Asia Valitus radiotoiminnan harjoittamiseen myönnetyistä ohjelmistoluvista

Valittaja Suomen lähiradiot Oy, Iisalmi

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvosto 13.11.2014 nro LVM/1477/07/2014

Asian aikaisemmat vaiheet

Valtioneuvosto on julistanut 18.8.2014 haettavaksi ohjelmistoluvat radiotoimintaan maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa hakuilmoituksessa tarkemmin yksilöityjen radiotaajuuskokonaisuuksien osalta 31.12.2019 päättyvälle toimilupakaudelle. Valtioneuvostolle on toimitettu yhteensä 13 hakemusta.

Suomen lähiradiot Oy on hakenut toimilupaa radiotoiminnan harjoitta­miseen taajuuskokonaisuudella Kuopio 2: Kuopio 102,9 MHz. Valtio­neuvostolle on mainitun taajuuden osalta toimitettu seitsemän hakemus­ta.

Valtioneuvoston päätös toimilupien myöntämisestä

Valtioneuvosto on yleisistunnossa tehdyllä päätöksellä myöntänyt, siltä osin kuin asiasta on kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, toimiluvan radiotoiminnan harjoittamiseen Järviradio Oy:lle radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta annetun liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen (614/2013) 4 §:ssä (517/2014) tarkoitetulla taajuuskokonaisuudella Kuopio 2. Toimilupa on myönnetty toimilupakaudelle 13.11.2014–31.12.2019.

Valtioneuvosto on lausunut sanotun päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

(---)

Voimassa olevat hakemukset jakautuivat siten, että Porvoon taajuuskokonaisuutta lukuun ottamatta kutakin haettavana ollutta radiotaajuuskokonaisuutta kohden osoitti kiinnostuksensa vähintään kaksi radiotoimijaa. Näin ollen valtioneuvosto arvioi päätöksessään kunkin radiotaajuuskokonaisuuden osalta televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädettyjen toimiluvan myöntämisedellytysten perusteella, mitkä olisivat tarkoituksenmukaisimmat toimiluparatkaisut taajuuksien tehokkaan käytön kannalta.

Päätöksellä sekä tuetaan paikallisradiokanavien ja paikallisesti toimivien ketjuradiokanavien toiminnan kehittymistä ja laajentumista että mahdollistetaan joidenkin uusien paikallisradiokanavien toiminnan jatkaminen vakituisemmassa muodossa. Päätöksellä mahdollistetaan uusien radiosisältöjen tarjoaminen kuuntelijoille ja siten edistetään radiotoiminnan kilpailua sellaisilla alueilla, joilla kilpailu on tähän asti ollut vähäisempää. Toisaalta päätöksen myötä paikallisradiotoiminnan kilpailutilanne ei kuitenkaan merkittävissä määrin muutu kyseessä olevilla alueilla, vaan päätöksessä on monelta osin pyritty huomioimaan toimilupa-alueilla jo aiemmin Viestintäviraston myöntämien lyhytaikaisten lupien tai pelkkien teknisten radiolupien nojalla toimineet radiokanavat.

(---)

Radiotaajuuksien käyttösuunnitelma

Toimiluvanvaraiseen radiotoimintaan varatut taajuuskokonaisuudet on määritelty radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (1015/2001) 6 a §:n mukaisessa, liikenne- ja viestintäministeriön antamassa asetuksessa radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta (614/2013, muutokset 332/2014 ja 517/2014).

Alueellinen ja paikallinen toiminta käsittää taajuuksien käyttösuunnitelman 4 §:ssä (Alueellinen ja paikallinen toimiluvanvarainen radiotoiminta) tarkoitetut taajuuskokonaisuudet. Siltä osin kuin nyt haettavana olevia toimilupia myönnetään liitettäväksi osaksi olemassa olevaa toista taajuuskokonaisuutta, johon uuden taajuudensaajan olemassa oleva toimilupa oikeuttaa, asetus tullaan muuttamaan vastaamaan tätä päätöstä.

Edellä kuvatulla tavalla liikenne- ja viestintäministeriö muuttaa asetuksen 3 ja 4 §:n, sellaisena kuin ne ovat asetuksessa 517/2014, seuraavasti:

(---) Poistetaan itsenäinen taajuuskokonaisuus Kuopio 2 ja lisätään siihen kuuluva, haettavana ollut taajuus Kuopio 102,9 MHz osaksi alueellista taajuuskokonaisuutta Jyväskylä 1 (toimiluvan haltija Järviradio Oy).

Sovellettavat säännökset

Valtioneuvosto on sovellettujen säännösten osalta viitannut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 7, 9, 10, 11 ja 14 §:ään.

(---)

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain nojalla tehtävä edellytysharkinta tapahtuu kahdessa päävaiheessa, jotka ovat luonteeltaan osin erilaisia.

Lain 10 §:n 2 momentin nojalla ratkaistaan ensin hakijan yleinen kelpoisuus harjoittaa radiotoimintaa. Jos hakija ei täytä näitä edellytyksiä, hakemus hylätään tällä perusteella. Lain 10 §:n 1 momentissa säädettyjä seikkoja ei silloin harkita. Hakemus voidaan hylätä 10 §:n 2 momentin nojalla silloinkin, kun hakijoita on vain yksi. Sääntelyn tarkoituksena on estää toimiluvan myöntäminen hakijalle, jolla ei ole esitetyn selvityksen perusteella lainkaan edellytyksiä hoitaa asianmukaisesti radiotoimintaa. Jos hakija täyttää tai hakijat täyttävät lain 10 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset, on hakemuksia arvioitava lain 10 §:n 1 momentissa säädettyjen seikkojen kannalta. Lain 10 §:n 2 momentissa edellytetään vakavaraisuutta ja ilmeistä kykyä harjoittaa säännöllistä toimiluvanmukaista radiotoimintaa. Toimilupaviranomaisen tulee esitetyn selvityksen perusteella voida vakuuttua siitä, että hakijalla on riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen, toimiluvan mukaiseen toimintaan. Hakijaa on pidettävä vakavaraisena, jos asiakirjoista ei muuta ilmene. Arvioitaessa hakijan taloudellisten voimavarojen riittävyyttä on otettava huomioon muiden seikkojen ohessa toiminnan laatu ja laajuus. (---)

Lain 10 §:n 1 momentin ohjaamana yleiset edellytykset täyttäneistä hakijoista valitaan tilanteesta riippuen joko yksi tai useampi hakija, jolle toimilupa myönnetään. Valintatapa on luonteeltaan kilpailu, jossa hakijat asetetaan säännöksessä esitettyjen seikkojen avulla paremmuusjärjestykseen.

Lain 10 §:n 1 momentin lähtökohtana on, että toimilupaviranomaisen tulee ottaa huomioon olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus. Säännös voidaan nähdä päätöksentekoprosessin kokonaisuutta ohjaavana siten, että kutakin toimilupahakemusta tulee tarkastella suhteessa luvanvaraisen radiotoiminnan kokonaisuuteen. Tämä kokonaisuus korostuu valtakunnallisessa ja siihen rinnastettavassa toiminnassa. Hakemusten arvioinnissa on keskeisessä asemassa kunkin hakijan esittämä toiminta-ajatus, jossa määritellään, minkälaiseksi radio-ohjelmiston sisältö muodostuu ja minkälaiselle yleisölle se on suunnattu.

Lain 10 §:n 1 momentissa varsinaisina arviointikriteereinä ovat sananvapauden edistäminen sekä ohjelmistotarjonnan monipuolisuuden sekä yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaaminen.

Sananvapauden edistämiseksi toimilupapäätöksillä tulee pyrkiä siihen, että ne edistävät oikeutta ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain esitöissä (HE 34/1998 vp) on todettu, että toimilupia myönnettäessä tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta. Toimilupia myönnettäessä tulee pyrkiä radiotoimilupien myöntämiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle. Sananvapauden edistämistä tarkastellaankin tässä yhteydessä toimilupien hakijatahojen ja hakijoiden omistuksen monimuotoisuuden näkökulmasta. Tarkastelussa tulee kuitenkin ottaa huomioon, että omistuksen monimuotoisuuden korostaminen saattaa joissakin tapauksissa johtaa toimijakentän pirstoutumiseen. Tämä puolestaan saattaa heikentää toiminnan harjoittajien toimintaedellytyksiä ja tätä kautta heikentää sananvapauden toteutumista. Hakijatahojen arvioinnissa olennaista on myös se, että hakemusta tarkastellaan osana kokonaisuutta.

Ohjelmistotarjonnan monipuolisuus ja erityisryhmien tarpeet ovat osa sananvapauden edistämistä. Ne ovat osin päällekkäisiä käsitteitä sananvapauden kanssa, mutta hakemusten arvioinnissa niillä on myös itsenäinen merkitys.

Verrattaessa lähtökohtaisesti samanlaista ohjelmistoa tarjoavien hakijoiden hakemuksia keskenään tulee arvioitavaksi kunkin hakijan ohjelmiston sisältöjen monipuolisuus esimerkiksi musiikin tai puheosuuksien sisällön suhteen. Harkinnassa tulee kuitenkin kiinnittää huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin toiminnanharjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä. Erityisryhmillä tarkoitetaan tässä yhteydessä sellaisia vähemmistöjä, joiden etu ei välttämättä tule turvatuksi pelkästään esimerkiksi kilpailun avulla. Toimiluvanvaraisessa radiotoiminnassa erityisryhmien merkitys ei ole erityisen korostunut, ja se on osin päällekkäinen ohjelmistotarjonnan monipuolisuuden kanssa.

Toimilupaviranomaisella on oikeus liittää toimilupiin määräyksiä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 11 §:n mukaisesti. Ohjelmistojen sisältöjä koskevissa määräyksissä kiinnitetään huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin toiminnan harjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä. Toimilupamääräyksiä asetettaessa otetaan huomioon myös toiminnan taloudelliset edellytykset. Toimilupamääräyksillä edistetään lain 10 §:n 1 momentin mukaisten seikkojen toteutumista. Toimilupamääräyksiä asetettaessa otetaan huomioon myös valtioneuvoston 14.1.2014 antama lausuma radio- ja televisiotoiminnan toimilupasääntelyn keventämisestä 1.1.2015 voimaan tulevaksi ehdotetun tietoyhteiskuntakaaren (HE 221/2013 vp) periaatteiden mukaisesti. (---)

Hakemukset ja hakijayhtiöt

(---)

Järviradio Oy (myöh. Järviradio)

Järviradio hakee toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2.

Järviradio hakee Kuopion toimilupaa jatkaakseen vuodesta 2013 alueella lyhytaikaisen luvan nojalla harjoittamaansa paikallisradiotoimintaa. Järviradio hakee Kuopion taajuutta liitettäväksi osaksi sen alueellista Jyväskylä 1 -taajuuskokonaisuutta, joka tällä hetkellä kattaa muutamien keskisuomalaisten ja savolaisten kaupunkien alueet. Kanavan ohjelmisto on pääosin toimituksellista, paikallisuuteen keskittyvää ja usein ns. kontaktiohjelmista koostuvaa, ja sen kohderyhmänä on erityisesti seniori-ikäinen väestö, jonka toiveita kanava pyrkisi toteuttamaan aktiivisesti. Kanavan kuuluvuusalueiden lukuisat yhteisöt, kuten seurakunnat, käyttävät Järviradiota omien tapahtumiensa radiointiin.

Järviradio on suomalainen, alun perin Pohjanmaalla toimintansa käynnistänyt ja sittemmin toiminta-aluettaan laajentanut radioyhtiö. Järviradion omistaa yhteensä 13 eri toimijaa, joihin kuuluvat muun muassa luterilainen seurakunta, Siion ry, maakuntalehti, teleoperaattori ja yksityishenkilöjä. Tällä hetkellä Järviradio harjoittaa paikallisradiotoimintaa valtioneuvoston myöntämillä paikallisen ja alueellisen radiotoiminnan toimiluvilla Alajärven, Seinäjoen, Jyväskylän, Tampereen, Turun ja Vaasan alueilla, ja Viestintäviraston myöntämien väliaikaisten lupien nojalla Helsingin, Oulun, Riihimäen ja Kuopion alueilla.

(---)

SBS Discovery Radio Oy (myöh. SBS)

SBS hakee toimilupia taajuuskokonaisuuksille (---), Kuopio 2, (---).

(---) ja Kuopion toimilupia SBS hakee paikallisina toimilupina Radio Play -kanavan verkon laajentamiseksi. Radio Playn kohderyhmänä ovat 7–16-vuotiaat lapset ja nuoret perheineen ja sen musiikkisisältö koostuu nuorten musiikista tyylilajista riippumatta, mutta kuitenkin siten, että kanava on tunnistettavissa kuuntelun perusteella. Kanava toimii tällä hetkellä Pirkanmaan alueella paikalliseen radiotoimintaan myönnetyn toimiluvan nojalla, ja SBS:n tavoitteena on kanavan perustamisesta lähtien ollut saada sille laajempi peittoalue.

(---)

SBS Discovery Radio on osa SBS Discovery Media Finland Oy -yhtiötä, joka on osa yhdysvaltalaista, yli 200 maassa toimivaa Discovery Communications Inc. -konsernia. Tällä hetkellä yhtiö harjoittaa valtioneuvoston myöntämien toimilupien nojalla radiotoimintaa yhdellä valtakunnallisella (The Voice) ja viidellätoista paikallisella radiokanavalla (mm. Radio Iskelmä- ja Radio City-kanavia). Lisäksi sama emoyhtiö harjoittaa Suomessa televisiotoimintaa usealla kanavalla maanpäällisessä digitaalisessa antenniverkossa.

(---)

Suomen lähiradiot Oy/Radio Sandels (myöh. Radio Sandels)

Suomen lähiradiot hakee toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2.

Suomen lähiradiot hakee Kuopion toimilupaa tällä hetkellä Iisalmessa ja lähialueilla kuuluvan Radio Sandels -kanavan kuuluvuusalueen laajentamiseksi. Kanavan ohjelmisto koostuu erilaisista paikallisista ohjelmista ja laaja-alaisesta kotimaisesta musiikista. Ohjelmistoon sisältyy myös muun muassa hengellisiä lähetyksiä ja urheilulähetyksiä. Kanavan kohderyhmänä on koko aikuisväestö, ja erityisenä painopistealueena ovat ikääntyvät ja ikääntyneet kuuntelijat. Kuuluvuusalueen laajentuessa lähetyksissä tultaisiin huomioimaan myös Kuopion paikalliset asiat. Yhtiö katsoo, että kuuluvuusalueen laajentumisella olisi positiivista vaikutusta muun muassa alueelliseen yritystoimintaan ja matkailun edistämiseen, ja se turvaisi kanavan jatkuvuuden ja jatkokehittämisen.

Suomen lähiradiot on iisalmelainen paikallisradioyhtiö. Yhtiön osakkeiden omistus on jakautunut neljän suomalaisen yksityishenkilön kesken. Tällä hetkellä yhtiö harjoittaa radiotoimintaa valtioneuvoston myöntämän toimiluvan nojalla yhdellä kanavalla (Radio Sandels) Iisalmen taajuuskokonaisuudella.

Radiotoiminnan kokonaisuus

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa lähtökohtana on, että toimilupaviranomaisen tulee ottaa huomioon asianomaisella alueella olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus.

(---) Luonteeltaan valtakunnallisten kanavien lisäksi Suomessa toimii yli 70 kuuluvuusalueeltaan huomattavasti rajallisempaa alueellista tai paikallista radioverkkoa. Paikallisradioiden tarkkarajainen määrittely on haastavaa, sillä monenlaiset erilaiset kaupalliset ja ei-kaupalliset kanavat tarjoavat jossain määrin paikallista ohjelmasisältöä. Usein paikallisradiolla viitataan yhden tai useamman kunnan alueella toimivaan, väestöltään tai elinkeinoiltaan yhtenäisen alueen radioon. Tavallisimmin paikallisradion kuuluvuusalue koostuu talousalueesta, mutta harvaan asutuilla alueilla ja pitkien välimatkojen maakunnissa paikallisradion kuuluvuusalueena saattaa olla myös koko maakunta. (---)

Tässä päätöksessä käsiteltävien, haettavana olleiden toimilupa-alueiden olemassa olevien paikallisten ja alueellisten ohjelmistolupien haltijat ja niiden kanavien tämänhetkiset nimet on lueteltu alla:

(---)

Kuopion alueella toimivat tällä hetkellä Mediatakojat Oy:n Radio Kuopio ja Kevyt Kanava Oy:n Iskelmä Oikea Asema.

(---)

Paikallisten ja alueellisten ohjelmistoluvanhaltijoiden lisäksi haettavilla alueilla toimii vaihtelevasti eri paikallisia ja alueellisia radiokanavia Viestintäviraston myöntämien lyhytaikaisten toimilupien tai pienitehoisemmin teknisten radiolupien nojalla sekä edellä mainittuja valtakunnallisia radiokanavia. Tästä syystä radio-ohjelmistojen monipuolisuuden taso haettavina olevilla alueilla on jo verrattain korkea, ja näin ollen voidaan katsoa, että kaikissa hakemuksissa esitetty ohjelmisto lisäisi omalla tavallaan alueella lähetettävän radio-ohjelmatarjonnan moniarvoisuutta ja että toisaalta niistä ei yksikään kuitenkaan merkittävästi muuttaisi ohjelmatarjonnan monipuolisuuden kokonaistilannetta.

Yleiset edellytykset

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin mukaan toimilupa voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, yhteisölle tai säätiölle, joka on vakavarainen ja jolla on ilmeinen kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan.

Osa hakijoista on jo valtakunnallisilla tai paikallisilla toimiluvilla toimivia radiokanavia, ja osa vasta vähän aikaa alalla olleita toimijoita tai aloittelevia, joilla kuitenkin on myös kokemusta radiotoiminnan harjoittamisesta lyhytaikaisemman ja pienimuotoisemman toiminnan kautta. Hakijoiden toimilupahakemusten liitteinä esittämät asiakirjat osoittavat, että hakijoiden taseet ovat riittävän vahvat ja että kullakin hakijalla on lähtökohtaisesti riittävä maksuvalmius selviytyäkseen esittämänsä radiotoiminnan kustannuksista.

(---)

Näin ollen kaikkien hakijoiden voidaan arvioida olevan vakavaraisia ja ilmeisen kyvyn (oikeastaan niillä on ilmeinen kyky) toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen ja siten hakemusten vertailussa arvioidaan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa esitettyjä seikkoja, joita ovat radiotoiminnan kokonaisuus, sananvapauden edistäminen, ohjelmistotarjonnan monipuolisuus sekä erityisryhmien tarpeet.

Hakemusten vertailu

(---)

Hakemusten vertailun lopputuloksena valtioneuvosto on katsonut päätöksestään ilmenevin perusteluin tarkoituksenmukaisimmaksi myöntää Kuopio 2 -taajuuskokonaisuuden Järviradio Oy:lle sen Järviradio -kanavan alueellisen lähetystoiminnan laajentamiseksi.

(---)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen lähiradiot Oy on valituksessaan vaatinut valtioneuvoston päätöksen kumoamista siltä osin kuin päätös koskee Suomen lähiradiot Oy:n hakemaa taajuuskokonaisuutta Kuopio 2, jota koskeva toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:lle, ja mainitun toimiluvan myöntämistä Suomen lähiradiot Oy:lle. Lisäksi valittaja on vaatinut, että valtioneuvoston päätös myös muilta osin kumotaan ja palautetaan uudelleen käsiteltäväksi päätöksessä olevien virheellisyyksien sekä toimilupaehtojen ja lainvastaisuuksien vuoksi.

Valittaja on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Toimilupapäätösten perustelut ovat toimilupaehtoihin kuulumattomia ja paikkaansa pitämättömiä, mikä on ollut toimilupaviranomaisten tiedossa hakemusten käsittelyvaiheessa. Päätökset perustuvat liian laajaan viran­omaisharkintaan.

Järviradio Oy ei harjoita eikä se ole edes hakemuksessaan ilmoittanut harjoittavansa paikallisradiotoimintaa, kuten Pohjois-Savon alueella paikallisradiotoimintaa harjoittava Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandels. Järviradio Oy on alajärveläinen radiotoimija, joka lähettää kaikista toimiluparadioistaan ja nyt myös Kuopiosta ainoastaan alajärveläistä paikallisradio-ohjelmaa. Järviradio Oy on tässä suhteessa rikkonut toimilupaehtoja, mikä on ollut ministeriön ja Viestintäviraston tiedossa. Tästä huolimatta Järviradio Oy:lle on myönnetty lupa. Toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:n luonnottomalle kuuluvuusalueelle.

Valtioneuvosto on päätöksessään katsonut Järviradio Oy:n eduksi sen toiminnan lyhytaikaisella toimiluvalla ja sen vakiintuneen asiakaskunnan. Perustelu on ontuva, sillä myös Radio Sandels on toiminut Kuopiossa ja sen ympäristössä lyhytaikaisella toimiluvalla paikallista ohjelmaa lähettäen luontaisella laajentumisalueellaan. Järviradio Oy:n kuuluvuusalue on peittänyt vain pienen osan Kuopion taajamaa. Järviradio Oy ei ole markkinoinut Kuopion tilapäistä toimintaansa eikä ottanut paikallisuutta huomioon. Radio Sandelsin kuuluvuusalue kattaa sen sijaan Kuopion taajaman lisäksi Kuopion lähikunnat. Radio Sandelsin Kuopion taajuuden alueella asuu 230 000 potentiaalista kuulijaa ja saadun palautteen perusteella lyhyestä lähetysajasta huolimatta Radio Sandelsin kuulijakunta on laajempi kuin Järviradio Oy:llä. Järviradio Oy:n toiminta ei ole sen vakiintuneempaa kuin Radio Sandelsin toiminta Kuopiossa.

Toimilupaehtojen mukaan lyhytaikaisella teknisellä luvalla toimimisen ei voida muutoinkaan katsoa olevan etu toimiluvan myöntämiselle. Järviradio Oy:n eduksi tehty toimilupapäätös on tälläkin perusteella toimiluvan vastainen.

Valtioneuvosto ei ole päätöksessään ottanut huomioon paikallisuutta ja ohjelmasisältöä. Radio Sandels lähettää Pohjois-Savon alueelta 100-prosenttisesti paikallista ohjelmaa arkisin kello 7–17. Radio Sandels on esittänyt hakemuksessaan vahvan maakunnallisen ohjelmasisällön. Radio Sandelsin ohjelmisto tukee Pohjois-Savon maakuntaliiton strategisia tavoitteita, ja sillä on suuri merkitys alueelliseen yritystoimintaan, matkailun edistämiseen, kulttuurivaihtoon, radioalan ammattilaisten työllistymiseen sekä ohjelma- ja musiikkitarjonnan lisääntymiseen ja monipuolistumiseen.

Päätöksessä myöntää toimilupa puolivaltakunnalliselle Järviradio Oy:lle paikallisen Radion Sandelsin sijaan on toimittu eduskunnan tahdon vastaisesti. Valtioneuvosto ei ole ottanut huomioon eduskunnan kirjelmässä (EK 32/2012 vp) esitettyä kannanottoa, jonka mukaan on erityisen tärkeää keskittyä paikallisen identiteetin kannalta keskeisen ja muun muassa paikallisten ohjelmasisältöjen määrän osalta hiipuneen paikallisradiotoiminnan elvyttämiseen ja kehittämiseen. Myös liikenne- ja viestintävaliokunta on mietinnössään (LiVM 10/2014 vp) tietoyhteiskuntakaarta koskevaa hallituksen esitystä käsitellessään todennut pitävänsä paikallisen identiteetin kannalta keskeisen paikallisradiotoiminnan ja muun paikallisen median toiminnan elpymiseen panostamista erityisen tärkeänä. Lisäksi mietinnössä on todettu, että aitojen pienten paikallisten toimijoiden määrä on laskenut ja että valiokunta on pitänyt kehityssuuntaa erittäin valitettavana ja katsonut, että jatkossa myös lainsäädännössä tulisi kiinnittää huomiota paikallisradiotoimintaan ja sen kaupalliseen kannattavuuteen vaikuttaviin tekijöihin.

Valtioneuvosto on myöntäessään toimiluvan Järviradio Oy:lle kaventanut sananvapautta, jättänyt ottamatta huomioon vähemmistöryhmien tarpeet ja keskittänyt merkittävästi mediavaltaa Pohjois-Savon alueella. Järviradio Oy:n alajärveläinen ohjelmasisältö ei edistä alueella sananvapautta. Radio Sandelsin paikallinen ohjelmisto kontakti- ja erikoisohjelmineen laajentaa sananvapautta ja ottaa huomioon vähemmistöryhmien tarpeet.

Lain mukaan toimilupia tulee myöntää toisistaan riippumattomille tahoille eikä keskittäen. Toimilupapäätöksessä olisi tullut ottaa huomioon se, että yksikään muista kaupallisista radioista ei toimi alueella maakunnan laajuisesti ja paikallisesti Radio Sandelsin tavoin.

Valtioneuvosto on suosinut Järviradio Oy:tä ja asettanut sen Radio Sandelsia taloudellisesti parempaan asemaan. Valtioneuvoston tulisi huolehtia radiotoimijoiden tasa-arvoisesta asemasta. Järviradio Oy toimii paikallisradiona samaa ohjelmavirtaa lähettäen. Järviradio Oy:n kuuluvuusalueilla on monikymmenkertainen kuuntelijamäärä Radion Sandelsiin verrattuna. Radio Sandelsin toiminta-alue on rajoitettu vähäväestöiselle Ylä-Savon alueelle, jossa Sandelsin lisäksi toimii kolme näennäispaikallisradiota. Radio Sandelsin kuuluvuusalueella asuu noin 55 000 kuuntelijaa. Kuopion toimiluvan myöntäminen Radio Sandelsille olisi saattanut sen tasa-arvoisempaan asemaan muihin alueella toimiviin kaupallisiin radioihin verrattuna.

Radio Sandels on toiminnallaan osoittanut olevansa merkittävä aluetalouden kehittäjä vahvan paikallisuutensa ja laajan formaattinsa perusteella. Radio Sandelsin johtavana ajatuksena on alueen elinvoiman kasvattaminen, sananvapauden edistäminen sekä yhteisöllisyyden ja yhteenkuuluvuuden lisääminen. Radio Sandels on perhe- ja yhteisöradio, jonka kuuntelijakuntaan kuuluu kaikenikäisiä henkilöitä.

Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä.

Ministeriö on vaatimuksensa perusteluina lausunut muun ohella seuraavaa:

Suomen lähiradiot Oy on hakenut toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2. Valtioneuvoston päätöksen osana myönnettäviä toimilupia arvioidaan osin kokonaisuutena televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tarkoitetun sananvapauden edistämiseksi sekä viestinnän moniarvoisuuden ja erityisryhmien aseman turvaamiseksi suomalaisilla viestintämarkkinoilla, mutta yksittäinen toimilupapäätös perustuu kyseistä toimilupaa hakeneiden toimijoiden keskinäiseen vertailuun. Muiden taajuuskokonaisuuksien kuin Kuopio 2 osalta tehdyt ratkaisut eivät siten koske Suomen lähiradiot Oy:n oikeutta, etua tai velvollisuutta eikä Suomen lähiradiot Oy ole siten asianosaisasemassa muita taajuuskokonaisuuksia koskevissa päätöksissä.

Kuopion toimilupaa koskevien hakemusten vertailu valtioneuvoston päätöksessä

Kuopio 2 -taajuuskokonaisuutta ovat hakeneet Suomen lähiradiot Oy, Järviradio Oy, Kevyt Kanava Oy, SBS Discovery Radio Oy, Mediatakojat Oy, Radio Kajaus Oy ja Spin Media Oy. Toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:lle.

Kaikkien hakijoiden on todettu jo harjoittavan radiotoimintaa valtioneuvoston myöntämällä toimiluvalla tai toimiluvilla. Spin Media Oy:n radiokanava on toiminut päätöksentekohetkellä vain pääkaupunkiseudun alueella. SBS Discovery Radio Oy harjoittaa radiotoimintaa useammalla radiokanavalla paikallisesti ja myös valtakunnallisesti. Kevyt Kanava Oy:llä on useita paikallisia toimilupia usealle eri kanavaformaatille ja Järviradio Oy:llä on useita paikallisia ja alueellisia toimilupia sen Järviradio-formaatille. Radio Kajaus Oy toimii usean pohjoisemman Suomen paikkakunnat kattavalla alueellisella toimiluvalla ja Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandels kuuluu Iisalmen alueella.

Ohjelmasisällön puolesta hakemusten on todettu eroavan merkittävällä tavalla toisistaan ja niiden on arvioitu kunkin omalla tavallaan edistävän alueen ohjelmatarjonnan monipuolisuutta. Spin Media Oy:n Spin FM -kanavan pääkohderyhmänä ovat 15–40-vuotiaat nuorekkaat kaupunkilaiset. Ohjelmisto koostuu erityisesti kansainvälisestä rytmimusiikista ja kohderyhmää kiinnostavista sisällöistä. SBS Discovery Radio Oy:n Play-kanavan kohderyhmänä ovat erityisesti 7–16-vuotiaat lapset ja nuoret perheineen ja kanavan sisältö koostuu erityisesti nuorten musiikista tyylilajista riippumatta. Mediatakojat Oy:n Sointu-kanavan pääasiallisena kohderyhmänä ovat aktiiviset, paikallisesta kulttuurista, puheenaiheista ja iskelmä- ja tanssimusiikista kiinnostuneet yli 50-vuotiaat kuulijat. Kevyt Kanava Oy:n vielä nimeämättömän kanavan kohderyhmänä ovat yleisesti alueen asioista kiinnostuneet kuulijat sekä erityiskohderyhmänä venäjänkielinen väestö ja turistit sekä muut alueen matkailijat ja turistit. Radio Kajaus Oy:n, Suomen lähiradiot Oy:n ja Järviradio Oy:n on todettu hakevan kuuluvuusalueen laajennusta monipuolisesti paikallisia ja alueellisia asioita käsitteleville radiokanavillensa.

Hakemusten arvioinnissa ja vertailussa on todettu Kuopion alueella olevan päätöksentekohetkellä jo kohtuullisessa määrin keski-ikäisille suunnattua paikallisohjelmatarjontaa ja vähemmän nuorille tai seniori-ikäiselle väestölle suunnattua ohjelmatarjontaa. Erityisryhmien aseman edistämisen näkökulmasta Kevyt Kanava Oy:n ja Spin Media Oy:n esittämien ohjelmistojen eduksi on katsottu maahanmuuttajien ja turistien palveleminen ja Järviradio Oy:n, Suomen lähiradiot Oy:n ja Radio Kajaus Oy:n eduksi muun muassa hengellisten lähetysten sisällyttäminen osaksi niiden ohjelmatarjontaa. Yleisesti radiotoiminnan kokonaisuudesta on todettu, että radio-ohjelmistojen monipuolisuuden taso haettavana olevilla toimilupa-alueilla on jo verrattain korkea, ja näin ollen jokaisessa hakemuksessa esitetty ohjelmisto omalta osaltaan parantaisi kyseessä olevalla alueella lähetettävän radiotarjonnan moniarvoisuutta, mutta kuitenkaan ohjelmatarjonnan moniarvoisuuden kokonaistilannetta merkittävästi muuttamatta.

Arvioinnin yhteydessä on todettu myös, että tapauksessa, jossa hakijoita uudelle paikallisradiotoimiluvalle on monia, valtioneuvosto ei ole nähnyt tarkoituksenmukaiseksi myöntää uutta paikallisradiotoimilupaa toimijalle, jolla on alueella jo toimilupa. Hakijoista Kevyt Kanava Oy:llä ja Mediatakojat Oy:llä on ollut päätöksentekohetkellä valtioneuvoston myöntämä pitkäaikainen toimilupa Kuopion alueella. Lisäksi SBS Discovery Radio Oy:n kansallinen radiokanava sekä osavaltakunnallinen ketjuradiokanava ovat kuuluneet päätöksentekohetkellä Kuopiossa.

Erityisen kannatettavana valtioneuvosto on pitänyt paikallisen ja alueellisen radiotoiminnan edistämistä. Paikallisuuden on todettu korostuvan hakijoista erityisesti Radio Kajaus Oy:n, Suomen lähiradiot Oy:n, Järviradio Oy:n, Mediatakojat Oy:n ja Kevyt Kanava Oy:n hakemuksissa.

Lisäksi arvioinnissa on kuvattu hakijoiden aiempaa, lyhytaikaisten toimilupien nojalla harjoitettua toimintaa Kuopiossa. Usealla hakijoista on todettu olleen jossain määrin tällaista radiotoimintaa Kuopion alueella. Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen aiempi, yli vuoden kestänyt tilapäinen toiminta kyseisellä alueella ja sen myötä muodostunut vakiintunut kuulijakunta. Lisäksi Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen suosittu radiotoiminta muilla paikkakunnilla. Arvioinnissa on todettu, että Järviradio Oy:llä on voitu näiden seikkojen perusteella arvioida olevan erityisen hyvät edellytykset varmistaa sen suunnitteleman monipuolisen ohjelmistotarjonnan toteutuminen myös Kuopion alueella.

Kuopion toimilupa ja Järviradio Oy:n toiminta

Järviradio Oy:lle on ennen Kuopion toimilupaa myönnetty pitkäaikaisia ohjelmistolupia alueellisen ja paikallisen radiotoiminnan harjoittamiseen Jyväskylän, Mikkelin, Tampereen, Turun, Vaasan, Alajärven ja Seinäjoen alueilla. Kaikkiin Järviradio Oy:n ohjelmistolupiin on sisällytetty ehto, jonka mukaan ohjelmistoon tulee sisällyttää kunakin arkipäivänä kello 6–18 välisenä aikana vähintään yksi tunti paikallisohjelmia. Paikallisohjelmilla tarkoitetaan uutis-, ajankohtais-, keskustelu-, urheilu- tai muita kuuluvuusalueen asioita käsitteleviä ohjelmia.

Radiotoimintaa varten myönnettyjen ohjelmistolupien ehtojen noudattamisen valvonta kuuluu liikenne- ja viestintäministeriön alaiselle Viestintävirastolle. Viestintävirastolta saadun tiedon mukaan tiedossa ei ole, että Järviradio Oy ei olisi noudattanut sen voimassa olevissa toimiluvissa asetettuja ohjelmasisältöä koskevia ehtoja. Viestintävirasto ei myöskään ole vastaanottanut asiaan liittyviä valvontapyyntöjä.

Voimassa oleva lainsäädäntö ei erottele erilaisia paikallista ja alueellista radiotoimintaa harjoittavia toimijoita sen perusteella, missä laajuudessa kuuluvuusalueen asioita käsitteleviä ohjelmia lähetetään toimiluvissa asetettujen vähimmäisvelvoitteiden lisäksi ja minkälaista paikallista tai alueellista ohjelmasisältöä ne tarkkaan ottaen lähettävät. Valtioneuvosto on päätöksessään perustellusti todennut Järviradio Oy:n harjoittavan paikallista ja alueellista radiotoimintaa. Koska näyttöä Järviradio Oy:n toimilupaehtojen noudattamisen laiminlyönnistä ei ole, Järviradio Oy:n on katsottu täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin tarkoittaman edellytyksen, jonka mukaan toimilupa voidaan myöntää vain sellaiselle vakavaraiselle toimijalle, jolla on ilmeinen kyky säännölliseen toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen.

Suomen lähiradiot Oy on esittänyt, että Järviradio Oy ei Kuopion radiotoimilupaa koskevassa hakemuksessaan ole edes ilmoittanut olevansa kiinnostunut harjoittamaan paikallisradiotoimintaa Kuopiossa.

Järviradio Oy on hakemuksessaan esittänyt näkemyksensä yhtiön roolista paikallisradiotoiminnan harjoittajana ja muun muassa sen, että kanavan ohjelmistoon sisältyy toimituksellisia kontaktiohjelmia sekä kuuluvuusalueen eri yhteisöjen tuottamaa ohjelmistoa. Haettavana olevia radiotaajuuksia on kyseessä olevalla toimilupakierroksella voitu hakea myös osaksi olemassa olevaa valtakunnallista tai alueellista taajuuskokonaisuutta. Järviradio Oy on alueellinen toimija, joka on hakenut uutta taajuutta osaksi Keski-Suomen taajuuskokonaisuutta, ja sen suunnitteleman ohjelmiston paikallisuutta tulee siten arvioida laajemmin tämän alueellisen kuuluvuusalueen näkökulmasta eikä pelkästään Kuopion alueeseen rajoittuen.

Suomen lähiradiot Oy on viitannut valituksessaan Järviradio Oy:n Kuopiossa harjoittaman tilapäisen radiotoiminnan huomioon ottamiseen toimilupaa hakeneiden toimijoiden keskinäisessä vertailussa. Suomen lähiradiot Oy on todennut toimineensa Järviradio Oy:n ohella Kuopion alueella tilapäisen radioluvan nojalla ja esittänyt, että Järviradio Oy:n tilapäistä toimintaa alueella ei tulisi pitää sen vakiintuneempana kuin Suomen lähiradiot Oy:n alueella laajemmalla väestöpeitolla harjoittamaa toimintaa.

Järviradio Oy on aloittanut tilapäisen radiotoimintansa Kuopiossa 1.8.2013 ja Suomen lähiradiot Oy 7.10.2014. Peittoalueen tarkka koko ei vaikuta siihen, missä määrin radiotoimintaa voidaan pitää vakiintuneena. Myös paikallisesti rajoitetummalla alueella harjoitettua radiotoimintaa voidaan pitää vakiintuneena, mikäli sitä on harjoitettu johdonmukaisesti jo pidemmän aikaa.

Päätös toimiluvan myöntämisestä ei perustu toimilupaehtoihin vaan valtioneuvoston tarkoituksenmukaisuusharkintaan, joka pohjautuu muun muassa televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:ssä tarkoitettuihin seikkoihin. Näitä seikkoja ovat toimijan vakavaraisuus ja kyky toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen sekä, siltä osin kuin hakijoita yhdelle toimiluvalle on useita, valtioneuvoston pyrkimys sananvapauden edistämiseen sekä ohjelmistotarjonnan monipuolisuuden ja yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaamiseen. Tarkoituksenmukaisuusharkintaa tehdessään valtioneuvosto voi eri tavoin arvioida niiden yksityiskohtaisempien seikkojen toteutumista, joiden se katsoo edistävän edellä kuvattuja televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädettyjä toimiluvan myöntämisen edellytyksiä. Lähtökohtaisesti valtioneuvosto arvioi sananvapauden, ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja erityisryhmien aseman edistämisen toteutumista ennen kaikkea toimilupa-alueen ja myös laajemmin koko Suomen markkinatilanteen sekä hakijoiden esittämien ohjelmasisältöä koskevien yksityiskohtaisempien suunnitelmien ja olemassa olevan pitkäaikaisen radiotoiminnan pohjalta.

Myös Kuopion taajuuskokonaisuuden toimiluvan hakijoita on arvioitu ennen kaikkea edellä mainittujen seikkojen perusteella. Järviradio Oy:n eduksi on katsottu muun muassa ohjelmiston monipuolisuus ja kohderyhmä. Lainsäädäntö ei kuitenkaan estä valtioneuvostoa ottamasta sananvapautta edistävän, monipuolisen ja erityisryhmien aseman edistymisen arvioinnissa huomioon myös muita seikkoja, joiden se katsoo kuvastavan näiden tavoitteiden toteutumista. Valtioneuvosto on vertailussa siten nostanut esille myös hakemuksissa kuvatun toiminnan nykytilanteen siltä osin kuin toimintaa harjoitetaan tai ollaan mahdollisesti harjoittamassa Viestintäviraston myöntämän lyhytaikaisen toimiluvan tai teknisen radioluvan nojalla.

Tilapäisen radiotoiminnan voidaan katsoa osaltaan kuvastavan yhtiön aktiivisuutta, suunnitelmallisuutta ja motivaatiota sen esittämän toiminnan toteuttamiseksi ja menestymiseksi, ja valtioneuvosto on myös eräillä aikaisemmilla toimilupakierroksilla osana kokonaisarviointia pyrkinyt päätöksellään siihen, että tilapäisten toimilupien nojalla toimivien kanavien toimintaa voitaisiin vakiinnuttaa. Teknisellä toimiluvalla toimiminen ei kuitenkaan toimi ratkaisevana tekijänä toimiluvan myöntämistä koskevalle ratkaisulle, vaan valtioneuvoston päätös perustuu edellä kuvattuun, laajasti erilaiset seikat huomioon ottavaan tarkoituksenmukaisuusharkintaan.

Liikenne- ja viestintäministeriön neuvotteleva virkamies on syksyllä 2014 puhelimessa todennut Suomen lähiradiot Oy:n toimitusjohtajalle, että teknisen radiotoimiluvan olemassaoloa ei voida pitää ratkaisevana tekijänä toimiluvan myöntämiselle, vaan valtioneuvosto tarkoituksenmukaisuusharkinnallaan arvioi tapauskohtaisesti sen, miten hakijoiden hakemukset ja niissä esitetty toiminta suhteutuu toimiluvan myöntämisperusteisiin.

Valittaja on perusteettomasti väittänyt, että paikallisuutta ja ohjelmasisältöä ei ole otettu huomioon, kun toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:lle. Valtioneuvoston päätösesityksessä hakemusten vertailussa arvioidaan hakijoiden eduksi laajasti erilaisia ohjelmasisältöön liittyviä seikkoja, joista osa liittyy myös paikallisuuteen. Näitä ovat muun muassa tarjonnan moniarvoisuuden arviointi erilaisten ikäkohderyhmien ja erityisryhmien tarpeiden näkökulmasta. Järviradio Oy:n eduksi sen suunnitteleman ohjelmasisällön osalta on arvioinnissa voitu katsoa muun muassa seniori-ikäiselle väestölle suunnattu ohjelmatarjonta ja hengellisten lähetysten sisällyttäminen osaksi ohjelmatarjontaa. Ohjelmiston paikallisuus ei yksistään ole ratkaiseva tekijä toimiluvan myöntämiselle, vaan viestinnän monipuolisuuden ja moniarvoisuuden toteutumista on arvioitava laajempana kokonaisuutena.

Suomen lähiradiot Oy on vielä esittänyt, että toimiluvan myöntäminen Järviradiolle kaventaa sananvapautta ja keskittää mediavaltaa merkittävästi Pohjois-Savon alueella.

Järviradio Oy:llä tai millään siihen taloudellisesti tai muutoin merkittä­vällä tavalla liitännäisellä toimijalla ei ole aiemmin valtioneuvoston myöntämää ohjelmistolupaa Pohjois-Savon maakunnan alueella. Siltä osin kuin Suomen lähiradiot Oy:n tarkoituksena on ollut viitata Järvi­radio Oy:n toimintaan muiden maakuntien alueella, tavoitteen toimi­lupien myöntämisestä toisistaan riippumattomille toimijoille ei voida katsoa tarkoittavan sitä, että jokainen toimilupa tulisi myöntää vain yhden kunnan alueella toimivalle uudelle toimijalle. Suomalaisen radio­toiminnan moniarvoisuuden takaamiseksi on tärkeä turvata myös alueel­listen, osavaltakunnallisten ja valtakunnallisten radioasemien tasapuoli­nen kehittyminen. Näin ollen Järviradio Oy:n kaltaisen alueellisen toimi­jan toimialuetta laajennettaessa on otettava huomioon yhtiön kilpailu­asetelma muihin laajemmin alueellista radiotoimintaa harjoittaviin toimi­joihin.

Lisäksi Suomen lähiradiot Oy on esittänyt, että valtioneuvosto on suosinut päätöksellään Järviradio Oy:tä asettaen sen taloudellisesti parempaan asemaan kuin Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandels -kanavan.

Valtioneuvosto ei toimilupapäätöksellään ole rikkonut viranomaiselle säädettyä velvoitetta edistää yhdenvertaisuutta tavoitteellisesti ja suun­nitelmallisesti sekä vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan yhdenvertaisuuden edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa, tai muutoin syyllistynyt syrjintään. Yhdenvertaisuus­periaate edellyttää, että televisio- ja radiotoiminnan sääntelyä pitää soveltaa tasapuolisesti eri toimijoihin. Lähtökohtaisesti radiotoiminnan toimiluvanvaraisuus on poikkeus perustuslain 18 §:n 1 momentissa tar­koitettuun elinkeinovapauteen.

Perustuslakivaliokunta on tarkastellut viestinnän toimilupajärjestelmän ja elinkeinovapauden suhdetta muun muassa lausunnossaan (PeVL 61/2002 vp), jossa valiokunta on katsonut lupasääntelyn vastaavan sitä perustuslakivaliokunnan käytännössä hyväksyttyä kantaa, että luvanvaraisuus on säädettävissä tärkeiden ja vahvojen yhteiskunnallisten intressien johdosta. On selvää, että toimiluvan myöntämisellä tapauksessa, jossa toimilupia ei radiotaajuuksien niukkuudesta johtuen ole myönnettävissä kaikille hakijoille, on osaltaan vaikutusta eri toimijoiden väliseen kilpailuasetelmaan. Kyseessä olevassa tapauksessa valtioneuvosto on asianmukaisesti kiinnittänyt huomiota siihen, että lupajärjestelmän avulla turvataan käytettävissä olevien radiotaajuuksien riittävän tasapuolinen jako radiotoiminnan kokonaisuutta arvioiden ja siten luodaan edellytyksiä sananvapauden laajalle toteutumiselle.

Valtioneuvoston päätöksestä ilmenevä Kuopion radiotoimiluvan hakemusten vertailu ja sen pohjalta tehty toimilupapäätös ei ole lainvastainen.

Muita taajuuskokonaisuuksia koskevat toimilupapäätökset

Suomen lähiradiot Oy on vaatinut valituksessaan valtioneuvoston 13.11.2014 tekemän päätöksen palauttamista uudelleen käsiteltäväksi kaikkien siinä myönnettyjen toimilupien osalta perustellen vaatimustaan toimilupapäätöksessä ilmaantuneiden "lukuisten virheellisyyksien, toimilupaehtojen ja lakien rikkomusten vuoksi".

Kyseessä olevaan toimilupapäätökseen liittyvä valtioneuvoston tarkoituksenmukaisuusharkinta on kokonaisuudessaan tehty voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.

Järviradio Oy on selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä.

Järviradio Oy on esittänyt vaatimuksensa perusteluna muun ohella, että se on runsaan 27 toimintavuotensa aikana kehittänyt toimintaansa ja omaa formaattiaan pyrkien seuraamaan kuulijakunnan lisääntymistä sekä oman taloudellisen tilanteensa kehittymistä. Järviradio Oy:n alkuperäinen suunnitelma on ollut muun muassa välittää kuulijoille tietoja Etelä-Pohjanmaan järviseudun alueelta.

Järviradio Oy:n kuuntelijoiksi on siirtynyt yhä enenevässä määrin myös muita kuin järviseudulle siteitä omaavia henkilöitä.

Järviradio Oy:n kuunneltavuus perustuu omaan Järviradio-formaattiin. Radio on pitäytynyt ohjelmien toimituksellisuudessa ja suuntautunut osin seniori-ikäiselle kuuntelijakunnalle. Radion ohjelmistoon sisältyy varsin huomattava määrä hengellistä ohjelmaa ja eri puolilta kuuluvuusaluetta sijaitsevista kirkoista suorana tulevat sunnuntaijumalanpalvelukset. Radion ohjelmistoon kuuluu myös eri musiikkityyleille omistettuja erikoisohjelmia ja selostuksia eri urheilutapahtumista, erityisesti pesäpallotapahtumista.

Järviradio Oy:n päästudio sijaitsee Alajärvellä, mutta radio käyttää kuuluvuusalueellaan uuden tekniikan mahdollistamia eri ohjelmatekijöiden etästudioita. Näin ohjelmiin saadaan sisällytettyä ajankohtaisia tapahtumia eri puolilta kuuluvuusaluetta.

Järviradio Oy ei ole ketjuuntunut, vaan on yrittänyt kehittää toimintaansa varovaisesti omat taloudelliset resurssinsa huomioon ottaen sekä seuraamalla kuuntelijakunnan kehitystä ja ottamalla huomioon kuuntelijoidensa toiveita.

Radio Sandels on aloittanut toimintansa Kuopiossa reilu kuukausi ennen valituksenalaisen valtioneuvoston päätöksen tekemistä, eikä se ilmeisesti edellisellä toimilupahakukierroksella edes hakenut toimilupaa. Valtioneuvosto on tehnyt tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella hyvin valmistellut ja laajoihin vertailuihin nojaavat päätökset.

Suomen lähiradiot Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että kaikilla radiotoimijoilla on ollut mahdollisuus hakea kaikkia toimilupia ja taajuuksia. Tämän vuoksi toimiluvan hakijat ovat avoimuuden nimissä asianosaisia toimiluvan myöntämisprosessissa.

Lupaviranomainen ei ole tutkinut hakijoiden vakavaraisuutta eikä sitä, että hakijoilla on riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan. SBS-radiokonserni on julkisten tietojen mukaan tappiollinen, ja yhtiö on joutunut myymään Skandinavian toiminnot, johon Suomen toiminta kuuluu. Valtioneuvoston päätös on tältä osin perusteiltaan puutteellinen ja virheellinen. SBS-radiokonsernin tappiollinen toiminta Suomessa osoittaa, että mainontaa myydään polkuhintaan eikä uusilla toimijoilla ole taloudellisia toimintaedellytyksiä.

Toimiluvan myöntäminen Järviradio Oy:lle ei televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaisesti edistä eikä lisää tai paranna radiotoiminnan kokonaisuutta Pohjois-Savon kuuluvuusalueella, vaan rikkoo kokonaisuutta ja lisää radiotoimijoiden eriarvoisuutta.

Kilpailijoiden ylivoimainen asema Radio Sandelsiin nähden johtuu valtioneuvoston pitkäaikaisesta ja määrätietoisesta ketjuradioita ja niitä releoivien radioiden suosimisesta paikallisradioiden kustannuksella. Valtioneuvosto ei ole muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta myöntänyt toimilupia aidoille paikallisradioille, vaan kaikessa toiminnassaan tukenut ketjuuntumista sekä ainoastaan yhden radiojärjestön eli RadioMedia ry:n jäseniä.

Toimilupaehtojen paikallisuuskäsitteellä ei tarkoiteta sitä, että paikallisuutta voitaisiin perustella peruspaikkakunnalta toiseen maakuntaan muuttaneiden paikallisuudella, kuten Järviradio Oy on esittänyt. Mikäli kyseinen paikallisuus katsottaisiin paikallisradiotoiminnaksi, tällöin helsinkiläinen paikallisradio voisi lähettää helsinkiläistä paikallisohjelmaa esimerkiksi Alajärvelle paikallisuuden nimissä samalla syrjäyttäen aidon alueella toimivan paikallisradion toimilupavertailussa.

Järviradio Oy:n ja Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandelsin kuuluvuusalueen tarpeet ovat identiteetiltään, musiikiltaan ja puheohjelmiltaan täysin erilaisia. Tämä on selkeästi todettavissa verrattaessa Järviradio Oy:n ja Radio Sandelsin ohjelmistoa keskenään.

Valtioneuvoston päätöksen mukaan Järviradio Oy on ilmoittanut hakevansa kuuluvuusalueen laajennusta monipuolisesti paikallista ja alueellista asiaa käsittävälle radiotoiminnalle, jota se ei ole kuitenkaan hakemuksessaan osoittanut. Järviradio Oy:llä ei ole paikallista toimitusta eikä ohjelmantekijöitä Kuopion kuuluvuusalueella. Järviradio Oy:n lähetykset toimilupa-alueille lähetetään keskitetysti Alajärven studiolta. Päivittäiseen keskitettyyn studiolähetykseen ei tule useita tunteja paikallista ohjelmaa tunti/kuuluvuusalue. Näin ollen toimilupaehtojen mukainen paikallisuusvaatimus ei täyty.

Valtioneuvosto on esittänyt pitävänsä erityisen kannatettavana paikallisen ja alueellisen radiotoiminnan edistämistä Kuopion kuuluvuusalueella. Myös liikenne- ja viestintäministeriön lausunnossa on todettu, miten Järviradio Oy:n eduksi on katsottu toimiminen muilla paikkakunnilla ilman, että Järviradio Oy olisi lähettänyt Kuopion kuuluvuusalueen ohjelmaa laisinkaan. Asiassa on kuitenkin päädytty päinvastaiseen lopputulokseen.

Lupaviranomainen on myöntänyt vastineessaan, että se ei ole valvonut Järviradio Oy:n eri kuuluvuusalueilla/toimilupa-alueilla lähetettävän paikallisohjelman määrää. Kuitenkin valtioneuvosto on esittänyt Järvi­radio Oy:n harjoittavan paikallista radiotoimintaa, vaikka sillä ei ole toimivaa valvontamekanismia. Lupaviranomainen on laiminlyönyt valvontavelvoitteensa ja lisäksi tekee lupapäätöksessään oletuksia, jotka eivät perustu tosiseikkaan.

Valtioneuvostolla ei ole näyttöä siitä, että Järviradio Oy:n toiminta olisi ollut edes tilapäisesti vakiintunutta paikallisohjelmana uutis-, ajankohtais-, keskustelu-, urheilu- tai kuuluvuusalueen asioita käsittelevillä ohjelmilla. Kuitenkin Järviradio Oy:n eduksi Kuopion toimiluvassa on arvioitu ohjelmiston moniarvoisuus, monipuolisuus ja kohderyhmä, vaikka sitä ei ole kyetty toteennäyttämään.

Liikenne- ja viestintäministeriö on käyttänyt harkintavaltaansa väärin ja toiminut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain ja sen hengen sekä hyvien toimintatapojen vastaisesti myöntäessään toimiluvan Järviradio Oy:lle. Päätöksellään myöntää paikallisradiolupa alajärveläiselle Järviradio Oy:lle iisalmelaisen Radio Sandelsin sijaan valtioneuvosto on viestittänyt myös todellisen asenteensa aitoja paikallisradiota kohtaan.

Liikenne- ja viestintäministeriölle on annettu tiedoksi Suomen lähiradiot Oy:n vastaselitys ja Järviradio Oy:n selitys.

Järviradio Oy:lle on annettu tiedoksi Suomen lähiradiot Oy:n vastaselitys.

Liikenne- ja viestintäministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyyn­nöstä esittämässään lisälausunnossa esittänyt muun ohella, että SBS Discovery Radio Oy on toimilupien myöntämishetkellä harjoittanut sään­nöllistä ja laajamittaista radiotoimintaa viidellätoista paikallisella radiokanavalla ja yhdellä valtakunnallisella kanavalla. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain mukaisten taloudellisten edellytysten voidaan katsoa täyttyvän, jos mitään erityisiä syitä epäillä taloudellisten voimavarojen riittävyyttä ei ilmene. Liikenne- ja viestintäministeriö on toimilupapäätöksiä tehdessään arvioinut kaikkien hakijoiden vakavarai­suutta ja katsonut hakijoiden toimilupahakemusten liitteinä esittämien asiakirjojen osoittaneen, että hakijoiden taseet ovat riittävän vahvat ja että kullakin hakijalla on lähtökohtaisesti riittävä maksuvalmius selviy­tyäkseen esittämänsä radiotoiminnan kustannuksista.

Paikallisohjelmaa ei ole määritelty laissa ja sitä voidaan siten toteuttaa monin eri tavoin toimilupaehtojen mukaisesti. Paikallinen toimitus ei ole paikallisohjelman edellytys.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan esittämää paikallisradioita koskevaa näkökulmaa on pyritty valtioneuvostossa edistämään yleisellä tasolla osana radioasioita koskevaa valmistelua ja päätöksentekoa. Paikallisradiotoiminnan edistäminen on kuitenkin vain yksi päätöksentekoa ohjaavista yleisistä tavoitteista muun muassa ohjelmatarjonnan kokonaisuutta arvioitaessa. Ohjelmatarjonnan paikallisuusvaatimus on myös säännönmukaisesti ollut yksi valtioneuvoston myöntämien toimilupien ehdoista.

Lupavalvonnasta vastaavan Viestintäviraston mukaan tiedossa ei ole, ettei Järviradio Oy noudattaisi sen voimassa olevissa toimiluvissa asetettuja ohjelmasisältöä koskevia ehtoja, mukaan lukien yhden tunnin paikallisohjelmaehtoa kunakin arkipäivänä.

Suomen lähiradiot Oy:lle on annettu tiedoksi liikenne- ja viestintäministeriön lisälausunto.

Suomen lähiradiot Oy on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että toimilupien myöntämistä koskevassa harkinnassa ei ole otettu huomioon sen esittämiä kilpailullisia näkökohtia eikä päätöstä ole tältä osin perusteltu. Taloudellinen näkökulma olisi tullut yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti ottaa huomioon. Kilpailu on edelleen vääristynyt, kun toimilupa on myönnetty Järviradio Oy:lle. Suomen lähiradiot Oy:n hakemus on luonnollinen, koska Pohjois-Savo on hallinnollisesti, maantieteellisesti ja yritystoiminnan näkökulmasta yhtenäistä toiminta-aluetta. Yhteinen murre ja kulttuuri yhdistävät Ylä-Savoa ja Kuopion aluetta.

Liikenne- ja viestintäministeriölle sekä Järviradio Oy:lle on annettu tiedoksi Suomen lähiradiot Oy:n lisäkirjelmä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin se kohdistuu valtioneuvoston päätöksessä myönnettyihin muita taajuuskokonaisuuksia kuin Kuopio 2 koskeviin ohjelmistolupiin.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

1. Valituksen osittainen tutkimatta jättäminen

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 40 §:n (733/2010) 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Suomen lähiradiot Oy on hakenut toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2. Taajuuskokonaisuuden Kuopio 2:n toimilupapäätöstä koskevien väitteiden ohella Suomen lähiradiot Oy on vaatinut valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ja palauttaa valtioneuvoston 13.11.2014 tekemän päätöksen valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi myös muita taajuuskokonaisuuksia koskevien toimilupien osalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yksittäinen toimilupapäätös perustuu kyseistä toimilupaa hakeneiden toimijoiden keskinäiseen vertailuun. Kun otetaan huomioon, että Suomen lähiradiot Oy on hakenut toimilupaa vain taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2, toimiluvan myöntämispäätökset eivät muiden taajuuskokonaisuuksien osalta välittömästi vaikuta hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla Suomen lähiradiot Oy:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Valitus on tältä osin jätettävä tutkimatta.

2. Taajuuskokonaisuutta Kuopio 2 koskeva toimilupa-asia

Asiassa on ratkaistavana, onko valtioneuvosto päättäessään myöntää Kuopio 2 -taajuuskokonaisuutta koskevan ohjelmistoluvan Järviradio Oy:lle ylittänyt harkintavaltansa ja onko valtioneuvoston päätöstä tämän vuoksi tai jollakin muulla valituksessa esitetyllä perusteella pidettävä lainvastaisena.

Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan, sellaisena kuin momentti on ollut ennen lainmuutosta 891/2015, valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 7 §:n (394/2003) 1 momentin mukaan televisio- tai radiotoiminnan harjoittamiseen viestintämarkkinalain (393/2003) 2 §:ssä tarkoitetussa maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa on muissa kuin 2 ja 3 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa haettava valtioneuvostolta toimilupa (ohjelmistolupa).

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 9 §:n (394/2003) mukaan valtioneuvosto julistaa haettavaksi ja myöntää 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimiluvan.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:ssä säädetään toimiluvan myöntämisedellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan julistaessaan haettavaksi ja myöntäessään toimilupia toimilupaviranomaisen tulee asianomaisella alueella harjoitettava televisiotoiminta ja radiotoiminta kokonaisuudessaan huomioon ottaen pyrkiä sananvapauden edistämiseen sekä turvaamaan ohjelmistotarjonnan monipuolisuus sekä yleisön erityisryhmien tarpeet.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan toimilupa voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, yhteisölle tai säätiölle, joka on vakavarainen ja jolla on ilmeinen kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan.

Lainvalmisteluaineisto

Hallituksen esityksessä (HE 34/1998 vp) televisio- ja radiotoimintaa koskevaksi lainsäädännöksi on lakiehdotuksen 10 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu toimiluvan myöntämisedellytyksistä seuraavaa:

"Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston tulisi toimilupaprosessissa ottaa huomioon olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus. Lähtökohtaisesti harkinnassa tulisi kiinnittää huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin televisio- tai radiotoiminnan harjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä.

Toimilupia myönnettäessä tulisi kiinnittää huomiota myös siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta.

Koska toimilupamääräyksillä rajoitetaan toimiluvan haltijan sananvapautta, on valtioneuvostolle annettava erikseen oikeus kyseisten määräysten antamiseen.

Ehdotuksen mukaan toimilupa voidaan myöntää vain yleiset vakavaraisuusehdot täyttävälle hakijalle. Toimiluvan hakijaa on pidettävä vakavaraisena, jos asiakirjoista ei muuta ilmene. Arvioitaessa taloudellisten voimavarojen riittävyyttä otettaisiin huomioon myös toiminnan laatu ja laajuus. Esitetyn selvityksen perusteella toimilupaviranomaisen tulee voida vakuuttua siitä, että hakijalla on riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen, toimiluvan mukaiseen toimintaan."

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 19/1998 vp) hallituksen esityksestä televisio- ja radiotoimintaa koskevaksi lainsäädännöksi on lausuttu toimilupasääntelystä muun ohella seuraavaa:

"Toimilupajärjestelmä rakentuu 1. lakiehdotuksen 10 §:ssä valtioneuvoston harkintavallan varaan, mikä on valiokunnan mielestä luonnollista radiotaajuuksien niukkuuden vuoksi.

(---)

Valtioneuvoston päätöksenteossa "tulee pyrkiä sananvapauden edistämiseen ja ohjelmistojen monipuolisuuden lisäämiseen" (10,1 §). Ensiksi mainittu seikka liittyy suoraan hallitusmuodon 16 a §:n 1 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Tältä kannalta on tärkeää estää viestinnän keskittymistä, mikä seikka on mainittu esityksen perusteluissa. Valiokunnan käsityksen mukaan toimilupapolitiikassa on myös pyrittävä siihen, että toimilupa myönnetään valtakunnallisen, alueellisen ja paikallisen yleisradiotoiminnan harjoittamiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle ja että toimilupapolitiikan avulla pyritään vaalimaan ohjelmistotarjonnan monipuolisuutta ja ottamaan huomioon yleisön erityisryhmien tarpeita.

Valtioneuvoston päätökseen sisältyvä tarkoituksenmukaisuusharkinta on lakiehdotuksen 40 §:n ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin takia mahdollista saattaa korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi pelkästään harkintavallan mahdollisen väärinkäytön osalta. Laillisuusperusteinen muutoksenhaku on lisäksi mahdollista päätöksentekoa sitovien, sananvapauden edistämistä ja ohjelmistojen monipuolisuuden lisäämistä koskevien kriteerien kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan tällainen tuomioistuinkontrollin mahdollisuus ja laajuus on riittävä."

Asian oikeudellinen arviointi

Riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan

Suomen lähiradiot Oy on vastaselityksessään esittänyt, että lupaviranomainen ei ole tutkinut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavoin hakijoiden vakavaraisuutta eikä sitä, että hakijoilla on riittävät taloudelliset voimavarat säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan. Valittaja on viitannut siihen, että SBS Discovery Radio Oy on julkisten tietojen mukaan tappiollinen ja että yhtiö on joutunut myymään Skandinavian toiminnot, joihin Suomen toiminto kuuluu. Valtioneuvoston päätös on valittajan mukaan tältä osin perusteiltaan virheellinen.

SBS Discovery Radio Oy on hakenut toimilupaa muun ohella Kuopio 2 -taajuuskokonaisuudelle. Hakijoita on ollut seitsemän, ja valtioneuvos­to on myöntänyt Kuopio 2 -taajuuskokonaisuuden ohjelmistoluvan Järvi­radio Oy:lle. Liikenne- ja viestintäministeriö on lisälausunnossaan esittä­nyt muun ohella, että SBS Discovery Radio Oy on toimilupien myöntämishetkellä harjoittanut säännöllistä ja laajamittaista radiotoimintaa viidellätoista paikallisella radiokanavalla ja yhdellä valtakunnallisella kanavalla eikä erityisiä syitä epäillä taloudellisten voimavarojen riittävyyttä ole ilmennyt.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain esitöiden mukaan mainitun lain mukaisten taloudellisten edellytysten voidaan katsoa täyttyvän, jos mitään erityisiä syitä epäillä taloudellisten voimavarojen riittävyyttä ei ilmene.

Valtioneuvosto on todennut valituksenalaisessa päätöksessään, että kaikkien hakijoiden hakemusten liitteinä esittämät asiakirjat osoittavat, että hakijoiden taseet ovat riittävän vahvat ja että kullakin hakijalla on lähtökohtaisesti riittävä maksuvalmius selviytyäkseen esittämänsä radiotoiminnan kustannuksista. Kuten edellä esitetystä käy vielä ilmi, on SBS Discovery Radio Oy:llä ollut laajamittaista toimintaa alalla eikä asiassa esitetty anna aihetta epäillä yhtiön taloudellisten edellytysten täyttymistä.

Valtioneuvoston arviointia ei siten voida asiassa esitetyn perusteella pitää virheellisenä eikä siten valtioneuvoston päätöstä tältä osin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin vastaisena.

Radiotoimintaa kokonaisuudessaan, sananvapautta, ohjelmistotarjonnan monipuolisuutta sekä yleisön erityisryhmien tarpeita koskevien ohjelmistoluvan myöntämisedellytysten täyttyminen

Valtioneuvoston 18.8.2014 julkaiseman hakuilmoituksen mukaan puheena olevalla hakukierroksella kutakin toimilupaa on voinut hakea joko uuden paikallisradiotoiminnan käynnistämistä varten tai siten, että toimilupaa haetaan liitettäväksi osaksi radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta annetussa liikenne- ja viestintäministeriön asetuksessa (614/2013) olevaa toista taajuuskokonaisuutta, jonka käyttöön oikeuttava toimilupa hakijalla on.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa säädetään niistä oikeudellisista edellytyksistä, joiden perusteella ohjelmistoluvat voidaan myöntää. Lainkohdan mukaan toimilupien myöntämistä koskevassa harkinnassa otetaan huomioon alueella harjoitettava radiotoiminta kokonaisuudessaan ottaen lisäksi huomioon pyrkimys sananvapauden edistämiseen sekä ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaaminen.

Lain esitöiden mukaan sananvapauden edistämiseksi toimilupapäätöksillä tulee pyrkiä siihen, että ne edistävät oikeutta ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Toimilupia myönnettäessä tulee pyrkiä kiinnittämään huomiota myös siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta. Lisäksi toimilupia myönnettäessä tulee pyrkiä radiotoimilupien myöntämiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle.

Valtioneuvostolla on toimilupia myöntäessään laaja harkintavalta. Tällöin hakemusten vertailussa voidaan ottaa huomioon sananvapautta edistävän, ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja erityisryhmien aseman edistymisen arvioinnin osalta sellaisia seikkoja, joiden voidaan katsoa kuvastavan edellä mainittujen tavoitteiden toteutumista. Toimilupahake­musten arvioinnissa olennaista on myös se, että kutakin hakemusta tarkastellaan osana ohjelmistolupakokonaisuutta.

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Kuopio 2 -taajuuskokonaisuutta koskevan ohjelmistoluvan Järviradio Oy:lle alueellisen radiotoiminnan laajentamiseksi.

Valittaja on esittänyt, että Järviradio Oy on rikkonut toimilupapäätösten ehtoja, koska se ei ole lähettänyt paikallisradio-ohjelmaa niillä paikkakunnilla, joilla sillä on ohjelmistolupa. Vaikka Järviradio Oy:n toimintatapa on valittajan mukaan ollut lupaviranomaisten tiedossa, Järviradio Oy:lle on kuitenkin myönnetty lupa toimia usealla paikkakunnalla.

Liikenne- ja viestintäministeriön valitukseen antamasta lausunnosta käy ilmi, että Järviradio Oy:lle on myönnetty ennen Kuopio 2 -taajuuskokonaisuuden toimilupaa pitkäaikaiset toimiluvat alueellisen ja paikallisen radiotoiminnan harjoittamiseen Jyväskylän, Mikkelin, Tampereen, Turun, Vaasan, Alajärven ja Seinäjoen alueilla. Kaikkiin ohjelmistolupiin on lausunnon mukaan sisällytetty kunakin arkipäivänä kello 6–18 välisenä aikana vähintään yksi tunti paikallisohjelmia, joilla tarkoitetaan uutis-, ajankohtais-, keskustelu-, urheilu- tai muita kuuluvuusalueen asioita käsitteleviä ohjelmia.

Liikenne- ja viestintäministeriö on edellä mainitussa lausunnossaan lisäksi esittänyt, että radiotoimintaa varten myönnettyjen ohjelmistolupien ehtojen noudattamisen valvonnasta vastaavalta Viestintävirastolta saadun tiedon mukaan asiassa ei ole käynyt ilmi, että Järviradio Oy ei olisi noudattanut sen voimassa olevissa toimiluvissa asetettuja ohjelmasisältöä koskevia ehtoja. Viestintävirasto ei ministeriön lausunnon mukaan ole myöskään vastaanottanut asiasta valvontapyyntöjä.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole käynyt ilmi, että valtioneuvosto olisi päätöksessään tältä osin virheellisesti arvioinut Järviradio Oy:n ilmeistä kykyä säännölliseen ohjelmistoluvan mukaiseen toimintaan.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että Järviradio Oy ei ole edes hakemuksessaan esittänyt harjoittavansa paikallisradiotoimintaa. Valtioneuvosto on myöntämällä Järviradio Oy:lle toimiluvan Kuopio 2 -taajuuskokonaisuudelle jättänyt huomioon ottamatta paikallisuuden ja ohjelmasisällön sekä kaventanut sananvapautta ja jättänyt huomioon ottamatta vähemmistöryhmien tarpeet. Yksikään muista kaupallisista radioista ei toimi alueella maakunnan kattavasti ja paikallisesti Radio Sandelsin tavoin. Järviradio Oy:n Kuopiossa harjoittamaa tilapäistä radiotoimintaa ei voida valittajan mukaan myöskään lukea hyväksi toimilupaa myönnettäessä eikä Järviradio Oy:n toimintaa arvioida vakiintuneemmaksi kuin Radio Sandelsin laajemmalla väestöpeitolla harjoittamaa toimintaa. Radio Sandels on Järviradio Oy:n ohella toiminut Kuopion alueella tilapäisen radioluvan nojalla.

Kuten edellä on jo todettu, Järviradio Oy:llä on useita paikallisia ja alueellisia toimilupia sen Järviradio-formaatille. Suomen lähiradiot Oy:n Radio Sandelsin kuuluvuusalue kattaa Iisalmen alueen.

Järviradio Oy on toimilupahakemuksessaan esittänyt, että se on harjoittanut paikallisradiotoimintaa vuodesta 1987 alkaen ja että se on koko toimintansa ajan pyrkinyt toteuttamaan alkuperäistä paikallisradioideaa. Lisäksi hakemuksesta käy ilmi, että ohjelmat ovat olleet ja ovat edelleen toimituksellisia ja usein niin sanottuja kontaktiohjelmia. Kuuluvuusalueen lukuisat seurakunnat ja yhteisöt käyttävät Järviradio Oy:n ohjelma-aikaa omien tapahtumiensa radiointiin. Hakemuksesta käy myös ilmi, että ohjelmatarjonta suuntautuu seniori-ikäiselle väestölle ohjelmavirran ollessa toimituksellista. Lisäksi hakemuksen mukaan Järviradio Oy on harjoittanut radiotoimintaa lyhytaikaisilla Viestintäviraston myöntämillä luvilla keskeytyksettä Kuopiossa vuodesta 2013 alkaen.

Valittaja on hakenut taajuuskokonaisuutta Kuopio 2 liitettäväksi valittajan olemassa olevaan Iisalmen taajuuskokonaisuuteen. Hakemuksessaan valittaja on esittänyt muun ohella, että pääosa Radio Sandelsin ohjelmistosta ja musiikista on suunnattu seniori-ikäisille ja ikääntyneelle väestölle. Myös alueen nuoret kuuntelevat Radio Sandelsia vahvan paikallisuuden ja erilaisen musiikin vuoksi. Musiikki koostuu pääosin laaja-alaisesta kotimaisesta vanhasta tanssi- ja iskelmämusiikista paikalliset musiikinharrastajat huomioon ottaen. Ohjelmaan sisältyy myös muun muassa hengellisiä lähetyksiä ja urheilulähetyksiä. Radio tarjoaa ohjelmia myös lapsille ja nuorisolle.

Valtioneuvosto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että radio-ohjelmistojen monipuolisuuden taso haettavana olevilla toimilupa-alueilla on jo verrattain korkea, ja näin ollen jokaisessa hakemuksessa esitetty ohjelmisto omalta osaltaan parantaisi kyseessä olevalla alueella lähetettävän radiotarjonnan moniarvoisuutta ohjelmatarjonnan moniarvoisuuden kokonaistilannetta merkittävästi muuttamatta. Lisäksi valtioneuvoston päätöksestä käy ilmi, että taajuuskokonaisuutta Kuopio 2 koskevat toimilupahakemukset eroavat ohjelmasisällöltään merkittävällä tavalla toisistaan, ja niiden on arvioitu kunkin omalla tavallaan edistävän alueen ohjelmatarjonnan monipuolisuutta.

Valtioneuvoston päätöksestä käy myös ilmi, että Kuopion alueella on kohtuullisessa määrin keski-ikäisille suunnattua paikallisohjelma-tarjontaa ja vähemmän nuorille tai seniori-ikäiselle väestölle suunnattua ohjelmatarjontaa. Järviradio Oy:n ja Suomen lähiradiot Oy:n hakemuksista käy ilmi, että niiden ohjelmisto on suunnattu myös ikääntyvälle väestölle. Lisäksi valtioneuvoston päätöksessä on Järviradio Oy:n, Suomen lähiradiot Oy:n ja kolmannen hakijan eduksi todettu erityisryhmien aseman edistämiseksi hengellisten lähetysten sisällyttäminen osaksi niiden ohjelmatarjontaa. Edelleen päätöksen mukaan paikallisuuden on todettu korostuvan hakijoista erityisesti Suomen lähiradiot Oy:n ja Järviradio Oy:n sekä kolmen muun hakijan hakemuksissa.

Valtioneuvosto on hakemusten vertailussa nostanut esille myös hakemuksissa kuvatun toiminnan nykytilanteen siltä osin kuin toimintaa harjoitetaan Viestintäviraston myöntämän lyhytaikaisen toimiluvan tai teknisen radioluvan nojalla. Valtioneuvoston päätöksessä on todettu, että moni hakija on harjoittanut radiotoimintaa myös Kuopion alueella lyhytaikaisilla toimiluvilla.

Valtioneuvosto on päätöksessään todennut, että päätöksen myötä paikallisradiotoiminnan kilpailutilanne ei merkittävissä määrin muutu, vaan päätöksessä on monelta osin pyritty ottamaan huomioon toimilupa-alueilla jo aiemmin Viestintäviraston myöntämien lyhytaikaisten lupien tai pelkkien teknisten radiolupien nojalla toimineet radiokanavat.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Järviradio Oy on aloittanut toimintansa Kuopion alueella Viestintäviraston myöntämillä tilapäisillä luvilla 1.8.2013 ja valittajan Radio Sandels on aloittanut 7.10.2014.

Toimiluvan myöntämistä harkittaessa Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen aiempi, yli vuoden kestänyt tilapäinen toiminta Kuopion alueella ja sen myötä muodostunut vakiintunut kuulijakunta. Lisäksi Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen suosittu radiotoiminta muilla paikkakunnilla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kutakin toimilupahakemusta tarkastellaan osana ohjelmistolupakokonaisuutta ja että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettujen myöntämisedellytysten täyttymistä on arvioitava laajempana kokonaisuutena. Näin ollen valtioneuvoston päätöksen ei voida katsoa olevan lainvastainen sen vuoksi, että toimiluvan myöntämistä harkittaessa Järviradio Oy:n eduksi on katsottu sen aiempi, yli vuoden kestänyt tilapäinen toiminta Kuopion alueella. Valtioneuvosto ei ole tältä osin ylittänyt harkintavaltaansa.

Valtioneuvoston päätöksessä on todettu, että paikallisradioiden tarkkarajainen määrittely on haastavaa, sillä monenlaiset erilaiset kaupalliset ja ei-kaupalliset kanavat tarjoavat jossain määrin paikallista ohjelmasisältöä. Valtioneuvoston päätöksen mukaan usein paikallisradiolla viitataan yhden tai useamman kunnan alueella toimivaan, väestöltään tai elinkeinoiltaan yhtenäisen alueen radioon. Edelleen valtioneuvoston päätöksessä on lausuttu, että tavallisimmin paikallisradion kuuluvuusalue koostuu talousalueesta, mutta harvaan asutuilla alueilla ja pitkien välimatkojen maakunnissa paikallisradion kuuluvuusalueena saattaa olla myös koko maakunta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston päätösharkinnassa huomioon otettava suunnitellun ohjelmiston paikallisuus tarkoittaa tavanmukaisesti ymmärrettynä kysymyksessä olevan taajuusalueen pai­kallisen väestön tarpeisiin vastaamista. Kun kuitenkin haettavana olevia taajuuskokonaisuuksia on voitu hakea myös osaksi olemassa olevaa valtakunnallista tai alueellista taajuuskokonaisuutta, Järviradio Oy:n suunnitteleman ohjelmiston paikallisuutta on sinänsä voitu arvioida laajemmin alueellisen kuuluvuusalueen osalta eikä pelkästään Kuopion alueeseen rajoittuen. Valtioneuvoston päätös ei tämänkään vuoksi ole lainvastainen.

Valittaja on edelleen esittänyt, että valtioneuvosto on myöntäessään toimiluvan Järviradio Oy:lle taajuuskokonaisuudelle Kuopio 2 keskittänyt mediavaltaa merkittävästi Pohjois-Savon alueella.

Liikenne- ja viestintäministeriön valitukseen antamasta lausunnosta käy ilmi, että Järviradio Oy:llä tai muullakaan siihen taloudellisesti taikka muutoin merkittävällä tavalla liitännäisellä toimijalla ei ennestään ole valtioneuvoston myöntämää ohjelmistolupaa Pohjois-Savon maakunnan alueella. Valtioneuvoston harkintaa ei voida asiassa esitetyn perusteella pitää virheellisenä eikä valtioneuvoston päätöstä tältä osin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin vastaisena.

Valittaja on vielä esittänyt, että valtioneuvosto on suosinut päätöksellään Järviradio Oy:tä ja asettanut sen taloudellisesti parempaan asemaan kuin valittajan Radio Sandelsin. Valtioneuvoston tulee valittajan mukaan huolehtia radiotoimijoiden tasa-arvoisesta asemasta.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n nojalla tilanteessa, jossa ohjelmistoluvan hakijoita on enemmän kuin vapaana olevaa lähetyskapasiteettia, valitaan joko yksi tai useampi hakija, jolle toimilupa myönnetään. Valintatapa on luonteeltaan kilpailu. Kuten liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan esittänyt, toimiluvan myöntämisellä tapauksessa, jossa toimilupia ei ole myönnettävissä kaikille hakijoille, on osaltaan vaikutusta eri toimijoiden väliseen kilpailuasetelmaan. Valtioneuvoston päätöksen ei tällä perusteella voida kuitenkaan katsoa olevan yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

Valtioneuvoston tekemää päätöstä ei ole syytä arvioida myöskään toisin valittajan viittaamassa eduskunnan kirjelmässä (EK 32/2012 vp) ja liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) esitettyjen seikkojen perusteella.

Johtopäätös

Kun otetaan huomioon Järviradio Oy:n ja Suomen lähiradiot Oy:n hakemusten sisältö ja edellä ilmenevät valtioneuvoston päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valtioneuvosto ei ole päätöstä tehdessään ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa tai käyttänyt sitä muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on myönnetty. Valtioneuvoston päätöstä ei voida valituksessa esitetyn perusteella pitää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n vastaisena eikä päätös siten ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asia Pysäköintivirhemaksua koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 13.11.2014 nro 14/0642/3

Asian aikaisempi käsittely

Porin kaupungin pysäköinninvalvoja on 28.5.2014 tekemällään päätöksellä pysyttänyt pysäköinnintarkastajan on 20.5.2014 tekemän päätöksen, jolla pysäköinnintarkastaja on määrännyt ajoneuvon rekisterinro X kuljettajalle pysäköinti­virhe­maksun, koska ajoneuvo oli pysäköity maksua suorittamatta paikalle, jonka käyttämisestä on vahvistettu maksu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n pysäköinninvalvojan päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

A on vedonnut Oulun hallinto-oikeuden vuonna 2007 antamaan ratkaisuun, jossa on sovellettu silloin voimassa ollutta lakia pysäköintivirhemaksusta. Tähän asiaan sovelletaan vuonna 2012 voimaan tullutta lakia pysäköinninvalvonnasta.

Pysäköinninvalvonnasta annetun lain mukaan pysäköintivirheellä tarkoitetaan muun ohella tieliikennelain tai sen nojalla annetun pysäköintiä koskevan säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä. Pysäköintivirheestä voidaan määrätä pysäköintivirhemaksu. Jos virhe on vähäinen, siitä voidaan antaa suullinen tai kirjallinen huomautus. Seuraamus saadaan jättää määräämättä, jos pysäköintivirhe on ilmeisesti johtunut anteeksi annettavasta huomaamattomuudesta tai ajattelemattomuudesta taikka jos seuraamuksen määrääminen muusta syystä olisi ilmeisen kohtuutonta.

Tieliikennelain mukaan pysäköinti on kielletty maksua suorittamatta sellaiselle pysäköintipaikalle tai -alueelle, jonka käyttämisestä on vahvistettu maksu. Tieliikenneasetuksessa on säädetty, että jos vahvistettu maksu on suoritettu muulla tavalla kuin kyseistä pysäköintipaikkaa tai -aluetta varten tarkoitettuun pysäköintimittariin, maksun suorittamista osoittava pysäköintilippu tai maksulaite on pysäköimisen ajaksi sijoitettava näkyvään paikkaan, autossa tuulilasin tai sivulasin sisäpuolelle niin, että lipun tai laitteen etupuoli on kokonaisuudessaan ulkoapäin nähtävissä ja luettavissa.

A on 20.5.2014 pysäköinyt autonsa Maaherrankadulla olevalle maksulliselle pysäköintipaikalle. A on kertomansa mukaan maksanut pysäköinnistään asianmukaisen maksun ja laittanut maksulipukkeen ajoneuvon kojelaudalle näkyviin. Lipuke oli ilmeisesti oven avaamisesta tai sulkemisesta johtuen lennähtänyt pois kojelaudalta. A on liittänyt oikaisuvaatimukseensa maksulipukkeen, joka on oikeuttanut tapahtumapäivänä pysäköimään kyseisellä paikalla kello 10.11–11.41.

Määräys lipukkeen asettamisesta autoon niin, että se on ulkoapäin luettavissa, on annettu tieliikennelain nojalla annetussa asetuksessa. Koska lipuke ei A:nkaan mukaan ole ollut näkyvillä, kyse on ollut pysäköintivirheestä, josta voidaan määrätä maksu. Maksulipukkeen esittäminen jälkikäteen ei myöskään osoita, että maksu oli maksettu. Virhettä ei voida pitää vähäisenä eikä sen voida katsoa johtuneen anteeksi annettavasta huomaamattomuudesta. Pysäköinninvalvojan päätöksen muuttamiseen ja maksun poistamiseen ei ole syytä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki pysäköinninvalvonnasta 1 § 1 momentti 1 kohta

Tieliikennelaki 27 § 2 momentti 8 kohta ja 105 §

Tieliikenneasetus 21 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Pirjo Marela. Esittelijä Katja Sorsimo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja pysäköinninvalvojan päätökset kumotaan ja pysäköintivirhemaksu poistetaan ja että Porin kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi olisi tärkeää saada ratkaisu siihen, voidaanko pysäköintivirhemaksu määrätä, jos pysäköintimaksun suorittamisen osoittava maksukuitti ei olekaan jostain syystä ollut pysäköinnintarkastajan nähtävillä. A on maksanut pysäköintimaksun, mutta jostain syystä maksukuitti oli lennähtänyt pois kojelaudalta. Vastaavanlaisessa tapauksessa Oulun hallinto-oikeus on muuttanut pysäköintivirhemaksun huomautukseksi.

Porin kaupungin pysäköinninvalvoja on lausunnossaan vastustanut valituslupahakemuksen ja valituksen hyväksymistä. Pysäköintimaksun suorittamista osoittava maksulipuke ei ole ollut ajoneuvossa luettavissa. On jäänyt näyttämättä, että pysäköintimaksu olisi asianmukaisesti ja kiistattomasti suoritettu. A on laiminlyönyt huolehtia siitä, että maksulipuke on ollut sijoitettuna annettujen ohjeiden mukaisesti, ja varmistaa, että se on ulkoapäin luettavissa. Pysäköinnintarkastajat tarkistavat ajoneuvon tuulilasin huolellisesti joka kohdasta. Lipuke olisi näkynyt jostain. Tarkastajat tarkistavat lipukkeen olemassaolon myös ajoneuvon sivuilta.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja pysäköinninvalvojan päätökset kumotaan, pysäköintivirhemaksu poistetaan ja pysäköintivirheen johdosta A:lle määrätään annettavaksi huomautus.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Tieliikennelain 27 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan pysäyttäminen ja pysäköinti on kielletty, jollei maksua ole suoritettu, sellaiselle pysäköintipaikalle tai -alueelle, jonka käyttämisestä on vahvistettu maksu.

Tieliikenneasetuksen 21 §:n maksullisen pysäköinnin lisäkilpiä (855 a ja 855 b) koskevan säännöksen mukaan, jos vahvistettu maksu on suoritettu muulla tavalla kuin kyseistä pysäköintipaikkaa tai -aluetta varten tarkoitettuun pysäköintimittariin, maksun suorittamista osoittava pysäköintilippu tai maksulaite on pysäköimisen ajaksi sijoitettava näkyvään paikkaan, autossa tuulilasin tai sivulasin sisäpuolelle niin, että lipun tai laitteen etupuoli on kokonaisuudessaan ulkoapäin nähtävissä ja luettavissa.

Pysäköinninvalvonnasta annetun lain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan pysäköintivirheitä, joista saadaan määrätä pysäköintivirhemaksu, ovat tieliikennelain (267/1981) tai sen nojalla annetun ajoneuvon pysäköintiä tai pysäyttämistä taikka pysäköintikiekon käyttöä koskevan säännöksen tai määräyksen vastainen menettely.

Pysäköinninvalvonnasta annetun lain 5 §:n mukaan, jos pysäköintivirhe tai joutokäyntirikkomus on vähäinen, siitä voidaan antaa suullinen tai kirjallinen huomautus.

A on 20.5.2014 pysäköinyt autonsa Porissa Maaherrankadulla olevalle maksulliselle pysäköintipaikalle. A on kertomansa mukaan maksanut pysäköinnistään asianmukaisen maksun ja laittanut maksulipukkeen ajoneuvon kojelaudalle näkyviin. Lipuke oli ilmeisesti oven avaamisesta tai sulkemisesta johtuen lennähtänyt pois kojelaudalta.

A on liittänyt oikaisuvaatimukseensa maksulipukkeen, joka on oikeuttanut tapahtumapäivänä pysäköimään kyseisellä paikalla aikana, jolta pysäköintivirhemaksu oli määrätty.

A:n kertomusta pysäköintimaksun suorittamisesta ja lipukkeen lennähtämistä pois kojelaudalta on pidettävä uskottavana. Kun lipuke ei ole ollut pysäköinnintarkastajan nähtävissä ja luettavissa, on kuitenkin tapahtunut pysäköintivirhe. Näissä oloissa on kuitenkin katsottava, ettei virheen johdosta ole tullut määrätä pysäköintivirhemaksua, vaan antaa virheen vähäisyyden vuoksi vain huomautus. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja pysäköinninvalvojan päätökset ja poistaa pysäköintivirhemaksun ja määrää, että pysäköintivirheen johdosta A:lle on annettava huomautus.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Koska oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen Porin kaupungin pysäköinninvalvojan virheestä, on A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Irma Telivuon äänestyslausunto: "Hylkään valituslupahakemuksen. Velvollisena lausumaan pääasiasta katson, ettei hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ole perusteita. Oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta olen samaa mieltä kuin korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö."

A oli hakenut työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen tyttärensä perheessä lasten- ja kodinhoitajana. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt oleskelulupahakemuksen katsottuaan, että oli perusteltua aihetta epäillä, että A:n tarkoituksena oli kiertää perhesidettä koskevia maahantulosäännöksiä hakemalla työntekijän oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto oli lisäksi päättänyt käännyttää A:n kotimaahansa ja määrännyt hänet kahden vuoden pituiseen maahantulokieltoon. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kun isovanhempi toimii lapsenlastensa hoitajana, työnantaja on hänen lähisukulaisensa ja työtä tehdään yleensä työnantajan kotona vaihtelevina aikoina. Erityisesti, jos isovanhempi asuu lapsenlasten kanssa samassa taloudessa, työajan erottaminen vapaa-ajasta voi olla vaikeaa. Tällaisessa tapauksessa isovanhemman palkka muodostuu lisäksi suurelta osin luontoiseduista. Työsuoritus ja palkka eivät ole välttämättä yhteydessä toisiinsa, koska isovanhemmat tyypillisesti hoitavat lapsenlapsiaan myös vastikkeetta ja toisaalta lapset saattavat tukea heitä taloudellisesti riippumatta työsuorituksesta. Näin ollen normaalin työsuhteen edellytykset eivät usein täyty isovanhemman toimiessa lastenhoitajana, eikä työsuhde ole verrattavissa tavalliseen työsuhteeseen vieraiden välillä.

Suomessa on sinänsä tavallista, että isovanhemmat auttavat vanhempia lasten hoitamisessa. Isovanhempia ei kuitenkaan tavanomaisesti palkata lastenhoitajiksi eikä hoitaminen tapahdu työsuhteessa. Suomessa ei ole ylipäätään tavallista palkata lastenhoitajia, vaan lasten päivähoito on järjestetty siten, että lapsella on oikeus kunnalliseen päivähoitoon. Vanhempi voi itse saada tukea siihen, että hän hoitaa alle 3-vuotiasta lasta kotona. Lisäksi hoidon järjestämiseen voi saada yksityisen hoidon tukea, jos lasta hoitaa palkattu hoitaja tai yksityinen päiväkoti. Yksityisen hoidon tukea ei kuitenkaan makseta, jos hoidon tuottaja asuu samassa taloudessa lapsen kanssa.

Työsopimuksen tekeminen lapsen vanhemman ja isovanhemman välille lasten hoitamisesta ei siten ole tavanomaista eikä työsuhde ole muutenkaan verrattavissa tavanomaiseen työsuhteeseen.

A ei ollut työskennellyt lastenhoitajana perheensä ulkopuolella eikä hänellä ollut koulutusta lastenhoito- tai kodinhoitoalalle. Hän ei ollut häntä kuultaessa tiennyt tarkkoja työaikojaan eikä työnsä yksityiskohtaista sisältöä. Hän oli kertonut, että hänen tarkoituksensa oli asua ainakin aluksi tyttärensä perheen luona, mutta työsopimuksesta ei ilmennyt eikä työ- ja elinkeinotoimistolle ollut ilmoitettu, että hän olisi saanut rahapalkan lisäksi luontoisetuja.

Työntekijän oleskelulupa oli voitu jättää myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen oleskeluluvan osalta ei ollut perusteita.

Maahanmuuttovirasto oli voinut päättää käännyttää A:n kotimaahansa. Kun maahantulokieltoa koskevassa kokonaisharkinnassa otettiin huomioon A:n perhesiteet Suomeen ja se, että hänen menettelynsä hänen hakiessaan oleskelulupaa ei ollut ollut erityisen moitittavaa, maahantulokiellon määräämistä vastaan puhuvia seikkoja oli pidettävä maahantulokieltoa puoltavia seikkoja painavampina. Näin ollen A:ta ei olisi tullut määrätä maahantulokieltoon. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin maahantulokieltoa koskevilta osin.

Ulkomaalaislaki 36 § 2 momentti, 49 § 1 momentti 3 kohta, 146 § 1 momentti (380/2006)

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 13.2.2015 nro 15/0113/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 6.8.2013 hylännyt A:n työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen, päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa ja määrännyt hänet kahden vuoden pituiseen Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Maahanmuuttovirasto on oleskeluluvan osalta selostanut sovellettavat säännökset ja tosiseikat ja lausunut johtopäätöksinään muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto pitää sinällään uskottavana, että hakija hoitaisi tyttärensä perheessä lapsenlastaan ja tekisi kotitaloustöitä. Järjestelyä, jossa vanhemman ja lapsen välillä on solmittu työsuhde lapsenlapsen hoidosta, on kuitenkin tässä tapauksessa pidettävä näennäisenä perusteena oleskeluluvan saamiseksi. Hakija ei ole poliisin haastattelussa osannut juurikaan kertoa työsopimuksensa sisällöstä, mikä antaa vaikutelman, että hakemuksen liitteenä esitetty työsopimus on lähinnä muodollisuus. Hakija ei ole esimerkiksi tiennyt työaikojaan ja toisin kuin hakemuksessa on ilmoitettu, hänen on tarkoitus asua ilmaiseksi tyttärensä luona. Hakija on 61-vuotias ja eläkkeellä. Hänellä ei ole lastenhoitoon soveltuvaa koulutusta eikä alan työkokemusta. Hakijan mukaan hänen tyttärensä on tarkoitus jäädä töistä pois, joten hakija olisi yhdessä lapsen äidin kanssa kotona. Hakija on tullut maahan turistina vieraillakseen tyttärensä perheen luona, mutta on pian maahan saavuttuaan jättänyt oleskelulupahakemuksen.

Arvioiden kokonaisuutena edellä mainittuja seikkoja, hakijan maassa oleskelun tarkoituksena ei voida katsoa olevan Suomessa työskentely vaan muu oleskelu Suomessa asuvan omaisensa luona. On perusteltua aihetta epäillä, että hakijan tarkoituksena on kiertää perhesidettä koskevia maahantulosäännöksiä hakemalla työntekijän oleskelulupaa.

Koska luvan myöntämiselle on ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettuja esteitä, hakijalle ei myönnettäisi työntekijän oleskelulupaa esitetyillä perusteilla ulkomailta haettuna, eikä oleskeluluvan epääminen Suomessa voi näin ollen olla ilmeisen kohtuutonta. Kaikki edellä mainittu huomioon ottaen oleskeluluvan myöntämiselle ei ole ulkomaalaislain 49 §:n mukaisia perusteita.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään käännyttämisen osalta seuraavasti:

Hakijan oleskelun jatkaminen maassa edellyttäisi oleskelulupaa, jota hänelle ei ole myönnetty. Ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin mukaan tämä on peruste ulkomaalaisen käännyttämiselle. Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakija voidaan käännyttää kotimaahansa ilman, että hän voi joutua siellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle. Maahanmuuttovirasto on hakijan käännyttämistä harkitessaan ottanut huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan.

Maahanmuuttovirasto on maahantulokiellon osalta selostanut sovellettavat säännökset ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakijalle ei määrätä ulkomaalaislain 147 a §:n 1 momentin mukaista aikaa vapaaehtoiselle paluulle, koska hakijan oleskelulupahakemus on hylätty sillä perusteella, että on perusteltua syytä epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Koska vapaaehtoisen paluun aikaa ei anneta, hakija määrätään ulkomaalaislain 150 §:n mukaiseen maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi. Maahanmuuttovirasto katsoo, että asiassa ei ole tullut esiin seikkoja, joiden vuoksi maahantulokielto olisi jätettävä määräämättä. Maahanmuuttovirasto harkitsee oikeaksi, ottaen huomioon hakijan maahantuloon liittyvät seikat ja olosuhteet kokonaisuudessaan sekä hakijan siteet Suomeen, että hakija on määrättävä maahantulokieltoon kahden vuoden määräajaksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä hänen valituksensa Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa oikeusohjeet ja oleskeluluvan osalta esitetyn selvityksen sekä esittänyt oikeudellisena arviointinaan seuraavaa:

Suullisen käsittelyn järjestämistä koskeva vaatimus

Suullista käsittelyä on pyydetty hakijan, työnantaja B:n, hakijan tyttären C:n ja hakijan toisen tyttären puolison D:n kuulemiseksi. Suullisessa käsittelyssä on ilmoitettu selvitettävän Suomeen saapumisen tarkoitusta, työsuhteen taustaa, työsuhteeseen liittyviä neuvotteluja sekä havaintoja poliisilaitoksen kuulemistilaisuudesta. Valittaja on valituksessaan ja selityksessään esittänyt käsityksensä asian ratkaisemisen kannalta keskeisistä seikoista. Hallinto-oikeudelle on toimitettu B:n ja D:n kirjalliset lausumat, joista ilmenee heidän käsityksensä todistusteemoiksi mainituista seikoista. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi suullisen käsittelyn toimittamista on vaadittu ja asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen on asian selvittämiseksi ilmeisen tarpeetonta.

Oleskelulupa

Hakija on ilmoittanut oleskeluluvan perusteeksi työskentelyn tyttärensä perheessä lastenhoitajana ja kodinhoitotöissä. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että työsuhde on näennäinen järjestely oleskeluluvan saamiseksi hakijalle ja oleskelun tosiasiallinen tarkoitus on oleskelu Suomessa asuvan omaisen luona.

Valituksessa on vedottu siihen, että Maahanmuuttoviraston olisi tullut kuulla työnantajaa hakijan haastattelujen jälkeen haastattelussa ilmenneiden seikkojen selvittämiseksi. Hakijaa on työ- ja elinkeinotoimiston myönteisen osaratkaisun jälkeen kuultu asiassa suullisesti asian selvittämiseksi. Maahanmuuttovirasto on voinut arvioida, ettei työnantajan kuuleminen hakijan suullisen kuulemisen jälkeen ole ollut asian selvittämiseksi tarpeen.

Valituksen mukaan kuulemispöytäkirjassa on ollut virhe hakijan viimeisimmän työsuhteen osalta. Valituksen mukaan hakija on viimeksi työskennellyt henkilöstöravintolan ostopäällikkönä, mitä voidaan pitää hakijan oman ilmoituksensa perusteella uskottavana. Ostopäällikön työtehtävät eivät vastaa työtehtäviä, joita hakija on ilmoittanut tulevansa Suomessa tekemään, minkä johdosta asiassa ilmenneellä virheellä ei ole ollut olennaista merkitystä asian ratkaisuun.

Hakijalla on kertomansa mukaan lastenhoitokokemusta vain omien lastensa ja lastenlastensa hoidosta. Hän ei ole työskennellyt ammattimaisesti lastenhoitajana perheensä ulkopuolella. Työ- ja elinkeinotoimisto ei ole katsonut hakijan pätevyyteen liittyen olevan estettä myönteisen osaratkaisun tekemiselle. Kyse on kuitenkin lasten hoitamisesta työnantajan kotona eli työstä, jossa ei edellytetä erityistä ammattipätevyyttä. Asian kokonaisarvioinnissa voidaan ottaa huomioon se että hakijalla ei ole ollut koulutusta lastenhoito- tai kodinhoitoalalle.

Asian selvittämiseksi järjestetty hakijan suullinen kuuleminen on tapahtunut vuoden kuluttua oleskelulupahakemuksen jättämisestä ja tällöin on ilmennyt, että hakijan tytär on jäämässä äitiyslomalle ja hakija avustaisi lastenhoidossa tytärtään. Hakija ei valituksen mukaan ole kuulemishetkellä tiennyt tarkkoja työaikojaan tai työnsä yksityiskohtaista sisältöä. Hakijan tarkoitus on ollut asua ainakin alkuvaiheessa tyttärensä perheen luona, mutta työsopimuksesta ei ilmene eikä työ- ja elinkeinotoimistolle ole ilmoitettu, että hakija saisi rahapalkan lisäksi luontaisetuja.

Asiassa ilmenneet seikat kokonaisuudessaan arvioituna on perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Hakijan todellisena maassa oleskelun tarkoituksena ei voida katsoa olevan Suomessa työskentely vaan muu oleskelu Suomessa asuvan omaisen luona. Oleskeluluvan myöntämiselle on siten ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettu este. Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä oleskelulupahakemuksen.

Käännyttäminen ja maahantulokielto

Valittajan oleskelun jatkaminen Suomessa edellyttäisi oleskelulupaa, jota hänelle ei ole myönnetty. Valittaja on oleskellut Suomessa lyhyehkön ajan. Hänen lapsensa perheineen asuu Suomessa. Valittajalla ei kuitenkaan ole tämän lisäksi muita siteitä Suomeen. Hänen siteidensä on katsottava painottuvan kotimaahansa Kiinaan, jossa hänellä on sukulaisia. Näissä oloissa maasta käännyttämisperustetta eli oleskeluluvan puuttumista on pidettävä käännyttämistä vastaan puhuvia seikkoja painavampana.

Valittaja voidaan käännyttää kotimaahansa Kiinaan ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Maahanmuuttovirasto on voinut käännyttää valittajan kotimaahansa Kiinaan.

Valittajalla ei ole ulkomaalaislain 146 §:n 2 momentissa tarkoitettua työsidettä Suomeen. Valittajan täysi-ikäisillä lapsilla perheineen on mahdollisuus vierailla valittajan luona Kiinassa. Maahantulokielto ei myöskään estä valittajaa tapaamasta heitä muualla Schengen-alueen ulkopuolella. Koska valittajan oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta, hänelle on voitu määrätä maahantulokielto ulkomaalaislain 150 §:n mukaisesti. Kun otetaan huomioon valittajan Suomessa oleskeluun liittyvät seikat ja olosuhteet, sekä erityisesti oleskeluluvan hylkäämisperuste, ei kahden vuoden maahantulokiellon ole katsottava kohtuuttomasti vaikeuttavan perhesiteiden hoitamista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 5 §, 36 § 2 momentti, 47 § 1 momentti 2 kohta, 49 § 1 momentti, 72 § (301/2004) 1 momentti, 75 § (301/2004), 83 § (301/2004) 2 momentti, 146 § 1 momentti (380/2006) ja 2 momentti, 147 § (301/2004), 147 a § (195/2011), 148 § 2 momentti ja 150 § (195/2011) 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 momentti ja 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen, Elina Ranz ja Anneli Aura, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämistä varten. Mikäli korkein hallinto-oikeus ei katso voivansa ratkaista asiaa muutoksenhakijan eduksi kirjallisessa menettelyssä, asia tulisi palauttaa hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn järjestämistä varten tai korkeimman hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely. Ainakin maahantulokielto tulee kumota tai viime kädessä se tulee katsoa kokonaan kuluneeksi. Muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut tulee korvata.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakija on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakija on tullut alun perin Suomeen tarkoituksenaan vierailla tyttärensä perheen luona. Suomeen tultuaan hänen vävynsä on ehdottanut, että hän tulisi työskentelemään kotiapulaiseksi ja lastenhoitajaksi tyttärensä perheelle. Tyttären perheessä on tuolloin ollut yksi lapsi ja nyttemmin perheessä on kaksi lasta.

Muutoksenhakijan tyttären perhe on halunnut palkata muutoksenhakijan lastenhoitajaksi, koska hän voi opettaa lapsille Kiinan kieltä ja kulttuuria ja valmistaa perheelle kiinalaista ruokaa. Hänellä on myös lastenhoitokokemusta omien lastensa kautta, vaikkei hänellä olekaan alan koulutusta. Työsuhde on todellinen ja työnantajankin kannalta tarpeellinen, eikä kyseessä ole näennäisesti järjestetty toimi.

Muutoksenhakija on perheensä kanssa pyrkinyt parhaansa mukaan selvittämään työn olosuhteita ja muita seikkoja. Koska työ ei ole vielä alkanut, eivät kaikki seikat, kuten muutoksenhakijan asuminen, ole olleet vielä täysin selvillä. Muutoksenhakija on ollut oleskelulupaa hakiessaan 61-vuotias, joten hänellä on vielä mahdollisuus jatkaa pitkäänkin työelämässä. Hänen ikänsä ei saa vaikuttaa kielteisesti päätökseen.

Muutoksenhakija, hänen vävynsä ja useat muut henkilöt ovat olleet valmiita tulemaan kuulluiksi hallinto-oikeudessa, jotta he voivat selvittää tapahtumainkulkua ja jotta heidän uskottavuuttaan voidaan arvioida tuomioistuimessa. Muutoksenhakijan kuulemiseen lupaviranomaisessa on liittynyt merkittäviä epäkohtia. Voidaan pohtia, mitä muuta vastanäyttöä muutoksenhakija voi enää ilman suullista käsittelyä kohtuudella esittää.

Maahanmuuttovirasto on itse korjannut jälkikäteen lukuisia virheitä omassa päätöksessään. Sopimusta ei ole solmittu vanhemman ja lapsen eikä vanhemman ja lapsen perheen välillä, kuten korjauksen jälkeen asia ilmaistaan, sillä perhe ei ole juridinen sopijapuoli. Sopimus on solmittu muutoksenhakijan ja tämän vävyn välillä. Kun näin yksinkertainen asia on kirjattu päätöksen korjaamisen jälkeenkin virheellisesti, herättää se epäilyn siitä, onko päätöksentekijä asianmukaisella tavalla perehtynyt jutun kaikkiin asiakirjoihin. Muutoksenhakijaa kuultaessa myös tulkkauksessa oli paljon ongelmia. Tulkkaus hoidettiin erittäin huonosti, mikä saattoi vaikuttaa asiassa syntyneisiin mielikuviin ja muutoksenhakijan kertomukseen.

Mikäli maahantulokieltoa ei kumottaisi, muutoksenhakija ei voisi pitkään aikaan vierailla perheensä luona Suomessa. Myös viisumin saanti tulevaisuudessa olisi hyvin vaikeaa, joten on mahdollista, ettei hän pääsisi koskaan enää Suomeen tapaamaan lapsenlapsiaan. Muutoksenhakijan sukulaiset eivät pysty matkustamaan Kiinaan kovin usein johtuen perheen isän työstä. Maahantulokieltoa ei voida muutoinkaan pitää oikeasuhtaisena.

Asiassa tulee järjestää suullinen käsittely muutoksenhakijan, B:n ja C:n sekä D:n kuulemiseksi muun muassa B:n aloitteesta muutoksenhakijan palkkaamiseksi, B:n ja muutoksenhakijan välisistä työehtoja ja -sopimusta koskevista neuvotteluista, havainnoista muutoksenhakijan kuulemisesta poliisilaitoksella, työsuhteen taustasta ja tarkoituksesta, työsuhteen ja tavanomaisen isovanhemman avun käytännön erosta, työnantajan kuulematta jättämisestä Maahanmuuttoviraston päätöksentekoprosessissa sekä siitä, että muutoksenhakijan tullessa Suomeen hänen tarkoituksenaan ei ollut jäädä Suomeen töihin.

Muutoksenhakija on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle Maahanmuuttoviraston 26.3.2015 sisäministeriölle antaman selvityksen työntekijän oleskeluluvan myöntämisestä isovanhemmalle. Maahanmuuttovirasto toteaa selvityksessään muun muassa seuraavaa kappaleessa "Lähiomainen työsuhteessa lastenhoitajana":

"Maahanmuuttovirastossa suoritettavan harkinnan kannalta kyse on nimenomaan siitä, voidaanko työsuhdetta pitää uskottavana. Maahanmuuttovirasto ei siis estä sitä, etteivätkö isovanhemmat voisi nähdä ja hoitaa lapsenlapsiaan, mutta työsuhteessa tapahtuvaa lastenhoitoa ei pidetä uskottavana. Tämäntyyppisissä oleskelulupapäätöksissä usein todetaan, että on sinänsä uskottavaa, että isovanhempi hoitaisi lapsenlastaan, mutta ei kuitenkaan voida pitää tyypillisenä sitä, että isovanhemmalle maksettaisiin palkkaa lapsenlapsensa hoitamisesta. Maahanmuuttovirasto ei siis usko, että näin todella tapahtuisi. Tästä seuraa se, että työsuhde ei ole uskottava vaan näennäinen ja keinotekoinen järjestely sen mahdollistamiseksi, että isovanhempi saisi olla omaistensa kanssa Suomessa pidempään kuin viisumi tai viisumivapaus mahdollistaisi."

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. Maahanmuuttovirasto toteaa muun muassa seuraavaa:

Lapsen ja vanhemman välillä solmittuja työsopimuksia lastenlasten hoidosta tai kotitöiden tekemisestä ei kategorisesti katsota maahantulosäännösten kiertämiseksi. Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset arvioidaan aina tapauskohtaisesti ja kokonaisharkinnan perusteella. Maahanmuuttoviraston 26.3.2015 sisäministeriölle antaman selvityksen kohdassa "Lähiomainen työsuhteessa lastenhoitajana" puhutaan yleisesti ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin perusteella tehdyistä kielteisistä päätöksistä tällaisissa työsuhteissa eikä siinä tarkoiteta sitä, että kaikille isovanhempilastenhoitajille tehtäisiin kielteinen päätös sanotun lainkohdan perusteella. Isovanhempilastenhoitajille on myös myönnetty oleskelulupia. Työnantajan ja työntekijän välinen sukulaisuussuhde itsessään ei merkitse säännösten kiertämistä, mutta sukulaisten kesken saatetaan sopia keskimääräistä helpommin keinotekoisia työjärjestelyjä oleskeluluvan saamiseksi, koska täysin tuntemattomalla henkilöllä ei olisi samanlaista läheiseen sukulaisuussuhteeseen liittyvää intressiä saada oleskeluluvan hakijaa Suomeen. Sukulaisuussuhde on siis osa ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaista kokonaisharkintaa. Sillä ei ole ratkaisevaa merkitystä, mutta sillä saattaa olla merkitystä lainkohdan mukaisessa kokonaisharkinnassa.

Kun vapaaehtoisen paluun määräaika jätetään käännyttämisen yhteydessä määräämättä maahantulosäännösten kiertämisen vuoksi, vakiintuneen hallintokäytännön mukaan maahantulokiellon pituus on kaksi vuotta. Ottaen huomioon muutoksenhakijan menettely oleskeluluvan saamiseksi, kahden vuoden maahantulokieltoa ei voida pitää kohtuuttomana. Maahantulokieltoja määrätään myös muille sukulaisille kuin isovanhemmille, eikä voida kategorisesti katsoa, että isovanhemmille määrätty maahantulokielto olisi kohtuuton.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan maahantulokieltoa koskevilta osin. Muilta osin valitus hylätään.

2. Muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Ratkaistavana olevat oikeuskysymykset

Muutoksenhakija on hakenut työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen tyttärensä perheessä lasten- ja kodinhoitajana. Asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, onko oleskelulupahakemus voitu hylätä sillä perusteella, että on ollut perusteltua aihetta epäillä muutoksenhakijan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Toiseksi asiassa on kysymys siitä, onko muutoksenhakija voitu käännyttää kotimaahansa ja määrätä kahden vuoden pituiseen maahantulokieltoon. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut hylätä muutoksenhakijan suullista käsittelyä koskevan pyynnön.

1.2 Keskeiset säännökset ja lain esityöt

Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Ulkomaalaislain 49 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen tai jatkuva oleskelulupa Suomessa, jos edellytykset tällaisen oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomailla ovat olemassa ja työntekijän oleskeluluvan myöntämättä jättäminen Suomesta haettuna olisi ulkomaalaisen tai työnantajan kannalta perusteetonta.

Ulkomaalaislain 75 §:n (301/2004) 2 kohdan mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että lain 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät, eikä ulkomaalaista ole määrätty maahantulokieltoon.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin (380/2006) mukaan käännyttämistä sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Pykälän 2 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

Ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei määrätä muun muassa silloin, kun oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta.

Ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin mukaan käännyttää voidaan ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut tai jolle ei ole sitä myönnetty.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Maahantulokielto määrätään muun muassa, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty, jollei 146 §:stä muuta johdu.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Ulkomaalaislakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp, s. 138) on todettu 36 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

Laiton maahanmuutto tarkoittaa yhä useammin laillisten maahantulokeinojen väärinkäyttöä. Viisumia ja oleskelulupaa haetaan perusteella, joka ei vastaa maahantulon todellista tarkoitusta. (---)

Näennäisesti laillinen maahantulotapa saadaan aikaan salaamalla viranomaiselta maahantulon todellinen tarkoitus ja antamalla asiaan liittyviä vääriä tietoja mukaan lukien asiakirjaväärennykset. Maahantulosäännösten kiertämistä laillisia maahantulokeinoja väärinkäyttämällä voidaan kutsua myös näennäisesti lailliseksi maahanmuutoksi.

1.3 Keskeiset tosiseikat

Muutoksenhakija on saapunut Suomeen 90 päivän vierailuviisumilla 31.5.2012.

Muutoksenhakija on jättänyt Kanta-Hämeen poliisilaitokselle oleskelulupahakemuksen työnteon perusteella 17.7.2012. Hakemuksen mukaan työnantajana toimii muutoksenhakijan tyttären puoliso B ja muutoksenhakija tulisi työskentelemään heidän perheessään kotiapulaisena. Muutoksenhakijan tehtävänä olisi edistää perheen vuonna 2010 syntyneen lapsen Kiinan kielten ja kulttuurin oppimista. Työsopimuksen mukaan työtehtäviin kuuluu lastenhoitoa, siivousta, ruuanlaittoa ja muita kodinhoitotehtäviä.

Työ- ja elinkeinotoimisto on antanut asiassa myönteisen osaratkaisun 5.2.2013.

Muutoksenhakijaa (jatkossa myös hakija) on kuultu Hämeenlinnan pääpoliisiasemalla 15.7.2013 hänen oleskelulupahakemuksensa johdosta. Mandariinikiinan kielen tulkkaus on suoritettu puhelintulkkauksena. Kuulustelupöytäkirjaan tehtyjen merkintöjen mukaan muutoksenhakijalle on ennen kuulustelua ilmoitettu totuudessapysymisvelvollisuudesta, oikeudesta pyytää kuulustelutodistaja paikalle ja oikeudesta käyttää tulkkia ja avustajaa. Hakija on myös allekirjoittanut sivuittain kuulustelupöytäkirjan tulleen luetuksi, annetuksi tarkastettavaksi ja hyväksytyksi.

Hakija on kuulustelussa kertonut jääneensä eläkkeelle vuonna 2012 ja tulleensa Suomeen turistina matkailemaan. Hänen tyttärensä haluaisi lastenhoitajan, joka voisi ylläpitää tuttua kulttuuria. Hakija on sopinut lastenhoidosta heinäkuun puolivälissä 2012. Hakija on kertonut, että hänen toimenkuvanaan lastenhoitajana olisi kertoa kotiseudun kulttuurista ja kiinalaisen ruoan valmistaminen. Hakijan tytär on raskaana ja tytär on jäämässä kotiin hoitamaan lapsia. Hakija auttaisi tytärtään lasten hoidossa. Hakijan mukaan ei ole vielä sovittu, kuinka monta tuntia hakija työskentelisi päivässä. Hakijan on tarkoitus asua tyttärensä luona, jossa hänellä on oma huone. Hakija ei ole osannut sanoa, miten hän pystyy erottamaan työ- ja vapaa-ajan. Hän on todennut sopivansa loma-ajasta työn alkaessa. Hakija on todennut tietävänsä jonkin verran oikeudestaan työpäivän pituuden, loman määräytymisen ja ylitöiden suhteen ja todennut, että työantajan kanssa on helppo sopia kyseisistä asioista. Hakija on kertonut nähneensä sopimuksen, jonka mukaan hän saisi palkkaa 1 600 euroa kuukaudessa. Tiedusteltaessa, kuinka suuri hakijan palkka olisi ja minkä osan hän saisi siitä rahana, hakija on vastannut, että hän saisi rahan kokonaisuudessaan ja asuisi ilmaiseksi. Tiedusteltaessa, hoitaisiko hakija lapsia, koska hän on heidän isoisänsä vai koska se on hänen työnsä, hakija on vastannut, että kummastakin syystä. Hakijan mukaan työsuhteen kestosta ei ole keskusteltu. Hakija on aiempana lasten hoitoon liittyvänä työkokemuksenaan kertonut, että hänen Kiinassa asuvalla tyttärellään on kaksi lasta, joita hakija on vuosittain hoitanut noin kuukauden ajan. Lapsista vanhempi on kuusivuotias. Hakijalle on maksettu lastenlasten hoidosta.

Hakijan tyttären C:n puoliso B on 10.11.2013 päivätyssä kirjelmässään muun ohella todennut, että hakija tuli puolisoineen viettämään kesälomaa 2012 Suomeen E:n ja D:n perheen kanssa. B:lle selvisi kesäloman aikana, että hakija oli juuri jäänyt eläkkeelle, minkä johdosta B tiedusteli hakijan halukkuutta täysipäiväiseksi lastenhoitajaksi ja kotiapulaiseksi.

B on kirjelmässään kertonut, että hakijan työsuhde poikkeaa tavanomaisesta isovanhemman satunnaisesta avusta, sillä hakijan työaika on kahdeksan tuntia arkipäivisin, yhteensä 37,5 tuntia viikossa. Mikäli lastenhoitoa ei jonain päivänä tarvittaisi, olisivat työtehtävät kodinhoitopainotteisia. Ba tuntee hakijan henkilökohtaisesti ja on vakuuttunut hänen osaamisestaan hakijan toimenkuvaan kuuluvissa lastenhoidossa, kodinhoidossa ja ruuanlaitossa. Hakija on saanut asua B:n perheen vieraana ennen kuin oleskelulupa on järjestetty. Myöhemmin harkitaan, miten hakija haluaa järjestää asumisensa. Hakijan palkka riittää oman asunnon vuokraamiseen tai hän voi asua omassa huoneessa B:n talossa. Mikäli hakija haluaa jatkossa asua B:n luona, B hoitaa työsuhde-edun ilmoittamisen palkanmaksun yhteydessä. Työsopimuksen allekirjoituksin B on sitoutunut kaikkiin työnantajan velvollisuuksiin.

B on kirjelmässään kertonut saattaneensa puolisonsa kanssa hakijan poliisilaitoksen kuulemistilaisuuteen 15.7.2013. B olisi halunnut osallistua tilaisuuteen kuulustelutodistajana ja hänen puolisonsa tulkkina, mutta heidän ei sallittu tehdä näin.

B on kirjelmässään kertonut, että perheeseen syntyi toinen lapsi 8.8.2013. Oleskelulupahakemuksen tekohetkellä B:t eivät suunnitelleet toisen lapsen hankkimista. B:n työn johdosta perheen matkustaminen Kiinaan seuraavien kahden vuoden aikana on ehkä mahdollista, mutta ei varmaa. B:n perhe ei pystyisi olemaan Kiinassa juurikaan viikkoa pidempään vuoden aikana. Hakija on eläkkeellä ja voisi vierailla Suomessa muutamia kuukausia vuodessa, jos hän ei voi työskennellä Suomessa.

Hakijan toisen tyttären E:n puoliso D on 7.11.2013 päivätyssä kirjelmässään todennut kutsuneensa aviopuolisonsa E:n kanssa hakijan ja tämän aviopuolison vieraakseen Suomeen. Dn saapui perheensä sekä appivanhempiensa kanssa Suomeen 31.5.2012 ja heidän tarkoituksensa oli palata yhdessä takaisin Kiinaan. D:lle oli yllätys, että hakija päätti Suomessa ollessaan jäädä Suomeen hoitamaan B:n ja C:n lasta.

1.4 Oikeudellinen arviointi

1.4.1 Suullisen käsittelyn toimittaminen

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallintolainkäyttölain 38 §, hallinto-oikeus on voinut pitää suullisen käsittelyn toimittamista ilmeisen tarpeettomana ja hylätä pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta. Samoista syistä suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

1.4.2 Oleskelulupa

Asiassa on arvioitava, onko hallinto-oikeus voinut katsoa, että on ollut perusteltua aihetta epäillä muutoksenhakijan tarkoituksena olleen maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Erityisesti on otettava kantaa siihen, mikä merkitys on annettava sille, että työntekijän oleskeluluvan hakija on työnantajansa puolison vanhempi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lähisukulaiset voivat sinänsä solmia keskenään työsopimuksia, joiden perusteella voidaan myöntää työntekijän oleskelulupa. Työsuhteen on kuitenkin oltava luonteeltaan normaali siten, että työntekijänä oleva sukulainen tekee työtä vastiketta vastaan työnantajan johdon alaisena. Tämän arvioinnissa on otettava huomioon ainakin työtehtävät, työn suorituspaikka, työntekijän asumis- ja muut olot sekä työnantajan asema. Sukulainen voidaan ottaa esimerkiksi yrityksen työntekijäksi, jos hänen asemansa on verrattavissa sellaisiin työntekijöihin, jotka eivät ole työnantajan sukulaisia ja jos työntekijä on muutoin riippumaton työnantajasta.

Kun isovanhempi toimii lapsenlastensa hoitajana, työnantaja on hänen lähisukulaisensa ja työtä tehdään yleensä työnantajan kotona vaihtelevina aikoina. Erityisesti, jos isovanhempi asuu lapsenlasten kanssa samassa taloudessa, työajan erottaminen vapaa-ajasta voi olla vaikeaa. Tällaisessa tapauksessa isovanhemman palkka muodostuu lisäksi suurelta osin luontoiseduista. Työsuoritus ja palkka eivät ole välttämättä yhteydessä toisiinsa, koska isovanhemmat tyypillisesti hoitavat lapsenlapsiaan myös vastikkeetta ja toisaalta lapset saattavat tukea heitä taloudellisesti riippumatta työsuorituksesta. Näin ollen normaalin työsuhteen edellytykset eivät usein täyty isovanhemman toimiessa lastenhoitajana, eikä työsuhde ole verrattavissa tavalliseen työsuhteeseen vieraiden välillä.

Suomessa on sinänsä tavallista, että isovanhemmat auttavat vanhempia lasten hoitamisessa. Isovanhempia ei kuitenkaan tavanomaisesti palkata lastenhoitajiksi eikä hoitaminen tapahdu työsuhteessa. Suomessa ei ole ylipäätään tavallista palkata lastenhoitajia, vaan lasten päivähoito on järjestetty siten, että lapsella on oikeus kunnalliseen päivähoitoon. Vanhempi voi itse saada tukea siihen, että hän hoitaa alle 3-vuotiasta lasta kotona. Lisäksi hoidon järjestämiseen voi saada yksityisen hoidon tukea, jos lasta hoitaa palkattu hoitaja tai yksityinen päiväkoti. Yksityisen hoidon tukea ei kuitenkaan makseta, jos hoidon tuottaja asuu samassa taloudessa lapsen kanssa.

Työsopimuksen tekeminen lapsen vanhemman ja isovanhemman välille lasten hoitamisesta ei siten ole tavanomaista eikä työsuhde ole muutenkaan verrattavissa tavanomaiseen työsuhteeseen.

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa muutoksenhakija ei ole työskennellyt lastenhoitajana perheensä ulkopuolella eikä hänellä ole ollut koulutusta lastenhoito- tai kodinhoitoalalle. Hän ei ole häntä kuultaessa tiennyt tarkkoja työaikojaan eikä työnsä yksityiskohtaista sisältöä. Hän on kertonut, että hänen tarkoituksensa on ollut asua ainakin aluksi tyttärensä perheen luona, mutta työsopimuksesta ei ilmene eikä työ- ja elinkeinotoimistolle ole ilmoitettu, että hän saisi rahapalkan lisäksi luontoisetuja.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat, Maahanmuuttovirasto on voinut arvioida, että on perusteltua aihetta epäillä muutoksenhakijan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen, ja että muutoksenhakijan todellisena maassa oleskelun tarkoituksena ei voida katsoa olevan Suomessa työskentely vaan muu oleskelu Suomessa asuvan omaisen luona. Työntekijän oleskelulupa on voitu jättää myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen oleskeluluvan osalta ei ole perusteita.

1.4.2 Käännyttäminen ja maahantulokielto

Maahanmuuttovirasto on voinut päättää käännyttää muutoksenhakijan kotimaahansa, koska hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa.

Koska oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta eikä muutoksenhakijalle siten ole ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty aikaa vapaaehtoiseen paluuseen, hänelle on lähtökohtaisesti tullut määrätä maahantulokielto ulkomaalaislain 150 §:n nojalla. Kun kokonaisharkinnassa otetaan kuitenkin huomioon muutoksenhakijan perhesiteet Suomeen ja se, että hänen menettelynsä hänen hakiessaan oleskelulupaa ei ole ollut erityisen moitittavaa, maahantulokiellon määräämistä vastaan puhuvia seikkoja on pidettävä maahantulokieltoa puoltavia seikkoja painavampina. Näin ollen muutoksenhakijaa ei olisi tullut määrätä maahantulokieltoon.

2. Oikeudenkäyntikulut

Valituksessa esitetyt vaatimukset on pääosin hylätty. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

Bangladeshin kansalainen A oli hakenut työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen Suomessa siivoojana X Oy:ssä. Suomen New Delhin edustusto oli haastatellut A:ta tulkin välityksellä bengaliksi, koska hän ei osannut englantia. Haastattelussa oli selvitetty muun ohessa A:n tietämystä työsopimuksensa keskeisistä ehdoista ja oikeuksistaan työntekijänä Suomessa.

Maahanmuuttovirasto ei ollut työ- ja elinkeinotoimiston tekemästä myönteisestä osaratkaisusta huolimatta myöntänyt 31.12.2013 A:lle työntekijän oleskelulupaa perustellen päätöstään ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentilla. Maahanmuuttoviraston mukaan A:n vähäiset tiedot työsuhteesta ja muista Suomessa oleskeluun liittyvistä seikoista yhdessä puutteellisen kielitaidon ja vaatimattoman koulutustason kanssa saattoivat hänet erityisen haavoittuvaan asemaan ja täysin riippuvaiseksi työnantajasta.

Työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen perusteena olevan työsuhteen luonnetta ei voitu ratkaista pelkästään kirjallisen hakemuksen perusteella, vaan hakemus oli ratkaistava sen mukaisesti, mikä oli hakijan oma käsitys hänen työsuhteensa laadusta ja sisällöstä. Mikäli hakijan haastattelussa ilmeni, ettei hän tiennyt riittävästi työsuhteensa perusteista ja olosuhteista, joihin hän Suomessa muuttaa, oleskelulupaharkinnassa oli arvioitava, oliko perusteltua katsoa oleskelulupahakemuksen vastaavan hakijan tarkoitusta. Epäselvän hakemuksen yhteydessä harkinnassa oli otettava huomioon myös se, oliko hakija mahdollisesti vaarassa joutua työntekijänä hyväksikäytetyksi.

Kun otettiin kokonaisuudessaan huomioon A:n puutteelliset tiedot työsuhteensa keskeisistä ehdoista yhdistettynä hänen erittäin rajalliseen kielitaitoonsa, oli perusteltua katsoa, ettei hän tiennyt riittävästi oman oleskelulupahakemuksensa perusteista eikä niistä olosuhteista, joissa hänen olisi tarkoitus työskennellä Suomessa. A:n kertoman perusteella hänen työsuhteensa ei myöskään täyttäisi niitä edellytyksiä, joita Suomessa normaalille työsuhteelle asetettiin. Tähän nähden oli perusteltua aihetta epäillä, että oleskelulupahakemuksen tarkoituksena oli kiertää työntekijän oleskelulupaa koskevia säännöksiä. Maahanmuuttovirasto oli voinut jättää työntekijän oleskeluluvan myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla.

Ulkomaalaislaki 36 § (668/2013), 70 § (301/2004), 75 § (301/2004) ja 83 § (973/2007)

Euroopan neuvoston yleissopimus ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta (SopS 43–44/2012)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 29.10.2015 nro 15/0915/4

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole 31.12.2013 myöntänyt Bangladeshin kansalaiselle A:lle (s. 1991) työntekijän oleskelulupaa.

Maahanmuuttovirasto on selostanut ulkomaalaislain 47 §:n 1 momentin 2 kohdan, 83 §:n 1 ja 2 momentin, 75 §:n 2 kohdan ja 36 §:n 2 momentin sisällön sekä viitannut Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastaiseen yleissopimukseen ja ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2011/36/EU ja on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikat

Hakija hakee työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen siivoojana X Oy:ssä.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston osapäätös 26.8.2013 on myönteinen.

Suomen New Delhin edustusto on haastatellut hakijaa 19.11.2013. Haastattelun tarkoituksena on ollut selvittää hakijan tietämystä työsopimuksensa keskeisistä ehdoista ja oikeuksistaan työntekijänä Suomessa. Haastattelu on suoritettu tulkin välityksellä bengaliksi, koska hakija ei osaa englantia. Edustuston mukaan hakija ei osaa puhua, kirjoittaa tai lukea muita kieliä kuin äidinkieltään bengalia. Hakija on käynyt peruskoulua 8. luokkaan asti.

Hakija on kertonut, että hänen Suomessa asuva ja saman työnantajan alaisuudessa työskentelevä serkkunsa on järjestänyt hänelle työpaikan. Hakijalla asuu serkkunsa lisäksi Suomessa muitakin serkkuja sekä kaukaisempi sukulainen ("uncle aunt"). Hakija tulisi asumaan serkkunsa ja muiden sukulaistensa luona. Hakija on edustuston haastattelussa tiennyt tuntipalkkansa suuruuden senttien tarkkuudella, mutta ei ole osannut arvioida, paljonko hänelle maksettaisiin palkkaa kuukausi- tai viikkotasolla. Hakija on kuitenkin tiennyt viikoittaisen työaikansa. Hakija ei ole osannut edustuston pyynnöstä laskea viikkomääräistä palkkaansa, vaikka edustusto on tarjonnut hänelle paperia ja kynän sen laskemista varten. Koska hakijalla ei ole ollut käsitystä kuukausi- tai viikkopalkkansa suuruudesta, edustusto on kysynyt hakijalta, miten hän voi varmistua siitä, ettei työnantaja huijaa häntä, mihin hakija on vastannut kysyvänsä apua serkultaan. Hakijalta on kysytty, mitä hän tekisi, jos työnantaja rikkoisi velvollisuuksiaan palkanmaksun suhteen, mihin hakija on vastannut luottavansa serkun apuun. Hakija ei ole osannut vastata, tarvitseeko hänen maksaa itse siivousvälineet tai tarjoaako työnantaja rahapalkan ohella joitain luontaisetuja. Hakijalta on kysytty, tekisikö hän työnantajan pyytäessä tilapäisesti palkatta töitä tai tekisikö hän pidempiä työpäiviä kuin työnantaja on oleskelulupahakemuksen tiedoissa ilmoittanut, mihin hakija ei ole osannut vastata, mutta on kertonut kysyvänsä asiasta tarvittaessa serkultaan. Hakija ei ole tiennyt, saako hän sairasloman ajalta palkkaa. Hakija ei ole tiennyt verojenmaksusta.

Johtopäätökset

Työntekijän oleskelulupaa ei myönnetä työ- ja elinkeinotoimiston myönteisestä osapäätöksestä huolimatta, koska on perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla.

Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastainen yleissopimus ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi velvoittavat Suomea torjumaan ihmiskauppaa. Hakijan itsensä tulisi tietää edes keskeisimmät työsopimusehtonsa ja työntekijän oikeudet. Edustuston haastattelussa on kuitenkin ilmennyt, että hakijan tietämys työsuhteensa keskeisistä ehdoista on huomattavan puutteellinen. Hakijalla on vaatimaton koulutustaso, hänellä ei ole tehtävään soveltuvaa koulutusta, eikä hän tiedä työsuhteensa keskeisiä ehtoja. Hakijalla ei ole ollut edes suurpiirteistä käsitystä siitä, paljonko hänen palkkatulonsa tulisivat olemaan. Hakija ei ole osannut myöskään laskea palkkaansa. Hän ei ole tietoinen työntekijän oikeuksista tai omista oikeuksistaan Suomessa, eikä hän osaa bengalin kielen lisäksi muita kieliä. Vähäiset tiedot työsuhteesta ja muista Suomessa oleskeluun liittyvistä seikoista yhdistettynä kielitaidon puutteeseen ja vaatimattomaan koulutustasoon saattavat hakijan erityisen haavoittuvaan asemaan ja täysin riippuvaiseksi työnantajasta. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen ei ole voitu varmistua siitä, että hakija tosiasiassa olisi tulossa hakemuksessa tarkoitettuun työhön siinä ilmoitetuin ehdoin. Näissä olosuhteissa oleskelulupaa ei voida myöntää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen johdosta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Ulkomaalaislain 75 §:n (301/2004) 2 kohdan mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että edellä 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät, eikä ulkomaalaista ole määrätty maahantulokieltoon.

Valittaja on hakenut oleskelulupaa työnteon perusteella Maahanmuuttovirastoon 15.8.2013 saapuneella hakemuksella. Hän on ilmoittanut työnantajakseen X Oy:n. Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston osaratkaisu 26.8.2013 on ollut myönteinen.

Valittajaa on kuultu hakemuksen johdosta 19.11.2013 Suomen New Delhin edustustossa. Haastattelu on suoritettu tulkin välityksellä bengaliksi. Edustuston mukaan valittaja ei osaa puhua, kirjoittaa tai lukea muita kieliä kuin äidinkieltään bengalia. Valittaja on käynyt peruskoulua kahdeksanteen luokkaan asti. Haastattelussa valittaja on kertonut, että hänen Suomessa asuva ja saman työnantajan alaisuudessa työskentelevä serkkunsa on järjestänyt hänelle työpaikan. Valittajalla asuu serkkunsa lisäksi Suomessa muitakin serkkuja sekä kaukaisempi sukulainen ("uncle aunt"). Valittaja tulisi asumaan serkkunsa ja muiden sukulaistensa luona. Valittaja on edustuston haastattelussa tiennyt tuntipalkkansa suuruuden ja viikoittaisen työaikansa. Hän ei ole osannut laskea, kuinka paljon hän saa palkkaa viikossa, vaikka edustusto on tarjonnut hänelle paperia ja kynän sen laskemista varten. Koska valittajalla ei ole ollut käsitystä kuukausi- tai viikkopalkkansa suuruudesta, häneltä on kysytty, miten hän voi varmistua siitä, ettei työnantaja huijaa häntä, mihin hän on vastannut kysyvänsä apua serkultaan. Valittajalta on kysytty, mitä hän tekisi, jos työnantaja rikkoisi velvollisuuksiaan palkan maksun suhteen, mihin valittaja on vastannut pyytävänsä serkulta apua. Valittaja ei ole osannut vastata, tarvitseeko hänen maksaa itse siivousvälineet tai tarjoaako työnantaja rahapalkan ohella joitain luontaisetuja. Valittajalta on kysytty, tekisikö hän työnantajan pyytäessä tilapäisesti palkatta töitä tai tekisikö hän pidempiä työpäiviä kuin työnantaja on oleskelulupahakemuksen tiedoissa ilmoittanut, mihin hän ei ole osannut vastata, mutta on kertonut kysyvänsä asiasta tarvittaessa serkultaan. Valittaja ei ole tiennyt, saako hän sairasloman ajalta palkkaa. Hän ei ole myöskään tiennyt verojenmaksusta.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan oleskelulupahakemuksen katsottuaan, että asiassa on perusteltua aihetta epäillä valittajan tarkoituksena olevan maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että edustuston haastattelussa on ilmennyt, että valittajan tietämys työsuhteensa keskeisistä ehdoista on huomattavan puutteellinen. Valittajalla ei ole ollut käsitystä siitä, paljonko hänen palkkatulonsa tulisi olemaan, eikä hän ole myöskään osannut laskea palkkansa määrää. Hän ei ole ollut tietoinen työntekijän oikeuksista tai omista oikeuksistaan Suomessa, eikä hän osaa bengalin kielen lisäksi muita kieliä. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että vähäiset tiedot työsuhteesta ja muista Suomessa oleskeluun liittyvistä seikoista yhdistettynä kielitaidon puutteeseen ja vaatimattomaan koulutustasoon saattavat valittajan erityisen haavoittuvaan asemaan ja täysin riippuvaiseksi työnantajasta. Päätöksen mukaan edellä mainitut seikat huomioon ottaen ei ole voitu varmistua siitä, että valittaja olisi tosiasiassa tulossa hakemuksessa tarkoitettuun työhön siinä ilmoitetuin ehdoin.

Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka työ- ja elinkeinotoimisto on tehnyt asiassa myönteisen osaratkaisun, Maahanmuuttoviraston tulee arvioida oleskeluluvan yleiset edellytykset muun ohella ulkomaalaislain 36 §:n nojalla.

Valittajan tiedot työnantajastaan ja työsuhteensa ehdoista ovat olleet puutteellisia. Lisäksi hän osaa ainoastaan bengalin kieltä. Näiden seikkojen vuoksi valittajalla voidaan myös katsoa olevan riski joutua haavoittuvaan asemaan ja riippuvaiseksi työnantajastaan. Kokonaisuutena arvioiden hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että Maahanmuuttovirastolla ei ole pelkästään haastattelussa esiin tulleiden seikkojen perusteella ollut perusteltua aihetta epäillä valittajan tarkoituksena olleen maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Päätöksestä ei myöskään käy ilmi mitään sellaista, jonka perusteella työnantajan toiminnassa olisi ollut sellaisia epäselvyyksiä, jotka antaisivat aihetta sanottuun epäilyyn. Näin ollen Maahanmuuttovirasto ei ole voinut mainitulla perusteella hylätä valittajan työntekijän oleskelulupaa koskevaa hakemusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 47 § 1 momentti 2 kohta, 72 § ja 83 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Matti Tamminen (eri mieltä), Katja Saukkonen ja Anni Tuomaala. Esittelijä Kimmo Huttunen (eriävä mielipide).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston 31.12.2013 tekemä päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten perusteiksi valituksessa on esitetty muun ohessa seuraavaa:

Lain soveltamisen kannalta on tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu siihen, pitääkö asiassa olla perusteltu epäily hakijan tarkoituksesta kiertää maahantulosäännöksiä vai kuuluuko oleskelulupa-asiaa olosuhteiden niin vaatiessa harkita myös puhtaasti ihmiskaupan ennaltaehkäisyn näkökulmasta, sekä millaiseen selvitykseen viranomaisen on silloin perustettava ratkaisunsa. Maahanmuuttovirasto on eri mieltä hallinto-oikeuden kanssa siitä, minkä verran hakijan on tiedettävä oleskelulupahakemuksen perusteena olevasta työsuhteesta ja omasta asemastaan sekä oikeuksistaan työntekijänä, jotta hänelle voidaan myöntää oleskelulupa työnteon perusteella. Keskeisinä kysymyksinä on ratkaistava, onko hakijalla itsellään oltava käsitys hakemuksensa perusteista, jotta hänen maahantulotarkoituksensa on syytä olettaa olevan hakemuksessa ilmoitettu ja mikä merkitys puutteellisella tietämyksellä työsuhteen ehdoista ja omista oikeuksista on ihmiskaupan uhriksi joutumisen ennaltaehkäisyä koskevan velvoitteen kannalta. Lisäksi on ratkaistava, miten paljon merkitystä työnantajayritykselle voidaan antaa harkinnassa, joka koskee yksittäistä hakijaa.

Vakiintuneen käytännön mukaan kun henkilö hakee oleskelulupaa Suomeen työnteon perusteella, tulee hänen olla tietoinen vähintään siitä, paljonko hänelle maksetaan palkkaa ja kuinka paljon hänen on palkan eteen työskenneltävä. A:ta on kuultu suullisesti Suomen New Delhin edustustossa. Sekä haastattelijana toiminut Rajavartiolaitoksen maahanmuuttoasioiden yhdyshenkilö että Maahanmuuttoviraston päätöksentekijät ovat arvioineet, että A:n hyvin puutteelliset tiedot omista työehdoistaan yhdistettynä hänen heikkoon koulutustaustaansa ja puuttuvaan kielitaitoon voivat asettaa hänet Suomessa haavoittuvaan asemaan. Hän ei ole tiennyt edes keskeisimpiä työsuhteensa ehtoja.

Hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa vastaavia tapauksia koskevien hallinto-oikeuksien päätösten kanssa. Olennaisten työehtojen tuntemiselle ja kokonaisharkinnalle on vakiintuneesti annettu sekä maahantulosäännösten kiertämisen että haavoittuvaan ja riippuvaiseen asemaan joutumisen riskin arvioinnissa suurempi painoarvo kuin mitä hallinto-oikeus on nyt tehnyt.

Ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta Varsovassa 16.5.2005 tehty Euroopan neuvoston yleissopimus on tullut Suomessa voimaan 1.9.2012. Sopimuksen 1 artiklan mukaan yleissopimuksen tavoitteena on ehkäistä ja torjua ihmiskauppaa siten, että samalla taataan sukupuolten tasa-arvo. Sopimuksen 2 artiklan mukaan yleissopimusta sovelletaan kaikkiin ihmiskaupan muotoihin riippumatta siitä, onko ihmiskauppa kansallista vai kansainvälistä tai liittyykö se järjestäytyneeseen rikollisuuteen.

Oleskeluluvan hakija on pääsääntöisesti ulkomailla. Suomen viranomaisten mahdollisuudet uhriutumisriskin tunnistamiseen ja ehkäisemiseen rajoittuvat niihin toimenpiteisiin, joita oleskelulupaprosessin yhteydessä tehdään. Jos Maahanmuuttovirastolle tai edustustolle syntyy epäily siitä, että hakija ei ole tulossa Suomeen siinä tarkoituksessa tai niillä ehdoilla, jotka oleskelulupahakemuksessa on ilmoitettu, hakijaa voidaan kuulla suullisesti Suomen edustustossa. Muita keinoja asian selvittämiseen ei oikeastaan ole. Kun kysymys on työntekijän oleskelulupahakemuksesta, suullisessa kuulemisessa pyritään hakijan maahantulotarkoituksen lisäksi selvittämään, millaiset edellytykset hakijalla on Suomessa toimia työnantajan vaikutuspiirin ulkopuolella ja onko hänellä käsitys siitä, millaiseen työhön ja millä ehdoilla hän on tulossa Suomeen.

Jotta oleskelulupa voidaan myöntää ansiotyön perusteella, on henkilön ansiotulon ulkomaalaislain mukaan oltava tietyntasoinen riippumatta siitä, millaiseen toimeentulotasoon hakija on kotimaassaan tottunut. Sekä maahantulosäännösten kiertämisepäilyä että ihmiskaupan uhriksi joutumisen riskiä selvitetään kuulemisessa samankaltaisilla kysymyksillä. Usein maahantulosäännösten kiertämistarkoitus ja riski joutua haavoittuvaan asemaan liittyvät toisiinsa, vaikka hakija itse ei mieltäisikään viranomaiselle kertomaansa huonompiin ehtoihin suostuessaan olevansa ihmiskaupan uhri tai kiskonnantapaisen työsyrjinnän kohde. Tämä tekee ihmiskaupan ennalta ehkäisemisestä haasteellista varsinkin hakijan ollessa ulkomailla.

Työsuhteen ehtoja ei voida arvioida vain työnantajan TEM-lomakkeella ilmoittamien tietojen pohjalta. Hakija hakee oleskelulupaa. Hänen on myös itse tiedettävä, mitä, miksi ja millä ehdoilla hän on hakemassa työntekijäksi. Maahanmuuttovirasto tekee kokonaisharkinnan sekä TEM-lomakkeella esitettyjen tietojen että suullisessa kuulemisessa hakijalta saatujen tietojen pohjalta (muun muassa koulutustausta, työkokemus sekä tiedot työsuhteen ehdoista, kielitaidosta, asumisjärjestelyistä ja muista olosuhteista Suomessa).

Viranomaisen on mahdoton ehkäistä sekä oleskelulupaprosessiin että hakijaan kohdistuvia väärinkäytöksiä, jos hallinto-oikeuden nyt asettama taso riittää myönteiseen oleskelulupaan. Erityisesti siivous-, ravintola-, rakennus- ja kauneudenhoitoalalla esiintyy Suomessa työperäistä ihmiskauppaa ja kiskonnantapaista työsyrjintää. Näille aloille työntekijän oleskelulupaa hakevien ulkomaalaisten työehtojen tietämyksessä on myös esiintynyt suurimpia puutteita. Kehittyvistä maista tulevat kolmannen maan kansalaiset ovat usein tottuneet Suomessa noudatettavia työehtoja huonompiin ehtoihin. Suomessa on ilmennyt tapauksia, joissa oleskeluluvan hakija ja työnantaja ovat sopineet keskenään, ettei hakijalle makseta palkkaa lainkaan ensimmäisten parin vuoden aikana tai että hän joutuu työskentelemään huomattavasti enemmän kuin mitä Suomen lainsäädäntö sallii. Hakijat saattavat suostua tähän, koska he voivat ensimmäisen vuoden jälkeen hakea jatkolupaa muulla perusteella kunhan jaksavat ensimmäisen vuoden. Vaikka työntekijät kokisivat maahan saavuttuaan tilanteensa kohtuuttomaksi, he eivät useinkaan turvaudu viranomaisten apuun, koska he pelkäävät työsuhteensa päättyvän ja tulevansa karkotettaviksi.

A:lle on varattu tilaisuus antaa selitys Maahanmuuttoviraston valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Selitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Maahanmuuttoviraston 31.12.2013 tekemä päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 70 §:n (301/2004) mukaan työntekijän oleskelulupajärjestelmän tarkoituksena on tukea työvoiman saatavuutta suunnitelmallisesti, nopeasti ja joustavasti ottaen huomioon työnantajien ja ulkomaalaisten työntekijöiden oikeusturva sekä työmarkkinoilla jo olevan työvoiman mahdollisuus työllistyä.

Ulkomaalaislain 75 §:n (301/2004) 2 kohdan mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että lain 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät, eikä ulkomaalaista ole määrätty maahantulokieltoon.

Ulkomaalaislain 83 §:n 2 momentin (973/2007) mukaan Maahanmuuttovirasto myöntää työvoimatoimiston (nykyisin työ- ja elinkeinotoimiston) 1 momentin mukaan tekemän myönteisen ratkaisun jälkeen ulkomaalaiselle ensimmäisen työntekijän oleskeluluvan, jollei lain 75 §:n 2 kohdasta muuta johdu ja jollei ulkomaalaisella hakemusta jätettäessä ole muuta voimassa olevaa oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto päättää, onko kyse 49 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta perusteettomuudesta.

Ulkomaalaislain 36 §:n (668/2013) 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Ulkomaalaislain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) on lain 36 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

"Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan säännöstä oleskeluluvan epäämisestä maahantulosäännösten kiertämisen vuoksi. Laiton maahanmuutto tarkoittaa yhä useammin laillisten maahantulokeinojen väärinkäyttöä. Viisumia ja oleskelulupaa haetaan perusteella, joka ei vastaa maahantulon todellista tarkoitusta. Viisumivapausaikaa käytetään laittomaan työntekoon. Myös turvapaikkamenettelyä voidaan käyttää väärin.

Näennäisesti laillinen maahantulotapa saadaan aikaan salaamalla viranomaiselta maahantulon todellinen tarkoitus ja antamalla asiaan liittyviä vääriä tietoja mukaan lukien asiakirjaväärennykset. Maahantulosäännösten kiertämistä laillisia maahantulokeinoja väärinkäyttämällä voidaan kutsua myös näennäisesti lailliseksi maahanmuutoksi.

Tehokas ulkorajavalvonta, yhteistyö kuljetusyhtiöiden sekä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa on johtanut ja johtaa enenevässä määrin siihen, että laiton maahantulo käy yhä vaikeammaksi. Tämän vuoksi myös laittoman maahantulon järjestäminen tapahtuu entistä useammin muodollisesti laillista menettelyä (esimerkiksi liikemiesviisumit, opiskelija-asema, lumeavioliitot) käyttäen todellinen maahantulon tarkoitus salaamalla."

Ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen (SopS 43–44/2012) 1 artiklan 1 kohdan mukaan mainitun yleissopimuksen tavoitteina on

a) ehkäistä ja torjua ihmiskauppaa siten, että samalla taataan sukupuolten tasa-arvo;

b) suojata ihmiskaupan uhrien ihmisoikeuksia, luoda kattava kehys uhrien ja todistajien suojelemiselle ja auttamiselle siten, että samalla taataan sukupuolten tasa-arvo sekä varmistaa tehokas rikostutkinta ja syyttäminen; ja

c) edistää kansainvälistä yhteistyötä ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa.

Yleissopimuksen 4 artiklan mukaan mainitussa yleissopimuksessa:

a) "ihmiskauppa" tarkoittaa hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvaa henkilöiden värväystä, kuljettamista, siirtämistä, kätkemistä tai vastaanottamista voimankäytöllä uhkaamisen tai voimankäytön tai muun pakottamisen, sieppauksen, petoksen, harhaanjohtamisen, vallan väärinkäytön tai haavoittuvan aseman hyödyntämisen avulla, taikka toista henkilöä vallassaan pitävän henkilön suostumuksen saamiseksi annetun tai vastaanotetun maksun tai edun avulla. Hyväksikäytöksi katsotaan vähintään muun ohella pakkotyö tai pakollinen palvelu;

b) ihmiskaupan uhrin suostumuksella tämän artiklan a alakohdassa tarkoitettuun hyväksikäyttöön ei ole merkitystä, kun sen saamiseksi on käytetty jotakin a alakohdassa mainittua keinoa;

(---).

Yleissopimuksen 5 artiklan 4 kohdan mukaan osapuolet toteuttavat tarpeen mukaan asianmukaiset toimet mahdollistaakseen laillisen maahanmuuton, erityisesti jakamalla asianomaisten virastojen välityksellä täsmällistä tietoa edellytyksistä, jotka koskevat laillista maahantuloa niiden alueille ja oleskelua siellä.

2. Keskeiset tosiseikat

Bangladeshin kansalainen A, jäljempänä hakija, on hakenut työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen Suomessa siivoojana X Oy:ssä.

Suomen New Delhin edustusto on 12.11.2013 haastatellut hakijaa tulkin välityksellä bengaliksi, koska hän ei osaa englantia. Haastattelussa on selvitetty Maahanmuuttoviraston päätöksestä tarkemmin ilmenevin tavoin muun ohessa hakijan tietämystä työsopimuksensa keskeisistä ehdoista ja oikeuksistaan työntekijänä Suomessa.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto on 26.8.2013 tehnyt hakijan asiassa myönteisen osaratkaisun.

Maahanmuuttovirasto ei ole 31.12.2013 tekemällään päätöksellä myöntänyt hakijalle työntekijän oleskelulupaa perustellen päätöstään ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentilla. Maahanmuuttoviraston mukaan hakijan vähäiset tiedot työsuhteesta ja muista Suomessa oleskeluun liittyvistä seikoista yhdessä puutteellisen kielitaidon ja vaatimattoman koulutustason kanssa saattavat hänet erityisen haavoittuvaan asemaan ja täysin riippuvaiseksi työnantajasta. Maahanmuuttoviraston mukaan asiassa ei ole voitu varmistua siitä, että hakija tosiasiassa olisi tulossa hakemuksessa tarkoitettuun työhön siinä ilmoitetuin ehdoin.

3. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kyse siitä, voidaanko työntekijän oleskelulupa jättää myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla sillä perusteella, että on perusteltua aihetta katsoa, ettei oleskeluluvan hakija ole tietänyt riittävästi oman hakemuksensa perusteena olevasta työsuhteesta ja muista olosuhteista Suomessa ja että tarkoituksena on näin ollen maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Työntekijän oleskelulupa myönnetään kaksivaiheisessa menettelyssä, jossa työ- ja elinkeinotoimisto ensin arvioi osapäätöksessään (aiemmin osaratkaisussa) muun ohessa oleskeluluvan työvoimapoliittiset edellytykset, työnteon keskeiset ehdot ja työnantajan edellytykset toimia työnantajana. Työ- ja elinkeinotoimiston myönteisen osapäätöksen jälkeen Maahanmuuttovirasto myöntää työntekijän oleskeluluvan, jos ulkomaalaislain 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät. Ulkomaalaislain 36 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa Maahanmuuttovirasto voi jättää myöntämättä oleskeluluvan, vaikka ulkomaalaislaissa säädetyt edellytykset luvan myöntämiselle muutoin olisivat olemassa.

Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Säännöksen on sen edellä mainittujen esitöiden perusteella tarkoitettu koskevan ennen kaikkea tilanteita, joissa oleskelulupaa on haettu maahantulon todellista tarkoitusta vastaamattomalla perusteella. Säännöksen sanamuodosta ja esitöistä kuitenkin ilmenee, että säännös on sovellettavissa myös muunlaiseen menettelyyn, jonka tarkoituksena on maahantulo tai maassa oleskelu virheellisin perustein.

Työntekijän oleskeluluvan myöntämisen voidaan katsoa edellyttävän, että hakijan työsuhde vastaa niitä vaatimuksia, joita Suomen lainsäädännössä asetetaan normaalille työsuhteelle, jossa työntekijänä oleva henkilö tekee työtä vastiketta vastaan työnantajan johdon alaisena. Tämän arvioinnissa on otettava huomioon ainakin maksettava palkka ja muut edut, työntekijän työtehtävät, työn suorituspaikka, työntekijän asumis- ja muut olot sekä työnantajan asema.

Työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen perusteena olevan työsuhteen tulee vastata myös oleskeluluvan hakijan käsitystä kyseisestä työsuhteesta. Työsuhteen luonnetta ei voida ratkaista pelkästään kirjallisen hakemuksen perusteella, vaan hakemus on ratkaistava sen mukaisesti, mikä on hakijan oma käsitys hänen työsuhteensa laadusta ja sisällöstä. Mikäli hakijan haastattelussa ilmenee, ettei hakija tiedä riittävästi työsuhteensa perusteista ja olosuhteista, joihin hän Suomessa muuttaa, oleskelulupaharkinnassa on arvioitava, onko perusteltua katsoa oleskelulupahakemuksen vastaavan hakijan tarkoitusta. Epäselvän hakemuksen yhteydessä oleskelulupaharkinnassa on otettava huomioon myös se, onko hakija mahdollisesti vaarassa joutua työntekijänä hyväksikäytetyksi.

Nyt puheena olevan tapauksessa, kun otetaan kokonaisuudessaan huomioon oleskeluluvan hakijan puutteelliset tiedot työsuhteensa keskeisistä ehdoista yhdistettynä hänen erittäin rajalliseen kielitaitoonsa, on perusteltua katsoa, ettei hakija tiedä riittävästi oman oleskelulupahakemuksensa perusteista eikä niistä olosuhteista, joissa hänen olisi tarkoitus työskennellä Suomessa. Hakijan kertoman perusteella hänen työsuhteensa ei myöskään täyttäisi niitä edellytyksiä, joita Suomessa normaalille työsuhteelle asetetaan. Tähän nähden on perusteltua aihetta epäillä, että oleskelulupahakemuksen tarkoituksena on kiertää työntekijän oleskelulupaa koskevia säännöksiä. Maahanmuuttovirasto on voinut työ- ja elinkeinotoimiston myönteisestä osaratkaisusta huolimatta hylätä hakijan työntekijän oleskelulupahakemuksen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla.

Maahanmuuttovirasto on edellä todetun perusteella voinut olla myöntämättä hakijalle oleskelulupaa. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on kumottava, ja Maahanmuuttoviraston 31.12.2013 tekemä päätös saatetaan voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

Työnantaja oli jättänyt toimittamatta ennakonpidätyksen vuosina 2006-2009 maksetuista palkoiksi katsotuista eristä. Toimittamattomat ennakonpidätykset maksuunpantiin työnantajalle yritysverotoimiston 20.10.2010 tekemillä maksuunpanopäätöksillä. Maksuunpantuja määriä voitiin tällöin korottaa ennakkoperintälain (1118/1996) 44 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella enintään 30 prosentilla ennakkoperintälain muuttamisesta annetun lain (608/2009) sittemmin muutetun voimaantulosäännöksen 3 ja 6 momenttien nojalla. Vuodet 2006–2009.

Ennakkoperintälaki (1118/1996) 44 § 1 momentti 1 kohta

Laki ennakkoperintälain muuttamisesta annetun lain voimaantulossäännöksen muuttamisesta (751/2009) 3 ja 6 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Asia Osayleiskaavaa koskevat valitukset ja lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevat hakemukset

Valittajat

1. A ja B

2. C

Hakijat

1. D

2. E

3. A ja B

4. F ja G

5. H ja I

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 17.6.2015 nro 15/0216/1

Asian aikaisempi käsittely

Sievin kunnanvaltuusto on päätöksellään 12.12.2013 (§ 87) hyväksynyt Jakostenkallioiden tuulivoimayleiskaavan. Alue sijaitsee Sievin kunnan Joenkylän Jakostenkallioiden alueella. Kaavassa osoitetulle alueelle voidaan sijoittaa enintään yhdeksän tuulivoimalaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n ja B:n sekä C:n valitusajan päättymisen jälkeen esittämät valitusperusteet. Hallinto-oikeus on hylännyt valitukset ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasiaratkaisun osalta seuraavasti:

Vuorovaikutusmenettely

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työtekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiassa.

Saman lain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Toteutunut vuorovaikutus

Jakostenkallioiden alueen kaavoitus on käynnistetty kunnanhallituksen päätöksellä 15.10.2012. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut nähtävillä 5.–21.12.2012. Osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentissa tarkoitetuksi osalliseksi on muun ohella katsottu A:n ja B:n valituksessaan mainitsema Joenkylän Metsästysyhdistys r.y. Hankkeen osalta on järjestetty tiedotus- ja keskustelutilaisuus 16.1.2013, johon muun muassa A on osallistunut. Kaavaluonnos on ollut julkisesti nähtävillä 5.6.–4.7.2013. A ja B ovat mielipiteessään kaavaluonnoksesta kiinnittäneet huomiota muun muassa meluhaittaan sekä siihen, että voimalat tulevat liian lähelle asutusta. Kaavaehdotus on ollut nähtävillä 30.10.–29.11.2013. A ja B ovat siitä tekemässään muistutuksessa katsoneet, että voimalat 2, 3, 4, 6 ja 9 ovat liian lähellä Leppäniemen metsäautotietä ja niiden etäisyys asutukseen tulisi olla vähintään kaksi kilometriä. Kaavanlaatija FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy on antanut vastineen A:n ja B:n tekemään muistutukseen ja todennut vastineestaan tarkemmin ilmenevillä perusteilla, että muistutus ei aiheuta kaavaehdotuksen muutoksen tarvetta. Tekninen lautakunta on käsitellyt muistutuksia ja kaavanlaatijan vastineita kokouksessaan 9.12.2013 ja päättänyt, että kaava-asiakirjoja ei ole tarpeen asettaa uudelleen nähtäville. Näin ollen lautakunnan on katsottava yhtyneen kaavanlaatijan näkemykseen A:n ja B:n muistutuksen merkityksestä kaavaratkaisun sisällön kannalta. Tämän jälkeen asia ja siihen liittyvä kokousmateriaali on käsitelty kunnanhallituksessa ja valtuustossa 12.12.2013.

Oikeudellinen arvio johtopäätökset

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä kuultuaan asiassa ensin osallisia. Kaavan laatimiseen liittyy erilaisten näkemysten yhteensovittamista. Tämän vuoksi vuorovaikutus ei voi johtaa kaikkien mielipiteissä esitettyjen näkemysten huomioon ottamiseen. Kaavoitusmenettelyn laillisuutta ja menettelyssä toteutunutta vuorovaikutusta arvioitaessa noudatetaan maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen säännöksiä. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu vuorovaikutusmenettelystä ja A:n ja B:n osallistumisesta siihen, vuorovaikutus on kaavaa valmisteltaessa toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen edellyttämällä tavalla. A:n ja B:n kaavaehdotuksesta esittämään muistutukseen on vastattu maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla. Mainittu vastaus ei ole hallintolain 45 §:ssä tarkoitettu päätös, eivätkä mainitun pykälän päätöksen perustelemisvelvollisuutta koskevat säännökset tule siten sovellettaviksi.

Kaavaselostus

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 17 §:n 2 momentin mukaan kaavaselostus tehdään sillä tavalla ja siinä laajuudessa kuin kaavan tarkoitus edellyttää.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

A, B ja C ovat todenneet havainneensa kaavaselostuksessa useita heidän näkemyksensä mukaan virheellisinä pidettäviä tietoja. Tältä osin hallinto-oikeus on todennut, että yleiskaavan selostus ei kuulu yleiskaavaan eikä selostuksella ole suoranaista oikeudellista vaikutusta eikä se siten voi myöskään olla muutoksenhaun kohteena. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavaselostuksesta on käytävä ilmi riittävät tiedot kaavan perusteiden ja vaikutusten arvioimiseksi. Jakostenkallioiden tuulivoimayleiskaavan tarkoituksena on mahdollistaa yhdeksän tuulivoimalan rakentaminen alueelle. Jakostenkallioiden yleiskaavan kaavaselostus on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain sekä -asetuksen edellyttämällä tavalla, ja sen perusteella on mahdollista arvioida kaavaa ja sen sisällöllistä lainmukaisuutta sen toteamiseksi, onko alueelle mahdollista osoittaa yhdeksän tuulivoimalaa. Kaavaselostuksessa esitetyt näkemykset eivät ole oikeudellisesti sitovia, eikä selostuksessa mahdollisesti olevilla valituksissa mainituilla yksittäisillä virheellisillä tiedoilla ole sellaista merkitystä, että kaavan hyväksymispäätös tulisi tällä perusteella kumota.

Kaava-alue ja yleiskaavan sisältö keskeisiltä osin

Kaava-alue sijaitsee Sievin kunnassa Jakostenkallioiden alueella noin 10 kilometriä Sievin keskustaajamasta itään. Tuulipuiston tavoitteena on osaltaan edistää ilmastopoliittisia tavoitteita, joihin Suomi on sitoutunut. Tuulivoiman osalta Suomen tavoitteena on nostaa tuulivoiman asennettu kokonaisteho 2 500 MW:iin vuoteen 2020 mennessä. Valtatie 28:aa (Sievi–Nivala) lähin tuulivoimala sijaitsee noin 1,6 kilometrin etäisyydellä tiestä. Alueelle on rakennettu metsäautotie, joka liittyy pohjoispuolella paikallistiehen 18273 ja eteläpuolella valtatiehen 28. Alle kahden kilometrin etäisyydellä varsinaisesta tuulivoimala-alueesta sijaitsee kaksi loma-asuntoa sekä useita vakituiseen asumiseen käytettyjä asuinrakennuksia. Hankealueen metsät ovat metsätalouskäytössä, ja alue on varsin voimakkaasti käsitelty. Alueen kaikki suot ja soistumat on ojitettu. Alueella on vanhoja maa-ainesten ottopaikkoja ja myös käytössä oleva maa-ainesten ottopaikka.

Yleiskaava-alue on osoitettu lähes kokonaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1). Kaavamääräysten mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. Alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Tuulivoimapuisto on osoitettu pääkäyttötarkoitukseltaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi. Alueelle saa rakentaa maa- ja metsätalouteen liittyviä varastoja turvalliselle etäisyydelle tuulivoimaloista.

Alueelle on osoitettu yhdeksän tuulivoimaloiden aluetta (tv-1). Kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden enimmäiskorkeus saa olla enintään 210 metriä edellyttäen, että tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus merenpinnasta ei ylitä tasoa +324 metriä N60. Tuulivoimaloiden neljä ja viisi väliin on osoitettu pienehkö energiahuollon alue (EN), muilta osin alue on mainittua maa- ja metsätalousvaltaista aluetta. Tuulivoimaloiden kaikki rakenteet, siipien pyörimisalue ja tuulivoimaloiden nostoalueet tulee sijoittaa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille. Kaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden ohjeellinen paikka tuulivoimala-alueilla. Alueelle on lisäksi osoitettu tuulivoimaloita palvelevat uudet huoltotiet ohjeellisina, nykyiset tienlinjaukset, sähkölinja, ohjeelliset maakaapelien paikat sekä viisi luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeää aluetta (luo). Mainitut avokallioalueet ovat metsälain (1093/1996) 10 §:ssä tarkoitettuja metsäluonnon moninaisuuden kannalta erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Kaavamerkintää luo koskevan kaavamääräyksen mukaan maisemaa muuttavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä tarkoitettua lupaa. Koko yleiskaava-aluetta koskevien määräysten mukaan yleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille voidaan sijoittaa yhteensä enintään yhdeksän tuulivoimalaa ja niiden vaatima rakennusoikeus. Tuulivoimapuiston enimmäisteho voi olla 30 MW. Tuulivoimapuiston sisäinen sähkönsiirto on toteutettava maakaapeleina. Tuulivoimaloiden huoltoteitä ja maakaapeleita ei saa sijoittaa luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeille alueille, ja ne on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään. Alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista sekä ympäristöministeriön suositusohjearvot. Yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana, jota voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-1).

Alueella ei ole voimassa yleiskaavaa eikä asemakaavaa. Alueella päätöksentekohetkellä voimassa olevassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa suunnittelualueelle ei ole osoitettu sähkölinjaa lukuun ottamatta aluevarauksia eivätkä sitä koske muutkaan kaavamerkinnät. Pohjois-Pohjanmaan liiton 2.12.2013 hyväksymässä, päätöksentekohetkellä lainvoimaa vailla olleessa 1. vaihemaakuntakaavassa alue on osoitettu tuulivoimaloiden alueeksi kaavamerkinnällä tv-1 alue 348.

Vaikutusten selvittäminen ja kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Tuulivoimalarakentamista koskevan yleiskaavan erityisiä sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Melun arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Päätöksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla ohjeena on, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimalarakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muusta meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi mainitussa ohjeessa esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Suosituksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-taajuuspainotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua), lisätään laskenta- ja mittaustulokseen 5 desibeliä ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista.

Melumallinnus ja sen tulokset

Nyt kysymyksessä olevien tuulivoimaloiden aiheuttamat äänenpainetasot on mallinnettu WindPRO-laskentaohjelmalla ISO 9613-2 standardin mukaisesti, jossa tuulen nopeutena on käytetty 8 m/s, ilman lämpötilana 15 °C, ilmanpaineena 101,325 kPa sekä ilman suhteellisena kosteutena 70 %. Äänenpainetasot on mallinnettu käyttäen napakorkeuksiltaan 137 metriä korkeita voimaloita. Lähtötietoina eli referenssivoimalana on käytetty Vestas V126 (3,3 MW) -voimalatyyppiä. Laskelmissa tuulivoimalan lähtömelutasona (LwA) on 107,5 dB. Selvityksen tuloksia on havainnollistettu leviämiskarttojen avulla. Leviämiskartta esittää melun leviämisen keskiäänitasokäyrät 5 dB:n välein valituilla lähtöarvoparametreillä. Melumallinnuksen tuloksista laadittuun karttaan on merkitty eri väreillä 35, 40 ja 45 dB:n melualueiden rajaukset. Lähimmät asuinrakennukset on merkitty punaisin pistein ja lomarakennukset sinisin pistein. Matalien taajuuksien äänitasot on mallinnettu muun ohella A:n ja B:n asuinrakennuksen osalta. Kaavaselostuksessa on todettu, että laaditun melumallinnuksen mukaan Jakostenkallioiden tuulipuiston meluvaikutukset lähimmille vakituisille asuinrakennuksille eivät ylitä valtioneuvoston päätöksen mukaisia ohjearvoja, ympäristöministeriön esittämiä tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoja tai sosiaali- ja terveysministeriön antamia asumisterveysohjearvoja. Meluvaikutukset eivät ylitä valtioneuvoston päätöksen tai ympäristöministeriön esittämiä ohjearvoja myöskään loma-asuntojen osalta. Melumallinnuksen tuloksena on todettu, että mallinnuksessa lasketut melualueet eivät ulotu niin laajoille alueille kuin kartoilla esitetään muulloin kuin silloin kun tuulennopeus on noin 8 metriä sekunnissa, jolloin tuulivoimalasta lähtevä ääni on kovimmillaan. Tällöin tuulen suunta on tuulivoimaloilta kohti tarkastelupistettä. Melumallinnuksen tuloksena laaditusta leviämiskartasta käy ilmi, että mainittuja valtioneuvoston päätöksen mukaisia ohjearvoja ja ympäristöministeriön ohjetta sovellettaessa kaikkien tuulivoimaloiden melualueella 45 dB ei ole asuinrakennuksia eikä loma-asuntoja. Leviämiskartan mukaan asuinrakennuksia tai loma-asuntoja ei ole myöskään 40 dB:n melualueella. A:n ja B:n kiinteistö on 35 dB:n melualueen ulkorajalla. Valtioneuvoston päätöksen ja ympäristöministeriön ohjeen mukaiset ohjearvot eivät siten ylity.

Varjostusmallinnus ja sen tulokset

Tuulivoimaloiden aiheuttamat varjostusvaikutukset on mallinnettu WindPro-ohjelman SHADOW-moduulilla. Referenssivoimalana on käytetty tuulivoimalaitosvalmistajan Vestas V126 -voimalaa (3,3 MW). Mallinnuksessa voimalan napakorkeudeksi on määritelty 137 metriä.

Varjostusmallinnuksesta on laadittu kartta, johon on merkitty vyöhykkeittäin (3) kuinka monta tuntia vuodessa varjostusta on kullakin vyöhykkeellä. Karttaan on merkitty myös loma-asunnot. Kartan mukaan varjostusvaikutus ei ulotu C:n tarkoittamalle kiinteistölle.

Varjostusmallinnuksen tuloksena kaavaselostuksessa on todettu, että tuulipuiston varjostustunnit eivät ylitä yhdenkään vakituisen tai loma-asunnon osalta kahdeksaa tuntia, vaikka puuston varjostusvaikutusta ei oteta huomioon.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset melun ja varjostusvaikutuksen osalta

Alueelle samanaikaisesti valmisteltavana olleessa Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa on muun ohella selvitetty hankealueen soveltuvuutta tuulivoimala-alueen rakentamiseen. Tällaisia selvityksiä ovat muun muassa "Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan manneralueen tuulivoimaselvitys 2011" ja "Mannertuulivoima-alueiden vaikutusten arviointi 2013". Yleiskaavaa varten on laadittu melumallinnus.

Yleiskaavoituksessa melumallinnuksen tuloksia on vertailtu melumallinnuksen tekohetkellä yleisesti sovellettuihin valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisiin melutason ohjearvoihin ja ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa (4/2012) esitettyihin ohjearvoihin. Mainitussa ohjeessa on todettu tuulivoimalamelun osalta, että valtioneuvoston päätöstä melutason ohjearvoista (993/1992) ei pidetä riittävänä tuulivoimalamelun arvioinnissa melun erityispiirteiden vuoksi, ja tästä syystä ohjeessa on suositeltu käytettäväksi matalampia melutason suunnitteluohjearvoja. Lisäksi on suositeltu, että laskenta- ja mittaustuloksiin lisätään viisi desibeliä, mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on soivaa, kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää.

Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää, että hankkeen vaikutukset on riittävästi selvitetty, jotta voidaan arvioida sitä, ovatko alueelle osoitetut ja sen ympäristössä jo olevat maankäyttötarpeet sovitettavissa yhteen siten, että kaava täyttää siltä edellytetyt sisältövaatimukset. Ympäristöministeriön ohje on annettu tuulivoima-alueiden suunnittelun yhtenäistämiseksi ja se on tarkoitettu yleisesti sovellettavaksi. Ohjeessa esitetyt suositukset eivät kuitenkaan ole sellaisia välittömästi velvoittavia oikeusohjeita, joiden noudattamatta jättäminen voisi välittömästi johtaa siihen, että laadittuja meluselvityksiä tulisi suoraan pitää lainvastaisina tai riittämättöminä.

Jakostenkallioiden tuulivoima-alue sijaitsee tuulivoimavaihemaakuntakaavassa tuulivoimaloille osoitetulla alueella. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevan ohjeen 4/2012 oikeudellisesta velvoittavuudesta ja yleiskaavoituksen melumallinnuksen tuloksista, selvityksiä on pidettävä riittävinä. Koska A:n ja B:n kiinteistöä käytetään vakituiseen asumiseen, melutason ohjearvoina ei tule soveltaa valtioneuvoston päätöksen mukaisia loma-asumiseen osoitetuilla alueilla käytettäviksi tarkoitettuja ohjearvoja. Melumallinnuksen leviämiskartan ja hallinto-oikeudelle esitettyjen muidenkin selvitysten perusteella on todettavissa, etteivät mainitun valtioneuvoston päätöksen mukaiset melutason ohjearvot ylity A:n ja B:n asuinkiinteistön eivätkä C:n valituksessaan tarkoittaman vapaa-ajanasunnon osalta eikä päätöksen kumoamiseen mainituilla perusteilla ole siten aihetta.

Varjostusmallinnuksen edellä todetun tuloksen perusteella on todettavissa, että C:n tarkoittamalle loma-asunnolle ei aiheudu varjostuksesta haittaa. Tältä osin hallinto-oikeus on vielä todennut, että asian arvioinnissa ei voida ottaa huomioon tarkoitusta käyttää vapaa-ajanasuntoa myöhemmin mahdollisesti maatilamatkailuun. Valituksenalaisena olevassa päätöksessä on kysymys yleiskaavan hyväksymisestä. Se seikka, onko tilalle mahdollisesti osoitettavissa lisää rakennusoikeutta, on ratkaistava erikseen. Päätöksen kumoamiseen C:n varjostusvaikutukseen liittyvillä valitusperusteilla ei ole aihetta.

Laaditut luontoselvitykset

Kaava-alueelta laaditusta ympäristöselvityksessä käy ilmi, että alueen linnustoa on selvitetty seuraavien aineistojen ja tietolähteiden pohjalta:

- Maanmittauslaitoksen kartta- ja ilmakuva-aineistot (lintujen elinympäristöt),

- Ympäristöhallinnon OIVA-ympäristö- ja paikkatietokanta asiantuntijoille,

- BirdLife Suomen ja SYKE:n paikkatietoaineistot (ympäristön IBA- ja FINIBA-kohteet),

- Metsähallituksen petolinturekisteri (ympäristön erityisesti suojeltavien petolintujen pesäpaikat),

- Luonnontieteellisen keskusmuseon Sääksirekisteri (ympäristön sääksen pesäpaikat),

- Luonnontieteellisen keskusmuseon Rengastustoimisto (ympäristön suojelullisesti arvokkaiden lajien pesäpaikka- ja rengastustiedot),

- Valtakunnallinen lintuatlastietokanta (pesimälajiston yleispiirteet),

- Keski-Pohjanmaan lintupaikkaopas (lähialueen lintupaikkojen yleistietoja).

Mainittujen aineistojen ja tietolähteiden pohjalta ympäristöselvityksessä on tarkasteltu alueen pesimälinnustoa, muuttolinnustoa ja luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) liitteen IV (a) lajeja (pohjanlepakko, isoviiksisiippa, viiksisiippa, liito-orava ja viitasammakko). Ympäristöselvityksessä on myös tarkasteltu tuulivoimarakentamisen vaikutuksia alueen linnustoon ja luontodirektiivin liitteen IV (a) lajeihin.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset luonto- ja ympäristöselvitysten osalta

Kun otetaan huomioon edellä mainitut aineistot ja tietolähteet, joiden pohjalta kaava-alueen muuttolinnustoa on selvitetty, sekä se, että myös luontodirektiivin liitteen IV lajien esiintymistä kaava-alueella on tarkasteltu ympäristöselvityksessä, tehtyjä selvityksiä on pidettävä riittävinä ja niiden perusteella on arvioitavissa, täyttääkö yleiskaava sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset luonnonarvojen vaalimisen osalta. Näin ollen yleiskaavan sisällöllisen lainmukaisuuden arvioiminen ei edellytä A:n ja B:n mainitsemien lisäselvitysten teettämistä. Kaavaselostuksen sisällöstä on pääteltävissä, että arvioitaessa yleiskaavan vaikutuksia on otettu huomioon se, että kaava-alue käsittää kaikkiaan yhdeksän voimalaa. Yleiskaavan sisällöllinen lainmukaisuus on siten arvioitavissa, vaikka tilanne kaava-alueella onkin jonkin verran muuttunut tältä osin 17.1.2013 päivätyn ympäristöselvityksen valmistumisen jälkeen.

Leppäniementie

Liikennevirasto on antanut 24.5.2012 ohjeen "Tuulivoimalan etäisyys maanteistä ja rautateistä sekä vesiväyliä koskeva ohjeistus". Liikenne- ja viestintäministeriö on julkaisussaan 20/2012 "Tuulivoimaloiden vaikutukset liikenneturvallisuuteen" selvittänyt etäisyysvaatimuksia tie-, rautatie-, meri- ja lentoliikenteen osalta. Mainitusta julkaisusta käy ilmi, että selvitystyön tavoitteena on selvittää, kuinka Suomessa olevat liikennemuotokohtaiset etäisyysvaatimukset eroavat vertailuun otetuissa muissa maissa, sekä löytää perusteita nykyisten ohjeiden mahdolliseen muuttamiseen. Edelleen on todettu, että tässä selityksessä suositellaan maanteiden kohdalla yleiseksi vähimmäisetäisyysvaatimukseksi 1 x tuulivoimalan kokonaiskorkeus.

Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisussa 20/2012 on todettu sen olevan ohjeistus vähimmäisetäisyysvaatimuksen osalta. Asiassa on esitetty runsaasti selvitystä jään sinkoutumisesta ihmiselle mahdollisesti aiheutuvista vammoista. Näistä selvityksistä on pääteltävissä mahdollisuuden siihen, että ihminen menehtyisi tai saisi pysyviä vammoja jään sinkoutumisen seurauksena, olevan häviävän pieni. Alueelle on tarkoitus laittaa talvella jäävaarasta varoittavat kyltit. Hallinto-oikeudelle esitetyistä selvityksistä on pääteltävissä, että Leppäniementiellä on vähän liikennettä. Kun otetaan huomioon, että mitä edellä on esitetty, yleiskaava täyttää sille laissa asetetut sisältövaatimukset turvallisen elinympäristön osalta.

Maisema

Jakostenkallioiden alueen tuulivoimaloiden rakentamisen vaikutuksia maisemaan on tarkasteltu sekä kaavaselostuksessa että ympäristöselvityksessä. Kaavaselostuksesta käy ilmi, että Kalajokilaakson ympäristössä on Jakostenkallioiden tuulivoimalahankkeen lisäksi vireillä useita muitakin tuulivoimalahankkeita Alavieskan, Haapajärven, Haapaveden, Kalajoen, Nivalan ja Ylivieskan alueella. Kaavaselostuksessa on tarkasteltu mainittujen vireillä olevien tuulivoimalahankkeiden yhteisvaikutuksia Kalajokilaakson maisema-alueeseen. Myös paikallisia vaikutuksia on tarkasteltu erityisesti ympäristöselvityksessä. Koska tuulivoimaloiden rakentamisen vaikutuksia on tarkasteltu sekä paikallisesti että laajemminkin yhteisvaikutusten selvittämiseksi, tarkastelua on pidettävä riittävänä, ja sen perusteella voidaan todeta, että yleiskaava täyttää sille laissa asetetut sisältövaatimukset maiseman vaalimisen osalta. Yleiskaava ei ole valtioneuvoston vahvistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen.

Yhteenveto

Kun otetaan huomioon hyväksytyn yleiskaavan tavoite alueen osoittamisesta tuulivoimarakentamiseen, yleiskaavan tuulivoimaloiden kokoa, sijoittumista ja rakentamista koskevat kaavamerkinnät ja -määräykset kokonaisuudessaan, yleiskaava ei ole sille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetettujen sisältövaatimusten vastainen.

Valituksissa mainituilla perusteilla, kuten sillä, että yleiskaava vaikeuttaa elinkeinonharjoittamista, yleiskaavasta ei aiheudu A:lle, B:lle eikä C:lle kohtuutonta haittaa. Yleiskaava ei estä tilojen metsätalouskäyttöä.

Valittajien mukaan paremmalla kaavasuunnittelulla heidän ongelmalliseksi kokemansa tilanne olisi voitu välttää. Tältä osin hallinto-oikeus on todennut, että hallinto-oikeus voi tutkia valitusten perusteella ainoastaan päätöksen lainmukaisuuden. Tämä tarkoittaa sitä, että hallinto-oikeus ei voi kumota päätöstä sillä perusteella, että jokin toinen kaavaratkaisu olisi ollut valittajien kannalta parempi tai tarkoituksenmukaisempi.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 63 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 17 § 1 momentti, 19 § ja 30 §

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Pirjo Jalonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitukset

1. A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja hankkeen täytäntöönpanotoimet kielletään.

Päätökset sisältävät virheellistä tietoa, päätökset ovat vääriä ja kaikki valitusperusteet olisi tullut tutkia. Yleiskaavaa koskeva päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja on lainvastainen. Valittajat ovat myös katsoneet, ettei ole asianmukaista antaa sama päätös valittajille, jotka kuuluvat eri talouksiin ja jotka ovat jättäneet omat valituksensa.

Kaavaselostusta ei ole laadittu maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen edellyttämällä tavalla eikä sen tietojen perusteella ole mahdollista arvioida kaavaa ja sen lainmukaisuutta tai soveltuvuutta tuulivoima-alueeksi. Hankkeesta aiheutuisi muun muassa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä sekä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta ja haittaa. Lisäksi tulee ottaa huomioon kaikki sekä maakunta- että yleiskaavaprosesseissa tapahtuneet vuorovaikutus-, kuulemis- ja menettelyvirheet.

Selvitykset joko puuttuvat kokonaan tai ovat puutteellisia muun muassa kaava-alueen vapaa-ajanasutuksesta ja ympärivuotisesta asutuksesta, tuulivoimaloiden melumallinnuksista, maankäyttö- ja rakentamisrajoituksista, tuulivoimaloiden melu-, välke- ym. haittojen vaikutuksista terveyteen ja hyvinvointiin, tuulivoimaloiden aiheuttamista häiriöistä tv-lähetyksiin, matkapuhelimiin ja laajakaistayhteyksiin ja vaikutuksista Leppäniemen metsäautotien käytettävyyteen, tuulivoimaloiden ympäristöriskeistä, muuttolintu-, pesimä- ja metsojen soidinpaikkaselvityksistä, tuulivoimapuiston vaikutuksista Jokikylän kyläläisten hyvinvointiin ja viihtyvyyteen sekä tuulivoimaloiden maisemahaitoista. Havainnekuvat tuulivoimaloiden näkyvyydestä ympäristöön ovat todella heikkolaatuisia. Selvitykset ovat puutteellisia tai puuttuvat kokonaan myös tuulivoimaloiden merkittävistä maisemavaikutuksista Kalajokilaakson valtakunnallisesti arvokkaaseen kulttuurimaisemaan.

Jakostenkallioiden yleiskaavan melualueella sijaitsevien vapaa-ajanasuntoja koskevat selvitykset on jätetty tekemättä. ELY-keskuksen edustaja on vaatinut Linttinevankankaan kahden rakennuspaikan ja Haukkarämeen eteläpuolisen rakennuspaikan lupien ja käyttötarkoituksen (loma/asuinrakennus) sekä rakentamisvuosien selvittämistä. Koska rakennukset ovat luvattomia, virkamiesten olisi pitänyt olla yhteydessä rakennusten omistajiin, jotta esimerkiksi rakentamisvuodet olisi saatu selville.

Suunnitellulla Jakostenkallioiden tuulivoima-alueella on merkittävät maisemavaikutukset Kalajokilaakson valtakunnallisesti arvokkaaseen kulttuurimaisemaan. Samoin maisemavaikutukset olisivat merkittävät myös Jokikylä–Saukonperän maaseutumaiseen kylämaisemaan.

Sekä Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaava Jakostenkallioiden osalta että Sievin kunnan yleiskaavapäätös on hyväksytty riittämättömien selvitysten perusteella. Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntahallituksen nähtäville asettamassa 2. vaihemaakuntakaavan luonnoksessa Sievin Jokikylän peltomaisema on merkitty maakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi ja ehdotettu valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi. Suunnitellut Jakostenkallioiden tuulivoimalat olisivat lähimmillään noin kilometrin päässä Jokikylän viljellystä peltoalueesta. Nivalan puolella taas sijaitsee valtakunnallisesti arvokas Kalajokilaakson kulttuurimaisema, johon matkaa kertyy voimaloista noin kaksi kilometriä.

Koska Jakostenkallioiden tuulivoimahankkeen vaikutusalueella sijaitsee kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta valtakunnallisesti tärkeä Kalajokilaakson kulttuurimaisema-alue, on Sievin kunnan osayleiskaava myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen.

Tiedottaminen hankkeesta on ollut harkitun niukkaa. Osallisille on järjestetty vuonna 2013 kaksi tilaisuutta. Lisäksi osallisilla on ollut mahdollisuus lausua mielipiteensä muistutuksin kaavaehdotuksen ja -luonnoksen nähtävillä oloaikoina. Tosiasiassa annetut mahdollisuudet ovat olleet vain muodollisia. Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:ssä kunnalle on säädetty velvollisuus ilmoittaa muistutuksen tehneille kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. Valittajat kysyvät, onko kunta perustellut yleiskaava-asiassa antamansa päätökset lain vaatimusten mukaisesti.

FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n tekemän Jakostenkallioiden tuulivoimayleiskaavaselostuksen sivulla 43 ja 46 olevia tuulivoima-alueen karttoja on käsitelty/muunneltu. Niistä on poistettu melualueen rakennusluvattomat rakennukset, vaikka rakennukset ovat edelleen olemassa. Alkuperäisessä kartassa rakennukset näkyvät sinisinä palloina melualueella.

Sievin kunnanvaltuutetut ovat hyväksyneet yleiskaavan näiden väärennettyjen karttojen pohjalta.

Tuulivoimaloiden paikat olivat muuttuneet yleiskaavaluonnoksesta yleiskaavaehdotukseen ja viisi voimaloista oli sijoitettu aivan Leppäniementien viereen. Tilanne oli valittajien kannalta huonontunut. Kunnan olisi kaavoittajana pitänyt tässä vaiheessa ottaa valittajiin yhteyttä ja pyytää asiasta neuvottelua.

Jakostenkallioiden tuulivoima-alue sijaitsee Sievin puolella aivan lähellä Nivalan rajaa. Lähimmät asutukset Nivalan puolella ovat reilun 1,5 kilometrin päässä lähimmästä tuulivoimalasta. Nivalalaisille hankkeesta ei ole kuitenkaan tiedotettu mitenkään. Viranomaisneuvottelussa 13.5.2013 ELY-keskuksen edustaja on katsonut, että nivalalaiset tulisi ottaa huomioon kuulutettaessa kaavasta.

Useat kunnan virkamiehet, kunnanvaltuuston ja kunnan toimielinten jäsenet ovat olleet esteellisiä osallistumaan Jakostenkallioiden tuulivoimapuistoa koskevan yleiskaavan ja sitä kautta myös 1. vaihemaakuntakaavan valmisteluun ja päätöksentekoon. Jakostenkallioiden osayleiskaavaa hyväksymässä ovat olleet muun muassa J, K ja L.

Melumallinnuksessa valittajien asuinkiinteistön (A) kohdalla 35 dB:n meluraja ylittyy. Tuulivoimamelu korostuu, koska muuta taustamelua ei juuri ole. Melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon 5 dB:n amplitudimodulaatiokorjausta. Nykyinen melumallinnus on jo vanhentunut alueella tehtyjen hakkuiden vuoksi. Näiden hakkuiden takia on tehtävä uusi melumallinnus, jossa otetaan huomioon myös melun amplitudimodulaatio. Melumallinnukset eivät pidä paikkaansa. Tutkijoiden mukaan varsinkin kun mennään yli kilometrin etäisyyksiin voimaloista, virheet saattavat olla huomattavia.

Valittajien asuinkiinteistöllä on FCG:n tekemän melumallinnuksen mukaan ulkomelua noin 36–37 dB. Tässä melumallinnuksessa ei amplitudimodulaatiota ole huomioitu. Muiden tuulivoimaloiden alueiden kokemusten ja asiasta esitettyjen kannanottojen perusteella on hyvin todennäköistä, että A:n asuinkiinteistölläkin ulkomeluarvot olisivat yli 40 dB. Jos amplitudimodulaatio huomioitaisiin, melu olisi yli 45 dB.

Jakostenkallioiden melumallinnuksessa A:n asuinkiinteistölle ulkomeluarvoksi saatu 36–37 dB tulee aiheuttamaan sen, että asumisterveysasetuksen mukainen sisämeluarvo 25 dB tulee ylittymään.

A:n kiinteistön yhteydessä olevat noin 70 metsähehtaaria jäävät tuulivoima-alueen 35 dB:n melurajan sisäpuolelle. Lisäksi kaksi muuta valittajien metsäkiinteistöä jäävät 35 dB:n melurajan sisäpuolelle. Lähes koko A:n tila sijaitsee tuulivoimamelualueella eli rakentamisrajoitusalueella. Jos tuulivoimala-alue rakennettaisiin, tämä aiheuttaisi todella merkittäviä maankäyttö- ja rakentamisrajoituksia tilalle. Erä- ja maatilamatkailun mahdollinen harjoittaminen tulevaisuudessa ei olisi mahdollista, koska meluraja rajoittaisi vapaa-ajanrakennusten rakentamista alueelle. Kaikki alueen virkistyskäyttö, kuten marjastus, metsästys, metsäautoteillä lenkkeily ja hiihtäminen tapahtuisivat jatkossa alueilla, joissa melutasot olisivat 40–50 dB luokkaa. Kiinteistöjen arvo laskisi. Tuulivoimala-alueesta koituisi kohtuuttoman suuri haitta.

Jakostenkallioiden tuulivoimahankkeella on myös merkittävä negatiivinen vaikutus asianosaisten terveyteen ja hyvinvointiin. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei käy ilmi, onko valittajien tältä osin esittämät seikat otettu huomioon päätöstä tehdessä.

Tuulivoimayleiskaavassa voimalat 2, 3, 4, 6 ja 9 on sijoitettu liian lähelle Leppäniemen metsäautotietä. Infinergies Finland Oy on ehdottanut uusia tielinjauksia, joista ei ole tehty vielä mitään tarkempia selvityksiä. Uudet tielinjaukset eivät ole toteuttamiskelpoisia, koska alueella on jo nyt niin tiheä metsäautotieverkosto eikä maanomistajat hyväksy uusia linjauksia. Liikenneviraston Tuulivoimalaohjetta 8/2012, jossa ohjeistetaan tuulivoimaloiden sijoittelua teiden varsille, ei ole otettu huomioon. Pyöriessään kohtisuoraan tietä vasten voimalan siivet ovat noin 10 metrin päässä tien reunasta.

Jakostenkallioiden tuulivoima-alueella jäätämisalttius muodostaa merkittävän ongelman. Alueella liikkuu paljon ihmisiä. Passiivista jäätämistä esiintyy jopa yli 4 kuukautta vuodessa eli käytännössä koko talviajan. Valituksessa on vaadittu korkeimman hallinto-oikeuden kannanottoa vastuukysymyksiin, jos tuulivoimalat aiheuttavat vahinkoa tiellä liikkujille. Tuulivoimaloista aiheutuu ympäristöriskejä. Voimaloiden rikkoontuessa turbiineista voi valua huomattavia määriä öljyä luontoon. Myös tuulivoimaloiden tulipalot ovat mahdollisia.

Muuttolintuselvitys puuttuu kokonaan. Lintujen muuttoreitit ja pullonkaula-alueet Pohjois-Pohjanmaalla tuulivoimarakentamisen kannalta -nimisestä selvityksestä käy ilmi, että sekä Hailuodon kautta muuttavien että Muhoksen Tyrnävän pelloilta lähteneiden kurkien muuttoreitit yhtyvät ja suuria määriä muuttaa Nivalan kautta, missä ne levähtävät Hituran läheisille pelloille. Suurimmat kurkien syysmuuttomäärät on laskettu juuri reitin eteläpäässä Nivalassa. Muuttoreitti kulkee Jakostenkallioiden tuulivoima-alueen yli. Myös pesimälinnustoselvitys on puutteellinen, samoin metsojen soidinpaikkaselvitykset. Liito-oravan, viitasammakon ja lepakoiden esiintymistä alueella ei ole tutkittu lainkaan.

Kaavaselostuksessa olevat havainnekuvat tuulivoimaloiden näkyvyydestä ympäristöön ovat todella heikkolaatuisia ja ne on otettu tarkoitushakuisesti harmaalla, pilvisellä säällä niin, että näkyvyyshaitta vaikuttaisi mahdollisimman pieneltä. Kuvia ei ole kaikilta olennaisilta suunnilta. Tuulivoimaloiden koko näissä havainnekuvissa esitetään liian pieneksi.

2. C on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja hankkeen täytäntöönpanotoimet kielletään.

Päätökset sisältävät virheellistä tietoa. Kaikki valitusperusteet olisi tullut tutkia päätöstä tehtäessä. Yleiskaavapäätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja on myös muuten lainvastainen.

Kaavaselostusta ei ole laadittu maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen edellyttämällä tavalla eikä sen tietojen perusteella ole mahdollista arvioida kaavaa ja sen lainmukaisuutta. Hankkeesta aiheutuisi muun muassa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä sekä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta ja haittaa. Lisäksi tulee ottaa huomioon kaikki sekä maakunta- että yleiskaavaprosesseissa tapahtuneet vuorovaikutus-, kuulemis- ja menettelyvirheet.

Viisi yhdeksästä suunnitellusta tuulivoimalasta on liian lähellä Leppäniemen metsäautotietä, lähimmät noin 80 metrin päässä tiestä. Pyöriessään kohtisuoraan tiehen nähden siipi on noin 10 metrin päässä tiestä. Valituksessa on vaadittu korkeimman hallinto-oikeuden kannanottoa vastuukysymyksiin, jos tuulivoimalat aiheuttavat vahinkoa tiellä liikkujille.

Vääräjokilaakso on ehdolla valtakunnallisesti arvokkaaksi kulttuurimaisemaksi 2. vaihemaakuntakaavaluonnoksessa. Alueen asukkaat joutuvat kärsimään haitoista. C:n navetta jää melumallinnuskartan mukaan 35 dB:n alueelle.

Melumallinnukset eivät pidä paikkansa. Tuulivoimala-alueilla vaarannetaan ihmisten terveellinen elinympäristö. C viettää aikaa pihapiiriinsä rakennetulla vapaa-ajanasunnolla. Vapaa-ajanasunto sijaitsee aivan 35 dB:n melurajan tuntumassa aavistuksen sen ulkopuolella. Melumallinnuksiin ei voi luottaa ja ne aliarvioivat melua. Jos tuulivoimalat rakennettaisiin, vapaa-ajanasunto saattaisi jäädä 35 dB:n melualueelle.

Hakemukset

1. D on lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevassa hakemuksessaan vaatinut, että Sievin kunnanvaltuuston päätös, jolla Jakostenkallioiden tuulivoimayleiskaava on hyväksytty, puretaan.

D ei hyväksy minkäänlaista rakentamisrajoitusta omistamalleen tilalle Koukela RN:o 31:0. D:lla on aikomus rakentaa uusi asuinrakennus kyseiselle alueelle ja hän on myös alustavasti sopinut asuntotonttien myynnistä samalta alueelta. Toteutuessaan kaava aiheuttaisi kohtuutonta haittaa ja taloudellisen menetyksen.

Sievin kunta tai Nivalan kaupunki eivät ole tiedottaneet alueelle kaavailtujen tuulivoimaloiden tuomista rakentamisrajoituksista, eikä niiden tuomista melu- ja välkehaitoista. Kaavamääräyksissä todetaan, että alueen suunnittelussa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista sekä ympäristöministeriön suositus ohjearvoista. Tämä merkintä kaavamääräyksessä aiheuttaa rakentamisrajoituksen kaavan M-1-alueen ulkopuolelle.

ELY-keskuksen edustaja on kehottanut Sievin kuntaa huomioimaan nivalalaiset kuulutettaessa kaavasta. Tiedottaminen ja vuorovaikutteisuus eivät ole toteutuneet. Kaavoitettu alue on noin 450 hehtaaria. Melusta johtuva rakentamisrajoitus käsittää kaikkiaan noin 1 800 hehtaaria. Tämä olisi pitänyt tuoda julki kaavasta tiedotettaessa.

Paikallislehti Sieviläinen on Sievin kunnan virallinen tiedotuslehti. D:lle ei tule paikallislehti Sieviläistä, koska hän asuu Nivalassa. D ei ole saanut tietoa suunnitelmista, eikä siten ole voinut osallistua asian käsittelyyn eikä valittaa päätöksestä. Tiedottaminen ja vuorovaikutus on laiminlyöty lainvastaisella tavalla. D:n omistamilta mailta ei voida viedä rakentamisoikeuksia häntä kuulematta.

2. E on lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevassa hakemuksessaan vaatinut, että tuulivoimayleiskaavaa koskeva päätös puretaan.

E ei hyväksy rakentamisrajoitusta maalleen. Sievin tekninen johtaja on kertonut, että rakentamisrajoitus koskisi vain kaavassa olevaa M-1-aluetta. Tämän vuoksi E ei ole valittanut kaavasta. Kaavamääräysten mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista sekä ympäristöministeriön suositus ohjearvoista. Tämä merkintä kaavamääräyksistä aiheuttaa rakentamisrajoituksen M-1-alueen ulkopuolelle.

Tiedottaminen kaavasta on ollut puutteellista, harhaanjohtavaa ja virheellistä. Kunnanvaltuutetutkaan eivät kaavasta päättäessään tienneet asumiseen liittyvästä rakentamisrajoituksesta M-1-alueen ulkopuolella. Rakennuskielto on jo toteutunut alueella E:n naapurin kohdalla, jolle rakennuslupaa ei myönnetty melusta johtuen, vaikka vapaa-ajanasunto sijaitsee 600 metrin etäisyydellä kaava-alueesta.

Jos E:lle olisi kerrottu kaavan aiheuttavan asumiseen liittyviä rakentamisrajoituksia, hän olisi valittanut siitä hallinto-oikeuteen. Virkamies on väärää tietoa antaessaan aiheuttamassa ison taloudellisen vahingon. Tuulivoimakaavan myötä E menettäisi hyvät vapaa-ajanasumiseen soveltuvat rakentamismahdollisuudet omilta mailtaan. Kunta ei voi E:tä kuulematta rajoittaa rakentamisoikeutta.

Kunnanvaltuutettu ja ympäristölautakunnan jäsen K on ollut esteellinen valmistamaan kaavoitusta ympäristölautakunnassa ja päättämään siitä sitten kunnanvaltuustossa. Hän on saamassa huomattavan taloudellisen hyödyn siipipeittoalueen haittakorvauksina.

Myös kunnanhallituksen jäsen L on ollut esteellinen päättämään kunnanvaltuustossa kyseisestä kaavasta, koska on myös saamassa samaa haittakorvausta.

Sosiaali- ja terveysministeriön asetus määrittää, ettei yöaikainen melu saa ylittää 25 dB nukkumatiloissa. Todellinen suojaetäisyys tulisi olla 1,85-kertainen laadittuun mallinnukseen nähden. Melu tulee ylittymään merkittävästi E:n kodissa, joka tulisi olemaan 1 600 metrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta. Toinen tuulivoimala jäisi alle kahden kilometrin etäisyyden päähän asuinrakennuksesta. Tuulivoimapuiston yleiskaava ei ole enää laillisesti toteutettavissa.

3. A ja B ovat lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevassa hakemuksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Lisäksi on vaadittu kumottavaksi kaikkia Jakostenkallioiden tuulivoimala-aluetta koskevia päätöksiä ja lausuntoja, joiden käsittelyyn on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Vaatimustensa tueksi A ja B ovat viitanneet valituksessaan esitettyyn ja lisäksi todenneet esteellisyyteen liittyvän menettelyvirheen osalta muun ohella seuraavaa:

Sievin kunnanvaltuuston ja ympäristölautakunnan jäsen K on osallistunut tuulivoimayleiskaavaa koskevaan päätöksentekoon. K omistaa maata voimaloiden vaikutusalueella eli niin sanotulla siipipeittoalueella ja on saamassa myös itse taloudellista hyötyä hankkeesta. Kankaan omistamien maiden pinta-ala siipipeittoalueella on noin yhdeksän hehtaaria, ja K tulisi saamaan vuodessa noin 1 500 euroa siipipeittokorvausta. Kun vuokrasopimus on 32 vuoden mittainen, taloudellista hyötyä tulisi yhteensä noin 32 000 euroa.

Sievin kunnan ja Nivalan kaupungin ympäristösihteeri M on osallistunut Jakostenkallioiden tuulivoimayleiskaavan valmisteluun. Nivalan kaupunki ostaa ympäristösihteerin palvelut Sievin kunnalta. M on valmistellut Nivalan kaupungin kaavaluonnoksesta antaman lausunnon. Sama henkilö on siis valmistellut kaavaa Sievin kunnassa ja ollut antamassa siitä puoltavaa lausuntoa Nivalan kaupungissa.

Sievin kunnanvaltuuston ja kunnanhallituksen jäsen L on osallistunut tuulivoimayleiskaavan valmisteluun. Hän omistaa 5,8 hehtaaria maata tuulivoimaloiden siipipeittoalueelta. Häntä koskee sama esteellisyysepäily kuin K:ta.

4. F ja G ovat lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevassa hakemuksessaan vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös tuulivoimayleiskaavan hyväksymisestä puretaan. Hankkeen täytäntöönpano on keskeytettävä.

L on kunnanhallituksen ja kunnanvaltuuston jäsenenä ollut päättämässä kaavasta. Hän saa asiassa hyötyä niin sanottuna siipipeittokorvauksena. L on ollut jäävi päättämään tuulivoimaa koskevista asioista.

Ympäristösihteeri M on Sievin kunnan työntekijä, ja toimii myös Nivalan kaupungissa ympäristösihteerinä. M on val­mistellut lausunnon joka on ollut myönteinen Sievin kunnalle.

K toimii Sievin kunnanvaltuustossa ja ympäristölautakunnassa. K on ollut ympäristölautakunnassa ja valtuustossa päättämässä kaava-asiasta, vaikka omistaa maata kaava-alueella. K saa asiasta hyötyä siipipeittokorvauksena.

Asianosaisille ei ole annettu tietoa voimaloiden tuomista haitoista eikä rakentamisrajoituksista. Virkamiehet Sievin kunnassa laiminlöivät tehtävänsä selvittää alueen rakennukset, vaikka ELY-keskus oli vaatinut tätä. Purun hakijoihin ei olla oltu yhteydessä asian tiimoilta. Lähes 90 % purun hakijoiden tilasta on M-1-alueella. Loputkin maat on meluhaitta-alueella. On kohtuutonta, jos hakijat eivät pysty hyödyntämään maataan. Tuulivoima rakentaminen aiheuttaa rakentamisrajoituksen kymmenen kertaa kaava-aluetta isommalle alueelle. Kaava romuttaa täydellisesti hakijoiden oikeudet. Hyvän hallintotapa ei ole toteutunut avoimen tiedottamisen ja vuorovaikutuksen suhteen. Voimalat sijoittuvat liian lähelle tiestöä.

F ja G ovat toimittaneet lisäselvitystä.

5. H ja I ovat lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevassa hakemuksessaan vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös tuulivoimayleiskaavan hyväksymisestä puretaan.

L on saamassa niin sanottua siipipeittorahaa. L on ollut esteellinen valmistelemaan kunnanhallituksessa ja päättämään kunnanvaltuustossa tuulivoimayleiskaavasta.

K omistaa maata kaava-alueella. K on ollut esteellinen valmistelemaan ympäristölautakunnassa ja päättämään kunnanvaltuustossa tuulivoimayleiskaavasta sekä tuulivoimaloille ja sähkömuuntoasemalle annetuista rakennusluvista.

K on kertonut saavansa 1 500 euroa vuodessa siipipeitto- sekä kaava-aluekorvausta. Korvaukset ovat 30 vuodessa 45 000 euroa. Summa on merkittävä. K ei ole voinut toimia puolueettomasti valmistellessaan ja tehdessään päätöksiä, jotka koskevat Jakostenkallioiden tuulivoimahanketta ja siihen liittyvää maa-aineksenottolupaa.

Hakijat ovat hoitaneet ja kehittäneet vapaa-ajanviettopaikaksi omistamaansa kallioista metsäpalstaa, joka sijaitsee suunnitellun tuulivoimapuiston läheisyydessä. Lähimmästä voimalasta olisi 420 metriä rajalle ja vapaa-ajan viettopaikalle noin 700 metriä. Hakijoille on ilmoitettu, ettei alueelle voi rakentaa mitään asumiseen liittyvää voimaloiden melusta aiheutuvan rakentamisrajoituksen vuoksi. Hakijat eivät hyväksy minkäänlaisia rakentamisrajoituksia.

Kummassakaan tuulivoimapuistoa koskevassa tiedotustilaisuudessa ei tuotu esille melusta aiheutuvaa asumiseen liittyvää rakentamisrajoitusta. Myöskään kaavaselosteessa, kaavakartassa eikä kaavamääräyksissä ole tästä mainintaa. Tämä rajoitus koskee noin 1 800 hehtaaria. Tämä salattiin tarkoituksella maanomistajilta.

ELY-keskus on määrännyt Sievin kunnan rakennusvalvonnan selvittämään hakijoiden vielä silloin luvattoman saunan käyttötarkoituksen sekä rakentamisvuoden. Sievin kunnan rakennusvalvonta ei noudattanut ELY-keskuksen määräystä. Kaavaselostuksessa sauna on kuitattu metsästyskäytössä olevaksi rakennukseksi. Sievin kunnan rakennusvalvonta ei ollut hakijoihin yhteydessä nimetessään saunan metsästyskäytössä olevaksi rakennukseksi. Rakennusvalvonta on kuitenkin suorittanut virallisen rakennustarkastuksen saunan osalta. Tieto saunasta on ollut rakennusvalvonnalla viimeistään 27.8.2012, kun tuulivoimayhtiö tiedusteli Sievin kunnalta rakennuksista. Jos H:ta ja I:tä olisi kohdeltu tasavertaisina kuntalaisina, heihin olisi otettu yhteyttä luvattoman rakennuksen vuoksi ja vaadittu hankkimaan rakennuslupa tai purkamaan rakennus. Näin meneteltynä he olisivat tienneet valittaa jo kaavavaiheessa.

Hakemuksessa on vedottu myös lakiin eräistä naapuruussuhteista ja perustuslakiin. Uusi asumis- ja terveysasetus laajentaa entisestään asumiseen liittyvää rakentamisrajoitusta. Yön aikainen melutaso nukkumatiloissa saa olla enintään 25 dB.

Hakijoilta ei voida viedä rakentamisoikeuksia heitä kuulematta. Tältä osin on viitattu korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 22.5.2013 taltio 1775. Kunnanvaltuutetut eivät yleiskaavasta päättäessään tienneet rakentamisrajoituksista M-1-alueen ulkopuolella.

Pyyköt ovat toimittaneet lisäselvitystä.

Selitykset ja vastaselitykset

Sievin kunnanhallitus on antanut selityksen valitusten sekä D:n ja E:n purkuhakemusten johdosta.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen ja toimittaneet lisäselvitystä.

C on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

D on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

E on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja B:n sekä C:n vaatimusta, jossa he ovat pyytäneet korkeimman hallinto-oikeuden kannanottoa tiealueella mahdollisesti tapahtuvien vahinkojen vastuukysymyksiin.

Korkein hallinto-oikeus ei tutki myöskään A:n ja B:n valituksissaan esittämiä uusia valitusperusteita, jotka koskevat tuulivoimaloiden aiheuttamia häiriöitä tv-lähetyksiin, matkapuhelimiin ja laajakaistayhteyksiin sekä välkkeestä aiheutuvaa haittaa.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut kunnanvaltuuston yleiskaavan hyväksymispäätöksen lainmukaisuutta koskevan asian.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Hallinto-oikeuden päätöksen saatua lainvoiman korkein hallinto-oikeus on tutkinut purkuhakemukset.

3. Hakemukset hylätään.

4. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista raukeaa.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Kannan ottaminen tiealueella mahdollisesti tapahtuvien vahinkojen vastuukysymyksiin ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimukset on tältä osin jätettävä tutkimatta.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin perusteella valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Koska mainitut valitusperusteet on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ne on myöhään esitettyinä jätettävä tutkimatta.

2. Valitusten hylkääminen

Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueelle ei sijoitu arvokkaita maisema-alueita. Kaava-alueen pohjoispuolella noin 2,5 kilometrin etäisyydellä sijaitsee Kalajokilaakson valtakunnallisesti arvokas maisema-alue, joka on kooltaan 240 neliökilometriä. Maisema-aluetyöryhmän mietinnön (Mietintö 66/1992 II, ympäristöministeriö) mukaan Kalajokilaakson kulttuurimaisema edustaa tyypillistä Keski-Pohjanmaan jokiseudun ja rannikon viljelymaisemaa. Sitä luonnehtivat laajat viljelytasangot ja laakson reunamien nauhamainen asutus. Kalajokilaakson luonteenomaisimpia piirteitä ovat jokilaakson viljelymaiseman laajuus ja tasaisuus sekä avoimuus. Nivalan keskustaajaman länsipuolella jokilaakson leveys on paikoin jopa 9 kilometriä.

Kaavaselostuksen mukaan hankkeen yhteydessä on laadittu näkemä­alueanalyysi, jossa on eritelty, kuinka monta voimalaa näkyy kullakin näkemäsektorilla. Analyysin mukaan Jakostenkallioiden tuulivoimalat sijoittuvat ympäröiviä alueita hieman korkeammalle lakialueelle, mistä johtuen tuulivoimalat ovat teoreettisesti havaittavissa suhteellisen laajalla alueella. Ympäröivien lähialueiden peitteisyys sekä maaston kumpuilevuus muodostavat kuitenkin selkeitä näkemäesteitä tuulivoimaloiden havaitsemiselle. Jakostenkallioiden tuulivoimalat voidaan parhaiten erottaa avoimilta jokilaaksojen peltoaukeilta hankealueen ympäristössä (2–5 kilometrin etäisyydellä voimaloista). Kaavaselostuksessa on myös havainnekuvia tuulivoimaloiden erottumisesta maisemassa.

Kaavaselostuksessa todetaan, että Kalajokilaakson peltoaukeat sijoittuvat lähimmillään noin 2,5 kilometrin päähän lähimmistä tuulivoimaloista. Runsaat kaksi kilometriä leveä osa-alue valtakunnallisesti arvokkaan Kalajokilaakson kulttuurimaiseman pelloista kuuluu näin ollen tuulipuiston lähivaikutusalueeseen. Voimalat erottuvat parhaiten viljelyaukeiden keskeltä katsottuna eivätkä pellot ole oleskelualueita. Lähivaikutusalueella tieltä ja pihapiireistä käsin näkymät estyvät ainakin osittain monin paikoin. Viiden kilometrin etäisyydeltä ja kauempaa tuulivoimalat eivät enää hallitse maisemaa. Maisema-alueeseen kohdistuvien vaikutusten on arvioitu jäävän suhteellisen vähäisiksi.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun myös otetaan huomioon puheena olevan valtakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen laajuus, Jakostenkallioiden tuulivoimaloiden vaikutukset Kalajokilaakson maisema-alueeseen eivät tulisi kokonaisuutena arvioiden olemaan merkittäviä. Kaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaisesti otettu huomioon maiseman vaaliminen ja huolehdittu siitä, että suunniteltu tuulivoimarakentaminen sopeutuu maisemaan mainitun lain 77 b §:n edellyttämällä tavalla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevien hakemusten hylkääminen

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin (1034/2003) mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;

2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;

4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Oikeudellinen arviointi purkuhakemuksissa esitettyjen esteellisyyttä koskevien perusteiden osalta

Lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevissa hakemuksissa on vedottu muun ohella siihen, että ympäristölautakunnan jäsen K ja kunnanhallituksen jäsen L ovat olleet esteellisiä osallistumaan kaava-asian käsittelyyn, koska he omistavat maata kaava-alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden niin sanotulla siipipeittoalueella ja siten he ovat saamassa hankkeesta taloudellista hyötyä siipipeittokorvauksena.

Asiakirjojen mukaan L on osallistunut osayleiskaavaa koskevan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 15.10.2012 ja 21.10.2013. K on osallistunut osayleiskaavaa koskevan asian käsittelyyn ympäristölautakunnassa 25.6.2013 ja 26.11.2013. Kiinteistötietojärjestelmästä ilmenee, että L omistaa tilan RN:o 124:1 ja K omistaa tilat RN:o 22:7 ja 6:50, jotka sijaitsevat osittain kaava-alueella.

Kun otetaan huomioon, että niin sanottua siipipeittokorvausta maksetaan maanomistajalle aiheutuvan haitan hyvittämiseksi, L:lle ja K:lle ei ole tällä perusteella ollut odotettavissa hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä kaava-asiassa.

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että L ja K ovat osallistuneet tuulivoimaloiden rakentamisen mahdollistavan kaava-asian valmisteluun tilanteessa, jossa he ovat maanomistuksensa vuoksi todennäköisesti saamassa tuulivoimayhtiöltä korvausta, jonka määrä jää yksityisten välillä sovittavaksi, luottamuksen heidän puolueettomuuteensa voidaan katsoa vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi L ja K ovat olleet esteellisiä osallistumaan osayleiskaavan käsittelyyn kunnanhallituksessa ja ympäristölautakunnassa. Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja menettelyvirhe on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Lainvoiman saanutta päätöstä ei kuitenkaan hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentin mukaan saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista. Asiassa on kysymys tuulivoimayleiskaavan hyväksymisestä. Tuulivoimaloiden toteuttaminen edellyttää lisäksi rakennuslupia. Tähän nähden ja kaavaratkaisun sisältö huomioon ottaen purkuhakemusten kohteena oleva päätös ei asiaa kokonaisuutena arvioiden loukkaa yksityisten oikeutta eikä myöskään julkinen etu vaadi päätöksen purkamista. Tämän vuoksi hakemukset on hylättävä.

Oikeudellinen arviointi muiden purkuhakemuksissa esitettyjen perusteiden osalta

Hakijoiden hakemusten tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta niihin, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemukset on hylättävä.

4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Kaivoslain mukaista asiaa koskeva valitus

Valittaja Turvallisuus- ja kemikaalivirasto

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 12.2.2015 nro 15/0048/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on 30.8.2013 KaivNro K7405 Belvedere Mining Oy:n 12.3.2009 saapuneen hakemuksen johdosta kaivoslain (503/1965) nojalla antanut päätöksen Kopsa-nimisen kaivospiirin määräämisestä. Haapajärven kaupungin Kuusaan kylässä sijaitsevan kaivospiirin käyttöalueen pinta-ala on 113,66 hehtaaria. Alueella on kulta-esiintymä.

Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että kaivospiirin kokoon ja muotoon vaikuttaa kaivosalueelle tuleva tie ja kaivospiirille johtava yhteystie rakennetaan luoteesta. Asiakirjoihin liitetyn karttapiirroksen mukaan luoteesta rakennettava tieyhteys liittyisi Z-mallisena linjauksena Leväniementiehen, joka liittyy edelleen Tiitonrannantien yhdystiehen.

Hakijan esittämä kaivospiirihakemus täydennyksineen täyttää kaivoslain 22 ja 23 a §:ssä edellytetyt vaatimukset eikä haetulla alueella ole kaivoslain 6 §:ssä mainittuja valtauksen esteitä. Hakijan esittämä käyttösuunnitelma täyttää kaivoslain 23 §:n 1 momentin 3 kohdan vaatimukset.

Tukesin päätöksen liitteenä olevan yhteenvedon mukaan kaivosviranomainen hyväksyy myös muutokset kaivospiirille johtavan tien sijoittamisesta ja mahdolliset muutokset Z-muotoiseen tielinjaukseen, tai tieyhteydeksi niin sanotun Tammelan suunnan tai jonkin uuden tievaihtoehdon asianosaisten suostumuksella kaivospiiritoimituksen yhteydessä. Kaivosviranomainen katsoo tieyhteyden sijoittamisen kokonaisuuden

kannalta pienimuotoiseksi muutokseksi, koska sillä ei ole vaikutusta varsinaiseen kaivoksen toiminta-alueeseen eikä tieyhteyden liittymiskohta vaaranna malmin hyödyntämistä. Hakijan esittämää kaivospiirin aluetta voidaan pitää perusteltuna huomioon ottaen esiintymän laatu, laajuus ja alueelle suunnitellut toiminnot.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on A:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä B:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksista kumonnut Tukesin päätöksen ja palauttanut asian Tukesille uudelleen käsiteltäväksi Kopsan kaivospiirille johtavan tieyhteyden määrittelemiseksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Kaivoslain (17.9.1965/503) 22 §:n 1 momentin mukaan jos valtauksen esteistä ei muuta johdu, kaivospiirin on oltava yhtenäinen alue sekä suuruudeltaan ja muodoltaan käytännön vaatimuksia vastaava ja osan siitä valtausaluetta. Kaivospiiriin saadaan ottaa sellaiset alueet, jotka ovat välttämättömät esiintymän hyväksi käyttämistä varten, niin kuin teollisuus-, varasto-, jäte- ja asuntoalueet sekä alueet teitä, kuljetuslaitteita, voima- ja vesijohtoja sekä viemäreitä varten samoin kuin sellaiset esiintymän lähettyvillä sijaitsevat alueet, joilla on kaivostyössä täytemaaksi soveltuvaa maalajia tai muuta kaivostuotteiden jalostuksessa tarvittavaa sivuainetta. Kaivospiiriä määrättäessä on lisäksi otettava huomioon alueiden käytön suunnittelun tarpeet.

Lain 32 §:n 1 momentin mukaan kaivospiiriä ei saa määrätä suuremmaksi eikä toisia alueita koskevaksi kuin kauppa- ja teollisuusministeriön, nykyisin Tukesin, kaivospiiritoimitusta koskevassa päätöksessä on määrätty. Milloin olosuhteet vaativat, voidaan kuitenkin asianosaisten suostumuksella suorittaa vähäisiä kaivospiirialueen rajojen tarkistuksia.

(---)

Tielinjaus

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Tukes on valituksenalaisessa päätöksessään rajannut Kopsan kaivospiiriin kuuluvan tieyhteyden kulkemaan luoteesta Z-mallisena linjauksena päättyen Leväniementiehen, joka liittyy edelleen Tiitonrannan yhdystiehen. Tukes on todennut, että kaikkien asianosaisten suostumuksella se hyväksyy vielä kaivospiiritoimituksen yhteydessä mahdolliset muutokset kaivosalueelle johtavaan tielinjaukseen, esimerkiksi niin sanotun Tammelantien tai jonkin uuden tievaihtoehdon.

Kaivosalueelle johtava tieyhteysratkaisu vaikuttaa alueen maanomistajien ja asukkaiden oikeuksiin ja etuihin esimerkiksi metsäpinta-alan pienentymisenä ja liikenteen merkittävänä lisääntymisenä. Tukesin olisi tämän vuoksi tullut ennen asian ratkaisemista edellyttää hakijalta tarkempaa selvitystä vaihtoehtoisista tieyhteyksistä ja tämän selvityksen perusteella arvioida eri tieyhteysvaihtoehtojen haittoja ja hyötyjä valituksenalaisessa päätöksessään.

Kaivosalueelle johtavan tieyhteyden linjaaminen Tukesin päätöksestä poiketen kaivospiiritoimituksessa edellyttää kaivoslain 32 §:n 1 momentin mukaisesti kaikkien asianosaisten suostumusta ja tällöinkin muutokset kaivospiirialueen rajoihin voivat olla vain vähäisiä. Kun kaivospiiriin kuuluvan tieyhteyden mahdollista muuttamista Tukesin kaivospiirin määräämistä koskevasta päätöksestä poikkeavaksi ei voida nyt kysymyksessä olevissa olosuhteissa pitää kaivoslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kaivospiirin rajojen vähäisenä muutoksena, tieyhteyden sijaintia koskevan asian selvittämistä ja ratkaisua ei voida siirtää ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja kaivospiiritoimituksessa tehtäväksi.

Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että kaivosalueelle johtavan tieyhteyden sijaintivaihtoehtojen selvittäminen on hallintolain 31 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen tapahtunut puutteellisesti. Tämän vuoksi asia on palautettu tältä osin Tukesille uudelleen käsiteltäväksi.

Tukesin päätöksen perusteluissa on todettu, että sähkö toimitetaan alueelle yhdystien varteen rakennettavaa linjaa myöten. Päätöksen tultua kumotuksi tieyhteyttä koskevalta osalta, enempi lausuminen sähkölinjojen linjauksesta ei ole tarpeen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

kaivoslaki (17.9.1965/503) 23 § 1 momentti 23 a § (10.6.1994/474) ja 27 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Pirjo Jalonen (eri mieltä). Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista.

Tukesin päätöksessä esitetty tielinjaus ei ole lopullinen. Tievaihtoehtoja on tarkasteltu ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Tukesin määräys koskee kaivospiiritoimituksen tekemistä. Kaivospiiritoimituksen tekemisessä toimivaltainen viranomainen on Maanmittauslaitos. Tievaihtoehto selvitetään ja määrätään kaivospiiritoimituksessa, josta tehdään valituskelpoinen päätös. Mikäli Tukesin määräyksessä esitettyyn kaivospiirialueeseen joudutaan tekemään tarkistuksia, jotka eivät vähäisinä tarkistuksina ole lain mukaan asianosaisten sovittavissa, on kaivospiiritoimitus kaivoslain 32 §:n 2 momentin nojalla keskeytettävä, kunnes Tukes on ratkaissut kysymyksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen.

Belvedere Mining Oy on antanut vastineen.

Tukes on antanut vastaselityksen. Tievaihtoehtoja tarkastellaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Kaivoslain 39 §:n mukaan kaivospiirin määrääminen ja kaivospiiritoimituksen loppuunsaattaminen voidaan tehdä ilman, että niiden yhteydessä päätetään tievaihtoehdosta. Tietä varten voidaan hakea toimitusta myöhemmin. Siinä tapauksessa tie voitaisiin määrätä kaivosalueelle tai sen apualueelle uuden kaivoslain mukaisesti, kun kaivospiiri ilman siihen kuuluvaa tietä olisi muodostettu ensin vanhan kaivoslain mukaisesti. Tukes on esittänyt, että sen päätös kaivospiirin määräämisestä jätettäisiin voimaan ainakin muilta osin.

Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Belvedere Mining Oy:lle sekä yhtiön vastine ja Tukesin vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ja B:lle ja hänen asiakumppaneilleen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Tukesin päätös kaivospiirin määräämisestä on tieyhteyden osalta epäselvä. Päätöksen liitekartan mukaan luoteesta rakennettava tieyhteys liittyisi Z-mallisena linjauksena Leväniementiehen, joka liittyy edelleen Tiitonrannantien yhdystiehen. Päätöksen yhteenvedossa olevien perustelujen mukaan kaivosviranomainen kuitenkin hyväksyy myös muutokset kaivospiirille johtavan tien sijoittamisesta ja mahdolliset muutokset Z-muotoiseen tielinjaukseen, tai tieyhteydeksi niin sanotun Tammelan suunnan tai jonkin uuden tievaihtoehdon. Päätös ei siten tältä osin täytä hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan vaatimusta, jonka mukaan päätöksestä on käytävä selvästi ilmi, miten asia on ratkaistu.

Päätöksen liitekartan mukaan tieyhteys kaivosalueelle on otettu osaksi kaivospiiriä. Tieyhteyden määrääminen kaivospiiritoimituksessa Tukesin kaivospiiriin määräämistä koskevasta päätöksestä poikkeavalla tavalla ei ole kaivoslain 32 §:n 1 momentin nojalla kaivospiiritoimituksessa tehtävissä oleva vähäinen kaivospiirialueen rajojen tarkistus. Kaivospiirin sisällytettävät alueet on ratkaistava kaivospiirin määräämistä koskevassa päätöksessä, eikä niitä voida siirtää myöhemmin päätettäväksi esimerkiksi kaivoslain 32 §:n 2 momentin mukaisessa menettelyssä. Kun tieyhteys on kaivospiirin määräämistä koskevassa päätöksessä otettu osaksi kaivospiiriä, ei sen muuttaminen kaivospiiritoimituksessa Tukesin valituksessa esitetyin tavoin ole enää mahdollista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Asia Ympäristölupa-asiaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 21.10.2015 nro 15/0493/1

Asian aikaisempi käsittely

Mikkelin ympäristölautakunta on 23.12.2013 antamallaan päätöksellä (12.12.2013 § 119) hylännyt B:n perustettavan yhtiön puolesta tekemän ympäristölupahakemuksen kallionlouhinnalle ja kivenmurskaukselle Mikkelin kaupungin Tikkalan kylässä sijaitsevalla kiinteistöllä Pitkäkallio RN:o 2:22.

Ympäristölautakunta on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakija on esittänyt hakemuksen liitteeksi Promethor -nimisen konsulttitoimiston tekemän ympäristömeluselvityksen (7.3.2013). Laskentatulosten mukaan B:n toiminnan yksin aiheuttama päiväajan keskiäänitaso ei ylitä valtioneuvoston melupäätöksen raja-arvoja. Sen sijaan B:n ja SBS Betoni Oy:n sekä TY-tontin rakentamisen aikaisen louhinnan aiheuttama päiväajan keskiäänitaso on läheisillä lomarakennuksilla 49–50 dB(A). 45 dB(A):n taso ylittyy kymmenellä lomarakennustontilla suunnitelluista meluvalleista ja aikarajoituksista huolimatta.

SBS Betoni Oy on saanut toiminnalleen (betonitehdas ja betonielementtitehdas sekä betoni-, asfaltti- ja puujätteen murskaus, välivarastointi ja hyötykäyttö) ympäristöluvan tietyin lupamääräyksin 26.4.2012. Ympäristölupapäätös on lainvoimainen. SBS Betoni Oy:n tontti on pinta-alaltaan noin 20 ha.

Betonitehtaan toiminta sijoittuu miltei välittömästi nyt haetun kallionlouhintapaikan länsipuolelle asemakaavan mukaiselle TY-alueelle. Toimintojen väliin jää Tikkalan asemakaavan mukainen suoja-alue (EV). Betonitehdasta on rakennettu vuoden 2013 aikana. Osa betonitehtaan tontista on vielä louhimatta. Tikkalan kallioista asemakaava-aluetta (yhteensä noin 52 ha) tullaan louhimaan ja rakentamaan vielä useiden vuosien ajan ennen kuin sille on mahdollista rakentaa kaavan mukaista ympäristöhäiriötä aiheuttamatonta teollisuustoimintaa. Tikkalan kallioalueen asemakaava on hyväksytty Mikkelin kaupunginvaltuustossa 19.9.2011. Kaava on lainvoimainen. Suunniteltu kallionlouhintatoiminta sijoittuu teollisuusalueen viereisen suoja-alueen ja itäpuolelle jäävien Kallajärven rannalla sijaitsevien loma-asuntojen väliin.

Toiminnasta yhdessä lähialueen muun jo suunnitellun maankäytön kanssa aiheutuu naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle kohtuutonta rasitusta melusta ja tärinästä.

Toiminnasta, toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheutuu yhdessä muiden toimintojen kanssa melusta johtuvaa terveyshaittaa. Terveyshaitalla tarkoitetaan ympäristönsuojelulaissa esitetyn määritelmän mukaan muun muassa sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveellisyyttä.

Päätöksessä huomioidaan ympäristön oikeusvaikutteisen kaavan mukainen nykyinen ja tuleva käyttötarkoitus. Tikkalan alueella teollista toimintaa on haluttu ohjata kaavoituksella. Haettu uusi toiminta sijoittuu äskettäin päivitetyn yleiskaavan ja uuden asemakaavan ulkopuolelle, lähemmäksi häiriöille altistuvia vapaa-ajanasuntoja ja asuintaloja kuin kaavan mukainen teollinen toiminta.

Koska luvan myöntämisedellytykset eivät täyty, ympäristölupaa ei voida myöntää.

Alueelle suunniteltu tieyhteys kulkee osayleiskaavaan merkityn MY-alueen läpi. MY-alue on maa- ja metsätalousaluetta, jolla on erityisiä ympäristöarvoja. Kyseisessä tapauksessa alueella on luonnontilaista tai luonnontilaisen kaltaista varttuvaa/varttunutta lammenrantametsää ja alueen läpi kulkee liito-oravan kulkuyhteys liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalueiden välillä.

Muistutuksissa on tuotu esille valkolehdokin esiintyminen kallionlouhinta-alueen läheisyydessä. Luontoselvityksessä ei ole mainintaa kyseisestä kasvista. Kasvi on luonnonsuojeluasetuksen 20 §:n mukaisesti rauhoitettu koko maassa. Luonnonsuojelulain 42 §:n mukaan rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irti leikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Etelä-Savon ELY-keskukselta saadun tiedon mukaan kasvin hävittämiselle pitää olla ELY-keskukselta saatu poikkeuslupa. Koska ympäristölupaa ei myönnetä, kallion louhimisen ja murskaamisen vaikutusta rauhoitetun kasvin esiintymiseen ei ole tarpeen selvittää tämän enempää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on hyväksynyt B:n perustettavan yhtiön lukuun tekemän valituksen, kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi perusteluista ilmenevistä syistä. Lautakunnan on asiaa uudelleen käsitellessään otettava huomioon palautuksen syyt.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Saman pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava tehdyt muistutukset ja luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitaan muun muassa liito-orava (Pteromys volans).

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa
1) terveyshaittaa,
2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa,
3) ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta,
4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai
5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Saman pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantuminen voidaan ehkäistä. Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon:
1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski;
2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä
3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (800/2010) 1 §:n mukaan asetuksessa säädetään kivenlouhimon, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamon ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksista silloin, kun toimintaan on oltava ympäristölupa.

Asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan kivenlouhimo, muu kivenlouhinta ja kivenmurskaamo on sijoitettava siten, että melua tai pölyä aiheuttavan toiminnon etäisyys asumiseen tai loma-asumiseen käytettävään rakennukseen tai sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevaan oleskeluun tarkoitettuun piha-alueeseen tai muuhun häiriölle alttiiseen kohteeseen on vähintään 300 metriä.

Toiminnan sijoittamisen lisäksi asetuksessa on annettu säännöksiä ilmaan joutuvien päästöjen ja niiden leviämisen rajoittamisesta sekä ilmanlaadusta, meluntorjunnasta, melutasoista ja melua aiheuttavien työvaiheiden aikarajoista, maaperän ja pohjaveden suojelusta, jäte- ja hulevesistä sekä jätehuollosta, onnettomuuksiin ja häiriötilanteisiin varautumisesta sekä tarkkailusta.

Valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen (993/1992) 2 §:n 1 momentin mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB. Pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan kuitenkin soveltaa 1 momentissa mainittuja ohjearvoja.

Toiminnan kuvaus

Suunniteltu toiminta koskee kallion louhintaa ja kivenmurskausta kiinteistöllä Pitkäkallio RN:o 2:22 Mikkelin kaupungin Tikkalan kylässä. Kyse on uudesta toiminnasta. Suunniteltu ottamismäärä on 0,7 milj.m³ ja ottoaika 10 vuotta. Keskimääräinen louhinta olisi noin 192 000 tonnia vuodessa. Murskausta tapahtuisi vuosittain noin 70 työpäivän, enintään noin 4 kuukauden ajan.

Alueelle on tieyhteys vanhalta Lahdentieltä Kallajärventien kautta. Uusi tieyhteys on perustettavana lännestä Tikkalan yksityistieltä. Suunniteltu otto sijoittuu Rantakylän osayleiskaavaan merkitylle metsätalousalueelle. Suunnitellun toiminnan länsipuoleisella alueella on Tikkalan teollisuusalueen 19.9.2011 hyväksytty ja 3.11.2011 lainvoimaiseksi tullut asemakaava. Lähinnä B:n aluetta on EV eli suojaviheralue ja sen länsipuolella TY-alue eli ympäristöhäiriöitä aiheuttamattomien teollisuus- ja varastorakennusten korttelialue. TY-alueella sijaitsee SBS Betoni Oy:n betonitehdas. Lähimpään loma-asuinrakennukseen on ottoalueelta matkaa 413 metriä ja lähimmästä murskaamon sijoituspaikasta yli 430 metriä. Lähin asunto sijaitsee ottoalueesta 760 metrin ja murskaamosta 830 metrin päässä.

Kaivualueen irtilouhitusta kerroksesta vedet pääsevät purkautumaan tilan luoteiskulmassa olevaan ojaan ja siinä valumalla pohjoisessa olevaan Kallajärven lahteen.

Asiassa saatu selvitys

Promethor Oy:n 7.3.2013 laatiman meluselvityksen mukaan Maamerkki Infra Oy:n (tarkoittaa B:tä) toiminnan yksin sekä yhdessä SBS Betoni Oy:n normaalitoiminnan kanssa aiheuttama päiväajan (7–22) keskiäänitaso L_Aeq ei ylitä asetuksen 800/2010 raja-arvoja ympäröivillä melulle herkillä kohteilla. Maamerkki Infra Oy:n ja SBS Betoni Oy:n sekä TY-tontin louhinnan ja murskauksen yhdessä aiheuttama päiväajan (7–22) keskiäänitaso L_Aeq ylittää asetuksen raja-arvon noin kymmenellä lomarakennuksella.

Laskentatuloksissa huomioitavaa on muun muassa, että:
- melun raja-arvojen alittaminen Maamerkki Infra Oy:n ja SBS Betoni Oy:n yhteisvaikutuksen tilanteessa vaatii esitettyjen tai vastaavien meluntorjuntatoimenpiteiden toteuttamista
- yksin TY-tontin louhinnasta ja murskauksesta aiheutuva melu ylittää 45 dB(A) usealla lomarakennuksella. Jos TY-tontin louhinta huomioidaan yhteismelussa, ei Maamerkki Infra Oy:n melulähteiden suojaamisella saavuteta kaikilla lomarakennuksilla raja-arvoa 45 dB(A)
- esitetyssä TY-tontin louhinnassa ja murskauksessa ei ole huomioitu meluntorjuntaa. Meluntorjunnalla voitaisiin pienentää tästä toiminnasta aiheutuvaa melutasoa
- esitetty SBS Betoni Oy:n toiminnan ja TY-tontin louhinnan ja murskauksen aiheuttama melu perustuu arvioon, koska tarkkoja lähtötietoja ei saatu. Näin ollen SBS Betoni Oy:n ja TY-tontin louhinnan aiheuttamaa melua ei tule tarkastella muissa yhteyksissä tämän selvityksen tuloksia käyttäen
- SBS Betoni Oy:n betonimurskaus aiheuttaa yksinään ilman meluntorjuntaa muutamalla lomarakennuksella raja-arvon 45 dB(A) ylityksen.
- murskaustoiminnan ja rikotuksen laskentatuloksiin on tehty osittainen impulssimelukorjaus
- laskentaepävarmuus on lähimmillä lomarakennuksilla Maamerkki Infra Oy:n toiminnan osalta ±4 dB(A) ja muiden toimijoiden osalta huomattavasti tätä suurempi.

Ympäristösuunnittelu Enviro Oy:n 4.12.2012 tilaa Pitkäkallio 2:22 koskevan Luonnonolot 2012 -selvityksen mukaan suunnittelualueelle on tehty maastokäynti 13.11.2012, jolloin maa oli lumeton. Maastossa inventointiin luonnon yleis- ja erityispiirteet sekä kasvillisuutta ja luonnontyyppejä niiltä osin kuin se oli inventointiajankohtana mahdollista. Samalla selvitettiin vesilain 2 luvun 11 §:n tarkoittamien kohteiden (suojellut pienvedet) ja luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisten suojeltujen luontotyyppien sekä muiden arvokkaiden luontokohteiden esiintyminen. Erityistä huomiota kiinnitettiin luonnonsuojelulain nojalla suojeltujen lajien mahdollisiin elinympäristöihin. Inventointiajankohdasta johtuen kaikkia alueella esiintyviä eliölajeja ei voitu havaita, mutta pääosa kasvilajistosta oli tunnistettavissa ja kasvillisuus- sekä luontotyypit voitiin määrittää melko luotettavasti. Pitkäkallion tilalla tai sen välittömässä läheisyydessä ei ole Natura 2000 -verkoston kohteita, valtakunnallisten luonnonsuojeluohjelmien kohteita, luonnonsuojelualueita, suojeltuja luontotyyppejä tai luonnonmuistomerkkejä. Suunnitellulla maa-ainesten ottamisalueella tai sen välittömässä läheisyydessä ei ole uhanalaisia luontotyyppejä tai muita arvokkaita luontokohteita. Pitkäkallion tilan itäpuolella, tilarajan sekä Kallajärventie–Mustalammentien välisellä alueella on liito-oravan elinalue. Itse Pitkäkallion tilalla ei ole uhanalaisille tai muille merkittäville eliölajeille sopivia elinympäristöjä, joissa niiden esiintyminen olisi todennäköistä. Pitkäkallion tilan alueella ei ole tarvetta tehdä liito-oravaselvitystä tai muitakaan tarkempia lajistoselvityksiä. Tielinjalla tai sen läheisyydessä ei ole osayleiskaavan inventoinnissa todettu arvokkaita luontokohteita tai esimerkiksi liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikkoja.

Ympäristösuunnittelu Enviro Oy:n 29.1.2013 antaman selvityksen mukaan Pitkäkalliolle suunnitellulla tiealueella ei ole tiedossa liito-oravien lisääntymis- tai levähdyspaikkoja. Teollisuusalueelle rakennetun tien eteläpuolella on tehty luonnonsuojelulain 72 a §:n mukainen päätös liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan määrittämisestä ja alueen metsän käsittelystä (ESAELY/21 9/07.01/2012). Avohakkuiden ja teollisuusalueelle rakennetun tien seurauksena liito-oravien kulkuyhteys pohjoiseen rajauspäätöksessä mainitulta alueelta on muuttunut. Liito-oravien kulkuyhteys pohjoiseen on mahdollista Tikkalantien ylityksen jälkeen Tikkalantien länsipuolella ja noin 150–200 metriä Tikkalantieltä itään, jossa teollisuusalueelle rakennetun tien molemmin puolin on varttunutta puustoa. Pitkäkallion tie ei vaikuta enää liito-oravien kulkuyhteyksiin Sammallammen eteläpuolella, koska teollisuusalueelle rakennettu tie on korkealla penkereellä ja tien molemmin puolin on nuorta puustoa, joten liitäminen teollisuusalueelle rakennetun tie yli on tällä kohdin jo nyt epätodennäköistä. Sammallammen itäpuolella Pitkäkalliolle rakennettavan tiealueen leveys on noin 8 metriä, joten liito-orava pystyy ylittämään tiealueen liitämällä, jos tiealueen molemmin puolin jätetään varttunutta puustoa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Hakemuksen mukainen toiminta sijaitsee yleiskaavassa maa- ja metsätalousalueeksi osoitetulla alueella M, mikä ei ole este luvan myöntämiselle louhintaan ja murskaukseen. Hankealue rajoittuu sen länsipuolella sijaitsevaan asemakaava-alueeseen. Lähinnä hankealuetta on suojaviheralue EV ja sen takana ympäristöhäiriötä aiheuttamattomien teollisuus- ja varastorakennusten korttelialue TY, joka kattaa suurimman osan asemakaava-alueesta. TY-alueen pohjoisosassa toimii ympäristöluvan saanut betonitehdas. Kaavoitus ei ole ympäristöluvan myöntämisen esteenä.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa on otettava huomioon toiminnan päästöjen vaikutusalueella sijaitsevat häiriintyvät kohteet. Toiminnan meluvaikutukset saattavat ulottua erityisesti Kallajärven rannalla sijaitseville asuinkäytössä oleville kiinteistöille. Sen sijaan TY-alueella ei asemakaavan mukaan tulevaisuudessakaan tule olemaan häiriintyviä kohteita.

Luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa ympäristönsuojelulain vastaisia seurauksia. Myös muiden toimintojen melupäästöt on siten otettava huomioon arvioitaessa luvan myöntämisen edellytyksiä. Asiassa saadun selvityksen perusteella TY-alueella ei ole maa-aineslupaa tai ympäristölupaa edellyttävää toimintaa eikä sellaiseen toimintaan ole myönnetty lupia. Toistaiseksi TY-alueella on saadun selvityksen mukaan ympäristölupa ainoastaan betonitehtaalle, jonka rakentaminen, josta on tehty meluilmoitus, on päättynyt. Ympäristölautakunta ei ole voinut hylätä hakemusta alueelle mahdollisesti sijoittuvan melua aiheuttavan toiminnan perusteella, kun sen laadusta tai melun leviämisen estämisestä ei ole ollut tarkempaa tietoa.

Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella luonnonsuojelulain mukainen suojelu ei ole luvan myöntämisen esteenä. ELY-keskuksen toimivaltaan kuuluu tarvittaessa arvioida, edellyttääkö hanke luonnonsuojelulain mukaisia poikkeuslupia, ja käsitellä niitä koskevat hakemukset.

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaakko Kellosalo, Varpu Kujanpää ja Sinikka Kangasmaa. Esittelijä Pirjo Pentinmäki

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja lautakunnan päätöksen saattamista voimaan. Lisäksi hän on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella sillä, että lupahakemus ja sen liitteenä oleva selostus ovat harhaanjohtavia. Kalliomuodostelman pitkät kalliot ovat maisemakuvaltaan kauniita, ja aluetta käytetään virkistystarkoitukseen. A:n vapaa-ajan asunto sijaitsee vain 440 metrin päässä louhinta-alueen reunasta, eikä välissä ole melun, pölyn tai tärinän leviämistä estäviä maastonmuotoja. A oleskelee vapaa-ajan asunnollaan kesäaikana lähes vakituisesti. Ainoa luonnollinen melueste SBS Betoni Oy:n kiinteistön ja Kallajärven länsirannan häiriintyvien kohteiden välissä on kyseinen kallioalue. Hakemuksen liitteenä olevat melu- ja luontoselvitykset ovat puutteellisia ja virheellisiä.

Mikkelin seudun ympäristölautakunta on antanut vastineen, jossa se on todennut, että SBS Betoni Oy:n kiinteistön rakentaminen ei ole päättynyt, vaan se jatkuu vielä useita vuosia.

B on antanut selityksen. Valitus on jätettävä tutkimatta tai hylättävä. A on velvoitettava korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään puolin ja toisin.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen, jolla asia on palautettu ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi, muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Tuomas Kuokkanen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kaila ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Annat beslut 2877/2016

Verohallinto oli saanut ulkomaiselta veroviranomaiselta vertailutietona tiedon, että Suomessa asuva henkilö A oli ensisijaisena edunsaajana Liechtensteinissä olevaan pankkiin perustetussa säätiössä. Suomen ja Liechtensteinin välillä ei ollut verosopimusta eikä kyseessä oleviin verovuosiin sovellettavaa tietojenvaihtoa veroasioissa koskevaa sopimusta. Säätiön varallisuus verotettiin vuodelta 2005 A:n varallisuutena ja varallisuudesta arvioituna laskettu tuotto A:n tulona verovuosilta 2005-2010. Lisätylle varallisuudelle ja tuotoille määrättiin veronkorotus verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentin perusteella.

Ulkomaiselta veroviranomaiselta saatu asiakirja-aineisto otettiin näyttönä huomioon, vaikka asiassa ei voitu poissulkea sitä mahdollisuutta, että A:n ja pankin yhteyksiä osoittavien asiakirjojen hankintaan ulkomaisille viranomaisille oli alunperin liittynyt rikos. Kun A ei ollut hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut asiassa selvitystä, verotusmenettelystä annetun lain 27 §:ssä säädetyt arvioverotusta koskevat edellytykset olivat olemassa. Asian selvittämisvelvollisuuteen liittyvä A:n väite Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisen itsekriminointisuojan loukkaamisesta hylättiin. Verovuodet 2005-2010.

Suomen perustuslaki 21 §
Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla
Laki verotusmenettelystä 11 §, 14 §, 27 §, 28 §, 32 § 3 momentti, 56 § (1079/2005), 57 § (1079/2005) ja 57 § (1558/1995)
Tuloverolaki 9 §
Varallisuusverolaki 2 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 29.8.2014 nro 14/0890/4

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on toimittanut 12.12.2011 A:n jälkiverotuksen verovuodelta 2005 ja verotuksen oikaisut verovelvollisen vahingoksi verovuosilta 2006–2010 verotarkastuskertomuksen perusteella. Verotarkastuskertomuksessa esitetyn perusteella A:n pääomatuloon on lisätty arvioituna ulkomaisen väliyhteisön tuottona 565 000 euroa verovuodelta 2005, 745 000 euroa verovuodelta 2006, 935 000 euroa verovuodelta 2007, 1 055 000 euroa verovuodelta 2008, 595 000 euroa verovuodelta 2009 ja 545 000 verovuodelta 2010. Verovuoden 2005 varallisuuteen on lisätty arvioitu väliyhteisön varallisuus 13 820 000 euroa 31.12.2005. Lisäksi on määrätty tulon osalta veronkorotusta 20 000 euroa verovuodelta 2005, 13 000 euroa verovuodelta 2006, 16 000 euroa verovuodelta 2007 ja 10 000 euroa verovuosilta 2009 ja 2010. Verovuoden 2005 varallisuuden osalta veronkorotusta on määrätty 10 000 euroa.

Uudenmaan verotuksen oikaisulautakunta on 24.5.2012 tekemillään päätöksillä hylännyt A:n vaatimuksen jälkiverotuspäätöksen kumoamisesta verovuodelta 2005 ja verovelvollisen vahingoksi tehtyjen oikaisupäätöksien kumoamisesta verovuosilta 2006–2010.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että oikaisulautakunnan päätökset ja toimitettu jälki- ja oikaisuverotus on kumottava. Maksuunpantu vero veron­lisäyksineen ja veronkorotuksineen on määrättävä palautetta­vaksi korkoineen.

A:ta on verotettu väliyhteisön (säätiön) edunsaajana. Väliyhteisöksi nimetty säätiö ei ollut väliyhteisö eikä sitä ollut olemassa vuosina 2005–2010. Oikaisulautakunta on todennut, että säätiö oli purettu 2003, mutta valittajaa kuulematta verottanut häntä sillä perusteella, että kyseessä olevat varat ja tulot olisivat väliyhteisön purkamisen jälkeen olleet hänen päätös­vallassaan. Verotusmenettely ja verotuspäätöksen perusteet ovat lainvastaisia. Lisäksi varallisuus ja tulo on arvioitu virheellisesti ja vero maksuunpantu ottamatta huomioon tulosta perittävää lähdeveroa, jos tuloa olisi ollut.

Verohallinto on jälki- ja oikaisuverotuksina toimittanut valittajan varallisuuden (2005) ja tulon (2005–2010) verotuksen oletetusta väliyhteisövarallisuudesta ja tulosta väliyhteisöksi katsotun liechtensteinilaisen N-säätiön arvioidun varallisuuden ja tulon perusteella. Verotuspäätös ja sitä edeltäneen verotarkastuksen verotusesitys on perustunut M-nimisen pankkivirkailijan työnantajaltaan liechtensteinilaiselta X-pankilta vuonna 2002 anasta­miin asiakirjoihin. Teostaan M aikanaan julkisuudessa olleiden tietojen mukaan tuomittiin rangaistukseen. Asianosaiset tekivät asiassa sovinnon, kun M palautti X-pankille anastuksen kohteet ilmoittaen, ettei hän ollut pitänyt itsellään kopioita. Tämän ilmoituksensa vastai­sesti M oli kuitenkin tehnyt itselleen kopioita asiakirjoista CD-levykkeelle, jota hän tarjosi Saksan turvallisuuspalvelulle, Bundesnachrichtendienstille (BND) ostettavaksi. BND osti­ CD-levykkeen M:ltä 4,2 miljoonan euron kauppahinnasta vuonna 2008. Tiedoston BND luovutti Saksan veroviranomaisille, jotka vuorostaan ovat jakaneet siitä kopioita, osin vastikkeellisesti, usean maan veroviranomaisille. Toistuneesta teostaan M on Liechten­steinin maaoikeuden 29.2.2008 antaman pidätysmääräyksen perusteella Interpolin välityksellä etsintäkuulutettuna salassapidettävien tietojen lainvastaisesta luovuttamisesta ulkovaltiolle ja tietovarkaudesta.

Tapahtumien tultua alkuvuonna 2008 julkisuuteen Verohallinto on julki­sen tiedon mukaan ilmoittanut Saksan viranomaisille olevansa kiinnos­tunut saamaan anastettuja tietoja. Verotarkastajat ovat kuitenkin väittäneet Verohallinnon saaneen tiedoston tai sen osia spontaanisti ulkomaiselta viranomaiselta lähdettä mainit­sematta. Verotuspäätöksistä käy kuitenkin ilmi, että tiedot on saatu Suomen viranomaisten tiedonvaihtoa koskevan valtiosopimuksen nojalla tekemän virka-apupyynnön perusteella Australian veroviran­omaisilta. Saksan ja Ruotsin veroviranomaiset, joilla on samat tiedostot, eivät ole luovuttaneet niitä Suomen Verohallinnon käyttöön, minkä vuoksi Verohallinto on joutunut pyytämään niitä poikkeuksellisesti Australian verohallinnolta.

Verohallinnon tarkastusyksikkö on edellä selostetulla tavalla hankittujen "vertailutietojen" perusteella suorittanut valittajan pankkitieto­jen tarkastuksen vuodesta 1999 lähtien ja yhdessä valittajan omai­suudenhoitoa ja veroilmoituksia hoitaneen suomalaisen pankin varainhoitoyksikön kanssa käynyt läpi hänen kaikki varainsiirtonsa ja veroilmoituksensa vuodesta 2000 lähtien. Tarkastuksissa ei ole käynyt ilmi, että valittaja olisi siirtänyt varoja liechtensteinilaiselle osapuolelle tai saanut sieltä varoja eikä tarkastuksissa ole ilmennyt muutakaan huomautettavaa. Verohallinto ei ole muulla tavalla yrittänyt selvittää asiaa.

A on verotarkastajille, verotuksesta päät­täneelle verotoimistolle ja oikaisulautakunnalle ilmoittanut, ettei hän ole koskaan ollut asiakas­suhteessa X-pankkiin eikä ole siirtänyt varoja pankille tai säätiölle eikä ole myöskään saanut varoja pankilta tai säätiöltä. A:lla ei ole asiaa koskevia tietoja tai asiakirjoja eikä mahdolli­suutta selvittää asiaa. A:n vedottua itsekriminointisuojaansa verotarkastajat ovat siitä huolimatta vaatineet häntä selvittämään säätiön taloutta perustellen vaatimuksensa sillä, että muutkin ovat kyenneet antamaan vaadittuja selvityksiä. A:n asiamies on kuitenkin verotarkastuskertomuksen antamisen jälkeen onnistunut kiertotietä hankkimaan Liechtensteinin rekisteriviranomaisen päätöksen N-säätiön lakkaamisesta vuonna 2003, joka toimitettiin Verohallinnolle ennen verotuspäätösten tekemistä. Verotarkastajat ovat siitä lausuneet, ettei se sisällä uutta tietoa ja että se on merkityksetön.

Verohallinto perustaa kantansa vahvasti sille, että verovelvollisella olisi yksinomainen velvollisuus selvittää verotus­harkinnan kohteena olevat seikat. Verotusmenettelylaki epäilemättä kaataa epäoikeudenmukaisesti selvitysvelvollisuuden verovelvolliselle varsinkin tilanteissa, joissa Verohallinto puuttuvan valtiosopimuksen vuoksi ei voi saada virka-apua ulkomaiselta verohallinnolta. Suomen liityttyä vuonna 1990 Euroopan neuvoston ihmisoikeussopi­mukseen (myöhemmin myös EIS) ja jo sitä ennen vuonna 1976 YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen sopimukseen tämänkaltaisten selvittämissäännösten soveltamismahdollisuus on ollut vahvasti rajoitettua.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan verovelvolliselle tai sellai­seksi epäillylle ei saa asettaa minkäänlaista selvitysvelvollisuutta vero­asiassa, jossa uhkana on veronkorotus tai syytteen vaara (esim. KKO 2011:46 kohta 11). Verovelvollisen vedottua tähän itsekriminointisuojaan hänen kieltäytymistään selvityksen antamisesta ei myöskään saa ottaa huomioon todistustaakan jaossa. Sen lisäksi, että asiassa on rikottu itsekriminointisuojaa, asiassa on yksioikoisesti lähdetty siitä, että verovelvollisella olisi paremmat mahdollisuudet selvityksen hankkimiseen. Se kuitenkin edellyttäisi, että verovelvollinen on sellaisessa asemassa, että hänellä on Verohallintoa paremmat mahdollisuudet saada tarpeelliset tiedot.

Kuten Liechtensteinin rekisteriviranomaisen asiakirjoissa olevasta ilmoituksesta käy ilmi, N-säätiö oli yksityinen yhteisö, minkä vuoksi rekisteriviranomainen kieltäytyi anta­masta tietoja säätiöstä valittajan asiamiehille, koska valittaja ei ole rekisteritietojen saantiin oikeuttavassa asemassa. Verotarkastajat eivät edes yrittäneet saada tietoja säätiöstä. Valittaja on asiamiestensä avustuksella yrittänyt saada ja lopulta onnistunut kiertotietä saamaankin Vero­hallinnolle toimitetun kopion säätiön lakkaamispäätöksestä.

Euroopan ihmisoikeustuomio­istuimen (myöhemmin myös EIT) vakiintuneen käytännön mukaan "epäiltyä" on ensin varoitettava siitä, että hänen antamiaan tietoja voidaan käyttää häntä vastaan, jos menettelystä voi seurata rikossyyte tai rangaistusluonteinen seuraa­mus kuten esimerkiksi veronkorotus. Jos varoitusta ei ole annettu, johtaa se hyö­dyntämiskieltoon ilman varoitusta annetun tiedon käyttämisestä todis­teena. Valittajaa ei ole varoitettu selvityksen antamisen mahdollisista seurauksista, minkä vuoksi selvitystä ei olisi saanut käyttää, jos hän olisi sellaista antanut.

Asiassa on ongelmallista, että jälki- ja oikaisuverotus perustuu rikoksella hankittuun tietoon. Julkisessa hallinnossa ja lainkäytössä noudatettavasta perustuslaki­tasoisesta legaliteettiperiaatteesta seuraa, että hallintopäätös tai lain­käyttöratkaisu ei saa perustua lainvastaisella menettelyllä hankittuun tai ilmi tulleeseen todisteeseen tai muuhun tietoon. Verotuspäätökset perus­tuvat yksinomaan lainvastaisella menettelyllä hankittuun tietoon. Muuta verotuspäätöksiä tukevaa selvitystä ei ole. Ei ole poissuljettua, että Verohallinnon menettely asiassa täyttää rikoksen tunnusmerkistön.

Verohallinto on päätöksissään perustellut X-pankin asiakirjojen käyttöä vetoamalla siihen, ettei verotusmenettelylaissa ole tiedon käyttämistä rajoittavaa sääntöä. Se seikka, ettei rikoksen kautta saadun tiedon käyttämistä ole verotusmenettelyä sääntelevässä erityislaissa nimenomaisesti rajoitettu ei kuitenkaan tarkoita, että sellaisen tiedon käyttäminen olisi sallittua. Suomen lainsäädännössä ei ole erityissääntelyä todisteen hyö­dyntämiskiellosta. Asia perustuu tältä osin verotuksessakin noudatettavaan legaliteettiperiaatteeseen. Toistaiseksi oikeuskäytäntöäkin on aiheesta syntynyt niukasti (KHO 2000:61 ja KKO 2011:91).

Verotarkastajat ja Verohallinto on arvioinut olemattoman N-säätiön varallisuuden vuonna 2005 ja tulot vuosina 2005–2010. Lähtötietoina ovat olleet hyödyntämiskiellon alainen tieto siitä, että säätiöön olisi vuonna 2001 sijoitettu varoja 13 171 285,04 euroa, joille vuonna 2001 oli kertynyt korkoa 287 820,11 euroa ja että säätiön varojen arvo 5.6.2002 oli 18 757 894,48 Sveitsin frangia eli 12 757 001,14 euroa. Tästä voidaan laskea, että säätiölle oli syntynyt tappiota 1 288 104,01 euroa vuoden 2002 ensimmäisellä vuosipuoliskolla. Näiden tietojen perusteella verotarkastajat ovat korkoa korolle laskennalla päätyneet arvioimaan, että säätiön varallisuuden arvo oli 13 820 000 euroa 31.12.2005 ja että säätiölle olisi kertynyt voittoa vuoden 2010 loppuun mennessä yhteensä 5 590 000 euroa.

Arvioinnin toiseksi lähtökohdaksi on otettu hyödyntämiskiellon alai­seen salkunhoitosopimukseen otettu määräys, että varat on sijoitettava riskittömästi. Korkotuottoarvion lähtökohdaksi on tästä lähtökohdasta otettu 12 kuukauden euribor, joka vuosina 2002–2010 vaihteli välillä 1,24– 4,511 % ja johon on lisätty 2 prosentin riskilisä eli laskentakorkona on käytetty 3,24–6,511 %. Riskittömän sijoituksen lähtökohtaan nähden riskilisä on epälooginen. Riskittömän sijoituksen tuotossa ei tule huomioida riskilisää.

Tuottoarvio on tehtävä objektiivisin ja markkinaehtoisin kriteerein ilman vero­velvolliselle asetettua todistustaakkaa. Näkemys, että valittajan pitäisi esittää erittely arvioidun varallisuuden jakautumisesta, on myös perusteeton. Verohallinto on verotuspäätöksessään arvioperusteeksi valinnut korkoa tuottavan raha­markkinasijoituksen, jota valittaja ei ole riitauttanut, koska hänellä ei ole parempaa tietoa. Korkotuotto on selvästi yliarvioitu. Vertailukohteena mainittakoon, että koko laskentajakson aikana Suomen pankkien asuntolainojen korkotaso on ollut euribor-koron tasolla tai sitä alhaisempi. Myös korkolaissa säädetty tuottokorkokanta on vuosina 2005–2010 ollut selvästi alhaisempi eli välillä 1,0–2,5 %.

Oikaisulautakunta on katsonut selvi­tetyksi, ettei N-säätiö ollut enää olemassa vuosina 2005–2010 ja poistanut väliyhteisötulon verotusperusteena. Lautakunta on kuiten­kin pysyttänyt verotuksen voimassa uudella perusteella. Verotuksen toimittaminen kuuluu yksinoikeudella Verohallinnolle. Verotuksen toimittamiseen kuuluu samalla verotusperusteen vahvista­minen. Oikaisulautakunnalla ei ole verotusvaltaa, vaan sille kuuluu ainoastaan verotuksessa tapahtuneen virheen oikaiseminen veron­maksajan tai verosaajan vaatimuksesta. Jos verotus on perusteeltaan havaittu virheelliseksi, voi Verohallinto, muttei oikaisu­lautakunta, muuttaa verotusta. Vahvistaessaan toimi­tetulle verotukselle uuden perusteen oikaisulautakunta on ylittänyt toimivaltansa ja tehdessään sen vieläpä valittajaa kuulematta.

Valittajalle on päätöksissä asetettu todistustaakka siitä, että säätiössä vajaan vuoden ajan 2001–2002 olleet ja selvittämättä jääneestä lähteestä tulleet varat, jotka lautakunta toteaa asiakirjoista saatavan tiedon mukaan siirtyneen O-nimiselle taholle vuonna 2002, eivät 22.8.2003 tapahtuneen säätiön purkautumisen jälkeen siirtyneet valittajalle hallittaviksi. Yleisten todistussääntöjen mukaan negatiivisen seikan todistamista ei saa vaatia. Asiassa ei ole esitetty mitään tietoa tai selvitystä O-tahosta puhumattakaan siitä, että valittajalla olisi sen kanssa mitään tekemistä. Sen vuoksi oikaisulautakunnan tekemä verotusperusteen muutos on myös asiallisesti perusteeton.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastineessa lausunut, että verotus- ja verotarkastusmenettely ovat noudattaneet hallintolain ja verotusmenettelylain säännöksiä ja periaatteita. Rikosprosessia koskevat säännökset eivät tule sovellettaviksi tapauksessa. Itsekriminointisuojaan on voinut vedota vain rikosprosessissa. Tapauksessa on kyse hallinnollisesta menettelystä eikä mitään rikosasiaa ole vireillä. Oikaisulautakunta on A:n oikaisulautakunnassa ja aikaisemmissa käsittelyvaiheissa toimittaman selvityksen perusteella katsonut N-säätiön purkautuneen jo vuonna 2003. Oikaisulautakunta ei ole tämän vuoksi soveltanut asiassa väliyhteisölakia kuten toimitetussa jälkiverotuksessa ja verotuksen oikaisuissa on tehty. Oikaisulautakunnan päätös on perustunut A:n toimittamaan selvitykseen, mutta oikaisulautakunta on vastoin A:n käsitystä päätynyt siihen lopputulokseen, että varat ovat edelleen A:n päätösvallassa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt vastineessaan myös, että hallinto-oikeus järjestäisi asiassa suullisen käsittelyn ja kutsuisi käsittelyyn paikalle A:n henkilökohtaisesti asianosaisena kuultavaksi. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö katsoo A:n henkilökohtaisen kuulemisen olevan tarpeen asiaan liittyvien tosiseikkojen selvittämiseksi. Lisäksi oikeudenvalvontayksikkö haluaa nimetä suulliseen käsittelyyn todistajaksi tarkastajan Verohallinnon verotarkastusyksiköstä todistusteemana muun muassa miten ja mistä Verohallinto on saanut X-pankin tiedot ja kyseisen materiaalin luotettavuus.

A on antanut vastaselityksen. Asiassa on toimittu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artik­lan oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan vaatimuksen vastaisesti. Korkeimman oikeuden antaman viiden ennakkopäätöksen sisältämä oikeusohje on tältä osin selvä ja yksiselitteinen. Verotusmenettely on rikosoikeu­dellista oikeudenkäyntiä, jossa on noudatettava EIS 6 artiklan mukaista oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä silloin, kun menettelyssä voidaan määrätä veronkorotusta tai on olemassa vero­petossyytteen vaara. Veronkorotus on luonteel­taan rangaistus, vaikka se määrätään hallinnollisessa menettelyssä ja sen vuoksi verotusmenettelyn on täytettävä oikeudenmukaisen oikeuden­käynnin vaatimukset. Asiassa on määrätty tuntuva veronkorotus ja lisäksi siinä on ollut syytteen vaara. Asiassa on tullut yksiselitteisesti noudattaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artik­lan edellyttämää menettelyä eikä sen kanssa ristiriidassa olevia verotusmenettelylain säännöksiä ole ollut lupa soveltaa. Lisäksi asiassa on otettava huomioon laittomasti hankitun todisteen hyödyntämiskielto sekä selvitysvelvollisuuden ja todistustaakan jakaantuminen.

A on katsonut, ettei suullinen käsittely ilmoitetussa tarkoituksessa ole tarpeen eikä se edistä asian selvittämistä. Valitusperusteet ovat oikeudellisia ja tosiseikasto on kirjallisesti dokumentoitu. Valittajan kuuleminen todistelutarkoituksessa on yhteensopimaton itsekriminointisuojan kanssa. Valittajalla ei myöskään ole mitään kerrottavaa sen lisäksi, mitä asiassa on jo moneen kertaan kirjallisesti lausuttu. Verotarkastajan kuuleminen ilmoitetuista teemoista ei lisää asian selvyyttä. Aineiston luotettavuudesta ei ole erimielisyyttä. Erimielisyys koskee sitä, minkälaisia johtopäätöksiä aineistosta voi tehdä. Asia on selvitystarpeen osalta typistynyt kysymykseen, onko asiassa selvitetty, että kyseessä olevat varat ovat siirtyneet valittajan haltuun niin, että häntä voidaan verottaa oletetusta pääomatulosta.

Hallinto-oikeus on lähettänyt valittajalle tiedoksi valituksessa viitatun verotarkastajan 8.12.2011 päivätyn lausunnon.

A on antanut lausunnosta vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vastineessaan esittämän pyynnön suullisen käsittelyn järjestämisestä.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Sanotun lain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Hallinto-oikeus toteaa, että yksityisen asianosaisen vastustaessa suullista käsittelyä asiassa ei tässä tilanteessa ole oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukseen perustuvaa syytä suullisen käsittelyn järjestämiseen. Sanottuun nähden ja kun otetaan huomioon asiassa saatu kirjallinen selvitys ja ettei A ole pitänyt omaa henkilökohtaista kuulemistaan tarpeellisena, eikä hän ole halunnut myöskään X-pankin materiaalin luotettavuudesta suullisen käsittelyn järjestämistä, hallinto-oikeus pitää suullisen käsittelyn järjestämistä ilmeisen tarpeettomana.

Verotarkastus

Verotarkastuskertomuksen mukaan A:n henkilökohtaisen verotuksen tarkastus on suoritettu osittaisverotarkastuksena ajanjaksolta 1.1.2005–31.12.2010 kohdistuen tuloverotukseen. Tarkastus on sisältänyt liechtensteinilaisen X-pankin kautta perustettuun N-perhesääti­öön liittyvät toimet, A:n Suomessa olevat pankkitilit, veroilmoitukset ja hänen omat selvityksensä.

Verotarkastuskertomuksen mukaan Verohallinto on saanut ulkomaisilta veroviranomaisilta ns. spontaanina ver­tailutietona ulkomaisten virka-apuhenkilöiden välityksellä tietoja, joiden primääriläh­de on X-pankki Liechtensteinissa. Näiden tietojen mukaan Suomen kansalainen A on ensisijaisena edunsaajana X-pankin kautta perustetussa N-nimisessä perhesäätiössä. Perhesäätiön toissijaisiksi edunsaajiksi on merkitty A:n nimeltä yksilöidyt rintaperilliset.

Verotarkastuksen yhteydessä A:n suomalaisista pankkitileistä on tehty pankkitilitiedustelut useisiin pankkeihin. Verovelvollisen Suomessa olevien pankkitilien tiliotteilta ei ole havaittavissa siirtoja ulkomaille/ulkomailta liittyen N-perhesäätiöön. Tarkastuksen kuluessa verovelvolliselta on pyydetty lisäselvityksiä epäselviin asioi­hin. A ei ole ollut halukas selvittämään sääti­öön sijoitettujen varojen lähdettä ja tuottoja tai mihin varat on sijoitettu, mikäli säätiö on purkautunut.

Verohallinnon ulkomaisilta veroviranomaisilta saamien vertailutietojen mukaan A on taloudellisesti oikeutettu (edunsaajana) X-pankin kautta perustettuun N-per­hesäätiön varallisuuteen. Vertailutietoaineistossa mukana olevan 5.6.2001 allekirjoitetun sopimuk­sen/todistuksen (Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person) mukaan A on sopimuskumppani (Vertragspartner) kyseisessä järjestelyssä. N-nimisen yhteisön varat ovat vertailutietojen mukaan olleet liechtensteinilaisessa X-pankissa. Tietoja näistä varoista tai niihin liittyvistä tuotoista A ei ole ilmoittanut veroilmoituksillaan.

N-säätiön omaisuudenhoidosta on solmittu 25.8.2000 sopimus (Pro­perty Management Agreement) omaisuudenhoitoyhtiö kanssa. Omaisuudenhoitosopimuksen mukaan omaisuutta hoidetaan siten, että asiakkaan varat kasvavat pitkällä aikavälillä ja salkkua pyritään hoitamaan varovaisella strategialla. Rajoituksia on annettu futuurien ja optioiden käytön osal­ta.

Vertailutietoaineistossa mukana olevan liechtensteinilaisen X-pankin yhteenve­don mukaan N-säätiöllä on ollut varallisuutta pankissa 13 459 105,13 euroa 31.12.2001. Varallisuus on jakaantunut seuraavasti: CHF-tili 29 492,81 euroa, USD-tili 898,42 euroa, EUR-tili 642,65 euroa, USD-notariaattitalletukset 1 164 447,15 euroa ja omaisuuden säilytystili 12 262 958,77 euroa, joka sisältää korkoa 287 154,76 euroa.

A:n asianhoitajan P:n antaman kirjallisen selvityksen mukaan: "Oman tietämänsä mukaan A:lla ei ole koskaan ollut pankkitiliä Liechtensteinissa eikä alustavassa selvityksessäni ole ilmennyt muutakaan tietoa. N-säätiö on rekisteritietojen mukaan rekisteröity 29.8.2000 ja se on lakanneena poistettu rekisteristä 22.8.2003. Tili­ tai muuta taloustietoa säätiöstä ei ole saatavissa." Lisäksi asianajaja P ilmoitti verotarkastajan kanssa käydyssä puhelinkeskustelussa 7.6.2011, että A ei muista olleensa tekemisissä N-säätiön kanssa, eikä suostu osallistumaan henkilökohtaiseen tapaa­miseen ellei saa tietää, mistä on kysymys. Verotarkastajan toimitettua P:lle N-säätiötä koskevat vertailutiedot asianajaja P ei kiistänyt verotarkastusyksikössä 30.6.2011 käydyssä keskustelussa, että A:lla ei olisi mitään tekemistä säätiön kanssa. Sen sijaan hän ilmoitti, että X-pankkiin sijoitetut varat eivät olisi A:n varoja, vaan erään kolmannen tahon sijoituksia. Tämän kolmannen tahon henkilöllisyyttä A ei voi paljastaa ennen kuin on kysynyt kyseessä olevalta henkilöltä luvan. P:n mukaan sijoitukset olivat tappiollisia ja omaisuuden arvo oli laskenut alkuperäisestä sijoitetusta pääomasta.

P:n mukaan N-säätiö on poistettu rekisteristä 22.8.2003. P:llä ei ollut kuitenkaan poistoa todentavia asiakirjoja, eikä tietoa mihin varat olivat siirtyneet pankista. Vertailutietomateriaaliin sisältyvän asiakirjan mukaan säätiöön tehty sijoitus on mahdollisesti siirretty.

Suomella ei ole verosopimusta Liechtensteinin kanssa. Vuoteen 2010 asti Suomella ei ole ollut myöskään verotustietojenvaihtoa koskevaa sopimusta Liechtensteinin kanssa. Tammikuussa 2011 on hyväksytty Suomen ja Liechtensteinin välille solmittu verotustietojenvaihtoa koskeva sopimus, joka ei kuitenkaan anna mahdollisuutta tie­tojenvaihtoon takautuvasti. Tällöin veroviranomaisella ei ole mahdollisuutta saada tarkastetulta ajanjaksolta tietoja Liechtensteinista kansainvälisen sopimuksen nojalla. Verotarkastajat katsovat, että koska verotarkastuksessa kysymyksessä ovat Liechtensteinissa sijaitsevan X-pankin kautta tapahtuneet toimet, joista veroviranomaisella ei ole mahdollisuutta saada X-pankista tai muualta tietoja, selvityksen esittäminen on ensisijaisesti verovelvollisen asia ottaen huomioon selvitysvelvollisuudesta verotusmenettelylain 26 §:n 4 momentissa säädetty.

Verotarkastajat ovat katsoneet, että säätiön väitetystä purkamisesta ei ole esitetty varsinaista näyttöä.

Verotarkastuskertomuksen mukaan Liechtensteiniin sijoitetut varat ovat olleet A:n päätösvallassa. Tarkastuskertomuksen mukaan va­roille arvioidaan laskennallinen vuotuinen tuotto ja se verotetaan A:n tulona riippumatta siitä, mitä kanavaa pitkin varat on sijoitettu. Koska A ei ole veroilmoituksellaan ilmoittanut ulkomaisesta väliyhteisöstä tai suoraan saamiaan tuloja ja varallisuutta, hänen henkilökohtaista verotustaan oikaistaan verovelvollisen vahingoksi vuosilta 2006 – 2010 ja jälkiverotuksin vuodelta 2005.

Verotarkastuskertomuksen mukaan Verohallinnon saamien vertailutietojen mukaan N-säätiön nettovaral­lisuus on 31.12.2001 ollut 13 459 105,15 euroa. Varallisuuden lähtökohdaksi on otettu verovelvollisen esittämä selvitys siitä, että 5.6.2002 varallisuus on ollut 12 171 000,14 euroa. A ei ole toimittanut pyydettyjä N-säätiön tiliotteita, tilinpäätöksiä ja omaisuusluetteloita, joista voisi havaita N-säätiön todellisen tuoton. Verotarkastajien käytössä ei ole ollut varallisuuden erittelyä omaisuuden hoitotilistä (safe custody account), joten varallisuuden jakautumisesta eri omaisuuslajei­hin (talletukset, osakkeet, joukkovelkakirjalainat jne.) ei tiedetä.

Verotarkastajat ovat laskeneet tiedossa olleelle varallisuuden määrälle arvioidun vuosittaisen tuoton, joka on lisätty kunkin vuoden lopussa varallisuuteen. Tuoton arviointiin on käytetty muun selvityksen puuttuessa 12 kuukauden keskimääräistä euriboria lisättynä marginaalilla. Muun selvityksen puuttuessa marginaaliksi on arvioitu 2 prosenttia. Arvioesityksissä on tuoton määrää pyöristetty varovaisuutta noudattaen jättäen pois alle 10 000,00 euron luvut. Lisäksi arvion määrässä on huomioitu noin 5 000,00 euron kuluosuus, sillä omaisuudenhoitoyhtiön kanssa tehdyssä so­pimuksessa palkkion määräytyminen on porrastettu omaisuuden arvon mukaan: 0,003 % ensimmäisestä 10 miljoonasta frangista, sen ylittävältä osalta 0,002 % ja 0,0015 % 20 miljoonaa frangia ylittävältä osalta.

A:n pääomatuloihin on verotarkastuskertomuksessa esitetyn mukaisesti lisätty 565 000 euroa verovuodelta 2005, 745 000 euroa verovuodelta 2006, 935 000 euroa verovuodelta 2007, 1 055 000 euroa verovuodelta 2008, 595 000 euroa verovuodelta 2009 ja 545 000 euroa verovuodelta 2010. Lisäksi hänen varallisuuteensa on lisätty esityksen mukaisesti 13 820 000 euroa verovuodelta 2005.

Selvitysvelvollisuus ja itsekriminointisuoja

Verotusmenettelystä annetun lain (edempänä myös VML) 26 §:n 4 momentin mukaisesti verovelvollisen täytettyä ilmoittamisvelvollisuutensa tulee veroviranomaisen ja verovelvollisen osallistua mahdollisuuksiensa mukaan asian selvittämiseen. Pääasiallisesti sen osapuolen, jolla on siihen paremmat edellytykset, on esitettävä asiasta selvitystä. Jos verovelvollisen suorittaman oikeustoimen toinen osapuoli ei asu Suomessa tai tällä ei ole kotipaikkaa täällä, eikä veroviranomainen voi saada oikeustoimesta tai sen toisesta osapuolesta riittävää tietoa kansainvälisen sopimuksen nojalla, tässä momentissa tarkoitetun selvityksen esittäminen on ensisijaisesti verovelvollisen asiana.

Verotusmenettelystä annetun asetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan verotarkastuksessa on esitettävä tarkastettavaksi kaikki elinkeino- tai muuhun tulonhankkimistoimintaan liittyvä aineisto ja omaisuus. Verotusmenettelystä annetun lain 11 §:n mukaan verovelvollisen on Verohallinnon tai muutoksenhakuviranomaisen kehotuksesta annettava veroilmoituksen lisäksi samoin velvoituksin ne täydentävät tiedot ja selvitykset sekä esitettävä tositteet, jotka saattavat olla tarpeen hänen verotustaan koskevaa muutoksenhakua käsiteltäessä.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 63/1999) 6 artiklan (oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin) 2 kohdan mukaan jokaista rikoksesta syytettyä on pidettävä syyttömänä kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Sanottu artiklankohta sisältää ns. syyttömyysolettaman, joka sisältää henkilön oikeuden olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä selvittämiseen. Sanotunlainen syyttömyysolettama sisältyy myös YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (ns. KP-sopimus) 14 artiklaan. Itsekriminointisuojan ulottuvuudesta veroasioihin on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä tilanteessa, jossa veron määräämiseen liittyy veronkorotuksen määrääminen, jollaista seuraamusta on ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä pidetty ihmisoikeussopimuksen tarkoittamassa mielessä rikosoikeudellisena seuraamuksena. Ihmisoikeustuomioistuimen tuomion 8.4.2004 (Weh v. Itävalta) mukaan verovelvollisen velvollisuus ilmoittaa verotuksessaan tulot ja varallisuus on asianmukaista niin kauan kuin verovelvollista vastaan ei ole vireillä eikä odotettavissa samaan asiaan liittyvää rikosoikeudenkäyntiä. Hallinto-oikeuden tiedossa ei ole sellaista oikeuskäytäntöä, jossa tätä asiaa olisi arvioitu toisin. A:ta vastaan ei ole nyt kyseessä olevaan asiaan liittyen vireillä rikosprosessia eikä sellaista ole asiakirjojen mukaan odotettavissakaan. Itsekriminointisuojaa koskevat periaatteet eivät näin ollen tule asiassa sovellettaviksi ja asian selvittämisvelvollisuus jakautuu verotusmenettelystä annetun lain säännösten edellyttämällä tavalla.

Kysymyksessä ovat Liechtensteinissa sijaitsevan säätiön kautta suoritetut toimet, jotka ovat tapahtuneet Liechtensteinissa sijaitsevan X-pankin kautta. Suomen ja Lichtensteinin välillä ei ole verosopimusta eikä nyt kyseessä oleviin vuosiin sovellettavaa tietojenvaihtoa veroasioissa koskevaa sopimusta. Veroviranomaisilla ei myöskään ole ollut mahdollisuutta saada tietoja suoraan pankista tai säätiöstä, joten velvollisuus esittää selvitystä asian kannalta olennaisista oikeustoimista ja niiden osapuolista on verotusmenettelystä annetun lain mukaisesti ensisijaisesti A:lla.

Verotarkastuksen kohteena olevien tietojen alkuperä ja Verohallinnon toimien lainmukaisuus

A on vaatinut, että verotuspäätökset verovuosilta 2005–2010 tulee poistaa, koska Verohallinto on saanut verotuksen perusteena olevat tiedot lainvastaisen toiminnan tuloksena ja Verohallinto on toiminut asiassa tällaisten todisteiden hyödyntämiskieltoa koskevien periaatteiden vastaisesti.

Verotarkastuskertomuksen sekä valituksenalaisten päätösten perustelujen mukaan Suomen Verohallinto on saanut oman maan kansalaisia / täällä yleisesti verovelvollisia koskevia tietoja CD-ROM -levykkeellä Australian verohallinnolta virallista tietojenvaihtokanavaa pitkin virka-apuna. Saatujen vertailutietojen johdosta on asiakirjojen mukaan tehty lukuisia eri verovelvollisiin kohdistuneita tarkastuksia. Kun useat verovelvolliset ovat itse esittäneet liechtensteinilaiseen X-pankkiin liittyvän koko aineistonsa, on voitu verrata heidän kohdallaan saatuja vertailutietoja ja varmistua saadun aineiston luotettavuudesta.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei sillä ole syytä epäillä A:ta koskevan, virka-apuna saadun tiedon oikeellisuutta. Asiassa ei ole toimittu Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen vastaisesti. Asiassa ei ole ilmennyt muutakaan, kuten tasapuolisuuden vaatimukseen, yhdenvertaisuuden periaatteeseen, perus- ja ihmisoikeuksiin tai suhteellisuusperiaatteeseen liittyvää syytä kysymyksessä olevien päätösten poistamiseen verotarkastuksen kohteena olevien tietojen alkuperän, tietojen käyttämisen oikeudellisten rajoitusten tai muutoinkaan Verohallinnon toimien lainmukaisuuden arvioinnin johdosta. Lainvastaisesti saatujen todisteiden hyödyntämiskielto ei tule tapauksen selvitetyissä olosuhteissa sovellettavaksi.

Verotettu tulo ja varallisuus sekä määrätyt veronkorotukset

Tuloverolain 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan velvollinen suorittamaan veroa tulon perusteella on verovuonna Suomessa asunut henkilö. Lain 32 §:n mukaan veronalaista pääomatuloa on, siten kuin siitä jäljempänä tarkemmin säädetään, omaisuuden tuotto, omaisuuden luovutuksesta saatu voitto ja muu sellainen tulo, jota varallisuuden voidaan katsoa kerryttäneen. Pääomatuloa on muun ohessa korkotulo, osinkotulo siten kuin 33a–33d §:ssä säädetään, vuokratulo, voitto-osuus, henkivakuutuksen tuotto, metsätalouden pääomatulo, maa-aineksista saadut tulot ja luovutusvoitto. Pääomatuloa on myös jaettavan yritystulon, yhtymän osakkaan tulo-osuuden sekä porotalouden tulon pääomatulo-osuus.

Varallisuusverolain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan (1537/1992) mukaan velvollinen suorittamaan veroa varallisuuden perusteella on verovuoden päättyessä Suomessa asunut henkilö. Lain 9 §:n 1 momentin mukaan veronalaisiksi varoiksi katsotaan verovelvollisella verovuoden päättyessä oleva rahanarvoinen omaisuus. Lain 11 §:n mukaan varoihin kuuluva omaisuus arvostetaan siihen käypään arvoon, joka sillä oli verovuoden päättyessä omistajan hallussa ja sillä paikalla, missä omaisuus oli. Käyvällä arvolla tarkoitetaan omaisuuden todennäköistä luovutushintaa.

Verotusmenettelystä annetun lain 57 §:n 1 momentin (1558/1995) mukaan jos verovelvollinen sen johdosta, että hän on jättänyt antamatta veroilmoituksen taikka antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen taikka muun tiedon tai asiakirjan, on jäänyt osaksi tai kokonaan verottamatta, on hänen suoritettavakseen määrättävä se vero, joka mainitusta syystä on jäänyt hänelle panematta, sekä säädetty veronlisäys ja veronkorotus. Pykälän 2 momentin mukaan jälkiverotus voidaan toimittaa viiden vuoden kuluessa verovelvollisen verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta lukien.

Verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 1 momentin (1079/2005) mukaan jos verovelvollinen on jäänyt osaksi tai kokonaan verottamatta tai hänelle on muuten jäänyt panematta säädetty vero, verovirasto voi oikaista verotusta verovelvollisen vahingoksi. Pykälän 4 momentin mukaan siltä osin kuin verovelvollinen ei ole antanut veroilmoitusta tai hän on antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen, muun tiedon tai asiakirjan taikka muuten laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa, verotuksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi on tehtävä viiden vuoden kuluessa verovelvollisen verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta.

Verotusmenettelystä annetun lain 27 §:n 1 momentin mukaan verotus on toimitettava arvioimalla, jos veroilmoitusta ei ole annettu tai sitä ei voida panna oikaistunakaan verotuksen perusteeksi. Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan jos toimenpiteeseen on ryhdytty ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että suoritettavasta verosta vapauduttaisiin, voidaan verotettava tulo ja omaisuus arvioida.

Verotusmenettelystä annetun lain 57 §:n 1 momentin (1079/2005) mukaan jos verovelvollinen ei ole antanut veroilmoitusta tai hän on antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen tai muuten laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa, verotusta oikaistaessa verovelvollisen suoritettavaksi on määrättävä myös veronlisäyksestä ja viivekorosta annetun lain mukainen veronlisäys ja veronkorotus.

Verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentin mukaan jos verovelvollinen on tietensä tai törkeästä huolimattomuudesta antanut olennaisesti väärän veroilmoituksen tai muun ilmoittamisvelvollisuuden täyttämiseksi annettavan ilmoituksen taikka muun säädetyn tiedon tai asiakirjan taikka ei ole lainkaan antanut ilmoitusta, lisätyn tulon osalta määrätään veronkorotukseksi enintään 30 prosenttia lisätystä tulosta ja lisätyn varallisuuden osalta enintään 1 prosentti lisätyistä varoista. Lisättynä tulona pidetään myös määrää, jolla verotusta on muutettu verotettavaa tuloa myöhempänä verovuonna lisäävällä tavalla. Veronkorotus määrätään tämän momentin mukaan myös silloin, kun verovelvollinen on ilmoittanut tieten tai törkeästä huolimattomuudesta tulon vääränä tulolajina.

Verohallinnon vertailutietojen mukaan N-säätiön nettovaral­lisuus 31.12.2001 on ollut 13 459 105,15 euroa. Verovelvollisen esittämän selvityksen mukaan varallisuus 5.6.2002 on ollut 12 171 000,14 euroa. Verovelvollisen esittämää varallisuuden arvoa 5.6.2002 on käytetty arvioverotuksien lähtökohtana. Varallisuudelle on laskettu arvioitu vuosittainen tuotto, joka on lisätty vuoden lopun varallisuuteen. N-säätiö on esitetyn selvityksen mukaan purettu 22.8.2003. Säätiön purkamista koskevaa asiaa on edellä sanotuin tavoin käsitelty jo verotarkastuskertomuksessa. Siinä verotarkastajat ovat kuitenkin päätyneet siihen, että varsinaista näyttöä säätiön purkamisesta ei tuolloin ollut esitetty. He ovat kuitenkin katsoneet, että Liechtensteiniin sijoitetut varat ovat olleet edelleen A:n päätösvallassa ja niiden tuotto on verotettava hänen tulonaan riippumatta siitä, mitä kanavaa pitkin varat on sijoitettu. Se, että oikaisulautakunta on sittemmin esitetyn selvityksen perusteella katsonut väliyhteisönä verotetun säätiön tulleen puretuksi ja verottanut tämän jälkeen tulon väliyhteisötulon asemesta välittömästi omistetun omaisuuden tuottamana pääomatulona, ei sisällä sellaista verotusperusteen muutosta, joka olisi edellyttänyt verovelvollisen kuulemista eikä menettelyn myöskään voida katsoa sisältävän verotustoimivallan ylitystä.

Suomessa yleisesti verovelvollinen A on asiassa saadun aineiston mukaan ollut N-säätiön ainoa ensisijainen edunsaaja, eikä valitusasiakirjoista ilmene, että A olisi luopunut tällaisesta asemastaan ennen säätiön purkautumista. Säätiön varojen on näissä olosuhteissa katsottava säätiön lakattua edelleen jääneen A:n hallintaan, koska A, joka asiassa on selvitysvelvollinen, ei ole muutakaan näyttänyt. Koska A ei ole ilmoittanut varallisuuden tuottoa verovuosien 2005–2010 verotuksissaan eikä varallisuuden määrää verovuoden 2005 varallisuusverotuksessa, arvioverotuksen edellytykset ovat olleet olemassa ja tuoton sekä varallisuuden määrät on ollut arvioitava.

Verohallinnolla ei ole ollut tietoa, missä muodossa N-säätiön varallisuus on pääasiassa ollut tai minne ja mihin omaisuuslajiin varallisuus on siirretty säätiön purkauduttua, jolloin muun selvityksen puuttuessa tuoton arvioimiseen on käytetty 12 kuukauden euribor-korkoa lisättynä 2 prosentilla. Verovelvollinen ei ole varatuista mahdollisuuksista huolimatta antanut selvitystä kyseessä olevan varallisuuden todellisesta sijoittamises­ta ja tuotosta. Koska verovelvollinen ei ole selvittänyt varallisuuden jakautumista eri omaisuuslajeihin, verotettavan tulon arviolaskentaa ei ole näytetty käytettyjen perusteiden osalta virheelliseksi. Asiassa ei ole selvitetty maksetun Liechtensteiniin lähdeveroa, joka tulisi ottaa verotuksessa huomioon.

Kun A on verotusmenettelystä annetun lain 57 §:ssä (1558/1995) tarkoitetusta syystä verovuodelta 2005 jäänyt osasta tulojaan ja varallisuuttaan ja saman lain 56 §:n 1 momentissa tarkoitetusta syystä verovuosilta 2006–2010 osasta tulojaan verottamatta, Verohallinnolla on ollut oikeus toimittaa jälkiverotus ja veronoikaisut verovelvollisen vahingoksi ja määrätä veronkorotukset. Määrättyjä veronkorotuksia, tulon osalta 10 000 euroa verovuodelta 2005, 13 000 euroa verovuodelta 2006, 16 000 euroa verovuodelta 2007, 18 000 euroa verovuodelta 2008, 10 000 euroa verovuodelta 2009, 10 000 euroa verovuodelta 2010 ja verovuoden 2005 varallisuuden osalta 10 000 euroa, jotka perustuvat tulon ja varallisuuden ilmoittamatta jättämiseen, ei ole pidettävä liian suurina. Koska veron maksaminen on laiminlyöty, on veroille ollut laskettava myös säädetty veronlisäys.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Laki veronlisäyksestä 1 ja 2 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuulikki Tulokas, Matti Haapaniemi ja Pertti Risu. Esittelijä Pasi Mäkelä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä vaatimukset verovuodelta 2005 toimitetun jälkiverotuksen ja verovuosilta 2006–2010 toimitetun verotuksen oikaisun verovelvollisen vahingoksi kumoamisesta.

A on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä perustelut ja todennut, että valituksenalaiseen päätökseen sisältyy seuraavat virheet:
1. oikaisulautakunta on perustanut päätöksensä muuhun perusteeseen kuin millä Verohallinto on toimittanut verotuksen;
2. verotusperusteena on käytetty laittomasti hankittua asiakirja-aineistoa;
3. valittajaa on vaadittu esittämään selvityksiä itsekriminointisuojaa rikkoen;
4. valittajalle on asetettu käännetty selvitys- ja todistustaakka vedoten muun ohella virheellisesti siihen, ettei Suomen Verohallinto saa tietoja Liechtensteinin verohallinnolta;
5. arvioperusteisesti verotettu korkotulo on laskettu käyttämällä korkokantaa, joka ei perustu käypään korkotasoon;
6. korkotulon verotuksessa on jätetty ottamatta huomioon Euroopan unionin säästödirektiivin mukainen koron lähdevero;
7. Verohallinto ei ole VML 26 § 5 momentin edellyttämällä tavalla tarkoin harkinnut asiassa esitettyä selvitystä päätöksen tekemiseksi, vaan perustanut päätöksensä suoraan ja yksinomaan siihen, ettei verovelvollinen ole todistanut, ettei hänellä ole ollut epäiltyjä varoja tai tuloja vallinnassaan.

Asiassa on ongelmalliseksi muodostunut se, että verotus perustuu kaikilta osiltaan rikoksella hankittuun tietoon. Suomen lainsäädännöstä puuttuu valitusta laadittaessa erityissääntely todisteen hyödyntämiskiellosta, mutta siviili- ja rikosprosessin osalta lainsäädäntöhanke on jo eduskunnan käsiteltävänä.

Hallituksen esityksen oikeudenkäymiskaaren 17 luvun ja siihen liittyvän todistelua yleisissä tuomioistuimissa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi (HE 46/2014 vp) perusteluissa todetaankin, että asiakirjaa tai esinettä koskee hyödyntämiskielto, jos verovelvollinen on velvoitettu antamaan tietoja. Käytännössä itsekriminointisuojaa loukkaisi se, että henkilö vasten tahtoaan velvoitettaisiin toimimaan aktiivisesti oman syyllisyytensä selvittämisessä. Valittajaa ei nyt valituksenalaisessa asiassa ole pakotettu antamaan tietoja, mutta hänelle on kylläkin esitetty vaatimuksena, että hän VML:n mukaan olisi velvollinen antamaan tietoja ja häntä on verotettu veronkorotusten kera perustelulla, ettei hän ole noudattanut selvitysvaatimusta. Jos valittaja vasten tahtoaan Verohallinnon velvoittamana olisi antanut vaadittuja selvityksiä, niitä kohtaisi hyödyntämiskielto itsekriminointirikkomusperustein. EIT:n ja myös KKO:n vakiintunut käytäntö on tältä osin selvä ja yksiselitteinen: itsekriminointisuojan vastaisesti saatua todistetta ei saa hyödyntää.

Pakolla saatua tai vaitiolo-oikeuden vastaisesti hankittua todistetta ei saa hyödyntää ilman todisteen antajan lupaa. Muun lainvastaisesti hankitun todisteen, kuten M:n anastaman aineiston hyödyntämistä on yleensä pidetty tapauskohtaisesti harkinnanvaraisena.

Vaikka X-pankin asiakirjat sallittaisiinkin selvityksenä asiassa, niiden todistusarvo on epäitsenäinen ja heikko siten, etteivät ne yksinään muun selvityksen puuttuessa riitä verotuksen perusteeksi.

Verohallinto verotuspäätöksissään ja verotarkastajat sen pohjana olevassa tarkastuskertomuksessaan perustavat kantansa vahvasti sille, että verovelvollisella olisi lähes yksinomainen velvollisuus selvittää verotusharkinnan kohteena olevat seikat. Kun verotarkastajien arveluja ei ole osoitettu virheellisiksi, on ne katsottu oikeiksi. Näin on pyritty paikkaamaan se todistusarvon puute, joka seuraa X-pankin asiakirjojen hankintatavasta.

VML 26 § epäilemättä kaataa selvitysvelvollisuutta verovelvolliselle tilanteissa, joissa Verohallinto puuttuvan valtiosopimuksen vuoksi ei voi saada virka-apua ulkomaan valtion verohallinnolta. Lainkohta ei ota kantaa tilanteeseen, jossa verovelvolliselta puuttuu selvitysmahdollisuus. Pääsääntö on kuitenkin aina se, että sen osapuolen, jolla on siihen paremmat edellytykset, on säännöksen mukaan selvitettävä verotustoimen kohteena oleva asia. Tästä seuraa, että asian selvittämisen ollessa verovelvollisen mahdollisuuksien ulkopuolella ei Verohallinto voi vastavuoroisesti vedota selvittämismahdottomuuteensa. Kun lisäksi Verohallinto (verotarkastajat) ei ole täyttänyt omaa selvitysvelvollisuuttaan, ei ole perustetta in casu alentaa näyttökynnystä tapahtuneella tavalla.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan verovelvolliselle tai sellaiseksi epäillylle ei saa asettaa minkäänlaista selvitysvelvollisuutta veroasiassa, jossa uhkana on veronkorotus tai syytteen vaara (näin esimerkiksi KKO 2011:46 kohdat 11-14). Verovelvollisen vedottua tähän itsekriminointisuojaan hänen kieltäytymistään selvityksen antamisesta ei myöskään saa ottaa huomioon todistustaakan jaossa.

Sen lisäksi, että asiassa on rikottu itsekriminointisuojaa, niin verotarkastajat kuin verotuspäätökset tehnyt Verohallinto ja oikaisulautakunta ovat yksioikoisesti lähteneet siitä, että verovelvollisella olisi paremmat mahdollisuudet selvityksen hankkimiseen. Se kuitenkin edellyttäisi, että verovelvollinen on sellaisessa asemassa, että hänellä on verohallintoa paremmat mahdollisuudet saada tarpeelliset tiedot.

Virka-apumahdollisuuden puuttuessa verovelvollisella on VML 26 §:n sananmuodon mukaan ensisijaisesti velvollisuus esittää selvitystä ilman, että Verohallinto vapautuisi kokonaan omasta selvitysvelvollisuudestaan. Jos verovelvollisella ei ole mahdollisuutta selvittää asiaa, palautuvat velvollisuudet tasapainotilaan. Jos kumpikaan osapuoli ei kykene selvittämään asiaa, on asia ratkaistava todistustaakkasäännösten mukaan. Verohallinto on velvollinen todistamaan, että verovelvollinen on saanut tulon (verotusperuste selvä), jonka jälkeen (vasta) Verohallinnolla on oikeus objektiivisesti arvioida verotettava tulo. Näin ei asiassa ole menetelty.

Valittajalle on VML 26 §:n nojalla verotarkastuksessa, verotuksessa, oikaisumenettelyssä ja hallinto-oikeudessa asetettu käännetty selvitys- ja todistustaakka korkotuloista ja niitä kerryttävästä varallisuudesta keskeisesti sillä perusteella, ettei Suomen verohallinnolla olisi sopimusperusteista tai muuta mahdollisuutta saada tietoa Liechtensteinin verohallinnoita verotetusta pääomasta ja korkotuloista. Peruste on virheellinen. Liittyessään vuonna 2005 EU:n säästödirektiiviin 2003/48/EY Liechtenstein kuten Sveitsikin sitoutui liittymissopimuksessaan tietojenvaihtoon ja virka-apuun direktiivin alaisten pääomien ja tulojen osalta. Lisäksi Liechtenstein 12.3.2009 yksipuolisesti ilmoitti noudattavansa OECD:n edellyttämää tietojenvaihtostandardia, jonka jälkeen OECD poisti Liechtensteinin veroparatiisi- ja nk. harmaalta listaltaan.

Verohallinto on siis voinut saada korkotulon verotusta varten tarvitsemansa tiedot koko verotetulta kaudelta 2005–2010 ja vuosilta 2009–2010 myös muista epäilemistään tuloista. Valittajalla ei yksityishenkilönä sen sijaan sellaista oikeutta ole eikä ole ollut.

Hyödyntämiskielto todistelun rajoituksena on kaksijakoinen. Absoluuttisen hyödyntämiskiellon alaisia ovat pakolla tai itsekriminointisuojan vastaisesti taikka syylliseksi epäillyn yksityissuojaa rikkomalla saadun todisteen käyttö. Muun lakia rikkoen ilmi tulleen näytön käyttö on katsottu harkinnanvaraiseksi, kuitenkin niin, että korkeimman oikeuden toistaiseksi vähälukuisten ratkaisujen valossa tällaisen näytön todistusarvo on aina alentunut. Syytteet on hylätty, kun riittävää tukevaa muuta näyttöä ei ole esitetty. Vaikka näyttökynnys verotuksessa yleensä on alhaisempi, se ei saa sitä olla silloin, kun seuraamuksena on rangaistusluonteinen veronkorotus.

X-pankin asiakirjat kuuluvat hankintatapansa vuoksi siihen näyttökategoriaan, jossa hyödyntämiskielto tai ainakin näytön todistusarvon alentaminen tulee harkittavaksi. Hallinto-oikeus on omalta osaltaan katsonut, ettei ole syytä asettaa näyttöä hyödyntämiskieltoon ja ettei ole syytä epäillä näytön oikeellisuutta. Sitä, mitä aineisto tarkemmin osoittaa, ei hallinto-oikeus näytä arvioineen, vaan on katsonut, että valittajan olisi tullut kumota se vastatodisteilla sen sijaan, että Verohallinnon olisi tullut täydentää näyttöä muulla sitä tukevalla lisänäytöllä. Se, minkä Verohallinto on tältä osin selvittänyt, ei tue olettamaa, päinvastoin.

X-pankin aineistossa on todistelun kannalta suuria aukkoja. Se osoittaa epäilemättä, että valittaja on sosiaalisen vierailun yhteydessä käynyt pankissa, jossa hänelle on ehdotettu säätiön perustamista, mitä ehdotusta hän asiakirjojen mukaan ei ole hyväksynyt. Siitä, että säätiö olisi perustettu ehdotuksen mukaisesti, ei ole mitään selvitystä. Asiakirjoista puuttuu kaikki se dokumentaatio, jonka pakollisesti kuuluu sisältyä pankin asiakaskansioon. Kysymyksessä ei sen vuoksi voi olla pankin asiakaskansion tiedoista, vaan oletettavasti pankin jonkun toimihenkilön itselleen säilyttämistä hajanaisista asiakirjoista. Kun näyttöketju tämän vuoksi katkeilee, aineiston todistusarvo on jo lähtökohtaisesti alentunut.

Valittaja tuntee X-pankin omistajatahon ja valittaja on vieraillut sosiaalisissa merkeissä tämän luona. Valittaja ei kuitenkaan suoralta kädeltä muista näissä yhteyksissä puhutun mistään taloudellisista asioista muutoin kuin yleisestä talouskehityksestä ja teollisuuden toimintaedellytyksistä. X-pankilta anastetut asiakirjat kuitenkin kertovat, että valittajan käydessä Liechtensteinissa vuonna 2000 hän olisi käynyt tutustumiskäynnillä X-pankissa ja että tässä yhteydessä pankin puolelta olisi ehdotettu säätiön perustamista. Asiakirjojen mukaan ainakin tuossa yhteydessä asia jäi keskeneräiseksi. Sitä että asiaan olisi myöhemmin palattu, valittaja pitää epätodennäköisenä jo sen vuoksi, että häntä oli samoihin aikoihin selvästi neuvottu olemaan ryhtymättä sen tyyppisiin järjestelyihin. Valittaja ei ole aikaisemmin Verohallinnon hänelle esittämiä asiakirjoja nähnyt, eikä muista nähneensä edes ehdotettua säätiön perustamisasiakirjaa, vaikka asiakirjat viittaavat siihen, että hän olisi sen saanut. Jos hän oli saanut, se meni suoraan roskakoriin. Varmaa on, että valittaja ei ole koskaan antanut toimeksiantoa N-säätiön perustamiseksi.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastineessa esittänyt valituksen hylättäväksi.

EIT:n oikeuskäytännössä itsekriminointisuojaa on myönnetty verotusmenettelyssä vain siinä tilanteessa, kun verotusasian kanssa on samanaikaisesti vireillä rikosasia. Itsekriminointisuojan loukkaaminen on näissä tapauksissa liittynyt siihen, että verovelvollista on verotusmenettelyssä sakon uhalla pyydetty antamaan tiettyjä rikosasiaan asiallisessa yhteydessä olevia tietoja, ja kun verovelvollinen ei ole näitä tietoja verotusmenettelyssä antanut, niin hänelle on määrätty tästä tietojen antamatta jättämisestä sakko. Muissa verotukseen liittyvissä tilanteissa EIT ei ole katsonut, että itsekriminointisuojaa olisi loukattu. Suomen verotusmenettelyssä verovelvollisille säädettyä velvollisuutta ilmoittaa veronkorotuksen uhalla selvitystä tuloista ja varallisuudesta ei siten voida pitää EIT:n oikeuskäytännön näkökulmasta itsekriminointisuojan vastaisena.

A on katsonut valituksessaan, että liechtensteinilaista alkuperää olevien pankkitietojen hyödyntämistä ei tule sallia. Nyt käsillä olevassa asiassa ei ole, eikä ole ollut, estettä puheena olevan aineiston käyttämiseen sillä perusteella, että tiedot olisi alun perin saatu mahdollisesti lainvastaisesti.

Hallintotuomioistuin voi lähtökohtaisesti vapaasti harkita kaikkia asiaan liittyviä todisteita tehdessään päätöstä veroasiassa. Oikeudenvalvontayksikkö toteaa lisäksi, että hallintolainkäyttölain 33 §:ssä ilmaistun virallisperiaatteen mukaisesti valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Australian verohallinnolta saatujen tietojen käyttämistä ei estä mikään Suomen kansallinen säännös. Aineiston käyttämistä ei myöskään estä mikään kansainvälinen sopimus.

Saatujen vertailutietojen johdosta Verohallinto on tehnyt lukuisia eri verovelvollisiin kohdistuneita verotarkastuksia. Näiden verotarkastusten perusteella on saatu vertailuaineistoa, joka osoittaa aineiston luotettavuuden. Vastineeseen on oheistettu esimerkkejä tuosta vertailuaineistosta. Näissä esimerkeissä on vertailtu virka-apuna saatuja X-pankin asiakirjoja ja toisten verovelvollisten itse verotarkastuksen yhteydessä toimittamia asiakirjoja. Siten Verohallinto on varmistunut saadun aineiston luotettavuudesta, eikä asiassa ole syytä epäillä A:ta koskevan, virka-apuna saadun tiedon oikeellisuutta.

Myös muissa valtioissa on päädytty sille kannalle, että X-pankin aineistoa voidaan käyttää. Esimerkiksi Saksassa maan perustuslakituomioistuin salli X-pankista peräisin olleen aineiston käyttämisen. Myös Australiassa X-pankin aineistoa voitiin käyttää tuomioistuimessa.

Verohallinnolla ei ole ollut mahdollisuutta saada tilitietoja liechtensteinilaisesta X-pankista, eikä tietoja ole edelleenkään mahdollista saada kyseiseltä ajalta. Verohallinto on käyttänyt niitä selvityskeinoja, jotka sillä lain ja kansainvälisten sopimusten mukaan on käytettävissä. Suomen ja Liechtensteinin välinen tietojenvaihtosopimus ei ole ollut voimassa puheena olevina vuosina. Sopimuksen perusteella ei voi myöskään saada tietoja takautuvasti voimaantuloa edeltäneiltä vuosilta. Verohallinto ei voi myöskään saada korkotietoja Liechtensteinista EU:n säästödirektiivin perusteella. Liechtensteinilla ei ole säästödirektiivin mukaista tietojenvaihtovelvoitetta, vaan Liechtenstein perii säästödirektiivin alaisista koroista lähdeveron. Koronsaajista Liechtenstein ei tee ilmoituksia muille jäsenvaltioille. Lähdeveroa ei peritä siinä tapauksessa, että varallisuus on liechtensteinilaisen säätiön omissa nimissä tai silloin, kun tulon saajana on juridinen henkilö.

A:lla on N-säätiön ensisijaisena oikeudensaajana mahdollisuus esittää asiassa selvitystä saadun tulon laadusta ja määrästä sekä mahdollisesti perityistä lähdeveroista. Hän ei ole kuitenkaan esittänyt tällaista selvitystä. Verohallinto on saanut haltuunsa X-pankin asiakirjoja, joiden mukaan A on ollut ensisijaisena taloudellisesti oikeutettu N-säätiön varallisuuteen. A ei ole osoittanut, että nämä asiakirjat eivät olisi aitoja, eikä asiakirjojen aitoutta ole muutoinkaan syytä epäillä näissä olosuhteissa. A ei ole myöskään osoittanut, että joku muu taho olisi ollut oikeutettu N-säätiön varoihin ennen säätiön purkautumista vuonna 2003. Hän ei ole myöskään osoittanut, että säätiön varat eivät olisi jääneet hänen haltuunsa säätiön purkautumisen jälkeen. A:n valitukseen liittämistä O:ta koskevista asiakirjoista tai selvityksistä ei käy ilmi mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin todeta N-säätiössä olleen varallisuuden päätyneen jollekin muulle kuin A:lle N-säätiön edunsaajana.

VML 27 § oikeuttaa arvioimaan väliyhteisöstä saadun tuoton määrän. Verotarkastuskertomuksen liitteenä olevassa asiakirjassa N-säätiön ja omaisuudenhoitajan välisessä sopimuksessa (Property Management Agreement) on todettu, että N-säätiön omaisuudenhoito tähtää varallisuuden turvaamiseen ja kasvattamiseen pitkällä tähtäimellä. Sopimuksen mukaan sijoitusvalikoiman ulkopuolelle on esimerkiksi jätetty optiot ja futuurit. Oikeudenvalvontayksikkö viittaa myös siihen, mitä verotarkastuskertomuksessa on esitetty arviossa käytetystä tuottotasosta.

Verotarkastuskertomuksessa käytetty arvio omaisuuden tuotosta, joka perustuu 12 kuukauden euribor-korkoon lisättynä 2 prosentin marginaalilla, edustaa omaisuuden keskimääräistä ja kohtuullista tuottoa siihen nähden, että A on jättänyt selvittämättä, missä muodossa omaisuus on ollut. Jos A katsoo arvion liian suureksi, hänellä on mahdollisuus esittää asiasta tositteellinen selvitys mahdollisessa vastaselityksessään. Näissä oloissa arviota ei voida pitää liian suurena.

A:lla on ollut VML 26 §:n 4 momentin mukaisesti paremmat edellytykset esittää asiasta selvitystä. A ei ole edelleenkään osoittanut, että hänellä ei olisi ollut yksinomaista oikeutta N-säätiön varallisuuteen sen purkautumiseen asti. Hän ei ole myöskään osoittanut, että säätiön varat eivät olisi jääneet hänen haltuunsa säätiön purkautumisen jälkeen, vaikka hän oli säätiön ensisijainen oikeudensaaja. A:n tulo on voitu näissä olosuhteissa arvioida VML 27 §:n mukaisesti.

Puheena olevissa jälkiverotuksissa ja verotuksen oikaisuissa voidaan ottaa huomioon A:n kysymyksessä olevista tuloistaan mahdollisesti maksama lähdevero. A ei ole kuitenkaan osoittanut maksaneensa näistä tuloista lähdeveroa. Pelkkää laskennallista lähdeveroa, jota ei siis ole maksettu, ei ole syytä ottaa huomioon A:n verotuksessa. A voi mahdollisessa vastaselityksessään esittää selvityksen suoritetusta lähdeverosta ja sen määrästä.

A on esittänyt väitteen verotusperusteen muuttamisesta oikaisulautakunnassa. Puheena oleva tulo on verotettu verotuksen oikaisu- ja jälkiverotuspäätöksissä A:n TVL 32 §:n mukaisena pääomatulona. Oikaisulautakunta ei ole muuttanut verotuksen oikaisupäätöksiä tältä osin, vaan on pysyttänyt A:n pääomatulojen verotuksen määriltään jälkiverotus- ja oikaisupäätöksien mukaisena. Oikeudenvalvontayksikkö yhtyy hallinto-oikeuden käsitykseen siitä, että oikaisulautakunnan päätös verottaa puheena oleva tulo väliyhteisötulon asemesta välittömästi omistetun omaisuuden tuottamana pääomatulona ei sisällä sellaista verotusperusteen muutosta, joka olisi edellyttänyt verovelvollisen kuulemista.

Menettelyn ei myöskään voida katsoa sisältävän verotustoimivallan ylitystä. Oikeudenvalvontayksikkö toteaa vielä, että kysymys ei ole myöskään kanteenmuutoskieltoon rinnastettavasta tilanteesta, koska verotuksen perusteena on saman varallisuusmassan tuottama tulo. Tämän tulon saajana on A itse.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö esittää, että korkein hallinto-oikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn ja kutsuu käsittelyyn paikalle A:n henkilökohtaisesti asianosaisena (tarvittaessa totuusvakuutuksen nojalla) kuultavaksi. A:n kertomus huomioon ottaen, oikeudenvalvontayksikkö katsoo A:n henkilökohtaisen kuulemisen olevan tarpeen tosiseikkojen selvittämiseksi.

A on valituksessaan kyseenalaistanut Verohallinnon menettelyn Australiasta saatujen tietojen hankinnassa sekä myös saatujen tietojen luotettavuuden. Tältä osin oikeudenvalvontayksikkö nimeää todistajaksi verotarkastajan Verohallinnon verotarkastusyksikön ohjaus- ja kehittämisyksiköstä. Hän tulee todistamaan miten ja mistä Verohallinto on saanut tiedot X-pankista. Lisäksi hän tulee kertomaan yleisellä tasolla X-pankista Verohallinnon saamista tiedoista sekä näiden tietojen perusteella suoritetuista verotarkastuksista ja saadun materiaalin luotettavuudesta.

A on vastaselityksessään lausunut, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusteista seuraa, että jälkiverotus- ja verotuksen oikaisuasiassa, jossa pakollisena seuraamuksena tai ainakin uhkana on veronkorotus hallinnollisena rangaistuksena tai rikosilmoitus, Verohallinnolla on VML 26 §:n 4 momentin säännöksestä poiketen velvollisuus yksin ilman verovelvollisen myötävaikutusta todistaa verotusperuste oikeaksi eikä tässä saa käyttää itsekriminointisuojan vastaisesti tai muutoin laittomin keinoin hankittua selvitystä. Se seikka, että verovelvollinen ei myötävaikuta asian selvittämiseen, ei oikeuta tekemään käänteistä päätelmää.

Ottaen huomioon sen, että valittaja jo heti verotarkastuksen alussa on vedonnut itsekriminointisuojaansa eikä sen vuoksi voi ryhtyä todistamaan muuta kuin mitä valituskirjelmissä on jo sanottu, ei hänen kuulemisensa voi mitenkään edistää asian selvittämistä. Verotarkastajan yleisluontoinen kertomus X-pankkiin liittyvästä projektista on luettavissa Verotuslehdestä ja Verohallinnon kotisivulta. Suullisen käsittelyyn ilmoitetussa tarkoituksessa ei tämän vuoksi ole aihetta.

A on katsonut muun muassa EIT:n tuomioiden Chambaz v. Sveitsi, 5.4.2012, Jussila v. Suomi, 23.11.2006, Allen v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 10.9.2002, King v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 8.4.2003 ja J.B. v. Sveitsi, 3.5.2001 oikean tulkinnan puoltavan esittämäänsä kantaa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut lisävastineen ja A vielä sen jälkeen selityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus hylkää Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta.

A:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Sanotun lain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö oli jo hallinto-oikeudessa pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, mutta verovelvollinen ei pitänyt suullisen käsittelyn toimittamista tarpeellisena. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että suullisen käsittelyn toimittamisella ei ole tässä asiassa saatavissa välitöntä todistusaineistoa ja sen vuoksi suullinen käsittely on ilmeisen tarpeeton.

Pääasia

Sovellettavat lainsäännökset

Verovuodelta 2005 toimitettavassa verotuksessa voimassa olleen verotusmenettelystä annetun lain 57 §:n mukaan, jos verovelvollinen sen johdosta, että hän on jättänyt antamatta veroilmoituksen taikka antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen taikka muun tiedon tai asiakirjan, on jäänyt kokonaan tai osaksi verottamatta, on hänen suoritettavakseen määrättävä se vero, joka mainitusta syystä on jäänyt hänelle panematta, sekä säädetty veronlisäys ja veronkorotus (jälkiverotus).

Verovuosilta 2006–2010 toimitettavissa verotuksissa voimassa olleen verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n mukaan, jos verovelvollinen on jäänyt osaksi tai kokonaan verottamatta tai hänelle on muuten jäänyt panematta säädetty vero, Verohallinto voi oikaista verotusta verovelvollisen vahingoksi. Verovuosilta 2006–2010 toimitettavissa verotuksissa voimassa olleen verotusmenettelystä annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos verovelvollinen ei ole antanut veroilmoitusta tai hän on antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen tai muuten laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa, verotusta oikaistaessa verovelvollisen suoritettavaksi on määrättävä myös veronlisäyksestä ja viivekorosta annetun lain mukainen veronlisäys ja veronkorotus.

Verotuksessa noudatettavista yleisistä periaatteista säädetään verotusmenettelystä annetun lain 26 §:ssä. Säännöksen 1 momentin mukaan verotusmenettelyssä ja muissa verotukseen liittyvissä toimissa veronsaajien ja verovelvollisen edut tulee ottaa huomioon tasapuolisesti.

Säännöksen 3 momentin mukaan, jos verotusta toimitettaessa poiketaan olennaisesti verovelvollisen antamasta veroilmoituksesta tai jos viranomainen oikaisee verotusta verovelvollisen vahingoksi, verovelvolliselle on varattava tilaisuus tulla asiassa kuulluksi. Verovelvolliselle on tarvittaessa asetettava kohtuullinen määräaika vastineen tai muun selvityksen antamiseen. Pyydettäessä verovelvolliselta vastinetta tai muuta selvitystä mahdollisuuksien mukaan on mainittava, mistä seikoista selvitystä erityisesti tulisi esittää.

Säännöksen 4 momentin mukaan verovelvollisen täytettyä ilmoittamisvelvollisuutensa tulee veroviranomaisen ja verovelvollisen osallistua mahdollisuuksiensa mukaan asian selvittämiseen. Pääasiallisesti sen osapuolen, jolla on siihen paremmat edellytykset, on esitettävä asiasta selvitystä. Jos verovelvollisen suorittaman oikeustoimen toinen osapuoli ei asu Suomessa tai tällä ei ole kotipaikkaa täällä, eikä veroviranomainen voi saada oikeustoimesta tai sen toisesta osapuolesta riittävää tietoa kansainvälisen sopimuksen nojalla, tässä momentissa tarkoitetun selvityksen esittäminen on ensisijaisesti verovelvollisen asiana.

Saman säännöksen 5 ja 6 momentin mukaan verotus toimitetaan verovelvollisen ilmoituksen, sivulliselta tiedonantovelvolliselta 3 luvun säännösten nojalla saatujen tietojen ja asiassa saadun muun selvityksen perusteella. Verotusta toimittaessaan veroviranomaisen on tutkittava saamansa tiedot ja selvitykset tavalla, joka asian laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan tarpeet huomioon ottaen on perusteltua.

Verotusmenettelystä annetun lain 27 §:n mukaan verotus on toimitettava arvioimalla, jos veroilmoitusta ei ole annettu tai sitä ei voida panna oikaistunakaan verotuksen perusteeksi. Verotus on toimitettava arvioimalla myös, jos verovelvollisen ilmoittama tulo muiden samalla alalla ja vastaavasti samanlaatuisissa olosuhteissa toimivien verovelvollisten tuloon verrattuna on ilmeisesti liian vähäinen ja on syytä epäillä, että verovelvollinen salaa tulojaan. Verovelvolliselle on tällöin, jos mahdollista, osoitettava ne vertailutiedot, joihin toimitettava verotus perustuu. Mikäli vertailutietoja ei voida osoittaa, on syy siihen mainittava.

Verotusmenettelystä annetun lain 11 §:n mukaan verovelvollisen on Verohallinnon tai muutoksenhakuviranomaisen kehotuksesta annettava veroilmoituksen lisäksi samoin velvoituksin ne täydentävät tiedot ja selvitykset sekä esitettävä tositteet, jotka saattavat olla tarpeen hänen verotustaan koskevaa muutoksenhakua käsiteltäessä.

Verotusmenettelystä annetun lain 14 §:n 1 momentin mukaan verovelvollisen on Verohallinnon kehotuksesta verovuoden aikana tai myöhemmin esitettävä Suomessa tarkastettavaksi kirjanpitonsa, muistiinpanonsa samoin kuin kaikki se elinkeinotoimintaan tai muuhun tulonhankkimistoimintaan liittyvä sekä muu aineisto ja omaisuus, joka saattaa olla tarpeen hänen verotuksessaan tai hänen verotustaan koskevaa muutoksenhakua käsiteltäessä.

Suomen perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Asiassa saatu selvitys

Verotarkastuskertomuksen mukaan Verohallinto on saanut ulkomaisilta veroviranomaisilta ver­tailutietona ulkomaisten virka-apuhenkilöiden välityksellä tietoja, joiden läh­de on X-pankki Liechtensteinissa. Näiden tietojen mukaan Suomen kansalainen A on ensisijaisena edunsaajana X-pankin kautta perustetussa N-nimisessä perhesäätiössä. Perhesäätiön toissijaisiksi edunsaajiksi on merkitty A:n nimeltä yksilöidyt rintaperilliset.

A on tuonut esille, että verotuspäätös ja sitä edeltäneen verotarkastuksen verotusesitys on perustunut M-nimisen pankkivirkailijan työnantajaltaan X-pankilta vuonna 2002 anasta­miin asiakirjoihin. M tuomittiin teostaan aikanaan julkisuudessa olleiden tietojen mukaan rangaistukseen. A:n tietojen mukaan asianosaiset tekivät asiassa sovinnon, kun M palautti X-pankille anastuksen kohteet ilmoittaen, ettei hän ollut pitänyt itsellään kopioita. Tämän ilmoituksensa vastai­sesti M oli kuitenkin tehnyt itselleen kopioita asiakirjoista CD-levykkeelle, jota hän tarjosi Saksan turvallisuus­palvelulle, Bundesnachrichtendienstille (BND) ostettavaksi. BND osti­ CD-levykkeen M:ltä 4,2 miljoonan euron kauppahinnasta vuonna 2008. Tiedoston BND luovutti Saksan veroviranomaisille, jotka vuorostaan ovat jakaneet siitä kopioita, osin vastikkeellisesti, usean maan veroviranomaisille. Toistuneesta teostaan M on Liechten­steinin maaoikeuden 29.2.2008 antaman pidätysmääräyksen perusteella Interpolin välityksellä etsintäkuulutettuna salassa pidettävien tietojen lainvastaisesta luovuttamisesta ulkovaltiolle ja tietovarkaudesta.

Verohallinto on suoritettuaan asiassa verotarkastuksen ja kuultuaan verovelvollista toimittanut 12.12.2011 A:n jälkiverotuksen verovuodelta 2005 ja verotuksen oikaisut verovelvollisen vahingoksi verovuosilta 2006–2010.

A on muutoksenhakemuksessaan katsonut muun ohella, että verotusmenettely ja verotuspäätösten perusteet ovat olleet lainvastaisia sen vuoksi, että verotus on perustunut hyödyntämiskiellon alaisuuteen kuuluvaan aineistoon ja verovelvolliselle on asetettu selvitysvelvollisuus itsekriminointisuojan vastaisesti.

Tietojen alkuperän merkitys

Kansalliseen lakiin ei ole kysymyksessä olevien jälkiverotus- ja veronoikaisupäätösten tekemisajankohtana sisältynyt säännöksiä laittomasti hankittujen todisteiden hyödyntämiskiellosta. Asiaa koskeva säännös on sisällytetty rikosprosessia koskien 1.1.2016 voimaan tulleeseen oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 25 §:n 3 momenttiin lailla 732/2015.

Pykälän 2 momentissa kielletään itsekriminointisuojan vastaisesti hankitun todisteen käyttö rikosasiassa eräin lainkohdassa säädetyin rajoituksin. Pykälän 3 momentin mukaan muussa tapauksessa tuomioistuin saa hyödyntää myös lainvastaisesti hankittua todistetta, jollei hyödyntäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista ottaen huomioon asian laatu, todisteen hankkimistapaan liittyvä oikeudenloukkauksen vakavuus, hankkimistavan merkitys todisteen luotettavuudelle, todisteen merkitys asian ratkaisemisen kannalta ja muut olosuhteet.

Lain lopullinen muoto on perustunut eduskunnan lakivaliokunnan mietintöön 19/2014 vp. Lakivaliokunta on mietinnössään lausunut, että voimassa olevaan lakiin verrattuna ehdotettua hyödyntämiskieltoa voidaan pitää poikkeuksena vakiintuneesti sovelletusta vapaasta todisteiden harkinnasta. Toisaalta voimassa olevan käytännön (kuten myös nyt ehdotetun säännöksen) mukaan pelkästään se seikka, että todiste tai todisteen sisältämä tieto on hankittu lainvastaisella tavalla tai muutoin virheellisellä menettelyllä, ei merkitse sitä, ettei tällaista todistetta saisi käyttää oikeudenkäynnissä. Lähtökohtana on sitä vastoin se, että lainvastaisesti hankittua todistetta saadaan hyödyntää oikeudenkäynnissä, mikäli painavat syyt eivät puhu hyödyntämiskiellon puolesta. EIT on katsonut, että lainvastaisesti hankitun todistusaineiston hyödyntäminen ei ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan vastaista, jos menettely kokonaisuudessaan täyttää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.

Valiokunta on lausunut tarkastellessaan todisteen hankkimistapaan liittyvän oikeudenloukkauksen vakavuutta seuraavaa: "Valiokunta huomauttaa, että on sinänsä selvää, ettei viranomainen voi ryhtyä menettelemään lainvastaisesti todisteiden hankkimiseksi. Hyödyntämiskielto ei valiokunnan mukaan, toisin kuin hallituksen esityksessä on esitetty, kuin erittäin poikkeuksellisesti ulotu hankkimistavan perusteella tapauksiin, joissa todiste on joutunut viranomaisen käsiin kolmannen osapuolen, kuten pankkivirkailijan, tekemän rikoksen perusteella. Tällaisesta tilanteesta on kysymys esimerkiksi silloin, kun Suomen veroviranomaisten haltuun päätyy esimerkiksi ulkomaisesta pankista varastettuja tilitietoja. Muotoseikkojen ohittamisen tai virheiden tai puutteiden ei tule johtaa hyödyntämiskieltoon."

Selostettu oikeudenkäymiskaaren säännös koskee vain rikosprosessia. Verotusmenettelystä annetussa laissa ei ole yleistä säännöstä todisteiden hyödyntämiskiellosta. Pääsääntönä verotusmenettelyssä on, että vapaan todistelun periaatteen mukaan todisteet ovat yleensä hyödynnettävissä. Sääntö ei sinänsä ole myöskään verotuksessa rajoitukseton, sillä hyödyntäminen ei saa vaarantaa perustuslain 21 §:n ja Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten mukaisen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista tai sopimusten asettamia rajoitteita.

A on valituksessaan viitannut ratkaisuun KHO 2000:61, jossa on ollut kysymys tilanteesta, jossa kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa annetun lain nojalla toisesta valtiosta muuta kuin verorikosasiaa varten saatuja tietoja oli käytetty perintöverotuksessa, vaikka tämän katsottiin olleen vieraan valtion asettaman ehdon vastaista. Korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden päätöksen, jossa todettiin, ettei vieraan valtion oikeusapuna antamia tietoja olisi tullut käyttää lahjaverotuksessa ja että kun asiassa ei ollut myöskään selvitetty, että verovelvollisella olisi ollut kysymyksessä olevaa talletusta, lahjaverotuksen toimittamiseen ja veronkorotuksen määräämiseen ei ollut ollut perustetta.

Esillä oleva asia ei ole tähän tapaukseen verrattavissa, koska nyt Suomen veroviranomainen ei ole käyttänyt sellaisia tietoja, joiden käyttö on tiedot antaneen vieraan valtion asettaman ehdon nojalla kielletty.

Asiassa ei voida poissulkea mahdollisuutta, että A:n ja X-pankin yhteyksiä osoittavien todisteiden hankintaan on liittynyt pankkiin kohdistunut rikos, jossa tekijänä on ollut pankin työntekijä. Suomen viranomainen on kuitenkin saanut tiedot virka-apuna toisen valtion viranomaiselta. Tietojen kuvattu hankkimistapa voi vaikuttaa tietojen luotettavuuteen, mutta lakivaliokunnan esittämistä edellä selostetuista nyt voimassa olevan oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 25 §:n 3 momentin tulkintakannanotoista ilmenee, ettei tiedot luovuttaneessa maassa tai sitä edeltäneessä tiedonsaantiketjussa mahdollisesti tapahtunut lainvastaisuus voi rikosasiassakaan välttämättä johtaa hyödyntämiskieltoon.

Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, että Verohallinnon hallussa olleiden tietojen käyttämiseen verotuksessa ei ole niiden alkuperästä johtuvaa ehdotonta estettä.

Itsekriminointisuoja

A on katsonut, että häntä on vaadittu esittämään selvityksiä itsekriminointisuojaa rikkoen. Valitustaan hän on tältä osin perustellut viittaamalla Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan sopimukseen. Sopimuksista on A:n käsityksen mukaan johdettavissa periaate, jonka mukaan verovelvolliselle tai sellaiseksi epäillylle ei saa asettaa minkäänlaista selvitysvelvollisuutta veroasiassa.

Syytetyn oikeus vaitioloon ja oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä selvittämiseen ovat oikeusturvatakeita, jotka kuuluvat keskeisesti oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsitteeseen. Tämä itsekriminointisuojaa koskeva periaate johdetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevasta 6 artiklasta ja sitä koskevasta oikeuskäytännöstä kuten John Murray v. Yhdistynyt kuningaskunta 8.2.1996 (kohta 45), Saunders v. Yhdistynyt kuningaskunta 17.12.1996 (kohta 68) sekä Heaney ja McGuinness v. Irlanti 21.12.2000 (kohta 40). Lisäksi kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 3 kohdan g alakohdan mukaan jokaisella on tutkittaessa rikossyytettä häntä vastaan oikeus olla tulematta pakotetuksi todistamaan itseään vastaan tai tunnustamaan syyllisyytensä. Periaatteen katsotaan sisältyvän myös oikeusturvaa koskevaan Suomen perustuslain 21 §:n säännökseen.

Itsekriminointisuojan katsotaan yleisesti merkitsevän, ettei kiellon vastaisesti hankittuja todisteita saa hyödyntää meneillään olevassa rikosprosessissa. Toiseksi itsekriminointisuojaa loukkaa tilanne, jossa tietoja vaaditaan muussa menettelyssä kuin rikosprosessissa pakolla, kun samassa asiassa on odotettavissa tai vireillä rikosoikeudenkäynti.

A on katsonut itsekriminointiperiaatteen suojaavan itseään käsillä olevan verotusmenettelyn alkamisesta lähtien ja hän on pysynyt kannassaan myös asiaa valitusteitse käsiteltäessä. Hän ei ole siten antanut lausumia tai luovuttanut todisteita, jotka voisivat olla itsekriminointisuojan vastaisesti hankittuja. Häntä ei ole tähän edellä mainituissa ratkaisuissa tarkoitetulla tavalla pakotettu.

A:n verotuksessa on kysymys tuloverotusmenettelyssä usein esille tulevasta asetelmasta, jossa veroviranomainen saa vertailutietojen perusteella tai muutoin viitteitä siitä, että verovelvollisella saattaa olla veroilmoituksessa ilmoittamattomia tuloja tai varallisuutta. Verovelvollisella, joka ei ole kirjanpitovelvollinen, on tämän johdosta velvollisuus selvityksen antamiseen verotusmenettelystä annetun lain 11 §:n nojalla. Ellei luotettavaa selvitystä esitetä, vaikka verovelvollisella olisi siihen mahdollisuus, selvityksestä kieltäytyminen saattaa veroasioissa noudatettavan selvitysvelvollisuuden jakautumisen perusteella johtaa verotuksen oikaisemiseen verovelvollisen vahingoksi. Tällöin verovelvolliselle saatetaan määrätä verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n nojalla veronkorotus sen johdosta, että oikaisumenettelyssä lisätyn määrän osalta on annettu väärä veroilmoitus.

Veronkorotus määrätään sen perusteella, että verovelvollisen veroilmoitus on ollut sisällöltään väärä. Veronkorotusta ei siten määrätä verotuksen päättymisen jälkeen toimitetussa verotarkastuksessa annettujen tietojen virheellisyyden tai tietojen antamatta jättämisen perusteella.

A:lle ei ole määrätty veronkorotusta tai muutakaan seuraamusta sen johdosta, ettei hän ole itsekriminointisuojaansa vedoten selvittänyt X-pankkia koskevien tietojen perusteella toimitetussa verotarkastuksessa asiaa. Veronkorotus on liittynyt siihen, että hänen on katsottu säännönmukaisissa verotuksissa laiminlyöneen ilmoittaa osan tuloistaan ja varoistaan verotusta varten. A:ta ei ole siten verotusmenettelyssä painostettu tietojen antamiseen sillä tavoin kuin ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisemissa asioissa Funke v. Ranska, 25.2.1993, Saunders v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 17.12.1996, J.B. v. Sveitsi, 3.5.2001, Allen v. Yhdistyneet Kuningaskunta, 10.9.2002, Jalloh v. Saksa, 11.7.2006 ja Chambaz v. Sveitsi, 5.4.2012. A:han ei ole myöskään kohdistunut verotusasiassa sellaista pakkoa, jota tapauksen Marttinen v. Suomi tuomiossa tarkoitetaan. A:lle verotusta valmisteltaessa lähetetty kuulemiskirje ei ole uhkaus. Sen sijaan kuulemiskirjeellä on annettu A:lle VML:n edellyttämä tilaisuus antaa asiassa selvitys ennen mahdollisen verotuksen toimittamista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että se seikka, että A:ta on verotarkastuksen yhteydessä ilman pakkokeinojen tai rangaistuksen uhkaa pyydetty antamaan asiasta selvitystä, ei ole vaarantanut hänen oikeuttaan oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Toimitettuja verotuksia ole siten tällä perusteella kumottava.

Verovelvollisen vaikenemisen merkitys

A on lausunut, ettei verovelvolliselle saa asettaa minkäänlaista selvitysvelvollisuutta veroasiassa, jossa uhkana on veronkorotus, eikä hänen kieltäytymistään selvityksen antamiseen saa ottaa huomioon todistustaakan jaossa.

Käsillä olevassa asiassa on kysymys tulo- ja varallisuusveron määräämistä koskevan valituksen johdosta käytävästä oikeudenkäynnistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kysymys ei ole rikosprosessista eikä siitä, että rikosprosessi olisi ollut edes rinnakkaismenettelynä vireillä, vaan verotusmenettelystä. Verotusmenettelyssä ja verotusta koskevassa muutoksenhaussa sovelletaan verotusmenettelystä annetun lain ja hallintolainkäyttölain säännöksiä. Verotusmenettelystä annetussa laissa tarkoitetussa asiassa selvittämisvelvollisuus jakautuu verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 4 momentin mukaisesti. Säännöksessä on asetettu velvollisuuksia kummallekin osapuolelle, mutta rajat ylittävien tilanteiden osalta on säädetty, että jos verovelvollisen suorittaman oikeustoimen toinen osapuoli ei asu Suomessa tai tällä ei ole kotipaikkaa täällä, eikä veroviranomainen voi saada oikeustoimesta tai sen toisesta osapuolesta riittävää tietoa kansainvälisen sopimuksen nojalla, on selvityksen esittäminen ensisijaisesti verovelvollisen asiana.

Ihmisoikeussopimuksen merkitystä syytetyn vaitioloon käsitellään EIT:n tuomioissa John Murray v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 8.2.1996 ja Averill v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 6.6.2000. Ratkaisuista voidaan päätellä, ettei syytetyn oikeus vaitioloon ole niin ehdoton, etteikö tuomioistuimella olisi lupa ottaa huomioon yhtenä syytettä tukevana seikkana syytetyn kieltäytymistä vastaamasta hänelle tehtyihin kysymyksiin mikäli asiassa on esitetty sellaista selvitystä, joka vaatii epäillyltä selitystä. Kysymystä siitä, missä laajuudessa verotusmenettelyyn on sovellettava EIS 6 artiklassa määrättyjä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita, ei ole korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan EIT:n oikeuskäytännössä tyhjentävästi ratkaistu. Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että siinäkään tapauksessa, että EIS:n oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet ulottuisivat kansallisen verotusmenettelyn selvitysvelvollisuutta koskevaan säännöstöön, asiassa ei ole menetelty virheellisesti.

Näytön arviointi

Verohallinto on suorittanut A:han kohdistuvan verotarkastuksen, jossa oli käytettävissä ulkomaisten virka-apuhenkilöiden välityksellä saatuja tietoja, jotka olivat peräisin X-pankista Liechtensteinista. Näiden tietojen mukaan A oli ensisijaisena edunsaajana X-pankin kautta perustetussa N- -nimisessä perhesäätiössä. Perhesäätiön toissijaisiksi edunsaajiksi on merkitty A:n rintaperilliset. X-pankista saadun dokumentoidun aineiston mukaan säätiön tileillä on ollut 13 459 105 euron suuruinen talletus 1.1.2002. Verotarkastuksen yhteydessä A:n suomalaisista pankkitileistä on tehty pankkitilitiedustelut useisiin pankkeihin. A:n Suomessa olleiden pankkitilien tiliotteilta ei ole havaittavissa siirtoja ulkomaille tai ulkomailta liittyen N-säätiöön.

A on kiistänyt perustaneensa mainittua säätiötä liechtensteinilaiseen pankkiin ja saaneensa siitä tuottoa, vaan on arvellut pankkiin talletettujen varojen kuuluvan jollekin kolmannelle taholle.

Suomella ei ole verosopimusta Liechtensteinin kanssa ja vuoteen 2010 asti Suomella ei ole ollut myöskään verotustietojenvaihtoa koskevaa sopimusta kyseisen valtion kanssa. Kun veroviranomaisilla ei myöskään ole ollut mahdollisuutta saada tietoja suoraan pankista tai säätiöstä, velvollisuus esittää selvitystä asian kannalta olennaisista seikoista on verotusmenettelystä annetun lain mukaisesti ensisijaisesti A:lla. Tämä selvitysvelvollisuus edellyttää kuitenkin sitä, että A:lla on mahdollisuus esittää X-pankkiin talletettujen perhesäätiön varoista selvitystä.

Asiassa tulee sen vuoksi ensin arvioitavaksi, ovatko kysymyksessä olevat tiedot siten luotettavia, että niiden voidaan katsoa todella olevan X-pankissa syntynyttä aineistoa. Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla, ettei aineiston luotettavuutta ole syytä epäillä. Asiassa ei ole sinänsä myöskään väitetty, ettei kysymyksessä oleva säätiö olisi ollut olemassa ja ettei sillä olisi ollut kysymyksessä olevia talletuksia X-pankissa.

Tämän jälkeen tulee arvioitavaksi, onko vastoin A:n kiistämistä kuitenkin pidettävä riittävästi selvitettynä, että A:lla on ollut X-pankissa varoja, joita tai joista saatuja tuloja hän ei ole ilmoittanut veroilmoituksissaan. Asiakirjat, joiden olemassa oloa ei ole syytä epäillä, sisältävät hänen perheenjäseniään koskevia yksilöityjä edunsaajamääräyksiä. Sitä, ettei kysymys ole pelkästään toteuttamatta jääneestä suunnitelmasta, osoittaa, että säätiön nimissä pankissa on myös ollut mainittu varallisuus. On epätodennäköistä, että säätiön edunsaajaksi olisi merkitty A ja hänen perheenjäsenensä, jos kysymys olisi muun tahon varoista. On ilmeistä, että A olisi pystynyt esittämään tästä tarkempaa selvitystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo näistä syistä, että X-pankista peräisin olevan aineiston perusteella A:n voidaan katsoa perustaneen pankkiin perhesäätiön ja vallinneen säätiön käyttöön osoitettuja varoja säätiön lakattua niin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan. Koska kysymys on pankissa laadituista asiakirjoista, joissa A mainitaan edunsaajana, on ilmeistä, että A olisi voinut saada asiasta selvitystä riippumatta siitä, että ulkopuolisen mahdollisuudet saada kysymyksessä olevasta perhesäätiöstä tietoa ovat rajoitetut.

Kun A:n säännönmukaisia verotuksia varten antamat veroilmoitukset ovat olleet puutteellisia eikä hän ole hänelle annetusta tilaisuudesta huolimatta selvittänyt ilmoittamatta jätettyä varallisuuden ja tulojen määrää, A:n antamia veroilmoituksia ei ole voitu oikaistunakaan panna verotuksen perusteeksi, joten VML 27 §:ssä säädetyt arvioverotuksen perusteet ovat olleet olemassa. Tämän vuoksi hänen varallisuuteensa ja tuloonsa lisätyt määrät on ollut arvioitava VML 27 §:n mukaisesti.

Verotarkastuskertomuksen mukaan Verohallinnon saamien vertailutietojen mukaan N-säätiön nettovaral­lisuus on 31.12.2001 ollut 13 459 105,15 euroa. Varallisuuden lähtökohdaksi on otettu verovelvollisen esittämä selvitys siitä, että 5.6.2002 varallisuus on ollut 12 171 000,14 euroa. A ei ole toimittanut pyydettyjä N-säätiön tiliotteita, tilinpäätöksiä ja omaisuusluetteloita, joista voisi havaita N-säätiön ja todellisen tuoton. Verotarkastajien käytössä ei ole ollut varallisuuden erittelyä omaisuuden hoitotilistä (safe custody account), joten varallisuuden jakautumisesta eri omaisuuslajei­hin ei ole selvitystä. Näissä olosuhteissa va­roille on voitu arvioida laskennallinen vuotuinen tuotto verovuosilta 2005–2010. Muun selvityksen puuttuessa tuoton arvioimiseen käytettyä 12 kuukauden euribor-korkoa lisättynä kahdella prosentilla ei ole näytetty liian suureksi.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.

Asia Valtauskirjan antamista koskevat valitukset

Valittajat

1) Kuusamon kaupunki

2) Kitkan Viisaat ry, A ja Oivangin paliskunta

Päätös, jota valitukset koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 21.11.2014 nro 14/5427/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 10.1.2013 kaivosrekisterinumero 8807 hyväksynyt Belvedere Resources Finland Oy:n valtaushakemuksen ja antanut yhtiölle valtauskirjan 85,83 hehtaarin suuruiselle valtausalueelle Kouvervaara Kuusamon kaupungin Kesäniemen ja Rukajärven kylissä. Valtausoikeus on voimassa kaksi vuotta päätöksen antopäivästä. Hakija otaksuu valtausalueilla olevan kobolttia, kultaa ja kuparia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, hylännyt Kuusamon kaupungin sekä Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppanien A:n ja Oivangin paliskunnan valitukset Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä sekä Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppanien vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta. Hallinto-oikeus on lisäksi pidentänyt valtausoikeuden voimassaoloaikaa siten, että se on voimassa kaksi vuotta hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on valitusten hylkäämisen osalta lausuttu seuraavaa:

Hankkeeseen sovellettavat säännökset

Asia on tullut vireille 10.9.2009 kauppa- ja teollisuusministeriöön, oikeastaan työ- ja elinkeinoministeriöön, jätetyllä hakemuksella. Vanha kaivoslaki (503/1965) on kumottu 1.7.2011 voimaan tulleella kaivoslailla (621/2011), jonka 178 §:n 1 momentin säännöksen mukaan kumotun kaivoslain nojalla työ- ja elinkeinoministeriössä vireillä olleet asiat ovat siirtyneet kaivosviranomaisena toimivan Tukesin ratkaistavaksi. Kaivoslain 178 §:n 1 ja 2 momentin säännösten perusteella ennen 1.7.2011 vireille tulleet hakemukset ratkaistaan vanhan kaivoslain mukaisesti. Malminetsintään sovellettavista säännöksistä säädetään kaivoslain 179 §:ssä. Hakemukseen ei ole kokonaisuudessaan sovellettava kaivoslain (621/2011) säännöksiä Kitkan Viisaat ry:n, A:n ja Oivangin paliskunnan valituksessa vaaditulla tavalla.

Vanhan kaivoslain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valtaushakemuksessa on ilmoitettava, mitä kaivoskivennäisiä hakija otaksuu alueella olevan ja mihin otaksunta perustuu sekä perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta. Yhtiön hakemuksen mukaan tutkimuksen kohteena olevalla alueella otaksutaan olevan kobolttia, kultaa ja kuparia. Tutkimukset eivät näin ollen kohdistu uraaniin eikä Tukesin päätöksessä ole kysymys kaivospiirin määräämisestä uraanikaivoksen perustamiseksi vaan valtauskirjan antamisesta tutkimustyötä varten. Näin ollen niillä seikoilla ja näkemyksillä, mitä Kitkan Viisaat ry, A ja Oivangin paliskunta ovat valituksessaan ja sen täydennyksessä esittäneet uraanin osalta, ei ole merkitystä Tukesin päätöksen laillisuuden arvioinnin kannalta. Tämän päätöksen lainmukaisuutta arvioidaan ainoastaan valtaukselle säädettyjen esteiden ja edellytysten kautta, eikä mahdollisen myöhemmän kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksiä tässä yhteydessä voida tutkia.

Vaatimus valtauksen kieltämisestä ILO-sopimuksen voimaan saattamattomuuden perusteella

Jokaisen perus- ja ihmisoikeus on, että häntä koskeva käsittely viranomaisessa tai oikeudenkäynti tapahtuu kohtuullisen ajan kuluessa. Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvataan oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Yhtiön valtaushakemuksen käsittelyä kaivosviranomaisessa tai valtausta koskevasta lupapäätöksestä tehdyn valituksen käsittelyä ei voida viivästyttää sillä perusteella, että Suomi ei ole ratifioinut ILO-sopimusta.

Kuuleminen ja päätöksestä tiedottaminen

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla. Pykälän 3 momentin mukaan asian vireilläolosta ei kuitenkaan tarvitse ilmoittaa, jos se vaarantaa ratkaisun tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaa muuta merkittävää haittaa taikka jos se on ilmeisen tarpeetonta.

Kaivoslain 188 §:n säännöksen mukaan kaivosviranomaiseen kaivoslain 178 §:n 1 momentin nojalla siirtyviin asioihin sovelletaan vastaavasti, mitä muun muassa tämän lain 58 §:ssä säädetään päätöksestä tiedottamisesta.

Jos muussa laissa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain 5 §:n 1 momentin mukaan hallintolain asemesta. Kaivoslain 178 §:n 1 ja 2 momentin säännösten perusteella ennen 1.7.2011 vireille tulleen valtaushakemuksen edellyttämässä kuulemisessa on tullut noudattaa vanhan kaivoslain säännöksiä. Vanhassa kaivoslaissa ei ole säädetty asianosaisen kuulemisesta valtaushakemusten osalta. Näin ollen asianosaisen kuulemiseen kaivosviranomaisessa on tullut soveltaa hallintolain säännöksiä.

Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen (Århusin sopimuksen, SopS 122/2004) tarkoituksena on turvata yleisölle oikeus saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta siten kuin sopimuksessa määrätään. Sopimuksessa painotetaan erityisesti hallituksista riippumattomien kansalaisjärjestöjen osallistumisoikeuksia. Osallistumismahdollisuudet on turvattu sopimuksen 6 artiklan mukaisissa ympäristöön merkittävästi vaikuttavissa hankkeissa, jotka on lueteltu sopimuksen I liitteessä. Kaivostoiminnan osalta sopimus koskee kivilouhoksia ja avokaivoksia, joiden pinta-ala ylittää 25 hehtaaria. Århusin yleissopimuksen oikeusturvajärjestelmän on yleisesti katsottu toteutuneen Suomessa sekä perustuslain että hallintomenettelyä koskevien säännösten kannalta. Suomen perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Mainitun osallistumisoikeuden edellytykseksi on kansallisesti voitu asettaa asianosaisuus hallintolain tarkoittamalla tavalla.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaivosviranomainen on 16.5.2011 lähettänyt ilmoituksen kuulemisesta valtausalueen maanomistajille. Asiakirjat ovat olleet nähtävinä työ- ja elinkeinoministeriön kansliassa ja Kuusamon kaupunginvirastossa. Kaivosviranomainen on pyytänyt lausunnot Kuusamon kaupungilta, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselta ja Oivangin paliskunnalta. Tukes on toimittanut valtauslupaa koskevan päätöksen kaivoslain 58 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla Kuusamon kaupungille, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle ja niille viranomaisille, joille asiasta sen käsittelyn aikana on annettu tieto tai joilta on pyydetty lausunto. Vanhassa kaivoslaissa ei ole 1. päivänä heinäkuuta 2011 voimaan tulleen kaivoslain 38 §:ssä säädettyä erityistä velvoitetta asian selvittämisestä saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella. Kun lupamääräyksin rajoitetussa hankkeessa on lisäksi kysymys saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella toteutuvasta hankkeesta, jolla ei ole merkitystä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana, hankkeen ei voida katsoa estävän saamelaisia nauttimasta kulttuuristaan siten kuin kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklassa säädetään. Kun A ei ole kiinteistöomistustensa perusteella asiassa hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla asianosainen, jota olisi tullut kuulla valtaushakemuksen johdosta eikä hän ole erikseen pyytänyt päätösjäljennöksen toimittamista itselleen, kaivosviranomaisen menettelyä sekä lupahakemuksesta kuulemisen että päätöksestä tiedottamisen osalta on pidettävä lainmukaisena.

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu valtauksen este

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 2 kohdan (1625/1992) mukaan valtausta ei saa suorittaa aikaisemmalla valtausalueella ilman kauppa- ja teollisuusministeriön lupaa, jollei viittä vuotta ole kulunut valtauksen tai kaivosoikeuden raukeamisesta. Ulkomaalaisten yritysostoja ja kiinteistönhankintaa koskevan lainsäädännön hallituksen esityksen (HE 120/1992 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa kaivoslain muuttamiseksi on muun ohessa todettu kaivoslain 6 §:n osalta, että valtauskeinottelun rajoittamiseksi ehdotetaan alueen uudelleen valtaaminen harkinnanvaraiseksi viiden vuoden ajan edellisen valtauksen raukeamisesta. Tällä muutoksella ei ole tarkoitus rajoittaa kaivosalan yritysten ja muiden todellista tutkimustoimintaa harjoittavien tarpeellista ja perusteltua alueen uudelleen valtaamista. Nämä tahot ovat perustellusta hakemuksesta aina saaneet luvan uudelleen varaamiseen.

Hallituksen esityksen mukaan mainitun lainkohdan tarkoituksena on valtauskeinottelun rajoittaminen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että kaivoslain 6 §:n 1 momentin 2 kohdan säännöstä ei ole tulkittava sanamuotonsa, vaan hallituksen esityksen perusteluista ilmenevän tarkoituksensa mukaisesti. Vaikka alueen aikaisemman valtausoikeuden Belvedere Resources Finland Oy:n valtaushakemus on tullut vireille kaivosviranomaisessa jo vajaan vuoden kuluessa valtausalueen edellisen valtausoikeuden päättymisestä, kaivoslain 6 §:n 1 momentin säännös ei aiheuta estettä valtauksen suorittamiselle.

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettu valtauksen este

Kaivoslain (503/1965) 4 §:n 1 momentin mukaan sen, joka haluaa käyttää mainitun lain mukaista oikeutta kaivoskivennäisten esiintymään, on haettava joko valtauskirjaa alueeseen tai samanaikaisesti myös kaivospiirin määräämistä esiintymän hyväksi käyttämistä varten. Pykälän 2 momentin (589/1997) mukaan valtauskirjan saatuaan hakijalla (valtaajalla) on oikeus (valtausoikeus) valtauskirjalla osoitetulla alueella (valtausalueella) kaivoskivennäisiin kohdistuvaan tutkimustyöhön sen mukaan kuin 3 luvussa säädetään ja niiden hyväksi käyttämiseen mainitun pykälän 3 ja 4 momentin mukaan.

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan (1102/2000) mukaan valtausta ei saa suorittaa ilman erityistä syytä asemakaavan tai oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella, jos kunta vastustaa sitä alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä.

Kaivoslain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 148/2000 vp) yleisperustelujen mukaan lainmuutoksen tarkoituksena on parantaa kunnan mahdollisuuksia vaikuttaa maankäytön suunnitteluun. Käsitellessään hallituksen esitystä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998 vp) eduskunta kiinnitti huomiota kaivoslain ja maankäytön suunnittelun välisiin suhteisiin. Eduskunnan ympäristövaliokunta lausui mietinnössään (YmVM 6/1998 vp), että valiokunnan saaman selvityksen mukaan maankäytön suunnittelu on ongelmallista alueilla, joissa kaivostoiminta ja siihen liittyvä teollisuus sijaitsevat asutussa ympäristössä. Näillä alueilla kohtaavat asumisen, liikenteen, teollisen tuotannon, kivennäisten kaivun, peitemassojen läjityksen, vesihuollon, jätevesihuollon, maankäytön ja ympäristönsuojelun vaatimukset. Valiokunta totesi edelleen, että valtaus- tai kaivospiirialueilla kaivoslainsäädäntö syrjäyttää muun lainsäädännön. Tästä johtuen alueen kokonaisvaltaista maankäytön suunnittelua ja ohjausta ei kyetä toteuttamaan. Ympäristövaliokunta lausui pitävänsä tärkeänä, että puheena olevan kaltaisilla alueilla turvataan yhdyskunnan kokonaisetujen mukainen maankäyttö. Hallituksen esityksessä kaivoslakia ehdotettiin tarkistettavaksi siten, että parannettaisiin mahdollisuuksia maankäytön kokonaisvaltaisen suunnittelun ja ympäristövaikutusten huomioon ottamiseen muun muassa valtausalueella.

Asiassa saadun selvityksen mukaan luvan hakijalla on ollut kauppa- ja teollisuusministeriön 2.2.2004 myöntämä valtausoikeus hakemuksen kohteena oleviin alueisiin. Valtausoikeudet ovat päättyneet 31.12.2008.

Oikeusvaikutteisessa, 8.10.2009 vahvistetussa, oikeastaan 8.1.2009 lainvoiman saaneessa Kuusamon yleiskaavassa hakemuksen kohteena oleva valtausalue sijaitsee osittain luonnonsuojelualueella (SL-2) ja osittain maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, joille on osoitettu varaus paikalliselle ulkoilureitille. Luonnonsuojelualueen maankäytön suunnitteluohjeen mukaan alue kuuluu ensisijaisesti kehitettävien ja hoidettavien merkittävien luontoalueiden 2. luokan kehittämiskohteisiin. Alueen palveluvarustusta kehitetään luonnonsuojeluarvot huomioon ottaen monipuoliseksi. Alueella kulkua ohjataan rakentein.

Tukes on hyväksynyt valtausoikeuden sallimisen erityiseksi syyksi luvan hakijan investoinnit alueen malmipotentiaalin tutkimiseen vuosina 2004–2008. Kuusamon kaupunki on vastustanut valtauksen suorittamista muun muassa sillä perusteella, että Kuusamon oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu luonnonsuojelualue ja paikallinen merkittävä ulkoilureittivaraus halkaisevat hakemuksen kohteena olevan alueen. Kuusamon kaupunki on katsonut, että hakijan aikaisemmin suorittamaa yksityistä etua palvelevaa malminetsintää ei voida pitää sellaisena kaivoslain tarkoittamana erityisenä syynä, joka ohittaa kunnan yleisen edun perusteella laatiman oikeusvaikutteisen yleiskaavan ja sen perusteena olevan maankäytön.

Kun otetaan huomioon lupapäätöksen mukainen, lupamääräyksin rajoitettu toiminta, valtausoikeuden lyhyt voimassaoloaika ja se, että valtausluvan myöntämistä koskevassa harkinnassa ei arvioida mahdollisen kaivostoiminnan vaikutuksia alueiden käyttötarpeille sen varalta, että malminetsintä johtaisi kaivostoiminnassa hyödyntämiskelpoisen esiintymän paikallistamiseen, hankkeen ei voida katsoa vaikeuttavan Kuusamon oikeusvaikutteisen yleiskaavan toteuttamista alueella. Kuusamon kaupungin ei tämän vuoksi ole katsottava vastustaneen valtausta vanhan kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetusta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä. Näin ollen valtaukselle ei ole ollut vanhan kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua valtauksen estettä.

Luonnonsuojelulain mukaiset valitusperusteet

Säännökset

Kaivoslain 71 §:n 2 momentin (1103/1996) mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin kaivoslain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä kaivoslaissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Luonnonsuojelualueella on niin ikään noudatettava, mitä erikseen on säädetty tai määrätty.

Luonnonsuojelulain 15 §:n ja 17 a §:n säännöksiin perustuen luonnonsuojelulain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla luonnonsuojelualueella voidaan sen perustamistarkoitusta vaarantamatta alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla muun muassa tehdä geologisia tutkimuksia ja etsiä malmeja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden: 1) tahallinen tappaminen tai pyydystäminen; 2) pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen; ja 3) tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Vastaavasti luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin nojalla rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irti leikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi. Säännöksen 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Säännöksen 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Poikkeuksista muun ohella 39 §:n ja 47 §:n rauhoitussäännöksistä säädetään luonnonsuojelulain 48 §:ssä. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan pykälässä säädetty ei koske 49:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Pykälän 3 momentin 1. virkkeen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa pykälän 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n ja 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:n 1 momentin (371/1999) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on, jollei hankkeeseen ole sovellettava ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä, asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto alueelliselta ympäristökeskukselta (nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta) ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Vanhan kaivoslain 8 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan valtaushakemuksessa on ilmoitettava valtausalueen suuruus, sen maantieteellinen sijainti ja rajat sekä sillä olevat kiinteistöjen rajat hakemukseen liitettyyn karttaan niin tarkoin merkittyinä, ettei epätietoisuutta niistä voi syntyä, hyväksyttävine selvityksineen siitä, ettei ole 6 §:ssä mainittuja valtauksen esteitä. Mainitun momentin 4 kohdan mukaan valtaushakemuksessa on ilmoitettava, mitä kaivoskivennäisiä hakija otaksuu alueella olevan ja mihin otaksunta perustuu sekä perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta.

Asiassa saatu selvitys

Pohjois-Suomen ympäristökeskus, oikeastaan Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus, on 23.1.1998 perustanut luonnonsuojelualueet yksityisomistuksessa oleville tiloille Kouvervaara RN:o 4:26 ja Tuiskutar RN:o 42:19. Valtaushakemuksen kohteena oleva alue sijoittuu molemmille luonnonsuojelualueille. Ympäristökeskus on lisäksi 28.1.2001, oikeastaan 28.8.2001, perustanut luonnonsuojelualueen yksityisomistuksessa olevalle tilalle Kesäranta RN:o 3:27, joka sijoittuu valtaushakemuksen kohteena olevan alueen eteläpuolelle. Valtausalueella sijaitsevat myös valtion omistuksessa ja Metsähallituksen hallinnassa olevat kiinteistöt Valtio-Lahdenperä 42:27 ja Metsä-Ritola 42:31, joiden käyttötarkoitus on luonnonsuojelu.

Valtausalue sijaitsee osin Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin (92/43/ETY) mukaisena SCI-alueena kuuluvan kohteen Kouvervaaran lehdot ja suot (FI1101603) alueella. Natura-alueen pinta-ala on 123 hehtaaria ja valtausalueen 85,83 hehtaaria. Kouvervaaran Natura-alue käsittää lehto- ja lettolajiston suojelun kannalta tärkeitä kohteita. Alueella on rinteiden ja runsaiden lähteiden muodostamia reheviä lehtoja ja rinnesoita, joilla esiintyy harvinaista ja uhanalaista lajistoa. Alueella esiintyviä luontodirektiivin luontotyyppejä ovat lehdot, letot, aapasuot, luonnonmetsät, huurresammallähteet, pikkujoet ja -purot, puustoiset suot sekä humuspitoiset lammet ja järvet, joista priorisoituja luontotyyppejä alueella ovat huurresammallähteet, luonnonmetsät, aapasuot ja puustoiset suot. Lemmonlammen alueen kohteet ovat lehtojen suojeluohjelmassa. Riihisuo sisältyy soidensuojelun perusohjelmaan. Riihivaaran lehdot sisältyvät suojeluarvoisiin kohteisiin. Alueella esiintyy yksi uhanalainen lintudirektiivin liitteen I laji, jonka tiedot ovat salassa pidettäviä, luontodirektiivin liitteen II ja IV laji myyränporras sekä lisäksi kaksi uhanalaista lajia, joiden tiedot ovat salassa pidettäviä.

Yhtiö on esittänyt asiassa yleispiirteisen tutkimussuunnitelman ja Natura-tietolomakkeen Kouvervaaran lehdot ja suot (FI1101603) -nimisestä Natura-alueesta. Suunnitelman mukaan alkuvaiheessa tehdään timanttikairausta ja geofysiikan tutkimusta ja tämän jälkeen rikastuskokeita. Tukesin päätöksessä tutkimustoimenpiteet on rajattu Natura-alueella maastossa jalkaisin tehtäviin geologisiin kartoituksiin ja kannettavilla laitteilla tehtäviin geofysiikan mittauksiin (lupamääräys 11). Mikäli malmiaiheen selvittäminen edellyttää kairaamista, koelouhintaa tai muita ympäristövaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä, valtaaja on velvollinen toimittamaan yksityiskohtaisen tutkimussuunnitelman ja neuvottelemaan toimenpiteistä ELY-keskuksen kanssa (lupamääräys 12). Ennen tutkimustoimenpiteiden aloittamista valtaajan on toimitettava yksityiskohtainen tutkimussuunnitelma ELY-keskukselle ja neuvoteltava tutkimustoimenpiteistä sen varmistamiseksi, ettei tutkimuksista aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelulain 24 §:n tai 42 §:n 2 momentin tai luontodirektiivin liitteen IV (b) nojalla (lupamääräys 13).

Oikeudellinen arvio

Vanhan kaivoslain 8 §:n 1 momentin säännöksen perusteella valtaushakemuksessa on esitettävä riittävä selvitys sen arvioimiseksi, onko valtaukselle esteitä ja ettei valtaus ole aiheeton. Valtaushakemusta ratkaistaessa on voitava varmistaa, ettei toiminta ole kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitattujen, alueellisesti täsmennettyjen kohteiden suojelun vastaista. Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin säännös puolestaan säännöksestä ilmenevästi edellyttää luvan hakijan arvioivan hankkeen vaikutukset alueen niihin luonnonarvoihin, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Ympäristöoppaassa 109 "Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa" (Suomen ympäristökeskus, 2003) todetaan, että vaikutukset Natura-alueeseen on arvioitava muun ohessa kaikista hankkeista tai suunnitelmista, jotka edellyttävät viranomaiselta lupaa tai hyväksymistä. Arviointia vaativalle hankkeelle tai suunnitelmalle ei ole kokorajaa, jota pienempiä hankkeita tai suunnitelmia ei tarvitsisi arvioida, vaan arviointi koskee myös pieniä hankkeita. Arviointi on ulotettava myös Natura-alueen ulkopuolisiin hankkeisiin ja suunnitelmiin. Tarveharkinnassa kiinnitetään huomiota hankkeen tai suunnitelman kuvaukseen, Natura-alueen ja siihen kohdistuvien vaikutusten kuvaukseen, vaikutusten merkittävyyden arviointiin, lieventävien toimenpiteiden ja vaihtoehtojen tarkasteluun ja johtopäätöksiin eli arvioon vaikutuksista. Arvioitaessa heikentymisen merkittävyyttä voidaan ottaa huomioon myös mahdollisuudet vähentää hankkeen vaikutuksia suojatoimin niin, etteivät ne enää ole merkittäviä. Tällainen voi olla esimerkiksi lupa- tai kaavamääräys.

Vanhan kaivoslain 12 §:n säännöksen perusteella valtausoikeuden haltijalla on lähtökohtaisesti laajat oikeudet tutkimustyöhön valtausalueella. Tukesin päätöksen lupamääräykset rajoittavat kuitenkin tutkimuksista aiheutuvia ympäristövaikutuksia rajoittaessaan timanttiporauksen ja koerikastamisen pois sallituista toimenpiteistä Natura-alueella. Tukesin päätöksen perusteella sallitut toimenpiteet Natura-alueella eivät näin ollen merkittävästi poikkea 1. päivänä heinäkuuta 2011 voimaan tulleen kaivoslain 7 §:ssä säädetyistä, yleisesti jokaiselle sallitussa etsintätyössä käytettävistä menetelmistä. Valtausluvan hakeminen on kuitenkin ollut tarpeen vanhassa kaivoslaissa tarkoitetun etuoikeuden saamiseksi esiintymän hyödyntämiseen. Vaikka selvitys tutkimustyöstä on yleispiirteinen, ilmoitetut tutkimusmenetelmät ovat yleisesti käytössä olevia menetelmiä, joiden vaikutukset voidaan yleisellä tasolla arvioida. Tutkimustoimintaa rajoittavat lupamääräykset huomioon ottaen Tukesilla on katsottava olleen käytettävissään riittävä selvitys sen arvioimiseksi, että hanke ei ole edellyttänyt luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamista.

Jos tutkimustöiden tuloksena löydetyn malmiaiheen hyödyntämismahdollisuuksien selvittäminen edellyttää kairaamista, koelouhintaa tai koerikastusta taikka muita vastaavia tutkimustoimenpiteitä, joiden vaikutukset ympäristöön ovat muita kuin vähäisiä, on valtaajan haettava päätöksen täydentämistä. Tässä tilanteessa yhtiö on velvollinen esittämään perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta niin yksityiskohtaisesti esitettynä, että Tukesin on mahdollista arvioida, edellyttääkö valtaushanke luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamisen. Hakemus käsitellään soveltuvin osin samoin kuin malminetsintälupaa koskeva hakemus. Tukesin päätöksen lupamääräystä 12 perusteluineen on pidettävä tältä osin riittävänä.

Luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan edellyttäminen ennen muuta viranomaispäätöstä on ratkaistava korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO:2013:173 ilmenevästi tapauskohtaisesti. Luonnonsuojelulain noudattamisesta voidaan kaivoslain 71 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla varmistua kieltämällä luvan saajaa ryhtymästä luvassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ennen kuin luonnonsuojelulaissa tarkoitettu viranomainen on myöntänyt mahdollisesti tarvittavan poikkeuksen, ja tuo päätös on saanut lainvoiman, tai vaihtoehtoisesti todennut, ettei poikkeamisen tarvetta ole. Kouvervaaran alueella esiintyy yksi uhanalainen lintudirektiivin liitteen I laji, jonka tiedot ovat salassa pidettäviä, luontodirektiivin liitteen II ja IV laji myyränporras sekä lisäksi kaksi uhanalaista lajia, joiden tiedot ovat salassa pidettäviä. Asiassa ei ole esitetty tarkempia tietoja lajien esiintymispaikoista. Vaikka valtauspäätöksen mahdollistamilla toimenpiteillä ei lupamääräykset huomioon ottaen todennäköisesti ole vaikutuksia kyseisiin esiintymiin, ne on kuitenkin tutkimustyötä suoritettaessa otettava huomioon luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:ien, oikeastaan 39 ja 42 §:ien edellyttämällä tavalla.

Luonnonsuojelulain 15 §:n ja 17 a §:n säännöksiin perustuen valtausalueella sijaitsevilla luonnonsuojelulain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuilla luonnonsuojelualueilla valtauslupaan perustuvia tutkimuksia on mahdollista suorittaa ainoastaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen luvalla.

Edellä lausuttuun nähden Tukesin päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että asian käsittelyssä saatu selvitys ei olisi riittävä sen arvioimiseksi, onko valtaushakemusta ratkaistaessa otettu huomioon kaivoslain 71 §:n 2 momentissa mainitut luonnonsuojelulain säännökset tai että päätös olisi luonnonsuojelulain säännösten vastainen.

Ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin liittyvät valitusperusteet

Tukesin päätöksellä ei ole myönnetty oikeutta rikkoa ympäristönsuojelulain (86/2000) 7 §:n säännöksen mukaista maaperän pilaamiskieltoa eikä 8 §:n säännöksen mukaista pohjaveden pilaamiskieltoa tai vanhan vesilain 1 luvun 18 §:ssä säädettyä pohjaveden muuttamiskieltoa koskevia säännöksiä. Kun otetaan huomioon Tukesin päätöksellä sallitut tutkimustoimenpiteet, ei ole ennalta arvioiden ilmeistä, että toimenpiteet saattaisivat johtaa ehdottomana voimassa olevan pohjaveden pilaamiskiellon vastaisiin seurauksiin.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Tukesin päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta viitattu hallintolainkäyttölain 41 §:ään ja lausuttu, että katselmuksen toimittamista on pidettävä asian selvitettyyn tilaan nähden ilmeisen tarpeettomana.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Pirjo Jalonen ja Pertti Piippo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kuusamon kaupunki on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan.

Vaatimuksen perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kuulutusasiakirjoista ja Tukesin lausunnoista puuttuivat uraanitiedot, vaikka alueesta on paljon uraanitutkimustietoja ja se kuuluu Geologian tutkimuskeskuksen määrittämään uraanivyöhykkeeseen. Kuusamon kaupunki on vuonna 2007 ilmaissut kielteisen kantansa Kouvervaarassa tapahtuviin uraanitutkimuksiin. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon kauppa- ja teollisuusministeriön erityismääräystä 16.2.2006 nro 024/2006, joka koskee uraanimalmioita ja -valtauksia.

Tukesin päätöksestä puuttuvat määräykset kairausten yhteydessä maanpinnalle nousevien radioaktiivisten aineiden käsittelystä. Puute on erityisen merkittävä, koska alueen vedet virtaavat myös kohti Jäkälälahtea, jossa sijaitsee alueen käyttövedenottamo.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole riittävästi perusteltu poikkeamista kaivoslain 8 §:n vaatimuksesta kaivoskivennäisten esittämisestä valtaushakemuksessa. Luvan hakijan oma ilmoitus ei oikeuta tulkintaan, että hakemuksessa esitetyt tutkimukset eivät kohdistuisi uraaniin. Uraani oli jo hakijayhtiön alkuperäisen valtaushakemuksen aikaan tunnettu kaivoskivennäinen Kouvervaarassa. Geologian tutkimuskeskuksen uraanidatarekisterin mukaan Kouvervaaran uraanimalmion uraanin keskipitoisuus on 1,5 prosenttia uraania.

Hallinto-oikeuden tulkinta mitätöi kunnan oikeuden kehittää oikeusvaikutteisen yleiskaavan avulla maankäyttöä ja kunnan yleistä etua. Hallinto-oikeus ei ole esittänyt riittäviä perusteita tulkinnalleen, jonka mukaan Kuusamon kaupunki ei olisi esittänyt riittäviä perusteluja vastustaessaan oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle sijoittuvaa valtaushakemusta. Hallinto-oikeuden perusteluissa on otettu huomioon vain hakijayhtiön ja Tukesin esittämä.

Luonnonsuojelulain säännöksiä ei ole otettu riittävästi huomioon valtausoikeutta annettaessa eikä selvitys ole tältä osin ollut riittävä. Luonnonsuojelualueilla, joihin myös Natura-alueet kuuluvat, valtausoikeuteen perustuvia tutkimuksia on mahdollista tehdä ainoastaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen luvalla. Valtausoikeutta myönnettäessä tuon luvan tulee olla saatuna, jotta siihen liittyvät turvaamismääräykset voidaan yksilöidä valtausta koskevissa lupamääräyksissä. Kouvervaaran valtausta koskevien lupamääräysten viittaukset myöhempiin neuvotteluihin eivät ole luonnonsuojelulaissa tarkoitettu menettely, joka koskee suojeltujen kohteiden turvaamista.

2) Kitkan Viisaat ry, A ja Oivangin paliskunta ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan ja Tukes velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu riittävässä määrin huomioon yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valituksessa esille tuotuja seikkoja eikä sitä ole perusteltu oikeusseikoilla, jotka osoittaisivat lupapäätöstä tehtäessä noudatetun kaivoslakia ja muuta lainsäädäntöä. Perusteluissa ei ole myöskään osoitettu yleisön, haitankärsijöiden ja asianosaisten perusoikeuksien tulleen riittävästi turvatuksi lupaprosessin yhteydessä.

Kun otetaan huomioon uraaniesiintymätiedot, vuotavista kairausputkista johtuva radioaktiivisten aineiden aiheuttama ympäristön pilaantuminen, saamelaisten nautintaoikeuksien ja poronhoidolle syntyvien haittojen sivuuttaminen, uraanin etsintää koskeva laajennetun kuulemismenettelyn vaatimus, hallinto-oikeuden perustelematon väite valtauspäätöksen haitattomuudesta oikeusvaikutteisen yleiskaavan maankäyttötavoitteen kannalta sekä luonnonsuojelualueen muodostamisprosessissa jääneiden nautintaoikeuksien vaarantuminen, hallinto-oikeuden väite asian selvitetystä tilasta on perusteeton. Jättäessään vaaditun katselmuksen toimittamatta hallinto-oikeus on rikkonut hallintolainkäyttölain 33 §:n vaatimusta asian selvittämisestä.

Valtaushakemusta koskevista kuulutusasiakirjoista puuttuivat historialliset tutkimustiedot uraanista sekä selvitykset kaivoskivennäisiä koskevan otaksunnan perusteista. Kuulutusasiakirjoissa kaivoskivennäisiksi ei ollut nimetty uraanimineraaleja eikä Tukes ollut myöskään lausuntopyynnöissään eikä päätöksessään maininnut niitä kaivoskivennäisinä, vaikka Kouvervaara on tunnettu uraanitutkimuskohde.

Osallistumismahdollisuuksien toteutumisen kannalta on olennaista, että kuulutusasiakirjoissa tiedotetaan valtaushakemuksen lisäksi Tukesilla olevista muistakin valtausalueeseen liittyvistä olennaisista tiedoista tai että Tukes vähintäänkin tarkistaa hakemuksessa kuvatut kaivoslain 8 §:ssä edellytetyt kaivosmineraalitiedot.

Kuulutusasiakirjojen puutteellisuus on merkinnyt sitä, että hyvän hallintotavan vaatimusta, perustuslaillista tiedonsaantioikeutta ja vaikutusmahdollisuutta sekä Århusin sopimuksen periaatteita on rikottu. Lausunnonantajat ja muistuttajat ovat joutuneet antamaan lausuntonsa puutteellisten tietojen varassa. Perusteellista tietoa tarvitaan muun muassa suunnitellun hankkeen terveydellisistä, ympäristöllisistä sekä muihin elinkeinoihin ja nautintaoikeuksiin liittyvistä vaikutuksista. Tukes ei myöskään ole Århusin sopimuksen edellyttämällä tavalla järjestänyt tiedotus- ja kuulemistilaisuuksia hankkeesta. Uraanimalmioiden osalta kaivosviranomaisen tiedonanto-, kuulemis- ja päätöksentekomenettelyt on säännelty tiukemmin kuin muiden malmioiden osalta. Alueen metsäsaamelaisia ja kaikkia alueen maanomistajia ei ole kuultu valtaushakemuksesta.

Uraanista vaikeneminen kuulutusasiakirjoissa on vaikuttanut siihen, että osa ihmisistä ei ole tullut kuulluksi tai saanut käyttää oikeuttaan valittaa Tukesin päätöksestä. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 16.2.2006 mukaista laajaa kuulemismenettelyä ei ole toteutettu.

Tukes lausunnossaan ja Belvedere Resources Finland Oy vastineessaan eivät esittäneet historiallisia tutkimustietoja kaivoskivennäisistä eivätkä siten myöskään uraanimineraaleista. Hallinto-oikeus ei ole kaivoslaissa vaadittujen kaivosmineraalitietojen puuttumista kuulutusasiakirjoista tarkastellut, mutta ei myöskään perustellut sitä sallituksi. Tietoja Kouvervaaran aikaisemmista uraanitutkimuksista ei ole otettu huomioon. Hallinto-oikeus ei myöskään ole hankkinut päätöksensä perusteiksi riittäviä selvityksiä alueen kaivosmineraaleista.

Valitukseen oheistetusta Kouvervaaran uraanitutkimusaineistosta käy ilmi, että kulta- tai kupariesiintymiä ei voida alueella kairauksin tutkia koskematta samalla uraaniin. Aineiston perusteella uraanimineraalia on lisäksi muita kaivosmineraaleja enemmän.

Tukesin päätöksessä ei ole uraaniin ja radioaktiivisiin aineisiin liittyviä lupamääräyksiä, joilla estettäisiin radioaktiivisista aineista johtuvien haittojen syntyminen.

Hallinto-oikeus ei ole hankkinut riittäviä selvityksiä valtaushankkeen mahdollisista vaikutuksista saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon historiallisella metsä-, kalastaja- ja tunturisaamelaisten asuinalueella.

Valtausoikeuden perusteella tehtävät toiminnot voivat ulottua huomattavasti varsinaisen valtausalueen rajauksen ulkopuolelle, eikä vaikutusaluetta ole Tukesin päätöksessä yksilöity. Hallinto-oikeudella ei ole ollut riittäviä perusteluja rajata A:ta asianosaismääritelmän ulkopuolelle varsinkin, kun otetaan huomioon hänen ilmaisemansa metsäsaamelaisasema sekä Kouvervaaraan liittyvät nautintaoikeudet.

Hallinto-oikeus ei ole riittävästi ottanut huomioon metsäsaamelaisten valittajien vaatimuksia, jotka liittyvät valtauspäätöksestä aiheutuvaan haittaan ja uhkaan perinteisellä metsäsaamelaisten kotiseutualueella vahvasti suojattua kulttuuria ja elinkeinoja kohtaan. Saamelainen kulttuuri on syvästi luonnonympäristön antamista mahdollisuuksista riippuvainen. Maaoikeuskysymyksen ratkaisematta jättäminen ja ILO-sopimuksen ratifiointikysymyksen sivuuttaminen ei oikeuta ohittamaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen sopimuksen 27 artiklan mukaisia velvoitteita.

Hakijan oma ilmoitus ei anna oikeusperustetta kaivoslain 8 §:stä poikkeavaan tulkintaan. Uraani oli jo hakijayhtiön alkuperäisen valtaushakemuksen aikaan tunnettu kaivoskivennäinen Kouvervaarassa. Hakijayhtiön aikaisempien tutkimusraporttien esittämättä jättäminen on raskauttava seikka. Kaivoslain 8 §:ssä vaadittujen perustelujen puuttuminen aiheuttaa valtauksen esteen, eikä valtausta olisi siten tullut myöntää.

Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti, että kaivoslain 6 §:n 1 momentin 2 kohta ei aiheuta estettä nyt kysymyksessä olevalle valtaukselle.

Ratkaisun KHO 2005:42 perusteluissa on osoitettu, että oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettua alueen käyttötarkoitusta ei voida perustelemattomasti sivuuttaa. Tulkinta valtausoikeuden haitattomuudesta yleiskaavassa osoitetulle alueiden käytölle perustuu virheellisiin ja puutteellisiin kuulutusasiakirjoihin, virheellisiin tulkintoihin kaivoskivennäisistä sekä puutteellisiin Tukesin lausuntoihin. Valittajien teettämät radioaktiivisuusanalyysit osoittavat, että kaavan mukaiselle alueen käyttötarkoitukselle aiheutuisi olennaisia ja vakavia haittoja varsinkin, kun valtauspäätöksestä puuttuvat määräykset radioaktiivisten haittojen torjumisesta ja niihin ennalta varautumisesta.

Tukesin päätöksen määräyksen 5 mukaan valtaajan on ilmoitettava alueen paliskunnalle tutkimustöistä ja niiden aikatauluista sekä muusta alueiden käytöstä ennen tutkimustöiden aloittamista. Määräyksellä kaivosyhtiön neuvottelu- ja sopimusvelvollisuudet on lievennetty pelkästään tiedonantovelvollisuudeksi. Perustuslain 17 §:n 3 momenttiin ja poronhoitolain 2 §:n 2 momenttiin perustuvia ennakollisia selvittämistoimenpiteitä saamelaisten poronhoidon kannalta ei ole tehty eikä niiden tekemättä jättämistä ole perusteltu myöskään hallinto-oikeuden päätöksessä. Määräys ei täytä ennakollista selvittämisvelvollisuutta ja lisäksi se on oikeusvaikutuksiltaan liian epämääräinen.

Kuulutusasiakirjoista ovat puuttuneet olennaiset ympäristöriskien arvioimiseen tarvittavat tiedot (uraanitiedot). Tämä on myös ratkaisevasti heikentänyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edellytyksiä ottaa lausunnossaan huomioon hankkeesta luonnonsuojelulle aiheutuvia riskejä. Hallinto-oikeus on perusteettomasti sivuuttanut valituksessa esille tuodut tiedot Kouvervaaran uraaniesiintymistä ja jättänyt hankkimatta asian ratkaisemista varten tarpeelliset lisäselvitykset.

Tukes ja hallinto-oikeus eivät ole riittävästi ottaneet huomioon sitä, että valtausalue sijoittuu suurimmalta osaltaan luonnonsuojelualueelle ja Natura-alueelle (Kouvervaaran lehdot ja suot). Alueen suojelun perustana on muun muassa monipuolinen kasvilajisto. Luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettua arviointia ei ole tehty eikä Tukesilla ja hallinto-oikeudella ole ollut käytettävissään riittäviä selvityksiä arvioidessaan valtauksen lainmukaisuutta suojelualueisiin nähden.

Kouvervaarassa on jo ilmennyt edellisten vuosien "kultauraani"-tutkimustoimintojen aiheuttama terveyshaitta, joka voi myös muodostaa uhan Kitkajärven Natura-alueelle sekä suojellulle Koutajoen vesistölle. Kouvervaarassa on tehty kairausputkia pohjavesialueelle juuri nyt kysymyksessä olevalla valtausalueella. Kairaukset ovat osuneet pohjavesiin ja laukaisseet pohjavesijänteen pulppuamaan kairausputkia pitkin maanpinnalle. Näin on käynyt ainakin kahden putken osalta. Pintaan syöksyvä vesi on sekoittunut uraanijänteessä uraaniin ja tullut radioaktiiviseksi.

Selvitys kairaustoiminnan aiheuttamista säteilyriskeistä puuttuu. Maapeitteiden poistaminen ja kairaustoiminta avaa säteilylähteitä, jotka ympäristöön levitessään aiheuttavat lähialueen asukkaille terveysriskin. Säteilyä kohdistuu vielä suuremmassa määrin metsän ja osaksi myös veden riistaan aiheuttaen siten myös välillisen terveysriskin. Sitä sitoutuu myös kasvillisuuteen. Malminetsintä lisää myös alueen pohjavesien säteilykuormaa. Vasaraperän kylän vedenottamo sijaitsee valtausalueesta lounaaseen ja osa pohjaveden muodostumisalueesta sijoittuu valtausalueelle tai sen välittömään läheisyyteen. Etsinnän vaikutuksia pohjaveden laatuun ei ole selvitetty ja siten päätöksenteossa on jätetty huomioimatta pohjavesien suojelua koskevat ympäristönsuojelulain ja vesilain säännökset sekä vesipuitedirektiivi. Lisäksi hakemusasiakirjoissa mainitaan, että kaivannot jätetään muutamiksi vuosiksi avoimiksi. Niiden aiheuttamaa säteilylisää ei ole selvitetty.

Hallinto-oikeuden päätöksen yhteydessä ei ole selvitetty, onko valtausluvan määräyksillä turvattu ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa asetetut velvoitteet ottaen huomioon varovaisuusperiaate ja ennakollisen selvittämisen periaate.

Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, ennalta arvioiden on ilmeistä, että Tukesin päätöksellä sallitut tutkimustoimenpiteet johtavat sekä ympäristön pilaantumiseen että pohjaveden pilaamiskiellon vastaisiin seurauksiin. Tältä osin on viitattu alueen kairausten aiheuttamiin seurauksiin (paineellisten pohjavesien purkautuminen kairausputkista sekä mitattu radioaktiivisuustaso sedimentissä noin 30 000 Bq/kg), uraanitietojen puuttumiseen kuulutusasiakirjoista, riskejä vähättelevään lupamääräykseen kairausputkien tulppaamisesta (ei estä paineellisen pohjaveden purkautumista kairausputken ja kallion liitoskohdista eikä myöhemmin puhki ruostuvista kairausputkista) sekä siihen, että radioaktiivisen kairaussoijan käsittelystä, veden hankinnasta, määristä ja maastoon laskemisista ei ole annettu määräyksiä.

Tukes on lausunnossaan esittänyt, että valitukset ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Tukes on viitannut päätökseensä ja hallinto-oikeudelle antamiinsa lausuntoihin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Etsittäviä mineraaleja ovat kulta, koboltti ja kupari. Tukesin päätös on asianmukaisesti perusteltu ja päätösmenettelyssä on noudatettu lainsäädännön vaatimuksia. Lupamääräyksissä on otettu huomioon lakisääteiset edellytykset toiminnan sallimiselle.

Belvedere Resources Finland Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Kuusamon kaupunki on vastaselityksenään uudistanut valituksessaan esittämänsä.

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat vastaselityksessään uudistaneet valituksessaan esittämänsä vaatimukset ja lausuneet muun ohella seuraavaa:

Tukes ei ole pystynyt osoittamaan valituksessa esitettyjä vaatimuksia perusteettomiksi eikä se ole myöskään osoittanut oikeusperusteita päätöksensä tueksi. Hallinto-oikeus ei ole perustellut päätöstään sellaisilla seikoilla, jotka osoittaisivat Tukesin päätöstä tehtäessä noudatetun kaivos- ja muun lainsäädännön määräyksiä. Yleisön, haitankärsijöiden ja asianosaisten perusoikeuksien ei ole osoitettu tulleen riittävästi turvatuksi lupaprosessin yhteydessä.

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat täydennyskirjelmässään kohdistaneet oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksensa koskemaan yhteisvastuullisesti Tukesia ja Belvedere Resources Finland Oy:tä sekä esittäneet erittelyn oikeudenkäyntikuluistaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksellä myönnetty valtausoikeus on voimassa kaksi vuotta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

2. Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Valitusten hylkääminen ja valtausoikeuden voimassaoloaika

Kaivoslain (503/1965) 8 §:n 1 momentin 4 kohdassa (1625/1992) ei edellytetä, että valtauksen hakija esittäisi selvitystä sellaisista kaivoskivennäisistä, joita valtaushakemuksessa ei ole ilmoitettu otaksuttuina eli niinä kaivoskivennäisinä, joihin tutkimustyö kohdistuisi. Tällaisten kaivoskivennäisten, kuten valituksissa nyt mainitun uraanin, esiintymisellä valtausalueella voi kuitenkin olla merkitystä valtaushankkeen ympäristövaikutusten kannalta. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksellä tutkimustoimenpiteitä on päätöksestä lähemmin ilmenevin tavoin rajoitettu sekä se seikka, että Säteilyturvakeskuksen mukaan (Säteily- ja ydinturvallisuuskatsauksia, Uraani kaivostoiminnassa, 2012) uraanin etsintävaiheen toimenpiteillä ei ole merkittäviä säteilystä aiheutuvia ympäristövaikutuksia ja että syväkairauksen vaikutus pohjaveden radioaktiivisuuteen on hyvin pieni, ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa säädetystä ei johdu, että valtausoikeutta kobolttiin, kultaan ja kupariin kohdistuvaan tutkimustyöhön ei olisi voitu myöntää.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet, se seikka, että valtausalue ei sijaitse poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksen mukaan valtausoikeus on voimassa kaksi vuotta päätöksen antopäivästä. Voimassaoloaikaa koskeva määräys johtaisi siihen, että valtausoikeuden sallima tutkimustyö estyy, kun päätöksestä on valitettu, mikä ei voi olla määräyksen tarkoituksena. Toisaalta päätöksessä on määrätty, että tutkimus valtausalueilla on sallittu vasta, kun päätös on saanut lainvoiman. Tähän nähden Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöstä on perusteltua tulkita siten, että valtausoikeus on voimassa kaksi vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta eli korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antopäivästä lukien.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Koska Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhdistykselle ja sen asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A Oy:llä oli Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston eli Valviran myöntämä yksityisistä sosiaalipalveluista annetussa laissa tarkoitettu lupa A Oy:n lukuisilla paikkakunnilla ylläpitämiin vanhusten palvelu- tai hoivakoteihin. A Oy:n saadessa esimerkiksi tarjouskilpailun perusteella hoidettavakseen uuden vastaavan kunnan ylläpitämän laitoksen, jonka asukkaat olivat kunnan päätöksen mukaisesti sosiaalihuoltoon oikeutettuja, A Oy:llä ei toiminnan alkaessa ollut vielä kyseiseen toimintayksikköön Valviran myöntämää lupaa. Lupakäsittelyn vireilläoloajaksi A Oy:n tarkoituksena oli tehdä kunnan kanssa palvelusopimus tehostetuista palveluasumispalveluista (hankintasopimus). A Oy toimitti kunnalle hankintasopimuksen mukaisen henkilöstömitoituksen verran sopimuksen vaatimukset täyttäviä sairaan-, terveyden- ja lähihoitajia sekä heidän sijaistamiseensa tarvittavan sijaistyövoiman. Sopijapuolten yhteinen tarkoitus oli, että kunta tuotti hankintasopimuksen mukaiset palvelut toistaiseksi, kunnes A Oy sai kyseisten palvelujen edellyttämän toimiluvan palvelutaloon tai hoivakotiin. Hankintasopimuksen voimassaoloaikana A Oy:n kunnalle toimittama henkilöstö toimi kunnan työnjohdon alaisena. Hankintasopimus ei kattanut terveyden- ja sairaanhoitopalveluja.

Asiassa oli ratkaistavana kysymys siitä, oliko A Oy:n suoritettava arvonlisäveroa A Oy:n hankintasopimuksen voimassaoloaikaan kohdistuvista veloituksista kunnalta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että arvonlisäverolain 38 §:n mukainen edellytys siitä, että yksityisen sosiaalihuoltopalvelujen tuottajan toiminnan tulee olla viranomaisen valvomaa, ei ole arvonlisäverodirektiivin vastainen, kuten ei myöskään edellytys siitä, että verottomuus edellyttää kullekin toimintayksikölle myönnettyä Valviran lupaa. Sosiaalialan ammatillisen työvoiman antaminen tilaajana olevan kunnan käyttöön ei ollut arvonlisäverolaissa tai -direktiivissä tarkoitettua sosiaalihuoltona pidettävää palvelua. A Oy:n valitus hylättiin.

Yritysverotoimiston ennakkoratkaisu ajalle 17.2.2014–31.12.2015.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 37 § ja 38 §
Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY 132 artikla 1 kohta g alakohta
Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 7 § ja 8 §
Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-594/13, "go fair" Zeitarbeit

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 19.9.2014 nro 14/1392/1

Asian aikaisempi käsittely

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy, jäljempänä myös yhtiö, tarjoaa ja tuottaa hoivapalveluja ympäri Suomea usealle kunnalle ja kuntayhtymälle. Yhtiöllä on työsuhteessa noin 6 500 Terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin merkittyä terveydenhuollon ammattihenkilöä sekä lisäksi vaadittavan ammattitaidon omaavia lähihoitajia, joiden ei ole välttämätöntä liittyä kyseiseen rekisteriin.

Siltä osin kuin on kysymys ympärivuorokautisesta hoivapalvelusta, yhtiöllä on toiminnalleen Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (jäljempänä myös Valvira) lupa, josta ilmenee palvelun luonne ja laajuus. Kun hoivapalvelu myydään kunnalle, jonka päätöksellä sosiaalihuoltopalvelua on päätetty myöntää asiakkaalle, yhtiön ja asianomaisen kunnan välillä tehdään sopimus, jossa palvelujen laatu ja määrä määritellään.

Yhtiön nämä hoivapalvelut ovat arvonlisäverolain 37 §:n ja 38 §:n nojalla verosta vapaita sosiaalihuoltopalveluja, joiden osalta verottomuuden edellytykset on selvitetty ja dokumentoitu Verohallinnon sosiaalihuoltopalveluiden arvonlisäverotuksesta 14.9.2011 antamassa ohjeessa Dnro 604/40/2011 tarkoitetuin tavoin. Ennakkoratkaisuhakemuksessa ei sinänsä ole kysymys näistä palveluista.

Yhtiön sopiessa kunnan kanssa ympärivuorokautisen sosiaalihuoltopalvelun tuottamisesta tietyssä hoivakodissa tai palvelutalossa, jossa tapahtuva hoivapalvelu ei vielä sisälly yhtiön Valviralta saamaan toimilupaan, yhtiö ei voisi käsityksensä mukaan aloittaa hoivapalvelujen myyntiä kunnalle ja laskuttaa kuntaa arvonlisäverottomasti, kun otetaan huomioon mainitussa Verohallinnon ohjeessa esitetyt vaatimukset verottomuuden edellytysten osoittamiseksi. Sen vuoksi, tuottaakseen sovitut hoivapalvelut kunnalle aikana ennen kuin Valvira on käsitellyt toimiluvan muuttamista koskevan hakemuksen, yhtiö joutuu näissä tapauksissa sopimaan asianmukaisen hoivahenkilökunnan työpanoksen myynnistä kunnalle kyseisessä hoivakodissa, palvelutalossa tai muussa vastaavassa toimipisteessä.

Yhtiön toimittaman sopimuksen (sosiaalipalvelujen tuottamisesta väliaikaisesti työpanoksen luovutuksen muodossa) mukaan yhtiö olisi palveluntuottaja ja kaupunki palveluntilaaja. Palveluntilaajana kaupunki vastaa siitä, että palvelutalon toiminta on lain ja viranomaismääräysten mukaista. Tilaajalla on työnjohdollinen vastuu työntekijöiden toiminnasta. Yhtiö toimittaa tilaajalle hankintasopimuksen mukaisen henkilöstömitoituksen verran hankintasopimuksen vaatimukset täyttäviä sairaan-, terveyden- ja lähihoitajia sekä heidän sijaistamiseensa tarvittavan sijaistyövoiman. Sopijapuolten yhteinen tarkoitus on, että tilaaja tuottaa hankintasopimuksen mukaiset palvelut toistaiseksi, kunnes yhtiö saa kyseisten palvelujen edellyttämän toimiluvan palvelutaloon, ja että siihen asti yhtiö toimittaa tilaajalle tähän tarvittavat henkilöresurssit ja tarvikkeet.

Yhtiön ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetut sen omalla henkilökunnallaan tai käyttämänsä alihankkijan palveluksessa olevalla henkilökunnalla tuottamat palvelut ovat laadultaan sellaisia, joiden osalta palvelun ostajana oleva kunta on tehnyt päätöksen sosiaalipalvelujen myöntämisestä asiakkaille. Hoivakodeissa asuu erilaisista syistä eritasoista asumispalvelua tarvitsevia vanhuksia. Hoivakodin asukkaiden lääkäri-, röntgen- ja laboratorio- sekä hammashoitopalveluista vastaa pääsääntöisesti kaupunki/kunta.

Yhtiö katsoo tarvitsevansa asiassa ennakkoratkaisun arvonlisäveron käsittelystä niissä tilanteissa, joissa yhtiön Valviralta saama nykyinen lupa ei heti yhtiön ja kunnan välisen uuden palvelusopimuksen tekemisestä lukien kata juuri kyseisessä toimipaikassa suoritettavia palveluja. Tällöin on siis voimassa tilanne, jossa Valviran lupa ei välittömästi ulotu uuden sopimuksen tarkoittamiin hoivapalveluihin. Siten myös Verohallinnon ohjeen mukaiset arvonlisäverovapauden edellytykset täyttyvät kyseiseltä osin vasta Valviran lupakäsittelyn edistyessä.

Ennakkoratkaisukysymys

Onko A Oy velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa luovuttaessaan palveluksessaan olevien tai alihankkijansa palveluksessa olevien, Terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin merkittyjen sairaan- ja terveydenhoitajien sekä lähihoitajien työpanoksen suomalaiselle kunnalle tai kuntayhtymälle vanhusten tehostettuun palveluasumiseen käytettävässä palvelutalossa annettavia sosiaalihuoltopalveluja varten ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatuissa olosuhteissa?

Verohallinnon Konserniverokeskus on 17.2.2014 A Oy:lle ajalle 17.2.2014–31.12.2015 antamanaan ennakkoratkaisuna lausunut, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa luovuttaessaan palveluksessaan olevien tai alihankkijansa palveluksessa olevien, Terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin merkittyjen sairaan- ja terveydenhoitajien sekä lähihoitajien työpanoksen suomalaiselle kunnalle tai kuntayhtymälle vanhusten tehostettuun palveluasumiseen käytettävissä palvelutalossa annettavia sosiaalihuoltopalveluita varten.

Konserniverokeskus on päätöksessään viitannut arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan, 17 §:n, 18 §:n, 34 §:n, 35 §:n, 36 §:n, 37 §:n ja 38 §:n säännöksiin, arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) perusteluihin, korkeimman hallinto-oikeuden (jäljempänä myös KHO) päätökseen 7.3.2013 taltionumero 819 (KHO 2013:39) sekä Verohallinnon 14.9.2011 antamaan ohjeeseen "Sosiaalihuoltopalvelujen arvonlisäverotus" (diaarinumero 604/40/2011), ja lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

Terveydenhuollon ammattihenkilöiden työvoiman vuokraaminen on arvonlisäverotonta ainoastaan silloin, kun terveydenhuollon ammattihenkilöt vuokrataan suorittamaan arvonlisäverottomia terveyden- ja sairaanhoitopalveluja. Kun A Oy vuokraa työvoimaa kaupungille eli luovuttaa tiettyjen terveydenhuollon ammattihenkilöiden työpanoksen varsinaiselle sosiaalipalvelujen tuottajalle, kyse ei ole sosiaalipalvelujen tuottamisesta. Tämän vuoksi yhtiön palvelun myynti kunnalle tai kuntayhtymälle ei ole arvonlisäverolain 37 §:n mukaista verotonta sosiaalihuoltona tapahtuvaa palvelujen myyntiä. Koska terveydenhuollon ammattihenkilöitä ei vuokrata suorittamaan arvonlisäverottomia terveyden- ja sairaanhoitopalveluja, kyse ei ole myöskään arvonlisäverolain 34 §:ssä tarkoitetusta verottomasta terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen myynnistä. Yhtiön tulee tilittää henkilöresurssien ja tarvikkeiden myynnistä kunnalle arvonlisäverolain 1 §:n mukaan voimassa oleva arvonlisävero.

A Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Konserniverokeskuksen päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön ei ole suoritettava arvonlisäveroa luovuttaessaan palveluksessaan olevien tai alihankkijansa palveluksessa olevien, Terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin merkittyjen sairaan- ja terveydenhoitajien sekä lähihoitajien työpanoksen suomalaiselle kunnalle tai kuntayhtymälle vanhusten tehostettuun palveluasumiseen käytettävissä palvelutalossa annettavia sosiaalihuoltopalveluita varten. Yhtiö on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Konserniverokeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan, 37 §:n ja 38 §:n sekä arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 132 artiklan 1 kohdan g alakohdan ja 134 artiklan säännökset, ja arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) sosiaalihuoltoa koskevia yksityiskohtaisia perusteluja, lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Ennakkoratkaisuhakemuksen liitteenä on luonnos sopimuksesta hoiva­palvelua tuottavan yhtiön henkilökunnan työpanoksen luovuttamisesta kunnalle. A Oy:n tarkoituksena on solmia kaupungin kanssa palvelusopimus tehostetuista palveluasumispalveluista (hankintasopi­mus). Hankintasopimuksen mukaisten palvelujen tuottaminen edellyttää Valviran myöntämää yksityisten sosiaalipalvelujen toimilupaa, jota ei ole vielä myönnetty A Oy:lle palvelutalon osalta. A Oy toimittaa kaupungille hankintasopimuksen mukaisen henkilöstömitoi­tuksen verran hankintasopimuksen vaatimukset täyttäviä sairaan-, terveyden- ja lähihoitajia sekä heidän sijaistamiseensa tarvittavan sijaistyövoiman. A Oy toimittaa hankintasopimuksen mukaiseen palveluun tarvittavat irtaimet laitteet ja tarvikkeet, jotka eivät sisälly kaupungin ja palvelutalon rakennuttajan väliseen vuokrasopimukseen. Sopijapuolten yhteinen tarkoitus on, että kaupunki tuottaa hankinta­sopimuksen mukaiset palvelut toistaiseksi, kunnes A Oy saa kyseisten palveluiden edellyttämän toimiluvan palvelutaloon ja että A Oy toimittaa kaupungille tähän tarvittavat henkilöresurssit ja tarvikkeet.

Unionin tuomioistuimen (jäljempänä myös EUT) vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan poikkeuksia tavaroiden ja palvelujen luovutuksen verollisuudesta tulee tulkita suppeasti. Arvonlisäverodirektiivin mukaan jäsenvaltioiden tulee vapauttaa verosta jäsenvaltiossa tunnustettujen sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottavien laitosten suorittamat sosiaalihuoltoon tai sosiaaliturvaan läheisesti liittyvät palvelut. Arvonlisäverolaissa sosiaalihuoltopalvelujen verottomuus on sidottu sosiaaliviranomaisten valvontaan, joka toteutuu lupamenettelyn kautta. Hallinto-oikeus on katsonut, että asianmukaisen luvan edellyttäminen ei ole ristiriidassa EU-oikeuden kanssa, sillä jäsenvaltioilla on nimenomaisesti harkintavaltaa sen suhteen, millaisilla edellytyksillä ja millaisille laitoksille verottomilta palveluilta vaadittava asianmukainen hyväksyntä voidaan myöntää (asia C-498/03, Kingscrest Associates ja Montecello, tuomion 49 ja 51 kohta, ja asia C-141/00, Kügler, tuomion 54 kohta).

Ennakkoratkaisuhakemuksessa on kysymys palvelutalon tarvittavien henkilökuntaresurssien ja näiden työpanoksen luovuttamisesta kaupungille, kunnes A Oy saa tarvittavan toimiluvan palvelutaloon tuottaakseen hankintasopimuksen mukaiset palvelut. A Oy:llä ei ole ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetussa tilanteessa Valviran myöntämää lupaa sosiaalipalvelujen tuottamiselle. Hallinto-oikeus on katsonut, että kyseisen palvelun olennainen sisältö on luovuttaa tarvittava työvoima ja työpanos kunnalle tai kuntayhtymälle, joka on sosiaalipalvelun tuottaja. Yhtiön tuottamat palvelut eivät ole ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatuissa oloissa arvonlisäverolain 37 §:ssä ja 38 §:ssä tarkoitettuja verottomia sosiaalihuoltopalveluja.

Yhtiön viittaamassa KHO:n vuosikirjapäätöksessä KHO 2013:39 kyse oli Terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin merkittyjen lääkäreiden suorittamien lääkäripalvelujen myynnistä terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen alalla. Terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen verottomuus on sidottu muun ohella terveydenhuollon ammattihenkilön toimintaan, kun taas sosiaalihuoltopalvelujen osalta ei ole vastaavaa ammattihenkilöiden toiminnan verottomuutta, vaan verottomuuden edellytyksenä on lupamenettelyn kautta toteutuva viranomaisvalvonta.

Yhtiön esittämän verotuksen neutraalisuuden osalta hallinto-oikeus on todennut, että yhtiön sosiaalihuoltopalvelun tuottajalle myymän palvelun verottomuus ei voi perustua yksinomaan verotuksen neutraalisuuden periaatteeseen ja siihen, että myydyt palvelut tulevat käytetyksi palvelun ostajan mahdolliseen verottomaan toimintaan. Sekä yhtiön että muiden tuottamat palvelut ovat verollisia, elleivät myytävän palvelun verottomuudelle säädetyt edellykset täyty. Kysymyksessä olevan palvelun verollisuus ei ole vastoin verotuksen neutraalisuuden periaatetta.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettujen palvelujen myynnistä. Konserniverokeskuksen antamaa ennakkoratkaisua ei ole syytä muuttaa.

Muut sovelletut oikeusohjeet

Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 7 § ja 8 §
Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-141/00, Ambulanter Pflegedienst Kügler, ja C-498/03, Kingscrest Associates ja Montecello

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Terttu Villikka, Tero Leskinen ja Anna Salminen. Esittelijä Ari Koskinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan yhtiö on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Konserniverokeskuksen päätökset kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön ei ole suoritettava arvonlisäveroa luovuttaessaan palveluksessaan olevien tai alihankkijansa palveluksessa olevien, Terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin merkittyjen sairaan- ja terveydenhoitajien sekä lähihoitajien työpanoksen suomalaiselle kunnalle tai kuntayhtymälle vanhusten tehostettuun palveluasumiseen käytettävässä palvelutalossa annettavia sosiaalihuoltopalveluja varten.

Valitustaan yhtiö on perustellut muun ohella seuraavasti:

Valituksenalaisten palvelujen suorittaminen ja myynti täyttää tosiasiallisesti arvonlisäverolain 37 §:n ja 38 §:n mukaiset verovapauden edellytykset. Verottomuuden edellytykset ovat voimassa suoritettujen palvelujen laadun ja sisällön, henkilökunnan koulutuksen ja pätevyyden, huollonsaajien aseman huoltoon oikeutettuina henkilöinä sekä toiminnan valvontaa koskevien yleisten vaatimusten osalta.

Valituksenalaisessa asiassa tarkoitetut yhtiön tuottamat palvelut ovat tosiasiassa täysin samoja kuin ne palvelut, joita yhtiö jo tuottaa niissä toimipaikoissa ja niissä sopimuksissa, jotka Valviran lupa sen hetkisessä muodossaan kattaa. Vastaavasti palvelut jatkuvat nyt kysymyksessä olevassa palvelutalo- tai hoivakotikohteessa todelliselta luonteeltaan aivan samansisältöisinä myös sen jälkeen, kun yhtiö on saanut Valviran luvan kyseiseen kohteeseen.

Hallinto-oikeus on tulkinnut valituksenalaista tilannetta arvonlisäverotuksen näkökulmasta arvioiden tosiasiallisten olosuhteiden vastaisesti ja aiheettoman muodollisesti. Yhtiö toimittaa ja luovuttaa kunnalle tai kuntayhtymälle kaikki varsinaisen sosiaalihuoltopalvelun tuottamisessa tarvittavat henkilöresurssit. Kunnalla tai kuntayhtymällä on ainoastaan työnjohdollinen vastuu lupakäsittelyn aikana. Yhtiön suorittamat palvelut ja palveluja suorittavat henkilöt ovat valituksenalaisessa tilanteessa tosiasiassa yhteiskunnan valvonnan piirissä, sillä palveluja tuotetaan nimenomaisesti kunnille ja kuntayhtymille, jotka itsessään ovat hyväksyttyjä sosiaalihuoltopalvelujen järjestäjiä ja valvojia.

Todetessaan sinänsä oikein, että EUT:n vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan poikkeuksia tavaroiden ja palvelujen luovutuksen verollisuudesta on tulkittava suppeasti, hallinto-oikeus on jättänyt kuitenkin mainitsematta, että EUT on yhtälailla toistuvasti korostanut, että ilmaisujen tulkinnan on sovelluttava yhteen vapautuksille asetettujen tavoitteiden kanssa ja siinä on noudatettava yhteiseen arvonlisäverojärjestelmään kuuluvaa neutraalisuuden periaatetta. Suppean tukinnan sääntö ei EUT:n mukaan myöskään tarkoita sitä, että vapautusten määrittelemisessä käytettyä sanamuotoa pitäisi tulkita niin, että vapautukset menettäisivät tavoitellun vaikutuksensa.

Näin ollen kysymys on arvonlisäverolain 37 §:n ja 38 §:n mukaisista sosiaalihuoltopalveluista.

Mikäli yhtiön myymää palvelua ei voitaisi pitää arvonlisäverottomana suoraan arvonlisäverolain edellä mainittujen säännösten perusteella, asia on ratkaistava arvonlisäverodirektiivistä ja EUT:n oikeuskäytännöstä ilmenevien oikeusperiaatteiden nojalla. Yhtiö on viitannut arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdan säännökseen ja todennut, että tilapäisluonteisen, lupakäsittelyn aikaisen järjestelyn aikana kunnille ja kuntayhtymille myydyt palvelut ovat direktiivissä tarkoitettuja sosiaalihuoltopalveluja tai vähintäänkin sosiaalihuoltoon läheisesti liittyviä palveluja, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä sille, että yhtiön kunta- tai kuntayhtymäasiakas pystyy järjestämään palvelutalossa tai hoivakodissa tarvittavat palvelut myös lupakäsittelyn aikana. Yhtiön tuottamat palvelut ovat sekä lupakäsittelyn aikana että sen jälkeen palvelujen lopullisten saajien, eli palvelutalon tai hoivakodin asukkaiden, kannalta pääasiallisia varsinaisia palveluja eivätkä ainoastaan keino, jonka avulla asukkaat nauttivat muista palveluista parhaissa olosuhteissa.

On totta, että EUT on katsonut, että kansallisilla viranomaisilla on harkintavaltaa sen suhteen, minkälaisilla edellytyksillä muiden kuin julkisoikeudellisten laitosten asema tunnustetaan. Arvonlisäverokohtelun välitön sitominen kansallisten sosiaalihuollon viranomaisten lupakäytäntöihin ja -menettelyihin on kuitenkin omiaan vaarantamaan neutraalisuuden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteutumisen erityisesti tässä luvan tilapäisluonteisessa puuttumistapauksessa. Yhtiö on joka tapauksessa arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettu jäsenvaltiossa tunnustettu, sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottava laitos, sillä yhtiö tuottaa jatkuvasti voimassaolevien palvelusopimusten mukaisia arvonlisäverottomia sosiaalihuollon palveluja Valviran asianmukaiseen lupaan perustuen lukuisilla paikkakunnilla myös yhtiön uutta palvelutalo- tai hoivakotikohdetta koskevan lupakäsittelyn aikana.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut KHO 7.3.2013 taltionumerot 819 ja 820 osoittavat lisäksi osaltaan, vaikka kysymys ei näissä tapauksissa ollutkaan sosiaalihuoltopalveluista vaan terveyden- ja sairaanhoitopalveluista, että arvonlisäverolaissa säädetty verovapaus on voimassa nimenomaan palvelujen laadun ja niiden suorittajaa koskevien tunnusmerkkien täyttyessä, eikä tässä tapauksessa hetkellinen luvan puuttuminen voi sellaisenaan ja automaattisesti estää verovapauden soveltumista.

Vakiintuneen EUT:n oikeuskäytännön mukaan direktiivin verovapautukset ovat itsenäisiä yhteisön oikeuden käsitteitä, joita on tarkasteltava yleisessä asiayhteydessään, joka on direktiivillä perustettu yhteinen arvonlisäverojärjestelmä. Tämän tarkoituksena on välttää erot arvonlisäverojärjestelmän soveltamisessa eri jäsenvaltioissa. Sosiaalihuollon arvonlisäverokohtelu ei siten voi sellaisenaan ja ainoana määräävänä tekijänä määräytyä sosiaalihuoltoa valvovien kansallisten viranomaisten muista kuin arvonlisäverotusta koskevista lähtökohdista tekemien ratkaisujen ja soveltamien lupakäytäntöjen ja -menettelyjen perusteella.

Verotuksen neutraalisuus edellyttää, ettei keskenään samankaltaisia ja näin ollen toistensa kanssa kilpailevia palveluja kohdella arvonlisäverotuksessa eri tavalla. Jos palvelut ovat kuluttajan kannalta samanlaisia tai samankaltaisia ja jos niillä täytetään samat kuluttajien tarpeet, palveluja ei voida kohdella arvonlisäverotuksessa eri tavalla.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys siitä, onko A Oy:n ja sen kunta- tai kuntayhtymäasiakkaan välisen tilapäisen järjestelyn mukainen työvoiman luovutus arvonlisäveroton sosiaalihuoltopalvelu. Yhtiö on katsonut, että palvelu on tosiasialliselta sisällöltään arvonlisäverolain mukainen sosiaalihuoltopalvelu, ja että palvelu tulisi toissijaisesti katsoa arvonlisäverodirektiivin ja neutraalisuusperiaatteen nojalla arvonlisäverottomaksi sosiaalihuoltopalveluksi.

Oikeudenvalvontayksikkö on ottanut ensin kantaa siihen, onko luvan puuttumisen tilapäisyys ja järjestelyn tavoiteltu väliaikaisuus seikka, jolle on annettava merkitystä arvonlisäverolakia tulkittaessa.

Arvonlisäverolain nojalla verottomuus voi koskea ainoastaan niitä palveluja ja siinä laajuudessa, joiden harjoittamisesta yksityinen palveluntuottaja on merkitty rekisteriin tai on tehnyt ilmoituksensa. Objektiivisuuden vaatimus edellyttää, että yhtiön suorittamien palvelujen arvonlisäverokäsittelyä arvioitaessa otetaan huomioon ainoastaan suoritettujen liiketoimien objektiivinen sisältö, eli kysymyk­sessä olevassa tapauksessa se, mitä osapuolten välillä on palvelun suorituksen sisällöstä sovittu. Osapuolten välisen sopimuksen mukaan kysymys on hoivahenkilökunnan työpanoksen luovuttamisesta. Henkilöstön työpanoksen luovuttaminen ei ole arvonlisäverolaissa tarkoitettu sosiaalihuoltopalvelu eikä sosiaalihuoltoa koskevassa luvassa vapauteta henkilöstövuokrausta arvonlisäverosta.

Yhtiön vetoamalle järjestelyn tilapäisyydelle ei tule siten antaa asiassa merkitystä. Päinvastainen ratkaisu olisi vastoin oikeusvarmuuden ja objektiivisuuden periaatteita. Veroviranomaiset joutuisivat tällöin perustamaan palvelujen arvonlisäverokäsittelyä koskevan ratkaisunsa sellaisiin seikkoihin, jotka eivät ole viranomaiselle objektiivisesti havaittavissa, kuten onko kyseiselle toiminnalle haettu lupaa, kuinka todennäköisesti lupa tullaan myöntämään, ja tuleeko lupa kattamaan kyseisen toiminnan sen kaikessa laajuudessaan.

Yhtiö on todennut valituksessaan, että sen suorittamat palvelut ja palveluja suorittavat henkilöt ovat valituksenalaisessa tilanteessa lupakäsittelyn aikaisesta luvan puuttumisesta huolimatta tosiasiallisesti yhteiskunnan valvonnan piirissä. Yksityisten sosiaalihuoltopalvelujen valvonnan piirissä oleminen on nimenomaisesti toteutettu laissa säädetyn lupa- ja ilmoitusmenettelyn kautta. Vasta lupakäsittelyn myötä viranomaisten on mahdollista toteuttaa toiminnan asianmukaisuuden valvonta. Yhtiön toimiminen kyseisen toimintayksikön osalta yleensäkin tulee lupa- ja valvontaviranomaisten tietoon vasta lupamenettelyn kautta.

Käsillä oleva oikeuskysymys koskee tilannetta, jossa on sovittu työvoiman vuokrauksesta. Kysymys ei siten ole siitä, että yhtiö tuottaisi alihankkijana sosiaalihuoltopalvelua. Kunnan, kuntayhtymän tai yksityisten palveluntuottajien toisilta yksityisiltä palveluntuottajilta ostamat sosiaalihuoltopalvelut, jotka luovutetaan edelleen asiakkaalle, ovat sinällään verottomia, jos verottomuuden edellytykset, kuten lupaedellytys, täyttyvät.

Verotuksen neutraalisuuden periaatteella ei ole mahdollista perustella sellaista ratkaisua, että jokin toiminta katsottaisiin arvonlisäverottomaksi jo ennen objektiivisesti laissa määriteltyjen arvonlisäverottomuuden edellytysten täyttymistä. Tällainen tulkinta päinvastoin olisi neutraalisuuden vaatimuksen vastainen. Toisin kuin yhtiö on esittänyt, neutraalisuuden vaatimus ei myöskään edellytä yhtiön suorittamien palvelujen yhtenäistä arvonlisäverokäsittelyä eri tilanteissa siten, että arvonlisäverottomuudelle laissa säädetyt objektiiviset edellytykset tulisi jättää huomioimatta. Yhtiö on lupaedellytyksen suhteen samassa asemassa kuin alan muutkin toimijat, joten luvan edellyttäminen palvelun verottomuuden osoittamiseksi ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista.

Yhtiö on katsonut, että se on joka tapauksessa arvonlisäverodirektiivissä tarkoitettu jäsenvaltiossa tunnustettu laitos, koska yhtiö tuottaa jatkuvasti Valviran luvan mukaisia arvonlisäverottomia sosiaalihuollon palveluja. Yhtiön käsityksen mukaan asiassa tulisi tämän johdosta ratkaista, onko arvonlisäverottomuuden ehdottomana edellytyksenä asianmukaisen luvan olemassaolo nimenomaisesti siinä kohteessa, johon palveluja tuotetaan.

Suomessa voimassaoleva lupamenettely arvonlisäverottomuuden edellytyksenä ei ylitä jäsenvaltion harkintavaltaa. Arvonlisäverottomuus voidaan siten määritellä per kohde ja toiminto. Verottomuuden rajaaminen voimassa olevalla lupamenettelyllä ei loukkaa yhdenvertaisen kohtelun tai neutraalisuuden periaatteita, koska lupamenettelyä rajoituksineen noudatetaan yhdenvertaisesti.

Laitoksella sinänsä voidaan direktiivissä tarkoittaa suoraan myös yritystä, joka ylläpitää erilaisia hoivakoteja. Jäsenvaltioiden lienee siten mahdollista säätää myös menettelystä, jossa tietyn, erilaisia toimintoja harjoittavan toimijan taho itsessään katsotaan kyseisessä jäsenvaltioissa tunnustetuksi hyvinvointipalveluja tuottavan laitoksen toiminnaksi, jolloin toimintayksikkökohtaista lupaa ei välttämättä edellytetä. Suomessa ei ole säädetty tällaisesta, joten Suomessa jäsenvaltion tunnustamana laitoksena pidetään vain palvelukotia, jota lupa koskee. Kun toimintayksikkökohtainen lupa-asia on kunnossa, yhtiön toiminta on tätä laitosta eli toimintayksikköä koskien verotonta. Siten se, että yhtiö esimerkiksi itse perustaisi palvelukodin, ei tarkoita, että yhtiön oman aseman takia toiminta kyseisessä toimintayksikössä olisi suoraan verotonta.

EUT on määrittänyt, että tietyin edellytyksin henkilöstön käyttöön asettaminen voidaan katsoa verottomaan palveluun läheisesti liittyväksi toimeksi, jolloin se on itsessään verotonta. Tämä ei koske kaupallisten toimijoiden toimintaa, joka rajautuu pois sääntelyn kautta.

Käsillä olevassa asiassa työvoiman vuokraus on päämäärä sinänsä osana sovittua järjestelyä. Palvelu ei ole välttämätön ostajan kannalta siten kuin EUT tarkoittaa. Yhtiön palvelun suoritus ei siis merkitse sitä, että asiakkaiden sosiaalihuolto olisi vuokratyöntekijöiden suorittamana tasoltaan parempaa. Oikeudenvalvontayksikkö on korostanut tarkastelevansa asiaa vain EUT:n asettamasta tarkastelunäkökulmasta, eikä siis väittävänsä, että vuokratyövoiman palvelusuorituksessa olisi sinänsä mitään, mikä tekisi siitä huonomman kuin laitokseen työsuhteessa olevan henkilön suorituksesta. Kysymys on siitä, että järjestelyn päämäärä ei ole se, että palvelukodin toiminta vuokratyöntekijöiden suorittamana olisi keino nauttia palvelukotipalvelusta paremmissa olosuhteissa. Näin ollen arvonlisäverodirektiivin 134 artiklan a kohdan edellytys ei täyty.

EUT:n antama merkitys arvonlisäverodirektiivin 134 artiklalle estää myös sen, että siinäkään tilanteessa, että yhtiön tulkittaisiin itsessään olevan 132 artiklassa tarkoitettu laitos, sen harjoittama kaupallinen työvoiman vuokraus olisi arvonlisäverotonta. Direktiivin 134 artiklan b kohta rajaa verottomuuden piiristä pois 132 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettujen toimijoiden lisätulojen hankkimiseksi harjoittaman työvoiman vuokrauksen. Koska 132 artiklan käsite "läheinen liityntä" määritellään tätä kautta, se, että Suomessa ei ole sellaisenaan sisällytetty 134 artiklaa arvonlisäverolakiin, on merkityksetöntä.

Johtopäätöksenään Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt, että arvonlisäverolain sääntely sosiaalihuollon arvonlisäveron vapautusten osalta on direktiivin mukainen. Direktiivissä tarkoitettu laitos, jota arvonlisäveron vapautus koskee, on palvelukoti eli toimintayksikkö, jossa harjoitettua toimintaa lupa koskee. Palvelukodin toiminta on arvonlisäverotonta luvan perusteella tai julkisyhteisön ylläpitämänä. Yhtiöllä itsellään ei ole laitoksen asemaa Suomessa siten, että yhtiön toiminta voisi olla arvonlisäverotonta muutoin kuin niiden toimintayksiköiden osalta, joissa harjoitettuun toimintaan yhtiöllä on toimintayksikkökohtainen lupa.

Merkityksen antaminen toiminnan aiotulle tilapäisyydelle tarkoittaisi solmitun sopimuksen sisällöstä poikkeamista. Tämä olisi vastoin objektiivisuutta, koska osapuolten välillä on nimenomaisesti sovittu työvoiman vuokrauksesta. Olisi neutraalisuusperiaatteen vastaista soveltaa arvonlisäverolakia yhtiön vaatimalla tavalla.

Työvoiman vuokraus, mistä palvelusta on nimenomaisesti sovittu, ei ole sosiaalihuoltoon läheisesti liittyvä palvelun suoritus. EUT:n tuomiot asioissa C-79/09, komissio v. Alankomaat, ja 434/05, Horizon College, osoittavat, mistä lähtökohdista käsin on arvioitava sitä, onko työvoiman vuokrauksella läheistä liityntää verottomaan palvelusuoritukseen. Käsillä olevassa asiassa olosuhteet ovat erilaiset kuin mainituissa tuomioissa ja työvoiman vuokrauksesta sopiminen on päämäärä sinänsä. Käsillä oleva asia eroaa myös KHO:n terveydenhuoltoalan työvoimanvuokrausta koskevista tapauksista, koska sääntely on erilaista. Sosiaalihuollon alalla arvonlisäverottomuuden arvonlisäverolaissa säädetyt edellytykset eivät voi täyttyä yksinomaan sen johdosta, että vuokrattava työntekijä on luparekisteröity.

Edellä esitetyillä perusteilla oikeudenvalvontayksikkö on katsonut, että A Oy:n tuottamat palvelut valituksenalaisessa tilanteessa eivät ole arvonlisäverolain 37 §:ssä ja 38 §:ssä tarkoitettuja verottomia sosiaalihuoltopalveluja. Palveluja ei voida katsoa arvonlisäverottomaksi sosiaalihuoltopalveluiksi myöskään direktiivin tulkintavaikutus huomioon ottaen, minkä vuoksi yhtiön valitus on hylättävä.

A Oy on antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatimansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on valituksessaan yksityiskohtaisesti esittänyt ja osoittanut, että valituksenalaiset palvelut ovat arvonlisäverolaissa ja -direktiivissä tarkoitettuja sosiaalihuoltopalveluja, ja että verokohtelun tulkinnassa on otettava huomioon myös verotuksen neutraalisuuden periaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimus. Verovapaussäännöksen syrjäyttämistä ei voida perustella sosiaalihuoltoa valvovien viranomaisten lupakäsittelyllä ja sen kestoa koskevilla kansallisilla käytännöillä.

Palvelujen arvonlisäverokohtelua arvioitaessa on otettava huomioon kaikki verokohteluun vaikuttavat seikat. Yhtiön valituksenalaisessa tilanteessa myymät ja yhtiön lukuun työskentelevien henkilöiden suorittamat sosiaalihuoltoon liittyvät palvelut ovat tosiasialliselta sisällöltään ja kohdentumiseltaan samoja kuin ne sosiaalihuollon palvelut, joita yhtiö myy kunnalle tai kuntayhtymälle välittömästi Valviran luvan saatuaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

Yhtiön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Oikeusohjeita

Sovellettavat arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin säännökset sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä. Lain 2 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa (verovelvollinen) 1 §:ssä tarkoitetusta myynnistä on tavaran tai palvelun myyjä. Lain 18 §:n 2 momentin mukaan palvelun myynnillä tarkoitetaan palvelun suorittamista tai muuta luovuttamista vastiketta vastaan.

Arvonlisäverolain 37 §:n mukaan veroa ei suoriteta sosiaalihuoltona tapahtuvasta palvelujen ja tavaroiden myynnistä. Lain 38 §:n mukaan sosiaalihuollolla tarkoitetaan valtion tai kunnan harjoittamaa sekä sosiaaliviranomaisten valvomaa muun sosiaalihuollon palvelujen tuottajan harjoittamaa toimintaa, jonka tarkoituksena on huolehtia lasten ja nuorten huollosta, lasten päivähoidosta, vanhustenhuollosta, kehitysvammaisten huollosta, muista vammaisten palveluista ja tukitoimista, päihdehuollosta sekä muusta tällaisesta toiminnasta.

Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 2 artiklan 1 kohdan a ja c ala­kohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan verovelvollisella tarkoitetaan jokaista, joka itsenäisesti missä tahansa harjoittaa liiketoimintaa, riippumatta tämän toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta. Liiketoimintana pidetään kaik­kea tuottajan, kauppiaan tai palvelujen suorittajan harjoittamaa toimin­taa, mukaan lukien kaivostoiminta, maataloustoiminta ja vapaa ammatti­toiminta tai vastaava. Liiketoimintana pidetään erityisesti aineellisen tai aineettoman omaisuuden hyödyntämistä jatkuvaluontoisessa tulonsaanti­tarkoituksessa.

Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta sosiaalihuoltoon tai sosiaaliturvaan läheisesti liittyvät palvelujen suoritukset ja tavaroiden luovutukset, mukaan lukien vanhainkotien, julkisoikeudellisten laitosten tai muiden kyseisessä jäsenvaltiossa tunnustettujen, sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottavien laitosten palvelujen suoritukset ja tavaroiden luovutukset.

Arvonlisäverodirektiivin 134 artiklan mukaan palvelujen suorituksiin ja tavaroiden luovutuksiin ei sovelleta 132 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettuja vapautuksia seuraavissa tapauksissa: a) jos kyseiset liiketoimet eivät ole välttämättömiä vapautettujen liiketoimien suoritukselle; b) jos kyseisten liiketoimien pääasiallinen tarkoitus on lisätulojen hankkiminen yhteisölle tällaisilla liiketoimilla, jotka kilpailevat suoraan arvonlisäveron alaisten kaupallisten yritysten harjoittaman toiminnan kanssa.

EUT:n asiassa C-594/13, "go fair" Zeitarbeit, antamassa tuomiossa on ollut kysymys siitä, onko arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohtaa tulkittava siten, että valtiollisen tutkinnon suorittanut hoitohenkilökunta, joka tarjoaa palvelujaan suoraan hoitoa tarvitseville henkilöille, ja/tai tilapäistyövoimaa välittävä yritys, joka antaa tällaista henkilökuntaa käyttöön laitoksille, joiden on tunnustettu tuottavan sosiaalisia hyvinvointipalveluja, kuuluvat mainitussa säännöksessä tarkoitettuun käsitteeseen "tunnustetut, sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottavat laitokset".

Tuomion 17 kohdassa on aluksi muistutettu, että arvonlisäverodirektiivin 132 artiklassa tarkoitettujen vapautusten kuvaamisessa käytettyjä ilmaisuja on tulkittava suppeasti, koska ne ovat poikkeuksia siitä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan kaikista verovelvollisen vastikkeellisesti suorittamista palveluista kannetaan arvonlisäveroa. Ilmaisujen tulkinnan on kuitenkin sovelluttava yhteen vapautuksille asetettujen tavoitteiden kanssa, ja siinä on noudatettava yhteiseen arvonlisäverojärjestelmään kuuluvaa verotuksen neutraalisuuden periaatetta. Suppean tulkinnan sääntö ei näin ollen tarkoita sitä, että 132 artiklassa tarkoitettujen vapautusten määrittelemisessä käytettyä sanamuotoa pitäisi tulkita niin, että vapautukset menettäisivät tavoitellut vaikutuksensa (tuomio Horizon College, C‑434/05, 16 kohta; tuomio komissio v. Alankomaat, C‑79/09, tuomio Zimmermann, C‑174/11, 22 kohta ja tuomio Klinikum Dortmund, C‑366/12, 26 ja 27 kohta).

Tuomion 18 kohdan mukaan arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdan sanamuodosta ilmenee, että siinä säädettyä verovapautusta sovelletaan palvelujen suorituksiin ja tavaroiden luovutuksiin, jotka ensinnäkin liittyvät läheisesti sosiaalihuoltoon tai sosiaaliturvaan ja joita toiseksi suorittavat julkisoikeudelliset laitokset tai muut kyseisessä jäsenvaltiossa tunnustetut, sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottavat laitokset (tuomio Kingscrest Associates ja Montecello, C‑498/03, 34 kohta ja tuomio Zimmermann, C-174/11, 21 kohta). Tuomion 19 kohdan mukaan erityisesti tämän viimeksi mainitun edellytyksen osalta on huomattava, että sellaisten sääntöjen laatiminen, joiden mukaisesti tunnustaminen voidaan myöntää sitä hakeville laitoksille, kuuluu lähtökohtaisesti kunkin jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa päätettäviin asioihin. Tältä osin jäsenvaltioilla on harkintavaltaa (tuomio Zimmermann, C-174/11, 26 kohta).

Tuomion 20 kohdan mukaan vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että kansallisten viranomaisten on unionin oikeuden mukaisesti ja kansallisten tuomioistuinten valvonnan alaisena otettava huomioon useita seikkoja ratkaistessaan, minkä laitosten olisi tunnustettava tuottavan arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitetulla tavalla "sosiaalisia hyvinvointipalveluja". Näihin seikkoihin voivat kuulua erityissäännösten olemassaolo, olivat nämä sitten valtakunnallisia tai alueellisia, lainsäädäntötoimia tai hallinnollisia toimia, vero-oikeudellisia tai sosiaaliturvaan liittyviä, kyseisen verovelvollisen toiminnan yleishyödyllisyys ja se, että muut samaa toimintaa harjoittavat verovelvolliset ovat jo saaneet samanlaisen hyväksynnän, sekä se, ottavatko sairauskassat tai muut sosiaaliturvalaitokset mahdollisesti vastatakseen suuren osan kyseisten palveluiden kustannuksista (tuomio Kügler, C‑141/00, 57 ja 58 kohta; tuomio Kingscrest Associates ja Montecello, C-498/03, 53 kohta ja tuomio Zimmermann, C-174/11, 31 kohta).

Tuomion 21 ja 22 kohdan mukaan ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, ettei Saksan lainsäätäjä ole tunnustanut "go fair" ‑yrityksen kaltaisia tilapäistyövoimaa välittäviä yrityksiä, jotka antavat henkilökuntaa hoitolaitosten käyttöön, arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitetuiksi sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottaviksi laitoksiksi. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tässä asiayhteydessä ensinnäkin, käsittääkö se, että jäsenvaltio tunnustaa asianomaisen laitoksen tuottavan sosiaalisia hyvinvointipalveluja, mikä on arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaan edellytyksenä siinä säädetyn verovapautuksen saamiselle, myös valtiollisen tutkinnon suorittaneen hoitohenkilökunnan, joka tarjoaa palvelujaan suoraan hoitoa tarvitseville henkilöille niin, etteivät sosiaaliturvalaitokset vastaa niiden kustannuksista, ja onko kansallisessa oikeudessa säädetty rajoitus siis ristiriidassa unionin oikeuden kanssa.

EUT:n mukaan tässä yhteydessä on riittävää palauttaa mieleen, että arvonlisäverodirektiivin 9 artiklan mukaan "verovelvollisella" tarkoitetaan jokaista, joka harjoittaa liiketoimintaa itsenäisesti. Tämä edellytys sulkee siis direktiivin 10 artiklan mukaan verotuksen ulkopuolelle työntekijät ja muut henkilöt, jos heidän suhteensa työnantajaan perustuu työsopimukseen tai muuhun oikeussuhteeseen, joka työehtojen, vastikkeen ja työnantajavastuun osalta luo työnantajan ja työntekijän välisen suhteen. Niinpä arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdassa säädettyä vapautusta ei voida soveltaa suoraan "go fair" ‑yrityksen kaltaisen tilapäistyövoimaa välittävän yrityksen henkilökuntaan (tuomion 23 ja 24 kohta).

Tuomion 25 ja 26 kohdan mukaan joka tapauksessa on niin, että ainoina pääasian olosuhteissa merkityksellisinä palvelujen suorituksina eivät ole ne palvelut, joita "go fair" ‑yrityksen palveluksessa olevat työntekijät tarjoavat hoitolaitosten alaisuudessa apua tai hoitoa tarvitseville henkilöille, vaan suoritukset, joita kyseinen tilapäistyövoimaa välittävä yritys tarjoaa ja joissa on kyse mainittujen työntekijöiden antamisesta käyttöön. Vaikka tätä viimeksi mainittua yritystä ei Saksan lainsäädännön nojalla tunnusteta sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottavaksi laitokseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toiseksi, voiko tällainen yritys vedota sillä perusteella, että sen toimintana on tutkinnon suorittaneen hoitohenkilökunnan antaminen käyttöön, arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohtaan saadakseen tämän säännöksen nojalla oikeuden tulla tunnustetuksi "sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottavaksi laitokseksi".

Tuomion 27 ja 28 kohdan mukaan siltä osin kuin on yhtäältä kyse mainittuun säännökseen sisältyvästä käsitteestä "laitos", oikeuskäytännöstä ilmenee, että tämä käsite on riittävän laaja sisältämään voittoa tavoittelevat yksityiset yhteisöt (tuomio Kingscrest Associates ja Montecello, C-498/03, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Niinpä "go fair" ‑yrityksen kaltaista avointa yhtiötä voidaan pitää mainitussa säännöksessä tarkoitettuna "laitoksena". Toisaalta on sitä vastoin todettava ilmaisusta "sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottava", että työntekijöiden antamisessa käyttöön ei sinällään ole kyse yleishyödyllisten palvelujen suorittamisesta sosiaalialalla. Tässä yhteydessä on merkityksetöntä, että asianomainen henkilökunta on hoitohenkilökuntaa tai että tällaista henkilökuntaa annetaan tunnustettujen hoitolaitosten käyttöön.

Johtopäätöksenään EUT on todennut, että arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohtaa on tulkittava siten, että valtiollisen tutkinnon suorittanut hoitohenkilökunta, joka tarjoaa palvelujaan suoraan hoitoa tarvitseville henkilöille, ja tilapäistyövoimaa välittävä yritys, joka antaa tällaista henkilökuntaa käyttöön laitoksille, joiden on tunnustettu tuottavan sosiaalisia hyvinvointipalveluja, eivät kuulu mainitun säännöksen sisältämään käsitteeseen "tunnustetut, sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottavat laitokset".

Yksityisiä sosiaalipalvelujen tuottajia koskevia säännöksiä

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan yksityisten sosiaalipalvelujen tuottajan, joka jatkuvasti tuottaa ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja, on saatava lupaviranomaiselta lupa palvelujen tuottamiseen ennen toiminnan aloittamista ja olennaista muuttamista. Lain 8 §:n 1 momentin mukaan toimilupaa haetaan siltä aluehallintovirastolta, jonka alueella toimintaa harjoitetaan. Jos palveluja tuotetaan useamman kuin yhden aluehallintoviraston toimialueella, lupaa haetaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta. Saman pykälän 2 momentin mukaan lupahakemuksessa on mainittava muun ohella niiden toimintayksiköiden nimet ja yhteystiedot, joita varten lupaa haetaan (momentin 2 kohta). Lain 3 §:n 2 kohdan mukaan toimintayksiköllä tarkoitetaan toiminnallista kokonaisuutta, jossa tuotetaan asiakkaalle mainitussa laissa tarkoitettuja palveluja.

Tosiseikat

A Oy:n tarkoituksena on solmia kunnan tai kuntayhtymän (jäljempänä kunnan) kanssa palvelusopimus tehostetuista palveluasumispalveluista (jäljempänä hankintasopimus). Hankintasopimuksen mukaisten palvelujen tuottaminen edellyttää Valviran myöntämää yksityisten sosiaalipalvelujen toimilupaa, jota ei ole vielä myönnetty yhtiölle nyt kysymyksessä olevan palvelutalon tai hoivakodin osalta. Yhtiö toimittaa kunnalle hankintasopimuksen mukaisen henkilöstömitoituksen verran hankintasopimuksen vaatimukset täyttäviä sairaan-, terveyden- ja lähihoitajia sekä heidän sijaistamiseensa tarvittavan sijaistyövoiman. Yhtiön toimittama henkilöstö toimii sopimuskauden ajan kunnan työnjohdon alaisena. Sopijapuolten yhteinen tarkoitus on, että kunta tuottaa hankintasopimuksen mukaiset palvelut toistaiseksi, kunnes yhtiö saa kyseisten palvelujen edellyttämän toimiluvan palvelutaloon tai hoivakotiin. Hankintasopimus ei kata terveyden- ja sairaanhoitopalveluja.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on kysymys siitä, onko yhtiön kunnalle myymät palvelut katsottava arvonlisäverolain 37 §:ssä ja 38 §:ssä ja arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitetuiksi arvonlisäverosta vapautetuiksi sosiaalihuoltopalveluiksi aikana, jolloin yhtiöllä ei ole kysymyksessä olevan palvelutalon tai hoivakodin osalta Valviran myöntämää toimilupaa ja jona aikana yhtiön henkilöstö toimii tilaajana olevan kunnan työnjohdon alaisena.

Asiassa on pidettävä kiistattomana sitä, että yhtiön kunnan käyttöön luovuttama henkilöstö harjoittaa toimintaa, jonka tarkoituksena on arvonlisäverolain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla huolehtia vanhusten huollosta. Asiassa on vielä arvioitava, täyttääkö yhtiön harjoittama toiminta muut sosiaalihuoltopalvelujen verottomuudelle säädetyt edellytykset.

Arvonlisäverolain 38 §:ssä on yksityisten sosiaalihuoltopalvelujen tuottajien suorittamien palvelujen verottomuuden edellytykseksi asetettu, että tämä palvelu on sosiaaliviranomaisen valvomaa. Kun nyt on kysymyksessä ympärivuorokautinen hoito, jota yhtiö harjoittaa muissa toimintayksiköissään useamman kuin yhden aluehallintoviraston toimialueella, yhtiön toiminta edellyttää Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston eli Valviran toimilupaa, mikä yhtiöllä on muiden kuin nyt kysymyksessä olevien toimintayksiköiden osalta.

Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdassa yksityisten tuottamien sosiaalihuoltopalvelujen verosta vapauttamisen edellytykseksi on asetettu, että palvelujen tuottaja on kyseisessä jäsenvaltiossa tunnustettu sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottava laitos. Kun otetaan huomioon EUT:n edellä selostetussa asiassa C-594/13, "go fair" Zeitarbeit, annettu tuomio ja siinä viitattu aikaisempi oikeuskäytäntö, on pidettävä selvänä, että tunnustamisen myöntäminen kuuluu jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa päätettäviin asioihin. Näin ollen arvonlisäverolain 38 §:n säännöstä, jonka mukaan sosiaalihuoltopalvelujen verottomuuden edellytyksenä on, että toiminta on sosiaalihuoltoviranomaisten valvomaa, ei ole pidettävä arvonlisäverodirektiivin vastaisena. Tämä valvonta on Suomessa toteutettu yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain mukaisella lupamenettelyllä.

Kuten yhtiö on valituksessaan esittänyt, sillä on lukuisten toimintayksiköiden osalta Valviran myöntämä lupa ympärivuorokautisten sosiaalihuoltopalvelujen tuottamiseen myös sinä aikana, kun yhtiö tuottaa nyt kysymyksessä olevia palveluja. Kansallisen sosiaalihuoltolainsäädännön mukaan toimilupa koskee vain niitä toimintayksiköitä, jotka on lupahakemuksessa mainittu. Yhtiö on valituksessaan katsonut, että palvelujen katsominen verollisiksi aikana, jolloin yhtiöllä ei ole tietyn toimintayksikön osalta vielä Valviran myöntämää toimilupaa, on EU:n arvonlisäverojärjestelmässä sovellettavan verotuksen neutraalisuuden periaatteen vastaista.

Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että samanlaisia tai samankaltaisia palveluja on pääsääntöisesti neutraalisuusperiaatteen vuoksi kohdeltava arvonlisäverotuksessa yhtenäisesti. Nyt kysymyksessä olevia palveluja voidaan tarjota ilman sosiaaliviranomaisen toimilupaa. Jos se seikka, että palveluntuottajalla on jonkin muun kuin kysymyksessä olevan palvelun osalta Valviran myöntämä toimilupa, oikeuttaisi verosta vapauttamiseen, se saattaisi epäneutraaliin asemaan ne samanlaisten palvelujen tuottajat, joilla ei ole minkään toimintayksikön osalta mainittua lupaa. Täten myöskään sitä seikkaa, että arvonlisäverolaissa säädetty sosiaalihuoltopalvelujen verovapaus edellyttää yhtiöllä olevan Valviran myöntämän muita toimintayksikköjä koskevan luvan lisäksi lupa nyt kysymyksessä oleviin toimintayksikköihin, ei ole pidettävä arvonlisäverodirektiivin vastaisena.

Näin ollen yhtiön valitus on hylättävä jo sillä perusteella, että yhtiöllä ei ole nyt kysymyksessä olevissa toimintayksiköissä harjoitettavaa toimintaa varten sosiaaliviranomaisen myöntämää toimilupaa. Sillä seikalla, että ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattu järjestely on tarkoitettu väliaikaiseksi ja että yhtiö kertomansa mukaan tulee myöhemmin saamaan näihin toimintayksiköihin toimiluvan, ei ole asiassa merkitystä, koska palvelun verokohtelu on arvioitava palvelun suorittamishetken olosuhteiden perusteella.

Lisäksi asiassa on huomioitava EUT:n edellä selostetussa asiassa C-594/13, "go fair" Zeitarbeit, antaman tuomion johtopäätös, jonka mukaan valtiollisen tutkinnon suorittanut henkilökunta, joka tarjoaa palvelujaan suoraan hoitoa tarvitseville henkilöille, ja tilapäistyövoimaa välittävä yritys, joka antaa tällaista työvoimaa käytettäväksi laitoksille, joiden on tunnustettu tuottavan sosiaalisia hyvinvointipalveluja, eivät kuulu arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan g alakohdan säännöksen sisältämään käsitteeseen "tunnustetut, sosiaalisia hyvinvointipalveluja tuottavat laitokset". Näin ollen sillä seikalla, että yhtiön kunnan käyttöön tarjoamalla henkilöstöllä on sosiaali- tai terveysalan ammattitutkinto, ei ole asiassa merkitystä. Tuomion mukaan tällaisen henkilöstön välittäminen tunnustetulle sosiaalihuoltolaitokselle ei kuulu mainitun artiklan soveltamisalaan.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Asia Ylimääräinen muutoksenhaku valtioneuvoston nimittämistä koskevaan päätökseen

Hakija A

Päätös, jota hakemus koskee

Valtioneuvosto 22.5.2014 nro 34/2014

Asian aikaisempi käsittely

Valtioneuvosto on opetus- ja kulttuuriministeriön esityksestä 22.5.2014 nimittänyt Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen johtajan virkaan yhteiskuntatieteiden maisteri B:n 1.6.2014 lukien.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Virkaa hakenut A on hakemuksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös puretaan.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen johtajan nimityspäätös tulee purkaa hallintolainkäyttölain 63 ja 64 §:n perusteella. A katsoo tulleensa syrjityksi nimitysmenettelyssä perustuslain 6 §:n perusteella sekä naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 8 §:n perusteella.

A on kannellut nimitysasiasta oikeuskanslerille. Oikeuskanslerinvirasto on suorittanut asiassa perusteellisen selvityksen. Vaikka huomautettavaa löytyi prosessin useassa eri vaiheessa, oikeuskansleri päätyi 12.2.2015 päivätyssä päätöksessään siihen, ettei mitään varsinaisesti lainvastaista ole tapahtunut.

Asiassa on kuitenkin tapahtunut hallintolainkäyttölain 63 §:ssä tarkoitettu menettelyvirhe, jonka johdosta päätös tulee purkaa. Oikeuskanslerinviraston tekemässä selvityksessä tuodaan esiin, että ministeri C oli tehnyt tosiasiallisesti päätöksen B:n nimittämisestä jo ennen kuin hakijoiden vertailumuistiota oli tehty. C oli käytännössä ohjeistanut opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiehiä valmistelemaan esittelymuistion siten, että se tukisi hänen valitsemaansa ehdokasta.

Tällainen menettely on selkeästi omiaan loukkaamaan hakijoiden oikeutta tasapuoliseen kohteluun, kun heidän ansioitaan arvioidaan. Tällaista menettelyä ei voida pitää hyväksyttävänä hallintolain oikeusperiaatteiden tai perustuslain näkökulmista ja menettely on ollut omiaan loukkaamaan yksittäisten hakijoiden lisäksi myös yleistä etua.

On todennäköistä, että esittelymuistio on ainakin arviointitoimintaa koskevan asiantuntemuksen osalta laadittu tarkoitushakuisesti, eikä kunnollista selvitystä hakijoiden todellisista ansioista ollut tehty.

A on ollut valituksi tullutta B:tä objektiivisesti tarkastellen selvästi parempi, kokeneempi ja pätevämpi sekä ansioituneempi hakija. Ministeri C:n menettely asiassa on siten ollut omiaan loukkaamaan sekä A:n etua että myös julkista etua. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen johtajaksi on valittu henkilö, jolla ei ole tosiasiallista kokemusta tai osaamista tehtävän menestyksekkääseen hoitamiseen. Ansioituneempi hakija on tullut syrjäytetyksi. Nimityspäätös tulee purkaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:
1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;
2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai
3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Asiassa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen. Päätös ei ole perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Asiaan ei ole myöskään tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus hylkää A:n hakemuksen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Heikki Harjula ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

A Oy omisti kaksi PVC-hallia, joita se vuokrasi käytettäviksi varastointi- ja tuotantotarkoituksiin asiakkaiden hallitsemilla kiinteistöillä. Yhtiö toimitti asiakkailleen hallin runkoineen sekä asennus- ja korjauspalveluineen. Hallien rungot oli valmistettu kuumasinkitystä teräksestä ja niiden suojakankaana käytettiin PVC-katekangasta. Hallit ankkuroitiin tasaiselle maa- tai asfalttipohjalle esimerkiksi maakiilojen avulla. Vuokrasopimus oli tyypillisesti vuoden tai kahden mittainen, minkä jälkeen hallit purettiin ja siirrettiin toiseen paikkaan vuokrattaviksi uudelle asiakkaalle tai säilytettäviksi yhtiön varastoon. Hallit olivat vuoden 2011 lopussa vuokrattuina ja pystytettyinä asiakkaan hallitsemalla kiinteistöllä.

Kun yhtiön vuokraamat PVC-hallit pystytettiin asiakkaan hallitsemalle kiinteistölle vain väliaikaisesti, eikä niitä ollut tarkoitettu palvelemaan kiinteistön käyttöä pysyvästi, ja kun myös otettiin huomioon hallien maapohjaan kiinnittämistapa sekä helppo purettavuus ja siirrettävyys, halleja ei ollut pidettävä sellaisina kiinteistöverolain 2 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina rakennuksina tai rakennelmina, joihin sovelletaan lain kiinteistöä koskevia säännöksiä. Halleista ei siten ole ollut määrättävä kiinteistöveroa. A Oy:n valitus hyväksyttiin ja halleja koskevat kiinteistöverotukset sekä oikaisulautakunnan ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin. Verovuosi 2012

Kiinteistöverolaki 2 § 1 ja 2 momentti sekä 15 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 27.6.2014 nro 14/1032/3

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on toimittanut A Oy:n kiinteistöverotuksen verovuodelta 2012. Kiinteistöveroa on määrätty suoritettavaksi Loviisan kaupungissa olevalla kiinteistöllä sijainneesta kahdesta rakennukseksi katsotusta PVC-hallista.

Verotuksen oikaisulautakunta on 15.5.2013 alentanut kiinteistöllä sijaitsevien rakennusten verotusarvoja ja niistä määrättyjä kiinteistöveroja verovuodelta 2012 siten, että rakennuksen 1 osalta verotusarvo alennettiin 74 791,58 euroon ja rakennuksen 2 osalta 39 265,58 euroon. Oikaisulautakunta on katsonut, että mainitut verotusarvot tulee laskea käyttäen perusteena teollisuus/varastorakennusten käyttötarkoitusta. Vaatimus kiinteistöveron poistamisesta kokonaan on hylätty.

A Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että vuoden 2012 kiinteistöverotusta oikaistaan siten, että yhtiön omistamia PVC-halleja ei katsota kiinteistöveron alaisiksi rakennuksiksi tai rakennelmiksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut verotuksen oikaisulautakunnan päätöksen ja toimitetun kiinteistöverotuksen sekä palauttanut asian uudelleen käsiteltäväksi Verohallintoon.

Hallinto-oikeus on selostettuaan kiinteistöverolain 2 §:n 1 momentin, saman pykälän 2 momentin 1 kohdan sekä 15 §:n säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Käsittelyvaiheet ja esitetty selvitys

Yhtiö on oikaisuvaatimuksessaan koskien verovuotta 2012 vaatinut toimitetun kiinteistöverotuksen kumoamista sillä perusteella, että yhtiön omistamat hallit tulisi katsoa kiinteistöveroista vapaiksi. Vaatimuksen kohteena on ollut kaksi yhtiön omistamaa PVC-hallia, jotka ovat yksikerroksisia ja valmistuneet vuonna 2010. Hallit ovat siirrettäviä ja ne on pystytetty suoraan maa-alustalle ja ankkurointi on suoritettu maakiilojen avulla. Pystyttäminen ei ole vaatinut esimerkiksi betoniperustuksia tai muita kiinteitä rakenteita. Hallien verotusarvot on kiinteistöverotuksessa laskettu teollisuus- ja varastorakennuksina valtiovarainministeriön asetuksen mukaisesti. Hallien käyttötarkoituksen on katsottu vastaavan asetuksessa mainittujen teollisuus- ja varastorakennusten käyttötarkoitusta. PVC-hallien on katsottu siten kuuluvan kiinteistöverotuksen piiriin. Verotuksen oikaisulautakunnalla on ollut asiasta sama käsitys, mutta lautakunta on kuitenkin ottanut arvostuksessa huomioon, että hallien rakennustaso eroaa olennaisesti asetuksessa mainituista teollisuus- ja varastorakennuksista, minkä vuoksi asiassa on perusteltua soveltaa valtiovarainministeriön asetuksen 1 §:n mukaista 30 prosentin alennusta. Verotusarvoa laskettaessa on lisäksi huomioitu, että hallit toimitetaan ilman LV/IS-laitteistoa, jonka perusteella perusarvoa on alennettu asetuksessa mainitun euromäärän mukaan.

Hallinto-oikeuden arviointi ja johtopäätökset

Asiakirjoista ilmenee, että halli numero 1 on pinta-alaltaan 600 m2 ja tilavuudeltaan 4 000 m3 ja halli numero on 2 on pinta-alaltaan 315 m2 ja tilavuudeltaan 2 100 m3. Hallien rungot on valmistettu kuumasinkitystä teräksestä ja niiden suojakankaana käytetään PVC-katekangasta, joka pingotetaan rungon päälle. Hallit ankkuroidaan tasaiselle maa- tai asfalttipohjalle. Halleja voidaan käyttää esimerkiksi teollisuudessa tuotanto-, kone- tai varastohalleina, työtiloina tai varastoina rakennustyömailla.

Hallinto-oikeus toteaa, että kiinteistöverolaissa ja sitä koskevissa esitöissä ei ole tarkemmin määritelty rakennelman käsitettä. Oikeuskäytännössä rakennelman käsitettä arvioitaessa on otettu huomioon kohteen koko, rakenne, kiinnitystapa ja siirrettävyys. Kyseessä olevassa asiassa hallien voidaan arvioida olevan siirrettävissä ja käytettävissä uudelleen niiden pääasiallinen kiinnitystapa huomioiden. Kun kuitenkin otetaan huomioon kyseisten PVC-hallien koko ja rakenne, hallinto-oikeus katsoo, että PVC-halleja on tässä tapauksessa pidettävä kiinteistöverolain 2 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina rakennelmina, joista on tullut suorittaa kiinteistöveroa. Kun toimitetussa kiinteistöverotuksessa ja verotuksen oikaisulautakunnan päätöksessä puheena olevia PVC-halleja on käsitelty teollisuus- ja varastorakennuksina eikä rakennelmina, on asia palautettava Verohallinnolle tältä osin uudelleen käsiteltäväksi sen selvittämiseksi, onko veroa maksuunpantu yhtiölle liikaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kiinteistöverolaki 6 § 3 momentti
Laki varojen arvostamisesta verotuksessa 28 § ja 30 §
Valtiovarainministeriön asetus rakennusten jälleenhankinta-arvon perusteista 1 § ja 21 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno ja Vesa Heikkilä. Asian esittelijä Klaus Lintuniemi

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että yhtiön omistamia PVC-halleja ei katsota kiinteistöveron alaisiksi rakennuksiksi tai rakennelmiksi.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Niin verotuksen oikaisulautakunta kuin hallinto-oikeuskin on poikennut korkeimman hallinto-oikeuden aiemmasta ratkaisukäytännöstä katsomalla kevytrakenteisen, siirrettävän ja uudelleenkäytettävän PVC-hallin kiinteistöveron alaiseksi kohteeksi, vaikka korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa (KHO 1997:75 ja 2000:48) määrääväksi tekijäksi on nimenomaan katsottu kohteen kiinnitystapa ja siirrettävyys. Hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella pelkästään hallin rakenne ja koko saattaisivat kohteen kiinteistöveron alaiseksi. Tulkinta johtaa vaikeaan määrittelykysymykseen siitä, kuinka suuri siirrettävä halli on katsottava kiinteistöveron alaiseksi. Esimerkiksi kyseessä olevien PVC-hallien kanssa rakenteeltaan samanlaiset ja kooltaan jopa suuremmat ja siirrettävät sirkusteltat ovat kiinteistöverosta vapaita. Myös esimerkiksi väliaikaiset veneiden säilytyskatokset ja -hallit sekä juhlateltat ovat rakenteeltaan hyvin samankaltaisia, siirrettäviä ja uudelleenkäytettäviä.

Verohallinnon 2.1.2014 antamassa uudistetussa kiinteistöverolain soveltamisohjeessa todetaan, että verotuskäytännössä on katsottu, että rakennus on kiinteä tai paikallaan pidettäväksi tarkoitettu rakennelma, rakenne tai laitos, ja että tämä määritelmä vastaa pääpiirteissään maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 113 §:ään sisältyvää rakennuksen määritelmää. Kyseessä olevia PVC-halleja ei missään vaiheessa ole tarkoitettu kiinteiksi tai paikallaan pidettäviksi, vaan niiden nimenomainen tarkoitus on palvella väliaikaisissa säilytys- tai varastointitarpeissa. Mikäli PVC-hallit ja muut vastaavat siirrettävät hallit ja teltat katsottaisiin kiinteistöveron alaisiksi rakennelmiksi, käytännössä haasteelliseksi kysymykseksi muodostuisivat myös tilanteet, joissa halli on yhdessä paikassa esimerkiksi vain muutaman viikon tai kuukauden. Vaikka A Oy:n vuokraamien PVC-hallien tyypillinen vuokra-aika on 12–24 kuukautta, voidaan halleja pystyttää myös hyvin lyhyeksi ajaksi, jolloin sama halli voisi sijaita useassa eri paikassa ja kunnassa saman verovuoden aikana.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Muutoksenhaun kohteena olevat PVC-hallit kuuluvat kiinteistöverotuksen veropohjaan ja ne ovat veronalaisia kiinteistöverolain 2 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella. Veronalaisuutta puoltaa myös keskusverolautakunnan päätös KVL:1993/43 sekä Verohallinnon voimassa oleva ohjeistus. Oikeudenvalvontayksikkö yhtyy Verohallinnon voimassa olevaan ohjeeseen myös siltä osin kuin siinä todetaan, että tällaisten hallien arvostaminen tapahtuu teollisuus/varastorakennusten arvostamisperusteiden mukaisesti alennusprosenttia käyttäen.

Halleista on määrättävä kiinteistövero siinäkin tilanteessa, että niitä vuokrataan. Käsillä olevan asian arvioinnissa ei ole ratkaisevaa sekään, että hallit ovat siirrettävissä. Hallit ovat kookkaita ja ne olisivat kiinteistöverotuksen piirissä myös siinä tilanteessa, jos A Oy myisi ne maapohjan omistajalle. Hallien siirrettävyys ja vuokraaminen eivät ole siten keskeisiä seikkoja, kun ratkaistaan käsillä olevaa asiaa.

A Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus A Oy:n valituksen hyväksyen kumoaa hallinto-oikeuden ja oikaisulautakunnan päätökset sekä toimitetun kiinteistöverotuksen kysymyksessä olevia PVC-halleja koskevilta osin.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kiinteistöverolain 2 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöllä tarkoitetaan tässä laissa tonttia, tilaa ja muuta Suomessa olevaa itsenäistä maanomistuksen yksikköä, joka on merkitty tai olisi merkittävä kiinteistönä kiinteistörekisterilaissa (392/1985) tarkoitettuun kiinteistörekisteriin. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan lain säännöksiä kiinteistöstä sovelletaan myös muulle kuin maanomistajalle kuuluvaan sellaiseen rakennukseen ja rakennelmaan, joka arvostetaan 15 §:ssä mainittujen perusteiden mukaan.

Kiinteistöverolain 15 §:n mukaan tätä lakia sovellettaessa kiinteistön arvona pidetään varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain (1142/2005) 5 luvun ja sen nojalla annettujen säännösten ja päätösten mukaisesti laskettavaa arvoa kiinteistöveron määräämisvuotta edeltävältä kalenterivuodelta. Yritysvarallisuuteen kuuluvan kiinteistön arvo määrätään samojen perusteiden mukaan.

Asiassa saatu selvitys

A Oy:n liiketoimintaan kuuluvat erilaiset suojaamiseen liittyvät ratkaisut ja palvelut. Yhtiö tarjoaa muun ohella erikokoisia PVC-halleja vuokrattaviksi varastointi- ja tuotantotarkoituksiin asiakkaan hallinnassa olevalle kiinteistölle. Yhtiö toimittaa asiakkaalle hallin runkoineen sekä asennus- ja korjauspalveluineen. Hallien rungot on valmistettu kuumasinkitystä teräksestä ja niiden suojakankaana käytetään PVC-katekangasta. Hallit ankkuroidaan tasaiselle maa- tai asfalttipohjalle esimerkiksi maakiilojen avulla. Vuokrasopimus on tyypillisesti vuoden tai kahden mittainen, minkä jälkeen halli puretaan ja siirretään toiseen paikkaan vuokrattavaksi uudelle asiakkaalle tai säilytettäväksi yhtiön varastoon.

Yhtiön omistamat nyt kysymyksessä olevat kaksi PVC-hallia ovat vuoden 2011 lopussa olleet vuokrattuina vuokralleottajan hallitsemalla kiinteistöllä Loviisan kaupungissa.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on ratkaistavana, onko kysymyksessä olevia PVC-halleja pidettävä sellaisina kiinteistöverolain 2 §:n 2 momentin 1 momentissa tarkoitettuina muulle kuin maanomistajalle kuuluvina rakennuksina tai rakennelmina, joihin sovelletaan kiinteistöverolain kiinteistöä koskevia säännöksiä ja joista yhtiö olisi siten velvollinen suorittamaan kiinteistöveroa.

Kiinteistöverolaissa tai varojen arvostamisesta verotuksessa annetussa laissa ei ole säädetty, mitä rakennuksella tai rakennelmalla tarkoitetaan, eikä tukea laintulkintaan ole saatavissa suoraan myöskään kyseisten lakien esitöistä. Kuten kiinteistöverolaissakin, myös varainsiirtoverolaissa keskeisenä veron kohteena on kiinteistö. Tähän nähden voidaan pitää perusteltuna sitä, että rakennuksen ja rakennelman käsitteitä kummassakin laissa tulkitaan mikäli mahdollista, samalla tavoin. Varainsiirtoverolain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan se, mitä mainitussa laissa on säädetty kiinteistöstä, koskee myös kiinteistön käyttöä pysyvästi palvelevaa rakennusta tai rakennelmaa. Näin ollen on johdonmukaista katsoa vastaavasti, että myös kiinteistöverolain 2 §:n 2 momentin 1 kohtaa sovelletaan sellaisiin rakennuksiin ja rakennelmiin, jotka palvelevat kiinteistön käyttöä pysyvästi.

Yhtiön omistamat kysymyksessä olevat PVC-hallit pystytetään yhtiön toimintamallin mukaisesti asiakkaan hallitsemalle kiinteistölle vain väliaikaisesti, eikä niitä ole tarkoitettu palvelemaan kiinteistön käyttöä pysyvästi. Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon hallien maapohjaan kiinnittämistapa, helppo purettavuus ja siirrettävyys, halleja ei ole pidettävä sellaisina kiinteistöverolain 2 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina rakennuksina tai rakennelmina, joihin sovelletaan lain kiinteistöä koskevia säännöksiä. Halleista ei siten ole ollut määrättävä kiinteistöveroa. Sen vuoksi hallinto-oikeuden ja oikaisulautakunnan päätökset ja kiinteistöverotus on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Jani Taskila.

Asia Valitus ympäristölupa-asiassa

Valittaja A:n kuolinpesä

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 2.6.2015 nro 15/0318/3

Asian aikaisempi käsittely

Orimattilan ympäristölautakunta on 13.9.2013 antamallaan päätöksellä (4.9.2013 § 100) myöntänyt NCC Roads Oy:lle 10 vuotta voimassa olevan ympäristöluvan kallion louhintaan ja murskaukseen, kierrätettävän asfaltin vastaanottoon ja murskaukseen sekä puhtaiden ylijäämämaiden vastaanottoalueen perustamiseen 6,33 hehtaarin suuruiselle alueelle Orimattilan kaupungin Mallusjoen kylässä sijaitsevalla Hietalan tilalla 560-407-12-65. Lupapäätös koskee hakemuksessa esitettyä vaihetta I.

Päätökseen on liitetty lupamääräykset 1–32. Lupamääräykset 1–3 kuuluvat seuraavasti:

Melu

1. Kallion louhintaa ja murskausta tehdään 1.9.–31.5. välisenä aikana noin 4–5 kk vuodessa. Maa-ainesten kuljetuksia ja puhtaiden ylijäämämaiden vastaanottotoimintaa tehdään ympäri vuoden. Murskaamista saa tehdä maanantaista perjantaihin klo 7–21 poislukien arkipyhät. Poraamista saa tehdä maanantaista perjantaihin klo 7–21 poislukien arkipyhät.

Rikotusta ja räjäyttämistä saa tehdä maanantaista perjantaihin klo 8–18 poislukien arkipyhät. Kuormaamista, kuljetusta ja puhtaiden ylijäämämaiden vastaanottoa saa tehdä maanantaista perjantaihin klo 6–22 ja lauantaisin klo 7–18 poislukien arkipyhät.

2. Ekvivalenttimelutasoa lähimmissä häiriintyvissä kohteissa on seurattava toiminnan aikana eri toimintojen yhteisvaikutus huomioiden. Lähimmät häiriintyvät kohteet ovat A:n omistuksessa. Melu ei saa ylittää ulkona asumiseen käytetyillä alueilla, taajamien virkistysalueilla ja niiden välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla lähimmissä häiriintyvissä kohteissa päivällä klo 7–22 ekvivalenttimelutasoa 55 dB (L_Aeq) eikä yöllä klo 22–7 ekvivalenttitasoa 50 dB (L_Aeq). Loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, virkistysalueilla taajamien ulkopuolella sekä luonnonsuojelualueilla vastaava ekvivalenttimelutaso, jota ei saa ylittää, on päivällä klo 7–22 45 dB (L_Aeq) ja yöllä klo 22–7 45 dB (L_Aeq). Jos melu sisältää impulsseja tai ääneksiä tai on kapeakaistaista, mittaustuloksiin lisätään 5 dB ennen niiden vertaamista ohjearvoihin.

Toiminnanharjoittajan on esitettävä meluntarkkailusuunnitelma ympäristölautakunnan hyväksyttäväksi ennen toiminnan aloittamista. Tarkkailusuunnitelman mukaisesti ekvivalenttimelutaso lähimmissä häiriintyvissä kohteissa (asuin- ja vapaa-ajanasuinkiinteistöt) on mitattava toiminnan alkuvaiheessa (ensimmäisten toimintaviikkojen aikana) niiden toimintojen yhteisvaikutus, joita voidaan tehdä alueella samanaikaisesti. Ulkopuolisen asiantuntijan tekemät mittaukset on suoritettava ympäristöministeriön voimassa olevan ohjeen mukaisesti. Mittaustulokset on toimitettava ympäristölautakunnalle kuukauden kuluessa mittausten suorittamisesta ja näiden mittaustulosten perusteella ympäristölautakunta antaa tarvittaessa tehtyjen mittausten perusteella lisämääräyksiä melun vähentämistoimenpiteistä ja melutason uusintamittauksista. Murskatun louheen määrästä on pidettävä kirjaa. Tiedot on esitettävä ympäristönsuojeluviranomaiselle vuosiraportin yhteydessä.

3. Murskaustoiminta tulee suunnitella siten, että melu-/pölyhaitat voidaan minimoida. Murskausta suoritettaessa murskain ja murskattavat kiviainekset sekä valmiit tuotekasat on sijoitettava siten, että ne estävät melun leviämisen häiriintyvien kohteiden suuntiin. Kasojen koko on pidettävä koko murskaustoiminnan ajan riittävän suurena melun haitallisen leviämisen estämiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, A:n valituksen enemmälti hyläten lisännyt lupamääräykseen 1 toisen kappaleen ja muuttanut määräyksen ensimmäistä kappaletta sekä lupamääräyksen 2 ensimmäistä kappaletta seuraavasti (muutokset kursiivilla):

1. Kallion louhinta ja murskaus on sallittua 1.10.–30.4. välisenä aikana noin 4–5 kk vuodessa. Maa-ainesten kuljetuksia ja puhtaiden ylijäämämaiden vastaanottotoimintaa tehdään ympäri vuoden. Murskaamista saa tehdä maanantaista perjantaihin klo 7–18 poislukien arkipyhät. Poraamista saa tehdä maanantaista perjantaihin klo 7–16 poislukien arkipyhät. Rikotusta ja räjäyttämistä saa tehdä maanantaista perjantaihin klo 8–16 poislukien arkipyhät. Kuormaamista, kuljetusta ja puhtaiden ylijäämämaiden vastaanottoa saa tehdä maanantaista perjantaihin klo 7–20 (poistettu tekstiä) poislukien arkipyhät.

Hakemukseen liitetyn 2.12.2011 laaditun meluselvityksen liitteessä 1 esitetyt meluesteet on rakennettava ennen louhinnan alkamista.

2. Ekvivalenttimelutasoa lähimmissä häiriintyvissä kohteissa on seurattava toiminnan aikana eri toimintojen yhteisvaikutus huomioiden. Lähimmät häiriintyvät kohteet ovat A:n omistuksessa. Melu ei saa ylittää ulkona asumiseen käytetyillä alueilla, taajamien virkistysalueilla ja niiden välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla lähimmissä häiriintyvissä kohteissa päivällä klo 7–22 ekvivalenttimelutasoa 55 dB (L_Aeq) eikä yöllä klo 22–7 ekvivalenttitasoa 50 dB (L_Aeq). Loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, virkistysalueilla taajamien ulkopuolella sekä luonnonsuojelualueilla vastaava ekvivalenttimelutaso, jota ei saa ylittää, on päivällä klo 7–22 45 dB (L_Aeq) ja yöllä klo 22–7 40 dB (L_Aeq). Jos melu sisältää impulsseja tai ääneksiä tai on kapeakaistaista, mittaustuloksiin lisätään 5 dB ennen niiden vertaamista ohjearvoihin.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan tältä osin seuraavasti:

Sovellettuja oikeusohjeita (---)

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa a) terveyshaittaa, b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille, c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista, d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä, e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä, f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

(---)

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, 3) ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin (86/2000) mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista (506/2002), 2) jätteistä sekä niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä, 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä, 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Pykälän 3 momentin (506/2002) mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan lupamääräys voi olla ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla annettuun valtioneuvoston asetukseen sisältyvää yksilöityä ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimusta ankarampi 1) luvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi, 2) asetuksella annetun ympäristön laatuvaatimuksen turvaamiseksi, 3) vesien suojelemiseksi tai 4) parhaan käyttökelpoisen tekniikan noudattamiseksi, jos Euroopan yhteisön säädöksen täytäntöönpanemiseksi annetussa valtioneuvoston asetuksessa näin säädetään.

Kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (800/2010) 1 §:n mukaan asetuksessa säädetään kivenlouhimon, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamon ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksista silloin, kun toimintaan on oltava ympäristölupa.

Asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan kivenlouhimo, muu kivenlouhinta ja kivenmurskaamo on sijoitettava siten, että melua tai pölyä aiheuttavan toiminnon etäisyys asumiseen tai loma-asumiseen käytettävään rakennukseen tai sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevaan oleskeluun tarkoitettuun piha-alueeseen tai muuhun häiriölle alttiiseen kohteeseen on vähintään 300 metriä.

Toiminnan sijoittamisen lisäksi asetuksessa on annettu säännöksiä (---) meluntorjunnasta, melutasoista ja melua aiheuttavien työvaiheiden aikarajoista (---).

Valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman asetuksen (993/1992) 2 §:n 1 momentin mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB. Pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan kuitenkin soveltaa 1 momentissa mainittuja ohjearvoja.

(---)

Saatu selvitys

Hakemus tarkoittaa kallion louhintaa ja murskaamista, kierrätettävän asfaltin vastaanottoa ja murskausta sekä puhtaiden ylijäämämaiden vastaanottoa 6,33 hehtaarin suuruisella alueella Mallusjoen kylässä olevalla Hietalan tilalla 560-407-12-65. Kyseessä on uuden toiminnan ensimmäinen vaihe. Hankealue sijaitsee noin 12 kilometrin etäisyydellä Orimattilan keskustasta ja noin neljän kilometrin etäisyydellä valtatiestä 4. Hietalan tilan eteläpuolella olevalta Helsingintieltä on liittymä suunnitellulle ottoalueelle. Hietalan tila sijaitsee Länsi-Orimattilan osayleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M-2). Maakuntakaavassa ei ole aluetta koskevia aluevarauksia. (---) A:n omistamat vapaa-ajan asunnot sijaitsevat noin 300 metrin etäisyydellä ensimmäisen vaiheen ottoalueesta pohjoiseen. (---)

Asemapiirroksen mukaan toiminnan ensimmäisen vaiheen ottamisalue sijaitsee Hietalan tilalle suunnitellun toisen vaiheen alueen eteläpuolella. Louhinta aloitettaisiin alueen itäosista. Ensimmäisen vaiheen varastokasat ja melusuojat sijaitsisivat ottoalueen pohjois- ja eteläpuolella. Hakemuksen mukaan toiminta aloitetaan kuorimalla pintamaat louhittavalta alueelta. Pintamaat sijoitetaan kaivannaisjätehuoltosuunnitelmassa esitetyille alueille ja niitä hyödynnetään meluvallien rakentamisessa. Kallion louhinta aloitetaan poraamalla poravaunulla kallioon panostusta varten reiät. Kun riittävä määrä reikiä on porattu kallioon, aloitetaan kentän panostus. Kerralla louhittava kiviainesmäärä vastaa murskauslaitoksen noin yhden viikon raaka-ainetarvetta. Räjäytetty louhe säilytetään räjäytyspenkassa, josta se kuljetetaan esimerkiksi kauhakuormaajalla ja syötetään murskauslaitokseen. Ylisuuret kivet rikotetaan rammerilla ennen niiden syöttämistä. Kiviaines murskataan siirrettävällä murskauslaitoksella ja seulotaan lajikkeisiin, jotka varastoidaan toiminta-alueella varastokasoihin. Louhe varastoidaan penkassa rintauksen vieressä noin viikon tarve kerrallaan. Tuotteiden varastokierto pyritään pitämään mahdollisimman nopeana. Varastokasojen sijoittelulla pyritään torjumaan melun ja pölyn leviämistä. Tarvittava sähkö hankitaan aggregaatista. Kallion louhintaa ja murskausta tullaan tekemään noin 4–5 kuukautta vuodessa. Laitoksen toiminta riippuu yleisestä markkinatilanteesta ja lähiseudun rakentamisen vilkkaudesta.

(---)

Hakemuksen mukaan kiviaineksia louhitaan ja murskataan alueella keskimäärin 200 000 tonnia vuodessa ja enintään 250 000 tonnia vuodessa, yhteensä 2 000 000 tonnia (750 000 ktrm³) kymmenen vuoden aikana. Alueelle on lisäksi tarkoitus ottaa vastaan käytöstä poistettua vanhaa asfalttia keskimäärin 5 000 tonnia ja enintään 10 000 tonnia vuodessa. Asfalttijäte murskataan ja hyödynnetään alueen työmaateiden päällystämiseen sekä varastokasojen pohjien tekemiseen. Alueelle otetaan vastaan myös lähiseudun rakennustyömailta puhtaita ylijäämämaa-aineksia, joita käytetään meluvallien rakentamiseen ottotoiminnan aikana sekä louhosalueen täyttämiseen ja maisemointiin louhinnan päätyttyä. Ylijäämämaita vastaanotetaan alueelle enintään 49 000 tonnia vuodessa. Meluvalleihin tarvittava kokonaismaa-ainesmäärä on noin 100 000 tonnia. Koska meluvallit pitää rakentaa toiminnan alkaessa, tarvitaan meluvalleihin myös muualta tuotavia maa-aineksia. Lisäksi jo louhitun alueen peittäminen ja maisemointi on tarkoitus aloittaa jo ottotoiminnan aikana. Vastaanotettavia maa-aineksia käytetään jo toiminnan aikana alueen täyttöön. Maiden vastaanottotoimintaa jatketaan tarvittaessa vielä ottotoiminnan päätyttyä.

(---) Melun leviämistä torjutaan laitoksen, varastokasojen ja meluvallien sijoittelulla sekä laitteiden säännöllisellä huoltamisella. Porauksessa käytetään vaimennettua poravaunua. Kiviaines kuljetetaan alueelta pois pääosin kuorma-autoilla. Keskimääräinen liikenne tulee olemaan noin 20–25 raskasta ajoneuvoa päivässä. Maa-ainesten kuljetuksia tehdään työmaiden tarpeiden mukaan ympäri vuoden.

(---)

Ramboll Finland Oy:n 2.12.2011 laatimassa meluselvityksessä on selvitetty melutasoa louhinnan alussa ja keskivaiheilla käytettäessä vaimennettua poravaunua. Meluselvityksen mukaan lähin vakituinen asuintalo, joka on muuttumassa vapaa-ajan asunnoksi, sijaitsee noin 350 metrin etäisyydellä ottoalueesta pohjoiseen. Lähimmät loma-asunnot sijaitsevat ottoalueesta 350 ja 800 metrin etäisyydellä pohjoiseen, 700 metriä etelään ja lounaaseen sekä 800 metriä luoteeseen. Louhinnan alussa lähimpien nykyisten loma-asuntojen kohdalla melutaso on alle 45 dB. Laskentaepävarmuus huomioiden tasot ovat päiväajan ohjearvon 45 dB tasalla. Meluselvitystä laadittaessa vakituiseksi asuinrakennukseksi luokitellun pohjoispuolen rakennuksen kohdalla melutaso on 45 dB:n tuntumassa. Se alittaa asumiseen käytettävien alueiden ohjearvon ja on loma-asunnoille annetun ohjearvon tasalla. Louhinnan keskivaiheilla pohjoispuolen lähimmän loma-asunnon ja vakituisen asuinrakennuksen osalta melutasot ovat 43–44 dB, joka on laskentaepävarmuus huomioiden päiväajan ohjearvon tasalla. Muiden vapaa-ajan asuntojen osalta alitetaan ohjearvo 45 dB. Meluselvityksen mukaan louhinnassa syntyvä melu on usein impulssimaista. Impulssimaisuus pienenee etäisyyksien kasvaessa. Suunnitellun louhinnan alkuvaiheessa melu saattaa ajoittain olla Tuhkurinjärven suunnalla impulssimaista. Louhinnan edetessä impulssimaisuuden arvioidaan vähenevän.

Oikeudellinen arviointi

Lupamääräysten muuttaminen haitankärsijöiden valitusten johdosta

Asiakirjojen mukaan lähin vapaa-ajan käytössä oleva kiinteistö sijaitsee 300 metrin etäisyydellä toiminnan sijoituspaikasta pohjoiseen. Melua ja pölyä aiheuttavia toimintoja ei valtioneuvoston kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta antaman asetuksen (800/2010) mukaan saa sijoittaa alle 300 metrin etäisyydelle häiriölle alttiista kohteista. Asetusta koskevan muistion mukaan etäisyys arvioidaan häiriölähteestä eikä esimerkiksi toiminta-alueen rajasta.

Kun erityisesti otetaan huomioon esitetty meluselvitys sekä etäisyydet lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, toiminnasta aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi on tarpeen rajoittaa louhinnan ja murskauksen vuotuista toiminta-aikaa sekä lyhentää murskaamisen, poraamisen, rikotuksen, räjäytyksen, kuormaamisen, kuljetusten sekä puhtaiden ylijäämämaiden vastaanoton osalta päivittäisiä toiminta-aikoja. Selvyyden vuoksi lupamääräykseen on lisätty myös meluesteiden rakentamisajankohtaa koskeva määräys. Näin ollen hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 1 edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 2 loma-asumiseen käytettävien ynnä muiden alueiden yöohjearvon osalta valtioneuvoston asetuksen (993/1992) 2 §:n 2 momentin mukaiseksi.

Kun otetaan huomioon toiminnan päästöistä ja niiden rajoittamisesta esitetty selvitys sekä toiminnalle asetettu parhaan käyttökelpoisen tekniikan ja ympäristön kannalta parhaan käytännön vaatimus, ympäristölautakunnan sallituista melutasoista, meluntorjunnasta (---) antamia määräyksiä on muilta osin pidettävä riittävinä.

(---)

Lopputulos

Yllä esitetyn perusteella ja kun otetaan huomioon toiminnan laatu, laajuus ja sijainti, (---) meluselvitykset, etäisyydet toiminnan häiriölähteistä muutoksenhakijoiden kiinteistöille sekä asetetut lupamääräykset hallinto-oikeuden niihin tekemine muutoksineen, hallinto-oikeus on katsonut, ettei toiminnasta sitä hakemuksen ja lupamääräysten mukaisesti harjoitettaessa voida katsoa aiheutuvan eräistä naapuruussuhteista annetun lain mukaista kohtuutonta rasitusta, terveyshaittaa tai muutakaan ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentissa tarkoitettua kiellettyä seurausta. Hakemuksen mukaiselle sijoittamiselle ei myöskään ole ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentissa tarkoitettua kaavoituksellista tai muuta estettä.

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian, ja Jan Eklund.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n kuolinpesä on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Orimattilan ympäristölautakunnan päätökset kumotaan ja NCC Roads Oy:n ympäristölupahakemus hylätään.

Ympäristölupahakemuksen liitteenä ollut meluselvitys on tehty puutteellisilla tai väärillä lähtötiedoilla. Melumallinnuksessa on useita epätarkkuuksia ja epäkohtia. Lähin vapaa-ajan asunto sijaitsee alle 300 metrin päässä NCC Roads Oy:n suunnitellusta kallion louhinta-alueesta. Koska kiinteistö on jo 20 vuotta ollut ainoastaan vapaa-ajan käytössä, on siihen sovellettava loma-asumisen meluohjearvoja.

Melumallinnuksessa lähimpänä etäisyytenä on kuitenkin käytetty 350 metriä, joka on etäisyys kiinteistöllä olevaan päärakennukseen. Pihapiirissä on kuitenkin asuinkäytössä myös toinen rakennus lähempänä louhinta-aluetta. Näin lyhyillä etäisyyksillä 50 metrin ero vaikuttaa olennaisesti desibeliarvoihin. Melumallinnuksenkin mukaan laskelmat on tarkistettava, mikäli melulähteiden oletettu etäisyys muuttuu.

Melumittauksen ulkopuolelle on jätetty useita äänilähteitä, kuten seula, jolla kiviaines seulotaan lajikkeisiin. Seula on tutkimusten mukaan murskauslaitoksen suurimpia melulähteitä. NCC Roads Oy:n lupahakemuksen mukaan alueella toimii kahdeksan eri laitekokonaisuutta eli äänilähdettä, mutta melumallinnuksessa vastaavia laitteita ei ole eritelty lainkaan. Melumallinnuksen mukaan laskelmat on tarkistettava, mikäli melulähteiden määrä muuttuu.

Melumallinnuksessa ei ole käytetty impulssimaisuuskorjausta, vaikka murskauslaitosten melu on tutkimusten mukaan ja toiminnanharjoittajan omankin selvityksen mukaan impulssimaista. Muun muassa kauhakuormaajien ja kaivinkoneiden kauhojen kolahdukset ovat kiistatta impulssimaista melua.

Melumallinnuksen laskelmat ovat epäselvät. Melun on esimerkiksi todettu olevan 45 dB:n "tuntumassa". Kun mallinnuksen perusteella melutaso valittajien pihapiirissä oli 43–44 dB, todetaan mallinnuksessa, että laskentaepävarmuus +– 3 dB huomioon ottaen oltaisiin 45 dB "tasalla". Mallinnuksen perusteella laskentaepävarmuus lisättynä oikea tulos olisi 46–47 dB, ja impulssikorjauksen (+ 5 dB) kanssa 51–52 dB.

Melulaskelmienkin mukaisesti ympäristölupapäätöksessä edellytetyt meluraja-arvot ylittyvät pihapiirissä. Toiminta-aikojen rajoittaminen ei muuta sitä, että valtioneuvoston päätöksen mukaiset melun ohjearvot ylittyvät lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Valtioneuvoston asetuksen 800/2010 mukaan ohjearvot ovat hankkeessa myös raja-arvoja.

Orimattilan ympäristölautakunta on antanut vastineen, jonka mukaan lähin vapaa-ajan käytössä oleva rakennus sijaitsee 300 metrin etäisyydellä toiminnan sijoituspaikasta pohjoiseen.

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä/Ympäristöterveyskeskus on antanut vastineen.

NCC Roads Oy on antanut selityksen.

A:n kuolinpesä on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi NCC Roads Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Vaasan hallinto-oikeuden ja Orimattilan ympäristölautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan Orimattilan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi perusteluista tarkemmin ilmenevistä syistä.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet on pääosin selostettu hallinto-oikeuden päätöksessä. Lisäksi on noudatettava seuraavia säännöksiä:

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (muraus-asetus, 800/2010) 7 §:n mukaan toiminnasta syntyvä melu ei saa häiriöille alttiissa kohteissa ylittää melutason ohjearvoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä (993/1992) säädettyjä ulkomelun ohjearvoja.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 4 §:n mukaan, jos melu on luonteeltaan iskumaista tai kapeakaistaista, mittaus- tai laskentatulokseen lisätään 5 dB ennen sen vertaamista edellä 2 tai 3 §:ssä mainittuun ohjearvoon.

Asiassa on A:n kuolinpesän valituksesta ratkaistava, onko toiminnasta aiheutuva meluhaitta selvitetty ympäristönsuojelulain vaatimukset täyttävällä tavalla niin, että ympäristöluvan myöntämisen edellytykset melun osalta on ollut mahdollista arvioida riittävän luotettavasti.

Ympäristölupahakemuksen liitteenä on Ramboll Finland Oy:n 2.12.2011 päivätty vuoden 2008 meluselvityksen päivitys louhinnasta ja murskauksesta Hietalan tilalla. Meluselvityksessä ei ole otettu melulähteinä huomioon kaikkia melua aiheuttavia työvaiheita, melun impulssimaisuutta eikä laskennallista mittausepävarmuutta täysimääräisenä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että louhinnassa ja murskauksessa on useita työvaiheita, joista voi aiheutua impulssimaista melua. Impulssimaisuus pienenee kauempana melun lähteestä, mutta tässä tapauksessa, kun lähin häiriintyvä kohde on vain noin 300 metrin päässä toiminta-alueesta, on meluselvityksen tuloksiin lisättävä valtioneuvoston päätöksen 993/1992 4 §:n mukainen impulssimaisuuskorjaus + 5 dB ennen niiden vertaamista ohjearvoihin. Lisäksi kaikki melua aiheuttavat työvaiheet sekä toimintaan liittyvät muut toiminnot, kuten kiviaineksen lastauksen ja kuljettamisen aiheuttama melu on otettava huomioon meluselvitystä laadittaessa kokonaiskuvan saamiseksi toiminnan aiheuttamasta melusta. Ennen meluselvityksen tulosten vertaamista ohjearvoihin tuloksiin on lisättävä laskennallinen mittausepävarmuus sekä impulssimaisuuskorjaus.

Ympäristölupahakemuksen liitteenä ollut meluselvitys on edellä kerrotulla tavalla ollut puutteellinen. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain mukainen varovaisuusperiaate ja suunnitellun toiminta-alueen sijainti suhteessa lähimpiin häiriintyviin kohteisiin sekä tehdyn meluselvityksen mukaiset melutasot lähimmissä häiriintyvissä kohteissa, ei tehdyn meluselvityksen perusteella ole varmistettavissa, että muraus-asetuksen 7 §:n mukaiset ohjearvot alittuvat toimittaessa lupapäätöksen ja siihen sisällytettyjen määräysten mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus ei voi ottaa välittömästi ratkaistavakseen ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä hakemuksen mukaiselle toiminnalle. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava Orimattilan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Asiaa uudelleen käsiteltäessä ympäristölautakunnan on varattava NCC Roads Oy:lle tilaisuus toimittaa uusi meluselvitys, jossa edellä mainitut puutteet on korjattu.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Tuomas Kuokkanen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kaila ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Osakevaihdossa syntyneen sijoitetun vapaan oman pääoman rahaston varojen jakamiseen osakkaille voitiin soveltaa tuloverolain 45 a §:n säännöstä varojenjaon verottamisesta luovutuksena. Ennakkoratkaisu verovuodelle 2016.

Tuloverolaki 33 b § 6 momentti ja 45 a §

Päätös, josta valitetaan

Keskusverolautakunta 20.3.2015 nro 8/2015

Asian aikaisempi käsittely

X on pyytänyt keskusverolautakunnalta ennakkoratkaisua muun ohella seuraavasta asiasta:

Jos A Oy palauttaa vuonna 2016 tai sen jälkeen X:lle pääomanpalautuksena tämän osakevaihdossa vuonna 2009 yhtiöön apporttina sijoittamia varoja, jotka on merkitty sijoitetun vapaan oman pääoman rahastoon (SVOP-rahasto), verotetaanko tämä luovutuksena eikä osinkona?

Keskusverolautakunnan ratkaisu

Keskusverolautakunta on, siltä osin kuin asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävänä, lausunut verovuodelle 2016 antamanaan ennakkoratkaisuna:

Jos A Oy jakaa hakemuksessa kerrotulla tavalla varoja X:lle sijoitetun vapaan oman pääoman rahastosta vuoden 2016 aikana, varojen jakoon sovelletaan tuloverolain 45 a §:n säännöksiä veronalaisesta luovutuksesta.

Keskusverolautakunta on perustellut ennakkoratkaisua kyseiseltä osin seuraavasti:

Hakemuksesta saadun selvityksen mukaan vuonna 2009 suoritetussa osakevaihdossa X luovutti A Oy:lle omistamansa B Oy:n, C Oy:n sekä D Oy:n osakkeet ja A Oy:n toinen osakas luovutti omistamansa D Oy:n osakkeet A Oy:lle. Osakkaat saivat vastikkeena A Oy:n uusia liikkeelle laskemia osakkeita luovutettujen osakkeiden käyvän arvon suhteessa. A Oy:n osakkeiden merkintähinta, joka oli apporttina luovutettujen osakkeiden käypä arvo merkintähetkellä, merkittiin kokonaisuudessaan A Oy:n kirjanpidossa sijoitetun vapaan pääoman rahastoon. Verotoimiston 4.2.2009 antaman ennakkotiedon mukaan järjestelyyn sovelletaan tuloverolain 45 §:n 2 momentin ja elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 52 f §:n säännöksiä osakevaihdosta.

Hakemuksen mukaan A Oy:n sijoitetun vapaan pääoman rahastossa ei ole muita kuin edellä mainitussa osakevaihdossa yhtiön kahden osakkaan sijoittamia varoja. Yhtiön tarkoituksena on jakaa osakkailleen sijoitetun vapaan pääoman rahaston varoja osakeomistuksen suhteessa osakeyhtiölain 13 luvun säännösten mukaisesti.

Tuloverolain 33 b §:n 6 momentissa, 45 a §:ssä ja 46 a §:ssä on lailla 1237/2013 säädetty muusta kuin julkisesti noteeratun yhtiön vapaan oman pääoman rahastosta jaettujen varojen verotuksesta. Lakia sovelletaan 1 päivänä tammikuuta 2014 tai sen jälkeen saatuun varojenjakoon vapaan oman pääoman rahastosta. Siltä osin kuin varojenjako sisältää pääomansijoituksia, jotka on tehty ennen lain voimaantuloa, 33 b §:n 6 momenttia sekä 45 a ja 46 a §:ää sovelletaan kuitenkin ensimmäisen kerran varojenjakoon, joka on saatu 1 päivänä tammikuuta 2016.

Jos hakemuksessa tarkoitetut varat jaetaan vuoden 2016 aikana, varojen jakoon sovelletaan edellä mainitun siirtymäsäännöksen mukaisesti tuloverolain 33 b §:n 6 momentin, 45 a §:n ja 46 a §:n säännöksiä.

Tuloverolain 33 b §:n 6 momentin mukaan muusta kuin julkisesti noteeratusta yhtiöstä saatua osakeyhtiölain 13 luvun 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettua varojenjakoa vapaan oman pääoman rahastosta pidetään osinkona, ja siihen sovelletaan, 45 a §:ssä säädetyin poikkeuksin, mitä tässä pykälässä säädetään.

Tuloverolain 45 a §:n mukaan muusta kuin julkisesti noteeratusta yhtiöstä saatua osakeyhtiölain 13 luvun 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettua varojenjakoa vapaan oman pääoman rahastosta pidetään veronalaisena luovutuksena siltä osin kuin verovelvolliselle palautetaan tämän yhtiöön tekemä pääomansijoitus, jos:

1) pääomansijoituksen tekemisestä on varoja jaettaessa kulunut enintään kymmenen vuotta; ja

2) verovelvollinen esittää tässä pykälässä tarkoitettujen edellytysten täyttymisestä luotettavan selvityksen.

Tuloverolain 46 a §:n 1 momentin mukaan luovutusvoittoa laskettaessa 45 a §:ssä tarkoitetusta varojenjaosta vähennetään osakkeen poistamaton hankintameno, kuitenkin enintään luovutuksena pidettävän varojenjaon määrä. Jos osakkeen poistamaton hankintameno on luovutuksena pidettävää varojenjakoa pienempi, vähennetään poistamattoman hankintamenon määrä. Pykälän 2 momentin mukaan luovutusvoiton laskennassa vähennetty hankintamenon määrä vähennetään osakkeen poistamattomasta hankintamenosta.

X on sijoittanut hänelle jaettavat varat yhtiöön edellä selostetun mukaisesti osakevaihdossa vuonna 2009. Kun X:lle palautetaan hänen itse yhtiöön sijoittamiaan varoja ja pääomansijoituksen tekemisestä on varoja jaettaessa vuonna 2016 kulunut alle kymmenen vuotta, voidaan hakemuksessa tarkoitettuun varojenjakoon soveltaa tuloverolain 33 b §:n 6 momentin, 45 a §:n ja 46 a §:n säännöksiä veronalaisesta luovutuksesta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valittanut keskusverolautakunnan ennakkoratkaisusta ja vaatinut, että ennakkoratkaisu muutetaan kuulumaan seuraavasti:

Jos A Oy jakaa hakemuksessa kerrotulla tavalla varoja X:lle sijoitetun vapaan oman pääoman rahastosta vuoden 2016 aikana, varojenjakoa pidetään tuloverolain 33 b §:n 6 momentin nojalla osinkona. Varojenjakoon ei sovelleta tuloverolain 45 a §:n säännöksiä veronalaisesta luovutuksesta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Hallituksen esityksessä HE 185/2013 vp todetaan yksiselitteisesti, että tuloverolain 45 a § ei sovellu yritysjärjestelyssä syntyneiden vapaan oman pääoman erien jakoon. Vastaava kanta on lausuttu myös valtiovarainvaliokunnan mietinnössä 32/2013 vp sekä Verohallinnon ohjeessa. Tässä asiassa SVOP-rahasto on syntynyt osakevaihdossa, joka on luonteeltaan yritysjärjestely. Näin ollen tuloverolain 45 a § ei tule sovellettavaksi, vaan varojenjako tulee verottaa tuloverolain 33 b §:n 6 momentin perusteella osinkona.

Jos korkein hallinto-oikeus vastoin oikeudenvalvontayksikön käsitystä katsoo, että varojenjakoon osakevaihdossa syntyneestä SVOP-rahastosta voidaan soveltaa tuloverolain 45 a §:n sääntelyä, asiassa tulee ottaa huomioon, että tuloverolain 45 a §:n mukaan varojen jakoa pidetään veronalaisena luovutuksena vain, jos verovelvolliselle palautetaan tämän yhtiöön tekemä pääomansijoitus ja verovelvollinen esittää luotettavan selvityksen pykälässä tarkoitettujen edellytysten täyttymisestä. Asiaa ratkaistaessa tulee ottaa huomioon sekä varojenjakoa koskevan sääntelyn että osakevaihtoa koskevan sääntelyn tarkoitus. Osakevaihdossa SVOP-rahastoon voi tulla kirjatuksi myös muita kuin osakkeenomistajan yhtiöön tekemiä pääomansijoituksia. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että osakevaihdossa on noudatettu jatkuvuusperiaatetta ja että luovutusvoiton verotus on siten lykkääntynyt.

Tuloverolain 45 a §:ää sovellettaessa osakevaihto itsessään ei ole osakkaan yhtiöön tekemä säädöksessä tarkoitettu pääomansijoitus. Jaettavissa varoissa ei ole kysymys osakkaan A Oy:öön tekemän pääomansijoituksen palauttamisesta, koska mahdollinen pääomansijoitus olisi tehty osakevaihdossa annettuihin yrityksiin. Kun kysymys ei ole verovelvollisen yhtiöön tekemän pääomansijoituksen palauttamisesta, tuloverolain 45 §:n edellytykset eivät täyty.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että oikeudenvalvontayksikön vaatimusta ei voida hyväksyä edellä esitetyillä ensisijaisilla tai toissijaisilla perusteilla, asiassa on otettava huomioon, että osakevaihto ei muuta jaettavien varojen luonnetta niiden alkuperäisestä luonteesta pääomansijoitukseksi. Ennakkoratkaisuhakemukseen liitetyn ennakkotiedon mukaan osakevaihdossa luovutettujen osakkeiden käypä arvo on laskettu yhtiöiden tuotto- ja substanssiarvojen keskiarvona. Siten SVOP-rahastoon kirjattu käypä arvo on sisältänyt myös muuta kuin osakkaiden pääomansijoituksia osakevaihdossa luovutettuihin yhtiöihin. Jotta varojen jakoa verovelvolliselle voitaisiin pitää veronalaisena luovutuksena, verovelvollisen olisi pitänyt antaa selvitys siitä, että nyt jaettavissa varoissa on alun perin ollut kysymys pääomansijoituksesta osakevaihdossa annettuihin yhtiöihin. Kun tällaista selvitystä ei ole esitetty, tulee varojen jakaminen verottaa osinkona.

X on antanut vastineen ja vaatinut, että valitus hylätään. X on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Hallituksen esityksen (HE 185/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että puheena oleva säännös ei soveltuisi esimerkiksi yritysjärjestelyissä muodostuneiden oman pääoman erien jakoihin. Tätä toteamusta ei voida pitää tyhjentävänä eikä sitä siten tulisi soveltaa kategorisesti kaikkiin yritysjärjestelytilanteisiin, vaan asiaa tulisi tarkastella tapauskohtaisesti. Asiaa ei ole hallituksen esityksessä perusteltu yksityiskohtaisemmin.

Hallituksen esityksessä eikä myöskään valtiovarainvaliokunnan mietinnössä määritellä tarkemmin, mitä yritysjärjestelyillä tarkoitetaan. Kysymyksessä on laaja käsite, joka voidaan määritellä tarkoittamaan monia asioita. Lain tarkoitus ei voi olla, että yritysjärjestely estäisi aina SVOP-palautuksen verottamisen luovutuksena. Rahastoon merkittyjen varojen alkuperäinen luonne on ratkaisevaa sen suhteen, verotetaanko varojenjako luovutuksena vai osinkona.

Valtiovarainvaliokuntakaan ei perustele yksityiskohtaisemmin mietintöön kirjattua kantaa yritysjärjestelyjen osalta. Mietintö lähtee siitä, että jos varojen yhteys pääomansijoituksiin jää selvityksen jälkeen epäselväksi, varojenjako on perusteltua käsitellä verotuksessa osinkona.

Verohallinto ei ole ohjeissaan ottanut kantaa, että yritysjärjestelyissä (esimerkiksi osakevaihdossa) muodostuneen sijoitetun vapaan oman pääoman rahaston varojen jakamiseen verovuonna 2016 tulisi soveltaa osinkoverosäännöksiä. Sen sijaan Verohallinto toteaa, että siihen voidaan soveltaa tapauskohtaisen tarkastelun pohjalta luovutusvoittoverotusta.

Puheena olevassa tapauksessa SVOP-rahasto on muodostunut ainoastaan osakkeenomistajien yhtiöön tekemästä sijoituksesta. Tämä kyetään aukottomasti toteennäyttämään siten, että tuloverolain 45 a §:n edellytykset täyttyvät kaikilta osin.

Osakkeen merkintähinnan maksaminen apporttiomaisuudella on osakkeen merkitsijän yhtiöön tekemä pääomansijoitus samalla tavalla kuin osakkeen merkintähinnan maksaminen rahana. Hallituksen esityksessä ja valtiovarainvaliokunnan mietinnössä olleen yksilöimättömän maininnan perusteella osakevaihdossa syntynyttä vapaan oman pääoman rahastoa ei voida asettaa muista yhtiöön tehdyistä pääomansijoituksista poikkeavaan asemaan.

Osakevaihto on yhtiöoikeudellisesti apporttisijoitus yhtiön omaan pääomaan. Sijoitus voidaan tehdä osakepääomaan tai esimerkiksi sijoitetun vapaan oman pääoman rahastoon. Olisi käytännölle tuntematonta, jos osakevaihdossa anti merkittäisiin kokonaisuudessaan tai osin esimerkiksi osakepääomaan, mutta sitä ei pidettäisi pääomansijoituksena. Sijoituksen luonne ei muutu siitä, kirjataanko se osakepääomaan vai SVOP-rahastoon.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen.

X on antanut lisävastineen, joka on lähetetty Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Tuloverolain 33 b §:n 6 momentin mukaan muusta kuin julkisesti noteeratusta yhtiöstä saatua osakeyhtiölain 13 luvun 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettua varojenjakoa vapaan oman pääoman rahastosta pidetään osinkona ja siihen sovelletaan, 45 a §:ssä säädetyin poikkeuksin, mitä tässä pykälässä säädetään.

Tuloverolain 45 a §:n mukaan muusta kuin julkisesti noteeratusta yhtiöstä saatua osakeyhtiölain 13 luvun 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettua varojenjakoa vapaan oman pääoman rahastosta pidetään veronalaisena luovutuksena siltä osin kuin verovelvolliselle palautetaan tämän yhtiöön tekemä pääomansijoitus, jos:

1) pääomansijoituksen tekemisestä on varoja jaettaessa kulunut enintään kymmenen vuotta; ja

2) verovelvollinen esittää tässä pykälässä tarkoitettujen edellytysten täyttymisestä luotettavan selvityksen.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi tuloverolain, elinkeinotulon verottamisesta annetun lain sekä eräiden muiden verolakien muuttamisesta (HE 185/2013 vp) on 45 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälän 1 momentin mukaan osakeyhtiölain 13 luvun 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettua varojenjakoa vapaan oman pääoman rahastosta pidettäisiin tietyin edellytyksin veronalaisena luovutuksena. Varojenjakoa käsiteltäisiin luovutuksena siltä osin kuin jaossa palautettava määrä vastaa yhtiöön tehdyn pääomansijoituksen määrää. Säännöstä voitaisiin soveltaa, jos asiassa esitetään luotettava selvitys siitä, että jaossa saadut varat ovat tällaisia pääomansijoituksia. Kyseeseen tulisivat lähinnä osakkaiden maksamat merkintähinnat osakkeista tai optioista taikka muista erityisistä oikeuksista sekä muut oman pääoman sijoitukset. Säännös ei soveltuisi esimerkiksi yritysjärjestelyissä tai rahastosiirroissa muodostuneiden oman pääoman erien jakoihin. Niissä tilanteissa, joissa jaettavien varojen yhteys pääomansijoituksiin jää epäselväksi, varojenjako käsiteltäisiin verotuksessa osinkona. Valtiovarainvaliokunnan mietinnössä (VaVM 32/2013 vp) mainittuja kannanottoja on pidetty perusteltuina.

Asian arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, voidaanko A Oy:n vuonna 2016 SVOP-rahastosta jakamiin varoihin soveltaa tuloverolain 45 a §:n säännöstä varojenjaon verottamisesta veronalaisen luovutuksena. SVOP-rahasto on syntynyt vuonna 2009 elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 52 f §:n mukaisessa osakevaihdossa, jossa X ja yhtiön toinen osakas ovat luovuttaneet A Oy:lle omistamiensa yhtiöiden osakkeita ja saaneet vastikkeena A Oy:n uusia liikkeelle laskemia osakkeita luovutettujen osakkeiden käyvän arvon suhteessa. A Oy:n osakkeiden merkintähinta on ollut apporttina luovutettujen osakkeiden käypä arvo merkintähetkellä.

Tuloverolain 45 a §:n säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä on lausuttu, että säännös ei soveltuisi yritysjärjestelyissä muodostuneisiin oman pääoman erien jakoon. Hallituksen esityksessä tai sen johdosta annetussa valtiovarainvaliokunnan mietinnössä ei ole tarkemmin määritelty, mitä yritysjärjestelyillä tässä yhteydessä tarkoitetaan. Koska tuloverolain 45 a §:ssä ei sen sanamuodon mukaan ole rajattu yritysjärjestelyissä syntyneitä rahastoja pykälän soveltamisalan ulkopuolelle, korkein hallinto-oikeus katsoo, että varojenjaon luovutuksena verottamisen esteenä ei voi olla yksinomaan se, että rahasto on syntynyt yritysjärjestelyn yhteydessä.

Yhtiöoikeudellisesti osakevaihto on osakeanti, jossa osakkeen merkintähinta maksetaan apporttiomaisuudella. Osakkeenomistaja sijoittaa vastaanottavaan yhtiöön omistamiaan kohdeyhtiön osakkeita saaden vastikkeena vastaanottavan yhtiön osakkeita. Toisin kuin jakautuminen ja sulautuminen, osakevaihto ei ole yleisseuraanto. Kun osakkeiden merkintähintana on apporttina luovutettavien osakkeiden käypä arvo merkintähetkellä, sijoituksen määrä voi ylittää osakkeiden luovuttajan luovutuksen kohteena oleviin yhtiöihin tekemien pääomansijoitusten määrän. Osakkeiden luovuttajan näkökulmasta kysymyksessä on kuitenkin tällöinkin kokonaisuudessaan hänen tekemänsä pääomansijoitus vastaanottavaan yhtiöön. Kun lisäksi otetaan huomioon, että osakevaihtoa pidetään nykyään verotuksessakin luovutuksena, korkein hallinto-oikeus katsoo, että osakevaihdossa vastaanottavaan yhtiöön tehtävä sijoitus on tuloverolain 45 a §:ssä tarkoitettu pääomansijoitus. Sillä seikalla, että osakkeita luovuttavan osakkeenomistajan verotuksessa osakevaihdossa syntynyttä voittoa ei katsota veronalaiseksi tuloksi, ei ole merkitystä asiassa.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, keskusverolautakunnan päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Paula Makkonen.

A:n isä B oli luovuttanut A:lle osakeyhtiön osakkeita. Lahjakirjan mukaan lahjaan ei sisältynyt lahjanantajan osuus sijoitetun vapaan oman pääoman rahastoon, joka muodosti lahjoituksen aikaan suurimman osan yhtiön varallisuudesta. A omisti kyseisen yhtiön osakkeita myös ennen tätä lahjoitusta. Yhtiön henkilöosakkaat olivat ennen osakkeiden lahjoittamista tehneet osakassopimuksen, jonka mukaan sijoitetun vapaan oman pääoman rahaston varat jaetaan osakeomistuksesta poikkeavalla tavalla, koska sijoitukset oli tehty osakeomistusten suhteesta poiketen. Myös A oli sitoutunut tähän sopimukseen, jonka mukaan rahaston varoja ei jaettu lainkaan hänelle.

Koska yhtiöjärjestyksessä ei ollut määräyksiä osakkeiden tuottamista erilaisista oikeuksista yhtiön varoja jaettaessa, korkein hallinto-oikeus katsoi, että osakkeiden arvona lahjaverotuksessa oli voitu pitää yhtiön koko substanssiarvon perusteella laskettua arvoa. Kun lahjakirjaan sisältyi kuitenkin ehto sijoitetun vapaan oman pääoman rahaston varojen kuulumisesta lahjanantajalle ja kun A oli sitoutunut varojenjakoon siten, että hän ei saanut itselleen rahaston varoja yhtiön jakaessa niitä, korkein hallinto-oikeus katsoi, että kysymyksessä oli sellainen rahassa arvioitavissa oleva lahjanantajalle kuulunut etuus, jonka arvo oli otettava vähennyksenä huomioon lahjaverotusta toimitettaessa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhtiön substanssiarvon perusteella lasketusta osakkeiden arvosta oli vähennettävä se osa, joka oli perustunut yhtiöllä olleen sijoitetun vapaan oman pääoman rahaston arvoon. Verovuosi 2010.

Perintö- ja lahjaverolaki 9 §:n 1 ja 3 momentti, 20 § 1 momentti ja 21 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 14.7.2014 nro 14/1138/3

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on 11.4.2012 toimittamassaan lahjaverotuksessa katsonut, että A:n 31.10.2010 B:ltä saaman lahjan arvo on ollut 1 870 300 euroa. Verohallinto on määrännyt A:n maksettavaksi I veroluokan mukaan laskettuna sukupolvenvaihdoshuojennus huomioon otettuna 95 063 euron lahjaveron.

A on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että lahjaverotus toimitetaan hänen lahjaveroilmoituksensa mukaisesti. Lahjoitettujen X Oy Ab:n osakkeiden vertailuarvoa on oikaistava yhtiöön tehtyjen osakeomistuksesta poikkeavien sijoitetun vapaan oman pääoman (jäljempänä SVOP) sijoitusten perusteella. Lahjakirjassa on määrätty, että lahjanantajan suorittama osuus SVOP-rahastosta ei ole lahjoituksen kohteena. A oli lahjaveroilmoituksessaan ilmoittanut lahjan arvoksi 89 065,17 euroa.

Verotuksen oikaisulautakunnan 4. jaosto on 3.10.2012 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

A on valittanut oikaisulautakunnan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen ja vaatinut lahjaverotuksen toimittamista hänen lahjaveroilmoituksensa mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan perintö- ja lahjaverolain 9 §:n 1 momentin ja osakeyhtiölain 8 luvun 1 §:n ja 2 §:n säännökset perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Osakkaat ovat tehneet kyseessä olevat sijoitukset yhtiön SVOP-rahastoon yhtiön toiminnan turvaamiseksi ja vakavaraisuuden vahvistamiseksi. SVOP-rahastosijoituksilla on vahvistettu yhtiön omaa pääomaa ja sijoitukset on yhtiön kirjanpidossa käsitelty oman pääoman eränä. SVOP-rahastosijoitukset ovat lisänneet yhtiön varallisuutta ja tulleet välillisesti yhtiön kaikkien osakkeenomistajien, myös A:n hyväksi. Hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä olevia SVOP-rahastosijoituksia ei voida edellä todettuun nähden pitää velan luonteisina ja rinnastaa siten valituksessa vaadituin tavoin yhtiön vieraaseen pääomaan. Myöskään sillä, että SVOP-rahastosijoitukset on palautettu lahjoituksen jälkeen henkilöosakkaiden 31.12.2008 allekirjoittaman sopimuksen mukaisesti, ei ole merkitystä määriteltäessä lahjoitettujen osakkeiden arvoa lahjoitushetkellä. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Muut hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perintö- ja lahjaverolaki 21 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Markku Lambert ja Terttu Kujala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa asian Verohallintoon lahjaverotuksen toimittamiseksi annetun lahjaveroilmoituksen mukaisesti.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhtiön osakkaat ovat tehneet sopimuksen varojen jakamisesta sijoitetun vapaan oman pääoman rahastosta. Kirjallisen sopimuksen laatiminen on perustunut siihen, että yhtiön osakkaat ovat tehneet SVOP-sijoituksia yhtiöön poiketen siitä, missä suhteessa he omistavat yhtiön osakkeita. Sopimuksen tarkoituksena on ollut yksilöidä yhtiön SVOP-rahastoon tehdyt sijoitukset ja sopia tehtyjen sijoitusten palauttamiseen liittyvistä osapuolten keskinäisistä oikeuksista ja velvollisuuksista. SVOP-rahaston muodostumisen poikkeavasta luonteesta johtuen lahjaverotusta toimitettaessa SVOP-rahaston osuus yhtiön varallisuudessa on käsiteltävä vieraaseen pääomaan rinnastettavana eränä tai ainakin eränä, joka ei kuulu lahjaverotuksen perusteeseen. Verovelvollinen ei ole tehnyt sijoitusta SVOP-rahastoon eikä hänelle lahjoituksen myötä tai muutoinkaan siirtynyt minkäänlaista oikeutta lahjoittajan tekemään SVOP-sijoitukseen.

SVOP-rahaston suuruus on ollut 8 536 393,93 euroa, ja se on edustanut noin 88 prosenttia yhtiön käyvän arvon mukaisesta arvosta. Rahaston osuus yhtiön varoista on olennainen, ja sen vuoksi siihen liittyvät erityispiirteet on huomioitava lahjaverotuksen perusteen määräytymisen yhteydessä.

SVOP-rahasto on palautettu kokonaisuudessaan sekä omistussuhteiden mukaisesti että omistussuhteista poiketen tehneille sijoittajille 27. ja 28.12.2012 osakassopimuksen mukaisesti. SVOP-rahasto on muodostettu ja purettu taloudellista sisältöään vastaten siten, että kukaan osakas ei ole saanut asiassa mitään perusteetonta etua.

A ei ole saanut SVOP-rahaston olemassaolon kautta yhtiöstä mitään välitöntä tai välillistä etua. X Oy Ab ei ole jakanut 30.10.2010 jälkeen osinkoa. SVOP-rahastosijoitus on kokonaisuudessaan rinnastettava lahjansaajan lahjaksi saamien osakkeiden arvon näkökulmasta vieraaksi pääomaksi tai ylipäätään velvoitteiksi.

Jos osakeyhtiön osakkeita luovutettaisiin ulkopuoliselle henkilölle, ei voida olettaa, että luovutuksessa käytettäisiin sellaista kauppahintaa, johon sisältyisi 88 prosenttia yhtiön varallisuudesta muodostamat SVOP-sijoitukset, jotka palautettaisiin sijoituksen tehneille osakkeenomistajille kirjallisen sopimuksen mukaisesti asian taloudellista sisältöä täsmällisesti noudattaen. Näin ollen kohdeyhtiön käypään arvoon ei voida tässä erityistilanteessa lukea SVOP-rahaston arvoa. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että SVOP-rahastosijoitukset ovat olleet yhtiössä tarkoituksena vahvistaa yhtiön omaa pääomaa, koska tällaiselle välilliselle hyödylle tai arvolle ei voida laskea vahvistettavaa arvoa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen ja vaatinut, että valitus hylätään. Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Lahjan arvoa tulee tarkastella ensisijaisesti lahjansaajalle syntyvän oikeusaseman perusteella. Asiassa on keskeistä yksityisoikeudelliset säännökset, jotka määrittävät A:n oikeudellista asemaa hänen lahjana saamiensa osakkeiden omistajana sillä hetkellä, kun hän sai osakkeet lahjana.

SVOP-rahasto on osakeyhtiölain 8 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitettua yhtiön vapaata omaa pääomaa. Yksityisoikeudellisesti kysymys on siis oman pääoman ehtoisesta vastikkeettomasta sijoituksesta osakeyhtiöön. Osakkeenomistajien osakeyhtiöön omana pääomana sijoittamat varat ovat yksiselitteisesti osakeyhtiön varoja. Yhtiöllä ei ole velvollisuutta palauttaa varoja osakkeenomistajille, eikä osakkeenomistajalla vastaavasti ole oikeutta vaatia varoja palautettavaksi. Yhtiön varoja voidaan jakaa vain osakeyhtiölain 13 luvun 1 §:ssä säädetyllä tavalla. SVOP-rahaston varojen jakoon sovelletaan lisäksi osakeyhtiölain 13 luvun 5–7 §:ien määräyksiä. Varojen jakamisesta päätetään yhtiökokouksessa.

Sijoitettuja varoja ei ollut palautettu vuonna 2010, kun B lahjoitti yhtiön osakkeita A:lle. Lahjoitushetkellä sijoitetut varat olivat yhtiön varoina silloisessa taseasetelmassa, eikä yhtiöllä ollut velvollisuutta palauttaa tai osakkeenomistajilla oikeutta vaatia varoja palautettavaksi. Lahjoitettujen osakkeiden arvo on tullut laskea yhtiön omistuksessa todella olleiden varojen (varallisuusaseman) mukaisesti vähentämättä siitä SVOP-rahaston kirjauksen määrää.

Vero-oikeudellisena pääperiaatteena on, että yksityisoikeudellinen sääntely ja sen mukaisesti toteutettu oikeustoimi muodostavat sellaisenaan perusteen verokohtelulle. Tästä peruslähtökohdasta voidaan poiketa vain, jos asiasta nimenomaisesti säädetään verolaissa toisin tai verolakia tulkintaan verotuksen tarkoitusperistä käsin toisin tai asiassa sovelletaan veron kiertämistä koskevaa säännöstä. Oman pääoman ehtoista sijoitusta ei voida verolain tulkinnalla muuntaa vieraan pääoman kaltaiseksi velaksi tai siihen rinnastettavaksi yksityisoikeudellisen palautusvelvoitteen sisältäväksi muuksikaan eräksi (velvoitteeksi).

Yhtiöllä tai A:lla ei ollut lahjoitushetkellä mitään palautusvelvollisuutta tai muutakaan SVOP-rahastosijoituksen suuruista konkreettista velvoitetta B:hen nähden. Lahjoitushetkellä ei myöskään ollut edes tiedossa se, tulisiko yhtiö lainkaan jakamaan varoja oman pääoman palautuksena vai joutuisiko yhtiö esimerkiksi käyttämään varat toiminnassaan.

Kun oikeustoimi on tehty oman pääoman ehtoisena sijoituksena asianomaista yhtiöoikeudellista sääntelyä noudattaen, tämä tulee ottaa verotuksen perusteeksi sellaisenaan kaikissa verotuksen relaatioissa. Oman pääoman ehtoinen sijoitus on esimerkiksi vaikuttanut yhtiön nettovarallisuuteen varallisuuseränä.

Yhtiön yhtiöjärjestykseen ei sisältynyt SVOP-sijoituksen tekohetkellä, lahjoituksen tapahtuessa eikä SVOP-palautuksenkaan hetkellä osakeyhtiölain 1 luvun 7 §:n ja 3 luvun 1 §:n tarkoittamia määräyksiä, joiden mukaan yhtiössä olisi oikeuksiltaan tai velvollisuuksiltaan toisistaan poikkeavia osakkeita. Koska yhtiön kaikki osakkeet tuottivat yhtiössä yhtäläiset oikeudet ja velvollisuudet, yhtiön kaikilla osakkeilla oli yhtäläinen oikeus osakeyhtiölain säännösten mukaan pääomanpalautuksena tapahtuvaan varojen jakoon niin yhtiön toiminnan aikana kuin tilanteessa, jossa yhtiö purkautuisi. Osakassopimuksella ei voida korvata yhtiöjärjestyksen määräyksiä eikä muidenkaan osakeyhtiölain tarkoittamien toimielimien (yhtiökokous, hallitus tai toimitusjohtaja) päätöksiä. Osakassopimus on luonteeltaan osakkeenomistajien keskinäinen sopimus ja se sitoo heitä vain heidän keskinäisessä suhteessaan. Osakassopimuksella ei ole yhtiöoikeudellisia vaikutuksia, eikä osakassopimuksen vastainen menettely esimerkiksi yhtiökokouksessa sinänsä aiheuta yhtiökokouksen päätöksen tai muunkaan toimielimen päätöksen mitättömyyttä.

Lahjakirjaan sisältyi ehto, jonka mukaan lahjaan ei sisälly lahjanantajan osuutta sijoitettuun vapaaseen omaan pääomaan. Lahjakirjassa toistetaan se, mitä osakassopimuksessa oli aikaisemmin jo sovittu. Osakassopimus ja lahjakirjan ehto eivät sido yhtiötä eikä niillä muutoinkaan ole yhtiöoikeudellisia vaikutuksia. Ne eivät perusta oikeutta saada varoja yhtiöstä tai aseta yhtiölle velvollisuutta palauttaa varoja osakkeenomistajille. Oman pääoman palauttamisessa on kysymys varojen jakamisesta nimenomaan sille, jolla on omistusoikeus osakkeeseen.

Osakkeenomistajat voivat yksimielisesti päättää varojen jakamisesta, kuten pääoman palauttamisesta, poiketen siitä osakeyhtiölain perusperiaatteesta, että kaikki osakeyhtiön osakkeet tuottavat yhtäläiset oikeudet. Tällaisen menettelyn veroseuraamukset arvioidaan kuitenkin itsenäisesti, eikä tässä asiassa ole kysymys palauttamiseen liittyvistä veroseuraamuksista.

Asian ratkaisemisessa ei ole keskeistä se, olisiko ulkopuoliselle tapahtuvan mahdollisen luovutuksen yhteydessä SVOP-sijoitukset otettu huomioon vai ei. Asian ratkaisussa on keskeistä se, mikä on ollut yhtiön varallisuustilanne ja siten osakkeiden arvo lahjansaajan kädessä lahjoitushetkellä.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

Hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset ja toimitettu verotus kumotaan ja asia palautetaan Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Perintö- ja lahjaverolain 9 §:n 1 momentin ja saman lain 21 §:n mukaan lahjaveron perusteeksi pannaan se käypä arvo, mikä omaisuudella oli verovelvollisuuden alkaessa. Käyvällä arvolla tarkoitetaan omaisuuden todennäköistä luovutushintaa.

Perintö- ja lahjaverolain 9 §:n 3 momentin mukaan verovelvolliselle tulevan omaisuuden arvosta saadaan vähentää sellaisten velvoitusten arvo, joiden nojalla verovelvollisen tulee kertakaikkiaan tahi aika-ajoin toimittaa toiselle rahanarvoinen suoritus taikka antaa toisen jollakin tavoin käyttää hyväkseen verovelvollisen omaisuutta, mikäli tämä ei saa siitä vastiketta.

Perintö- ja lahjaverolain 20 §:n 1 momentin mukaan velvollisuus suorittaa lahjaveroa alkaa, kun lahjansaaja on saanut lahjan haltuunsa.

Asiassa esitetty selvitys

B on 31.10.2010 lahjoittanut pojalleen A:lle 840 X Oy Ab:n osaketta. Lahjakirjan mukaan lahjaan ei sisälly lahjanantajan osuus sijoitetun vapaan oman pääoman rahastoon (SVOP-rahasto). Lahjoitettu osakemäärä vastaa 19,3 prosenttia yhtiön koko osakekannasta, joka muodostuu 4 352 osakkeesta. Lahjoituksen johdosta A:n omistusosuus yhtiön osakekannasta nousi 1 016 osakkeeseen. B:n omistukseen jäi 160 yhtiön osaketta. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan yhtiön omistajina on suvun jäseniä sekä suvun omistuksessa olevia sijoitusyhtiöitä.

Osa yhtiön henkilöosakkaista on tehnyt vuonna 2008 sijoituksia yhtiön SVOP-rahastoon yhtiön toiminnan turvaamiseksi ja vakavaraisuuden vahvistamiseksi. Näitä sijoituksia on tehty yhteensä 8 536 393,93 euroa. Sijoituksia on tehty sekä osakkaiden omistuksen mukaisessa suhteessa että siitä poiketen. SVOP-rahastoon ei sisälly yhtiön voittovaroja. Yhtiön henkilöosakkaat ovat 31.12.2008 allekirjoittaneet sopimuksen varojen jakamisesta SVOP-rahastosta. Sopimuksessa on yksilöity yhtiön SVOP-rahastoon tehdyt sijoitukset sekä sovittu, että SVOP-rahastoa palautettaessa noudatetaan sopimuksessa yksilöityä etusijajärjestystä. Osakkaat ovat sitoutuneet noudattamaan järjestystä päättäessään varojen jaosta SVOP-rahastosta. B on tehnyt sijoituksia SVOP-rahastoon yhteensä 6 068 196,97 euroa, joka on 5 068 196,97 euroa enemmän kuin hänen olisi tullut sijoittaa, jos sijoitukset olisi tehty omistusosuuksien suhteessa. A ei ole tehnyt sijoituksia SVOP-rahastoon. SVOP-rahaston varat on jaettu vuonna 2012 siten kuin asiasta oli sovittu osakassopimuksella.

Y Oy:n 20.9.2010 antamassa arviolausunnossa yhtiön substanssiarvon perusteella lasketuksi markkina-arvoksi on katsottu 9 690 000 euroa. Markkina-arvo sisältää SVOP-sijoitukset. Kun yhtiössä on 4 352 osaketta, yhden osakkeen arvoksi on todettu 2 227 euroa. Lahjaverotus on perustunut tähän arvioon osakkeen arvosta.

Asian arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, mikä on ollut A:n saaman lahjan käypä arvo silloin, kun hän on saanut osakkeet haltuunsa. Lahjaverotuksessa arvon määrittäminen tulee tehdä yksilöllisesti ottaen huomioon muun muassa lahjan kohde ja siihen liittyvät erityispiirteet.

Toimitetussa lahjaverotuksessa A:n saamien osakkeiden arvo on laskettu X Oy Ab:n substanssiarvon perusteella. Tämä arvo on sisältänyt lahjoituksen aikaan yhtiöllä olleen SVOP-rahaston, joka on muodostanut suurimman osan yhtiön varallisuudesta.

Yhtiöön sijoitetut varat ovat yhtiön omaisuutta, josta hyötyvät välillisesti kaikki osakkeenomistajat. Osakkeenomistajalla ei ole yhtiön toiminnan aikana oikeutta saada itselleen yhtiöön sijoittamiaan varoja, vaan varojen jakamisesta osakkaille päättää yhtiö. Koska yhtiöjärjestyksessä ei ole ollut määräyksiä osakkeiden tuottamista erilaisista oikeuksista yhtiön varoja jaettaessa, osakkeet ovat lähtökohtaisesti tuottaneet osakeyhtiölain 3 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti yhtäläiset oikeudet saada yhtiön varoja niitä jaettaessa. Henkilöosakkaiden tekemällä edellä mainitulla sopimuksella ei ole tässä yhteydessä merkitystä, koska osakassopimus sitoo lähtökohtaisesti vain sopimuksen osapuolia eikä se ole yhtiöoikeudellisesti merkinnyt poikkeamista osakkeiden yhtäläisistä oikeuksista varojenjakoon. Näin ollen lahjoitettujen osakkeiden arvona on voitu pitää yhtiön koko substanssiarvon perusteella laskettua arvoa.

Asiassa on kuitenkin myös arvioitava, onko lahjanantajan lahjoituksen yhteydessä itselleen pidättämä oikeus SVOP-rahaston varoihin sellainen rahassa arvioitavissa oleva etuus, jonka arvo on perintö- ja lahjaverolain 9 §:n 3 momentin nojalla vähennettävä osakkeiden arvosta.

Osakeyhtiölain 13 luvun 6 §:n 4 momentin mukaan vapaata omaa pääomaa voidaan kaikkien osakkeenomistajien suostumuksella jakaa myös muulla tavoin kuin laissa mainitulla tavalla, jollei yhtiöjärjestyksestä johdu muuta. Puheena olevassa tapauksessa yhtiön henkilöosakkaat olivat sopineet SVOP-rahaston varojen jakamisesta osakeomistuksesta poikkeavalla tavalla, koska sijoitukset oli tehty osakeomistusten suhteesta poiketen. Myös A oli sitoutunut tähän sopimukseen. Tämän johdosta A ja muut mainitun osakassopimuksen solmineet yhtiön osakkeenomistajat ovat tulleet velvollisiksi yhtiön päätöksenteossa myötävaikuttamaan siihen, että SVOP-rahasto jaetaan sopimuksen mukaisesti. Kun lahjakirjaan on lisäksi sisältynyt A:ta sitova ehto SVOP-rahaston varojen kuulumisesta lahjanantajalle, on A tullut viime kädessä myös tällä perusteella velvolliseksi siirtämään nämä varat lahjanantajalle siinäkin tapauksessa, että yhtiössä olisi tehty päätös SVOP-rahaston jakamisesta myös A:n osakkeille. Tämän johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä on sellainen rahassa arvioitavissa oleva lahjanantajalle kuuluva etuus, jonka arvo on otettava vähennyksenä huomioon lahjaverotusta toimitettaessa.

Asiassa on vielä ratkaistava, minkä suuruisena juuri mainittu vähennys on tehtävä. Yhtiön osakkeiden arvo on laskettu, kuten edellä on todettu, yhtiön substanssiarvon perusteella. Lisäksi yhtiön henkilöosakkaiden ilmeisenä tarkoituksena on ollut, että SVOP-rahasto jaettaisiin mahdollisimman pian ja sitä vastaavat varat olisivat näin ollen vain väliaikaisesti yhtiön käytössä. Tämän vuoksi osakkeiden arvosta on vähennettävä vaaditulla tavalla koko se osa, joka on perustunut lahjoitettujen osakkeiden laskennalliseen osuuteen SVOP-rahaston määrästä.

Edellä olevan perusteella hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset sekä toimitettu verotus on kumottava ja asia on palautettava Verohallinnolle lahjaverotuksen uudelleen toimittamiseksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Paula Makkonen.

A:n määräaikainen virkasuhde valtion mielisairaalaan oli päättynyt 31.1.2014 hänen oltuaan nimitettynä yhtäjaksoisesti 7.4.2008 alkaen 39 määräaikaiseen mielisairaanhoitajan virkasuhteeseen. A oli vaatinut hallinto-oikeudessa valtion virkamieslain (virkamieslaki) 56 §:n mukaista palkkaa vastaavaa korvausta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että edellytyksiä virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaiseen korvaukseen ei ollut siltä osin kuin määräaikaisten nimitysten perusteina olivat avoimen viran väliaikainen hoito ja toisen virkamiehen virkavapaudesta johtuva sijaisuus, sillä niissä kysymys oli virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaisista, määräaikaista virkasuhdetta edellyttävistä perusteista.

Kun otettiin huomion Niuvanniemen sairaalan työn luonne sekä mielisairaanhoitajien suuri määrä, mielisairaanhoitajien virkatehtävien hoitamiseen virkamiesten vuosilomien aikana katsottiin olleen sellainen jatkuva tarve, että kysymys ei ollut virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetusta työstä, joka olisi edellyttänyt määräaikaista virkasuhdetta. Myös hoitopotilaiden lisävalvontaan katsottiin jo A:n kohdalla toteutuneiden määräaikaisten tehtävien määrä huomioon ottaen esillä olleena ajanjaksona olleen sellainen jatkuva tarve, että tehtäviä ei voitu pitää virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuina määräaikaisina tehtävinä. Näin ollen edellytykset palkkaa vastaavalle korvaukselle virkamieslain 56 §:n 1 momentin nojalla olivat olemassa niiltä osin kuin A oli nimitetty vuosiloman sijaiseksi ja niiltä osin kuin määräaikaisten nimitysten perusteena oli ollut muun hoitopotilaan lisävalvonta.

Valtion virkamieslaki 9 § 1 momentti ja 56 § 1 momentti

Neuvoston direktiivi 1999/70/EY Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta, 5 lauseke 1 kohta

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 13.11.2014 nro 14/5249/4

Asian aikaisempi käsittely

A on vaatinut hallintoriitahakemuksessaan hallinto-oikeudessa, että Niuvanniemen sairaala velvoitetaan valtion virkamieslain 56 §:n nojalla maksamaan hänelle määräaikaisten virkasuhteiden perusteettomasta käyttämisestä 14 kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

A:lla on ollut 7.4.2008 ja 31.1.2014 välisellä ajalla yhteensä 37, oikeastaan 39, määräaikaista virkasuhdetta sairaalaan. Määräaikaisille virkasuhteille ei ole ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettuja perusteita.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on hyväksynyt hakemuksen perusteeltaan. Niuvanniemen sairaalalla ei ole ollut oikeutta pitää A:ta määräaikaisissa virkasuhteissa ajalla 7.4.2008–31.1.2014. Hakemuksen enemmälti hyläten hallinto-oikeus on velvoittanut Niuvanniemen sairaalan suorittamaan A:lle kahdeksan kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen.

Pykälän 2 momentin mukaan virkaan voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy sitä vaatii.

Pykälän 3 momentissa säädetään, että jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Tällaista korvausta koskevat vaatimukset käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Asian tarkastelun lähtökohta

Hakija on ollut yhtäjaksoisesti määräaikaisissa virkasuhteissa Niuvanniemen sairaalaan ajalla 7.4.2008–31.1.2014. Määräaikaisia virkasuhteita on ollut yhteensä 37, oikeastaan 39, kappaletta. Määräaikaisten virkasuhteiden perusteeksi on nimittämiskirjoihin merkitty avoimen viran väliaikainen hoitaminen, viransijaisuus, vuosiloman sijaisuus sekä muun hoitopotilaan lisävalvonta. Sijaisuuksien osalta nimittämiskirjoihin ei ole merkitty, kenen virkamiehen sijaisena hakija on toiminut, vaan kyseiset nimet ilmenevät vasta hakemuksen liitteenä toimitetusta taulukosta.

Hakijan virkanimike on koko ajan ollut mielisairaanhoitaja. Hakijan mukaan hän on tehnyt koko ajan mielisairaanhoitajan töitä.

Määräaikaisten virkasuhteiden perusteiden lainmukaisuus

Vastaaja on hakemukseen antamassaan vastineessa ilmoittanut sairaalan tavoitteena olevan, että yllättävät poissaolot ja vuosilomien sijaisuudet voitaisiin hoitaa vakinaisen henkilökunnan toimesta. Tätä varten sairaalassa on käytössä varahenkilöstöjärjestelmä eli niin sanottu henkilöstöpooli, johon osa vakinaisesta hoitohenkilöstöstä on sijoitettu suoraan osastolle määräämisen sijaan. Henkilöstöpoolin lisäksi sairaalassa tarvitaan kuitenkin myös määräaikaisia sijaisia muun muassa vuosilomista johtuvien poissaolojen ja yllättävien poissaolojen vuoksi. Vastaajan mukaan kaikkiin vuosilomatarpeisiin ja muihin poissaoloihin ei palkata sijaista, vaan sairaalan sijaistyövoiman tarve harkitaan jaksoittain. Arvioinnin pohjana on muun muassa sairaalan käyttöaste ja vakinaisen hoitohenkilökunnan poissaolot.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakijan tapauksessa kysymys on lukuisista lyhyistä määräaikaisista virkasuhteista. Hakija on sijaistanut useita eri virkamiehiä sijaisuuksien keston ollessa pääosin muutamasta päivästä muutamaan kuukauteen. Hakija on ollut kestoltaan pidemmissä viransijaisuuksissa ajalla 1.6.–31.12.2010, 1.1.–30.8.2011 ja 1.6.–31.12.2013. Ajalla 6.10.2008–10.3.2009 valittaja on sijaistanut sairaalan sisäiseksi avekki-kouluttajaksi siirtynyttä virkamiestä kuitenkin niin, että mainittu jakso on jakautunut kolmeen eri nimitykseen. Kuudessa kestoltaan lyhyehkössä tapauksessa määräaikaisuuden perusteeksi on ilmoitettu avoimen viran väliaikainen hoitaminen.

Hallinto-oikeus edelleen toteaa, että työnantajalla on virkamieslain 9 §:n 1 momentin nojalla oikeus palkata henkilö määräaikaiseen virkasuhteeseen, jos työtehtävien väliaikainen järjestäminen, esimerkiksi vakinaisen viranhaltijan sijaistaminen tai avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen sitä edellyttävät. Virkamieslain 9 §:n 3 momentin perusteella virkamies on lähtökohtaisesti nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi. Määräaikaisen virkasuhteen käyttäminen on kuitenkin vasta toissijainen vaihtoehto ja työnantajalla on pysyvän sijaisuustarpeen ilmetessä velvollisuus perustaa riittävästi virkoja työvoiman tarpeen täyttämiseksi. Avoimeksi tullut virka on pyrittävä täyttämään joutuisasti. Jos virka on tarpeeton, se pitää lakkauttaa. (Ks. Koskinen - Kulla: Virkamiesoikeuden perusteet, 2013, s. 419).

Hakijan määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisen perusteeksi on 21 tapauksessa ilmoitettu sijaisuus. Määräaikaisuuksien lukuisuuden perusteella hallinto-oikeus arvioi, että sijaistyövoiman tai muun lisätyövoiman tarve Niuvanniemen sairaalassa on ollut pysyvää. Asiakirjaselvityksen perusteella kysymys on ollut pääosin tavanomaisista ja kestoltaan lyhyistä sijaisuuksista. Hallinto-oikeus toteaa, että muun muassa vuosilomat ja sairauslomat kuuluvat välttämättä sairaalan toimintaan ja aiheuttavat lisätyövoiman tarvetta. Kestoltaan pidemmissä sijaisuuksissa pitäisi taas huomioida se, että virkamieslain 9 §:n 3 momentin mukaan nimitys on lähtökohtaisesti tehtävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi. Asiassa saadun selvityksen perusteella sairaala on jakanut pidempikestoisiakin sijaisuuksia lyhyisiin nimityksiin ilman erityistä syytä. Kun otetaan huomioon, että sijaistyövoiman tarve Niuvanniemen sairaalassa on ollut edellä kerrotulla tavalla pysyvää, ei yksittäisten määräaikaisuuksien mahdolliselle lainmukaisuudelle ole annettava oikeudellista merkitystä arvioitaessa hakijan määräaikaisuuksien laillisuutta kokonaisuutena. Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että vastaajalla ei ole ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettua perustetta ottaa hakijaa toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin perustelemalla menettelyä sijaisuuksilla.

Hakijan määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisen perusteeksi on kuudessa tapauksessa ilmoitettu avoimen viran väliaikainen hoito. Vastaajan hakemukseen antaman vastineen mukaan sairaalassa on vuodesta 2007 alkaen ollut meneillään virkarakenteen muutosprosessi, jossa matalamman koulutustason virkoja on eläkkeelle siirtymisten ja muun luonnollisen poistuman kautta muutettu korkeamman koulutustason viroiksi, kuten sairaanhoitajan, toimintaterapeutin, sosiaalityöntekijän ja psykologin viroiksi. Koska potilaiden hoito on turvattava myös viran täyttöprosessin ajan, on virkaan kuuluvien tehtävien hoitaminen väliaikaisesti järjestetty nimittämällä virkaan määräaikaisesti potilaat ja sairaalan käytännöt tunteva mutta virkaan epäpätevä henkilö. Vastineen mukaan valtakunnallisesta sairaanhoitajapulasta johtuen virkojen auki julistaminen on keskitetty aikoihin, jolloin ammattikorkeakouluista on valmistunut sairaanhoitajia. Kaikkia avoinna olleita sairaanhoitajan virkoja ei ole kuitenkaan saatu heti täytettyä.

Hallinto-oikeus arvioi, että sairaalan päätöstä muuttaa virkarakennetta siten, että mielisairaanhoitajan virkoja muutetaan vähitellen sairaanhoitajan viroiksi, ei voida pitää perusteena sille, että hakijaa ei ole nimitetty mielisairaanhoitajan virkaan. Sairaalassa on ollut mielisairaanhoitajan virkoja, joihin hakija olisi voitu nimittää. Lisäksi vastaajan kuvaamassa virkarakenneuudistuksessa on ollut kysymys pidempänä aikana toteutettavasta asteittaisesta organisaatiomuutoksesta, jonka toteuttamisessa on ollut ongelmia avoinna olevien virkojen täyttämisen kanssa. Tämä on johtanut sairaalassa lisätyövoiman tarpeeseen, joka on näkynyt omalta osaltaan sijaistyön tarpeena ja sitä kautta hakijan useina määräaikaisina virkasuhteina. Kuitenkin kun otetaan huomioon, että mielisairaanhoitajien tarve on ollut Niuvanniemen sairaalassa pysyvää ja jatkuvaa, hallinto-oikeus arvioi, että virkarakenteen muutokseen liittyvä avoimen viran väliaikainen hoitaminen ei ole ollut perusteltu syy nimittää hakija määräaikaisiin virkasuhteisiin. Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että vastaajalla ei ole ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettua perustetta ottaa hakijaa toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin perustelemalla menettelyä avoimen viran väliaikaisella hoitamisella.

Hakijan määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisen perusteeksi on kymmenessä tapauksessa ilmoitettu muu hoitopotilaan lisävalvonta. Vastaajan hakemukseen antaman vastineen mukaan Niuvanniemen sairaala vastaa Suomen vaikeimpien psykiatristen potilaiden hoidosta. Potilaan tilan heiketessä hänelle voidaan määrätä määräajaksi henkilökohtainen vierihoitaja. Vierihoidon tarkoituksena on välttää potilaan sitominen ja eristäminen. Vastineen mukaan jokainen vierihoitotehtävä on luonteeltaan määräaikainen ja sen pituus määräytyy potilaan terveydentilan mukaan, minkä johdosta vierihoidon kestoa on vaikea etukäteen määritellä pitkäksi ajanjaksoksi kerrallaan.

Ottaen huomioon vastaajan selvityksen hoitopotilaan lisävalvonnasta hallinto-oikeus arvioi, että mainitunlainen lisävalvonta on tavanomainen ja toistuva hoitomuoto Niuvanniemen sairaalassa. Vaikka hoitopotilaan lisävalvonta johtuu mielisairaanhoitajan työn luonteesta ja liittyy nimenomaan Niuvanniemen sairaalan toimintaan, ei kysymys hallinto-oikeuden arvion mukaan ole kuitenkaan sellaisesta poikkeuksellisesta tai väliaikaisesta työn luonteeseen liittyvästä seikasta, joka olisi oikeuttanut ottamaan hakijan määräaikaisiin virkasuhteisiin. Näin ollen vastaajalla ei ole ollut virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua perustetta ottaa hakijaa määräaikaisiin virkasuhteisiin myöskään muun hoitopotilaan lisävalvonnan perusteella.

Kokonaisarvostelu ja johtopäätökset

Asiassa on ollut kysymys pitkäaikaisesta määräaikaisiin virkasuhteisiin nimittämisestä. Yksittäin tarkastellen muutamille virkasuhteille olisi voinut olla virkamieslain mukaiset perusteet. Hakijan lukuisat määräaikaiset virkasuhteet osoittavat kuitenkin, että työvoiman tarve on ollut Niuvanniemen sairaalassa pysyvää ja jatkuvaa. Hakija voidaankin rinnastaa niihin Niuvanniemen sairaalassa työskenteleviin vakituisiin työntekijöihin, jotka on sijoitettu asiassa mainittuun henkilöstöpooliin eri osastojen henkilöstön tasaamiseksi tarpeen sitä vaatiessa. Hallinto-oikeuden arvion mukaan Niuvanniemen sairaalassa ei ole perustettu tarpeeksi virkoja sairaalassa olevan työvoiman tarpeen täyttämiseksi, vaan pysyväisluonteisia työtehtäviä on teetetty toistuvasti ja peräkkäin määräaikaisilla virkasuhteilla ilman, että niille on ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettua perustetta.

Niuvanniemen sairaalalla ei näin ollen ole ollut virkamieslain 9 §:ssä vaadittua perustetta nimittää hakija toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalla 7.4.2008–31.1.2014.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakija ei ole vedonnut työllistymismahdollisuuksiinsa tai muihin henkilökohtaisiin seikkoihin, jotka vaikuttaisivat korvausta nostavasti. Keskeisiksi korvauksen määrään vaikuttaviksi seikoiksi jäävät siten perusteettoman määräaikaisen virkasuhteen kokonaiskesto 5 vuotta 10 kuukautta ja lukumäärä 37, oikeastaan 39. Hallinto-oikeus arvioi, että oikeudenmukainen korvaus vastaa kahdeksan kuukauden palkkaa.

Hallinto-oikeus ei ensiasteena lausu korvauksen euromäärästä. Mikäli palkkaa vastaavan korvauksen määrästä ei sovita, voidaan asia tältä osin saattaa erikseen hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Jukka Hartikainen ja Anu Koivuluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Niuvanniemen sairaala on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista.

Niuvanniemen sairaala on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Niuvanniemen sairaalalla on ollut oikeus pitää A:ta määräaikaisissa virkasuhteissa ajalla 7.4.2008–31.1.2014.

Hallinto-oikeus tarkastelee A:n määräaikaisuuden perusteita virheellisesti yhtenä kokonaisuutena, ja tästä lähtökohdasta johtuen työvoiman tarve olisi ollut Niuvanniemen sairaalassa pysyvää ja jatkuvaa. Virheellinen on myös hallinto-oikeuden arvio, jonka mukaan sairaalassa ei ole perustettu tarpeeksi virkoja sairaalassa olevan työvoimatarpeen täyttämi­seksi, vaan pysyväisluonteisia työtehtäviä olisi teetetty toistuvasti ja peräkkäin määräaikaisilla virkasuhteilla ilman, että niillä on ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettua perustetta. Vastoin hallinto-oikeuden käsitystä A on nimitetty määräaikaisiin virkasuhteisiin tiedossa olevalle ajalle virkamieslain 9 §:n 3 momentin mu­kaisesti.

Kaikki A:n määräaikaiset virkasuhteet ovat olleet erillisiä. Ne ovat al­kaneet tiettynä päivänä ja loppuneet tiettynä päivänä. Jokaisesta määräaikai­sesta virkasuhteesta on kirjallinen yksilöity määräys. Jokaisella määräaikaisella nimityksellä on ollut laillinen syy.

Sijaisuudet

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon päätöksessään, että A:ta ei ole voitu nimittää määräaikaiseen virkasuhteeseen esimerkiksi opintovapaan tai palkattoman virkavapaan ja avekki-kouluttajien sijaiseksi pidem­mäksi aikaa kuin miksi vakinainen virkamies on hakenut virkavapaata. Lisäksi hallin­to-oikeus on tulkinnut virheellisesti, että avekki-kouluttajana olisi toiminut aino­astaan yksi henkilö.

A on ollut mielisairaanhoitaja B:n virkavapaan sijaisena 6.–31.10.2008 ja 1.11.2008–8.2.2009 ja mielisairaanhoitaja C:n virkavapaan sijaisena 9.2.–10.3.2009. B ja C ovat toimineet kyseisenä ajanjaksona sairaalassa tulossopimuksella määräaikaisiksi perustetuissa vir­kasuhteissa päätoimisina avekki-kouluttajina. Hoitohenkilökunnalle pakollisen koulutuksen tarkoituksena oli kouluttaa henkilökunta ennaltaehkäisemään väkival­tatilanteita.

A:n viransijaisuuksiin ajalla 6.10.2008–10.3.2009 on virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukainen määräai­kaisuuden peruste eli sijaisuus, koska vakinainen virkamies on hoitanut määrä­aikaista päätoimista avekki-kouluttajan virkasuhdetta. Sairaalassa oli useam­pia avekki-kouluttajia ja he toimivat vuorollaan avekki-kouluttajan tehtävässä eripituisia ajanjaksoja. Tämän vuoksi A:lle on tehty määräyskirja samalla perusteella kolmelle peräkkäiselle ajanjaksolle. Koulutus muutettiin myöhem­min hoito-osastoilla toteutettavaksi ja kyseinen koulutus lo­petettiin.

A on ollut mielisairaanhoitajan D opintovapaalain mukaisen opintovapaan sekä palkattoman virkavapaan sijaisena 18.–30.3.2009, 20.–30.4.2009, 9.–17.5.2009, 29.5.–12.6.2009, 1.7.–13.7.2009 ja 15.7.2009–30.8.2011. A:lle on tehty ajanjaksolle 15.7.2009–30.8.2011 viisi peräkkäistä nimittämiskirjaa, koska D on hakenut virkavapautensa useammassa peräkkäisessä jaksossa. D irtisanou­tui vakinaisesta virastaan 10.6.2011 lukien.

A on ollut vuosiloman sijaisena vuonna 2009 ajanjaksot 31.3.–19.4.2009, 1.–8.5.2009, 18.–28.5.2009, 13.–30.6.2009 ja 14.7.2009. Edellä mainituista lomajaksoista A on ollut D:n vuosiloman sijaisena 13.–17.3.2009 ja 1.–6.5.2009 sekä 13.–23.6.2009.

Sairaalan tavoitteena on, että vuosilomien sijaisuudet hoidetaan vakinaisella henkilökunnalla. Vuoden 2009 alkupuolella yhtätoista auki julistet­tua sairaanhoitajan vakinaista virkaa ei saatu täytettyä. Tämän vuoksi vuosilomien sijaisuuksiin jouduttiin palkkaamaan hoitopuolelle tilapäisratkaisuna määräaikaisiin virkasuhteisiin mielisairaanhoitajia. A palkattiin vuosiloman sijaiseksi tällaisen tilapäisen henkilökuntavajauksen vuoksi.

A on ollut 1.6.–31.12.2013 vakinaisen mielisairaanhoitajan viransijaisena. Vakinainen virkamies on hoitanut tällöin toista virkaa sairaalassa. A on ollut ajanjaksolla 1.1.–31.1.2014 kuntoutustuen saajan sijaisena.

Avoimen viran väliaikainen hoito

Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että mielisairaanhoitajien tarve olisi ollut Niuvanniemen sairaalassa pysyvä ja jatkuva, eikä virkarakennemuutokseen liittyvä avoimen viran väliaikainen hoitaminen olisi ollut perusteltu syy nimittää määräaikaisiin virkasuhtei­siin. Hallinto-oikeus on myös virheellisesti katsonut, että sairaalassa olisi ollut avoinna olevia mielisairaanhoitajan virkoja, joihin A olisi voitu nimittää.

A:n määräaikaisuuden perusteena on ollut avoimen viran väliaikainen hoito ajanjaksoilla 7.4.–31.5.2008, 1.–30.6.2008, 1.7.–30.9.2008, 1.–5.10.2008 sekä 31.8.–2.10.2011 ja 3.10.–31.12.2011. A on ollut edellä todetuin tavoin mielisairaanhoi­taja D:n sijaisena opintovapaan ja sen jat­kona olleen virkavapaan ajan 15.7.2009–30.8.2011. D irtisanoutui vakinaisesta virastaan 10.6.2011 lukien, ja A hoiti sen jälkeen vir­kaa avoimen viran väliaikaisena hoitajana 31.8.–2.10.2011 ja 3.10.–31.12.2011. Tämä avoin virka muutettiin vuonna 2012 sairaanhoitajan viraksi.

Niuvanniemen sairaalassa on meneillään vuodesta 2007 alkanut virkaraken­teen muutosprosessi, jossa matalamman koulutustason virkoja eläköitymisen ja muun luonnollisen poistuman kautta muutetaan korkeamman koulutustason viroiksi. Virat on muutettu pääsääntöisesti sairaanhoitajien viroiksi, mutta myös toimintaterapeuttien, sosiaalityöntekijöiden tai psykologien viroiksi.

Viran vapautuessa virkamuutokset ja virantäyttö on pyritty teke­mään mahdollisemman pian viran vapauduttua. Virkojen muutosprosessi ja hakumenettely kestävät kuitenkin nopeimmillaankin useita kuukausia. Potilaiden hoito on turvattava myös viran täyttöprosessin ajan. Tästä syystä virkaan kuuluvien tehtävien hoitaminen on väliaikaisesti järjestetty nimittämällä virkaan määräai­kaisesti potilaat ja sairaalan käytännöt tunteva, mutta virkaan epäpätevä hen­kilö. Näin on jouduttu toimimaan, jos kelpoisuusehdot täyttäviä terveydenhuollon ammattihenkilöitä ei ole ollut saatavilla. Toisaalta myös virantäyttöön liittyvä hakuaika, haastattelut ja sairaalan ulkopuolelta tulevien sairaan­hoitajien irtisanoutumisaika pidentävät täyttöprosessia usein jopa puoleen vuoteen asti. Oikeuspsykiatristen potilaiden sekä vaarallisten ja vaikeahoitois­ten potilaiden hoitajaksi ei voi ottaa ketä tahansa, vaan hoitajan on oltava poti­laat tunteva. Lähihoitaja on ollut välttävä tilapäisratkaisu täyttöprosessin ajan.

Valtakunnallisesta sairaanhoitajapulasta johtuen virkojen auki julistaminen on keskitetty aikoihin, jolloin ammattikorkeakouluista valmistuu sairaanhoitajia. Sairaanhoitajapulan vuoksi kaikkia avoinna olleita sairaanhoitajan virkoja ei saatu heti täytettyä. Vuonna 2008 julistettiin haettavaksi 30 sairaanhoitajan virkaa, joista kahdeksaa ei saatu täytettyä. Vuonna 2009 julistettiin haettavaksi 26 sairaanhoitajan virkaa, joista 11:ä ei saatu täytettyä. Vuonna 2011 22 sairaanhoita­jan virasta kahta virkaa ei saatu täytettyä.

Sairaalassa ei ole ollut avoinna mielisairaanhoitajan virkoja, koska kaikki luonnollisen poistuman kautta avoimeksi tulleet mielisairaanhoitajan vi­rat on muutettu korkeamman koulutustason viroiksi.

Sairaalalla on ollut virka­mieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu peruste avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen nimittäessään A:n mielisairaanhoitajan määräaikaiseen virkasuhteeseen 7.4–31.5.2008, 1.–30.6.2008, 1.7.–30.9.2008, 1.–5.10.2008 sekä 31.8.–2.10.2011 ja 3.10.–31.12.2011.

Muun hoitopotilaan lisävalvonta

A:n määräaikaisuuden perusteena on ollut muun hoitopotilaan lisävalvonta ajoilla 1.1.2012–31.5.2013. Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että muun hoitopotilaan lisävalvonta on tavanomainen ja toistuva hoito­muoto Niuvanniemen sairaalassa ja ettei siinä olisi kysymys sellaisesta poikkeuksellisesta tai väliaikaisesta työn luonteeseen liittyvästä seikasta, joka oikeuttaa ottamaan määräaikaisiin virkasuhteisiin.

Sairaala vastaa vaikeimpien psykiatristen potilaiden hoidosta. Potilaan tilan heiketessä ylilääkäri voi määrätä potilaalle määräajaksi henkilökoh­taisen vierihoitajan. Vierihoidon tarkoituksena on välttää potilaan sitominen ja eristäminen. Jokainen hoitopotilaan lisävalvonta on luonteeltaan määrä­aikainen ja sen pituus määräytyy potilaan terveydentilan mukaan, jolloin jakson kestoa on vaikea etukäteen määritellä pitkäksi ajaksi kerrallaan. Yleen­sä määräykset ovat kestoltaan yhdestä kuukaudesta kuuteen kuukauteen, mutta ylilääkäri voi jatkaa määräystään vaikka viikoksi kerrallaan. Välitön valvonta ei ole Niuvan­niemen sairaalan vakituinen ja pysyvä hoitomuoto, vaan välittömän valvonnan tarvetta arvioidaan potilaskohtaisesti riippuen potilaan tarpeista.

Hoitopotilaan lisävalvontatehtävää käytetään silloin, kun kyseistä tehtävää ei pystytä hoitamaan vakinaisen hoitohenkilökunnan toimesta, vaan tehtävät kasaantuvat tilapäisesti. Pitkäjän­teinen pakkokeinojen vähentäminen on tuottanut tulosta niin, että potilaiden välittömien valvojien tarve on vähentynyt. Lisäksi sairaalassa on meneillään potilasosastojen saneeraus, jonka takia osastoja yhdistetään. Nämä vaikuttavat suoraan määräaikaisen henkilöstön tarpeeseen.

Hoitopotilaan lisävalvonnan perusteella annetun virkamääräyksen taustalla on siten ylilääkärin nimenomainen potilaskohtainen lääketieteellinen määräys. Tämä on virkamieslain 9 §:ssä 1 momentissa tarkoitettu työn luonteesta johtuva peruste. Sairaalalla ei ole ollut nimityshetkellä selvillä, kuinka kauan työn tarve jatkuu. Näissä olosuhteissa sairaalalla on ollut valtion virkamieslain 9 §:n 3 momentin säännöksestä huolimatta oikeus nimittää A toistamiseen määräaikai­siin virkasuhteisiin sanotulla perusteella.

Johtopäätökset

Sairaala on pyrkinyt täyttämään tilapäiset henkilöstövajaukset osastotyössä henkilöstöpoolia käyttämällä tai sisäisillä työjärjestelyillä. Kuitenkaan nämä järjestelyt eivät aina ole riittäneet kattamaan tilapäistä henkilöstövajausta, vaan on jouduttu palkkaamaan määräaikaista hoitohenkilökuntaa. A on palkattu täyttämään tällaista tilapäistä sijaistyövoiman tarvetta erityisesti hoitopotilaiden lisävalvontaa varten. Muutoin hänet on pääsääntöi­sesti palkattu täyttämään vakinaisen henkilökunnan tilapäistä vajausta, kuten esimerkiksi opintovapaan sijaisuutta, virkavapaan sijaisuutta, avoimen viran väli­aikaista hoitoa, avekki-kouluttajana toimivien henkilöiden sijaisuutta tai kun vakinainen henkilö on hoitanut toista virkaa sairaalassa.

Hallinto-oikeuden toteamin tavoin määräaikaisen virkasuhteen käyttäminen on vasta toissijainen vaihtoehto ja työnantajalla on py­syvän sijaisuustarpeen ilmetessä velvollisuus perustaa riittävästi virkoja työ­voimatarpeen täyttämiseksi. Niuvanniemen sairaala on pyrkinyt täyttämään avoinna olevat virat joutuisasti. Lisäksi sairaala on lakkauttanut tarpeettomat virat ja perustanut tarpeellisia virkoja. Niuvanniemen sairaala on erikoissai­raanhoitoa tuottavana yksikkönä onnistunut tavoitteessaan lisätä vakinaisen henkilökunnan prosentuaalista osuutta. Tavoitteeseen sairaala on päässyt arvioimalla hoitoprosesseja, tehostamalla hoitokäytäntöjä ja tarkentamalla hoitohenkilökunnan toimenkuvia. Määräaikaisen henkilökunnan osuus vuoden 2011 lopussa oli 24,22 prosenttia, vuoden 2012 lopussa 18,91 prosenttia ja vuoden 2013 lo­pussa 15,53 prosenttia. Syyskuun 2014 lopussa määräaikaisten osuus koko henkilö­kunnasta oli 11,88 prosenttia.

Lyhytkin työsuhde on parempi vaihtoehto kuin työttömyys. Määräaikaisia työ- ja virkasuhteita on yleisesti käytössä sosiaali- ja terveydenhuoltoalalla ja opetustoimessa. Hallinto-oikeuden linjaus siitä, että kaikki määräaikaiset palvelussuhteet käsitel­lään yhtenä kokonaisuutena, vaikka niillä olisi eri määräaikaisuuden perus­teet, tarkoittaa työnantajan kannalta käytännössä sitä, että edes kah­teen yksittäiseen peräkkäiseen sijaisuuteen ei voida ottaa samaa henkilöä si­jaiseksi, koska tämä voidaan tulkita laittomaksi palvelussuhteiden ketjuttami­seksi. Määräaikaisten virkasuhteiden käyttämisestä maksettavat korvaukset voivat muodostua merkittäviksi julkisen talouden kannalta. Myös työttömyys hoiva-, kasvatus- ja opetusaloilla voi lisääntyä.

A on antanut selityksen vaatien valituksen hylkäämistä.

Virkamieslain 56 § sisältää kiellon ketjuttaa määräaikaisia virkasuhteita perusteettomasti. Mikäli peräkkäisten, useiden vuosien aikana toistuvien määräaikaisten virkasuhteiden laillisuutta arvioitaisiin vain sillä perusteella, onko kullekin yksittäiselle määräaikaiselle virkasuhteelle sijaisuudesta, rahoituksesta tai muusta vastaavasta perusteesta johtuva syy, menettäisi virkamieslain perusteettomia ketjutuksia koskeva kielto suurelta osin merkityksensä. Jatkuva määräaikaisuuksien käyttäminen vuodesta toiseen samojen tai lähes samankaltaisten työtehtävien teettämiseen voi olla osoitus siitä, että virkamiehen tekemä työ ei ole luonteeltaan tilapäistä. Kun virkamiehen työpanosta on jatkuvasti useiden vuosien ajan tarvittu tiettyjen tehtävien hoitamiseen, on hänen työnsä tosiasiallisesti pysyväisluonteista.

Valtion virkamieslakia koskevan lainvalmisteluaineiston perustelut määräaikaisia virkasuhteita koskevalle sääntelylle ovat niukat. Virkamieslakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa kuitenkin todetaan, että virkamieslakiin kirjatut määräaikaisen virkasuhteen käytön edellytykset vastaavat työsopimuslakiin sisältyvien määräaikaisten työsopimusten tekemisen edellytyksiä. Näin ollen virkamieslain tulkinnassa voidaan perustellusti hyödyntää myös työsopimuslakiin liittyvää oikeuskäytäntöä.

Oikeuskäytäntöä erityisesti sijaisuuksien osalta selkeytti aikoinaan esimerkiksi Kouvolan hovioikeuden 20.1.2009 antama tuomio (S 08/833), jossa työntekijän kanssa tehtyjen määräaikaisten työsopimusten lukumäärä, työsuhteen yhdenjaksoisuus ja kokonaiskesto, työtehtävien samankaltaisuus ynnä muut sellaiset määräaikaisten työsopimusten kokonaisuuteen liittyvät seikat otettiin huomioon arvioitaessa sitä, onko määräaikaisissa työsuhteissa olleen työntekijän työ ollut tosiasiassa luonteeltaan jatkuvaa ja onko työnantajalla ollut pysyvä lisätyövoiman tarve. Arviointitapa käy selkeästi ilmi myös Itä-Suomen hovioikeuden 28.10.2014 antamasta tuomiosta nro 774 (S 14/78).

Arvioitaessa A:n määräaikaisten virkasuhteiden laillisuutta tulee arvioinnissa ottaa huomioon hänen kaikki nyt kyseessä olevat määräaikaiset virkasuhteensa kokonaisuutena. Yksittäisten määräaikaisten virkasuhteiden lukumäärän, niiden yhdenjaksoisuuden, työtehtävien samankaltaisuuden ja palvelussuhteen kokonaiskeston perusteella tulee arvioida, onko kyse ollut työnantajan pysyväisluonteisesta työvoiman tarpeesta vai onko hänen työnsä ollut aidosti vain tietyn määräajan kestävää.

Sijaisuuksista

Niuvanniemen sairaalan mukaan A:ta ei ole voitu nimittää pidempiaikaisiin määräaikaisiin virkasuhteisiin sen vuoksi, että sijaistettavat ovat olleet pois omasta virastaan useammassa jaksossa. A oli kuitenkin ollut Niuvanniemen sairaalan palveluksessa jo ennen 6.10.2008 alkanutta avekki-kouluttaja B:n sijaisuutta ja hä­nen määräaikaiset virkasuhteensa jatkuivat vielä yli kaksi vuotta sen jälkeen kun avekki-kouluttajien sijaisuuksien hoitaminen päättyi 30.8.2011. Lisäksi A nimitettiin 6.10.2008–30.8.2011 välisenä aikanakin vuosilomasijaisuuksien perusteella määräaikaisiin virkasuhteisiin silloin, kun hän ei sijaistanut avekki-kouluttajia eikä opintovapaalla olevaa D:tä. Työnantajalla on siten ollut tässäkin vaiheessa tarve käyttää A:n työ­panosta muutoinkin kuin vain avekki-kouluttajien ja toisen hoitajan sijaisena.

Niuvanniemen sairaalan ilmoituksen mukaan vuoden 2009 alussa ei saatu täytettyä kaikkia 11 sairaanhoitajan vakituista virkaa. Tämä ei voi olla osoitus A:n työn määräaikaisuudesta, koska sairaala on palkannut A:n hoitamaan mielisairaanhoitajan tehtäviä tämän ajankohdan jälkeen­kin vielä yli neljän vuoden ajan.

Avoimen viran väliaikainen hoitaminen

Avoimen viran väliaikainen hoitaminen voi olla yksittäiseen määräaikaiseen tai myös joihinkin peräkkäisiin määräaikaisiin virkasuhteisiin nimittämisen laillinen peruste, kun kyse on tiedossa olevasta täyttömenettelyyn liittyvästä ajasta. A on ollut avoimen viran väliaikaisena hoitajana yhteensä ainoastaan noin 10 kuu­kauden ajan, mutta hänen palvelussuhteensa Niuvanniemen sairaalaan on kestänyt lähes kuusi vuotta. Avoimen viran hoitaminen ei tässä tilanteessa ole ollut laillinen peruste nimittää A:ta määräaikaisiin virkasuhteisiin.

Niuvannie­men sairaalan valituksesta ei käy ilmi, ovatko auki julistetut sai­raanhoitajan virat olleet sellaisia tehtäviä, joissa aiemmin on työskennellyt mielenterveyshoitajia ja lähihoitajia määräaikaisissa virkasuhteissa. Tähän kuitenkin viittaa sairaalan ilmoitus, jonka mukaan vuonna 2011 määräai­kaisia on ollut noin 24,22 prosenttia henkilöstöstä, mikä tarkoittaa, että määräaikai­sessa virkasuhteessa on ollut noin 60 työntekijää. Virkarakenteen muutoksessa näyttäisi siten olevan kyse siitä, että vuosien ajan määräaikaisissa virkasuhteissa olleita mielenterveyshoitajia ja lähihoi­tajia ei ole enää nimitetty uusiin määräaikaisiin virkasuhteisiin, vaan heidän tilalleen on pyritty saamaan vakituisiin virkasuhteisiin sairaanhoitajan tutkinnon suorittaneita henkilöitä. Menettely osoittaa, että määräaikaisten mielenterveyshoitajien tai lähihoitajien työ ei ole ollut aidosti määräaikaista, koska kyseisiä töitä tekevien henkilöiden palvelussuhteet on muutettu vakinaisiksi virkasuhteiksi, kun tehtäviin on ryhdytty palkkamaan sairaanhoitajia.

Niuvanniemen sairaalan virkarakenteen muutoksessa ei ole ollut kyse lakisää­teisestä velvollisuudesta eikä valtion viranomaisen sellaisesta päätöksestä, joka olisi ollut Niuvanniemen sairaalaa ehdottomasti velvoittava. Myöskään sairaalan johtokunta ei ole antanut Niuvanniemen sairaalalle mitään ehdottomia määräyksiä siitä, kuinka nopeasti ja kuinka suuri osa mielisairaanhoitajan vi­roista tulee muuttaa sairaanhoitajan viroiksi.

Virkarakenteen muutoksessa on siten ollut kyse sairaalan omaan harkintaan ja päätösvaltaan kuuluvasta kehittämishankkeesta. Tämän vuoksi Niuvanniemen sairaala ei ole voinut laillisesti pitää mielenterveyshoitajia ja lähihoitajia useiden vuosien ajan määräaikaisissa virkasuhteissa sillä perusteella, että tavoitteena on sairaanhoitajien määrän lisääminen. Jos työnantaja tosi­asiallisesti käyttää vuosikausia virkamiehiä tehtävissä, joihin asianomaisilla virkamiehillä ei työnantajan mielestä ole muodollista pätevyyttä, työnantaja on kuitenkin käytännössä hyväksynyt sen, että kyseiset työntekijät ovat tosiasiallisesti ky­keneviä ja päteviä hoitamaan kysymyksessä olevia tehtäviä. Kun kyse on työnantajan omaan harkintaan perustuvasta eikä lakisääteisestä kelpoisuudesta, ei määräaikai­suuksien toistuvaa ja jatkuvaa käyttöä voida perustella sillä, ettei määräaikaisessa virkasuhteessa olevilla ole työnantajan määrittelemää muodollista kel­poisuutta, tai sillä, ettei työnantaja saa palkattua muodollisesti pätevää henkilöstöä tehtäviin.

Hoitopotilaan lisävalvonta

Vuosina 2012–2013 A:n 11 määräaikaisen virkasuhteen perusteena on ollut hoitopotilaan lisävalvonta. Niuvanniemen sairaalan kuvauksen perusteella voidaan päätellä, että hoitopotilaan lisävalvonnassa on ollut kyse psykiatriseen sairaan­hoitoon tyypillisesti kuuluvasta hoitojärjestelystä riippumatta siitä, kuinka pal­jon tätä hoitomuotoa kulloinkin käytetään. A on nimittämiskirjojen mukaan tehnyt tämän­tyyppistä potilaiden lisävalvontaan liittyvää työtä yhdenjaksoisesti kahden vuoden ajan, eikä kyseessä ole ollut yhden tai kahden potilaan lisävalvonta.

A:n nimittämiskirjoissa ei ole eritelty, kenen tai keiden po­tilaiden lisävalvonnasta hän olisi kunkin määräaikaisuuden aikana vastannut. Tämän vuoksi on todennäköisempää, että hän on vuosien 2012–2013 aikana ollut jatkuvasti käytettävissä niissä tilanteissa, joissa syystä tai toisesta on tar­vittu tietyn potilaan tai osaston tilanteesta johtuen lisäresursseja hoitotyöhön.

Niuvanniemen sairaalalle on annettu tiedoksi A:n selitys.

­Niuvanniemen sairaala on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä selityksensä siltä varalta, että asian ratkaisuun voi vaikuttaa muun ohella 28.6.1999 annettu neuvoston direktiivi 1999/70/EY Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta sekä siihen liittyvä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Niuvanniemen sairaalan selityksen mukaan lainsäätäjä ei ole virkamieslain 9 §:n säännöksessä ottanut kantaa siihen, mikä on perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäiskesto tai tällaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäismäärä. Myöskään kantaa ei ole otettu siihen, millä edellytyksillä määräaikaisia työsuhteita pidetään perättäisinä tai toistaiseksi voimassa olevina työsopimuksina tai työsuhteina. Suomessa tämä on jätetty oikeuskäytännössä ratkaistavaksi, jolloin kutakin tapausta tulee harkita sen erityispiirteet ja olosuhteet huomioiden. Neuvoston direktiivillä 1999/70/EY ei ole itsenäistä oikeutta luovaa vaikutusta, vaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsittelyssä olevaa asiaa tulee arvioida Suomen voimassaolevan lainsäädännön perusteella. Tuomioistuin tuntee lain ja oikeuskäytännön.

A on antanut selityksen Niuvanniemen sairaalan selityksen johdosta. Vaikka määräaikaisia työsopimuksia koskeva direktiivi (1999/70/EYT) ei soveltamisalaa koskevan 2. lausekkeen perusteella näyttäisi koskevan kuin työsopimussuhteita, on virkamieslain 9 §:n tulkinnassa perusteltua kuitenkin ottaa huomioon myös määräaikaisia työsuhteita koskevan direktiivin ja siihen sisältyvän puitesopimuksen tavoitteet määräaikaisiin palvelussuhteisiin liittyvän syrjinnän poistamisesta ja erityisesti peräkkäisten määräaikaisten palvelussuhteiden väärinkäytösten estämisestä.

Niuvanniemen sairaalalle on lähetetty A:n selitys tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

A on vaatinut valtion virkamieslain (virkamieslaki) 56 §:n 1 momentissa tarkoitettua korvausta sillä perusteella, että hänen määräaikainen virkasuhteensa Niuvanniemen sairaalaan on päättynyt 31.1.2014 hänen oltuaan nimitettynä yhtäjaksoisesti 7.4.2008 alkaen 37, oikeastaan 39, määräaikaiseen virkasuhteeseen.

Niuvanniemen sairaala on valituksessaan katsonut, että edellytykset korvaukseen puuttuvat, koska kaikkiin A:n määräaikaisiin nimityksiin on ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettu peruste.

Sovellettavat säännökset

Määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämisestä säädetään virkamieslain 9 §:n 1 momentissa. Virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen.

Lailla 1088/2007 on pykälään lisätty uusi 3 momentti, jonka mukaan, jos virkamies nimitetään 1 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Oikeudesta palkkaa vastaavaan korvaukseen säädetään virkamieslain 56 §:n 1 momentissa. Virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

Säännösten esityöt

Virkamieslain 9 §:n 1 momenttia koskevien hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan määräaikaisen virkasuhteen edellytykset vastaisivat työsopimuslain 2 §:n 2 momentissa säädettyjä määräaikaisen työsopimuksen tekemisen edellytyksiä (HE 291/1993 vp, s. 33). Hallituksen esitystä koskevan hallintovaliokunnan mietinnön mukaan säännöksen soveltaminen on rajattava tiukasti siinä mainittuihin edellytyksiin, joita on tulkittava suppeasti (HaVM 5/1994 vp, s. 5).

Uuden 3 momentin lisäämistä virkamieslain 9 §:ään koskeneen hallituksen esityksen (HE 63/2007 vp) yleisperusteluissa todettiin, että määräaikaisia virkasuhteita ketjutetaan joissakin tapauksissa useita kertoja saman määräaikaisuuden perusteen voimassa ollessa. Määräaikaisista virkasuhteista annettavissa nimityskirjoissa ei kaikissa tapauksissa ilmoiteta määräaikaisuuden perustetta. Osassa niistä tapauksista, joissa peruste ilmoitetaan, peruste on ilmoitettu epäselvästi. Nämä seikat ovat jossain määrin ylläpitäneet rakenteita, jotka ovat lisänneet perusteettomia ja heikosti perusteltuja määräaikaisia virkasuhteita. Lyhyet toisiaan seuraavat virkasuhteet ovat lisänneet henkilöstön epävarmuutta palvelussuhteen jatkuvuudesta, mikä on lisännyt henkilöstön vaihtuvuutta. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esimerkkeinä työn luonteeseen liittyvistä edellytyksistä on käytetty töiden ruuhkautumisen aiheuttamaa tilapäistä lisätyövoiman tarvetta taikka kestoltaan tai tehtäviltään rajattuun projektiin kuuluvaa määräaikaista tehtävää. Käytettäessä työn luonnetta määräaikaisen virkasuhteen perusteena on työn oltava määrällisesti tai ajallisesti rajattavissa. Mikäli tällaista rajausta ei pystytä nimittämishetkellä tekemään, on tehtävä ensisijaisesti pysyvä.

Virkamieslain alkuperäistä 56 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 291/1993 vp, s. 43) mainittu säännös oli tarpeen, koska ehdotettu 9 § mahdollistaisi määräaikaisen virkasuhteen käyttämisen tuolloista laajemmin. Korvauksen edellytykseksi ehdotettu nimittäminen ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin määräajaksi vastasi työsopimuslain 2 §:n 2 momenttia. Korvauksen suuruutta arvioitaessa olisi otettava huomioon muun muassa virkamiehen ikä ja palvelussuhteen kesto sekä hänen mahdollisuutensa saada myöhemmin ammattiaan tai koulutustaan vastaavaa työtä.

Virkamieslakia säädettäessä voimassa ollutta työsopimuslain (320/1970) 2 §:n 2 momenttia (125/1984) koskeneiden hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 205/1983 vp, s. 26–27) mukaan ehdotetun sääntelyn lähtökohtana oli osapuolten sopimisvapautta rajoittamatta estää määräaikaisen työsopimuksen käyttäminen irtisanomissuojan välttämiseksi. Harkintakriteerinä rajatapauksissa oli tarkoitettu olevan etenkin se, onko toistuvilla määräaikaisilla sopimuksilla tosiasiallisesti pyritty toistuvasti jatkuvaan työsuhteeseen, vaikka onkin käytetty määräaikaisia työsopimuksia.

Hallituksen esityksessä (HE 201/1996 vp) virkamieslain 56 §:ää ehdotettiin muutettavaksi siten, että siitä poistetaan maininta nimittämisestä määräajaksi ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin. Koska työsopimuslain (320/1970) 2 §:n 2 momenttia oli ehdotettu muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin nimenomainen maininta siitä, miten lakia on tulkittava, jos määräaikaiset sopimukset toistuvat ilman pätevää syytä, ehdotettiin vastaavasti virkamieslain 56 §:n 1 momentti muutettavaksi siten, että siitä poistetaan maininta nimittämisestä määräajaksi ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin.

Edellä mainitusta hallituksen esityksestä annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 6/1997 vp) on todettu, että valiokunta on pohtinut ehdotetun muutoksen tosiasiallista sisältöä voimassa olevaan lakiin verrattuna sen johdosta, että sanottu seikka ei ilmene hallituksen esityksen perusteluista. Valiokunnan käsityksen mukaan niin sanottuun ketjuttamiseen liittyvän osan poistaminen korvauspykälästä ei muuta sen oikeudellista sisältöä. Hallituksen esityksessä poistettavaksi ehdotetun sanamuodon merkitys on valiokunnan arvion mukaan informatiivinen. Korvauksen saamisen edellytyksenä tulisi olemaan muutoksen hyväksymisen jälkeenkin kaikissa tilanteissa se, etteivät määräajaksi nimittämisen edellytykset täyty. Edellytysten on luonnollisesti täytyttävä jokaisen nimityksen kohdalla. Mietinnön mukaan selvyyden vuoksi on syytä todeta, ettei ketjutustilanteessa nykyisinkään määräaikaisten virkasuhteiden lukumäärä sinänsä vaikuta niiden laillisuuteen. Hallintovaliokunnan mietinnössä ehdotetun mukaisesti ehdotus virkamieslain 56 §:n muuttamisesta poistettiin lakiehdotuksesta eikä kyseistä pykälää siten muutettu.

Unionin oikeus

Asian oikeudellisessa arvioinnissa on perusteltua ottaa huomioon neuvoston direktiivi 1999/70/EY Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta. Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on panna täytäntöön toimialaltaan yleisten työmarkkinakeskusjärjestöjen (EAY, UNICE ja CEEP) välillä 18 päivänä maaliskuuta 1999 tehty määräaikaista työtä koskeva puitesopimus (jatkossa puitesopimus).

Puitesopimuksen 1 lausekkeen b kohdan mukaan puitesopimuksen tarkoituksena on laatia puitteet sellaisten väärinkäytösten ehkäisemiseksi, jotka johtuvat perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden käytöstä.

Puitesopimuksen 2 lausekkeen 1 kohdan mukaan sopimusta sovelletaan määräaikaisiin työntekijöihin, joilla on työsopimus tai työsuhde, sellaisena kuin se on määritelty jäsenvaltion lainsäädännössä, työehtosopimuksissa tai käytännössä.

Unionin tuomioistuin on todennut, että direktiiviä 1999/70 ja puitesopimusta sovelletaan kaikkiin työntekijöihin, jotka toteuttavat suorituksia, joista maksetaan heille palkkaa näiden työntekijöiden ja heidän työnantajansa välisen määräaikaisen työsuhteen perusteella. Vain se seikka, että työ määritellään kansallisessa oikeudessa julkiseksi palvelussuhteeksi ja että siihen liittyy tiettyjä seikkoja, jotka ovat luonteenomaisia asianomaisen jäsenvaltion julkiselle henkilöstölle, ei ole tältä osin merkityksellinen, koska direktiivin 1999/70 ja puitesopimuksen tehokas vaikutus sekä niiden yhdenmukainen soveltaminen jäsenvaltioissa joutuisivat hyvin kyseenalaisiksi, jos jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus jättää halutessaan tietyt henkilöiden luokat mainituissa yhteisön säädöksissä tavoitellun suojan soveltamisalan ulkopuolelle (tuomio 13.9.2007, Del Cerro Alonso, C-307/05, EU:C:2007:509, 28 ja 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puitesopimuksessa ilmaistuja vaatimuksia on tarkoitettu sovellettaviksi viranomaisten ja muiden julkisen sektorin yksikköjen kanssa tehtyihin määräaikaisiin palvelussopimuksiin ja palvelussuhteisiin (tuomio Rosado Santana, C-177/10, EU:C:2011:557, 55 kohta siinä viitattuine oikeuskäytäntöviitteineen).

Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan mukaan perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytösten estämiseksi jäsenvaltioiden (tai työmarkkinaosapuolten) on otettava käyttöön erityisten alojen ja/tai työntekijäryhmien tarpeiden mukaan yksi tai useita seuraavista toimenpiteistä, jos käytettävissä ei ole vastaavia oikeudellisia toimenpiteitä väärinkäytösten estämiseksi:

a) perustellut syyt tällaisen työsopimuksen tai työsuhteen uudistamista varten;

b) perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäiskokonaiskesto;

c) tällaisten työsopimusten tai työsuhteiden uudistamisten lukumäärä.

Unionin tuomioistuin on katsonut, että määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu perusteltujen syiden käsite on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan määrätylle toiminnalle ominaisia täsmällisiä ja konkreettisia olosuhteita, jotka ovat sellaisia, että niillä voidaan tuossa nimenomaisessa yhteydessä perustella perättäisten määräaikaisten työsopimusten käyttöä. Nämä olosuhteet voivat olla muun muassa seurausta niiden työtehtävien erityisluonteesta, joiden suorittamiseksi tällaiset työsopimukset on tehty, sekä näille tehtäville luontaisista ominaispiirteistä tai mahdollisesti siitä, että jäsenvaltio pyrkii hyväksyttävään sosiaalipoliittiseen päämäärään (tuomio 26.11.2014, Mascolo ym., C-22/13, C-61/13–C-63/13 ja C-418/13, EU:C:2014:2401, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on todennut, että toisen työntekijän tilapäinen sijaistaminen työnantajan hetkellisten henkilöstötarpeiden tyydyttämiseksi voi periaatteessa olla puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu perusteltu syy. Tuomioistuimen mukaan pelkästään se, että sijaishenkilöstön tarve voitaisiin täyttää tekemällä toistaiseksi voimassa olevia työsopimuksia, ei merkitse sitä, että työnantaja, joka päättää käyttää määräaikaisia työsopimuksia henkilöstön tilapäisen puutteen kattamiseksi, syyllistyisi määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan ja sen täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen säännöstön vastaiseen väärinkäytökseen, vaikka henkilöstön puutteita ilmenisi toistuvasti tai jopa pysyvästi. Perustellun syyn olemassaolo sulkee lähtökohtaisesti pois väärinkäytöksen mahdollisuuden, paitsi jos kyseessä olevien määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden uudistamiseen liittyvien olosuhteiden kokonaisarvioinnista ilmenee, että työntekijältä odotetut suoritukset eivät vastaa pelkästään tilapäistä tarvetta (tuomio 26.1.2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, 30 ja 50-51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on useaan otteeseen katsottu, että määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden uudistaminen sellaisten tarpeiden tyydyttämiseksi, jotka eivät tosiasiassa ole luonteeltaan väliaikaisia vaan päinvastoin pysyviä ja jatkuvia, ei ole perusteltua määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden tällainen käyttö on nimittäin välittömästi vastoin puitesopimuksen perustana olevaa olettamaa siitä, että toistaiseksi voimassa olevat työsopimukset ovat vallitseva työsuhdemuoto, vaikka määräaikaiset työsopimukset ovat tyypillisiä tietyillä toimialoilla tai tietyissä ammateissa ja toiminnoissa. Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdan noudattaminen edellyttää konkreettisesti sen valvomista, että määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden uudistamisella pyritään kattamaan väliaikaisia tarpeita ja ettei kansallisen lain säännöksiä käytetä tosiasiassa työnantajan pysyvien ja jatkuvien henkilöstötarpeiden kattamiseen. Kussakin tapauksessa on tutkittava kaikki asian olosuhteet ja otettava tältä osin huomioon erityisesti niiden perättäisten sopimusten lukumäärä, joita saman henkilön kanssa on tehty tai jotka on tehty samojen työtehtävien suorittamiseksi, sen estämiseksi, että työnantajat käyttävät väärin määräaikaisia työsopimuksia tai -suhteita, mukaan luettuna ne, jotka ulkoisesti vaikuttavat tehdyn sijaishenkilöstön tarpeen kattamiseksi. Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun perustellun syyn olemassaolo sulkee näin ollen lähtökohtaisesti pois väärinkäytöksen mahdollisuuden, paitsi jos kyseessä olevien määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden uudistamiseen liittyvien olosuhteiden kokonaisarvioinnista ilmenee, että työntekijältä odotetut suoritukset eivät vastaa pelkästään tilapäistä tarvetta. Näin ollen pelkästään se seikka, että kansallinen säännöstö voidaan perustella tässä säännöksessä tarkoitetulla perustellulla syyllä, ei riitä tekemään säännöstöstä puitesopimuksen määräyksen mukaista, mikäli käy ilmi, että tämän säännöstön konkreettinen soveltaminen johtaa todellisuudessa perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäyttöön (tuomio Mascolo ym., EU:C:2014:2401 100– 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Tosiseikat

Vuonna 1975 syntynyt, lähihoitajan koulutuksen saanut A on asiakirjojen mukaan ollut nimitettynä 39 määräaikaiseen mielisairaanhoitajan virkasuhteeseen ajalla 7.4.2008–31.1.2014.

Saadun selvityksen mukaan ajanjaksoina 7.4.–31.5.2008, 1.6.–30.6.2008, 1.7.–30.9.2008, 1.10.–5.10.2008, 31.8.-2.10.2011 ja 3.10.–31.12.2011 määräaikaisen nimityksen perusteena on ollut avoimen viran väliaikainen hoito.

Viransijaisuus on ollut määräaikaisen nimityksen perusteena 6.10.–31.10.2008, 1.11.2008–8.2.2009, 9.2.–10.3.2009, 18.3.-30.3.2009, 20.4.–30.4.2009, 9.5.–17.5.2009, 29.5.–12.6.2009, 1.7.–13.7.2009, 15.7.–11.10.2009, 12.10.2009–17.1.2010, 18.1.–31.5.2010, 1.6.-31.12.2010, 1.1.–30.8.2011, 1.6.–31.12.2013 ja 1.1.–31.1.2014.

Vuosilomien sijaisuus on ollut määräaikaisen nimityksen perusteena 11.3–17.3.2009, 31.3.–8.4.2009, 9.4.–19.4.2009, 1.5.–8.5.2009, 18.5.–24.5.2009, 25.5.–31.5.2009, 13.6.–30.6.2009 ja 14.7.2009.

Ajanjaksoilla 1.1.–5.2.2012, 6.2.–18.3.2012, 19.3.–31.7.2012, 1.8.–30.9.2012, 1.10.–31.12.2012, 1.1.–17.2.2013, 18.2.–28.2.2013, 1.3.–31.3.2013, 1.4.–12.5.2013 ja 13.5.–31.5.2013 määräaikaisuuden perusteeksi on ilmoitettu sairaalan työn luonteeseen kuuluva hoitopotilaan lisävalvonta.

Oikeudellinen arviointi

Virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädetään määräaikaisen nimityksen edellytykseksi, että työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Unionin oikeus, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, ei lähtökohtaisesti aseta estettä määräaikaisten nimitysten käyttämiselle virkamieslain sanotun säännöksen mukaisten edellytysten täyttyessä. Näiden edellytysten voidaan katsoa vastaavan direktiivin 1999/70/EY 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja perusteltuja syitä, minkä käsitteen tulkintakäytäntöä on kuvattu edellä.

Viran hoitaminen väliaikaisesti viran ollessa avoinna tai virkaan nimitetyn virkamiehen ollessa virkavapaana edellyttävät määräaikaista virkasuhdetta, sillä avoinna oleva virka on pyrittävä täyttämään tai se on lakkautettava ja toisen virkamiehen virkavapaus on määräaikainen. Näiltä osin kysymys on virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädetystä perusteesta eikä edellytyksiä virkamieslain 56 §:n mukaiseen korvaukseen ole.

A on ollut vuonna 2009 nimitettynä määräaikaisesti usean eri virkamiehen vuosiloman sijaiseksi. Nämä sijaisuudet ovat osaksi peräkkäisiä, ja osaksi ne sijoittuvat niiden jaksojen väliin, jolloin A on ollut viransijaiseksi nimitettynä. Saadun selvityksen mukaan Niuvanniemen sairaalan työn luonne edellyttää, että virkamiesten tehtävillä on pääosin hoitaja myös virkamiehen vuosiloman aikana. Niuvanniemen sairaala on valtion mielisairaala, jossa suoritetaan mielenterveyslain 6 §:n 1 momentin mukaisesti mielentilatutkimuksia ja jonne voidaan ottaa hoidettaviksi sellaisia mielisairaita ja muita mielenterveydenhäiriöitä potevia henkilöitä, joiden hoitaminen on erityisen vaarallista tai erityisen vaikeaa. Mielisairaanhoitajien suuren määrän takia vuosilomasijaisuuksia on ollut runsaasti ympäri vuoden. Näissä olosuhteissa mielisairaanhoitajien virkatehtävien hoitamiseen virkamiesten vuosilomien aikana on Niuvanniemen sairaalassa katsottava olleen sellainen jatkuva tarve, että kysymys ei ole ollut sellaisesta virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetusta työstä, joka edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

A on vuosina 2012 ja 2013 ollut nimitettynä kymmeneen määräaikaiseen virkasuhteeseen, joissa määräaikaisuuden perusteeksi on ilmoitettu muun hoitopotilaan lisävalvonta. Saadun selvityksen mukaan tällaisesta hoitopotilaan lisävalvonnasta tehdään kunkin potilaan osalta erillinen päätös. Kukin yksittäinen tällainen päätös edellyttää sinänsä, että tehtävää varten osoitetaan päätöksessä tarkoitetuksi määräajaksi virkamies. Vaikka lisävalvonta ei ole Niuvan­niemen sairaalan antaman selvityksen mukaan vakituinen ja pysyvä hoitomuoto, osoittaa jo pelkästään A:n kohdalla toteutuneiden tällaisten määräaikaisten tehtävien määrä, että näitä tehtäviä ei esillä olevana ajanjaksona voida pitää virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuina määräaikaisina tehtävinä. Saadun selvityksen mukaan Niuvanniemen sairaalassa on ollut jatkuvasti tarvetta hoitopotilaiden lisävalvontaan. Näin ollen tältäkään osin ei ole kysymys sellaisesta virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetusta työstä, joka edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

Asiassa ei ole saatu sellaista selvitystä, jonka perusteella Niuvanniemen sairaalan voitaisiin todeta nimittäneen A:n virkasuhteeseen virkamieslain 9 §:n 3 momentin vastaisesti määräaikaisuuden perusteena olevaa aikaa lyhyemmäksi ajaksi.

Niiltä osin kuin A on nimitetty vuosiloman sijaiseksi ja niiltä osin kuin määräaikaisten nimitysten perusteena on ollut muun hoitopotilaan lisävalvonta, edellytykset palkkaa vastaavan korvauksen määräämiseen virkamieslain 56 §:n 1 momentin nojalla ovat siten olemassa.

Korkein hallinto-oikeus on edellä arvioinut hallinto-oikeuden suorittamasta kokonaistarkasteluun perustuvasta arviosta poiketen, että A:n määräaikaisille nimityksille on osin ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettu peruste, kun taas osin tällainen peruste on puuttunut. Kun kuitenkin otetaan huomioon A:n palvelussuhteen kokonaiskesto sekä edellä sanottujen virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaisen korvauksen perusteena olevien määräaikaisten virkasuhteiden kesto, A:n ikä ja muut asiassa ilmenneet olosuhteet, korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:lla on oikeus kahdeksan kuukauden palkkaa vastaavaan korvaukseen.

Edellä todettuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Antti Huotari.

Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen oli myöntänyt luvan M Oy:n louhinta- ja murskaushankkeeseen, joka käsitti noin seitsemän hehtaarin louhinta-alueen. Vuotuinen ottomäärä oli keskimäärin 50 000 ja enimmillään 100 000 kiintokuutiometriä. Hankealueen läheisyydessä sijaitsi useita muita louhinta- ja kivenmurskaushankkeita. Eri hankkeiden louhinta-alueiden pinta-ala oli yhteensä noin 50 hehtaaria.

Valituksenalainen hanke ei ylittänyt YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdassa säädettyjä arviointimenettelyn soveltamisen alarajoja, joten siihen ei suoraan YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla ollut sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

YVA-lain 4 §:n 1 momentissa ja YVA-direktiivin I liitteessä tarkoitetun pakollisen eli järjestelmällisen arvioinnin piiriin kuuluvat mainitussa liitteessä ja YVA-asetuksen 6 §:ssä tarkoitetut hankkeet ja niiden eräät muutokset. YVA-asetuksen 6 §:n 12 kohdasta ja YVA-direktiivin liitteen I 24 kohdasta verrattuna liitteen II 13 a kohtaan ilmenee, että hankkeen muutos kuuluu pakollisen arvioinnin piiriin ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos yksin suuruudeltaan vastaa pakollisen arvioinnin piiriin kuuluvaa hanketta.

Nyt kysymyksessä olevasta hankkeesta vastaava oli oikeudellisesti ja tosiasiallisesti eri taho kuin lähellä sijaitsevien hankkeiden toiminnanharjoittajat. Muutoinkaan ei saadun selvityksen mukaan ollut kysymys siitä, että valituksen kohteena oleva hanke liittyisi suoraan lähialueilla ennestään harjoitettavaan toimintaan tai sen laajentamiseen. Tähän nähden asiassa ei ollut YVA-lain 4 §:n 1 momentin soveltamisen kannalta merkitystä sillä, että kaikkien hankkeiden yhteenlaskettu pinta-ala ja vuosittainen ottomäärä ylittäisi YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdan kynnysarvot.

M Oy:n hankkeen läheisyydessä harjoitettiin samankaltaista louhintaa ja murskausta, mutta hankkeissa ei käytetty yhteistä kalustoa tai toimintaresursseja. Kysymys oli eri vaiheissa olevista ja eri toiminnanharjoittajien toteuttamista hankkeista eikä hankkeilla siten ollut kiinteää vuorovaikutusta tai toiminnallista yhteyttä. M Oy:n hanketta ei voitu pitää keinotekoisesti YVA-menettelyn soveltamisen välttämiseksi muista hankkeista erotettuna hankkeena.

M Oy:n hankkeesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia yhdessä muiden hankkeiden kanssa arvioituna ei pidetty sellaisina, että hankkeen olisi katsottava todennäköisesti aiheuttavan laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. M Oy:n hankkeen ei muutenkaan voitu katsoa olevan sellainen, että siihen olisi tullut YVA-lain 4 §:n 2 momentin perusteella soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-laki) 4 § ja 5 § 2 momentti

Asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-asetus) 6 ja 7 §

YVA-direktiivi 2011/92/EU

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 16.12.2014 nro 14/0716/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 15.12.2011 päättänyt (UUDELY/24/07.04/2011), että M Oy:n, A Oy:n, B Oy:n, C Oy:n sekä Uudenmaan ELY-keskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen Ristenin alueelle sijoittuviin maa-ainesten ottohankkeisiin ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaista arviointimenettelyä.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on 22.5.2013 antamallaan päätöksellä (8.5.2013 § 75) myöntänyt M Oy:lle ympäristöluvan Raaseporin kaupungin Bengsmoran kylässä Kivimäen tilalla RN:o 1:31 harjoitettavalle kiviaineksen louhinta- ja murskaustoiminnalle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksen, jossa oli vaadittu Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen kumoamista ja hakemuksen hylkäämistä, koska asiassa ei ollut sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Sovellettuja säännöksiä

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöön paneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen. Ennen päätöksentekoa on arviointimenettelyn tarpeesta käytävä riittävät neuvottelut asianomaisten viranomaisten kesken ja hankkeesta vastaavalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Päätös on annettava tiedoksi hankkeesta vastaavalle siten kuin hallintolain 60 §:ssä säädetään. Päätöksestä on tiedotettava viipymättä kuuluttamalla vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Päätös on julkaistava myös sähköisesti ja lähetettävä tiedoksi asianomaisille viranomaisille.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 2 b kohdan mukaan hankkeita, joihin sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla, on kiven, soran tai hiekan otto, kun louhinta- tai kaivualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti hankkeen ominaisuuksia, kuten hankkeen koko ja yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa, sekä hankkeen sijaintia ja vaikutusten luonnetta, kuten vaikutusalueen laajuus ottaen huomioon vaikutuksen kohteena olevan väestön määrä, vaikutuksen todennäköisyys ja vaikutuksen kesto.

Kuuleminen

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 15.12.2011 tekemästä päätöksestä ilmenee, että ennen päätöksen tekemistä Lohjan ja Raaseporin kaupungeilta on pyydetty lausunnot ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeesta. Inkoon kuntaa ei asiakirjojen mukaan ole kuultu ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeesta. Päätöstä ei myöskään ole kuulutettu Inkoon kunnan ilmoitustaululla eikä lähetetty tiedoksi Inkoon kunnalle.

Koska louhinta- ja murskaustoiminnan vaikutukset asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella voivat ulottua Inkoon kunnan alueelle, Inkoon kuntaa olisi tullut kuulla ennen päätöksen tekemistä. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä rasittaa menettelyvirhe.

Kun kuitenkin otetaan huomioon asiakirjoista ilmenevä selvitys Ristenin alueen hankkeista ja niiden ympäristövaikutuksista sekä Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan M Oy:n ympäristölupahakemuksen johdosta antama lausunto, hallinto-oikeus enemmän viivästyksen välttämiseksi ottaa asian sitä palauttamatta välittömästi ratkaistavakseen.

Arviointimenettelyn soveltaminen

Ristenin alueella on useita eri vaiheissa olevia maa-ainesten ottohankkeita. Hankkeiden kokonaispinta-ala on 38,6 hehtaaria ja maa-ainesten kokonaisottomäärä 4 650 000 kiintokuutiometriä. Vuosittainen kokonaisottomäärä on suurimmillaan 440 000–470 000 kiintokuutiometriä. A Oy:n ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen Liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen yhteisesti omistamien kiinteistöjen alueella olevan ottamisalueen pinta-ala on 5,8 hehtaaria ja vuosittainen ottomäärä 20 000–40 000 kiintokuutiometriä. Valituksen kohteena olevassa päätöksessä tarkoitetun M Oy:n ottamisalueen pinta-ala on seitsemän hehtaaria vuotuisen ottomäärän ollessa keskimäärin 50 000 ja enintään 100 000 kiintokuutiometriä. Lupaa on haettu 10 vuodeksi. Louhintaa ja murskausta tehtäisiin vuosittain korkeintaan kolmen jakson aikana 12 viikkoa kerrallaan. Muualta tuotavaa kiviainesta käsitellään alueella vuosittain alle 10 000 tonnia. M Oy:n hankealue sijaitsee C Oy:n hankealueen vieressä. C Oy:n hankealueen pinta-ala on 12,8 hehtaaria ja vuosittainen ottomäärä 150 000 kiintokuutiometriä. C Oy:n hankealue rajoittuu M Oy:n ja B Oy:n hankealueisiin. Be Oy:n hankealueen pinta-ala on 13 hehtaaria vuotuisen ottomäärän ollessa 195 000 kiintokuutiometriä.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.12.2011 antamallaan päätöksellä katsonut, että Ristenin alueen maa-ainesten ottohankkeisiin ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Päätöksen perusteluissa on tuotu esiin hankkeiden sijainti, vaikutusten luonne ja suuruus, alueen nykyinen maankäyttö sekä etäisyys asutukseen.

Mikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevassa päätöksessä esille tuoduista Ristenin alueen maa-ainesten ottohankkeista ei yksin ole kokoluokaltaan sellainen, että siihen olisi sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Hankkeiden yhteenlaskettu ottoalue 38,6 hehtaaria ja vuosittainen kokonaisottomäärä 440 000–470 000 kiintokuutiometriä ylittävät ympäristövaikutusten arviointimenettelyn alarajan. Ristenin maa-ainesten ottohankkeilla voidaan arvioida olevan yhteisiä melu-, pöly-, tärinä-, maisema- ja liikennevaikutuksia. Ottoalueet sijaitsevat meritaimenen kannalta merkittävän alueen läheisyydessä. Ristenin alueen maa-ainesten ottohankkeilla on arvioitu olevan välillisiä haitallisia vaikutuksia meritaimenen lisääntymis- ja elinalueilla. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella M Oy:n hankealueen pintavesiä ei johdeta alueen länsipuolen ojaan, josta olisi yhteys Båtsbäckenin meritaimenen lisääntymispuroon. Hankealueella muodostuvat pintavedet on tarkoitus johtaa avo-ojaan öljynerotuskaivon ja selkeytysaltaan kautta. Avo-ojaa pitkin vedet virtaavat Ristensbäckenin, Långängsbäckenin ja Kusforsenin kautta Ingarskilanjokeen, jonne on matkaa hankealueelta yli 9 kilometriä.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että hankkeet eivät niiden ympäristövaikutuksista esitetty selvitys huomioon ottaen muodosta sellaista kokonaisuutta, johon olisi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla sovellettava arviointimenettelyä.

Hankkeet sijaitsevat alueella, jolla asiakirjojen mukaan on jo 1980-luvulta lähtien harjoitettu maa-ainesten ottotoimintaa ja jolla maakuntakaavan mukaan on merkittäviä kiviainesvarantoja. Näin ollen ja kun lisäksi otetaan huomioon hankealueiden sijainti kaukana asutuksesta, hankkeet eivät muodosta ympäristössään sellaista kokonaisuutta, josta todennäköisesti aiheutuisi mainitun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia. Toiminnan ympäristövaikutukset on voitu selvittää riittävästi ympäristölupamenettelyssä. Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan M Oy:n ympäristölupaa koskevassa asiassa tekemää päätöstä ei siten ole syytä kumota sillä perusteella, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei ole suoritettu.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian, ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätökset kumotaan ja M Oy:n lupahakemus hylätään. M Oy on yhdessä muiden Ristenin alueen maa-ainesluvan haltijoiden kanssa velvoitettava suorittamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-lain) mukainen ympäristövaikutusten arviointi. Vaatimustensa tueksi lautakunta on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa kuvannut aluetta harhaanjohtavasti. Ristensbäcken, Långängsbäcken ja Kusforsen sekä Båtsbäcken lännessä kuuluvat kaikki Ingarskilanjoen vesistöön. Etäisyys jokeen ei siten ole yli 9 km, vaan ottoalue muodostaa osan joen valuma-alueesta. Myös Ristensbäckeniin on istutettu meritaimenen poikasia osana joen kunnostamista.

Ottoalueiden nykyinen yhteenlaskettu pinta-ala edellyttää jo sinällään YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointia. Maakuntakaavassa ottoalueeksi merkitty alue on kuitenkin paljon suurempi, 100–140 hehtaaria. Ottotoiminnan ympäristövaikutukset tulisi arvioida ennakolta koko tällä alueella YVA-direktiivin vaatimusten täyttämiseksi.

Ottotoiminnan jatkuminen Ristenin alueella nykyiseen tapaan pienempiin alueisiin jaettuna ja usean toiminnanharjoittajan toimesta uhkaa johtaa satojen hehtaarien ottoalueen toteuttamiseen ilman ympäristövaikutusten arviointia. Ristenin alueella on edelleen huomattavia luontoarvoja, kuten laaja rakentamaton ja yhtenäinen kallio- ja metsäalue Ingarskilanjoen ja Siuntionjoen selkäalueella kolmen kunnan alueella.

Yhteensä 38,6 hehtaarin kokonaisuus, joka muodostuu neljästä alueesta, joilla kaikilla on oma kivenmurskaamo, kattaa yhteensä noin 50 hehtaarin alueen. Kokonaisuuden ympäristövaikutukset ovat varmasti suuremmat kuin 25 hehtaarin kokoisen ottoalueen. Siksi ympäristövaikutukset on arvioitava suoraan YVA-lain 4 §:n 1 momentin perusteella.

Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmaa ei ole otettu huomioon päätöksenteossa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 28 §:n ja ympäristönsuojelulain (86/2000) 51 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Ingarskilanjoen vesistö sisältyy vesienhoito-ohjelmaan. Vesistön ekologinen luokka oli tyydyttävä vuonna 2010 ja hyvä uudessa esityksessä vuonna 2014. Tavoitteena on hyvä ekologinen luokka, joka edellyttää, että joen uhanalaisen meritaimenkannan elinolosuhteet säilyvät.

Päätöksenteossa ei ole otettu huomioon Länsi-Uudenmaan jätekeskuksen (Länsi-Uudenmaan Jätehuolto Oy) ympäristövaikutusten arviointia. Toiminta sijoittuu samalle Ristenin alueelle. Kaivannaisjätteiden käsittelyn johdosta nyt kyseessä olevan hankkeen maa-aines- ja ympäristöluvista tulisi käydä ilmi, miten mainittu ympäristövaikutusten arviointi vuodelta 1997 on otettu huomioon. Mainitun YVA-selostuksen mukaan Ristenin alueen käyttöön ottaminen jätekeskuksena edellyttää laajaa louhintaa. Louhinnan ympäristövaikutuksia ei arvioitu. Vesistövaikutusten arviointi kierrettiin ilmoittamalla, että kaikki jätevedet johdetaan Lohjan kaupungin jätevesiverkkoon eikä mitään johdettaisi Ingarskilanjokeen.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään. Lisäksi lautakunta on esittänyt seuraavaa:

Meritaimenen ja ravun esiintymät Ingarskilanjoessa on otettu huomioon lupapäätöksessä. Luvassa on asetettu tarpeellisen tiukat määräykset M Oy:n louhinta-alueelta tulevan pölyn torjumisesta sekä pintaveden johtamisesta ja tarkkailusta.

M Oy:n louhinta-alueeseen rajoittuvan C Oy:n louhinta-alueelta johdettavien pintavesien määrät ovat olleet hyvin pieniä, koska vesi hakeutuu kallion halkeamiin. Todennäköistä on, että M Oy:n alueelta johdettavan pintaveden määrä tulee samasta syystä olemaan pieni.

Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.

M Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä toistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maa-ainesten ottoalue on jo maakuntakaavassa osoitettu merkittäväksi kiviainesten varantoalueeksi. Maa-ainesten otosta ja murskauksesta ei hankkeiden yhteisvaikutuksenakaan synny merkittäviä haittoja luonnon monimuotoisuudelle, maisemalle tai pinta- ja pohjavesille eikä merkittäviä melu- ja pölyhaittoja asutukselle. Vaikka luonnon monimuotoisuudelle ja maisemalle aiheutuvat haitat ovat pysyviä, voidaan alueen viimeistelyllä maisemahaittoja jonkin verran vähentää. Melu- ja pölyhaitat päättyvät ottotoiminnan loppuessa.

Suunnitellulta ottoalueelta poistettavien pintavesien määrä on vähäinen ja niiden selkeytysallaskäsittely on riittävä kiintoaineen poistamiseksi vesistä. Usean kilometrin pituinen ojasto ennen Ingarskilanjokea ehtii pidättää selkeytysaltaasta veden mukana poistuvaa kiintoainesta ja mahdollisia ravinteita.

Maa-aineslupien mahdollistama suuri ottomäärä ei ole suoraan verrannollinen todellisen, vuosittain louhittavan määrän kanssa. Nykyisen kilpailu- ja taloustilanteen vuoksi usean lähekkäin toimivan kiviainesalueen yhtäaikainen jatkuva toiminta ja yhtäaikaisten ympäristövaikutusten syntyminen on todella epätodennäköistä. Maa-ainesoton ympäristövaikutukset ovat nykyisin jo melko hyvin tiedossa ja vaikutusten seuranta ja rajoittaminen voidaan toteuttaa maa-aines- ja ympäristöluvan lupamääräysten mukaisesti.

Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunta on vastaselityksessään esittänyt, että louhinta-alueen pintavesien hakeutuminen kallion halkeamiin voi vaikuttaa pohjaveden laatuun, koska räjäytysaineet sisältävät runsaasti nitraattityppeä. Ristenin kallionlouhintatoiminnan yhteisvaikutukset pohjaveden laatuun ja määrään on arvioitava asianmukaisesti YVA-menettelyssä. Ristenin toiminnan kokonaismeluvaikutuksia ei ole selvitetty.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat lainkohdat

Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU (YVA-direktiivi) on Suomessa pantu täytäntöön ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetulla lailla (YVA-laki) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

YVA-lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (YVA-asetus) 6 §:n 2 kohdan b alakohdan mukaan arviointimenettelyä sovelletaan kiven, soran tai hiekan ottoon, kun louhinta- tai kaivualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa.

YVA-lain 4 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

YVA-lain 4 §:n 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Lisäksi YVA-lain 5 §:n 2 momentin mukaan, ellei 3 luvun säännöksistä muuta johdu, arviointimenettelyä ei sovelleta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toteutetun hankkeen muutokseen, jos vaikutukset on selvitetty muun lain mukaisessa menettelyssä mainitussa laissa edellytetyllä tavalla ja selvityksistä on kuultu kaikkia niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjä ja säätiöitä, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea. Yhteysviranomainen arvioi tarvittaessa muun lain mukaisesti tehtyjen selvitysten ja kuulemisten riittävyyden ennen hankkeen toteuttamista koskevan lupa- tai muun siihen rinnastettavan päätöksen tekemistä.

YVA-asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti muun muassa yhteisvaikutusta muiden hankkeiden kanssa sekä hankkeen sijaintia, kuten alueen nykyistä maankäyttöä.

Oikeudellinen arviointi YVA-lain soveltamisen osalta

Asiassa on kysymys siitä, olisiko M Oy:n louhinta- ja murskaustoimintaa koskeva ympäristölupahakemus tullut hylätä sillä perusteella, ettei hankkeeseen ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Tällöin ovat erityisesti arvioitavana kysymyksessä olevan hankkeen yhteisvaikutukset muiden, lainvoimaisiin lupiin perustuvien hankkeiden kanssa.

Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on useissa ratkaisuissaan ottanut kantaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisalan laajuuteen ja siihen, miten eri vaiheissa toteutettavien hankkeiden yhteisvaikutukset on otettava huomioon soveltamista koskevassa harkinnassa. Tuomioistuimen tuomioiden johdonmukaisena linjana on ollut, että direktiivin soveltamisala ja tarkoitus on tulkittava hyvin laajasti (esimerkiksi asia C-72/95, Kraaijeveld ym.) ja että yksittäisten jäsenvaltioiden tai toimivaltaisten viranomaisten ei pidä toiminnassaan pyrkiä tulkitsemaan sitä suppeammin.

Metsitystä ja turvetuotantoa koskevassa asiassa C-392/96 (komissio vastaan Irlanti) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että YVA-direktiivin liitteessä II mainittuja hankkeita koskevia raja-arvoja tai perusteita ei voitu asettaa niin korkealle tasolle, että direktiivin tarkoitusta kierrettäisiin jakamalla hankkeita pienempiin osiin, ja että oli arvioitava myös tällaisen lähestymistavan yhteisvaikutukset. Tuulivoimalan ja siihen liittyvien osatoimintojen yhteisvaikutuksia koskevassa asiassa C-215/06 (komissio vastaan Irlanti) oli kysymys erilaisista hanketunnusmerkistöihin kuulumattomista osatoiminnoista, kuten turpeen ottamisesta ja tiestön rakentamisesta, jotka muodostivat kuitenkin hankeyhteyden tuulivoimalan kanssa. Lentoasemia koskevissa asioissa C-02/07 (Abraham ym.), C-275/09 (Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym.) ja C-244/12 (Salzburger Flughafen GmbH) tuomioistuin on katsonut, että saman hankkeen laajennusten ja kumulatiivisten muutosten kokonaisuus voi yhdessä aiheuttaa merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Valtioiden rajan ylittävää 220 kV:n sähkölinjaa koskevassa asiassa C-205/08 (Alpe Adria) tuomioistuin katsoi sähkölinjan rakentamisen olevan yksi hanke, johon tuli soveltaa suoraan YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohtaa.

Asiassa C-142/07 (Ecologistas en Acción-CODA), joka koski Madridin kehätien uudistamis- ja parannushankkeita, tuomioistuin korosti, että YVA-direktiivin tarkoitus ei saa jäädä toteutumatta siksi, että hanke pilkotaan, ja että sillä, ettei useiden hankkeiden yhteisvaikutuksia oteta huomioon, ei saa käytännössä olla sitä lopputulosta, että kaikki tietyntyyppiset hankkeet jäävät arviointia koskevan velvoitteen ulkopuolelle, vaikka niillä yhdessä todennäköisesti olisi direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tuomioistuin totesi, että erillisinä toteutettavat tien osat kuuluivat Madrid Calle 30 -kokonaishankkeeseen ja että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oli tarkasteltava, onko niitä käsiteltävä yhdessä erityisesti niiden maantieteellisen läheisyyden, samankaltaisuuden ja vuorovaikutuksen takia.

Euroopan komissio on antanut YVA-direktiivin tulkintaan liittyen ohjeen (European Union 2015 Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive). Tämä oikeudellisesti sitomaton ohje voidaan ottaa huomioon asiassa selvityksenä. Ohjeessa kiinnitetään huomiota siihen, ettei suunnitellun hankkeen pilkkomisella osahankkeiksi tule kiertää direktiiviä.

Nyt kyseessä oleva M Oy:n louhinta- ja murskaushanke käsittää noin seitsemän hehtaarin louhinta-alueen. Vuotuinen ottomäärä on keskimäärin 50 000 ja enimmillään 100 000 kiintokuutiometriä. Hanke ei ylitä YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdassa säädettyjä arviointimenettelyn soveltamisen alarajoja, joten siihen ei suoraan YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla ole sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

YVA-lain 4 §:n 1 momentissa ja YVA-direktiivin I liitteessä tarkoitetun pakollisen eli järjestelmällisen arvioinnin piiriin kuuluvat mainitussa liitteessä ja YVA-asetuksen 6 §:ssä tarkoitetut hankkeet ja niiden eräät muutokset. YVA-asetuksen 6 §:n 12 kohdasta ja YVA-direktivin liitteen I 24 kohdasta verrattuna liitteen II 13 a kohtaan ilmenee, että hankkeen muutos kuuluu pakollisen arvioinnin piiriin ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos yksin suuruudeltaan vastaa pakollisen arvioinnin piiriin kuuluvaa hanketta.

Nyt kysymyksessä olevasta hankkeesta vastaava on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti eri taho kuin lähellä sijaitsevien hankkeiden toiminnanharjoittajat. Muutoinkaan ei saadun selvityksen mukaan ole kysymys siitä, että valituksen kohteena oleva hanke liittyisi suoraan lähialueella ennestään harjoitettavaan toimintaan tai sen laajentamiseen. Tähän nähden asiassa ei ole YVA-lain 4 §:n 1 momentin soveltamisen kannalta merkitystä sillä, että kaikkien hankkeiden yhteenlaskettu pinta-ala ja vuosittainen ottomäärä ylittäisi YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdan kynnysarvot.

Edellä todetun lisäksi on arvioitava, onko M Oy:n hanke sellainen YVA-lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu hanke, johon on sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä tapauskohtaisesti (määräyksenvarainen YVA-menettely). Tässä arvioinnissa on otettava huomioon erityisesti YVA-asetuksen 7 §:n 1 kohdan b alakohdan mukaisesti eri hankkeiden yhteisvaikutukset.

Ristenin alue kuuluu 22.6.2010 vahvistetussa 1. vaihemaakuntakaavassa alueeseen, jossa on merkittäviä kiviainesvaroja. M Oy:n ympäristölupahakemuksen mukaisen hankkeen läheisyydessä sijaitsee jo ennestään useita ottamishankkeita. Alueella on harjoitettu ottamistoimintaa jo 1980-luvulta lähtien. Hankkeet ovat samankaltaista louhintaa ja murskausta, mutta hankkeissa ei käytetä yhteistä kalustoa tai toimintaresursseja. Kysymys on eri vaiheissa olevista ja eri toiminnanharjoittajien toteuttamista hankkeista eikä hankkeilla siten ole kiinteää vuorovaikutusta tai toiminnallista yhteyttä. Edellä todetun perusteella M Oy:n hanketta ei voida pitää keinotekoisesti YVA-menettelyn soveltamisen välttämiseksi muista hankkeista erotettuna hankkeena.

Kun otetaan huomioon alueen hankkeiden sijainti kaavoituksellisesti kiviaineksen ottotoimintaan soveltuvalla alueella, hankealueiden etäisyys asutukseen ja Ingarskilanjokeen sekä muu asiakirjoista saatava selvitys hankealueita ympäröivien alueiden olosuhteista, näitä yhteisvaikutuksia ei voida pitää siinä määrin merkittävinä, että niiden vuoksi nyt kyseessä olevan M Oy:n hankkeen olisi katsottava todennäköisesti aiheuttavan laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. M Oy:n hankkeen ei muutenkaan voida katsoa olevan sellainen, että siihen tulisi YVA-lain 4 §:n 2 momentin perusteella soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksiä ei ole kumottava sillä perusteella, että hankkeeseen ei ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta ei ole päätöksessään maininnut Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmaa eikä sitä, miten ohjelma on otettu päätöksenteossa huomioon. Päätöstä ei kuitenkaan voida tämän vuoksi pitää virheellisenä, kun otetaan huomioon hankealueen ja Ingarskilanjoen välinen etäisyys, päätöksessä asetetut vesien käsittelyä ja pintavesien tarkkailua koskevat lupamääräykset sekä se, että Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2010–2015 ei ole asetettu erityisiä toimenpiteitä koskien Ingarskilanjokea ja sen valuma-aluetta.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset, Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Elina Lampi-Fagerholm ja Maarit Lindroos sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kaila ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Aluehallintovirasto oli myöntänyt yhtiölle A vesilain mukaisen luvan pohjaveden oton lisäämiseen Selänpään pohjavesialueella 600 kuutiometristä 2 000 kuutiometriin vuorokaudessa. Ennen lupa-asian vireille tuloa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oli yhtiön A pyynnöstä tehnyt päätöksen YVA-menettelyn soveltamisesta hankkeeseen, jonka tarkoituksena oli ottaa kyseiseltä pohjavesialueelta pohjavettä 6 000–7 000 kuutiometriä vuorokaudessa. Yhteysviranomainen oli perustellut arviointimenettelyn soveltamista koskevaa päätöstään hankkeen sijainnilla suhteessa läheiseen Natura 2000 -alueeseen sekä hankkeen yhteisvaikutuksilla muiden suunnitteilla olevien hankkeiden, kuten yhtiön B hankkeiden, kanssa.

Yhtiö A oli toimittanut yhdessä yhtiön B kanssa laatimansa Selänpään pohjavedenottohanketta koskevan arviointiohjelman ja ympäristövaikutusten arviointiselostuksen yhteysviranomaiselle. YVA-menettelyssä tarkastelluissa vaihtoehdoissa otettava vesimäärä vaihteli nollavaihtoehtoa lukuun ottamatta välillä 8 000–22 000 kuutiometriä vuorokaudessa. Arviointiselostus ja yhteysviranomaisen lausunto siitä olivat valmistuneet vasta vesitalouslupaa koskevan päätöksen jälkeen.

Yhtiön A lupahakemuksen mukainen hanke oli ottomäärältään selvästi pienempi kuin arviointivelvollisuuden osalta oli säädetty tai mihin yhteysviranomainen päätöksellään oli ottanut kantaa. Hanke oli ottomäärältään myös pienempi kuin YVA-menettelyn kohteena olleet eri vaihtoehdot, hankkeen tosiasialliset ympäristövaikutukset rajoittuivat suppealle alueelle eikä hankkeella ollut sellaista vuorovaikutusta tai muuta tosiasiallista yhteyttä muiden YVA-menettelyn kohteena olleiden hankkeiden kanssa, että se olisi vaikuttanut YVA-menettelyn vaihtoehtotarkasteluun. Vesilain mukaisen luvan myöntäminen yhtiölle A pohjaveden oton lisäämiseen ei näin ollen merkinnyt ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista koskeneen päätöksen kohteena olleen hankkeen pilkkomista siten, että se olisi tullut katsoa YVA-lain tai YVA-direktiivin vastaiseksi arviointivelvollisuuden kiertämiseksi.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-laki) 4 §, 7 §, 13 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-asetus) 6 §, 7 §

Vesilaki (587/2011) 3 luku 4 §, 11 luku 3 § 2 momentti

Luonnonsuojelulaki 65 §

YVA-direktiivi 2011/92/EU 2 artikla

Luontodirektiivi 92/43/ETY 6 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 24.9.2015 nro 15/0255/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 8.9.2014 vesilain (587/2011) nojalla tekemällään päätöksellä nro 146/2014/2 muuttanut Itä-Suomen vesioikeuden 8.11.1971 antamaa päätöstä nro 89/Ym/71 ja myöntänyt Liikelaitos Kouvolan Vedelle (nykyisin Kouvolan Vesi Oy) toistaiseksi voimassa olevan luvan ottaa pohjavettä Kouvolan kaupungin Selänpään kylässä sijaitsevalla kiinteistöllä Vedenottamo 286-444-34-1 olevasta Vuohijärven vedenottamosta lupamääräyksessä 1 sanotun määrän käytettäväksi yhdyskunnan vesihuollon tarpeisiin Kouvolan kaupungissa.

Aluehallintoviraston päätöksessä annetut lupamääräykset korvaavat Itä-Suomen vesioikeuden päätöksen nro 87/Ym/71 lupamääräykset kokonaisuudessaan.

Luvan saajan on maksettava vedenoton aiheuttamasta rakennetun vesivoiman menetyksestä päätöksestä ilmenevät kertakaikkiset korvaukset.

Aluehallintoviraston päätökseen on sisältynyt seuraavat lupamääräykset:

1. Vuohijärven vedenottamosta saadaan ottaa pohjavettä enintään 2 000 m³/d kuukausikeskiarvona laskettuna.

2. Vedenottamoa on käytettävä siten, ettei kenellekään aiheudu enempää haittaa kuin vedenhankinnan järjestämiseksi on välttämätöntä.

3. Vedenottamo on varustettava luotettavilla vesimäärän mittauslaitteilla. Otetuista vuorokausittaisista vesimääristä (m³/d) on pidettävä kirjaa Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla.

4. Luvan saajan on tarkkailtava veden ottamisen vaikutuksia pohjavesioloihin hakemukseen liitetyn tarkkailusuunnitelman mukaisesti.

Tarkkailutulokset on tarkkailusuunnitelmassa esitetyin määräajoin toimitettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Kouvolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

5. Luvan saaja on velvollinen korvaamaan veden ottamisesta mahdollisesti aiheutuvan edunmenetyksen. Mikäli vedenottamon käyttämisestä on seurauksena veden saannin estyminen tai huomattava vaikeutuminen, on luvan saajan, ellei asiasta ole sovittu, viipymättä korvattava aiheuttamansa vahinko tai korvaukseen oikeutetun alueen omistajan tai muun erityisen oikeuden nojalla vettä ottavan niin vaatiessa hyvitettävä vahinko vesilain 13 luvun 15 §:ssä säädetyin toimenpitein.

6. Lisävedenoton aloittamisesta on 60 vuorokauden kuluessa kirjallisesti ilmoitettava aluehallintovirastolle sekä Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Kouvolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Itä-Suomen vesioikeus on 8.11.1971 antamallaan päätöksellään nro 89/Ym/71 myöntänyt silloiselle Valkealan kunnalle luvan pohjavedenottamon tekemiseen ja oikeuden ottaa pohjavettä Valkealan kunnan Vuohijärven kaava-alueen asutuksen vedentarpeen tyydyttämiseksi. Luvan haltijana on nykyisin Kouvolan kaupunki, joka omistaa kiinteistön, jolla Vuohijärven ottamo sijaitsee. Vuohijärven ottamo on viime vuodet toiminut varavedenottamona. Ottamoalueelle on vuonna 2013 rakennettu uusi siiviläputkikaivo.

Vedenoton lisääminen Vuohijärven vedenottamosta on tarpeen Kouvolan kaupungin vedentarpeen turvaamiseksi ja hyvälaatuisen juoma- ja talousveden toimitusvalmiuden takaamiseksi.

Tarkoituksena on kehittää erityisesti Kuusankosken alueen vesihuoltoa. Kuusankosken talousvesi tuotetaan pääasiassa Pilkanmaan pintavesilaitoksella, jossa käytetään Kymijoen vettä raakavetenä. Pintavesilaitokselle on ilmennyt laadullisia vaihteluita erityisesti kesäajan lämpiminä ajanjaksoina, mutta myös kylmän raakaveden kautena. Lisävedenoton avulla vähennetään Pilkanmaan pintavesilaitoksen merkitystä ja vähennetään riskitekijöitä sekä valmistetaan vedenjakelua Kuusankosken alueella. Vedenoton lisäämisestä saatavaa hyötyä on vaikea arvioida rahassa.

Pohjavedenotto alentaa hakemuksen mukaan pohjaveden pintaa vedenottamokiinteistöllä noin 0,7 m. Lähimmät käytössä olevat yksityiskaivot sijaitsevat noin 250 metrin etäisyydellä vedenottamosta. Pohjavedenpinnan aleneman näissä lähimmissä kaivoissa arvioidaan olevan 10–20 cm. Kauempana vaikutusta on vaikea erottaa pohjaveden luontaisesta pinnanvaihtelusta. Ennalta arvioiden ei vedenotto aiheuta yksityiskaivojen vedenoton estymistä tai huomattavaa vaikeutumista.

Vuohijärven vedenottamo sijaitsee Selänpään-, Anttilan- ja Hevosojankankaan sekä Selänpäänkankaan Natura-alueiden ulkopuolella. Vedenotolla ja pohjaveden pinnan alenemisella ei ole vaikutusta harjumuodostumien metsäisiin luontotyyppeihin, koska sen kasvillisuus ei ole pohjaveden varassa. Muodostuman reunoilla olevat lähdesuot ja lähteet ovat niin kaukana hankealueesta, ettei suunnitellulla pohjavedenotolla ole vaikutusta niiden vesitaseeseen. Vedenotto ei vaikuta kielteisesti Natura-alueen luontoarvoihin.

Hanke ei vaikuta Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaan liitetyn Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelman vuoteen 2015 tavoitteiden toteuttamista.

Pohjavedenoton lisääminen ei lupamääräykset huomioon ottaen vaaranna yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuta huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huononna paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. Vedenoton lisäämisestä yleisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vastauksena lausuntoihin ja muistutuksiin aluehallintovirasto on lausunut seuraavaa:

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) lausunnosta aluehallintovirasto on todennut, että ELY-keskuksen 12.3.2013 antama päätös ympäristövaikutusten arvioinnin soveltamistarpeesta koskee hanketta, jossa tarkoitus on ottaa pohjavettä 6 000–7 000 m³/d Selänpäänkankaan suppa-alueelta. Päätöksen mukaan hankkeeseen sovelletaan YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Aluehallintovirasto on todennut, että nyt käsiteltävänä olevassa hakemuksessa on kysymys Vuohijärven vedenottamon kapasiteetin lisäämisestä määrästä 600 m3/d määrään 2 000 m³/d. ELY-keskuksen ympäristövaikutusten arvioimista koskevan päätöksen pohjana oleva vesimäärä on kolme kertaa suurempi, ja osa suunnitellusta kaivoista sijaitsi lähellä Natura-alueen lähteikköjä. ELY-keskuksen YVA-päätöksessä ei ole tarkasteltu eikä otettu kantaa haettuun 2 000 m³/d suuruiseen vedenottoon. YVA-päätös ei siten koske tätä lupahakemusta eikä vaikuta sen käsittelyyn aluehallintovirastossa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kouvolan Vesi Oy:n väitteen Kymenlaakson Vesi Oy:n puuttuvasta valitusoikeudesta sekä hylännyt Kymenlaakson Vesi Oy:n ja Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitukset aluehallintoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt Kymenlaakson Vesi Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 4 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan veden ottamista koskevaa lupa-asiaa ratkaistaessa on vesiesiintymään kohdistuvat veden ottamistarpeet sovitettava yhteen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan jos vettä ei riitä käytettäväksi kaikkiin tarpeisiin, noudatetaan näiden kesken seuraavaa etusijajärjestystä:

1) veden ottaminen käytettäväksi ottamispaikan lähistössä tavanomaista kiinteistökohtaista käyttöä varten;

2) veden ottaminen yhdyskunnan vesihuoltoa varten paikkakunnalla;

3) veden ottaminen paikkakunnan teollisuuden käyttöön tai muuten käytettäväksi paikkakunnalla sekä yhdyskunnan vesihuoltoa paikkakunnan ulkopuolella palveleva veden ottaminen;

4) veden ottaminen johdettavaksi tai kuljetettavaksi muualla käytettäväksi muuta tarkoitusta kuin yhdyskunnan vesihuoltoa varten.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

Saman pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen. Päätös on tehtävä viipymättä, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on saanut hankkeesta riittävät tiedot. Ennen päätöksentekoa on arviointimenettelyn tarpeesta käytävä riittävät neuvottelut asianomaisten viranomaisten kesken ja hankkeesta vastaavalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Päätös on annettava tiedoksi hankkeesta vastaavalle siten kuin hallintolain (434/2003) 60 §:ssä säädetään. Päätöksestä on tiedotettava viipymättä kuuluttamalla vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925) säädetään. Päätös on julkaistava myös sähköisesti ja lähetettävä tiedoksi asianomaisille viranomaisille.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon.

Saman pykälän 2 momentin mukaan hanketta koskevasta lupapäätöksestä tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.

Asiassa saatu selvitys

Aluehallintovirasto on muuttanut Itä-Suomen vesioikeuden 8.11.1971 antamaa päätöstä nro 89/Ym/71 ja myöntänyt Kouvolan Vesi Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan luvan pohjaveden oton lisäämiseen Selänpäässä sijaitsevasta Vuohijärven pohjavedenottamosta. Vanhan luvan mukaan otettava vesimäärä sai olla enintään 600 m³/d ja aluehallintovirasto on valituksenalaisessa päätöksessään myöntänyt lisäystä niin, että pohjavettä saadaan ottaa enintään 2 000 m³/d kuukausikeskiarvona laskettuna.

Vuohijärven pohjavedenottamo sijaitsee Kouvolan kaupungin Selänpään kylässä kiinteistöllä Vedenottamo 286-444-34-1 Selänpään I luokan pohjavesialueella (0590901A). Pohjavesialueen kokonaispinta-ala on noin 24,21 km² ja pohjaveden muodostumisalueen pinta-ala noin 19,14 km². Selänpään pohjavesialueen osa-alueella A on arvioitu muodostuvan pohjavettä noin 20 000 m³/d. Alueella tehtiin kesällä 2013 kaivopaikkatutkimus, jonka perusteella pisteeseen K1 rakennettiin siiviläputkikaivo. Pohjavesi purkautuu luonnontilaisena kohti Vuohijärveä. Vedenottamoalueella ja sen lähiympäristössä pohjaveden pinta on tasolla noin +77–78 m meren pinnan yläpuolella. Koepumppaustietoihin ja kaivon antoisuustietoihin perustuen arvioidaan jatkuvakestoisen, hakemuksen mukaisen vesimäärän ottamisen alentavan pohjaveden pintaa vedenottokiinteistöllä noin 0,7 metrillä. Lähimmät käytössä olevat yksityiskaivot sijaitsevat noin 250 metrin etäisyydellä vedenottokohteesta sen länsi- ja pohjoispuolella. Vaikutuksen näihin lähimpiin kaivoihin arvioidaan olevan 10-20 cm.

Vedenottamon sijoituspaikka on noin 50 metrin päässä Natura 2000 -verkostoon kuuluvasta aluekokonaisuuden Selänpään-, Anttilan- ja Hevosojankangas (FI0424002) rajauksesta.

Hankkeen tavoitteena on parantaa varsinkin Kuusankosken alueen vesihuoltoa sekä kehittää ja varmentaa myös Kouvolan keskustaajaman vesihuoltoa ja tuoda lisävarmuutta vedenjakeluun kokonaisuutena. Pohjavedenotolla turvataan riittävän ja hyvälaatuisen vesimäärän saanti myös poikkeusoloissa erityisesti vanhoilla vedenottamoilla esiintyvien laatuongelmien vuoksi.

Kymenlaakson Vesi Oy ja Kouvolan Vesi Oy suunnittelevat hanketta (ns. yhteishanke), jonka tarkoituksena on selvittää pohjaveden ottamisen mahdollisuudet Kouvolassa Selänpään pohjavesialueelta. Hankkeen tarkoituksena on parantaa Kymenlaakson alueella yli 150 000 asukkaan talousveden toimituksen varmuutta ja korvata pintaveden käyttöä. Kaakkois-Suomen ELY-keskus on päätöksessään 12.3.2013 todennut, että hankkeeseen ottaa pohjavettä Selänpään pohjavesialueelta sovelletaan YVA-lain 6 § mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Yhteysviranomaisen lausunto arviointiselostuksesta on valmistunut 25.6.2015.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Lisävedenoton tarve

Kouvolan Vesi Oy:n hakemuksen mukaan pohjaveden ottamisella Vuohijärven vedenottamosta on tarkoitus turvata Kuusankosken alueen vedenhankintaa vähentämällä ainoana vesilähteenä toimivan Pilkanmaan pintavesilaitoksen merkitystä. Lisäksi Kouvolan Vesi Oy on vastineessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että käytössä olevilla pohjavedenottamoilla on havaittu laatuongelmia (muun muassa mangaani), minkä takia kapasiteettia tarvitaan muilta ottamoilta. Lisävedenottoa on haettu vain 2007 rakennetun runkolinjan johtamiskapasiteetin verran. Hallinto-oikeus katsoo, että hakijalla on näin ollen katsottava olevan tarve veden oton lisäämiseen Vuohijärven vedenottamosta riittävän ja hyvälaatuisen raakaveden saannin turvaamiseksi yhdyskunnan vesihuollon tarpeisiin Kouvolan Vesi Oy:n alueella.

Natura

Vuohijärven vedenottamo ei sijaitse Natura-alueella, mutta alue ulottuu lähimmillään noin 50 metrin päähän Selänpään-, Anttilan- ja Hevosojankankaan Natura-alueesta (FI0424002). Vesijohtolinjojen rakentamisesta on Kouvolan Vesi Oy:n mukaan sovittu erikseen maanomistajien kanssa, eikä niitä rakenneta Natura-alueelle eikä siitä ole päätetty valituksenalaisessa aluehallintoviraston päätöksessä. Vedenotosta johtuvan pohjaveden alenemisen alueelle sijoittuu todennäköisesti suojelun perusteena olevista luontotyypeistä "Harjumuodostumien metsäiset luontotyypit" -luontotyyppiä, joka ei ole herkkä pohjaveden tason muutoksille. Lähin lähde sijaitsee noin 1,4 kilometrin etäisyydellä vedenottamosta ja vedenoton vaikutusalueen on arvioitu ulottuvan noin 200 metrin etäisyydelle kaivosta. Yhteysviranomaisen 25.6.2015 päivätyssä lausunnossa Selänpään pohjavedenottohankkeesta arvioidaan yhteishankkeen eri vaihtoehtojen (VE1, VE2, VE3) vaikutuksia luontotyyppeihin. Lausunnosta ilmenee, että myös Kouvolan Vesi Oy:n valituksenalainen hanke on sisältynyt arvioinnissa tarkasteltuihin laskelmiin ja mallinnuksiin. Arvion mukaan jos Selänpään hanke ei toteudu ja vaihtoehtoon 0+ sisältyvä Vuohijärven vedenottamon vedenottomäärän nosto 2 000 m³:iin/d toteutuu, aiheutuu vedenotosta samanlaisia pohjavesivaikutuksia kuin tarkastelluissa vaihtoehdoissa (VE1, VE2, VE3). Koska vedenottomäärä on pienempi, jäävät vaikutukset vähäisemmiksi eikä niillä ole merkittävää heikentävää vaikutusta Natura-alueen pohjavesivaikutteisiin luontotyyppeihin. Huomioon ottaen edellä oleva sekä aluehallintoviraston perustelut, hallinto-oikeus katsoo, että vedenotto ei ennalta arvioiden merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon eikä näin ollen ole syytä tehdä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia.

Vesilaki ja ympäristövaikutuksen arviointimenettely (YVA)

Kymenlaakson Vesi Oy on valituksessaan katsonut, että aluehallintoviraston päätös on vesilain 3 luvun 4 §:n vastainen muun muassa, koska Kouvolan Vesi Oy:n hanke estää valittajan sekä Kouvolan Vesi Oy:n yhteishankkeen toteutumisen, ja vesilain 4 luvun 5 §:n vastainen, koska lupaa myönnettäessä ei ole otettu huomioon muita vedenottohankkeita, kuten vireillä oleva yhteishanke. Hallinto-oikeus katsoo asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella, että kyseessä on kaksi erillistä hanketta. Hankealueet ovat tosin jossain määrin päällekkäisiä, mutta valituksenalainen hanke on ottomäärältään ja ympäristövaikutuksiltaan huomattavasti pienempi suhteessa yhteishankkeeseen. Kouvolan Vesi Oy ei ole ilmoittanut luopuvansa yhteishankkeesta tai arvioinut oman hankkeensa vaikuttavan haitallisesti yhteishankkeeseen. Kouvolan Vesi Oy:n vanha Itä-Suomen vesioikeuden 8.11.1971 antaman päätöksen nro 89/Ym/71 perusteella myönnetty vedenottolupa on otettu huomioon yhteishankkeessa. Kouvolan Vesi Oy:n vesitalouslupahakemuksen kanssa samaan aikaan ei lupaviranomaisessa ole ollut vireillä muita samaa aluetta koskevia vesitaloushankkeita. Yhteishanketta koskien on alueelle valmistunut vesihuollon yleissuunnitelma ja ELY-keskus on määrännyt yhteisen hankkeen YVA-käsittelyyn. Hallinto-oikeus katsoo, ettei yhteensovittamista eri lupa-asioiden välillä näin ollen ole ollut tarpeen tehdä.

Kaakkois-Suomen ELY-keskus ja Kymenlaakson Vesi Oy ovat molemmat valituksissaan esittäneet, että hankkeeseen olisi tullut soveltaa YVA-lain mukaista YVA-menettelyä sekä arvioida hankkeen vaikutukset yhdessä yhteishankkeen vaikutusten kanssa ja että aluehallintoviraston päätös on YVA-lain 13 §:n vastainen.

Hallinto-oikeus toteaa, että kyseessä oleva vedenoton lisäämistä koskeva hanke on niin pieni (2 000 m³/d), että siihen ei erikseen YVA-lain mukaan sovelleta YVA:a eikä ELY-keskus ole vaatinut Kouvolan Vesi Oy:n hankkeelle Vuohijärven vedenottamon vedenoton tehostamisesta YVA-arviointia. Lupapäätöksen kohteena oleva vesitaloushanke on asiakirjoissa olevan selvityksen perusteella ollut osapuolten tiedossa ja se on otettu yhteishankkeen YVA-menettelyssä huomioon. Koska kyseessä on kaksi erillistä hanketta, ei kyse voi olla yhteishankkeen pilkkomisesta eikä YVA-lain 13 § YVA-lain tai sen esitöiden perusteella tule sovellettavaksi valituksenalaiseen hankkeeseen. Kun otetaan huomioon otettava veden määrä suhteessa muodostuvan pohjaveden määrään, asiakirjoissa oleva selvitys ja se, että Kouvolan Vesi Oy:n vesitalouslupahakemuksen kanssa samaan aikaan ei lupaviranomaisessa ole ollut vireillä muita samaa aluetta koskevia vesitaloushankkeita, tämän vedenottohankkeen ympäristövaikutuksia ei yhdessä muidenkaan alueen toimintojen kanssa voida pitää niin mittavina, että harkinnanvaraista arviointimenettelyä olisi sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n perusteella. Valituksissa esitetty vaatimus ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta hankkeeseen hylätään.

Lopputulos

Vaikka ainoa tätä vedenottoa varten tehty uusi selvitys on 2013 tehty kaivonpaikkatutkimus, asiassa esitetty selvitys vedenoton lisäämisen vaikutuksista on ollut riittävä lupaharkinnan ja lupamääräysten asettamisharkinnan kannalta. Otettavan veden määrän osalta hallinto-oikeus toteaa, että otettavan veden määrä 2 000 m³/d on päätöksessä rajattu tasolle, joka ennalta arvioiden on alueelta pumpattavissa ilman merkittäviä vaikutuksia ympäristön tilaan.

Kymenlaakson maakunnallinen vesihuollon kehittämissuunnitelma ei ole oikeudellisesti sitova. Suunnitelma otetaan huomioon asiassa annettuna selvityksenä.

Vedenotosta ei lupamääräykset huomioon ottaen aiheudu vesilain 3 luvun 4 §:n 2 momentissa tarkoitettua seurausta. Vedenotosta saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin edunmenetyksiin. Luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät. Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksestä ilmenevillä perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole valitusten ja niissä esitetyistä perusteista johtuen syytä miltään osin kumota ja lupahakemusta hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Kymenlaakson Vesi Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Marjatta Korsbäck ja Juha Väisänen. Esittelijä Maria Ingerström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Kymenlaakson Vesi Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Kouvolan Vesi Oy määrätään korvaamaan valittajalle hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kymenlaakson Vesi Oy on Kymenlaakson alueen suurin vedentoimittaja. Yhtiön osakkaina ovat seuraavat kaupungit: Kotka 70 %, Hamina 21 % ja Kouvola 9 %. Yhtiön tehtävänä on hankkia hyvälaatuista talousvettä osakkailleen omakustannusperiaatteella.

Syksyllä 2008 Kymenlaakson kunnat ovat omissa käsittelyissään hyväksyneet alueellisen vesihuollon kehittämissuunnitelman. Kehittämissuunnitelmaan sisältyy Kymenlaakson Vesi Oy:n sekä Liikelaitos Kouvolan Veden yhteishanke, jonka tavoitteena on ottaa Selänpään pohjavesivarat käyttöön vuosina 2015–2020. Hankkeella pyritään parantamaan koko Kymenlaakson alueella yli 150 000 asukkaan talousveden toimituksen varmuutta sekä korvaamaan pintaveden käyttöä talousveden valmistuksessa. Kyseinen hanke on vireillä. Liikelaitos Kouvolan Vesi on yhtiöitetty Kouvolan Vesi Oy:ksi 5.9.2014.

Kouvolan Vesi Oy suunnitteli Kouvolan Selänpään pohjaveden ottohanketta, jossa oli tarkoitus ottaa pohjavettä 6 000–7 000 m³/d. Se pyysi ELY-keskukselta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-laki) 4 §:n mukaista päätöstä siitä, sovelletaanko sen suunnittelemaan Selänpään pohjavesien hyödyntämishankkeeseen ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. ELY-keskus päätti 12.3.2013, että hankkeeseen tulee soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Pääperusteluna YVA:n tarpeelle ELY-keskus piti suunnitellun ottamishankkeen yhteisvaikutuksia suunnitellun yhteishankkeen kanssa. Tämä YVA-menettely ei ole käynnistynyt.

Kymenlaakson Vesi Oy ja Kouvolan Vesi Oy käynnistivät YVA-lain mukaisen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn koskien Selänpään yhteishanketta. YVA-ohjelma valmistui 20.12.2013 ja YVA-selostus 9.4.2015. Tästä selostuksesta yhteysviranomaisena toimiva ELY-keskus on antanut lausuntonsa 25.6.2015.

Kouvolan Vesi Oy:tä koskevasta harkinnanvaraisen YVA-menettelyn tarvetta koskevasta päätöksestä, yhteishankkeesta ja sen vireillä olevasta YVA-menettelystä huolimatta Kouvolan Vesi Oy haki nyt valituksen kohteena olevaa lupaa pohjavedenoton lisäämiseen Selänpäässä sijaitsevasta suljetusta ja puretusta Vuohijärven vedenottamosta 30.8.2013.

Kouvolan Vesi Oy:n hankkeeseen olisi tullut soveltaa YVA-lain mukaista YVA-menettelyä. YVA-lain 13 §:n mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Yhteishankkeen arviointiselostus on valmistunut vasta 9.4.2015 ja yhteysviranomainen on antanut siitä lausunnon 25.6.2015. Lupa on myönnetty ennen kuin yhteishankkeen arviointiselostus ja yhteysviranomaisen lausunto on ollut käytettävissä.

Yhteishankkeen YVA-menettelyssä tarkastellaan vedenottoa, joka sijoittuisi samalle Selänpään I uokan pohjavesialueelle kuin luvassa tarkoitettu Kouvolan Vesi Oy:n Vuohijärven vedenotto. Kouvolan Vesi Oy:n hanke estää yhteishankkeen täysimittaisen toteutumisen.

Aluehallintovirasto on myös virheellisesti katsonut, että Kouvolan Vesi Oy:n hakemuksessa on ollut kysymys pelkästään Vuohijärven vedenottamon kapasiteetin lisäämisestä. Pohjaveden otto Vuohijärvellä on lopetettu vuonna 2004 ja rakenteet purettu vuosina 2011–2012. Tuolloin ottamosta on pumpattu vettä alle 100 m³/d. Kouvolan Vesi Oy:n hakemuksessa on todettu, että kaivo l on rakennettu kesällä 2013 ja täysimääräinen vedenotto siitä on tarkoitus aloittaa vuoden 2014 aikana. Näin ollen alueen vaikutus alueen vesitaloudelle ei ole pelkästään valituksenalaisessa päätöksessä mainittu 1 400 m³/d, vaan hakemuksen täysimääräinen määrä 2 000 m³/d. Alueelta ei ole tosiasiassa otettu pohjavettä yli kymmeneen vuoteen. Toiminnan uudelleen aloittamisen tosiasialliset vaikutukset ovat suuremmat kuin vanhan toiminnan kapasiteetin nostamisen. Vedenoton uudelleen aloittamisesta ja olennaisesti aiempaa ottamista suuremmalla määrällä olisi tullut tehdä YVA-lain mukainen arviointi ennen päätöksen antamista.

Vuohijärven vedenottamon vaikutukset ulottuvat Kouvolan Vesi Oy:n hakemuksen mukaan noin 250 metrin päässä sijaitseviin yksityiskaivoihin alentaen niiden pohjaveden pintaa. Natura-alue sijaitsee noin 50 metrin päässä Vuohijärven vedenottamosta. Pohjavedenoton tyypillinen vaikutus on pohjavedenpinnan alentuminen, minkä takia on selvää, että hankkeella on samanlaisia vaikutuksia kuin ELY-keskuksen YVA-päätöksessä 12.3.2013 tarkoitetulla hankkeella ja myös yhteishankkeella. ELY-keskuksen 25.6.2015 antamassa lausunnossa arvioidaan yhteishankkeen eri vaihtoehtojen (VEI, VE2, VE3) vaikutuksia luontotyyppeihin. Lausunnosta ilmenee, että myös Kouvolan Vesi Oy:n valituksenalainen hanke on sisältynyt arvioinnissa tarkasteltuihin laskelmiin ja mallinnuksiin. Jos Selänpään hanke ei toteudu ja vaihtoehtoon 0+ sisältyvä Vuohijärven vedenottamon vedenottomäärän nosto 2 000 m3:iin/d toteutuu, aiheutuu vedenotosta arvion mukaan samanlaisia pohjavesivaikutuksia kuin tarkastelluissa vaihtoehdoissa (VEI, VE2, VE3).

Kouvolan Vesi Oy:n hankealue sijaitsee 50 metrin päässä Natura 2000 -alueesta ja vedenoton vaikutusalueen on arvioitu ulottuvan 200 metrin päähän vedenottamosta. Lupaa myönnettäessä ei ole varmistuttu siitä, että hankkeella ei ole haitallisia vaikutuksia Natura 2000 -alueen koskemattomuuteen. Varmuuden koskemattomuudesta on oltava olemassa silloin, kun lupa myönnetään. Nyt jo lupahakemuksessa on arvioitu, että hankkeen vaikutusalue ulottuu Natura 2000 -alueelle. Luonnonsuojelulain mukainen Natura-arviointi olisi tullut tehdä ennen lupa-asian ratkaisemista.

Natura-arviointiin ryhtymisen kynnys on erittäin matala. Tämä tarkoittaa, että sen tekemättä jättämisen tapauksessa on oltava käytännössä täysi varmuus siitä, että hankkeella ei missään olosuhteissa, arvioituna yhdessä muiden hankkeiden kanssa, saata olla merkittäviä vaikutuksia Natura-alueeseen. Vaikutusten ei-merkittävyys saattaa usein selvitä riittävällä varmuudella vasta Natura-arvioinnin tultua tehdyksi. Siksi arvioinnin tekemättä jättämisen on perustuttava hyvin selvään näyttöön vaikutusten jäämisestä aiheutumatta.

Natura-arvioinnin teettämisen tärkeydestä Euroopan unionin tuomioistuin on antanut useita päätöksiä. Päätöksen C-127/02 mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen arvio on tehtävä, kun on mahdollista, että hanke vaikuttaa merkittävästi alueen koskemattomuuteen ja suojelutavoitteisiin. Pelkkä mahdollisuus, että hanke yksin tai yhdessä jonkin toisen suunnitelman kanssa vaikuttaa alueeseen, riittää laukaisemaan arvioinnin tarpeen. Näin ollen hanke tai suunnitelma voidaan hyväksyä ilman Natura-arviointia vain, kun objektiivisen seikkojen perusteella ei jää järkevää epäilyä hankkeen haitattomuudesta Natura 2000 -alueen suojeluarvoille.

Päätöksessä C-239/04 esitetyin tavoin nyt puheena olevan vedenottohankkeen kannalta on olennaista, että luvan antamisen hetkellä ei saa olla olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että haitallisia vaikutuksia ei aiheudu. Sillä seikalla, että myöhemmin käy ilmi, ettei hankkeella ollut vaikutuksia tai merkittäviä vaikutuksia suojeltuun alueeseen, ei ole merkitystä.

Jos Natura-alueen, joka on perustettu muun muassa arvokkaiden suppa- ja lähde-esiintymien takia, läheisyydessä (50 metriä) suunnitellaan vanhan pohjavedenottamon uudelleen käynnistämistä, ei voida katsoa, ettei tieteelliseltä kannalta katsottuna jäisi järkevää epäilyä toiminnan vaikutuksista alueen koskemattomuuteen.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2008:72 tulkinnut edellä mainittua unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä vastaavasti, että Natura-arviointi on mahdollista jättää tekemättä vain, jos on ennalta objektiivisesti arvioituna poissuljettua, että toiminta merkittävästi heikentäisi alueen valinnan perustana olevia luontoarvoja.

Tapauksessa C-127/02 vahvistettiin, että Natura-arvioinnissa on otettava huomioon myös muut suunnitelmat ja hankkeet. Komission laatimassa tulkintaoppaassa luontodirektiivin 6 artiklasta todetaan, että 6 artiklan 3 kohtaa tulkittaessa on tärkeä huomata, että yhteisvaikutusta koskevan säännöksen taustalla on pyrkimys ottaa huomioon kumulatiiviset vaikutukset, jotka usein tulevat ilmi vasta ajan myötä. Tässä yhteydessä on mahdollista ottaa huomioon suunnitelmat tai hankkeet, jotka ovat jo päättyneet, hyväksyttyjä mutta keskeneräisiä tai joiden suunnittelu ei ole vielä lopussa. Yhteishankkeessa on kyse suunnittelussa olevasta hankkeesta, jonka suunnittelu ei ole vielä lopussa. Yhteishankkeen suunnittelun keskeneräisyys ei näin ollen ole poistanut sen huomioon ottamisen velvollisuutta Kouvolan Vesi Oy:n hankkeen Natura-arvioinnin tarpeellisuuden kannalta lupaa myönnettäessä. Yhteishanke on ollut viranomaisten, myös aluehallintoviraston tiedossa, vähintäänkin riittävällä tavalla ja tiedon tasolla ja sen YVA-menettely on lupaa myönnettäessä ollut meneillään.

Tehtyä virhettä ei poista se, että valituksenalainen päätös on otettu huomioon yhteishankkeen YVA-menettelyssä jälkeenpäin eikä myöskään se, että yhteishankkeen yhteydessä on tehty kattava Natura-arviointi. Tässä ei myöskään ole kysymys siitä, mikä lopputulos Natura-arvioinnissa olisi valituksenalaisessa ottamishankkeessa saavutettu, vaan yksinkertaisesti siitä, että arviointi on jätetty tekemättä vastoin unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä.

YVA-asetuksen 6 §:n hankeluettelon 10 a kohdan mukaan pohjaveden otto tai tekopohjaveden muodostaminen edellyttää YVA-lain mukaista arviointimenettelyä, kun vuotuinen määrä on vähintään 3 miljoonaa kuutiometriä. Liikelaitos Kouvolan Veden hanke (2,19–2,56 miljoonaa kuutiometriä) ei ole yksinään YVA-asetuksen hankeluettelon mukainen hanke. YVA-lain 4 §:n ja YVA-asetuksen 7 §:n mukaan hankkeen YVA-menettelyn tarvetta harkitessa yhteysviranomaisen tulee kuitenkin ottaa huomioon eri hankkeiden yhteisvaikutukset.

ELY-keskus on edellyttänyt YVA-menettelyä Vuohijärven pohjavedenottohankkeessa. Asiassa ei ole ollut tarpeen tehdä uutta päätöstä, koska kyse on samasta asiasta, joka on asiallisesti ratkaistu 12.3.2013 tehdyssä päätöksessä.

Valituksenalaisen hankkeen, YVA-päätöksessä 12.3.2013 tarkoitetun hankkeen ja yhteishankkeen tavoitteena on Kymenlaakson vedenhankinnan turvaaminen ja talousveden toimitusvarmuuden parantaminen sekä pintaveden korvaaminen parempilaatuisella pohjavedellä. Valituksenalaisessa hankkeessa on kysymys lainvastaisesta YVA-menettelyä edellyttävän hankkeen pilkkomisesta osiin tarkoituksena välttää YVA-menettely.

Kymenlaakson vesihuollon kehittämissuunnitelman mukainen merkittävin pohjavedenottohanke on Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymenlaakson Vesi Oy:n yhteishanke, jota koskeva YVA-menettely on vasta 25.6.2015 saatu päätökseen. Selänpään pohjavesialue on Kymenlaakson tärkein pohjavesivaranto, minkä takia alueen suunnittelussa ja vaikutusten arvioinnissa on tärkeää ottaa huomioon koko Kymenlaakson vesihuollon tarpeet. Hanke on siten ristiriidassa myös Kymenlaakson vesihuollon kehittämissuunnitelman kanssa.

Edellä mainittujen hankkeiden lisäksi sekä Kouvolan Vesi Oy että Kymenlaakson Vesi Oy ovat toimittaneet aluehallintovirastolle sen 8.9.2014 tekemän päätöksen ja hallinto-oikeuden 24.9.2015 tekemän päätöksen välisenä aikana useita erilaisia lupahakemuksia vedenottoon liittyen.

Kouvolan Vesi Oy on toimittanut 27.4.2015 koepumppauslupahakemuksen 4 000 m^­3/d:lle, joka koskee Selänpään pohjavesialueella sijaitsevaa Vuohijärven pohjavedenottamoa. Tämän jälkeen Kouvolan Vesi Oy on hakenut samalle alueelle ja pohjavedenottamolle lupaa lisätä pohjavedenottoa 4 000 m³­/d:iin. Kymenlaakson Vesi Oy on puolestaan 1.7.2015 toimittanut aluehallintovirastolle vedenottolupahakemuksen, jota on täydennetty 30.9.2015. Lupahakemus on koskenut samalla Selänpään pohjavesialueella sijaitsevia Halisenromppujen (3 000 m³­/d), Hunkerinromppujen (2000 m³­/d) ja Näkkimistön (1 000 m³­/d) vedenottamoita.

Edellä mainitut lupahakemukset ovat seurausta siitä, että Kouvolan Vesi Oy on hakenut yhteishankkeesta erillistä lupaa ja aluehallintovirasto on tämän myöntänyt. Kouvolan Vesi Oy:n toiminta on johtanut hallitsemattomaan samaan pohjavesialueeseen kohdistuviin lupahakemusten määrän kasvuun, mikä on selkeä esimerkki YVA-velvoitteen alaisen hankkeen kielletystä pilkkomisesta.

2. C on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 10.5.2016 saapuneessa, hallinto-oikeuden päätöksessä ilmoitetun valitusajan päättymisen jälkeen toimittamassaan kirjelmässä vaatinut menetetyn määräajan palauttamista, aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten kumoamista ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. C on vaatinut, että Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrätään selvittämään turvallisempi vaihtoehto nyt suunniteltujen vedenottohankkeiden tilalle. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi. C on ilmoittanut olevansa asianosainen Kouvolan Vesi Oy:n asiakkaana sekä maanomistajana Kymenlaakson Vesi Oy:n Utti–Keltakangas-vesiputken alueella. Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymenlaakson Vesi Oy:n asiakkaita ei ole asian käsittelyssä kuultu.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, että se ei anna valituksen johdosta lausuntoa.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on katsonut valituksen perusteluiden olevan asianmukaiset. ELY-keskus on 12.3.2013 tehnyt päätöksen YVA-menettelyn soveltamistarpeesta Kymenlaakson Vesi Oy:n ja Kouvolan Vesi Oy:n Selänpään pohjavedenottohankkeeseen. Päätöksen mukaan hankkeeseen tulee soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Aluehallintoviraston Kouvolan Vesi Oy:lle myöntämä lupa pohjaveden oton lisäämiseksi Vuohijärven vedenottamosta on osa YVA-harkintapäätöksessä tarkoitettua hanketta.

Kouvolan Vesi Oy on antanut Kymenlaakson Vesi Oy:n valituksen ja ELY-keskuksen vastineen johdosta selityksen, jossa se on esittänyt, että valitus tulee hylätä. Lisäksi selityksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisessa asiassa on kyse Kouvolan Vesi Oy:n vedenottohankkeesta, jonka tarkoituksena on parantaa, kehittää ja varmentaa yhteiskunnallista vesihuoltoa ja tuoda lisävarmuutta vedenjakeluun. Pohjaveden otolla turvataan riittävän ja hyvälaatuisen vesimäärän saanti myös poikkeusoloissa, erityisesti vanhoilla vedenottamoilla esiintyvien laatuongelmien vuoksi. Kouvolan Vesi Oy:llä on tarve veden oton lisäämisen Vuohijärven vedenottamolta riittävän ja hyvälaatuisen raakaveden saannin turvaamiseksi yhdyskunnan vesihuollon tarpeisiin. Hankkeessa on kyse ainoastaan olemassa olevan vedenottamon käytön tehostamisesta. Jo olemassa olevan luvan mukaista vedenottoa, 600 m³/d, nostettaisiin 1 400 m³/d:llä eli ottomäärä olisi yhteensä 2 000 m³/d.

Lupapäätöksen mukainen vedenoton tehostaminen mahdollistaa talousveden johtamisen jo pääosin rakennettua linjaa myöten Valkealan kirkonkylään sekä edelleen Kouvolan ja Kuusankosken suuntaan. Linjan täysimittainen käyttöönotto parantaa Keski-Valkealan vesiosuuskunnan vedenlaatua ja painetasoja eli sillä on merkitystä myös yli 300 haja-asutusalueen kuluttajan vedenhankinnan varmistamiseen Valkealan kunnan ja Keski-Valkealan vesiosuuskunnan vedenhankinnan kehittämisestä vuosina 2006–2007 laatiman suunnitelman mukaisesti. Vuohijärven vedenottamo toimii Kouvolan ja Kuusankosken alueen kokonaisvesimäärän vedenjakelun tarpeellisena osana ja varavesijärjestelmänä.

Vedenotto ei ennalta arvioiden merkittävästi heikennä niitä luontoarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon eikä näin ollen ole syytä tehdä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia.

Valituksenalaisen vesitalousasian kanssa samaan aikaan ei lupaviranomaisella ole ollut vireillä muita samaa aluetta koskevia vesitaloushankkeita. Yhteensovittamista eri lupa-asioiden välillä ei ole ollut tarpeen tehdä.

Vedenoton lisäämistä koskeva hanke on niin pieni, että siihen ei erikseen YVA-lain mukaan sovelleta YVA-menettelyä. Lupapäätöksen kohteena oleva vesitaloushanke on otettu yhteishankkeen YVA-menettelyssä huomioon. Koska kyseessä on kaksi erillistä hanketta, ei kyse voi olla yhteishankkeen pilkkomisesta eikä YVA-lain 13 § YVA-lain tai sen esitöiden perusteella tule sovellettavaksi valituksenalaiseen hankkeeseen.

Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen ja Kouvolan Vesi Oy:n tilaama selvitys vesihuollon kehittämistarpeista valmistui vuonna 2012. Selvitystyön perusteella tavoitteeksi asetettiin Pilkanmaan pintavesilaitoksen käytöstä luopuminen yhtenä päävesilähteenä. Tämä tapahtuisi lisäämällä pohja- tai tekopohjaveden käyttöä.

Vuonna 2012 valmistuneen selvitystyön lopputuloksena syntyi suunnitelma, jossa huomioidaan koko Pohjois-Kymenlaakson vedenhankinta (6 000–7 000 m³/d). Tehtävän suunnitelman pohjana on vuonna 2009 valmistunut Kymenlaakson vesihuollon kehittämissuunnitelma, jossa on muun muassa määritetty uusia ottamoja rakennettavaksi Selänpään pohjavesialueelle. Kouvolan Vesi Oy pyysi tämän hankkeen osalta ELY-keskukselta lausuntoa YVA-menettelyn tarpeellisuudesta. ELY-keskus totesi antamassaan lausunnossa, että hankkeen toteuttaminen edellyttää YVA-menettelyä.

Kymenlaakson Vesi Oy aloitti YVA-menettelyn valmistelun keväällä 2013. Kouvolan Vesi Oy ilmoitti halukkuutensa osallistua YVA-hankkeeseen toisena hankevastaavana ja osallistui YVA-menettelyn kustannuksiin. Niin sanotun yhteishankkeen osalta on sovittu ainoastaan YVA-hankkeen konsulttityön kustannusjaosta. Varsinaisen hankkeen toteuttamisesta ei ole tehty osapuolten välillä mitään sopimuksia ja esimerkiksi toteuttamisen edellyttämiä valtuustojen päätöksiä rahoituksesta ei ole. Hankkeen toteutusaikataulu on vielä avoin. Hankkeen vesimäärävarausten jakosuhteet ovat sopimatta. Hankkeen toteuttaminen on vielä esimerkiksi aikataulun osalta siinä määrin avoin, että Kouvolan Vesi Oy:llä on toimimisvelvollisuus esimerkiksi varavesijärjestelmien osalta erikseen ja yhteishankkeen toteuttamisesta riippumatta.

Yhteishanke ei ollut valituksen kohteena olevaa lupapäätöstä tehtäessä myöskään sillä tavalla valmis hanke, että se olisi tullut ottaa huomioon yhteisvaikutuksia arvioitaessa. Erityisesti yhteisvaikutusten arvioinnille ei ole tarvetta, koska hankkeiden yhteisvaikutukset tulivat yhteishankkeen YVA-menettelyssä ja siinä tehtävässä Natura-arvioinnissa asianmukaisesti huomioiduiksi ja arvioiduiksi. Lupapäätöksen ja sitä koskevan valituksen kohteena oleva lupa-asia on tullut vireille ennen YVA-menettelyn vireilletuloa.

Kymenlaakson Vesi Oy on vedonnut keskeisenä valitusperusteena siihen, että valituksen kohteena oleva hanke vaarantaa yhteishankkeen. Kymenlaakson Vesi Oy ei ole esittänyt selvitystä siitä, miten tämä väitetty vaarantuminen konkreettisesti tapahtuu. Kymenlaakson Vesi Oy ei ole yksilöinyt sitä, miten tämä päätös vaikuttaisi yhteishankkeen lupaharkintaan tai -määräyksiin ja miten lupapäätös vaikuttaisi yksityiseen etuun. Kymenlaakson Vesi Oy ei voi yksipuolisesti määritellä, että Kouvolan Vesi Oy:n olemassa olevan vedenottamon kapasiteetti siirtyisi sellaisenaan yhteishankkeen käyttöön.

Välittömästi YVA-yhteysviranomaisen 25.6.2015 antaman lausunnon jälkeen Kymenlaakson Vesi Oy jätti YVA-menettelyn kohteena olevasta alueesta vesilupahakemuksen aluehallintovirastolle. Sillä ei siis ole ollut tarkoitusta toteuttaa YVA-menettelyn kohteena ollut hanketta yhteishankkeena, vaikka se on näin esittänyt valituksessaan.

Kouvolan Vesi Oy on hakenut valituksen kohteena olevassa lupa-asiassa lupaa lisävedenotolle, koska sen tulee turvata alueen vesihuolto muun muassa asianmukaisilla varavesijärjestelmillä. Viranomaisten kanssa yhteisesti sovitun tavoitteen mukaisesti pintavesilaitokset korvataan jatkossa pohjavesilaitoksilla. Kouvolan Vesi Oy:n käytössä olevilla pohjavedenottamoilla on havaittu laatuongelmia (muun muassa mangaania), minkä takia kapasiteettia tarvitaan muilta ottamoilta. Lisäksi lupapäätöksellä tehostetaan tai otetaan käyttöön jo olemassa oleva infrastruktuuri. Lisävedenottoa on haettu vain 2007 rakennetun runkolinjan johtamiskapasiteetin verran.

Vuohijärven pohjavedenottamon vedenottotoiminnan perusta on toiminnassa oleva vedenottamo ja lainvoimainen lupapäätös sekä jo suunnitellun ja pääosin rakennetun infrastruktuurin käyttöönotto. YVA-menettelyn kohteena oleva yhteishanke on kokoluokaltaan ja vaikutuksiltaan merkittävästi suurempi.

Pohjaveden oton lisäämisen vaikutusten arvioidaan ulottuvan noin 200 metrin etäisyydelle ottokaivosta. Lähin lähde on noin 1,4 kilometrin etäisyydellä. Pohjavedenottamon vaikutusalueella on vain harjumetsät-luontotyyppiä (Harjumuodostumien metsäiset luontotyypit, 9060), joka ei ole miltään osin pohjavesivaikutteinen luontotyyppi. Harjumetsiin luetaan harjujen kangasmetsät sekä harjuille ominaiset kuivat lehdot.

Vuohijärven ottamon 2 000 m³/d:n vedenotto ei voi aiheuttaa saman suuruusluokan vaikutuksia kuin valituksessa viitattujen VE1, VE2 ja VE3 vaihtoehtojen 8 000–22 000 m³/d (+ 18 000 m³/d suojaimeytys) vedenotto. Vuohijärven vedenoton vaikutukset rajoittuvat myös alueellisesti. Vaikutukset kohdistuvat Hunkerinromppujen alueelle, ei Halisenromppujen purku- ja lähdeympäristöön.

Vedenotosta johtuvan pohjaveden alenemisen arvioidaan ulottuvan noin 200 metrin etäisyydelle vedenottamosta. Noin 200 metrin etäisyydellä aleneman arvioidaan olevan 20 cm. Vedenoton vaikutusalueella tarkoitetaan aluetta, jolla pohjavedenpinta alenee pumppauksen seurauksena. Vaikutusalue ulottuu Natura-alueella vain noin 2,1 hehtaarin alalle.

Lupahakemuksessa on myös todettu, että suojelun perusteena olevat pienialaiset lähde- ja suoluontotyypit Fennoskandian lähteet ja lähdesuot sekä mäntyvaltaiset puustoiset suot sijoittuvat kauemmaksi eikä pohjavedenoton vaikutus ulotu niihin asti.

Valituksessa esitetään virheellisesti, että toiminta sijoittuisi 50 metrin etäisyydelle suppa- ja lähde-esiintymistä.

Alueella olevien ja sinne suunniteltujen hankkeiden yhteisvaikutusten osalta YVA-lausunnossa todetaan, että suunnitellulla Vuohijärven ottamon vedenotolla ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia pohjavesiolosuhteisiin tai Natura-alueisiin. Valituksen kohteena olevan hankkeen osalta todetaan erikseen, että 2 000 m³/d:n pohjavedenotto ei vaikuta haitallisesti pohjavesioloihin tai Natura-alueisiin missään hankevaihtoehdossa. Virtausmallin mukaan missään vaihtoehdossa vedenotolla ei ole juuri vaikutusta Kauriosuolle purkautuviin vesimääriin. Vedenoton määrä valituksen kohteena olevassa hankkeessa on olennaisesti vähäisempi kuin YVA:ssa tarkastelluissa vaihtoehdoissa, joten hankkeen vaikutuksetkin ovat vähäisemmät. Koska yhteishanke ei aiheuta merkittävää haittaa, ei myöskään valituksen kohteena olevalla hankkeella ole tällaisia vaikutuksia.

Lupapäätöstä tehtäessä ei ollut mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä haitallisista vaikutuksista luontotyypeille ja alueen koskemattomuudelle. Koskemattomuudella tarkoitetaan koko Natura-alueen ekologisen rakenteen ja toiminnan säilymistä elinkelpoisena ja niiden luontotyyppien ja lajien kantojen säilymistä elinvoimaisina, joiden vuoksi alue on valittu Natura-verkostoon. Ilman Natura-arviointia asiassa on täysi varmuus siitä, että missään olosuhteissa, arvioituna yhdessä muiden hankkeiden kanssa, hankkeella ei saata olla merkittävää vaikutusta Natura-alueeseen.

Lupapäätöksen kohteena oleva hanke on kooltaan ja vaikutuksiltaan arvioiden olennaisesti erilainen kuin hanke, jota YVA-menettelyä koskeva ELY-keskuksen 12.3.2013 tekemä päätös koskee. Nyt kyseessä olevassa hankkeessa on kyse ainoastaan olemassa olevan vedenottamon ottomäärään lisäämisestä. Hankkeen vaikutukset ovat sekä pohjavesialueen että Natura-alueen kannalta arvioiden vähäiset, käytännössä merkityksettömät. Mikäli ELY-keskus olisi katsonut, että hankkeen vaikutukset olisi tullut arvioida YVA-menettelyssä, olisi asiasta tullut tehdä päätös ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n mukaisesti. Asiassa olisi tullut kuulla hankeen toteuttajaa, mitä ei ole tapahtunut.

Kymenlaakson Vesi Oy on antanut vastineen ja selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Kyse on YVA-harkintapäätöksessä 12.3.2013 tarkoitetun hankkeen pilkkomisesta osiin siinä tarkoituksessa, että vältetään YVA-menettely. Mikäli aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset jäisivät voimaan, hyväksyttäisiin menettely, jossa YVA-menettely vältettäisiin laatimalla useita pienempien hankkeiden lupahakemuksia samalle alueelle.

Yhteishanketta koskeva YVA-menettely oli jo käynnissä, kun Kouvolan Vesi Oy haki pohjavedenoton lisäystä. YVA-menettely on pitkä ja kallis prosessi, johon ei ryhdytä, ellei hanketta ole tarkoitus toteuttaa. Yhteishanke on otettu huomioon jo YVA-päätöksessä 12.3.2013. Yhteishanke on ollut olemassa jo tuolloin, ja se olisi siten tullut ottaa huomioon aluehallintoviraston päätöstä tehtäessä.

Kouvolan Vesi Oy:llä on ilmeinen tarkoitus nostaa otettavan veden määrää tasolle 4 000 m³/d ja edelleen 5 000 m³/d. Kouvolan Vesi Oy on esittänyt tutkimuslupahakemuksen 27.4.2015. Lisäksi Kouvolan Vesi Oy on hakenut aluehallintovirastolta 20.7.2015 pohjaveden oton lisäämistä Selänpään Vuohijärven vedenottamosta määrään 4 000 m³/d. Tutkimussuunnitelman mukaan Vuohijärven vedenottamo on suunniteltu korvaamaan Okaniemen vedenottamon, vaikka hakemuksessa on esitetty, että Vuohijärven vedenottamon tarkoituksena on vähentää Pilkanmaan vedenottamon merkitystä. Aluehallintovirasto on 30.11.2015 hylännyt lupahakemuksen ennenaikaisena, sillä nyt kyseessä oleva valituksenalainen päätös ei ole lainvoimainen.

Kysymys ei ole ainoastaan olemassa olevan vedenottamon käytön tehostamisesta. Mikäli yhteishanke on mahdollista toteuttaa vain vaihtoehdon 8 000 m³/d mukaisena, on 2 000 m³/d vedenotolla merkittävä vaikutus yhteishankkeesta saatavaan hyötyyn. Kouvolan Vesi Oy:n aikeina on nostaa vesimäärää määrään 5 000 m³/d, mikä vaarantaisi yhteishankkeen ja saattaisi jopa tehdä tästä toteuttamiskelvottoman.

Kouvolan Vesi Oy ei esitä minkäänlaista selvitystä tai muuta arviota, mihin perustuu varmuus siitä, ettei hanke vaikuta merkittävästi Natura-alueen koskemattomuuteen tai suojeluperusteisiin. Lupahakemukseen ei ole liitetty asianmukaisia selvityksiä hankkeen vaikutuksista. Koska aluetta koskee YVA-harkintapäätös, tulisi selvitysten selkeästi osoittaa, että hankkeella ei ole todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia Natura-alueen luontoarvoihin yhdessä muiden aluetta koskevien hankkeiden kanssa. Nyt selvityksissä ei oteta lainkaan kantaa yhteisvaikutuksiin.

Kouvolan Vesi Oy on toimittanut vastaselityksen johdosta lisäkirjoituksen, joka on toimitettu tiedoksi Kymenlaakson Vesi Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki C:n valitusta. Korkein hallinto-oikeus hylkää C:n hakemuksen menetetyn määräajan palauttamisesta valituksen tekemistä varten hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Kymenlaakson Vesi Oy:n valituksesta. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Kymenlaakson Vesi Oy:n ja C:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Ratkaisu C:n muutoksenhakuun

Sikäli kuin C on tarkoittanut valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle, hänen olisi säilyttääkseen puhevaltansa tullut hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn laillisen valitusosoituksen mukaan toimittaa valituskirjelmänsä korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään 30. päivänä päätöksen antopäivästä, sitä päivää lukuun ottamatta. Valituskirjelmä olisi näin ollen tullut toimittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään 26.10.2015. Valituskirjelmä on saapunut tänne 10.5.2016 ja siis valitusajan päätyttyä. Tämän vuoksi valitus on hallintolainkäyttölain 26 §:n 1 momentin ja 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä tutkimatta.

Vesilain 15 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain nojalla annettuun viranomaisen päätökseen haetaan valittamalla muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. C ei ole myöskään valittanut aluehallintoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen, eikä hallinto-oikeus ole muuttanut aluehallintoviraston päätöstä. C on siitäkin syystä menettänyt oikeutensa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta sikäli kuin hänellä olisi asiassa valitusoikeus.

Hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa hakea muutosta päätökseen.

C ei ole hakemuksessaan esittänyt laillista estettä tai muuta erittäin painavaa syytä, jonka perusteella hänelle tulisi palauttaa menetetty määräaika valituksen tekemistä varten.

2. Ratkaisu Kymenlaakson Vesi Oy:n valitukseen

Sovellettavat säännökset

Vesilain (587/2011) 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 4 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan veden ottamista koskevaa lupa-asiaa ratkaistaessa on vesiesiintymään kohdistuvat veden ottamistarpeet sovitettava yhteen. Jos vettä ei riitä käytettäväksi kaikkiin tarpeisiin, noudatetaan näiden kesken pykälän 2 momentissa säädettyä etusijajärjestystä.

Vesilain 11 luvun 3 §:n 2 momentin mukaan, jos hakemus koskee luvan myöntämistä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (468/1994) tarkoitetulle hankkeelle, hakemusasiakirjoihin on liitettävä mainitun lain mukainen arviointiselostus. Siltä osin kuin selostukseen sisältyy vesilain säännösten soveltamiseksi tarpeelliset tiedot ympäristövaikutuksista, tätä selvitystä ei ole esitettävä uudestaan. Hakemukseen on tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:ssä tarkoitettu arviointi.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-laki) 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne.

YVA-lain 7 §:n 1 momentin mukaan hankkeen ympäristövaikutukset on selvitettävä YVA-lain mukaisessa arviointimenettelyssä ennen kuin hankkeen toteuttamiseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan arviointi on kuitenkin suoritettava viimeistään ennen 13 §:ssä tarkoitettua päätöksentekoa.

YVA-lain 13 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (YVA-asetus) 6 §:n 10 a kohdan mukaan hanke, johon sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla, on pohjaveden otto, jos vuotuinen määrä on vähintään 3 miljoonaa kuutiometriä.

YVA-asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti 1) hankkeen ominaisuuksia, kuten muun ohella hankkeen koko, yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa ja luonnonvarojen käyttö; 2) hankkeen sijaintia, kuten muun ohella alueen luonnonvarojen suhteellinen runsaus, laatu ja uudistumiskyky sekä luonnon sietokyky ottaen erityisesti huomioon luonnon- ja maisemansuojelualueet, sekä 3) vaikutusten luonnetta.

YVA-lain ja -asetuksen säännöksillä on pantu kansallisesti täytäntöön tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU (YVA-direktiivi) ja sitä edeltänyt neuvoston direktiivi 85/337/ETY. YVA-direktiiviä on muutettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU, jonka kansalliselle täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyy 16.5.2017.

YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä arvioidaan niiden hankkeiden vaikutukset, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään.

Luonnonsuojelulain 65 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 kohta. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.

Lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 8.9.2014 myöntänyt Kouvolan Vesi Oy:lle vesilain mukaisen luvan ottaa pohjavettä Kouvolassa Selänpään kylässä sijaitsevasta Vuohijärven vedenottamosta. Lupamääräysten mukaan pohjavettä saadaan ottaa enintään 2 000 kuutiometriä vuorokaudessa kuukausikeskiarvona laskettuna. Ennen lupa-asian vireilletuloa Kaakkois-Suomen ELY-keskus oli 12.3.2013 päättänyt, että Kouvolan Vesi Oy:n suunnittelemaan hankkeeseen ottaa Selänpäästä pohjavettä 6 000–7 000 kuutiometriä vuorokaudessa sovelletaan YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Selänpään pohjavedenottohanketta koskeva ympäristövaikutusten arviointiselostus valmistui 9.4.2015, ja ELY-keskus antoi siitä lausuntonsa 25.6.2015.

Kymenlaakson Vesi Oy on valituksessaan katsonut, että Kouvolan Vesi Oy:n hankkeeseen olisi tullut soveltaa YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ja luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista arviointimenettelyä. Hankealuetta koskee ELY-keskuksen YVA-harkintapäätös, ja valituksen kohteena oleva lupahakemus on valittajan käsityksen mukaan merkinnyt päätöksen kohteena olleen hankkeen kiellettyä pilkkomista. Hankealue sijaitsee vain noin 50 metrin etäisyydellä Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen rajasta eikä valituksen kohteena olevaa vesitalouslupaa myönnettäessä ole valittajan käsityksen mukaan ollut poissuljettua, että hanke merkittävästi heikentäisi alueen valinnan perusteena olevia luontoarvoja.

Asiassa on Kymenlaakson Vesi Oy:n valituksesta otettava kantaa siihen, olisiko lupahakemuksen mukainen hanke edellyttänyt Natura-arvioinnin tekemistä. YVA-lain mukaisen arviointimenettelyn osalta kysymys on puolestaan siitä, onko aluehallintovirasto voinut myöntää vesilain mukaisen luvan pohjavedenottoon ennen kuin se oli saanut käyttöönsä edellä mainitun arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Tämän kysymyksen arvioimiseksi on tarkasteltava, onko lupapäätöksen kohteena ollut vedenottohanke merkinnyt ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kohteena olleen vedenottohankkeen pilkkomista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevien säännösten vastaisesti.

Saatu selvitys

Kouvolan Vesi Oy:llä on vesioikeuden 8.11.1971 myöntämä toistaiseksi voimassa oleva lupa pohjavedenottoon Vuohijärven vedenottamolla. Lupamääräysten mukaan otettava vesimäärä saa olla enintään 600 kuutiometriä vuorokaudessa. Vanhat vedenottorakenteet on purettu ja Kouvolan Vesi Oy on rakentanut paikalle uuden kaivon kesällä 2013. Yhtiö on 30.8.2013 hakenut lupaa pohjavedenoton lisäämiseen 2 000 kuutiometriin vuorokaudessa.

Vuohijärven vedenottamo sijaitsee Kouvolan kaupungissa Selänpään I luokan pohjavesialueella. Vedenottamo sijaitsee lähimmillään vain noin 50 metrin päässä Selänpään-, Anttilan- ja Hevosojankankaan Natura-alueen rajasta. Natura-kohteen suojelun pääasiallisena perusteena on luontotyyppi harjumuodostumien metsäiset luontotyypit (97 %), mutta lisäksi kohteessa esiintyvät luontotyypit Fennoskandian lähteet ja lähdesuot sekä mäntyvaltaiset puustoiset suot. Selänpäänkankaan alue on myös valtakunnallisen harjujensuojeluohjelman kohde.

Selänpäänkankaan delta on osa II Salpausselän reunamuodostumaa. Selänpään kohdalla reunamuodostumaan yhtyy kaksi niin sanottua syöttöharjua pohjoisluoteesta. Nämä näkyvät maastossa kahtena suppajonona (lounais-koillissuuntaiset Halisenromput ja pohjois-eteläsuuntaiset Hunkerinromput).

Selänpäänkankaalta on arvioitu saatavan pohjavettä 12 000–15 000 kuutiometriä vuorokaudessa. Jos alueen enimmäistuotto hyödynnettäisiin, on Halisenromppujen alueelta arvioitu voitavan ottaa pohjavettä 7 000–9 000 kuutiometriä vuorokaudessa ja Hunkerinromppujen alueelta 5 000-6 000 kuutiometriä vuorokaudessa.

Liikelaitos Kouvolan Vesi pyysi 27.11.2012 YVA-laissa tarkoitettuna yhteysviranomaisena toimivalta Kaakkois-Suomen ELY-keskukselta päätöstä siitä, sovelletaanko yhtiön suunnittelemaan Selänpään pohjavesien hyödyntämishankkeeseen ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Hankkeen tarkoituksena oli ottaa pohjavettä 6 000–7 000 kuutiometriä vuorokaudessa eli enimmillään 2,56 miljoonaa kuutiometriä vuodessa. Hankekokonaisuuteen kuului muun ohella pohjavedenottokaivojen rakentaminen Selänpäänkankaan suppa-alueelle, kaivoille johtavien teiden rakentaminen sekä vesijohtoputken rakentaminen Selänpäästä Pilkanmaan vesilaitokselle.

Kaakkois-Suomen ELY-keskus päätti 12.3.2013, että edellä mainittuun hankkeeseen sovelletaan YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. ELY-keskus on perustellut päätöstään erityisesti hankkeen yhteisvaikutuksilla muiden hankkeiden kanssa sekä vaikutuksilla Natura 2000 -verkostoon kuuluvan kohteen luontoarvoihin ja harjujensuojeluohjelmaan kuuluvan kohteen suojeluarvoihin. Yhteisvaikutusten osalta ELY-keskus on päätöksen perusteluissa tuonut esiin Kymenlaakson Vesi Oy:n aikeen ottaa pohjavettä Selänpäästä. Molempien hankkeiden vedenotto kohdistuu samaan pohjaveteen, rakentaminen kohdistuu samalle alueelle ja myös hankkeiden lähivaikutukset kohdistuvat samalle alueelle.

Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymenlaakson Vesi Oy:n yhteinen Selänpään pohjavedenottohanketta koskeva arviointiohjelma valmistui 20.12.2013. Yhtiöt toimittivat 9.4.2015 Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle pohjavedenottohanketta koskevan ympäristövaikutusten arviointiselostuksen.

ELY-keskus on antanut lausunnon arviointiselostuksesta 25.6.2015. YVA-menettelyssä tarkasteltiin kolmea Selänpään pohjavesivaroihin perustuvaa vedenhankinnan vaihtoehtoa sekä hankkeen toteuttamatta jättämistä. Kaikissa vedenhankinnan vaihtoehdoissa pohjavedenotto kohdistui Halisenromppujen tai Hunkerinromppujen alueelle taikka molemmille alueille, ja otettava vesimäärä vaihteli 8 000 kuutiometristä 22 000 kuutiometriin vuorokaudessa eli 2,92–8,03 miljoonaan kuutiometriin vuodessa. Arviointiselostuksen kohdassa 3.5 Liittyminen muihin hankkeisiin on kuvattu Kouvolan Vesi Oy:n omistaman Vuohijärven vedenottamon tilanne.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt Kymijoen–Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vuosiksi 2016–2021. Selänpään pohjavesimuodostuman määrällinen ja kemiallinen tila on hyvä eikä sitä ole nimetty riskikohteeksi.

Natura-arvioinnin tarve

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. asiat C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, ja C-418/04, komissio v. Irlanti). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (C-98/03, komissio v. Saksa ja C-538/09, komissio v. Belgia).

Luontodirektiivin sanamuodosta ja edellä mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia arvioitaessa hanketta tai suunnitelmaa on tarkasteltava kokonaisuutena sekä yhdessä yhteisvaikutuksia aiheuttavien muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa.

Kouvolan Vesi Oy:n Vuohijärven vedenottamo sijaitsee noin 50 metrin etäisyydellä Selänpään-, Anttilan- ja Hevosojankankaan Natura-alueen rajasta. Natura-alueen suojelun pääasiallisena perusteena on luontotyyppi harjumuodostumien metsäiset luontotyypit (97 %), mutta lisäksi kohteessa esiintyvät luontotyypit Fennoskandian lähteet ja lähdesuot sekä mäntyvaltaiset puustoiset suot. Harjumuodostumien metsäiset luontotyypit -luontotyyppi ei ole herkkä pohjaveden tason muutoksille. Ennalta arvioiden vedenotolla voisi siten olla vaikutusta lähinnä lähde- ja suoluontotyyppeihin.

Yhtiön lupahakemus on tarkoittanut pohjavedenoton lisäämistä 2 000 kuutiometriin vuorokaudessa. Pohjavedenoton aiheuttaman pohjaveden pinnan alenemisen arvioidaan lupahakemuksen mukaan ulottuvan noin 200 metrin etäisyydelle vedenottamosta. Kauempana alenemista ei voida erottaa luontaisesta pinnanvaihtelusta. Lähin lähde sijaitsee noin 1,4 kilometrin etäisyydellä vedenottamosta. Natura-alueen suojelun perusteena olevat pienialaiset lähde- ja suoluontotyypit sijaitsevat kaikilta osin niin kaukana vedenottamosta, ettei lupapäätöksessä tarkoitetulla vedenotolla voi olla vaikutusta niiden vesitaseeseen.

Vuohijärven vedenottamon läheisyydessä ei lupaa myönnettäessä ollut muita vedenottamoita, joiden vedenotolla olisi voinut olla yhteisvaikutuksia lupahakemuksen kohteena olleen hankkeen kanssa. Kuitenkin jo vuonna 2009 valmistuneessa Kymenlaakson vesihuollon kehittämissuunnitelmassa on määritelty uusia ottamoita rakennettavaksi Selänpään pohjavesialueelle. Pohjois-Kymenlaakson vedenhankintaa koskeva suunnitelma valmistui vuonna 2012. Kouvolan Vesi Oy on tämän suunnitelman toteuttamiseen liittyen aloittanut yhdessä Kymenlaakson Vesi Oy:n kanssa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn valmistelun keväällä 2013. Kouvolan Vesi Oy:n nyt kysymyksessä olevan hankkeen vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla alueella arvioitaessa olisi tullut ottaa huomioon 30.8.2013 vireille tullutta vesitalouslupaa käsiteltäessä myös suunnitteilla olevat ja riittävästi yksilöitävissä olevat hankkeet. Tällaisina hankkeina on pidettävä lupaa haettaessa tiedossa olleita YVA-ohjelmassa todettuja vaihtoehtoja. Näiden hankkeiden sijainti ja ottomäärät huomioon ottaen on ollut kuitenkin ennalta arvioiden pääteltävissä, ettei nyt kysymyksessä oleva hanke vaikuta siten, että yhteisvaikutuksen olisi arvioitava heikentävän Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelutavoitteita.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, vesitalousluvalla sallitun hankkeen vaikutukset mainitulle Natura 2000 -kohteelle ovat ennalta arvioiden niin vähäisiä, että merkittävien haitallisten vaikutusten aiheutuminen alueen suojelun perusteena oleville luontoarvoille on ennalta varautumisen periaatekin huomioon ottaen poissuljettu. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei siten ole tämän lupa-asian ratkaisemiseksi ollut tarpeen. Päätöksiä ei ole näin ollen tällä perusteella syytä kumota.

Ympäristövaikutusten arviointivelvollisuus

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja komission ohjeita

Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on useissa ratkaisuissaan ottanut kantaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisalan laajuuteen ja siihen, miten eri vaiheissa toteutettavien hankkeiden yhteisvaikutukset on otettava huomioon soveltamista koskevassa harkinnassa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioiden johdonmukaisena linjana on ollut, että direktiivin soveltamisala ja tarkoitus on tulkittava hyvin laajasti (esimerkiksi asia C-72/95, Kraaijeveld ym.) ja että yksittäisten jäsenvaltioiden tai toimivaltaisten viranomaisten ei pidä toiminnassaan pyrkiä tulkitsemaan sitä suppeammin.

Metsitystä ja turvetuotantoa koskevassa asiassa C-392/96 (komissio vastaan Irlanti) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että YVA-direktiivin liitteessä II mainittuja hankkeita koskevia raja-arvoja tai perusteita ei voitu asettaa niin korkealle tasolle, että direktiivin tarkoitusta kierrettäisiin jakamalla hankkeita pienempiin osiin, ja että oli arvioitava myös tällaisen lähestymistavan yhteisvaikutukset. Tuulivoimalan ja siihen liittyvien osatoimintojen yhteisvaikutuksia koskevassa asiassa C-215/06 (komissio vastaan Irlanti) oli kysymys erilaisista hanketunnusmerkistöihin kuulumattomista osatoiminnoista, kuten turpeen ottamisesta ja tiestön rakentamisesta, jotka muodostivat kuitenkin hankeyhteyden tuulivoimalan kanssa. Lentoasemia koskevissa asioissa C-02/07 (Abraham ym), C-275/09 (Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym.) ja C-244/12 (Salzburger Flughafen GmbH) tuomioistuin on katsonut, että saman hankkeen laajennusten ja kumulatiivisten muutosten kokonaisuus voi aiheuttaa yhdessä merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Valtioiden rajan ylittävää 220 kV:n sähkölinjaa koskevassa asiassa C-205/08 (Alpe Adria) tuomioistuin katsoi sähkölinjan rakentamisen olevan yksi hanke, johon tuli soveltaa suoraan YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohtaa. Vastaavasti asiassa C-227/01 (komissio vastaan Espanjan kuningaskunta) tuomioistuin katsoi, että rataosuuden parantamista oli pidettävä osana laajempaa Välimeren käytävä -nimistä rautatiehanketta. Tuomioistuin katsoi, etteivät kansalliset viranomaiset voi jakaa kaukoliikennettä koskevaa hanketta vähämerkityksellisiin toisiaan seuraaviin osuuksiin.

Tapauksessa C–142/07 (Ecologistas en Acción-CODA), joka koski Madridin kehätien uudistamis- ja parannushankkeita, tuomioistuin korosti, että YVA-direktiivin tarkoitus ei saa jäädä toteutumatta siksi, että hanke pilkotaan, ja että sillä, ettei useiden hankkeiden yhteisvaikutuksia oteta huomioon, ei saa käytännössä olla sitä lopputulosta, että kaikki tietyntyyppiset hankkeet jäävät arviointia koskevan velvoitteen ulkopuolelle, vaikka niillä yhdessä todennäköisesti olisi direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tuomioistuin totesi, että erillisinä toteutettavat tien osat kuuluivat Madrid Calle 30 -kokonaishankkeeseen ja että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oli tarkasteltava, onko niitä käsiteltävä yhdessä erityisesti niiden maantieteellisen läheisyyden, samankaltaisuuden ja vuorovaikutuksen takia.

Euroopan komissio on antanut YVA-direktiivin tulkintaan liittyen ohjeen (European Union 2015 Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive). Tämä oikeudellisesti sitomaton ohje voidaan ottaa huomioon asiassa selvityksenä. Ohjeessa kiinnitetään huomiota siihen, ettei suunnitellun hankkeen pilkkomisella osahankkeiksi tule kiertää direktiiviä. Komissio on lisäksi julkaissut muun ohella oppaita YVA-direktiivin käytännön soveltamisesta. Oppaassa Guidance on EIA Screening 2001 on todettu, että yhteisvaikutuksiin liittyen tulisi YVA-direktiivin liitteen III tulkinnassa ottaa huomioon olemassa olevien hankkeiden lisäksi muut alueen läheisyydessä suunnitellut hankkeet. Uudessa YVA-direktiivissä (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/52/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU muuttamisesta) liitteen III vastaava kohta on kuitenkin muutettu seuraavaksi: yhteisvaikutus muiden olemassa olevien ja/tai hyväksyttyjen hankkeiden kanssa.

Oikeudellinen arviointi

Arvioitaessa sitä, onko kysymys säännösten kiertämiseksi tapahtuvasta hankkeen pilkkomisesta, tulee ottaa huomioon, mitä YVA-lain 4 §:n 1 ja 2 momentissa ja YVA-asetuksen 6 ja 7 §:ssä säädetään arviointimenettelyn piiriin kuuluvista hankkeista. Lisäksi arvioinnissa tulee ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan sääntelyn tarkoituksen toteutumisen varmistamiseksi ottaa muun ohella huomioon edellä kuvattu unionin tuomioistuimen käytäntö ja YVA-direktiviin tavoitteet.

YVA-laki ja YVA-asetus edellyttävät pohjaveden ottamishankkeen ympäristövaikutusten arviointia aina, kun otettavan pohjaveden vuotuinen määrä on vähintään 3 miljoonaa kuutiometriä. Nyt kyseessä olevassa hankkeessa lupaa on haettu pohjavedenottoon 2 000 kuutiometrille vuorokaudessa kuukausikeskiarvona laskettuna eli noin 730 000 kuutiometrille vuodessa. Yhteysviranomaisen päätös arviointimenettelyn soveltamisesta on puolestaan koskenut hanketta, jossa pohjavettä olisi otettu enimmillään 2,56 miljoonaa kuutiometriä vuodessa.

Kyseessä oleva lupahakemuksen mukainen hanke on siten otettavan vesimäärän perusteella selvästi pienempi kuin pakollisen arviointivelvollisuuden osalta on säädetty tai mihin ELY-keskus määräyksenvaraista arviointimenettelyä koskevalla päätöksellään on ottanut kantaa. Myös vedenoton vaatimien rakenteiden ja niistä aiheutuvien vaikutusten kannalta lupapäätöksen kohteena ollut hanke on selvästi suppeampi kuin ELY-keskuksen arviointimenettelyn soveltamista koskevan päätöksen kohteena ollut hanke. ELY-keskus on perustellut arviointimenettelyn soveltamista koskevaa päätöstään YVA-lain 4 §:n 2 momentilla ja YVA-asetuksen 7 §:n mukaisista tekijöistä 1 kohdan b alakohdassa mainituilla hankkeen yhteisvaikutuksilla muiden hankkeiden kanssa sekä 2 kohdan c alakohdassa mainitulla hankkeen sijainnilla suhteessa läheiseen Natura 2000 -alueeseen. Osa YVA-menettelyssä käsitellyistä vaihtoehdoista on toisaalta ollut otettavan vesimäärän perusteella sen suuruisia, että YVA-menettelyn suorittamiseen olisi ollut velvollisuus jo YVA-lain 4 §:n 1 momentin mukaan.

Selänpään pohjavesialueelle on suunnitteilla useita pohjavedenottohankkeita, joiden ympäristövaikutusten arviointi on tapahtunut yhteisessä YVA-menettelyssä. Hankkeiden vaikutukset kohdistuvat sinänsä samaan pohjavesiesiintymään ja ovat samanlaatuisia kuin Kouvolan Vesi Oy:n nyt kysymyksessä oleva hanke. Myönnettäessä lupaa kyseessä olevalle Kouvolan Vesi Oy:n hankkeelle alueella ei kuitenkaan vielä ollut vireillä tai hyväksytty muita vedenottoa koskevia lupahakemuksia. Yhteisvaikutusten huomioon ottamista koskevaa YVA-asetuksen 7 §:n 1 kohdan b alakohdan säännöstä on lähtökohtaisesti tulkittava siten, että kysymys voi olla lähinnä sellaisista hankkeiden yhteisvaikutuksista, joiden toteuttaminen on aloitettu tai joille on myönnetty lupa. Esteenä luvan myöntämiselle hankkeelle ei siten ole pelkästään se, että alueelle on suunniteltu samantapaisia hankkeita tai niitä koskeva YVA-menettely on ollut vireillä. Arvioitaessa, onko lupamenettelyn kohteena olleessa hankkeessa ollut kysymys ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista koskeneen päätöksen kohteena olleen hankkeen pilkkomisesta, hankkeen suhdetta YVA-menettelyyn ja siihen sisältyneeseen vaihtoehtotarkasteluun tulee arvioida tapauskohtaisesti.

Vaikka Kouvolan Vesi Oy:n vedenottamohankkeen lupaharkintaa tehtäessä muita hankkeita koskeva yhteinen YVA-menettely ei ollut vielä päättynyt, on asiassa ollut arviointiohjelman perusteella mahdollista ottaa huomioon YVA-menettelyn rajaukset ja menettelyn kohteena olevat eri vaihtoehdot sekä näiden vaihtoehtojen liittyminen lupahakemuksen kohteena olevaan hankkeeseen. Lupapäätöksen kohteena oleva vedenottohanke on tuotu esiin myös Selänpään pohjavedenottohanketta koskevassa ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa kohdassa 3.5 Liittyminen muihin hankkeisiin. Lopullisen arviointiselostuksen perusteella lupapäätöksen kohteena olevan hankkeen ei ole todettu olevan esteenä arviointimenettelyssä tarkasteltujen vedenhankinnan vaihtoehtojen toteuttamiselle. Hanke on siten otettu huomioon toisia hankkeita koskevassa YVA-menettelyssä erillisenä itsenäisenä hankkeena ilman, että se olisi katsottu osaksi YVA-menettelyn kohteina olevia vaihtoehtoja. Kouvolan Vesi Oy:n hankkeen ei myöskään ole voitu ennakolta arvioiden katsoa vaikuttavan YVA-menettelyn kohteena olevien hankkeiden toteuttamiseen.

Kouvolan Vesi Oy on osallistunut yhteiseen YVA-menettelyyn hankkeesta vastaavana. Tämä seikka ei kuitenkaan sellaisenaan osoita, että hakemalla lupaa olisi pyritty toteuttamaan osahanke, joka olisi osa suurempaa kokonaisuutta. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan on pidettävä uskottavana sitä, että Kouvolan Vesi Oy:llä on ollut perusteltu syy vedenoton lisäämiseen alueella talousvetenä käytettävän pintavesien laatuvaihteluiden vuoksi ja että vanhan ottamon ottomäärä on ollut tähän riittämätön. Ottomäärää ei ole myöskään esitetty lisättäväksi suuremmaksi kuin on ollut välttämätöntä ilmoitetun hankkeen tarkoituksen toteuttamiseksi.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että Kouvolan Vesi Oy:n hanke on ottomäärältään selvästi pienempi kuin YVA-menettelyn kohteena olleet eri vaihtoehdot, hankkeen tosiasiallisten ympäristövaikutusten rajoittuminen suppealle alueelle ja YVA-menettelyn kohteena olevien vaihtoehtojen sijainti, ei vesitalousluvan kohteena olevalla hankkeella ole sellaista vuorovaikutusta tai muuta tosiasiallista yhteyttä muiden YVA-menettelyn kohteena olevien hankkeiden kanssa, että se olisi vaikuttanut YVA-menettelyn vaihtoehtotarkasteluun. Luvan myöntäminen pohjaveden oton lisäämiseen ei näin ollen ole merkinnyt ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista koskeneen päätöksen kohteena olleen hankkeen pilkkomista siten, että se olisi tullut katsoa YVA-lain tai YVA-direktiivin vastaiseksi arviointivelvollisuuden kiertämiseksi.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut aluehallintoviraston päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kymenlaakson Vesi Oy:lle ja C:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Tuomas Kuokkanen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kaila ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Tuire Taina.