonaa euroa ja C:n laskutus vastaavasti vuosilta 2008–2014 yhteensä 4,3 miljoonaa euroa. Kuljetukset tapahtuivat Baltian ja Suomen, Baltian ja Ruotsin, Ruotsin ja Suomen sekä Suomen ja muun Euroopan välillä. Yhtiö oli hankkinut tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1–5 kohdissa tarkoitetut selvitykset ja todistukset osaksi myöhään ja osaksi laiminlyönyt niiden hankkimisen kokonaan.

Aluehallintovirasto oli määrännyt A:lle 10 500 euron ja 11 500 euron suuruiset laiminlyöntimaksut käyttäen perusteena laskutusten yhteismäärää kummankin alihankkijan osalta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että tilaajavastuulain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu lain soveltamisalan rajoittaminen vain Suomessa tehtyyn työhön koski myös alihankintasopimuksen nojalla suoritettuja kuljetuspalveluja. Siten tilaajavastuulakia sovellettiin A Oy:n tavanomaiseen toimintaansa liittyvänä alihankintana B Oü:lta ja C Oü:lta ostamiin tavarankuljetuspalveluihin vain siltä osin kuin palvelut suoritettiin Suomessa.

Kun arvioitiin sitä, ylittyikö tilaajavastuulain 4 §:n (1233/2006) 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu lain soveltamisen edellytyksenä oleva 7 500 euron kynnysarvo ja sitä, minkä suuruisena laiminlyöntimaksu tuli määrättäväksi, kuljetuspalveluja koskevan alihankintasopimuksen kokonaisarvosta oli tarkasteltava alihankkijan veloitusten sitä osaa, joka kohdistui kuljetuspalvelun Suomessa suoritettuun osuuteen. Koska hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätöksissä oli mainitussa arvioinnissa tarkasteltu sopimusten kokonaisarvoa eikä Suomessa tehdyn työn osuutta oltu pyritty erittelemään tai arvioimaan, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumottiin ja A Oy:lle määrätyt laiminlyöntimaksut poistettiin sekä asia palautettiin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Tilaajavastuulaki 2 § 1 momentti 2 kohta, 4 § (1233/2006) 1 momentti 2 kohta ja 2 momentti, 9 § (1233/2006) 3 ja 4 momentti

Seloste on kokonaisuudessaan ruotsinkielisellä päätössivustolla.

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittajat A

B

C

Ohjelmatyö Oy

D

E

Erland ja Jenni Leinosen perinneyhdistys ry,

kaikki yhdessä

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 7.2.2017 nro 17/0034/2

Asian aikaisempi käsittely

Kärkölän ympäristölautakunta maa-aineslaissa tarkoitettuna lupaviranomaisena on 31.5.2016 antamallaan päätöksellä myöntänyt Rudus Oy:lle kiinteistölle Hiekkanummisto (316-410-2-114) haetun maa-ainesluvan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta on kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Siltä osin kuin valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat yleisesti Kärkölän viranomaisten toimintaa ja menettelyä maa-aineslupahakemusten käsittelyssä, asiassa ei ole kysymys muutoksenhausta nyt puheena olevaan maa-aineslupapäätökseen, vaan viranomaisen toimintaan kohdistuvasta hallintokantelusta. Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia hallintokanteluita.

Lupapäätösten noudattamiseen liittyviä mahdollisia laiminlyöntejä ei tutkita maa-aineslupaa koskevan valituksen yhteydessä, vaan erillisessä valvontamenettelyssä.

Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia myöskään vahingonkorvausvaatimuksia.

Maa-aineslupaan sovellettavat oikeusohjeet

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Pykälän 2 momentin mukaan alueella, jolla on voimassa asemakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, katsottava, ettei ottaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen eikä turmele kaupunki- tai maisemakuvaa.

Pykälän 3 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Maa-aineslain 5 §:n 2 momentin mukaan suunnitelmaa laadittaessa on tarvittavassa laajuudessa selvitettävä vallitsevat luonnonolosuhteet, ainesten määrä ja laatu sekä hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Kuvaus hankkeesta

Asiassa on kysymys soran ja hiekan ottamisesta Kärkölän Uusikylässä sijaitsevalta tilalta Hiekkanummisto RN:o 2:114. Aineksia on tarkoitus ottaa 10 vuoden aikana 420 000 k-m³­. Tilan pinta-ala on noin 4,72 hehtaaria ja ottamisalueen kokonaispinta-ala 3,89 hehtaaria.

Vuonna 2003 myönnetyn luvan perusteella alueelta on sallittu ottaa maa-aineksia 570 000 k-m³­. Maa-aineksia on otettu noin 150 000 k-m³­.

Päijät-Hämeen maakuntakaavassa alueelle ei kohdistu aluevarauksia.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hakemuksen ja päätöksen puutteet

Valituksen mukaan lupahakemus on ollut puutteellinen ja väitteen tueksi on viitattu ympäristönsuojelulain ja -asetuksen osittain kumottuihin säännöksiin. Maa-aineslupaan ei sovelleta ympäristönsuojelulakia eikä ympäristönsuojeluasetusta. Asiakirjoista ilmenee, että Rudus Oy:lle on aiemmin myönnetty soran murskaukseen liittyvä ympäristölupa, joka ei kuitenkaan ole enää voimassa. Ympäristöluvassa ratkaistavat asiat eivät tule tutkittaviksi maa-aineslupaa koskevan valituksen yhteydessä.

Ottamissuunnitelmassa on esitetty selvitys ottamisalueella esiintyvistä luontoarvoista, asutuksen sijoittumisesta ottamisalueen läheisyyteen ja toiminnasta aiheutuvien haittojen vähentämisestä. Luvan saaja on lisäksi esittänyt selvityksen pohjaveden korkeudesta ja pohjaveden laaduntarkkailuun liittyvän raportin. Ottamissuunnitelmassa on hankkeen laajuus huomioon ottaen riittävällä tavalla arvioitu ottamistoiminnan vaikutuksia ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin.

(---)

Maisema- ja kulttuuriympäristöarvot

Ympäristöministeriön julkaisemassa Maa-ainesten kestävä käyttö -oppaassa (Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2009) todetaan, että kauniilla maisemakuvalla ja luonnon merkittävillä kauneusarvoilla tarkoitetaan tarkasteltavan kohteen tai sitä ympäröivän maiseman kauneutta. Kaunis maisema ei ole mikä tahansa maisema, vaan on edellytettävä, että maisema sisältää tiettyjä objektiiviseen arviointiin perustuvia kauneusarvoja. Kaunis maisemakuva ja luonnon merkittävät kauneusarvot kytkeytyvät käsitteinä toisiinsa. Geologisen kohteen maisemakuvaan ja kauneusarvoihin vaikuttavat myös muodostuman geologiset pienmuodot, kuten esimerkiksi harjujen supat ja painanteet tai kallioalueiden lohkareikot ja porrastasanteet.

(---)

Valituksen mukaan tilalle Ritvankulma RN:o 2:82 on siirretty Pattijoelta talonpoikaiskulttuuria edustavia rakennuksia. Tila Ritvankulma sijoittuu lähimmillään noin 100 metrin etäisyydelle kiinteistöstä, jolla maa-aineksia otetaan. Kun otetaan huomioon ottamisalueen ja tilan Ritvankulma välinen etäisyys ja se seikka että rakennukset on tuotu tilalle Ritvankulma jälkikäteen toiselta paikkakunnalta, rakennusten sijainti maa-ainesten ottamisalueen läheisyydessä ei ole este luvan myöntämiselle.

Pohjavesi

Saatu selvitys

Ottamisalue sijoittuu Päijät-Hämeen maakuntakaavassa osoitetulle erityiselle pohjaveden suojelualueelle (pve6). Kysymys on Järvelä 1 -nimisestä pohjavesialueesta (0431601A), joka kuuluu arvoluokkaan 1 (vedenhankintaa varten tärkeä pohjavesialue).

Maakuntakaavassa pve-merkinnällä osoitetaan luonnontilaisia ja riskittömiä alueita tulevaisuuden ylikunnallista vedenhankintaa varten. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle ei tule kaavoittaa mitään pohjaveden laatua ja määrää uhkaavia toimintoja. Ennen alueen kaavoittamista muuhun käyttötarkoitukseen on hankittava lisäselvityksiä pohjaveden laadusta ja määrästä sekä virtaussuunnista. Merkintää koskevan suojelumääräyksen mukaan erityistä huomiota tulee kiinnittää pohjavesien suojeluun. Ennen mitään pohjavesiolosuhteita mahdollisesti muuttavia toimenpiteitä on kunnan ympäristöviranomaiselle sekä alueelliselle ympäristökeskukselle varattava mahdollisuus lausunnon antamiseen.

ELY-keskuksen lausunnon 3.7.2013 mukaan ottamisalueelta noin 2,6 kilometriä kaakkoon sijaitsee Korinlähteen pohjavedenottamo, ja ottamisalue sijaitsee vedenottamon arvioidulla valuma-alueella.

Ottamissuunnitelman mukaan ottamistoiminta edellisen luvan aikana on kohdistunut koko alueelle. Tavoitteena on ottaa maa-aineksia siten, että avoinna oleva ottamiskohta on mahdollisimman pieni. Ottamisen yksityiskohdat suunnitellaan ottamisen edetessä. Ottamissuunnitelmasta ilmenee vielä, että ottaminen on ulottunut tilan pohjoisosassa tasoon +125–+128 ja eteläosassa tasoon +120–+122. Maa-ainesten ottaminen on tarkoitus ulottaa tasoon +107, jolloin pohjaveden ja maanpinnan väliin jää noin 4–5 metrin suojakerros.

Ottamissuunnitelman mukaan pohjaveden laatua ja korkeutta on vuosina 2006–2012 havainnoitu viereiseltä Kärkölän Sora Oy:n ottamisalueelta. Pohjaveden pinnankorkeus on vaihdellut tasossa +102,23–+102,46. Veden rautapitoisuus on vuonna 2011 ja 2012 ylittänyt talousvedelle asetetut laatusuositukset.

Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että pohjaveden tarkkailua on siirrytty tekemään ottamisalueen koillispuolelta. Envimetria Oy:n raportin 15.2.2016 mukaan vuonna 2015 veden sameus sekä rauta- ja mangaanipitoisuus ovat ylittäneet sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa 401/2001 talousvedelle asetetut laatuvaatimukset. Raportin mukaan ylitykset johtuvat pohjaveden hienoaineksesta ja analyysit on tehty suodattamattomasta vesinäytteestä. Raportin yhteenveto-osiossa on todettu, ettei maa-ainesten ottaminen näytä vaikuttavan pohjaveden laatuun tai määrään.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Maa-ainesten ottamisalueen sijoittuminen pohjavesialueelle tai se, ettei alue valituksessa mainitun POSKI-selvityksen perusteella mahdollisesti sovellu maa-ainesten ottamiseen, ei yksinään ole maa-ainesluvan myöntämisen este. Ottaminen tällaisella alueella on mahdollista sillä edellytyksellä, ettei ottaminen vaaranna pohjavettä.

Maa-ainesten kestävä käyttö -oppaassa todetaan, että soran ottamisalueen sijoittuminen pohjavedenottamon suoja-alueelle tai pohjavesialueelle edellyttää riittäviä suojakerrospaksuuksia pohjaveden pinnan yläpuolelle. Suojakerrospaksuuden tulisi olla vedenottamon lähisuojavyöhykkeellä sijaitsevilla olemassa olevilla ottamisalueilla vähintään kuusi metriä. Kaukosuojavyöhykkeillä suojakerroksen paksuuden tulisi olla vähintään 4 metriä. Oppaan mukaan vedenottamon lähisuojavyöhyke on vedenottamoa tai tulevaa vedenottopaikkaa ympäröivä vyöhyke, jonka ulkorajalta pohjaveden virtaus vedenottamolle tai vedenottopaikalle kestää noin 50–60 vuorokautta. Lähisuojavyöhykkeen leveys pohjaveden päävirtaussuunnasta vedenottamolle tai tutkitulle vedenottopaikalle on keskimäärin arvioituna 300–500 metriä (joskus jopa yli kilometri) ja 200–300 metriä virtaussuunnan alapuolelle. Kaukosuojavyöhyke käsittää koko päävirtausalueen, jolta pohjavesi virtaa vedenottamolle tai tulevalle vedenottopaikalle.

Korinlähteen pohjavedenottamolle ei asiakirjojen mukaan ole määritetty suojavyöhykettä. Kun vedenottamo sijaitsee yli kolmen kilometrin etäisyydellä, ottamisalueen ei voida arvioida ulottuvan lähisuojavyöhykkeelle.

Ottamissuunnitelman ja lupamääräysten perusteella maa-ainesten ottamista ei uloteta neljää metriä lähemmäksi pohjaveden pintaa. Asiassa ei ole ilmennyt, että ympäristöministeriön oppaan suosituspaksuudesta olisi syytä poiketa. Kun vielä otetaan huomioon Envimetria Oy:n raportin johtopäätökset sekä pohjaveden seuraamista ja maaperän suojaamista koskevat lupamääräykset, toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu ottamisen estävää pohjaveden laadun tai antoisuuden vaarantumista.

Kaava

Alueella ei ole voimassa asemakaavaa tai oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Näin ollen lupapäätöksessä ei ole ollut tarpeen arvioida, vaikeuttaako ottaminen alueen käyttämistä maa-aineslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla kaavassa varattuun tarkoitukseen. Tähän nähden valituksessa mainittu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2013:104 ei ole rinnastettavissa valituksen kohteena olevaan lupapäätökseen.

Vaikutukset asutukselle (melu ja pöly)

Maa-ainesluvan myöntämisen yhtenä edellytyksenä on, ettei toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa. Asiaa ratkaistaessa tulee kiinnittää huomiota muun muassa ottamisalueen ja häiriintyvän kohteen väliin jääviin suojaetäisyyksiin. Ottamisesta aiheutuvaan haittaan voidaan vaikuttaa myös lupamääräyksillä.

Maa-aineslaissa tai maa-ainesten ottamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa ei ole nimenomaisia säännöksiä ottamisalueiden ympärille jätettävistä suojaetäisyyksistä. Ympäristöministeriön oppaassa on esitetty suositukset ottamisalueen ympärille tarvittavista suojaetäisyyksistä. Suositusten mukaan soranottamisalueilla etäisyyden naapurikiinteistön rajaan tulisi olla 10 metriä ja asuttuun rakennukseen 100 metriä. Suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia ja suojaetäisyydet harkitaan tapauskohtaisesti. Luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa tulee kiinnittää huomiota myös siihen, miten ottamistoiminta muutoin järjestetään.

Ottamisalue sijaitsee haja-asutusalueella noin kolmen kilometrin etäisyydellä Järvelän kuntakeskuksesta. Rudus Oy:n ottamisalue rajautuu pohjoisessa ja lännessä muihin maa-ainesten ottamisalueisiin ja metsään. Karttatarkastelun perusteella valittajien kiinteistöistä lähimmäksi ottamisaluetta sijoittuu C:n omistama tila RN:o 2:58. Tilan rajalta on matkaa tilan Hiekkanummisto rajalle noin 40 metriä. C:n asuinrakennus sijoittuu noin 75 metrin etäisyydelle suunnittelualueen eli tilan Hiekkanummisto rajasta, noin 85 metrin etäisyydelle ottamisalueesta (pintamaakasoista) ja noin 100 metrin etäisyydelle kaivualueen rajasta. Muut valittajien omistamat tilat ja asuinrakennukset sijaitsevat kauempana ottamisalueesta.

Ottamisen toiminta-aikoja on lupapäätöksessä rajattu määräämällä, että ottamista, seulontaa, kuormaamista ja kuljetuksia on sallittua tehdä vain maanantaista perjantaihin. Pölyhaittojen ehkäisemiseksi on annettu kastelua ja kuormien suojaamista koskevia määräyksiä. Ottamissuunnitelman karttaliitteestä ilmenee lisäksi, että kaivualueen ympärille kasataan pintamaita Mäntsäläntien varressa sijaitsevien naapuritilojen suuntaan. Kun otetaan huomioon edellä kerrotut olosuhteet sekä ottamisalueen pinta-ala, asutuksen etäisyys ottamisalueesta, toiminta-aikoja koskevat sekä muut lupamääräykset, ottamistoiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu asutukselle tai ympäristölle maa-aineslain 3 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa. Maa-aineslupapäätöksessä ei ole annettu lupaa tuoda alueelle filleriä.

Ottamistoiminnasta johtuva liikennöinti yleisellä tiellä tai yksityistiellä ei sellaisenaan voi muodostaa estettä maa-ainesluvan myöntämiselle. Kun otetaan huomioon lupamääräys, jonka mukaan Rudus Oy on velvoitettu estämään pölyämistä kastelulla ja kuormien suojaamisella, liikenteestä ei ennalta arvioiden aiheudu asutukselle tai ympäristölle sellaista haittaa, jota voitaisiin pitää luvan myöntämisen esteenä.

Kun otetaan huomioon, ettei lupapäätöksessä ole kysymys kalliokiven ottamisesta sekä lupapäätöksessä asetetut toiminta-ajat, tarkemman meluselvityksen tekeminen ei ole ollut tarpeen.

(---)

Hallinto-oikeuden loppujohtopäätös

Maa-aineslupa on myönnettävä, jos maa-aineslaissa säädetyt edellytykset luvan myöntämiselle täyttyvät. Edellä tässä päätöksessä esitetyt seikat huomioon ottaen maa-ainesten ottaminen ei ole ristiriidassa maa-aineslain 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Lupaviranomainen ei siten voi valituksessa vaaditulla tavalla rajoittaa alueelta otettavan aineksen määrää, jos lupaedellytykset täyttyvät. Lupaviranomaisen myöntämä lupa-aika 10 vuotta on maa-aineslain mukainen, eikä lupa-ajan lyhentämiselle ole ilmennyt syytä. Ottamistoiminnasta ympäristölle ja asutukselle aiheutuvia haittoja ja riskejä on riittävällä tavalla ehkäisty lupapäätöksessä annetuilla lupamääräyksillä.

Kärkölän ympäristölautakunnan päätöstä ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syytä kumota.

(---)

Sovelletut oikeusohjeet

Maa-aineslaki 3 §, 5 § 2 momentti, 6 § 1 momentti

Kuntalaki 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Virpi Juujärvi ja Ria Savolainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen on valituksessaan hallinto-oikeuden päätöksestä vaatinut, että ympäristölautakunnan ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja valittajille korvataan asian selvittelykustannukset ja aiheutunut haitta valituksen liitteenä olevan laskelman mukaisesti. Laittomuuksiin osallistuneet tulee saattaa edesvastuuseen toimistaan ja osaltaan korvausvelvollisiksi aiheuttamistaan kustannuksista. Rudus Oy tulee velvoittaa ennallistamaan alue siihen kuntoon, jossa se oli 21.8.2003.

Lisäkirjelmissään valittajat ovat esittäneet seuraavia vaatimuksia. Korkeimman hallinto-oikeuden on saatettava voimaan kaikkia maa-ainesluvan saajia koskeva immissiokielto. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee määrätä hakkuukielto tilalle 2:112. Valittajien B ja A omistamien kiinteistöjen välissä sijaitseva tierasite tulee poistaa. Valittajat tulee vapauttaa oikeudenkäyntimaksusta. Kärkölän kunta tulee velvoittaa selvittämään maa-aineslupien valmisteluun ja niistä päättämiseen liittyvät virheet ja laittomuudet.

Vaatimustensa tueksi A asiakumppaneineen on esittänyt seuraavaa:

Päätös on maa-aineslain 4, 5, 5 a, 6, 7, 13, 19, 20 ja 21 §:n vastainen. Lupapäätös perustuu vuonna 2003 myönnettyyn lupaan. Aiemmin myönnettyyn lupaan on liittynyt monia puutteellisuuksia, eikä luvan määräyksiä ole valvottu mitenkään. Muun muassa vuosina 2003–2013 yhtiö on jättänyt tekemättä kaikki turvajärjestelyt.

Maa-ainesten ottoalue sijaitsee I luokan pohjavesialueella, eikä tätä ole otettu huomioon mitenkään. Hakemuksen mukainen varikkoalueen HDPE-kalvosuojaus on riittämätön. Viemäröinneistä tai hulevesijärjestelyistä ei ole mitään selvitystä. Pohjaveden virtaukset menevät vedenottamoiden suuntaan, eikä tätä ole otettu huomioon.

Maa-ainesten ottoa on joka puolella valittajien ympärillä. Luvassa mainitut välimatkat asuinrakennuksiin ovat liian lyhyet. Ilmaan aiheutuu erilaisia päästöjä työkoneista ja toiminnasta aiheutuu pölyämistä. Ottotoiminta on pitkäkestoista ja vaikuttaa elinolosuhteisiin alueilla. Muun muassa suojapuustoa on harvennettu omakotikäytössä olevien kiinteistöjen rajaan saakka. Maa-ainesten ottohankkeiden lisäksi häiriötä aiheuttavat Mäntsäläntien kuljetukset.

Valituksessa on lisäksi kritisoitu Kärkölän kunnan toimintaa maa-aineslupahakemuksen käsittelyssä sekä ELY-keskuksen ja kunnan suorittamaa maa-ainesten oton valvontaa.

Kärkölän ympäristölautakunta on antanut vastineen, jonka mukaan valitus on hylättävä. Lupa on tullut myöntää, kun on esitetty asianmukainen ottamissuunnitelma eikä järjestely ole ollut ristiriidassa maa-aineslain kanssa. Lautakunta on kiistänyt korvausvaatimukset.

Rudus Oy on antanut vastineen, jonka mukaan valitus on hylättävä. Lupa on myönnetty lain mukaisesti ja riittävillä lupamääräyksillä. Vaatimus soranottoalueen ennallistamisesta on uusi ja aiheeton.

A asiakumppaneineen on toimittanut useita lisäkirjelmiä. Kirjelmissä on muun ohella todettu, että Erland ja Jenny Leinosen perinneyhdistys ry:tä ei ole kuultu lupaprosessin aikana kirjallisesti tai muutoin. Kuulemisvirhe on luvan peruuttamisperuste. Toiminnasta aiheutuu melua ja pölyä eikä luvassa ole annettu riittäviä määräyksiä. Ottamissuunnitelma ei täytä maa-aineslain vaatimuksia. Alueella ei ole tehty meluselvitystä ja toiminnassa käytettävistä koneista voi aiheutua vaaraa pohjavedelle. Pohjavesiselvitykset eivät ole riittävät. Ottamissuunnitelmassa esitetty aistinvarainen vaikutustarkkailu ei ole riittävää. Lisäksi valitusta perustellaan perustuslain säännösten vastaisuudella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallintokanteluksi tulkittavat vaatimukset, jotka koskevat Kärkölän kunnan menettelyä maa-ainesasioissa yleisesti, jätetään tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus ei myöskään tutki valittajien vaatimuksia korvausten maksamisesta, immissiokiellon voimaan saattamisesta, hakkuukiellosta, tierasitteen poistamisesta tai kunnan velvoittamisesta selvittämään maa-aineslupiin liittyviä menettelyjä.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki vaatimuksia, jotka on esitetty vasta sen jälkeen, kun valitusaika ympäristölautakunnan päätöksestä on päättynyt.

3. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Kärkölän ympäristölautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan Kärkölän ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Hallintokanteluiden, maa-aineslain mukaisten korvausasioiden tai tierasitteen poistamista koskevan vaatimuksen tutkiminen ei kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Maa-aineslupien haltijoiden valvontaa, hakkuukieltoa tai kunnan selvitysvelvollisuutta koskevien vaatimusten tutkiminen ei kuulu korkeimman hallinto-oikeuden ensi asteen toimivaltaan. Tämän vuoksi edellä mainitut vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

2. Muutoksenhakuun maa-aineslain 20 §:n 1 momentin (1577/2009) sovellettavan kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Valitusperuste, jonka mukaan asiassa olisi tapahtunut kuulemisvirhe on esitetty vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle jätetyssä vastaselityksessä. Valitus on siten mainitulla perusteella tehtynä jätettävä tutkimatta.

3.

Pääasiaratkaisussa sovellettavat oikeusohjeet

Maa-aineslain 3 §:n (463/1997) 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Pykälän 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Maa-aineslain 5 §:n 1 momentin (468/2005) mukaan lupaa haettaessa on ainesten ottamisesta ja ympäristön hoitamisesta sekä, mikäli mahdollista, alueen myöhemmästä käyttämisestä esitettävä ottamissuunnitelma. Tämä ei kuitenkaan ole tarpeen, jos hanke laajuudeltaan ja vaikutuksiltaan on vähäinen. Ottamissuunnitelman sisällöstä ja rakenteesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 2 momentin (463/1997) mukaan suunnitelmaa laadittaessa on tarvittavassa laajuudessa selvitettävä vallitsevat luonnonolosuhteet, ainesten määrä ja laatu sekä hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-aineslain 11 §:n 1 momentin mukaan ainesten ottamista koskevaan lupaan on liitettävä määräykset siitä, mitä hakijan on noudatettava hankkeesta aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi, jolleivät sanotut seikat käy ilmi ottamissuunnitelmasta. (928/1983).

Pykälän 2 momentin mukaan lupamääräykset on annettava:

1) ottamisalueen rajauksesta, kaivausten ja leikkausten syvyydestä ja muodosta sekä ottamistoiminnan etenemissuunnista;

2) alueen suojaamisesta ja siistimisestä ottamisen aikana ja sen jälkeen; sekä

3) puuston ja muun kasvillisuuden säilyttämisestä, uusimisesta ja uusista istutuksista ottamisen aikana ja sen jälkeen.

Pykälän 3 momentin (928/1983) mukaan lupamääräyksiä voidaan lisäksi antaa:

1) ottamiseen liittyvistä laitteista ja liikenteen järjestämisestä erityisesti pohjaveden suojelemiseksi;

2) ajasta, jonka kuluessa tämän pykälän nojalla määrätyt toimenpiteet on suoritettava; sekä

3) muista hankkeesta aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä.

Pykälän 4 momentin mukaan määräykset eivät saa aiheuttaa luvan saajalle sellaista vahinkoa ja haittaa, jota on pidettävä hankkeen laajuuteen ja hänen saamaansa hyötyyn nähden kohtuuttomana.

Maa-ainesten ottamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan ottamissuunnitelmaan kuuluvat selostus ja sitä täydentävät kartat ja piirrokset.

Pykälän 2 momentin mukaan ottamissuunnitelmassa on osoitettava maa-aineslain 11 §:n 2 momentissa ja tarvittaessa myös sanotun pykälän 3 momentissa tarkoitetut seikat ja asetuksen 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut selvitykset alueen luonnonolosuhteista ja hankkeen ympäristövaikutuksista.

Pykälän 3 momentin mukaan ottamissuunnitelmaan kuuluva selostus sisältää asetuksen 1 §:n 3 momentissa lueteltujen asioiden lisäksi tarvittavassa laajuudessa seuraavat asiat:

1) ottamiseen ja siihen liittyviin toimintoihin tarvittavan alueen kuvaus, ottamiseen liittyvän liikenteen järjestäminen, ottamistoiminnassa käytettävät koneet, laitteet ja niiden sijoitus sekä polttoaineiden varastointi ja tankkauspaikat, aineksen vesiseulontalaitokset sekä alustava selvitys sivukiven määrästä ja loppusijoituspaikasta;

2) selvitys ottamisalueen ja sen ympäristön pohjavesiolosuhteista ja pohjaveden havaintopaikoista sekä tiedot alueen läheisyydessä sijaitsevista talousvesikaivoista, pohjavedenottamoista ja niiden mahdollisista suojavyöhykkeistä ja suoja-aluemääräyksistä;

3) meren tai vesistön rantavyöhykkeelle sijoittuvan ottamisalueen osalta perustelut sijoittaa toiminta rantavyöhykkeelle sekä selvitys ottotoiminnan vaikutuksista rantaluontoon ja -maisemaan;

4) selvitys ympäristöhaittojen vähentämiseksi suunnitelluista toimenpiteistä, arvio toimintaan liittyvistä riskeistä, onnettomuuksien estämiseksi suunnitelluista toimista sekä suunnitelma toiminnan ympäristövaikutusten tarkkailusta; sekä

5) ottamisalueen jälkihoito ja arvio jälkihoitokustannuksista ja, mikäli mahdollista, alueen myöhempi käyttö.

Pykälän 4 momentin mukaan ottamissuunnitelmaan tulee liittää suunnitelmakartat ja leikkauspiirrokset, joista ilmenevät ottamisalueen nykytilanne ja tuleva lopputilanne sekä ottamistoiminnan eteneminen ja mahdollinen vaiheistus.

Pykälän 5 momentin mukaan suunnitelmasta on käytävä ilmi, mihin selvitykseen tai aineistoon taikka arviointimenetelmään annetut tiedot perustuvat.

Tosiseikat

Hanke kohdistuu alueeseen, jolla on aikaisemmin ollut voimassa maa-aineslupa, jonka nojalla alueelta on poistettu puusto, kuorittu pintamaat ja otettu noin 150 000 m³ maa-aineksia. Maa-ainesten ottamissuunnitelman mukaan ottamisalueen pinta-ala on 3,89 hehtaaria ja maa-aineksia otettaisiin kymmenen vuoden aikana yhteensä 420 000 m³. Ottamissuunnitelman mukaan toimintaan kuuluisi varsinaisen ottamistoiminnan lisäksi seulontaa ja murskausta. Murskauksella tulee olla myös voimassa oleva ympäristölupa.

Maa-aineslupahakemus koskee aluetta, joka sijaitsee I luokan pohjavesialueella. Pohjaveden pinta on naapurikiinteistöllä suoritetun tarkkailun perusteella ollut vuosina 2006–2012 tasolla +102,23–+102,46. Maa-ainesten ottaminen on tarkoitus ulottaa tasolle +107, jolloin pohjaveden ja maanpinnan väliin jää vähintään neljän metrin paksuinen suojakerros.

Toiminta tulisi sijaitsemaan lähellä asutusta. Etäisyys kaivualueesta lähimpään asuinrakennukseen on noin 80 metriä ja lähimpään valittajan omistamaan asuinrakennukseen noin 100 metriä.

Maa-ainesten ottamissuunnitelma ei sisällä erityistä selvitystä suunnitellun maa-ainesten ottamistoiminnan vaikutuksista alueen pohjaveteen tai toiminnasta aiheutuvista melu- ja pölyvaikutuksista. Ottamissuunnitelmassa ei myöskään ole esitetty ehdotuksia toimenpiteiksi, joilla toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia voitaisiin vähentää.

Oikeudellinen arviointi

Maa-aineslain 5 §:n 2 momentin mukaan ottamissuunnitelmaa laadittaessa on tarvittavassa laajuudessa selvitettävä hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin. Ottamissuunnitelman sisältövaatimuksia on tarkennettu maa-ainesten ottamisesta annetulla valtioneuvoston asetuksella. Asetuksen 2 §:n 3 momentin mukaan ottamissuunnitelmassa on muun ohella esitettävä selvitys ympäristöhaittojen vähentämiseksi suunnitelluista toimenpiteistä ja suunnitelma toiminnan ympäristövaikutusten tarkkailusta.

Kun otetaan huomioon alueen sijainti I luokan pohjavesialueella sekä asutuksen läheisyys, maa-ainestenottoalueen sijoituspaikkaa voidaan pitää erityisen herkkänä. Ottamissuunnitelma ei kuitenkaan sisällä selvitystä siitä, millä tavalla toiminta vaikuttaa ottamisalueen läheisyydessä sijaitsevaan asutukseen taikka pohjaveden määrään tai laatuun. Suojakerros pohjaveteen on hakemuksen mukainen ja alueen olosuhteet huomioon ottaen pieni. Tukialueiden suojaus on hakemuksen mukainen, mutta alueiden sijoittamisesta ei ole määräyksiä.

Asiakirjoista ei ilmene, että ottamissuunnitelmaa laadittaessa olisi erikseen selvitetty esimerkiksi toiminnan aiheuttaman melun ja pölyn leviämistä tai suunnitellun toiminnan vaikutuksia pohjaveteen. Ottamissuunnitelmassa ei myöskään esitetä toimenpiteitä mahdollisten haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi, vaikka esimerkiksi seulan sijoittamisella voi olla vaikutusta melun ja pölyn leviämiseen.

Ottamishakemus ei myöskään sisällä varsinaista tarkkailusuunnitelmaa. Toiminnanharjoittajan esittämää aistinvaraista melu- ja pölypäästöjen tarkkailua ei voida alueen olosuhteissa pitää riittävän luotettavana tarkkailuna. Edellä sanotun perusteella maa-ainesten ottamissuunnitelma on puutteellinen eikä lupaa olisi tullut sen perusteella myöntää.

Maa-aineslain 11 §:n mukaan ainesten ottamista koskevaan lupaan on liitettävä määräykset siitä, mitä hakijan on noudatettava hankkeesta aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi. Ympäristölautakunnan lupapäätöksessä ei ole toiminnalle asetettuja aikarajoituksia eikä liikenteen aiheuttaman pölyämisen hallintaa lukuun ottamatta annettu määräyksiä siitä, miten toiminnan melu- ja pölyvaikutuksia tulisi välttää ja rajoittaa. Toiminnan tarkkailua koskevat määräykset ovat samoin osin puutteellisia. Kun ottamissuunnitelmaan ei sisälly riittävää selvitystä toiminnan pohjavesivaikutuksista, pohjaveden suojaamiseksi annettujen määräysten riittävyyttä ei voida asianmukaisesti arvioida.

Ottamissuunnitelmaan ja maa-aineslupapäätökseen sisältyvien lupamääräysten puutteellisuus huomioon ottaen ei voida varmistua siitä, että toiminnasta ei aiheutuisi maa-aineslain 3 §:ssä kiellettyä tärkeän tai muun vedenhankintaan soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantumista taikka asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa. Näin ollen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Kärkölän ympäristölautakunnan päätökset tulee kumota ja asia palauttaa uudelleen valmisteltavaksi Kärkölän ympäristölautakunnalle.

Tuomioistuinmaksulain 10 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntimaksun määrää asian ratkaisija, esittelijä, pöytäkirjan pitäjä, toimituskirjan antaja tai muu tehtävään määrätty virkamies. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa maksun määrää asian esittelijä. Esittelijän päätös käy ilmi tästä päätöksestä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Lastensuojelulain 28 §:n mukainen tuomioistuimen lupa lapsen tutkimiseen voidaan myöntää myös lastensuojelun asiakkuuden aikana sen selvittämiseksi, millaisten lastensuojelutoimenpiteiden tarpeessa lapsi on. Tutkimusluvan myöntäminen ei ole siten rajattu vain sellaisiin tilanteisiin, joissa selvitetään, onko lapsi ylipäätään lastensuojelun tarpeessa.

Hallintotuomioistuimella on lastensuojelulain 28 §:n nojalla toimivalta lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetun lain mukaisesti tehostaa huoltajalle asetetun velvoitteen noudattamista uhkasakolla tai määrätä lapsi noudettavaksi. Esillä olleissa olosuhteissa äidille korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä asetettujen velvoitteiden noudattamista ei suhteellisuusperiaate huomioon ottaen ollut syytä tehostaa mainituilla tavoilla. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin lausui, että mikäli päätöksessä tarkoitettuja tutkimuksia ei saataisi toteutettua ja tutkimukset arvioitaisiin edelleen lapsen edun mukaisiksi, lastensuojeluviranomaisen tulisi arvioida kodin olosuhteita ja selvittää, vaarantavatko puutteet lapsen huolenpidossa vakavasti lapsen terveyttä tai kehitystä, ja harkita tilanteeseen soveltuvia muita lastensuojelulain mukaisia toimenpiteitä.

Lastensuojelulaki 4 § 3 momentti ja 28 §

Laki lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta 16 § ja 18 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 13.3.2017 nro 17/0143/2

Asian aikaisempi käsittely

Johtava viranhaltija on hallinto-oikeuteen 12.1.2017 saapuneella hakemuksellaan vaatinut, että hallinto-oikeus antaa lastensuojelulain 28 §:n mukaisen luvan B:n ja C:n lapsen A:n tutkimiseen, jotta A:ta voitaisiin ohjata oikean tuen piiriin. Hakija on hakemuksessaan vaatinut päätöksen välitöntä täytäntöönpanoa. Hakija on lisäksi esittänyt, että tutkimusluvan myöntämisen lisäksi asetettaisiin riittävä uhkasakko tutkimusten varmistamiseksi lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetun lain 18 §:n mukaisella tavalla.

Tutkimukset tulisi toteuttaa Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin lastenpsykiatrisella poliklinikalla. Tutkimukset olisi mahdollista toteuttaa kiireellisinä jo helmi-maaliskuun 2017 aikana.

Tutkimukset ovat välttämättömiä, koska vallitsevassa tilanteessa ei ole mahdollisuutta selvittää, minkälaista tukea A tarvitsisi. A ei kykene äidin mukaan käymään koulussa ja hän on tällä hetkellä kotikoulussa. A:n omia ajatuksia tilanteesta ei ole pystytty selvittämään äidin vastustuksen vuoksi. Äiti ei ole suostunut lastensuojelun avohuollon tukitoimiin, vaikka ne ovat vastanneet sitä, mitä hän on toivonut. A on jäänyt tuen piirin ulkopuolelle ja on suuressa vaarassa syrjäytyä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään

1) hylännyt B:n suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen, sekä

2) hylännyt sosiaalihuollon johtavan viranhaltijan hakemuksen ja B:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1) Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Saman pykälän 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

B on pyytänyt suullista käsittelyä näytön vastaanottamiseksi ja arvioimiseksi. Asia on oikeudellisesti arvioitavissa ja ratkaistavissa kirjallisen selvityksen perusteella. Asian laatu lapsen edun mukaisesti arvioitavana asiana huomioon ottaen suullisen käsittelyn toimittamisella ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Kun myös otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta.

2) Lastensuojelulain 26 §:n 2 momentin mukaan lastensuojeluasian vireille tulon jälkeen sosiaalityöntekijän tai muun lastensuojelun työntekijän on arvioitava välittömästi lapsen mahdollinen kiireellinen lastensuojelun tarve. Saman pykälän 3 momentin mukaan lisäksi on tehtävä sosiaalihuoltolain 36 §:n mukainen palvelutarpeen arviointi, jonka yhteydessä selvitetään lastensuojelun tarve.

Lastensuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeus voi lastensuojelulain 13 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetun viranhaltijan hakemuksesta antaa luvan lasta koskevaan lääkärin tai muun asiantuntijan suorittamaan tutkimukseen, jos tutkimus on lastensuojelun tarpeen selvittämiseksi välttämätön, mutta huoltaja kieltää tutkimuksen tekemisen. Ennen hakemuksen tekemistä on selvitettävä lapsen mielipide, ellei se lapsen ikä, kehitystaso tai muut olosuhteet huomioon ottaen ole mahdotonta.

Lastensuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 252/2006 vp) mukaan lastensuojelulain 28 §:n 1 momentin säännös on tarkoitettu lastensuojeluviranomaisille keinoksi selvittää lapsen tilanne silloin, kun työskentely ei muutoin ole lainkaan päässyt alkamaan, vaikka lapsen etu sitä vaatisi. Luvan edellytyksenä olisi, että sosiaalityöntekijän alustavan selvityksen perusteella lapsen lastensuojelun tarve tulisi selvittää, mutta riittäviä tutkimuksia ei voida suorittaa huoltajan vastustuksesta johtuen.

Lastensuojelulain 28 §:n 4 momentin mukaan hallinto-oikeuden lupaa koskevan päätöksen noudattamiseksi huoltajalle asetettavista velvoitteista on soveltuvin osin voimassa, mitä lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetussa laissa (619/1996) säädetään.

Asiassa saatu selvitys

A:n palvelutarpeen arviointi on toteutettu ajalla 9.2.2016–20.4.2016. Palvelutarpeen arvioinnin yhteenvedosta ilmenee, että sosiaalityöntekijä on tavannut A:ta ja äitiä aloitustapaamisella perheen kodissa. Lisäksi sosiaalityöntekijä ja sosiaaliohjaaja ovat tavanneet äidin ja A:n yhdessä ja erikseen kotikäynnillä ja yhteisellä tapaamisella. Isää sosiaalityöntekijä on tavannut kahden kesken kaksi kertaa sekä yhdessä sosiaaliohjaajan kanssa kerran. Sosiaalityöntekijä ja sosiaaliohjaaja ovat vielä tavanneet A:n, äidin ja isän kouluverkostotapaamisella koululla. Tapaamisten lisäksi sosiaalityöntekijän ja vanhempien välillä on käyty aktiivista ja tiivistä keskustelua puhelimen ja sähköpostin välityksellä.

Palvelutarpeen arvioinnin yhteenvedosta ilmenee, että A:n arki ei ole vastannut tavanomaista koululaisen arkea, sillä A on jäänyt pois koulusta. A on katsonut kotona televisiota ja pelaillut päivän aikana muun perheen ollessa töissä ja koulussa. A ei itse ole ollut kovin huolissaan siitä, tullaanko hänet siirtämään seuraavalle vuosiluokalle tai kertaako hän nykyisen vuosiluokkansa. A on tehnyt joitakin opettajan hänelle antamia tehtäviä, mutta on arvioinut, ettei ole tehnyt päivittäin töitä samaa tuntimäärää kuin koulua käyvät ikätoverit. Yhteenvedon mukaan sosiaalityöntekijän huolet ovat perustuneet A:n pitkäaikaiseen somaattiseen oireiluun, sosiaaliseen eristäytymiseen, koulunkäyntiin, vuorokausirytmiin ja tietokonepelien pelaamiseen. A:n lastensuojeluasiakkuus on alkanut 6.5.2016.

Lastensuojelun asiantuntijaryhmän marraskuussa 2016 antamassa lausunnossa on todettu, että A on nyt kolmannessa koulussaan ja kaksi viimeistä koulun vaihtoa on tehty tilanteessa, jossa A on äidin mukaan kokenut tulleensa kiusatuksi koulussa. A on nyt kotiopetuksessa. Äiti on kieltäytynyt ottamasta vastaan oppilashuollon palveluita. Lausunnon mukaan A:n koulunkäynnin ongelmat ovat niin massiivisia ja sosiaalisen syrjäytymisen riski niin suuri, että lisätutkimukset ovat A:n edun mukaisia ja erittäin tarpeellisia. Tällä hetkellä A:lle on mahdotonta tarjota hänen tarpeidensa mukaisia tukitoimia, koska hänen tilanteestaan ja sen taustatekijöistä ei ole riittävää tietoa.

Sosiaalihuollon johtavien viranhaltijoiden lausumassa on ilmoitettu, että A:n lastensuojelun asiakkuuden perusteena eivät ole olleet ainoastaan koulupoissaolot tai oppivelvollisuuden toteuttamisen tapa. Koulupoissaolot on lastensuojeluviranomaisten toimesta nähty oireena, jonka taustasyitä tulisi selvittää tarkemmin. Pelkkää äidin ja A:n kertomusta siitä, että kaikki on kunnossa, ei voida pitää riittävänä selvityksenä. B:n kanssa on palvelutarpeen aikana keskusteltu avohuollon tukitoimena tapahtuvan sijoituksen mahdollisuudesta. Muilta osin B:n kanssa ei ole keskustelu A:n sijoittamisesta kodin ulkopuolelle.

Johtopäätökset

A on kouluikäinen lapsi, joka asuu tällä hetkellä yhdessä äitinsä kanssa (---). A:n lastensuojeluasiakkuus on alkanut helmikuussa 2016 äidin omasta hakemuksesta tilanteessa, jossa äiti on kokenut, että A:ta on kiusattu silloisessa koulussa toisten oppilaiden sekä opettajien taholta. Samana päivänä koulun opettaja on tehnyt lastensuojeluilmoituksen A:n koulunkäynnistä ja yhteistyöstä äidin kanssa. Hakemuksen ja lastensuojeluilmoituksen johdosta on käynnistetty A:n lastensuojelutarpeen arviointi. Arvioinnin aikana äiti on hakenut kotiopetuslupaa, joka lasten ja nuorten palveluista on hänelle annettu.

Lastensuojelutarpeen arvioinnin perusteella vastaava sosiaalityöntekijä on arvioinut, että lastensuojelun asiakkuuden kriteerit täyttyvät. Äidin valmiudet eivät ole olleet riittävät A:n kasvun ja kehityksen turvaamiseksi. A:n lastensuojeluasiakkuus on alkanut toukokuussa 2016. Asiakkuuden alkamisen jälkeen äiti ei ole ollut halukas ottamaan vastaan lastensuojelun tukea vaan on kokenut lastensuojelun asiakkuuden tarpeettomana. Sosiaalihuollon viranhaltija on 12.1.2017 hakenut tutkimuslupaa A:n tutkimiseksi, jotta A voitaisiin ohjata oikean tuen piiriin, sillä A on vaarassa syrjäytyä.

Lastensuojelulain 28 §:n mukainen lupamenettely on tarkoitettu keinoksi selvittää lapsen tilanne silloin, kun työskentely ei muutoin ole lainkaan päässyt alkamaan tilanteessa, jossa lapsen vastaisen hoidon ja huollon tarpeen selvittäminen edellyttää lapselle tehtäviä lääketieteellisiä tai muita asiantuntijan suorittamia tutkimuksia. Suhteellisuusperiaate huomioon ottaen tutkimusluvan myöntämisen edellytyksenä on myös, ettei lastensuojelun tarvetta voida muulla tavoin selvittää.

A:n lastensuojelun tarve on selvitetty palvelutarpeen arvioinnin yhteydessä, jonka pohjalta on päädytty A:n lastensuojeluasiakkuuden alkamiseen. Kyse ei ole siis enää lastensuojelutarpeen selvittämiseen liittyvästä välttämättömästä tutkimuksesta. A on useamman kerran itse ilmoittanut, että hän vastustaa pakkohoitoja ja -toimia. A:n ikä, kehitystaso ja muut olosuhteet huomioon ottaen hänen lausumalleen on annettava merkitystä. Tässä tilanteessa hallinto-oikeus katsoo, että tutkimusluvan myöntämiselle ei ole edellytyksiä, joten hakemus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Johtavan viranhaltijan hakemus on hylätty. Asia on kuitenkin ollut tulkinnanvarainen eikä oikeudenkäynnin ole katsottava aiheutuneen viranomaisen virheestä. Näin ollen ei ole kohtuutonta, että B joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Lastensuojelulaki 26 § 2 ja 3 momentti ja 28 §

Hallintolainkäyttölaki 38, 74 ja 75 §

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Hannele Sarell. Esittelijä Marika Vihersaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Johtava viranhaltija on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja korkein hallinto-oikeus myöntää luvan A:n tutkimiseksi alkuperäisen hakemuksen mukaisesti.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Palvelutarpeen arvioinnin aikana A:lle järjestettiin alkuverkostotapaaminen Tyksin lastenpsykiatrian poliklinikalle. Äiti kuitenkin perui tapaamisen verkostopalaverin osallistujamäärään vedoten. Äiti kertoi tuolloin toivovansa A:lle yksilötapaamisia, ja jos ne eivät onnistu, hän vie A:n yksityiselle.

Palvelutarpeen arvioinnin mukaan huolet A:sta perustuivat A:n pitkäaikaiseen somaattiseen oireiluun, sosiaaliseen eristäytymiseen, koulunkäyntiin, vuorokausirytmiin ja tietokonepelien pelaamiseen. Lisäksi palvelutarpeen arvioinnin aikana syntyi vaikutelma siitä, että äidin jaksaminen oli laskenut. Äidin valmiudet suojella ja hoivata lasta, tukea lapsen yksilöllistä kehitystä, turvata lapselle läheiset ja tärkeät ihmissuhteet ja tehdä yhteistyötä lapsen asioissa eivät olleet riittäviä A:n kasvun ja kehityksen turvaamiseksi.

Äiti on ilmaissut mielipiteensä siitä, ettei perhe ole lastensuojelun asiakkuuden tarpeessa eivätkä he tarvitse tukea. Avohuollon sosiaalityöntekijöillä ei ole ollut mahdollisuutta tavata A:ta kahden kesken, koska äiti ei ole suostunut tapaamisiin. Sosiaalityöntekijän ja perheen tapaamiset eivät ole onnistuneet, koska sosiaalityöntekijöitä ei ole päästetty sisälle perheen asuntoon eikä äiti ole osallistunut tarjottuihin tapaamisiin.

Lastensuojelun saamien tietojen mukaan äiti on syyskuussa 2016 vienyt A:n kaksi kertaa yksityiselle lääkärille, joka on tehnyt A:sta lähetteen aluesairaalan avopediatrian vastaanotolle. Lähetteen mukaan A:n tilanne vaatii tiimityöskentelyä. Avopediatrian lääkärin kirjauksista ilmenee, ettei hän pysty yhden tapaamisen perusteella kirjoittamaan A:lle diagnoosia. Hän on kehottanut perhettä jatkamaan hoitojaksoa kasvatus- ja perheneuvolassa ja tekemään yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa. Kasvatus- ja perheneuvolasta on tarjottu A:lle yksilökäyntejä psykologin luona, mihin äiti ei ole suostunut.

Tällä hetkellä A ei ole minkäänlaisen tuen piirissä eikä minkäänlaisia tutkimuksia ole saatu tehtyä. A on myös tällä hetkellä äidin toimesta kotiopetuksessa. A ei ole käynyt koulua talvesta/keväästä 2016 alkaen. Lupaa A:n tutkimiseksi on haettu, jotta A voitaisiin ohjata oikeanlaisen avun ja tuen piiriin.

Lastensuojelulain 28 §:ää ei ole sovellettava ainoastaan lastensuojelutarpeen (nykyisin palvelutarpeen) arvioinnin yhteydessä, vaan nimenomaisesti tilanteissa, joissa tarvittavia avohuollon tukitoimia ei ole kyetty järjestämään (ks. HE 252/2006 vp).

B on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen jättämistä tutkimatta ja hylkäämistä sekä kaupungin velvoittamista korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa. B on uudistanut kaiken aiemmin lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valituksessa ei ole esitetty mitään uutta, joten päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

A on käynyt laillisesti kotikoulua siitä lukien, kun huoltaja B on kirjallisesti ilmoittanut kotikoulun aloittamisesta. A on voinut kotikoulun aloittamisen jälkeen erinomaisesti, mitä tukee myös hallinto-oikeudelle toimitettu viimeisin lääkärintodistus helmikuulta 2017. B on siten toiminut vastuullisesti ja lapsensa edun mukaisesti. Väite siitä, että A ei olisi käynyt koulua talvesta/keväästä 2016 alkaen, on totuudenvastainen.

Myös väite siitä, ettei A ole minkäänlaisen tuen piirissä tai ettei minkäänlaisia tutkimuksia olisi saatu tehtyä, on totuudenvastainen. Lapsi on käynyt lääkärintarkastuksessa helmikuussa 2017. Huoltaja päättää lapselle tehtävistä tutkimuksista.

Lastensuojelu on myös sivuuttanut lapsen mielipiteen selvittämisen. A vastustaa tutkimuksia. Pakkotutkiminen aiheuttaisi mittavaa vahinkoa ja haittaa A:lle ja traumatisoisi häntä, koska hän joutuisi pois turvallisesta kotiympäristöstään. Lapsen tutkiminen on mahdotonta, jos lapsi siitä kieltäytyy.

Sosiaalityöntekijät ovat tavanneet A:ta ainakin neljä kertaa 15.2.–11.4.2016, minkä lisäksi B:n ja sosiaalityöntekijöiden välillä on käyty aktiivista ja tiivistä keskustelua puhelimen ja sähköpostin välityksellä.

Asiassa annetun ratkaisun johdosta olisi kohtuutonta jättää B:n oikeudenkäyntikulut hänen vahingokseen.

A:lle on varattu tilaisuus antaa selitys valituksen johdosta. Selityspyyntö on toimitettu A:lle hänen asioistaan vastaavan sosiaalityöntekijän kautta. Mainitun sosiaalityöntekijän ilmoituksen mukaan äiti ja lapsi hakivat asiakirjat lastensuojelun infosta, koska äiti ei ollut suostuvainen tapaamiseen.

C ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa johtavan viranhaltijan valituksesta Turun hallinto-oikeuden päätöksen. Korkein hallinto-oikeus hyväksyy johtavan viranhaltijan hakemuksen ja antaa luvan A:n tutkimusten järjestämiseksi Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin lastenpsykiatrisella poliklinikalla A:n lastensuojelun tarpeen selvittämiseksi.

Lupa on voimassa 28.2.2018 saakka.

B velvoitetaan toimittamaan lapsensa A terveydenhuollon viranomaisten ilmoittamina ajankohtina Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin lastenpsykiatriselle poliklinikalle mainittuja tutkimuksia varten.

2. B:n vaatimus hallinto-oikeuskäsittelyn aikana syntyneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta.

B:n vaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa syntyneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Lupa lapsen tutkimiseen

1.1. Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Lastensuojelulain 4 §:n 3 momentin mukaan lastensuojelussa on toimittava mahdollisimman hienovaraisesti ja käytettävä ensisijaisesti avohuollon tukitoimia, jollei lapsen etu muuta vaadi.

Lastensuojelulain 28 §:ssä säädetään tuomioistuimen luvasta lapsen tutkimiseen. Pykälän 1 momentin mukaan hallinto-oikeus voi 13 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetun viranhaltijan hakemuksesta antaa luvan lasta koskevaan lääkärin tai muun asiantuntijan suorittamaan tutkimukseen, jos tutkimus on lastensuojelun tarpeen selvittämiseksi välttämätön, mutta huoltaja kieltää tutkimuksen tekemisen. Ennen hakemuksen tekemistä on selvitettävä lapsen mielipide, ellei se lapsen ikä, kehitystaso tai muut olosuhteet huomioon ottaen ole mahdotonta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu lupa annetaan määräajaksi. Ennen luvan antamista hallinto-oikeuden on kuultava lapsen huoltajaa ja 12 vuotta täyttänyttä lasta. Erityisen painavasta syystä lupa voidaan antaa, vaikka kuulemista ei ole voitu suorittaa.

Edelleen saman pykälän 4 momentin mukaan hallinto-oikeuden lupaa koskevan päätöksen noudattamiseksi huoltajalle asetettavista velvoitteista on soveltuvin osin voimassa, mitä lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetussa laissa (619/1996) säädetään.

Lastensuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 252/2006 vp) 4 §:n 3 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lastensuojelussa olisi toimittava mahdollisimman hienovaraisesti. Lisäksi säännöksessä mainittaisiin nimenomaisesti lastensuojelun keskeisenä periaatteena avohuollon tukitoimien ensisijaisuus, jollei niiden käyttö ole vastoin lapsen etua. Lastensuojelussa on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti valittava käytettävissä olevista palvelujärjestelmän mahdollistamista keinoista se, joka parhaiten edesauttaa lapsen ja hänen perheensä ongelmien ratkaisua ja joka vähiten puuttuu perheen autonomiaan ja yksityisyyteen.

Mainitun hallituksen esityksen lastensuojelulain 28 §:n 1 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdotettu säännös on tarkoitettu lastensuojeluviranomaisille keinoksi selvittää lapsen tilanne silloin, kun työskentely ei muutoin ole lainkaan päässyt alkamaan, vaikka lapsen etu sitä vaatisi. Luvan edellytyksenä olisi, että sosiaalityöntekijän saaman alustavan selvityksen perusteella lapsen lastensuojelun tarve tulisi selvittää, mutta riittäviä tutkimuksia lastensuojelun tarpeen selvittämiseksi ei voida suorittaa huoltajien vastustuksesta johtuen. Säännöksessä tarkoitettu tutkimus voitaisiin tehdä esimerkiksi sairaalan osastolla, terveydenhuollon avopalveluna tai kasvatus- ja perheneuvonnan palveluin.

Saman hallituksen esityksen yleisperustelujen jaksosta, joka koskee asiakkuuden alkamista ja lastensuojeluasiakkuuden selvittämistä, ilmenee, ettei lapsen oikeutta suojeluun ja huolenpitoon ollut pystytty turvaamaan kaikissa tilanteissa silloisilla lastensuojelulain mukaisilla keinoilla tilanteissa, joissa vanhemmat ovat kieltäytyneet lastensuojelun avohuollon tukitoimista ja lapsen tuen tarpeen selvittämisestä. Lapsen tilannetta ei ole päästy tällöin tarkemmin selvittämään, vaikka esimerkiksi neuvola tai koulu ovat tuoneet esille huolensa lapsen tilanteesta ja lapsen tuen tarpeen. Tällöin sosiaaliviranomaiset eivät välttämättä ole voineet edes varmistua mahdollisesta huostaanoton tarpeesta. Huostaanoton tekemiseksi sosiaaliviranomaisilla tulee jo olla varsin yksityiskohtaista tietoa lapsen tilanteesta.

Edelleen hallituksen esityksen mukaan lapsen tilanteen selvittämiseksi ja oikea-aikaisen tuen varmistamiseksi lastensuojelulakiin ehdotetaan uutena keinona hallinto-oikeudelle mahdollisuutta antaa sosiaaliviranomaisen hakemuksesta lupa lapsen lääketieteellisiin tai muun asiantuntijan tutkimuksiin lastensuojelun tarpeen selvittämiseksi. Vastaavasta määräyksestä on säädetty muun muassa Norjan, Islannin ja Ison-Britannian lainsäädännössä. Säännöksen tarkoituksena on estää lapsen vakava vaurioituminen tilanteissa, joissa huoltajan vastustuksesta johtuen lapsen tuen tarvetta ei muutoin voida selvittää. Säännös on tarkoitettu sovellettavaksi ainoastaan niissä verrattain harvalukuisissa tilanteissa, joissa esimerkiksi lastensuojeluilmoituksen perusteella todetusta ilmeisestä lapsen tuen tarpeesta huolimatta huoltajien kanssa ei päästä yhteisymmärrykseen avohuollon tukitoimina toteutettavasta tuesta, mutta toisaalta huostaanoton edellytysten täyttymisestä ei ole saatu riittävää selvitystä.

Lastensuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 252/2006 vp) 28 §:n 4 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentissa säädettäisiin luvan toimeenpanossa käytettävissä olevista pakkokeinoista. Kyseeseen voisivat tulla lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetussa laissa tuomioistuimen päätöksen täytäntöönpanosta säädetyt keinot, joita ovat erityisesti 4 luvussa mainitut uhkasakko ja nouto.

Lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetun lain 16 §:ssä säädetään tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanomääräyksestä. Pykälän 1 momentin mukaan tapaamisoikeutta koskeva päätös pannaan täytäntöön velvoittamalla hakijan vastapuoli sallimaan lapsen ja hakijan väliset tapaamiset sekä ryhtymään muihin toimenpiteisiin tapaamisten toteuttamiseksi siten kuin täytäntöönpantavassa päätöksessä on määrätty. Pykälän 2 momentin mukaan täytäntöönpano voidaan määrätä toimitettavaksi siten, että hakijan vastapuoli velvoitetaan sakon uhalla täyttämään mitä päätöksessä on määrätty. Pykälän 3 momentin mukaan tapaamisoikeuden täytäntöönpano voidaan kuitenkin määrätä toimitettavaksi myös siten, että lapsi määrätään noudettavaksi, jos voidaan pitää todennäköisenä, että tapaaminen muutoin jää toteutumatta, ja jos tähän on lapsen edun kannalta erittäin painavia syitä.

Mainitun lain 18 §:ssä säädetään uhkasakon asettamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan uhkasakko asetetaan rahamäärältään kiinteänä.

1.2. Asiassa saatua selvitystä

A on kouluikäinen lapsi, joka asuu äitinsä ja huoltajansa B:n kanssa. Samassa kodissa asuvat myös (---).

A:n lastensuojelun tarvetta on selvitetty aiemmin vuosina 2009 ja 2014.

A:n lastensuojeluasia tuli vireille helmikuussa 2016 äidin yhteydenoton johdosta. Äidin esittämä huoli liittyi koulun kanssa tehtävään yhteistyöhön sekä lapsen koulupelkoon. Samana päivänä vastaanotettiin koulun opettajan tekemä lastensuojeluilmoitus liittyen A:n koulunkäyntiin ja yhteistyöhön äidin kanssa.

A:n palvelutarpeen arviointi toteutettiin 8.2.–6.5.2016.

Terveyskeskuslääkärin toukokuussa 2016 tekemän merkinnän mukaan A ei ole suostunut käymään koulussa ja on jäänyt kotiopetukseen. A:n mieliala on alhaalla ja myös nukkumisen kanssa on ongelmaa. A:lle on annettu lähete lastenpsykiatrialle.

Tyksin lastenpsykiatrian poliklinikan erikoistuvan lääkärin kesäkuussa 2016 tekemän lastensuojeluilmoituksen mukaan A:sta oli tullut lähete terveyskeskuksesta lastenpsykiatrialle ja lähetteen perusteella A:n psyykkinen vointi olisi syytä päästä arvioimaan. Perheelle oli tarjottu ensin verkostoaikaa Tyksin lastenpsykiatrian poliklinikalla. Äiti oli peruuttanut ajan. A:lle ja äidille oli tarjottu myös omaa aikaa, mutta äiti oli kieltäytynyt ajasta.

Nettikoulun antaman lausunnon mukaan A on aloittanut kyseisen nettikoulun opinnot syyskuussa 2016 ja on suorittanut tehtäviä aktiivisesti eri oppinaineissa lausunnosta tarkemmin ilmoitetuin tavoin.

Lastensuojelun asiantuntijaryhmän marraskuussa 2016 antaman lausunnon mukaan äiti ei halua ottaa vastaan lastensuojelun tukea ja kokee lastensuojelun asiakkuuden tarpeettomana. Äiti ei suostu tapaamisiin lastensuojelun sosiaalityöntekijöiden kanssa eikä suostu myöskään siihen, että sosiaalityöntekijä tapaisi lasta. Äiti kieltäytyy ottamasta vastaan perheelle tarjottuja tukitoimia, kuten tukihenkilöä. Tosiasiallisesti lapsen mielipidettä ei saa selvitettyä äidin kieltäessä viranomaisten kahdenkeskiset tapaamiset lapsen kanssa. Lastensuojelun ja äidin välinen keskustelu on tällä hetkellä mahdollista vain puhelimitse.

Lausunnon mukaan lapsen tilanteeseen liittyvä lastensuojelullinen huoli kiteytyy tällä hetkellä huoleen lapsen sosiaalisesta syrjäytymisestä. Pitkään jatkuneessa kotikoulussa lapsella ei ole mahdollisuutta sosiaaliseen kanssakäymiseen muiden lasten kanssa. Sosiaalityöntekijän tietojen mukaan myös lapsen harrastustoiminta on jäänyt ja lapsi ei tapaa ikätovereitaan edes harrastusten parissa. Lastensuojelullinen huoli perustuu myös tilanteelle, jossa lastensuojelun asiakkuudessa on perhe, jonka tosiasiallisia olosuhteita ei ole pystytty selvittämään.

Edelleen lausunnon mukaan, koska lasta ei ole pystytty tapaamaan henkilökohtaisesti ilman vanhemman läsnäoloa ja muutoinkin harvoin, on hyvin vaikeaa arvioida, mistä lapsen koulunkäynnin ongelmat ovat lähtöisin. Lastensuojelun asiantuntijaryhmä vakavasti suosittelee laajoja terveydenhuollon ja lasten- ja nuorisopsykiatrian tutkimuksia lapsen tilanteen selvittämiseksi. Lapsen koulunkäynnin ongelmat ovat niin massiivisia ja sosiaalisen syrjäytymisen riski niin suuri, että lastensuojelun asiantuntijaryhmä katsoo lisätutkimusten olevan lapsen edun mukaisia ja erittäin tarpeellisia. Tällä hetkellä lapselle on mahdotonta tarjota hänen tarpeidensa mukaisia tukitoimia, sillä hänen tilanteestaan ja sen taustatekijöistä ei ole riittävää tietoa. Tutkimusluvan hakeminen hallinto-oikeudelta on lapsen kiireellistä sijoitusta tai huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista lievempi toimenpide ja niin ollen ensisijainen suhteessa kodin ulkopuoliseen sijoitukseen. Tarvetta lapsen sijoittamiseen kodin ulkopuolelle tulee kuitenkin vakavasti arvioida, mikäli tutkimukset eivät toteudu vapaaehtoisesti tai hallinto-oikeuden tutkimusluvan kautta.

Kasvatus- ja perheneuvolan joulukuussa 2016 tekemän lastensuojeluilmoituksen mukaan äidin kertoma luottamuspula suhteessa viranomaisiin näyttää estävän A:n tutkimuksen ja mahdollisen hoidon, vaikka äiti toisaalta toivoi A:n kuntoutuvan niin, että hän kykenisi palaamaan kouluun. Kasvatus- ja perheneuvola suosittelee jatkossa A:n tilanteen ja mahdollisen hoidontarpeen arviointia lastenpsykiatrian poliklinikalla.

Hallinto-oikeudelle 12.1.2017 toimitetun tutkimuslupaa koskevan hakemuksen mukaan A:lle järjestettiin palvelutarpeen arvioinnin jälkeen alkuverkostotapaaminen Tyksin lastenpsykiatrian poliklinikalla toukokuussa 2016 tutkimusten suunnittelua varten. Äiti perui kuitenkin tapaamisen, koska hänen mielestään tapaamiseen oli tulossa liikaa ihmisiä.

Hakemuksen mukaan perheelle on tarjottu lastenpsykiatrian poliklinikan kontaktia useaan otteeseen, mutta äiti on kertonut käyttävänsä lasta yksityisellä lääkärillä sekä kasvatus- ja perheneuvolassa. Perheen käyttämä yksityinen lääkäri on kehottanut perhettä jatkamaan hoitojaksoa kasvatus- ja perheneuvolassa ja tekemään yhteistyötä viranomaisten kanssa. Kasvatus- ja perheneuvolassa on tarjottu yksilökäyntejä psykologin luona, mihin äiti ei ole suostunut. Perhe ei käy enää kasvatus- ja perheneuvolassa. Tällä hetkellä A ei ole minkäänlaisen tuen piirissä eikä minkäänlaisia tutkimuksia ole saatu tehtyä. A on kotiopetuksessa. Hän ei ole käynyt koulua talvesta/keväästä 2016 alkaen.

Lastensuojelulla ei ole mahdollisuutta selvittää keinoja tukea A:ta. A:n tilanne on huolestuttava ja hänellä on selvä tuen tarve, koska hän ei kykene äidin mukaan olemaan koulussa. A:n omia ajatuksia tilanteesta ei ole pystytty selvittämään, koska äiti estää A:n kahdenkeskiset tapaamiset viranomaisen kanssa. Tällä hetkellä mikään viranomainen ei tiedä A:n tilanteesta tarpeeksi, jotta häntä voitaisiin auttaa. Äiti on toistuvasti tuonut esille näkemyksenään, ettei perheen tai A:n tilanteeseen liity lastensuojelullista huolta. Äidin mukaan tapaamisyritykset ja muut toimet ovat A:lle vahingollisia.

Hakemuksen mukaan äiti on lokakuussa 2016 ottanut yhteyttä lastensuojeluun ja ilmaissut tyytymättömyytensä lastensuojelun toimintaa kohtaan. Äidin yhteydenoton jälkeen hänelle on tarjottu yhteensä yhtätoista ajanvarausta asioiden selvittämiseksi. Yksikään tapaamisista ei toteutunut, sillä äiti on perunut tapaamisia sairastumiseen ja muihin syihin vedoten.

A:n omakätisissä kirjelmissä on todettu, että kotona on kaikki hyvin. Hän ei halua mitään pakkohoitoja tai -toimia.

1.3. Oikeudellinen arviointi

Lastensuojelulain 28 §:n mukainen lupa lapsen tutkimiseen on myönnettävissä silloin, kun tutkimus on lastensuojelun tarpeen selvittämiseksi välttämätön, mutta huoltaja kieltää tutkimuksen tekemisen. Lain esitöiden mukaan tutkimuslupaa koskeva sääntely on ollut tarpeen, jotta lapsen oikeus suojeluun ja huolenpitoon turvattaisiin myös niissä tilanteissa, kun vanhempien kanssa ei päästä yhteisymmärrykseen avohuollon tukitoimista ja lapsen tuen tarpeen selvittämisestä, mutta riittävän yksityiskohtaisen tiedon puuttuessa sosiaaliviranomaiset eivät ole myöskään voineet varmistua huostaanoton tarpeesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaikka tutkimuslupaa koskeva säännös sisältyy lastensuojeluasiakkuuden alkamista koskevaan lastensuojelulain lukuun, edellä mainitut lain esitöistä ilmenevät tutkimusluvan tavoitteet huomioon ottaen lastensuojelulain 28 §:n mukaisen tutkimusluvan käyttöalan ei voida katsoa rajautuvan vain sellaisiin tilanteisiin, joissa selvitetään, onko lapsi ylipäätään lastensuojelun tarpeessa. Korkein hallinto-oikeus katsoo siten toisin kuin hallinto-oikeus, että lupa lapsen tutkimiseen voidaan myöntää myös lastensuojelun asiakkuuden aikana sen selvittämiseksi, millaisten lastensuojelutoimenpiteiden tarpeessa lapsi on. Näin ollen se, että nyt kysymyksessä olevassa asiassa A:lle on ehditty tehdä palvelutarpeen arviointi ja hänen lastensuojelun asiakkuutensa on alkanut, ei estä mainitun lainkohdan mukaisen luvan myöntämistä A:ta koskevaan tutkimukseen.

A:n lastensuojeluasian vireilletulon jälkeen asiassa on suoritettu palvelutarpeen arviointi, jossa on nähty huolta A:n somaattisen oireilun lisäksi hänen sosiaalisesta eristäytymisestään, koulunkäynnistään, vuorokausirytmistään ja tietokonepelien pelaamisesta. Lisäksi huolta on aiheuttanut äidin kyky vastata lapsen tarpeisiin.

Asiassa esitetyissä lääkärinlausunnoissa sekä kasvatus- ja perheneuvolan lausunnossa pidetään yhdensuuntaisesti tärkeänä, että A:lle suoritetaan lastenpsykiatrisia tutkimuksia hänen tuen tarpeensa selvittämiseksi.

Lastensuojeluviranomainen on yrittänyt järjestää perheelle käyntiä Tyksin lastenpsykiatrisella poliklinikalla, mikä ei ole toteutunut äidin vastustuksesta johtuen. Asiassa saadun selvityksen mukaan perheen parissa ei ole voitu aloittaa lastensuojelun avohuollon tukitoimia, koska äiti on vastustanut myös niitä. Yhteydenpito äitiin on onnistunut vain puhelimitse. Lastensuojelun työntekijät eivät ole myöskään päässeet tapaamaan A:ta henkilökohtaisesti ja kahden kesken.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että näissä olosuhteissa A:lle lastenpsykiatrisella poliklinikalla tehtävä tutkimus on lastensuojelulain 28 §:ssä tarkoitetulla tavalla välttämätön hänen lastensuojelun tarpeensa selvittämiseksi.

Asiassa on otettu huomioon tuomioistuimelle toimitetut A:n omakätiset kirjoitukset, jotka koskevat hakemuksen mukaisia tutkimuksia. Korkein hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että nyt kysymyksessä oleva lapsen tutkimista koskeva lupa johtaa ainoastaan huoltajan tahdon sivuuttamiseen (HE 252/2006 vp), eikä sillä ole vaikutusta alaikäisen lapsen potilaslain mukaisiin oikeuksiin.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeuden päätös on valituksen johdosta kumottava ja lupa lapsen tutkimiseen on myönnettävä päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

A:n tutkimisen toteuttamiseksi hänen äitinsä ja huoltajansa B on velvoitettava toimittamaan A tutkimuksiin terveydenhuollon viranomaisten ilmoittamina ajankohtina.

Johtava viranhaltija on hakemuksessaan esittänyt, että tutkimusluvan myöntämisen lisäksi asetettaisiin riittävä uhkasakko tutkimusten toteutumisen varmistamiseksi lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetun lain 18 §:n mukaisella tavalla.

B velvoitetaan tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä sallimaan A:n tutkiminen ja toimittamaan A tutkimuksiin ratkaisuosasta ilmenevän mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus painottaa sitä, että lapsen edun kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että B täyttää hänelle nyt asetetut velvoitteet.

Hallintotuomioistuimella on lastensuojelulain 28 §:n nojalla toimivalta lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetun lain mukaisesti tehostaa huoltajalle asetetun velvoitteen noudattamista uhkasakolla tai määrätä lapsi noudettavaksi. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että esillä olevissa olosuhteissa suhteellisuusperiaate huomioon ottaen B:lle nyt asetettujen velvoitteiden noudattamista ei ole syytä tehostaa mainituilla tavoilla. Mikäli tässä päätöksessä tarkoitettuja tutkimuksia ei kuitenkaan saada toteutettua ja tutkimukset arvioidaan edelleen lapsen edun mukaisiksi, lastensuojeluviranomaisen tulee arvioida kodin olosuhteita ja selvittää, vaarantavatko puutteet lapsen huolenpidossa vakavasti lapsen terveyttä tai kehitystä, sekä harkita tilanteeseen soveltuvia muita lastensuojelulain mukaisia toimenpiteitä.

2. Oikeudenkäyntikulut

B on vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa.

Hallinto-oikeus on hylännyt B:n vaatimuksen siitä, että kaupunki velvoitettaisiin korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa. Säilyttääkseen puhevaltansa tältä osin B:n olisi hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn laillisen valitusosoituksen mukaan tullut toimittaa valituskirjelmänsä tai vaatimuksensa korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään 30. päivänä päätöksen tiedoksisaannista sitä päivää lukuun ottamatta. Asiakirjoihin liitetyn saantitodistuksen mukaan B on saanut hallinto-oikeuden päätöksen tiedokseen 16.3.2017. Vaatimus olisi siten tullut toimittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen sattuneen pyhäpäivän johdosta viimeistään tiistaina 18.4.2017. B:n vaatimus liittyen hänen oikeudenkäyntikulujensa korvaamiseen on saapunut korkeimmalle hallinto-oikeudelle 23.5.2017 B:n selityksen yhteydessä. Tämän vuoksi vaatimus on hallintolainkäyttölain 22 §:n, 26 §:n 1 momentin sekä 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä liian myöhään tehtynä tutkimatta.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Annina Nieminen.

Asiat Valitukset kaivoslain mukaisissa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamista koskevissa asioissa

Valittajat 1) Kitkan Viisaat ry
2) Kiinteistö Oy Kitkanmutka
3) Pro Kuusamo ry

Päätös, jota valitukset koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 18.12.2015 nro 15/0447/1

Asioiden aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes on kaivosviranomaisena erillisillä päätöksillään 30.6.2014 KaivNrot 3965, 4013 ja 4909 antanut Kuusamon kaupungissa sijaitsevia Dragon Mining Oy:n kaivospiirejä Juomasuo (KaivNro 3965), Sivakkaharju (KaivNro 4013) ja Meurastuksenaho (KaivNro 4909) koskevat kaivoslaissa (621/2011) tarkoitetut yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset seuraavasti:

Lupamääräys 1

Kaivostoiminta ei saa aiheuttaa haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle.

Lupamääräys 2

Kaivostoiminnasta ei saa aiheutua huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle eikä yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Lupamääräys 3

Kaivostoiminta tulee järjestää siten, ettei louhinnassa ja esiintymän hyödyntämisessä tapahdu kaivosmineraalien ilmeistä tuhlausta, eikä toiminnalla vaaranneta tai vaikeuteta kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä.

Lupamääräys 4

Kaivosluvan haltija on velvollinen vuosittain toimittamaan kaivosviranomaiselle selvityksen esiintymän hyödyntämisen laajuudesta ja tuloksista tämän luvan mukaiselta alueelta. Selvityksessä on ilmoitettava louhitun malmin ja sivukiven määrä, kaivoksella käsitellyn pintamaan määrä tonneina, kaivoksella tuotetun rikasteen tai vastaavan välituotteen määrä tonneina, kaivoksella työskentelevien henkilöiden määrä henkilötyökuukausina ja erittely kaivoslain 17 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuista kaivostoiminnan sivutuotteista.

Lupamääräykset 5

Juomasuon kaivospiiriä koskevassa päätöksessä on määrätty, että kaivosluvan haltijan on asetettava 10 000 euron suuruinen omavelkainen pankkitakaus Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle kaivoslain mukaisia lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten. Kaivosvakuus on asetettava viimeistään vuoden kuluttua päätöksen antamisesta. Määräyksen perustelujen mukaan kaivosvakuus kattaa pintamaakasojen loiventamista, tutkimuskaivantojen peittämistä ja avolouhoksen aitaamisen.

Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirejä koskevissa päätöksissä on todettu, että kaivosluvan haltijalle ei tässä vaiheessa määrätä kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuutta. Perusteluissa on tältä osin lausuttu, että kaivoksen rakentamistoimenpiteitä ei ole vielä aloitettu.

Lupamääräys 6

Lupamääräykset tarkistetaan ennen kaivoksen rakentamistöiden aloittamista, kuitenkin viimeistään 1.6.2019.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt muiden ohella Kitkan Viisaat ry:n, Kiinteistö Oy Kitkanmutkan ja Pro Kuusamo ry:n valitukset Tukesin päätöksistä. Hallinto-oikeus on asian näin päättyessä hylännyt muiden ohella Kitkan Viisaat ry:n ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:

Kuulutusasiakirjoja, vastaselitysmahdollisuuden varaamista ja muistutusten huomioon ottamista koskevat valitusperusteet

Keskeiset sovellettavat säännökset

Kaivoslain 181 §:n 4 momentin mukaan kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeellisten määräysten antamista koskevan päätöksen valmisteluun sovelletaan, mitä tämän lain 37 - 40 ja 42 §:ssä säädetään kaivoslupahakemuksen käsittelystä.

Lain 39 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta.

Pykälän 2 momentin mukaan muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa.

Lain 42 §:n mukaan hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Tukes on kunkin nyt kysymyksessä olevan kaivospiirin osalta kuuluttanut kaivosluvassa annettavista yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisesta ja vakuuden määräämisestä ajalla 28.3.-28.4.2014.

Kuulutusasiakirjoihin on liitetty kuuluttamisen kohteena olevasta kaivospiiristä Tukesin laatima yhteenveto, josta käy muun ohella ilmi kaivospiirin perustiedot. Lisäksi kuulutusasiakirjoihin on sisältynyt kaivos-piirin kartta ja 31.1.2014 päivätty kaivosyhtiön selvitys yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi ja esitys vakuuden suuruudelle ja lajille. Muun ohella Kiinteistö Oy Kitkanmutka, (- - -), Pro Kuusamo ry, (- - -) ja Kitkan Viisaat ry ovat tehneet asian johdosta muistutukset. Yhtiö on antanut muistutusten johdosta vastineen.

Kaivoslaissa ei ole säädetty siitä, mitä selvitystä ja asiakirjoja lain 181 §:n 4 momentissa tarkoitettujen määräysten antamista koskevassa menettelyssä on liitettävä kuulutusasiakirjoihin. Kun otetaan huomioon, mitä jäljempänä on lausuttu kysymyksessä olevien kaivoshankkeiden etenemisestä ja niiden tämänhetkisestä tilasta, hankkeista käytettävissä olevista tiedoista ja Tukesin mahdollisuuksista arvioida kaivostoiminnan kokonaisvaikutuksia ja antaa yksityiskohtaiset määräykset yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi kaivoslain 181 §:n 4 momentissa säädetyssä kolmen vuoden määräajassa, annettujen määräysten sisältö ja yleisluontoisuus sekä yhtiön vastineessa lausuttu, kuulutuksiin on liitetty riittävä asiakirjaselvitys ja kyseessä olevat määräykset on voitu kaivoslain 42 §:ssä säädetty huomioon ottaen antaa varaamatta valittajille tilaisuutta vastaselityksen antamiseen. Pelkästään se seikka, että valituksenalaisissa päätöksissä ei ole annettu muistutuksissa vaadittuja määräyksiä, ei osoita Tukesin päätöksiä lainvastaisiksi.

Edellä lausuttu huomioon ottaen syytä Tukesin päätösten kumoamiseen nyt kysymyksessä olevilla perusteilla ei ole.

Yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavat tarpeelliset määräykset

Keskeiset sovellettavat säännökset ja hallituksen esitys

Kaivoslain (621/2011) 181 §:n 4 momentin mukaan kaivosviranomaisen on viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän lain voimaantulosta määrättävä vakuuden laji ja suuruus sekä annettava kaivosoikeuden haltijalle enintään vuoden pituinen määräaika vakuuden asettamiselle. Kaivosviranomaisen on myös viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän lain voimaantulosta annettava kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset noudattaen vastaavasti, mitä tämän lain 52 §:n 3 momentissa ja 125 §:ssä säädetään, sekä asetettava määräysten tarkistusväli noudattaen, mitä tarkistusvälin asettamisesta tämän lain 62 §:n 2 momentissa ja 127 §:n 2 momentissa säädetään.

Lain 52 §:n 3 momentin mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset

1) kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi;

2) toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnassa ei harjoiteta ilmeistä kaivosmineraalien tuhlausta taikka kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta;

3) esiintymän hyödyntämisen laajuutta ja tuloksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

4) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

5) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

6) kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista;

7) lupamääräysten tarkistamiseen liittyvien selvitysten toimittamiseen asetettavasta määräajasta;

8) muista kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

9) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Lain 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Kaivoslain esitöissä (HE 273/2009, 52 §:n yksityiskohtaiset perustelut) on pykälän 3 momentin osalta muun ohella todettu, että lupaharkinnassa olisi mahdollista tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ottaa huomioon alueelliset ja paikalliset olosuhteet ja intressit sekä lupamääräyksin varmistaa yksittäistapauksessa olosuhteisiin nähden saavutettava oikeudenmukainen ratkaisu. Lupaviranomaisen tulisi lupamääräyksiä harkitessaan ottaa huomioon lähinnä kaivostoiminnan luonne ja vaikutukset kokonaisuudessaan, kaivostoiminnan vaikutusalueen ominaisuudet ja tekniset mahdollisuudet toteuttaa vaaditut toimenpiteet. Kaivostoimintaan liittyvät erityispiirteet ja tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten kaivosluvassa annettavat määräykset voivat poiketa toisistaan. Kaivostoiminta edellyttää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteistä, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta annetaan ympäristöluvassa.

Pykälän 108 osalta hallituksen esityksessä on muun ohella todettu, että kaivosluvan haltija olisi velvollinen asettamaan vakuuden 15 luvussa säädettyjen lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamista varten. Vakuuden tulisi olla riittävä ottaen huomioon kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet, erityisesti ympäristönsuojelulain nojalla vaadittava vakuus.

Asiassa saatu selvitys

Kuusamon kultakaivoshankkeen, johon kuuluvat muun ohella Juomasuon, Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun malmiesiintymät, vaikutuksia muun muassa ympäristöön, ihmisiin, luonnonarvoihin ja elinkeinoihin on käsitelty kaivoshankkeen YVA-selostuksessa. Juomasuon, Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiirien osalta ei ole vielä annettu ympäristö- ja vesitalouslupaa, jossa tullaan antamaan tarkemmat määräykset ihmisten, ympäristön ja luonnonarvojen suojelemiseksi.

Juomasuon kaivospiirin alueella on suoritettu aiemmin koelouhintaa, mutta alueella ei ole harjoitettu tuotannollista kaivostoimintaa. Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiirien alueella ei ole harjoitettu lainkaan kaivostoimintaa, minkä vuoksi niiden osalta ei ole määrätty asetettavaksi vakuutta. Juomasuon osalta on määrätty asetettavaksi 10 000 euron suuruinen vakuus, joka on tarkoitettu kattamaan aikaisempien toimenpiteiden vaatimien pintamaakasojen loiventamisesta, tutkimuskaivantojen peittämisestä ja avolouhoksen aitaamisesta aiheutuvat kustannukset.

Oikeudellinen arvio

Kuusamon kultakaivoshankkeen keskeneräisyyden vuoksi yksityiskohtaiset ratkaisut hankkeen toteuttamiseksi sekä muun muassa vesitalous- ja ympäristöluvissa haittojen ehkäisemiseksi annettavat määräykset ja muut lupaehdot eivät vielä ole tiedossa. Kaivostoiminnan kokonaisvaikutusten arviointi ja valituksessa mainittujen yksityiskohtaisten määräysten antaminen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi ei siten tällä hetkellä ole tarpeellisten selvitysten, arviointien ja muiden tietojen puuttuessa mahdollista. Kaivoslain 181 §:n 4 momentissa on kuitenkin säädetty kaivosviranomaiselle ehdoton velvollisuus antaa edellä mainitut määräykset viimeistään 30.6.2014, kuten Tukes on tehnytkin. Mainittu velvoite on olemassa riippumatta siitä, ovatko kaivoshankkeen vaikutukset valituksissa vaaditulla tavalla selvitetty ja arvioitu ja onko hankkeelle myönnetty sen vaatimat vesitalous- ja ympäristöluvat. Kun otetaan huomioon edellä mainitut olosuhteet ja se seikka, että lupamääräyksen 6 mukaan lupamääräykset tarkistetaan ennen kaivoksen rakentamistöiden aloittamista, kuitenkin viimeistään 1.6.2019, Tukesin on katsottava antaneen olosuhteisiin nähden riittävät yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavat tarpeelliset määräykset kaivoslain 52 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla.

Juomasuon kaivospiiriä koskevan päätöksen lupamääräyksen 5 mukaan yhtiön on asetettava kaivospiirin osalta 10 000 euron suuruinen vakuus. Vakuus kattaa ainoastaan ne kustannukset, joiden on tämän hetkisen tilanteen perusteella ennakoitu syntyvän kaivoslain mukaisten velvoitteiden hoitamisesta jo suoritetun koelouhinnan osalta. Kaivoslain 62 §:n 2 momentti ja lupamääräys 6 huomioon ottaen vakuuden riittävyys on tilanteen muuttuessa arvioitava uudelleen ja määrättävä tarvittaessa uusi vakuus. Kun lisäksi otetaan huomioon, että tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, jälkihoidosta ja ympäristönsuojelulain mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi vaadittavasta vakuudesta annetaan vesitalous- ja ympäristöluvassa, Juomasuon kaivospiirin osalta määrättyä vakuutta on toiminnan tämän hetkinen laatu ja laajuus huomioon ottaen pidettävä riittävänä. Tukes on valituksenalaisissa päätöksissä mainituilla perusteilla voinut jättää määräämättä vakuudet Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiirien osalta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen Tukesin päätökset eivät ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastaisia.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi muun ohella hallintolain 31 § sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Aino Oksala ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kitkan Viisaat ry on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan.

Yhdistys on lisäksi vaatinut, että Kuusamon vanhojen kaivospiirien vaikutusalueiden asianosaisten oikeus saada kaivospiirien lupamääräykset tarkistetuksi perusoikeudet turvaavalle tasolle velvoitetaan turvattavaksi viranomaisaloitteisella lupaprosessilla määräaikaan mennessä. Korkeimman hallinto-oikeuden on lisäksi velvoitettava Juomasuon kaivospiirin koelouhos saatettavaksi määräaikaan mennessä ympäristöturvallisuuden ja asianosaisten perusoikeuksien edellyttämälle tasolle sekä turvattava vakuusvaatimuksen korottamisella kaivospiirin jälkihoitotyöt. Korkeimman hallinto-oikeuden on myös tarkennettava, kenen vastuulle jälkihoitotyöt kuuluvat.

Lisäksi yhdistys on vaatinut, että Dragon Mining Oy ja Tukes velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on valituskirjelmässä lähemmin yksilöidyllä tavalla esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole ottanut asiaankuuluvalla tavalla huomioon lupamenettelyn tarkoitusta eikä sitä, että Tukes on toiminut perusoikeussäännösten ja hallintolain vastaisesti tarpeellisten selvitystietojen hankkimisen, kuulutusasiakirjojen asianmukaisuuden varmistamisen ja asianosaisten tasavertaisen kohtelun suhteen. Hallinto-oikeus on ottanut yksipuolisesti huomioon ainoastaan Dragon Mining Oy:n ja Tukesin selvitykset.

Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että yksityiskohtaisten määräysten antaminen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi ei tällä hetkellä ole tarpeellisten selvitysten, arviointien ja muiden tietojen puuttuessa mahdollista, on lakiin perustumaton. Tarpeelliset selvitykset on jätetty perusteettomasti tekemättä. Hallinto-oikeus ei myöskään ole osoittanut lainsäädännöllistä perustetta sille, että yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset jätettäisiin tosiasiallisesti antamatta ja että niiden tarkistaminen muutettaisiin tehtäväksi kaivoslaissa määrätyn viimeisen ajankohdan jälkeen kaivosoikeuden haltijan tekemän määräysten tarkistamishakemuksen perusteella.

Prosessin tarkoituksena on vanhan kaivoslain aikaisten kaivospiirien puutteellisten lupamääräysten tarkistaminen. Tarkoituksena on määrittää uudet, vaikutusalueen asianosaisten perustuslailliset oikeudet turvaavat määräykset. Tukes on toiminut ainoastaan kaivosyhtiön etujen turvaamiseksi menettelyn tarkoituksen vastaisesti.

Tukes on toiminut vastoin menettelyn tarkoitusta, perusoikeussäännöksiä, hallintolakia, poronhoitolakia ja kaivoslakia. Se on jättänyt hankkimatta riittävät selvitykset asianosaisista eli niistä, joiden perustuslailliset oikeudet tulisi turvata, sekä luvan myöntämisen edellytyksistä. Se on jättänyt selvittämättä kaivospiirien yhteiset kokonaisvaikutukset asianosaisten etuihin sekä kaivospiireihin liittyvät olennaiset voimassaolo- ja omistajuustilanteet. Se on kuuluttanut käsittelystä puutteellisin asiakirjoin eikä ole esittänyt ehdotusta yksilöidyiksi ja perustelluiksi määräyksiksi eikä myöskään kuvannut voimassa olevia lupamääräyksiä, joita on ollut tarkoitus tarkistaa. Se on jättänyt antamatta tietoja yleisölle ja asianosaisille sekä jättänyt asianosaisten muistutukset huomioimatta ja estänyt heidän vastaselitysmahdollisuutensa. Se on jättänyt tosiasiallisesti antamatta menettelyn tarkoituksen mukaiset yleisten ja yksityisten etujen turvaamista koskevat määräykset. Tukes ei ole myöskään yhdistänyt kaivospiirejä koskevia päätösmenettelyjään asioiden yhdessä käsittelemistä koskevan hallintolain säännöksen vaatimuksen mukaisesti.

Tukes ei ole ottanut asiaankuuluvalla tavalla huomioon poronhoitolain vaatimusta siitä, että poronhoitoalueelle ei saa myöntää lupaa, joka aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle. Päätöksissä ei myöskään ole sellaisia määräyksiä, jotka estäisivät poronhoidolle aiheutuvien huomattavien haittojen syntymisen. Poronhoitolain 53 §:n mukaista neuvotteluvelvollisuutta ei ole noudatettu eikä poronhoitoa haittaavia seikkoja ja haitan estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä ole riittävästi selvitetty.

Tukes ei myöskään ole ottanut asiaankuuluvalla tavalla huomioon alueella elävää metsäsaamelaisyhteisöä eikä sen oikeuksia oman kulttuurinsa ja elinkeinojensa turvaamiseen. Dragon Mining Oy, Tukes ja hallinto-oikeus eivät vastoin menettelyn tarkoitusta ole pitäneet metsäsaamelaisyhteisöä asianosaisena. Vaikka yksityiskohtainen lainsäädäntö saamelaisen kulttuurin ja elinpiirien huomioimisesta puuttuu saamelaisten kotiseutualueeksi hyväksytyn alueen ulkopuolisilta alueilta, se ei luo oikeusperustaa kieltää metsäsaamelaisten olemassaolo ja heidän perustuslailliset oikeutensa. Tukesin päätökset on tehty vastoin alkuperäiskansojen sekä paikallisyhteisöjen oikeuksia turvaavia kansainvälisiä sopimuksia, perustuslakia sekä kaivoslain mukaisen menettelyn tarkoitusta.

Kuusamon kaivospiirien ja niihin liittyvien kaivoslain mukaisten oikeuksien olemassaolo ja oikeuksien viralliset haltijat on jätetty kuulutusasiakirjoissa ja Tukesin päätöksissä virallisesti osoittamatta ja ovat siten kiistanalaisia. Kiistanalaisiin oikeuksiin liittyen ei voida antaa uusia lupamääräyksiä.

Juomasuon, Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiirit on perustettu 1990-luvulla ja kaivosoikeudet on tuolloin annettu Outokumpu Oy:lle. Vanhan kaivoslain perusteella kaivosyhtiön tuli vähintään viiden ja enintään kymmenen vuoden pituisen määräajan kuluessa kaivospiirin määräämisestä lukien ryhtyä kaivostyöhön tai muuhun sellaiseen esiintymän luonteen edellyttämään työhön, joka osoittaa vakavasti pyrittävän kaivospiirissä varsinaiseen kaivostyöhön. Kaivospiireissä ei ole käynnistetty kaivostoimintaa vieläkään. Tämän myös Tukes lausunnossaan hallinto-oikeudelle on todennut, tosin puolustellen lausumallaan sitä virheellistä tulkintaansa, ettei nyt tarvitsisi tarkistaa vanhojen kaivospiirien lupamääräyksiä, koska ei olisi vielä riittäviä selvityksiä suunnitelmissa olevien kaivostoimintojen aiheuttamista haitoista. Tällaista perustetta lupamääräysten tarkistamisen toteuttamatta jättämiselle ei uuteen kaivoslakiin sisälly.

Tukesin haluttomuus tuoda esille kaivospiirien ja kaivosoikeuksien historiatietoja johtuu niihin liittyvistä kaivosviranomaisen aikaisemmista menettelyvirheistä, jotka Tukes haluaa pitää edelleenkin salassa. Juomasuon kaivospiirin osalta määräaika kaivostyöhön ryhtymiselle on jäänyt määrittämättä ja on sitä edelleenkin, joten kaivosoikeuden voimassaolon perusta puuttuu.

Juomasuon kaivospiiriä koskevan kaivosoikeuden voimassaolon jatkamisia ja/tai sallimisia on tehty hallintolain vastaisilla menettelyillä, jotka ovat estäneet Kitkan Viisaat ry:ltä ja muilta asianosaisilta kuulemis- ja muutoksenhakumahdollisuuden.

Kaivospiirit sijaitsevat GTK:n määrittämällä Kuusamon uraanivyöhykkeellä. Dragon Mining Oy:n selostuksissa, kuulutusasiakirjoissa ja Tukesin päätöksissä ei kuitenkaan ole mainittu uraanivyöhykkeestä ja kaivospiirien uraaniesiintymistä mitään. Uraanitietojen piilottamisella on pyritty välttämään menettelyn tuleminen tarkasteltavaksi suhteessa ydinenergialain vaatimuksiin, sekä estämään uraanin huomioon ottaminen määräyksiä annettaessa. Asianosaisilta on salattu olennaisen tärkeitä tietoja.

Tukes ei ole määrännyt ydinenergialain mukaista yhteiskäsittelyä perustellen tätä epäasiallisesti sillä, ettei kaivosyhtiön tarkoituksena olisi uraanin hyödyntäminen. Kuusamon kaivospiireissä kulta on pääasiassa sitoutunut uraanipahkujen ja uraniniittikiteiden sisään yhdessä meloniniitin kanssa. Tukes on jättänyt uraaninetsintää, hyödyntämistä ja uraanikaivosta koskevien kaivoslain kohtien tulkinnat kaivosyhtiön oman ilmoituksen varaan, ja siten jättänyt päättämättä siitä olennaisesta seikasta, minkä lain mukaisesti asia tulee ratkaista. Se, ettei Tukes ole tehnyt uraanin hyödyntämisasiasta arviota eikä sen hyödyntämiseen tai hyödyntämättä jättämiseen liittyvää valituskelpoista päätöstä, on hallintolain ja kaivoslain vastaista.

Juomasuon kaivospiirin vakuusvaatimusta määritellessään Tukes ei ole ottanut huomioon avolouhokseen ja sen ympäristöön liittyviä suuria radioaktiivisia päästöjä eikä arvioinut radioaktiivisten aineiden siivouskustannuksia. Tutkimusselostusten mukaan vuonna 1992 sillensä jätetyn koelouhoksen vedessä, rantasedimenteissä, louhoksen ympärille asetetuissa louhoslohkareissa, louhoksen viereisissä kasvinäytteissä sekä louhoksen vieressä virtaavassa purossa on runsaasti radioaktiivisia aineita, joiden säteilyvaikutukselliset kokonaisalfapitoisuudet ylittävät joidenkin näytteiden osalta kansainvälisten normien enimmäisrajat.

2) Kiinteistö Oy Kitkanmutka on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan ja asiat palautetaan Tukesille uudelleen valmisteltaviksi. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tukes ei ole antanut olosuhteisiin nähden riittäviä määräyksiä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Se on kesäkuussa 2014 tehnyt noin 50:tä kaivospiiriä koskevat kaivoslain 181 §:n 4 momentissa ja 52 §:n 3 momentissa tarkoitetut päätökset, joihin kaikkiin on kopioitu kaivoslain 18 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdat. Tukes ei toteuta tehtäviään ainoastaan toistaessaan sanatarkasti lakitekstiä. Sen tulisi kaivoslain mukaan ottaa huomioon muun muassa kaivoksen sijainti ympäristöineen sekä antaa odotettavissa olevan toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden yksilöityjä ohjeita mahdollisten haittojen torjumiseksi ennen mittavien vahinkojen rakentumista. Kun niin Kuusamon Juomasuon kuin Sotkamon Talvivaarankin kaivospiirejä koskevissa päätöksissä on yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettu samat lakitekstin virkkeet lupamääräyksinä 1 ja 2, voidaan ainoastaan kuvitella, millaisen ympäristövastuun Tukes tulee Kuusamon luonnon kannalta ottaneeksi.

Erityisen huolestuttava on se hallinto-oikeuden päätöksestä ilmi käyvä seikka, että lupamääräyksiä annettaessa sallitaan vetäytyminen sen taakse, ettei viranomainen voi ohjata aiottua toimintaa, koska siitä ei ole vielä riittävästi tietoa. Kuitenkin valituksen kohteena olevasta hankkeesta on tietoa 1990-luvulta alkaen ja kaivosoikeuden haltijana olevalla yhtiöllä perusteellisia tutkimuksia ja yksilöityjä suunnitelmia usean vuoden ajalta, kuten ympäristövaikutusten arviointiselostus.

3) Pro Kuusamo ry on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan ja asiat palautetaan Tukesille uudelleen valmisteltaviksi. Toissijaisesti yhdistys on vaatinut, että määräyksiä muutetaan valituksessa hallinto-oikeudelle esitetyllä tavalla. Lisäksi yhdistys on vaatinut, että sen oikeudenkäyntikulut korvataan laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu yhdistyksen valituksessa hallinto-oikeudelle esitetty, viitattu Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntoon Kuusamon kultakaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Epäselväksi jää, mitä konkreettista merkitystä annetuilla yleisellä tasolla olevilla määräyksillä on kaivosoikeuden haltijan toiminnan ohjaamisen ja yleisten ja yksityisten etujen turvaamisen kannalta. Päätöksissä tulisi määritellä täsmällisemmin, millaisia vaikutuksia kaivostoiminnasta ei ainakaan saa aiheutua juuri kyseisillä toiminta-alueilla ja hankkeissa.

Tukes on lausunnossaan esittänyt, että Pro Kuusamo ry:n vaatimus määräysten muuttamiseksi jätetään tutkimatta korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana ja että valitukset ja vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään. Tukes on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Ennen päätösten tekemistä kuulutusasiakirjoihin liitettiin kustakin kohteena olevasta kaivospiiristä Tukesin laatima yhteenveto, josta kävivät ilmi muun ohella kaivospiirin perustiedot. Kuulutusasiakirjoihin sisältyi kaivospiirin kartta sekä 31.1.2014 päivätty kaivosyhtiön selvitys yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi ja esitys vakuuden suuruudeksi ja lajiksi. Muun muassa Kitkan Viisaat ry, Kiinteistö Oy Kitkanmutka ja Pro Kuusamo ry tekivät muistutuksensa, joihin kaivosyhtiö antoi vastineensa.

Kaivoslaissa ei ole säädetty siitä, mitä selvitystä ja asiakirjoja lain 181 §:n 4 momentissa tarkoitettujen määräysten antamista koskevassa menettelyssä kuulutusasiakirjoihin on liitettävä. Kuulutusasiakirjoihin on liitetty kaikki asiaan vaikuttavat ja saatavissa olleet asiakirjat.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, Tukesin mahdollisuuksiin arvioida kaivostoiminnan kokonaisvaikutuksia ja antaa yksityiskohtaiset määräykset kaivoslain 181 §:n 4 momentissa säädetyssä määräajassa vaikutti Kuusamon kultakaivoshankkeiden keskeneräisyys ja niiden tämän hetkinen tila, hankkeista käytävissä olevat tiedot, annettujen määräysten sisältö ja yleisluonteisuus sekä kaivosyhtiön vastineessa lausuttu. Hallinto-oikeus totesi myös, että kuulutuksiin liitetty riittävä asiakirjaselvitys mahdollisesti sen, että määräykset on voitu kaivoslain 42 §:ssä säädetty huomioon ottaen antaa varaamatta valittajalle tilaisuutta vastaselityksen antamiseen yhtiön vastineen johdosta.

Kaivoshankkeiden keskeneräisyys ei antanut Tukesille mahdollisuutta antaa yksityiskohtaisempia määräyksiä tai määräämään vakuuksia mahdollisten vahinkojen varalta muilla kuin päätöksissä mainituilla tavoilla. Hallinto-oikeuden päätöksessä on otettu huomioon lisäksi se, että lupamääräyksen 6 mukaan määräykset tarkistetaan ennen kaivoksen rakentamistöiden aloittamista, kuitenkin viimeistään 1.6.2019. Hallinto-oikeuden mukaan Tukesin on katsottava antaneen olosuhteisiin nähden riittävät yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset kaivoslain 52 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimuksia ja eritoten selvityksiä asioista, joilla ei ole asiayhteyttä Tukesin päätöksiin. Päätöksissä ei ole kysymys aikaisemmin myönnettyjen ja lainvoiman saaneiden päätösten uudelleen käsittelemisestä taikka niiden purkamisesta tai peruuttamisesta.

Dragon Mining Oy on vastineessaan vaatinut, että valitukset hylätään.

Yhtiö on lausunut Kitkan Viisaat ry:n valituksen johdosta muun ohella seuraavaa:

Yhtiö ei ole aloittanut tuotannollista kaivostoimintaa Juomasuon, Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiireissä. Juomasuon kaivospiirissä on tehty koelouhintaa vuonna 1992. Osittain vedellä täyttyneen avokoelouhoksen koko on noin 200 x 100 metriä. Kaivospiiri ei Kuusamon kaupungin lausunnon mukaan nykytilassa vaaranna ihmisten terveyttä eikä yleistä turvallisuutta. Yhtiö on seikkaperäisesti selvittänyt aiemmissa kirjelmissä, millä perusteella kattava vakuus on asetettu.

Tukesin päätöksen tavoin myös hallinto-oikeuden ratkaisu on oikea ja sen perustelut riittävät. Valituksessa on sekoitettu eri lakien soveltamisaloja eivätkä vaatimukset ja perustelut pääosin koske käsiteltävää asiaa. Yhtiö on viitannut aiemmin esittämäänsä ja Tukesin lausuntoihin.

Yhtiö on lausunut Kiinteistö Oy Kitkanmutkan valituksen johdosta muun ohella, että yhtiöllä on lainvoimainen kaivospiiri, johon se on hakenut myös laajennusta. Kaivoksen yksityiskohtaisten ratkaisujen täsmentyessä asetetaan niiden mukainen vakuus. Koelouhinnan johdosta on jo asetettu vakuus. Juomasuon kaivospiiri ei nykytilassa vaaranna ihmisten terveyttä eikä yleistä turvallisuutta. Tukes on antanut tarpeelliset määräykset ja määrännyt täysimääräisesti kattavan vakuuden nykytilanteessa vaadittavien toimenpiteiden suorittamisen osalta. Kaivostoiminnan tuleviin ratkaisuihin vaikuttaa myös vireillä oleva kaavoitus, mutta määräykset ja vakuudet ovat kulloisenkin tilanteen mukaisesti riittäviä.

Yhtiö on lausunut Pro Kuusamo ry:n valituksen johdosta muun ohella, että kun tuotannollista toimintaa ei ole, vaaditut ylimääräiset määräykset ovat tarpeettomia. Tarpeeton on myös vakuus toimenpiteiden suorittamiseksi, koska toimenpiteitä ei ole. Juomasuon kaivospiirille on asetettu vakuus, joka laskelmien perusteella kattaa koetoiminnan vaikutusten ennalleen saattamisen niin, ettei terveys tai yleinen turvallisuus vaarannu. Yhtiö on esittänyt kustannuslaskelmat ja vakuuden, jonka jälkeen Tukes on tarkastanut toimenpiteet ja laskelmat sekä asettanut esitettyä korkeamman vakuuden. Tarvittaessa toimenpiteet ja vakuus päivitetään.

Kuusamo Gold Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Kitkan Viisaat ry on vastaselityksessään uudistanut valituksessa esitetyn sekä lausunut kirjelmässä lähemmin yksilöidyllä tavalla muun ohella seuraavaa:

Tukes ei ole osoittanut kaivospiirien voimassaolon oikeudellista perustaa. Se ei ole toiminut kaivoslain 181 §:n 4 momentin velvoitteen mukaisesti eikä tosiasiallisesti antanut kaivoslain 52 §:n 3 momentissa edellytettyjä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä.

Tukes ei ole pyytänyt viraston kaivosturvallisuusviranomaiselta lausuntoa siitä, onko Juomasuon sillensä jätetty koelouhos kaivosturvallisuuslainsäädännön mukaisessa kunnossa ja mitä toimenpiteitä tarvitaan sen saattamiseksi kaivosturvallisuusmääräysten vaatimalle tasolle. Tukes ei myöskään ole pyytänyt ympäristöterveyslupaviranomaisilta lausuntoa louhoksen vaikutuksista ympäristöön tai ihmisten terveyteen, vaikka muistutuksissa oli moitittu radioaktiivisten aineiden päästöistä ympäristöön.

Yhdistys on pyytänyt, että asiaa ratkaistaessa otetaan huomioon yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden kaivosoikeuksien siirtoa Dragon Mining Oy:ltä Kuusamo Gold Oy:lle koskevasta Tukesin päätöksestä 11.11.2015 Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyn siltä osin kuin siinä kuvataan Juomasuon, Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirien lainvoimaisuuden selvittämiseen liittyviä puutteita Tukesin päätöksenteon yhteydessä sekä päätösmenettelyn kaivoslain 73 §:n vaatimusten vastaisuutta.

Kiinteistö Oy Kitkanmutka on vastaselityksessään uudistanut valituksessa esitetyn vaatimuksen sekä pyytänyt lisäksi selvitettäväksi, onko viranomaistoiminta ollut yleisen ja yksityisen edun mukaista. Yhtiö on viitannut hallinto-oikeudelle esittämäänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tukes väittää velvoitteensa tulleen täytetyksi kirjatessaan ennakoiviksi viranomaismääräyksiksi vain lakitekstiä toistavia lauseita. Tukes on osoittanut, ettei se koe tehtäväkseen antaa etukäteen kaivoslaissa tarkoitettuja ohjeita ja määräyksiä, koska sillä ei ole ollut mahdollisuuksia arvioida kaivostoiminnan kokonaisvaikutuksia. On syytä kysyä, onko mahdollista, että kaivostoimintaa ohjeistamaan ja valvomaan asetettu viranomainen ei saa tietoa - edes kolmen vuoden siirtymäaikana - esimerkiksi Juomasuon kaivospiirissä pitkään vireillä olleista ja hyvin dokumentoiduista kaivannaisteollisista pyrkimyksistä, ja onko todella niin, ettei viranomainen kykene etukäteen antamaan ohjeita ja riittäviä määräyksiä kaivoshankkeiden myönteisen toteuttamisen turvaamiseksi.

Lähipiirissä asuvina muutoksenhakijat pitävät ajautumista jälkikäteisiin viranomaisselvityksiin vastuuttomana ja oikeusturvaa loukkaavana. Tukesin samaan aikaan ja samalla lupaformaatilla annetun päätöksen myötä Talvivaarassa on jouduttu yleiselle ja yksityiselle edulle aiheutettujen haittojen estämisessä tiedossa olevaan tilanteeseen. Vastaavalla tavalla ei saa tapahtua Kuusamossa.

Pro Kuusamo ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkein hallinto-oikeuson lähettänyt Kitkan Viisaat ry:n ja Kiinteistö Oy Kitkanmutkan vastaselitykset Dragon Mining Oy:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Kitkan Viisaat ry:n vaatimus siitä, että Juomasuon kaivospiirissä oleva koelouhos saatetaan määräaikaan mennessä ympäristöturvallisuuden ja asianosaisten perusoikeuksien edellyttämälle tasolle, jätetään tutkimatta. Samoin jätetään tutkimatta yhdistyksen vaatimus sen tarkentamisesta, kenen vastuulle jälkihoitotyöt kuuluvat.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

2. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan valitusten hylkäämistä koskevan ratkaisun osalta. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan ja asiat palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.

3. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös Kitkan Viisaat ry:n ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämisen osalta. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto määrätään korvaamaan Kitkan Viisaat ry:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 000 eurolla viivästyskorkoineen ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Vaatimusten tutkimatta jättämistä koskeva ratkaisu

Edellä ratkaisukohdassa yksilöityjen, korkeimmalle hallinto-oikeudelle osoitettujen vaatimusten tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n perusteella kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Vaatimukset on hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti huomioon ottaen jätettävä tutkimatta.

2. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat ja eräät asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Kaivoslain säännökset

Kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännöksiin kuuluvan 181 §:n 3 momentin 1. virkkeen mukaan kaivosoikeuden nojalla tapahtuvaan toimintaan sovelletaan lisäksi vastaavasti, mitä mainitun lain 6, 17, 18, 97, 101 ja 108–111 §:ssä, 11 ja 13–15 luvussa sekä 171 ja 172 §:ssä säädetään.

Kaivoslain 181 §:n 4 momentin mukaan kaivosviranomaisen on viimeistään kolmen vuoden kuluttua mainitun lain voimaantulosta määrättävä vakuuden laji ja suuruus sekä annettava kaivosoikeuden haltijalle enintään vuoden pituinen määräaika vakuuden asettamiselle. Kaivosviranomaisen on myös viimeistään kolmen vuoden kuluttua mainitun lain voimaantulosta annettava kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset noudattaen vastaavasti, mitä mainitun lain 52 §:n 3 momentissa ja 125 §:ssä säädetään, sekä asetettava määräysten tarkistusväli noudattaen, mitä tarkistusvälin asettamisesta mainitun lain 62 §:n 2 momentissa ja 127 §:n 2 momentissa säädetään. Jollei määräys ole välttämätön kaivosturvallisuuden tai tärkeän yleisen edun kannalta, se ei saa sanottavasti vähentää kaivoshankkeesta saatavaa hyötyä. Määräyksen antamista koskevan päätöksen valmisteluun sovelletaan, mitä mainitun lain 37–40 ja 42 §:ssä säädetään kaivoslupahakemuksen käsittelystä. Päätökseen sovelletaan, mitä mainitun lain 56 §:n 1 momentissa säädetään lupapäätöksen sisällöstä, 57 §:ssä lupapäätöksen antamisesta ja 58 §:ssä lupapäätöksestä tiedottamisesta. Kaivosviranomaisen päätökseen haetaan muutosta noudattaen, mitä mainitun lain 162 ja 165 §:ssä säädetään. Vakuuden määräämistä koskevaa päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava, jollei muutoksenhakutuomioistuin toisin määrää.

Kaivoslain 39 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Pykälän 2 momentin mukaan muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa.

Kaivoslain 42 §:n mukaan hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kaivoslain 43 §:n mukaan uraanin tai toriumin tuottamista koskeva kaivoslupahakemus ja samaa toimintaa tarkoittava ydinenergialain mukainen lupahakemus käsitellään yhdessä ja ratkaistaan samalla päätöksellä. Lisäksi lupamenettelystä säädetään ydinenergialain 23 §:ssä.

Kaivoslain 52 §:n 3 momentin mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

1) kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi;

2) toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnassa ei harjoiteta ilmeistä kaivosmineraalien tuhlausta taikka kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta;

3) esiintymän hyödyntämisen laajuutta ja tuloksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

4) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

5) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

6) kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista;

7) lupamääräysten tarkistamiseen liittyvien selvitysten toimittamiseen asetettavasta määräajasta;

8) muista kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

9) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Kaivoslain 56 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskevassa päätöksessä on selostettava hakemuksen tarkoitus tai liitettävä hakemus tarpeellisilta osilta päätökseen. Päätöksessä on otettava kantaa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 109 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa luvassa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan 62 §:n mukaisesti taikka malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa muutetaan 69 §:n mukaisesti tai lupien voimassaoloa jatketaan 61, 63 tai 65 §:n mukaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan vakuus on asetettava kaivosviranomaiselle, jonka tulee valvoa korvauksen saajan etua vakuuden asettamisessa sekä tarvittaessa toimia vakuuden rahaksi muuttamista ja varojen jakamista koskevissa asioissa.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 110 §:n 1 momentin mukaan vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen mainitussa laissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen tulee vapauttaa vakuus, kun luvanhaltija on täyttänyt 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet. Vakuus on mahdollista vapauttaa myös osittain.

Eräät muut säännökset

Ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan mainittua lakia sovelletaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.

Ydinenergialain 23 §:n 2 momentin mukaan, ennen kuin ratkaistaan hakemus luvan saamisesta 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun toimintaan, on hakijan toimitettava lupahakemuksen liitteenä selvitys. Selvityksen laatimiseen ja julkistamiseen sovelletaan vastaavasti, mitä 13 §:n 1 momentissa säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvosto käsittelee 2 momentissa tarkoitetun lupahakemuksen ja samaa toimintaa tarkoittavan kaivoslain (621/2011) mukaisen kaivoslupahake-muksen yhdessä ja ratkaisee ne samalla päätöksellä noudattaen vastaavasti, mitä tässä laissa sekä kaivoslain 5 ja 6 luvussa säädetään. Lupapäätökseen sovelletaan vastaavasti, mitä siitä kaivoslain 56–58 §:ssä säädetään. Jos lupahakemus koskee kaivoshanketta, jolle on myönnetty kaivoslaissa tarkoitettu kaivoslupa, sovelletaan ydinenergialain lisäksi, mitä kaivoslain 38–40 ja 42 §:ssä lupamenettelystä sekä 56–58 §:ssä lupapäätöksestä säädetään. Jos 2 momentissa tarkoitettuun toimintaan ei sovelleta kaivoslakia, noudatetaan kokonaisuudessaan ydinenergialain 13 §:ssä säädettyä menettelyä.

Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin 1. ja 2. virkkeen mukaan mainittuun lakiin liittyvässä kartassa olevan rajan pohjoispuolella sijaitsevat valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen. Tällä alueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Kaivoslain esityöt eräiltä osin

Siirtymäsäännökset

Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 181 §:n 3 momentin osalta muun ohella, että ”momentilla täsmennettäisiin kaivosoikeuden haltijan oikeuksia ja velvollisuuksia verrattuna kumottavaan lakiin ja vuoden 1943 kaivoslakiin. Muutokset koskevat erityisesti turvallisuuteen ja ympäristöön liittyvien näkökohtien huomioon ottamista. (- - -). Vakuusvaatimus ja osittain kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvät velvollisuudet olisivat uusia vaatimuksia, mutta niitä olisi pidettävä turvallisuuden ja ympäristön kannalta välttämättöminä täydennyksinä nykyiseen sääntelyyn.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 181 §:n 4 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 4 momentin nojalla kaivosviranomaisen olisi siirtymäajan kuluessa, joksi ehdotetaan kahta vuotta lain voimaantulosta, määrättävä vakuuden laji ja suuruus sekä ajankohta, jolloin vakuuden tulee olla asetettu. Kaivosviranomaisen olisi annettava kaivosoikeuden haltijalle enintään vuoden pituinen määräaika vakuuden asettamiselle. Kahden vuoden pituisen siirtymäajan kuluessa kaivosviranomaisen olisi myös annettava kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset sekä asetettava määräysten tarkistusväli. Pääsääntöisesti määräyksiä voidaan pitää tarpeellisena turvallisuuden varmistamiseen liittyvistä perusteista. Muiden määräysten antamista on arvioitava erityisesti, kun kyse on kaivosoikeudesta, jonka nojalla harjoitetaan kullanhuuhdontaa. Lähinnä yleisten etujen kannalta tarpeellisena voidaan tällöin pitää määräyksiä, jotka koskevat perinteisen kullanhuuhdonnan edellytysten turvaamista ja maamassojen käsittelyn rajoituksia uusiutumattomien luonnonvarojen ilmeisen tuhlauksen estämiseksi sekä luonnonsuojelulain aineellisten säännösten soveltamista. Määräyksiä olisi yleisen edun kannalta pidettävä tarpeellisena etenkin, kun koneellista kullanhuuhdontaa harjoitetaan kaivosoikeuden nojalla kansallispuistossa, Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla alueella tai saamelaisten kotiseutualueella.”

Hallituksen esitystä kaivoslaiksi koskevan talousvaliokunnan mietinnön (TaVM 49/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 181 §:n 4 momentin osalta, että sen mukaan ”kaivosviranomaisen on kahden vuoden kuluttua uuden kaivoslain voimaantulosta annettava vakuutta koskevat määräykset sekä muut yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset. Tämä edellyttää, että jokaisen kaivospiirin tilanne arvioidaan ja selvitetään tapauskohtaisesti voimassa olevat lupamääräykset. Tähän liittyvä työmäärä on nyttemmin arvioitu ennakoitua suuremmaksi, minkä vuoksi valiokunta esittää, että kahden vuoden määräaika pidennetään kolmeksi vuodeksi.”

Yleisten ja yksityisten etujen turvaaminen

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 52 §:n 3 momentin osalta seuraavaa:

”Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kaivosluvassa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista tarpeellisista määräyksistä. Yleistä etua on tarkemmin selostettu 49 §:n perusteluissa. Yksityinen etu voi olla esimerkiksi taloudellinen taikka alueiden käyttöön, asuinympäristön viihtyisyyteen tai yksilön terveyteen liittyvä intressi. Kaivoshankkeiden vaikutukset yleisten ja yksityisten etujen kannalta voivat vaihdella huomattavasti. Lupaharkinnassa olisi mahdollista tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ottaa huomioon alueelliset ja paikalliset olosuhteet ja intressit sekä lupamääräyksin varmistaa yksittäistapauksessa olosuhteisiin nähden saavutettavan oikeudenmukaisen ratkaisun. Lupamääräykset voisivat sisältää velvoitteita tai rajoituksia.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 1 kohdan perusteella tarkennettava kaivosluvan haltijan velvollisuutta huolehtia kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi tarpeellisista seikoista. Lupamääräys liittyy kiinteästi kaivosluvan haltijalle 18 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädettyyn velvollisuuteen. Lupamääräyksissä olisi annettava kaivostoimintaa koskevat velvoitteet ja rajoitukset, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnasta ei aiheudu huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle taikka kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Luvanhaltijaa voitaisiin myös velvoittaa huolehtimaan muun muassa alueella liikkuvan väestön turvallisuudesta.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 2 kohdan perusteella tarvittaessa tarkennettava 18 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa säädettyä velvollisuutta sekä 3 kohdan perusteella 18 §:n 2 momentissa säädettyä selvitysvelvollisuutta.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 4 kohdan nojalla annettava erityisellä poronhoitoalueella tapahtuvaa kaivostoimintaa koskevat tarpeelliset määräykset sekä 5 kohdan nojalla saamelaisten kotiseutualueella ja tarvittaessa sen välittömässä läheisyydessä ja koltta-alueella tapahtuvaa kaivostoimintaa koskevat tarpeelliset määräykset.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 6 kohdan nojalla tarkennettava 108 §:ssä säädettyä vakuusvelvoitetta sekä 15 luvussa säädettyjä lopettamiseen liittyviä ja lopettamisen jälkeisiä velvollisuuksia. Toistaiseksi voimassa olevassa luvassa ja erityisestä syystä myös määräajan voimassa olevassa luvassa olisi 62 §:n 2 momentin nojalla määrättävä lupaehtojen tarkistamisen ajankohta. Lupamääräyksissä olisi 7 kohdan nojalla asetettava määräaika, jolloin luvanhaltijan on viimeistään toimitettava kaivosviranomaiselle lupamääräysten tarkistamiseen liittyvät selvitykset. Lupamääräyksissä voitaisiin 8 kohdan nojalla antaa 1-7 kohtaa täydentäviä ehtoja ja rajoituksia kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista, joilla varmistettaisiin, ettei toiminnasta aiheutuisi kaivoslaissa kiellettyä seurausta. Lupamääräykset voisivat koskea esimerkiksi 17 §:n 2 momentin nojalla tapahtuvaa malminetsintää.

Yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi merkittävät näkökohdat tulisivat suoraan turvatuksi lainsäädännön nojalla. Lisäksi kaivosviranomainen voisi 3 momentin 9 kohdan nojalla antaa täydentäviä lupamääräyksiä muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista. Täydentäviä kaivosturvallisuuteen liittyviä lupamääräyksiä voidaan antaa 125 §:n nojalla kaivosturvallisuusluvassa.

Lupamääräysten sisältöä ohjaisi muun muassa lain 1 §:n tavoitesäännös. Lupaviranomaisen tulisi lupamääräyksiä harkitessaan ottaa huomioon lähinnä kaivostoiminnan luonne ja vaikutukset kokonaisuudessaan, kaivostoiminnan vaikutusalueen ominaisuudet ja tekniset mahdollisuudet toteuttaa vaaditut toimenpiteet. Kaivostoimintaan liittyvät erityispiirteet ja tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten kaivosluvassa annettavat määräykset voivat poiketa toisistaan.

Kaivostoiminta edellyttää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteistä, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta annetaan ympäristöluvassa.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 49 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

”(- - -). Yleisiä etuja ovat erilaiset yhteiskunnallisesti merkittävät toiminnat sekä arvot, päämäärät ja tavoitteet. Yleisiin etuihin voi liittyä sekä haitallisia ympäristövaikutuksia että niiden torjumista. Yleinen etu voi koskea esimerkiksi teollista toimintaa, raaka-ainehuoltoa, elinkeinotoiminnan ja työllisyyden edistämistä, terveyshaittojen ehkäisyä, yleistä turvallisuutta sekä luonto-, kulttuuri- ja maisema-arvoja. Yleistä etua voidaan arvioida paikallisesta, alueellisesta ja valtakunnallisesta näkökulmasta. Valtakunnan tason taloudellisena intressinä (valtio) voidaan pitää raaka-aineen saatavuuteen liittyviä kysymyksiä, elinkeinoelämän edellytysten luomista sekä työllisyyttä. Monilta osin yleiset intressit ovat kuitenkin erityisesti alueellisia, esimerkiksi maakunnallisia, tai paikallisia, kuntakohtaisia intressejä. Elinkeinotoiminnan edistäminen ja työllisyyden hoitaminen ovat keskeisesti alueellisia ja paikallisia intressejä. Maisemansuojelu ja muut haitallisten ympäristövaikutusten torjumiseen liittyvät intressit voivat olla yleisen edun kannalta merkityksellisiä maakunnallisesti tai paikallisesti mutta myös valtakunnallisesti.

Yleisiä etuja ei voida määritellä olosuhteista riippumatta, sillä niitä on monenlaisia ja ne ovat aikaan ja yhteiskunnalliseen kehitykseen sidottuja. Yleinen etu ei määräydy yksityisten etujen suuren lukumäärän perusteella, vaan yleinen etu voi joskus olla yhdenmukainen yhden yksityisen edun kanssa tai se voi olla täysin riippumaton yksityisistä eduista. Yleinen etu voi joskus olla yhteiskunnan kokonaisetu, mutta usein yleiset edut kilpailevat keskenään. Esimerkiksi taloudelliset intressit kilpailevat ympäristöllisten intressien kanssa, ja erilaiset taloudelliset tai ympäristölliset intressit kilpailevat myös keskenään.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kuuleminen, poronhoidon huomioon ottaminen ja uraani

Tukes ei ole nyt kysymyksessä olevia asioita käsitellessään varannut lausunnon antajille eikä muistutusten ja mielipiteiden esittäjille, kuten Kitkan Viisaat ry:lle, tilaisuutta vastaselityksen antamiseen Dragon Mining Oy:n antamien selitysten johdosta. Tukes on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että selityksen ei arvioitu vaikuttavan valituksenalaisten päätösten ratkaisuun, minkä takia vastaselityksen antamismahdollisuutta pidettiin ilmeisen tarpeettomana.

Toisin kuin Tukes on todennut, Dragon Mining Oy:n antamat selitykset ovat saattaneet vaikuttaa asioiden ratkaisuun, mikä ilmenee jo siitä, että Tukes on päätöksissään kaivoslain 56 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kannanottona viitannut näihin selityksiin. Asianosaisille olisi siten tullut kaivoslain 42 §:ssä edellytetysti varata tilaisuus vastaselitysten antamiseen selitysten johdosta. Kitkan Viisaat ry:tä ei kuitenkaan voida pitää kaivoslain 39 §:n 1 momentissa tarkoitettuna muistutuksen tekemiseen oikeutettuna asianosaisena vaan pykälän 2 momentissa tarkoitettuna mielipiteen ilmaisemiseen oikeutettuna muuna kuin asianosaisena. Koska kaivoslain 42 §:ssä edellytetään vastaselityksen antamismahdollisuuden varaamista ainoastaan asianosaisille, yhdistykselle ei ole ollut tarpeen varata tätä mahdollisuutta. Tukesin päätös ei ole siten lainvastainen sillä yhdistyksen esittämällä perusteella, että sille ei ollut varattu tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Asiassa ei ole ilmennyt, että Juomasuon, Sivakkaharjun ja Meurastuk-senahon kaivospiirejä koskevat kaivosoikeudet eivät olisi olleet voimassa tai että Dragon Mining Oy ei olisi ollut niiden haltija Tukesin päätösten antamisajankohtana. Tukesin päätös ei siten ole lainvastainen sillä Kitkan Viisaat ry:n esittämällä perusteella, että kiistanalaisiin oikeuksiin liittyen ei voida antaa uusia lupamääräyksiä.

Kaivospiirit eivät sijaitse poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella eivätkä saamelaisten kotiseutualueella. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kaivoslain 52 §:n 3 momentin 4 ja 5 kohta, Tukesin päätös ei ole lainvastainen Kitkan Viisaat ry:n esittämillä valitusperusteilla, jotka koskevat poronhoitolain noudattamatta jättämistä ja metsäsaamelaisten asemaa.

Dragon Mining Oy:n ja Tukesin asioissa esittämän perusteella kysymys ei ole uraanin tuottamista koskevasta kaivoshankkeesta. Tukesin päätös ei näin ollen ole lainvastainen sillä Kitkan Viisaat ry:n esittämällä valitusperusteella, että asioita ei ole siirretty käsiteltäväksi kaivoslain 43 §:ssä ja ydinenergialain 23 §:ssä tarkoitetussa yhteismenettelyssä eikä sillä perusteella, että Tukes ei ole tehnyt tästä erillistä päätöstä. Uraania sisältävien ainesten käsittelyyn liittyvästä ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä jätteiden käsittelystä säädetään ympäristönsuojelulaissa ja jätelaissa, terveydellisten ja ympäristöllisten haittojen ehkäisemisestä säteilylaissa sekä turvallisuuden ja jätehuollon osalta lain soveltamisalan piiriin kuuluvissa tilanteissa ydinenergialaissa.

Yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavien määräysten tarpeellisuus

Kuten edellä on todettu, Tukes on päätöksissään kaivoslain 56 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kannanottona lähinnä viitannut Dragon Mining Oy:n selityksiin, jotka se oli antanut esitettyjen lausuntojen, muistutusten ja mielipiteiden johdosta. Mainitussa lainkohdassa säädetty edellyttää kuitenkin sitä, että kaivosviranomainen esittää päätöksessä omaan arvioonsa perustuvan itsenäisen kannanottonsa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Viranomainen ei voi tyytyä ainoastaan viittaamaan kaivosoikeuden haltijan selitykseen.

Kumotussa kaivoslaissa (503/1965) tarkoitettuja kaivosoikeuksia koskevien kaivoslain 181 §:n 3 ja 4 momentin siirtymäsäännösten tarkoituksena on turvata se, että kaivostoiminnan harjoittajan oikeuksien ja velvollisuuksien sisältö ei poikkea olennaisesti sen mukaan, onko toiminnan perustana kaivoslain nojalla myönnetty kaivoslupa vai kumotun kaivoslain nojalla saatu kaivosoikeus.

Kaivoslain 181 §:n 4 momentissa ja 52 §:n 3 momentissa tarkoitettujen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisen tarkoituksena ei ole se, että Tukesin päätöksissä omaksutulla tavalla kaivosoikeuden tai kaivosluvan haltijaa ainoastaan informoidaan kaivosluvan haltijan velvollisuuksia koskevan kaivoslain 18 §:n sisällöstä. Tämä voidaan päätellä jo siitä, että kaivoslain 18 § tulee suoraan lain nojalla sovellettavaksi paitsi kaivoslupien, kaivoslain 181 §:n 3 momentin perusteella myös kumotun kaivoslain mukaisten kaivosoikeuksien haltijoiden suhteen. Siltä osin kuin määräysten antaminen on kaivoslain 52 §:n 3 momentissa säädetty huomioon ottaen tarpeellista, niiden tulee olla mainitun lainkohdan tarkoitukseen nähden riittävän konkreettisia.

Määräysten antamisen tulee perustua sellaiseen selvitykseen, jonka perusteella niiden tarvetta ja sisältöä voidaan arvioida yksityiskohtaisesti ja kulloisenkin kaivoshankkeen ominaispiirteet ja vaikutukset huomioon ottaen. Tämä arviointi ei voi perustua pelkästään siihen, millaiset jo toteutetun kaivostoiminnan vaikutukset ovat olleet tai ovat taikka siihen, että kaivostoimintaa ei ole vielä aloitettu, vaan määräyksiä annettaessa on otettava huomioon myös se, millaista kaivostoimintaa alueella tulevaisuudessa aiotaan harjoittaa.

Dragon Mining Oy on Tukesille antamissaan selvityksissä ja selityksissä kuvannut lähinnä kaivospiirien nykytilaa, mihin Tukes on asiaa arvioidessaan tyytynyt ja päätöksissään tukeutunut. Asioissa olisi kuitenkin ollut mahdollisuus saada selvitystä myös kaavailtua tulevaa kaivostoimintaa koskevista seikoista, sillä asiakirjoista ilmenevän perusteella Kuusamon kultakaivoshanketta koskeva ympäristövaikutusten arviointiselostus oli valmistunut joulukuussa 2013 ja yhteisviranomaisen Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntokin annettu kesäkuussa 2014 ennen Tukesin päätösten antamista. Tukes ei ole hallintolain 31 §:ssä edellytetysti huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä tyytyessään ainoastaan kaivospiirien nykytilaa koskevaan selvitykseen. Se ei ole määräyksiä antaessaan myöskään arvioinut niiden tarvetta ja sisältöä sen kannalta, millaista kaivostoimintaa kaivospiireissä tulevaisuudessa aiotaan harjoittaa. Lupamääräysten tarkistamista koskeviin Tukesin päätösten määräyksiin 6 ei ole sisällytetty tarkistamismenettelyn toimittamisen ja sisällön kuvausta, eivätkä tällaiset puutteellisiksi jääneet tarkistamismääräykset oikeuta antamaan pelkästään kaivoslain 18 §:n sisältöä toistavia määräyksiä, jotka eivät sisällöllisesti vastaa sitä, mitä yleistä ja yksityistä etua turvaavilta määräyksiltä kaivoslain 52 §:n 3 momentissa edellytetään.

Vakuusmääräykset

Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirien osalta Tukesin päätöksissä ei vakuutta ole määrätty lainkaan asetettavaksi. Juomasuon kaivospiirin osalta kaivosluvan haltija on määrätty asettamaan 10 000 euron suuruinen vakuus.

Kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus asetetaan kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamisen turvaa-miseksi. Tämä vakuus koskee lähinnä sellaisia toimenpiteitä, joita ympäristönsuojelulain mukainen vakuus ei koske.

Korkein hallinto-oikeus on tänään antamassaan vuosikirjaratkaisussa asiassa dn:o 1217/1/16 katsonut päätöksestä lähemmin ilmenevin perustein muun ohella, että kaivoslain 108 § on vakuuden asettamisvelvollisuutta koskeva erityissäännös, eikä 52 §:n 3 momentin johdantokappaleessa määräysten tarpeellisuudesta säädettyä tule tällöin tulkita siten, että vakuusmääräyksen antaminen jäisi kaivosviranomaisen harkintaan.

Tukesin olisi siten tullut määrätä asetettavaksi kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten kaivoslain 108 §:ssä mainittuihin arviointiperusteisiin perustuva lajiltaan ja suuruudeltaan riittävä vakuus Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirien osalta siitäkin huolimatta, että kaivostoimintaa näissä kaivospiireissä ei ole aloitettu. Näiden kaivospiirien kuten myös Juomasuon kaivospiirin osalta vakuuden lajia ja suuruutta koskevassa arvioinnissa on otettava huomioon myös aiotun tulevan kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteistä aiheutuva vakuustarve.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös valitusten hylkäämistä koskevan ratkaisun osalta ja Tukesin päätökset on kumottava ja asiat on palautettava Tukesille uudelleen käsiteltäväksi.

Tukesin on asioita uudelleen käsitellessään varattava kaivosoikeuden haltijalle tilaisuus esittää selvitys myös aiotusta tulevasta kaivostoiminnasta kaivospiireissä ja sen vaikutuksista kaivoslain 108 §:ssä tarkoitetun vakuuden lajia ja suuruutta koskevan arvioinnin kannalta sekä muiden kaivoslain 52 §:n 3 momentissa tarkoitettujen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi mahdollisesti annettavien määräysten tarpeen ja sisällön asianmukaisen arvioinnin kannalta.

Päätösten tultua edellä mainituilla perusteilla kumotuiksi lausuminen muista kuin edellä tarkastelluista valitusperusteista ei ole tarpeen.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynnin on katsottava aiheutuneen Tukesin virheestä. Tähän nähden olisi kohtuutonta, jos Kitkan Viisaat ry ja Pro Kuusamo ry joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös on kumottava Kitkan Viisaat ry:n ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämisen osalta ja Tukes on määrättävä korvaamaan Kitkan Viisaat ry:n ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaisuosasta ilmenevästi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko kaivosviranomaisen Tukesin antaessaan kaivoslain 181 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen perusteella kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset tullut samalla määrätä, että kaivostoiminnan lopettamista varten on asetettava kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus.

Toisin kuin vakuutta malminetsintää ja kullanhuuhdontaa varten koskevan kaivoslain 107 §:n, vakuutta kaivostoiminnan lopettamista varten koskevan 108 §:n sanamuoto vakuuden asettamisvelvoitteen osalta on ehdoton kuten myös 181 §:n 4 momentin sanamuoto. Myös kaivoslain esityöt tukivat sitä tulkintaa, että asettamisvelvoite oli tarkoitettu ehdottomaksi. Kaivoslain 52 §:n 3 momentin yleissäännöstä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisesta ei myöskään voitu tulkita siten, että kaivosviranomaisen harkintaan jäisi, määrätäänkö vakuus asetettavaksi vai ei. Kaivosoikeuden haltijan vakavaraisuudella ei liioin ollut merkitystä arvioitaessa sitä, oliko kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus määrättävä asetettavaksi.

Tukesin olisi siten tullut määrätä asetettavaksi kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten kaivoslain 108 §:ssä mainittuihin arviointiperusteisiin perustuva lajiltaan ja suuruudeltaan riittävä vakuus samalla, kun se antoi kaivospiiriä koskevat yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset.

Kaivoslaki 52 § 3 momentti 6 kohta, 107 §, 108 §, 109 §, 110 §, 143 §, 144 § 1 momentti, 150 § ja 181 § 4 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 21.3.2016 nro 16/0079/3

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes on kaivosviranomaisena antamallaan päätöksellä 24.6.2014 KaivNro 1852 antanut Outokummun kaupungissa sijaitsevaa Mondo Minerals B.V.:n kaivospiiriä Vuonos koskevat kaivoslaissa (621/2011) tarkoitetut yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset.

Lupamääräyksen 3 mukaan kaivosluvan haltijalle ei tässä vaiheessa määrätä kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuutta. Perusteluina on tältä osin esitetty, että kaivospiirialueella sijaitsevat rikastamo ja mikrotalkkitehdas sekä rikastushiekka-altaat. Toiminnan arvioidaan jatkuvan vielä kymmeniä vuosia. Rakennuksilla voi olla käyttöä myös muiden esiintymien hyödyntämisessä. Kaivosviranomainen ei näe syytä asettaa vakuutta tässä vaiheessa. Sovellettuina oikeusohjeina on viitattu kaivoslain 108, 109 ja 181 §:ään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut Tukesin päätöksen lupamääräyksen 3 osalta ja palauttanut asian Tukesille uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säädökset

Kaivoslain 52 §:n 3 momentin mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

1) kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi;

2) toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnassa ei harjoiteta ilmeistä kaivosmineraalien tuhlausta taikka kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta;

3) esiintymän hyödyntämisen laajuutta ja tuloksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

4) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

5) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

6) kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista;

7) lupamääräysten tarkistamiseen liittyvien selvitysten toimittamiseen asetettavasta määräajasta;

8) muista kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

9) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Kaivoslain 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Kaivoslain 109 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa luvassa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan 62 §:n mukaisesti taikka malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa muutetaan 69 §:n mukaisesti tai lupien voimassaoloa jatketaan 61, 63 tai 65 §:n mukaisesti.

Kaivoslain 110 §:n 1 momentin mukaan vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen tässä laissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi.

Kaivoslain 143 §:n mukaan kaivostoiminnan harjoittajan on viimeistään kahden vuoden kuluttua kaivostoiminnan päättymisestä saatettava kaivosalue ja kaivoksen apualue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, huolehdittava niiden kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista sekä suoritettava kaivosluvassa ja kaivosturvallisuusluvassa määrätyt toimenpiteet.

Kaivoslain 181 §:n 4 momentin mukaan kaivosviranomaisen on viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän lain voimaantulosta määrättävä vakuuden laji ja suuruus sekä annettava kaivosoikeuden haltijalle enintään vuoden pituinen määräaika vakuuden asettamiselle. Kaivosviranomaisen on myös viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän lain voimaantulosta annettava kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset noudattaen vastaavasti, mitä tämän lain 52 §:n 3 momentissa ja 125 §:ssä säädetään, sekä asetettava määräysten tarkistusväli noudattaen, mitä tarkistusvälin asettamisesta tämän lain 62 §:n 2 momentissa ja 127 §:n 2 momentissa säädetään. Jollei määräys ole välttämätön kaivosturvallisuuden tai tärkeän yleisen edun kannalta, se ei saa sanottavasti vähentää kaivoshankkeesta saatavaa hyötyä. Määräyksen antamista koskevan päätöksen valmisteluun sovelletaan, mitä tämän lain 37–40 ja 42 §:ssä säädetään kaivoslupahakemuksen käsittelystä. Päätökseen sovelletaan, mitä tämän lain 56 §:n 1 momentissa säädetään lupapäätöksen sisällöstä, 57 §:ssä lupapäätöksen antamisesta ja 58 §:ssä lupapäätöksestä tiedottamisesta. Kaivosviranomaisen päätökseen haetaan muutosta noudattaen, mitä tämän lain 162 ja 165 §:ssä säädetään. Vakuuden määräämistä koskevaa päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava, jollei muutoksenhakutuomioistuin toisin määrää.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Luvanhaltijayhtiön selvityksestä ilmenee, että kaivospiirialueella on aikaisemmin toiminut kuparikaivos. Vanhan kaivoksen avolouhos ja pääosa maanalaisesta kaivoksesta sijaitsevat nykyisen kaivospiirin ulkopuolella. Vuonoksen kaivospiirialueella sijaitsevat rikastamo, mikrotalkkitehdas ja rikastushiekka-altaat. Kaivospiirin alueella ei tällä hetkellä ole käynnissä louhintaa. Luvanhaltijayhtiön Outokummun-Polvijärven alueen malmivarat tullaan rikastamaan ja jatkojalostamaan Vuonoksessa, joten toiminta jatkuu vielä kymmeniä vuosia. Alueella pumpataan ja käsitellään muun muassa vanhasta kaivoksesta pumpattavia vesiä. Alueelta ulos johdettaville vesille on määrätty pitoisuusrajat. Alueella sijaitsevan rikastushiekka-alueen jälkitöistä määrätään ympäristöluvassa. Muilta osin jälkihoitotyöt rajoittuvat alueen siistimiseen.

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan kaivospiirialueella olevan toiminnan voidaan arvioida jatkuvan vielä kymmeniä vuosia. Rakennuksilla voi olla käyttöä myös muiden esiintymien hyödyntämisessä. Kaivosviranomainen ei näe syytä asettaa vakuutta tässä vaiheessa. Lupamääräyksen 4 mukaan lupamääräykset tarkistetaan 1.6.2022. Mikäli kaivospiirin toiminnassa tapahtuu tai havaitaan oleellisia muutoksia, tarkistusväliä aikaistetaan.

Tukesin lausunnossa on todettu, että Tukes on käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa ja määrännyt vakuuden nollan euron suuruiseksi. Tukesin selvityksen perusteella luvanhaltija on vakavarainen yritys eikä asiassa ole syytä epäillä luvanhaltijan ilmoitusta toiminnan jatkumisesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä oleva vakuus liittyy tulevan kaivostoiminnan päättymiseen. Vakuus on tarkoitettu vakuudeksi niiden toimenpiteiden suorittamisesta, jotka liittyvät kaivostoiminnan lopettamiseen. Vakuuden määrää harkittaessa on otettava huomioon myös toiminnalle edellytettävät muut luvat ja niissä edellytettävät vakuudet. Kaivoslain perusteella määrättävä vakuus on tarkoitettu muita vakuuksia täydentäväksi vakuudeksi.

Kaivoslain 108 §:n sanamuoto edellyttää riittävän vakuuden asettamista. Lähtökohtaisesti vakuus kaivostoiminnan lopettamista varten on siis asetettava toisin kuin malminetsintää varten, jossa vakuusvaatimuksesta voidaan tietyin edellytyksin poiketa. Kaivoslain esitöissä on todettu, että kaivosluvan haltija olisi velvollinen asettamaan vakuuden 15 luvussa säädettyjen lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamista varten. Hallituksen esityksessä on lisäksi lausuttu, että myös lupaan perustuvaa malminetsintää varten vakuutta olisi lähtökohtaisesti pidettävä aina tarpeellisena. (HE 273/2009 vp, s. 133–134.) Kaivoslain 108 §:ää on lain sanamuoto huomioon ottaen tulkittava siten, että kaivosluvan haltijan on asetettava vakuus kaivostoiminnan lopettamista varten. Vakuuden suuruus on harkittava kaivoslain 108 §:ssä mainitut seikat huomioon ottaen. Hallinto-oikeus päätyy edellä mainituilla perusteilla siihen, että Tukesin ratkaisu siitä, ettei vakuutta toiminnassa olevan kaivospiirin haltijalle ole määrätty lainkaan, on kaivoslain 108 §:n vastainen. Päätös on sen vuoksi kumottava lupamääräyksen 3 osalta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Ritva Schiestl ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mondo Minerals B.V. on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tukesin päätös pysytetään lupamääräyksen 3 osalta. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaivoslain 108 §:n mukaista vakuutta ei ole pakko määrätä. Mainitun lain 52 §:n 3 momentin perusteella vakuutta koskeva määräys annetaan, kun se on tarpeen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Jos vakuus ei ole tarpeen näiden etujen turvaamiseksi, vakuuden määräämiselle ei ole perustetta. Hallinto-oikeus on sivuuttanut säännöksen sisällön.

Kaivoslain 108 §:n esitöissä tarkennetaan, että vakuudessa tulee ottaa huomioon erityisesti ympäristönsuojelulain 42 §:n nojalla vaadittava vakuus. Koska ympäristönsuojelulain nojalla vaadittava vakuus kattaa kaivosalueen rikastushiekka- ja muiden jätealueiden jätehuoltokustannukset, ei kyseisten alueiden kunnostamiseen liittyviä kustannuksia olisi tarpeen ottaa huomioon kaivoslupaan liittyvää vakuutta asetettaessa.

Lain esityöt osoittavat, että kaivoslain mukainen vakuus määrätään sen varmistamiseksi, että tietyt laissa säännellyt lopettamistoimet tulevat hoidetuiksi toiminnanharjoittajan kustannuksella. Vakuus ei ole itseisarvo, joka asetettaisiin yleisvelvoitteeksi, esimerkiksi osoittamaan toiminnanharjoittajan pysyvyyttä tai vakavaraisuutta. Tämän mukaisesti lupaviranomaisella on laaja harkintavalta myös vakuuden suuruuden osalta. Sillä on valta määrittää vakuustarve nollasta eurosta aina hyvin korkeisiin euromääriin.

Lainsäätäjän tarkoituksena on selvästikin ollut jättää vakuuden tarvetta ja määrää koskeva harkinta lupaviranomaiselle. Yhtiön käsitys on, että Tukesin lupakäytännössä on vakiintuneesti tulkittu, että vakuus määrätään asetettavaksi vain, kun se on tarpeen. Tukes ei ole kaikissa tilanteissa määrännyt vakuutta.

Olisikin käsittämätöntä, että Tukesin tulisi määrätä vakuus tilanteessa, jossa sellaiselle ei ole tarvetta. Vakuuden määrän määrittäminen on ongelmallista, jos todellista tarvetta vakuudelle ei ole.

Kaivostoiminta on tarkoin säänneltyä ja edellyttää useita lupia. Ympäristövaikutusten korjaamisvastuu on tehokkaasti varmistettu. Näitä säännöksiä ja määräyksiä ei pidä täydentää tarpeettomalla vakuuden asettamista koskevalla velvollisuudella.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut sitä, miksi vakuus olisi tarpeellinen. Päätöksestä ei ilmene, mitkä olisivat ne toimenpiteet, joita varten vakuutta tarvittaisiin.

Vuonoksen kaivospiirissä ei ole varsinaista kaivosta – ei avolouhosta eikä maanalaisen kaivoksen tunnelin suuta – eikä siellä harjoiteta kaivosmineraalien louhintaa. Yhtiön saamat luvat eivät edes mahdollistaisi louhintaa Vuonoksessa. Kaivospiirissä harjoitettava toiminta ei siten ole varsinaisesti sellaista, mitä kaivostoiminnalla yleensä ymmärretään.

Kaivospiirin alueella ovat yhtiön tuotantolaitokset, joilla rikastetaan Polvijärven kaivoksilta tuotavaa talkkimalmia talkki- ja nikkelirikasteeksi. Talkkirikaste jalostetaan edelleen talkkitehtaalla erilaisiksi talkkituotteiksi. Alueen tuotantolaitokset ovat rikastamo, talkkitehdas ja rikastushiekka-alue, johon tuotannossa muodostuva rikastushiekka läjitetään. Tuotantolaitokset ja alueen rakennukset ja rakennelmat ovat yhtiön omistamia ja sijaitsevat sen omistamilla kiinteistöillä. Yhtiön on tarkoitus harjoittaa rikastus- ja jalostustoimintaa kyseisessä paikassa pitkään, ainakin kymmeniä vuosia.

Yhtiön saamassa ympäristöluvassa on määräykset Vuonoksen tuotantolaitoksilla harjoitetun toiminnan lopettamisen edellyttämistä toimenpiteistä. Lisäksi yhtiö on ympäristöluvassa velvoitettu asettamaan 950 000 euron suuruinen vakuus, jonka riittävyyttä arvioidaan tarvittaessa myöhemmässä vaiheessa uudelleen.

Toiminnan laatu ja ympäristöluvassa määrätty vakuus huomioon ottaen kaivoslain 108 §:n mukaiselle vakuudelle ei ole tarvetta.

Vakuuden tarve ei perustu kaivoslain 143 tai 144 §:ään. Kaivospiirissä ei ole turvallisuustoimenpiteitä vaativia avolouhoksia tai kaivostunnelien suita. Ympäristöluvan mukainen vakuus kattaa jo rikastushiekka-altaan ja siihen liittyvät jälkitoimet. Rakennukset ja rakennelmat sijaintikiinteistöineen omistaa yhtiö, eikä niiden omistajien aseman turvaaminen vakuuksilla siten ole tarpeen. Vuonoksessa harjoitettu toiminta on laadultaan sellaista, että myös kaivoslain 150 §:n mukaisten toimenpiteiden osalta vakuus on tarpeeton. Seuranta ja mahdolliset korjaavat toimenpiteet voisivat käytännössä liittyä vain rikastushiekka-alueiden jälkihoitoon, mikä on katettu jo ympäristöluvan vakuudessa.

Tukes on arvioinut lupaviranomaisena ja alan asiantuntijana vakuustarpeen oikein. Mikään taho ei ole pystynyt esittämään perusteluja sille, miksi kaivoslain 108 §:n mukainen vakuus olisi Vuonoksen kaivospiirissä tarpeen.

Tukes on lausunnossaan yhtynyt Mondo Minerals B.V.:n vaatimukseen Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen kumoamisesta ja Tukesin päätöksen pysyttämisestä lupamääräyksen 3 osalta ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaivoslain 52 §:n 3 momentti mahdollistaa lain 108 §:n sanamuodosta huolimatta sen, että kaivosluvan haltijaa ei tarvitse velvoittaa asettamaan vakuutta, jos se ei ole tarpeen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Samaan lopputulokseen päädytään, jos lupaviranomainen määrää kaivoslain 109 §:n mukaisesti vakuuden suuruudeksi nolla euroa. Säännösten tulkinnassa on otettava huomioon se, että vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan kaivoslain 62 §:n mukaisesti. Vakuuden suuruus voi vaihdella tilanteen mukaan nollasta eurosta ylöspäin.

Tukes ei ole kaikissa lupapäätöksissä määrännyt kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettua vakuutta asetettavaksi. Pääsääntöisesti vakuutta ei ole määrätty tapauksissa, joissa kaivosluvalla on haettu jatkoaikaa eikä kaivostoimintaa ole vielä aloitettu eikä vallitsevan taloudellisen tai muun vastaavan seikan takia toimintaa olla aivan heti aloittamassakaan.

Jokaisessa päätöksessä on määrätty, että vakuuden suuruutta tarkistetaan määräajoin tai tarvittaessa olosuhteiden muututtua. Näin on toimittu myös valituksen kohteena olevassa tapauksessa.

Mainittu vakiintunut tulkinta vakuuden asettamisesta on kaivoslain tarkoituksen mukainen eikä vakuuden määrääminen nollan euron suuruiseksi voi olla kaivoslain vastaista.

A:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Tukesin lausunnon tiedoksi Mondo Minerals B.V.:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännöksiin kuuluvan 181 §:n 3 momentin mukaan kaivosoikeuden nojalla tapahtuvaan toimintaan sovelletaan lisäksi vastaavasti, mitä muun muassa kaivoslain 108–111 §:ssä säädetään. Mainitun 181 §:n 4 momentin 1. virkkeen mukaan kaivosviranomaisen on viimeistään kolmen vuoden kuluttua mainitun lain voimaantulosta määrättävä vakuuden laji ja suuruus sekä annettava kaivosoikeuden haltijalle enintään vuoden pituinen määräaika vakuuden asettamiselle. Momentin 2. virkkeen mukaan kaivosviranomaisen on myös viimeistään kolmen vuoden kuluttua mainitun lain voimaantulosta annettava kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset noudattaen vastaavasti, mitä mainitun lain 52 §:n 3 momentissa ja 125 §:ssä säädetään, sekä asetettava määräysten tarkistusväli noudattaen, mitä tarkistusvälin asettamisesta mainitun lain 62 §:n 2 momentissa ja 127 §:n 2 momentissa säädetään.

Kaivosluvassa annettavia määräyksiä yleisesti koskevan kaivoslain 52 §:n 3 momentin mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

(- - -)

6) kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista;
(- - -).

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 107 §:n mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei tätä ole pidettävä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 109 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa luvassa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan 62 §:n mukaisesti taikka malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa muutetaan 69 §:n mukaisesti tai lupien voimassaoloa jatketaan 61, 63 tai 65 §:n mukaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan vakuus on asetettava kaivosviranomaiselle, jonka tulee valvoa korvauksen saajan etua vakuuden asettamisessa sekä tarvittaessa toimia vakuuden rahaksi muuttamista ja varojen jakamista koskevissa asioissa.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 110 §:n 1 momentin mukaan vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen mainitussa laissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen tulee vapauttaa vakuus, kun luvanhaltija on täyttänyt 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet. Vakuus on mahdollista vapauttaa myös osittain.

Kaivoslain 143 §:n mukaan kaivostoiminnan harjoittajan on viimeistään kahden vuoden kuluttua kaivostoiminnan päättymisestä saatettava kaivosalue ja kaivoksen apualue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, huolehdittava niiden kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista sekä suoritettava kaivosluvassa ja kaivosturvallisuusluvassa määrätyt toimenpiteet.

Kaivoslain 144 §:n 1 momentin mukaan kaivostoiminnan harjoittaja saa pitää paikallaan kaivoksesta louhitut kaivosmineraalit sekä maan pinnalla olevat rakennukset ja rakennelmat kahden vuoden ajan siitä, kun kaivostoiminta on päättynyt. Tämän jälkeen ne siirtyvät korvauksetta kiinteistön omistajalle, joka voi vaatia niiden poistamista toiminnanharjoittajan kustannuksella.

Kaivoslain 150 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan kaivostoiminnan päätyttyä kaivostoiminnan harjoittaja vastaa edelleen kaivosluvassa annettujen määräysten tai kaivostoiminnan lopettamispäätöksessä annettujen määräysten mukaisesti kaivosalueen ja kaivoksen apualueen seurannasta sekä tarvittavista korjaavista toimenpiteistä ja niiden kustannuksista. Pykälän 2 momentin mukaan kaivostoiminnan harjoittajan on ilmoitettava kaivosviranomaiselle kaikista seurannassa ilmenneistä merkittävistä haitallisista vaikutuksista yleiselle turvallisuudelle ja toteutettava viipymättä tarvittavat korjaavat toimenpiteet. Kaivosviranomainen voi antaa määräyksiä tarvittavista korjaavista toimenpiteistä. Pykälän 3 momentin mukaan, jos kaivostoiminnan harjoittajaa ei enää ole, tätä ei tavoiteta tai ei saada täyttämään velvoitetta ja kaivosaluetta tai kaivoksen apualuetta on tarpeen seurata yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, seurannasta ja tarvittavista korjaavista toimenpiteistä vastaa alueen haltija. Alueen haltija vastaa kuitenkin vain, jos tämä on tiennyt tai tämän olisi pitänyt tietää alueen kunto sitä hankkiessaan eikä vastuu seurannasta ja tarvittavista korjaavista toimenpiteistä ole ilmeisen kohtuutonta. Kun alueen haltijaa ei voida velvoittaa vastuuseen tai kyse on alueesta, jonka hallinta- ja käyttöoikeus on palautunut kiinteistön omistajalle 149 §:n nojalla, seurannasta ja korjaavista toimenpiteistä vastaa kuitenkin kaivosviranomainen.

Lain esityöt

Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yleisperusteluissa todetaan vakuuksia ja korvauksia koskevassa jaksossa muun ohella, että ”malminetsintälupaan ja kullanhuuhdontalupaan perustuvasta toiminnasta aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamista varten, tällaiseen toimintaa liittyviä jälkitoimenpiteitä sekä kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vaadittaisiin lähtökohtaisesti vakuus.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslupaa koskevan 52 §:n 3 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kaivosluvassa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista tarpeellisista määräyksistä. Yleistä etua on tarkemmin selostettu 49 §:n perusteluissa. Yksityinen etu voi olla esimerkiksi taloudellinen taikka alueiden käyttöön, asuinympäristön viihtyisyyteen tai yksilön terveyteen liittyvä intressi. Kaivoshankkeiden vaikutukset yleisten ja yksityisten etujen kannalta voivat vaihdella huomattavasti. Lupaharkinnassa olisi mahdollista tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ottaa huomioon alueelliset ja paikalliset olosuhteet ja intressit sekä lupamääräyksin varmistaa yksittäistapauksessa olosuhteisiin nähden saavutettavan oikeudenmukaisen ratkaisun. Lupamääräykset voisivat sisältää velvoitteita tai rajoituksia.”

Momentin 6 kohdan osalta perusteluissa todetaan, että ”lupamääräyksissä olisi 3 momentin 6 kohdan nojalla tarkennettava 108 §:ssä säädettyä vakuusvelvoitetta sekä 15 luvussa säädettyjä lopettamiseen liittyviä ja lopettamisen jälkeisiä velvollisuuksia.”

Vielä perusteluissa todetaan 52 §:n kohdalla muun ohella, että ”lupamääräysten sisältöä ohjaisi muun muassa lain 1 §:n tavoitesäännös. Lupaviranomaisen tulisi lupamääräyksiä harkitessaan ottaa huomioon lähinnä kaivostoiminnan luonne ja vaikutukset kokonaisuudessaan, kaivostoiminnan vaikutusalueen ominaisuudet ja tekniset mahdollisuudet toteuttaa vaaditut toimenpiteet. Kaivostoimintaan liittyvät erityispiirteet ja tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten kaivosluvassa annettavat määräykset voivat poiketa toisistaan.

Kaivostoiminta edellyttää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteistä, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta annetaan ympäristöluvassa.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan malminetsintää ja kullanhuuhdontaa koskevan 107 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Vakuuden asettamista koskeva asia ratkaistaisiin asianomaisessa luvassa. Vakuusvaatimuksesta voitaisiin poiketa, jos vakuutta olisi pidettävä ilmeisen tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.

Kullanhuuhdontaa varten vakuutta olisi lähtökohtaisesti aina pidettävä välttämättömänä. Toimintaa harjoitetaan etenkin kansallispuistossa ja erämaa-alueella. Lupaan perustuvaa malminetsintää varten vakuutta olisi lähtökohtaisesti pidettävä myös aina tarpeellisena. Välttämätön se on etenkin silloin, jos malminetsintäalueella on tarkoitus tehdä suurehkoja tutkimuskaivantoja tai -ojia, koelouhintaa taikka vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä. Malminetsintäluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa varten vakuutta ei kuitenkaan olisi aina tarpeen vaatia, jos toiminta on pienimuotoista eikä maastossa liikuta moottoriajoneuvolla.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivostoimintaa koskevan 108 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Kaivosluvan haltija olisi velvollinen asettamaan vakuuden 15 luvussa säädettyjen lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamista varten. Vakuuden tulisi olla riittävä ottaen huomioon kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet, erityisesti ympäristönsuojelulain 42 §:n nojalla vaadittava vakuus.

Ympäristönsuojelulain mukainen vakuus on tarkoitettu varmistamaan asianmukaisen jätehuollon toteutuminen. Se kattaa siten lähinnä rikastushiekka-altaiden, sivukivialueiden ja vastaavien jätehuoltoalueiden sulkemiskustannukset tilanteissa, joissa kaivostoiminnan harjoittaja ei itse pysty niitä hoitamaan. Pykälässä ehdotettu vakuus kattaisi muut kaivostoiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon tarvittavat toimenpiteet.

(- - -)

Vakuuden asettamista koskeva asia ratkaistaisiin asianomaisessa kaivosluvassa. Vakuuden lajia ja suuruutta olisi arvioitava tarkistettaessa kaivosluvan määräyksiä 62 §:n mukaisesti, muutettaessa lupaa 69 §:n mukaisesti tai hyväksyttäessä luvan siirto 73 §:n mukaisesti.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 109 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Lupaviranomainen määräisi 1 momentin nojalla vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa lupapäätöksessä tai luvan voimassaolon jatkamista koskevassa päätöksessä. Niihin vaikuttaisivat toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat lupamääräykset. (- - -)

Kaivoslupaan liittyvän vakuuden määrää asetettaessa lupaviranomaisen olisi erityisesti arvioitava 143, 144 ja 150 §:ssä säädettyjen velvoitteiden hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Koska ympäristönsuojelulain nojalla vaadittava vakuus kattaa kaivosalueen rikastushiekka- ja muiden jätealueiden jätehuoltokustannukset, ei kyseisten alueiden kunnostamiseen liittyviä kustannuksia olisi tarpeen ottaa huomioon kaivoslupaan liittyvää vakuutta asetettaessa.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 110 §:n kohdalla muun ohella, että ”vakuus voitaisiin käyttää kaivoslaissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi, esimerkiksi malminetsintäalueen ja kullanhuuhdonta-alueen jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi taikka kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 143 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Kaivostoiminnan harjoittajan olisi ensinnäkin saatettava kaivosalue ja kaivoksen apualue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, mikä vastaisi kumottavan lain 51 §:n 4 momentissa säädettyä velvollisuutta. Uutta kumottavaan lakiin verrattuna olisi toiminnanharjoittajan velvollisuus huolehtia kaivosalueen ja kaivoksen apualueen kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista. Velvollisuus täydentäisi ympäristönsuojelulain 90 §:ssä säädettyjä, toiminnan lopettamisen jälkeisiä velvoitteita, jotka koskevat muun muassa kaivosten jätealueita ja rikastushiekka-altaita. Lisäksi toiminnanharjoittajan olisi suoritettava kaivosluvassa ja kaivosturvallisuusluvassa määrätyt lopettamiseen liittyvät tai lopettamisen jälkeiset toimenpiteet.”

Hallituksen esitystä kaivoslaiksi koskevan ympäristövaliokunnan lausunnon (YmVL 7/2010 vp) perustelujen vakuuksia malminetsintää, kullanhuuhdontaa ja kaivostoiminnan lopettamista varten koskevassa kohdassa todetaan muun ohella seuraavaa:

”Kaivoslakiehdotuksen 107 §:n mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei sitä pidetä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus ja hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen. Lakiehdotuksen 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä toiminnan laatu ja laajuus, lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Valiokunta pitää ehdotettua vakuusvaatimusta ajanmukaiseen lainsäädäntöön sisältyvänä, asianmukaisena vaatimuksena. Voimassa olevan lain mukaan vakuuskäytännöt ovat vaihdelleet, sillä kaivostoiminnan harjoittajalta ei ole vaadittu vakuutta, mutta malminetsintään ja kullanhuuhdontaan vakuus on voitu edellyttää, samoin kuin muun lainsäädännön perusteella. Jälkihoitotoimenpiteet ovat eräissä tapauksissa jääneet suorittamatta kaivostoiminnan loputtua vakuussääntelyn vajavaisuuden vuoksi. Ympäristönsuojelulain mukaan vaadittava vakuus soveltuu kaivostoiminnan jätehuoltoon ja kattaa siten rikastushiekka-altaiden, sivukivialueiden ja muiden vastaavien jätehuoltoalueiden sulkemiskustannukset tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja ei pysty niistä huolehtimaan. Kaivoslakiehdotuksen vakuus kattaa siten muut jälkihoitoon liittyvät toimenpiteet.

Valiokunta pitää erityisen onnistuneena lakiehdotuksen 181 §:n 3 momenttia, jonka mukaan lain vakuus- ja jälkihoitosäännöksiä sovelletaan jo käynnissä oleviin kaivoksiin, eikä niihin siten sovelleta tältä osin vanhaa lakia, kuten yleensä.”

Hallituksen esitystä kaivoslaiksi koskevan talousvaliokunnan mietinnön (TaVM 49/2010 vp) yleisperustelujen vakuuksia koskevassa kohdassa todetaan muun ohella seuraavaa:

”Esityksen mukaisesti sekä malminetsintälupaan perustuvaa malminetsintää, kullanhuuhdontaa että kaivostoimintaa varten vaaditaan vakuus (luku 10). Vakuuden tulee kattaa malminetsintään ja kullanhuuhdontaan liittyen sekä jälkitoimenpiteistä että mahdollisen vahingon ja haitan korvaamisesta aiheutuvat kustannukset. Kaivostoiminnan osalta asetettavan vakuuden tulee kattaa toiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteistä koituvat velvoitteet. Vakuus täydentää ympäristönsuojelulaissa (42 §:n 3 mom.) jätehuollon osalta edellytettyä vakuutta sekä uraanin ja toriumin osalta ydinenergialaissa (6 ja 7 luku) säädettyä ydinjätehuoltovelvoitetta.

Talousvaliokunta pitää ympäristövaliokunnan tapaan esitettyä vakuussääntelyä erittäin tarpeellisena. Ympäristövaliokunta toteaa lausunnossaan, että nykyisen sääntelyn puutteiden vuoksi jälkitoimenpiteet ovat eräissä tapauksissa jääneet suorittamatta. Vakuusmenettely tulee koskemaan myös jo käynnissä olevia kaivoshankkeita.

(- - -)

Esitys jättää kaivosviranomaiselle laajan harkintavallan ja samalla myös vastuun turvaavan vakuuden lajin ja suuruuden määrittämisestä. Vastaavanlaista vakuussääntelyä esitetään myös uuteen jätelainsäädäntöön, jota koskeva esitys on eduskunnassa parhaillaan vireillä (HE 199/2010 vp; ympäristönsuojelulain 43 a–c §). Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että vakuuksia määrättäessä viranomaistoiminnassa noudatetaan yhtenäisiä periaatteita. Vakuuksista päättäminen edellyttää vankkaa erityisosaamista. Ministeriöiden tulee yhteistyössä varmistaa, että vakuuskäsittelijät ohjeistetaan ja koulutetaan asianmukaisesti.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on ratkaistavana, onko Tukesin antaessaan kaivoslain 181 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen perusteella Mondo Minerals B.V.:lle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset tullut samalla määrätä, että kaivostoiminnan lopettamista varten on asetettava kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus vai onko se voinut jättää vakuuden kokonaan määräämättä.

Kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus asetetaan kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamisen turvaamiseksi. Tämä vakuus koskee lähinnä sellaisia toimenpiteitä, joita ympäristönsuojelulain mukainen vakuus ei koske.

Toisin kuin vakuutta malminetsintää ja kullanhuuhdontaa varten koskevan kaivoslain 107 §:n, vakuutta kaivostoiminnan lopettamista varten koskevan 108 §:n sanamuoto vakuuden asettamisvelvoitteen osalta on ehdoton kuten myös 181 §:n 4 momentin sanamuoto. Myös kaivoslain esitöistä ilmenevä tukee sitä tulkintaa, että asettamisvelvoite on tarkoitettu ehdottomaksi.

Kaivoslain mukainen vakuus asetetaan kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteiden varmistamiseksi sen varalta, että toiminnanharjoittaja laiminlyö velvollisuutensa. Vakuusjärjestelyn tarkoitus kuvaa jo itsessään sitä, että vakuuden asettamista etukäteen on pidettävä ehdottomana. Kaivosviranomainen voi kuitenkin harkita muun ohella toiminnan kehittymisen perusteella vakuuden määrän muuttamista vastaamaan muuttunutta tilannetta. Vakuuden määrää ratkaistaessa voidaan ottaa huomioon hakemuksessa esitetyt toiminnan tulevat muutokset.

Kaivoslain mukainen vakuus asetetaan kaivoslain 52 §:n mukaan yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisen yhteydessä. Vakuuden asettamisen perusteista säädetään kuitenkin lain 108 §:ssä. Lain 108 § on erityissäännös, eikä 52 §:n 3 momentin johdantokappaleessa määräysten tarpeellisuudesta säädettyä tule tällöin tulkita siten, että vakuusmääräyksen antaminen jäisi kaivosviranomaisen harkintaan. Asiassa ei liioin ole merkitystä kaivosoikeuden haltijan vakavaraisuudella.

Tukesin kaivosviranomaisena olisi siten tullut määrätä asetettavaksi kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten kaivoslain 108 §:ssä mainittuihin arviointiperusteisiin perustuva lajiltaan ja suuruudeltaan riittävä vakuus samalla, kun se antoi Mondo Minerals B.V.:n Vuonoksen kaivospiiriä koskevat yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A työskenteli tulosyksikön päällikkönä B Oy:ssä, jolla oli toimipaikat C:n ja D:n kaupungissa. Näiden toimipaikkojen lisäksi A työskenteli E:n kaupungissa sijaitsevassa kodissaan etätyötä tehden. Työsopimuksen perusteella A:lla oli oikeus tehdä etätyötä kotonaan kaksi päivää viikossa.

A:n toimenkuvassa tapahtuneen muutoksen myötä A:n tarkoitus oli jatkossa työskennellä pääosin kotoaan käsin. Hänen tarkoituksena oli käydä B Oy:n C:n kaupungin toimipisteessä enintään yhtenä päivänä viikossa. B Oy ei edellyttänyt A:lta käyntejä yhtiön toimipisteissä. A:lla ei ollut B Oy:n C:n kaupungissa sijaitsevassa toimipisteessä työpistettä eikä tavaroiden säilytyspaikkaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tuloverolakia säädettäessä lähtökohtana on ollut, että työnantajan toimipiste muodostaa työntekijän varsinaisen työpaikan. Vaikka tuloverolain varsinaista työpaikkaa koskevia säännöksiä on sittemmin muutettu, lakiin tehdyt muutokset eivät olleet muuttaneet lain lähtökohtaa muutoin kuin, että työntekijällä voi olla vain yksi työnantajan toimipisteeseen muodostuva varsinainen työpaikka. Koska A työskentelisi jatkossa työnantajansa C:n kaupungissa sijaitsevassa toimipisteessä viikoittain, kyseistä toimipistettä oli pidettävä hänen varsinaisena työpaikkanaan ja A:n kodin sekä kyseisen toimipisteen välisiä matkoja A:n asunnon ja varsinaisen työpaikan välisinä matkoina. Ennakkoratkaisu verovuosille 2015 ja 2016.

Äänestys 2+2-1.

Tuloverolaki 71 § 1 momentti (1170/1998), 72 § (1227/2005) 1 ja 4 momentti, 72 a § (1227/2005) 1 momentti ja 72 b § (946/2008) 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 24.11.2015 nro 15/0603/3

Asian aikaisempi käsittely

A on pyytänyt Verohallinnolta ennakkoratkaisua verovuosille 2015 ja 2016 seuraaviin kysymyksiin:

1. Muodostaako tässä hakemuksessa jäljempänä kuvatussa tilanteessa A:n koti hakijalle varsinaisen työpaikan tuloverolain 72 b §:ssä tarkoitetulla tavalla?

2. Ovatko A:n B Oy:n toimipisteille D:n ja C:n kaupunkiin aiheutuvat matkat työajoja, joita ei huomioida autoedun yksityisajoja laskettaessa?

Verohallinto on 4.6.2015 A:lle antamanaan ennakkoratkaisuna lausunut seuraavaa:

1. A:n kotia ei voida pitää hakemuksessa kuvatussa tilanteessa hakijan varsinaisena työpaikkana.

2. A:n matka asunnolta B Oy:n C:n kaupungin toimipisteelle on asunnon ja työpaikan välinen matka ja siten yksityisajoa. A:n matka asunnolta D:n kaupungin toimipisteeseen on matka erityiselle työntekemispaikalle ja siten kyseistä matkaa ei huomioida autoedun yksityisajoja laskettaessa.

Lainvoiman saanutta ennakkoratkaisua on, jos hakija niin vaatii, noudatettava verovuosilta 2015 ja 2016 toimitettavissa tuloverotuksissa.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ennakkoratkaisu kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että A:n kotia pidetään hänen varsinaisena työpaikkanaan ja että hänen matkojaan työnantaja B Oy:n toimipisteisiin D:n ja C:n kaupunkiin pidetään työajoina, joita ei oteta huomioon autoedun yksityisajoa laskettaessa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on muuttanut ennakkoratkaisua siten, että A:n kotia E:n kaupungissa on ennakkoratkaisuhakemuksen mukaisissa olosuhteissa pidettävä hänen varsinaisena työpaikkanaan ja että hänen kotoaan toissijaisena työpaikkana pidettävään C:n kaupungin toimipisteeseen suorittamansa matkat ovat työajoa, joita ei oteta huomioon autoedun yksityisajoa laskettaessa.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavien säännösten sisältöä ja asiassa saatua selvitystä lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

A:n varsinainen työpaikka on kerrotuissa olosuhteissa hänen kotonaan E:n kaupungissa. Koska hän lisäksi käy säännöllisesti yhtiön C:n kaupungin toimipisteessä, tuo toimipiste on hänen toissijainen työpaikkansa. E:n kaupungin ja C:n kaupungin välisten matkojen osalta on siten kyse ensisijaisen ja toissijaisen työpaikan välisistä matkoista. Näitä matkoja ei oteta huomioon autoedun yksityisajoa laskettaessa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Marela, Kirsi Särkilä ja Hannu Raahensalo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatetaan voimaan.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko A:n koti ennakkoratkaisussa kysymyksessä olevissa olosuhteissa hänen tuloverolain 72 b §:ssä tarkoitettu varsinainen työpaikkansa. Oikeudenvalvontayksikön tiedossa ei ole sanottua säännöstä koskevaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua, jossa olisi nimenomaisesti käsitelty kysymystä siitä, mitä tässä säännöksessä tarkoitetaan työskentelyn vakinaisuudella. Korkeimman hallinto-oikeuden aiemmassa oikeuskäytännössä työskentelyn vakinaisuutta on tarkasteltu siitä näkökulmasta, miten usein työntekijä työskentelee jossakin toimipisteessä. Työntekijän koti on korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä katsottu varsinaiseksi työpaikaksi ratkaisussa, joka on koskenut myyntiedustajaa, jolla ei ole ollut varsinaista työpaikkaa työnantajan toimipisteessä.

Verohallinnon nyt esillä olevassa asiassa antama ennakkoratkaisu on korkeimman hallinto-oikeuden aiemman oikeuskäytännön mukainen. A tekee kotonaan niin sanottua etätyötä, johon hän on saanut työnantajaltaan luvan vuonna 2004 allekirjoittamassaan työsopimuksessa. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan A:n varsinainen työpaikka on hänen työnantajansa C:n kaupungissa sijaitseva toimipiste. A:n kodista ei muodostu hänen varsinaista työpaikkaansa siitäkään huolimatta, että hän on saanut työnantajaltaan luvan työskennellä entistä enemmän kodissaan.

Vaikka A:n koti katsottaisiinkin hänen varsinaiseksi työpaikakseen, asiassa ei ole kuitenkaan edellytyksiä soveltaa tuloverolain 71 §:n säännöstä toissijaisesta työpaikasta. Tämä johtuu siitä, että säännöksen soveltaminen tulee kysymyksen vain, jos työntekijä työskentelee kahdessa työnantajan toimipaikassa. Säännöstä laadittaessa tarkoituksena oli mahdollistaa matkustamiskustannusten korvaaminen työnantajan eri paikkakunnilla tai eri valtioissa sijaitsevien toimipaikkojen välisistä matkoista aiheutuneista kustannuksista.

Oikeudenvalvontayksikkö katsoo siksi, että toissijaista työpaikkaa koskevaa säännöstä ei voida tulkita kuten hallinto-oikeus on tulkinnut katsoessaan säännöksen soveltuvan A:n kodin ja hänen C:n kaupungin toimipisteensä välisiin matkoihin. Nämä matkat ovat A:n asunnon ja hänen varsinaisen työpaikkansa välisiä matkoja ja siten yksityisajoja. Oikeudenvalvontayksikkö katsoo siksi, että A:n asunnon ja työnantajan C:n kaupungin toimipisteen välisten ajojen ajokilometrit tulee ottaa huomioon autoedun arvoa määrättäessä.

A on vastineessaan esittänyt valituksen hylkäämistä. Toissijaisesti A on vaatinut, että mikäli C:n kaupungin toimipistettä ei voida pitää A:n toissijaisena työpaikkana, C:n kaupungin toimipistettä tulee pitää D:n kaupungin toimipisteen tavoin A:n erityisenä työpaikkana. Siten A:n matkat E:n kaupungin kotitoimistolta B Oy:n C:n kaupungin ja D:n kaupungin toimipisteelle ovat työajoja, joita ei huomioida autoedun yksityisajoa laskettaessa.

Perusteluinaan A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

B Oy ei ole järjestänyt työpistettä, tavaroiden säilyttämispaikkaa tai muuta työnantajan järjestämää työskentelytilaa A:lle C:n kaupungin toimipisteelle. Työn suorittamisen kannalta A:n keskeisimmät työskentelyfasiliteetit sijaitsevat hänen kotonaan E:n kaupungissa, mikä puoltaa varsinaisen työpaikan muodostumista A:n kotiin.

A:n työskentely on vahvasti painottunut E:n kaupungin kotitoimistolle, sillä hän suorittaa kotitoimistollaan työssä suoriutumisen kannalta olennaisimmat työtehtävät. Tämän lisäksi työskentely työnantajan toimipisteissä on satunnaista ja käynnit työnantajan toimipisteissä ovat täysin riippuvaisia sovituista asiakastapaamisista, joihin A:n työnkuva on vahvasti painottunut. Työskentelyolosuhteiden arvioinnissa painoarvoa on annettava myös sille, että B Oy ei edellytä A:lta käyntejä yhtiön toimipisteissä. A palaa lisäksi asiakastapaamisilta työskentelemään kotitoimistolle E:n kaupunkiin, josta käsin hän suorittaa pääasiallisesti työtehtävänsä.

A käy arviolta enintään yhden päivän työviikosta C:n kaupungin toimipisteellä. A:n käynnit työnantajan toimipisteissä eivät ole säännöllisiä, työnantajan ja työntekijän kesken etukäteen sovittuja eivätkä ennustettavissa.Käynnit työnantajan toimipisteessä perustuvat kokonaisuudessaan kolmansien osapuolten eli asiakkaiden toimiin, joiden osalta työntekijä ja työnantaja eivät ole sopineet keskenään.

Asia tulisi ratkaista yhtiön toimipistekäyntien lukumäärällisen arvioinnin sijaan kokonaisarviointiin perustuensiten, että toimipistekäyntien sisällölliselle merkitykselle ja toimipisteillä suoritettavalle työlle tulisi antaa ensisijainen painoarvo.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen ja A lausuman.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatetaan voimaan valituksenalaiselta osin.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Tuloverolain 71 §:n 1 momentin (1170/1998) mukaan veronalaista tuloa ei ole työnantajalta työmatkasta saatu matkustamiskustannusten korvaus, päiväraha, ateriakorvaus ja majoittumiskorvaus. Veronalaista tuloa ei ole myöskään matkustamiskustannusten eikä kohtuullisten majoittumiskustannusten korvaus matkasta, jonka työntekijä työtehtäviensä hoitamiseksi muutoin kuin 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tekee toissijaiseen työpaikkaansa, jona pidetään sellaista työnantajan tai tämän kanssa samaan intressipiiriin kuuluvan yhteisön vakituista toimipaikkaa, joka sijaitsee toisella paikkakunnalla tai toisessa valtiossa kuin työntekijän ensisijaisena pidettävä varsinainen työpaikka.

Tuloverolain 71 §:n 1 momentin esitöissä (HE 129/1998 vp) on todettu, että ”yhden työnantajan palveluksessa olevalla henkilöllä on yleensä yksi varsinainen työpaikka. Työnantaja ei voi verovapaasti korvata asunnon ja mainitun varsinaisen työpaikan välisiä matkakuluja, vaan matkakulut ovat verotuksessa vain rajoitetusti vähennyskelpoisia. Viime vuosina tilanne on alkanut muuttua muun muassa elinkeinoelämän kansainvälistymisen ja työsuhteiden monimuotoisuuden vuoksi. Siksi työntekijällä voi myös saman työnantajan palveluksessa olla useampia varsinaisia työpaikkoja, ja ne voivat sijaita jopa eri valtioissa. Jos henkilö tekee esimerkiksi työtä keskimäärin kolmena päivänä viikossa kotipaikkakunnallaan ja lisäksi työskentelee saman työnantajan pääkonttorissa kahtena päivänä viikossa eri paikkakunnalla, työnantaja ei oikeuskäytännön mukaan voi verovapaasti korvata matka- eikä majoittumiskustannuksia verovelvollisen kotipaikalta toiselle varsinaiselle työpaikalle (KHO 1991 T 3970 ja 1995 T 1408).” Tämän vuoksi hallituksen esityksessä on ehdotettu, että työnantaja voisi korvata verovapaasti matkustamis- ja majoituskustannukset toissijaiselle työpaikalle, mutta ei maksaa päivärahaa. Hallituksen esityksessä on lisäksi todettu, että kokonaisarviointi ratkaisisi sen, mitä työpaikkaa on pidettävä ensisijaisena ja mitä toissijaisena työpaikkana, kun verovelvollisella on kaksi tai useampia varsinaisia työpaikkoja. Ensisijaisena pidettäisiin käytännössä sitä työpaikkaa, jossa verovelvollinen pääasiallisesti työskentelee ja jonka läheisyydessä on hänen vakituinen asuntonsa.

Saman lain 72 §:n (1227/2005) 1 momentin mukaan työmatkalla tarkoitetaan matkaa, jonka verovelvollinen tilapäisesti tekee työhön kuuluvien tehtävien suorittamiseksi erityiselle työntekemispaikalle. Pykälän 4 momentin mukaan työmatkana ei pidetä verovelvollisen asunnon ja varsinaisen työpaikan välistä matkaa eikä työkomennuksen kestäessä tehtyä viikonloppu- ja muuta vastaavaa matkaa asunnon ja erityisen työntekemispaikan välillä.

Saman lain 72 a §:n (1227/2005) 1 momentin mukaan edellä 72 §:ssä tarkoitettuna tilapäisenä työskentelynä erityisellä työntekemispaikalla pidetään enintään kahden vuoden työskentelyä samassa työntekemispaikassa.

Saman lain 72 b §:n (946/2008) 1 momentin mukaanvarsinaisella työpaikalla tarkoitetaan paikkaa, jossa verovelvollinen vakituisesti työskentelee.

Tuloverolain 72 b:n esitöiden (HE 112/2008 vp) mukaan Verohallituksen matkakustannuksia koskevassa aiemmassa päätöksessä oleva varsinaisen työpaikan käsite on tällöin nostettu lain tasolle. Säännöksen 1 momentti vastaa aiemman Verohallituksen päätöksen mukaista määritelmää, eikä lakimuutoksella ole ollut tarkoitus muuttaa varsinaisen työpaikan käsitteeseen liittyviä vakiintuneita tulkintoja.

Ennakkoratkaisuhakemuksessa saatu selvitys

A työskentelee B Oy:ssä tulosyksikön päällikkönä, ja hänen alaisensa työskentelevät hajautetusti niin kotonaan, asiakkaiden tiloissa kuin B Oy:n D:n ja C:n kaupungin toimipisteissä. A:n esimiestehtävät eivät hänen esittämänsä selvityksen mukaan vaadi hänen läsnäoloaan toimipisteissä. Hän kulkee kotoaan suoraan asiakkaille tai satunnaisesti C:n kaupungin tai D:n kaupungin toimistolle.

A työskentelee vakituisessa asunnossaan E:n kaupungissa, jossa hänellä on käytössään työhuone ja työn suorittamista varten tarvittavat työvälineet. A:lla ei ole B Oy:n toimitiloihin järjestettyä työpistettä, tavaroiden säilyttämispaikkaa tai muuta työnantajan järjestämää työskentelytilaa. Sisäiset kokoukset ja tapaamiset pyritään ensisijaisesti järjestämään virtuaalisten ohjelmien avulla tai muilla soveltuvilla online-järjestelmillä.

A on vuoden 2014 toukokuun ja vuoden 2015 huhtikuun välisenä aikana työskennellyt kotonaan 116 päivää tehdyistä 209 työpäivästä. C:n kaupungin toimipisteessä A on kyseisenä aikana työskennellyt yhteensä 57 päivänä ja D:n kaupungin toimipisteessä neljänä työpäivänä. A on tehnyt kyseisenä aikana 32 asiakaskäyntiä, joista 18:n yhteydessä hän on käynyt C:n kaupungin toimipisteessä johtuen siitä, että B Oy:n pääasiallinen asiakaskunta on C:n kaupungin seudulla.

A:n tarkoituksena on ottaa käyttöön vapaa autoetu. Lisäksi B Oy:ssä tapahtuvien muutosten myötä A:n toimenkuva tulee muuttumaan sisällöllisesti hallinnollisista työtehtävistä asiakaslähtöisen työskentelyn suuntaan. Työviikko muotoutuu tulevaisuudessa asiakastapaamisten mukaan, jotka A:n käsityksen mukaan lisääntyvät entiseen verrattuna. Työskentely B Oy:n toimipisteessä vähenee, koska A kulkee jatkossa asiakastapaamisiin suoraan kotoa ja palaa niiltä suoraan kotiin. A:n arvion mukaan hän työskentelee jatkossa B Oy:n C:n kaupungin toimipisteessä enintään yhden työpäivän viikossa ja D:n kaupungin toimipisteessä yhden työpäivän kahdessa viikossa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on ratkaistava, mikä on A:n tuloverolain 72 b §:ssä (946/2008) tarkoitettu varsinainen työpaikka. Varsinaisen työpaikan merkityssisältö on määritetty tuloverolaissa. Siten A:n varsinaisen työpaikan sijaintia on tarkasteltava vain tuloverolain ja sen soveltamiskäytännön perusteella.

Edellä selostetulla tavalla nykyisin voimassa olevaa tuloverolakia (1535/1992) edeltänyttä tulo- ja varallisuusverolakia (1240/1988) koskevassa oikeuskäytännössä on katsottu, että saman työnantajan eri toimipisteet voivat olla työntekijän varsinaisia työpaikkoja. Kun tulo- ja varallisuusverolaki (1240/1988) on kumottu ja tuloverolaki (1535/1992) saatettu voimaan, tuloverolain esitöiden (HE 200/1992 vp) mukaan tarkoituksena ei ole ollut muuttaa työmatkan määritelmää eikä työmatkasta maksettavien verovapaiden matkakustannusten piiriä.

Tuloverolain lähtökohtana on siten ollut, että työnantajan toimipiste muodostaa työntekijän varsinaisen työpaikan. Tuloverolain 71 §:ää on sittemmin muutettu lailla 1170/1998 niin, että työntekijällä voi ensisijaisen työpaikan lisäksi olla toissijainen työpaikka tai toissijaisia työpaikkoja. Lakimuutos on koskenut tilanteita, joissa työntekijä on työskennellyt kahdessa tai useammassa saman työnantajan toimipisteessä. Lakimuutoksen jälkeen ensisijaisena työpaikkana on pidettävä käytännössä sitä työpaikkaa, jossa verovelvollinen pääasiallisesti työskentelee ja jonka läheisyydessä on hänen vakituinen asuntonsa. Varsinaista työpaikkaa koskevan tuloverolain 72 b §:n (946/2008) voimaan saattamisella ei puolestaan ole ollut tarkoitus muuttaa varsinaisen työpaikan käsitteeseen liittyviä vakiintuneita tulkintoja.

Tuloverolakiin tehdyt muutokset eivät näin ollen ole muuttaneet lain lähtökohtaa, jonka mukaan työnantajan toimipiste muodostaa työntekijän varsinaisen työpaikan. Lakimuutosten jälkeen työntekijällä voi kuitenkin olla tällaisia työnantajan toimipisteeseen muodostuvia varsinaisia työpaikkoja vain yksi. Tästä pääsäännöstä on voitu poiketa erityisissä olosuhteissa, jossa myyntiedustaja toimii kotoaan käsin niin, että hän säilyttää edustamiaan työnantajan tuotteita kotonaan.

A:n asiassa ei kuitenkaan ole kysymys edellä tarkoitetusta erityistilanteesta, vaan A on työskennellyt esimiestehtävissä. Hän on työskennellyt vuoden 2014 toukokuun ja vuoden 2015 huhtikuun välisen ajan kaikkiaan 209 työpäivästä työnantajansa B Oy:n C:n kaupungin toimipisteessä yhteensä 57 päivänä. A:n arvion mukaan hän työskentelee jatkossa B Oy:n C:n kaupungin toimipisteessä enintään yhden työpäivän viikossa. A:n tuloverolain 72 b §:ssä tarkoitettuna varsinaisena työpaikkana on näin ollen pidettävä hänen työnantajansa C:n kaupungin toimipistettä. Tältä osin merkitystä ei ole sillä seikalla, että A:lla ei ole C:n kaupungin toimipisteessä omaa työpistettä tai omia työvälineitä. A:n matka kotoa B Oy:n C:n kaupungin toimipisteelle on tuloverolain 72 §:n (1227/2005) 4 momentissa tarkoitettu A:n asunnon ja työpaikan välinen matka ja siten yksityisajoa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Verohallinnon ennakkoratkaisu saatettava voimaan valituksenalaiselta osin.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Äänestyslausunnot ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Leena Romppaisen äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

”Kuten enemmistö, myönnän valitusluvan ja hyväksyn Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen ja kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja saatan Verohallinnon ennakkoratkaisun voimaan valituksenalaiselta osin.

Perustelut

Asiassa on ensin ratkaistava, voidaanko A:n koti katsoa hänen varsinaiseksi työpaikakseen.

Työntekopaikka määräytyy työsopimussuhteessa sen mukaan, mitä siitä on sovittu tai mitä työnantaja työnjohto-oikeutensa puitteissa määrää. Työoikeudesta johtuvaa estettä ei ole sille, että työntekopaikaksi sovitaan työntekijän koti, ja työlainsäädännössä on tällaiseen tilanteeseen myös erityissäännöksin varauduttu.

Tuloverolaissa ei ole erityissäännöksiä työpaikan muodostumisesta työntekijän kotiin. Näin ollen, mikäli on sovittu, että työntekijä työskentelee vakituisesti kotonaan, koti voi muodostaa tuloverolaissa tarkoitetun varsinaisen työpaikan. Edellytyksenä kuitenkin on, että sopimusjärjestely on aito eikä sitä ole pidettävä keinotekoisena. Järjestelyn aitoutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota ensinnäkin siihen, onko työ luonteeltaan sellaista, että sitä voidaan tehdä yksinomaan tai ainakin pääasiallisesti kotona. Lisäksi edellytetään, jotta kysymys aidosti on työpaikasta, että kotiin on järjestetty sellaiset työntekovälineet, jotka mahdollistavat jatkuvan työskentelemisen siellä, ja että kotona työskentelemisestä työnantajalle aiheutuvista velvoitteista, kuten työturvallisuudesta, on riittävästi huolehdittu. Kotona työskentelemistä tarkoittavaa sopimusjärjestelyä ei ole sitä vastoin pidettävä keinotekoisena yksin sen vuoksi, että työntekijä työskentelee sopimuksen tai työnantajan määräyksen perusteella osa-aikaisesti myös muualla.

Tässä asiassa saadun selvityksen mukaan A on vuonna 2004 solmitussa työsopimuksessa oikeutettu määräajaksi kahteen etätyöpäivään viikossa. Samalla on täytynyt edellyttää, että muun ajan A työskentelee työnantajan osoittamassa paikassa. Asiassa ei ole esitetty, että osapuolet olisivat sopineet tai työnantaja työnjohto-oikeutensa puitteissa olisi myöhemmin määrännyt A:n työntekemispaikaksi hänen kotinsa. Kysymys on vain A:n oikeudesta työskennellä pääosin itse valitsemassaan paikassa ja siten sellaisen etätyömahdollisuuden tarjoamisesta, joka ei merkitse vakituisen työpaikan muodostumista kotiin siinäkään tapauksessa, että kotona tehtävän työn osuus ajankäytöllisesti painottuu muualla työskentelyyn verrattuna. Näin ollen A:n kotia ei ole pidettävä hänen varsinaisena työpaikkanaan.

Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko B Oy:n C:n kaupungin toimipistettä pidettävä A:n varsinaisena työpaikkana, jonne suuntautuvat matkat ovat asunnon ja työpaikan välisiä matkoja ja siten yksityisajoa, kuten Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on ensisijaisesti katsonut, vai onko C:n kaupungin toimipistettä pidettävä hänen toissijaisena työpaikkanaan, kuten hallinto-oikeus on katsonut, taikka A:n vastineessaan esittämän toissijaisen vaatimuksen mukaisesti hänen erityisenä työntekemispaikkanaan.

Ajalla toukokuu 2014 – huhtikuu 2015 A on työskennellyt B Oy:n C:n kaupungin toimipisteessä varsin säännöllisesti, yksi tai kaksi päivää viikossa. Työskentelyn on suunniteltu jatkuvan A:n toimenkuvan muutoksen jälkeenkin siten, että hän työskentelee siellä arviolta enintään yhden työpäivän viikossa. Näin ollen A tulee jatkossakin työskentelemään C:n kaupungin toimipisteessä säännönmukaisesti. Tämän vuoksi ja kun edellä on katsottu, että A:n kotia ei ole pidettävä hänen varsinaisena työpaikkanaan, eikä hänelle ole esitetty muodostuneen varsinaista työpaikkaa muuallekaan, B Oy:n C:n kaupungin toimipistettä on pidettävä A:n varsinaisena työpaikkana. A:n matka kotoa B Oy:n C:n kaupungin toimipisteelle on asunnon ja työpaikan välinen matka ja siten yksityisajoa. Sillä seikalla, että A:lla ei ole siellä omaa työpistettä tai omia työvälineitä, ei ole asian ratkaisemisen kannalta merkitystä.

Edellä olevan vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Verohallinnon ennakkoratkaisu valituksenalaiselta osin saatettava voimaan.”

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Antti Pekkalan äänestyslausunto:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko B Oy:n palveluksessa työskentelevän A:n työnantajaltaan saaman autoedun arvoa laskettaessa otettava yksityisajoina huomioon hänen E:n kaupungissa olevasta kodistaan yhtiön C:n kaupungin toimipaikkaan tekemät matkat, vai onko näitä ajoja pidettävä tuloverolain 71 §:n 1 momentissa tarkoitettuina niin sanottuina työajoina, joita ei lueta yksityisajoiksi edun arvon laskennassa.

Ennakkoratkaisuhakemuksesta käy ilmi, että A:n työskentelyolosuhteet ovat muuttuneet sen johdosta, että työnantajan liiketoimintaa on oltu järjestämässä uudelleen. Katson, ettei ennakkoratkaisuhakemuksessa ilmoitettujen työskentelyolosuhteiden aitoutta eikä niiden johtumista työnantajan intresseistä ole syytä epäillä. Olennaista asiassa on, että muutokset A:n työnteossa ovat tosiasiallisia ja tapahtuvat yhteisymmärryksessä työnantajan kanssa.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan A työskentelee pääosan työviikostaan eli 3–4 työpäivää E:n kaupungissa olevassa kodissaan, jossa hänen käytössään on työhuone ja tarvittavat työvälineet. Arvion mukaan A työskentelee enintään yhtenä työpäivänä viikossa C:n kaupungin toimipisteessä, jossa hänen käytettävissään ei ole työnantajan järjestämää työpistettä tai muutakaan työtilaa, ja yhtenä työpäivänä kahdessa viikossa D:n kaupungin toimipisteessä. Muun osan työajasta A on asiakaskäynneillä, joihin hän menee C:n kaupungin toimipisteellä käymättä pääasiallisesti suoraan kotoaan, jonne hän myös suoraan palaa asiakaskäynneiltä.

Koska A:n työskentely yllä mainituissa olosuhteissa painottuu

kotiin ja työnteko myös tosiasiallisesti tapahtuu pääasiallisesti siellä, hänelle muodostuu sinne tuloverolain 72 b §:ssä tarkoitettu varsinainen työpaikka. Kun A:lla on lisäksi varsinainen työpaikka myös työnantajan C:n kaupungin toimipisteessä, jossa tapahtuva työskentely on selvästi vähäisempää, A:n kotia on pidettävä hänen tuloverolain 71 §:n 1 momentissa tarkoitettuna ensisijaisena varsinaisena työpaikkanaan ja C:n kaupungin toimipistettä toissijaisena työpaikkana. Sillä seikalla, ettei A:n asuinpaikkakunnalla ole erillistä työnantajan toimipistettä tai että kyse on etätyön tekemisestä, ei ole asiassa merkitystä, koska tällaista edellytystä ei ole asetettu edellä mainituissa lainkohdissa. Tätä tulkintaa puoltaa myös se, että verokohtelun on oltava tasapuolista matkakustannusten syntymisen kannalta samankaltaisissa olosuhteissa työskentelevien verovelvollisten kesken. Vaikka nyt ei ole kyse matkakustannusten verovapaasta korvaamisesta vaan autoedun arvon vahvistamisesta, ensisijaisen ja toissijaisen varsinaisen työpaikan käsitteitä on tulkittava näissä tilanteissa samalla tavoin.

Koska A:n matkoja kotoaan C:n kaupungin toimipisteeseen on edellä olevan mukaisesti pidettävä tuloverolain 71 §:n 1 momentissa tarkoitettuina työajoina, niitä ei tule ottaa huomioon yksityisajoina A:n työnantajaltaan saaman autoedun arvoa laskettaessa.”

Asian esittelijän oikeussihteeri Anu Punavaaran esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Leena Romppaisen äänestyslausunto.

A:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemä valitus koski markkinaoikeuden 18.6.2015 antamaa päätöstä, jolla A:n valitus hankintamenettelyn aikana tehdyistä hankintayksiköiden päätöksistä oli hylätty. Asian ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa A valitti markkinaoikeuteen hankintamenettelyssä sittemmin tehdyistä hankintapäätöksistä, joilla B oli valittu hankinnan toteuttajaksi. Markkinaoikeus hylkäsi 21.3.2016 antamallaan päätöksellä A:n hankintapäätöksiä koskevan valituksen. A ei valittanut tästä markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kun A ei ollut hakenut muutosta markkinaoikeuden 21.3.2016 antamaan päätökseen, jolla yhtiön valitus B:n lopullisesta valinnasta järjestelmän toimittajaksi oli hylätty, asiassa ei ollut edellytyksiä ratkaista enää miltään osin A:n vaatimuksia, jotka kohdistuivat hankintamenettelyn aikaisempaan vaiheeseen.

Hankintamenettelyn lopputuloksen hankintasäännösten mukaisuuden tultua markkinaoikeuden 21.3.2016 antamalla päätöksellä lainvoimaisesti ratkaistuksi ei asiassa myöskään olisi ollut määrättävissä hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisia seuraamuksia.

Hankintamenettelyn tultua lopullisesti ratkaistuksi markkinaoikeuden 21.3.2016 antamalla päätöksellä A:lla ei ollut enää oikeussuojan tarvetta asiassa eikä näin muodoin myöskään tarvetta saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua kysymyksessä olleeseen valitukseensa ja siinä esitettyihin vaatimuksiin. Lausuminen A:n valituksen johdosta raukesi siltä osin kuin markkinaoikeus oli ratkaissut pääasian.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007 myöhempine muutoksineen) 86 § ja 94 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 18.6.2015 nro 433/15

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Helsingin kaupunki, Kauniaisten kaupunki, Kirkkonummen kunta, KL-Kuntahankinnat Oy ja Vantaan kaupunki (jäljempänä yhteisesti myös hankintayksiköt) ovat ilmoittaneet 31.8.2013 julkaistulla ja 3.10.2013 korjatulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta asiakas- ja potilastietojärjestelmän hankinnasta ja pyytäneet osallistumishakemuksia tarjouskilpailuun.

Hankintayksiköt ovat joulukuussa 2013 tekemillään hankintapäätöksillä valinneet osallistumishakemusten perusteella toimittajat hankintamenettelyn neuvotteluvaiheeseen.

Hankintayksiköt ovat elokuussa 2014 tekemillään hankintapäätöksillä muun ohella valinneet kyseessä olevan hankintamenettelyn toiselle kierrokselle CGI Suomi Oy:n (jäljempänä myös CGI) ja Epic Systems Corporationin (jäljempänä myös Epic).

Hankintayksiköiden Apotti-ohjausryhmä on 24.10.2014 tekemällään päätöksellä (§ 181) hyväksynyt Epicin strategianmuutoksen.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus 23.3.2015 tekemällään päätöksellä (§ 28), Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta 9.4.2015 tekemällään päätöksellä (§ 122), Kauniaisten kaupunginhallitus 25.3.2015 tekemällään päätöksellä (§ 71), Kirkkonummen kunnan perusturvalautakunta 26.3.2015 tekemällään päätöksellä (§ 30), KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja 24.3.2015 tekemällään päätöksellä ja Vantaan kaupunginhallitus 23.3.2015 tekemällään päätöksellä (§ 61) ovat hyväksyneet suoritetun vastaavuusarvioinnin perusteella Epicin tekemän ohjelmistomuutoksen ja samalla sallineet yhtiön jatkaa mukana hankintamenettelyssä muutetulla ohjelmistokokonaisuudella.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksiköiden ilmoituksen mukaan ollut 335–430 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, CGI Suomi Oy on ollut valittajana, Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Helsingin kaupunki, Kauniaisten kaupunki, Kirkkonummen kunta, KL-Kuntahankinnat Oy sekä Vantaan kaupunki vastapuolina ja Epic Systems Corporation kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt CGI Suomi Oy:n valitukset markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2015/8–13 ja 2015/299–304.

Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut CGI Suomi Oy:n korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Helsingin kaupungin, Kauniaisten kaupungin, Kirkkonummen kunnan, KL-Kuntahankinnat Oy:n sekä Vantaan kaupungin yhteiset oikeudenkäyntikulut yhteensä 17 200 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2015/8–13 ja 2015/299–304 ja Epic Systems Corporationin oikeudenkäyntikulut yhteensä 7 000 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2015/8–13 sekä hylännyt CGI Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen mainituissa asioissa.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Pyynnöt suullisen käsittelyn toimittamisesta

CGI on pyytänyt markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2015/8–13 ja 2015/299–304, että markkinaoikeus toimittaa suullisen käsittelyn.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 3 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan valmisteluistunnon toimittamisesta sekä suullisesta käsittelystä hankinta-asioissa säädetään mainitun lain 4 luvun 10 ja 11 §:ssä sekä 14 §:ssä. Saman lain 3 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin lain 1 luvun 3 §:ssä mainituissa laeissa ei toisin säädetä, hankinta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 105 §:n mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 4 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan suullisen käsittelyn toimittamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 37 ja 38 §:ssä säädetään.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Mainitun lain 38 §:n 1 momentin mukaan asiassa on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

CGI on muun ohella esittänyt, että suullisen käsittelyn toimittaminen olisi tarpeen, sillä hankinnassa on annettu suullisia ilmoituksia tuotantokäyttövaatimukseen liittyen. CGI:n mukaan asiassa on myös tarpeen esittää suullista näyttöä sen osalta, kuinka tarjoajat ovat ymmärtäneet tuotantokäyttövaatimuksen ja tuotevaihto-oikeuden vastaavuus -kriteerin. CGI on lisäksi esittänyt, että asiassa on myös tarpeen esittää suullista näyttöä siitä, miltä osin Epicin vaihdettu järjestelmäkokonaisuus ei täytä vaihto-oikeudelta edellytettyä vastaavuutta. CGI:n mukaan räätälöidyn ohjelmistokokonaisuuden tarkastelu edellyttää kattavaa ja yksityiskohtaista selvitystä sekä Epicin että sen osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on kysymys siitä, onko hankintamenettely ja siinä asetetut ehdot mahdollistaneet valitusten kohteena olevan ohjelmistomuutoksen ja onko ohjelmistomuutoksen arviointi suoritettu hankintamenettelyn ehtojen ja hankintasäännösten mukaisesti. Markkinaoikeus katsoo, että asian ratkaisemisen kannalta merkitystä ei ole kirjallisesti jo saatua kattavammalla selvityksellä Epicin eri ratkaisujen sisällöllisistä eroista tai siitä, mitkä ovat sen ratkaisujen erot suhteessa CGI:n ratkaisuihin. Myös ohjelmistojen vastaavuuden arvioinnin suorittamistapa tulee markkinaoikeuden arvion mukaan riittävällä tavalla selvitetyksi kirjallisten aineiston pohjalta.

Tarjousten on tullut perustua kirjallisesti esitettyyn aineistoon. Kyseinen aineisto on toimitettu markkinaoikeudelle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että asiassa myös markkinaoikeudessa selvitettävänä olevat seikat koskien tuotantokäyttövaatimuksen sisältöä ja tuotevaihto-oikeuden laajuutta tulevat riittävästi selvitetyksi kirjallisessa menettelyssä niiden oikeudellista arviointia varten.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että CGI:n pyynnöt suullisen käsittelyn toimittamisesta markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2015/8–13 ja 2015/299–304 on siten hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 12 kohdan mukaan neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Säännöksen mukaan hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa.

Hankintalain 26 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on neuvoteltava tarjoajien kanssa tarjousten mukauttamiseksi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin. Pykälän 2 momentin mukaan neuvottelut voivat tapahtua vaiheittain siten, että neuvotteluissa mukana olevien tarjousten määrää rajoitetaan neuvottelujen aikana so- veltamalla tarjouksen valintaperusteita. Edellytyksenä on, että neuvottelujen vaiheittaisuudesta ja neuvotteluissa noudatettavista perusteista on ilmoitettu hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Pykälän 3 momentissa on vielä erikseen säädetty siitä, että hankintayksikön on kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia neuvotteluissa tasapuolisesti.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 75) on 26 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että neuvottelut voivat koskea kaikkia hankintasopimuksen toteuttamiseen liittyviä ehtoja. Esitöiden mukaan lainkohdassa ei rajoiteta neuvottelujen sisältöä. Menettelyn yleisenä tavoitteena on esitöiden mukaan tarjousten mukauttaminen hankintayksikön asettamiin vaatimuksiin parhaan tarjouksen löytämiseksi.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (ks. tuomio Nordecon ja Ramboll Eesti, C-561/12, EU:C:2013:793, 37 ja 38 kohta) todennut, että vaikka hankintaviranomaisella on neuvottelumenettelyn osalta neuvotteluvaltaa, se on aina velvollinen huolehtimaan siitä, että sellaisia hankintaan liittyviä vaatimuksia, jotka se on määrittänyt pakollisiksi, noudatetaan. Jos näin ei olisi, periaatetta, jonka mukaan hankintaviranomaisten on toimittava avoimesti, loukattaisiin. Sen hyväksyminen, että tarjouksen, joka ei täytä pakollisia ehtoja, voitaisiin katsoa täyttävän neuvottelumenettelyyn liittyvät edellytykset, veisi kaiken merkityksen pakollisten ehtojen vahvistamiselta tarjouskilpailuilmoituksessa eikä mahdollistaisi sitä, että hankintaviranomainen voi neuvotella tarjoajien kanssa kyseisten ehtojen muodostamalta yhteiseltä perustalta ja siten kohdella tarjoajia yhdenvertaisesti.

Hankintamenettelyn kulusta

Kysymyksessä oleva hankintamenettely on käynnistetty 31.8.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella, jonka mukaan kyseessä on ollut neuvottelumenettelyllä toteutettava asiakas- ja potilastietojärjestelmän hankinta. Hankinnan tavoitteista on hankintailmoituksessa ja osallistumishakemusten jättämistä koskevassa pyynnössä muun ohella ilmoitettu, että tavoitteena on yhteinen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä erikoissairaanhoidon asiakas- ja potilastietojärjestelmäpalvelu, joka mahdollistaa monipuolisen toiminnan tukemisen ja laajennettavuuden ja sellaiset avoimet rajapinnat, joiden avulla liitytään nykyistä sujuvammin muihin käytössä oleviin ja käyttöön tuleviin tietojärjestelmiin. Tavoitteeksi on myös ilmoitettu, että edellä mainittu tietojärjestelmäpalvelu mahdollistaa yhteisen järjestelmän hallinnan ja hyödyntämisen usean erillisen järjestelmän sijasta.

Hankintailmoituksen mukaan neuvotteluun valitaan vähintään kolme ja enintään kuusi ehdokasta, [jollei] soveltuvia ehdokkaita ole vähemmän. Hankintailmoituksessa on menettelystä mainittu, että hankintayksiköt varaavat oikeuden neuvottelukutsuun mennessä ilmoittaa siitä, käydäänkö neuvottelut vaiheittain siten, että neuvotteluissa mukana olevien tarjousten määrää rajoitetaan neuvotteluiden aikana soveltamalla tarjouksen vertailuperusteita. Hankintailmoituksen mukaan neuvotteluiden vaiheittaisuus riippuu siitä, miten paljon osallistumishakemuksia ja niiden perusteella neuvotteluihin valittavia ehdokkaita on.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksiköt ovat joulukuussa 2013 tekemillään erillisillä hankintapäätöksillä valinneet neuvotteluihin kuusi tarjoajaa. Näistä kolme on kuitenkin vetäytynyt ensimmäisen neuvotteluvaiheen aikana hankintamenettelystä antamatta ensimmäistä alustavaa tarjousta.

Hankintayksiköt ovat elokuussa 2014 tekemillään hankintapäätöksillä valinneet hankintamenettelyn toiselle kierrokselle CGI:n ja Epicin tarjoukset. Samoilla päätöksillä on suljettu Tiedon tarjous hankintamenettelystä.

Kysymyksessä olevaa hankintaa koskeva toinen neuvottelukierros on käynnistynyt syksyllä 2014. Sille valituille tarjoajille on toimitettu 22.9.2014 päivätty jatkoneuvottelukutsu. Asiassa saadun selvityksen perusteella Epic on pyytänyt hankintayksiköiltä lupaa saada vaihtaa lähestymistapaansa liittyen sosiaalihuollon ratkaisuunsa. Hankintayksiköiden ohjausryhmä on käsitellyt asiaa kokouksessaan 24.10.2014 ja päättänyt hyväksyä Epicin strategianmuutoksen.

Hankintayksiköt ovat maaliskuun ja huhtikuun 2015 aikana tehdyissä hankintapäätöksissään hyväksyneet vastaavuusarvioinnin perusteella Epicin tekemän ohjelmistomuutoksen ja sallineet, että se voi jatkaa mukana hankintamenettelyssä muutetulla ohjelmistokokonaisuudella.

Tarjouspyyntöasiakirjat soveltuvilta osin

Hankintamenettelyssä mukana olleille tarjoajille toimitetun 3.2.2014 päivätyn neuvottelukutsun kohdassa 2 ”Neuvotteluiden kulku” on kuvattu tarkemmin neuvotteluiden tavoitteita ja neuvottelujen sisältöä. Kutsussa on mainittu tavoitteena olevan, että järjestelmäkokonaisuus muodostuu markkinoilla olevista alan kehittyneistä tuotteista. Neuvotteluiden sisällöstä on ilmoitettu muun ohella, että niiden aikana käydään tarjoajien kanssa läpi hankinnan toiminnallisia, teknisiä ja kaupallisia vaatimuksia. Neuvottelut on ilmoitettu käytävän kahdessa vaiheessa siten, että ensimmäisellä neuvottelukierroksella neuvotellaan vaatimuksista ja hankinnan kohteesta sekä hankinnan laajuuden, vaatimusten ja sopimusehtojen tarkentamisesta. Neuvottelukierroksen osalta on ilmoitettu, että kaikki ensimmäisen kierroksen neuvotteluissa esitettävä materiaali on luonnostilassa. Keskeisenä periaatteena on ilmoitettu olevan, että hankintarenkaan näkemykset kerrotaan tarjoajille alustavassa tarjouspyynnössä tai muutoin neuvotteluiden aikana toimitettavassa aineistossa. Neuvottelukutsussa on lisäksi ilmoitettu, että ennen toisen neuvottelukierroksen alkua suoritetaan tarjoajien välikarsinta neuvottelukutsussa tarkemmin ilmoitetulla tavalla.

Neuvottelukutsun mukaan toisella neuvottelukierroksella tarkennetaan vaatimusten perusteella järjestelmän toteutusta, toteutussuunnitelmaa, jatkuvia palveluita, hinnoittelua ja sopimusehtoja. Toisen neuvottelukierroksen päätteeksi laaditaan lopullinen tarjouspyyntö, jonka perusteella tarjoajat esittävät lopulliset tarjouksensa. Tarkempi suunnitelma on ilmoitettu esitettävän ennen toisen neuvottelukierroksen alkamista.

Neuvottelukutsun liitteenä olleen ”Tuotevertailun kuvaus ja toteutussuunnitelma” -nimisen asiakirjan kohdassa 2 ”Tuotevertailun yleiskuvaus” on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

”Menettely on neuvottelumenettelyn vaiheistuksen mukaisesti kaksivaiheinen: Ensimmäinen vaihe (jatkossa tuotevertailu A) toteutetaan kevään 2014 aikana kohdassa 5.2 kuvatun aikataulun mukaisesti. Toinen vaihe ajoittuu neuvotteluvaiheen loppuun, myöhemmin ilmoitettavaan ajankohtaan. Tuotevertailuissa A ja B arvioidaan ja testataan tarjoajan ratkaisukuvauksen mukaista kokoonpanoa seuraavilla osa-alueilla:

• toiminnallinen laajuus ja laatu,

• käytettävyys ja

• mukautettavuus

Kullakin osa-alueella on oma numeerinen pisteytyksensä ja painoarvonsa lopputuloksessa. Kaikkien kolmen osa-alueen yhteenlasketut pisteet painotetaan ja lasketaan yhteen, jolloin muodostuu tuotevertailun lopullinen numeraalinen pisteytys.

Kullekin osa-alueelle on määritetty pisteiden vaadittu vähimmäistaso. Mikäli tuote ei täytä vähimmäistasovaatimuksia, se karsiutuu jatkosta. Vähimmäistason ylittäneiden tuotteiden keskinäinen järjestys tulee suoraan tuotevertailun yhteispisteistä, joiden perusteella jatkoon valitaan haluttu määrä eli 3–4 tuotetta.

Toisessa vaiheessa (jatkossa tuotevertailu B) pureudutaan syvemmin ja kohdennetummin tuotteiden toiminnalliseen laajuuteen ja laatuun, käytettävyyteen sekä mukautettavuuteen. Tuotevertailu B:n arvioinneissa käyttäjät myös testaavat tuotteita.”

Saman asiakirjan kohdassa 3 ”Tuotevertailun periaatteet” on ilmoitettu seuraavaa:

”Tarjoajan tulee käyttää tuotevertailussa lähtökohtaisesti samaa ohjelmistokokonaisuutta, jota tarjoaja tulee tarjoamaan lopullisessa tarjouksessaan. Tarjoaja voi vaihtaa ohjelmistokokonaisuuden tai tehdä siihen olennaisia muutoksia ainoastaan hankintarenkaan luvalla, jolloin uuden ohjelmistokokonaisuuden tulee olla toiminnallisuuden laajuuden ja laadun, käytettävyyden sekä mukautettavuuden kannalta vähintään alkuperäistä tasoa vastaava. Hankintarengas pidättää oikeuden todentaa tämä esimerkiksi arvioimalla ohjelmistokokonaisuus tarvittavilta osin uudelleen.

Tarjoajien tulee toimittaa etukäteen luettelo tuotevertailussa käyttämistään ohjelmistoista ja niiden versioista (kts. kohta 5.3.3) sekä tieto missä ja millä tilaajalla ohjelmistot ovat tuotannossa.”

Viimeksi mainitun asiakirjan kohdassa 5.4 ”Tuotevertailun A käytännön järjestelyt” on muun ohella ilmoitettu, että kaikki demonstraatiot ja tehtävät tulee tehdä alustavan ratkaisun mukaisen tuotteen sellaisella ohjelmiston versiolla, jonka perusohjelmistoalusta/runko on tuotantokäytössä jollain tarjoajan asiakkaalla tuotevertailun aikana.

Viimeksi mainitun asiakirjan liitteenä olleen ”Tuotevertailun A valmistautumisohjeet” kohdassa YLE_1.4 on ilmoitettu seuraavaa:

”Kaikki käyttäjätarinoiden demonstraatiot ja testitehtävät tulee tehdä alustavan ratkaisun mukaisen tuotteen sellaisella ohjelmiston versiolla, jonka perusohjelmistoalusta/runko on tuotantokäytössä jollain tarjoajan asiakkaalla.”

Saman asiakirjan kohdassa YLE_1.5 on puolestaan ilmoitettu seuraavaa:

”Tarjoajan on ilmoitettava viimeistään viikkoa ennen testiviikon alkua, mikäli demonstraation jossain osassa käytetään sellaista sovellusta/moduulia, jota ei ole vielä otettu tuotantokäyttöön minkään asiakkaan toiminnassa (liitteen 3.4. lomake). Kyseessä olevat sovellukset/moduulit on listattava ja selkeästi kerrottava, mitä osa-alueita alustavasta ratkaisun kuvauksesta ne kattavat ja yksilöitävä, miksi ne eivät ole tai ole olleet tuotantokäytössä. Mikäli tässä tarkoitettu sovellus/moduuli on sellainen, että sen käyttöönotto voi tapahtua tuotantokäytössä olevan perusohjelmistorungon päälle, ei sillä ole vaikutusta pisteytykseen. Mikäli moduulin käyttöönotto vaatii myös perussovellusohjelmiston päivittämisen versioon, joka ei vielä ole tuotantokäytössä ei ko. moduulia voida käyttää demonstraatiossa.”

Hankesuunnitelman kohdassa 2.4.1 ”Noudatettavat linjaukset, käytettävät ohjeet ja kuvaukset” on muun ohella ilmoitettu, että keskeisimmät tietojärjestelmäratkaisut toteutetaan jo olemassa oleviin valmisohjelmistoalustoihin (COTS).

Neuvottelumenettelyn toisessa vaiheessa mukana oleville kahdelle tarjoajalle toimitetun jatkoneuvottelukutsun kohdassa 2.1 ”Neuvotteluiden tavoitteet” on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

”Toisella neuvottelukierroksella on tavoitteena:

1. Tarkentaa hankinnan kohteen vaatimukset sekä hankintaan liittyvät ehdot lopullista tarjouspyyntöä varten
2. Rajata hankinnan laajuutta
3. Mukauttaa tarjoajien ratkaisuja ja tarjouksia hankinnan ja tarjouspyynnön vaatimusten mukaisiksi
4. Varmistaa asiakas- ja potilastietojärjestelmän hankinnan ja toteutuksen tavoitteiden toteutuminen

Neuvotteluiden perusteella laaditaan lopullinen tarjouspyyntö, joka kuvaa hankinnan laajuuden ja ehdot.”

Neuvottelumenettelyssä mukana oleville tarjoajille on myös toimitettu 22.9.2014 päivätty ”Tarkennettu tarjouspyyntö”. Sen liitteenä olleessa ”Tuotevertailun kuvaus ja toteutussuunnitelma” -nimisessä asiakirjassa on kuvattu, miten tuotevertailu B on tarkoitus tehdä. Mainitussa asiakirjassa on toistettu tuotevaihdon osalta samat ehdot kuin ensimmäisellä neuvottelukierroksella. Lisäksi edellä mainitun asiakirjan kohdassa 5.3.4 ”Toimittajilta pyydettävä etukäteismateriaali ja niiden toimitus” on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan on toimitettava hankintayksiköille tuotevertailussa käytettävien ohjelmistojen nimet ja versiot ja vähintään yksi asiakas, jolla kukin ohjelmisto on tuotantokäytössä.

Oikeus ohjelmistomuutokseen ja tuotantokäyttöä koskeva vaatimus

CGI on esittänyt, että Epicin uusi ohjelmistokokonaisuus ei ole neuvottelumenettelyssä ilmoitetun tuotantokäyttövaatimuksen mukainen. CGI on myös esittänyt, että tuotevaihto-oikeutta ei ole voitu tarjota neuvottelumenettelyssä käytettäväksi menettelyn ollessa loppuvaiheessa. CGI on lisäksi esittänyt, että jos se olisi ollut tietoinen siitä, että tuotantokäyttövaatimus on tarkoittanut pelkästään terveydenhuoltojärjestelmän ohjelmistojen perusohjelmistoalustan/rungon tuotantokäyttöä, se olisi voinut harkita toisentyyppisen ohjelmistokokonaisuuden ilmoittamista neuvottelumenettelyyn.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä oleva hankintamenettely on toteutettu neuvottelumenettelynä, jonka yleisenä tavoitteena on lain esitöiden mukaan tarjousten mukauttaminen hankintayksikön asettamiin vaatimuksiin parhaan tarjouksen löytämiseksi. Neuvottelumenettelyn tunnusomaisiin piirteisiin kuuluu siten tietynlainen neuvotteluvapaus ja joustavuus. Kuten edellä on selostettu, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan neuvottelumenettelyssä ei kuitenkaan ole mahdollista poiketa hankintamenettelyn pakolliseksi määritetyistä vaatimuksista. Menettelyn on muutenkin täytettävä avoimuuden periaatteen sekä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimukset.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että tarjoajille on tarjouspyyntöaineistossa ilmoitetun perusteella ollut selvää, että ohjelmistokokonaisuuteen voi vaihtaa tai siihen voi tehdä jopa olennaisia muutoksia ennen lopullisen tarjouksen jättämistä. Kun otetaan huomioon neuvottelumenettelyn tavoitteet ja se seikka, että kyseessä on ollut monivaiheinen menettely, ei kyseisen tuotevaihto-oikeuden mahdollisuuden tarjoamista osana neuvottelumenettelyä ole ollut pidettävä virheellisenä. Edellä todetun perusteella lähtökohtaisesti se seikka, että Epic on muuttanut toteutustaan ennen tarjousvertailua B, ei siten ole ollut virheellistä.

Siltä osin kuin CGI on esittänyt, että mainittu järjestelmä ei ole sosiaalihuollon osalta vaaditulla tavalla tuotantokäytössä, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

Asiassa esitetyn perusteella on selvää, että Epicin oma järjestelmä on käytössä terveydenhuollon järjestelmien perusohjelmistoalustana tai runkona. Lisäksi asiassa on ilmennyt, että kyseinen järjestelmä on perusohjelmistoalustana tai runkona tuotantokäytössä kotihoidossa, päihdehuollossa ja vanhustenhuollossa, joiden voidaan katsoa olevan osa sosiaalihuoltoa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyyntöaineistossa tuotantokäyttövaatimusta ole asetettu siten, että perusohjelmistoalustan tai rungon olisi tullut olla jossain tietyssä laajuudessa tuotantokäytössä sosiaalihuollossa tai terveydenhuollossa. Tarjouspyyntöaineiston perusteella on siten katsottava olleen riittävää, että Epicin tarjoama alusta on ylipäänsä ollut tuotantokäytössä jollakin sen asiakkaalla.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöaineiston perusteella ei ole myöskään voinut tehdä sellaista johtopäätöstä, että perusohjelmistoalustoja olisi tullut olla useampia, vaikka tarjouspyyntöasiakirjan joissakin kohdissa on viitattu perusohjelmistoihin monikkomuodossa. Tarjouspyyntöaineistossa tarjoajia ei ole kielletty käyttämästä vain yhtä perusohjelmistoalustaa tai runkoa. Yhden alustan käyttäminen on ollut myös sopusoinnussa hankinnasta ilmoitettujen tavoitteiden kanssa, eikä asian arvioinnin kannalta tältä osin ole merkitystä sillä, mikä on alalla tavanomainen käytäntö. Myöskään tarjouspyyntöaineistossa mainittu pelkästään yleinen viittaus alan kehittyneeseen tuotteeseen ei ole tarkoittanut sitä, ettei ratkaisua olisi voinut toteuttaa yhden alustan päälle räätälöitävällä toteutuksella.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että tuotantokäyttövaatimuksen sisältö on ilmennyt edellä tarjouspyyntöaineistosta selostetun perusteella riittävän selvästi, jotta alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat ovat voineet antaa yhteismitallisia tarjouksia. Tarjouspyyntöaineistossa on kuvattu kattavasti hankinnan kohde, tavoitteet ja vaatimukset sekä asetettu perusohjelmistoalustaa koskeva tuotantokäyttövaatimus. Tarjoajat ovat tarjouspyyntöaineiston perusteella voineet arvioida, minkälaisilla ratkaisuilla ne pyrkivät täyttämään asetetut vaatimukset ja tavoitteet. Myös tuotevaihto-oikeus on ollut yhtä lailla kaikkien tarjoajien käytettävissä.

Kun asiassa esitetyn selvityksen perusteella Epicin vaihdettukin ratkaisu perustuu perusohjelmistoalustaan, joka on tuotantokäytössä asiakkaalla, eivät hankintayksiköt ole menetelleet tältä osin CGI:n esittämällä tavalla virheellisesti, kun ne ovat hyväksyneet Epicin ohjelmistomuutoksen. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintamenettelyssä pakolliseksi asetetuista vaatimuksista olisi poikettu tai että menettely ei olisi muutoinkaan ollut valittu hankintamenettely huomioon ottaen avointa tai syrjimätöntä.

Vastaavuusarviointi ja markkinaoikeuden arvio sen toteuttamisesta

CGI on esittänyt, että vastaavuusarviointi on suoritettu syrjivästi siltä osin kuin Epicin vaihdettu järjestelmä on arvioitu samoilla tehtävillä kuin tuotevertailu A. CGI:n mukaan Epicillä on ollut muita tarjoajia pidempi aika valmistautua arviointiin. Lisäksi CGI on esittänyt, että Epicin vaihdettu järjestelmä ei voi olla laajuudeltaan ja laadultaan sekä käytettävyyden osalta aiempaa tasoa vastaava.

Kuten edellä on todettu, muun ohella tuotevertailun kuvauksessa on ilmoitettu, että mikäli tarjoaja vaihtaa ohjelmistokokonaisuuden, uuden ohjelmistokokonaisuuden tulee olla toiminnallisuuden laajuuden ja laadun, käytettävyyden sekä mukautettavuuden kannalta vähintään alkuperäistä tasoa vastaava. Tarjouspyyntöaineistossa ilmoitetun mukaisesti hankintayksiköt ovat pidättäneet oikeuden todentaa tämä esimerkiksi arvioimalla ohjelmistokokonaisuus tarvittavilta osin uudelleen.

Hankintayksiköiden esittämän selvityksen mukaan vastaavuusarvioinnin sisältö on toimitettu Epicille 27.11.2014 ja itse vastaavuusarviointi on suoritettu 7.–9.1.2015. Epicillä on näin ollen ollut noin kuusi viikkoa aikaa valmistautua vastaavuusarviointiin.

Asiassa esitetyn mukaan vastaavuusarvioinnista on laadittu perustelumuistio, jota on käytetty kunkin hankintayksikön päätöksen perusteluissa. Kyseisen perustelumuistion mukaan vastaavuutta on arvioitu niillä osa-alueilla, joihin ohjelmistomuutoksella on ollut vaikutusta. Nämä osa-alueet ovat olleet toiminnallinen laajuus ja laatu, käytettävyys sekä mukautettavuus. Perustelumuistion mukaan Epicin muutettua ohjelmistokokonaisuutta on arvioitu nimenomaan suhteessa aikaisemman ohjelmistokokonaisuuden tasoon. Arviointi on toteutettu samojen arvioijien toimesta sekä samaan arviointitapaan perustuen, jolla myös tuotevertailu A on suoritettu.

Saman perustelumuistion mukaan tuotevertailu A:ssa on ollut aikaa käyttäjätarinoiden demonstraatioiden valmisteluun seitsemän viikkoa, mukautettavuustehtävien valmisteluun neljä viikkoa ja tiettyjen aihealueiden käyttäjätarinoiden demonstraatioiden valmisteluun 12 viikkoa. Perustelumuistion mukaan pisteiden laskutapa, demonstraatioihin valmistautuminen, käytettävät käyttäjätarinat ja arviointikysymykset sekä mukautettavuustehtävät arviointilomakkeet mukaan luettuina ovat olleet vastaavuusarvioinnissa samat kuin tuotevertailu A:ssa.

Kyseessä olevassa perustelumuistiossa on pisteytetty kukin muutetusta ohjelmistosta arvioitu osa-alue ja verrattu näin saatua pistemäärää tuotevertailu A:ssa Epicin aiemmalle ratkaisulle annettuun pistemäärään. Asiassa suoritetun kokonaisarvioinnin perusteella on päädytty johtopäätökseen, jonka mukaan Epicin muutettu ohjelmistokokonaisuus on vastannut toiminnallisen laajuuden ja laadun, käytettävyyden sekä mukautettavuuden kannalta vähintään tuotevertailu A:ssa arvioidun ohjelmistokokonaisuuden tasoa. Asiakirjassa on näin ollen todettu, että tuotevertailuun A liittyneet vähimmäisvaatimukset täyttyvät myös muutetun ohjelmistokokonaisuuden osalta.

Markkinaoikeus on jo edellä todennut, ettei tuotevaihto-oikeuden salliminen neuvottelumenettelyssä ole tiettyjen edellytysten täyttyessä virheellistä. Vastaavuusarvioinnin on kuitenkin oltava avointa ja syrjimätöntä. Myös vaihdetun tuotekokonaisuuden on täytettävä ne vaatimukset, joita alun perin menettelyn ensimmäisessä vaiheessa on asetettu, jotta voidaan varmistaa tarjouskilpailusta aiemmin karsiutuneiden tarjoajien tasavertainen kohtelu.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu tuotevaihto-oikeudesta ja sitä koskevasta vastaavuustestauksesta. Kun tarkoituksena on ollut verrata uutta tuotetta aiemmin tarjottuun tuotteeseen, ei lähtökohtaisesti ole ollut virheellistä käyttää samoja testitapauksia kuin ensivaiheen arvioinnissa. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että tuotevaihtotestauksen kohteena oleva Epic olisi etukäteen tiennyt, että testitapaukset tulevat olemaan samoja kuin tuotevertailun A kohdalla. Edellä selostetulla tavalla aika testeihin valmistautumiseen on ollut tuotevertailun A kohdalla eräiltä osin lyhyempi ja eräiltä osin pidempi kuin vastaavuusarvioinnissa. Kokonaisuutena tarkastellen tätä seikkaa tai samojen testitapausten käyttöä ei voida kuitenkaan pitää CGI:tä syrjivänä, sillä asiassa saadun selvityksen perusteella tuotevertailun A tai vastaavuustestauksen tuloksia ei ole tarkoitus käyttää tarjousten lopullisessa pisteytyksessä. Näin ollen käytetyillä testitapauksilla tai testaukseen annetulla ajalla ei ole merkitystä tarjousten lopullisten erojen selvittämisessä. Arvioinnissa on myös otettava huomioon se seikka, että myös CGI olisi voinut käyttää tuotevaihto-oikeutta, jolloin sillä olisi ollut vastaava aika vastaavuusarviointiin valmistautumiseen.

CGI:n valituksissaan esittämien muiden seikkojen osalta markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole esitetty yksilöidysti, miltä osin Epicin muutettu järjestelmä ei olisi ollut laajuudeltaan, laadultaan sekä käytettävyyden osalta aiempaa tasoa vastaava. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, ettei muutettu kokonaisuus olisi suoritetun testauksen perusteella ollut alun perin ilmoitettujen vaatimusten tai hankinnan laajuuden mukainen. Kyse ei ole ollut siitä, että Epic olisi jättänyt tarjoamatta jotain hankinnassa ehdottomasti vaadittua osa-aluetta. Asiassa saadun selvityksen perusteella muutettu ohjelmistokokonaisuus on myös saanut kaikilta osin vähintään tuotevertailu A:ssa vaaditut vähimmäispistemäärät.

Edellä todetun perusteella hankintamenettely ei ole ollut CGI:n esittämällä tavalla virheellistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksiköt eivät ole menetelleet hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitukset markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2015/8–13 ja 2015/299–304 on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asioissa annetut ratkaisut huomioon ottaen CGI saa pitää markkinaoikeuden asioissa 2015/8–13 ja 2015/299–304 oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksiköt joutuisivat edellä mainituissa asioissa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan ja kuultava Epic joutuisi asioissa 2015/8–13 pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. CGI on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksiköiden määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultava Epicin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

(- - -)

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

CGI Suomi Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus muuttaa markkinaoikeuden päätöstä diaarinumeroiden 2015/8–13 ja 2015/299–304 osalta siten, että Apotti-ohjausryhmän päätös ja hankintayksiköiden päätökset koskien Epicille myönnettyä lupaa vaihtaa tarjottu valmisohjelmisto toiseen sosiaalihuollon ohjelmistokokonaisuuden ratkaisuun kumotaan, hankintayksiköitä kielletään noudattamasta virheellistä menettelyä ja hankintayksiköt velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä.

CGI on lisäksi vaatinut, että hankintayksiköt velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

CGI on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn.

CGI on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös on virheellinen siltä osin kuin siinä on katsottu, että Epicin uusi ohjelmistokokonaisuus täyttää tuotantokäyttö- ja vastaavuuskriteerit ja että vastaavuusarviointi on ollut hankintalain ja neuvottelumenettelyasiakirjojen mukainen. Valituksen kohteena on markkinaoikeuden päätös myös oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta siltä osin kuin päätös koskee CGI:tä.

Perusohjelmistoalustan/rungon tuotantokäyttövaatimus koskee sekä terveydenhuollon että sosiaalihuollon toimialaa, koska markkinoilla ei ole olemassa näiden yhteisiä asiakas- ja potilastietojärjestelmiä eli yhtä ydinjärjestelmää.

Kaikki tarjoajat ovat ymmärtäneet tuotantokäyttövaatimuksen liittyvän sekä terveydenhuollon että sosiaalihuollon valmisratkaisuihin. Epicin vaihdettu ohjelmistokokonaisuus ei ole ollut tuotantokäytössä sosiaalihuollossa, vaikka sitä on käytetty kotihoidossa, päihdehuollossa ja vanhustenhuollossa.

Markkinaoikeus ei ole tuotantokäyttövaatimusta arvioidessaan ottanut riittävällä tavalla huomioon hankinnan kohdetta eikä hankintayksiköiden ilmoituksia tuotantokäytöstä. Jos vaatimuksen katsotaan tarkoittavan markkinaoikeuden päätöksessä esitettyä, vaatimusta ei ole ilmoitettu riittävän selvästi.

Epicin supistettu ohjelmistokokonaisuus ei ole voinut olla toiminnallisesti vähintään yhtä laaja kuin alkuperäinen ohjelmistokokonaisuus.

Markkinaoikeus on tulkinnut tuotevaihto-oikeuden kriteereitä neuvottelumenettelyasiakirjojen vastaisesti niin, että vaihto-oikeus tulisi sallia, jos vaihdettu ohjelmistokokonaisuus vastaa neuvottelumenettelyssä aiemmin ilmoitettuja vaatimuksia ja hankinnan laajuutta. Hankinnan pakollisten vaatimusten täyttyminen ja kahden ohjelmistokokonaisuuden keskinäinen vastaavuus ovat eri asioita.

Epicillä on ennen virallista aikataulua ollut tieto samojen testitapausten käyttämisestä. Lisäksi Epicillä on ollut pisteytyslomakkeet käytössään ensimmäisen tuotevertailun A suorittamisesta saakka. Riippumatta siitä, milloin Epic on saanut tiedon jo tehtyjen testitarinoiden käyttämisestä, Epic on saanut etua muihin tarjoajiin nähden, koska se on tiennyt lomakkeiden arvosteluperiaatteet etukäteen. Vastaavuusarvioinnin suorittaminen ja vaihtopäätökset ovat vastoin avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatetta riippumatta siitä, käytetäänkö vastaavuustestin tuloksia varsinaisten tarjousten lopullisessa pisteytyksessä.

Suullisen käsittelyn toimittaminen hallintolainkäyttölain 38 §:n nojalla on tarpeellista, koska hankintarengas on antanut suullisia ilmoituksia tuotantokäyttövaatimuksesta. Asiassa on tarpeen esittää näyttöä myös siitä, kuinka tarjoajat ovat ymmärtäneet tuotantokäyttövaatimuksen ja vastaavuuskriteerin ja miltä osin Epicin vaihdettu ohjelmistokokonaisuus ei täytä kyseistä kriteeriä.

Selitykset

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Helsingin kaupunki, Kauniaisten kaupunki, Kirkkonummen kunta, KL-Kuntahankinnat Oy ja Vantaan kaupunki ovat valituksen johdosta antamassaan yhteisessä selityksessä vaatineet, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa CGI:n korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Hankintayksiköt ovat esittäneet perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valitus on perusteeton. Hankintarengas ei ole edellyttänyt, että perusohjelmistoalustan/rungon tulisi olla tietyssä laajuudessa tuotantokäytössä sosiaali- tai terveydenhuollossa tai että perusohjelmistoalustoja/runkoja tulisi olla useampi. Tuotantokäyttöä ja ohjelmistomuutoksia koskevat vaatimukset ovat olleet selviä.

Tuotevaihto-oikeus on ollut kaikille tarjoajille sama. Siitä sekä vaihtotilanteessa sovellettavista periaatteista on selvästi ilmoitettu hankinta-asiakirjoissa. Hankintarengas on soveltanut sääntöjä muuttumattomina läpi hankintamenettelyn.

Epicin perusohjelmistoalusta/runko on tuotantokäytössä kotihoidossa, päihdehuollossa ja vanhustenhuollossa, jotka ovat sosiaalihuoltolain mukaisia sosiaalihuollon palveluita.

Tiedossa ei ole, että ohjeistetusta menettelytavasta olla antamatta tarjoajille suullisesti kirjallisista dokumenteista poikkeavia ohjeita olisi poikettu.

Hankinta-asiakirjoissa on selkeästi ilmoitettu mahdollisuudesta tehdä muutoksia ohjelmistokokonaisuuksiin hankintamenettelyn aikana ja muutoksia koskevista edellytyksistä. Muutetun ohjelmistokokonaisuuden toiminnallisen laajuuden vastaavuuden arvioimiseksi on ollut käytettävä vastaavia arviointimetodeja kuin tuotevertailudokumenteissa oli määritelty.

Vastaavuusarviointi on suoritettu sen arvioimiseksi, onko Epicin muutettu ohjelmistokokonaisuus toiminnallisuuden laajuuden ja laadun, käytettävyyden sekä mukautettavuuden kannalta vähintään alkuperäistä tasoa vastaava. Vastaavuusarvioinnin tulosten perusteella ohjelmistokokonaisuus täyttää kyseiset vaatimukset.

Epicin muutos ei ole vaikuttanut ratkaisun tai hankinnan laajuuteen. Epic on siirtynyt käyttämään kahden asemesta yhtä perusohjelmistoalustaa/ runkoa, mutta tarjonnut edelleen samaa hankinnan kohteena olevaa toiminnallista laajuutta. Perusohjelmistoalustojen/runkojen lukumäärällä ei ole toiminnallisen laajuuden arvioinnissa merkitystä. Epic ei ole jättänyt tarjoamatta jotakin hankinnassa ehdottomasti vaadittua osa-aluetta. Epicin tuote on tuotantokäytössä useilla asiakkailla.

Vastaavuusarvioinnin tuloksia ei ole käytetty tarjousten vertailuun. Valmistautumiseen käytetty aika ei siten vertaudu tuotevertailuun A valmistautumiseen käytössä olleeseen aikaan. Epiciltä on edellytetty osallistumista vastaavuusarviointiin kaikkien muiden hankinnan vaatimusten lisäksi. Epicille asetettu lisävaatimus ei ole voinut syrjiä CGI:tä. Epicillä ei myöskään ole voinut olla etukäteistietoa siitä, kuinka arviointi tullaan toteuttamaan. Epicille on annettu kohtuullinen valmistautumisaika, joka on kuitenkin ollut alkuperäistä aikaa lyhyempi.

Suullisen käsittelyn toimittaminen asiassa ei ole tarpeen.

Epic Systems Corporation on ilmoittanut, ettei se anna selitystä valituksen johdosta.

Vastaselitys

CGI Suomi Oy on hankintayksiköiden yhteisen selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt toissijaisen vaatimuksen siitä, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, palauttaa asian markkinaoikeudelle uutta käsittelyä varten ja kieltää markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon, kunnes markkinaoikeus ratkaisee sille palautetun asian. CGI on joka tapauksessa vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian.

CGI on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksiköt ovat virheellisesti julkaisseet palvelua koskevan hankintailmoituksen, vaikka kysymys on tavarahankinnasta.

Tuotevaihto-oikeuden esittäminen vasta hankintamenettelyn loppuvaiheessa on merkinnyt hankinnan kiellettyä olennaista muuttamista. Se on lisäksi tosiasiallisesti tarkoittanut kehitysprojektin hyväksymistä vaaditun tuotantokäytön sijaan. Tuotevaihto-oikeudesta olisi tullut ilmoittaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintamenettelyn kulku ja se, miten tarjoajia karsitaan neuvottelumenettelyn aikana, on muuttunut olennaisesti menettelyn aikana.

Epicin vaihdetun ohjelmistokokonaisuuden ydinjärjestelmät eivät perustu vaaditulla tavalla valmisohjelmistoratkaisuihin sosiaalihuollon osalta.

Vastaavuutta arvioitaessa selvitys olisi tullut tehdä huomioimalla, kattaako uusi ohjelmistokokonaisuus kaikki hankintarenkaan hankinnalle asettamat vaatimukset tai tarpeet. Vastaavuuden arviointi pelkästään uusimalla tuotevertailutesti uudella ohjelmistokokonaisuudella ei ole riittävä tapa varmistaa edellytettyä toiminnallista laajuutta.

Tuotantokäyttövaatimus ei ole ollut selkeä, eivätkä tarjoajat ole antaneet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksiköt ovat antaneet hankinta-aineistosta poikkeavia suullisia ilmoituksia. Epäselväksi on jäänyt, mitä perusohjelmistoalustalla/rungolla on tarkoitettu.

CGI on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksiköt esittämään Epicin tarjouksen sosiaalihuollon järjestelmän osalta kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. CGI:llä ei ole mahdollisuutta selvittää, miltä osin Epicin muutettu järjestelmä ei ole ollut vastaavuusvaatimuksen mukainen, jos yhtiö ei saa kyseisiä asiakirjoja.

CGI on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa suullisen käsittelyn tai palauttaa asian sitä varten markkinaoikeuteen.

CGI Suomi Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi hankintayksiköille ja Epic Systems Corporationille.

Muut lausumat ja selvitykset

CGI Suomi Oy on lausumassaan 5.11.2015 esittänyt muun ohella, että hankintailmoitus on virheellinen myös puitejärjestelystä ilmoittamatta jättämisen vuoksi. Lausuma on lähetetty tiedoksi hankintayksiköille ja Epic Systems Corporationille.

Hankintayksiköt ovat 6.11.2015 toimittaneet lausuman, joka on lähetetty tiedoksi CGI Suomi Oy:lle ja Epic Systems Corporationille.

CGI Suomi Oy on 20.11.2015 toimittanut lausuman, joka on lähetetty tiedoksi hankintayksiköille ja Epic Systems Corporationille.

Hankintayksiköt ovat 1.2.2016 toimittaneet lausuman, joka on lähetetty tiedoksi CGI Suomi Oy:lle ja Epic Systems Corporationille.

CGI Suomi Oy on 23.2.2016toimittanut lausuman, joka on lähetetty tiedoksi hankintayksiköille ja Epic Systems Corporationille.

Hankintayksiköt ovat 19.5.2017 toimittaneet oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi CGI Suomi Oy:lle ja Epic Systems Corporationille.

CGI Suomi Oy on 30.5.2017 toimittanut lausuman ja oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen.

CGI on lausumassaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja määrää hankintayksiköille hankintalain 94 §:n 1 momentin 4, 5 ja 7 kohdan mukaiset seuraamukset, toissijaisesti kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja palauttaa asian markkinaoikeuteen uudelleen ratkaistavaksi sekä joka tapauksessa velvoittaa hankintayksiköt yhteisvastuullisesti korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen sekä määrää hankintayksiköt pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Vaadittavan hyvitysmaksun määrä on 45 miljoonaa euroa.

CGI Suomi Oy:n lausuma ja oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys on lähetetty tiedoksi hankintayksiköille ja Epic Systems Corporationille.

CGI Suomi Oy on lausumassaan 1.6.2017 ilmoittanut paljoksuvansa hankintayksiköiden oikeudenkäyntikulujen määrää. Lausuma on lähetetty tiedoksi hankintayksiköille ja Epic Systems Corporationille.

Hankintayksiköt ovat 6.6.2017 toimittaneet lausuman, jossa ne ovat muun ohella vaatineet CGI:n esittämien uusien vaatimusten hylkäämistä ja CGI:n velvoittamista korvaamaan hankintayksiköiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut yhteensä 13 400 eurolla viivästyskorkoineen. Vaatimus on asian laatu ja laajuus huomioon ottaen kohtuullinen ja perusteltu.

Hankintayksiköiden lausuma on lähetetty tiedoksi CGI Suomi Oy:lle ja Epic Systems Corporationille.

CGI Suomi Oy on lausumassaan 20.6.2017 esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksiköt eivät ole esittäneet selvitystä niille aiheutuneista kustannuksista tai asiamiehen tai avustajan palkkiosta. Kirjelmät on tehty virkatyönä. Vaatimuksesta ei ilmene, mihin kustannuksiin tuntilaskutus perustuu. Joka tapauksessa käytettyä tuntihintaa voidaan paljoksua.

CGI on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksiköt toimittamaan yhtiölle tehdyn hankintasopimuksen hyvitysmaksun määrän arvioimiseksi.

CGI Suomi Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi hankintayksiköille ja Epic Systems Corporationille.

Merkinnät

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus 21.9.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 104), Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta 15.9.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 275), Kauniaisten kaupunginvaltuusto 21.9.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 52), Kirkkonummen kunnanvaltuusto 7.9.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 81), KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja 21.9.2015 tekemällään hankintapäätöksellä ja Vantaan kaupunginvaltuusto 19.10.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 6) ovat valinneet toimittajaksi Epicin.

Markkinaoikeus on 21.3.2016 antamallaan päätöksellä numero 175/16 hylännyt CGI:n edellä mainittuihin hankintapäätöksiin kohdistuneen valituksen.

Hankintayksiköiden ilmoituksen mukaan hankintasopimukset on allekirjoitettu 21.4.2016 ja hankintapäätökset pantu täytäntöön.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 18.12.2015 taltionumero 3775 hylännyt CGI Suomi Oy:n hakemuksen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää CGI Suomi Oy:n vaatimukset suullisen käsittelyn toimittamisesta ja asiakirjojen esittämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki asiaa CGI Suomi Oy:n valituksessa esitetyn hankintailmoituksen virheellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

3. Lausuminen CGI Suomi Oy:n valituksesta raukeaa pääasian osalta.

4. CGI Suomi Oy:n valitus hylätään siltä osin kuin se koskee markkinaoikeuden päätöstä hylätä CGI Suomi Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa ja velvoittaa CGI Suomi Oy korvaamaan hankintayksiköiden yhteiset oikeudenkäyntikulut ja Epic Systems Corporationin oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

5. CGI Suomi Oy määrätään korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Helsingin kaupungin, Kauniaisten kaupungin, Kirkkonummen kunnan, KL-Kuntahankinnat Oy:n ja Vantaan kaupungin yhteiset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 13 400 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

CGI Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suullisen käsittelyn toimittamista ja asiakirjojen esittämistä koskevat vaatimukset

1.1 Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, 36 §:ssä tarkoitettua viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.

CGI on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista sen osoittamiseksi, mitä suullisia ilmoituksia hankintayksiköt ovat antaneet tuotantokäyttövaatimuksesta, miten tarjoajat ovat ymmärtäneet kyseisen vaatimuksen sekä vastaavuuskriteerin ja miltä osin Epicin muutettu ohjelmistokokonaisuus ei täytä kyseistä kriteeriä.

1.2 Asiakirjojen esittäminen

Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan valitusviranomaiselle voidaan esittää todisteena asiakirja tai esine. Asiakirjan ja esineen esittämiseen valitusviranomaiselle sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 39 ja 40 §:ssä. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:n

1 momentin mukaan tuomioistuin voi määrätä esineen tai asiakirjan tuotavaksi tuomioistuimeen, jos esineellä tai asiakirjalla voi olla merkitystä näyttönä.

CGI on vaatinut, että hankintayksiköt velvoitetaan esittämään Epicin tarjous sosiaalihuollon järjestelmän osalta hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa ja hankintasopimus.

1.3 Johtopäätös

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulokseen nähden suullisen käsittelyn toimittaminen ja CGI:n vaatimien asiakirjojen esittäminen eivät ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Vaatimukset suullisen käsittelyn toimittamisesta ja asiakirjojen esittämisestä on näin ollen hylättävä.

2. Hankintailmoituksen virheellisyyttä koskevan valitusperusteen tutkimatta jättäminen

CGI on tässä asiassa esittänyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa, että hankintailmoitus on ollut virheellinen ilmoitetun hankintalajin osalta sekä siltä osin kuin siinä ei ole ilmoitettu hankinnan toteuttamisesta puitejärjestelynä.

CGI on valittanut markkinaoikeuteen samansisältöisellä valitusperusteella hankintapäätöksistä, joilla hankinnan toteuttajaksi on valittu Epic. Markkinaoikeus on CGI:n valituksen johdosta 21.3.2016 antamassaan päätöksessä numero 175/16 ratkaissut kyseisen, hankintailmoituksen virheellisyyttä koskevan valitusperusteen. CGI ei ole valittanut mainitusta markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kun hankintailmoituksen virheellisyyttä koskeva CGI:n valitusperuste on ratkaistu markkinaoikeuden 21.3.2016 antamalla päätöksellä, josta CGI ei ole valittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen, on kysymyksessä oleva samansisältöinen valitusperuste jätettävä esillä olevassa asiassa tutkimatta.

3. Markkinaoikeuden päätöksestä lausuminen pääasian osalta

CGI:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemä valitus koskee markkinaoikeuden 18.6.2015 antamaa päätöstä, jolla on hylätty CGI:n valitus hankintayksiköiden tekemistä päätöksistä, joilla on sallittu Epicin ohjelmistokokonaisuuden muuttaminen ja Epicin jatkaminen neuvottelumenettelyssä muutetulla ohjelmistokokonaisuudella.

Tämän asian ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa neuvottelumenettely on jatkunut edeten hankintayksiköiden syksyllä 2015 tekemiin hankintapäätöksiin, joilla hankinnan toteuttajaksi on valittu Epic. CGI on valittanut kyseisistä hankintapäätöksistä markkinaoikeuteen. Markkinaoikeus on edellä mainitulla 21.3.2016 antamallaan päätöksellä numero 175/16 hylännyt CGI:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että neuvottelumenettely etenee vaiheittain ja sen aikana hankintayksikkö saattaa tehdä useampia julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 86 §:ssä tarkoitettuja muutoksenhakukelpoisia päätöksiä tai ratkaisuja.

Markkinaoikeus on edellä todetulla tavalla ratkaissut 18.6.2015 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä CGI:n valituksen neuvottelumenettelyn aikana tehdyistä päätöksistä ja 21.3.2016 antamallaan päätöksellä CGI:n valituksen lopullisista hankintapäätöksistä. CGI ei ole valittanut viimeksi mainitusta markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätös on siten lainvoimainen, eikä hankintamenettelyn lopputulosta voida enää muuttaa säännönmukaisilla muutoksenhakukeinoilla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun CGI ei ole hakenut muutosta markkinaoikeuden 21.3.2016 antamaan päätökseen, jolla yhtiön valitus Epicin lopullisesta valinnasta järjestelmän toimittajaksi on hylätty, asiassa ei ole edellytyksiä ratkaista enää miltään osin yhtiön vaatimuksia, jotka kohdistuvat hankintamenettelyn aikaisempaan vaiheeseen.

Hankintamenettelyn lopputuloksen hankintasäännösten mukaisuuden tultua markkinaoikeuden 21.3.2016 antamalla päätöksellä lainvoimaisesti ratkaistuksi ei esillä olevassa asiassa myöskään olisi määrättävissä hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisia seuraamuksia.

Hankintamenettelyn tultua lopullisesti ratkaistuksi markkinaoikeuden 21.3.2016 antamalla päätöksellä CGI:lla ei ole enää oikeussuojan tarvetta asiassa eikä näin muodoin myöskään tarvetta saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua nyt kysymyksessä olevaan valitukseensa ja siinä esitettyihin vaatimuksiin. Lausuminen CGI:n valituksen johdosta raukeaa siten siltä osin kuin markkinaoikeus on ratkaissut pääasian.

4. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei edellä todetun mukaisesti tule CGI Suomi Oy:n valituksesta arvioitavaksi kysymyksessä olevien hankintamenettelyn aikana tehtyjen päätösten lainmukaisuus, mikä on ollut markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen ja siten myös oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun perustana, ei ole kohtuutonta, että CGI Suomi Oy on joutunut markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan ja että CGI Suomi Oy on velvoitettu korvaamaan hankintayksiköiden yhteiset oikeudenkäyntikulut ja Epic Systems Corporationin oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

5. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Helsingin kaupunki, Kauniaisten kaupunki, Kirkkonummen kunta, KL-Kuntahankinnat Oy ja Vantaan kaupunkijoutuisivat pitämään yhteiset oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi CGI Suomi Oy on hankintalain 89 §:n 2 momentin ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan niiden yhteiset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hankintalain 89 §:n 2 momentti ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, CGI Suomi Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittajat Selkien kalaosakaskunta ja A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 18.5.2016 nro 16/0218/1

Asian tausta ja aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on 20.7.2012 antamallaan päätöksellä nro 55/2012/1 tarkistanut Linnunsuon turvetuotantoalueen ympäristöluvan lupamääräykset, myöntänyt luvan toiminnan laajentamiseen sekä antanut määräykset toiminnan lopettamisesta tuotantoalueen lohkolla 2. Ympäristölupapäätökseen on sisältynyt määräys 20, joka kuuluu seuraavasti:

Luvan saajan on selvitettävä turvetuotannosta peräisin olevien kiintoainesliettymien esiintyminen ja määrä lohkon 2 kuivatusvesien laskukohdan ja Pielisjoen Kangasveden pengertien välillä. Selvityksen perusteella on tehtävä suunnitelma kustannusarvioineen liettymistä aiheutuvien haittojen poistamiseksi kyseessä olevalla välillä ja toimitettava selvitys ja suunnitelma 28.2.2014 mennessä Itä-Suomen aluehallintoviraston hyväksyttäväksi.

Vapo Oy on toimittanut selvityksen Itä-Suomen aluehallintovirastolle 20.2.2014. Selvityksessä on todettu, että Jukajoessa ei ole havaittu turvetuotantotoiminnasta aiheutuneita liettymiä. Jukajoen suulla liettymistä on jonkin verran havaittu, mutta Vapo Oy on katsonut, että ei ole tarpeen eikä mahdollistakaan esittää mitään toimenpiteitä tai suunnitelmia liettymien poistamiseksi.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on nyt kysymyksessä olevalla 28.5.2014 antamallaan päätöksellä nro 41/2014/1 hyväksynyt Vapo Oy:n selvityksen ja päättänyt, että Vapo Oy:n ei ole tarpeen laatia suunnitelmaa liettymistä aiheuttavien haittojen poistamiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Selkien kalaosakaskunnan ja A:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin on ollut kysymys selvityksen aluerajauksen laajentamisesta. Muutoin Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Vapo Oy on esittänyt 20.2.2014 aluehallintovirastossa vireille tulleen, aluehallintoviraston päätöksen 20.7.2012 nro 55/2012/1 lupamääräyksessä 20 määrätyn mukaisen selvityksensä Linnunsuon turvetuotantoalueen aiheuttamista liettymistä Jukajoessa ja sen suualueella. Näin ollen edellä mainitun selvityksen mukaista aluerajausta laajempaa selvitystä koskevan vaatimuksen tutkiminen ei kuulu ensi asteena hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimus on jätettävä tutkimatta.

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin ja 5 kohdan mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin mukaan luvassa voidaan erityisestä syystä määrätä, että lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen selvityksen perusteella.

Selvitys- ja suunnitteluvelvoitteen toteutus

Itä-Suomen aluehallintoviraston 20.7.2012 antamassa ja lainvoiman saaneessa ympäristölupapäätöksessä luvan saaja on velvoitettu selvittämään Linnunsuon turvetuotantoalueen lohkosta 2 peräisin olevien kiintoainesliettymien esiintyminen ja määrä kuivatusvesien laskukohdan ja Pielisjoen Kangasveden pengertien välillä.

Lisäksi luvan saajan on selvityksen perusteella tehtävä suunnitelma kustannusarvioineen liettymistä aiheutuvien haittojen poistamiseksi kyseessä olevalla välillä.

Aluehallintovirasto on päätöksessään 20.7.2012 perustellut edellä mainittua selvitys- ja suunnitteluvelvoitetta sillä, että Linnunsuon kunnostus turvetuotantoon on aloitettu 1980-luvun alussa. Jyrsinturvetta on tuotettu vuodesta 1987 lähtien eli 25 vuoden ajan. Karkean arvion mukaan Jukajokeen on turvetuotannon seurauksena tullut ainakin 200 tonnia kiintoainetta (laskentaperuste: 8 tn/v). Ottaen huomioon Jukajoen runsas mutkaisuus sekä lausunnoissa ja muistutuksissa esiin tuodut havainnot, on turvetuotannosta jokeen kertynyt kiintoaines kasaantunut paikoin virkistyskäyttöä haittaaviksi lietepatjoiksi. Tästä syystä luvan saajan on ollut tarpeen selvittää turvetuotannosta peräisin olevat kiintoainesliettymät ja esittää suunnitelma kunnostamistarpeesta ja toteuttamisesta lohkon 2 kuivatusvesien laskukohdan ja Pielisjoen Kangasveden pengertien välillä.

Vapo Oy:n teettämän selvityksen mukaan Jukajoessa ei ole havaittu liettymiä. Jukajoen suistoon, lähelle Kangasveden pengertietä, on kerrostunut sedimenttiä vuoden 1986 jälkeen koko Jukajoen 89 km²:n valuma-alueelta yhteensä 28 senttimetriä. Turvetuotannon aiheuttama osuus sedimentaatiosta on arvioitu olevan noin 0,3–3 senttimetriä.

Valittajien vastaselitykseen liitetyn dosentti Teemu Tahvanaisen Jukajoen sedimenttitutkimuksen tulosten alustavassa tarkastelussa on myös esitetty, ettei Jukajokeen ole jäänyt pysyviä orgaanisia sedimenttikertymiä.

Oikeudellinen tarkastelu

Hallinto-oikeus katsoo, että luvan saajan esittämä selvitys vastaa lupamääräyksessä 20 annettuun selvitysvelvoitteeseen. Selvityksessä on riittävän luotettavilla menetelmillä voitu todentaa, ettei velvoitteessa tarkoitetulla Jukajoen alueella ole sellaisia turvetuotannosta johtuvia haitallisia sedimenttikerrostumia, jotka olisi tarpeen poistaa. Aluehallintovirasto on näin ollen voinut päättää, että hakijan ei tarvitse laatia suunnitelmaa liettymistä aiheutuvien haittojen poistamiseksi. Hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen, että selvitys olisi tehtävä uudestaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Pirjo Joutsenlahti ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Selkien kalaosakaskunta ja A ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, mikäli korkein hallinto-oikeus ei itse katso olevansa toimivaltainen laajentamaan aluerajausta valittajien vaatimuksen mukaisesti. Kun asianmukainen selvitys Jukajoen suualueelta on tehty, aluehallintoviraston tulee harkita uudelleen myös Vapo Oy:n ennallistamisvelvoite.

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat aiemmin lausutun lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Liettymiä koskevaa selvitysvelvollisuutta asetettaessa muutoksenhakijoilla ei ollut tiedossa, että rankkasateiden aiheuttamat tulvat olivat huuhtoneet pois Jukajoessa havaitut paksut lietepatjat. Tästä syystä muutoksenhakijat eivät tuolloin voineet valittaa selvitysalueen rajauksesta. Sittemmin selvitysalueen rajaus on osoittautunut epäonnistuneeksi eikä täytä selvitysvelvoitteen tarkoitusta.

Vapo Oy pyrkii vähättelemään turvetuotannon ympäristövaikutuksia. Toiminnanharjoittajan tulisi selvilläolovelvollisuutensa mukaisesti oma-aloitteisesti ryhtyä toimiin saatuaan uutta tietoa aiheuttamistaan vaikutuksista. Nyt tulisi selvittää liettymistilanne Kangasveden alueella. Vapo Oy:n olisi perusteltua osallistua Jukajoen kunnostushankkeeseen muun muassa vaaditulla selvityksellä.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa.

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausunnon, jossa todetaan, että sillä ei ole lisättävää asiassa aikaisemmin lausumaansa.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousryhmä on antanut lausunnon, jonka mukaan selvitystiedot liettymien määrästä, alueellisesta jakautumisesta ja turvetuotannon osuudesta suhteessa muuhun valuma-alueelta tulleeseen kiintoainekuormitukseen sisältävät huomattavaa epävarmuutta. Selvityksen perusteella ei pystytty luotettavasti arvioimaan Linnunsuon turvetuotannon aiheuttamaa lietekertymää Jukajoen suualueella. ELY-keskuksen kalatalouspalveluilla ei kuitenkaan ole riittävää asiantuntemusta arvioida selvityksen sisältöä yksityiskohtaisemmin tai sitä, miten liettymisselvitys tulisi toteuttaa luotettavimman tiedon saamiseksi.

Vapo Oy on antanut vastineen.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Luvan saaja on lainvoimaisessa ympäristölupapäätöksessä velvoitettu selvittämään liettymien esiintyminen ja määrä ainoastaan lohkon 2 kuivatusvesien laskukohdan ja Pielisjoen Kangasveden pengertien välillä. Tähän nähden aluehallintovirasto ei ole voinut jättää Vapo Oy:n selvitystä hyväksymättä sillä muutoksenhakijoiden esittämällä perusteella, ettei selvitystä ole laadittu laajemmalta alueelta.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksessä lausutut perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen, jolla Selkien kalaosakaskunnan ja A:n valitus on jätetty osaksi tutkimatta ja osaksi hylätty, muuttamiseen ei ole perusteita

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Asia Turvetuotannon ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 22.9.2016 nro 16/0412/1

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella tehdyllä, 31.7.2014 antamallaan päätöksellä nro 58/2014/1 päättänyt, että Savonlinnassa sijaitsevan Savisuon turvetuotantoalueen toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa ja siinä määrätyt velvoitteet raukeavat. Aluehallintovirasto on samalla antanut turvetuotannon lopettamisesta ja jälkihoidosta erilliset määräykset (lupamääräykset 1–10).

Lupamääräykset 1, 2, 4, 7 ja 8 ovat kuuluneet seuraavasti:

1. Turvetuotannossa olleelta alueelta tulevat kuivatusvedet tulee johtaa alueella olevien vesiensuojelurakenteiden (sarkaoja-altaiden lietesyvennykset, päisteputkipidättimet, virtaamanrajoittimet ja laskeutusaltaat) ja laskuojan kautta Rauvanjärveen 30.9.2016 saakka. Lietesyvennykset ja laskeutusaltaat on tyhjennettävä lietteestä vuosittain.

2. Toisten maalla sijaitsevan laskuojan kunto on tarkastettava ja laskuoja tarvittaessa puhdistettava vuoden 2016 aikana niin, että turvetuotannosta johtuvat liettymät poistetaan. Luvan haltijan on ilmoitettava oja-alueen tarkastuksesta etukäteen alueen maanomistajille, joille on varattava mahdollisuus osallistua tarkastukseen.

4. Sarkaojien virtauksenpidättimet ja päisteputket tulee poistaa 30.9.2017 mennessä, mikäli maankäytön tarpeet eivät niitä erityisesti vaadi. Laitteiden paikalleen jättämisestä on sovittava kirjallisesti maanomistajan kanssa. Luvan saajan omistuksessa olevan alueen maankäyttö tulee suunnitella sellaiseksi, ettei siitä aiheudu muiden maanomistajien alueille haitallista vettymistä.

7. Turvetuotantoalueelta tulevien vesien vesistövaikutuksia tulee tarkkailla Kummunjoessa, Rauvanjärvessä, Rauvanjärven laskuojassa ennen Heponotkonjokea, Heponotkonjoessa ennen sen purkautumista Puruveteen sekä Puruvedessä Mäntyniemen ja Lemettisaaren välisessä syvänteessä 8.6.2006 hyväksytyn tarkkailuohjelman mukaisena vuoden 2016 syyskuun loppuun saakka.

8. Mikäli yhtenä alueen jälkihoitomuotona tulee olemaan hakijan maalle perustettava kosteikko, tulee kosteikon yksityiskohtaiset rakentamissuunnitelmat toimittaa Etelä-Savon ELY-keskuksen tarkistettaviksi ennen rakennustöiden aloittamista. Mikäli kosteikkoa ei perusteta, tulee luvan saajan osallistua Rauvanjärven-Hepojoen valuma-alueella mahdollisesti käynnistettävän, Puruveden vesienhoidon yleissuunnitelmaan perustuvan vesistökuormituksen vähentämishankkeeseen turvetuotannon aikaisen kuormitusosuutensa mukaisella osuudella.

Etelä-Savon ELY-keskus voi tarvittaessa antaa jälkihoitoon liittyviä tarkentavia määräyksiä. Jälkihoitotoimenpiteiden valmistumisesta ja tuotantoalueen luovuttamisesta takaisin vuokranantajille on ilmoitettava viipymättä ELY-keskukselle. Luvan haltijan vastuu tuotannosta poistuvasta alueesta ja sen päästöistä päättyy, kun ELY-keskus on todennut jälkihoitotoimenpiteet tehdyiksi.

Aluehallintovirasto on perustellut edellä mainittuja lupamääräyksiä muun ohella seuraavasti:

Koska alueella olevat vesiensuojelurakenteet ovat vain ns. perustasoa, tulee kuivatusvedet johtaa vesiensuojelurakenteiden kautta vuoden 2016 syyskuun loppuun saakka, vaikka turvetuotanto alueella on loppunut jo vuonna 2010. Normaalia pidempi aika on perusteltua siitä syystä, että kuivatusvedet päätyvät Rauvanjärven ja Heponotkonjoen kautta kirkasvetisen Puruveden Hepolahteen.

Nykyistä vesistötarkkailua on syytä jatkaa, kunnes kaikki jälkihoitotoimenpiteet on tehty (määräys 7).

Aluehallintovirasto on vastannut lausuntoihin ja muistutuksiin muun ohella seuraavaa:

Vaatimus määrätä luvan hakija rakentamaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ja myös rankkasadetilanteeseen (50 mm/vrk) mitoitetut vesiensuojelurakenteet ja pitämään ne kunnossa niin kauan kuin siihen on tarvetta, hylätään. Turvetuotanto alueella on loppunut vuonna 2010 ja alue on lopettamisen jälkeen osittain kasvittunut ja kuormitus vähentynyt. Vesistötarkkailua on määrätty jatkettavaksi vielä vuosina 2015 ja 2016.

Aluehallintovirastolle tehdystä toiminnan lopettamista koskevasta hakemuksesta antamassaan lausunnossa Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta oli esittänyt muun ohella seuraavaa:

Savisuolta vielä vuosia tuleva humuskuormitus on vesiensuojelun kannalta poikkeuksellisen ongelmallinen vastaanottavan vesistön, Puruveden luonnonarvojen heikentymisen vuoksi. Savisuon turvetuotannosta peräisin olevat humuspitoiset valumavedet ovat yksittäisistä Puruveden Natura-arvoja uhkaavista tekijöistä merkittävimpiä.

Turvetuotantoalueelta aiheutuu kiintoainekuormitusta niin kauan, kunnes uusi kasvillisuus on sitonut irti jyrsityn turvekerroksen. Kasvittumiseen voi kulua jopa yli kymmenen vuotta. Tämän vuoksi ja koska kuormitus kohdistuu kirkasvetiseen Puruveteen, luvan hakija on velvoitettava rakentamaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ja myös rankkasadetilanteeseen (50 mm/vrk) mitoitetut vesiensuojelurakenteet ja pitämään ne kunnossa niin kauan kuin siihen on tarvetta.

Lautakunta oli lisäksi esittänyt, että toiminnan jälkeinen vesistötarkkailu tulee toteuttaa Etelä-Savon ELY-keskuksen hyväksymän kuormitus- ja vesistötarkkailuohjelman mukaisesti. Tarkkailu tulee määrätä tehtäväksi välittömästi rankkasateen jälkeen. Tarkkailua pitää kehittää ja saada lupamääräyksiin vaatimus jatkuvatoimisesta tarkkailulaitteistosta, jolla ainoastaan on mahdollista saada edustavia tarkkailutuloksia ja joista voidaan tehdä johtopäätöksiä, ovatko vesiensuojelurakenteet riittäviä ja oikein mitoitettuja.

Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta on valittanut aluehallintoviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että aluehallintoviraston päätöstä muutetaan siten, että Vapo Oy velvoitetaan suorittamaan vesistötarkkailua toiminnan vaikutusalueella niin kauan kuin toiminnan vaikutuksia esiintyy sekä noudattamaan parasta mahdollista tekniikkaa päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti. Lisäksi lautakunta on vaatinut, että Vapo Oy tulee määrätä rakentamaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ja myös rankkasadetilanteeseen (50 mm/d) mitoitetut vesiensuojelurakenteet ja pitämään ne kunnossa niin kauan kuin siihen on tarvetta. Vapo Oy tulee myös määrätä suorittamaan toiminnan jälkeistä vesistötarkkailua Etelä-Savon ELY-keskuksen hyväksymän tarkkailuohjelman mukaisesti sekä välittömästi rankkasateen jälkeen niin kauan kuin toiminnan vaikutuksia esiintyy.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on perustellut vaatimuksiaan muun ohella sillä, että päätöksessä ei ole otettu huomioon, että Savisuolta valuva humus päätyy huippuoligotrofiseen Puruveteen, joka on kirkkain Suomen suurjärvistä ja sen vuoksi otettu Suomen Natura 2000 -verkoston kohteeksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Savonlinnan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on muun ohella annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta ja toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Lainkohdan 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan lisäksi määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Ympäristönsuojelulain 90 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta. Lainkohdan 3 momentin mukaan jos lupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus. Tarkkailua koskevat määräykset annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 46 §:ssä säädetään.

Saatu selvitys

Savonlinnassa sijaitsevan Savisuon valmistelu turvetuotantoon on aloitettu vuonna 1983 ja turvetuotanto vuonna 1987. Vapo Oy:llä on Savisuon alueella hallinnassaan 79,2 hehtaaria, joista 68,8 hehtaaria on vuokrattu kuudelta eri maanomistajalta. Turvetuotannossa on ollut enimmillään noin 70 hehtaaria. Vapo Oy:n ilmoituksen mukaan turvetta on tuotettu Savisuolta viimeksi vuonna 2010 ja Savisuon alue on osittain kasvittunut.

Savisuo sijaitsee Vuoksen vesistöalueen Suur-Saimaan alueella, tarkemmin Puruveden valuma-alueen Rauvanjärven-Hepojoen osavaluma-alueella. Savisuon vedet johdetaan Kummunjoen kautta Rauvanjärveen, josta vedet laskevat Heponotkonjokeen ja lopulta Puruveden Hepolahteen. Tuotantoalueen vedet johdetaan sarkaoja-altaiden, päisteputkipidättimien ja kahden laskeutusaltaan sekä virtaaman rajoittimien kautta alapuoliseen vesistöön.

Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuoteen 2015 Kummunjoen, Rauvanjärven ja Hepojoen tilaa ei ole luokiteltu. Puruveden keskusaltaan ekologinen tila on luokiteltu erinomaiseksi. Tavoitteena on säilyttää Puruveden nykyinen tila ja Natura-luontotyyppi vuoteen 2015 mennessä nykykäytännön lisäksi tehtävillä toimenpiteillä. Vuoksen vesienhoitosuunnitelman vuoteen 2021 mukaan pintavesien tila on pääosin pysynyt samana verrattuna edelliseen luokitukseen, joka on tehty

vuosien 2000–2007 seuranta-aineistojen perusteella. Vesienhoitosuunnitelmassa vuoteen 2021 Kummunjoen, Rauvanjärven ja Hepojoen tilaa ei ole luokiteltu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Tuotanto Savisuon turvetuotantoalueella on päättynyt vuonna 2010 ja tuotantoalue on alkanut kasvittua. Savisuon turvetuotantoalueella olemassa olevat vesiensuojelurakenteet edustavat parasta käyttökelpoista tekniikkaa Savisuon turvetuotantoalueen jälkihoidon aikana ja aluehallintoviraston päätöksen mukaiset jälkitarkkailua koskevat määräykset ovat riittävät. Savisuon valumavedet eivät aiheuta vesistön merkittävää pilaantumista eivätkä vaaranna Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden toteutumista.

Näillä ja aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Sinikka Kangasmaa ja Curt Nyman. Esittelijä Timo Torkko.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Itä-Suomen aluehallintoviraston päätöstä muutetaan seuraavasti:

1. Vapo Oy velvoitetaan suorittamaan vesistötarkkailua toiminnan vaikutusalueella niin kauan kuin toiminnan vaikutuksia esiintyy sekä noudattamaan parasta mahdollista tekniikkaa päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi.

2. Vapo Oy tulee velvoittaa rakentamaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ja myös rankkasadetilanteeseen (50 mm/d) mitoitetut vesiensuojelurakenteet ja pitämään ne kunnossa niin kauan kuin siihen on tarvetta.

3. Vapo Oy tulee määrätä suorittamaan toiminnan jälkeistä vesistötarkkailua Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymän tarkkailuohjelman mukaisesti sekä välittömästi rankkasateen jälkeen niin kauan kuin toiminnan vaikutuksia esiintyy. Tarkkailutuloksiin on liitettävä päivittäiset sademäärät lähimmältä säähavaintoasemalta. Tarkkailua on kehitettävä ja lupamääräyksiin sisällytettävä vaatimus jatkuvatoimisesta tarkkailulaitteistosta.

Lisäksi rakennus- ja ympäristölautakunta on vaatinut, että Savisuon turvetuotantoalueen valumavesien vaikutuksista Suomen Natura 2000 -verkoston Puruveden kohteeseen määrätään tehtäväksi asianmukainen Natura-arviointi.

Vaatimustensa tueksi rakennus- ja ympäristölautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Aluehallintoviraston päätöksessä ei ole otettu huomioon, että Savisuolta valuva humus ja ravinteet päätyvät kirkasvetiseen Puruveteen, joka on myös Natura-kohde. Puruveden suojelu ja kunnostus on päätöksen jälkeen otettu yhdeksi EU:n pääosin rahoittaman sisävesien Freshabit IP -hankkeen kohteeksi.

Tarkkailuvelvoitteet ovat riittämättömiä. Humuskuormitus on jo heikentänyt vedenlaatua Savisuon valumavesien purkualueella, josta vaikutus leviää vähitellen kohti Puruveden selkävesiä. Kuormitus tuotannossa
olleelta suolta jatkuu jopa 10–20 vuotta kunnes alue on kasvittunut. Kasvittuminen Savisuolla on toistaiseksi vielä vähäistä. Rankkasateiden jälkeen suoritettava näytteenotto antaisi kuormituksesta paremman kuvan kuin tarkkailuohjelman näytteenottopäivien mukaan otetut näytteet. Vuoden 2014 poikkeuksellisen sateisen toukokuun vuoksi kaupungin toimeksiannosta tehty näytteenotto osoittaa, että Savisuon aiheuttama kuormitus oli keväällä 2014 korkeammalla tasolla kuin aikaisemmin 2000-luvulla. Vaasan hallinto-oikeuden viittaamalla kasvittumisella ei ole ollut vaikutusta kuormitukseen vielä neljäntenäkään vuonna turvetuotannon lopettamisen jälkeen.

Savisuon turvetuotantoalueen vesiensuojelurakenteet eivät edusta parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Vesiensuojelurakenteet on lupamääräyksissä määrätty poistamaan 20.9.2017 mennessä.

Savisuon turvetuotantoalueelta peräisin olevat humus- ja ravinnepitoiset valumavedet ovat yksi merkittävimmistä Puruveden Natura-arvoja uhkaavista tekijöistä. Savisuon aiheuttama kuormitus edellyttäisi asianmukaista Natura-arviointia. Natura-arvointia on edellytetty edellä mainituilta Freshabit IP -hankkeen vesiensuojelutoimenpiteiltäkin.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, että sillä ei ole lausuttavaa valituksen johdosta.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon, jonka mukaan aluehallintoviraston päätöksen lupaehdot ovat riittävät turvaamaan ympäristönsuojelun edun turvetuotantoalueen muuttamisessa muuhun maankäyttöön. Valituksessa mainittu Puruvedellä, Savisuon purkuvesistössä, käynnissä oleva hanke tuottaa kuuden vuoden aikana suuren määrän vesistökohtaista ekologista ja fysikaalis-kemiallista analyysitietoa.

Vapo Oy on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Savisuon alue on ollut poissa tuotannosta vuodesta 2010. Vuokra-alueet on palautettu omistajilleen. Vapo Oy:n maille suunniteltua kosteikkoa ei ole vireillä olevan valituksen vuoksi rakennettu, mutta muuten jälkihoito ja tarkkailu on toteutettu lupamääräysten mukaisesti. Määräykset ovat vallitsevan lupakäytännön mukaiset.

Savonlinnan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen, jonka mukaan lupamääräykset eivät ole riittävät turvaamaan ympäristönsuojelun etua Puruveteen kohdistuvan kuormituksen osalta. Turvetuotannon vaikutukset eivät lakkaa ennen kuin kasvillisuus on peittänyt suon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa; merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; lain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta; erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Lain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan myös määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan vesiin tai mereen kohdistuvien vaikutusten tarkkailumääräystä annettaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetussa vesien tai meriympäristön tilaa koskevassa seurantaohjelmassa on pidetty tarpeellisena seurannan järjestämiseksi. Toiminnan tarkkailun tietoja voidaan käyttää mainitun lain mukaisessa seurannassa ja vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman laadinnassa.

Lain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Luvassa on toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta tämän lain 6 §:n 2 momentin mukaisesti arvioitaessa sekä onnettomuuksien ehkäisemiseksi tarpeellisia lupamääräyksiä 43 §:n 3 momentin mukaisesti annettaessa otettava huomioon, mitä toiminnan sijoituspaikkaa ja vaikutusaluetta koskevassa tulvariskien hallinnasta annetun lain mukaisessa tulvariskien hallintasuunnitelmassa on esitetty.

Lain 90 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan tai 30 §:n 1 momentissa tarkoitetun toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos lupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus. Tarkkailua koskevat määräykset annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 46 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) ympäristönsuojelulain 43 §:ä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että lupamääräyksiä annettaessa on aina otettava huomioon hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate ja suhteellisuusperiaate. Lupamääräykset olisi asetettava ympäristönsuojelun kokonaisuus huomioon ottaen siten, että toiminnanharjoittajalla olisi myös mahdollisuus valita asianmukaiset keinot pilaantumisen ehkäisemiseksi. Lupaharkinnassa otettaisiin huomioon toiminnan tekniset erityisominaisuudet ja muut parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamiseen liittyvät seikat, kuten olemassa olevan toiminnan odotettavissa oleva taloudellinen käyttöikä. Eri harkintaseikkoja painotetaan lupaharkinnassa ottaen huomioon toiminnan sijoittumispaikka. Lupaharkinnan lopputuloksena viranomainen määrittää toiminnalle tapauskohtaisesti päästöjen raja-arvot ja ympäristönsuojelutoimien kokonaisuuden.

Edelleen hallituksen esityksen 90 §:ä koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan lupaviranomainen voisi toiminnan lopettamisen jälkeen tarvittaessa määrätä toiminnan ja sen ympäristövaikutusten tarkkailusta, jos luvassa ei ole ollut tästä riittäviä määräyksiä. Annettavien määräysten tulisi olla kohtuullisia. Hallituksen esityksen mukaan lupaviranomainen voisi antaa myös määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista. Tällaiset määräykset voisivat liittyä esimerkiksi alueen jätehuoltoon sekä muihin vastaaviin seikkoihin.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Asiassa saatu selvitys

Savisuolla on harjoitettu turvetuotantoa vuodesta 1987 asti. Vapo Oy:llä on ollut Savisuon alueella hallinnassaan 79,2 hehtaaria, joista 68,8 hehtaaria on vuokrattu kuudelta eri maanomistajalta. Turvetuotannossa on ollut enimmillään noin 70 hehtaaria.

Turvetuotantotoimintaan on myönnetty toistaiseksi voimassa ollut ympäristölupa vuonna 2005. Tuotantoalueen vedet on johdettu Kummunjoen kautta Rauvanjärveen, josta vedet laskevat Heponotkonjokeen ja lopulta Puruveden Hepolahteen. Tuotantoalueen vesiensuojelurakenteina ovat olleet sarkaoja-altaat, päisteputkipidättimet, kaksi laskeutusallasta sekä virtaamanrajoittimet, joiden kautta alueen kuivatusvedet johdetaan alapuolisiin vesistöihin.

Turvetuotantotoiminta Savisuolla on päättynyt vuonna 2010. Vapo Oy:n ilmoituksen mukaan tuotannossa olleet vuokra-alueet on palautettu omistajilleen.

Savisuo sijaitsee Vuoksen vesistöalueen Suur-Saimaan alueella. Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuoteen 2015 Puruveden ekologinen tila on ollut erinomainen ja kemiallinen tila hyvä. Vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 Puruveden ekologinen tila on arvioitu edelleen erinomaiseksi ja kemiallinen tila hyväksi. Kummunjoen, Rauvanjärven ja Heponotkonjoen tilaa ei ole luokiteltu vesienhoitosuunnitelmissa. Puruveden Hepolahti, johon vedet laskevat Savisuolta, ei sisälly Puruveden Natura 2000 -kohteeksi rajattuun alueeseen.

Asiakirjojen mukaan Savisuon turvetuotantotoiminnassa ollut alue oli vuonna 2013 jo osittain kasvittunut. Savisuolta aiheutuva vesistökuormitus ei ollut selvitysten mukaan kuitenkaan vielä vuoteen 2013 mennessä olennaisesti laskenut verrattuna aikaan, jolloin tuotantoalue oli vielä toiminnassa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Aluehallintoviraston päätöksessä on kysymys Savisuon turvetuotantoalueen toimintaa koskevan ympäristöluvan raukeamisesta ja toiminnan lopettamiseksi tarpeellisten määräysten antamisesta.

Lähtökohtana on, että toiminnan lopettamista koskevien määräysten antamista koskeva asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuin lupahakemus. Toiminnan lopettamista koskevilla määräyksillä on siten muun ohella varmistettava, että toiminnasta ei aiheudu merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa taikka erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Lupamääräyksiä annettaessa otetaan huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan.

Lupamääräysten antaminen on kuitenkin kokonaisharkintaa, jossa tarvittavat ympäristönsuojelutoimet ja se, mikä kussakin tapauksessa on katsottava parhaaksi käyttökelpoiseksi tekniikaksi, määritellään tapauskohtaisesti. Ympäristönsuojelulain esitöiden mukaan lupamääräyksiä annettaessa on aina otettava huomioon hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate ja suhteellisuusperiaate. Lupamääräyksiä annettaessa olisi myös otettava huomioon olemassa olevan toiminnan taloudellinen käyttöikä.

Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, että Savisuon turvetuotantoalueella käytössä olleiden vesiensuojelurakenteiden voitaisiin katsoa edustavan tällä hetkellä parasta käyttökelpoista tekniikkaa uusilla turvetuotantoalueilla. Uusien vesienkäsittelyrakenteiden edellyttäminen tässä tilanteessa ei kuitenkaan ole perusteltua, koska kysymys on vanhan toiminnan lopettamisesta. Vaikka tuotantoalueen valumavesien pitoisuudet eivät selvitysten mukaan vielä vuoteen 2013 mennessä olleet olennaisesti laskeneet, alueen aiheuttamasta kuormituksesta ei ole toistaiseksi osoitettu aiheutuneen tai saattavan aiheutua ympäristönsuojelulain vastaisia seurauksia tai merkittävää pilaantumista.

Kun käytetyillä rakenteilla on Savisuon olosuhteissa kyetty välttämään ympäristönsuojelulaissa kiellettyjä vaikutuksia, on perusteltua hyväksyä vesien käsittely toiminnanaikaisten rakenteiden avulla toimintaa lopetettaessa. Myös tarkkailun jatkuminen kuusi vuotta toiminnan päättymisen jälkeen on tässä tapauksessa katsottava riittäväksi selvittämään toiminnasta sen lopettamisen jälkeen aiheutuvia ympäristövaikutuksia.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että tarkempi seuranta ja tehokkaammat jälkihoitotoimet voivat osoittautua tarpeellisiksi toiminnan lopettamismääräyksiksi, erityisesti jos olosuhteet muuttuvat merkittävästi siten, että myös jo päättyneestä toiminnasta saattaa aiheutua esimerkiksi vastaanottavassa vesistössä merkittävää pilaantumista tai muita ympäristönsuojelulaissa kiellettyjä seurauksia. Tilanne on arvioitavissa Puruveden vesienhoidon yleissuunnitelmaan perustuvassa vesistökuormituksen vähentämishankkeessa. Uusi tutkimustieto voi myös yleisesti antaa aihetta kehittää turvetuotantoalueiden jälkihoitotoimenpiteiden vakiintuneita käytäntöjä.

Siltä osin kuin valituksessa on esitetty, että Savisuon aiheuttama vesistökuormitus edellyttäisi Natura-arviointia, korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymys on turvetuotannon lopettamisesta ja toiminnan vaikutusten odotetaan lopettamisen myötä vähentyvän. Saadun selvityksen mukaan käynnissä ollut turvetuotanto ei ole vaikuttanut Puruveden ekologiseen ja kemialliseen tilaan. Ennalta arvioiden toiminnan lopettaminen ei tule aiheuttamaan Puruveden Natura-alueella vaikutuksia, jotka tulisi arvioida luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittajat Oy Yleiskylmä-Findri Ltd
Suomen Jääputkisto Oy
Vepe Oy Peltonen

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 21.12.2015 nro 919/15

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupungin Tampereen Logistiikka Liikelaitos on ilmoittanut 9.4.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta siirrettävän tekojääjärjestelmän hankinnasta.

Tampereen kaupungin liikuntajohtaja on 5.6.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 136) valinnut Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n sekä Vepe Oy Peltosen muodostaman työyhteenliittymä Sorsapuiston tarjouksen.

Tampereen kaupungin liikuntajohtaja on 24.6.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 150) hylännyt Suomen Tekojää Oy:n edellä mainitusta hankintapäätöksestä tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on edellä mainitun hankintapäätöksen mukaan ollut noin 940 080 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Suomen Tekojää Oy on ollut valittajana, Tampereen kaupunki vastapuolena sekä Oy Yleiskylmä-Findri Ltd, Suomen Jääputkisto Oy ja Vepe Oy Peltonen kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään Suomen Tekojää Oy:n valituksesta kumonnut Tampereen kaupungin liikuntajohtajan 5.6.2015 tekemän hankintapäätöksen (§ 136) ja kieltänyt asettamansa 70 000 euron sakon uhalla Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Tampereen kaupungin korvaamaan Suomen Tekojää Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Tampereen kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 46 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 90 ja 91) on todettu, että sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Esitöissä on myös todettu, että hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska tämän tarjoama järjestelmä ei ole ollut tarjouspyynnössä määritelty hankinnan kohteen mukainen putkistomatto, vaan järjestelmä, jota käytetään kiinteissä jääradoissa betonilaatan sisällä ja kivituhkakentissä kivituhkaan upotettuna. Lisäksi valittaja on esittänyt, ettei järjestelmä ole vastannut tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjä teknisiä vaatimuksia.

Tarjouspyynnön kohdan 3 ”Hankinnan kohde” mukaan hankinnan kohteena on ”Ulkotilaan asennettava siirrettävä tekojää, joka sisältää mm. seuraavat elementit: perustuspohja, putkimatto ja kylmäkontti”. Hankinnan kohdetta on kuvattu myös tarjouspyynnön kohdassa 4 ”Hankinnan taustaa” siten, että ”Tarjottavan putkimaton on oltava jaettavissa myöhemmin pienempiin yksiköihin (kolme tai neljä), mikäli myöhemmin Sorsapuiston kentälle toteutettavan liikuntapuiston yhteydessä tekojää muutetaan kiinteälle putkistolle”. Tarjouspyynnön kohtaan 9 ”Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset” sisältyneessä taulukossa on yhdeksi vähimmäisvaatimukseksi ilmoitettu se, että järjestelmän tulee täyttää liitteessä 1 määritetyt tekniset vaatimukset. Edellä mainittu liite on ollut ”Siirrettävän tekojään jäähdytysjärjestelmän lähtötiedot ja tehtävänkuvaus”-niminen asiakirja, jossa on lueteltu useita tarjouksen kohteeseen liittyviä teknisiä vaatimuksia.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut putkimattoa, jonka materiaaliksi on ilmoitettu PE-HD 20 mm putki, ja se on tarjouksessaan lisäksi vakuuttanut, että sen tarjoama järjestelmä täyttää liitteessä 1 määritetyt tekniset vaatimukset.

Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjousta arvioidaan ainoastaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältynyt kuvaus putkimatosta on ollut yleispiirteinen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei voittaneen tarjoajan tarjoamaa ratkaisua olisi voitu pitää tarjouspyynnössä tarkoitettuna putkimattona tai että hankintayksiköllä olisi hankintapäätöstä tehdessään ollut perusteltua syytä epäillä voittaneen tarjoajan tältä osin ilmoittamia tietoja. Hankintayksikkö ei näin ollen ole tältä osin toiminut hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Markkinaoikeus toteaa myös, ettei asiassa ole merkitystä, vaikka voittaneen tarjoajan tarjoamaa järjestelmää käytettäisiin myös kiinteiden jääratojen toteutuksessa.

Valittaja on myös muun ohella esittänyt, ettei voittanut tarjoaja ole toimittanut tarjouspyyntöasiakirjoissa vaadittua huoltoon liittyvää selvitystä. Tältä osin tarjouspyynnön liitteessä 1 on todettu, että ”Tarjoajan on esitettävä huolto-organisaationsa, huollon vasteaika ja voimassa oleva huoltotuntiveloitus sisältäen matkakulut.”

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan tarjous on sisältänyt tarjouspyyntölomakkeessa erikseen pyydetyn huollon vasteajan. Sen sijaan asiassa ei ole osoitettu, että voittanut tarjoaja olisi toimittanut hankintayksikölle tarjouspyynnön liitteessä 1 pyydetyn selvityksen huolto-organisaatiostaan tai huoltotuntiveloituksestaan. Markkinaoikeus katsoo, että kyseisessä liitteessä esitetyt vaatimukset ovat olleet tarjoajille selviä. Tätä päätelmää on omiaan tukemaan myös se, että voittanutta tarjoajaa lukuun ottamatta kaikki kolme muuta tarjoajaa ovat asiassa saadun selvityksen mukaan tarjouksissaan ilmoittaneet kyseiset tarjouspyyntöasiakirjassa vaaditut tiedot. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että mainittujen tietojen puuttuessa voittaneen tarjoajan tarjous ei ole tältä osin vastannut tarjouspyyntöä, ja hankintayksikön olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista valittajan esittämistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden uudelleen sekä vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Tampereen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa siirrettävää tekojäärataa koskevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus uudelleen sekä vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Teija Kotro ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Oy Yleiskylmä-Findri Ltd, Suomen Jääputkisto Oy ja Vepe Oy Peltonen ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus:

1) kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja saattaa voimaan Tampereen kaupungin liikuntajohtajan 5.6.2015 tekemän hankintapäätöksen;

2) kieltää Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta uuden hankintapäätöksen nojalla valitun Suomen Tekojää Oy:n kanssa, tai mikäli hankintasopimus on tehty tai kieltoa ei aseteta, määrää Tampereen kaupungin maksamaan valittajille hyvitysmaksuna 335 083 euroa; sekä 3) velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan valittajien yhteiset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Valittajat ovat vielä vaatineet, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely henkilötodistelun vastaanottamiseksi.

Valittajat (jäljempänä myös työyhteenliittymä) ovat esittäneet perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tampereen kaupungin liikuntajohtaja on markkinaoikeuden ratkaisun seurauksena tehnyt uuden hankintapäätöksen 14.1.2016. Uudessa hankintapäätöksessä valittajien työyhteenliittymänä antama tarjous on suljettu tarjousvertailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana ja Suomen Tekojää Oy on valittu kaupungin sopimuskumppaniksi.

Markkinaoikeuden ratkaisu on ollut virheellinen siltä osin kuin siinä on katsottu valittajien tarjouksen olleen huoltoon liittyneen selvityksen osalta tarjouspyynnön vastainen. Markkinaoikeus on tulkinnut tarjouspyynnössä esitettyjä huoltoa koskevia selvitysvaatimuksia virheellisesti.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajaa esittämään tilaajalle huolto-organisaatio, huollon vasteaika ja voimassa oleva tuntiveloitus sisältäen matkakulut. Huollon osalta ei siten ole vaadittu liittämään tarjoukseen selvitystä, vaan selvitys on tullut vain esittää. Vertailun vuoksi tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 5 on ilmoitettu, että esimerkiksi suunnitelmat ja tekninen dokumentaatio on tullut toimittaa.

Työyhteenliittymä on vastannut huolto- ja varaosapalveluvaatimukseen tarjouspalvelu.fi-palvelussa tarjouspyynnön mukaisesti ja siten kuin tarjouslomaketta käyttäen on ollut teknisesti mahdollista. Lomakkeessa on pyydetty vastaamaan vain huollon vasteaikaan, eikä lomakkeella ole ollut mahdollisuutta antaa laajempaa selvitystä. Työyhteenliittymä on tarjouksellaan sitoutunut huoltoselvitysten esittämiseen ja kaikki esitetyt huoltoon liittyvät tiedot on tarkennettu ja selvitetty kaupungin kanssa järjestetyssä neuvottelussa 4.6.2015. Työyhteenliittymän tarjous on näin ollen vastannut tarjouspyyntöä, ja hankintayksiköllä on ollut käytössään kaikki tarjousten vertailuun tarvittava tieto ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että työyhteenliittymän tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä, olisi hankintayksikön joka tapauksessa suhteellisuusperiaatetta noudattaen tullut pyytää lisäselvitystä huollon organisaatiosta ja hinnoittelusta. Viitattu tarjouspyyntömateriaali on huollon vaatimusten esittämisen osalta muotoiltu eri tavalla kuin ne kohdat, joissa jokin asiakirja on erikseen pyydetty liittämään tarjoukseen. Työyhteenliittymä on sitoutunut tarjouksessaan toimittamaan myös huollon tarjouspyynnön mukaisesti, joten hankintayksikkö olisi voinut pyytää lisäselvitystä tarjouksessa huollon osalta annettuun tietoon. Hankintayksikön vastuulla oleva tarjouspyyntöasiakirjojen kirjausten epäselvyys ei saa johtaa siihen, että tarjoaja suljetaan pois tarjouskilpailusta, kun asia olisi lievempiä keinoja käyttäen ollut selvitettävissä muiden tarjoajien asemaa vaarantamatta.

Suullinen käsittely on tarpeen asian selvittämiseksi. Työyhteenliittymän keskeinen todistelu asian ratkaisun kannalta olennaisesta kysymyksestä (huoltoon liittyvän selvityksen antamisesta sekä tarjouspyynnön huoltovaatimusten tulkinnasta) on esitettävissä vain suullisesti.

Selitykset

Tampereen kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa valittajat korvaamaan Tampereen kaupungille asiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Hankintayksikkö on uudistaen markkinaoikeudessa lausumansa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on toiminut valituksenalaisessa markkinaoikeuden päätöksessä edellytetyllä tavalla. Hankintayksikkö on arvioinut valittajien tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuuden uudelleen sekä 14.1.2016 tekemällään uudella hankintapäätöksellä sulkenut valittajien tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Suomen Tekojää Oy:n tarjouksen. Työyhteenliittymä ei ole valittanut tästä uudesta hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen.

Hankintayksikkö ei ollut hankintapäätöksellään 5.6.2015 sulkenut valittajien tarjousta tarjouskilpailusta siitä syystä, että tarjouksen puutteellisuuksia ei pidetty olennaisina eivätkä ne vaikuttaneet tarjousten vertailuun. Lisäksi asioista on tuolloin saatu tieto ennen hankintapäätöksen tekoa erillisessä selonottotilaisuudessa. Tämän on tulkittu olevan sallittua tarjouksen täsmentämismenettelyä. Markkinaoikeus on kuitenkin katsonut valittajien tarjouksen olleen tarjouspyyntöä vastaamaton. Hankintapäätöksellä 5.6.2015 valittu valittajien tarjous olisi ollut Tampereen kaupungille huomattavasti halvempi vaihtoehto kuin uudella päätöksellä valittu Suomen Tekojää Oy:n tarjous.

Olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan. Mikäli valitus katsotaan aiheelliseksi ja Tampereen kaupungin aiempi hankintapäätös päteväksi, Tampereen kaupungin tulisi tässä tilanteessa saada oikeudenkäyntikulunsa korvatuksi myös markkinaoikeuskäsittelyn osalta.

Suomen Tekojää Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Yhtiö on todennut muun ohella, että valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, minkä vuoksi markkinaoikeuden päätöstä tulisi muuttaa. Markkinaoikeus on oikein katsonut, ettei valittajien tarjous ole vastannut tarjouspyyntöä ja että hankintayksikön olisi tullut sulkea valittajien tarjous tarjouskilpailusta. Valittajien olisi tullut toimittaa tarjouksessaan tarjouspyynnössä pyydetty selvitys huolto-organisaatiostaan ja huoltotuntiveloituksesta. Tämä selvitys olisi tullut toimittaa kirjallisesti tarjouksen jättöaikana. Tällaisen puutteen korjaaminen jälkikäteen mahdollisella henkilötodistelulla ei ole mahdollista. Tämän vuoksi asiassa ei tule toimittaa suullista käsittelyä.

Vastaselitys

Oy Yleiskylmä-Findri Ltd, Suomen Jääputkisto Oy ja Vepe Oy Peltonen ovat antaneet Tampereen kaupungin ja Suomen Tekojää Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on selityksestään ilmenevän mukaisesti alkuperäistä hankintapäätöstä tehdessään katsonut, ettei valittajien tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta ole ollut aihetta. Suullisen käsittelyn toimittaminen on välttämätöntä, jotta valittajilla on mahdollisuus esittää näyttö huoltoselvitysten esittämisestä. Kyseiset selvitykset on annettu Tampereen kaupungille tapaamisessa ennen hankintapäätöksen 5.6.2015 tekemistä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee kuulla Tampereen liikuntatoimen päällikköä sekä työyhteenliittymää neuvottelussa edustaneita neljää henkilöä.

Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Tampereen kaupungille ja Suomen Tekojää Oy:lle.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Tampereen kaupungin selitys on lähetetty tiedoksi Suomen Tekojää Oy:lle.

Suomen Tekojää Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Tampereen kaupungille.

Suomen Tekojää Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan ilmoituksen, joka on lähetetty tiedoksi valittajille ja Tampereen kaupungille.

Oy Yleiskylmä-Findri Ltd, Suomen Jääputkisto Oy ja Vepe Oy Peltonen ovat toimittaneet yhteisten oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan ilmoituksen, joka on lähetetty tiedoksi Tampereen kaupungille ja Suomen Tekojää Oy:lle.

Tampereen kaupunki on toimittanut lisäkirjelmän, joka on lähetetty tiedoksi valittajille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Tampereen kaupungin vaatimusta markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen vaatimusta kieltää Tampereen kaupungin liikuntajohtajan 14.1.2016 tekemän hankintapäätöksen (§ 4) täytäntöönpano.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian valituksenalaisilta osin.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

4. Korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen valituksenalaisilta osin eli siltä osin kuin markkinaoikeus on kumonnut Tampereen kaupungin liikuntajohtajan 5.6.2015 tekemän hankintapäätöksen (§ 136) ja asettamansa 70 000 euron sakon uhalla kieltänyt Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön ja hylkää Suomen Tekojää Oy:n mainitusta päätöksestä markkinaoikeuteen tekemän valituksen.

5. Korkein hallinto-oikeus hylkää Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen sekä Tampereen kaupungin ja Suomen Tekojää Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Tampereen kaupunki ei ole määräajassa valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, jolla kaupungin markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty ja kaupunki on velvoitettu korvaamaan Suomen Tekojää Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa. Tämän vuoksi Tampereen kaupungin vaatimus markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä myöhässä tehtynä tutkimatta.

2. Hankintapäätöksen 14.1.2016 § 4 täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Oy Yleiskylmä-Findri Ltd, Suomen Jääputkisto Oy ja Vepe Oy Peltonen ovat valituksessaan muun ohella vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kieltää Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta 14.1.2016 tehdyn uuden hankintapäätöksen (§ 4) nojalla valitun Suomen Tekojää Oy:n kanssa.

Tampereen kaupungin liikuntajohtajan 14.1.2016 tekemä hankintapäätös (§ 4), jolla Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen tarjous on suljettu tarjouskilpailusta ja Suomen Tekojää Oy on valittu siirrettävän tekojääjärjestelmän toimittajaksi, on lainvoimainen eikä siitä ole valitettu markkinaoikeuteen. Mainitun hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus on näin ollen jätettävä tämän asian yhteydessä esitettynä tutkimatta.

3. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Oy Yleiskylmä-Findri Ltd, Suomen Jääputkisto Oy ja Vepe Oy Peltonen ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota yhtiöt ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

4. Pääasia

4.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen yhteisesti antama tarjous ollut markkinaoikeuden valituksenalaisessa päätöksessä todetulta osalta sillä tavoin tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikön olisi tullut sulkea yhtiöiden tarjous tarjouskilpailusta.

4.2 Tarjouspyynnön keskeinen sisältö

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllään tarjouksia siirrettävästä tekojääjärjestelmästä. Tarjouspyynnön kohdan 3. ”Hankinnan kohde” alakohdassa ”Sopimuksen tai hankinnan (hankintojen) lyhyt kuvaus” on ilmoitettu hankinnan kohteeksi ”ulkotilaan asennettava siirrettävä tekojää, joka sisältää mm. seuraavat elementit: perustuspohja, putkimatto ja kylmäkontti”.

Hankinnan kohde on määritelty edellä todetulla tavalla myös tarjouspyynnön kohdassa 4. ”Hankinnan taustaa”. Kohdassa on ilmoitettu, että tarjouksessa annetun hinnan on sisällettävä kaikki käyttövalmiin kentän aineet ja materiaalit. Toimittaja pystyttää järjestelmän sovittuna aikana, minkä jälkeen tilaaja ylläpitää tekojäätä talvikauden ajan ja tilaa tarvittaessa toimittajan huoltopalvelun.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa 4. on lisäksi muun ohella ilmoitettu, että tarjouksen on sisällettävä radan ensimmäinen pystyttäminen ja purkaminen, jolloin toimittaja samalla opettaa vastaavat työvaiheet tilaajan henkilökunnalle. Talvikauden päättyessä toimittaja tulee purkamaan järjestelmän, pakkaa osat varastointikuntoon ja kuljettaa järjestelmän kaikkine osineen tilaajan osoittamaan paikkaan sekä siirtää järjestelmän varastointitilaan yhdessä tilaajan edustajan kanssa. Tilaaja vastaa järjestelmän varastoinnista. Toimittaja huolehtii tekojään rakentamiseen liittyvien lupien hankkimisesta sekä ilmoitusten tekemisestä, ja sen on toimitettava hakemistaan luvista jäljennökset asiakkaalle ennen töiden aloittamista.

Tarjouspyynnön kohdassa 6. ”Hankinnan kohteen kriteerit” on muun ohella ilmoitettu, että kokonaishinnan on sisällettävä kaikki käyttövalmiin kentän aineet ja materiaalit sekä ensimmäinen pystytys ja purkaminen ja lisäksi radan säilytysjärjestelmä. Optiona on pyydetty ilmoittamaan hinta toisen vuoden pystytykselle ja purkamiselle. Lisäksi kohdassa on pyydetty ilmoittamaan hinnat jakotukin suojaukselle kahden vaihtoehdon osalta.

Tarjouspyynnön kohdassa 7. ”Hinta ja kaupalliset ehdot” on ilmoitettu, että tarjouksessa on annettava arvonlisäveroton kokonaishinta. Lisäksi on ilmoitettu, että optiona on annettava hinta jakotukin suojaukselle kummallakin vaihtoehdolla 1 ja 2 sekä hinta seuraavan vuoden pystytykselle ja purkamiselle.

Tarjouspyynnön kohdassa 9. ”Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset” on esitetty vaatimuksia alaotsikoiden ”Kelpoisuus”, ”Alihankkijat”, ”Muut ehdot”, ”Huolto- ja varaosapalvelut”, ”Toimitusehdot”, ”Käyttöohjeet”, ”Koulutus” ja ”Muut tiedot” alla. Vähimmäisvaatimukseksi on muun ohella ilmoitettu, että järjestelmä täyttää liitteessä 1 määritetyt tekniset vaatimukset. Huolto- ja varaosapalvelujen osalta kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on esitetty yksi vähimmäisvaatimus, jonka mukaan huollon vasteaika on enintään neljä tuntia tilauksesta.

Tarjouspyynnön kohdassa 13. ”Päätöksenteon perusteet” on todettu seuraavaa:

”Valintaperusteena on halvin hinta.

Katso tarkat hankinnan kohteen kriteerit kohdasta Hankinnan kohteen kriteerit.”

Edellä mainitussa tarjouspyynnön liitteessä 1 on määritetty siirrettävän tekojään jäähdytysjärjestelmän tekniset lähtötiedot ja tehtäväkuvaus. Liitteessä on muun ohella (5. kohta) ilmoitettu, mitä suunnitelmia ja teknistä dokumentaatiota tarjoajan on tullut toimittaa. Liitteen kaksi viimeistä kohtaa (6. ja 7. kohta) ovat koskeneet koulutusta ja huoltoa. Huollon osalta on ilmoitettu, että ”Tarjoajan on esitettävä huolto-organisaationsa, huollon vasteaika ja voimassa oleva huoltotuntiveloitus sisältäen matkakulut.”

4.3 Oikeudellinen arviointi

Asiaan sovellettavat julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) säännökset käyvät ilmi markkinaoikeuden päätöksestä.

Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen yhteisesti antama tarjous on markkinaoikeuden päätöksen mukaan ollut tarjouksesta puuttuneiden huolto-organisaatiota ja huoltotuntiveloitusta koskeneiden tietojen vuoksi tarjouspyynnön vastainen. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan hankintayksikön olisi tästä syystä tullut sulkea yhtiöiden tarjous tarjouskilpailusta.

Kuten markkinaoikeus on päätöksessään todennut, hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on hankintalain 46 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että tarjouksen hylkäämistä tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulisi pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen yhteisesti antamassa tarjouksessa on ilmoitettu tarjouspyyntölomakkeessa pyydetty tieto huollon vasteajasta, mutta siitä on puuttunut tarjouspyynnön liitteessä 1 pyydetty selvitys huolto-organisaatiosta ja voimassa olevasta huoltotuntiveloituksesta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetun mukaan hankinnan kohteena on ollut siirrettävän tekojääjärjestelmän toimittaminen siten, että tarjouksessa annettava hinta sisältää kaikki käyttövalmiin kentän aineet ja materiaalit sekä ensimmäisen pystytyksen ja purkamisen ja lisäksi radan säilytysjärjestelmän. Optiona on pyydetty antamaan hinta jakotukin suojaukselle tarjouspyynnössä ilmoitetuilla vaihtoehdoilla 1 ja 2 sekä hinta toisen vuoden pystytykselle ja purkamiselle. Hankinnan kohde ei ole sisältänyt järjestelmän huolto- tai varaosapalveluita, vaan hankintayksikön on ilmoitettu tilaavan huoltopalvelun tarvittaessa. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta ilman, että huoltoa koskevilla hintatiedoilla on ollut vaikutusta tarjouksen vertailukelpoisuuteen ja hintavertailun perusteella tehtävään tarjouksen valintaan. Tarjouspyynnön kohdassa 9. ”Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset” ei ole asetettu muita huolto- ja varaosapalveluita koskevia vähimmäisvaatimuksia kuin vasteajan pituus, jonka osalta Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen antama tarjous on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksen.

Edellä todettuun nähden ja tarjouspyyntöä kokonaisuutena arvioiden korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin markkinaoikeus, että Oy Yleiskylmä-Findri Ltd:n, Suomen Jääputkisto Oy:n ja Vepe Oy Peltosen tarjousta ei ole voitu pitää huolto-organisaatiota ja huoltotuntiveloitusta koskevien tietojen puuttumisen vuoksi tarjouspyynnössä edellytettyyn nähden niin puutteellisena tai virheellisenä, että hankintayksikkö olisi tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantumisen vuoksi ollut velvollinen sulkemaan yhtiöiden tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

4.4 Asian lopputulos

Edellä lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole ollut perusteita kumota Tampereen kaupungin liikuntajohtajan 5.6.2015 tekemää hankintapäätöstä eikä määrätä Tampereen kaupungille seuraamuksia. Markkinaoikeuden päätös on näin ollen kumottava valituksenalaisilta osin eli siltä osin kuin markkinaoikeus on kumonnut Tampereen kaupungin liikuntajohtajan 5.6.2015 tekemän hankintapäätöksen (§ 136) ja asettamansa 70 000 euron sakon uhalla kieltänyt Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön ja Suomen Tekojää Oy:n markkinaoikeuteen tekemä valitus on hylättävä.

5. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 § ei ole kohtuutonta, että Oy Yleiskylmä-Findri Ltd, Suomen Jääputkisto Oy ja Vepe Oy Peltonen sekä Tampereen kaupunki ja Suomen Tekojää Oy joutuvat kukin pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittajat Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry ja Pohjois-Pohjanmaan Lintutieteellinen yhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 26.4.2016 nro 16/0180/1

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt 10.7.2014 antamallaan päätöksellä nro 77/2014/1 Kanteleen Voima Oy:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan 128 hehtaarin suuruiselle Varpunevan turvetuotantoalueelle Haapaveden ja Kärsämäen kuntien alueella Pohjois-Pohjanmaalla.

Lupapäätös sisältää määräykset 1–17, joista lupamääräykset 1–7 ja 13–14 kuuluvat seuraavasti:

1. Turvetuotantoalueen vedet on johdettava aluehallintoviraston päätöksen liitteenä 2 olevan kartan mukaisesti vesienkäsittelyrakenteiden jälkeen laskuojan kautta Hankilanojaan. Tuotantoalueen vesiä saa johtaa pintavalutuskentälle sen jälkeen kun Hankilannevan tuotannosta poistettujen alueiden vesiä ei enää johdeta pintavalutuskentälle.

2. Tuotantoalueelta johdettavat vedet on käsiteltävä 30.11.2012 toimitetun hakemuksen täydennyksen liitteenä olevan tuotantosuunnitelmapiirustuksen "Varpunevan turvetuotantoalue, Haapavesi" (mittakaava 1:7500, päivätty 8.6.2012 ja muutettu 14.11.2012) mukaisesti sarkaojarakenteiden, virtausta säätävien patojen, laskeutusaltaiden ja ympärivuotisesti pintavalutuskentän avulla sekä muutoin hakemussuunnitelmasta ja sen täydennyksistä ilmenevällä tavalla.

Sarkaojien päissä on oltava lietesyvennys, lietteenpidätin ja päisteputki. Kokoojaojiin on rakennettava virtausta säätelevät padot. Laskeutusaltaissa on oltava pintapuomit ja purkupään virtaamaa padottava rakenne. Laskeutusaltaiden on oltava julkaisun "Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2013. Turvetuotannon ympäristönsuojeluohje. Ympäristöministeriö." mitoitusohjeiden mukaisia. Vesi on johdettava rinnakkaisiin laskeutusaltaisiin tasaisesti.

Auma-alueiden ja ojien välissä on oltava suojavyöhyke, joka estää turpeen joutumisen ojiin.

Tuotantoalueen ulkopuoliset valumavedet on johdettava tuotantoalueen ja vesienkäsittelyrakenteiden ohitse eristysojissa, joissa on oltava lietesyvennykset. Eroosion estämiseksi eristys- ja ympärysojiin on tehtävä tuotantosuunnitelmakartan mukaiset virtausta säätävät rakenteet.

3. Pintavalutuskentällä on kuntoonpano- ja tuotantovaiheessa saavutettava vähintään seuraavat puhdistustehot tai enintään seuraavat lähtevän veden pitoisuudet:

Aine; Puhdistusteho; Lähtevän veden pitoisuus

Kiintoaine; 50 %; 6,0 mg/l

Kokonaisfosfori; 50 %; 70 μg/l

Kokonaistyppi; 15 %; 1 300 μg/l

Taulukko

Puhdistusteho lasketaan vuosikeskiarvona ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen määritetyistä pitoisuuksista häiriötilanteet mukaan lukien.

Luvan saajan on ilmoitettava puhdistustehovaatimuksen alittumisesta Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle ja selvitettävä syyt alhaiseen puhdistustehoon sekä esitettävä mahdolliset toimenpiteet puhdistustehon parantamiseksi ja niitä koskevat suunnitelmat. Tarkoituksenmukaiset tehostamistoimenpiteet on toteutettava ELY-keskuksen määräämänä ajankohtana.

4. Vesienkäsittelyrakenteet on toteutettava ja otettava käyttöön ennen tuotantokenttien kuntoonpanon aloittamista. Kuntoonpanon aloittamisesta ja rakenteiden valmistumisesta on ilmoitettava Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle sekä Haapaveden kaupungin ja Kärsämäen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisille.

Vesienkäsittelyrakenteisiin saa Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla tehdä sellaisia muutoksia, jotka eivät vähennä niiden tehoa.

Vesienkäsittelyrakenteille on nimettävä vastuullinen hoitaja, jonka nimi ja yhteystiedot on ilmoitettava ELY-keskukselle.

Oikovirtaukset pintavalutuskentällä on estettävä ja veden jakautumisesta tasaisesti koko pintavalutuskentälle on huolehdittava. Jakokaivot ja niihin liittyvät rakenteet tulee tarpeellisessa määrin lämpöeristää.

5. Vesienkäsittelyrakenteet ja -laitteet sekä tuotantoalueen vesien laskuojat on pidettävä kunnossa ja niiden toimivuus on tarkastettava säännöllisesti. Laskeutusaltaat, sarkaojat ja lietesyvennykset sekä reuna- ja kokoojaojat on puhdistettava ainakin kerran vuodessa ja aina muulloinkin tarpeen vaatiessa. Mahdolliset kivennäismaahan kaivetut ojat on tarkastettava ainakin kerran vuodessa ja puhdistettava tarvittaessa.

Poistettava liete on sijoitettava siten, ettei se pääse takaisin altaisiin tai ojastoon taikka vesistöön.

6. Kuntoonpanovaiheen aiheuttaman kuormituksen tasaamiseksi turvetuotantoalueen kuntoonpano on jaettava kahteen vaiheeseen niin, että se aloitetaan jommallakummalla lohkolla tai Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla. Toisen lohkon kuntoonpano saadaan aloittaa vasta ensimmäisen vaiheen kuntoonpanotöiden valmistuttua.

7. Vaihtoehtoinen sijoituspaikka ojitetulle pintavalutuskentälle on varattava hakemukseen liitetyn alkuperäisen tuotantosuunnitelman "Varpunevan turvetuotantoalue, Haapavesi" (mittakaava 1:5 000, päivätty 1.7.2010) mukaisesti siten, että se voidaan tarpeen vaatiessa ottaa myöhemmin käyttöön tuotantoalueen vesienkäsittelyn tehostamiseen. Vaihtoehtoiselle pintavalutuskentälle varatulle alueelle ei saa kaivaa uusia ojia tuotantoalueen ulkopuolisten vesien johtamista varten.

13. Luvan saajan on toteutettava toiminnan käyttö- ja päästötarkkailu aluehallintoviraston päätöksen liitteenä 3 olevan suunnitelman mukaisesti.

Tarkkailusuunnitelmaa voidaan tarkentaa Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailun kattavuutta.

14. Luvan saajan on tarkkailtava toiminnan vaikutuksia vesistön tilaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla sekä vaikutuksia kalastoon ja kalastukseen Kainuun ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla.

Vesistön tilan sekä kalaston ja kalastuksen tarkkailussa voidaan vuoden 2018 loppuun asti noudattaa vuosiksi 2012–2018 laadittua Pyhäjoen kuormitus-, vesistö- ja kalataloustarkkailuohjelmaa. Ehdotus uudeksi vaikutustarkkailusuunnitelmaksi on toimitettava Pohjois-Pohjanmaan ja Kainuun ELY-keskuksille hyvissä ajoin ennen tarkkailuohjelmien voimassaolon päättymistä. Suunnitelmissa tulee ottaa huomioon, mitä vesienhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetussa vesien tilaa koskevassa seurantaohjelmassa pidetään tarpeellisena seurannan järjestämiseksi.

Vesistö- ja kalataloustarkkailun vuosiraportit on toimitettava Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle, Kainuun ELY-keskukselle, Haapaveden kaupungin ja Kärsämäen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisille sekä Pyhäjokivarren kalastusalueelle. Tarkkailujen tulokset on vaadittaessa annettava niiden nähtäväksi, joiden oikeuteen tai etuun tiedot saattavat vaikuttaa. Tarkkailutulosten yhteenvedoissa on esitettävä tarkkailussa esiintyneet epävarmuustekijät sekä analyyseissä ja tulosten laskennassa käytetyt menetelmät.

Käyttö-, päästö- ja vesistötarkkailusuunnitelmaan voidaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla sekä kalasto- ja kalastustarkkailusuunnitelmaan Kainuun ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla tehdä muutoksia edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailun kattavuutta.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstä luvan myöntämisen edellytysten osalta muun ohella seuraavasti:

Varpunevan turvetuotantoalue on pääosin ojittamatonta suota, mutta hankealueen reunoilla oleva ojitus on jonkin verran vaikuttanut sen vesitalouteen. Alueen kasvillisuutta ja pesimälinnustoa on selvitetty kartoituksin vuonna 2009. Kartoitusalueella ei havaittu luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja luontotyyppejä tai lajeja. Suon länsiosassa sijaitseva, metsälain 10 §:n mukaisiin metsien monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeisiin elinympäristöihin lukeutuva, metsäsaareke on rajattu pois alkuperäisestä tuotantosuunnitelmasta, kuten myös noin 10 ha:n suuruinen, metsälain erityisen tärkeään elinympäristöön vähäpuustoisiin soihin lukeutuva lyhytkorsiräme. Tuotantoalueen pohjois- ja luoteisreunoille tuleva eristysoja kaivetaan matalammaksi sen luoteispuolelle jäävän ojittamattoman suoalueen vesitalouden suojaamiseksi.

Varpunevan turvetuotantoalueen vesienkäsittelyrakenteena otetaan käyttöön Hankilannevan turvetuotantoalueen pintavalutuskenttä, jonka avulla Pyhäjoen alueelle johdetut vedet on puhdistettu. Turvetuotanto Hankilannevalla on päättynyt vuonna 2012.

(---)

Varpunevalta vedet johdetaan Hankilanojan ja Luonuanojan kautta Pyhäjokeen noin 10 km:n matkalta. Luonuanojan valuma-alueella sijaitsee Varpunevan lisäksi Kivinevan noin 90 ha:n suuruinen turvetuotantoalue. Tuotannosta poistuneen Hankilannevan Pyhäjoen suuntaan vetensä laskevalla alueella on ollut tuotannossa enimmillään alle 90 ha. Hankilannevan turvetuotannon päätyttyä turvetuotannon aiheuttama kuormitus Luonuanojassa on vähentynyt, mutta lisääntyy jonkin verran Varpunevan tuotannon alkaessa.

Toiminta ei sijoitu kaavamääräysten vastaisesti.

Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma on otettu huomioon määräämällä käytettäväksi parasta käyttökelpoista tekniikkaa, ympärivuotista pintavalutusta. Arvion mukaan Varpuneva ei sijaitse happamalla pohjamaalla. Ottaen huomioon Pyhäjoen vesistön kokonaiskuormitus Varpunevan turvetuotantoalueen vesillä ei ole merkittävää vaikutusta kokonaiskuormitukseen ja lupamääräysten mukainen toiminta on vesienhoitosuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden mukaista.

(---)

Edellä mainittuja lupamääräyksiä on aluehallintoviraston päätöksessä perusteltu seuraavasti:

Vesistöön joutuvien päästöjen rajoittamiseksi määrätään käytettäväksi parasta käyttökelpoista tekniikkaa ja käytäntöä, minkä vuoksi ovat tarpeen määräykset 1–5. Turvetuotantoalueelta aiheutuu päästöjä vesistöön ympäri vuoden ja tuotantoa tullaan harjoittamaan kauan, minkä vuoksi vesien käsittelyn on oltava käytössä ympäri vuoden.

Pintavalutuskentän puhdistusteho- ja lähtevän veden pitoisuusvaatimuksilla varmistetaan, että tuotantoalueelta vesiin johdettavat päästöt ovat ennalta arvioidun mukaisia. Pintavalutuskentän puhdistustehoon vaikuttaa tulevan veden pitoisuudet. Kun tuleva vesi on laimeaa, jäävät reduktiot alhaisiksi, vaikka kenttä toimii. Tämän vuoksi on määrätty vaihtoehdoksi pitoisuusrajat kentältä lähtevälle vedelle.

Kuntoonpano- ja tuotantovaiheessa joko pintavalutuskentän puhdistustehon on ylitettävä tai kentältä lähtevän veden pitoisuuden on alitettava määräyksessä annetut raja-arvot. Jos kumpaakaan raja-arvoa ei saavuteta, kyse on luvan vastaisesta tilanteesta. Mikäli puhdistusteho jää alle lupamääräyksessä mainitun arvon on luvan saajan selvitettävä alhaisen puhdistustehon syyt ja ryhdyttävä tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin pintavalutuskentän puhdistustehon parantamiseksi.

Lupamääräyksen puhdistustehovaatimukset ja lähtevän veden pitoisuudet pohjautuvat kunnostetuilta ojitetuilta pintavalutuskentiltä mitattuihin puhdistustehoihin ja lähtevän veden pitoisuuksiin. Lähtevän veden pitoisuudet vaihtelevat varsin paljon kenttäkohtaisesti etenkin ravinteiden osalta. Lupamääräyksen mukaiset pitoisuudet ovat mitattuja keskimääräisiä pitoisuuksia korkeammat. Asetetut vaatimukset on mahdollista saavuttaa, kun vesiensuojelurakenteet mitoitetaan, rakennetaan ja ylläpidetään Turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeen (2013) mukaisina.

Turvetuotantoalueen kuntoonpano on määräyksellä 6 edellytetty jakamaan kahteen vaiheeseen. Näin voidaan tasoittaa kuntoonpanosta aiheutuvaa kuormitusta vesistöön ja pienentää kuormitushuippua. Tuotanto voidaan aloittaa heti ensimmäisen kuntoonpanovaiheen valmistuttua. Kuntoonpanon vaiheistamisella varmistetaan pintavalutuskentän toimivuutta.

Määräyksellä 7 pidetään yllä mahdollisuus ottaa alkuperäisen tuotantosuunnitelman mukainen ojitettu pintavalutuskenttä käyttöön, mikäli Hankilannevan pintavalutuskenttä 1 Varpunevan toiminnan edetessä ei täytä vaatimuksia riittävälle vesienkäsittelyteholle. Ojitettua pintavalutuskenttää voidaan valmistaa mahdolliselle tulevalle käytölle täyttämällä pintavalutuskentän ojia tai muilla toimenpiteillä, jotka parantavat käsiteltävien vesien tehokasta puhdistumista kentällä.

(---)

Luvan saajan on oltava selvillä toimintansa päästöistä ja niiden vaikutuksista ympäristöön. Määräyksissä 13 ja 14 annetut tarkkailu- ja raportointimääräykset ovat tarpeen toiminnan ja sen vaikutusten selvittämiseksi, valvontaa varten, ennakoimattomien vahinkojen varalta sekä lupamääräysten tarkistamista varten. Pintavalutuskentän puhdistustehoa on tarkkailtava sekä kuntoonpanovaiheessa että tuotannon aikana niin, että tarkkailun perusteella voidaan valvoa puhdistusvaatimusten toteutumista ja ryhtyä toimenpiteisiin kentän toiminnan tehostamiseksi. Ympärivuotista päästötarkkailua on määrätty tehtäväksi kuntoonpanovaiheessa ja kahtena ensimmäisenä täysimittaisena tuotantovuotena vuosittain ja tämän jälkeen joka toinen vuosi. Tarkkailun perusteella valvontaviranomainen voi tarvittaessa edellyttää toimenpiteitä pintavalutuksen ja muun vesien käsittelyn puhdistustehon parantamiseksi. Vuosittain tehtäviin yhteenvetoraportteihin on tarpeen sisällyttää selostukset vesien käsittelyssä havaituista puutteista, jo tehdyistä toimenpiteistä niiden poistamiseksi ja suunnitelma tulevista parannustoimenpiteistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n ja Pohjois-Pohjanmaan Lintutieteellinen yhdistys ry:n valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Saatu selvitys

Varpuneva sijaitsee Haapaveden kaupungin alueella noin 11 kilometriä Kärsämäen kuntataajamasta länteen. Tuotantoalueen käyttöön otettava pintavalutuskenttä sijaitsee Kärsämäen kunnan alueella. Varpuneva on uusi turvetuotantoalue, jonka suunniteltu pinta-ala on noin 128 hehtaaria.

Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa Varpunevan alueelle ei ole osoitettu aluevarausta. Turvesoiden käytöstä on annettu yleinen kaavamääräys, jonka mukaan turvetuotantoon tulee ottaa ensisijaisesti entisiin tuotantoalueisiin liittyviä soita, ojitettuja soita tai sellaisia ojittamattomia soita, joiden luonnon- tai kulttuuriarvot eivät ole seudullisesti merkittäviä. Tuotantoa tulee harjoittaa niin, että sen valuma-aluekohtainen vesistön kuormitus vähenee valtakunnallisen vesiensuojelun tavoiteohjelman mukaisesti.

Varpunevalta vedet johdetaan Hankilanojan ja Luonuanojan kautta Pyhäjokeen noin 10 kilometrin matkalta. Luonuanojan valuma-alueella sijaitsee Varpunevan lisäksi Kivinevan noin 90 hehtaarin suuruinen turvetuotantoalue.

Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuoteen 2015 ja siihen liittyvässä toimenpideohjelmassa 2010–2015 Pyhäjoen pääuoman keski- ja alaosa on luokiteltu tyydyttäväksi. Oulujoen-Iijoen vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 ja siihen liittyvässä toimenpideohjelmassa Pyhäjoen pääuoman keski- ja alaosa on edelleen luokiteltu ekologiselta tilaltaan tyydyttäväksi. Tavoitteena on hyvä tila vuoteen 2021 mennessä. Uusilla tuotantoalueilla pidetään ensisijaisena vesienkäsittelymenetelmänä ympärivuotisesti käytettävää ojittamattomalle alueelle tehtävää pintavalutuskenttää. Ylivirtaamatilanteisiin varaudutaan virtaamansäädön avulla entistä paremmin. Hankilanojaa tai Luonuanojaa ei vesienhoitosuunnitelmassa ole luokiteltu.

Pöyry Finland Oy:n 15.4.2011 päivätyn Varpunevan (Haapavesi) suunnitellun turvetuotantohankkeen vesistöpäästöistä ja -vaikutuksista laaditun selvityksen mukaan Luonuanojan vesi on ollut melko huonolaatuista. Vesi on ollut hyvin tummaa ja sameaa, humus- ja rautapitoista sekä ravinteikasta. Myös kiintoainepitoisuudet ovat olleet melko suuria. Hankilanojasta ei ollut saatavissa vedenlaatutietoja. Selvityksen mukaan Hankilanojan ja Luonuanojan suulla Varpunevan kuntoonpanovaiheen kuormituksen laskennalliset vaikutukset jäävät kohtalaisiksi. Lähinnä typen pitoisuuslisäyksellä olisi vaikutusta veden laatuun. Laskennallisesti vaikutukset pienenevät selvästi toisena ja sitä seuraavina kuntoonpanovuosina. Luonuanojan suulla pitoisuuslisäys on vuositasolla ensimmäisenä kuntoonpanovuonna kiintoaineen osalta noin 0,4 %, fosforin osalta 0,6 % ja typen osalta 2,2 % havaitusta pitoisuustasosta. Tuotantovaiheen aikaiset kuormituspäästöt ovat pienemmät kuin kuntoonpanovaiheen aikana, joten myös hankealueen kuivatusvesien vaikutukset alapuolisen vesistön veden laatuun ovat vähäisemmät tuotantovaiheen aikana.

Varpunevan turvetuotantoalueen vesienkäsittelyrakenteena otetaan käyttöön Hankilannevan käytöstä poistuneen turvetuotantoalueen pintavalutuskenttä. Pintavalutuskenttä on rakennettu yli 20 vuotta sitten. Kenttä on ollut ympärivuotisessa käytössä kymmenisen vuotta. Pintavalutuskentän valuma-alue on ollut noin 100 hehtaaria. Kentän kokonaispinta-ala on 8,9 hehtaaria ja tehollinen pinta-ala noin 8 hehtaaria, mikä on noin 6 % valuma-alueen pinta-alasta. Pintavalutuskenttä on rakennettu ojitetulle alueelle. Pintavalutuskentältä lähtevän veden laatua on tarkkailtu vuosina 1998, 1999, 2005 ja 2010. Tarkkailutulosten perusteella pintavalutuskenttä on toiminut kohtalaisesti.

Varpunevalle rakennetaan kolme laskeutusallasta ennen pintavalutuskenttää. Tuotantoalueen kokoojaojiin rakennetaan virtaamansäätöpadot. Ne hidastavat veden virtausta ja ehkäisevät eroosiota ojissa sekä tehostavat kiintoaineen laskeutumista ennen laskeutusaltaita ja pintavalutuskenttää.

Haapaveden Hankilannevan luontoselvityksen 31.10.2009 mukaan Haapaveden Hankilanneva on suoyhdistelmätyypiltään välipintaista (erittäin uhanalainen, EN) ja rimpistä (vaarantunut, VU) keskiboreaalista aapasuota. Suurin osa inventointialueesta on ojittamatonta avosuota. Hankilannevaa ympäröivät ojitetut mäntypuistoiset suot ja sen eteläosa rajoittuu Patanevan turvetuotantoalueeseen. Ojitusalueet ovat muuttaneet inventointialueen vesitaloutta ja heikentäneet jonkin verran sen luontoarvoja. Suo on kuitenkin kasvillisuudeltaan luonnontilaisen kaltainen.

Edellä mainitun luontoselvityksen mukaan alueella ei havaittu valtakunnallisesti uhanalaisia lintulajeja. Silmälläpidettävistä ja alueellisesti uhanalaisista lajeista tavattiin liro, keltavästäräkki, pikkukuovi, teeri, pensastasku ja sinisuohaukka. Lisäksi tavattiin tavi, joka kuten teeri ja liro, kuuluvat Suomen vastuulajeihin. Keltavästäräkki on vuoden 2010 uhanalaisuustarkastelussa luokitettu vaarantuneeksi.

Inventointialueella esiintyvät uhanalaiset suotyypit ovat erittäin uhanalaiset tupasvillakorvet (EN) sekä vaarantuneet (VU) lyhytkortiset nevat, kalvakkanevat, sarakorvet, pallosararämeet ja lyhytkorsirämeet. Lisäksi alueella esiintyy silmälläpidettäviä (NT) rimpinevoja.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, maakuntakaava ja valtioneuvoston periaatepäätös "Soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta"

Valtioneuvoston periaatepäätöksellä "Soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta " ei ole välittömiä oikeudellisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 1 momentin mukaan valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueiden käytön kannalta.

Mainitussa momentissa säädetty ohjausvaikutus ei vaikuta ympäristönsuojelulaissa säädettyyn oikeusharkintaiseen lupaharkintaan oikeudellisesti sitovalla tavalla. Alueidenkäyttötavoitteiden sisältö voidaan kuitenkin osaltaan ottaa lupa-asiassa selvityksenä huomioon.

Maakuntakaavan ja siitä saatavan selvityksen merkitys tulee yhdessä muiden asiaan vaikuttavien seikkojen kanssa arvioitavaksi toiminnan sijoituspaikkaa koskevassa ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaisessa harkinnassa. Ympäristöministeriön 17.2.2005 vahvistamassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa ei ole osoitettu Varpunevan alueelle aluevarausta. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät maakuntakaava tai sen määräykset ole luvan myöntämisen esteenä.

Vesienhoitosuunnitelma

Vesienhoitosuunnitelmassa toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista esitetty otetaan huomioon arvioitaessa hankkeesta johtuvan vesistön pilaantumisen merkittävyyttä.

Kun otetaan huomioon aluehallintoviraston päätös ja sen perustelut, alueen turvetuotannon ja muiden toimintojen Luonuanojan vesistöön aiheuttama yhteiskuormitus sekä Luonuanojan ja Pyhäjoen tilasta asiassa saatu selvitys ja vesienhoitosuunnitelmassa esitetty, hallinto-oikeus katsoo aluehallintoviraston tavoin, että Varpunevan turvetuotannon vesistöpäästöt eivät aiheuta merkittävää vesistön pilaantumista tai sen vaaraa.

Varpunevan luonnonarvot

Valituksenalainen asia on ratkaistava vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla. Hallinto-oikeus katsoo aluehallintoviraston tavoin, että hakemus sisältää lupaharkinnan kannalta riittävät tiedot alueen luonnonarvoista. Ympäristölupa-asiaa ratkaistaessa on ympäristönsuojelulain 41 §:n 3 momentin mukaan noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Saadun selvityksen mukaan luonnonsuojelusäännökset eivät ole luvan myöntämisen esteenä. Tällaisessa tilanteessa voidaan luonto ja sen monimuotoisuus ottaa ympäristölupa-asiassa huomioon vain, jos luontoarvot ovat asianomaisesta toiminnasta johtuvan pilaantumisen tai sen vaaran kohteena, jos ne on otettava huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin nojalla tai jos ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetut säädökset sitä muutoin edellyttävät.

Hakemuksessa tarkoitettu turvetuotanto Varpunevan alueella merkitsee toiminta-alueen fyysistä muuttamista tavalla, joka voi vaikuttaa alueen luonnonarvoihin. Nämä vaikutukset eivät ole seurausta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta eikä niitä näin ollen voida ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin tai 43 §:n nojalla ottaa huomioon ympäristöluvan edellytyksiä ratkaistaessa tai sen lupamääräyksiä asetettaessa. Lupahakemuksessa tarkoitetusta turvetuotantotoiminnasta ei toiminta-alueen fyysisen muuttumisen seurauksena myöskään aiheudu ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista.

Turvetuotannon vaikutukset edellä mainittuihin luonnonarvoihin on osaltaan otettava huomioon arvioitaessa sijoituspaikan soveltuvuutta ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaisesti. Varpusuo, oikeastaan Varpuneva, on tosin suureksi, ilmeisesti osaksi, ojittamaton ja se on kasvillisuudeltaan luonnontilainen. Suon vesitalous ja luontoarvot ovat kuitenkin heikentyneet ojitusten seurauksena eikä sitä enää voida pitää sellaisena poikkeuksellisena luontokokonaisuutena, jota ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetaan. Luontoarvot eivät siten ole ympäristöluvan myöntämisen esteenä arvioitaessa toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta.

Valumavesien käsittely

Hallinto-oikeus katsoo aluehallintoviraston tavoin, että hakemuksessa esitetty ympärivuotisesti toimiva pintavalutuskenttä on Varpunevan olosuhteissa parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimusten mukaista. Ennalta arvioiden päätöksessä määrätyllä tavalla käsitellyt valumavedet eivät aiheuta vesistön merkittävää pilaantumista eivätkä vaaranna vesienhoitosuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden toteutumista.

Johtopäätös

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole valituksessa esitetyistä perusteista johtuen syytä kumota tai päätöksen lupamääräyksiä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Sinikka Kangasmaa ja Curt Nyman. Esittelijä Pirjo Pentinmäki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry ja Pohjois-Pohjanmaan Lintutieteellinen yhdistys ry ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan. Lupahakemus on hylättävä.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain, vesienhoitolain, luonnonsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain vastainen.

Valtioneuvoston periaatepäätös soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta sekä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tulisi ottaa huomioon turvetuotantoalueen sijoituspaikan soveltuvuuden arvioinnissa.

Vaasan hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon, että Hankilannevan suoyhdistymätyyppi ja vesitalouden tila on arvioitu väärin. Lupaharkinta on siten perustunut virheelliseen tietoon. Hankilanneva ei ole aapasuo vaan keidassuo, todennäköisesti viettokeidas. Tuotantoalue sijoittuu kokonaan ojittamattomalle luonnontilaiselle alueelle. Ympäristön ojitusten vaikutus suon luonnontilaan on ollut vähäistä. Vaasan hallinto-oikeuden käsitys suon heikentyneestä luonnontilaisuudesta on virheellinen. Sijoituspaikan soveltuvuuden ja erityisen luonnonolosuhteen olemassaolon arviointi perustuu virheelliseen tietoon.

Hanketta koskevat luontoselvitykset ovat hankkeen mittakaavaan ja vaikutuksiin nähden puutteelliset. Yhteen käyntikertaan perustuva linnustolaskenta ei anna riittävää kuvaa alueen linnustosta. Esimerkiksi suokukon havaitseminen yhdellä käyntikerralla on epätodennäköistä. Hallinto-oikeuden päätöksessä on virheellisesti todettu, että alueella ei ole havaittu valtakunnallisesti uhanalaisia lajeja. Ajantasaisen lintujen uhanalaisuusarvion mukaan uhanalaisista lajeista alueella havaittiin sinisuohaukka, riekko ja taivaanvuohi. Alueella on erityistä linnustollista arvoa.

Varpunevalla esiintyy neljä uhanalaista ja seitsemän silmälläpidettävää suotyyppiä. Suo on todettu kytkeytyneeksi, mikä on merkittävää maakunnassa, jossa ojitusprosentti on korkea. Vaihemaakuntakaavoitusta varten tehdyssä selvityksessä suon arvioitiin kuuluvan luonnontilaluokkaan 3.

Turvetuotantoalueen läheisyyteen suunnitellun tuulivoimahankkeen yhteydessä tehdyssä luontoselvityksessä suon laidalla olevalle maa-ainestenottoalueelle muodostuneessa lammikossa havaittiin viitasammakoita. Suon kuivatus saattaa heikentää lammen tilaa alentamalla pohjaveden pintaa. Myös vaikutukset viitasammakon muuhun kuin kutuaikaiseen elinpiiriin ovat selvittämättä. Luvan hakijan viitasammakkoselvitys on puutteellinen ja lupa on siten myönnetty puutteellisin tiedoin eikä luvan hakija ole riittävästi selvillä toimintansa vaikutuksista.

Alueelle ei ole maakuntakaavassa osoitettu varausta turvetuotannolle, koska alueen luonnontilaluokaksi on arvioitu 3 eikä se siten sovellu hyvin turvetuotantoon. Haapaveden alueelle on maakuntakaavassa osoitettu yhdeksän uutta turpeenottoon soveltuvaa aluetta. Vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja on runsaasti. Varpuneva ei sovellu turpeenottoon, kun otetaan huomioon suon yhdistelmätyyppi ja sen merkitys suon vesitaloudelle sekä seudun korkea ojitusprosentti ja suoluonnon uhanalaisuus.

Ylivirtaama-aikoina aiheutuvien päästöjen osalta lupahakemus perustuu puutteelliseen tietoon ja paikkaansa pitämättömiin käsityksiin. Lupamääräyksistä puuttuvat myös keinot virtaamahuippujen aiheuttamien päästöjen selvittämiseen.

Hanke estää vaikutusalueensa vesistöissä vesienhoitolain mukaisen hyvän tilan saavuttamisen. Pyhäjoen keski- ja alaosan tila on pysynyt tyydyttävänä eikä odotettua parantumista ole tapahtunut. Näissä oloissa luonnontilaisen suon kuivattamiselle ei ole perusteita, koska luonnontilaisen suon ottaminen turvetuotantoon aiheuttaa suurimmat mahdolliset päästöt.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausunnon, jonka mukaan Hankilanneva, jolla suunniteltu Varpunevan turvetuotantoalue sijaitsee, on lupahakemusaineistossa esitetystä poiketen keidassuo. Ympäröivän alueen ojitus ei vaikuta keidassuon luonnontilaisuuteen yhtä voimakkaasti kuin aapasuohon. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut huomioon selvitystä suon oikeasta tyypistä. Kyseisellä alueella keidassuot ja ojittamattomat suot ovat harvinaisia. Suolla on myös linnustollisia arvoja.

Yhdistykset ovat täydentäneet valitustaan.

Kanteleen Voima Oy on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Toiminnasta ei aiheudu pilaantumisesta johtuvaa erityisten luonnonolosuhteiden muuttumista. Hankealueen fyysistä muuttumista ei voida ottaa huomioon.

Suon tyyppiä koskevat selvitykset ovat olleet asianmukaisia ja Kanteleen Voima Oy:n käsityksen mukaan alueella vuonna 2009 tehty luontokartoitus on ainoa selvitys, joka on tehty maastossa. Kartta-aineiston perusteella voi olla mahdollista, että Hankilanneva-Varpuneva on joko nuori keidassuo tai keidassuon ja aapasuon yhdistymä, jossa Varpunevan alue edustaa aapasuota. Jos Hankilanneva katsotaan keidassuoksi, Hankilannevan eteläosaan Varpunevalle sijoittuva turvetuotantoalue vaikuttaa pohjoisosan vesitalouteen vähemmän kuin jos kyseessä olisi aapasuo. Suotyypin määrittely ei vaikuta hankkeen ympäristöluvan laillisuusharkintaan valituksessa esitetyllä tavalla. Hankilanneva-Varpuneva ei ole ympäristönsuojelulain tarkoittama poikkeuksellinen luonnonolosuhde. Alueella ei ole myöskään havaittu asianmukaisissa selvityksissä sellaisia linnustollisia arvoja, jotka estäisivät hankkeen toteuttamisen myönnetyn luvan mukaisena. Ojittamattomuus yksin ei ole este luvan myöntämiselle.

Kanteleen Voima Oy:n teettämä viitasammakkoselvitys on ollut asianmukainen, vaikka viitasammakkoja onkin myöhemmin havaittu hankealueen läheisyydessä sijaitsevalta maa-ainestenottoalueelta. Hankkeella ei ole vaikutuksia kyseisiin sorakuoppiin.

Hankealueelle ei ole kaavassa osoitettu merkintöjä, joten lähtökohtaisesti kaikki maankäyttömuodot ovat mahdollisia. Turvetuotanto on sidottu tiettyyn paikkaan eikä vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja ole.

Vesienhoitosuunnitelma ei edellytä uusien kuormitusta aiheuttavien hankkeiden kieltämistä. Tehokkailla vesienkäsittelyrakenteilla hanke aiheuttaa vain vähäistä kuormitusta Pyhäjoen vesistöalueelle eikä voi vaikeuttaa vesienhoitotavoitteiden toteutumista. Vesistöpäästöt ovat riittävästi arvioitavissa erityisesti, kun arviot perustuvat olemassa olevan pintavalutuskentän toimintaan.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry ja Pohjois-Pohjanmaan Lintutieteellinen yhdistys ry ovat antaneet vastaselityksen, jonka mukaan Hankilanneva on Haapaveden eteläosien suurin jäljellä oleva yhtenäinen avosuo. Suoalueen reunaojat ovat kasvamassa umpeen ja niiden merkitys suon luonnontilaisuudelle on vähäinen. Hankilannevan suoyhdistymätyyppi ja luonnontilaisuusaste tulee selvittää ennen lopullista päätöksentekoa. Hankilannevalla esiintyy vastaselityksen mukaan 22 suolintulajia ja noin sata lintuparia. Uhanalaisista lajeista Hankilannevalla esiintyy vastaselityksen mukaan sinisuohaukka, riekko, taivaanvuohi, naurulokki ja pajusirkku.

Yhtiölle ei aiheudu taloudellista menetystä, jos hanke jää toteutumatta, koska aluetta ei ole vielä hankittu yhtiön omistukseen. Hanke on valtioneuvoston soiden ja turvemaiden vastuullista ja kestävää käyttöä koskevan periaatepäätöksen vastainen.

Pyhäjoen vesistö on pääosin tyydyttävässä tilassa. Hyvä tila on tarkoitus saavuttaa vuoteen 2021 mennessä, mikä edellyttää ravinne- ja kiintoainekuormituksen vähentämistä. Voimassa olevan 1. vaihemaakuntakaavan määräyksen mukaan soiden ja turvemaiden käyttö tulee suunnitella niin, että voimassa olevassa Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman tavoitteet saavutetaan. Hankilannevan tyhjennyskuivatuksen aiheuttamaa tai ylivirtaamasta johtuvaa kuormitusta ei ole arvioitu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n ja Pohjois-Pohjanmaan Lintutieteellinen yhdistys ry:n valituksen johdosta Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökseen lisätään uusi otsikko ja lupamääräys 18 seuraavasti (lisäys kursiivilla):

Luonnonsuojelulain säännösten noudattaminen

18. Luvan saajan on ennen toiminnan aloittamista selvitettävä luvan mukaisen toiminnan vaikutukset toiminta-alueen läheisyydessä sijaitsevaan mahdolliseen viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkaan. Selvitys on toimitettava Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Jos hanke selvityksen perusteella aiheuttaisi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin vastaisia seurauksia, hanketta ei saa tältä osin toteuttaa ennen kuin luvan saajalle on myönnetty luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeus.

Valitus hylätään muilta osin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei enemmälti muuteta.

Perustelut

Uusi lupamääräys 18

Asiassa sovellettavan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 3 momentin mukaisesti on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta. Viitasammakko on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu eläinlaji.

Varpunevan turvetuotantohankkeen lupahakemusta on täydennetty vuonna 2012 tehdyllä viitasammakkoselvityksellä. Selvityksen mukaan viitasammakoita ei havaittu hankealueen läheisyydessä sijaitsevilla potentiaalisilla esiintymisalueilla. Viitasammakoita on kuitenkin havaittu kyseisillä alueilla vuonna 2014 toista hanketta varten tehdyn selvityksen yhteydessä.

Koska lupahakemusvaiheessa hankealueen läheisyydestä ei tavattu viitasammakoita, hankkeen vaikutuksia mahdolliseen lisääntymis- ja levähdyspaikkaan ei ole arvioitu. Tästä syystä luvan hakija on velvoitettava arvioimaan luvan mukaisen toiminnan vaikutukset havaittuun viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkaan ja asiassa on muutoin meneteltävä lisätystä lupamääräyksestä 18 ilmenevällä tavalla.

Selvitysten riittävyys

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Lupahakemuksen sisältövaatimuksia on tarkennettu ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) säännöksillä.

Varpunevan turvetuotantohanketta koskevaan lupahakemukseen on liitetty selvitys toiminnan purkuvesien nykytilasta, päästöistä ja niiden vaikutuksista purkuvesiin, kaloihin ja kalastukseen. Lisäksi hakemukseen on liitetty luontoselvitys, joka sisältää selvityksen alueen linnustosta sekä kasvillisuudesta ja luontotyypeistä. Hakemusta on täydennetty viitasammakoiden esiintymistä koskevalla selvityksellä.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ei lausunnossaan ole ollut huomautettavaa päästöjä ja vesistövaikutuksia koskevan selvityksen osalta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edellytti lausunnossaan, että luontoselvitystä täydennetään viitasammakoiden esiintymistä koskevalla maastoselvityksellä, joka on luvan hakijan toimesta suoritettu. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pitänyt selvitystä riittävänä.

Kun otetaan huomioon, että asia ratkaistaan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisesti, hakemukseen liitettyjä selvityksiä on pidettävä riittävinä myös Varpunevan luonnonarvojen merkityksen arvioimiseksi ympäristöluvan myöntämisedellytysten kannalta.

Luonnonarvojen huomioon ottaminen

Asiassa sovellettavana olevan vanhan ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jollei sille ole laissa säädettyä estettä. Pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, suon luontoarvojen muutos ei aiheudu turvetuotannon päästöistä johtuvasta pilaantumisesta. Lupahakemuksessa tarkoitetusta turvetuotantotoiminnasta ei toiminta-alueen mainitun fyysisen muuttumisen osalta näin ollen myöskään aiheudu ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuja, luvan myöntämisen estettä merkitseviä seurauksia. Toiminta-alueen fyysistä muuttumista ei voida ottaa huomioon ympäristöluvan edellytyksiä ratkaistaessa tai sen lupamääräyksiä asetettaessa.

Edellä sanottu huomioon ottaen suoyhdistymätyypin todennäköisesti virheellisellä määrityksellä ei ole vaikutusta luvan myöntämisen edellytyksiin, kun hankkeelle ei siitä huolimatta ole suon luonnonarvoista johtuvaa estettä. Saadun selvityksen mukaan luonnonsuojelulain säännökset eivät ole luvan myöntämisen esteenä, kun lupamääräyksellä 18 varmistetaan, ettei hankkeesta aiheudu viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikan häviämistä tai heikentymistä.

Päästötarkkailun riittävyys

Lupamääräyksen 13 mukaan luvan saajan on toteutettava toiminnan käyttö- ja päästötarkkailu aluehallintoviraston päätöksen liitteenä 3 olevan suunnitelman mukaisesti. Käyttö- ja päästötarkkailusuunnitelman mukaan päästötarkkailua tehdään kuntoonpanoaikana ja kahtena ensimmäisenä täysimittaisena tuotantovuotena vuosittain ja tämän jälkeen joka toinen vuosi. Virtaama mitataan jatkuvatoimisin laittein aina, kun se on mahdollista ja muutoin mittapadolta työpäivittäin ja aina näytteenoton yhteydessä. Mikäli virtaaman mittausta ei pystytä toteuttamaan, virtaama arvioidaan muiden edustavien tarkkailusoiden perusteella tai ympäristöhallinnon vesistömallijärjestelmästä (HYDRO) saatavien valuntojen avulla.

Vesinäytteet otetaan pintavalutuskentän alapuolelta 1.5.–31.10. kahden viikon välein ja 1.11.–30.4. kuukauden välein. Kevättulvan aikaan näytteet otetaan kerran viikossa. Näytteistä määritetään laaja analyysivalikoima (COD_Mn, kok. P, kok. N., pH, PO₄-P, NH₄-N, NO₂₊₃-N ja Fe) kerran kuukaudessa. Muulloin määritetään suppea analyysivalikoima (COD_Mn, kok. P, kok. N ja pH). Lisäksi määritetään kiintoaineen hehkutushäviö, kun kiintoainepitoisuus on yli 20 mg/l.

Poikkeustilanteissa (esimerkiksi kovat sateet tai sortumat) päästötarkkailuvuosina tuottaja ottaa ylimääräisiä kuormitusnäytteitä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lupapäätökseen sisältyvä käyttö- ja päästötarkkailusuunnitelma on riittävä myös ylivirtaamatilanteiden aikaisten päästöjen selvittämiseksi.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Poliisilaitos oli 27.3.2015 ottanut A:n ampuma-aseet väliaikaisesti haltuun, koska oli ollut perusteltu syy epäillä A:n ampuma-aseiden väärinkäyttöä ja ampuma-aseiden hallussapitoon oikeuttavien lupien peruuttaminen oli pantu vireille. Päätös oli ollut voimassa 27.3.–27.6.2015. Poliisilaitos teki 26.8.2015 uuden väliaikaisen haltuunottopäätöksen samoin perustein kuin aiemmin.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että mikäli ampuma-aseiden väliaikaista haltuunottoa haluttiin jatkaa tekemättä päätöstä aseiden palauttamisesta, hallussapitolupien peruuttamisesta tai varoituksen antamisesta, haltuunottopäätöksen voimassaoloaikana oli tehtävä päätös väliaikaisen haltuunoton jatkamisesta. Poliisilaitos oli siten toiminut asiassa virheellisesti, koska se ei ollut tehnyt ampuma-aselain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettua toimenpidettä 27.3.2015 tehdyn väliaikaista haltuunottoa koskevan päätöksen voimassaoloaikana. Kun otettiin huomioon väliaikaisen haltuunoton tarkoitus estää aseiden väärinkäyttö sinä aikana, kun lupien peruuttamista koskeva asia on vireillä ja tähän tavoitteeseen liittyvä erittäin painava julkinen etu, ampuma-aselain 94 §:n 1 momentti ei kuitenkaan ollut esteenä sille, että uusi väliaikaista haltuunottoa koskeva päätös tehtiin määräajan päätyttyä, mikäli edellytykset mainitun turvaamistoimen käytölle olivat edelleen olemassa. Väliaikaiselle haltuunotolle ampuma-aselain 92 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyminen oli arvioitava tällöin kokonaan uudelleen päätöksentekohetken olosuhteiden perusteella.

Poliisilaitoksen 26.8.2015 tekemälle väliaikaiselle haltuunottopäätökselle oli ollut ampuma-aselain 92 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset, sillä A:ta koskeva rikostutkinta oli ollut edelleen kesken ja luvan peruuttaminen edelleen vireillä. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla A:n valitus 26.8.2015 tehdystä väliaikaisesta haltuunottopäätöksestä oli hylätty, lopputuloksen muuttamiseen ei ollut perusteita.

Ampuma-aselaki 92 ja 94 §

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Poliisilaitos oli peruuttanut A:n ampuma-aseiden hallussapitoon oikeuttavat luvat hänen kanssaan käydyn puhelinkeskustelun jälkeen ampuma-aselain 67 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun luvanhaltijan esittämän pyynnön perusteella. A kiisti korkeimpaan hallinto-oikeuteen jättämässään valituslupahakemuksessa, että hän olisi esittänyt tällaisen pyynnön.

Lupa on mainitun säännöksen mukaan luvanhaltijan pyynnön mukaisesti aina peruutettava, jollei luvanhaltija itse halua sen voimassaolon jatkuvan. Poliisilaitoksella ei siten ole harkintavaltaa sen suhteen, peruutetaanko lupa.

Vaikka kenelläkään ei sinänsä ole ehdotonta oikeutta ampuma-aseen hallussapitoon, hallussapitoon oikeuttavan luvan peruuttaminen merkitsee lähtökohtaisesti puuttumista Suomen perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan. Koska luvanhaltijan pyyntö automaattisesti johtaa luvan peruuttamiseen, luvanhaltijan esittämälle pyynnölle oli asetettava tiettyjä päätöksenteon kontrolloitavuuteen liittyviä vaatimuksia. Kysymys ei ollut suostumuksesta, vaan luvanhaltijan itse esittämästä nimenomaisesta pyynnöstä. Sille, että pyyntö esitettiin suullisesti, ei sinänsä ollut estettä. Pyynnön oli kuitenkin oltava yksilöity ja se oli pystyttävä todentamaan myös jälkikäteen.

Asiassa jäi epäselväksi, oliko A esittänyt nimenomaista pyyntöä aselupiensa peruuttamiseksi. Koska valituksen kohteena oleva poliisilaitoksen päätös oli perustunut ainoastaan siihen, että A oli pyytänyt lupien peruuttamista, hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumottiin.

Ampuma-aselaki 67 § 1 momentti 1 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 12.4.2016 nro 16/0255/4

Asian aikaisempi käsittely

Sisä-Suomen poliisilaitoksen Keuruun poliisiasema on 21.1.2015 tekemällään päätöksellä (nro 2015/3101) peruuttanut päätöksessä yksilöidyt A:n ampuma-aseiden hallussapitoluvat, koska hän on pyytänyt niiden peruuttamista. A on suostumuksellaan puhelimitse kuultaessa kertonut terveydentilansa olevan sellainen, että hän ei ole voinut enää kunnolla metsästää ja aseet ovat olleet käyttämättöminä. A on halunnut luopua aseluvistaan kokonaan. A:lle on kerrottu mahdollisuudesta myydä aseet tai hankkia niihin luvat jollekin toiselle henkilölle kolmen kuukauden aikana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen poliisilaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ampuma-aselain 67 §:n 1 momentin mukaan ampuma-aseen, aseen osan, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten hankkimiseen tai hallussapitoon oikeuttava lupa on peruutettava muun muassa, jos luvanhaltija sitä pyytää.

Hallituksen esityksessä ampuma-aselaiksi (HE 183/1997 vp) todetaan ampuma-aselain 67 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

67 §. Lupien peruuttaminen. 1 mom. Momenttiin sisällytettäisiin säännökset niistä tilanteista, joissa lupaviranomaisella ei olisi harkinnanvaraa luvan peruuttamisessa. Pykälä koskisi kaikkien hankkimiseen ja hallussapitoon oikeuttavien lupien peruuttamista. Se koskisi näin ollen myös lakiehdotuksen 78 §:ssä tarkoitettua yksityistä tuontilupaa. Hankkimiseen tai hallussapitoon annettu lupa olisi aina peruutettava, jollei luvanhaltija itse halua sen voimassaolon jatkuvan.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on kyse siitä, onko poliisi voinut peruuttaa luvanhaltijan hallussapitoluvat hänen pyydettyään niiden peruuttamista. Valittaja ei ole kiistänyt pyytäneensä lupien peruuttamista. Hän on valituksessaan vedonnut päätöksen kumoamiseksi siihen, että hän on lupien peruuttamista pyytäessään ollut sekavassa tilassa. Ampuma-aselain 67 §:n 1 momentin säännös on velvoittava eikä jätä lupaviranomaiselle harkintavaltaa luvan peruuttamisen osalta, mikäli kyse on 1 momentissa tarkoitetusta tilanteesta. Lain esitöissä on erikseen todettu, että hallussapitolupa olisi aina peruutettava, jollei luvanhaltija halua sen voimassaolon jatkuvan. Valittaja ei ole esittänyt asiassa sellaista selvitystä, jonka nojalla hänen voitaisiin arvioida olleen lupien peruuttamista pyytäessään oikeustoimikelvoton. Valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen poliisille toimitetussa, 20.1.2015 päivätyssä lääkärinlausunnossa todetaan, että A on lääketieteellisin perustein soveltumaton omistamaan ampuma-aseita, mutta siinäkään ei ole todettu, että hänen terveydentilansa olisi ollut sellainen, että hänen toimintakelpoisuuttaan olisi tullut rajoittaa. Poliisilaitoksen on tullut sillä päätöksentekohetkellä käytössään olleiden tietojen nojalla peruuttaa A:n hallussapitoluvat hänen pyynnöstään eikä asiaa ole saadun selvityksen perusteella syytä arvioida jälkikäteenkään toisin. Poliisilaitoksen päätöstä ei siten ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tiina Hyvärinen, Leena Nurmi ja Tuomas Salo. Esittelijä Taru Torkkola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden sekä poliisilaitoksen päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Poliisi on kirjannut puhelinkeskustelun perusteella A:n haluavan luopua ampuma-aseistaan. A ei kuitenkaan ole tuollaista itse tarkoittanut, vaan oli lausunut jotain seuraavan kaltaista: "No jos te ne aseet viette, niin kai ne sitten menevät". Suostumustaan A ei ole tarkoittanut asiassa lupien peruutukselle antaa. A on esittänyt vain mielipiteensä aseidensa menettämisestä, jos poliisi ryhtyy lupien peruuttamiseen jollain muulla perusteella kuin A:n antaman suostumuksen perusteella.

Asiassa on sittemmin laadittu valitus, jonka käsittelyn yhteydessä sekä Sisä-Suomen poliisilaitos että Poliisihallitus ovat antaneet lausunnot, joiden mukaan asia olisi pitänyt palauttaa käsittelyyn poliisilaitokselle. Hallinto-oikeus ei ole ottanut näihin lausuntoihin kantaa. Hallinto-oikeus on lähtenyt päätöksessään ennakoimaan lupaviranomaisen mahdollisesti tulevaisuudessa antamaa lupien peruuttamispäätöstä, jonka lupaviranomainen voisi tehdä jollain muulla perusteella. Asia olisi tullut palauttaa lupaviranomaiselle uuteen käsittelyyn.

Olisi kohtuutonta A:n kannalta, jos hänen aseiden hallussapitolupansa olisi peruutettu tilapäisen syyn johdosta etenkin, kun hän ei ole ymmärtänyt antavansa suostumusta peruuttamismenettelyyn. Joka tapauksessa mahdollinen suostumus on peruutettu. A:n käyttämät lääkkeet ovat voineet aiheuttaa sen, että hänen sanankäyttönsä asiassa ei ole kaikin ajoin ollut täysin hallittua eikä hän ole täysin ymmärtänyt sitä, mitä hänen antamansa lausunnot käytännössä tarkoittavat.

Sisä-Suomen poliisilaitos on antanut lausunnon. Luvanhaltija on valitusasiaan liittyen ilmoittanut peruuttavansa suostumuksen ja halunsa aseista luopumiseen. Luvanhaltijan tahdonilmaisun peruuttaminen on tullut siten tietoon valitusasian yhteydessä ja aseluvan peruuttamista koskevan päätöksenteon jälkeen. Luvanhaltijan aseluvan peruuttamista koskevan asian käsittelyssä puhelimessa antamaa selvitystä ja ilmaistua halua aseluvista kokonaan luopumisesta voidaan pitää siinä määrin tulkinnanvaraisena, ettei siihen ole sisältynyt suoranaista ja selkeää ampuma-aselain sananmuodon mukaista pyyntöä aseluvan peruuttamisesta. Luvanhaltijan suostumuksen ja tahdonilmaisun sekä aseluvista kokonaan luopumisen peruuttamista voidaan pitää asiaan esitettynä uutena sellaisena selvityksenä, jota ei ole ollut käytettävissä asiasta päätettäessä.

Poliisihallitus on antanut lausunnon. Tapauksessa poliisi on peruuttanut A:n ampuma-aseiden hallussapitoluvat luvanhaltijan suullisen pyynnön perusteella. Kun pyyntö on nyt kyseenalaistettu eikä sitä ole valittajan osalta kirjallisesti vahvistettu, voidaan asiaa pitää peruutuspyynnön osalta riidanalaisena. Oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen hallinto-oikeudelle annetuissa lausunnoissa on esitetty, että hallinto-oikeus olisi voinut palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi. Lausuntoja ei kuitenkaan voida pitää velvoittavina, koska hallinto-oikeus tulkitsee itsenäisesti lakia ja lausunnonantajat antavat vain näkemyksensä asiaan.

A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Merkitään

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle on ilmoitettu, että A on kuollut 25.7.2017.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettava säännös ja lain esityöt

Ampuma-aselain 67 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ampuma-aseen, aseen osan, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten hankkimiseen tai hallussapitoon oikeuttava lupa on peruutettava, jos luvanhaltija sitä pyytää.

Ampuma-aselakia koskevan hallituksen esityksen (HE 183/1997 vp) 67 §:n 1 momenttia koskevien perustelujen mukaan momenttiin sisällytettäisiin säännökset niistä tilanteista, joissa lupaviranomaisella ei olisi harkinnanvaraa luvan peruuttamisessa. (= = =) Hankkimiseen tai hallussapitoon annettu lupa olisi aina peruutettava, jollei luvanhaltija itse halua sen voimassaolon jatkuvan.

Mainitun hallituksen esityksen ampuma-aseiden haltuunottoon ja väliaikaiseen haltuunottoon liittyvää menettelyä koskevan 95 §:n 2 momentin perustelujen mukaan ampuma-aseiden haltuunotto merkitsee puuttumista hallitusmuodon 12 §:ssä turvattuun omistusoikeuden suojaan. Tämän vuoksi haltuunoton, väliaikaisen haltuunoton ja väliaikaisen haltuunoton voimassaoloajan jatkamisen perusteiden on oltava todettavissa myös jälkikäteen.

Kysymyksenasettelu ja asiassa saatu selvitys

Asiassa on ensiksi ratkaistavana, onko A ampuma-aselain 67 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla pyytänyt ampuma-aseiden hallussapitoon oikeuttavien lupiensa peruuttamista. Jos näin arvioidaan olevan, on ratkaistava, voidaanko tällainen pyyntö peruuttaa.

Sisä-Suomen poliisilaitoksen Keuruun poliisiaseman päätöksessä on kuvattu A:n kertoneen puhelimitse tapahtuneessa kuulemisessa, että A haluaa luopua aseluvistaan kokonaan. A ei ole kertomansa mukaan tarkoittanut antaa asiassa suostumustaan lupien peruuttamiselle.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ampuma-aselain 67 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen luvanhaltijan esittämä pyyntö tarkoittaa, että poliisilaitoksen on peruutettava luvanhaltijan ampuma-aseen, aseen osan, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten hankkimiseen tai hallussapitoon oikeuttava lupa. Lupa on pyynnöstä aina peruutettava, jollei luvanhaltija itse halua sen voimassaolon jatkuvan. Poliisilaitoksella ei siten ole harkintavaltaa sen suhteen, peruutetaanko lupa pyynnön jälkeen.

Vaikka kenelläkään ei sinänsä ole ehdotonta oikeutta ampuma-aseen hallussapitoon, hallussapitoon oikeuttavan luvan peruuttaminen merkitsee lähtökohtaisesti puuttumista Suomen perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan. Koska luvanhaltijan pyyntö automaattisesti johtaa luvan peruuttamiseen, esitettävälle pyynnölle on asetettava tiettyjä päätöksenteon kontrolloitavuuteen liittyviä vaatimuksia. Kysymys ei ensinnäkään ole vain suostumuksesta, vaan luvanhaltijan itse esittämästä nimenomaisesta pyynnöstä. Sille, että pyyntö esitetään suullisesti, ei sinänsä ole estettä. Pyynnön on kuitenkin oltava yksilöity ja se on pystyttävä luotettavasti todentamaan myös jälkikäteen.

Asiassa on jäänyt epäselväksi, onko A esittänyt nimenomaista pyyntöä aselupiensa peruuttamiseksi. Tämän vuoksi ja koska valituksen kohteena oleva poliisilaitoksen päätös on perustunut ainoastaan siihen, että A on pyytänyt lupien peruuttamista, hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset on kumottava.

Tähän nähden asiassa ei ole tarpeen lausua mahdollisuudesta peruuttaa lupien peruuttamista koskeva pyyntö. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, ettei tällä päätöksellä ole otettu kantaa siihen, onko A:n ampuma-aseiden hallussapitolupien peruuttamiselle ollut muita ampuma-aselain 67 §:ssä tarkoitettuja perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Asia Valitus kaivospiirin määräämistä koskevassa asiassa

Valittaja Juuan Dolomiittikalkki Oy

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.6.2016 nro 16/0188/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 10.12.2014 kaivosrekisterinumero 8343 antanut Juuan Dolomiittikalkki Oy:n 20.6.2011 saapuneen hakemuksen johdosta Maanmittauslaitokselle määräyksen kaivospiiritoimituksen suorittamiseksi. Paltamon kunnassa sijaitsevan Leppikangas-nimisen kaivospiirin pinta-ala on 50,8 hehtaaria. Kaivoshankkeessa on tarkoitus hyödyntää alueella olevaa dolomiittia.

Päätöksessä on annettu muun ohella seuraavat lupamääräykset:

Lupamääräys 1

Hakijayhtiön on ennen kaivostyön etenemistä pohjaveden alapuolelle tiedotettava hyvissä ajoin Kainuun ELY-keskukselle uusista louhinnan aikana suoritetuista tutkimustuloksista tai havainnoista pohjaveden käyttäytymisestä sekä kallioperän ruhjeisuutta koskevista tutkimustuloksista ja havainnoista.

Lupamääräys 2

Hakijayhtiön on ennen kaivoksen rakentamistoimenpiteiden aloittamista tiedotettava hyvissä ajoin suunnitelluista toimenpiteistä Kainuun ELY-keskukselle sen varmistamiseksi, ettei toimenpiteistä aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelulain (1096/1996) nojalla.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kainuun ELY-keskuksen Natura-arviointia koskevassa lausunnossa todetaan, että louhinnan rajoittaminen pohjaveden pinnan yläpuolelle merkitsee sitä, että Natura-alueisiin ei kohdistu pohjaveden pinnan alenemisesta johtuvia vaikutuksia. Tällöin hankkeella ei ole pohjaveden osalta vaikutuksia Natura-arvoihin. Tämän päätöksen lupamääräyksen 1 johdosta kaivosviranomainen katsoo, ettei kaivospiirin määrääminen ole näin ollen luonnonsuojelulain vastaista.

Lupamääräyksen 1 tarkoittaman tilanteen jälkeen, uusien tutkimustulosten valmistuttua pohjaveden virtauksista ja kallioperän ruhjeisuudesta, on Kainuun ELY-keskuksella paremmin arvioitavissa hankkeen jatkamisesta mahdollisesti aiheutuvia vaikutuksia Natura-arvoihin pohjaveden osalta. Käytettävissä olevan tiedon perusteella pitää Natura-arvoja merkittävästi heikentävät vaikutukset pystyä sulkemaan pois luonnonsuojelulain 66 §:n nojalla, jotta louhintaa voitaisiin jatkaa pohjavesipinnan alapuolelle.

Kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentista johtuu, että kaivosviranomaisen on kaivospiirin määräämisestä päättäessään varmistauduttava, ettei suunniteltu toiminta ole mainitun kaivoslain kohdassa viitattujen luonnonsuojelulain säännöksien vastaista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Paltamon Luonto ry:n valituksesta kumonnut Tukesin päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Natura-arviointi

Keskeiset sovellettavat säännökset

Kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin tämän lain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Luonnonsuojelualueella ja linnoitusalueella on niin ikään noudatettava, mitä erikseen on säädetty tai määrätty.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 10 lukuun (Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset) sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Lain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Pykälän 2 momentin (1587/2009) mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Lain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevan direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

Artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Asiassa saatu selvitys

Suunniteltu kaivospiiri sijaitsee Paltamon Keräsenvaaran pohjoispuolella Leppikankaalla, ja sen pohjoispuolitse virtaa Vaarainjoki. Kaivoshankkeen läheisyydessä sijaitsee Kivesvaaran ja Keräsenvaaran lehdot ja letot -niminen Natura-alue (FI1200300), joka on viidestä osa-alueesta muodostuva rehevien pienialaisten suojelukohteiden kokonaisuus. Natura-alueen kokonaispinta-ala on 61 hehtaaria, ja se on suojeltu luontodirektiivin mukaisena alueena (SCI). Natura-alueen osa-alueista noin 10 hehtaarin suuruinen Leppikankaan luoteispuolella sijaitseva Leppikankaan letto kuuluu soidensuojeluohjelmaan (SSO110372), ja se on suojeltu yksityisenä luonnonsuojelualueena (YSA112943). Suojelukohteen etäisyys haetun kaivospiirin rajasta on noin 20–30 metriä. Näsäsenpuron varren pieni suojelukohde sijaitsee Leppikankaan rinteen eteläpuolella, ja sen etäisyys suunnitellun kaivospiirin rajasta on noin 70–80 metriä. Viimeksi mainittu kohde muodostuu kahdesta yksityisestä suojelualueesta (YSA206119 ja YSA117871).

Kaivoshankkeesta on laadittu 1.4.2014 päivätty Natura-arviointi, josta käy ilmi muun muassa seuraavaa:

Alueen luonnonolosuhteet tunnetaan poikkeuksellisen hyvin, minkä ansiosta vaikutuskohteiden ja vaikutustyyppien tunnistamiseen ei liity epävarmuutta. Epävarmuutta arviointiin aiheutuu lähinnä siitä, että kallioperän ruhjeisuutta ja sen vaikutusta pohjavesien kulkeutumiseen ei tunneta. Mikäli hanke kasvaa Natura-arvioinnissa esitettyä merkittävästi suuremmaksi tai vesitase Natura-alueen valuma-alueilla kaivostoiminnan seurauksena muuttuu, vaikutukset Natura-alueeseen on arvioitava uudelleen.

Louhintapaikka sijaitsee rinteessä lähellä Leppikankaan lakea Itkonmäen tilan avohakkuualueella. Tavoitteena on louhia 50 000 tonnia kalkkikiveä vuodessa. Alkuvaiheessa louhoksen pinta-ala on noin 0,3 hehtaaria ja syvyys noin 6–8 metriä, jolloin avolouhoksen tilavuus olisi noin 18 000–24 000 kuutiometriä. Tästä avolouhos tulisi laajenemaan kiven laadun ja kysynnän mukaan hankesuunnitelmassa esitettyyn mittaan eli 1 hehtaarin pinta-alaan, noin 20 metrin syvyyteen ja 200 000 kuutiometrin tilavuuteen. Suunnitellun avolouhoksen paikalla sijaitsee tällä hetkellä pieni pinta-alaltaan noin 400 neliömetrin suuruinen ja korkeintaan 10 metriä syvä koelouhos.

Leppikankaan suojelualue on rehevä rinneletto. On mahdollista, että maa- ja/tai kallioperä muodostaa alueella tihkupinnan, jolla on merkittävä vaikutus leton kosteana pysymiselle. Näsäsenpuron varrella keskeisiin suojeluarvoihin kuuluu huurresammallähde. Lähdeveden muodostumisaluetta ei tunneta, mutta maastonmuotojen perusteella sen oletetaan olevan lännessä Kivesvaaran rinteillä.

Kalkkikivilouhinnan merkittävimmät vaikutukset pohjavesiin liittyvät pohjaveden pinnankorkeuden muutoksiin louhoksen läheisyydessä ja räjähdeainejäämien aiheuttamaan typpikuormitukseen. Typpikuormitusta voidaan ehkäistä hyvällä räjäytysten suunnittelulla. Hankkeen vaikutukset alueen pohjaveden pinnankorkeuteen arvioidaan vähäisiksi hankkeen sijainnin, vähäisen vesimäärän ja maaperän tiiviyden vuoksi. Karttatarkastelun ja maastohavaintojen mukaan liikkuva vesimäärä alueella on vähäinen. Louhosympäristön maaperän vedenjohtavuus on lisäksi huono. Näitä johtopäätöksiä tukee se, että paikalla nykyisin sijaitseva koelouhos on pysynyt kuivana. Kallioperän ruhjeisuutta ei ole selvitetty, eikä sen selvittämistä pidetä vähäisen vesimäärän vuoksi tarpeellisena.

Johtopäätöksenä arvioinnissa on pohjavesien osalta todettu, että vähäisestä vesimäärästä, maaperän heikosta vedenjohtavuudesta ja ennalta arvioidusta kuivatus- ja suotovesien hyvästä laadusta johtuen ei maaperään imeytyvän veden arvioida aiheuttavan haitallisia ympäristövaikutuksia.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on 7.7.2014 antamassaan luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaisessa lausunnossa todennut muun muassa seuraavaa:

Leppikankaan leton luontotyypeistä ainakin letot, huurresammallähteet sekä lähteet ja lähdesuot ovat riippuvaisia Leppikankaan suunnasta tulevista pohjavesistä. Todennäköisesti myös Leppikankaan leton lounaisosan kautta virtaava puro, joka edustaa luontotyyppiä pikkujoet ja purot, saa vetensä joko Leppikankaan letolla olevista tai Leppikankaan lounaisrinteitten alla olevista lähteistä. Arviointiraportissa oletetaan, että Näsäsenpuron varressa olevan huurresammallähteen lähdeveden muodostumisalue olisi Kivesvaaran rinteillä. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan lähdeveden muodostumisalue on maastomuotojen perusteella todennäköisesti ainakin osittain myös Leppikankaan etelärinteillä eikä ole poissuljettua, että se ulottuisi myös hankealueelle.

Pohjaveden pintojen muuttaminen alueella todennäköisesti vaarantaa Natura-alueen lettojen, huurresammallähteiden, lähteiden ja lähdesoiden ja ilmeisesti myös pikkujokien ja purojen säilymisen. Arviointiraportin maininnat hankkeen edellä todetuista syistä vähäisestä vaikutuksesta pohjaveden pinnan korkeuteen ja kallioperän ruhjeisuuden selvittämisen tarpeettomuudesta vähäisen vesimäärän vuoksi ovat ristiriitaisia, kun toisaalta raportissa mainitaan merkittävimmäksi epävarmuustekijäksi se, että kallioperän ruhjeisuutta ja sen vaikutusta pohjavesien kulkeutumiseen ei tunneta. Myöskään maaperän tai kallioperän tiiviyttä ei ole selvitetty eikä suunnitelmassa ole mainintaa kallion vedenjohtavuudesta syvemmällä eikä siitä, mille tasolle pohjaveden pinta alennettaisiin louhinnan loppuvaiheessa. Siitä, että nykyisen koelouhoksen pohjalla ei ole havaittu vettä, ei voida tehdä päätelmiä kallion vedenjohtavuudesta syvemmällä eikä siitä, miten syvemmän ja laajemman louhoksen kuivattaminen vaikuttaisi pohjaveden tasoon.

Raportissa on ilmoitettu epävarmuustekijäksi myös se, että vesitase voi muuttua Natura-alueen valuma-alueilla kaivostoiminnan seurauksena. Vaikutukset on kuitenkin kyettävä arvioimaan niin luotettavasti, että merkittävästi heikentävät vaikutukset voidaan käytettävissä olevan tiedon perusteella sulkea pois. Muussa tapauksessa hankkeelle ei voida myöntää lupaa.

Johtopäätöksenään ELY-keskus on lausunut, että raportin johtopäätökset keskeisesti Natura-alueen suojeluperusteisiin vaikuttavien pohjavesiolosuhteiden muutoksista eivät perustu riittäviin selvityksiin. Pohjaveden pinnan korkeudet alueella tulisi selvittää sekä tutkia kallioperän rakenteita mahdollisten rakovyöhykkeiden ja ruhjeiden havaitsemiseksi. Vasta näiden tietojen pohjalta voidaan arvioida pohjavesivaikutuksia ja niistä Natura-alueen luontotyyppeihin kohdistuvia vaikutuksia. ELY-keskus on lausunnossaan edellyttänyt, että arviointia pohjavesivaikutusten osalta täydennetään.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentissa säädetty huomioon ottaen luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n asianmukaisen Natura-arvioinnin tekemistä koskevista säännöksistä ei voida poiketa kaivoslain säännösten nojalla esimerkiksi lupamääräyksiä asettamalla. Sillä seikalla, että yhtiön on lupamääräysten 1 ja 2 mukaisesti ennalta ilmoitettava tutkimustuloksistaan, havainnoistaan ja toimenpiteistään luonnonsuojelusta vastaavalle viranomaiselle ja että tällä on mahdollisuus puuttua toimintaan kaivoslain tai luonnonsuojelulain säännösten nojalla, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä arvioitaessa Natura-arvioinnin riittävyyttä ja arvioinnin johtopäätöksiä.

Natura-arvioinnin tulee perustua asianmukaisiin ja riittäviin selvityksiin. ELY-keskus on edellä todetuin perustein katsonut tehdyt selvitykset riittämättömiksi erityisesti Natura-alueeseen merkittävimmin vaikuttavan pohjaveden osalta. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa hallinto-oikeudelle toimitetuissa asiakirjoissa ei ole Natura-arvioinnin asianmukaisuuden ja riittävyyden arvioimiseksi muuta asiantuntijan selvitystä tai esimerkiksi vesilain mukaisen lupaviranomaisen päätöstä asiasta. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon ELY-keskuksen luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaisessa lausunnossa selvitysten riittävyydestä, arvioinnin epävarmuustekijöistä ja arvioinnin johtopäätöksistä lausuttu sekä lupaharkinnassa noudatettavat varovaisuus- ja ennalta varautumisen periaate, pelkästään kaivoshankkeesta tehdyn Natura-arvioinnin perusteella ei ole objektiivisesti arvioiden poissuljettavissa se, että hankkeen toteuttaminen merkittävästi vaikuttaisi Natura-alueen perusteena oleviin suojeluarvoihin edellä mainittujen suojelukohteiden osalta. Luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä säädettyjä edellytyksiä kaivospiirin määräämiselle ei siten ole ollut. Tämän vuoksi Tukesin päätös on lainvastaisena kumottava ja asia palautettava Tukesille uudelleen käsiteltäväksi.

Muut valitusperusteet

Tukesin päätöksen tultua kumotuksi jo edellä mainitulla perusteella lausuminen muista valitusperusteista ei ole tarpeen.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi kaivoslain (621/2011) 178 §:n 1 ja 2 momentti ja 181 §:n 4 momentti, kaivoslain (503/1965) 21 §:n 1 momentti ja 27 § sekä hallintolain 31 §:n 1 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Juuan Dolomiittikalkki Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tukesin päätös saatetaan voimaan.

Mikäli pohjaveden pinnankorkeuksien ja kallioperän rakenteiden sekä näihin perustuvien pohjavesivaikutusten tarkempaa selvittämistä kuitenkin pidetään välttämättömänä, yhtiö on vaatinut toissijaisesti, että asia palautetaan Tukesille uudelleen käsiteltäväksi vain näiltä osin ja Tukesin päätös pysytetään voimassa muilta osin. Asian palauttamiselle uudestaan käsiteltäväksi kokonaisuudessaan ei ole perusteita.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaivospiirin määräämiselle on ollut edellytykset luonnonsuojelulain 65 ja 66 § huomioon ottaen ja Tukesilla on ollut käytössään riittävät selvitykset ja lausunnot asian ratkaisemiseksi.

Hallinto-oikeus on viitannut "varovaisuus- ja ennalta varautumisen periaatteisiin" katsoessaan, ettei pelkästään kaivoshankkeesta tehdyn Natura-arvioinnin perusteella ole objektiivisesti arvioiden poissuljettavissa se, että hankkeen toteuttaminen merkittävästi vaikuttaisi Natura-alueen perusteena oleviin suojeluarvoihin suojelukohteiden osalta. Luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettua arviointivelvollisuutta koskevassa oikeuskäytännössä on viitattu aiemminkin ennalta varautumisen periaatteeseen (esimerkiksi KHO 2006:101 ja asia C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee). Ennalta varautumisen periaatetta tulee vastaavasti soveltaa myös lain 66 §:n mukaista luvan myöntämisen estettä arvioitaessa.

EU-komission antaman tiedonannon (KOM(2000) 1 lopullinen) mukaan ennalta varautumisen periaatteeseen perustuvien toimenpiteiden pitäisi olla oikeassa suhteessa haluttuun suojelun tasoon nähden eikä niillä pitäisi pyrkiä saavuttamaan nollariskitasoa, joka esiintyy vain harvoin. Edelleen tiedonannossa todetaan, että joissain tilanteissa riskiä voidaan alentaa vaihtoehdoilla, jotka ovat vähemmän rajoittavia mutta joilla voidaan saavuttaa vastaava suojelun taso. Tämän suhteellisuusperiaatteen noudattamista on luontodirektiivin kontekstissa edellytetty oikeuskäytännössä esimerkiksi tapauksessa C‑2/10 Azienda Agro-Zootecnica Franchini Sarl ja Eolica di Altamura Srl.

Juuan Dolomiittikalkki Oy:n teettämässä luonnonsuojelulain 65 §:ssä edellytetyssä selvityksessä on todettu, että lähellä mäen lakea sijaitsevan avolouhoksen vaikutukset pohjaveden pinnankorkeuteen jäävät vähäisiksi. Natura-arvioinnissa ympäröivää maastoa korkeampaa sijaintia on pidetty myös todennäköisimpänä syynä sille, ettei alueella jo olevaan 10 metriä syvään koelouhokseen ole kertynyt vettä. Arvioinnissa on todettu, että suunniteltu avolouhos sijaitsee lähellä mäen lakea, eikä se näin ollen voi kerätä pohjavesiä kovin laajalta alueelta. Kallioperän ruhjeisuuden selvittämistä ei ole tämän vuoksi pidetty tarpeellisena.

Tukes on Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 7.7.2014 antamaan lausuntoon viitaten päätöksessään todennut louhinnan rajoittumisen pohjaveden pinnan yläpuolelle merkitsevän, ettei Natura-alueisiin kohdistu pohjaveden pinnan alenemisesta johtuvia vaikutuksia. Tällä perusteella se on katsonut, ettei hankkeella ole pohjaveden osalta vaikutuksia Natura-arvoihin. Tukes on kuitenkin asettanut lupamääräyksen 1, jonka mukaan yhtiön on ennen kaivostyön etenemistä pohjaveden alapuolelle tiedotettava hyvissä ajoin ELY-keskukselle uusista louhinnan aikana suoritetuista tutkimustuloksista tai havainnoista pohjaveden käyttäytymisestä sekä kallioperän ruhjeisuutta koskevista tutkimustuloksista ja havainnoista.

Asiassa jo esitetyn selvityksen perusteella on objektiivisesti arvioituna ja ennalta varautumisen periaate huomioon ottaen poissuljettavissa, ettei suunniteltu toiminta päivitetyn käyttösuunnitelman mukaisesti toteutettuna merkittävästi heikennä niitä luontoarvoja, joiden suojelemiseksi alue Kivesvaaran ja Keräsenvaaran lehdot ja letot on sisällytetty Natura-verkostoon.

Lupamääräyksessä 2 yhtiölle on asetettu velvollisuus tiedottaa suunnitelluista toimenpiteistä ELY-keskukselle hyvissä ajoin ennen kaivoksen rakentamistoimenpiteiden aloittamista sen varmistamiseksi, ettei toimenpiteistä aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelulain nojalla. Aiemmassa oikeuskäytännössä vastaavissa tilanteissa on katsottu, että mikäli hankkeesta kuitenkin aiheutuisi ennalta arvaamattomia vaikutuksia, näihin voidaan tarvittaessa puuttua vaikutusten ilmennyttyä muilla hallinnollisilla keinoilla (esimerkiksi KHO 2008:58 ja KHO 21.4.2015 taltionumero 1041).

Kallioperätutkimusten ja pohjavesiselvitysten edellyttäminen olisi komission ennalta varautumisen periaatetta koskevassa tiedonannossa tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen vastaista, koska mahdollisten pohjavesivaikutusten seuranta voidaan toteuttaa tehokkaasti myös lupamääräyksessä 1 edellytetyllä tavalla.

Ympäröivää maastoa korkeamman sijainnin ja koelouhimisesta saatujen pohjavesitietojen perusteella ei ole perusteltuja syitä epäillä suunnitellun toiminnan vaikuttavan pohjaveden korkeuteen niin, että tällä olisi vaikutusta Natura-alueen vesitaseeseen. Kaivospiirin määräämiselle ei siksi, lupamääräykset 1 ja 2 huomion ottaen, ole luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentissa tarkoitettua estettä.

Päätöksen kumoaminen ja asian palauttaminen Tukesin käsittelyyn kokonaisuudessaan ei ole perusteltua. Selvitysten täydentäminen pohjavesivaikutuksia koskevalta osin voidaan toteuttaa ilman, että asia käsitellään kokonaisuudessaan uudestaan. Kaivospiirihakemus jätettiin yli viisi vuotta sitten ja asian palauttaminen kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi viivästyttäisi hankkeen valmisteluja edelleen.

Tukes on ilmoittanut, ettei sillä ole valituksen johdosta lausuttavaa.

Paltamon Luonto ry on vastineessaan vaatinut, että valitus hylätään. Yhdistys on viitannut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Juuan Dolomiittikalkki Oy ei ole käyttänyt mahdollisuuttaan hankkia ajoissa riittävää tietoa maaperän tiiviydestä ja vedenjohtavuudesta, kallioperän ruhjeisuudesta, rapautuneisuudesta ja kivilajijakaumasta eikä pohjaveden tasosta ja kulkeutumisesta. Pohjaveden taso ja jakautuminen eri lähteisiin on määritettävä hyvissä ajoin, koska vuosivaihtelu on suurta. Yhtiö ei ole ottanut ELY-keskuksen lausuntoa huomioon eikä Natura-arvioinnissa ole otettu riittävästi huomioon toiminnan vaikutuksia pohjaveteen, luontotyyppeihin ja lajeihin.

Juuan Dolomiittikalkki Oy on vastaselityksessään viitannut valituksessa esitettyyn ja muun ohella lausunut, että päätöksen lupamääräyksillä 1 ja 2 varmistetaan ympäristövaikutusten arviointi ennen toiminnan aloittamista haettavassa ympäristöluvassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Kaivoslain 73 §:n mukainen päätös luvan siirrosta voi koskea ainoastaan voimassa olevaa malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa. Lainkohdassa tarkoitettua päätöstä ei voitu antaa tilanteessa, jossa lupa-asia oli vasta hakemusvaiheessa. Tukesin päätöksellä eräiden kaivoslupa- ja malminetsintälupahakemusten siirrosta ei näin ollen ollut sitovia oikeusvaikutuksia. Edellytykset lupien myöntämiseksi siirron saajalle tulivat myöhemmin ratkaistavaksi lupahakemusten johdosta tehtävien päätösten yhteydessä. Tukesin päätös ei ollut kaivoslain 162 §:n 1 momentissa tarkoitettu mainitun lain nojalla annettu kaivosviranomaisen päätös, johon voitaisiin hakea muutosta.

Luvan siirtoa koskeva päätös ei kuulu kaivoslain valitusoikeutta koskevassa erityissäännöksessä 165 §:ssä tarkoitettuihin päätöksiin. Valitusoikeus Tukesin päätöksestä eräiden kaivosoikeuksien ja malminetsintäluvan siirtoa koskevassa asiassa määräytyi näin ollen kaivoslain 162 §:n 1 momentin ja hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella.

Valitusoikeuden olemassaoloa koskevassa arvioinnissa tuli ottaa huomioon, mikä luvan siirtomenettelyn tarkoitus on ja mitkä seikat kaivoslain 73 §:ssä on säädetty siirron edellytyksiksi. Kaivosoikeuksien ja malminetsintäluvan siirtoa koskevasta Tukesin päätöksestä valittaneen yhdistyksen säännöistä ilmenevästä yhdistyksen tarkoituksesta ei johtunut eikä asiassa muutoinkaan ilmennyt sellaisia seikkoja, että sillä olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin perusteella ollut valitusoikeus. Yhdistyksen asiakumppaneina olleet henkilöt eivät olleet esittäneet, että he omistaisivat kiinteistöjä kaivospiirien tai malminetsintäluvan käsittämillä alueilla eikä asiassa muutoinkaan ilmennyt sellaisia seikkoja, että heillä olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin perusteella ollut valitusoikeus.

Hallinto-oikeuden oli tullut jättää yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valitus Tukesin päätöksestä tutkimatta sekä hakemusten siirtoa että lupien siirtoa koskevilta osin.

Kaivoslaki 73 § 1–3 momentti, 162 § 1 momentti ja 165 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.12.2016 nro 16/0410/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 11.11.2015 hyväksynyt Dragon Mining Oy:n hakemuksen alla lueteltujen Kuusamossa sijaitsevia alueita koskevien kaivospiirien (oikeastaan kaivosoikeuksien), kaivoslupahakemuksen, malminetsintäluvan ja malminetsintälupahakemusten siirrosta Dragon Mining Oy:ltä Kuusamo Gold Oy:lle:

- KaivNro 3965 Juomasuo (voimassa)

- KaivNro 4013 Sivakkaharju (voimassa)

- KaivNro 4909 Meurastuksenaho (voimassa)

- KL2015:0003 Juomasuo 2 (hakemus)

- ML2011:0022 Ollinsuo 1–2 (valitus päätöksentekohetkellä vireillä Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa)

- ML2012:0056 Hangaslampi 14 (hakemus)

- ML2014:0115 Hangaslampi 7–12 (hakemus)

- ML2014:0116 Kontti-mutka 1–6 (hakemus)

- ML2015:0010 Petäjävaara (hakemus).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, jättänyt Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen Tukesin päätöksestä tutkimatta sekä asian lopputulos huomioon ottaen hylännyt heidän vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Kaivoslain (621/2011) 73 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa voidaan siirtää toiselle. Siirron saajan tulee täyttää vastaavat vaatimukset kuin luvanhaltijalta tämän lain mukaan edellytetään. Uraanin tai toriumin tuottamista koskevan kaivosluvan siirron saajalla tulee lisäksi olla ydinenergialain mukainen lupa kaivostoimintaan.

Pykälän 2 momentin mukaan luvanhaltija voi hakea luvan siirtoa tekemällä asiasta hakemuksen kaivosviranomaiselle. Hakemuksessa on esitettävä siirron kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys siirron saajasta sekä siirron käsittelyn kannalta muut merkitykselliset seikat. Hakemukseen on liitettävä tarvittavat viranomaisen todistukset, rekisterinotteet ja vastaavat asiakirjat, joilla varmennetaan hakemuksessa esitetyt tiedot ja siirron saajan suostumus. Tarkempia säännöksiä hakemuksesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 3 momentin mukaan kaivosviranomaisen on hyväksyttävä luvan siirto, jos siirron saaja täyttää 1 momentissa mainitut edellytykset ja viranomaiselle on toimitettu 2 momentissa tarkoitetut selvitykset. Kaivosviranomainen voi kuitenkin hylätä malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan siirtoa koskevan hakemuksen lain 46 §:n 1 momentin 8 kohdassa mainituin perustein sekä kaivosluvan siirtoa koskevan hakemuksen 48 §:n 1 momentissa mainituin perustein.

Lain 162 §:n 1 momentin mukaan tämän lain nojalla annettuun kaivosviranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei jäljempänä muuta säädetä.

Lain 165 §:ssä on säädetty valitusoikeudesta kaivosviranomaisen päätökseen, joka koskee malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa, mainitun luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista sekä kaivostoiminnan lopettamispäätöstä.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole päätetty kaivoslain 165 §:ssä tarkoitetusta malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa, mainittujen lupien voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista tai kaivostoiminnan lopettamista koskevasta asiasta. Kysymyksessä on ollut kaivoslain 73 §:ssä tarkoitettu oikeuksien siirtoa koskeva asia, jonka osalta valitusoikeus määräytyy kaivoslain 162 §:n 1 momentin ja hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla.

Valituksenalainen päätös ei ole kohdistunut valittajiin. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole eikä ole ollut merkitystä arvioitaessa hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa Tukesin ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä antamien päätösten lainmukaisuutta. Valituksenalaisen päätöksen ei muutoinkaan voida valittajien vastaselityksessä esittämillä perusteilla katsoa vaikuttavan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi valittajien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Valittajilla ei siten ole valitusoikeutta asiassa, minkä vuoksi heidän valituksensa on jätettävä hallinto-oikeudessa tutkimatta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi muun ohella hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti ja 74 §:n 1 ja 2 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös jättää heidän valituksensa Tukesin päätöksestä tutkimatta kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi yhdistys ja sen asiakumppanit ovat vaatineet, että Dragon Mining Oy ja Tukes velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on valituskirjelmässä lähemmin yksilöidyllä tavalla esitetty muun ohella seuraavaa:

Valitusoikeus siirtopäätöksestä määräytyy kaivoslain 165 §:n mukaisesti. Päätökseen sisältyvien vanhojen kaivospiirien osalta kysymys on siitä, että selvityksin tulisi olla varmistettuna lupien voimassaolon jatkaminen, raukeaminen, muuttaminen ja peruuttaminen tai kaivostoiminnan lopettaminen, jotka ovat kaivoslain 73 §:n 2 momentissa tarkoitettuja siirron käsittelyn kannalta merkityksellisiä seikkoja. Nämä seikat Tukes on päätösmenettelyssään jättänyt selvittämättä. Valittajilla on valitusoikeus kaivoslain 165 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien perusteella.

Siinäkin tapauksessa, että valitusoikeus määräytyisi kaivoslain 162 §:n 1 momenttiin perustuen hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla, valittajilla on valitusoikeus lainkohdan välittömyyskriteerin perusteella. Hallinto-oikeus ei ole selvittänyt ja arvioinut kriteerin soveltamista siirtopäätökseen sen suhteen, onko Tukes tarkistanut kunkin siirrettävän oikeuden lainvoimaisuustiedot ja lupien tilannetiedot sekä sen, että lupiin liittyvien yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten ajantasaisuustiedot ovat kaivoslain vaatimusten mukaiset ja/tai merkinnyt kunkin siirrettävän oikeuden yhteyteen tarvittavat lupamääräysten tarkistukset sekä velvoitteiden ja vastuiden siirtymisen uudelle oikeuksien haltijalle siten, että oikeuksien siirrossa muiden asianosaisten oikeusturva tulee turvatuksi.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon, että Tukes ei ole päätöksessään 11.11.2015 tarkistanut yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä, määritellyt tai tarkistanut vakuuksia kaivoslain mukaisia lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten, määritellyt siirtopäätöksen vaikutusta aikaisemmin asetettuihin vakuusvaatimuksiin, yksilöinyt niitä uudelle oikeuksien haltijalle eikä määritellyt uutta määräpäivää yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten tarkistamiseksi.

Lupapäätösten siirtoa koskevan hakemuksen käsittelyssä tulee varmistaa kaivoslain 73 §:n 2 momentissa mainitut siirron käsittelyn kannalta muut merkitykselliset seikat. Tällainen ja samalla valittajien oikeusturvaan vaikuttava olennainen seikka on yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten lupamääräysten ajantasaistamistarkastelu, jota Tukes ei ole osoittanut tehneensä eikä siten ole päätösmenettelyn yhteydessä varmistanut valittajien oikeusturvan toteutumista.

Juomasuon, Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirien voimassaolon lainmukaisuutta ei siirtopäätöksessä ole osoitettu, kaivospiirejä koskevaa vireillä olevaa valitusprosessia ja kaivospiireihin/kaivosoikeuksiin liittyviä kiistanalaisia seikkoja ja niiden huomioon ottamista ei ole kuvattu eikä päätöksessä ole annettu määräyksiä muiden asianosaisten oikeusturvan turvaamiseksi. Malminetsintälupaa Ollinsuo 1–2 koskevaa vakuusvaatimusta ei ole tarkistettu. Alueiden Juomasuo 2, Hangaslampi 14, Hangaslampi 7–12, Kontti-mutka 1–6 ja Petäjävaara osalta kysymys on vasta lupahakemuksista, jotka eivät ole kaivoslain 73 §:ssä tarkoitettuja siirtokelpoisia oikeuksia. Tukesin päätöksellä on olennaisesti heikennetty ja loukattu valittajien oikeusturvaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet sekä lain esityöt

Kaivoslain (621/2011) 46 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos on painavia perusteita epäillä, että haetun alueen laajuuden johdosta taikka hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneistä muista syistä hakijalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan ryhtyä luvan mukaiseen toimintaan, taikka hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt mainittuun lakiin perustuvia velvollisuuksia; laiminlyöntien olennaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti laiminlyöntien suunnitelmallisuus, niiden kesto ja toistuvuus sekä laiminlyönneistä aiheutuneiden vahinkojen määrä.

Kaivoslain 48 §:n 1 momentin mukaan kaivoslupaa ei saa myöntää, jos on painavia perusteita epäillä, että hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneistä syistä hakijalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan huolehtia kaivostoiminnan aloittamisesta, taikka hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt tähän lakiin perustuvia velvollisuuksia. Laiminlyöntien olennaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti laiminlyöntien suunnitelmallisuus, niiden kesto ja toistuvuus sekä laiminlyönneistä aiheutuneiden vahinkojen määrä.

Kaivoslain 73 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa voidaan siirtää toiselle. Siirron saajan tulee täyttää vastaavat vaatimukset kuin luvanhaltijalta mainitun lain mukaan edellytetään. Uraanin tai toriumin tuottamista koskevan kaivosluvan siirron saajalla tulee lisäksi olla ydinenergialain mukainen lupa kaivostoimintaan. Pykälän 2 momentin mukaan luvanhaltija voi hakea luvan siirtoa tekemällä asiasta hakemuksen kaivosviranomaiselle. Hakemuksessa on esitettävä siirron kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys siirron saajasta sekä siirron käsittelyn kannalta muut merkitykselliset seikat. Hakemukseen on liitettävä tarvittavat viranomaisen todistukset, rekisterinotteet ja vastaavat asiakirjat, joilla varmennetaan hakemuksessa esitetyt tiedot ja siirron saajan suostumus. Tarkempia säännöksiä hakemuksesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 3 momentin mukaan kaivosviranomaisen on hyväksyttävä luvan siirto, jos siirron saaja täyttää 1 momentissa mainitut edellytykset ja viranomaiselle on toimitettu 2 momentissa tarkoitetut selvitykset. Kaivosviranomainen voi kuitenkin hylätä malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan siirtoa koskevan hakemuksen 46 §:n 1 momentin 8 kohdassa mainituin perustein sekä kaivosluvan siirtoa koskevan hakemuksen 48 §:n 1 momentissa mainituin perustein.

Kaivoslain 74 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan siirtoa koskevan päätöksen antamiseen sovelletaan, mitä 57 §:ssä säädetään lupapäätöksen antamisesta. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen on toimitettava päätös hakijalle ja jäljennös siitä siirron saajalle. Malminetsintäluvan siirron saaja on velvollinen viipymättä ilmoittamaan asiasta kirjallisesti malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille ja kaivosluvan siirron saaja kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille. Pykälän 3 momentin mukaan kaivosviranomaisen on julkaistava tieto päätöksestä ainakin yhdessä päätöksessä tarkoitetun toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Pykälän 4 momentin mukaan kaivosviranomaisen on huolehdittava, että kunnat, joiden alueita luvan siirtopäätös koskee, julkaisevat viipymättä tiedon päätöksestä siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään.

Kaivoslain 162 §:n (621/2011) 1 momentin 1. virkkeen mukaan mainitun lain nojalla annettuun kaivosviranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei jäljempänä muuta säädetä.

Kaivoslain 165 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevaan päätökseen, mainitun luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevaan päätökseen sekä kaivostoiminnan lopettamispäätökseen saa hakea muutosta:

1) asianosainen;

2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;

(- - -)

Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 165 §:n osalta muun ohella, että "pykälä koskisi malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevia päätöksiä sekä kaivostoiminnan lopettamispäätöstä. Valitusoikeus koskisi myös luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevia päätöksiä. Kaivosviranomaisen varausta, luvan siirtoa, kaivosturvallisuuslupaa tai hallintopakkoa koskevasta päätöksestä taikka muusta lain nojalla antamasta päätöksestä saisi valittaa hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaisesti."

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Pääasiaa koskeva oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hakemusten siirto

Kaivoslain 73 §:n mukainen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) päätös luvan siirrosta voi koskea ainoastaan voimassa olevaa malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa. Lainkohdassa tarkoitettua päätöstä ei voida antaa tilanteessa, jossa lupa-asia on vasta hakemusvaiheessa. Tukesin päätöksellä ei näin ollen ole sitovia oikeusvaikutuksia siltä osin kuin se koskee hakemusten siirtoa eli kaivoslupahakemusta Juomasuo 2 sekä malminetsintälupahakemuksia Hangaslampi 14, Hangaslampi 7–12, Kontti-mutka 1–6 ja Petäjävaara vaan edellytykset sanottujen lupien myöntämiseksi siirron saajalle Kuusamo Gold Oy:lle tulevat ratkaistavaksi mainittujen lupahakemusten johdosta myöhemmin tehtävien päätösten yhteydessä. Tukesin päätös ei edellä tarkoitetuilta osin ole kaivoslain 162 §:n 1 momentissa tarkoitettu mainitun lain nojalla annettu kaivosviranomaisen päätös, johon voitaisiin hakea muutosta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus Tukesin päätöksestä on edellä tarkoitetuilta osin tullut jo tästä syystä jättää tutkimatta Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hakemuksen siirtäminen ja siihen liittyvien etuoikeuksien kirjaaminen on vakiintuneen käytännön mukaisesti mahdollista. Hakemuksen siirrosta ei kuitenkaan tule eikä voidakaan tehdä valituskelpoista päätöstä. Kysymykset siirron saajaan eli uuteen hakijaan liittyvistä luvan myöntämisen edellytyksistä ratkaistaan myöhemmin hakemuksen johdosta tehtävän päätöksen yhteydessä.

Lupien siirto

Luvan siirtoa koskeva päätös ei kuulu kaivoslain valitusoikeutta koskevassa erityissäännöksessä 165 §:ssä tarkoitettuihin päätöksiin. Valitusoikeus Tukesin päätöksestä määräytyy näin ollen kaivoslain 162 §:n 1 momentin ja hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella siltä osin kuin päätös koskee kaivospiirejä (kaivosoikeuksia) Juomasuo, Sivakkaharju ja Meurastuksenaho sekä malminetsintälupaa Ollinsuo 1–2.

Valitusoikeuden olemassaoloa koskevassa arvioinnissa tulee ottaa huomioon, mikä luvan siirtomenettelyn tarkoitus on ja mitkä seikat kaivoslain 73 §:ssä on säädetty siirron edellytyksiksi. Kitkan Viisaat ry:n säännöistä ilmenevästä yhdistyksen tarkoituksesta ei johdu eikä sen esittämästä tai asiakirjoista muutoinkaan ilmene sellaisia seikkoja, että Tukesin päätöksen voitaisiin katsoa vaikuttavan yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi. Tukesin päätöstä ei myöskään ole kohdistettu Kitkan Viisaat ry:hyn eikä sen asiakumppaneihin.

Yhdistyksen asiakumppanit eivät ole nimenomaisesti esittäneet, että he omistaisivat kiinteistöjä kaivospiirien (kaivosoikeuksien) Juomasuo, Sivakkaharju tai Meurastuksenaho taikka malminetsintäluvan Ollinsuo 1–2 käsittämillä alueilla eikä tällaista omistusta ilmene asiakirjoista muutoinkaan. Yhdistyksen asiakumppanien esittämästä tai asiakirjoista muutoinkaan ei ilmene sellaisia seikkoja, että Tukesin päätöksen voitaisiin katsoa vaikuttavan asiakumppaneiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus Tukesin päätöksestä on tullut jättää hallinto-oikeudessa tutkimatta myös siltä osin kuin se on kohdistunut kaivospiirien (kaivosoikeuksien) Juomasuo, Sivakkaharju ja Meurastuksenaho sekä malminetsintäluvan Ollinsuo 1–2 siirtoon.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen, jolla Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus Tukesin päätöksestä on jätetty tutkimatta, lopputulosta ei ole perusteita muuttaa.

Valituksen hylkääminen hallinto-oikeuden kuluratkaisun osalta

Edellä lausutun vuoksi ja kun Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä koskevalta osin otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kitkan Viisaat ry:lle ja sen asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kysymys siitä, olivatko metsästyslain 41 a §:ssä ja luontodirektiivin 16 artiklassa säädetyt perusteet suden rauhoituksesta poikkeamiselle täyttyneet siltä osin, kun kahdella erillisellä poikkeusluvalla oli sallittu yhteensä seitsemän suden tappaminen Pohjois-Savon alueella.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön:

1. Voidaanko niin sanottua kannanhoidollista metsästystä tarkoittavia yksittäisten metsästäjien hakemuksiin perustuvia aluekohtaisia poikkeuslupia myöntää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla alakohdan sanamuoto huomioon ottaen?

- Onko asian arvioinnissa merkitystä sillä, että poikkeuslupaharkinta perustuu valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja asetuksella säädettyyn saaliiksi saatujen eläinyksilöiden enimmäismäärään, jonka rajoissa poikkeuslupia jäsenvaltion alueelle voidaan vuosittain myöntää?

- Voidaanko arvioinnissa ottaa huomioon muita seikkoja, kuten tarkoitus estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?

2. Voidaanko poikkeuslupien myöntämistä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitettuun kannanhoidolliseen metsästykseen perustella sillä, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua muuta tyydyttävää ratkaisua salametsästyksen estämiseksi ei ole olemassa?

- Voidaanko tällöin ottaa huomioon käytännön vaikeudet laittoman salametsästyksen valvonnan järjestämiseksi?

- Onko muun tyydyttävän ratkaisun arvioinnin suhteen mahdollisesti merkitystä myös tarkoituksella estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?

3. Miten luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua edellytystä, joka liittyy lajien kantojen suojelun tasoon, on aluekohtaisia poikkeuslupia myönnettäessä arvioitava?

- Onko lajin kannan suojelun tasoa arvioitava sekä aluekohtaisesti että koko jäsenvaltion alueella tai sitäkin laajemmalla lajin levinneisyysalueella?

- Onko mahdollista, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan edellytykset poikkeusluvan myöntämiseen täyttyvät siitä huolimatta, että lajin kannan suojelun tasoa ei asianmukaisen arvioinnin jälkeen voitaisi pitää direktiivissä tarkoitetulla tavalla suotuisana?

- Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myöntävä, minkälaisessa tilanteessa tämä voisi tulla kysymykseen?

Metsästyslaki (615/1993) 37 § 3 momentti, 41 § 1 momentti, 41 a § 1 ja 3 momentti

Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista (452/2013) 4 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2015–2016 (1488/2015) 1 §

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla 1 kohta, 16 artikla ja liite IV a kohta

Päätökset, joita valitukset koskevat

Itä-Suomen hallinto-oikeus 11.2.2016 nrot 16/0158/1 ja 16/0159/1

1. Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat

Kysymys

1. Asiassa on kysymys luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinnasta suden metsästyksen poikkeuslupaa koskevassa kansallisessa päätöksenteossa. Päätökset koskevat alueita, jotka kuuluvat samaan valtakunnalliseen osa-alueeseen (maakunta).

A:lle myönnetty poikkeuslupa

2. Suomen riistakeskus on 18.12.2015 tekemällään päätöksellä A:n 18.11.2015 tekemän hakemuksen enemmälti hyläten myöntänyt metsästyslain 41 §:n ja 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan neljän suden tappamiseen 23.1.–21.2.2016 Pohjois-Savon maakunnan alueella siten, että poikkeuslupa oikeutti tappamaan kaksi sutta Juudinsalon lauman reviirialueelta ja kaksi sutta Sukevan ja Laakajärven väliseltä alueelta. Alueet on merkitty päätöksen liitekarttoihin.

3. Poikkeuslupa on myönnetty muun ohella seuraavilla ehdoilla:

- Pyynnissä tulee välttää tunnistettavan alfayksilön tappamista. Pyynti suositellaan kohdistettavaksi nuoriin tai haittaa tuottaviin yksilöihin.

- Pyynnissä tulee välttää pannoitetun yksilön tappamista.

- Jos päätöksen tekemisen jälkeen poikkeuksen kohteena oleviin susilaumoihin ja susiyksilöihin kohdistuu poikkeuslupa-alueella ennen sallitun pyynnin aloituspäivämäärää viranomaistoimin todennettua kuolleisuutta, on se otettava huomioon vähennyksenä sallitusta pyynnin määrästä niin, että päätöksellä sallittu pyynnin määrä ei ylity.

4. Suomen riistakeskus on päätöksessään viitannut keskeisten sovellettavien säännösten lisäksi maa- ja metsätalousministeriön 22.1.2015 vahvistamaan susikannan hoitosuunnitelmaan.

5. Suomen riistakeskus on päätöksensä perusteluissa todennut muun ohella seuraavaa: Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015–2016 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettujen poikkeuslupien perusteella saaliiksi saatujen susiyksilöiden suurin sallittu määrä on 46 yksilöä. Asetuksen perustana ovat Luonnonvarakeskuksen antamat sutta koskevat kantatiedot. Näin ollen asetuksen nojalla sallittavan pyynnin osalta on otettu huomioon se, että mahdollisesti myönnettävien poikkeuslupien nojalla tapahtuva pyynti ja saatu saalis asetettujen ylärajojen puitteissa ei vaaranna poikkeamisen kohteena olevan lajin suotuisaa suojelun tasoa tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella.

6. Luonnonvarakeskuksen kantatietojen perusteella on pääteltävissä, että Suomen susikanta on jatkanut kehittymistään suotuisaan suuntaan.

7. Pohjois-Savon alueella elää neljä laumaa. Sudet keskittyvät Ylä-Savon alueelle: Vieremän pohjoisosassa, Uuraassa, Sonkajärvi–Rautavaara–Varpaisjärvi -alueella ja Sukeva–Laakajärvi -alueella on toistuvasti vahinkoa tai haittaa aiheuttavia susiyksilöitä. Lisäksi Kiuruvesi–Vieremä -raja-alueella asuu lauma, joka vierailee myös Riistakeskus Oulun alueella.

8. Hakemuksen kohteena olevalla Juudinsalon reviirillä on elinvoimainen, vakiintunut ja lisääntyvä lauma, jossa on 5–6 yksilöä, ja lisäksi alueella liikkuu kolmen suden ryhmä. Hakemuksen kohteena olevalla Sukeva–Laakajärvi -alueella on toistuvasti vahinkoa tai haittaa aiheuttavat 3–5 susiyksilöä, riistakamerakuvan perusteella vähintään neljä yksilöä. Sadan kilometrin säteellä näiden laumojen reviireistä ja vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susien elinalueesta asustaa noin 13–16 muuta laumaa. Näiden sadan kilometrin säteellä hakemusalueesta elävien laumojen määrä on noin 39 prosenttia arvioidusta susilaumojen määrästä poronhoitoalueen eteläpuolella.

9. Vahvistetun susikannan hoitosuunnitelman mukaan suotuisa suojelun taso saavutetaan turvaamalla kunkin susilauman elinvoimaisuus. Susikannan suojelu onnistuu vain, jos susien kanssa samalla alueella asuvien ja toimivien ihmisten huolet ja tarpeet otetaan kannanhallinnassa huomioon. Komissio on todennut parlamenttikysymykseen (E-3942/08) antamassaan vastauksessa, että EU:n harjoittaman suurten petoeläinten suojelupolitiikan menestys riippuu olennaisesti paikallisten asukkaiden asenteista.

10. Vaikka maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mukainen suurin sallittu saalismäärä täyttyisi, ei suotuisaa suojelun tasoa tai sen saavuttamista vaaranneta. Ministeriön kiintiö turvaa omalta osaltaan sääntelyn mukaista harkintaa.

11. Vuosien 2014 ja 2015 aikana sudet ovat aiheuttaneet koiravahinkoja nyt kysymyksessä olevilla Juudinsalon alueella sekä Sukeva–Laakajärvi välisellä alueella. Koiran käyttöä metsästyksessä on näillä alueilla minimoitu. Vaikka nämä alueet ovat niin sanottuja syrjäisiä seutuja, alueilla asuu lapsiperheitä. Vanhemmat ovat huolissaan lastensa turvallisuudesta.

12. Niin sanottuihin vahinkoperusteisiin poikkeuslupiin perustuneella tiukalla suojelulla ei ole saavutettu aikaisemmassa hoitosuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin samalla ehkäistä laittomia susien tappamisia. Maa- ja metsätalousministeriön linjauksen mukaan susia ei Suomessa siirretä paikasta toiseen.

13. Suomen riistakeskus on perusteluissaan katsonut, että poikkeuslupa-alueella ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poiketa suden rauhoituksesta päätöksen mukaisesti. Pyynti tapahtuu tarkoin valvotuissa oloissa. Pyynnin valikoivuus ja rajoittuneisuus toteutuvat päätöksen asettamissa alueellisissa ja määrällisissä rajoissa sekä päätöksen mukaisesti toteutetuin pyyntimenettelyin. Kyseisen määrän tappaminen ottaen samalla huomioon muut tehdyt päätökset ei haittaa myöskään suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella.

B:lle myönnetty poikkeuslupa

14. Suomen riistakeskus on 18.12.2015 tekemällään päätöksellä B:n 25.11.2015 tekemän hakemuksen enemmälti hyläten myöntänyt metsästyslain 41 §:n ja 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan kolmen suden tappamiseen 23.1.–21.2.2016 siten, että poikkeuslupa oikeutti tappamaan yhden suden Vieremä–Kajaani–Sonkajärven lauman reviirialueelta ja kaksi sutta Kiuruvesi–Vieremän lauman reviirialueelta. Alueet on merkitty päätöksen liitekarttoihin.

15. Poikkeuslupa on myönnetty vastaavin ehdoin kuin samana päivänä annettu A:lle myönnetty poikkeuslupa. Suomen riistakeskus on vastaavasti myös viitannut keskeisten sovellettavien säännösten lisäksi maa- ja metsätalousministeriön 22.1.2015 vahvistamaan susikannan hoitosuunnitelmaan.

16. Suomen riistakeskus on lausunut päätöksensä yleisperusteluissa ja johtopäätösosassa kuten edellä mainitussa A:lle myönnetyssä poikkeuslupa-asiassa sekä todennut erityisesti puheena olevan B:n poikkeuslupa-asiaan liittyvien olosuhteiden osalta muun ohella seuraavaa:

17. Hakemuksen kohteena ovat kahden susilauman reviirialueet. Kiuruvesi–Vieremä -raja-alueella on elinvoimainen, vakiintunut ja lisääntyvä lauma, jossa on 7 yksilöä. Marttisen lauman elinalueella on elinvoimainen, vakiintunut ja lisääntyvä lauma, jossa on 6–7 yksilöä. Laumojen kokoa ja vahinkoa tai muuta haittaa aiheuttavien yksilöiden määrää on selvittänyt Luonnonvarakeskuksen kenttähenkilöstö.

18. Sadan kilometrin säteellä näiden laumojen reviireistä ja vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susien elinalueesta asustaa noin 14 muuta laumaa. Näiden 100 kilometrin säteellä hakemusalueesta elävien laumojen määrä on noin 39 prosenttia poronhoitoalueen eteläpuolella arvioidusta susilaumojen määrästä.

19. Koiran käyttöä on kaikilla hakemuksen kohteena olevilla alueilla minimoitu. Koiravahinkoja on saatu rajoitettua pitämällä koirat häkissä, mikä ei ole kuitenkaan mielekästä metsästyksen harjoittamista. Vaikka nämä alueet ovat niin sanottuja syrjäisiä seutuja, alueilla asuu lapsiperheitä. Vanhemmat ovat huolissaan lastensa turvallisuudesta. Laumojen raja-alueella on havaintoja yksittäin asutuksen lähellä liikkuvista susista.

Poikkeuslupa-asioiden käsittely hallintotuomioistuimissa

20. Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on Itä-Suomen hallinto-oikeuteen 31.12.2015 saapuneissa valituksissaan vaatinut, että edellä mainitut kaksi Suomen riistakeskuksen päätöstä kumotaan ja niiden täytäntöönpano kielletään. Yhdistyksen mukaan asioissa olisi syytä harkita ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta. Hallinto-oikeus on 11.2.2016 antamillaan päätöksillä jättänyt yhdistyksen valitukset tutkimatta katsoen, että yhdistyksellä ei ole valitusoikeutta asiassa.

21. Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksillään 29.5.2017 taltionumero 2491 (KHO 2017:88) ja taltionumero 2492 myöntänyt Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry:lle osittain valitusluvan, kumonnut edellä mainitut hallinto-oikeuden päätökset ja ottanut yhdistyksen hallinto-oikeudelle tekemät valitukset välittömästi tutkittavaksi. Asian aineellinen ratkaiseminen edellyttää jäljempänä selostettavalla tavalla unionin oikeuden tulkintaa.

2. Kansallinen lainsäädäntö ja ohjeistus

Metsästyslaki

22. Metsästyslain (615/1993)¹ 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin.

23. Lain 37 §:n 3 momentin (159/2011)² mukaan susi on aina rauhoitettu.

24. Lain 41 §:n (159/2011) 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n rauhoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.

25. Lain 41 a §:n (159/2011) 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa suden pyydystämiseen tai tappamiseen: 1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi; 2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi; 3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai 4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.

26. Lain 41 a §:n 3 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annettu valtioneuvoston asetus

27. Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013)³ 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää suden pyydystämiseksi tai tappamiseksi poronhoitoalueella lokakuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään ja muualla maassa marraskuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään.

28. Valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät.

29. Valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen.

Maa- ja metsätalousministeriön kiintiöasetus

30. Metsästyslain 41 §:n 5 momentin nojalla annetun, poikkeusluvalla sallittavaa suden metsästystä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015–2016 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1488/2015)⁴ 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla enintään 46 yksilöä poronhoitoalueen ulkopuolella. Asetus on ollut voimassa 17.12.2015–31.7.2016.

31. Maa- ja metsätalousministeriön metsästyslain 41 §:n 5 momentin nojalla antama asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016–2018 (1335/2016) on tullut voimaan 28.12.2016. Asetuksen 1 §:n mukaan metsästyslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla kunakin metsästysvuonna enintään 53 yksilöä. Asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 §:ssä säädettyyn määrään ei lueta susia, jotka on saatu saaliiksi ennen mainitun asetuksen voimaantuloa. Asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan 1 §:ssä säädettyyn määrään luetaan poliisin määräyksellä poistetut, liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet.

Suomen susikannan hoitosuunnitelma

32. Maa- ja metsätalousministeriö on vahvistanut kansallisen suurpetopolitiikan kehittämisarvioinnin tulosten pohjalta uuden Suomen susikannan hoitosuunnitelman 22.1.2015.

33. Hoitosuunnitelman tavoitteena on saavuttaa ja säilyttää susikanta suotuisalla suojelutasolla. Hoitosuunnitelmassa pienimmän elinvoimaisen susikannan kooksi on katsottu 25 lisääntyvää paria.

34. Hoitosuunnitelman lähtökohta on paikallisella tasolla toteutettava susireviirikohtainen kannanhoito. Tämä tarkoittaa suunnitelman mukaan sitä, että kannanhoidossa tarkasteltava perusyksikkö on susilauma sekä sen käyttämä reviirialue. Kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa.

35. Hoitosuunnitelman mukaan vuoden 2007 jälkeen susien tappamiseen ei ole myönnetty kannanhoidollisia poikkeuslupia. Tämän jälkeen Suomen susikanta on pienentynyt, vähimmäiskanta-arvion ollessa pienimmillään vuonna 2013 noin 120 yksilöä. Kannankasvua on koko tämän ajan tavoiteltu luontodirektiivin tiukan suojelun keinoin. Viimeisten seitsemän vuoden havaintojen perusteella voidaan todeta, että tiukalla suojelulla ei ole saavutettu hoitosuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita. Lisäksi samaan aikaan susikannan laskun myötä kritiikki suden aiheuttamia ongelmia ja suden läsnäoloa kohtaan on maaseudulla säilynyt ennallaan tai jopa lisääntynyt. Tämä on seurausta ennen kaikkea siitä, että riistahallinto ei ole pystynyt vastaamaan susireviirillä asuvien ihmisten huoliin. Turhautuminen on vahvistanut ajattelutapaa, jonka mukaan susien laiton tappaminen on joissakin olosuhteissa hyväksyttävää. Edellä kuvatun kehityksen myötä suunnitelmallinen kannanhoito ei ole voinut toimia.

36. Hoitosuunnitelman mukaan Suomen susikannan hoito ei onnistu, jos reviireillä asuvien ja toimivien ihmisten tarpeita ei oteta huomioon. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on vastata reviireiltä esitettyihin näkökantoihin ja luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä laittomia susien tappamisia.

37. Hoitosuunnitelmassa todetaan, että metsästyslain mukaisesti maa- ja metsätalousministeriö säätää asetuksella vuosittain suurimman saalismäärän, joka kannanhoidollisilla poikkeusluvilla voidaan pyytää koko Suomessa. Asetuksen perustana on Luonnonvarakeskuksen tuottama tieto Suomen susikannasta.

38. Suomen riistakeskus myöntää metsästyslain mukaiset kannanhoidolliset poikkeusluvat. Maa- ja metsätalousministeriön asetus rajoittaa Suomen riistakeskuksen toimivaltaa siten, ettei Suomen riistakeskus voi myöntää asetuksen saalismäärää enempää poikkeuslupia. Asetuksessa määrätty määrä ei ole myöskään määrä, joka tulisi saavuttaa.

39. Kannanhoidollisia poikkeuslupia myönnettäessä edellytetään, että poikkeuslupa myönnetään lajin vahvalle esiintymisalueelle, tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Kannanhoidollisia poikkeuslupia tulee siten myöntää rajoitetusti vain vakiintuneille susireviireille, joissa on jälkeläistuottoa. Suomen riistakeskuksen tulee tapauskohtaisesti arvioida susireviirikohtaisen elinvoimaisuuden toteutumista. Lisäksi kannanhoidollinen poikkeuslupa voidaan myöntää erityistapauksissa vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinalueelle lajin vahvalla esiintymisalueella.

40. Susilauman elinvoimaisuuden turvaamiseksi poikkeusluvan käytössä tulee valikoida pyydettävä yksilö. Pyynti tulee pyrkiä kohdistamaan lauman nuoreen yksilöön, jolloin todennäköisimmät vaikutukset lauman elinvoimaisuudelle jäävät vähäisimmiksi. Pyynnin kohteeksi tulee valikoida yksilö, joka tuottaa susireviirillä asuville ihmisille tai heidän omaisuudelleen haittaa tai vahinkoa.

41. Suomen riistakeskuksen tulee poikkeuslupia myöntäessään harkita, onko olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen. Harkinta tehdään tapauskohtaisesti.

42. Hoitosuunnitelmassa todetaan edelleen, että sen tavoitteena on susikannan saattaminen suotuisalle suojelun tasolle. Tavoitteen estämättä merkittävien konfliktien hallitsemiseksi ja vahinkojen estämiseksi voidaan poiketa susiparin tai yksittäisen susilauman kohdalla vaatimuksesta lauman säilyttämiseksi. Edellytyksenä on kuitenkin, että susikanta on ylittänyt pienimmän elinvoimaisen susikannan tason ja tason säilyminen voidaan turvata. Tällöin tulevat kyseeseen sellaiset susilaumat tai -parit, jotka tuottavat erityistä haittaa ihmisten turvallisuudelle, erittäin merkittäviä vahinkoja ihmisten omaisuudelle tai Suomessa erityisasemassa olevalle metsäpeuralle.

3. Unionin oikeuden säännökset ja ohjeistus sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Luontodirektiivi

43. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet mainitun direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.

44. Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa on mainittu muun muassa susi (Canis lupus, paitsi suomalaiset populaatiot poronhoitoalueella).

45. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa muun muassa 12 artiklan säännöksistä:

a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;

b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;

c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;

d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;

e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

46. Luontodirektiivin 1 artiklan i alakohdan mukaan "lajin suojelun tasolla" tarkoitetaan eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä 2 artiklassa tarkoitetulla alueella. "Suojelun taso" katsotaan "suotuisaksi", kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

Komission ohje

47. Komissio on antanut ohjeen, joka koskee luontodirektiivin soveltamista tiukan suojelun kohteena oleviin eläinlajeihin (Guidance document on the strict protection of animal species of community interest provided by the "Habitats" Directive 92/43/EEC, lopullinen versio, helmikuu 2007). Komission ohjeessa on lausuttu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan ja erityisesti sen e alakohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"The fifth and last reason for derogation concerns the taking or keeping of certain specimens of the species listed in Annex IV. This reason is subject to several conditions that must be respected. This is why its application in practice seems exceptional."

48. "Obviously, if it can be clearly demonstrated that such derogations will be beneficial to the conservation status of the species or population concerned, there is no obstacle to granting them. However, the Commission services consider that an appropriate plan for the conservation of the species, aiming at restoring favourable conservation status, should be the recommended way of demonstrating compliance with the criterion."

49. "It takes a long-term view, where the lynx in Latvia currently has its best distribution status within the last 150 years and is considered to have a favourable conservation status. Limited and strictly controlled taking by hunters is considered to have a positive impact on the population as well as on public perception. The practice thus fully complies with Article 16 (1)(e) of the Habitats Directive." Edellä lausuttu on liittynyt Latvian ilveksen hoitosuunnitelmaan, joka on esitetty ohjeessa esimerkkinä.

50. "The analysis of whether "there is no other satisfactory alternative" presumes that a specific problem or situation exists and needs to be tackled."

51. "The implementation of this provision (impact of a derogation on conservation status) should include a two-step assessment: firstly, determination of the conservation status of the populations of a species in its natural range within the Member State concerned and, secondly, evaluation of the impact of the derogation on the population or populations concerned."

52. "Neither the granting of derogations for species in an unfavourable conservation status nor the use of compensation measures is explicitly provided for in the Directive. However, by interpreting and implementing the provision in 16(1) in a way that puts the focus on reaching the overall objective of favourable conservation status, we believe that both concepts may be incorporated in the interpretation under the condition that reaching this objective is not compromised in any way."

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

53. Unionin tuomioistuin on asiassa C-6/04 komissio v. Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta ottanut muun ohella kantaa kansallisiin säännöksiin, joilla oli täytäntöönpantu luontodirektiivin 16 artiklassa säädetyt poikkeamisen edellytykset. Tuomion mukaan (kohta 111) luontodirektiivin 16 artiklassa määritellään täsmällisesti edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin 12 artiklasta, joten tätä 16 artiklaa on tulkittava suppeasti.

54. Asiassa C-508/04 komissio v. Itävallan tasavalta unionin tuomioistuin on viitannut edellä mainitussa asiassa annettuun tuomioon ja sen 111 kohtaan. Lisäksi tuomiossa todetaan (kohta 111), että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan kaikkien sellaisten kansallisella tasolla toteutettujen toimenpiteiden toteuttamisedellytykseksi, joilla poiketaan direktiivissä säädetyistä kielloista, on asetettava se, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole olemassa.

55. Lisäksi tuomion mukaan (kohta 115) direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa asetetaan siinä mainittujen poikkeusten myöntämisen välttämättömäksi ennakkoedellytykseksi se, että kyseisten kantojen suojelun taso on suotuisa niiden luontaisella levinneisyysalueella.

56. Asiassa C-342/05 komissio v. Suomen tasavalta antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin on käsitellyt suden metsästystä ja muun ohella luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkintaa. Tuomiossa viitataan edellä mainitussa asiassa annettuun tuomioon ja sen 115 kohtaan (kohta 28).

57. Tuomiossa todetaan kuitenkin edelleen (kohta 29), että tällaisia poikkeuksia voidaan myöntää poikkeuksellisesti silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, että niillä ei entisestään huononneta kyseisten kantojen epäsuotuisaa suojelun tasoa tai estetä kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista. Samaan tapaan kuin komissio on todennut luontodirektiivissä tarkoitetusta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta antamissaan ohjeissa (Guidance document on the strict protection of animal species of community interest provided by the "Habitats" Directive 92/43/EEC, lopullinen versio, helmikuu 2007), ja etenkin näiden ohjeiden III osaston 47–51 kohdassa tekemissään päätelmissä, voidaan todeta, että ei ole suljettu pois, että vähäisen yksilömäärän tappaminen ei vaikuta luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, joka on susikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Tällainen poikkeus on siis asianomaisen lajin kannalta neutraali.

58. Tuomiossa todetaan myös (kohta 45), että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisena ei voida pitää sitä, että suden pyyntilupien myöntämistä koskevia päätöksiä rajoittaa myös alueellinen niiden yksilöiden yläraja, jotka voidaan tappaa kullakin riistanhoitoalueella. Tämä raja, joka vahvistetaan sen yksilöiden määrän perusteella, joka voidaan biologisesti poistaa kyseistä lajia vaarantamatta, muodostaa vain kehyksen, jonka puitteissa riistanhoitopiirit voivat myöntää pyyntilupia, kun luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaiset edellytykset lisäksi täyttyvät.

4. Tiivistelmä asianosaisten keskeisistä perusteluista

59. Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että riistakeskuksen poikkeuslupapäätökset on kumottava metsästyslain ja luontodirektiivin 12 ja 16 artiklan vastaisina. Yhdistys on perustellut vaatimustaan hallinto-oikeudessa muun ohella seuraavasti:

60. Metsästys ajoittuu suden lisääntymisaikaan. Erittäin uhanalaisen lajin kohdalla metsästyksen merkitystä suotuisan suojelun tasoon ei voida vähätellä. Ei ole osoitettu, että metsästyksellä saavutettaisiin niitä tavoitteita, joita susikannan hoitosuunnitelmassa sille on asetettu.

61. Koska susi on Suomessa erittäin uhanalainen, ei sillä ole koko maassa vahvaa esiintymisaluetta. Luontodirektiivin 16 artiklan e alakohdassa ja metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeus, josta käytetään nimitystä kannanhoidollinen metsästys, on tarkoitettu liitettäväksi yksinomaan kannanhallintaan silloin, kun lajin kannan vahva tila tätä edellyttää tai sen sallii.

62. Yhdistys on lisäksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että nykyinen menettely mahdollistaa sen, että jokaista poikkeuslupapäätöstä tarkastellaan aluekohtaisesti. Tällöin saattaa syntyä tilanne, jossa lukuisissa erillisissä päätöksissä todetaan, ettei yhden suden poistaminen alueelta vaikuta suden suotuisaan suojelutasoon.

63. Suomen riistakeskus on viitannut poikkeuslupapäätösten perusteluissa esitettyyn. Lisäksi riistakeskus on viitannut muun ohella Ruotsin korkeimman hallinto-oikeuden 30.12.2016 antamaan päätökseen ja katsonut, että päätöksen perusteluissa on tarkasteltu seikkaperäisesti luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan käyttöä ja muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa. Suomen riistakeskus on viitannut myös Itä-Suomen hallinto-oikeuden 22.3.2016 antamaan päätökseen, jolla hallinto-oikeus hylkäsi B:lle myönnetystä poikkeusluvasta tehdyn toisen valituksen, ja on todennut, että samana ajankohtana tehdyistä muista poikkeuslupia koskevista myönteisistä päätöksistä tehdyt valitukset on hallinto-oikeuksissa hylätty tai jätetty tutkimatta.

64. Suomen riistakeskus on ilmoittanut, että kannanhoidollinen metsästys oli susikannan hoitosuunnitelman toteuttamiseen liittyvä kaksivuotinen kokeilu (2015–2016), joka ei ole enää jatkunut. Nykyinen poikkeuslupaharkinta tapahtuu maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1335/2016) nojalla, jossa säädettyyn suurimpaan sallittuun saalismäärään luetaan aiemmasta käytännöstä poiketen myös poliisin määräyksellä poistetut sekä liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet. Näin ollen susikannan suotuisan kehityksen tavoittelu on varmistettu tältäkin osin.

65. Suomen riistakeskus on myös viitannut komission tulkintaohjeessa esitettyyn ja katsonut siitä ilmenevän, että poikkeuslupaharkinnassa tarkastelun tulee lähteä lajin biologiasta. Näin ollen laajalti liikkuvan suden osalta on katsottava lauman sijasta jopa valtioiden rajojen ylittävien populaatioiden kokonaisuutta.

5. Ennakkoratkaisupyynnön tarve

66. Oikeudenkäynnin kohteena olevat kaksi yksittäistä poikkeuslupapäätöstä ovat mahdollistaneet yhteensä seitsemän suden tappamisen Pohjois-Savon maakuntaan kuuluvilla alueilla ajalla 23.1.–21.2.2016. Poikkeusluvat on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla eli luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettuina poikkeuksina.

67. Susi on Suomessa erittäin uhanalainen. Susien määrä on vaihdellut voimakkaasti. Voimakkailla kannanvaihteluilla on arvioitu olevan yhteys salametsästyksen määrään. Susikannan tulevaisuuden uhkatekijöinä pidetään pyyntiä eri muodoissaan sekä satunnaisille tekijöille altistavaa kannan pientä kokoa.

68. Poikkeuslupaharkinta on suden suotuisaa suojelutasoa koskevan arvioinnin osalta perustunut pitkälti valtakunnalliseen susikannan hoitosuunnitelmaan sekä maa- ja metsätalousministeriön asetukseen, jossa on määrätty metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettujen poikkeuslupien perusteella saaliiksi saatujen susiyksilöiden suurin sallittu määrä poronhoitoalueen ulkopuolisella jäsenvaltion alueella kysymyksessä olevana metsästysvuonna. Vastaava sääntely koskee myös tulevia metsästysvuosia sillä erotuksella, että tällä hetkellä voimassa olevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen kiintiö kattaa kaikki metsästyslain 41 a §:n nojalla myönnettävät poikkeusluvat ja suurimpaan sallittuun määrään luetaan asetuksen mukaan siten myös vahinkoperusteisilla luvilla kaadetut sudet sekä poliisin määräyksellä poistetut, liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet.

69. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä on pääteltävissä, että menettelyä, jossa vahvistetaan alueellinen tapettavaksi sallittujen yksilöiden enimmäismäärä, ei lähtökohtaisesti ole pidettävä luontodirektiivin vastaisena. Komission ohjeessa on puolestaan pidetty mahdollisena erityisen suunnitelman laatimista joustavan ja kohtuullisen poikkeuslupamenettelyn mahdollistamiseksi. Asiassa on näistä lähtökohdista otettava kantaa siihen, voidaanko ja millä edellytyksillä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettujen poikkeusten myöntäminen perustaa valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja sellaisiin määräyksiin, jotka koskevat suurinta sallittua vuotuista saalismäärää koko jäsenvaltion alueella.

70. Poikkeusluvat on myönnetty niin sanottua kannanhoidollista metsästystä koskevina poikkeuksina. Hoitosuunnitelman mukaan kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo sekä samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa.

71. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa viitataan siinä tarkoitettujen lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämisen osalta niiden luontaiseen levinneisyysalueeseen. Vastaavasti myös luontodirektiivin 1 artiklan i alakohdan mukaan suojelun tasoa arvioitaessa on otettava huomioon lajin luontainen levinneisyysalue. Jäsenvaltion alueella kulloinkin sijaitsevat paikalliset populaatiot eivät välttämättä yhdessä vastaa käsitystä siitä, mitä olisi tieteellisesti arvioituna pidettävä lajin luontaisena levinneisyysalueena koko jäsenvaltion alueella. Tämä saattaa erityisesti koskea lajeja, jotka liikkuvat laumoissa ja joiden reviirit ovat laajoja. Komission ohjeessa on edellytetty, että lajin suojelun taso arvioitaisiin erikseen paitsi koko jäsenvaltion alueella myös paikallisten populaatioiden osalta. Tätä edellytystä ei ole kuitenkaan nimenomaisesti säädetty luontodirektiivissä.

72. Asiassa tulee edellä lausuttu huomioon ottaen esille kysymys siitä, voidaanko luontodirektiivin mukaisen tiukan suojelun kannalta pitää riittävänä, että kannanhoidollinen metsästys kohdistetaan sellaiseen paikalliseen populaatioon, jonka osalta lajin eli tässä tapauksessa suden suojelutaso on suotuisa ilman, että tämän yksittäisen poikkeuslupaharkinnan yhteydessä otetaan samalla kantaa lajin suojelun tasoon koko jäsenvaltion alueella. Samoin tulee arvioitavaksi, voidaanko poikkeuslupa kannanhoidolliseen metsästykseen myöntää siinäkin tapauksessa, että lajin suojelutaso ei ole suotuisa edellyttäen, että poikkeuksen myöntäminen ei entisestään huononna lajin epäsuotuisaa suojelun tasoa. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-342/05 (kohta 29) sekä komission ohjeessa lausuttuun.

73. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeusluvan myöntäminen edellyttää kaikissa tapauksissa, että muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole.

74. Hoitosuunnitelmasta ilmenee, että kannanhoidollisella metsästyksellä pyritään puuttumaan salametsästykseen ja vaikuttamaan yleisesti ihmisten asenteisiin ("Tolerance Hunting"). Nämä lähtökohdat todetaan myös poikkeuslupapäätöksissä. Voidaan sinänsä pitää uskottavana, että salametsästys heikentää suunnittelemattomasti susikantoja. Siitä, vähentäisikö kannanhoidollinen metsästys salametsästystä siinä määrin, että sillä olisi suden suojelun tason kannalta positiivinen kokonaisvaikutus, ei kuitenkaan ole toistaiseksi tieteellistä näyttöä. Ei ole myöskään selvää, että kannanhoidollinen metsästys kohdistuisi sellaiseen populaatioon, joka tulisi olemaan salametsästyksen kohteena. Unionin tuomioistuin ei ole ottanut kantaa siihen, missä määrin kannanhoidollista metsästystä voidaan perustella salametsästyksen vähenemisellä ja sillä, että näin ihmisten asenteet suden suojelua kohtaan muuttuisivat myönteisemmiksi.

75. Poikkeuslupapäätöksiä on perusteltu myös sillä, että metsästyksen sallimisella ehkäistään koiravahinkojen syntymistä ja parannetaan alueella asuvien yleistä turvallisuudentunnetta. Näiltä osin asiassa ei ole kuitenkaan nimenomaisesti esitetty, että kysymys olisi luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdissa tarkoitetuista tilanteista. Asiassa on arvioitavana, voidaanko mainitut seikat kuitenkin ottaa osaltaan huomioon ratkaistaessa sitä, onko luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella harjoitettavan kannanhoidollisen metsästyksen tueksi sellaisia riittäviä perusteita, että sitä on pidettävä ainoana tyydyttävänä ratkaisuna.

7. Ennakkoratkaisukysymykset

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan ja erityisesti sen e alakohdan tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. Asialla on oikeudellista merkitystä ajan kulumisesta huolimatta, kun otetaan huomioon, että asiassa annettu viranomaisen päätös on perustunut sääntelyyn, joka koskee myös tulevia vuosia. Uuden maa- ja metsätalousministeriön kiintiöasetuksen voimaantulo ei ole tältä osin ratkaisevasti muuttanut tilannetta.

Korkein hallinto-oikeus esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

1. Voidaanko niin sanottua kannanhoidollista metsästystä tarkoittavia yksittäisten metsästäjien hakemuksiin perustuvia aluekohtaisia poikkeuslupia myöntää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla alakohdan sanamuoto huomioon ottaen?

- Onko asian arvioinnissa merkitystä sillä, että poikkeuslupaharkinta perustuu valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja asetuksella säädettyyn saaliiksi saatujen eläinyksilöiden enimmäismäärään, jonka rajoissa poikkeuslupia jäsenvaltion alueelle voidaan vuosittain myöntää?

- Voidaanko arvioinnissa ottaa huomioon muita seikkoja, kuten tarkoitus estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?

2. Voidaanko poikkeuslupien myöntämistä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitettuun kannanhoidolliseen metsästykseen perustella sillä, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua muuta tyydyttävää ratkaisua salametsästyksen estämiseksi ei ole olemassa?

- Voidaanko tällöin ottaa huomioon käytännön vaikeudet laittoman salametsästyksen valvonnan järjestämiseksi?

- Onko muun tyydyttävän ratkaisun arvioinnin suhteen mahdollisesti merkitystä myös tarkoituksella estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?

3. Miten luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua edellytystä, joka liittyy lajien kantojen suojelun tasoon, on aluekohtaisia poikkeuslupia myönnettäessä arvioitava?

- Onko lajin kannan suojelun tasoa arvioitava sekä aluekohtaisesti että koko jäsenvaltion alueella tai sitäkin laajemmalla lajin levinnäisyysalueella?

- Onko mahdollista, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan edellytykset poikkeusluvan myöntämiseen täyttyvät siitä huolimatta, että lajin kannan suojelun tasoa ei asianmukaisen arvioinnin jälkeen voitaisi pitää direktiivissä tarkoitetulla tavalla suotuisana?

- Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myöntävä, minkälaisessa tilanteessa tämä voisi tulla kysymykseen?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ratkaisun korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Tuire Taina.