Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Keuruun kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 9.10.2015 nro 15/0789/3

Asian aikaisempi käsittely

Keuruun kaupunginvaltuusto on 23.3.2015 (§ 15) päättänyt todeta tilapäisen valiokunnan selvityksen pohjalta, että sivistyslautakunnan jäsenillä ei ole enää keskenään sellaista luottamusta, jota sivistyslautakunnan tehtävien hoitaminen edellyttää. Valtuusto on päättänyt erottaa sivistyslautakunnan jäsenet ja varajäsenet, koska sivistyslautakunta ei edellä mainitusta syystä enää nauti valtuuston luottamusta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja vaatineet kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, muun ohella seuraavaa:

Tilapäinen valiokunta ei ole varannut asianosaisille riittävästi aikaa selityksen antamiseen. Sivistyslautakunnan jäsenten tuli toimittaa selityksensä tilapäiselle valiokunnalle viimeistään 12.3.2015. Kuulemiskirje on saapunut sivistyslautakunnan jäsenille postitse tiistaina 10.3.2015. Esimerkiksi A sai kirjeen tiedokseen vasta 10.3.2015 kello 21.00. Jos hän olisi laatinut selityksensä seuraavana päivänä, ei selitys olisi ehtinyt postitse toimitettuna perille määräajan kuluessa. A oli kyllä 10.3.2015 toimittanut tilapäiselle valiokunnalle selityksensä kuulemiskirjeestä tietämättä.

Tilapäinen valiokunta on esityksessään valtuustolle todennut tarkemmin perustelematta, että saatujen selvitysten perusteella sivistyslautakunnassa on rikottu salassapitovelvollisuutta. Perustelemattomalla väitteellä on syyllistetty muutoksenhakijoita ja pyritty vaikuttamaan epäasiallisesti valtuuston päätöksentekoon. Muutoksenhakijoille ei ole heidän pyynnöistään huolimatta annettu selvityksiä, joihin tilapäisen valiokunnan esitys on perustunut. Sivistyslautakunnan jäsen A on 19.3.2015 pyytänyt tilapäisen valiokunnan puheenjohtajalta sivistyslautakunnan jäsenten valiokunnalle antamia selvityksiä, jotka olivat tulleet julkisiksi edellisenä päivänä, kun valiokunta antoi esityksensä asiassa valtuustolle. Muutoksenhakijat ovat pyytäneet kyseisiä selvityksiä kaikkiaan kolmasti tilapäisen valiokunnan puheenjohtajalta ja kerran kaupungin hallintojohtajalta. Kaupunki ei kuitenkaan ole toimittanut pyydettyjä asiakirjoja eikä myöskään antanut asiakirjapyyntöjen johdosta valituskelpoista päätöstä. Muutoksenhakijoilla on asianosaisina ja luottamushenkilöinä ollut oikeus saada pyytämänsä asiakirjat, joita he ovat tarvinneet voidakseen käyttää heille hallintolain 34 §:n mukaan kuuluvaa oikeutta lausua selvityksistä, jotka ovat vaikuttaneet asian ratkaisuun.

Kaupunginvaltuuston kokouksessa valtuutettu, sivistyslautakunnan jäsen A:n ei annettu puhua sivistyslautakunnan hallintokulttuurista. Hänen puheensa keskeyttämistä perusteltiin sillä, että joku saattaisi loukkaantua. Puheen keskeyttämisellä on loukattu valtuutetun puheoikeutta ja A:n sananvapautta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 23.3.2015 § 15.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Kuulemista ja luottamushenkilön tiedonsaantioikeutta koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kunnalliset viranomaiset ovat mainitussa laissa tarkoitettuja viranomaisia.

Saman lain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä.

Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Saman lain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle.

Saman lain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Kuntalain (365/1995) 43 §:n mukaan luottamushenkilöllä on oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja, joita hän toimessaan pitää tarpeellisina, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 33 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika.

Oikeudellinen arviointi

Tilapäinen valiokunta on varannut sivistyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille tilaisuuden tulla kuulluksi heille kirjeellä ja sähköpostitse 6.3.2015 lähetetyllä selvityspyynnöllä. Selvityspyynnön mukaan kirjalliset selvitykset on tullut toimittaa tilapäiselle valiokunnalle viimeistään 12.3.2015. Lisäksi asianosaisille on varattu tilaisuus tulla kuulluksi 13.3.2015 pidetyssä kuulemistilaisuudessa.

Edellä mainitussa selvityspyynnössä asianosaisia oli pyydetty lausumaan siitä, onko sivistyslautakunnan jäsenten välisessä työskentelyssä vallalla luottamuspula ja jonkinasteinen kahtiajako sekä onko sivistyslautakunta toimintakykyinen. Selvityksen antaminen tällaisista selvityksen antajan tiedossa olevista seikoista ei ole vienyt selvityksen antajilta paljon aikaa eikä edellyttänyt ryhtymistä aikaa vieviin toimenpiteisiin asian selvittämiseksi. Vaikka selvityspyyntö olisi valituksessa väitetyin tavoin saapunut sivistyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille postin kuljettamana vasta 10.3.2015, ovat he kuitenkin asiakirjoista ilmenevän perusteella tosiasiassa saaneet tiedon heille sähköpostitse ja kirjeellä lähetetystä selvityspyynnöstä niin ajoissa, että kukin sivistyslautakunnan jäsen on annetussa määräajassa kyennyt antamaan kirjallisen selvityksensä asiasta. Asianosaisten kuuleminen ei siten ole ollut kuulemiselle varatun määräajan lyhyyden vuoksi virheellistä.

A on 19.3.2015 lähettämällään sähköpostiviestillä pyytänyt tilapäisen valiokunnan puheenjohtajalta sivistyslautakunnan jäsenten valiokunnalle antamia selvityksiä. Tilapäisen valiokunnan puheenjohtaja on A:n sähköpostiviestiin 20.3.2015 antamassaan vastauksessa kertonut, että tilapäinen valiokunta on kokouksessaan 13.3.2015 todennut kirjallisena saamansa kuulemisaineiston kokonaisuudessaan salassa pidettäväksi. Tilapäisen valiokunnan puheenjohtaja on todennut vastanneensa kaikkiin A:n kysymyksiin ja kertonut, että seuraavan kerran asiaa käsitellään kaupunginvaltuuston kokouksessa 23.3.2015. A ja hänen asiakumppaninsa ovat saaneet kaupunginvaltuuston kokouksen esityslistan mukana tilapäisen valiokunnan esityksen valtuustolle ja kaupunginhallituksen tilapäiselle valiokunnalle antaman lausunnon, mutta eivät A:n pyytämiä sivistyslautakunnan jäsenten selvityksiä.

Tilapäinen valiokunta on kaupunginvaltuuston keskuudestaan oman päätöksentekonsa valmistelemista varten asettama tilapäinen valmisteluelin. Tilapäisen valiokunnan on tämän vuoksi julkisuuslakia sovellettaessa katsottava kuuluvan sen asettaneeseen kunnalliseen viranomaiseen eli kaupunginvaltuustoon. A:n pyytämät sivistyslautakunnan jäsenten selvitykset ovat viranomaiselle asian käsittelyä varten toimitettuja selvityksiä. Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin ja 10 §:n mukaan kyseiset asiakirjat ovat tulleet niihin mahdollisesti sisältyviä yksittäisiä salassa pidettäviä tietoja lukuun ottamatta julkisiksi, kun tilapäinen valiokunta on ne saanut. Asian ratkaisevan toimielimen jäsenet eivät ole julkisuuslain 22 §:ssä tarkoitettuja sivullisia, joten A:lla ja muilla päätöksentekoon valtuustossa osallistuneilla valtuutetuilla on ollut kuntalain 43 §:ssä säädetyn luottamushenkilön tiedonsaantioikeuden nojalla oikeus saada tilapäiselle valiokunnalle toimitetut selvitykset nähtäväkseen ennen valtuuston kokousta salassapitosäännösten estämättä. Asianosaisilla on lisäksi ollut oikeus saada kyseiset asiakirjat julkisuuslain 11 §:ssä säädetyn asianosaisen tiedonsaantioikeuden nojalla.

Sivistyslautakunnan jäsenten tilapäiselle valiokunnalle antamissa lausumissa on esitetty selvitystä samoista seikoista, joiden perusteella tilapäinen valiokunta on esityksessään valtuustolle katsonut sivistyslautakunnan menettäneen valtuuston luottamuksen. Kyseiset selvitykset ovat näin ollen voineet vaikuttaa asian käsittelyyn. A:n olisi asianosaisena ja valtuutettuna pitänyt saada pyynnöstään tutustua niihin ja lausua niistä oma näkemyksensä ennen asian ratkaisemista, vaikka hänen kuulemistaan kyseisistä selvityksisistä ei olisi asian luonteen vuoksi pidetty tarpeellisena. Sama oikeus on ollut asiakirjoja mahdollisesti pyytäneillä muilla asian käsittelyyn valtuustossa osallistuneilla asianosaisilla.

Kaupunginvaltuuston päätös on edellä mainituista asianosaisen kuulemiseen ja valtuutetun tiedonsaantioikeuden epäämiseen liittyvistä syistä virheellisessä järjestyksessä syntynyt.

Muut valitusperusteet

Kun kaupunginvaltuuston päätös kumotaan edellä mainituilla asianosaisen kuulemiseen ja valtuutetun tiedonsaantioikeuden epäämiseen liittyvillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, muista kuin edellä mainituista valituksessa esitetyistä perusteista ei ole tarpeen lausua.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (356/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reima Nieminen, Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian, ja Elina Ranz.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keuruun kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Asiassa on olennaisilta osin kyse siitä, onko asianosaisten kuuleminen tapahtunut hallintolain edellyttämällä tavalla ja onko asianosaisen ja valtuutetun tiedonsaantioikeuden toteutumatta jääminen menettelyvirhe, jonka merkitys on sellainen, että valtuuston päätös tulisi kumota.

Tilapäinen valiokunta asetettiin 2.3.2015 ja sen tuli saada työnsä valmiiksi 13.3.2015 mennessä. Kaupunginhallitukselta pyydettiin asiassa lausunto kuntalain mukaisesti. Asianosaisille, sivistyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille, varattiin hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta. Selvityspyyntö lähetettiin sivistyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille kirjeitse ja sähköpostin välityksellä 6.3.2015. Lausunnon on saanut toimittaa postin tai sähköpostin välityksellä 12.3.2015 mennessä. Lisäksi asianosaisille on varattu tilaisuus lausua asiassa suullisesti 13.3.2015 ja myös tähän suulliseen kuulemistilaisuuteen tuodut kirjalliset lausumat on otettu huomioon. Kaikki sivistyslautakunnan jäsenet toimittivat kirjalliset lausumat määräajassa ja osa saapui suulliseen kuulemistilaisuuteen.

Keuruun kaupunki on valituksen jo vireillä ollessa selvittänyt asianosaisen tiedonsaantioikeuteen liittyviä kysymyksiä ja todennut, että asianosaisten tiedonsaantioikeutta ei ole toteutettu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:sssä säädetyllä tavalla.

Asiakirjapyynnön esittäneille asianosaisille on 27.5.2015 sähköpostitse ilmoitettu, että heille varataan tilaisuus tutustua asiakirjoihin. Valituksen hallinto-oikeudelle tehneet ovat myös käyttäneet tätä tilaisuutta. Julkisuuslakiin perustuva tiedonsaantioikeus on näin ollen toteutunut päätöksenteon jälkeen.

Asianosaisia on pyydetty ennen asian ratkaisemista lausumaan siitä, onko sivistyslautakunnan jäsenten välisessä työskentelyssä vallalla luottamuspula ja jonkinasteinen kahtiajako sekä onko sivistyslautakunta toimintakykyinen. Saatujen selvitysten ei voida yksiselitteisesti katsoa olevan hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaatimuksia tai selvityksiä, jotka saattavat vaikuttaa asian käsittelyyn ja joista asianosaisten olisi edelleen tullut antaa selityksensä. Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) 34 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lainkohdalla tarkoitetaan sitä, ettei asiaa saa ratkaista varaamatta asianosaiselle tilaisuutta tulla kuulluksi muiden tekemistä vaatimuksista ja asian ratkaisemiseen mahdollisesti vaikuttavista selvityksistä.

Asianosaiset ovat voineet lausua pyydetyistä kysymyksistä ja tuoda oman näkemyksensä esille omissa lausumissaan jo yhdellä kuulemiskerralla. Lähtökohtaisesti kaikilla asianosaisilla on ollut samat tiedot niistä sivistyslautakunnan sisäisistä tapahtumista, jotka ovat johtaneet tilapäisen valiokunnan perustamiseen ja lopulta lautakunnan erottamiseen. Asianosaisten lausumat eivät ole sisältäneet mitään ulkopuolelta tullutta selvitystä, josta kukin ei olisi osannut lausua jo yhdellä kuulemiskerralla.

Lautakunnan erottamisessa on aina kyse kollektiivisesta koko lautakuntaa koskevasta päätöksestä. Sivistyslautakunnan jäsenten lausumien perusteella on arvioitu lautakunnan toimintaedellytyksiä toimielimenä. Lautakunnan jäsenten antamat lausumat ovat vaikuttaneet tilapäisen valiokunnan tekemään kokonaisarvioon, eikä yksittäinen lausuma ole vaikuttanut erityisesti yhden jäsenen asemaan tai oikeuksiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 9.10.2014 taltionumero 3009 oli kysymys sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamisasiassa tapahtuneesta kuulemisvirheestä, koska asianosaisille ei ollut varattu tilaisuutta lausua lautakunnan jäseniin nähden ulkopuolisen tahon, viranhaltijoiden lausunnoista, joissa oli kysymys sellaisista selvityksistä, joilla on voinut olla vaikutusta asian ratkaisemiseen. Valtuuston päätöstä ei tästä huolimatta kuitenkaan kumottu.

Nyt kyseessä olevassa asiassa tilanne on erilainen, koska hallinto-oikeuden toteaman puutteellisen kuulemisen kohteena ovat asianosaisten omat lausumat. Vaikka asiassa katsottaisiinkin tapahtuneen kuulemisvirhe, sen merkitys on vielä vähäisempi kuin edellä mainitussa KHO:n ratkaisussa. Valtuuston päätöksestä valittaneet ovat olleet sekä asianosaisen että valtuutetun asemassa. Myöskään hallinto-oikeuden toteama tiedonsaantioikeuden epäämiseen liittyvä virhe ei ole sillä tavoin merkittävä, että valtuuston päätös tulisi sen vuoksi kumota.

Valtuuston toimivaltaan on kuulunut arvioida, onko tilapäisen valiokunnan selvitystyö ja asian valmistelu ollut riittävää sivistyslautakunnan erottamista koskevan päätöksen tekemiseksi. Kysymys on ollut sivistyslautakunnan nauttiman poliittisen luottamuksen arvioinnista, ja tällaisessa asiassa valtuuston harkintavalta on suuri.

On ilmeistä, että valtuuston päätöksen lopputulos ei olisi muuttunut, vaikka tilapäisen valiokunnan saamat kirjalliset lausumat olisi ennen päätöksentekoa annettu nähtäväksi asianosaisen ja luottamushenkilön tiedonsaantioikeuden perusteella niille, jotka olivat vaatineet ne nähtäväkseen. Valtuuston päätös syntyi selkeällä enemmistöllä 31–4. Valtuuston selkeä enemmistö on katsonut saaneensa asiasta riittävän selvityksen, jonka perusteella valtuusto on voinut tehdä päätöksen sivistyslautakunnan erottamisesta. Valtuusto ei ole ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa, ja päätös osoittaa enemmistön selkeän kannan sille, että sivistyslautakunnan ei ole enää katsottu nauttineen valtuuston luottamusta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen ja vaatineet, että valitus hylätään perusteettomana. He ovat lausuneet selityksessään muun ohella seuraavaa:

Koska Keuruun kaupunki on toiminut väärin ja A:lla ja hänen asiakumppaneillaan olisi ollut oikeus saada nähtäväkseen ne selvitykset, joita tilapäinen valiokunta ei suostunut luovuttamaan, sivistyslautakunnan erottaminen ei ole tapahtunut lain edellyttämällä tavalla. Keuruun kaupunki on korostaessaan valituksessaan ainoastaan asianosaisten tiedonsaantioikeutta unohtanut, että valtuuston kokoukseen 23.3.2015 osallistuneilla valtuutetuilla olisi kuntalain 43 §:ssä säädetyn luottamushenkilön tietojensaantioikeuden nojalla salassapitosäännösten estämättä ollut oikeus saada tilapäiselle valiokunnalle toimitetut lausunnot ja selvitykset nähtäväkseen ennen valtuuston kokousta. Koska valtuutetuille ei annettu tilapäisen valiokunnan selvitysmateriaalista muuta kuin vain kaupunginhallituksen lausunto, valtuustolla ei ole ollut käytettävissään mitään siitä materiaalista, mihin erottamisesitys on perustunut. Kaupungin väite siitä, että valtuustolla on ollut päätöksen tekemistä varten käytössään riittävä aineisto, ei siten pidä paikkaansa.

Tilapäinen valiokunta ei siis suostunut antamaan sivistyslautakunnan jäsenten lausuntoja, mutta totesi sivistyslautakunnan erottamista koskevassa esityksessään, että saatujen selvitysten perusteella sivistyslautakunnassa on rikottu salassapitovelvollisuutta. Koska sivistyslautakunnan seitsemästä jäsenestä kolme esitti tilapäisen valiokunnan perustamista, salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva väite kohdistui niihin neljään jäseneen, jotka eivät olleet vaatimassa tilapäisen valiokunnan perustamista. Sivistyslautakunnan enemmistö joutui vakavan väitteen kohteeksi. Valtuuston kokouksen käynnistyessä jokainen salissa ollut uskoi, että salassapitovelvollisuuden rikkominen kohdistui mainittuihin neljään henkilöön tai osaan heistä. Tässä tilanteessa neljän syyllistetyn oli turha koettaa selittää, etteivät he ole rikkoneet salassapitovelvollisuutta. Sivistyslautakunta erotettiin ja kolme tilapäisen valiokunnan perustamista vaatinuttta sivistyslautakunnan jäsentä valittiin uudelleen. Valtuutetut ovat tehneet erottamispäätöksen sen perusteella, mitä tilapäinen valiokunta on todennut ja väittänyt tapahtuneen.

Tilapäisen valiokunnan puheenjohtaja esti erotettuja sivistyslautakunnan jäseniä saamasta niitä sivistyslautakunnan jäsenten lausuntoja ja selvityksiä, joiden perusteella valiokunta on todennut, että sivistyslautakunnassa on rikottu salassapitovelvollisuutta. Lautakunnan erotetut jäsenet saivat nähdä erottamisen perusteena olevat lausunnot vasta kesäkuun alussa. Lausunnoissa ei kuitenkaan mainita mitään salassapitovelvollisuuden rikkomisesta eikä toisaalta myöskään mitään sellaista, mikä olisi pitänyt salata.

Kaupungin valitus perustuu pitkälti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 9.10.2014 taltionumero 3009, jossa oli kysymys sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamisasiassa tapahtuneesta kuulemisvirheestä, kun asianosaiset eivät olleet saaneet lausua viranhaltijoiden selvityksistä. Kysymys ei tuossa asiassa kuitenkaan ollut senlaatuisesta kuulemisvirheestä, että valtuuston päätös olisi ollut syytä kumota. Mainitussa tapauksessa kysymys ei ole ollut vastaavanlaisesta tapauksesta kuin esillä olevassa asiassa, jossa salaaminen on ollut tahallista ja systemaattisen täydellistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Viranomaisten käytössä olevien ja yhteiskunnan turvallisuuden varmistamiseen liittyvien tietoliikenneverkkojen rakentamista ja operointia harjoittava osakeyhtiö oli päättänyt käynnistää palveluoperaattoritoiminnan, joka oli annettu tytäryhtiön tehtäväksi. Tytäryhtiö tarjosi viranomaisille ja muille turvallisuuskriittisille toimijoille laajakaistapalvelua. Kysymyksessä oleva hankinta tehtiin mainitun palvelun tarjoamiseksi.

Tarjouspyyntö ja sen sisältämät seikat olivat merkityksellisiä arvioitaessa, mitä tahoa oli pidettävä hankinnan tekijänä. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan emoyhtiöllä oli keskeisiä tehtäviä palvelujen tuottamisessa. Sekä emoyhtiö että tytäryhtiö katsottiin hankinnan tekijöiksi kysymyksessä olevassa hankinnassa.

Emoyhtiö oli valtion kokonaan omistama, voittoa tavoittelematon yhtiö, jonka tehtävänä on tietoliikenneverkkojen rakentaminen ja operointi yhteiskunnan palvelujen turvaamiseksi kaikissa olosuhteissa. Sille annetun tehtävän perusteella yhtiö oli perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Emoyhtiön katsottiin olevan hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos.

Tytäryhtiö oli toiminut laajakaistapalvelua koskevassa hankkeessa ja siihen liittyvässä hankinnassa tiiviissä yhteydessä yleisen edun mukaisia tarpeita tyydyttävän emoyhtiönsä kanssa. Laajakaistapalvelu liittyi viranomaisverkkojen operointiin ja siten viranomaisten turvallisuuskriittisiin sekä huoltovarmuuteen liittyviin toimintoihin. Markkinoilla ei ollut saatavilla tytäryhtiön tarjoaman kaltaisia erityiset turvallisuustarpeet huomioon ottavia laajakaistapalvelutuotteita turvallisuuskriittisille toimijoille. Tytäryhtiön harjoittaman palveluoperaattoritoiminnan katsottiin toteuttavan sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Myös tytäryhtiön katsottiin olevan hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos.

Asia palautettiin markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi markkinaoikeuden jätettyä asiassa tehdyn valituksen tutkimatta sillä perusteella, että markkinaoikeuden tulkinnan mukaan tytäryhtiö ei ollut hankintayksikkö.

Laki julkisista hankinnoista 6 § 1 momentti 4 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 2.7.2014 nro 520/14

Asian aikaisempi käsittely

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on pyytänyt 17.7.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia monikanavareititinympäristöstä, joka koostuu päätelaitteista, isäntä- ja hallintajärjestelmästä sekä tarjotun ympäristön ylläpidon tukipalveluista.

Ajeco Oy:lle 26.9.2013 lähetetyn kirjallisen ilmoituksen mukaan sen edellä mainitun tarjouspyynnön perusteella tarjoama ratkaisu ei ole tullut valituksi.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Ajeco Oy:n valituksen tutkimatta ja velvoittanut Ajeco Oy:n korvaamaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt Ajeco Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Asiassa on ensin ratkaistava, onko markkinaoikeudella toimivaltaa tutkia valitusta. Näin ollen asiassa on ratkaistava kysymys siitä, onko Virve Tuotteet ja Palvelut Oy hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikkö.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan hankintalaissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat:

1) valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset;

2) evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset;

3) valtion liikelaitoksista annetun lain mukaiset liikelaitokset;

4) julkisoikeudelliset laitokset; julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja:

a) jota rahoittaa pääasiallisesti 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö;

b) jonka johto on 1–4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön valvonnan alainen; taikka

c) jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö nimeää yli puolet; sekä

5) mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta 1–4 kohdassa tarkoitetulta hankintayksiköltä.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on oikeudelliselta muodoltaan osakeyhtiö. Sitä ei siten ole pidettävä hankintalain 6 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettuna hankintayksikkönä. Asiassa ei ole ilmennyt, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy olisi saanut nyt kyseessä olevaan hankintaan julkista tukea, joten sitä ei ole pidettävä myöskään hankintalain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna hankintayksikkönä.

Asiassa on vielä arvioitava, onko Virve Tuotteet ja Palvelut Oy hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos.

Mainitun säännöksen mukaan julkisoikeudellisen laitoksen tulee ensinnäkin olla oikeushenkilö, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Mainittujen edellytysten on täytyttävä samanaikaisesti.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on oikeushenkilö ja täyttää siten tältä osin julkisoikeudelliselta laitokselta edellytetyn vaatimuksen. Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko Virve Tuotteet ja Palvelut Oy nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 55–56) on todettu hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdan säännöksestä muun ohella seuraavaa:

"Säännös perustuu hankintadirektiivin 1 artiklan 1 kohdan 9 alakohtaan ja vastaa voimassaolevan hankintalain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 2 momentissa olevaa määritelmää oikeushenkilöstä, jonka katsotaan kuuluvan julkishallintoon. Soveltamisala säilyisi siten tältä osin ennallaan. Julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan missä tahansa juridisessa muodossa toimivaa oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu huolehtimaan yleisen edun mukaisista tarpeista, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Edellytyksenä lisäksi on, että 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö pääasiallisesti rahoittaa laitosta tai, että laitos on 1–4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön valvonnassa taikka jonka johto-, valvonta- tai hallintoelimen jäsenistä edellä mainittu hankintayksikkö nimittää yli puolet.

(---)

Julkisoikeudellisten laitosten yleisen edun mukaisuutta sekä kaupallisen luonteen puuttumista koskevia käsitteen edellytyksiä on käsitelty muun muassa Euroopan unionin tuomioistuimen tuomioissa C-44/96, Mannesmann (Kok. 1998, s. I-73), C-360/96, Gemeente Arnhem (Kok. 1998 sivu I-06821), C-94/99 (Kok. 2000, s. I-11037), Arge, C-223/99 ja C-260/99, Agora (Kok. 2001, s. I-3605) sekä C-18/01 Varkauden taitotalo (Kok. 2003, s. I-5321). Yleisen edun mukaisiksi muiksi kuin teollisiksi ja kaupallisiksi tarpeiksi on vakiintuneessa yhteisön oikeudessa katsottu tarpeet, joita tyydytetään muilla tavoin kuin tarjoamalla markkinoilla tavaroita tai palveluja ja, jotka julkinen valta yleiseen etuun liittyvistä syistä päättää tyydyttää itse tai joiden osalta se haluaa säilyttää määräysvallan. Muun kuin teollisen tai kaupallisen toiminnan harjoittamista koskevalla edellytyksellä pyritään täsmentämään yleisen edun mukaisten tarpeiden käsitettä. Luonteeltaan muiden kuin teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden ja luonteeltaan teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden välille on tehty ero. Luonteeltaan muiden kuin teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden käsitteen ulkopuolelle eivät kuitenkaan jää sellaiset tarpeet, joita myös yksityiset yritykset tyydyttävät tai voivat tyydyttää. Kehittyneen kilpailun olemassaolo voi kuitenkin olla merkki siitä, että kyseessä on teollinen tai kaupallinen yleisen edun mukainen tarve.

Teollisen tai kaupallisen luonteen arvioinnissa oikeuskäytännössä on merkityksellisiksi katsottu kilpailuolosuhteissa toimimisen lisäksi muun muassa laitoksen tehtävien kuuluminen julkisen viranomaisen tehtäviin, laitoksen voiton tavoittelu sekä taloudellisten riskien kantaminen. Yleisen edun mukaisten tehtävien lisäksi julkisoikeudellinen laitos voi huolehtia myös muista tehtävistä. Merkitystä ei tältä osin ole annettava sille, onko yleisen edun mukaisten tarpeiden täyttäminen laitoksen pääasiallinen tehtävä vai vähämerkityksellinen osa laitoksen tehtävistä, jos yksikön perustamisella ja toiminnalla on kuitenkin ollut yleisen edun mukainen tarkoitus. Siten myös laitoksen kaupalliseen toimintaan liittyvät hankinnat on kilpailutettava hankintalainsäädännön mukaisesti.

Julkisen edun mukaiseksi toiminnaksi on katsottu muun muassa teollisen tai kaupallisen toiminnan kehittäminen (esim. kuntien elinkeinoyhtiöt), kansanterveyden ja ympäristönsuojelun kannalta välttämättömien tehtävien hoitaminen sekä valtion institutionaaliseen toimintaan liittyvien erityistä luottamuksellisuutta ja salassapitoa edellyttävien toimintojen harjoittaminen."

Markkinaoikeus toteaa, että julkisoikeudellisen laitoksen käsitettä on arvioitu hankintalain säätämisen jälkeisessä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asiat C-393/06 ja C-526/11) samansuuntaisesti kuin hankintalain esitöissä mainituissa tuomioissa.

Kysymyksessä olevan asian osalta markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että tytäryhtiön asema julkisoikeudellisena laitoksena on aina arvioitava tapauskohtaisesti ja tytäryhtiö on julkisoikeudellinen laitos vain, jos se on itse perustettu kokonaan tai osittain yleisen edun mukaisessa tarkoituksessa ja muutkin julkisoikeudelliselle laitokselle asetetut edellytykset täyttyvät. Näin ollen merkitystä ei ole sillä seikalla, että Suomen Erillisverkot Oy voisi mahdollisesti olla nyt tarkasteltavana olevassa säännöksessä tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toimialana on kaupparekisterin mukaan turvallisuus- ja viranomaisverkoissa käytettävien päätelaitteiden myynti- ja huoltoliiketoiminta sekä muut turvallisuus- ja viranomaisverkkojen palvelut. Yhtiöllä ei ilmoituksensa mukaan ole huoltovarmuuteen liittyviä velvoitteita. Sen toiminta osana Suomen Erillisverkot -konsernia liittyy kuitenkin nyt kysymyksessä olevan tarjouspyynnön mukaan osaltaan Virve-verkon operointiin ja täten viranomaisten huoltovarmuuteen liitännäisiin toimintoihin. Hallituksen esityksessä todetuin tavoin julkisen edun mukaiseksi toiminnaksi on katsottava esimerkiksi valtion institutionaaliseen toimintaan liittyvien erityistä luottamuksellisuutta ja salassapitoa edellyttävien toimintojen harjoittaminen. Merkitystä ei ole myöskään sillä, kuinka suuren osan laitoksen tehtävistä yleisen edun mukaisen tarkoituksen mukainen toiminta muodostaa. Edellä sanotuilla perusteilla ei siten voida pitää poissuljettuna, että yhtiö toteuttaa myös yleisen edun mukaisia tarpeita unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko yleisen edun mukaisella tarpeella teollinen tai kaupallinen luonne. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole tullut ilmi, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tarkoitus olisi jokin muu kuin voiton tavoittelu. Saadun selvityksen mukaan kyseisen yrityksen liiketoiminta on ollut kannattavaa, eikä sen ole näytetty saaneen sellaista tukea konsernilta tai muulta taholta, jonka voitaisiin katsoa merkitsevän sitä, ettei yhtiö toimisi markkinaehtoisesti ja tulorahoitukseen nojautuen.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n päätelaitteiden toimittamiseen ja huoltoon liittyvä liiketoiminta tapahtuu asiassa esitetyn selvityksen perusteella kilpaillussa liiketoimintaympäristössä. Nyt tarjouspyynnön kohteena olevaa palveluoperaattoriliiketoimintaa koskeva hankinta liittyy puolestaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n uuteen tietoliikennepalveluun, joka on kohdennettu turvallisuuskriittisille toimijoille. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella voidaan pitää todennäköisenä, että useat kaupalliset toimijat voisivat tuottaa vastaavanlaista parannettuun tietoliikenneturvallisuuteen liittyvää palvelua, vaikka samanlaista palvelua ei olisikaan vielä olemassa. Näin ollen asian arvioinnin kannalta ei ole ratkaisevaa merkitystä sillä, mikäli Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n kanssa samaan konserniin kuuluva Suomen Erillisverkot Oy vastaa liittymien provisioinnista ja päättää siitä, ketkä voivat liittyä verkkoon, kun muilla kaupallisilla toimijoilla on mahdollisuus tuottaa kilpailevaa palvelua.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toiminta on luonteeltaan kaupallista eikä sitä siten ole perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Näin ollen Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei ole hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos.

Todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:tä ei ole kysymyksessä olevan hankinnan osalta pidettävä hankintalain 6 §:ssä tarkoitettuna hankintayksikkönä. Asiassa ei siten ole ollut kysymys hankintalaissa tarkoitetusta julkisesta hankinnasta, eikä markkinaoikeudella tämän vuoksi ole toimivaltaa tutkia valitusta. Valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeuden­käyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos Virve Tuotteet ja Palvelut Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa koko­naan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Pasi Yli-Ikkelä ja Riitta Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ajeco Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että päätös Ajeco Oy:n tarjouksen hylkäämisestä kumotaan, hankintayksikköä kielletään jatkamasta hankintaa ja hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä järjestämällä asiassa hankintalain mukainen tarjouskilpailu. Siltä varalta, että edellä mainittu vaatimus ei tule hyväksytyksi, Ajeco Oy on vaatinut, että hankintayksikkö määrätään maksamaan Ajeco Oy:lle hyvitysmaksua 839 912,50 euroa laillisine viivästyskorkoineen hankintasopimuksen tekemisestä lukien.

Ajeco Oy on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan markkinaoikeudelle uudelleen ratkaistavaksi.

Ajeco Oy on vielä vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Ajeco Oy on velvoitettu korvaamaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikuluja ja että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy velvoitetaan korvaamaan Ajeco Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 7 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 12 038,50 eurolla sekä yhtiön asianosaiskulut 2 925,00 eurolla viivästyskorkoineen.

Ajeco Oy on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon tai määrää sen keskeytettäväksi.

Ajeco Oy on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös jättää Ajeco Oy:n valitus tutkimatta perustuu virheelliseen lain soveltamiseen. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy täyttää hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa asetetut julkisoikeudellisen laitoksen edellytykset, ja sen tulee noudattaa hankintalakia hankinnoissaan. Kysymyksessä olevaa hankintaa ei ole kilpailutettu hankintalaissa edellytetyllä tavalla.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toiminnassa on kysymys siitä, että valtio tuottaa toimintoja ja palveluita itselleen valtio-omisteisen konsernin kautta. Realistisia mahdollisuuksia markkinaehtoiselle kilpailulle ei ole olemassa. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei toimi kaupallisilla markkinoilla, vaan hankkii tavaroita ja palveluja toisille hankintayksiköille yleisen turvallisuuden ja huoltovarmuuden takaamiseksi. Kysymys ei ole kaupallisesta toiminnasta, ja hankintalainsäädäntöä on noudatettava.

Asian tausta

Hankinta on koskenut uudentyyppistä langatonta laajakaistapalvelua, jonka asiakaskunta koostuu käytännössä kokonaan ja pelkästään turvallisuuskriittisistä viranomaisorganisaatioista, jotka käyttävät myös luvanvaraista virve-viranomaisradioverkkoa. Mainitut organisaatiot muodostavat hankintayksikön pääasiallisen nykyisen ja tulevan tulonlähteen. Langaton laajakaistapalvelu tähtää näiden viranomaisorganisaatioiden turvallisten ja katkeamattomien tietoliikennepalvelujen tarjoamiseen.

Hankintalain soveltumisesta ja hankintayksikön määritelmästä

Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että EU:n hankintalainsäädännön tarkoituksena on tehdä mahdottomaksi se, että valtion, alueellisten tai paikallisten viranomaisten tai muiden julkisoikeudellisten laitosten rahoittama tai niiden valvonnassa oleva laitos toimisi muiden kuin taloudellisten perusteiden pohjalta ja kiertäisi hankintalainsäädännön kokonaan. Unionin tuomioistuimen mukaan tämä tavoite osaltaan huomioon ottaen julkisoikeudellisen laitoksen käsite on ymmärrettävä laajasti.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisoikeudellisen laitoksen edellytykset merkitsevät läheistä riippuvuussuhdetta julkiseen valtaan. Riippuvuussuhde julkiseen valtaan on omiaan mahdollistamaan sen, että julkinen valta voi vaikuttaa kyseisen laitoksen julkisia hankintoja koskeviin päätöksiin. Tämä puolestaan voi johtaa siihen, että laitoksen päätökset tehdään muiden kuin taloudellisten perusteiden pohjalta.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy täyttää kaikki julkisoikeudellisen laitoksen edellytykset. Yhtiön hankintojen kontrollointi hankintalainsäädännön turvaamin keinoin on välttämätöntä hankintalainsäädännön tarkoituksen toteuttamiseksi.

Yleisen edun tarpeet, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on Suomen Erillisverkot Oy:n tytäryhtiö. Internetsivujensa mukaan yhtiö toimii kiinteässä yhteistyössä emoyhtiönsä kanssa.

Suomen Erillisverkot Oy on Suomen valtion perustama ja kokonaan omistama voittoa tavoittelematon osakeyhtiö. Suomen Erillisverkot -konsernin tehtävänä on sen internetsivujen mukaan turvata yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen johtamista. Konsernin perinteinen toiminta on sisältänyt internetsivujen mukaisesti valtakunnallisen virve-viranomaisradioverkon operoinnin sekä päätelaite- ja huoltotoiminnan.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialana on turvallisuus- ja viranomaisverkoissa käytettävien päätelaitteiden myynti- ja huoltoliiketoiminta sekä muut turvallisuus- ja viranomaisverkkoihin liittyvät lisäpalvelut. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toimiala ei mahdollista kaupallista verkko-operaattoritoimintaa. Yhtiön toimiala osoittaa sen toiminnan ei-kaupallisen luonteen.

Suomen Erillisverkot Oy:n ja sen tytäryhtiön Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asiakkaita ovat Suomen Erillisverkot -konsernin internetsivujen mukaan valtion ja kuntien turvallisuudesta vastaavat viranomaiset, jotka myös ovat virve-viranomaisradioverkon ensisijaisia käyttäjiä. Viranomaisradioverkon käyttö on luvanvaraista, ja käyttöluvan myöntää Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n emoyhtiön Suomen Erillisverkot Oy:n toinen tytäryhtiö Suomen Virveverkko Oy. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asiakaskunta muodostuu käytännössä kokonaan valtion muista viranomaisista ja toimijoista, ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy toimii käytännössä vain viranomaisten tarpeita varten.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tarjouspyynnössään esittämä uudentyyppinen palveluoperaattoriliiketoiminta on täysin rinnastettavissa luvanvaraiseen virve-viranomaisradioverkon käyttöön. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n esittämä palveluoperaattoriliiketoiminta tulee kattamaan valtion ja kuntien viranomaisten tarvitsemia tietoliikennetarpeita siten, että vain Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy hallitsee pääsyn teknisten verkkojen takana oleviin, viranomaiskäyttäjien tarvitsemiin palveluihin.

Kysymyksessä olevalla hankinnalla Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on hankkimassa, toteuttamassa ja tuotteistamassa langatonta laajakaista­palvelua uutena tuotteena olemassa olevalle pääosin viranomaisista muodostuvalle Suomen Erillisverkot -konsernin asiakaskunnalle. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei tavoittele toiminnalla uusia asiakkaita, vaan kaikki tulevat käyttäjät ovat Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n emoyhtiön tai tämän tytäryhtiöiden asiakkaita.

Tarjouspyynnön saatteen mukaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy odottaa tarjoajilta "pitkäaikaista sitoutumista korkean saatavuuden tietoliikennepalveluiden toteuttamiseen yhteiskunnan toimivuuden varmistamiseksi". Lisäksi Virve Tuotteet ja Palvelut Oy esittää tarjouspyyntönsä saatteessa toivomuksen siitä, että tarjoajalla on halua kehittää yhtiön kanssa uudentyyppisiä tietoliikennepalveluita "yhteiskuntamme turvaksi". Hankinnassa on kysymys siitä, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy hoitaa nimenomaisesti yleisen edun mukaista tehtävää.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on kiinteänä osana Suomen Erillisverkot -konsernia perustettu nimenomaan tyydyttämään yleisen edun mukaista tehtävää, käytännössä huoltovarmuutta ja yleistä turvallisuutta koskevia tarpeita. Konsernisuhdetta ei voida pitää asiassa merkityksettömänä, sillä tytäryhtiön etu on lopulta sama kuin sen kokonaan omistavan emoyhtiön etu. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n etu samastuu käytännössä sen emoyhtiön ainoan osakkeenomistajan eli valtion etuun.

Unionin tuomioistuimen mukaan silloin, kun laitos toimii normaaleilla markkinaedellytyksillä, tavoittelee voittoa ja vastaa toimintansa harjoittamisesta aiheutuneista tappioista, ei ole todennäköistä, että laitoksen tyydyttämät yleisen edun mukaiset tarpeet olisivat luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n kohdalla unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määritellyt kriteerit eivät toteudu. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toiminnan tyydyttämät yleisen edun mukaiset tarpeet eivät ole luonteeltaan teollisia tai kaupallisia.

Käytännössä kaikki Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asiakkaat toimivat julkisin varoin, eikä yhtiön tarkoituksena voi olla voiton tavoittelu. Valtion eri tulosyksiköiden sisäisessä laskennassa näyttämä voitto ei ole oikeaa tulosta eikä osoitus toiminnan taloudellisesta luonteesta. Yhtiön myydessä laitteita ja palveluja käytännössä itselleen hinnan ja katteen voi määritellä vapaasti. Kysymys on asiallisesti itsekontrahointitilanteesta. Suomen Erillisverkot Oy on voittoa tavoittelematon valtionyhtiö, eikä Virve Tuotteet ja Palvelut Oy valtio-omisteisen Suomen Erillisverkot Oy:n tytäryhtiönä kanna taloudellista riskiä toiminnastaan. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n huoltovarmuuteen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvät tehtävät ovat valtion turvaamia intressejä yhteiskunnassa, ja näin ollen on todennäköistä, että lopulta valtio kantaa toiminnan riskit.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tilinpäätöksestä tilikaudelta 1.1.–31.12.2012 sekä tätä edeltävältä tilikaudelta ilmenee, että yhtiön voittovarat on pääosin siirretty konserniavustuksena emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy:lle. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n ei voida tämänkään vuoksi katsoa tosiasiassa tavoittelevan voittoa tai voiton tavoittelun olevan ainakaan yhtiön ensisijainen tarkoitus.

Hankintayksikön kaupallista ja teollista luonnetta on voiton tavoittelun osalta arvioitu myös kotimaisessa oikeuskäytännössä (KHO 6.10.2005 taltionumero 2530 ja KHO 6.10.2005 taltionumero 2529).

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toiminta osana Suomen Erillisverkot -konsernia, yhtiön perustamisolosuhteet ja yhtiön toimintaa koskeva valtion intressi osoittavat, että yhtiö ei ainakaan ensisijaisesti tavoittele voittoa eikä todennäköisesti myöskään vastaa toimintansa harjoittamisesta mahdollisesti aiheutuvista tappioista. Asiassa ei voida myöskään pitää poissuljettuna, että valtio viime kädessä vastaa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toiminnan riskeistä. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toiminta ei ole rinnastettavissa yksityisomisteisen, voittoa tavoittelevan ja toimintaansa liittyvistä taloudellisista riskeistä itsenäisesti vastaavan yhtiön toimintaan.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä mahdollisena merkkinä siitä, että kyseessä ei ole luonteeltaan muu kuin teollinen tai kaupallinen yleisen edun mukainen tarve, on pidetty sitä, että on olemassa kehittynyttä kilpailua, ja erityisesti sitä, että laitos toimii markkinoilla kilpailutilanteessa. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n kohdalla ei ole kysymys tosiasiallisesta kilpailutilanteesta minkään sen liiketoiminnan osalta. Tosiasiassa kaupallisesti toimivan yrityksen on erittäin vaikeaa kilpailla Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n kanssa sen päätelaitteiden toimittamiseen ja huoltoon liittyvällä toimialalla, kun otetaan huomioon yhtiön asiakaskunta ja käytössä oleva verkko.

Virve-viranomaisverkko on suljettu verkko ja siihen liittyvien tuotteiden ja palvelujen tarjoamisen mahdollisuus on käytännössä rajallinen. Osoituksena tästä on Poliisin tekniikkakeskuksen vuonna 2013 järjestämä tarjouskilpailu virve-päätelaitteista, päätelaitteisiin liittyvistä tarvikkeista sekä huoltopalveluista ja tarvittavista ohjelmointityökaluista. Tarjouskilpailuun osallistuneista kolmesta tarjouksesta vain Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tarjousta pidettiin tarjouspyynnön mukaisena.

Unionin tuomioistuimen mukaan julkisoikeudellisen laitoksen käsite saattaisi muuttua sisällyksettömäksi, mikäli vaadittaisiin, ettei sellaisia yrityksiä ole olemassa, jotka voisivat tyydyttää niitä tarpeita, joita varten valtion rahoittama tai valvonnassa oleva laitos on perustettu. Merkitystä asiassa ei ole annettava sille, että useat kaupalliset toimijat voisivat mahdollisesti tuottaa parannettuun tietoliikenneturvallisuuteen liittyvää palvelua. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei tosiasiassa toimi markkinoilla kilpailutilanteessa. Kehittynyttä kilpailua ei ole eikä todennäköisesti synnykään, koska Suomen Erillisverkot -konserni hallinnoi viranomaisverkkoihin liittymistä.

Luonteeltaan muiden kuin teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden käsitteen ulkopuolelle eivät jää tarpeet, joita myös yksityiset yritykset tyydyttävät tai voivat tyydyttää. Edes kilpailun olemassaolo ei riittäisi sulkemaan pois sitä mahdollisuutta, että valtion rahoittama ja valvoma laitos toimii muiden kuin taloudellisten perusteiden pohjalta. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toiminta liittyy yleisen turvallisuuden ja huoltovarmuuden toteuttamiseen, ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n perustamisen osalta kyse on selvästi ollut siitä, että valtio on katsonut tarpeelliseksi tyydyttää nämä yleiseen etuun liittyvät tarpeet itse ja säilyttää määräävän vaikutusvallan asiassa.

Toiminnan luvanvaraisuudelle on mitä ilmeisimmin annettu merkitystä yleisen edun mukaisen muun kuin teollisen tai kaupallisen tarpeen määrittämisessä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-373/00 antamassa tuomiossa. Tapauksessa todettiin, että hautausurakointitoiminnan harjoittamiseen oli saatava ennakkolupa, jonka myöntäminen riippui tarpeen olemassaolosta ja siitä, millaisiin hautaamistoimintoja koskeviin toimenpiteisiin kunnat olivat ryhtyneet. Lupa ja sen edellytyksiä koskevat seikat tuli ottaa huomioon laitoksen tyydyttämien tarpeiden tarkan luonteen määrittämiseksi. Käsillä olevassa asiassa lupa ei ole edes ollut haettavissa.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoriliiketoiminnasta

Kaupallinen kilpailu Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n kanssa perusteilla olevassa turvallisessa palveluoperaattoriliiketoiminnassa on mahdotonta. Hankinta liittyy valtion turvallisuusverkon (TUVE-verkon) rakentamiseen ja kehittämiseen. Kaikkien Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoriasiakkaiden palvelut ovat TUVE-verkon takana tai sisällä. Ainutkaan kilpailijan tarjoama laite tai palvelu ei tule toimimaan asiakkaan näkökulmasta ilman pääsyä TUVE-verkkoon. Asiakas voisi ostaa laitteen ja palvelun muualta, mutta laite tai palvelu olisi asiakkaalle hyödytön.

TUVE-verkkoon pääsyä hallinnoi Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy, ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:llä on ainoana mahdollisuus tarjota pääsy asiakkaiden palveluihin.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoriliiketoiminnassa asiakkaat muodostavat yhteydet Suomen Erillisverkot Oy:n hallinnoimien liityntöjen kautta siten, että Suomen Erillisverkot Oy antaa muun muassa IP-osoitteet ja sallii pääsyn verkon takana oleviin palveluihin.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoriliiketoiminnan kanssa kilpaileminen edellyttää siis käytännössä Suomen Erillisverkot Oy:n lupaa. Muille, esimerkiksi kaupallisille toimijoille, ei pääsyä valtion turvallisuuden takaamiseksi perustettuun TUVE-verkkoon tulla sallimaan, vaan verkko kokonaisuudessaan on tarkoitus pitää Suomen Erillisverkot -konsernin hallinnassa.

TUVE-verkkohanke, sen perustamistarkoitus sekä keskeiset toimijat on kuvattu useassa valtioneuvoston julkaisemassa tiedotteessa. Valtiovarainministeriön tiedotteessa todetaan muun ohella seuraavaa: "Hallinnon turvallisuusverkkohankkeessa (TUVE) suunnitellaan ja toteutetaan valtion ylimmälle johdolle ja yli 30 000 turvallisuusviranomaiskäyttäjälle oma korkean varautumisen tietoverkko tarvittavine palveluineen. Verkon käyttäjiksi tulevat valtion ylimmän johdon ja ministeriöiden lisäksi valtion yleisen järjestyksen ja turvallisuuden, pelastustoiminnan, meripelastustoiminnan, rajaturvallisuuden, hätäkeskustoiminnan, maahanmuuton, ensihoitopalvelun sekä maanpuolustuksen kannalta keskeiset viranomaiset. (---) Valtioneuvoston 12.5.2011 tekemän periaatepäätöksen mukaan hallinnon turvallisuusverkon infrastruktuurista tulee vastaamaan valtion omistama Suomen Erillisverkot Oy, jonka tytäryhtiö Suomen Turvallisuusverkko Oy ottaa vastuulleen turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottamisen vuoden 2014 loppuun mennessä. Siirtymäkaudella verkon ylläpidosta vastaisi Puolustusvoimat ja palveluista Hallinnon tietotekniikkakeskus Haltik."

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n hankinnan kohteena olleet monikanavareitittimet käyttävät tavallisia, operaattoreiden avoimia verkkoja muodostaen yhteydet Suomen Erillisverkko Oy:hyn asti. Suomen Erillisverkot Oy päästää monikanavareitittimen liikenteen eteenpäin TUVE-verkon sisällä ja takana oleviin palveluihin. Suomen Erillisverkot Oy:n asema liittymien kontrolloijana tarkoittaa sitä, että todellisen kaupallisen kilpailun toteutuminen on mahdotonta, sillä teknologiasta ja käytössä olevasta verkosta riippumatta Suomen Erillisverkot Oy päättää, kuka voi liittyä verkkoon. Suomen Erillisverkot Oy:llä tai sen omistajalla valtiolla ei ole mitään tarkoitusta sallia kaupallista kilpailua turvallisuusverkossaan.

Suomen Erillisverkot Oy:n asemasta liittymien kontrolloijana johtuen asiassa on selvää, että todellista kilpailua ei palveluoperaattoriliiketoiminnan osalta pysty syntymään. Lupamenettelyt toimivat tyypillisesti markkinoilla kilpailua rajoittavina tekijöinä.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on markkinaoikeuskäsittelyssä esittänyt, että kyseessä oleva hankinta liittyy tietoliikennepalveluun, jonka avulla viranomaiset tulevat käyttämään operatiivisen toimintansa kannalta saatavuuskriittisiä tietojärjestelmiä, ja siirrettävä tieto on osin salassa pidettävää.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp) mukaan julkisen edun mukaiseksi toiminnaksi, jota ei ole pidettävä luonteeltaan kaupallisena tai teollisena, on katsottu muun muassa valtion institutionaaliseen toimintaan liittyvien erityistä luottamuksellisuutta ja salassapitoa edellyttävien toimintojen harjoittaminen. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n markkinaoikeuskäsittelyssä esittämä salassapidon tarve viittaa nimenomaisesti siihen, että yhtiötä on pidettävä hankintalain mukaisena julkisoikeudellisena laitoksena.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on perustettu tyydyttämään ainakin osittain yleisen edun mukaisia tarpeita, jotka ovat muita kuin kaupallisia tai teollisia. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, onko laitosta pidettävä julkisoikeudellisena laitoksena, ei riipu siitä, missä määrin kyseisen laitoksen toiminnalla tyydytetään yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita. Riittävää on tältä osin se, että voidaan osoittaa laitoksen perustamisen tarkoituksena olevan ainakin osaksi yleisen edun mukaiset ja ainakin osin muut kuin kaupalliset tai teolliset tarpeet. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy toteuttaa hyvin vähän muita kuin yleisen edun mukaisia tarpeita.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n rahoitus, valvonta ja hallituksen jäsenten nimittäminen

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on väittänyt rahoituksensa perustuvan täysin sen toiminnastaan saamaan tulorahoitukseen. Yhtiön tilinpäätöksen liitetiedoista käy ilmi, että yhtiön liikevaihdosta noin 98 prosenttia tulee Suomesta. Yhtiön asiakkaita ovat valtion ja kuntien turvallisuudesta vastaavat viranomaiset, ja siten yhtiön lähes koko tulorahoitus tulee valtion ja kuntien viranomaisilta. Tilanteessa, jossa valtio käytännössä ostaa tuotteita ja palveluita itseltään, ei ole merkitystä sillä, että muodollisesti on kysymys asiakaslaskutuksesta syntyvistä yhtiön tuloista.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tilinpäätöstiedoista ilmenee, että yhtiöllä on pitkäaikaista lainaa konsernilta 620 000 euroa. Vertailutietojen perusteella lainan määrä on ollut sama myös tilikaudella 1.1.–31.12.2011. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asian markkinaoikeuskäsittelyn yhteydessä tekemää ilmoitusta lainan markkinaehtoisuudesta on syytä epäillä.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on kokonaan hankintayksikkö Suomen Erillisverkot Oy:n omistuksessa. Suomen Erillisverkot Oy:n omistaa täysin Suomen valtio. Hankintayksikkö voi valvoa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n hallituksen toimintaa ja nimittää sen jäsenet, koska yhtiön koko osakekannan omistaa valtio-omisteinen toinen hankintayksikkö.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Asiassa on kysymys hankintayksikön menettelyn virheellisyydestä ja hankintalaissa asetettujen velvoitteiden rikkomisesta, joten olisi kohtuutonta, jos Ajeco Oy joutuisi pitämään asiakokonaisuuteen ja hankintayksikön lainvastaiseen menettelyyn nähden kohtuulliset oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n on asian oikeuskäsittelyssä täytynyt vain perustella aiemmin tekemäänsä arviota hankintalain soveltamisesta. Koska kyseessä on valtio-omisteisen yhtiön tytäryhtiö, on oletettavaa, että hankintalain soveltumista on arvioitu ja selvitetty jo ennen Ajeco Oy:n valitusta asiassa eikä varsinaista lisätyötä ole Ajeco Oy:n valituksen johdosta asiassa syntynyt. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikuluja asiassa ei näin ollen voida pitää kohtuullisina. Toisaalta ei myöskään voida pitää kohtuuttomana, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy joutuisi pitämään omat oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Ajeco Oy velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on lausunut, että mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo vastoin yhtiön näkemystä, että se on hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikkö, asia on palautettava markkinaoikeuden käsittelyyn.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:tä ei ole perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Vaikka julkisoikeudellisen laitoksen käsite tuleekin unionin tuomioistuimen asiassa C-373/00 Adolf Truley antaman tuomion mukaan ymmärtää laajasti, Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei silti täytä julkisoikeudellisen laitoksen kriteereitä, joihin unionin tuomioistuin on lukuisissa muissa tuomioissaan ottanut kantaa.

Yleistä Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:stä

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n omistaa Suomen Erillisverkot Oy, joka on valtion omistama yhtiö. Suomen Erillisverkot Oy:n yksi tytäryhtiöistä on viranomaisverkko virven omistava ja sitä operoiva Suomen Virveverkko Oy.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toimiala on turvallisuus- ja viranomaisverkoissa käytettävien päätelaitteiden myynti- ja huoltoliiketoiminta sekä muut turvallisuus- ja viranomaisverkkoihin liittyvät lisäpalvelut. Uutena toimialana on nyt aloitettava palveluoperaattoriliiketoiminta.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy myy ja huoltaa päätelaitteisiin liittyvässä toiminnassaan TETRA-verkkoihin soveltuvia radiopäätelaitteita, joita käytetään muun muassa viranomaisen virve-verkossa. Yhtiöllä on valtuutettu Cassidian-radiopäätelaitteiden myynti- ja huoltopiste Suomessa. Lisäksi yhtiö myy TETRA-päätelaitteisiin usean eri valmistajan lisälaitteita ja valmistaa itse erilaisia lisälaitteita, muun muassa pöytälatureita, erikoiskaapeleita, pöytämikrofoneja ja asennussarjoja. Yhtiö myös kouluttaa asiakkaita puhelimien parametroinnissa ja päätelaiteasennuksissa.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:hyn on perustettu vuonna 2013 palveluoperaattoriliiketoiminta, jonka tarkoituksena on tarjota kiinteää ja langatonta tietoliikennepalvelua sekä muita tieto- ja viestintäteknisiä palveluita viranomaisille, kriittistä infrastruktuuria ja yleistä järjestystä ylläpitäville organisaatioille sekä muille turvallisuuskriittisille organisaatioille.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n liiketoiminnan teollinen ja kaupallinen luonne

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n liiketoiminta on ostettu TeliaSonera Finland Oyj:ltä vuonna 2006 ja yhtiöitetty vuonna 2008. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on perustettu, koska sen liiketoiminnan on arvioitu olevan kannattavaa. Yhtiön tarjoamat tuotteet ja palvelut eivät kuulu julkisen viranomaisen tehtäviin. Päätelaitemarkkinat ovat kilpaillut markkinat, joilla toimii useita yksityisomisteisia yrityksiä. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n ensisijaisena tarkoituksena on voiton tavoittelu.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n yhtiöjärjestyksessä ei sanota, että sen toiminta palvelisi vain yhtiön omistajaa tai viranomaisia. Yhtiöjärjestyksessä ei myöskään ole mainintaa siitä, että yhtiön toiminnalla olisi jokin muu tarkoitus kuin voiton tuottaminen sen osakkeenomistajalle.

Kuten Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tilinpäätöksestä ilmenee, yhtiön liikevoitto oli vuonna 2012 noin 22 prosenttia ja vuonna 2011 noin 28 prosenttia yhtiön liikevaihdosta, eli yhtiön liiketoiminta on varsin kannattavaa ja yhtiö tavoittelee toiminnallaan voittoa.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toiminta perustuu tehokkuuteen ja taloudellisuuteen. Yhtiön rahoitus perustuu 100-prosenttisesti sen toiminnasta saamaan tulorahoitukseen eli yhtiön tuottoon, joka tulee 100-prosenttisesti asiakaslaskutuksesta. Yhtiö hinnoittelee tuotteensa ja palvelunsa markkinaehtoisesti ja kantaa toiminnastaan taloudellisen riskin. Jos yhtiön toiminta olisi tappiollista, sen omistaja ei olisi valmis jatkamaan ja rahoittamaan yhtiön toimintaa.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy toimii täysin kaupallisin perustein yksityisomisteisten yritysten tavoin. Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, jos laitos toimii normaaleilla markkinaedellytyksillä, tavoittelee voittoa ja vastaa toimintansa harjoittamisesta aiheutuneista tappioista, ei ole todennäköistä, että sen tyydyttämät tarpeet olisivat luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia.

Konserniavustus ei vaikuta siihen, että yhtiö tavoittelee voittoa. Konserniavustus on konsernin sisäinen tuloksenjärjestelyerä. Sitä ei kirjanpidollisestikaan pidetä liiketoiminnan kuluna tai vastaanottajalla liiketoiminnan tuottona, vaan se katsotaan satunnaiseksi kuluksi ja tuotoksi. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n mahdollisesti maksamilla konserniavustuksilla ei ole merkitystä sen arvioimisessa, kantaako yhtiö toiminnastaan taloudellista riskiä. Yhtiön konsernilta saatu laina on markkinaehtoinen, mikä ilmenee yhtiön tilinpäätöksestä yhtiön maksamista lainojen koroista.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy tarjoaa tuotteita ja palveluita sekä julkisille että yksityisille asiakkaille. Valittajan väitteellä siitä, että suuri osa yhtiön asiakkaista on hankintayksiköitä, ei ole merkitystä asian arvioinnissa. Hankintayksiköt hankkivat tuotteita yhtiöltä hankintalakia noudattaen. Kaikki yhtiön hankintayksiköiltä saama tulo on vastikkeellista ja perustuu siihen, että yhtiö on myynyt kyseisille hankintayksiköille tuotteita ja/tai palveluita. Yhtiön yhtiöjärjestyksen mukaisessa toimialassa ei myöskään varsinaisesti määritellä yhtiön asiakkaita. Ne voivat olla sekä hankintayksiköitä että yksityisiä turvallisuuskriittisiä toimijoita.

Valittaja on sekoittanut valituksessaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n ja sen omistajan Suomen Erillisverkot Oy:n toiminnan keskenään. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on perustettu kaupallisten tarpeiden tyydyttämiseksi, joten näitä kahta yhtiötä ei voida verrata toisiinsa liikelaitoksen käsitettä tulkittaessa.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei saa rahoitusta julkiselta sektorilta, julkinen sektori ei valvo yhtiötä eikä vaikuta yhtiön päätöksentekoon.

Erityisesti päätelaitteisiin liittyvästä liiketoiminnasta

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on valtuutettu Cassidian-päätelaitteiden edustaja. Valtuutettuina Cassidian-jälleenmyyjinä on myös yksityisiä yrityksiä. Cassidian-päätelaitteiden kanssa kilpailee useita muita tuotemerkkejä. Suomessa muun muassa Oy Insalco Ab edustaa ja tuo maahan maailman suurimman TETRA-valmistajan Sepuran päätelaitteita, joita käytetään myös virve-verkossa. Zenitel Finland Oy myy Motorolan päätelaitteita, jotka toimivat virve-verkossa.

Muilla kuin viranomaisverkkoon käytettävien päätelaitteiden markkinoilla on lukuisia laitetarjoajia, Motorolan lisäksi muun muassa monet kaupallisia operaattoripalveluita tarjoavat yritykset.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy toimii siten kilpailluilla markkinoilla ja usea yritys kilpailee yhtiön kanssa samoista asiakkaista. Kuten markkinaoikeuden ratkaisusta nro 292/13 ilmenee, myös virve-viranomaisverkkoa käyttäville hankintayksiköille (tapauksessa Poliisin Tekniikkakeskus) tuotteita ja palveluita tarjoavat muutkin yritykset kuin Virve Tuotteet ja Palvelut Oy. Lisäksi TETRA-päätelaitteiden huoltotoiminnassa yhtiö kilpailee lukuisien yritysten kanssa kansainvälisillä markkinoilla.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asiakkaita ovat muun muassa virve-viranomaisradioverkon käyttäjät, kuten valtion ja kuntien turvallisuustoimijat, sekä yksityiset yritykset, kuten energiayhtiöt ja vartiointiliikkeet.

Erityisesti aloitettavasta palveluoperaattoriliiketoiminnasta

Valittaja on virheellisesti väittänyt, että kaupallinen kilpailu Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n turvallisen palveluoperaattoriliiketoiminnan kanssa on mahdotonta. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy aikoo tarjota tieto- ja viestintäteknisiä palveluita muun muassa turvallisuuskriittisille toimijoille. Kyseisen liiketoiminnan tuotteita tulevat olemaan esimerkiksi kiinteä ja langaton pakettidatapalvelu. Kyseessä olevia palveluita tarjoavat markkinoilla useat palveluoperaattorit, mutta ne eivät tarjoa liittymiä sellaisille turvallisuuskriittisille toimijoille, jotka tarvitsevat ulkopuolisilta suljetun verkon. Markkinoilla toimivat palveluoperaattorit eivät ole tuotteistaneet suojattua verkkoa, mutta ne voisivat sen tehdä halutessaan.

Yhtiön palveluun kuuluvista liittymistä on mahdollista ohjata tietoliikenne viranomaisverkkoihin, joihin pääsy on tiukasti rajattu. Yhtiön liittymistä tulee kuitenkin olemaan mahdollista liikennöidä myös yleisiin, internetissä sijaitseviin palveluihin. Tällä hetkellä kyseisiin viranomaispalveluihin tietoliikenteen voi langattomista liittymistään ohjata Hallinnon tietotekniikkakeskus Haltik, joka käyttää palvelussaan kaupallisten operaattoreiden liittymiä. Ei kuitenkaan voida pitää poissuljettuna sitä, etteivätkö muut toimijat tarjoaisi jatkossa vastaavaa palvelua kuin Virve Tuotteet ja Palvelut Oy. Kyse on siitä, minkä kukin palveluoperaattori katsoo kannattavaksi ja tuotteistettavissa olevaksi toiminnaksi.

Virve-verkon käyttöluvan myöntää liikenne- ja viestintäministeriön ohjeiden mukaisesti Suomen Virveverkko Oy, ei Suomen Erillisverkot Oy.

Valittajan väite siitä, että kaikkien Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoriasiakkaiden palvelut olisivat valtion turvallisuusverkon (TUVE) takana, on virheellinen.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on päättänyt hankkia monikanavareititinympäristöjä, jotta se voi tarjota reitittimiä asiakkailleen yhdessä edellä kuvailtujen liittymien kanssa, mutta tämä ei estä asiakkaita halutessaan hankkimasta reititintä muulta yhtiöltä.

Tarjotakseen tieto- ja viestintäteknisiä palveluja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy hankkii joitakin tarvittavia palveluja muilta konsernin yhtiöiltä. Suomen Virveverkko Oy:ltä yhtiö hankkii muun muassa asiakaspalvelua ja -hallintaa sekä palveluiden valvontaa ja hallintaa.

Langattoman laajakaistapalvelun tuotannossa Suomen Virveverkko Oy hallitsee asiakkaan liittymää, jolla asiakas pääsee Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n hallitseman rajapinnan takana oleviin, asiakkaalle kuuluviin palveluihin Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n ohjeistuksen mukaisesti.

Tarjouspyynnön tekohetkellä Suomen Virveverkko Oy:tä ei ollut vielä perustettu, ja siksi tarjouspyynnössä lukee, että liittymiä provisioi Suomen Erillisverkot Oy. Suomen Virveverkko Oy toimii liittymien hallinnassa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n alihankkijana. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy päättää liittymien avaamisesta ja sulkemisesta.

Valittaja on sekoittanut toisiinsa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n reitittimien hankinnan ja Suomen Virveverkko Oy:n kautta saatavan luvan virve-verkon käyttöön. Kysymys on eri asioista, eri toiminnoista ja eri yhtiöistä. Tytäryhtiön asema julkisoikeudellisena laitoksena tulkitaan tapauskohtaisesti ja tytäryhtiö on julkisoikeudellinen laitos vain, jos se itse on nimenomaisesti perustettu yleisen edun mukaisessa tarkoituksessa ilman toiminnan kaupallista luonnetta ja muutkin julkisoikeudelliselle laitokselle asetetut edellytykset täyttyvät.

Markkinaoikeuden päätös oikeudenkäyntikuluista

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on joutunut ottamaan markkinaoikeudessa kantaa valittajan lukuisiin väitteisiin, joilla ei ole merkitystä asiassa. Edelleen yhtiö on joutunut ottamaan markkinaoikeudessa kantaa valittajan hankintalain mukaisiin reaalikeinovaatimuksiin ja hyvitysmaksua koskevaan vaatimukseen. Markkinaoikeuden päätös on oikeudenkäyntikulujenkin osalta oikea.

Ajeco Oy on Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus esittää asiassa ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimelle.

Ennakkoratkaisun saaminen unionin tuomioistuimelta on tarpeen EU-oikeuden yhtenäisen tulkinnan ja soveltamisen vuoksi. Hankintadirektiivien pohjalta laaditun hankintalainsäädännön soveltamista valtio-omisteiseen konserniin, jonka emoyhtiö ei tavoittele voittoa, ei ole ratkaistu unionin tai yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännössä, eikä aiempi unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö tarjoa riittävästi perusteita kyseisen oikeuskysymyksen ratkaisemiseksi. Asiassa ei voida myöskään todeta, että kysymystä koskeva EU-oikeus olisi niin selvää, ettei sen oikeasta tulkinnasta jää epäilyä.

Ajeco Oy on vastaselityksessään lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n liiketoiminnan molemmissa osa-alueissa eli päätelaiteliiketoiminnassa ja palveluoperaattoriliiketoiminnassa on kysymys toiminnoista, jotka tyydyttävät yleisen edun mukaisia tarpeita, jotka eivät ole luonteeltaan kaupallisia tai teollisia.

Kysymyksessä oleva hankinta liittyy Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n uuteen palveluoperaattoriliiketoimintaan, jonka liittymien provisioinnista vastaa Suomen Erillisverkot Oy. Vain Suomen Erillisverkot Oy:llä on mahdollisuus avata tai sulkea Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asiakkaiden liittymät tai osoittaa IP-osoitteet.

Suomen Erillisverkot Oy:n asema liittymien hallinnoijana käy ilmi Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tarjouspyynnöstä. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy hallitsee pääsyä teknisten verkkojen takana oleviin, viranomaiskäyttäjien tarvitsemiin palveluihin, eikä näihin palveluihin pääse ilman Suomen Erillisverkot Oy:n myötävaikutusta.

Jos palveluoperaattorin asiakkaalle ja tämän päätelaitteelle ei avata pääsyä turvallisuusverkkoihin, palvelu ei toimi. Tästä syystä Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n kanssa ei voida kilpailla ilman sen emoyhtiön Suomen Erillisverkot Oy:n suostumusta.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tarjouspyynnössä kuvatun palveluoperaattoriliiketoiminnan on tarkoitus kattaa viranomaisten tarvitsemia tietoliikennetarpeita ja taata näiden palveluiden saatavuus markkinatilanteesta huolimatta. Yhtiön palveluoperaattoriliiketoiminnan tarkoitus käy ilmi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoimintaa koskevasta lakiesityksestä (HE 54/2013 vp).

Mainitun hallituksen esityksen mukaan julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminta on kokonaisuutena tarkastellen julkinen hallintotehtävä, johon liittyvistä tietyistä tehtävistä vastaava palveluntuottaja olisi Suomen Erillisverkot Oy tai sen kokonaan omistama tytäryhtiö. Hallituksen esityksessä on myös nimenomaisesti todettu, että liiallista riippuvuutta yksittäisistä kaupallisista toimijoista turvallisuusverkkotoiminnassa tullaan välttämään. Hallituksen esityksessä on korostettu tarkoitusta luoda "toimintamalli, jossa julkisen hallinnon riippuvuussuhde liiketaloudellisin perustein toimivista yrityksistä on mahdollisimman vähäinen ja jossa valtion turvallisuuden kannalta keskeinen verkkoinfrastruktuurin hallinta ja siihen liittyvä palveluntuotanto on mahdollista säilyttää valtion valvonnassa ja ohjauksessa normaalioloissa, häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa".

Lisäksi hallituksen esityksessä todetaan, että turvallisuusverkkotoiminnan palvelutuotannossa "on kysymys julkisen palveluvelvoitteen toteuttamisesta ja palveluntuottajana toimiva yhtiö ei voi tuottaa liiketaloudellista voittoa eikä toimia kilpailluilla markkinoilla". Lakiehdotuksen mukaan "palveluntuottajat ovat Suomen Erillisverkot -konserni ja tähän tehtävään erikseen nimetty julkisen hallinnon viranomainen tai tieto- ja viestintäteknisen alan toimija".

Hallituksen esityksen mukaan turvallisuusverkon alihankkijayrityksiltä edellytetään korkeaa turvallisuustasoa sekä toimintakykyä myös yhteiskunnan häiriötilanteissa. Lisäksi alihankkijoiden käyttämisen laajuudesta päättää ehdotetun lain mukaan valtiovarainministeriö. Hallituksen esityksessä todetaan, että "turvallisuusverkkotoiminnalle ja turvallisuusverkon palvelutuotannolle ehdotetussa laissa asetetut vaatimukset rajoittavat tosiasiallisesti mahdollisuuksia käyttää alihankkijoita palvelutuotannon tehtävissä".

Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry on antanut lausuntonsa hallituksen esitykseen (HE 54/2013 vp) sisältyvästä luonnoksesta laiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta. FiCom ry:n näkemyksen mukaan esitysluonnoksella syrjäytetään elinkeinonharjoittajien merkittäviä ja perusteltuja oikeuksia, kuten hankintalain tavoitteen mukainen tasapuolinen mahdollisuus palvelujen tarjoamiseen. FiCom ry:n lausunnon mukaan yrityksillä ei ole kiinnostusta turvallisuusverkkotoiminnan piiriin kuuluvien palvelujen tarjoamiseen tai edes mahdollisuutta nollatulokseen tähtäävän palvelun tuottamiseen. FiCom ry painottaa lausunnossaan sitä, että yksityisille kaupallisille toimijoille tulisi taata yhtäläiset mahdollisuudet osallistua turvallisuusverkon palvelujen tuottamiseen kuin valtion omallakin organisaatiolla on. FiCom ry:n lausunnosta käy ilmi se, että tosiasiallista kilpailua Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoriliiketoiminnan kanssa ei käytännössä tulisi syntymään lainsäädännöllisistä syistä johtuen.

Suomen Erillisverkot Oy on lausunnossaan hallituksen esityksen luonnoksesta laiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta korostanut koko konsernin ja näin ollen myös Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asemaa turvallisuusverkon toimijana ja palveluntuottajana. Lausunnon mukaan lakiesityksessä on varmistettava se, että turvallisuusverkon muulla käyttäjällä "tarkoitetaan myös Suomen Erillisverkot Oy -konsernin viranomaistoimintaa tukevaa ja siihen liittyvää toimintaa tarpeellisilta osin (esimerkiksi toimiessaan viranomaisradioverkon omistajana ja palvelun tuottajana)".

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei tosiasiassa toimi kilpailluilla markkinoilla, eikä kaupallisesti toimivilla tahoilla ole mahdollisuutta tai intressiäkään ryhtyä kilpailemaan yhtiön kanssa palveluoperaattoriliiketoiminnan alalla. Kun otetaan huomioon yhtiön asema turvallisuusverkkotoiminnassa, voidaan todeta, että kyseessä on nimenomaan hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp) mukainen tilanne, jossa valtio on katsonut tarpeelliseksi tyydyttää huoltovarmuuteen liittyvät tarpeensa valtio-omisteisen yhtiön tytäryhtiön toimesta, ja näin ollen säilyttää määräysvallan asiassa.

Suomen Erillisverkot -konsernin vuoden 2013 yritysvastuuraportin mukaan Suomen Erillisverkot Oy ja sen tytäryhtiöt ja palvelut muodostavat yhdessä turvallisuusviranomaisille suunnatun kokonaispalvelun.

Yritysvastuuraportin mukaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoriliiketoiminta käynnistettiin huhtikuussa 2013. Raportissa todetaan muun ohella seuraavaa: "Palveluoperaattoriliiketoiminnan tehtävät tarkentuvat vuoden 2014 aikana ja samalla liiketoiminta määritellään ottaen huomioon valtion muut ict-ratkaisut. Tavoitteena on, että liiketoiminta tarjoaa asiakkaille turvallisuusviestintään ja yhteiskunnan turvallisuuteen liittyvälle tietojärjestelmäkäytölle Päästä päähän IP -tietoliikennepalvelua, joka käsittää sekä kiinteän että langattoman ip-palvelun. Liiketoiminta hyödyntää mahdollisimman paljon Suomen Erillisverkot -konsernin muiden liiketoiminta-alueiden tuotteita ja palveluja kuten 24/7-hallintapalvelua."

Suomen Erillisverkot Oy:n lausunnossa hallituksen esityksen luonnoksesta laiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta on tuotu ilmi, että tytäryhtiöt toimivat alisteisessa asemassa emoyhtiöön nähden. Konsernin tytäryhtiöiden hallitukset valitaan niin sanotusti sisäisinä hallituksina, ja ne toimivat suorassa alistussuhteessa konsernin emoyhtiön hallitukseen.

Suomen Erillisverkot -konsernin toimintojen yhteen kytkeytymistä sekä uuden lain myötä edelleen vahvistuvaa asema huoltovarmuuden takaajana ei voida jättää huomioon ottamatta arvioitaessa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asemaa hankintayksikkönä. Yhtiön toiminta liittyy TUVE-verkon operointiin osana Suomen Erillisverkot -konsernia. Kun Virve Tuotteet ja Palvelut Oy tuottaa palvelua viranomaistahoille yhdessä konsernin muiden yhtiöiden kanssa ja konsernin muut yhtiöt mahdollistavat palveluoperaattoriliiketoiminnan vain Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle, Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei toimi luonteeltaan kaupallisesti. Operaattoriliiketoimintamarkkinoilla toimivat yritykset eivät voi käytännössä kilpailla Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoriliiketoiminnan kanssa mainitun yhtiön asiakaskunta, käytössä oleva verkko ja Suomen Erillisverkot Oy:n asema huomioon ottaen.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on Suomen valtion toimesta nimenomaisesti perustettu tyydyttämään ainakin osin sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:tä tulee siten pitää hankintayksikkönä, johon sovelletaan hankintalainsäädäntöä.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle on lähetetty tiedoksi Ajeco Oy:n vastaselitys.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on ilmoittanut, että monikanavareitittimistä on tehty sopimus Goodmill Systems Oy:n kanssa.

Korkein hallinto-oikeus on selityspyynnöllään 7.10.2015 pyytänyt Suomen Erillisverkot Oy:ltä selitystä Ajeco Oy:n valituksen sekä selityspyynnössä esitetyn johdosta. Selityspyynnössä on muun ohella lausuttu, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n monikanavareititinympäristön hankintaa koskevan tarjouspyynnön perusteella ei ole selvää, kuka tai kenelle monikanavareititinympäristöä ollaan hankkimassa, ja että tarjouspyyntöä on mahdollista tulkita siten, että varsinainen hankintayksikkö on Suomen Erillisverkot Oy.

Suomen Erillisverkot Oy on selityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n päätoimiala on pääte- ja lisälaitteiden myynti ja huolto, ja yhtiöön on myös perustettu palveluoperaattoriliiketoiminta. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n 17.7.2013 päivätyssä tarjouspyynnössä todetaan seuraavaa "Palveluoperaattori tulee tuotteistamaan ja myymään ICT-palveluita muun muassa turvallisuuskriittisille toimijoille." Tarjouspyynnön kohteena on monikanavareititinympäristö, joka koostuu päätelaitteista, isäntä- ja hallintajärjestelmästä sekä niiden tukipalveluista.

Palveluoperaattoriliiketoiminnan käynnistämisestä on sovittu 31.1.2013, jolloin Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toimitusjohtaja esitteli kyseistä liiketoimintaa koskevan liiketoimintasuunnitelman Suomen Erillisverkot Oy:n hallituksen kokouksessa. Asiaa käsiteltiin Suomen Erillisverkot -konsernin hallituksessa, koska konsernin työjärjestyksen mukaan konsernihallituksen päätettäviä asioita ovat muun muassa tytäryhtiöiden strategiset asiat. Työjärjestyksen mukaan kyseinen hallitus päättää myös yhtiön ja sen omistusyhteysyritysten strategiasta ja arvoista ja yhtiön ja sen omistusyhteysyritysten liiketoimintasuunnitelmista, budjeteista ja budjettitavoitteista.

Monikanavareititinympäristöön liittyvät päätelaitteet, isäntä- ja hallintajärjestelmä sekä niiden tukipalvelut hankitaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n käyttöön, koska Virve Tuotteet ja Palvelut Oy tuottaa ja vastaa palveluoperaattoriliiketoiminnasta.

Suomen Erillisverkot Oy -emoyhtiön tehtäviin kuuluu tuottaa Suomen Erillisverkot -konsernin yhtiöille yhteisiä palveluita, kuten henkilöstöhallinto-, viestintä-, tietohallinto-, taloushallinto-, turvallisuus- ja toimitilapalvelut. Suomen Erillisverkot Oy:hyn sovelletaan hankintalakia.

Hankinnan kohteen hyödyntäminen osana langaton laajakaista -palvelua

Hankinnan kohde (monikanavareititinympäristö) tulee osaksi langaton laajakaista -palvelua, jota Virve Tuotteet ja Palvelut Oy tulee myymään kaikille palvelua haluaville käyttäjäorganisaatioille, niin viranomaisille kuin yrityksillekin. Käyttäjinä tulevat olemaan turvallisuuskriittiset toimijat.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on hankkinut langaton laajakaista -palvelun tuottamiseksi monikanavareititinympäristön lisäksi tietojärjestelmiä Airbus Groupilta sekä oikeuden käyttää radioverkkoa Ukkoverkot Oy:ltä ja TeliaSonera Finland Oyj:ltä. Kaikissa näissä hankinnoissa sopijaosapuolena ja maksajana on Virve Tuotteet ja Palvelut Oy.

Langaton laajakaista -palvelu on selityksen laatimisen hetkellä testattavana Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:llä. Palvelu tullaan ottamaan tuotantokäyttöön lähitulevaisuudessa, minkä jälkeen sitä ryhdytään markkinoimaan laajemmin.

Tarjouspyynnön laatimishetkellä oli jo selvää, että langaton laajakaista -palvelua tuottaa ja myy Virve Tuotteet ja Palvelut Oy, joka myös hankkii palvelun tuottamista varten tarvittavan tekniikan ja palvelut. Koska kyseessä oli uusi tarjottava palvelu, palvelun teknisiin ratkaisuihin, kuten liittymän hallintaan ja provisiointiin, etsittiin vielä ratkaisua. Tarjouspyynnön laatimishetkellä palvelun teknisen järjestelyn ollessa vielä kesken tarjouspyynnössä oli selvintä ilmoittaa, että liittymiä hallitaan ja provisioidaan Suomen Erillisverkot Oy:n toimesta. Tälläkin tarkoitettiin joka tapauksessa sitä, että Suomen Erillisverkot Oy olisi hoitanut nämä toimet Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n lukuun.

Suomen Erillisverkot Oy ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy sopivat pian tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen liiketoimintakauppakirjalla palveluoperaattoriliiketoiminnan perustamiseen liittyvästä pääsynhallinnan liiketoimintasiirrosta Suomen Erillisverkot Oy:ltä Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle. Liiketoimintakauppa tuli voimaan 1.10.2013. Liiketoimintakauppa tarkoittaa käytännössä sitä, ettei Suomen Erillisverkot Oy palveluntuotannon nykymallissa hallitse rajapintaa, jonka takana palvelut ovat, vaan kyseinen rajapinta on Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n hallinnassa ja vastuulla.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n langaton laajakaista -palvelun käyttäjät

Viranomaisten yhteisen kenttäjohtojärjestelmän (KEJO) käyttäjät ovat pääosin viranomaisorganisaatioita, joilla on langaton laajakaista -palvelun avulla mahdollisuus käyttää myös muita palveluita. Tarjouspyynnössä on mainittu KEJO-käyttäjät vain yhtenä esimerkkinä käyttäjäryhmästä. Kyseinen käyttäjäryhmä on mainittu tarjouspyynnössä, koska tarjouspyynnön mukaan se on "nyt tuotteistettavan ratkaisun niin sanottuja aikaisia omaksujia". KEJO-käyttäjät ovat palvelun ensimmäisten omaksujien joukossa huomattavan suuri joukko.

Langaton laajakaista -palvelua ei ole tuotettu eikä siten monikanavareititinympäristöä ole hankittu Suomen Erillisverkot -konsernin sisäiseen käyttöön. Palvelun sisäistäkin käyttöä voi tulevaisuudessa olla, mutta tällaisen käytön osalta suunnittelu ei ole konsernitasolla vielä kovin pitkällä. Suomen Erillisverkot -konsernin mahdollinen sisäinen käyttö tulee kuitenkin joka tapauksessa olemaan marginaalista verrattuna konsernin ulkopuolelta laskutettavaan käyttöön.

Liittymän provisiointi ja hallinta

Tarjouspyyntöä annettaessa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy suunnitteli käyttävänsä palvelun liittymän provisioinnissa ja pääsynhallinnassa alihankintana Suomen Erillisverkot Oy:n asiakaspalvelua ja pääsynhallintaratkaisuja. Sittemmin kehittäessään langaton laajakaista -palvelua Virve Tuotteet ja Palvelut Oy päätti ryhtyä käyttämään palvelussa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n matkapuhelinverkon dataliittymiä.

Nämä dataliittymät toimivat Ukkoverkot Oy:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n radioverkossa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tehtyä radioverkkojen haltijoiden kanssa sopimukset verkkojen käytöstä. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy provisioi itse asiakkailleen myymänsä dataliittymät. Myös pääsynhallinta on siirretty Suomen Erillisverkot -konsernin sisäisissä järjestelyissä liiketoimintakaupalla osaksi Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:tä, joka vastaa yksin pääsynhallinnasta.

Langaton laajakaista -palvelun asiakaspalvelua tuottaa Suomen Virveverkko Oy:n asiakaspalvelu, joka on myös tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen eriytetty omaksi yhtiökseen. Asiakaspalvelun lisäksi langaton laajakaista -palvelu hyödyntää Suomen Virveverkko Oy:n ympärivuorokautista valvonta- ja hallintapalvelua.

Asiakkaat maksavat palvelumaksun Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle. Langaton laajakaista -palvelun myyntisopimukset asiakkaiden kanssa tekee Virve Tuotteet ja Palvelut Oy. Palvelun liiketoimintaa on lähdetty kehittämään täysin kaupallisin ehdoin olettaen sen asiakaslaskutuksen kattavan kaikki palvelun tuotannosta aiheutuvat kulut. Palvelua tuottaa yllä kuvattujen seikkojen vuoksi osakeyhtiö, jolla ei ole alijäämätuettua liiketoimintaa, kuten Suomen Erillisverkot Oy:n tytäryhtiöllä Virveverkko Oy:llä on. Palvelu ei ole myöskään minkään käyttövelvoitteen piirissä. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy toimii palvelun tarjoajana täysin avoimilla ja kilpailluilla markkinoilla.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei ole hankintayksikkö. Asiassa ei ole tarpeen arvioida, onko kysymys laittomasta suorahankinnasta. Asiassa ei ole myöskään tarpeen harkita hankintalain 94 §:n 1 momentin 5–7 kohdan mukaisten seuraamusten määräämistä.

Goodmill Systems Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä asiassa.

Ajeco Oy on Suomen Erillisverkot Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Suomen Erillisverkot Oy:n, Suomen Erillisverkot -konsernin ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n toimintaa palveluoperaattoriliiketoiminnan, langattoman laajakaistapalvelun ja kyseisen liiketoiminnan tavoitteiden kannalta on käytännössä mahdoton erottaa toisistaan.

Tarjouspyynnön mukainen langaton pakettidatapalvelu on Suomen Erillisverkot Oy:n selityksessään mainitsema langaton laajakaista -palvelu, joka tarkoittaa langatonta liityntää Puolustusvoimien, Suomen Erillisverkot -konsernin ja Hallinnon tietotekniikkakeskus Haltikin rakentamaan viranomaisten turvallisuusverkko TUVE:en.

Turvallisuusverkkoon voivat liittyä tai kytkeytyä vain viranomaistoimijat, jotka ovat julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annetun lain mukaan velvoitettuja turvallisuusverkon ja sen palveluiden käyttöön niiden hoitaessa mainitussa laissa määriteltyjä tehtäviä.

Palveluoperaattoriliiketoiminnan käynnistäminen on johtunut siitä, että markkinoilla olevat toimijat eivät ole tarjonneet valtion tietoturvavaatimuksiltaan edellyttämällä tasolla olevaa palvelua. Tästä syystä valtio on päättänyt Suomen Erillisverkot -konsernin kautta tuottaa palvelun itselleen. Palveluoperaattoritoiminta on aiemmin ollut usean tahon vastuulla siten, että valtion toimijat Puolustusvoimat, Haltik ja Erillisverkot-konserni ovat vastanneet osasta toimintaa, ja kaupallisten operaattorien vastuiden on katsottu olevan epäselviä. Tavoitetilana on pidetty sitä, että kaikkien viranomaistoimijoiden palveluoperaattorina toimisi Erillisverkot-konserni, eivätkä kaupalliset tahot kuulu tavoitetilaan.

Suomen Erillisverkkojen langattomassa laajakaistapalvelussa on 4.3.2015 julkaistun lehdistötiedotteen mukaan kysymys nimenomaan viranomaisten datansiirtotarpeisiin tarjottavasta palvelusta ja Erillisverkot-konserniin perustetusta palveluoperaattoritoiminnasta.

Palveluoperaattoriliiketoiminta on ainakin tarjouspyynnön tekemisen, tarjousten antamisen ja voittaneen tarjoajan valinnan aikaan kuulunut Suomen Erillisverkot Oy:lle.

Suomen Erillisverkot Oy:n toimittama kauppakirja on mitä ilmeisimmin laadittu jälkikäteen, sillä se on allekirjoitettu 28.11.2013, vaikka kauppakirjan mukaan liiketoiminnan kauppa olisi tullut voimaan jo 1.10.2013. Sopimus palveluoperaattoriliiketoiminnan kaupasta Suomen Erillisverkot Oy:n ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n välillä on laadittu vasta sen jälkeen, kun Ajeco Oy on 23.10.2013 ilmoittanut vievänsä asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Tietoa siitä, milloin palveluoperaattoriliiketoiminta on tosiasiassa siirretty konserniyhtiöstä toiseen, ei ole.

Kauppakirjasta ei käy Suomen Erillisverkot Oy:n selityksessään esittämin tavoin ilmi se, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle olisi siirtynyt tarjouspyynnössä esitetty Suomen Erillisverkot Oy:n hallitsema rajapinta, jonka takana oleviin palveluihin (TUVE-verkkoon) asiakas langattomalla dataliittymällä pääsee, tai että liittymien provisiointi, oikeus avata tai sulkea asiakkaan liittymä ja osoittaa sille IP-osoite olisi siirtynyt Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle.

Olennaista on se, että millään kaupallisesti toimivalla yksityisellä taholla ei ole mahdollisuutta liittyä TUVE-verkkoon tai provisioida laitteita ja näin kilpailla Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n ja Suomen Erillisverkot Oy:n kanssa. Asiassa on Suomen Erillisverkot Oy:n selityksen perusteella riidatonta, että Suomen Erillisverkot Oy on hankintalain mukainen hankintayksikkö.

Samoin Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on hankintalain mukainen hankintayksikkö. Palveluoperaattoritoiminnassa on kyse valtion turvallisuusverkkoon liittyvästä palvelusta, jota Virve Tuotteet ja Palvelut Oy tarjoaa viranomaistahoille.

Monikanavareititinjärjestelmää koskeva hankinta olisi arvoltaan ollut moninkertainen Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n normaaliin liikevaihtoon nähden eikä hankintaa näin ollen ole oletettavasti voitu rahoittaa puhtaasti yhtiön varoilla. Emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy tuottaa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle runsaan määrän palveluita, jotka kilpailluilla markkinoilla toimiva yhtiö tuottaisi itse tai ostaisi markkinaehtoisesti ulkopuolisilta.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on tosiasiassa taloudellisesti täysin riippuvainen emoyhtiöstään ja konsernin ja tätä myöten valtion rahoituksesta, eikä se toimi markkinoilla omalla riskillään yksityisen yrityksen tavoin. Asian arvioinnissa ei ole olennaista, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on hankkinut tietojärjestelmiä ja liittymiä kaupallisilta tahoilta. Joka tapauksessa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy sekä Suomen Erillisverkot -konserni toimivat julkisin varoin ja hankkivat palveluita viranomaiskäyttöön, minkä vuoksi niiden tulisi noudattaa hankintalakia.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle on lähetetty tiedoksi Suomen Erillisverkot Oy:n selitys.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle, Suomen Erillisverkot Oy:lle ja Goodmill Systems Oy:lle on lähetetty tiedoksi Ajeco Oy:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Ajeco Oy:n valituksen.

Markkinaoikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Markkinaoikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja asiaa markkinaoikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta.

3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asiassa ratkaistavat kysymykset

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko tarjouspyynnön kohteena olevassa monikanavareititinympäristöä koskevassa hankinnassa tullut soveltaa julkisista hankinnoista annettua lakia (hankintalaki) ja olisiko markkinaoikeuden siten pitänyt tutkia Ajeco Oy:n valitus. Asian ratkaisemisen kannalta olennaista on, onko hankinnan tehnyt hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö, ja mikäli näin on, onko kysymyksessä hankintalain 7 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu salassa pidettävä hankinta, johon hankintalakia ei sovelleta.

1.2 Hankintayksikköä koskeva kysymys

1.2.1 Sovellettavat säännökset

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan hankintalaissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat:

1) valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset;

2) evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset;

3) valtion liikelaitoksista annetun lain mukaiset liikelaitokset (348/2007);

4) julkisoikeudelliset laitokset; julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja:

a) jota rahoittaa pääasiallisesti 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö;

b) jonka johto on 1–4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön valvonnan alainen; taikka

c) jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö nimeää yli puolet; sekä

5) mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta 1–4 kohdassa tarkoitetulta hankintayksiköltä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että säännös perustuu julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2004/18/EY) 1 artiklan 1 kohdan 9 alakohtaan.

1.2.2 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuimen (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) oikeuskäytännön mukaan julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan laitosta, joka on ensinnäkin nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta, joka on toiseksi oikeushenkilö ja jota kolmanneksi joko rahoittaa pääosin valtio, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkisoikeudellinen laitos tai jonka johto on näiden laitosten valvonnan alainen taikka jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä valtio, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkisoikeudellinen laitos nimittää yli puolet. Nämä kolme edellytystä ovat luonteeltaan kumulatiivisia (tuomio Ing. Aigner, C‑393/06, EU:C:2008:213, 36 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisoikeudellisen laitoksen käsite on ymmärrettävä laajasti (tuomio Adolf Truley, C-373/00, EU:C:2003:110, 43 kohta).

Arvioitaessa sitä, onko laitos nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, merkitystä ei ole sillä, että myös yksityiset yritykset tyydyttävät tai voivat tyydyttää tällaisia tarpeita. Merkitystä on sillä, että kyseessä ovat tarpeet, jotka valtio tai alueellinen tai paikallinen viranomainen yleisen edun mukaisista syistä yleensä haluaa tyydyttää itse tai jonka osalta se haluaa säilyttää määräävän vaikutusvaltansa (mainittu tuomio Ing. Aigner, 40 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita koskevan toiminnan harjoittamista on sellaisten tehtävien hoitaminen, jotka liittyvät läheisesti valtion oikeusjärjestyksen perusteisiin ja valtion institutionaaliseen toimintaan, mikä vaatii toimitusvarmuutta sekä sellaisia valmistusedellytyksiä, joilla taataan luottamuksellisuutta ja salassapitoa koskevien määräysten noudattaminen (tuomio Mannesmann Anlagenbau Austria, C-44/96, EU:C:1998:4, 24 kohta).

Sen selvittämiseksi, ovatko kyseessä olevan yksikön tyydyttämät tarpeet sellaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta, on otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset oikeudelliset seikat ja tosiseikat, kuten ne olosuhteet, joissa kyseinen laitos perustettiin, ja edellytykset, joilla se harjoittaa toimintaansa. Tämän osalta on erityisesti selvitettävä, harjoittaako kyseessä oleva laitos toimintaansa kilpailutilanteessa (mainittu tuomio Ing. Aigner, 41 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan merkityksellisen taloudellisen ympäristön eli niiden viitemarkkinoiden osalta, jotka on otettava huomioon sen selvittämiseksi, harjoittaako kyseinen yksikkö toimintojaan kilpailutilanteessa, on julkisoikeudellisen laitoksen käsitteen toiminnallisen tulkinnan vuoksi otettava huomioon se ala, jota varten yksikkö on perustettu (mainittu tuomio Ing. Aigner, 43 kohta). Unionin tuomioistuin on arvioinnissaan kiinnittänyt huomiota siihen, että yksiköllä on kyseisellä alalla tosiasiallisesti monopolia vastaava asema, koska kaksi muuta samalla alalla toimivaa yhtiötä ovat hyvin pieniä eivätkä ne näin ollen voi olla todellisia kilpailijoita. Samoin merkitystä on annettu sille, että alalla on huomattava autonomia (mainittu tuomio Ing. Aigner, 44 kohta).

Kehittyneen kilpailun olemassaolo saattaa olla osoitus siitä, että kyseessä ei ole yleisen edun mukainen tarve, jolla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta (mainittu tuomio Ing. Aigner, 46 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Pelkästään kehittyneen kilpailun olemassaolon perusteella ei voida katsoa, että toiminnalla ei tyydytetä yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita. Sama toteamus pätee sen seikan osalta, että kyseessä olevan laitoksen tarkoituksena on nimenomaisesti tyydyttää kaupallisten yritysten tarpeita. Tällaisen päätelmän tekeminen edellyttää muiden tekijöiden, kuten sen, millaisilla edellytyksillä kyseinen laitos harjoittaa toimintaansa, huomioon ottamista (tuomio Korhonen ym., C-18/01, EU:C:2003:300, 50 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö). Jos nimittäin laitos toimii normaaleilla markkinaedellytyksillä, tavoittelee voittoa ja vastaa toimintansa harjoittamisesta aiheutuneista tappioista, ei ole todennäköistä, että sen tyydyttämät tarpeet olisivat luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia (mainittu tuomio Korhonen ym., 51 kohta).

Unionin tuomioistuimen mukaan on merkityksetöntä, että yleisen edun mukaisen tehtävänsä lisäksi kyseinen yksikkö huolehtii myös muista tehtävistä voittoa tavoitellen, mikäli se jatkaa sellaisista yleisen edun mukaisista tarpeista huolehtimista, joiden täyttämiseen se on nimenomaisesti velvollinen. Sillä, kuinka suuri osa yksikön kaikesta toiminnasta tapahtuu voittoa tavoitellen, ei ole myöskään merkitystä arvioitaessa, voidaanko sen katsoa olevan julkisoikeudellinen laitos (mainittu tuomio Ing. Aigner, 47 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kaikkiin sellaisen laitoksen, joka on hankintaviranomainen, tekemiin hankintasopimuksiin oli niiden luonteesta riippumatta sovellettava direktiiviin 2004/18/EY säännöksiä (mainittu tuomio Ing. Aigner, 50–51 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö). Tähän tulokseen on päädyttävä myös sellaisten yksiköiden osalta, jotka pitävät kirjanpitoa, jolla on tarkoitus erottaa selvästi sisäisesti toisistaan toiminnot, joita ne harjoittavat hoitaessaan yleisen edun mukaisten tarpeiden tyydyttämistä koskevaa tehtäväänsä, ja toiminnot, joita ne harjoittavat kilpailutilanteessa. Voidaan vakavasti epäillä, onko todellisuudessa mahdollista erotella tällä tavoin toisistaan sellaisen yksikön erilaiset toiminnot, joka muodostaa yhden ainoan oikeushenkilön, jolla on yksi omaisuus- ja varallisuusjärjestelmä ja jonka johto- ja hallintopäätökset tekee yksi elin (mainittu tuomio Ing. Aigner, 52–53 kohta).

1.2.3 Hankintaa koskeva tarjouspyyntö

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on pyytänyt 17.7.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia monikanavareititinympäristön hankinnasta. Tarjouspyynnön saatteen mukaan hankinta liittyy langattoman laajakaistapalvelun hankintaan, toteuttamiseen ja tuotteistamiseen, mikä on Erillisverkot-konsernille uudentyyppinen palvelutoiminta. Tarjouspyynnön mukaan tuotteistettavan palvelun ensivaiheen asiakaskunta koostuu pääosin virve-viranomaisverkkoa käyttävistä turvallisuuskriittisistä organisaatioista. Tarjouspyynnön mukaan toimittajilta odotetaan pitkäaikaista sitoutumista korkean saatavuuden tietoliikennepalveluiden toteuttamiseen yhteiskunnan toimivuuden varmistamiseksi.

Varsinaisen tarjouspyynnön kohdassa "Tietoja hankintayksiköstä" on todettu muun ohella seuraavaa: Suomen Erillisverkot Oy on valtion kokonaan omistama voittoa tavoittelematon osakeyhtiö. Suomen Erillisverkot -konsernin tehtävänä on turvata yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen johtamista. Sen perinteinen toiminta on sisältänyt valtakunnallisen viranomaisradioverkko virven operoinnin sekä päätelaite- ja huoltotoiminnan. Vuoden 2011 alusta se on lisäksi omistanut ja operoinut merkittävää osaa Suomen teleliikennettä palvelevista teletuotantotiloista. Vuoden 2012 alusta konsernin alaisuudessa on aloittanut toimintansa myös Suomen Turvallisuusverkko Oy, joka vastaa valtion turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluista. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on Suomen Erillisverkot Oy:n tytäryhtiö, jonka päätoimiala on pääte- ja lisälaitteiden myynti ja huolto. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy -tytäryhtiöön on perustettu palveluoperaattoriliiketoiminta. Palveluoperaattori tulee tuotteistamaan ja myymään ICT-palveluita muun muassa turvallisuuskriittisille toimijoille.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan tausta" on todettu muun ohella seuraavaa: Palveluoperaattorin ensimmäiset tuotteet ovat kiinteä ja langaton pakettidatapalvelu osin nykyisistä virve-käyttäjistä koostuvalle asiakaskunnalle. Langattomalla dataliittymällä asiakas pääsee Erillisverkkojen hallitseman rajapinnan takana oleviin, asiakkaalle kuuluviin palveluihin. Liittymien provisioinnista vastaa Erillisverkot. Vain Erillisverkoilla tulee olemaan mahdollisuus avata tai sulkea asiakkaan liittymä tai osoittaa sille IP-osoite. Ratkaisu tullaan tarjoamaan asiakkaille niin sanotulla elinkaarimallilla, jolloin asiakkaat maksavat Erillisverkoille kiinteää kuukausimaksua sopimuskauden ajan. Kuukausimaksua vastaan Erillisverkot vastaa sekä liittymien että tuotteeseen sisältyvien laitteiden hankinnasta ja ylläpidosta. Kuukausimaksu sisältää myös liikennöintimaksut.

Tarjouspyynnön kohdan "Viranomaisten kenttätoiminnan muutos" mukaan Poliisihallitus on 10.12.2012 tekemällään päätöksellä asettanut poliisin, pelastustoimen, sosiaali- ja terveystoimen, Rajavartiolaitoksen, Puolustusvoimien sekä Tullin yhteisen kenttäjärjestelmähankkeen (KEJO) toteutusvaiheen. Tarjouspyynnön mukaan KEJO-hankkeen käyttäjät ovat tuotteistettavan ratkaisun niin sanottuja aikaisia omaksujia. Alkuvaiheessa KEJO-järjestelmää käytetään käytännössä vain viranomaisten tai heidän tehtäviään sopimussuhteessa hoitavien tahojen ajoneuvoissa.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohde" mukaan kysymyksessä on monikanavareititinympäristö, joka koostuu päätelaitteista, isäntä- ja hallintajärjestelmästä sekä tarjotun ympäristön ylläpidon tukipalveluista.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan tavoite" mukaan monikanavareititinympäristön hankinnan tavoitteena on tuottaa valtakunnallinen, vikasietoinen ja useasta liityntärajapinnasta koostuva laajakaistainen langaton tietoliikennepalvelu kentällä toimiville asiakasorganisaatioille.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankintamenettely" on lausuttu, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n ei tulkita olevan julkinen hankintayksikkö eikä sen siten tarvitse noudattaa hankintalain menettelytapasäännöksiä. Mainitun tarjouspyynnön kohdan mukaan hankinnassa tullaan kuitenkin noudattamaan hyvää hankintatapaa ja konsernin yleisiä hankintaprosesseja.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouspyyntö ja sen asiakirjat eivät ole julkisia. Tarjouspyyntö ja sen asiakirjat toimitetaan vain tilaajan valitsemille tahoille, joilta tarjousta pyydetään.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous tulee toimittaa osoitteella Suomen Erillisverkot Oy/Hankinnat tarjouspyynnössä mainittuun katuosoitteeseen.

1.2.4 Suomen Erillisverkot -konsernin toiminnoista

Suomen Erillisverkot Oy:n hankintaa koskevan tarjouspyynnön aikaan kaupparekisteriin rekisteröidyn yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialana on julkisen hallinnon viranomaisten käytössä olevien ja yhteiskunnan turvallisuuden varmistamiseen liittyvien tietoliikenneverkkojen sekä muiden turvaverkkojen rakentaminen ja operointi sekä niihin liittyvien palveluiden toimittaminen ja konsultointi. Yhtiö voi omistaa ja hallita edellä mainittuja televerkkoja ja kiinteistöjä sekä osakkeita. Yhtiön toiminnan tarkoituksena ei ole voiton tuottaminen osakkeenomistajille vaan yhtiön palvelutehtävän kustannustehokas tuottaminen.

Suomen Erillisverkot -konserniin kuuluvat emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy ja sen kokonaan omistamat tytäryhtiöt Suomen Virveverkko Oy, Virve Tuotteet ja Palvelut Oy, Suomen Turvallisuusverkko Oy, Leijonaverkot Oy ja Johtotieto Oy.

Suomen Turvallisuusverkko Oy toimii verkko-operaattorina, jonka vastuulla on hallinnon turvallisuusverkon korkean varautumisasteen verkko- ja infrastruktuuripalvelut. Toimintaa säätelee laki julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta.

Suomen Virveverkko Oy omistaa ja operoi virve-verkkoa, joka on maanlaajuinen tetra-teknologiaan perustuva radiopuhelinverkko.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialana on turvallisuus- ja viranomaisverkoissa käytettävien päätelaitteiden myynti- ja huoltoliiketoiminta sekä muut turvallisuus- ja viranomaisverkkoihin liittyvät lisäpalvelut.

1.2.5 Oikeudellinen arviointi hankintayksikköä koskevasta kysymyksestä

Hankinnan tekijä kysymyksessä olevassa hankinnassa

Suomen Erillisverkot -konsernin tehtävänä on viranomaisten käytössä olevien ja yhteiskunnan turvallisuuden varmistamiseen liittyvien tietoliikenneverkkojen rakentaminen ja operointi sekä niihin liittyvien palveluiden toimittaminen. Konserniin kuuluvat tytäryhtiöt operoivat virve-viranomaisradioverkkoa ja korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimukset täyttävää turvallisuusverkkoa.

Nyt kysymyksessä olevalla hankinnalla hankittava monikanavareititinympäristö tulee osaksi langaton laajakaista -palvelua, joka kuuluu Suomen Erillisverkot Oy:n vuonna 2013 käynnistämän palveluoperaattoritoiminnan tarjoamiin palveluihin. Langaton laajakaista -palvelu on laajennus Suomen Erillisverkot -konsernin tarjoamiin tietoliikenneverkkopalveluihin. Suomen Erillisverkot Oy:n selityksessä lausutun mukaan Suomen Erillisverkot -konsernissa palveluoperaattoritoiminta on annettu tytäryhtiön Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tehtäväksi.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n selityksessään lausuman mukaan sen tarkoituksena on tarjota tieto- ja viestintäteknisiä palveluita viranomaisille, kriittistä infrastruktuuria ja yleistä järjestystä ylläpitäville organisaatioille sekä muille turvallisuuskriittisille organisaatioille. Kyseisiä tieto- ja viestintäteknisiä palveluita tulevat olemaan esimerkiksi kiinteä ja langaton pakettidatapalvelu, johon nyt kysymyksessä olevalla hankinnalla hankittava monikanavareititinympäristö liittyy.

Hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä on todettu, että langattomalla datajärjestelmällä asiakas pääsee Erillisverkkojen hallitseman rajapinnan takana oleviin, asiakkaalle kuuluviin palveluihin. Vastaavasti Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on selityksessään lausunut, että yhtiön kiinteään ja langattomaan pakettidatapalveluun kuuluvista liittymistä on mahdollista ohjata tietoliikenne viranomaispalveluihin, joihin pääsy on tiukasti rajattu, sekä liikennöidä myös yleisiin, internetissä sijaitseviin palveluihin.

Hankintaa koskevan tarjouspyynnön mukaan Erillisverkot vastaa liittymien provisioinnista eli hallinnasta siten, että vain sillä tulee olemaan mahdollisuus avata tai sulkea asiakkaan liittymä tai antaa sille IP-osoite. Tarjouspyynnön mukaan asiakkaat maksavat sopimuskauden ajan Erillisverkoille kuukausimaksua, jota vastaan Erillisverkot vastaa liittymien sekä tuotteeseen sisältyvien laitteiden hankinnasta ja ylläpidosta maksun sisältäessä myös liikennöintimaksut.

Siitä, miksi tarjouspyynnössä todetun mukaan Erillisverkot vastaa liittymien hallinnasta, Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ja Suomen Erillisverkot Oy ovat lausuneet seuraavasti:

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on selityksessään 16.10.2014 lausunut, että langattoman laajakaistapalvelun tuotannossa Suomen Virveverkko Oy hallitsee asiakkaan liittymää, jolla asiakas pääsee Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n hallitseman rajapinnan takana oleviin, asiakkaalle kuuluviin palveluihin. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n selityksessään lausuman mukaan tarjouspyynnön tekohetkellä Suomen Virveverkko Oy:tä ei ollut vielä perustettu ja tämän vuoksi tarjouspyynnössä todetaan, että Suomen Erillisverkot Oy provisioi liittymiä. Suomen Virveverkko Oy toimii liittymien hallinnassa Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n alihankkijana, ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy päättää liittymien avaamisista ja sulkemisista. Myös virve-verkon käyttöluvan myöntää Suomen Virveverkko Oy, ei Suomen Erillisverkot Oy.

Suomen Erillisverkot Oy:n korkeimman hallinto-oikeuden selityspyyntöön antamassaan selityksessä lausuman mukaan tarjouspyynnön laatimishetkellä selvää oli, että langaton laajakaista -palvelua tuottaa ja myy Virve Tuotteet ja Palvelut Oy. Palvelun teknisen järjestelyn ollessa tuolloin kuitenkin vielä kesken tarjouspyynnössä ilmoitettiin, että liittymien hallinnoinnista ja provisioinnista vastaa Suomen Erillisverkot Oy. Kyseiset toimet Suomen Erillisverkot Oy olisi hoitanut Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n lukuun.

Suomen Erillisverkot Oy:n selityksen mukaan pian tarjouspyynnön tekemisen jälkeen Suomen Erillisverkot Oy ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy sopivat liiketoimintakauppakirjalla palveluoperaattoriliiketoiminnan perustamiseen liittyvästä pääsynhallinnan liiketoimintasiirrosta Suomen Erillisverkot Oy:ltä Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle. Liiketoimintakauppakirja on päivätty 28.11.2013, ja kauppakirjan mukaan liiketoiminnan kauppa on tullut voimaan 1.10.2013.

Suomen Erillisverkot Oy on lausunut, että liiketoimintakauppa tarkoittaa käytännössä sitä, ettei Suomen Erillisverkot Oy palveluntuotannon nykymallissa hallitse rajapintaa, jonka takana palvelut ovat, vaan kyseinen rajapinta on Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n hallinnassa ja vastuulla.

Suomen Erillisverkot Oy:n korkeimman hallinto-oikeuden selityspyyntöön antamassaan selityksessä lausuman mukaan monikanavareititinympäristöön liittyvät päätelaitteet, isäntä- ja hallintajärjestelmä sekä niiden tukipalvelut hankitaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n käyttöön, koska Virve Tuotteet ja Palvelut Oy tuottaa ja vastaa palveluoperaattoriliiketoiminnasta. Langaton laajakaista -palvelun myyntisopimukset asiakkaiden kanssa tekee Virve Tuotteet ja Palvelut Oy, ja asiakkaat maksavat palvelumaksun Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle.

Suomen Erillisverkot Oy:n lausuman mukaan langaton laajakaista -palvelun asiakaspalvelua tuottaa Suomen Virveverkko Oy:n asiakaspalvelu, joka on tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen eriytetty omaksi yhtiökseen. Asiakaspalvelun lisäksi langaton laajakaista -palvelu hyödyntää Suomen Virveverkko Oy:n ympärivuorokautista valvonta- ja hallintapalvelua. Myös Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on selityksessään lausunut, että tarjotakseen kysymyksessä olevia tieto- ja viestintäteknisiä palveluita yhtiö hankkii joitakin tarvittavia palveluja muilta konsernin yhtiöiltä.

Asian oikeudellisen arvioinnin kannalta olennaisena ajankohtana on pidettävä tarjouspyynnön julkaisemisen ajankohtaa. Tarjouspyyntö ja sen sisältämät seikat ovat merkityksellisiä arvioitaessa, mitä tahoa on pidettävä hankinnan tekijänä hankinnassa. Tarjouspyynnössä on todettu, että Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:hyn on perustettu palveluoperaattoriliiketoiminta ja että palveluoperaattori tulee tuotteistamaan ja myymään ICT-palveluja muun muassa turvallisuuskriittisille toimijoille. Tästä lausumasta on pääteltävissä, että palvelutoimintaa, johon hankinta liittyy, tulee harjoittamaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy. Tarjouspyynnön mukaan Suomen Erillisverkot Oy on mukana palvelutoiminnassa, jonka harjoittamiseksi hankinta tehdään, ja sillä on keskeisiä palvelujen tuottamiseen liittyviä tehtäviä. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan Suomen Erillisverkot Oy vastaa liittymien hallinnasta. Asiakkaat maksavat Suomen Erillisverkot Oy:lle sopimuskauden ajan kiinteää kuukausimaksua, jota vastaan Suomen Erillisverkot Oy vastaa sekä liittymien että tuotteeseen sisältyvien laitteiden hankinnasta ja ylläpidosta sekä liikennöintimaksuista.

Edellä selostettu osoittaa, ettei palvelutoiminta, jonka harjoittamiseksi hankinta on tehty, ole ollut vain Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n vastuulla, vaan kysymys on ollut koko Suomen Erillisverkot -konsernin hankkeesta, jossa mukana on ollut myös emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy. Tätä osoittaa myös se, että tarjotakseen kysymyksessä olevia tieto- ja viestintäteknisiä palveluja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy hankkii palveluja muilta konserniin kuuluvilta yhtiöiltä, muun muassa asiakaspalveluja Suomen Virveverkko Oy:ltä.

Se, että liittymien pääsynhallinnan on nyttemmin ilmoitettu siirretyn Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle ja asiakkaiden maksavan palvelumaksun Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:lle, ei vaikuta tarjouspyynnön ajankohdan mukaisessa tilanteessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen tietojen nojalla tehtävään arviointiin siitä, että kysymyksessä on Suomen Erillisverkot -konsernin tehtävien hoitamiseen liittyvä hanke, jonka osalta hankinnan tekijöinä on pidettävä Suomen Erillisverkot Oy:tä ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:tä. Näin ollen kysymyksessä olevassa hankinnassa hankinnan tekijöinä ovat sekä emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy että sen tytäryhtiö Virve Tuotteet ja Palvelut Oy.

Suomen Erillisverkot Oy:n asema hankintayksikkönä

Suomen Erillisverkot Oy on valtion kokonaan omistama, voittoa tavoittelematon yhtiö, jonka tehtävänä on tietoliikenneverkkojen rakentaminen ja operointi yhteiskunnan palvelujen turvaamiseksi kaikissa olosuhteissa. Suomen Erillisverkot Oy:lle annetun tehtävän perusteella on katsottava, että Suomen Erillisverkot Oy on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta.

Suomen Erillisverkot Oy:n yhtiökokouksessa Suomen valtio sen ainoana osakkeenomistajana valitsee yhtiön hallituksen jäsenet. Suomen Erillisverkot Oy:n osalta täyttyy siten hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdan c alakohdan vaatimus siitä, että hankintayksikkö nimeää yli puolet hallintoelimen jäsenistä.

Suomen Erillisverkot Oy on näin ollen hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos, jonka on noudatettava hankinnoissaan hankintalakia.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella julkisoikeudellisen laitoksen on noudatettava hankintasäännöksiä myös mahdollisesti kaupalliseen toimintaansa liittyvissä hankinnoissa. Tämän vuoksi Suomen Erillisverkot Oy:n osalta ei ole tarpeen arvioida kysymystä siitä, onko palveluoperaattoritoiminta, jonka harjoittamiseksi hankinta on tehty, luonteeltaan kaupallista toimintaa.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n asema hankintayksikkönä

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on toiminut langaton laajakaista -palvelua koskevassa hankkeessa ja siihen liittyvässä hankinnassa tiiviissä yhteydessä yleisen edun mukaisia tarpeita tyydyttävän emoyhtiönsä Suomen Erillisverkot Oy:n kanssa. Suomen Erillisverkot -konsernin tietoverkkotoimintoihin liittyvistä asiakkaista suurimman osan muodostavat eri viranomaiset. Hankinnan kohteena oleva monikanavareititinympäristö liittyy langaton laajakaista -palveluun ja palveluoperaattoritoimintaan, jossa asiakkaat ovat samoja kuin muissakin konsernin toiminnoissa. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat samoin kuin se, että kysymyksessä oleva laajakaistapalvelu liittyy viranomaisverkkojen operointiin ja siten viranomaisten turvallisuuskriittisiin sekä huoltovarmuuteen liittyviin toimintoihin, Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n on katsottava toteuttavan yleisen edun mukaisia tarpeita hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n hankintayksikön aseman selvittäminen edellyttää seuraavaksi sen arviointia, onko yleisen edun tarkoituksessa harjoitettu palveluoperaattoritoiminta luonteeltaan kaupallista.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toiminnan kaupallisen luonteen arvioinnissa on erityisesti tarkasteltava, harjoittaako kyseessä oleva yksikkö toimintaansa kilpailutilanteessa, koska kilpailun olemassaolo voi olla merkkinä siitä, että yleisen edun mukainen tarve on luonteeltaan teollinen tai kaupallinen. Toisaalta unionin tuomioistuin on todennut, että pelkästään kehittyneen kilpailun olemassaolon perusteella ei voida katsoa, että toiminnalla ei tyydytetä yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita. Jos kuitenkin laitos toimii tavanomaisilla markkinaedellytyksillä, tavoittelee voittoa ja vastaa toimintansa harjoittamisesta aiheutuneista tappioista, unionin tuomioistuimen mukaan ei ole todennäköistä, että sen tyydyttämät tarpeet olisivat luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on markkinaoikeuden sille osoittamaan täydennyspyyntöön antamissaan vastauksissa todennut muun ohella, että mikä tahansa yritys voi tuotteistaa ja myydä palvelua, joka kilpailee yhtiön palveluoperaattorituotteiden kanssa. Yhtiön mukaan markkinoilla ei kuitenkaan ole parannettuun tietoliikenneturvallisuuteen keskittyvää palveluoperaattoria, johon yhtiö tähtää. Näin ollen kilpailu palveluoperaattorimarkkinoilla on mahdollista eikä se ole vaikeaa, sillä Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n palveluoperaattoritoiminta ei hyödynnä virve-verkkoa.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessään lausunut, että useat palveluoperaattorit tarjoavat kysymyksessä olevia palveluita, mutta ne eivät tarjoa liittymiä sellaisille turvallisuuskriittisille toimijoille, jotka tarvitsevat ulkopuolisilta suljetun verkon. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n mukaan ei voida pitää poissuljettuna sitä, etteivätkö muut yritysmuotoiset toimijat voisi halutessaan tarjota vastaavaa palvelua kuin Virve Tuotteet ja Palvelut Oy.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinoilla ei ole saatavilla Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n tarjoaman kaltaisia erityiset turvallisuustarpeet huomioon ottavia laajakaistapalvelutuotteita turvallisuuskriittisille toimijoille, jotka tarvitsevat ulkopuolisilta suljetun verkon. Kyseisten tuotteiden osalta kilpailun syntymistä rajoittaa se, että liittymien pääsynhallinnasta tarjouspyynnön tekemisen aikaan on vastannut Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n emoyhtiö Suomen Erillisverkot Oy ja nyttemmin Virve Tuotteet ja Palvelut Oy. Palveluoperaattoritoimintaa harjoittavalla Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:llä on oikeus avata ja sulkea asiakkaan liittymä tai osoittaa sille IP-osoite. Liittymän pääsynhallinnalla on keskeinen merkitys palveluoperaattoritoiminnassa, koska laajakaistapalveluun kuuluvista liittymistä on mahdollisuus ohjata tietoliikenne viranomaispalveluihin.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on tuonut selityksissään esiin, että sen myös harjoittama päätelaitetoiminta on kilpailtua toimintaa. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään arvioidessaan edellytystä, jonka mukaan julkisoikeudelliseksi laitokseksi luonnehdinta edellyttää, etteivät yksikön tyydyttämät tarpeet ole luonteeltaan teollisia tai kaupallisia, lausunut muun ohella, että tämän osalta on merkityksetöntä, että yleisen edun mukaisen tehtävänsä lisäksi kyseinen yksikkö huolehtii myös muista tehtävistä voittoa tavoitellen, mikäli se jatkaa sellaisista yleisen edun mukaisista tarpeista huolehtimista, joiden täyttämiseen se on nimenomaisesti velvollinen. Sillä, kuinka suuri osa yksikön kaikesta toiminnasta tapahtuu voittoa tavoitellen, ei ole myöskään merkitystä arvioitaessa, voidaanko yksikön katsoa olevan julkisoikeudellinen laitos.

Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin markkinaoikeus, ettei Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n harjoittama palveluoperaattoritoiminta ole luonteeltaan kaupallista ja että yhtiön voidaan siten katsoa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla olevan perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Asian arvioinnin kannalta on merkityksetöntä, onko Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n päätelaitetoimintaa pidettävä kilpailtuna.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on Suomen Erillisverkot Oy:n tytäryhtiö, jonka osakekannan Suomen Erillisverkot Oy omistaa kokonaisuudessaan. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n yhtiökokouksessa Suomen Erillisverkot Oy yhtiön ainoana osakkeenomistajana valitsee yhtiön hallituksen jäsenet. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n osalta täyttyy siten hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdan c alakohdan vaatimus siitä, että hankintayksikkö nimeää yli puolet hallintoelimen jäsenistä.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy täyttää hankintalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa asetetut julkisoikeudellisen laitoksen edellytykset, ja yhtiö on siten hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikkö, jonka on noudatettava hankinnoissaan hankintasäännöksiä.

Hankintayksikköä koskeva johtopäätös

Kysymyksessä olevassa hankinnassa hankinnan tekijöinä ovat Suomen Erillisverkot Oy ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy. Molemmat yhtiöt ovat hankintalain 6 §:ssä tarkoitettuja hankintayksiköitä.

1.3 Kysymys hankinnan salassa pidettävästä luonteesta

Hankintalain 7 §:n (1532/2011) 1 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain (1531/2011) 5 §:ssä tarkoitettuihin hankintoihin eikä hankintoihin, jotka jäävät mainitun lain soveltamisalan ulkopuolelle sen 6 §:n 2 momentin, 7 §:n 1 momentin taikka 8 tai 13 §:n nojalla. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintoihin, jotka ovat salassa pidettäviä tai joiden toteuttaminen edellyttää lakiin perustuvia erityisiä turvatoimenpiteitä.

Julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista (1531/2011) annettu laki on tullut voimaan 1.1.2012. Mainitun lain 5 §:n 3 momentin mukaan turvallisuushankintoja ovat hankinnat, jotka koskevat:

1) tavaroita, jotka on tarkoitettu käytettäväksi turvallisuustarkoituksiin ja joiden hankinnan toteuttamiseksi annetaan, laaditaan tai muutoin käsitellään turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja, sekä näiden tavaroiden osia tai osakokonaisuuksia;

2) rakennusurakoita, tavaroita tai palveluita, jotka liittyvät suoraan 1 kohdassa tarkoitettujen tavaroiden johonkin elinkaaren vaiheeseen; taikka

3) rakennusurakoita tai palveluita, jotka on tarkoitettu käytettäväksi turvallisuustarkoituksiin ja joiden hankinnan toteuttamiseksi annetaan, laaditaan tai muutoin käsitellään turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja.

Julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain 7 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mainittua lakia ei sovelleta, 85 §:ssä säädettyä hankintaoikaisua ja 104 §:n 2 momentissa säädettyä valituskieltoa lukuun ottamatta, puolustus- ja turvallisuushankintaan, joka on salassa pidettävä tai jossa kyseisen lain soveltaminen velvoittaisi hankintayksikköä toimittamaan tietoja, joiden julkistaminen on vastoin valtion keskeisiä turvallisuusetuja.

Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ei ole asiassa esittänyt, että hankinnassa olisi kysymys julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta turvallisuushankinnasta. Sen sijaan Virve Tuotteet ja Palvelut Oy on viitannut hankintalain 7 §:n 2 momentin 1 kohtaan ja lausunut, ettei hankintalaki sovellu nyt kysymyksessä olevaan hankintaan, koska hankinta on salainen. Virve Tuotteet ja Palvelut Oy:n mukaan palvelun teknisiin yksityiskohtiin liittyvä tieto on pidettävä salassa jo hankintavaiheessa, jotta tulevaisuudessa palvelua hankkivien viranomaisten ja muiden turvallisuuskriittisten tahojen salassa pidettävä tieto olisi mahdollisimman hyvin suojattu.

Hankintalain 7 §:ää on muutettu lailla 1532/2011 julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain säätämisen yhteydessä. Hallituksen esityksessä laiksi julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 76/2011 vp) on hankintalain 7 §:n 2 momentin perusteluissa lausuttu, että pykälän 2 momentissa säädettäisiin muista lain soveltamisalaa koskevista yleisistä poikkeuksista. Momentti vastaisi voimassa olleen pykälän 1 momenttia kuitenkin niin, että siitä poistettaisiin 1 kohdan maininta valtion keskeisistä turvallisuuseduista sekä 2 kohta kokonaan. Erityisesti sotilaalliseen käyttöön soveltuviin hankintoihin sovellettaisiin puolustus- ja turvallisuushankinnoista annettua lakia siten kuin lain 5 §:ssä säädetään.

Hallituksen esityksessä laeiksi julkisista hankinnoista ja vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista (HE 50/2006 vp) on 7 §:n perusteluissa lausuttu, että salassapitotarvetta arvioitaisiin lähtökohtaisesti viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lainsäädännön perusteella. Hallituksen esityksen mukaan salassapito- ja turvallisuusintressit on pyrittävä turvaamaan ensisijaisesti hankintalainsäädännön mukaisissa menettelyissä esimerkiksi käyttämällä salassapitotarpeen parhaiten turvaavia hankintamenettelyjä, vaitiolovelvollisuuksin tai turvallisuutta koskevin velvoittein. Salassapitotarpeen koskiessa vain osaa hankinnasta, muu osa hankinnasta kuuluisi yleensä kilpailuttamisvelvoitteen piiriin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt kyseessä oleva hankinta ei ole luonteeltaan sellainen, että sitä olisi pidettävä kokonaisuudessaan salassa pidettävänä. Hankintaan liittyvät salassapitotarpeet voidaan turvata salassapitoa koskevilla velvoitteilla. Näin ollen asiassa ei ole perusteita katsoa hankintaa hankintalain 7 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi salassa pidettäväksi hankinnaksi, johon hankintalakia ei sovelleta.

1.4 Lopputulos

Kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintayksikköinä olevat Suomen Erillisverkot Oy ja Virve Tuotteet ja Palvelut Oy ovat hankintalain 6 §:ssä tarkoitettuja hankintayksikköjä, joiden olisi tullut noudattaa hankintalakia hankintaa tehdessään. Markkinaoikeuden ei siten olisi tullut mainitsemillaan perusteilla jättää Ajeco Oy:n valitusta tutkimatta.

Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Markkinaoikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja asiaa markkinaoikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

2. Ennakkoratkaisupyynnön esittäminen unionin tuomioistuimelle

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimusten ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettua ennakkoratkaisupyyntöä ei kuitenkaan ole silloin, jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava tai jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva vaatimus on siten hylättävä.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei Ajeco Oy:n täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Petri Helander ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anne Nenonen.

Asia Kirkollisasiaa koskeva valitus

Valittaja Kallion seurakunnan seurakuntaneuvosto

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 25.6.2014 nro 14/0518/2

Asian aikaisempi käsittely

Kallion seurakunnan seurakuntaneuvosto on päätöksellään 14.6.2011 (§ 10) hyväksynyt kolehtisuunnitelman ajalle 26.6.–31.12.2011 seuraavin muutoksin: Kirkkohallituksen määräämät kolehdit 14.8. ja 21.8. on muutettu kerättäviksi siten, että 14.8. kerätään opiskelijoiden hengellisen kasvun, kristillisen vastuun ja laupeudentyön edistämiseen Suomen Kristillinen Ylioppilasliitto ry:lle ja 21.8. Kirkon Ulkomaanavun kautta Venäjällä tehtävään työhön.

Seurakuntaneuvosto on päätöksellään 6.9.2011 (§ 6) päättänyt, ettei se ota 14.6.2011 tehtyyn päätökseen kohdistuvaa oikaisuvaatimusta tutkittavakseen. Päätös on syntynyt äänestyksen jälkeen, ja äänestyksessä voittaneen kannan perusteluina on esitetty, että kirkkoherra ei ole pannut toimeen seurakuntaneuvoston päätöstä, vaan molemmat kolehdit on kerätty kirkkohallituksen määräämällä tavalla, minkä vuoksi oikaisuvaatimuksen tekijöiden tarkoitus on jo toteutunut ja asia rauennut.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 30.10.2012 numero 12/1012/2 kumonnut ja poistanut seurakuntaneuvoston päätöksen 6.9.2011 § 6 ja palauttanut asian seurakuntaneuvostolle A:n, B:n ja C:n oikaisuvaatimuksen edelleen käsittelemistä ja, jollei estettä siihen muutoin ilmene, tutkimista varten.

Seurakuntaneuvosto on päätöksellään 22.1.2013 (§ 10) hylännyt päätöksestä 14.6.2011 § 10 tehdyn oikaisuvaatimuksen.

A, B ja C ovat yhteisessä Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatineet, että seurakuntaneuvoston päätös 14.6.2011 § 10 on kumottava.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Kallion seurakunnan seurakuntaneuvoston päätökset 22.1.2013 § 10 ja 14.6.2011 § 10.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Kirkkohallitus on kirkkolain 22 luvun 2 §:n nojalla määrännyt yleiskirjeessään 1.11.2010 Nro 37/2010, että vuoden 2011 aikana on koottava yleiskirjeessä luetellut kolehdit. Kirkkohallitus on määrännyt, että päivään sidotut kolehdit kerätään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

"14.8. Opiskelijoiden ja koululaisten tavoittamiseen ja kouluttamiseen, Suomen Evankelisluterilainen Opiskelija- ja Koululaislähetys ry;

21.8. Venäjän lähetykselle seurakuntatyöhön; opetus ja diakonia, Suomen Luterilainen Evankeliumiyhdistys r.y."

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys siitä, onko Kallion seurakunnan seurakuntaneuvosto ylittänyt toimivaltansa päättäessään, että niin sanotut viralliset kolehdit kerätään seuraavasti:

"14.8. opiskelijoiden hengellisen kasvun, kristillisen vastuun ja laupeudentyön edistämiseen Suomen Kristillinen Ylioppilasliitto ry:lle;

21.8. Kirkon Ulkomaanavun kautta Venäjällä tehtävään työhön."

Valituksenalaisen päätöksen mukaan kirkkohallituksen toimivaltaan ei voida kirkkolain 22 luvun 2 §:n 9 kohdan perusteella katsoa kuuluvan määrätä yksityiskohtaisesti mille toimijoille, minä päivinä ja mihin yksittäisiin projekteihin kolehdit on kerättävä. Kirkkohallituksen yleiskirjeellä annettuja yksityiskohtaisia ohjeita kolehdinsaajista voidaan pitää vain suosituksina. Sitä paitsi Suomen Kristillinen Ylioppilasliitto ry ja Kirkon Ulkomaanapu on yleiskirjeessä hyväksytty kolehdinsaajiksi. Yleiskirjeessä on määrätty kolehteja kerättäväksi myös sellaisille yhdistyksille, jotka eivät hyväksy naispappeutta ja joiden suhtautuminen seksuaalivähemmistöihin poikkeaa kirkon virallisesta linjasta. Valituksenalaisen päätöksen mukaan kirkkohallituksen kirkkolain 22 luvun 2 §:n mukaista toimivaltaa rajoittavat kirkkolain säännökset sekä kirkolliskokouksen ja piispojen päätökset. Seurakuntaneuvosto on kirkkolain 4 luvun 2 §:n 2 momentin nojalla kerännyt kolehdit tahoille, joiden toiminta ei ole kirkkolain, kirkon päätösten, Suomen perustuslain tai yhdenvertaisuuslain vastaista.

Hallinto-oikeus toteaa, että kirkkolain 4 luvun 2 §:n 2 momentti on jumalanpalveluksia koskeva yleissäännös. Sen mukaan jumalanpalveluksissa sekä muissa kirkollisissa ja seurakunnallisissa tilaisuuksissa voidaan kerätä kolehti kirkon ja seurakunnan toiminnan sekä niiden tehtävää vastaavien tarkoitusten tukemiseksi.

Kirkkohallituksen tehtävistä säädetään kirkkolain 22 luvun 2 §:ssä. Mainitun pykälän 1 momentin 9 kohdan (1054/1993) mukaan kirkkohallituksen tehtävänä on, jollei mainitussa laissa tai kirkkojärjestyksessä toisin säädetä, määrätä, mihin yleisiin tarkoituksiin kolehteja on päiväjumalanpalveluksissa kannettava.

Seurakunnan kolehtisuunnitelman vahvistamisesta säädetään kirkkojärjestyksen 2 luvun 8 §:ssä. Sen mukaan kirkkoneuvosto tai seurakuntaneuvosto vahvistaa suunnitelman niistä päiväjumalanpalveluksissa kannettavista kolehdeista, joista ei ole määrätty kirkkolain 22 luvun 2 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaisesti.

Ottaen huomioon toisaalta kirkkohallitukselle kirkkolain 22 luvun 2 §:n 1 momentin 9 kohdassa uskottu tehtävä ja toisaalta seurakuntaneuvoston kirkkojärjestyksen 2 luvun 8 §:n mukaisen toimivallan nimenomainen rajaus, hallinto-oikeus katsoo, että Kallion seurakuntaneuvosto on ylittänyt toimivaltansa asiassa.

Kallion seurakuntaneuvoston päätökset 22.1.2013 § 10 ja 14.6.2011 § 10 on siten kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Kirkkolaki 24 luku 4 § 1 ja 2 momentti (1274/2003)

Asian ovat rat­kais­seet hal­lin­to-oi­keu­den jä­se­net Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Monica Gullans, jo­ka on myös esi­tel­lyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kallion seurakunnan seurakuntaneuvosto on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista. Seurakuntaneuvosto on perustellut vaatimustaan seuraavasti:

Seurakuntaneuvosto on 14.6.2011 tehnyt päätöksen kolehtisuunnitelmasta kirkkolain 4 luvun 2 §:n 2 momentin mukaisesti käyttäen sille kuuluvaa toimi- ja harkintavaltaa. Kirkkohallitukselle on kirkkolain 22 luvun 2 §:n 9 kohdassa annettu oikeus määrätä, mihin yleisiin tarkoituksiin kolehteja on päiväjumalanpalveluksissa kannettava. Kirkkohallituksen toimivaltaan ei voida katsoa kuuluvan määrätä yksityiskohtaisesti, mille toimijoille, minä päivinä ja mihin yksittäisiin projekteihin kolehdit on kerättävä. Kirkkohallituksen yleiskirjeellä annettuja yksityiskohtaisia ohjeita kolehdinsaajista voidaan siten pitää suosituksina eikä seurakuntaneuvostoa juridisesti sitovina määräyksinä. Kirkkohallituksen toimivaltaa ei voida perustella ja laajentaa sen omilla päätöksillä.

Kirkkohallitus oli määrännyt yleiskirjeessä nro 37/2010 kolehteja kerättäväksi yhdistyksille, jotka eivät hyväksy kirkkolaissa säädettyä naispappeutta ja joiden suhtautuminen seksuaalivähemmistöihin poikkeaa kirkon virallisesta linjasta, mitkä asiat näkyvät myös näiden yhdistysten toiminnassa. Suomen Evankelisluterilainen Opiskelija- ja Koululaislähetys ry ja Suomen Luterilainen Evankeliumiyhdistys ry ovat tällaisia järjestöjä. Seurakuntaneuvosto on halunnut päätöksellään 14.6.2011 kirkkolain 4 luvun 2 §:n 2 momentin mukaisesti kerätä kolehdit tahoille, jotka eivät toimi kirkkolain ja kirkon päätösten vastaisesti ja joiden toiminta ei myöskään ole ristiriidassa Suomen perustuslaissa säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Suomen Kristillinen Ylioppilasliitto ry ja Kirkon Ulkomaanapu ovat tällaisia toimijoita.

Seurakuntaneuvoston tekemän päätöksen mukaiset kolehdinsaajat Suomen Kristillinen Ylioppilasliitto ry ja Kirkon Ulkomaanapu ovat olleet kirkkohallituksen yleiskirjeessään nro 37/2010 kolehdinsaajiksi hyväksymiä ja suosittamia järjestöjä. Näin ollen seurakuntaneuvoston päätös valita ne kolehdinsaajiksi ei ole rikkonut kirkkohallitukselle kirkkolain 22 luvun 2 §:n 9 kohdassa ja kirkkojärjestyksen 2 luvun 8 §:n annettua toimivaltaa määrätä niistä yleisistä tarkoituksista, joihin kolehteja kannetaan.

Kirkkoherra on vastoin seurakuntaneuvoston 14.6.2011 tekemää päätöstä pannut Kallion seurakunnassa täytäntöön kolehdit 14.8.2011 ja 21.8.2011 kirkkohallituksen yleiskirjeen nro 37/2010 mukaisesti. Kirkkohallituksen kolehdinsaajiksi määräämät yhdistykset Suomen Evankelisluterilainen Opiskelija- ja Koululaislähetys ry ja Suomen Luterilainen Evankeliumiyhdistys ry ovat siten saaneet niille kerättyjen kolehtien tuoton.

A, B ja C ovat yhteisessä selityksessään vaatineet, että valitus hylätään.

He ovat uudistaneet vaatimuksensa perusteeksi hallinto-oikeudessa esittämänsä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kirkkohallituksella on oikeus sitovasti määrätä yleiset niin sanotut viralliset kolehdit. Seurakuntaneuvosto ei voi laillisesti poiketa kirkkohallituksen kirkkolain nojalla tekemistä kolehtipäätöksistä. Seurakuntaneuvosto voi päättää vain niistä päiväjumalanpalveluksessa kannettavista kolehdeista, joita kirkkohallitus ei ole määrännyt. Seurakuntaneuvoston päätös poiketa kirkkohallituksen kolehtipäätöksistä tarkoittaa seurakuntaneuvoston toimivallan ylittämistä.

Kirkkohallituksen päätös kolehdinsaajista ei ole suositus. Kirkkohallituksen päätös on lainvoimainen. Päätökseen olisi voinut aikanaan hakea muutosta. Kirkollisten oppiriita-asioiden käsittelyfoorumi on kirkolliskokous, ei seurakuntaneuvosto.

Se, että kirkkoherra on määrännyt pakolliset kolehdit kannettaviksi vastoin seurakuntaneuvoston enemmistöpäätöstä, ei tee mainittua päätöstä lainmukaiseksi.

Kallion seurakunnan seurakuntaneuvostolle on annettu tiedoksi A:n, B:n ja C:n yhteinen selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Arizona Chemical Oy

Päätös, jota valitus koskee

Ulkoasiainministeriö 2.12.2014 nro HEL7W0649-8

Asiakirjapyyntö ja ulkoasiainministeriön päätös

Arizona Chemical Oy on 28.11.2014 pyytänyt saada ulkoasiainministeriöltä jäljennöksen Euroopan komission Suomelle lähettämästä tiedustelusta EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER.

Yhtiö on asiakirjapyynnössään ilmoittanut, että se on kantelijana asiassa, jossa komission tiedustelu on tehty. Yhtiöllä on käsityksensä mukaan ainakin asianosaisjulkisuuden perustella oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.

Ulkoasiainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 2.12.2014 ratkaissut yhtiön asiakirjapyynnön.

Päätöksessä on todettu, että ministeriö on hiljattain käsitellyt kysymyksessä olevaa EU Pilot -asiaa koskevaa asiakirjapyyntöä ja tiedustellut siinä yhteydessä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (avoimuusasetus) 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti komissiolta asiakirjan laatineena toimielimenä tämän kantaa asiakirjan luovuttamiseen. Komissio on 11.11.2014 päivätyssä vastauksessaan ilmoittanut vastustavansa asiakirjan luovuttamista.

Päätöksenään ministeriö on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla katsonut, että yhtiön pyytämä asiakirja on kokonaan salassa pidettävä eikä sitä voida luovuttaa.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

EU Pilot -menettelyssä lähetettävä komission ja jäsenvaltion välinen kirjeenvaihto, mukaan lukien komission lähettämä ensimmäinen tiedustelu, ovat osa tutkintatoimia, joita komissio kohdistaa jäsenvaltioon valvoessaan EU:n jäsenyysvelvoitteiden noudattamista. EU Pilot -menettely edeltää varsinaista EU:n jäsenyysvelvoitteiden rikkomista koskevaa menettelyä, josta määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 258 artiklassa.

Komissio ja jäsenvaltio voivat EU Pilot -menettelyn ollessa vireillä käydä neuvotteluja, joilla pyritään siihen, että jäsenvaltio korjaa mahdolliset puutteet toiminnassaan vapaaehtoisesti. Neuvottelut voivat jatkua varsinaisen rikkomusmenettelyn ja mahdollisen oikeudenkäyntimenettelynkin aikana ja aina siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin antaa asiassa ratkaisunsa.

Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut asiassa T-306/12, Spirlea (EU:T:2014:816), että oikeus tutustua tiettyjen tutkintamenettelyjen, mukaan lukien EU Pilot -menettely, asiakirjoihin on ristiriidassa menettelyjen moitteettoman kulun takaamista koskevan tavoitteen kanssa ja uhkaa vaarantaa niiden tuloksen. EU Pilot -menettely edellyttää, että siinä vallitsee komission ja asianomaisen jäsenvaltion välillä molemminpuolisen luottamuksen ilmapiiri, jonka ansiosta ne voivat ryhtyä neuvottelu- ja sovittelumenettelyyn erimielisyyden ratkaisemiseksi sovinnollisesti siten, ettei tarvitse ryhtyä SEUT 258 artiklassa tarkoitettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, jonka johdosta asia saattaa tulla unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. (tuomion 57 kohta)

Korkein hallinto-oikeus on 23.1.2014 antamassaan päätöksessä (diaarinumero 1840/1/12) katsonut vastaavasti, että neuvottelutuloksen saavuttamiselle EU Pilot -menettelyssä on paremmat edellytykset, mikäli komission ja jäsenvaltion kannanotot pysyvät luottamuksellisina. Päätöksessä katsottiin, että komission EU Pilot -tiedustelun sisältämien tietojen luovuttamisella vastoin komission tahtoa olisi aiheutettu vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Suomen toimivaltaiset viranomaiset voivat käydä keskusteluja komission kanssa sovinnollisen ratkaisun löytämiseksi nyt vireillä olevassa EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER. Asiaan liittyvän asiakirjan julkisuus saattaisi heikentää mahdollisuuksia saavuttaa asiassa Suomen kannalta paras lopputulos. Ministeriö katsoo, että komission Suomelle lähettämän tiedustelun sisältämien tietojen ilmaiseminen julkisuuteen asian käsittelyn tässä vaiheessa saattaisi vaikeuttaa asian sovinnollista ratkeamista, sillä osapuolten EU Pilot -menettelyssä esittämien vaatimusten ja kannanottojen saattaminen julkisuuteen kaventaisi osapuolten mahdollisuuksia tarkistaa näitä kantoja neuvottelujen kuluessa.

Ministeriö katsoo, että Euroopan komission Suomelle lähettämän tiedustelun EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER sisältämien tietojen saattaminen julkisuuteen aiheuttaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Asiakirjaan ei sisälly julkisia osia, joista voitaisiin antaa tietoa julkisuuslain 10 §:n perusteella.

Asiaa voidaan tarvittaessa arvioida uudelleen sen jälkeen, kun komissio on päättänyt EU Pilot -menettelyn tai sitä seuraavan rikkomusmenettelyn. Asian uudelleen arviointi edellyttää uuden asiakirjapyynnön tekemistä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Arizona Chemical Oy on valituksessaan vaatinut, että ulkoasiainministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan luovuttamaan yhtiölle jäljennös pyydetystä asiakirjasta.

Yhtiö on ensisijaisesti katsonut, että pyydetty Euroopan komission Suomelle lähettämä tiedustelu EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER on julkinen asiakirja sillä perusteella, että sen julkisuus ei tosiasiallisesti ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetyllä tavalla aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Jos asiakirja kuitenkin katsotaan kokonaan tai osittain salassa pidettäväksi, yhtiöllä on oikeus saada siitä tieto asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevan julkisuuslain 11 §:n perusteella, koska se on kantajana niissä kanteluissa, joita asiakirja koskee ja asiakirjan sisältö voi vaikuttaa asian käsittelyyn. Prosessin lopputuloksella on merkittävä vaikutus yhtiön oikeuksiin ja etuihin sekä muutoinkin sen liiketoiminnan kannalta merkitykselliseen sääntely-ympäristöön.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty lähemmin muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä oleva EU Pilot -menettely koskee kanteluita, jotka on tehty biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain (393/2013, biopolttoainelaki) soveltamisesta, erityisesti prosessitähteen ja lignoselluloosan määritelmien tulkinnasta Energiaviraston hallintokäytännössä, ja sen myötä myös uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin (2009/28/EY, RES-direktiivi) kansallisesta implementoinnista. Pääasiakysymyksenä on raakamäntyöljyn luokittelu, eli se, onko raakamäntyöljyä pidettävänä jätteenä, tähteenä (prosessitähteenä), syötäväksi kelpaamattomana selluloosana tai lignoselluloosana.

Arizona Chemical Oy on kansainvälisesti johtava mäntykemikaalien jalostaja. Yhtiöllä on tehdas Oulussa ja sen lisäksi tuotantolaitoksia myös muualla Euroopassa ja Yhdysvalloissa. Tuotantolaitoksissa hyödynnetään täysimittaisesti raakamäntyöljyä. Siitä jalostetaan Oulun tehtaalla rasvahappoja, hartsia, mäntyöljyä ja mäntypikeä. Jalostettujen tuotteiden käyttökohteina ovat muun muassa maalit, liimat, voiteluaineet, autonrenkaat, puhdistusaineet ja vaipat.

Ministeriö oli aikaisemmin tiedustellut komissiolta sen kantaa asiakirjan luovuttamiseen, jolloin komissio oli ilmoittanut vastustavansa sitä. Tiedustelu perustui avoimuusasetukseen.

Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisun C-64/05 P perusteella avoimuusasetus ei syrjäytä kansallista sääntelyä, jos kansallinen sääntely edellyttää pidemmälle menevää asiakirjajulkisuutta. Asia on vielä selkeämmin tuotu esiin julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa, eikä unionin tuomioistuimen ratkaisussa miltään osin ole kiistetty julkisasiamiehen johtopäätöstä.

Yhtiön käsityksen mukaan asiakirjassa ei myöskään voi olla kysymys avoimuusasetuksen johdannon 15 kohdassa ja 9 artiklassa viitattujen, toimielinten turvallisuussääntöjen nojalla "très secret/topsecret", "secret" tai "confidentiel" -merkinnöin turvaluokitellusta asiakirjasta.

Ministeriö ei näin ollen ole sidottu noudattamaan komission kantaa, vaan sen on sovellettava kansallista lainsäädäntöä eli julkisuuslakia arvioidessaan yhtiön oikeutta saada tieto asiakirjasta.

Poikkeuksia julkisuudesta ja niiden perusteita on tulkittava suppeasti. Sitä, täyttyvätkö julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen poikkeamisperusteen kriteerit vahingon tai haitan aiheutumisesta Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, on tulkittava suppeasti ja tapauskohtaisesti.

Toisin kuin ministeriö antaa ymmärtää, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua 23.1.2014 taltionumero 158 ei yhtiön käsityksen mukaan pidä tulkita niin, että jokaiseen EU Pilot -menettelyyn liittyvät kaikki asiakirjat olisi kategorisesti pidettävä salassa, vaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyksen täyttyminen on arvioitava tapauskohtaisesti.

Ministeriön viittaamassa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisussa asiassa Spirlea (T-306/12) oli kysymys EU-lainsäädännön mukaisesta oikeudesta tutustua EU Pilot -menettelyssä annettuihin asiakirjoihin. Komissiolle esitetyt asiakirjapyynnöt arvioidaan EU-lainsäädännön, erityisesti avoimuusasetuksen perusteella, kun taas Suomen viranomaisille esitetyt asiakirjapyynnöt arvioidaan pelkästään Suomen lainsäädännön perusteella. Unionin yleisen tuomioistuimen johtopäätökset asiassa T-306/12, jotka koskivat lähinnä avoimuusasetuksen 4 artiklan 2 kohdan tulkintaa, eivät ole oikeudellisesti merkityksellisiä arvioitaessa ministeriön päätöksen lainmukaisuutta.

Ministeriön päätöksessä ei esitetä yksityiskohtaisia perusteluita siitä, voiko tiedon luovuttaminen pyydetystä asiakirjasta tosiasiallisesti aiheuttaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa.

EU Pilot -menettelyllä pyritään muun muassa selvittämään kysymyksessä olevaa asiaa koskevat taustat ja tosiseikat. Näin ollen asiakirjoissa on usein kuvailevia osioita sekä kysymyksiä selvitettävään asiaan ja tosiseikkoihin liittyen. Ainakaan siltä osin kuin asiakirjassa on kysymys taustoista, tosiseikoista, kysymyksistä tai muista vastaavista tiedoista, informaation julki tuleminen ei voi vahingoittaa tai haitata Suomen kansainvälisiä suhteita tai edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Oikeuskirjallisuudessa on korostettu tiedon julkistamisen vahingollisuuden arvioimisen tärkeyttä julkisuusarvioinnissa. Tyypillisesti vahinkoa aiheuttamattomien ja salassapitointressin kannalta harmittomien tietojen on oltava julkisia.

Ministeriön päätöksessä viitattu "Suomen kannalta paras lopputulos" lienee taustojen, tosiasioiden, kysymysten tai muiden vastaavien tietojen osalta ainoastaan se, että nämä tiedot tulevat selvitetyiksi perinpohjaisesti ja oikein, jotta EU Pilot -menettelystä saatavan aineiston pohjalta mahdollisesti aloitettava Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 258 artiklan mukainen rikkomusmenettely ei perustuisi puutteelliseen tietoon tai vääriin olettamiin. Viranomaisjulkisuuden taustalla olevat periaatteet, eritoten läpinäkyvyys ja oikeusvarmuus, eivät loukkaa pyrkimystä asioiden selvittämiseen, vaan päinvastoin edistävät tämän tavoitteen saavuttamista.

Ministeriö on jopa kannattanut EU Pilot -menettelyssä annettavien asiakirjojen julkisuutta EU-lainsäädännön nojalla. Ministeriö on nimittäin väliintulokirjelmässään 28.2.2013 asiassa Spirlea (T-306/12), todennut seuraavaa: "EU Pilot -menettelyyn liittyviin asiakirjoihin voi sisältyä esimerkiksi tieteellisiä raportteja tai selvityksiä voimassa olevasta lainsäädännöstä, jota koskeva tieto on lähtökohtaisesti julkista. EU Pilot -menettelyn asiakirjoihin ei myöskään aina sisälly yksityiskohtaista oikeudellista analyysiä, joka on tyypillisesti olennainen osa SEUT 258 artiklan mukaista virallista huomautusta ja perusteltua lausuntoa. [ ... ] EU Pilot -asiakirjat eivät siten muodosta yhtä yhtenäistä samankaltaisten asiakirjojen asiakirjaluokkaa, jonka luovuttaminen vahingoittaisi automaattisesti tutkintatoimien tarkoituksen suojaa."

Ministeriö halunnee välttää Suomen valtion joutumisen rikkomusmenettelyyn. Tämä edellyttäisi, että Suomen valtion tulisi korjata EU-säädösten vastainen menettelynsä. Todennäköisesti tässä onnistuminen olisi Suomen kannalta paras lopputulos. Kuitenkaan esimerkiksi tosiasioiden ja taustojen julkisuus ei voine vahingoittaa tätä pyrkimystä vaan avoimuuden pitäisi päinvastoin parantaa mahdollisuutta saavuttaa paras lopputulos.

On myös vaikeaa ymmärtää, mitä ministeriö tarkoittaa perustellessaan asiakirjan salaamista sillä näkemyksellä, että vaatimusten ja kannanottojen saattaminen julkisuuteen kaventaisi osapuolten mahdollisuuksia tarkistaa näitä kantoja neuvottelujen kuluessa. Taustat, tosiasiat tai niihin liittyvät komission kysymykset eivät ole vaatimuksia tai kannanottoja. Muutoinkin varsinaisten oikeudellisten johtopäätösten tekeminen jääköön asiakirjaa koskevassa substanssiasiassa mahdollisesti unionin tuomioistuimen arvioitavaksi. Perusteluista syntyy vaikutelma, että Suomen viranomainen haluaisi tarjota jotain muuta kuin perusteellisen ja objektiivisen tosiasioihin perustuvan selvityksen asiakirjaa koskevassa EU Pilot -menettelyssä. Näinhän asia ei tietenkään voi olla.

EU-oikeuden vastaiseen oikeustilaan pyrkiminen ei voi olla oikeutettua julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Toisin sanoen jäsenvaltiovelvoitteen laiminlyöntiä koskevaan menettelyyn joutuminen tai laiminlyönnistä vastuuseen joutuminen ei voi olla sellainen oikeusperuste, johon lainkohdassa viitataan vahinkona tai haittana Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, ja joka oikeuttaisi asiakirjajulkisuudesta poikkeamiseen.

Komissio on yhtiön kantelun johdosta lähestynyt Ruotsia 25.9.2014 päivätyllä kirjeellä, jossa vaaditaan, että raakamäntyöljyä ei saa luokitella prosessitähteeksi. Suomi on tällaisen virheellisen luokittelun tehnyt, mistä johtuen komissio on yhtiön käsityksen mukaan lähestynyt Suomea. Ruotsille osoitettu komission kirje on saatu Ruotsin viranomaisilta maan julkisuuslainsäädännön perusteella. On vaikea nähdä, millä perusteella Suomen viranomainen katsoo EU Pilot -menettelyssä annetun asiakirjan julkisuuden aiheuttavan vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, kun Ruotsin viranomaiset katsovat vastaavaa asiaa koskevan asiakirjan olevan julkinen.

Koska komission Ruotsille osoittama kirje ja siinä esitetyt tiedot ovat julkisia, on erittäin todennäköistä, että myös pyydetyssä asiakirjassa esitetyt tiedot ovat tätä kautta jo laillisesti ja luvallisesti julkisesti tiedossa. Tällainen tieto ei voi olla salassa pidettävää tai ainakaan se ei enää voi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Asiakirjan tai ainakin osan sen tiedoista tulisi siten olla julkisia.

Yhtiön komissiolle tekemässä kantelussa on esitetty, että Suomi on implementoinut RES-direktiivin virheellisesti, kun raakamäntyöljy on Energiaviraston päätöksellä luokiteltu prosessitähteeksi ja lignoselluloosaksi. Päätöksen myötä raakamäntyöljyn jalostusta biopolttoaineeksi kannustetaan muuhun jalostustoimintaan verrattuna erityisesti niin sanotun kaksoislaskennan ja valmisteveroedun avulla. Energiaviraston luokittelusta seuraa muun muassa, että biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain mukaisen polttoaineen jakelijan on helpompi täyttää sitova biopolttoaineen jakeluvelvoitteensa raakamäntyöljystä valmistetulla biopolttoaineella, raakamäntyöljystä valmistettu biopolttoaine on lievemmän valmisteverokohtelun alaista, ja biopolttoaineita koskevien sitovien kestävyyskriteerien täyttymisen osoittaminen on helpompaa.

Tietoisuus Energiaviraston mahdollisesti tekemästä virheestä olisi hyödyksi alan toimijoille, sillä tällöin heillä olisi tieto siitä, että on vähintään olemassa suuri riski sille, että Energiaviraston päätös ei ole kestävällä juridisella pohjalla. Tällöin alan toimijat pystyisivät paremmin ennakoimaan toimintaansa. Asiakirjan salaaminen saattaa tarpeettomasti aiheuttaa sen, että eri toimijoilla ei ole tasapuolisesti käytettävissä tätä tärkeää informaatiota, mikä saattaa aiheuttaa vahinkoa ja haittaa esimerkiksi vääriin oletuksiin perustuvina investointeina.

Päätöksessään ministeriö ei ole ottanut kantaa yhtiön oikeuteen saada tieto asiakirjasta julkisuuslain 11 §:n nojalla, vaikka asiakirjapyynnössä lainkohtaan nimenomaisesti vedottiin.

Arizona Chemical Oy:n komissiolle tekemä kantelu ja sen taustalla olevat seikat on katsottava julkisuuslaissa tarkoitetulla tavalla yhtiön asiaksi, vaikka kantelusta mahdollisesti seuraava rikkomusmenettely on EU-lainsäädännön mukaan muodollisesti komission ja Suomen valtion välinen asia. EU Pilot -menettely ja sen käynnistänyt yhtiön kantelu johtuvat Suomen hallintokäytännössä tapahtuneesta raakamäntyöljyn virheellisestä luokittelusta. Luokittelulla on vaikutuksia yhtiön oikeuteen ja etuun.

Yhtiön oikeus saada tieto asiakirjasta ratkaistaan kansallisen lainsäädännön perusteella, jolloin yhtiön EU-oikeudellinen asema komission ja Suomen valtion välisessä mahdollisessa rikkomusmenettelyssä on vailla varsinaista oikeudellista merkitystä.

Raakamäntyöljyn virheellinen luokittelu tähteeksi ja lignoselluloosaksi vaikuttaa välittömästi raakamäntyöljyä muuhun kuin biopolttoaineen valmistukseen käyttävän toimijan, kuten Arizona Chemical Oy:n, nykyisen liiketoiminnan taloudelliseen kestävyyteen ja jatkumiseen. Tästä syystä luokittelu vaikuttaa merkittävästi yhtiön toimintaedellytyksiin ja tulevaisuuden liiketoimintaan eli yhtiön etuihin.

Asia, johon pyydetty asiakirja liittyy, koskee asiassa kantelijana olevan Arizona Chemical Oy:n oikeutta ja etua. Asiakirjalla ja sen sisällöllä voi myös olla vaikutusta asian käsittelyyn. Näin ollen yhtiöllä on julkisuuslain 11 §:n nojalla oikeus saada tieto asiakirjasta siltäkin osin kuin sitä pidetään salassa pidettävänä.

Ulkoasiainministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että lain 24 §:n 1 momentin 2 kohta koskee muita kuin 1 kohdassa tarkoitettuihin kansainvälisiin suhteisiin liittyviä asiakirjoja ja siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta. Lisäksi hallituksen esityksessä todetaan, että vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi, että Suomen neuvotteluasetelmia ja -tavoitteita koskevia yksityiskohtaisia tietoja sisältävien asiakirjojen julkisuus voi heikentää mahdollisuuksia saada asiassa maan kannalta parhain lopputulos. Näin ollen on selvää, että lainkohdan mukaisen vahinkoedellytyksen täyttymistä arvioitaessa olennaisessa osassa on se kansainvälinen konteksti, johon asiakirjapyynnön kohteena oleva asiakirja liittyy.

Lisäksi avoimuusasetuksen 5 artiklasta seuraa, että vastaanottaessaan jäsenvaltion hallussa olevaa toimielimestä peräisin olevaa asiakirjaa koskevan pyynnön jäsenvaltion on pääsääntöisesti kuultava kyseistä toimielintä, eikä jäsenvaltion tekemä päätös saa vaarantaa avoimuusasetuksen tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön ohella arvioinnissa tulee näin ollen ottaa huomioon asiakirjan laatineen toimielimen kanta sekä avoimuusasetuksen säännökset, mukaan lukien asetuksen 4 artiklan poikkeukset asiakirjojen julkisuudesta.

Edellä todettujen seikkojen vuoksi ei voida katsoa Arizona Chemical Oy:n tavoin, että komission kanta asiakirjan luovuttamiseen sekä EU Pilot -menettelyyn liittyvä asiakirjoja koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö eivät olisi oikeudellisesti merkityksellisiä esillä olevassa asiassa.

Ministeriö on päätöksessään perustellut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyksen täyttymistä ensinnäkin vetoamalla EU Pilot -menettelyn luonteeseen komission ja jäsenvaltion välisenä tutkintamenettelynä, jonka tarkoituksena on ratkaista tehokkaasti ja nopeasti tilanteet, joissa jäsenvaltio on mahdollisesti rikkonut unionin oikeutta, ja mahdollisuuksien mukaan välttää SEUT 258 artiklassa tarkoitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittaminen. Päätöksessä todettiin, että EU Pilot -asioihin liittyy mahdollisuus käydä neuvotteluja, jotka voivat jatkua aina tuomioon saakka, mikäli asia etenee rikkomusmenettelyn kautta tuomioistuinvaiheeseen. Päätöksessä viitattiin myös siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on asiassa T-306/12 (Spirlea) antamassaan tuomiossa korostanut mahdollisuuden tutustua EU Pilot -menettelyn asiakirjoihin olevan ristiriidassa menettelyn moitteettoman kulun takaamista koskevan tavoitteen kanssa.

Toisaalta ministeriön päätöksessä viitattiin myös korkeimman hallinto-oikeuden 23.1.2014 antamaan päätökseen, jossa katsottiin, että neuvottelutuloksen saavuttamiselle EU Pilot -menettelyssä on paremmat edellytykset, mikäli komission ja jäsenvaltion kannanotot pysyvät luottamuksellisina ja pääteltiin tästä, että kyseisessä tapauksessa asiakirjan sisältämien tietojen luovuttamisella vastoin komission tahtoa olisi aiheutettu vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Ministeriön päätöksessä todettiin, että esillä olevassa EU Pilot -asiassa 7014/14/ENER Suomen toimivaltaiset viranomaiset voivat käydä keskusteluja komission kanssa sovinnollisen ratkaisun löytämiseksi ja että asiaan liittyvän asiakirjan julkisuus saattaisi vaikeuttaa EU Pilot -menettelyn tarkoituksen eli asian sovinnollisen ratkeamisen toteutumista.

Näillä perusteilla ministeriö päätyi katsomaan, että asiakirjan sisältämien tietojen saattaminen julkisuuteen aiheuttaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Toisin kuin yhtiö valituksessaan väittää, päätös on tehty julkisuuslain nojalla, ja asiakirjan luovuttamista on arvioitu tapauskohtaisesti.

Pyydetyssä asiakirjassa ei ole sellaisia asiakirjan salassa pidettävästä osasta erotettavissa olevia yhtiön valituksessaan viittaamia taustaa tai tosiseikkoja koskevia osuuksia, jotka olisi voitu luovuttaa paljastamatta samalla tietoa esimerkiksi EU Pilot -menettelyn kohteesta tai laajuudesta, ja aiheuttamatta siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa.

Tätä arviointia ei voida kyseenalaistaa viittaamalla Suomen hallituksen Spirlea-asiassa esittämään väliintulokirjelmään. On selvää, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin päätyi ratkaisuun, joka ei vastannut Suomen hallituksen väliintulokirjelmässään esittämiä kantoja, ministeriön on noudatettava kyseistä tuomiota. Lisäksi yhtiön valituksessaan lainaama kohta sisälsi yleistä pohdintaa siitä, minkälaisia tietoja EU Pilot -menettelyn asiakirjoihin voi sisältyä. Tästä ei voida tehdä johtopäätöksiä nyt esillä olevan asiakirjan suhteen.

Arvioitaessa julkisuuslain mukaisesti asiakirjan luovuttamista ei merkitystä voida antaa sille, onko toinen, mahdollisesti samaan aihepiiriin liittyvä asiakirja julkistettu jossain toisessa valtiossa tuon valtion julkisuuslainsäädännön nojalla. Ei myöskään voida katsoa, että komission Suomelle osoittaman EU Pilot -tiedustelun sisältö olisi tullut julkiseksi Ruotsia koskevan EU Pilot -tiedustelun kautta. Kysymyksessä on eri asiakirja.

Komissiolle kantelun tehnyt taho ei koskaan ole EU Pilot -asian asianosainen, minkä unionin yleinen tuomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut. Se totesi Spirlea-asiassa antamassaan tuomiossa, että "EU Pilot -menettely on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen tavoin komission ja asianomaisen jäsenvaltion kahdenvälinen asia siitä riippumatta, että menettely on mahdollisesti aloitettu kantelun johdosta, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, sillä mahdollisella kantelijalla ei kuitenkaan ole mitään menettelyllisiä oikeuksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn myöhemmissä vaiheissa" (tuomion 61 kohta).

Näin ollen ei voida katsoa Arizona Chemical Oy:n olevan julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitettu asianosainen, koska asiakirja ei koske sen oikeutta ja etua huolimatta siitä, että sen tekemä kantelu voi ainakin osittain olla syynä siihen, että komissio on lähestynyt Suomea EU Pilot -kyselyllä.

Arizona Chemical Oy on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kysymys oikeudesta saada tieto asiakirjasta on ratkaistava julkisuuslain, ei Euroopan unionin sääntelyn nojalla. Avoimuusasetuksen tarkoitus on sen 1 artiklan mukaan taata mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin. Asetuksella ei ole ollut tarkoitus syrjäyttää kansallista lainsäädäntöä, jos kansallinen lainsäädäntö edellyttää pidemmälle menevää asiakirjajulkisuutta. Toisin sanoen avoimuusasetuksen salassapitosäännöksillä ei saa laajentaa kansallisten salassapitosäännösten soveltamista. Vaikka komissio onkin ilmoittanut vastustavansa asiakirjan julkistamista, tästä ei voi päätellä, että tiedon antaminen asiakirjan sisällöstä olisi avoimuusasetuksen tavoitteen ja tarkoituksen vastaista.

Julkisuuslaki asettaa tiukempia kriteereitä asiakirjan salaamiselle kuin avoimuusasetus, jonka 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta muodostaa varsin väljän salaamisperusteen. Asetuksen kohdan mukaan jo tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimen tarkoitusten suojaa vahingoittavan tiedon antaminen on EU-lainsäädännön nojalla kiellettyä. Ministeriön päätöksensä tueksi viittaama Spirlea-tapaus koski nimenomaan mainittua 4 artiklan 2 kohdan kolmatta luetelmakohtaa. Koska julkisuuslaki edellyttää avoimuusasetusta pidemmälle menevää julkisuutta, tulee asiakirjan julkisuus ratkaista sen nojalla, eikä asetusta tai sitä koskevaa EU-oikeuskäytäntöä sovelleta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyksen täyttyminen ei voi perustua ulkoasiainministeriön subjektiiviseen käsitykseen vahingosta tai haitasta. Vahingon tai haitan täytyy olla objektiivisesti todettavissa.

Koska asiakirjan taustalla on kysymys EU-oikeudellisten velvollisuuksien täyttämisen tutkimisesta, ministeriön viittaamat neuvottelut ja sovinnollisen ratkaisun löytäminen eivät voi johtaa siihen tilanteeseen, että jäsenvelvoitteiden ja sen myötä EU-oikeuden vastaisen tilan voitaisiin sallia jatkuvan, jos tällainen tila on olemassa. Jos taas mitään rikettä ei todeta tapahtuneen, ei myöskään voi aiheutua mitään vahinkoa tai haittaa lainkohdassa tarkoitetussa mielessä. Näin ollen asiakirjan julkiseksi tuleminen ei voi vahingoittaa tai haitata EU Pilot -menettelyä sillä tavoin kuin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetään.

Yhtiön käsityksen mukaan komissio ei ole hyväksynyt Ruotsia koskevien EU Pilot -kirjeiden julkisuutta. Tästä huolimatta mainitut kaksi kirjettä on katsottu julkisiksi asiakirjoiksi Ruotsissa. Kysymys, johon korkein hallinto-oikeus joutuu ottamaan kantaa on, miten tiedon antaminen pyydetystä asiakirjasta voisi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, kun Ruotsin vastaavat suhteet ja edellytykset vaikuttavat olevan moitteettomat siitä huolimatta, että pyydettyä asiakirjaa sisällöltään oletettavasti vastaavia EU Pilot -kirjelmiä pidetään Ruotsissa julkisina.

Pyydetyn asiakirjan sisältö ei voi olla niin arkaluontoinen, että sen salaaminen ainakaan kokonaisuudessaan olisi perusteltua.

Ministeriö on lausunnossaan todennut, ettei asiakirjassa ole sellaisia asian taustaa tai tosiseikkoja koskevia osuuksia, jotka olisi voitu luovuttaa paljastamatta samalla tietoa esimerkiksi asianomaisen EU Pilot -menettelyn kohteesta tai laajuudesta, ja aiheuttamatta siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa. Ministeriön väitettä ei voida hyväksyä. Menettelyn kohdetta tai laajuutta on ylipäätään vaikea mieltää sellaiseksi informaatioksi, joka aiheuttaisi kategorisesti lainkohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa tullessaan julki. Kantelut koskevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin velvoitteita, erityisesti tähteen ja lignoselluloosan määrittelyä. Pyydetyn asiakirjan kohde ja laajuus on tuskin mikään salaisuus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 10 §:n osalta muun ohella, että "usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla."

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

1) valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä;

2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä;

(- - -)

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan osalta muun ohella, että "vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti."

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin (701/2005) mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtio­neuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Arizona Chemical Oy:n ulkoasiainministeriöltä pyytämä Euroopan komission Suomelle lähettämä kirjelmä EU Pilot nro 7014/14/ENER liittyy EU Pilot -menettelyyn, joka oli aloitettu eräiden komissiolle tehtyjen kantelujen perusteella. Kantelut ovat koskeneet eräiden Suomen lainsäädännössä ja hallintokäytännössä omaksuttujen käsitemääritelmien mahdollista yhteensopimattomuutta uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin kanssa.

Vaikka pyydetty asiakirja on komission laatima, tiedonsaantioikeus siitä määräytyy sitä suomalaiselta viranomaiselta pyydettäessä julkisuuslain mukaisesti. Oikeudellisen arvioinnin lähtökohta on se, että ulkoasiainministeriön asiakirjapyynnön johdosta antaman päätöksen lainmukaisuus tulee ratkaistavaksi niiden olosuhteiden valossa, jotka vallitsivat päätöksen antamishetkellä eli 2.12.2014.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut Arizona Chemical Oy:n pyytämään asiakirjaan.

Asiakirja liittyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla kansainvälisessä toimielimessä, Euroopan komissiossa, käsiteltävään asiaan. EU Pilot -menettelyllä pyritään välttämään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258 artiklan mukaisen rikkomusmenettelyn aloittaminen. Menettelyn onnistumismahdollisuuksia ja neuvotteluratkaisuun pääsemistä tukee se, että komission ja jäsenvaltion välinen neuvotteluilmapiiri ja osapuolten esittämät näkemykset säilyvät luottamuksellisina ainakin siihen asti kunnes menettely on päättynyt. EU Pilot -menettely on ollut kesken ulkoasiainministeriön ratkaistessa asiakirjapyynnön.

Julkisuuslain 24 §:n l momentin 2 kohdan vahinkoedellytyslauseketta sovellettaessa ja tulkittaessa voidaan lisäksi tässä asiassa ottaa huomioon, että komissio oli ilmoittanut ulkoasiainministeriölle Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) n:o 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 5 artiklan mukaisessa menettelyssä vastustavansa asiakirjan luovuttamista.

Edellä lausuttuun nähden tiedon antaminen pyydetystä asiakirjasta olisi aiheuttanut vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Pyydetty asiakirja on siten ollut asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla salassa pidettävä.

Asiakirjaan tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että se sisältää sinänsä eräitä osia, joiden luovuttaminen ei olisi aiheuttanut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyslausekkeessa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa. Asiakirjan sisältö ei kuitenkaan olisi kokonaisuutena arvioiden ollut ymmärrettävissä oikein, jos ainoastaan nämä osat olisi annettu. Asiakirjaa ei siten olisi ollut annettava julkisuuslain 10 §:n perusteella osittainkaan.

Arizona Chemical Oy on toinen niistä yrityksistä, joiden tekemien kanteluiden perusteella EU Pilot -menettely oli aloitettu. Tämä menettely on kuitenkin Euroopan komission ja asianomaisen jäsenvaltion kahdenvälinen asia siinäkin tapauksessa, että se on aloitettu kantelun perusteella. Yhtiö ei ole asianosainen tässä menettelyssä eikä sillä tähän nähden ole oikeutta saada tietoa asiakirjasta myöskään julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitetun asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella.

Edellä lausutuista syistä ulkoasiainministeriön päätös asiakirjapyynnön hylkäämisestä ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 33 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, Arizona Chemical Oy:n valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asia Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus

Valittaja MN-Osakesijoitus Oy

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 11.5.2015 nro 15/0111/1

Asian aikaisempi käsittely

Naantalin kaupunginhallitus on päätöksellään 25.8.2014 (§ 324) päättänyt käyttää etuosto-oikeutta 18.6.2014 tehdyssä kiinteistökaupassa, jossa Raision kaupunki on myynyt MN-Osakesijoitus Oy:lle Naantalin kaupungissa sijaitsevat yhteensä 55,07 hehtaarin suuruiset kiinteistöt 529-410-1-7 Nypykkä, 529-410-1-12 Niinikoski ja 529-410-1-13 Villa niillä olevine rakennuksineen 1 350 000 euron kauppahinnalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt MN-Osakesijoitus Oy:n valituksen Naantalin kaupunginhallituksen päätöksestä sekä yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Saman pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

(- - -)

Asiassa saatu selvitys

Kaupan kohde ja sen kaavoitus- ja rakentamistilanne

Villan kiinteistö sekä siihen liittyvät kiinteistöt Nypykkä ja Niinikoski, yhteispinta-alaltaan 55,07 ha, on 18.6.2014 tehdyllä kaupalla myyty 1 350 000 eurolla MN-Osakesijoitus Oy:lle. Myyjänä on Raision kaupunki.

Nypykän ja Niinikosken kiinteistöillä sekä pääosalla Villan kiinteistöä on voimassa vuonna 1999 rantakaavana vahvistettu Villan-Kirstilän ranta-asemakaava. Pääosa kaava-alueesta on retkeily- ja ulkoilualuetta (VR). Kiinteistöjen rantaan rajoittuvat alueet on pääosin osoitettu uimaranta-alueeksi (VV) ja loma-asuntoja ja retkeilyaluetta palvelevien huoltorakennusten korttelialueeksi (RA-3). Lisäksi kaava-alueella on loma-asuntojen korttelialueita (RA-1), toinen loma-asuntoja ja retkeilyaluetta palvelevien huoltorakennusten korttelialue (RA-3) sekä asuntovaunuille ja -autoille varattu leiriytymisalue (pa) ja pysäköintialuetta (p).

Kiinteistöjen ranta-asemakaavan mukainen rakennusoikeus on pääosin jäänyt toteutumatta. Villan kiinteistöllä sijaitsee päärakennus ja huoltorakennus sekä kiinteistöillä Niinikoski ja Nypykkä kummallakin majoitusrakennus. Karttatarkastelun perusteella asemakaavassa osoitettu pa- ja p-alue on toteutettu.

Alueelle on vuonna 2012 tullut voimaan Luonnonmaan ja Lapilan ym. saarien oikeusvaikutteinen osayleiskaava. Se osa ranta-asemakaava-alueesta, jolle on osoitettu rakentamiseen tarkoitettuja alueita, on yleiskaavassa osoitettu matkailupalvelujen alueeksi (RM-3). Kaavamääräyksen mukaan alue on varattu yhteisrantaiseksi lomakyläalueeksi. Alue on asemakaavoitettu tai tarkoitettu asemakaavoitettavaksi. Alueen suunnittelussa on huolehdittava alueeseen kohdistuvan yleisen virkistyskäyttötarpeen huomioimisesta. Kaavaselostuksesta ilmenee, että kaavamääräyksellä on tarkoitus maakuntakaavan virkistysaluevarauksen vuoksi turvata mahdollisuus yleiseen virkistäytymiseen myös siinä tapauksessa, että voimassa olevaa asemakaavaa muutettaisiin. Kaavaselostuksesta ilmenee myös, että Luonnonmaan rannat ovat suurelta osin jo nykyisellään varsin tiiviisti rakennetut, joten vapaiden rannanosien merkitys virkistyskäytön kannalta on huomattava. Virkistysalueiden lisäämiseen on yleistä painetta, koska yleiseen virkistykseen soveltuvaa maata on käytettävissä vain vähän.

Se osa ranta-asemakaava-alueesta, jolle ei sijoitu rakentamiseen tarkoitettuja alueita, on yleiskaavassa osoitettu pääosin retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR). Villan tilalle on lisäksi osoitettu kaksi pientä suojelualuetta (S-1), joilla sijaitsee luonnonsuojelulain 29 §:n perusteella suojeltu luontotyyppi. Tilan luoteisnurkka kuuluu uimaranta-alueeseen (VV), jonka pääosa on ennestään Naantalin kaupungin omistuksessa. Loppuosa Villan tilasta on yleiskaavassa osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi (MA), rantaan rajoittuvaksi maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi (MA-1), rantaan rajoittuvaksi maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1) sekä maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). M-alue rajoittuu kaupungin ennestään omistamiin M- ja VR-alueisiin.

Vuonna 2002 voimaan tulleessa Turun kaupunkiseudun maakuntakaavassa on osoitettu virkistysalueiden ja -verkostojen aluevarauksia, joiden perusteena on maakuntakaavaselostuksen mukaan muodostaa yli kuntarajojen rakentuva ulkoilu- ja virkistysalueiden verkko yhtenäisinä katkeamattomina vyöhykkeinä ja rakentamattomien rantaosuuksien liittäminen virkistysaluekokonaisuuksiin. Myös Luonnonmaalle on osoitettu tällaisia virkistysaluevarauksia, jotka ulottuvat taajamatoimintojen alueelta meren rantaan. Yksi näistä varauksista sijoittuu etuoston kohteena olevalle alueelle.

Etuosto-oikeuden käyttämiselle esitetyt perustelut

Kaupunginhallituksen päätöksessä esitetyt perustelut

Kaupunginhallitus on päätöksessään perustellut etuosto-oikeuden käyttämistä seuraavasti: Naantalin kaupungissa asumisen asemakaavoitus ja rakentaminen etenevät suunnitelmien mukaan Villan kiinteistön suuntaan. Uudet asumisalueet tulevat Turun seudun rakennemallin ja Naantalin kehityskuvan mukaan keskittymään Luonnonmaalle. Villan kiinteistön alue sijoittuu lähelle kaavoitettuja asuntoalueita ja muodostaa tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden kaupungin ennestään omistamien maiden kanssa. Myyty alue rajautuu kaupungin ennestään omistamiin alueisiin. Villan kiinteistön rajanaapureista kolme on kaupungin omistamaa: kaksi niistä liittyy osayleiskaavassa Villan kiinteistölle osoitettuun maa- ja metsätalousvaltaiseen alueeseen (M) ja yksi rannan uimaranta-alueeseen (VV). Villan kiinteistön alue palvelee jo olemassa olevan ja kaavoitettavan asuntorakentamisen tarpeita virkistys- ja uimaranta-alueena. Alueeseen sisältyy myös suojelualueita, joita etuoston kautta toteutetaan. Etuosto-oikeuden käyttäminen on perusteltua yhdyskuntarakentamiseen kaupungin jo omistamiin maa- ja metsätalousalueisiin liittyvänä. Etuosto-oikeuden käyttäminen on perusteltua myös Villan tilan virkistyskäyttötarkoituksella sekä uimarannalla Luonnonmaan asukkaiden lisääntyessä jo asemakaavoitettujen alueiden rakentuessa. Raision kaupunki on rantakaavaa laadittaessa sitoutunut rakentamaan Naantalin kaupungin omistukseen siirtyneelle alueen pohjoisosan uimaranta-alueelle vievän ulkoilureittitasoisen polun ja osoittamaan uimarannan käyttäjille pysäköintimahdollisuuden Villan keskuksen pysäköintialueella.

Hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa esitetyt perustelut

Lausunnossaan hallinto-oikeudelle kaupunginhallitus on muun ohessa todennut, että kiinteistöt Niinikoski ja Nypykkä ovat palvelleet Raision kuntalaisten sekä kaupungin henkilökunnan virkistysmahdollisuuksia. Villan tilan RM-alue on toiminut matkailuvaunualueena. Alueen käyttöä yleiseen virkistäytymistarpeeseen korostetaan voimassa olevassa yleiskaavassa.

Kiinteistöjen ranta-asemakaavan mukainen rakentamisoikeus on pääosin jäänyt toteutumatta. Kiinteistöt sijaitsevat tieyhteyden päässä, Kirstilän tien varrella, joka muodostaa lenkin Luonnonmaan eteläosassa. Villan kiinteistön M-alue rajoittuu pohjoisessa ja etelässä kaupungin jo omistamiin maa-alueisiin.

Naantalin kaupunki on käynyt neuvotteluja Villan kiinteistöstä Raision kaupungin kanssa loppuvuodesta 2013 sekä tehnyt Raision kaupungille ostotarjouksen alkuvuodesta 2014. Tämän jälkeen Raision kaupunki järjesti kohteesta avoimen tarjouskilpailun. Kaupunginhallituksen lausuntoon on liitetty ostotarjouksen tekemistä edeltänyt kaupunkisuunnittelujaoston pöytäkirja, johon on kirjattu, että Naantalin kaupungin tarkoituksena ei ole toteuttaa alueen maankäyttöä rakennusoikeuden osalta ranta-asemakaavan mukaisena.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan edelleen todennut, että Naantalin kaupunki on osallistunut Turun seudun rakennemallityöhön, jonka perusteella ovat syntyneet raportit "Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035" ja "Naantalin maankäytön kehityskuva 2035". Rakennemallin ja kehityskuvan mukaan Luonnonmaasta on tulossa uusi merellinen kaupunginosa Turun seudulle. Sen väestötavoite on Turun seudun rakennemallissa vuoteen 2025 mennessä 2 700 ja vuoteen 2035 mennessä 4 300 uutta asukasta. Tämä väestönkasvu mahdollistaa joukkoliikenteen kehittämisen Luonnonmaalla. Jotta tämä tavoiteltu väestönkasvu kyettäisiin sijoittamaan kuten on suunniteltu, nykyisen osayleiskaavan mukaisille asuntoalueille, edellyttäisi se olennaisesti tehokkaampaa rakentamistapaa, kuin mitä on Luonnonmaalla nyt kyetty toteuttamaan. Asuntoalueen merellisen luonteen korostamiseksi yleiseen käyttöön varattuja ranta-alueita on Luonnonmaalta tarpeen saada lisää.

Rakennemallia ja kehityskuvaa Naantalin kaupunki on jo ryhtynyt toteuttamaan laatimalla Kukolanvainion asemakaavan sekä sen täydennykseksi Kemmolan asemakaavan. Villan kiinteistön kulma koillisessa sijaitsee alle 900 metrin päässä Kukolanvainion ja Kemmolan asemakaava-alueiden rajasta ja kiinteistön RM-alue on noin 1,9 kilometrin päässä kyseisten asemakaava-alueiden rajasta. Kukolanvainion ja Kemmolan asemakaava-alueiden kunnallistekniikan rakentamisen aloittaminen on kirjattu kaupunginjohtajan ehdotukseen taloussuunnitelmaksi vuodelle 2016.

Villan kiinteistö sekä siihen liittyvät kiinteistöt Niinikoski ja Nypykkä ranta-asemakaavan sekä osayleiskaavan mukaisine käyttötarkoituksineen toteuttavat Naantalin kaupungin virkistyskäyttötarvetta nyt sekä rakennemallissa sitoudutun tulevan merellisen kaupunginosan rakentuessa.

Oikeudellinen arviointi

Naantalin kaupunki on ilmoittanut käyttävänsä etuosto-oikeuttaan yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Villan kiinteistöllä sijaitsee kaksi luonnonsuojelulain nojalla suojeltavaa luontotyyppiä. Ne on yleiskaavassa osoitettu suojelualueiksi, joita koskee ELY-keskuksen tekemä luonnonsuojelulain 29 §:n mukainen rajauspäätös. Kun rajauspäätös itsessään toteuttaa luontotyypin tarvittavan suojelun, etuosto-oikeuden käyttämiselle suojelun perusteella ei ole tarvetta.

Etuoston kohteena olevalle alueelle tai sen välittömään läheisyyteen ei ole alueella voimassa olevissa kaavoissa eikä edes kaupunginhallituksen lausunnossa mainituissa suunnitelmissa suunniteltu etuostolaissa tarkoitettua yhdyskuntarakentamista. Etuosto-oikeuden käyttämiselle yhdyskuntarakentamiseen ei siten ole perusteita.

Kiinteistöjen ranta-asemakaavan mukainen rakennusoikeus on jäänyt pääosin toteuttamatta. Sen sijaan ranta-asemakaavan mukainen retkeily-, virkistys-, uimaranta- ja asuntovaunualuekäyttö on toteutunut. Niinikosken ja Nypykän kiinteistöt ovat olleet Raision kaupungin asukkaiden ja henkilökunnan virkistyskäytössä ja Villan tila matkailuvaunualueena.

Naantalin kaupunki on ennen etuosto-oikeuden käyttämistä tehnyt ostotarjouksen alueesta. Ostotarjouksen valmistelusta ilmenee, että Naantalin kaupungin tarkoituksena ei ole toteuttaa kiinteistöjen rakennusoikeutta ranta-asemakaavan mukaisena vaan kehittää aluetta yleisenä virkistysalueena. Tämä tarkoitus ilmenee myös yleiskaavan VR-aluevarauksesta ja RM-aluevarausta koskevasta yleisen virkistystarpeen turvaamista koskevasta kaavamääräyksestä, jota on edellyttänyt myös maakuntakaavan virkistysaluevaraus. Alueen luoteispuolella sijaitsee Naantalin kaupungin omistama uimaranta, jolle kulku pysäköintipaikkoineen on jo rantakaavaa laadittaessa sovittu järjestettäväksi kaava-aluetta käyttäen. Yleiskaavassa Villan tilan VR-alue liittyy M-alueen kautta kaupungin ennestään omistamaan VR-alueeseen. Kaikki edellä mainitut alueet sijaitsevat maakuntakaavan virkistysalueella, jonka tarkoituksena on maakuntakaavaselostuksen mukaan muodostaa yli kuntarajojen rakentuva ulkoilu- ja virkistysalueiden verkko yhtenäisinä katkeamattomina vyöhykkeinä ja rakentamattomien rantaosuuksien liittäminen virkistysaluekokonaisuuksiin. Myös kaupunginhallituksen lausunnossa mainitussa maankäytön kehityskuvassa on asetettu tavoitteeksi maakuntakaavan aluevarausta vastaavat viheralueet.

Etuoston kohteena oleva alue on jo ennestään ollut Raision kaupungin työntekijöiden ja asukkaiden virkistys-, retkeily- ja uimarantakäytössä. Sillä sijaitsee muun ohessa asuntovaunuille ja -autoille tarkoitettu leiriytymisalue. Alue on siten nykyiselläänkin käytettävissä yleiseen virkistykseen, vaikka virkistyskäyttömahdollisuuksien edelleen kehittämiseksi ei vielä ole esitetty tarkempia konkreettisia suunnitelmia. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että kaupungilla on ollut tässä tapauksessa oikeus käyttää etuosto-oikeutta alueen hankkimiseksi virkistyskäyttöön tätä käyttötarkoitusta tukevat yleispiirteiset maankäyttösuunnitelmat huomioon ottaen.

(- - -)

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että MN-Osakesijoitus Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Matti Leikkonen. Esittelijä Elina Nyholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

MN-Osakesijoitus Oy on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Naantalin kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Naantalin kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Naantalin kaupunginvaltuuston 5.10.2009 hyväksymässä oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa etuosto-oikeuden kohteena oleva alue ja sen lähialueet on osoitettu muuhun kuin yhdyskuntarakentamista tai virkistys- ja suojelutarkoitusta varten. Koska kaava on melko uusi, alueelle ei ole myöskään tulevaisuudessa suunniteltu yhdyskuntarakentamista tai virkistys- ja suojelutoimintoja.

Kaupunginhallituksen päätöksen perustelut ovat ristiriitaiset siltä osin kuin aluetta on suunniteltu käytettäväksi paitsi virkistys- ja suojelutarkoituksiin, myös yhdyskuntarakentamiseen. Lisäksi päätöksessä viitataan yhdyskuntarakentamiseen kaupungin jo omistamiin maa- ja metsätalousalueisiin liittyvänä. Etuoston kohteena eivät voi olla maa- ja metsätalouskäyttöön tarkoitetut alueet. Myös se, että etuoston perusteena on käytetty samanaikaisesti kaikkia kolmea etuostolain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettua perustetta osoittaa, että kaupungilla ei ole tiedossaan todellista käyttötarkoitusta alueelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2004:101 oli kysymys etuosto-oikeuden käyttämisestä virkistys- ja suojelutarkoitukseen. Tapauksessa oli kiistatonta, että jo kaupantekohetkellä laajasti virkistys-, suojelu- ja matkailukäytössä ollut Aulangon alue oli ja on kansallisesti merkittävä suojelu- ja virkistyskohde. Hämeenlinnan kaupunki oli tehnyt suunnitelmia nimenomaisesti etuoston kohteena olleesta tilasta, ja suunnitelmat koskivat muiltakin osin suoraan ja nimetysti sitä. Käsillä olevassa asiassa Naantalin kaupungilla ei ole etuoston kohteena olevaa aluetta suoraan tai välillisesti koskevia suunnitelmia. Pelkästään viittaukset usean kilometrin päässä oleviin yhdyskuntarakentamisen kohteena oleviin alueisiin ja Luonnonmaan kehittämiseen yleisesti eivät vastaa ratkaisussa KHO 2004:101 esitettyä suunnitelmien tasoa. Luonnonmaan Rymättyläntien varteen sijoittuvat kehityskuvan suunnitelmat eivät voine oikeuttaa etuoston käyttöön koko saarella, joka käsittää Naantalin kokonaispinta-alasta merkittävän osan.

Ratkaisun KHO 2004:101 tapauksessa Hämeenlinnan kaupunki oli hankkinut systemaattisesti sopimusteitse ja etuosto-oikeuttaan käyttämällä alueita Aulangolta. Käsillä olevassa asiassa Naantalin kaupunki ei ole osoittanut suunnitelmallisuutta Villan tilan lähialueiden hankkimiseksi tai kehittämiseksi. Kaupunki ei ole ollut edes halukas ostamaan tilaa ennen kuin MN-Osakesijoitus Oy oli tehnyt sopimuksen alueen ostamisesta. Raision kaupungin edustajat informoivat neuvottelujen yhteydessä yhtiötä siitä, että Naantalin kaupunki tuskin on käyttämässä etuosto-oikeuttaan, koska sillä ei ole suunnitelmia alueen käytölle.

Käsillä oleva asia ei ole lainkaan analoginen ratkaisun KHO 2004:101 kanssa. Pelkästään rakennusoikeuden alhainen käyttöaste tai väite virkistys-, suojelu- tai yhdyskuntarakentamistarpeesta eivät ole riittäviä etuosto-oikeuden käyttämisen perusteita, mikäli kaupungilla ei ole osoittaa suunnitelmaa etuoston kohteena olevan alueen tulevasta käytöstä kohtuullisen ajan kuluessa. Tässä tapauksessa Villan tilaa tai sen lähialueita koskevia suunnitelmia ei ole.

Etuosto-oikeuden perustana olevien tulevaa käyttötarkoitusta ilmentävien suunnitelmien täsmällisyyttä on tarkasteltu muun muassa vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:45. Myös tuossa tapauksessa kaupunki oli laatinut erittäin tarkat nimenomaisesti etuoston kohteena olevaa aluetta koskevat suunnitelmat.

Naantalin kaupunginhallituksen käyttämät perusteet eivät vastaa lähimainkaan ratkaisuissa KHO 2014:45 tai KHO 2004:101 kuvattua suunnitelmallisuuden tasoa. Naantalin maankäytön kehityskuva tai Turun kaupunkiseudun rakennemalli eivät sisällä lainkaan Villan tilan tai sen lähialueiden kehittämistä etuostolaissa säädettyihin tarkoituksiin. Suunnitelmien olemassaolon puuttumisesta voidaan päätellä, että aluetta ei tarvita etuostolaissa tarkoitettuun käyttöön kohtuullisessa ajassa.

Villan tilalla sijaitseva matkailuvaunualue ei ole ollut eikä tulevaisuudessakaan ole merkittävä Luonnonmaan virkistyskäytön kannalta. Matkailuvaunualueiden kehittämistä koskeva suunnittelu Luonnonmaalla on keskittynyt Porhonkallion alueeseen, jonne Villan tilalta on maanteitse noin yhdeksän kilometriä. Ylipäänsä Naantalin matkailu- tai virkistyspalveluja koskevissa strategioissa ei ole mainintoja Luonnonmaan eteläosien käytöstä tai merkittävyydestä. Ranta-asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden toteutumatta jääminen ei ilmennä kaupungin suunnitelmia alueella. Kaupunki ei ole esittänyt suunnitelmia rantarakentamisen toteuttamisesta tai virkistysalueen kehittämisestä eikä sellaista sisälly maankäytön kehityskuvaan tai Turun seudun rakennemalliin.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ostotarjouksen valmistelusta ilmenee, että Naantalin kaupungin tarkoituksena ei ole toteuttaa kiinteistöjen rakennusoikeutta ranta-asemakaavan mukaisena vaan kehittää aluetta yleisenä virkistysalueena. Muutoksenhakijalle on jäänyt epäselväksi, mikä maininta tai suunnitelma tätä johtopäätöstä tulee. Kaupunginhallitus on perustellut päätöstään ensisijaisesti yhdyskuntarakentamistarpeilla eikä kaupunki myöskään tarjouksesta huolimatta halunnut ostaa Villan tilaa ennen kuin MN-Osakesijoitus Oy oli tehnyt kiinteistökaupan.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan alue on nykyiselläänkin käytettävissä yleiseen virkistykseen, vaikka virkistyskäyttömahdollisuuksien edelleen kehittämiseksi ei vielä ole esitetty tarkempia konkreettisia suunnitelmia. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 25.5.2015 taltionumero 1350 mukaan nimenomaan konkreettisten suunnitelmien puuttumista on pidettävä etuosto-oikeuden käyttämisen esteenä.

Hallinto-oikeus on katsonut, että kaupungilla on ollut tässä tapauksessa oikeus käyttää etuosto-oikeutta alueen hankkimiseksi virkistyskäyttöön tätä käyttötarkoitusta tukevat yleispiirteiset maankäyttösuunnitelmat huomioon ottaen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännössä on kuitenkin korostettu tulevaa käyttötarkoitusta ilmentävien suunnitelmien täsmällisyyttä sekä kohdentumista nimenomaan etuoston kohteena olevaan alueeseen. Päätöksenteon pohjana olleet rakennemalli ja kehityskuva ovat ajallisesti viimeisimmät Luonnonmaan tulevaa käyttöä osoittavat asiakirjat eikä niissä ole mitään mainintaa etuoston kohteena olevan alueen tai sen lähialueiden tulevasta käytöstä. Kaupungin olisi etuosto-oikeuden käyttämiseksi tullut esittää konkreettiset aluetta koskevat suunnitelmat.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 29.2.2008 taltionumero 300 virkistyskäyttöperusteen ei katsottu olleen olemassa, vaikka alueella sinänsä oli ulkoilureittejä. Naantalin kaupungin asukkailla on mahdollisuus käyttää etuoston kohteena olevaa aluetta virkistyskäyttöön samassa määrin kuin tähänkin saakka ilman etuosto-oikeuden käyttämistäkin.

Naantalin kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja vt. kaupunginjohtaja esittivät 25.8.2014 MN-Osakesijoitus Oy:n edustajalle vaihtoehdon, jonka mukaan yhtiö voisi vuokrata alueen viljelymaaksi pitkällä vuokrasopimuksella, sillä kaupungilla ei ole sille varsinaista käyttöä pitkään aikaan. Lisäksi vt. kaupunginjohtaja on lehtihaastattelussa todennut nimenomaisesti, että aikajänne maan ostamisen ja koko alueen rakentamisen välillä on pikemminkin 15–25 kuin 5–10 vuotta.

Kaupunkisuunnittelujaoston kokouksen 11.8.2014 perusteella kaupungilla ei vielä kaksi viikkoa ennen etuostopäätöksen tekemistä ole ollut Villan tilaa koskevaa suunnitelmaa kaavoituksen muuttamiseksi tai etuostolaissa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi.

MN-Osakesijoitus Oy:n edustajien tavatessa 22.8.2013 Naantalin kaupunginarkkitehdin ja maankäytön päällikön kumpikin vahvisti, että kaupungilla ei ole suunnitelmia etuoston kohteena olevalle alueelle.

Paitsi että etuosto-oikeuden käyttämiselle ei ole ollut etuostolain mukaista tarkoitusta, mahdollinen myöhempi käyttötarve ajoittuu sekin vuosien tai jopa vuosikymmenten päähän. Aluetta ei siten olla käyttämässä yhdyskuntarakentamiseen tai suojelu- taikka virkistyskäyttöön kohtuullisessa ajassa.

Myös tapauksessa KHO 29.2.2008 taltionumero 300 kunta oli käyttänyt etuostoperusteina ensisijaisesti yhdyskuntarakentamista ja toissijaisesti virkistys- ja suojelutarkoitusta. Etuosto-oikeutta ei katsottu olleen muun muassa siksi, että alueella ei ollut voimassa yksityiskohtaista kaavaa, se ei kuulunut vireillä oleviin yleiskaavoitettaviin alueisiin, kunta ei ollut esittänyt riittävää selvitystä siitä, mihin se perustaa näkemyksensä asutuksen leviämisestä alueelle, aluetta ei koskenut mikään tarkempi kehittämissuunnitelma, virkistys- ja suojelutarve eivät täyty pelkästään sillä, että alueella oli virkistyskäyttöön tarkoitettuja osia (ulkoilureitit) eikä kunnan ollut osoitettu tarvitsevan aluetta kohtuullisessa ajassa yhdyskuntarakentamiseen.

Käsillä olevassa tapauksessa alueella on voimassa osayleiskaava, jossa nimenomaisesti osoitetaan, että alue on tarkoitettu muuhun kuin etuostolaissa tarkoitettuun yhdyskuntarakentamis-, virkistys- tai suojelukäyttöön. Kaupunki ei ole osoittanut voimassa tai vireillä olevia yhdyskuntarakentamista koskevia suunnitelmia, vaan päinvastoin viittaa suunnitelmiin, joissa vahvistetaan, että yhdyskuntarakentamista alueelle ei ole suunniteltu.

Etuoston kohteena olevan alueen pääkäyttötarkoitus on maa- ja metsätalous. Kaupunki on tarjonnut MN-Osakesijoitus Oy:lle mahdollisuutta vuokrata etuoston kohteena olevaa aluetta tähän käyttöön. Tämän perusteella on pääteltävissä, että kaupungilla ei ole yhdyskuntarakentamiseen liittyviä suunnitelmia alueella ja että etuosto-oikeutta ei ainakaan olla käyttämässä kohtuullisessa ajassa etuostolaissa säädettyyn tarkoitukseen.

Naantalin kaupunginhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Naantalin kaupunki kävi Raision kaupungin kanssa neuvotteluja Villan tilasta loppuvuonna 2013 ja teki sille ostotarjouksen alkuvuonna 2014. Vasta näiden vaiheiden jälkeen Raision kaupunki järjesti kohteesta avoimen tarjouskilpailun. Raision kaupungin edustajat ovat ilmoittaneet, että tarjousneuvottelujen yhteydessä he ovat tiedottaneet MN-Osakesijoitus Oy:n edustajalle Naantalin kaupungin etuosto-oikeudesta.

Naantalin kaupunki on osallistunut Turun seudun rakennemallityöhön, jonka perusteella ovat syntyneet Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035 ja Naantalin maankäytön kehityskuva 2035. Rakennemallin ja kehityskuvan mukaan Luonnonmaasta on tulossa uusi merellinen kaupunginosa. Sen väestötavoite on rakennemallissa vuoteen 2025 mennessä 2 700 ja vuoteen 2035 mennessä 4 300 uutta asukasta. Jotta tavoiteltu väestönkasvu kyettäisiin sijoittamaan nykyisen osayleiskaavan mukaisille asuntoalueille, edellyttäisi se olennaisesti tehokkaampaa rakentamistapaa kuin Luonnonmaalla on kyetty toteuttamaan. Asuntoalueen merellisen luonteen korostamiseksi yleiseen käyttöön varattuja ranta-alueita on tarpeen saada Luonnonmaalta lisää.

Naantalin kaupunki on jo ryhtynyt toteuttamaan rakennemallia ja kehityskuvaa laatimalla Kukolanvainion asemakaavan sekä sen täydennykseksi Kemmolan asemakaavan. Villan tilan koilliskulma sijaitsee alle 900 metrin päässä ja tilan RM-alue noin 1,9 kilometrin päässä asemakaava-alueen rajasta. Asemakaava-alueiden kunnallistekniikan rakentamisen aloittaminen on kirjattu kaupunginjohtajan ehdotukseen taloussuunnitelmaksi vuodelle 2016.

Villan tila sekä siihen liittyvät Niinikosken ja Nypykän tilat ranta-asemakaavan ja osayleiskaavan mukaisine käyttötarkoituksineen toteuttavat Naantalin kaupungin virkistyskäyttötarvetta nyt sekä rakennemallissa sitoudutun tulevan merellisen kaupunginosan rakentuessa.

Tilojen yhteispinta-ala on 55,07 hehtaaria ja se jakautuu osayleiskaavassa RM-, VR- ja MA-alueisiin sekä kahteen erilliseen suojelualueeseen. Vuosikirjaratkaisussa KHO 2004:101 kunnalla on todettu olevan etuosto-oikeus pinta-alaltaan suureen kiinteistöön, jolle oli rantakaavassa osoitettu rakennusoikeutta muun ohella lomarakennusten ja matkailua palvelevien rakennusten korttelialueiksi ja jota oli tarkoitus käyttää voimassa olevan kaavan mukaiseen tarkoitukseen, kun huomioon otettiin rantakaavassa osoitetun rakennusoikeuden käyttöaste ja se, että alueella oli merkitystä virkistyskäytöllisesti ja suojelullisesti.

Rakennemallin ja kehityskuvan tavoitetta vuodessa 2035 on nykyään ja vallitsevassa taloustilanteessa pidettävä etuostolaissa edellytettynä kohtuullisena aikana, kuten vuosikirjaratkaisun KHO 2014:45 perusteluista on luettavissa. Tuossa tapauksessa yleiskaavan tavoitevuosi oli 2035.

Etuosto-oikeutta käytettäessä kunta tulee ostajan sijaan kaupan muiden ehtojen pysyessä ennallaan. Tästä johtuu, että etuosto kohdistuu koko kaupan kohteeseen, vaikka suuren kiinteistön kysymyksessä ollessa osa alueista ei soveltuisikaan etuostolain mukaisiin tarkoituksiin.

MN-Osakesijoitus Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Villan tilalla sijaitsevan matkailuvaunualueen ja sen lähiympäristön virkistyskäyttö ei ole ollut eikä tulevaisuudessakaan ole merkittävää.

Kaupunki ei ole edelleenkään osoittanut, millä tavalla ostotarjouksen valmistelu ilmentää alueen virkistyskäyttötarkoitusta tilanteessa, jossa etuoston ensisijainen peruste on ollut yhdyskuntarakentaminen. Se on alkanut korostaa virkistyskäyttöä vasta sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätöksessä mainittu käyttötarkoitus katsottiin etuostolain mukaiseksi.

Kaupunginhallituksen mainitsemat Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035 ja Naantalin maankäytön kehityskuva 2035 ovat ajallisesti viimeisimmät Luonnonmaan käyttöä koskevat selvitykset. Niissä ei ole mitään mainintaa etuoston kohteena olevan alueen tai sen lähialueiden tulevasta käytöstä etuostolaissa edellytettyihin tarkoituksiin. Suunnitellut yhdyskunta- ja muun rakentamisen painopisteet ovat muualla kuin etuoston kohteena olevalla alueella tai sen ympäristössä.

Osayleiskaavassa osoitetaan nimenomaisesti, että alue on tarkoitettu muuhun kuin yhdyskuntarakentamis-, virkistys- tai suojelukäyttöön. Viittaukset usean kilometrin päässä oleviin yhdyskuntarakentamisen kohteena oleviin alueisiin ja Luonnonmaan kehittämiseen yleisesti eivät vastaa oikeuskäytännössä edellytettyä suunnitelmien tasoa. Konkreettisten suunnitelmien puuttuminen on este etuosto-oikeuden käyttämiselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. MN-Osakesijoitus Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Se seikka, että alue sisältyy luonnonsuojelulain 30 §:ssä tarkoitetun suojeltua luontotyyppiä koskevan rajauspäätöksen piiriin, ei estä etuosto-oikeuden käyttämistä maan hankkimiseksi suojelutarkoituksia varten.

Kun lisäksi otetaan muilta osin huomioon edellä ilmenevät Turun hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasiaratkaisun eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

2. Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, MN-Osakesijoitus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A, jolla oli diagnosoitu keskivaikea kehitysvammaisuus ja uusiutuvat maaniset jaksot, asui palvelukodissa omassa asunnossa. Hänelle oli myönnetty 20 tuntia henkilökohtaista apua kuukaudessa. Kuntayhtymän yksilöhuoltojaosto oli lakkauttanut henkilökohtaisen avun, koska A oli käyttäytynyt haastavasti ja aggressiivisesti avustajaansa kohtaan ja oli karkaillut. A:n osallistumiseen palvelukodin päivätoimintaan oli tarvittu kolme ohjaajaa. Yksilöhuoltojaosto oli henkilökohtaista apua vastaavana palveluna tarjonnut A:lle kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaista tukihenkilöpalvelua. Hallinto-oikeus kumosi A:n valituksesta yksilöhuoltojaoston päätöksen. Hallinto-oikeus katsoi, että A kykenee muodostamaan oman mielipiteensä ja ymmärtää asiassa tehtävän ratkaisun merkityksen ja hänellä on laissa tarkoitetulla tavalla riittävästi voimavaroja määritellä tarvitsemansa avun sisältö ja toteutustapa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaikka A pystyi henkilökohtaisen avun osalta muodostamaan oman mielipiteensä, hän ei henkilökohtaista avustajaa käyttäenkään pystynyt suoriutumaan niistä toiminnoista, joita varten henkilökohtaista apua oli vaadittu. Näin ollen kuntayhtymällä ei ollut velvollisuutta järjestää A:lle henkilökohtaista avustajaa. A:n palvelutarpeisiin pystyttiin paremmin vastaamaan kehitysvammalain mukaisilla palveluilla, joita A:lle oli myös tarjottu. Korkein hallinto-oikeus kumosi yksilöhuoltojaoston valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi yksilöhuoltojaoston päätöksen voimaan.

Äänestys 3–2.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 4 § 1 momentti, 8 § 2 momentti, 8 c § 1‒5 momentti ja 8 d §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 25.7.2014 nro 14/5235/1

Asian aikaisempi käsittely

Kainuun maakunta -kuntayhtymän alainen viranhaltija on 3.12.2012 tekemällään päätöksellä lakkauttanut A:lle 1.1.2011 alkaen myönnetyn henkilökohtaisen avun.

Päätöksen perustelujen mukaan henkilökohtaisen avun palvelu on toteutettu työnantajamallilla. A on käyttäytynyt haastavasti avustajaansa kohtaan. Haastava käyttäytyminen on osoitus siitä, ettei A voi toimia työnantajana, minkä vuoksi henkilökohtainen apu on päätetty 31.12.2012. Vastaavana palveluna A:lle on tarjottu tukihenkilöpalvelua. A:lla ei ole voimavaroja määritellä avun sisältöä ja toteutustapaa. Tilanteessa, jossa avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, tulee siihen vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöhuoltojaosto on 13.3.2013 tekemällään päätöksellä pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

A on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että hänelle on järjestettävä vammaispalvelulain perusteella henkilökohtaista apua joko ostopalveluna tai palvelusetelillä.

A:lla on todettu AGU-oireyhtymä, keskivaikea älyllinen kehitysvamma ja uusiutuvat maaniset jaksot. A pystyy sanallisesti kommunikoimaan kaikissa arkielämään liittyvissä asioissa. Hän kykenee ilmaisemaan mitä hän haluaa tehdä, minne haluaa mennä ja missä asioissa hän tarvitsee apua. A on henkilökohtaisen avustajansa kanssa voinut harrastaa asumisyksikön ulkopuolella tapahtuvia toimia. A:n toimintakyvyssä ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, jotka oikeuttaisivat henkilökohtaisen avun lakkauttamiseen. Palvelutalossa, jossa A asuu, on mahdollisuus saada virikkeellistä päivätoimintaa yksi tunti päivässä. A tarvitsee toisen henkilön apua päästäkseen asumisyksikön ulkopuolelle. A:lla on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteuttamistapa.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöhuoltojaosto on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut yksilöhuoltojaoston päätöksen ja palauttanut asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 4 §:n 1 momentin, 8 §:n 2 momentin, 8 c §:n ja 8 d §:n säännökset sekä hallituksen esityksen HE 166/2008 vp perusteluja, perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arvio

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A:lla on diagnosoitu aspartylglucosaminuria, keskivaikea kehitysvammaisuus sekä uusiutuvat maaniset jaksot. A asuu palvelukodissa omalla inva-wc:llä varustetussa asunnossa. Hänelle on myönnetty vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua 20 tuntia kuukaudessa. A on jo aikaisemmin osallistunut harrastuksiinsa palvelukodin ulkopuolella henkilökohtaisen avustajansa kanssa. Henkilökohtainen apu on lakkautettu 3.12.2012, koska A on 21.9.2012 käyttäytynyt haastavasti avustajaansa kohtaan. Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että A on 21.9.2012 karannut henkilökohtaiselta avustajaltaan ja lyönyt avustajaansa pään alueelle. Asiakaskertomuksesta 1.6.2012 ilmenee, että A on pyrkinyt muutoinkin karkailemaan. Hän on tarvinnut kolme ohjaajaa osallistuakseen palvelukodin päivätoimintaan ja on tällöinkin pyrkinyt karkaamaan. Asiakaskertomuksen mukaan A on kysellyt vanhemmiltaan, miksi hän ei pääse ulos ja vierailemaan isoäitinsä luo. Palvelusuunnitelmasta 1.3.2013 käy ilmi, että A on ilmaissut haluavansa, että henkilökohtainen apu jatkuisi samanlaisena toimintana kuin ennenkin. Myös palvelukodin henkilökunta on toivonut, että A:n kodin ulkopuolista toimintaa tuettaisiin myös jatkossa. Palvelusuunnitelman mukaan A:n vanhemmat huolehtivat hänen raha-asioistaan mutta eivät toimi hänen virallisina edunvalvojinaan.

Asiakirjoista saatavasta selvityksestä käy ilmi, että A on vaikeavammainen henkilö, joka tarvitsee vammaisuutensa johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. A on saanut henkilökohtaista apua harrastuksiansa varten 3.12.2012 asti, kunnes henkilökohtainen apu on valituksenalaisella päätöksellä lakkautettu. Kun otetaan huomioon A:n olosuhteista ja toimintakyvystä saatava selvitys, hallinto-oikeus katsoo, että A kykenee muodostamaan omat mielipiteensä ja ymmärtää asiassa tehtävän ratkaisun merkityksen ja hänellä on siten vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi voimavaroja määritellä tarvitsemansa avun sisältö ja toteutustapa. Se seikka, että A tarvitsee henkilökohtaista apua toteutettaessa myös valvontaa, ei ole esteenä henkilökohtaisen avun myöntämiselle, kun otetaan huomioon vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin säännökset vammaispalveluna toteutettavan henkilökohtaisen avun soveltumisesta A:n tarpeisiin. Koska A:ta on pidettävä sellaisena vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentissa tarkoitettuna vaikeavammaisena henkilönä, jolle kunnan on järjestettävä henkilökohtaista apua, ei yksilöhuoltojaoston olisi mainitsemillaan perusteilla tullut lakkauttaa A:lle myönnettyä henkilökohtaista apua. Hallinto-oikeus ei ensi asteena ota tutkittavakseen sitä, millä tavoin ja kuinka paljon A:lle on henkilökohtaista apua järjestettävä, vaan palauttaa asian näiden seikkojen selvittämiseksi yksilöhuoltojaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat rat­kais­seet hal­lin­to-oi­keu­den jä­se­net Pirkko Wesslin-Nenonen ja Pertti Piippo. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yksilöhuoltojaoston päätös saatetaan voimaan.

Kuntayhtymä on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vammaispalvelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. A:lle on viranhaltijapäätöksellä 25.02.2013 myönnetty ostopalveluna kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisesti ympärivuorokautinen autettu asuminen palvelukotiin ajalle 1.1.2013‒28.2.2015. Palveluntuottaja järjestää asumispalvelujen yhteydessä harrastuksiin liittyvää toimintaa viitenä päivänä viikossa palvelukokonaisuuden vuorokausihintaan sisältyen.

Viranhaltijapäätöksellä 13.03.2013 A:lle on lisäksi myönnetty kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisesti tukihenkilö ajalle 1.3.‒31.8.2013 enimmillään neljätoista tuntia kuukaudessa. A:n vanhemmat ovat kuitenkin ilmoittaneet, että kyseistä palvelua ei oteta vastaan.

A tarvitsee ympärivuorokautista hoivaa ja valvontaa. Palvelutarpeen arvioinnin mukaan A:ta ei voi päästää ulos yksin ja hän ei hallitse itseään suuttuessaan. A:n ollessa levoton palvelukodin henkilökunta ei voi lähteä lenkille hänen kanssaan, koska hän karkailee. Samassa pihapiirissä olevaan päivätoimintatilaan siirryttäessä A tarvitsee kolme ohjaajaa ja silloinkin hän pyrkii karkaamaan. A:n edun mukaista on järjestää hänen harrastuksiin ja vapaa-aikaan liittyvät palvelunsa kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain perusteella, koska hänen käyttäytymisensä voi olla hallitsematonta ja sitä on vaikea ennakoida.

A on selityksessään muun ohella esittänyt, että hallinto-oikeuden päätöksen mukaan A:lla on osoitettu olevan riittävästi voimavaroja määritellä tarvitsemansa avun sisältö ja toteutustapa, eikä hänen valvonnan tarpeensa apua toteutettaessa ole esteenä avun myöntämiselle. Kuntayhtymä ei enää valituksessaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen väitä, ettei A:lla olisi riittäviä voimavaroja avun sisällön ja toteutustavan määrittelyyn. Valituksessa sen sijaan väitetään, että A:n avustamisen tarve perustuisi pääosin hoitoon, hoivaan ja valvontaan, mistä johtuen hänen tarvitsemansa apu tulisi järjestää muiden palveluiden avulla ja että kuntayhtymä on järjestänyt tällaiset palvelut, kun A:lle on myönnetty kehitysvammalain nojalla ympärivuorokautinen autetun asumisen palvelu. Kuntayhtymän myöntämää kehitysvammalain mukaista tukihenkilöpalvelua A ei ole hakenut, vaan hän on halunnut saada hänelle aiemmin myönnettyä henkilökohtaista apua.

A:n tarve saada henkilökohtaista apua ei perustu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, vaikka hän tarvitseekin apua toteutettaessa käytöksen sääntelyyn liittyvien haasteidensa vuoksi ohjausta ja valvontaa. A saa tarvitsemansa hoivan ja hoidon asumisyksikössään. Asumisyksikön henkilökunnalla ei kuitenkaan ole käytännössä mahdollisuutta yksilöllisesti tukea A:ta hänen toiveidensa mukaisissa harrastuksissa ja muissa vapaa-ajan toiminnoissa. Asumisyksikössä on kyse ryhmämuotoisesta toiminnasta, ei henkilön omien valintojen ja toiveiden toteuttamisesta. Yksikössä pystytään tarjoamaan virikkeellistä päivätoimintaa vain tunti päivässä, mikä ei mitenkään vastaa A:n tarpeita ja toiveita. Asumisyksikössä asuminen ei vammaispalvelulain perusteella ole pätevä peruste evätä henkilökohtaista apua, kun henkilö välttämättä tarvitsee avustajaa laissa mainittuja toimia tehdäkseen, eikä asumisyksiköstä ole mahdollisuutta saada yksilöllistä, henkilön omiin toiveisiin pohjautuvaa avustamista.

Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei runsaskaan ohjauksen ja valvonnan tarve apua toteutettaessa ole peruste olla myöntämättä henkilökohtaista apua palvelun myöntämisedellytysten muuten täyttyessä. Myös lain esitöissä todetaan, että jos avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, tulee siihen vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla. Lainsäätäjänkään tarkoitus ei ole ollut, ettei tällaisia elementtejä tai huolenpitoa taikka ohjausta saisi sisältyä avun toteuttamiseen.

A tarvitsee apua voidakseen harrastaa ja liikkua vapaa-ajallaan haluamallaan tavalla asumisyksikkönsä ulkopuolella. Avun toteuttamiseen sisältyy jonkun verran valvonnan ja ohjauksen elementtejä, mutta kun avun tarve pääosin johtuu A:n vapaa-ajan viettämiseen kohdistuvista toiveista hänelle tulisi myöntää henkilökohtaista apua vähintään 30 tuntia kuukaudessa. Apu tulisi järjestää A:lle sopivalla järjestämistavalla. Kuntayhtymän valitus on hylättävä.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että A:lle on tärkeää päästä liikkumaan ja purkamaan energiaa. A ei kuitenkaan kykene ottamaan kantaa siihen, millä tavalla henkilökohtainen apu tai sitä korvaava palvelu tulisi toteuttaa. A tarvitsee ulkona liikkuessaan paljon apua. Hänen käytöksensä saattaa olla arvaamatonta. A:n tapauksessa kehitysvammapalvelujen tukihenkilö olisi soveliain ratkaisu järjestää tarvittava palvelu. Tukihenkilö on asiakkaan tai omaisten valitsema henkilö, yleensä asiakkaalle ennestään tuttu henkilö, johon asiakkaalla on jo valmiiksi luottamuksellinen suhde. Tällöin asiakkaan käyttäytyminen on rauhallisempaa ja helpommin hallittavaa.

Vammaispalvelulaki ei oikeuta rajoittamistoimenpiteiden käyttöä. Vammaispalvelulain mukainen apu ei sovellu A:lle järjestettäväksi palveluksi, koska palvelukodin ulkopuolella hänen kohdallaan voidaan tarvita hänen itsemääräämisoikeuttaan rajoittavia toimenpiteitä hänen itsensä tai muiden henkilöiden turvallisuuden ja fyysisen koskemattomuuden takaamiseksi. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisesti järjestetyillä palveluilla on mahdollista huomioida asiakkaan rajoittamistoimenpiteiden tarve. Asiakkaalle voidaan nykyisen asumispalvelun sijaan järjestää kehitysvammaisten erityishuollon palveluna ympärivuorokautista asumispalvelua, jossa hänen palvelutarpeensa tulevat paremmin huomioiduiksi.

A on antanut vastauksen kuntayhtymän vastaselitykseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöhuoltojaoston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.

Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 1 §:ssä tarkoitetulle henkilölle järjestetään kuitenkin hänen vammaisuutensa edellyttämiä palveluja ja tukitoimia ensisijaisesti tuon lain nojalla siltä osin kuin ne ovat hänen palveluntarpeeseensa nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia. (19.12.2008/981)

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan mainitussa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;

2) työssä ja opiskelussa;

3) harrastuksissa;

4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai

5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Saman pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Edelleen saman pykälän 4 momentin mukaan henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

Saman pykälän 5 momentin mukaan edellä 1 momentin 3–5 kohdissa tarkoitettuja toimintoja varten henkilökohtaista apua on järjestettävä vähintään 30 tuntia kuukaudessa, jollei tätä pienempi tuntimäärä riitä turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avuntarvetta.

Vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua: 1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;

2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaalihuoltolain 29 a §:ssä tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka

3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa.

Hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että lain 4 §:n 1 momentilla on tarkoitus selkeyttää kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain ja vammaispalvelulain yhteensovitusta. Lähtökohtana on, että sosiaalihuollon yleislainsäädännöllä pyritään edelleen ensisijaisesti turvaamaan palvelujen saanti. Mikäli nämä palvelut eivät ole vammaiselle henkilölle riittäviä ja sopivia, vammaispalvelulaki tulee sovellettavaksi myös kehitysvammaisiin henkilöihin. Kehitysvammaiselle henkilölle voidaan edelleen järjestää palveluita kehitysvammalain perusteella, jos vammaispalvelulain nojalla järjestettävät palvelut eivät ole asiakkaan kannalta riittäviä tai sopivia. Uudistuksessa vammaispalvelulain ja kehitysvammalain välinen suhde muuttuu päinvastaiseksi, kun vammaispalvelulaista tulee ensisijainen suhteessa kehitysvammalakiin. Kysymyksessä on kuitenkin luonteeltaan enemmän periaatteellinen muutos, koska aikaisemminkin kehitysvammaiselle henkilölle on voitu järjestää palveluja vammaispalvelulain nojalla.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätös

A:lla on diagnosoitu keskivaikea kehitysvammaisuus ja uusiutuvat maaniset jaksot. A asuu palvelukodissa omassa asunnossa. A on vaikeavammainen henkilö, joka tarvitsee vammaisuutensa johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. A on saanut työnantajamallilla toteutettuna henkilökohtaista apua harrastuksiansa varten 3.12.2012 asti, kunnes henkilökohtainen apu on yksilöhuoltojaoston päätöksellä lakkautettu. A:lle on tarjottu vastaavana palveluna kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaista tukihenkilöpalvelua. A:n käyttäytyminen on saadun selvityksen mukaan haastavaa ja hän tarvitsee avustettaessa paljon valvontaa.

Asiassa on katsottava selvitetyksi, että A:lla on vaikeavammaisuudestaan huolimatta voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettua palvelua, kuten oikeutta henkilökohtaiseen avustajaan, on järjestettävä, jos henkilö välttämättä tarvitsee palveluja suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää henkilökohtaista avustajaa vammaispalvelulain nojalla, jos vammainen henkilö ei pysty henkilökohtaista avustajaa käyttäenkään suoriutumaan niistä toiminnoista, joita varten avustajapalvelua on pyydetty. A:n tarve henkilökohtaiseen avustajaan liittyy hänen liikkumiseensa asumisyksikön ulkopuolella, kuten ulkoiluun ja vierailuihin. Kun otetaan huomioon se, mitä edellä on selostettu A:n haastavasta käytöksestä avustajaa kohtaan ja hänen taipumuksensa karkailuun, hänen ei ole katsottava suoriutuvan edellä mainituista toiminnoista henkilökohtaisen avustajan avulla.

Vaikka vammaispalvelun lain mukaiset palvelut ovat ensisijaisia verrattuna kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisiin palveluihin, viimeksi mainitun lain nojalla palveluja järjestetään kuitenkin silloin, kun ne ovat henkilön palvelutarpeeseen nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa A:n palvelutarpeisiin voidaan parhaiten vastata kehitysvammalain mukaisilla palveluilla, joita hänelle on myös tarjottu.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöjaoston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Irma Telivuo yhtyi:

"Hylkään Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöhuoltojaoston valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän oikeussihteeri Kari Niemisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto.

Lapselle oli vanhempien toivomuksesta sukunimenä virheellisesti rekisteröity äidin kaksiosainen sukunimi, joka oli muodostettu siten, että äiti käytti entistä sukunimeään perheen yhteisen sukunimen edellä. Lapsen sukunimi oli nimilain vastaisena rekisteröity ilmeisen virheellisesti. Sukunimi olisi ollut korjattavissa ilman vanhempien suostumustakin. Kun maistraatti oli aloittanut korjaamismenettelyn yli viisi vuotta rekisteröinnin jälkeen, sukunimeä ei silti voitu muuttaa hallintolain 50 §:n nojalla asiavirheen korjaamisena. Äänestys 3–2.

Nimilaki 2 § 1‒4 momentti sekä 7 § 1 ja 3 momentti

Laki väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista 4 § 1 momentti, 13 § 1 momentti ja 21 §

Hallintolaki 50 § ja 52 § 1 momentti

Se­los­te on ko­ko­nai­suu­des­saan ruot­sin­kie­li­sel­lä pää­tös­si­vus­tol­la.

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt kahden Irakin kansalaisen turvapaikkahakemuksen ilmeisen perusteettomana ja vaatinut heitä välittömästi siirtymään Italiaan, jossa heille oli myönnetty toissijainen suojeluasema. Perheeseen kuului myös kaksi pientä lasta.

Hallinto-oikeus katsoi, että hakijat lapsineen olivat erityisen suojelun tarpeessa. Hallinto-oikeus palautti asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi sen selvittämiseksi, tullaanko Italiassa tarjoamaan perheelle lasten ikätasoon sopivat olosuhteet ja voidaanko asianosaiset lapsineen palauttaa Italiaan siten, että he eivät joudu siellä ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi. Hallinto-oikeus viittasi sovelletuissa oikeusohjeissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuun Tarakhel v. Sveitsi sekä niin sanottuun vastuunmäärittämisasetukseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi Maahanmuuttoviraston valituksesta, että koska hakijoille oli myönnetty Italiassa toissijainen suojeluasema, asiassa ei sovellettu vastuunmäärittämisasetusta. Sitä vastoin oikeudellisena kysymyksenä asiassa oli, oliko hakijoiden kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset voitu hylätä ilmeisen perusteettomina.

Hakijat olivat saapuneet Suomeen Italiasta, joka oli turvallinen turvapaikkamaa. Hakemusta ratkaistaessa oli lähtökohtaisesti voitu soveltaa ulkomaalaislain 101 §:n 3 momenttia.

Koska oletus turvallisesta turvapaikkamaasta ei kuitenkaan ole kumoamaton, asiassa oli seuraavaksi arvioitava, voitiinko hakijat lapsineen palauttaa Italiaan siten, että he eivät joudu siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen kohtelun kohteeksi tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi.

Asianosaiset olivat esittäneet Italiassa kokemaansa turvattomuuteen ja etenkin Italiassa kansainvälistä suojelua saaneiden henkilöiden heikkoihin yleisiin olosuhteisiin liittyviä perusteita palautuskiellon soveltamiselle. Molemmille vanhemmille oli Italiassa myönnetty toissijainen suojeluasema. Se takasi heille siellä määritelmädirektiivin mukaiset oikeudet, joihin kuului oikeus turvautua Italian julkisiin palveluihin. Heidän asemansa ei ollut verrattavissa ensimmäisen kerran Euroopan unionin alueelle tuleviin turvapaikanhakijoihin. Pelkästään se seikka, että heidän taloudellinen asemansa tai sosiaaliset elinolosuhteensa saattoivat Suomeen verrattuna merkittävästikin heikentyä, ei ollut riittävä peruste sille, että heidän voitaisiin katsoa altistuvan epäinhimilliselle kohtelulle Italiassa. Asiassa ei ollut heidän yksilölliseen tilanteeseensa tai lapsen etuun liittyviä seikkoja, joiden vuoksi heidän palauttamisensa Italiaan muodostuisi palautuskiellon vastaiseksi. Maahanmuuttovirasto oli voinut hylätä hakemukset ilmeisen perusteettomina. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja Maahanmuuttoviraston päätöksen lopputulos saatettiin voimaan.

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 4 artikla, 18 artikla ja 19 artikla

Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista annettu neuvoston direktiivi 2005/85/EY (ns. menettelydirektiivi) 25 artikla 2 kohta a ja d alakohta ja 26 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (ns. uudelleenlaadittu menettelydirektiivi), 33 artikla 2 kohta a alakohta ja 35 artikla

Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (ns. uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) VII luku

Ulkomaalaislaki 6 § 1 momentti, 99 § (301/2004), 101 § 3 kohta (973/2007) ja 147 §

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot Saadi v. Italia 28.2.2008, N. v. Yhdistynyt kuningaskunta 27.5.2008 ja M.S.S. v. Belgia ja Kreikka 21.1.2011

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätös Mohammed Hussein v. Alankomaat ja Italia 2.4.2013

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Hannele Klemettinen.

Viranhaltija oli tehnyt päätöksen täysi-ikäisen kehitysvammaisen henkilön yksilöllisen erityishuollon järjestämiseen liittyvistä asioista. Henkilön sisar oli tämän puolesta tehnyt viranhaltijan päätöksestä valituksen aluehallintovirastoon.

Henkilö itse ei ollut allekirjoittanut valituskirjelmää, osallistunut asian hoitamiseen eikä antanut sisarelleen valtuutusta valituksen tekemiseen. Myöskään sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain säännökset eivät perustaneet kyseisen henkilön omaiselle tai läheiselle puhevaltaa muutoksenhakuasiassa. Sisarta ei hänen tehdessään valituksen vielä ollut määrätty kyseisen henkilön edunvalvojaksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kyseisen henkilön toimintakyvystä saadun selvityksen perusteella, ettei tämä itse ollut kyennyt valvomaan etuaan tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa tässä yksilöllistä erityishuoltoaan koskevassa asiassa eikä myöskään antamaan valtuutusta tämän asiansa hoitamiseen. Valituksen tekeminen hänen puolestaan oli ollut välttämätöntä hänen etunsa valvomiseksi. Sisarella oli kysymyksessä olevissa olosuhteissa ollut asiainhuoltoon (negotiorum gestio) perustunut kelpoisuus tehdä kyseisen henkilön puolesta viranhaltijan päätöksestä valitus aluehallintovirastoon.

Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 8 § 1–3 momentti ja 9 § 1 momentti
Laki holhoustoimesta 4 § 2 momentti, 8 § 1 momentti ja 29 § 4 momentti
Hallintolainkäyttölaki 18 a § 1 momentti, 20 § 1 momentti ja 21 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 27.1.2016 nro 16/0041/2

Asian aikaisempi käsittely

E:n kaupungin viranhaltija on 16.12.2014 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle asumispalveluna asumisen palvelukoti C:ssä 1.1.2015 alkaen toistaiseksi kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain nojalla.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 18.8.2015 Nro ISAVI/212/06.02.02/2015 asiakkaan sisaren ja asioidenhoitajan B:n, joka sittemmin on määrätty A:n edunvalvojaksi (jäljempänä myös edunvalvoja), tekemän valituksen johdosta kumonnut viranhaltijan päätöksen ja palauttanut asian E:n kaupungille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt E:n kaupungin perusturvalautakunnan valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (asiakaslaki) 8 §:n 2 momentissa säädetään, että asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Sama koskee hänen sosiaalihuoltoonsa liittyviä muita toimenpiteitä. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan kuulemisesta ennen häntä koskevan päätöksen tekemistä säädetään hallintolaissa.

Asiakaslain 9 §:n 1 momentin mukaan jos täysi-ikäinen asiakas ei sairauden, henkisen toimintakyvyn vajavuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi pysty osallistumaan ja vaikuttamaan palvelujensa tai sosiaalihuoltoonsa liittyvien muiden toimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen taikka ymmärtämään ehdotettuja ratkaisuvaihtoehtoja tai päätösten vaikutuksia, on asiakkaan tahtoa selvitettävä yhteistyössä hänen laillisen edustajansa taikka omaisensa tai muun läheisen henkilön kanssa.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos:
1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti perusteettomana;
2) asia koskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista;
3) asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä;
4) kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle; tai
5) hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolain 36 §:n mukaan asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiselle varattu määräaika. Kuulemista koskevassa pyynnössä on tarvittaessa yksilöitävä, mistä seikoista selitystä pyydetään. Asianosaiselle on toimitettava kuulemisen kohteena olevat asiakirjat alkuperäisinä tai jäljennöksinä taikka varattava muutoin tilaisuus tutustua niihin.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi:
1) päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta;
2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu;
3) päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu; sekä
4) sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:
1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;
2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;
3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;
4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka
5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Asiassa on hallinto-oikeudessa kysymys aluehallintoviraston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuuden arvioinnista. Aluehallintovirasto on perustanut päätöksensä keskeiseltä osaltaan siihen menettelyyn, jota asiakkaan asumispalvelua koskevan asian käsittelyssä ja ratkaisemisessa on noudatettu. Hallinto-oikeus arvioi aluehallintoviraston ratkaisua ja sen perusteluita seuraavasti.

Viranhaltija on 16.12.2014 tekemällään päätöksellä myöntänyt asiakkaalle asumispalveluna asumisen palvelukoti C:ssä 1.1.2015 alkaen toistaiseksi. Asiakkaan ajalle 1.2.2014–31.1.2016 tehdyn palvelusuunnitelman mukaan asiakkaalle järjestetään asuminen D:n asumisyksikössä. Asiakas on asunut palvelukoti C:ssä viranhaltijan 5.8.2014 ja 26.11.2014 tekemillä määräaikaisilla päätöksillä 18.8.2014 lähtien.

Asiakkaan sisarta ja asioidenhoitajaa, joka on sittemmin määrätty asiakkaan edunvalvojaksi, on kuultu toimittamalla hänelle sähköpostitse 21.11.2014 kuulemiskirje. Vastausta on pyydetty 25.11.2014 mennessä.

Sen ohella, että nyt kyseessä olevassa asiassa on ollut perusteet selvittää asiakkaan tahtoa asiakaslain 9 §:n mukaisesti yhteistyössä hänen omaisensa kanssa, hallinto-oikeus katsoo, että jo ennen edunvalvojan määräyksen saamista asiakkaan sisar on toiminut asiassa asiakkaan asioidenhoitajana ja asemavaltuutuksen vuoksi häntä on tullut kuulla hallintolain mukaisesti ennen asian ratkaisua. Asiassa ei ole ollut kyse sellaisesta hallintolain 34 §:n 2 momentin mukaisesta asiasta, joka voidaan ratkaista asianosaista kuulematta.

Asiassa on ollut kyse asiakkaan asuinpaikan pidempiaikaisesta järjestämisestä. Hallinto-oikeus katsoo, että neljän päivän mittaista määräaikaa, johon sisältyy viikonloppu, ei voida pitää asian laatuun nähden riittävänä. Hallinto-oikeus toteaa, että määräaikaa ei voida pitää riittävänä siinäkään tapauksessa, että edunvalvoja olisi E:n kaupungin väittämällä tavalla suostunut kuulemiseen kyseisellä tavalla. Asian käsittelyssä on siten tapahtunut kuulemisvirhe.

Viranhaltijan 16.12.2014 tekemää päätöstä ei ole perusteltu. Hallinto-oikeus toteaa, että päätöksessä on kyse asiakkaan asumispalvelun muuttamisesta palvelusuunnitelmaan ja aikaisempiin, määräaikaiseksi tehtyihin päätöksiin nähden. Saadun selvityksen mukaan päätös on ollut asiakkaan edunvalvojan ja muiden omaisten kannan vastainen. Tähän nähden päätöksen perustelemisella on ollut korostunut merkitys. Päätöksen perusteleminen ei ole ollut ilmeisen tarpeetonta eikä kyseessä ole ollut muukaan hallintolain 45 §:n 2 momentin mukainen tilanne, jossa päätös voidaan jättää perustelematta. Hallinto-oikeus toteaa, että asianosaiselle kuulemisen yhteydessä etukäteen annetuilla tiedoilla ei voida korvata lopullisen päätöksen kirjallista perustelemista. Perustelujen esittämistä myöskään muutoksenhakuvaiheessa ei voida pitää riittävänä.

Hallinto-oikeus toteaa, että viranhaltijan päätöksessä olleet menettelyvirheet ovat olleet niin olennaisia, että aluehallintoviraston on tullut kumota päätös jo kyseisillä perusteilla ja palauttaa asia viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi. Tähän nähden ja koska viranhaltijan päätöksestä puuttuu perustelut, joiden pohjalta päätöksen sisällöllinen oikeellisuus olisi jälkikäteen mahdollista kontrolloida, hallinto-oikeus ottamatta kantaa aluehallintoviraston päätöksestä ilmeneviin muihin kumoamisperusteisiin hylkää valituksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Riitta Eskola ja Karoliina Hyvärinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

E:n kaupungin perusturvalautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimustensa tueksi lautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Viranhaltijan päätös asumispalveluista on asiakkaan edun mukainen. Päätös turvaa asiakkaan asumisen ja palvelut. Päätöksessä on otettu huomioon asiakkaan kehitysvammasta johtuvat yksilölliset tarpeet nyt ja tulevaisuudessa. Päätöstä valmisteltaessa kuuleminen on suoritettu hallintolain mukaisesti. Päätökselle on annettu kirjalliset perustelut jo kuulemisen yhteydessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Sama koskee hänen sosiaalihuoltoonsa liittyviä muita toimenpiteitä. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan kuulemisesta ennen häntä koskevan päätöksen tekemistä säädetään hallintolaissa.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan jos täysi-ikäinen asiakas ei sairauden, henkisen toimintakyvyn vajavuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi pysty osallistumaan ja vaikuttamaan palvelujensa tai sosiaalihuoltoonsa liittyvien muiden toimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen taikka ymmärtämään ehdotettuja ratkaisuvaihtoehtoja tai päätösten vaikutuksia, on asiakkaan tahtoa selvitettävä yhteistyössä hänen laillisen edustajansa taikka omaisensa tai muun läheisen henkilön kanssa.

Holhoustoimesta annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan täysi-ikäisen edunvalvojana on henkilö, jonka tuomioistuin tai holhousviranomainen on tehtävään määrännyt. Saman lain 8 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuin voi määrätä edunvalvojan täysi-ikäiselle, joka sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen, heikentyneen terveydentilan tai muun vastaavan syyn vuoksi on kykenemätön valvomaan etuaan taikka huolehtimaan itseään tai varallisuuttaan koskevista asioista, jotka vaativat hoitoa eivätkä tule asianmukaisesti hoidetuiksi muulla tavoin.

Holhoustoimesta annetun lain 29 §:n 4 momentin mukaan edunvalvojan oikeudesta käyttää päämiehensä puhevaltaa tuomioistuimessa ja muun viranomaisen luona säädetään erikseen.

Hallintolainkäyttölain 18 a §:n 1 momentin mukaan edunvalvoja, joka on määrätty täysivaltaiselle, käyttää päämiehensä ohella itsenäisesti puhevaltaa asioissa, jotka kuuluvat hänen tehtäviinsä. Jos edunvalvoja ja hänen päämiehensä ovat puhevaltaa käyttäessään eri mieltä, päämiehen kanta on ratkaiseva, jos hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen.

Hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momentin mukaan asianosainen saa käyttää asiamiestä ja avustajaa. Lain 21 §:n 1 momentin mukaan asiamiehen on esitettävä valtakirja, jollei päämies ole valtuuttanut häntä suullisesti valitusviranomaisessa.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:
1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;
2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;
3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;
4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka
5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Asian tarkastelun lähtökohdat

Asiassa on kysymys A:lle kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain nojalla myönnetystä asumispalvelusta.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A on täysi-ikäinen kehitysvammainen henkilö. Hänen yksilöllisen erityishuoltonsa järjestämiseen liittyviä asioita E:n kaupungin viranomaisessa on käytännössä hoitanut hänen sisarensa B.

A:n sekä hänen omaistensa ja läheistensä mielipidettä on selvitetty sekä A:ta ja B:tä tavattu ennen viranhaltijan päätöksen 16.12.2014 tekemistä. B:lle on myös toimitettu sähköpostitse 21.11.2014 kuulemiskirje, johon B on antanut vastauksen pyydettyyn päivään 25.11.2014 mennessä. Viranhaltijan päätös 16.12.2014 ja siihen myöhemmin liitetty valitusosoitus on annettu tiedoksi vain B:lle.

Sisaren kelpoisuudesta käyttää kehitysvammaisen henkilön puhevaltaa

B on 21.1.2015 tehnyt A:n puolesta viranhaltijan päätöksestä valituksen Itä-Suomen aluehallintovirastoon. A ei ole itse allekirjoittanut valituskirjelmää, eikä asiassa ole saatu muutakaan selvitystä siitä, että hän olisi itse osallistunut asiansa hoitamiseen.

Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että B:lla olisi ollut A:n antama valtuutus valituksen tekemiseen. Myöskään sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain säännökset eivät perusta asiakkaan omaiselle tai läheiselle puhevaltaa muutoksenhakuasiassa.

G:n käräjäoikeus on määrännyt B:n A:n edunvalvojaksi 10.7.2015 alkaen tehtävänään edustaa A:ta tämän omaisuutta ja taloudellisia asioita koskevissa oikeustoimissa. A:n toimintakelpoisuutta ei ole edunvalvojan määräämisen yhteydessä rajoitettu. B:tä ei hänen tehdessään A:n puolesta valituksen aluehallintovirastoon vielä ollut määrätty A:n edunvalvojaksi.

A:n antaman valtuutuksen ja A:n edunvalvontaa koskevan määräyksen puuttuessa asiassa on ensin ratkaistava, onko B:llä jollain muulla perusteella ollut oikeus tehdä viranhaltijan päätöksestä valitus A:n puolesta.

A on asiassa saadun selvityksen perusteella keskivaikeasti kehitysvammainen. F:n kuntayhtymän erityishuollon johtavan psykologin 26.1.2015 päivätyn lausunnon mukaan A ei luotettavasti kykene ilmaisemaan mielipidettä laajoissa eikä abstrakteissa kysymyksissä, joihin sisältyvät muun muassa asumiseen ja muuttamiseen liittyvät asiat.

Korkein hallinto-oikeus katsoo A:n toimintakyvystä saadun selvityksen perusteella, ettei A ole itse kyennyt valvomaan etuaan tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa tässä yksilöllistä erityishuoltoaan koskevassa asiassa eikä myöskään antamaan valtuutusta tämän asiansa hoitamiseen. Näissä oloissa valituksen tekeminen A:n puolesta on ollut välttämätöntä A:n edun valvomiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että B:llä on kysymyksessä olevissa olosuhteissa ollut asiainhuoltoon (negotiorum gestio) perustunut kelpoisuus tehdä A:n puolesta viranhaltijan päätöksestä 16.12.2014 valitus Itä-Suomen aluehallintovirastoon.

Viranhaltijan päätöksen arviointi

E:n kaupungin viranhaltijan 16.12.2014 tekemä päätös on koskenut A:n asumisen järjestämistä kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettuna yksilöllisenä erityishuoltona. Päätöksessä on ollut kyse A:n asumispalvelun muuttamisesta palvelusuunnitelmaan ja aikaisempiin, määräaikaiseksi tehtyihin päätöksiin nähden. A:n tahdosta on asiakirjoissa ristiriitaista selvitystä. Päätöstä ei ole perusteltu.

A:n tahtoa ja hänen etuaan on ollut perusteltua selvittää sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaisesti yhdessä hänen omaistensa ja läheistensä kanssa. Asiassa saadun selvityksen mukaan viranhaltijan päätös on ollut A:n omaisten ja läheisten kannan vastainen. Päätöksen perusteleminen ei edellä kuvatussa tilanteessa ole ollut ilmeisen tarpeetonta eikä kyseessä ole ollut muukaan hallintolain 45 §:n 2 momentin mukainen tilanne, jossa päätös voidaan jättää perustelematta.

A:lle tai hänen omaisilleen ja läheisilleen kuulemisen yhteydessä etukäteen annetuilla tiedoilla ei voida korvata viranomaisen päätöksen kirjallista perustelemista. Perustelujen esittämistä vasta muutoksenhakuvaiheessa ei voida pitää asian laatuun nähden riittävänä.

Edellä todetun perusteella viranhaltijan päätöstä 16.12.2014 ei ole perusteltu hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla. Aluehallintoviraston on siten tullut kumota mainittu päätös ja palauttaa asia viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi, ja hallinto-oikeus on voinut hylätä perusturvalautakunnan aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kuulemisvirheen osalta muutoin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

Asia Saamelaiskäräjien puheenjohtajan, varapuheenjohtajien ja hallituksen sekä sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsenten valintaa koskeva valitus

Valittaja A, Inari

Päätös, jota valitus koskee

Saamelaiskäräjien kokous 23.‒24.2.2016 5 §, 7 §, 8 §, 9 § ja 14 §

Saamelaiskäräjien valituksenalainen ratkaisu

Saamelaiskäräjät on 23.‒24.2.2016 pitämässään järjestäytymiskokouksessa (1/2016), siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n valituksesta ja sen täydennyksestä kysymys, valinnut keskuudessaan puheenjohtajan ja kaksi varapuheenjohtajaa sekä asettanut hallituksen ja sosiaali- ja terveyslautakunnan toimikaudeksi 2016‒2019.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että saamelaiskäräjien järjestäytymiskokouksen kysymyksessä olevat ratkaisut 5, 7, 8, 9 ja 14 § kumotaan ja saamelaiskäräjät määrätään käsittelemään uudelleen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien valinnat sekä hallituksen ja sosiaali- ja terveyslautakunnan asettamisen.

Saamelaiskäräjien hallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valittajan vaatimukset hylätään perusteettomina.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus poistaa saamelaiskäräjien pöytäkirjaan liitetyn valitusosoituksen pykälien 5, 7, 8, 9 ja 14 osalta. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon saamelaiskäräjistä annetussa laissa ja sen nojalla annetussa saamelaiskäräjien työjärjestyksessä määritellyt saamelaiskäräjien hallituksen valintaa ja tehtäviä sekä sosiaali- ja terveyslautakuntaa koskevat säännökset ja määräykset, saamelaiskäräjien järjestäytymiskokouksessa 23.‒24.2.2016 pöytäkirjan 5, 7, 8, 9 ja 14 §:n kohdalla tehtyjä päätöksiä saamelaiskäräjien puheenjohtajan, varapuheenjohtajien ja hallituksen jäsenten valinnasta toimikaudeksi 2016‒2019 ja sosiaali- ja terveyslautakunnan asettamisesta ei ole pidettävä hallintolainkäyttölaissa tarkoitettuna hallintoasiassa tehtynä hallintopäätöksenä, johon saa hakea valittamalla muutosta (vrt. KHO 17.3.2010 taltionumero 526, lyhyt ratkaisuseloste). Tämän vuoksi saamelaiskäräjien kokouksen pöytäkirjaan sanottujen pykälien osalta liitetty valitusosoitus on poistettava ja valitus on jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

Viestintävirasto oli ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa vuoden 2015 alusta tutkinut valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta. Tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen Viestintävirastossa oli tullut vireille valittajayhtiön hinnoittelua koskeva toisen yhtiön tekemä toimenpidepyyntö, ja virasto oli myös omasta aloitteestaan ottanut tutkittavakseen valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun. Viestintävirasto oli yhdistänyt toimenpidepyynnön käsittelyn tähän oma-aloitteiseen tutkintaansa. Hinnoittelun tutkintaa koskevan asian käsittelyyn oli tullut soveltaa tietoyhteiskuntakaarta sen 352 §:n 1 momenttiin sisältyvän siirtymäsäännöksen nojalla.

Viestintävirasto oli tutkinnan jälkeen tekemässään hinnoittelun valvontaa koskevassa päätöksessään katsonut, että yhtiön hinnoittelu ei ollut viraston sille aikaisemmin antaman huomattavan markkinavoiman päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautunutta. Kun huomattavan markkinavoiman päätös siinä asetettuine velvollisuuksineen oli annettu aikaisemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain nojalla, hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden sisältö määräytyi viestintämarkkinalain perusteella. Viestintäviraston olisi tullut valvontapäätöksessään siten arvioida hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaista kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa soveltaen. Kustannussuuntautuneisuuden aineellisen arvioinnin osalta tietoyhteiskuntakaarta ei voitu pitää sovellettavana lakina myöskään tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 ja 11 momentissa säädetyn vuoksi.

Viestintäviraston hinnoittelun arvioinnissa soveltama tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentissa tarkoitettu kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapa mahdollisti teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan arviointitavan soveltamisen. Kun mainittu arviointimalli saattoi johtaa teleyrityksen kannalta alempiin kustannussuuntautuneisiin hintoihin ja siten epäedullisempaan lopputulokseen kuin viestintämarkkinalain mukainen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointitapa, Viestintäviraston päätös kumottiin väärän lain soveltamisen vuoksi.

Viestintävirasto oli valittajayhtiötä koskevassa valvontapäätöksessään päättänyt metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien vuokrista ja kytkennöistä perittävien korvausten enimmäismäärät. Viestintävirasto oli samanaikaisesti antanut vastaavansisältöiset tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevat valvontapäätökset neljälle muulle teleyritykselle.

Viestintäviraston valvontapäätökset koskivat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan viittä suurta toimijaa ja valtaosaa kyseisistä markkinoista. Lisäksi päätökset koskivat suurta osaa kyseisillä tukkumarkkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin kuuluvista tuotteista. Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentissa perittävien korvausten enimmäismäärien päättämiselle on asetettu edellytykseksi se, että kysymys on hinnan enimmäismäärän päättämisestä yksittäistapauksessa. Laajuutensa ja vaikutuksensa vuoksi Viestintäviraston päätöksiä perittävien korvausten enimmäismääristä ei voitu katsoa annetun myöskään tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla yksittäistapauksissa.

Viestintäviraston päätösten muodostama kokonaisuus ja niiden laajuus huomioon ottaen oli mahdollista, että tilaajayhteystuotteista perittävien korvausten enimmäismäärien asettamisella oli vaikutuksia unionin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Viestintäviraston oli tietoyhteiskuntakaaren 83 §:n 1 momentin nojalla varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavasta hinnoitteluvalvontatoimenpiteestä ennen sitä koskevan päätöksen tekemistä. Viestintäviraston oli lisäksi tietoyhteiskuntakaaren 310 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla varattava teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää lausuntonsa kyseisestä hinnoitteluvalvontatoimenpiteestä ennen sitä koskevan päätöksen tekemistä.

Tietoyhteiskuntakaari (917/2014) 71, 73, 83, 310 ja 352 §
Viestintämarkkinalaki (393/2003) 37, 84 ja 86 §
Asia C-3/14 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ja Telefonia Dialog
Asia C-395/14 Vodafone GmbH v. Saksan valtio

Päätös, josta valitetaan

Viestintävirasto 29.4.2015 nro 39/962/2015

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että DNA Oy:n (jäljempänä myös DNA tai valittajayhtiö) perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät ole kustannussuuntautuneita sille 3.12.2012 annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen (dnro 55/934/2012) ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla.

Viestintävirasto on velvoittanut DNA Oy:n muuttamaan kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta lukien tilaajayhteyksien ja rinnakkaisyhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintäviraston päätöksen mukaan tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausi- ja kytkentämaksut eivät saa ylittää päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.

Viestintävirasto on päättänyt, että DNA Oy:n perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät saa ylittää alla mainittuja euromääriä:

- Metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 10,70 euroa.
- Metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 57,00 euroa.
- Valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 75,50 euroa.
- Valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 131,00 euroa.

Viestintävirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

4 Asian vireilletulo

Elisa Oyj (jäljempänä myös Elisa) teki 14.1.2015 Viestintävirastolle toimenpidepyynnön, jossa Viestintävirastoa pyydettiin selvittämään DNA:n metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokran hinnoittelun säännöstenmukaisuus. Elisan toimenpidepyyntö kohdistuu DNA:n lisäksi myös Anvia Telecom Oy:hyn, Lounea Oy:hyn ja TeliaSonera Finland Oyj:hin.

Elisan mukaan metallijohdintilaajayhteyksien hintatason ennakoitavuus on ensiarvoisen tärkeää laajakaistamarkkinoiden kilpailulle. Markkinalle on tyypillistä, että uusinvestoinnit metallijohdintilaajayhteysverkkoon ovat vähäisiä ja verkon käyttöaste on aleneva. Elisa toimii markkinalla sekä vuokranantajan että vuokralaisen roolissa. Elisa toi toimenpidepyynnössään esille, että DNA:n tilaajayhteyden vuokrauksesta perimä hinta poikkeaa Viestintäviraston 10.10.2014 antamassa päätösluonnoksessa sekä vuosivalvontakirjeessä esittämästä kustannussuuntautuneesta hintatasosta.

Elisa ilmoitti virastolle 15.1.2015, ettei se näe asiassa edellytyksiä tietoyhteiskuntakaaren 314 §:n mukaiselle sovittelulle.

Viestintävirasto on oma-aloitteisesti tutkinut myös DNA:n valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelun säännöstenmukaisuutta. Viestintävirasto on samanaikaisesti tutkinut myös muiden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilaajayhteystuotteiden säännöstenmukaisuutta. Tutkinnat ovat näin ollen kohdistuneet paitsi DNA:n myös Anvia Telecom Oy:n, Elisa Oyj:n, Lounea Oy:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelun säännöstenmukaisuuden ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelun säännöstenmukaisuuden arviointiin.

Viestintävirasto asetti DNA:lle kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla 3.12.2012 annetussa huomattavan markkinavoiman päätöksessä (dnro 55/934/2012) velvollisuuden hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrista ja kytkentämaksuista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Yksityiskohtaiset perustelut velvoitteen asettamiselle ilmenevät DNA:lle annetusta huomattavan markkinavoiman päätöksestä (jäljempänä myös HMV-päätös). Viestintävirasto asetti 3.12.2012 antamissaan HMV-päätöksissä kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevat velvollisuudet myös AinaCom Oy:lle, Anvia Telecom Oy:lle, Elisa Oyj:Ile, Kymen Puhelin Oy:lle, Lounea Oy:lle, PPO Oy:lle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle. Yritysten yhdentymisten seurauksena tilaajayhteysmarkkinoilla toimii näistä yrityksistä tällä hetkellä Anvia Telecom Oy, DNA Oy, Elisa Oyj, Lounea Oy ja TeliaSonera Finland Oyj.

HMV-päätöksissä yrityksille asetettiin myös velvollisuus noudattaa sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelussa viraston erillisessä päätöksessä asettamia kustannussuuntautuneita enimmäishintoja. Viestintävirasto antoi HMV-päätöksen nojalla DNA:lle ja muille kustannussuuntautuneiden enimmäishintojen noudattamiseen velvoitetuille huomattavan markkinavoiman yrityksille (jäljempänä myös HMV-yritykset) 10.10.2014 päätösluonnokset enimmäishintojen asettamisesta metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokralle ja kytkentämaksulle. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin kumosi 27.10.2014 antamillaan päätöksillä Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman päätökset enimmäishinnan asettamista koskevilta osin. HMV-päätöksissä asetetut muut velvoitteet kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite mukaan lukien pysyivät kuitenkin voimassa. HMV-päätösten perusteella yritysten on siten tällä hetkellä hinnoiteltava sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden antamien päätösten johdosta Viestintävirasto keskeytti enimmäishintoja koskevien päätösluonnosten kuulemiskierroksen ja päätöksentekoprosessin kokonaisuudessaan. Korkein hallinto-oikeus ei päätöksessään ottanut kantaa hinnan määrittämiseen vaan ainoastaan enimmäishinnan asettamisen perusteisiin. Viestintäviraston päätösluonnoksissaan esittämät arviot kustannussuuntautuneesta hinnoittelusta ja kustannussuuntautuneesta hintatasosta eivät ole muuttuneet enimmäishintoja koskevien päätösluonnosten antamisen jälkeen.

Viestintävirasto totesi DNA:lle 15.12.2014 toimittamassaan vuosivalvonnan palautekirjeessä, että Viestintäviraston päätösluonnoksessa esittämät hinnat vastaavat edelleen viraston näkemystä tämänhetkisestä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneesta tasosta. Viestintävirasto totesi edelleen, että mikäli DNA ei ryhdy oma-aloitteisesti toimenpiteisiin tilaajayhteystuotteiden hintojen alentamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle, Viestintävirasto puuttuu hinnoitteluun jälkikäteisen valvonnan keinoin. Yritykselle annettiin aikaa alentaa oma-aloitteisesti hintojaan 16.1.2015 mennessä.

Elisan toimenpidepyynnön yhteydessä Viestintävirasto käynnisti oma-aloitteiset selvitykset DNA:n ja muiden HMV-yritysten metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta.

Hallintolain (434/2003) 25 §:n mukaan, jos viranomaisessa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samassa viranomaisessa samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, viranomaisen on valmisteltava asiat yhdessä ja ratkaistava samalla kertaa, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä tai jollei se ole asian laadun taikka luonteen vuoksi tarpeetonta. Viestintävirasto on käsitellyt yhdessä Elisan vireille laittaman ja viraston oma-aloitteisesti käynnistämän selvityksen DNA:n tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta ja ratkaissut asiat yhdessä. Molemmissa selvityksissä on kyse olennaisesti samasta asiasta, minkä vuoksi niiden yhdessä käsitteleminen on perusteltua. Asioiden yhdessä käsittelemisestä ei myöskään ole koitunut haitallista viivytystä.

5 Sovellettava laki

Viestintävirasto soveltaa tässä päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) säännöksiä.

HMV-päätökset kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla annettiin 3.12.2012. Päätöksissä yrityksille asetettiin viestintämarkkinalain (393/2003) nojalla muun muassa velvollisuus hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrista ja kytkentämaksuista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.

Tietoyhteiskuntakaari tuli voimaan 1.1.2015. Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n 2 momentin mukaan lailla kumottiin viestintämarkkinalaki. Lain siirtymäsäännösten perusteella tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen vireille tulleeseen hallintoasiaan sovelletaan tietoyhteiskuntakaarta (352 §:n 1 momentti). Elisan valitus, oikeastaan toimenpidepyyntö, tuli vireille 14.1.2015 eli uuden lain voimaantulon jälkeen.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt HMV-päätöksen tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla. Säännös sisällytettiin vastaavansisältöisenä tietoyhteiskuntakaareen kuin aikoinaan viestintämarkkinalakiin viestintämarkkinalain kumotessa edeltäjänsä telemarkkinalain.

Säännöksen perusteella on selvää, että markkina-analyysiin perustuvat HMV-päätökset pysyvät voimassa, kunnes Viestintävirasto on analysoinut kyseisen markkinan uudelleen, arvioinut yritysten huomattavan markkinavoiman aseman nimeämistarpeet sekä asettanut kilpailun edistämiseksi ja kilpailun esteiden poistamiseksi tarpeelliseksi katsomansa velvollisuudet. Päätöksessä asetettavat velvollisuudet voivat koskea muun muassa käyttöoikeuden luovutusta, hinnoittelun ja ehtojen syrjimättömyyttä, avoimuutta sekä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Velvollisuuksien noudattamisen valvonta tapahtuu jälkikäteisen valvonnan keinoin kulloinkin voimassa olevan lain perusteella. Ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden analysointi tapahtuu analyysien eri sykleistä johtuen eri aikoina. Teknologianeutraalisuuteen pyrkivän viestintälainsäädännön tavoitteiden mukaisena ei voida pitää sitä, että eri markkinoilla HMV-päätösten antamisen ajankohdasta riippuen sovellettaisiin velvoitteiden jälkikäteisessä valvonnassa eri lakeihin perustuvia säännöksiä.

Erotuksena jälkikäteen tapahtuvasta kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnista, mahdollistaa HMV-päätökseen perustuva etukäteen asetettava enimmäishinta kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisen ennalta enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Toisin kuin velvoitteiden jälkikäteisen valvonnan osalta, tulee HMV-päätöksessä etukäteen asetettavan enimmäishinnan määrittämisen perustua HMV-päätöksen antamishetkellä voimassa oleviin säännöksiin.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin mukaan: "Jos kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tällä lailla kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan tämän lain vastaavaa säännöstä." Kyseinen säännös lisättiin lakiin tässä muodossa tietoyhteiskuntakaaren eduskuntakäsittelyn ja liikenne- ja viestintävaliokunnan tietoyhteiskuntakaaren hallituksen esitystä koskevan mietinnön (LiVM 10/2015) perusteella. Valiokunta näki tärkeäksi siirtymäsäännösten täsmentämisen siten, että oikeustila kumotun lain jälkeen olisi kaikilta osin selvä.

Valiokunta viittaa mietinnössään saamaansa asiantuntijaselvitykseen ja vuonna 2011 myönnettyihin analogisen radiotoiminnan toimilupia koskeviin päätöksiin toimikaudelle, joka päättyy vuonna 2019. Näissä ohjelmistotoimiluvista annetuissa päätöksissä viitataan tietoyhteiskuntakaarta koskevalla lakiehdotuksella kumottavaksi ehdotettuun radiotaajuuksista ja telelaitteista annettuun lakiin ja sen 6 a §:ään, jonka nojalla on säädetty liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta.

Valiokunta ehdotti siirtymäsäännöksen viimeiseen momenttiin selvennettäväksi, että jos ehdotetulla lailla kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan ehdotetulla lailla kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan ehdotetun lain vastaavaa säännöstä. Valiokunta viittaa esimerkkitilanteena siihen, että säännöksellä varmistetaan, että analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupiin sovelletaan lakiehdotuksen voimaantulosta lukien Viestintäviraston tietoyhteiskuntakaaren 96 §:n nojalla antamia määräyksiä. On huomattava, että radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain 6 a §:ää täysin vastaavaa säännöstä ei enää ole. Tietoyhteiskuntakaaren 96 §:n nojalla taajuuksien käyttösuunnitelmasta määrätään nyt Viestintäviraston määräyksellä, ei enää valtioneuvoston asetuksessa. Toimivalta siirtyi viranomaiselta toiselle, mutta samalla myös säädöksen sisältö muuttui ja siihen tuli uusia reunaehtoja, jotka täytyy ottaa huomioon taajuuksien käyttösuunnitelmaa annettaessa tai muutettaessa.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaaren eduskuntakäsittelyn aikana puuttunut havaittuun ongelmaan, joka on valiokuntakuulemisessa nostettu esiin. Samanaikaisesti säännöksellä on puututtu laajasti myös muihin vastaavankaltaisiin tilanteisiin, joissa kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tietoyhteiskuntakaarella kumottuun lakiin. Viittauksen viestintämarkkinalakiin katsotaan tarkoittavan tietoyhteiskuntakaaren vastaavaa säännöstä. Ohjelmistolupia koskeva esimerkki on analoginen HMV-päätösten kanssa, joissa myös viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin.

Huomattavan markkinavoiman sääntelyn historiasta ei löydy tilannetta, jossa HMV-päätöksen antamisen jälkeen laki, jonka nojalla velvollisuudet on asetettu, olisi kumoutunut. Tietoyhteiskuntakaaren siirtymäsäännökset huomioon ottaen lainsäätäjän tahto on yksiselitteinen; velvoitteisiin, joissa viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin, tulee soveltaa tietoyhteiskuntakaaren vastaavia säännöksiä. Huomattavan markkinavoiman velvoitteiden jälkikäteisen noudattamisen valvonnan osalta tämä tarkoittaa sitä, että mikäli asia on tullut vireille uuden lain voimaantulon jälkeen, sovelletaan asiaan uuden lain säännöksiä.

Tilaajayhteysmarkkinoilla HMV-yrityksille on vuonna 2012 annetuissa HMV-päätöksissä asetettu kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitettiin hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Viestintämarkkinalaissa kustannussuuntautunut hinta määritettiin lain tasolla siten, että hinnan tuli perustua teleyrityksille aiheutuneisiin kustannuksiin.

Tietoyhteiskuntakaaren viestintämarkkinalakia vastaavan säännöksen mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa tehokkuusarvioinnin suorittamisen laajemmin kuin viestintämarkkinalaki siten, että kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyssä otetaan huomioon vain tehokkaan toiminnan kustannukset. Yrityksen omiin kustannuksiin perustuvan sääntelyn ei kaikissa tilanteissa voida katsoa johtavan kilpailtujen markkinoiden hintatasoon.

Ainoa sisällöllinen ero viestintämarkkinalain ja tietoyhteiskuntakaaren välillä liittyy kustannussuuntautuneen hinnoittelun määritelmään. Kuten viestintämarkkinalain kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevilla säännöksillä, myös tietoyhteiskuntakaaren vastaavilla säännöksillä pyritään teleyritysten välisen kilpailun edistämiseen ja kilpailun esteiden, kuten kohtuuttoman hinnoittelun poistamiseen. Viestintäverkkojen tasapuolinen ja kohtuullinen hinnoittelu on edellytys myös uusien palveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle. Lisääntyvä kilpailu puolestaan luo teleyrityksille paineita uusien palveluiden kehittämiselle ja loppukäyttäjiltä perittävien hintojen alentamiselle.

Tietoyhteiskuntakaaren uusilla hinnoittelusäännöksillä edesautetaan lain ja huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteiden tehokkaampaa toteutumista. Tietoyhteiskuntakaaren säännöksillä Viestintäviraston työkaluja hinnoittelun valvonnassa on lisätty, koska aiemmilla viestintämarkkinalakiin perustuvilla säännöksillä ei kaikilta osin ole ollut mahdollista saavuttaa niillä tavoiteltuja kilpailunedistämispäämääriä tilaajayhteystuotteiden markkinoilla.

6 Asian käsittely Viestintävirastossa

Asian selvittäminen

(---)

Nyt kyseessä olevassa jälkikäteisessä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkinnassa Viestintävirasto on arvioinut DNA:n esittämiä yksikkökustannuksia ja niiden perusteita samalla tavoin kuin enimmäishinnan asettamista koskevien päätösluonnosten yhteydessä. Viestintäviraston arvion ja laskelmien lähtökohtana ovat olleet DNA:n päätösluonnosten yhteydessä esittämät tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaaja­yhteysmäärät. DNA:n tilaajayhteystuotteista perimät hinnat eivät ole muuttuneet päätösluonnosten antamisen jälkeen, minkä vuoksi hintojen perusteena olevien kustannustietojen uudelleen selvittäminen ei lähtökohtaisesti ole ollut tarpeen. Vastaavasti virasto on arvioinut muiden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yksikkökustannuksia ja niiden perusteita samalla tavoin ja samojen, yritysten enimmäishinnan asettamista koskevien päätösluonnosten yhteydessä toimittamien kustannustietojen ja tilaajayhteysmäärien perusteella.

Viestintävirasto on niin ikään arvioinut yritysten kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta samoin perustein kuin enimmäishintapäätösten yhteydessä.

Kuuleminen

Viestintävirasto pyysi DNA:lta lausuntoa viraston valmistelemasta päätösluonnoksesta 12.3.2015.

DNA toimitti lausuntonsa Viestintävirastolle 27.3.2015.

7 Päätöksen perustelut

Viestintävirasto on arvioinut DNA:n metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta. Viestintävirasto katsoo, että DNA:n hinnat eivät ole sille annetun HMV-päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita.

Viestintäviraston arvioinnin lähtökohtana ovat kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten esittämät yrityskohtaiset tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. Samoin kytkentämaksujen määrittämisen lähtökohtana ovat yritysten esittämät kustannukset päätöksessä esitetyin tavoin.

Korvausten kustannussuuntautuneet hinnat on määritetty viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perustella painotettua keskiarvoa käyttäen. Virasto on soveltanut arvioinnissaan samoja periaatteita kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten osalta.

Viestintävirasto katsoo, että metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat ovat tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneet silloin, kun ne eivät ylitä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten painotettua keskikustannusta. Vastaavasti Viestintävirasto katsoo metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen olevan lain tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita silloin, kun ne eivät ylitä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilauskäsittelyn alakvartiilin ja asennustyön ulkoistaneiden yritysten asennuskustannusten alakvartiilin perusteella laskettua kytkentätyön kokonaiskustannusta. Viestintäviraston näkemyksen mukaan näin määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia sekä edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista.

Viestintävirasto velvoittaa tällä päätöksellään DNA:n muuttamaan metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksiensä kuukausivuokria ja kytkentämaksuja kustannussuuntautuneelle tasolle. Hinnat eivät saa ylittää tässä päätöksessä asetettuja enimmäismääriä.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan myöskään muut kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitetut yritykset eli Anvia Telecom Oy, Elisa Oyj, Lounea Oy ja TeliaSonera Finland Oyj eivät ole noudattaneet niille asetettua kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta. Viestintävirasto on tämän vuoksi velvoittanut myös kyseiset yritykset noudattamaan samansuuruisia metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen enimmäismääriä. Metallijohdintilaajayhteyksien kytkentämaksujen osalta virasto on velvoittanut Anvia Telecom Oy:n, Lounea Oy:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n noudattamaan kytkentämaksujen enimmäismäärää.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan samansuuruiset hintojen enimmäismäärät edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista.

Asiaa koskevat säännökset ja yritykselle asetetut velvollisuudet

DNA:lle 3.12.2012 annetun HMV-päätöksen mukaisesti DNA:n on hinnoiteltava sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneesti.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Lain perustelujen mukaan säännös jättää Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon säännöksen, oikeastaan pykälän, 5 momentissa luetellut edellytykset. Kustannussuuntautuneen hinnan tulee 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin viestintämarkkinalain mukaisesti teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voidaan arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia. Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten käytön (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi tietoyhteiskuntakaaren mukaan olla lisäksi yhdistelmä top-down- ja bottom-up-malleista.

Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 1 momentin perusteella yrityksellä on velvollisuus osoittaa Viestintävirastolle, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa. Vastaava säännös sisältyi myös viestintämarkkinalakiin.

Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentin perusteella Viestintävirasto voi hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Asiaan liittyvä EU-sääntely

Euroopan komissio antoi vuonna 2013 suosituksen syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta C(2013) 5761 (jäljempänä "kustannuslaskentasuositus"). Suosituksen keskeisenä tavoitteena on tehokkaan kilpailun ja viestinnän sisämarkkinoiden edistäminen EU:ssa. Kilpailijoiden tehokasta verkkoon pääsyä edistetään yhtenäistämällä HMV-yrityksille asetettavia syrjimättömyysvelvoitteita sekä kustannuslaskentamenetelmän käyttöä koskevia vaatimuksia.

Viestintäviraston on otettava komission suositukset toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Mikäli Viestintävirasto ei noudata komission suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava ratkaisunsa.

Kustannuslaskentasuosituksen perusteella kansallisten sääntelyviranomaisten tulee käyttää kustannuslaskentamenetelmiä, joilla on mahdollista saavuttaa tehokkaasti kilpaillun markkinan hintoja vastaavat hinnat. Käytettävän kustannuslaskentamenetelmän tulee perustua nykyaikaiseen ja tehokkaaseen verkkoon. Suosituksen mukaan metallijohdinverkon tukkuhintojen tulee olla vakaat ja ennustettavissa olevat antaen riittäviä kannusteita investoinneille ja erityisesti next generation access -verkkojen (jäljempänä myös NGA-verkot) käyttöönotolle. Hinnoittelussa tulee ottaa huomioon myös metallijohdinverkosta NGA-verkkoon siirtymisestä aiheutuvien pienenevien volyymien vaikutus. Sovellettavan kustannuslaskentamenetelmän tulee siis toisaalta varmistaa kilpailijoiden tehokas markkinoille tulo ja toisaalta taata riittävien kannustimien antaminen investoinneille.

Kustannuslaskentasuosituksen mukaan kansallisten viranomaisten olisi käytettävä kustannuslaskennassa alhaalta ylöspäin (bottom up) rakennettua, pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuvaa Long Run Incremental Costs+ -menetelmää (jäljempänä LRIC+-menetelmä), joka mahdollistaa tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvien yleiskustannusten huomioon ottamisen kustannuslaskelmissa. Mallinnettaessa NGA-verkkoa viranomaisen tulee määritellä hypoteettinen tehokas NGA-verkko, joka koostuu kokonaan tai osittain kuituelementeistä. Suosituksen perusteella metallijohdintilaajayhteyksien kuukausihintojen tulisi asettua suosituksen mukaisella menetelmällä laskettuna 8–10 euron välille vuoden 2012 hintatasossa laskettuna.

Kustannuslaskentasuosituksen perusteella kansallinen sääntelyviranomainen voisi käyttää suosituksesta poikkeavaa ja suosituksen voimaantuloajankohtana käyttämäänsä kustannuslaskentamenetelmää, mikäli menetelmä vastaisi suosituksen tavoitteita ja täyttäisi tietyt kriteerit. Suosituksesta poikkeavan menetelmän tulisi ottaa huomioon asteittainen siirtymä metallijohdinverkosta NGA-verkkoon. Lisäksi siinä tulisi soveltaa sellaista omaisuuserien arvostusmenetelmää, joka ottaa huomioon, ettei tiettyjä rakennusteknisen infrastruktuurin omaisuuseriä toisinneta. Menetelmän tulisi myös sisältää metallijohdinverkon hintaennusteet, jotka osoittavat hintojen pysyvän vakaina pitkällä aikavälillä. Edelleen menetelmän tulisi taata sääntelyn läpinäkyvyys ja ennustettavuus sekä varmistaa hintavakaus. Menetelmä saisi edellyttää vain minimaalisia muutoksia kyseisessä jäsenvaltiossa jo käytössä olevaan kustannuslaskentamenetelmään.

Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa Viestintävirastolle laajemmat toimivaltuudet käytettävien laskentamenetelmien valinnassa. Laki mahdollistaa muun muassa komission suosituksen mukaisen LRIC+-laskentamenetelmän käytön. Viestintävirasto on käynnistänyt selvitystyön menetelmän hankkimiseksi. Ennen mahdollisen uuden laskentamenetelmän käyttöönottoa Viestintävirasto arvioi hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta tässä päätöksessä kuvatuin tavoin.

(---)

7.1 Tilaajayhteyksien kuukausivuokrat

(---)

Viestintäviraston soveltamat arviointiperiaatteet

Viestintävirasto on päätöksessään arvioinut DNA:n ilmoittamia metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien kustannusperusteita päätöksessään toteamalla tavalla muun muassa seuraavien periaatteiden nojalla:

Viestintävirasto on käyttänyt arvioinnissaan tilaajayhteysverkon arvona verkon jälleenhankintahintaa, jonka avulla virasto on määrittänyt vuosittaiset poistokustannukset ja sitoutuneen pääoman. Tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta on laskettu siten, että se sisältää teleyrityksen koko tuotannollisessa käytössä olevan verkon. Viestintävirasto on käyttänyt poistoja laskettaessa 30 vuoden teknistaloudellista pitoaikaa. Teleyrityksen vuosittaiset poistot on laskettu tasapoistoina jälleenhankintahintaisesta verkon arvosta.

Viestintävirasto on käyttänyt arvioinnissaan käyttöomaisuuteen sitoutuneena pääomana nykykäyttöarvoa. Teleyrityksen verkon nykykäyttöarvo on määritetty vähentäen jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jälleenhankintahintaiset poistot verkon keski-ikä huomioiden. Sitoutunut pääoma on määritetty viraston päätöksessä todetun kaavan avulla. Viestintävirasto on käyttänyt sitoutuneen pääoman määrittämisessä metallijohdintilaajayhteysverkon keski-ikänä 20 vuotta ja valokuitutilaajayhteysverkon keski-ikänä kahdeksaa vuotta.

Kohtuullisen tuoton laskemisessa käytettävä prosentti on määritetty Weighted Average Cost of Capital -menetelmän (WACC-menetelmä) avulla. Viestintäviraston laskelmassaan käyttämä metallijohdintilaajayhteyden kohtuullinen tuottoprosentti on 7,9 ja valokuitutilaajayhteyden kohtuullinen tuottoprosentti on 8,8.

Yksittäisen tilaajayhteyden kustannuksen laskemiseksi tilaajayhteysverkon käyttö- ja yleiskustannukset on jaettu käytössä olevien tilaajayhteyksien määrällä, jotka on laskettu ajankohtien 1.1.2013 ja 1.1.2014 keskiarvona. Viestintävirasto on määrittänyt metallijohdintilaajayhteysverkon pääomakustannukset koko tuotannollisessa käytössä olevalle verkolle reservissä olevat tilaajayhteydet mukaan lukien.

Viestintäviraston päätöksen mukaan metallijohdintilaajayhteysverkon pääomakustannuksia ei kuitenkaan kohdisteta kaikille tilaajayhteyksille, vaan virasto pitää kohtuullisena, että kustannusten jakajana käytetään tilaajayhteysmäärää, joka vastaa vähintään 65 %:n käyttöastetta. Valokuitutilaajayhteysverkon pääomakustannukset kohdistetaan siten, että kustannusten jakajana käytetään tilaajayhteysmäärää, joka vastaa vähintään 45 %:n käyttöastetta. Mikäli yrityksen käyttöaste ylittää edellä mainitut vähimmäiskäyttöasteet, käytetään arvioinnissa yrityksen todellista käyttöastetta.

Viraston päätöksen mukaan mainittuja periaatteita on sovellettu samalla tavoin kunkin kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitetun yrityksen kohdalla. Viestintävirasto on mainittuja periaatteita soveltamalla tekemänsä yrityskohtaisen laskelman perusteella laskenut DNA:n metallijohdintilaajayhteyden ja valokuitutilaajayhteyden yksikkökustannukset (kustannukset/tilaajayhteys kuukaudessa).

Kustannussuuntautuneen hinnan määrittäminen

Viestintäviraston päätöksen mukaan luotettavin kuva tilaajayhteyksien rakentamisen ja ylläpidon yksikkökustannuksista saadaan laskemalla kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yksikkökustannusten painotettu keskiarvo. Viestintävirasto on katsonut, että sillä on syytä epäillä toiminnan tehokkuutta ja esitettyjen kustannustietojen luotettavuutta niiden yritysten osalta, joiden oman laskelman tuloksena saatu yksikkökustannus on korkeampi kuin kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yksikkökustannusten painotettu keskiarvo.

Viestintävirasto on tilaajayhteyksien kuukausivuokran kustannussuuntautunutta hintatasoa laskiessaan käyttänyt viraston laatimien yrityskohtaisten laskelmien tilaajayhteyskohtaisia kuukausikustannuksia ja painottanut eri yritysten kustannuksia yritysten käytössä olevien metallijohdintilaajayhteyksien määrällä. Yrityskohtainen painokerroin vastaa yrityksen osuutta kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yhteenlasketusta tilaajayhteysmäärästä. Yrityskohtaiset painotetut yksikkökustannukset on laskettu yhteen ja laskettu niistä yksikkökustannusten painotettu keskiarvo. Tämä keskiarvo on viraston arvioinnin mukaan kustannussuuntautunut hinta.

DNA Oy:n perimien korvausten kustannussuuntautuneisuuden arviointi ja asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on päätöksessään esittämin perustein katsonut, että DNA:n perimät metallijohdin- ja FTTB-valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat eivät ole lain edellyttämällä tavalla kustannussuuntautuneet.

Viestintävirasto on velvoittanut DNA:n muuttamaan tilaajayhteyksien kuukausivuokrat siten, että ne ovat kohtuullisia ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisessa. Viestintäviraston päätöksen mukaan DNA:n perimät tilaajayhteyksien kuukausivuokrat eivät saa ylittää painotetun keskiarvon perusteella määritettyjä tilaajayhteyksien kuukausivuokran kustannussuuntautuneita enimmäismääriä.

7.2 Kytkentämaksut

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että kytkentämaksujen kustannukset muodostuvat tilauskäsittelyn ja asennustyön kustannuksista. Virasto on kustannussuuntautuneen hinnan arvioinnissa katsonut, että metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksut ovat lain tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita silloin, kun ne eivät ylitä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilauskäsittelyn alakvartiilin ja asennustyön ulkoistaneiden yritysten asennuskustannusten alakvartiilin perusteella laskettua kytkentätyön kokonaiskustannusta.

Viestintävirasto on katsonut, että DNA:n perimät metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkentämaksut ja valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksut eivät ole lain edellyttämällä tavalla kustannussuuntautuneet. Viestintävirasto on velvoittanut DNA:n muuttamaan mainitut kytkentämaksut siten, että ne ovat kohtuullisia ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisessa.

DNA:n perimät metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden ja valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksut eivät saa ylittää kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilauskäsittelyn alakvartiilin ja asennustyön ulkoistaneiden yritysten asennuskustannusten alakvartiilin perusteella laskettua kustannussuuntautunutta kytkentämaksua.

8 Viestintäviraston soveltamat säännökset

Tietoyhteiskuntakaari 71 §:n 3 ja 5 momentti ja 73 §

9 Päätöksen voimaantulo

Viestintäviraston päätöksessä lausutun mukaan päätös on voimassa tiedoksisaannista alkaen ja sitä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. DNA Oy:n valitus

DNA Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1. kumoaa Viestintäviraston päätöksen;
2. kieltää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu; ja
3. velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan DNA Oy:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut asiassa laillisine viivästyskorkoineen.

DNA Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Enimmäishinnan määrittäminen painotettujen keskiarvotietojen perusteella

Teleyritysten painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen DNA:n enimmäishintojen määrittämisessä on lainvastaista. DNA:lle noudatettavaksi määrättyjen enimmäishintojen määrittäminen viiden yhtiön keskimääräisten tietojen perusteella tarkoittaa sitä, että DNA:n enimmäishinnan määrittämisessä on käytetty vain erittäin vähäisiltä osin DNA:n omia, todellisia verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa, kustannus- ja asiakasmääriä koskevia tietoja. Tällaisessa arviointimallissa DNA:n on käytännössä mahdotonta vaikuttaa sille määritettävään enimmäishintaan. DNA:n enimmäishintojen tulee perustua DNA:n kustannuksiin ja verkkopääomaan Viestintäviraston aikaisemmin noudattaman arviointimallin mukaisesti.

Viestintävirasto on päätöksessään lainvastaisesti velvoittanut DNA:n noudattamaan viraston arvioimia DNA:n kustannussuuntautuneita hintoja merkittävästi alhaisempia enimmäishintoja.

Viestintäviraston päätöksen mukainen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointitapa ei ota huomioon eri toimialueiden välisiä eroja. Lainsäätäjä on korostanut, että hintakaton soveltaminen käytännössä edellyttää Viestintävirastolta huolellista tapauskohtaista perehtymistä markkinavääristymien välttämiseksi. Hintakattoa asetettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota aluekohtaisiin eroavaisuuksiin teleyhtiöiden tuotantokustannuksissa. Tilaajayhteyteen liittyvät tuotantokustannukset ovat pitkälti riippuvaisia operaattorin kiinteän verkon rakenteesta, jossa on huomattavia aluekohtaisia eroja.

Viestintäviraston DNA:lle toimialan suurimpien toimijoiden keskimääräisten tietojen perusteella määrittämät enimmäishinnat eivät täytä viestintämarkkinalain tai tietoyhteiskuntakaaren vaatimuksia. Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on todettu, että voimassa olevassa lainsäädännössä kustannussuuntautunut hinta on määritelty siten, että sen tulee perustua yritykselle aiheutuneisiin kustannuksiin, eikä Viestintäviraston ollut viestintämarkkinalain nojalla mahdollista ottaa lähtökohdaksi teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksia. Tietoyhteiskuntakaarenkin mukaan lähtökohtana tulee olla HMV-yrityksen omat kustannukset. Vain mikäli se voidaan katsoa välttämättömäksi sääntelyn tavoitteiden kannalta, voidaan soveltaa myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia. Viestintäviraston päätös ei sisällä kestävää analyysiä tällaisesta välttämättömyydestä.

Eurooppalaisessa viestintäsääntelyä koskevassa oikeuskäytännössä peruslähtökohtana on vakiintuneesti ollut teleyrityksen omien kustannusten käyttö. Kustannuslähtöisyyden periaatteen on todettu viittaavan ilmoitetun operaattorin kustannuksiin eli todellisiin kustannuksiin, jotka liittyvät siihen, että se tarjoaa käyttöoikeuden omiin olemassa oleviin tilaajayhteyksiinsä. Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan vahvistettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffeja on otettava huomioon kustannukset, jotka ovat aiheutuneet ilmoitetulle operaattorille sen paikallisinfrastruktuurin toteutuksesta.

Viestintäviraston arviointimalli on myös ristiriidassa Euroopan komission kustannuslaskentasuosituksessa edellytetyn vaatimuksen kanssa. Tämän mukaan sovellettavan menetelmän tulisi sisältää vain vähäisiä muutoksia kyseisessä jäsenvaltiossa jo sovellettavaan menetelmään.

Enimmäishintojen määrittäminen on tietoyhteiskuntakaaressa säädetyistä hinnoittelun valvontakeinoista kaikkein voimakkain ja eniten perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan puuttuva sääntelykeino. Enimmäishintojen käyttämisessä tulisi noudattaa erityistä varovaisuutta ja kiinnittää erityistä huomiota hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumiseen. Viestintävirasto ei ole näin menetellyt.

Enimmäishintojen määrittäminen vanhentuneiden ja epäluotettavien tietojen perusteella

Viestintävirasto on käyttänyt enimmäishintojen asettamisessa vanhentuneita tietoja, jotka on kerätty Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman vuosivalvonnan yhteydessä ja niin sanotun vakiokomponenttimenetelmän kehittämistä varten vuonna 2013 tai tätä aiemmin. Vaikka Viestintävirasto on itse todennut, että vakiokomponenttimallia varten kerätyt tiedot ovat sen näkemyksen mukaan epäluotettavia, on virasto kuitenkin käyttänyt näitä tietoja enimmäishintojen asettamisen yhteydessä.

Kun Viestintävirasto on kohdistanut arvioinnissaan DNA:n käyttö- ja yleiskustannukset vanhentuneiden vuoden 2013 keskiarvotietojen perusteella, DNA:n metallijohdintilaajayhteyksien kustannukset on aliarvioitu. Vuoden 2013 jälkeen DNA:n metallijohdintilaajayhteyksien määrä on vähentynyt olennaisesti, minkä Viestintävirasto on laiminlyönyt ottaa huomioon.

Vähimmäiskäyttöasteiden soveltaminen enimmäishintoja määritettäessä

Viestintävirasto on uudessa arviointimallissaan soveltanut yllättäen enimmäishintojen määrittämisessä vähimmäiskäyttöasteita. Viestintäviraston arvioinnissaan käyttämien vähimmäiskäyttöasteiden takia DNA:n omassa käytössä tai muille vuokrattuna olevien tilaajayhteyksien määrä on nostettu keinotekoisen korkealle tasolle. Vähimmäiskäyttöasteet vääristävät arvioinnissa DNA:n todellisia pääomakustannuksia alaspäin, koska Viestintävirasto jakaa kustannukset perusteettoman suurelle tilaajajohtojen ja valokuitujen määrälle.

Vähimmäiskäyttöasteista johtuen Viestintävirasto on merkittävästi aliarvioinut DNA:lle todellisuudessa aiheutuneet pääomakustannukset. Vähimmäiskäyttöasteiden käyttäminen on todennäköisesti vaikuttanut vastaavasti muidenkin yritysten kohdalla, jolloin enimmäishintojen laskeminen viiden yhtiön tietojen perusteella johtaa varmuudella virheelliseen lopputulokseen. Viestintäviraston virheellisen ratkaisun vuoksi tilaajayhteystuotteiden enimmäishinnat on määritelty tasolle, joka ei ole kustannussuuntautunut vaan tätä olennaisesti alhaisempi.

Verkon keski-iän huomioon ottaminen nykykäyttöarvon laskennassa

Nykykäyttöarvon arviointitavan muuttaminen siten, että verkon keski-ikä otetaan huomioon metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien sitoutuneen pääoman laskentamenetelmässä, on viraston laskelmassa alentanut DNA:n verkko-omaisuuden arvoa. Laskentamenetelmän muutos johtaa siihen, ettei teleyritys saa lain edellyttämää kohtuullista tuottoa omaisuudelleen.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin vaatimukset

Mikäli asiaan sovellettaisiin vastoin DNA:n näkemystä tietoyhteiskuntakaarta, Viestintäviraston päätös ei täytä tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin vaatimuksia eikä näitä vaatimuksia ole kestävällä tavalla analysoitu. Viraston päätöksestä ei ilmene, millä perusteella Viestintäviraston painotettuihin keskiarvoihin ja vähimmäiskäyttöasteisiin perustuva arviointitapa täyttäisi lain vaatimukset.

Kytkentämaksut

Viestintävirasto on määrittänyt virheellisesti DNA:lle enimmäishinnat metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkennälle ja valokuitutilaajayhteyden kytkennälle. Viestintävirasto on perusteetta sivuuttanut DNA:n todelliset alihankintana hankittavan asennustyön kustannukset. Viestintäviraston arviointitapa merkitsee, että viraston näkemyksen mukaan 75 prosenttia kytkentätöistä tehdään Suomessa tehottomasti. Viestintävirasto on sivuuttanut sen, että teleyritysten kytkentätöiden kustannuksissa voi olla perusteltuja alueellisista seikoista johtuvia eroja alihankinnasta huolimatta. Alihankintayritykset ottavat hinnoittelussaan huomioon muun ohella ajomatkojen pituudet kytkentäpaikoille. Myös ostomäärät voivat vaikuttaa palveluntarjoajien hinnoitteluun.

Väärän lain soveltaminen

Viestintävirasto on virheellisesti soveltanut tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Asian tultua vireille ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa asiassa olisi tullut soveltaa viestintämarkkinalain (393/2003) säännöksiä. Päätös tulee kumota lainvastaisena väärän lain soveltamisen vuoksi.

Asiassa on kysymys 3.12.2012 annetun HMV-päätöksen valvontaan liittyvästä hallintoasiasta, jossa Viestintävirasto on 10.10.2014 toimittanut DNA:lle päätösluonnoksen enimmäishintojen asettamisesta ja 15.12.2014 ilmoittanut aikovansa ryhtyä HMV-päätöksessä asetettua kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta koskeviin valvontatoimenpiteisiin. Viestintävirasto on todennut myös valituksenalaisessa päätöksessään päättäneensä jatkaa enimmäishintojen määrittämistä teleyritysten omien hinnoittelulaskelmien perusteella ja pyytäneensä lukuisia selvityksiä DNA:lta vuoden 2014 kuluessa. Asia on siten tullut vireille ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa.

Viestintävirasto on tiedotteellaan elokuussa 2013 ilmoittanut valmistelevänsä uutta hinnoittelumallia, jossa suurimpien yritysten perimille tilaajayhteyksien kuukausimaksuille asetetaan enimmäishinnat. Valituksenalaisessa päätöksessä sovelletaan tietoja, jotka on kerätty teleyrityksiltä huomattavasti ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa. Valituksenalainen päätös ja Viestintäviraston 12.3.2015 päivätty päätösluonnos ovat keskeiseltä sisällöltään yhdenmukaisia aiemman, 10.10.2014 päivätyn päätösluonnoksen kanssa. Viestintäviraston arviointitapa valituksenalaisessa päätöksessä ei ole muuttunut mainituista päätösluonnoksista, minkä osoittaa sekin, että Viestintävirasto on vuoden 2014 vuosivalvonnan palautekirjeessä 15.12.2014 pyytänyt näkemyksiä 10.10.2014 päivätyistä päätösluonnoksista.

Elisa Oyj:n toimenpidepyynnöllä ei näissä olosuhteissa voida katsoa olleen sellaista merkitystä, että sen voitaisiin katsoa johtaneen itsenäisen valvonta-asian vireille tulemiseen.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentti on HMV-päätöksiä koskeva erityissäännös, johon sovelletaan tavanomaisia lex specialis -sääntöjä. Lainkohta on muotoiltu niin, että siinä nimenomaisesti viitataan viestintämarkkinalakiin perustuviin oikeuksiin ja velvollisuuksiin, ei pelkästään lain nojalla tehtyihin päätöksiin. Tämä tarkoittaa, että DNA:ta koskevaan 3.12.2012 annettuun HMV-päätökseen ja sen valvontaan sovelletaan kokonaisuudessaan viestintämarkkinalakia, ei tietoyhteiskuntakaarta.

HMV-arviointia ja erityisesti HMV-velvoitteiden sisältöä kuvaavat viestintämarkkinalain 17–18 § ja tietoyhteiskuntakaaren 52–54 § eroavat toisistaan merkittävästi. Tietoyhteiskuntakaaren säännösten soveltaminen viestintämarkkinalain nojalla annettuun päätökseen johtaisi taannehtivaan, ennakoimattomaan ja kestämättömään oikeustilaan. Tätä korostaa se, että Viestintäviraston 3.12.2012 antama HMV-päätös on vanhentunut eikä sitä tulisi soveltaa nykyisessä muodossaan edes viestintämarkkinalain nojalla.

Viestintäviraston päätöksessään viittaama tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentti on asiassa merkityksetön. Kyseinen momentti on tyypillinen yleinen siirtymäsäännös, jonka mukaan kumottuja lakeja koskevien viittausten muualla lainsäädännössä katsotaan viittaavan uuteen lakiin. Eduskunnan valiokuntakäsittelyssä momenttia on täydennetty viittauksella kumotun lain nojalla annettuun päätökseen. Liikenne- ja viestintävaliokunta on muutoksen perusteluina viitannut analogisen radiotoiminnan toimilupapäätöksiin. Valiokunta ei ole esittänyt tehdylle muutokselle mitään muita perusteluita.

Viestintäviraston päätöksessään omaksuma tulkinta tarkoittaisi tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin soveltamista vastoin lainsäätäjän julkilausuttua tarkoitusta sekä saman pykälän 4 momenttiin sisältyvää erityissäännöstä. Tällaista tulkintaa ei voida hyväksyä, kun otetaan huomioon sen vakavat vaikutukset DNA:n asemaan ja toimintaan.

Valituksenalaisessa päätöksessä olisi tullut soveltaa viestintämarkkinalakia, joka ei mahdollista Viestintäviraston päätöksessä sovellettua kustannussuuntautuneen hinnoittelun arviointitapaa.

Samojen enimmäishintojen määrääminen kaikille toimijoille jälkikäteisessä valvonnassa

Viestintävirasto on perustanut valituksenalaisen päätöksensä niin sanottua jälkikäteistä hintavalvontaa koskevaan toimivaltaan, jonka nojalla Viestintävirasto voi hinnoitteluvelvoitteiden noudattamista arvioidessaan yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä. Sovellettavasta laista riippumatta Viestintävirasto ei voi asettaa kaikkia toimialan merkittävimpiä toimijoita koskevia, kestoltaan määrittelemättömiä velvoitteita jälkikäteisessä hintavalvonnassa.

Hallituksen esityksessä (HE 74/2004 vp) on viestintämarkkinalain 86 §:n osalta korostettu yksittäistapauksellisuutta ja tapauskohtaisuutta vastaavasti kuten etukäteisen enimmäishinnan määräämisen kohdalla. Perustuslakivaliokunta on antamassaan lausunnossa (PeVL 34/2004 vp) kytkenyt jälkikäteisvalvonnassa määriteltävän korvauksen enimmäismäärän hyväksyttävyyden yksittäistapauksellisuuteen. Oikeuskäytännössä (esimerkiksi ratkaisu KHO 2007:46) säännöksen soveltaminen on hyväksytty yhteyksissä, joissa kysymys on ollut yksittäiseen yritykseen kohdistuvasta kytkentämaksujen enimmäismäärän asettamisesta.

Käsillä olevassa asiassa Viestintävirasto on asettanut perittävän korvauksen enimmäismäärän jälkikäteisessä valvonnassa täysin vastaavalla tavalla useille eri yrityksille ja useille eri tuotteille. Kysymys ei ole lain edellyttämästä yksittäistapauksesta. Viestintäviraston päätös on lain sanamuodon ja lainsäätäjän tarkoituksen vastainen. Perustuslakivaliokunnan lausunnossaan toteaman kannan vuoksi päätöstä voi pitää myös perustuslain vastaisena.

Viestintävirasto on ylittänyt toimivaltansa määrätessään DNA:lle noudatettavat enimmäishinnat toistaiseksi voimassa olevina jälkikäteisen hinnoittelun valvonnassa muiden teleyritysten tietojen perusteella. Viestintäviraston toimivalta jälkikäteisessä valvonnassa on rajattu lainsäätäjän tarkoituksen mukaisesti yksittäistapauksellisiin tilanteisiin, joissa kysymys on esimerkiksi yksittäisen teleyrityksen soveltamista kytkentämaksuista ja joissa asiaa on aidosti tutkittu toisen teleyrityksen tutkintapyynnön johdosta. Viestintäviraston useita vuosia kestäneen hallintomenettelyn tuloksena toimialan viidelle suurimmalle yritykselle määritettävät enimmäishinnat eivät voi perustua jälkikäteiseen valvontaan.

Enimmäishintojen asettaminen vuoden 2012 HMV-päätösten perusteella

Tulevaisuudessa noudatettavien enimmäishintojen määrittäminen olisi mahdollista, jos velvoite enimmäishintojen noudattamiseen olisi asetettu voimassa olevassa HMV-päätöksessä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin päätöksellään 27.10.2014 kumonnut lainvastaisena Viestintäviraston 3.12.2012 antamissa HMV-päätöksissä asetetun enimmäishintojen noudattamista koskevan velvollisuuden. DNA:ta koskeva velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittämiä enimmäishintoja ei siten ole tällä hetkellä voimassa.

Viestintäviraston virheellisessä tavassa soveltaa jälkikäteistä hintavalvontaa on käytännössä kysymys hintakaton asettamisesta, joka vastaa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillään 27.10.2014 kumoamia, vuoden 2012 HMV-päätöksiin sisältyneitä enimmäishintojen noudattamista koskevia velvoitteita.

Ennen korkeimman hallinto-oikeuden päätösten antamista Viestintävirasto oli antanut tiedoksi teleyrityksille päätösluonnokset, joissa Viestintävirasto aikoi ennakollisessa valvonnassa määrittää enimmäishinnat kolmeksi vuodeksi. Näissä päätösluonnoksissa enimmäishinnat oli määritetty vastaavasti kuin valituksenalaisessa päätöksessä ja enimmäishinnat olivat yhdenmukaiset.

DNA:lle vuoden 2012 HMV-päätöksessä asetettu velvollisuus noudattaa Viestintäviraston myöhemmin erillisellä päätöksellä määrittämiä enimmäishintoja ei siten ole ollut voimassa tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla tietoyhteiskuntakaaren voimaantullessa, eikä enimmäishintoja voida näin ollen asettaa myöskään tällaisen velvoitteen perusteella.

Mikäli Viestintävirasto voisi toteuttaa korkeimman hallinto-oikeuden lainvastaiseksi katsoman enimmäishinnoittelun valituksenalaisen päätöksen mukaisella tavalla, tämä johtaisi perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisen lainalaisuus- ja lakisidonnaisuusperiaatteen rikkomiseen.

Toistaiseksi voimassa olevien enimmäishintojen määrittäminen

Viestintäviraston päätöksestä ei käy ilmi, miten pitkään enimmäishinnat ovat voimassa. Viestintävirasto on asettanut soveltuvien säännösten vastaisesti enimmäishinnat toistaiseksi voimassa oleviksi ilman, että teleyrityksellä on mahdollisuuksia vaikuttaa sille määrätyn enimmäishinnan tasoon.

Jälkikäteinen valvonta ei mahdollista toistaiseksi voimassa olevia enimmäishintoja. Etukäteisessä valvonnassa velvollisuus tulee rajata enintään kolmeksi vuodeksi.

Uuden markkina-analyysin tekeminen markkinoiden merkittävien muutosten vuoksi

Viestintävirasto ei voi tietoyhteiskuntakaaren nojalla asettaa enimmäishintaa DNA:lle 3.12.2012 annettuun HMV-päätökseen perustuen. HMV-päätöksen perusteena oleva markkina-analyysi on käytännössä tehty vuoden 2011 aikana sitäkin vanhempien tietojen pohjalta.

Viestintäviraston enimmäishintapäätöksen pohjana oleva huomattavan markkinavoiman analyysi on vanhentunut. Markkinoilla on tapahtunut useita laissa tarkoitettuja merkittäviä ja merkityksellisiä muutoksia, joiden johdosta Viestintäviraston tulee joko tehdä kokonaan uusi markkina-analyysi tilaajayhteysmarkkinoilla ja niistä riippuvilla laajakaistamarkkinoilla ennen hinnoitteluvelvoitteiden asettamista tai vähintäänkin muuttaa 3.12.2012 antamaansa HMV-päätöstä. Viestintäviraston voimassa olevassa markkina-analyysissä ei oteta huomioon esimerkiksi mobiililaajakaistayhteyksien nykyistä kehitystä.

Viestintäviraston DNA:lle 3.12.2012 antama HMV-päätös ei sisällä asianmukaista vaikutusten arviointia Viestintäviraston määrittämien enimmäishintojen vaikutuksista markkinoille, koska HMV-analyysissä ei ole otettu huomioon markkinamuutoksia. DNA:n, Lounea Oy:n, Anvia Telecom Oy:n, Elisan ja TeliaSonera Oyj:n enimmäishintapäätöksistä ilmenevä tavoite asettaa markkinoille Viestintäviraston määrittämät enimmäishinnat ilman määräaikaisuutta on voimakas sääntelykeino ja aiheuttaa huomattavia vaikutuksia markkinoilla, eikä enimmäishintojen asettamista voida perustaa vuoden 2011 markkinatilanteeseen perustuviin tietoihin.

Voimassa olevassa oikeustilassa enimmäishintojen asettamisen edellytyksenä on, että Viestintävirasto tekee asiassa uuden markkina-analyysin, nimeää uudelleen mahdolliset huomattavan markkinavoiman yritykset ja asettaa näille mahdolliset velvollisuudet noudattaen soveltuvien säännösten vaatimuksia. Lainsäädäntö ei mahdollista valituksenalaisen päätöksen mukaisten enimmäishintojen asettamista vanhentuneeseen markkina-analyysiin perustuen.

Kansallisen ja EU:n lainsäädännön edellyttämä kuuleminen

Päätöksellä on erittäin merkittäviä vaikutuksia Suomen viestintämarkkinoihin ja kilpailuun niillä. Lisäksi on ilmeistä, että päätöksellä olisi vaikutuksia ETA-maiden väliseen kauppaan. Suomen markkinoilla toimii useita kansainvälisiä yrityksiä, ja markkinamuutokset heijastuisivat Ruotsin ja todennäköisesti muidenkin ETA-valtioiden markkinoille.

Viestintäviraston olisi tullut viestintämarkkinalain 118 §:n 3 momentin nojalla varata teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus tulla kuulluksi asiassa ja viestintämarkkinalain 21 a §:n nojalla varata komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa. DNA:n tiedossa ei ole, että Viestintävirasto olisi noudattanut asiassa tätä velvoitetta. Kuulemisten laiminlyöminen rikkoo sekä kansallisia että EU:n viestintämarkkinasääntöjä.

DNA:lle on varattu tilaisuus lausua 12.3.2015 päivätystä päätösluonnoksesta, mutta sen lausuntoa ei ole otettu huomioon päätöksessä. Tällainen näennäinen kuuleminen ei täytä hallintolaissa säädettyjä asianosaisen kuulemisen vaatimuksia.

Hallinnon oikeusperiaatteiden noudattaminen

Viestintäviraston tulee toiminnassaan noudattaa hallintolakia ja yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita. Hallintolain 6 §:n mukainen luottamuksensuoja on keskeinen periaate myös unionin oikeudessa. Luottamuksensuoja sitoo Viestintävirastoa sen toteuttaessa unionin viestintämarkkinaoikeudellisiin direktiiveihin perustuvia tehtäviä. Viestintäviraston noudattama aiemmasta poikkeava kustannuslaskentamalli loukkaa luottamuksensuojaperiaatetta. Noudatettu nykykäyttöarvon laskentamalli muistuttaa historiallisten kirjanpitoarvojen käyttöä, minkä korkein hallinto-oikeus on päätöksellään KHO 2012:58 todennut lainvastaiseksi. Lisäksi uuden mallin käyttöönottoon on varattu vain kolme kuukautta, mitä ei voida pitää riittävänä aikana sopeutua malliin.

Perustuslain 6 §, hallintolain 6 § ja unionin puitedirektiivin 2002/21/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 3 artiklan 3 kohta ja 8 artiklan 5 kohta velvoittavat Viestintävirastoa toimimaan puolueettomasti kaikissa sääntelytoimissa. Käyttöoikeusdirektiivin 2002/19/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 5 artiklan 2 kohdasta puolestaan johtuu, että Viestintäviraston asettamien sääntelyvelvoitteiden on oltava puolueettomia, avoimia, oikeasuhteisia ja syrjimättömiä. Vakiintuneesta käytännöstä poikkeaminen edellyttää tuomioistuinkäytännössä tai kansainvälisessä oikeuskäytännössä tapahtuneita muutoksia, mistä ei ole tässä asiassa kysymys. Yhdenvertainen kohtelu edellyttää eriytettyä arviointia ja kunkin asian erityispiirteiden huomioon ottamista.

Viestintäviraston kustannuslaskentatapa, joka perustuu kaikkien teleyritysten verkkojen oletettuihin keski-ikiin ja erilaisten keskiarvojen laskemiseen, ei ole yhdenvertaisuustavoitteen mukainen. Viestintäviraston noudattama tehokkuuden arviointi on erittäin syrjivää niitä yrityksiä kohtaan, jotka ovat rakentaneet runsaasti tilaajayhteyksiä kilpailun mahdollistamiseksi, mutta joiden yhteydet eivät ole käytössä. Käytännössä Viestintäviraston arviointitapa suosii Elisa Oyj:tä, mitä ilmentää jo se, että Elisa Oyj on ainoana teleoperaattorina tehnyt toimenpidepyynnön teleoperaattoreiden hinnoittelusta Viestintävirastolle.

Hallintolain 6 §:stä ja unionin oikeudesta johtuu, että hallintotoimien on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Viestintäviraston noudattama malli ei ole oikeassa suhteessa viestintämarkkinasääntelyn yleisiin päämääriin. Enimmäishinnat ovat erittäin alhaiset ja rajoittavat suhteettoman voimakkaasti teleyritysten oikeutta käyttää omaisuuttaan.

Viestintäviraston päätöstä ei ole perusteltu hallintolain 45 §:ssä edellytetysti. Erityisen puutteellisia perustelut ovat asetettujen enimmäishintojen kohtuullisuuden, vähimmäiskäyttöasteiden, painotettuihin keskiarvoihin nojautuvan toiminnan tehokkuuden arvioinnin, sitoutuneen pääoman määrittämisessä käytetyn kaavan sekä tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin edellytysten täyttymisen osalta. Perustelut ovat puutteelliset myös siltä osin, ettei valituksenalaisen päätöksen sivulta 25 ilmene DNA Oy:n valokuitutilaajayhteysverkon arvon ja poistojen osalta käytettyjä tietoja.

2. Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva välipäätös

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 6.7.2015 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1927 keskeyttänyt valituksenalaisen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon.

3. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että DNA Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Viestintävirasto on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Virasto on kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa soveltanut tietoyhteiskuntakaaren mahdollistamaa menetelmää, jossa on otettu huomioon tehokkaan toimijan kustannukset. Viestintäviraston arvioinnin lähtökohtana ovat kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten esittämät yrityskohtaiset tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. Samoin kytkentämaksujen määrittämisen lähtökohtana ovat yritysten esittämät kustannukset päätöksessä esitetyin tavoin.

Korvausten kustannussuuntautuneet hinnat on määritetty viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perustella painotettua keskiarvoa käyttäen. Virasto on soveltanut arvioinnissaan samoja periaatteita kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten osalta. Määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia sekä edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Kustannussuuntautuneet hinnat edistävät uusien yrittäjien mahdollisuuksia päästä markkinoille ja lisäävät siten kilpailua. Hintojen alentaminen kustannussuuntautuneelle tasolle tuottaa hyötyä myös loppukäyttäjille.

Sovellettava laki

Viestintävirasto on soveltanut päätöksissään 1.1.2015 voimaan tulleen tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) säännöksiä.

Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n 2 momentin mukaan mainitulla lailla kumottiin viestintämarkkinalaki. Lain 352 §:n 1 momentin siirtymäsäännösten perusteella tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen vireille tulleeseen hallintoasiaan sovelletaan tietoyhteiskuntakaarta. Elisan toimenpidepyyntö tuli vireille 14.1.2015 eli uuden lain voimaantulon jälkeen.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt HMV-päätöksen tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla. Säännöksen perusteella on selvää, että markkina-analyysiin perustuvat HMV-päätökset pysyvät voimassa, kunnes Viestintävirasto on analysoinut kyseisen markkinan uudelleen, arvioinut yritysten HMV-aseman nimeämistarpeet sekä asettanut kilpailun edistämiseksi ja kilpailun esteiden poistamiseksi tarpeelliseksi katsomansa velvollisuudet. Velvollisuuksien noudattamisen valvonta tapahtuu jälkikäteisen valvonnan keinoin kulloinkin voimassa olevan lain perusteella. Sen sijaan HMV-päätöksessä etukäteen asetettavan enimmäishinnan määrittämisen tulee perustua HMV-päätöksen antamishetkellä voimassa oleviin säännöksiin.

Ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden analysointi tapahtuu analyysien eri sykleistä johtuen eri aikoina. Teknologianeutraalisuuteen pyrkivän viestintälainsäädännön tavoitteiden mukaisena ei voida pitää sitä, että eri markkinoilla HMV-päätösten antamisen ajankohdasta riippuen sovellettaisiin velvoitteiden jälkikäteisessä valvonnassa eri lakeihin perustuvia säännöksiä.

Tilaajayhteysmarkkinoilla HMV-yrityksille asetettiin vuonna 2012 annetuissa HMV-päätöksissä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Ainoa sisällöllinen ero viestintämarkkinalain ja tietoyhteiskuntakaaren välillä liittyy kustannussuuntautuneen hinnoittelun määritelmään.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin nojalla viittauksen viestintämarkkinalakiin katsotaan tarkoittavan tietoyhteiskuntakaaren vastaavaa säännöstä. Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) mainittu ohjelmistolupia koskeva esimerkki on analoginen HMV-päätösten kanssa, joissa myös viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin.

Virasto on valituksenalaisissa päätöksissä soveltanut samoja periaatteita kuin vuonna 2014 annettujen enimmäishintapäätösluonnosten yhteydessä. Koska yritysten voimassa olevat hinnat eivät ole muuttuneet päätösluonnosten antamisen jälkeen ennen valituksenalaisten päätösten antamista, viraston on ollut perusteltua käyttää yritysten aiemmin toimittamia kustannus- ja volyymitietoja. Uusien laskelmien toimittaminen ei asian selvittämiseksi ole ollut tarpeen eivätkä yritykset ole toimittaneet virastolle uusia kustannustietoja, vaikka tähän olisi ollut useaan otteeseen tilaisuus.

Se, että virasto on päätösluonnosten antamisen jälkeen noudattanut edelleen samoja hinnoittelun arviointiperiaatteita, ei tarkoita, että asia olisi tullut vireille ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa. Myöskään se, että valituksenalaisissa päätöksissä on käytetty yritysten ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa kerättyjä tietoja, ei tarkoita, että asia olisi ollut vireillä viestintämarkkinalain voimassaolon aikana. Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta tulee asiassa arvioida 1.1.2015 voimaan tulleen tietoyhteiskuntakaaren perusteella.

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite

Viestintäviraston 29.4.2015 DNA:lle antamassa päätöksessä on kysymys hinnan kustannussuuntautuneisuuden arvioinnista jälkikäteisen valvonnan keinoin. DNA:n velvollisuus hinnoitella tilaajayhteystuotteensa kustannussuuntautuneesti perustuu Viestintäviraston DNA:lle 3.12.2012 antamaan huomattavan markkinavoiman päätökseen. HMV-päätös on lainvoimainen ja voimassa, kunnes Viestintävirasto on seuraavan kerran tehnyt tilaajayhteysmarkkinoiden HMV-analyysin sekä arvioinut HMV-yritysten nimeämistarpeen. DNA:n väite siitä, että virasto ei voimassa olevan HMV-päätöksen perusteella voisi arvioida hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta, on perusteeton.

Vuonna 2012 annetut HMV-päätökset tulivat lainvoimaisiksi vasta vuoden 2014 lopussa. HMV-päätökseen perustuvien velvoitteiden täysimittainen valvonta on tullut mahdolliseksi vasta tämän ajankohdan jälkeen. Viestintävirasto on aloittanut valmistautumisen seuraavaan tilaajayhteysmarkkinoiden markkina-analyysiin.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 § koskee lähtökohtaisesti velvoitteiden asettamista HMV-päätöksessä. Velvoitteita HMV-päätöksessä asetettaessa on arvioitava velvoitteiden vaikutukset muun muassa markkinoiden kilpailuun, loppukäyttäjiin ja teleyrityksen tekemiin investointeihin. Mikäli yhtä mittava vaikutusarviointi tulisi tehdä myös velvoitteen noudattamisen jälkikäteisen valvonnan yhteydessä, velvoitteen valvominen olisi käytännössä mahdotonta ja myös HMV-sääntelyn tarkoitus puuttua ennakollisesti markkinoiden kilpailuongelmiin vesittyisi.

Viestintävirasto on kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta asettaessaan lähtökohtaisesti arvioinut velvoitteen vaikutuksen yritysten väliseen kilpailuun ja loppukäyttäjille koituvaan hyötyyn. DNA:lle määrätty velvollisuus noudattaa viraston määrittämiä kustannussuuntautuneita hinnan enimmäismääriä kannustaa myös yritystä investointeihin sekä sallii kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle päätöksestä tarkemmin ilmenevin tavoin. Hinnoitteluvelvollisuutta voidaan pitää myös kohtuullisena suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin.

Toisin kuin viestintämarkkinalaki, tietoyhteiskuntakaari velvoittaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyssä nimenomaisesti ottamaan huomioon vain tehokkaan toimijan kustannukset.

Viestintäviraston hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin lähtökohtana ovat yritysten esittämät kustannukset. Virasto ei kuitenkaan hinnoittelun arvioinnissaan ole sidottu ainoastaan yritysten esittämien aiheutuneiden kustannusten arviointiin, vaan se voi ja sen tulee tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti ottaa huomioon tehokkaan toimijan kustannukset. Viestintävirasto on määrittänyt korvausten kustannussuuntautuneet hinnat viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perusteella painotettua keskiarvoa käyttäen. Painotetun keskiarvon perusteella määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia tilanteessa, jossa kustannusten arviointi perustuu pitkälti yritysten toimittamiin tietoihin.

Valituksenalaisissa päätöksissä ei ole kyse enimmäishinnan/hintakaton asettamisesta. HMV-päätöksessä asetettavaksi määrättävät enimmäishinnat ovat voimassa enintään kolme vuotta. Laki ei sen sijaan sääntele jälkikäteisen valvonnan keinoin määrättävien hintojen enimmäismäärien ajallista kestoa. Kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettu yritys vastaa siitä, että sen hinnat ovat kustannussuuntautuneet. Viestintävirasto arvioi kustannustasoa uudelleen yrityksen esittäessä luotettavana pidettävät perusteet sille, että sen hintojen taustalla olevat kustannukset ovat muuttuneet.

Päätöksen antaminen yksittäistapauksessa

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 32/2004 vp) tai laissa ei oteta kantaa siihen, mitä yksittäistapauksellisuudella tarkoitetaan. Elisa Oyj:n 14.1.2015 vireille panema toimenpidepyyntö kohdistui kaikkiin valituksen tehneisiin yrityksiin ja lisäksi TeliaSonera Finland Oyj:hin. Viestintävirasto on näin ollen antanut viisi valvontapäätöstä. Virasto on oma-aloitteisesti tutkinut myös toimenpidepyynnön tehneen Elisan hinnoittelua.

On perustelua ja yritysten tasapuolisen kohtelun periaatteen mukaista, että virasto on arvioinut kaikkien viiden yrityksen hinnoittelua samanaikaisesti ja samoja periaatteita noudattaen.

Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa tehokkuusarvioinnin suorittamisen laajemmin kuin viestintämarkkinalaki. Viestintävirasto on toiminut asiassa voimassa olevan lain ja sille annetun toimivaltansa mukaisesti sekä hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti.

Kansallinen kuuleminen

Tietoyhteiskuntakaaren 310 §:ssä säädetään erityisestä kuulemisvelvollisuudesta. Säännöksen mukaan Viestintäviraston on varattava teleyrityksille ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää lausuntonsa lain 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin. Säännöksen perusteluiden mukaan pykälä vastaa viestintämarkkinalain 118 §:ssä säädettyä. Lain 51–79 §:ään sisältyvät säännökset erityisesti HMV-päätöksissä asetettavista velvoitteista.

Laissa tai sen perusteluissa ei oteta kantaa siihen, milloin päätöksellä katsotaan olevan huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin. Viestintäviraston ratkaisukäytännössä tällainen vaikutus on katsottu olevan huomattavan markkinavoiman päätöksillä. Huomattavan markkinavoiman sääntely on viranomaisen ennakollista puuttumista markkinoiden toimintaan. Se on poikkeuksellista verrattuna esimerkiksi jälkikäteisen valvonnan keinoin tapahtuvaan kilpailuoikeudelliseen sääntelyyn. HMV-yritykseksi nimeämisellä ja HMV-yritykselle asetettavilla velvoitteilla on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin. Kilpailijoiden intressissä voi olla lausua paitsi HMV-yritykselle asetettavista velvoitteista myös velvoitteiden asettamatta jättämisestä. Asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet vaikuttavat pidemmällä aikavälillä myös kilpailevien palveluiden tarjontaan ja loppukäyttäjiltä perittäviin hintoihin, minkä vuoksi käyttäjiä edustavien tahojen kuuleminen on tarpeen.

Viestintävirasto ei sen sijaan ole varannut teleyrityksille tai muille tahoille tilaisuutta lausua yksittäisistä valvontapäätöksistä, jotka kohdistuvat HMV-päätöksessä asetetun velvoitteen jälkikäteiseen valvontaan. Näissä tilanteissa riittäväksi on katsottu päätöksen kohteena olevan teleyrityksen ja toimenpidepyynnön tekijän kuuleminen hallintolain edellyttämin tavoin. Lähtökohtana on, että HMV-yritykset noudattavat niille HMV-päätöksessä asetettuja velvoitteita ja että kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten perimät hinnat ovat kustannussuuntautuneet lain edellyttämällä tavalla. Jälkikäteisen hinnoitteluvalvonnan seurauksena yritys useimmiten velvoitetaan laskemaan hintojaan tai hinnoittelu todetaan lain ja HMV-päätöksen mukaiseksi. Hintojen lasku vaikuttaa kilpailijoiden ja kuluttajien asemaan parantavasti, minkä vuoksi kuulemista ei ole pidetty tarpeellisena.

HMV-velvoitteiden valvontaa koskeville riitaisuuksille on niiden kiireellisyyden vuoksi asetettu tietoyhteiskuntakaaren 314 §:ssä erityinen neljän kuukauden käsittelyaika. Vastaava säännös sisältyi myös viestintämarkkinalakiin. Asioissa, joissa toisten teleyritysten tai loppukäyttäjien aseman ei voida katsota vaarantuvan vaan pikemminkin parantuvan, ei kuulemista asian käsittelylle asetettu määräaikakaan huomioon ottaen voida pitää välttämättömänä.

DNA:n väite siitä, että Viestintävirasto ei lopullisessa päätöksessään olisi ottanut huomioon DNA:n päätösluonnoksesta antamaa lausuntoa, on paikkansa pitämätön. Viestintävirasto on päätösluonnoksia koskevien lausuntojen perusteella syventänyt päätöstensä perusteluja. DNA ei ole lausunnossaan tuonut esiin sellaista uutta asian ratkaisemisen kannalta merkityksellistä seikkaa, kuten uusia kustannus- tai volyymitietoja, jotka olisivat vaikuttaneet asian lopputulokseen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaisesti asianosaista on kuultu riittävästi, kun tämä on saanut lausua päätösluonnoksesta (KHO 16.9.2004, taltionumero 2323).

Kansainvälinen kuuleminen

Tietoyhteiskuntakaaren 83 §:n mukaan Viestintäviraston on varattava EU-komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) tilaisuus antaa lausuntonsa ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavasta huomattavan markkinavoiman päätöksestä. Vastaava säännös sisältyi aiemmin viestintämarkkinalain 21 a §:ään.

Lain ja sen perusteluiden mukaisesti Viestintäviraston on kuultava komissiota ja BEREC:iä, jos Viestintävirasto aikoo huomattavan markkinavoiman perusteella asettaa tietoyhteiskuntakaaren 8–10 luvussa tarkoitetun velvoitteen. Velvoitteen asettamisella viitataan nimenomaan HMV-päätöksessä etukäteen asetettaviin velvoitteisiin.

Tietoyhteiskuntakaari tai viestintämarkkinalaki eivät edellytä komission ja BEREC:n kuulemista jälkikäteisen valvonnan keinoin annettavista valvontapäätöksistä ja yksittäisistä hinnoittelupäätöksistä.

Päätöksen perusteena olevat tiedot

DNA:n väite siitä, että Viestintävirasto olisi käyttänyt päätöksen perusteena vanhentuneita yrityksen omiin tietoihin perustumattomia tietoja, ei pidä paikkaansa. Nyt kyseessä olevassa jälkikäteisessä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkinnassa Viestintävirasto on arvioinut DNA:n ja muiden päätösten kohteena olevien yritysten esittämiä yksikkökustannuksia ja niiden perusteita samalla tavoin kuin enimmäishinnan asettamista koskevien päätösluonnosten yhteydessä.

Hinnoittelun jälkikäteisen arvion ja laskelmien lähtökohtana ovat olleet DNA:n päätösluonnoksen yhteydessä esittämät tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. DNA on itse esittänyt voimassa olevien hintojensa perusteeksi vuoden 2013 kustannustiedot.

Koska esitetyt kustannustiedot ovat vuodelta 2013, virasto on katsonut perustelluksi käyttää päätöksissään myös kyseisen vuoden tilaajayhteysmääriä. Tilaajayhteysmäärien mahdolliset muutokset on huomioitu viraston soveltamassa vähimmäiskäyttöasteessa.

DNA:n tilaajayhteystuotteista perimät hinnat eivät ole muuttuneet enimmäishintojen asettamista koskevien päätösluonnosten antamisen jälkeen. Hintojen perusteena olevien kustannustietojen tai tilaajayhteyksien lukumäärien uudelleen selvittäminen ei siten ole ollut tarpeen.

DNA:lla on koko prosessin ajan ollut mahdollisuus toimittaa virastolle uusia kustannustietoja tai korjata aiemmin toimittamiaan tietoja. DNA ei kuitenkaan ole tätä tehnyt. Viraston on ollut perusteltua perustaa arvionsa niihin kustannus- ja volyymitietoihin, jotka DNA on sille toimittanut.

Viestintäviraston laskelmien mukaiset tilaajayhteysverkon kustannukset/ tilaajayhteys kuukaudessa perustuvat viraston DNA:n toimittamien tietojen perusteella tekemään arvioon yhtiön kustannuksista. Ne eivät ole viraston arvio tietoyhteiskuntakaaren edellyttämän tehokkaan toimijan kustannuksista, jotka on määritetty viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perusteella painotettua keskiarvoa käyttäen.

DNA:n väite siitä, että eurooppalaisessa viestintäsääntelyä koskevassa oikeuskäytännössä peruslähtökohtana olisi teleyrityksen omien kustannusten käyttö, ei pidä paikkaansa. Suuressa osassa Eurooppaa käytetään teoreettisen toimijan kustannuksiin perustuvaa mallinnusta. Myös komission kustannuslaskentasuositus edellyttää tätä. Viestintämarkkinalaki ei mahdollistanut teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan laskentamenetelmän käyttöä. Tietoyhteiskuntakaaren myötä Viestintävirasto on käynnistänyt selvityksen komission suosituksen mukaisen mallin kehittämisestä Suomeen.

DNA voi vaikuttaa omiin kustannuksiinsa ja perimiinsä hintoihin, jotka voivat olla myös alle viraston määrittämän kustannussuuntautuneen enimmäismäärän. Hinnoittelua voidaan arvioida tarvittaessa uudelleen, mikäli yritys esittää luotettavana pidettävät perusteet sille, että hinnoittelun taustalla olevat kustannukset ovat muuttuneet.

Viestintäviraston päätöksessä ei todeta, että vakiokomponenttimenetelmän tiedot olisivat olleet kokonaisuudessaan epäluotettavia, vaan että vakiokomponenttimenetelmän soveltamisen kannalta olennaisia tietoja ei ole voitu pitää luotettavina ja vertailukelpoisina.

Yrityksen toimintaolosuhteiden huomioon ottaminen

Viestintävirasto on ottanut huomioon yritysten toimintaolosuhteet ja aluekohtaiset erot. Viestintäviraston tekemät selvitykset toiminta-alueiden eroavaisuuksista eivät tue DNA:n väittämää.

Valituksessa esitetty väite siitä, että virasto voisi tehdä tehokkuusvertailua ainoastaan toisiaan vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten välillä, ei pidä paikkaansa. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin viestintämarkkinalain mukaisesti teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voidaan arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.

Virasto ei kuitenkaan ole arvioinut hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta ainoastaan yritysten omien kustannusten perusteella. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa myös paitsi teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten käytön (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli) myös sellaisen hinnoittelumallin käyttämisen, joka on yhdistelmä top-down- ja bottom-up-malleista.

Tietoyhteiskuntakaaren perusteella tehokkuusarviointi ei ole sidottu ainoastaan täysin vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten tarkasteluun. Toisaalta Viestintävirasto on katsonut, että viiden suurimman teleyrityksen toimintaolosuhteissa ei ole niin merkittäviä eroja, etteikö niille voi määrätä samoja kustannussuuntautuneita hintojen enimmäismääriä.

Muuttuneiden olosuhteiden huomioon ottaminen

Viestintävirasto on DNA:lle 3.12.2012 antamassaan HMV-päätöksessä relevantteja tukkumarkkinoita määritellessään ottanut huomioon kaikki tekniikat ja laajakaistaliittymien toteutustavat (kuten mobiililaajakaista), joilla laajakaistaliittymiä laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla toteutetaan. Virasto on myös ottanut huomioon kilpailevien teleyritysten rakentamat verkot arvioidessaan relevantteja markkinoita ja yritysten markkinavoimaa. DNA ei valittanut sille annetusta HMV-päätöksestä eikä sen taustalla olleesta markkina-analyysistä. Markkinoiden kehittymistä, korvaavia tekniikoita ja velvoitteiden tarpeellisuutta arvioidaan uudelleen seuraavan tilaajayhteysmarkkinoiden analyysin yhteydessä.

Vähimmäiskäyttöaste

Laissa ei kielletä vähimmäiskäyttöasteen käyttämistä pääomakustannusten laskemisessa. Tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti Viestintäviraston tulee kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyssä ottaa huomioon vain tehokkaan toimijan kustannukset. Vähimmäiskäyttöasteella virasto on hakenut tehokkaan toimijan kustannustasoa.

Tietoyhteiskuntakaaren ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaisesti Viestintävirastolla on laaja harkintavalta sen arvioidessa hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Virasto on toiminut sille kuuluvan toimivaltansa mukaisesti.

Viestintäviraston arvioinnissa pääomakustannukset on määritetty koko tuotannollisessa käytössä olevalle verkolle reservissä olevat tilaajayhteydet mukaan lukien. Virasto ei kuitenkaan pidä perusteltuna kohdentaa koko verkon pääomakustannuksia kaikille tilaajayhteyksille tai vain käytössä oleville tilaajayhteyksille tilanteessa, jossa verkon käyttöaste on muun muassa teknologisesta murroksesta johtuen vähäinen.

Viestintäviraston metallijohdintilaajayhteyksille määrittämää vähimmäiskäyttöastetta voidaan pitää kohtuullisena sen vuoksi, että kustannussuuntautuneen hinnan tulee kannustaa yritystä investointeihin sekä verkon tehokkaaseen käyttöön. Valokuituverkoissa vähimmäiskäyttöaste on asetettu alemmalle tasolle ottaen huomioon valokuitutilaajayhteysverkkojen teknisen kehityksen vaiheen, jolloin kysynnän epävarmuus heijastuu yritysten verkkojen käyttöasteisiin. Vähimmäiskäyttöasteella virasto on hakenut tehokkaan toimijan kustannustasoa ja katsonut sen myös ohjaavan tehokkaisiin investointeihin.

Sitoutunut pääoma ja pääoman tuotto

Viestintäviraston määrittämä hinnan kustannussuuntautunut enimmäismäärä antaa tehokkaalle toimijalle kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Keski-iän käyttö nykykäyttöarvon määrittämisessä on yleisesti käytössä oleva menetelmä.

Painotettu keskiarvo

Kustannussuuntautuneen hintatason määrittäminen painotetun keskiarvon perusteella mahdollistaa tasapuoliset kilpailuolosuhteet ja toimintaedellytykset alan toimijoille HMV-yritysten eri alueilla. Näin määritetyt hinnat poistavat myös perusteettomia hintaeroja vierekkäisten alueiden välillä. Samoin ne mahdollistavat tasapuolisten kilpailuolosuhteiden lisäksi hintojen kohtuullisuuden ja ennakoitavuuden.

Painotetun keskiarvon perusteella määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Painotetun keskiarvon perusteella määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia tilanteessa, jossa kustannusten arviointi perustuu pitkälti yritysten toimittamiin tietoihin. Viestintävirastolla on päätöksessä tarkemmin kuvatuin tavoin ollut syytä epäillä DNA:n toiminnan tehokkuutta ja yrityksen toimittamien kustannustietojen luotettavuutta.

Tehokkaan toimijan kustannusten arvioiminen tietoyhteiskuntakaaren perusteella ei edellytä sitä, että virastolla olisi syytä epäillä toiminnan tehokkuutta. Tehokkaan toimijan kustannusten arvioinnin ei myöskään tarvitse perustua ainoastaan yrityksille tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin. Tietoyhteiskuntakaaren mukaan Viestintävirastolla on harkintavaltaa sen suhteen, millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta.

Kytkentämaksut

Viestintäviraston päätöksessä määritetyt metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia sekä edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista.

Tilauskäsittelyn kustannustason määrittäminen päätöksessä kuvatuin tavoin ottaa parhaiten huomioon sekä toiminnan tehokkuuden että hintatason kohtuullisuuden. Tehokkaan toiminnan vertailutasona voitaisiin käyttää myös esimerkiksi tällä hetkellä halvimman yrityksen tilauskäsittelyn kustannuksia. Koska kustannussuuntautuneen hinnan tulee kuitenkin olla myös kohtuullinen, voisi alhaisimman kustannuksen käyttö johtaa siihen, että hinta muodostuisi kohtuuttoman alhaiseksi.

Oikeudenkäyntikulut

Viestintäviraston 29.4.2015 antamassa päätöksessä on kysymys viranomaisen tietoyhteiskuntakaaren mukaisesta valvontatehtävästä ja laintulkinnasta. Oikeudenkäynti ei ole johtunut Viestintäviraston virheestä, joten on kohtuullista, että DNA joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

4. Elisa Oyj:n selitys

Elisa Oyj on antanut selityksen DNA Oy:n valituksen asianosaisjulkisesta versiosta. Elisa Oyj:n selityksen asianosaisjulkinen versio on toimitettu DNA Oy:n lausuttavaksi.

5. DNA Oy:n vastaselitys

DNA Oy on antanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon johdosta. DNA Oy:lle on toimitettu lausuttavaksi asianosaisjulkinen versio Viestintäviraston lausunnosta.

DNA Oy on Viestintäviraston lausunnon ja Elisa Oyj:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Viestintävirasto on lausunnossaan todennut, ettei sen uusi arviointimalli olisi mahdollinen viestintämarkkinalain nojalla. Käytännössä uusi arviointimalli on myös tietoyhteiskuntakaaren säännösten vastainen.

Viestintävirasto ei voi soveltaa tietoyhteiskuntakaaren aineellisia säännöksiä ennen kuin se on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren nojalla huomattavan markkinavoiman velvoitepäätökset. Viestintämarkkinalain soveltuminen siihen asti, kunnes Viestintävirasto on tehnyt uudet huomattavan markkinavoiman velvoitepäätökset tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla, ilmenee tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentista.

Virasto on erehtynyt tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin tarkoituksesta ja sisällöstä. Lainkohta tulee sovellettavaksi vasta siinä vaiheessa, kun on ensin määritetty sovellettava laki. Koska tässä asiassa soveltuvat viestintämarkkinalain säännökset, asian arviointiin sovelletaan viestintämarkkinalain mukaista hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointia.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentissa säädetään, mitä lakia teleyrityksen oikeuksiin ja velvollisuuksiin sovelletaan silloin, kun Viestintävirasto ei ole vielä tehnyt tietoyhteiskuntakaaren mukaista huomattavan markkinavoiman päätöstä ja arvioinut velvoitteita tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin ehdottomien edellytysten nojalla. Nyt on kysymys tällaisesta tilanteesta. Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin nojalla DNA:n hinnoittelun arviointiin soveltuvat siten viestintämarkkinalain säännökset.

DNA:lle on määrätty 3.12.2012 velvoite noudattaa viestintämarkkinalain nojalla määritettyä kustannussuuntautunutta hintaa. Viestintäviraston arvioinnin kohteena on sen aiemmin asettamien hinnoitteluvelvollisuuksien noudattaminen. Vanhan lain nojalla asetetun hinnoitteluvelvoitteen aineellisen sisällön muuttuminen HMV-yrityksen kannalta olennaisesti ankarammaksi uuden lain nojalla on Suomen oikeusjärjestyksen vastaista. Velvoite on asetettava uudelleen uuden lain nojalla noudattaen uudessa laissa säädettyjä menettelyvaatimuksia.

Viestintämarkkinalain soveltumista asian arviointiin tukee myös se, että asia on tullut vireille viestintämarkkinalain voimassa ollessa ja arvioinnissa käytetyt tiedot ovat viestintämarkkinalain soveltumisajalta, kuten Viestintäviraston lausunnosta ilmenee.

Viraston soveltama uusi arviointimalli ei täytä kohtuullisuuden vaatimusta, ei takaa kohtuullista tuottoa ja investointimahdollisuuksia eikä muutoinkaan täytä lainsäädännön ehdottomia vaatimuksia. Viestintävirasto on todennut, ettei se ole soveltaessaan tietoyhteiskuntakaaren viestintämarkkinalakia ankarampaa kustannussuuntautuneisuusvelvoitetta edes arvioinut tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin mukaisia ehdottomia edellytyksiä, koska tapauksessa ei ole ollut kysymys huomattavan markkinavoiman velvoitteen asettamisesta. Viestintävirasto on soveltanut virheellisesti uuden lain ankarampaa hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden velvoitetta, vaikka se ei ole vielä edes tehnyt vaadittavia uusia huomattavan markkinavoiman velvoitepäätöksiä.

Kansainvälinen kuulemisvelvollisuus ei rajoitu vain huomattavan markkinavoiman päätöksiin, vaan kuuleminen tulee toteuttaa aina, kun päätöksellä on vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Viestintävirasto ei ole perustellut sitä, miksi se on jättänyt kansainvälisen kuulemisen toteuttamatta tilanteessa, jossa se on määrittänyt täysin uudella arviointimallilla samat enimmäishinnat määrittämättömäksi ajaksi. Arviointimallissa ovat muuttuneet kaikki tekijät verrattuna aikaisempiin kustannussuuntautuneisuusarviointeihin.

Viestintäviraston päätöksen mukainen monen toimijan keskimääräisiin kustannuksiin pohjautuva vähimmäiskäyttöasteilla korjattu menetelmä ei ole käytössä missään muussa Euroopan maassa. Virasto on silti ryhtynyt menetelmää soveltamaan, vaikka mallin parametreja ei ollut julkaistu ja kansainvälinen kuuleminen oli laiminlyöty.

Viestintäviraston lausuma viittaa siihen, että virasto on valinnut soveltamansa käyttöasteen vain yhden yrityksen yksittäisen kommentin perusteella. DNA Oy on pyytänyt, että tämän yrityksen nimi julkistetaan, jotta asiaan on mahdollista ottaa tarkemmin kantaa.

Viestintävirasto on todennut, että se ei ole tarkastelussaan löytänyt sellaisia korrelaatioita toimintaolosuhteiden ja yritysten esittämien hintojen välillä, joiden perusteella yritysten väliset kustannuserot olisivat perusteltavissa. Viestintävirasto ei ole julkistanut, millä korrelaation arviointimenetelmällä arviointi ja laskelmat on tehty ja mihin laskelmiin sen johtopäätökset perustuvat. DNA Oy ei ole saanut kommentoida näitä korrelaatiolaskemia tai -arviointeja missään vaiheessa ja on pyytänyt saada ne käyttöönsä.

Lausunnossaan Viestintävirasto on ottanut kantaa aluekohtaisiin kustannuseroihin ilman tietoja ja selvityksiä vain yhden salatun esimerkin pohjalta. DNA Oy on pyytänyt saada tietoonsa viraston mainitseman esimerkin, jotta siihen olisi mahdollista ottaa kantaa.

Viraston arviointimallissa ei ole viraston väittämällä tavalla kysymys yksittäisestä tapauksesta, vaan viiteen yritykseen samanaikaisesti vaikuttavasta velvoittavasta päätöksestä, jossa on päädytty samaan enimmäishintaan. Virasto on todennut, että samat enimmäishinnat määritettiin suurimmille säännellyille toimijoille samanaikaisesti ja samoja periaatteita noudattaen, mikä osoittaa, ettei kysymys ole yksittäistapauksesta.

Viestintävirasto on muuttanut arviointimalliaan merkittävällä tavalla teleyritysten kannalta ankarampaan suuntaan ja kohdistanut valvontatoimensa keskeisiin toimijoihin kiinteän verkon markkinoilla. Valvontatoimenpiteen kohteiden yhteenlaskettu markkinaosuus kiinteän verkon markkinoilla on muutaman vuoden takaisten julkisten tietojen mukaan tilaajajohdoissa noin 93 prosenttia väestöpeittona mitattuna ja noin 96 prosenttia liikevaihtona mitattuna kokonaismarkkinasta. Markkinaosuudella mitattuna käytännössä lähes koko toimialalle samojen enimmäishintojen asettamisessa ei ole kysymys yksittäistapauksesta.

Viestintävirastolle on lähetetty tiedoksi DNA Oy:n vastaselitys.

Elisa Oyj:lle on lähetetty tiedoksi DNA Oy:n vastaselityksen asianosaisjulkinen versio.

6. Muut toimitetut kirjoitukset

Viestintävirasto on 13.10.2015 toimittanut lisälausunnon, johon se on liittänyt tutkimusprofessori Maria Kopsakangas-Savolaisen lausunnon. Viraston lisälausunnossa on todettu muun ohella, että virasto on pitänyt kohtuullisena määrittää kustannussuuntautuneiden hintojen enimmäismäärät Suomen tilaajayhteysmarkkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen. Toisin kuin muissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa, Suomessa on perinteisten toimialuejakojen perusteella edelleen useampi HMV-yritys.

DNA Oy on 12.11.2015 toimittanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon johdosta. DNA Oy:lle on toimitettu lausuttavaksi asianosaisjulkinen versio Viesintäviraston lausunnosta.

Viestintävirastolle on toimitettu tiedoksi DNA Oy:n vastaselitys.

Elisa Oyj:lle on toimitettu tiedoksi DNA Oy:n vastaselityksen asianosaisjulkinen versio.

Viestintävirasto on 18.11.2015 toimittanut kirjoituksen, johon on liitetty sellainen salassa pidettävä versio valituksenalaisesta päätöksestä, josta ilmenevät myös valituksenalaisen päätöksen sivulla 25 mainitut salassa pidettävät tiedot. Viestintävirasto on kirjoituksessaan lausunut, ettei DNA Oy:n vastaselityksissä mainittuja korrelaatiolaskelmia ole mahdollista toimittaa yrityksille, koska ne sisältävät tietoja yrityskohtaisista yksikkökustannuksista, jotka ovat salassa pidettäviä tietoja.

DNA Oy:lle on lähetetty tiedoksi Viestintäviraston kirjoitus ja siihen liitetty salassa pidettävä versio valituksenalaisesta päätöksestä.

7. Oikeudenkäyntikuluja koskeva lausumat

DNA Oy on 26.11.2015 ilmoittanut oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksensa määräksi 72 980 euroa (alv 0).

Viestintävirasto on 14.12.2015 toimittamassaan lausumassa kiistänyt DNA Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen sekä perusteeltaan että määrältään. Viestintäviraston DNA Oy:lle antamassa päätöksessä on kysymys normaalista tietoyhteiskuntakaaren mukaisesta päätöksenteosta ja lain tulkinnasta. Mikäli korkein hallinto-oikeus vastoin Viestintäviraston käsitystä muuttaisi viraston päätöstä taikka palauttaisi asian virastolle, ei ole kohtuutonta, että DNA Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Vaikka DNA Oy:n valitus menestyisi korkeimmassa hallinto-oikeudessa, oikeudenkäynnin ei voida katsoa aiheutuneen Viestintäviraston virheestä.

DNA Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus perustuu asianajoa koskevan laskun mukaan 259 tunnin työhön, mikä määrä on kohtuuttoman suuri. Viestintävirasto on paljoksunut DNA Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimusta ja pitänyt vaatimuksen perusteena olevaa työtuntimäärää suurena ottaen huomioon sen, että DNA Oy:n asiassa hankkimat asiakirjat sisältävät huomattavan määrän samojen asioiden toistoa.

DNA Oy on 21.12.2015 toimittamassaan lausumassa vaatinut, että Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan DNA:n oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti. DNA Oy on lausunut muun ohella seuraavaa:

Oikeudenkäynti on aiheutunut Viestintäviraston poikkeuksellisen virheellisestä päätöksestä ja päätöksentekoprosessista. Tämän osoittaa sekin, että korkein hallinto-oikeus on kieltänyt Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon.

Viestintävirasto on nyt kysymyksessä olevassa asiassa tehnyt uudelleen samanlaisia virheitä, joiden takia se on aikaisemmin velvoitettu maksamaan oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa (KHO 2014:156).

DNA:n oikeudenkäyntikulut perustuvat välttämättömään asiassa tehtyyn työhön, joita ovat olleet valituksen laatiminen Viestintäviraston päätöksestä ja vastausten laatiminen Viestintäviraston lausumissaan esittämiin virheellisiin väitteisiin. Viestintävirasto on puuttunut erittäin merkittävällä tavalla DNA:n oikeuksiin. Ottaen huomioon asian merkittävyyden DNA:n kannalta ja Viestintäviraston päätöksessään ja lausumissaan esittämien virheellisten väitteiden määrän ja merkityksen, DNA:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hyvin perusteltu ja kohtuullinen työmäärältään.

Viestintävirasto ei ole ottanut lausumassaan kantaa oikeudenkäyntikulujen tuntihintaan, jota Viestintävirasto ilmeisesti pitää kohtuullisena. Oikeudenkäyntikulujen tuntihinta on kohtuullinen ottaen huomioon asian merkityksen DNA:lle ja asian vaatiman erityisosaamisen viestintämarkkinalainsäädännöstä ja telemarkkinoista.

Viestintävirastolle on lähetetty tiedoksi DNA Oy:n lausuma.

8. Merkintä

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä Anvia Telecom Oy:n, Elisa Oyj:n ja Lounea Oy:n valituksista kumonnut Viestintäviraston mainituille yhtiöille 29.4.2015 antamat tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevat valvontapäätökset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Viestintäviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Tietojen antamista koskevat DNA Oy:n vaatimukset hylätään.

3. Asiakirjan esittämistä koskeva DNA Oy:n vaatimus hylätään.

4. Viestintävirasto määrätään korvaamaan, vaatimukset enemmälti hyläten, DNA Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksellä 6.7.2015 taltionumero 1927 annettu Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva määräys raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asiassa ratkaistavat kysymykset

Viestintävirasto on Elisa Oyj:n 14.1.2015 virastolle tekemän toimenpidepyynnön sekä tässä yhteydessä käynnistämiensä oma-aloitteisten selvitysten perusteella asian tutkittuaan katsonut, ettei DNA Oy:n tilaajayhteystuotteiden hinnoittelu ole ollut yhtiölle huomattavan markkinavoiman päätöksessä asetetulla ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautunutta. Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt valittajayhtiön tilaajayhteystuotteista perittävien korvausten enimmäismäärät.

Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkintaa koskevan asian käsittelyyn Viestintävirastossa tullut soveltaa viestintämarkkinalakia (393/2003), kuten valittajayhtiö katsoo, vai tietoyhteiskuntakaarta (917/2014), kuten virasto katsoo. Tämän jälkeen asiassa tulee ratkaistavaksi, onko Viestintäviraston valituksenalainen päätös valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnista lainmukainen ja onko Viestintävirasto voinut valituksenalaisen päätöksen mukaisesti määrätä valittajayhtiön tilaajayhteystuotteista perittävien korvausten enimmäismäärät. Asiassa tulee lisäksi valituksen perusteella arvioitavaksi, onko Viestintäviraston päätöksenteossa tullut noudattaa kansallisia ja kansainvälisiä kuulemisvelvoitteita.

1.2. Asian käsittelyyn sovellettava laki

1.2.1 Tietoyhteiskuntakaari ja lain esityöt

Tietoyhteiskuntakaaren voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n 1 momentin mukaan tietoyhteiskuntakaari tulee voimaan 1.1.2015. Pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan tietoyhteiskuntakaarella kumotaan viestintämarkkinalaki (393/2003).

Tietoyhteiskuntakaaren 352 § sisältää lain siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan lain voimaan tullessa vireillä olleen hallintoasian käsittelyyn sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Pykälän 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n mukaisen päätöksen huomattavasta markkinavoimasta ja sen seurauksena asettanut teleyrityksille tietoyhteiskuntakaaren mukaiset oikeudet ja velvollisuudet. Tarvittaessa teleyrityksen viestintämarkkinalakiin perustuvien velvollisuuksien päättyminen vahvistetaan Viestintäviraston erillisellä päätöksellä.

Pykälän 11 momentin mukaan, jos muussa laissa tai sen nojalla annetussa säännöksessä taikka tietoyhteiskuntakaarella kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tietoyhteiskuntakaarella kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan tietoyhteiskuntakaaren vastaavaa säännöstä.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietintö

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentti on saanut lopullisen muotonsa liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) lausutun perusteella.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä on tietoyhteiskuntakaarta koskevan lakiehdotuksen 352 §:n kohdalla lausuttu, että asiantuntijakuulemisessa saadun selvityksen mukaan lakiehdotuksen siirtymäsäännöksiä on täydennettävä, jotta uuden lain voimaantulon jälkeinen oikeustila olisi kaikilta osin selkeä. Valiokunnan mietinnön mukaan pykälän viimeisessä momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, että muussa laissa tai sen nojalla annetussa säännöksessä olevilla viittauksilla ehdotetulla lailla kumottaviin lakeihin katsotaan tarkoitettavan tämän lain vastaavaa säännöstä. Valiokunnan saamassa asiantuntijaselvityksessä on viitattu vuonna 2011 myönnettyihin analogisen radiotoiminnan toimilupia koskeviin päätöksiin toimikaudelle, joka päättyy vuonna 2019. Näissä ohjelmistotoimiluvista annetuissa päätöksissä viitataan lakiehdotuksella nyt kumottavaksi ehdotettuun radiotaajuuksista ja telelaitteista annettuun lakiin ja sen 6 a §:ään, jonka nojalla on säädetty liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on ehdottanut siirtymäsäännöksen viimeiseen momenttiin selvennettäväksi, että jos ehdotetulla lailla kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan ehdotetulla lailla kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan ehdotetun lain vastaavaa säännöstä. Mietinnön mukaan lisäyksellä varmistetaan, että analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupiin sovelletaan lakiehdotuksen voimaantulosta lukien Viestintäviraston ehdotetun lain 96 §:n nojalla antamia määräyksiä.

1.2.2 DNA Oy:n hinnoittelun tutkinnan vaiheet Viestintävirastossa

Viestintävirasto on 10.10.2014 antanut valittajayhtiön lausuttavaksi päätösluonnoksen enimmäishintojen asettamisesta metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokralle ja kytkentämaksulle. Kyseinen päätösluonnos on perustunut valittajayhtiölle 3.12.2012 viestintämarkkinalain nojalla annettuun huomattavan markkinavoiman päätökseen ja siinä asetettuun enimmäishinnan noudattamista koskevaan velvollisuuteen. Korkeimman hallinto-oikeuden kumottua 27.10.2014 antamillaan päätöksillä eräiden muiden teleyritysten valituksesta näiden yritysten huomattavan markkinavoiman päätökset niissä asetetun enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden osalta Viestintävirasto on keskeyttänyt enimmäishintojen asettamista koskevien päätösluonnosten kuulemismenettelyn ja päätöksenteon kokonaisuudessaan.

Viestintävirasto on ilmoittanut valittajayhtiölle 15.12.2014 toimittamassaan vuosivalvonnan palautekirjeessä, että Viestintäviraston edellä mainituissa päätösluonnoksissa esitetyt hinnat vastaavat edelleen viraston näkemystä tuon hetkisestä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneesta tasosta. Viestintävirasto on todennut, että mikäli valittajayhtiö ei ryhdy oma-aloitteisesti toimenpiteisiin tilaajayhteystuotteiden hintojen alentamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle, Viestintävirasto puuttuu hinnoitteluun jälkikäteisen valvonnan keinoin ja kustannussuuntautuneen hinnoittelun arviointiin tullaan soveltamaan 1.1.2015 voimaan tulevan tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Vuosivalvonnan palautekirjeessä virasto on pyytänyt valittajayhtiötä toimittamaan vastauksensa 16.1.2015 mennessä.

Elisa Oyj on 14.1.2015 tehnyt Viestintävirastolle toimenpidepyynnön, jossa Viestintävirastoa on pyydetty selvittämään valittajayhtiön ja kolmen muun teleyrityksen metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokran hinnoittelun säännöstenmukaisuutta. Elisa Oyj:n toimenpidepyynnössään esittämän mukaan toimenpidepyynnön kohteena olevien teleyritysten tilaajayhteyden vuokrauksesta perimä hinta poikkeaa Viestintäviraston 10.10.2014 antamissa päätösluonnoksissa sekä vuosivalvontakirjeessä esittämästä kustannussuuntautuneesta hintatasosta.

Viestintävirasto on todennut valituksenalaisessa päätöksessään, että Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön yhteydessä Viestintävirasto on käynnistänyt oma-aloitteiset selvitykset valittajayhtiön ja neljän muun teleyrityksen metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta.

Viestintävirasto on asiakirjoissa olevalla sähköpostiviestillään 19.1.2015 lähettänyt valittajayhtiölle tiedoksi Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön. Virasto on sähköpostiviestissään lausunut, että Viestintävirasto laajentaa tutkinnan koskemaan oma-aloitteisesti myös Elisa Oyj:n hinnoittelua sekä Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön kohteena olevien operaattoreiden valokuitutilaajayhteyksien hintoja.

Viestintävirasto on viitannut valituksenalaisessa päätöksessään hallintolain 25 §:ään, jonka mukaan, jos viranomaisessa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samassa viranomaisessa samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, viranomaisen on valmisteltava asiat yhdessä ja ratkaistava samalla kertaa, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä tai jollei se ole asian laadun taikka luonteen vuoksi tarpeetonta.

Viestintävirasto on valituksen kohteena olevassa päätöksessään todennut käsitelleensä yhdessä Elisa Oyj:n vireille paneman ja viraston oma-aloitteisesti käynnistämän selvityksen valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta ja ratkaissut asiat yhdessä. Viraston mukaan molemmissa selvityksissä on kyse olennaisesti samasta asiasta, minkä vuoksi niiden yhdessä käsitteleminen on perusteltua, eikä asioiden yhdessä käsittelemisestä ole koitunut haitallista viivytystä.

1.2.3 Oikeudellinen arviointi

Edellä esitetysti Viestintävirasto on jo ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa selvittänyt valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta.

Tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen Elisa Oyj on tehnyt Viestintävirastolle toimenpidepyynnön valittajayhtiön metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrien hinnoittelusta. Viestintävirasto on todennut Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön yhteydessä käynnistäneensä oma-aloitteisen selvityksen valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta.

Kun Viestintävirastossa on tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen tullut vireille valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskeva Elisa Oyj:n toimenpidepyyntö ja virasto on tämän jälkeen omasta aloitteestaan ottanut tutkittavakseen valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun lainmukaisuuden, on käsillä olevan asian katsottava tulleen vireille tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen. Valittajayhtiön hinnoittelun tutkintaa koskevan asian käsittelyyn on siten tullut tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 1 momentin nojalla soveltaa tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä.

1.3 Hinnoittelun arvioinnissa sovellettava kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapa

1.3.1 Viestintämarkkinalain ja tietoyhteiskuntakaaren säännökset ja lain esityöt

Hinnoittelua ja hinnoittelun valvontaa koskevat viestintämarkkinalain säännökset

Tietoyhteiskuntakaarella kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) 16– 17 §:ään sisältyvät säännökset markkinamäärittelystä sekä markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätöksestä.

Viestintämarkkinalain 18 § sisältää säännökset huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin (363/2011) mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle pykälän 2 momentissa tarkoitetut velvoitteet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa viestintämarkkinalaissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa siten kuin lain 24 §:ssä säädetään ja 14 kohdan (47/2005) mukaan velvollisuus noudattaa lain 37 §:ssä säädettyjä hinnoittelua ja muita ehtoja koskevia velvoitteita.

Käyttöoikeuden luovutuksen ja yhteenliittämisen hinnoittelua ja muita ehtoja koskevan viestintämarkkinalain 37 §:n (47/2005) 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi lain 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden:

1) hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta, verkkovierailusta tai yhteenliittämisestä perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla joko kustannussuuntautunut tai syrjimätön taikka kustannussuuntautunut ja syrjimätön;
2) noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja;
3) noudattaa 24 ja 25 §:ssä tarkoitetun käyttöoikeuden hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa.

Pykälän 3 momentin mukaan 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi. Enimmäishinnan suuruus on määrättävä siten, että hinta on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut. Hintakatto asetetaan enintään kolmen vuoden määräajaksi kerrallaan. Viestintäviraston velvollisuudesta poistaa asetettu hintakatto on voimassa, mitä 18 §:n 3 momentissa säädetään.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintämarkkinalain 86 §:ään sisältyvät säännökset hinnoittelua koskevasta selvittämisvelvollisuudesta ja kustannuslaskennasta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos teleyritykselle on viestintämarkkinalaissa tai Viestintäviraston päätöksessä asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun, teleyrityksellä on Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut ja syrjimätön.

Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto ei ole arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin.

Pykälän 3 momentin (47/2005) mukaan Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta 84 §:n 1 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Viestintämarkkinalain 84 §:ssä tarkoitettu kustannussuuntautunut hinta

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 25/2004 vp) hallituksen esityksestä (HE 74/2004 vp) viestintämarkkinalain muuttamiseksi on lausuttu viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kustannussuuntautuneisuudesta seuraavaa:

"Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen, kun aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus otetaan huomioon. Hinta saa sisältää suoritekustannukset ja sitoutuneelle pääomalle laskettavan kohtuullisen tuoton.

Kustannusten arvioinnin lähtökohtana pidetään teleyrityksen itsensä antamia tietoja. (---) Jos annetut tiedot ovat puutteelliset tai toiminnan tehokkuutta on erityistä syytä epäillä, Viestintävirasto voi käyttää arvioinnissaan apuna vertailua. Silloin hintaa verrataan saman suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä. Valiokunta pitää hyvänä, että vertailussakin otetaan siten huomioon muun muassa alueelliset erot.

Kohtuullinen tuotto on teleyrityksen käytettävissä esimerkiksi verkkoinvestointeihin. Tuoton kohtuullisuuden arviointi on kaksivaiheinen. Ensiksi arvioidaan toimintaan sitoutuneen pääoman määrä, jolle tuottoa voidaan ansaita. Tämän lisäksi arvioidaan pääoman kustannukset eli kohtuullinen tuottoprosentti. Tuoton arviointi perustuu pääsääntöisesti laskentamalliin, jolla lasketaan yrityksen keskimääräinen painotettu kustannus (Weighted Average Cost of Capital, WACC). Tämä laskentamalli on yleisesti käytetty sekä oman että vieraan pääoman kustannukset huomioiva malli. Mallin ja asiantuntijalausuntojen pohjalta Viestintävirasto arvioi, mikä on kohtuullinen keskimääräinen pääoman tuotto kiinteissä televerkoissa. Perusteltu selvitys yrityskohtaisista eroista voi antaa aiheen poiketa keskimääräisestä kohtuullisesta tuotosta. Valiokunta pitääkin hyvänä, että hinnoittelun arvioinnissa otetaan täten huomioon, että yritykset ovat erilaisia ja että myös erilaiset kustannusrakenteet hyväksytään."

Hinnoittelua ja hinnoittelun valvontaa koskevat tietoyhteiskuntakaaren säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 51–52 §:ään sisältyvät säännökset markkinamäärittelystä sekä markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätöksestä.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:ssä säädetään tukkumarkkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle tietoyhteiskuntakaaren 56, 61 ja 65 §:ssä sekä 10 luvussa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettujen velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, ja niitä asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon 2 momentissa säädetyt seikat.

Tietoyhteiskuntakaaren 10 lukuun sisältyvässä 71 §:ssä säädetään käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos 52 §:n mukainen markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla.

Saman pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi momentin 1 kohdan nojalla asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä momentin kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Pykälän 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso.

Pykälän 4 momentin mukaan asettaessaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Pykälän 5 momentin mukaan 1–4 momentissa tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee:

1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua;
2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille;
3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin;
4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja
5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:ssä säädetään hinnoittelua koskevasta selvittämisvelvollisuudesta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos teleyritykselle on tietoyhteiskuntakaaressa tai Viestintäviraston päätöksessä asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun, yrityksellä on Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut tai syrjimätön.

Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto ei arvioi hinnoittelun säännöstenmukaisuutta taannehtivasti.

Pykälän 3 momentin mukaan Viestintävirasto ei ole hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan sidottu yrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin.

Pykälän 4 momentin mukaan Viestintävirasto voi hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:ssä tarkoitettu kustannussuuntautunut hinta

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yleisperusteluiden kohdassa "2.3 Nykytilan arviointi" on todettu hinnoittelun valvonnasta viestintämarkkinalain nojalla muun ohella seuraavaa:

"Nykyisin hinnoittelun arviointi perustuu teleyritykselle aiheutuneisiin kustannuksiin ja kustannusten arvioinnin lähtökohtana on pidetty teleyrityksen itsensä antamia tietoja. Voimassa olevan 84 §:n hallituksen esityksen perustelujen mukaan, jos teleyrityksen toiminnan tehokkuutta on erityistä syytä epäillä, Viestintävirasto voi tutkia hinnoittelun yhteyttä toiminnan tehokkuuteen. Käytännössä, kun Viestintävirasto tutkii teleyrityksen tietyn säännellyn tuotteen kustannussuuntautuneisuutta, teleyritys ilmoittaa tuotteen tuottamiseen liittyvät kustannuksensa Viestintävirastolle tuotteen kustannuslaskelman muodossa. Voimassa olevassa lainsäädännössä kustannussuuntautunut hinta on määritelty lain tasolla siten, että sen tulee perustua yritykselle aiheutuneisiin kustannuksiin. Näin ollen voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista Viestintävirastolle ottaa lähtökohdaksi teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksia."

Hallituksen esityksessä on lakiehdotuksen 71 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan ehdotetun 3 momentin mukaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Säännös jättäisi Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaansa Viestintäviraston tulee ottaa huomioon pykälän 5 momentissa luetellut edellytykset. Säännös mahdollistaisi kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voitaisiin tarvittaessa arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.

Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Mikäli voidaan katsoa sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä Viestintävirasto voisi säännellyn tuotteen osalta käyttää myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Teoreettisen tehokkaan toimijan mallia olisi työlästä soveltaa tuotemarkkinoilla, joissa toimijoita on useita ja ne toimivat oleellisesti erilaisissa toimintaympäristöissä. Erot toimintaympäristössä voivat perustua maantieteellisiin olosuhteisiin tai eroihin väestön tiheydessä. Teoreettisen tehokkaan toimijan perusteella määritellyn kustannussuuntautuneen hinnan arvioinnissa kunkin teleyrityksen osalta Viestintävirastoa sitoisivat 5 momentissa hinnoitteluvelvollisuuksille asetetut edellytykset.

(---)

Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista. Esimerkkinä tällaisesta hinnoittelumallista voidaan käyttää mallia, jossa verkon arvo määritellään kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määriteltyjä verkon komponentteja ja niiden hintoja. (---)

Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen jossain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) -mallia ei voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena."

1.3.2 DNA Oy:tä koskeva huomattavan markkinavoiman päätös

Viestintävirasto on 3.12.2012 tekemässään päätöksessä katsonut, että valittajayhtiöllä on viestintämarkkinalain 17 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla päätöksessä yksilöidyillä alueilla.

Viestintävirasto on viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla asettanut valittajayhtiölle kyseisellä markkinalla muun ohella velvollisuuden vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa, hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyyttä koskevan velvollisuuden sekä hinnoittelua koskevia muita velvollisuuksia.

Hinnoittelua koskevien muiden velvollisuuksien osalta huomattavan markkinavoiman päätöksessä on viitattu viestintämarkkinalain 24 §:n 4 momenttiin, 37 ja 84 §:ään ja lausuttu, että yrityksellä on velvollisuus hinnoitella tilaajayhteyden ja laitetilan vuokrauksesta perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.

1.3.3 Oikeudellinen arviointi

Kuten edellä on katsottu, valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkintaa koskevan asian käsittelyyn sovelletaan tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 1 momentin siirtymäsäännöksen nojalla tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Kun Viestintävirasto on tehnyt valittajayhtiötä koskevan huomattavan markkinavoiman päätöksen ja siinä asettanut yhtiötä koskevat huomattavan markkinavoiman velvollisuudet viestintämarkkinalain nojalla, asiassa on kuitenkin vielä ratkaistava, onko valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitava viestintämarkkinalaissa vai tietoyhteiskuntakaaressa säädetyn kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytavan perusteella.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaisesti valittajayhtiölle viestintämarkkinalain nojalla 3.12.2012 annettuun huomattavan markkinavoiman päätökseen perustuvat velvollisuudet ovat voimassa tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeenkin siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren mukaisen päätöksen siitä, onko yhtiön katsottava edelleen olevan huomattavan markkinavoiman asemassa ja onko sille asetettava tietoyhteiskuntakaaren mukaisia velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yrityksenä.

Valittajayhtiötä koskeva huomattavan markkinavoiman päätös siinä asetettuine velvollisuuksineen on annettu viestintämarkkinalain nojalla, ja yhtiötä huomattavan markkinavoiman yrityksenä sitovat velvollisuudet perustuvat viestintämarkkinalakiin. Huomattavan markkinavoiman päätöksessä asetetun hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden osalta Viestintäviraston päätöksessä on viitattu viestintämarkkinalain 37 ja 84 §:ään sekä 24 §:n 4 momenttiin. Näin ollen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden sisältö määräytyy huomattavan markkinavoiman yritystä koskevan päätöksen mukaisesti viestintämarkkinalain säännösten nojalla, ja yhtiö on velvollinen noudattamaan hinnoittelussaan viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentissa tarkoitettua kustannussuuntautunutta hintaa.

Viestintävirasto on katsonut, että valittajayhtiön velvollisuus noudattaa hinnoittelussaan tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaista kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa perustuu tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin siirtymäsäännökseen. Viestintävirasto on lausunut, että mainitulla liikenne- ja viestintävaliokunnan mietintöön perustuvalla siirtymäsäännöksellä on puututtu tietoyhteiskuntakaaren eduskuntakäsittelyn aikana havaittuun analogisen radiotoiminnan toimilupapäätöksiä koskevaan ongelmaan. Viestintäviraston mukaan samanaikaisesti mainitulla siirtymäsäännöksellä on puututtu laajasti myös muihin vastaavankaltaisiin tilanteisiin, joissa kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tietoyhteiskuntakaarella kumottuun lakiin. Viestintävirasto on lausunut, että ohjelmistolupia koskeva esimerkki on analoginen huomattavan markkinavoiman päätösten kanssa, joissa myös viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentti on sanamuodoltaan yleinen eikä sen soveltaminen siten rajoitu pelkästään liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä lausutusti analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupapäätöksissä viitattuun lakiin, valiokunnan mietinnössä säännöksen soveltamisalasta lausuttu on otettava huomioon ratkaistaessa kysymystä siirtymäsäännöksen soveltumisesta huomattavan markkinavoiman päätöksessä asetettuihin velvollisuuksiin. Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin tarkoituksena on selventää sitä, että muussa lainsäädännössä olevalla viittauksella kumottuun lakiin tarkoitetaan viittausta uuteen lakiin ja että analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupapäätöksissä ja mahdollisesti myös muissa kumotun lain nojalla annetuissa päätöksissä olevalla viittauksella kumottuun lakiin tarkoitetaan viittausta uuteen lakiin.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin siirtymäsäännöksen tarkoituksena ei kuitenkaan voida katsoa olevan, että sen soveltamisella muutettaisiin huomattavan markkinavoiman asemassa olevalle teleyritykselle viestintämarkkinalain nojalla asetettujen velvollisuuksien sisältöä. Tietoyhteiskuntakaaressa ei myöskään ole säädetty, että viestintämarkkinalain nojalla asetettujen huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien sisältö määräytyisi tietoyhteiskuntakaaren nojalla tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen. Kun otetaan lisäksi huomioon se, että tietoyhteiskuntakaareen sisältyy viestintämarkkinalain nojalla annettuja huomattavan markkinavoiman päätöksiä ja niihin perustuvia velvollisuuksia koskeva erityinen siirtymäsäännös, ei tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentista Viestintäviraston viittaamalla tavoin johdu, että asiassa voitaisiin muutoin soveltaa tietoyhteiskuntakaarta.

Viestintäviraston olisi siten tullut soveltaa viestintämarkkinalain mukaista kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittelytapaa valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan.

1.4 Viestintäviraston päätöksen mukainen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointitapa

Edellä lausutun mukaisesti valittajayhtiöllä on sille annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen perusteella velvollisuus noudattaa tilaajayhteystuotteiden hinnoittelussa viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin perusteella määräytyvää kustannussuuntautunutta hintaa. Mainitun lainkohdan mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Lainkohdan mukaan kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään kuitenkin katsonut, että valittajayhtiön on tullut tilaajayhteystuotteiden hinnoittelussa noudattaa tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentissa tarkoitettua kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa. Mainitun lainkohdan mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua arvioituaan katsonut, etteivät valittajayhtiön tilaajayhteystuotteistaan perimät hinnat ole yhtiölle annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita. Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamissaan lausunnoissa todennut perustaneensa valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun arvioinnin tietoyhteiskuntakaaren mahdollistamaan, teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvaan arviointitapaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kuten edellä selostetussa tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on lausuttu, tietoyhteiskuntakaaren nojalla hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa on mahdollista ottaa lähtökohdaksi teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannukset. Viestintämarkkinalaissa säädetty kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapa ei sen sijaan mahdollista tällaista teoreettisesti tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvaa hinnoittelun arviointimallia.

Tietoyhteiskuntakaaressa säädetty kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittelytapa poikkeaa siten viestintämarkkinalain mukaisesta kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittelytavasta. Kun Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren nojalla hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan antaa vähemmän merkitystä teleyritykselle aiheutuneille kustannuksille ja arvioida hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta teoreettisen tehokkaan toimijan kustannusten perusteella, tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin soveltaminen saattaa johtaa teleyrityksen kannalta alhaisempaan kustannussuuntautuneeseen hintaan ja siten epäedullisempaan lopputulokseen kuin mihin viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukainen kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapa johtaisi.

Viestintäviraston olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessään valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan soveltaa viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaista kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa. Kun Viestintävirasto on soveltanut tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mahdollistamaa, teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvaa arviointitapaa valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan, Viestintäviraston päätös on lainvastainen. Tämän vuoksi Viestintäviraston päätös on kumottava.

1.5 Kustannussuuntautuneisuuden aineellinen arviointi Viestintäviraston päätöksessä

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että valittajayhtiön perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät ole sille 3.12.2012 annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita. Viestintävirasto on velvoittanut valittajayhtiön muuttamaan kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta lukien tilaajayhteyksien ja rinnakkaisyhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintävirasto on päätöksessään lisäksi päättänyt, että valittajayhtiön tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausi- ja kytkentämaksut eivät saa ylittää päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.

Edellä lausutun mukaisesti korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on menetellyt lainvastaisesti arvioidessaan valittajayhtiön hinnoittelua tietoyhteiskuntakaaren mahdollistaman kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytavan perusteella. Korkein hallinto-oikeus on tällä perusteella kumonnut Viestintäviraston päätöksen, eikä asiassa näin ollen ratkaista sitä, onko Viestintäviraston päätös lainmukainen valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan aineellisen arvioinnin osalta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus ei päätöksessään myöskään anna ratkaisua kysymykseen siitä, onko Viestintävirasto voinut määrätä päätöksensä mukaiset velvoitteet sillä perusteella, ettei valittajayhtiön hinnoittelu ole ollut kustannussuuntautunutta.

1.6 Korvausten enimmäismäärää koskevan Viestintäviraston päätöksen yksittäistapauksellisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentin mukaisesti Viestintävirasto voi yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Vastaavasti viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentissa säädetään perittävän korvauksen enimmäismäärän päättämisestä yksittäistapauksessa. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 32/2004 vp) arvioinut viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momenttia perustuslain kannalta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan olennaista säännöksen soveltamisessa on yksittäistapauksellisuutta koskevan vaatimuksen täyttyminen. Perustuslakivaliokunta on todennut mainitussa lausunnossaan, että viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentissa on kysymys viranomaisen mahdollisuudesta yksittäistapauksessa päättää, mitä on pidettävä lainmukaisena hintana. Johtopäätöksenään perustuslakivaliokunta on lausunut, että ehdotus ei ole ongelmallinen perustuslaissa turvatun omaisuuden suojan kannalta.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa Viestintävirasto on samanaikaisesti valittajayhtiö DNA Oy:lle antamansa tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevan valvontapäätöksen kanssa antanut vastaavansisältöiset valvontapäätökset myös neljälle muulle teleyritykselle eli Anvia Telecom Oy:lle, Elisa Oyj:lle, Lounea Oy:lle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle. Mainituissa valvontapäätöksissään Viestintävirasto on päättänyt, että valittajayhtiön ja mainittujen yhtiöiden metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien vuokrista ja kytkennöistä perittävät maksujen enimmäismäärät ovat samansuuruiset. Viestintäviraston valvontapäätökset ovat koskeneet kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan viittä suurta toimijaa ja valtaosaa kyseisestä markkinasta. Lisäksi valvontapäätökset ovat koskeneet suurta osaa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin kuuluvista tuotteista.

Arvioitaessa sitä, onko perittävän korvauksen enimmäismäärän päättämiselle tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentissa asetettu yksittäistapausta koskeva edellytys täyttänyt, on otettava huomioon edellä mainittujen viidelle teleyritykselle annettujen valvontapäätösten muodostama kokonaisuus. Laajuutensa ja vaikutuksensa vuoksi Viestintäviraston päätöksiä perittävien korvausten enimmäismääristä ei voida katsoa annetun lainkohdan tarkoittamalla tavalla yksittäistapauksessa.

1.7 Kuuleminen Viestintäviraston päätöksestä

Viestintäviraston velvollisuudesta kuulla perittävän korvauksen enimmäismäärää koskevasta päätöksestä Euroopan komissiota ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelintä sekä teleyrityksiä ja käyttäjiä edustavia tahoja korkein hallinto-oikeus toteaa seuraavaa:

1.7.1 Oikeusohjeet

Tietoyhteiskuntakaaren säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 83 §:ssä säädetään yrityksille asetettavaa velvoitetta koskevasta kuulemisesta. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintäviraston on varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa päätöstä, jolla Viestintävirasto asettaa huomattavan markkinavoiman perusteella tai muulla perusteella mainitun lain 8–10 luvussa tarkoitetut velvoitteet lukuun ottamatta eräitä päätöksiä, joista tässä asiassa ei ole kysymys. Tietoyhteiskuntakaaren 84 §:ään sisältyy säännös menettelystä kiireellisissä tapauksissa.

Tietoyhteiskuntakaaren 310 §:ssä säädetään erityisestä kuulemisvelvollisuudesta. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan sen lisäksi, mitä hallintolaissa säädetään viranomaisen kuulemisvelvollisuudesta, teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille on ennen säännöksen, päätöksen tai määräyksen antamista varattava tilaisuus esittää lausuntonsa lain 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Unionin oikeus

Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 6 artiklassa säädetään kuulemismenettelyistä ja avoimuudesta. Artiklan 1 kohdan mukaan lukuun ottamatta 7 artiklan 9 kohdan, 20 artiklan tai 21 artiklan soveltamisalaan kuuluvia tapauksia, jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos kansalliset sääntelyviranomaiset aikovat puitedirektiivin tai erityisdirektiivien mukaisesti toteuttaa sellaisia toimenpiteitä tai jos ne aikovat 9 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti säätää sellaisista rajoituksista, jotka vaikuttavat merkittävästi keskeisiin markkinoihin, ne antavat asianomaisille osapuolille mahdollisuuden esittää kohtuullisessa määräajassa lausuntonsa toimenpide-ehdotuksesta.

Puitedirektiivin 2 artiklan l kohdan mukaan puitedirektiivissä tarkoitetaan erityisdirektiivillä muun ohella direktiiviä 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi).

Puitedirektiivin 7 artiklan, jonka otsikko on "Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen", 3 kohta kuuluu seuraavasti:

3. Jollei 7 b artiklan mukaisesti hyväksytyissä suosituksissa tai suuntaviivoissa toisin määrätä, jos kansallinen sääntelyviranomainen aikoo 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen jälkeen toteuttaa toimenpiteitä, jotka

a) kuuluvat tämän direktiivin 15 tai 16 artiklan taikka direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 5 tai 8 artiklan soveltamisalaan, ja

b) vaikuttaisivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan,

sen on asetettava toimenpide-ehdotus perusteluineen samaan aikaan komission, yhteistyöelimen ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti sekä ilmoitettava siitä komissiolle, yhteistyöelimelle ja muille kansallisille sääntelyviranomaisille. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla, yhteistyöelimellä ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa asianomaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle yhden kuukauden kuluessa. Tätä yhden kuukauden määräaikaa ei voida pidentää.

Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirek­tiivi), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 8 artiklassa säädetään velvollisuuksien asettamisesta, muuttamisesta ja poistamisesta. Artiklan 2 kohdan mukaan, jos operaattorilla on direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 16 artiklan mukaisesti suoritetun markkina-analyysin perusteella määritelty olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, kansallisten sääntelyviranomaisten on asetettava tarpeen mukaan käyttöoikeusdirektiivin 9–13 a artiklassa säädetyt velvollisuudet. Artiklan 4 kohdan mukaan artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklan tavoitteisiin nähden. Tällaisia velvollisuuksia voidaan asettaa ainoastaan kyseisen direktiivin 6 ja 7 artiklan mukaisen kuulemisen jälkeen.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa säädetään hintavalvontaa ja kustannuslaskentaa koskevista velvollisuuksista. Artiklan 1 kohdassa säädetään muun ohella seuraavaa:

1. Kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. (---)

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuin on viimeaikaisessa oikeuskäytännössään tulkinnut kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuutta noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä.

Asiassa C-3/14 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ja Telefonia Dialog, (EU:C:2015:232) oli kysymys kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuudesta noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä ennen kuin se tekee päätöksen kahden teleyrityksen välisen sähköisiä viestintäpalveluja koskevan riidan ratkaisemiseksi. Asiassa C-395/14 Vodafone GmbH v. Saksan liittotasavalta, (EU:C:2016:9) oli kysymys kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuudesta noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä ennen kuin se antaa huomattavan markkinavoiman operaattorille päätöksen matkapuhelujen terminointipalvelujen hintojen hyväksymisestä.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-3/14 katsonut, ettei puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn soveltamista koskeva velvollisuus riipu sen menettelyn luonteesta, jonka yhteydessä kansallinen sääntelyviranomainen aikoo toteuttaa kyseessä olevan toimenpiteen, vaan se riippuu kyseisen toimenpiteen kohteesta sekä niistä vaikutuksista, joita toimenpiteellä voi olla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (tuomion 34 kohta, vastaavasti asiaa C-395/14 koskevan tuomion 52 kohta). Edelleen tuomion mukaan toimenpiteisiin, jotka kansallinen sääntelyviranomainen aikoo puitedirektiivin 20 artiklan ja käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan nojalla käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen alalla toteuttaa sähköisiä viestintäverkkoja tai -palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisessä riita-asiassa, on sovellettava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä, jos toimenpiteillä voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (tuomion 40 kohta).

Asiassa C-395/14 unionin tuomioistuin on puolestaan katsonut, että puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ja 16 artiklan 4 kohdan sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 2 kohdan ja 13 artiklan 1 kohdan lukemisesta yhdessä seuraa, että silloin kuin kansallinen sääntelyviranomainen suunnittelee kohdistavansa operaattoriin, jolla on katsottu olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, sellaisen toimenpiteen, jossa asetetaan kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa ja joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, mainitun kansallisen sääntelyviranomaisen on noudatettava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä vakiinnuttamismenettelyä (tuomion 35 kohta).

Tuomiossa todetaan edelleen, että siitä, vaikuttaako matkapuhelujen terminointimaksujen hyväksyminen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, on muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen suunnittelema toimenpide vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, jos toimenpide voi muutoin kuin merkityksettömällä tavalla tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttaa kyseiseen kauppaan suoraan tai välillisesti (vastaavasti asiaa C‑3/14 koskevan tuomion 49–54 ja 59 kohta). Unionin tuomioistuin on viitannut puitedirektiivin johdanto-osan 38 perustelukappaleeseen, jossa täsmennetään lisäksi, että toimenpiteisiin, jotka voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sisältyvät muiden muassa toimenpiteet, jotka vaikuttavat kuluttajahintoihin muissa jäsenvaltioissa (tuomion 55 kohta).

1.7.2 Oikeudellinen arviointi

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdasta johtuu Viestintävirastolle velvollisuus varata Euroopan komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa ennen sellaista päätöstä, jossa virasto asettaa velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yritykseksi aikaisemmalla päätöksellään nimeämälleen teleyritykselle. Edellytyksenä velvollisuudelle noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä on, että kysymys on toimenpiteestä, joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Viestintävirasto on valittajayhtiölle antamallaan valituksenalaisella päätöksellä ja samaan aikaan neljälle muulle teleyritykselle antamillaan päätöksillä päättänyt korvausten enimmäismäärät, jotka päätösten kohteena olevat teleyritykset voivat periä tilaajayhteyksien vuokraamisesta ja kytkennöistä. Päätöksissä on kysymys huomattavan markkinavoiman asemassa olevalle teleyritykselle kustannussuuntautuneen hinnoittelun jälkivalvonnassa määrätyistä hinnoittelua koskevista velvoitteista. Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen asiassa C-395/14 antamassaan tuomiossa esittämä tulkinta, Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä on katsottava olevan kysymys luonteeltaan sellaisesta käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa tarkoitetusta hintavalvontaa koskevasta toimenpiteestä, joka voidaan asettaa vain puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn jälkeen.

Kuten edellä kohdassa 1.6 on katsottu, Viestintäviraston samaan aikaan valittajayhtiölle ja neljälle muulle suurelle teleyritykselle antamat valvontapäätökset, joissa on päätetty tilaajayhteystuotteista perittävien korvausten yhtenevät enimmäismäärät, ovat koskeneet valtaosaa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinasta. Viestintäviraston valituksenalaisella päätöksellään toteuttama hintavalvontaa koskeva toimenpide voi osana samaan aikaan annettujen vastaavanlaisten päätösten kokonaisuutta vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden toimijoiden mahdollisuuksiin tarjota viestintäpalveluja Suomessa tilaajayhteyttä vuokraamalla. Näin ollen on mahdollista, että Viestintäviraston päätöksellään toteuttama hintavalvontaa koskeva toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tällöin hintavalvontaa koskevasta toimenpiteestä päättämisen edellytyksenä on, että Viestintävirasto tietoyhteiskuntakaaren 83 §:n nojalla varaa komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuuden antaa lausuntonsa toimenpiteestä.

Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan siinä säädettyyn menettelyyn voidaan ryhtyä puitedirektiivin 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen jälkeen. Puitedirektiivin 6 artikla on pantu täytäntöön tietoyhteiskuntakaaren 310 §:llä. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille on varattava tilaisuus esittää lausuntonsa 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Edellä tässä kohdassa lausutuin perusteluin on mahdollista, että Viestintäviraston valituksenalainen päätös vaikuttaa viestintämarkkinoihin huomattavalla tavalla. Tällöin hintavalvontaa koskevasta toimenpiteestä päättämisen edellytyksenä on myös, että Viestintävirasto varaa teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuuden esittää lausuntonsa toimenpiteestä ennen päätöksen tekemistä.

Viestintäviraston tulee ottaa edellä lausuttu huomioon hinnoittelun valvontaa koskevia päätöksiä valmistellessaan ja komission, Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen sekä teleyrityksiä ja käyttäjiä edustavien tahojen kuulemisesta päättäessään.

2. Tietojen antamista koskevat vaatimukset

2.1 Sovellettavat säännökset

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettua lakia (381/2007) sovelletaan sen 2 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntiasiakirjoihin hallintotuomioistuimissa. Lain 7 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

2.2 Oikeudellinen arviointi

Valittajayhtiön mukaan Viestintäviraston lausunnossaan esittämä viittaa siihen, että virasto on valinnut soveltamansa käyttöasteen vain yhden yrityksen yksittäisen kommentin perusteella. Valittajayhtiö on pyytänyt, että Viestintäviraston lausunnossaan tarkoittaman yrityksen nimi julkistetaan. Valittajayhtiön tarkoittaman teleyrityksen nimi ilmenee Viestintäviraston lausunnosta ja siihen liitetystä tarkastuspöytäkirjasta. Viestintävirasto on ilmoittanut teleyrityksen nimeä koskevan tiedon sekä tarkastuspöytäkirjan kokonaisuudessaan liikesalaiseksi suhteessa valittajayhtiöön.

Valittajayhtiö on lisäksi pyytänyt, että se saa tietoonsa Viestintäviraston lausunnossa mainitun aluekohtaisia kustannuksia koskevan esimerkin, jonka Viestintävirasto on ilmoittanut liikesalaisuutena salassa pidettäväksi suhteessa valittajayhtiöön.

Edellä pääasiassa annettavalla ratkaisullaan korkein hallinto-oikeus kumoaa Viestintäviraston päätöksen sen vuoksi, että virasto on päätöksessään soveltanut väärää lakia valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan. Korkein hallinto-oikeus ei ole antanut ratkaisua valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevaan kysymykseen.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja sen perusteet, liikesalaisiksi ilmoitetut tiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa käsillä olevan asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi kyseisiä tietoja ei ole tarpeen antaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajayhtiölle.

3. Asiakirjan esittämistä koskeva vaatimus

3.1 Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 42 §:ssä (799/2015) säädetään asiakirjan esittämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan valitusviranomaiselle voidaan esittää todisteena asiakirja. Asiakirjan esittämiseen valitusviranomaiselle sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 39 ja 40 §:ssä. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:n (732/2015) mukaan tuomioistuin voi määrätä asiakirjan tuotavaksi tuomioistuimeen, jos asiakirjalla voi olla merkitystä näyttönä.

3.2 Oikeudellinen arviointi

Valittajayhtiö on pyytänyt, että sille annetaan Viestintäviraston päätöksen perusteena olevat korrelaatiolaskelmat ja -arvioinnit teleyritysten toimintaolosuhteiden vaikutuksesta niiden yksikkökustannuksiin. Viestintävirasto on ilmoittanut, että korrelaatiolaskelmat ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä suhteessa valittajayhtiöön niiden sisältäessä tietoja muiden teleyritysten yrityskohtaisista yksikkökustannuksista. Viestintävirasto on ilmoittanut, että se voi tarvittaessa toimittaa korrelaatiolaskelmat korkeimman hallinto-oikeuden käyttöön.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja sen perusteet, korrelaatiolaskelmista ja -arvioinneista ilmenevät tiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi ei ole tarpeen määrätä kyseistä asiakirjaa esitettäväksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Viestintävirasto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen sille viestintämarkkinalaissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Viestintäviraston korvausvelvollisuutta arvioitaessa on kuitenkin otettava huomion, että tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä Viestintäviraston päätös kumotaan kokonaisuudessaan lainvastaisena sovellettavaa lakia koskevan virheen vuoksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittajayhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Viestintävirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan valittajayhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

5. Täytäntöönpanon keskeyttämisen raukeaminen

Korkein hallinto-oikeus on 6.7.2015 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1927 keskeyttänyt Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen 29.4.2015 täytäntöönpanon.

Asian tultua tällä päätöksellä näin ratkaistuksi korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksellä annettu täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva määräys raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Anne Nenonen.

A oli 31.12.2013 tehnyt katsastustoimipaikalla ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:ssä tarkoitetun luovutusilmoituksen ja esittänyt luovutuskirjan, jonka mukaan A oli 14.7.2010 luovuttanut ajoneuvon RNro X omistusoikeuden B:n Autopajalle. Luovutuskirjassa oli ainoastaan A:n allekirjoitus. B:n Autopaja oli merkitty ajoneuvoliikennerekisteriin ajoneuvon omistajaksi 14.7.2010 lukien.

B oli ilmoittanut Liikenteen turvallisuusvirastolle (Trafi), ettei hän eikä Autopaja ole omistanut kyseistä ajoneuvoa. Trafi oli hylännyt B:n vaatimuksen ajoneuvoa RNro X koskevan rekisterimerkinnän korjaamisesta ja pitänyt voimassa A:n luovutusilmoituksen, koska A:n ilmoitukseen perustuvan rekisterimerkinnän virheellisyydestä ei ollut esitetty näyttöä. Hallinto-oikeus oli hylännyt B:n valituksen Trafin päätöksestä.

Trafi pitää ajoneuvoliikennerekisteriä muun ohessa liikenneturvallisuuden parantamiseksi sekä tieliikenteen verotustehtävien ja autokiinnityksen hoitamiseksi. Rekisteriltä on sen käyttötarkoitus huomioon ottaen edellytettävä julkista luotettavuutta. Ajoneuvolain 66 b §:n 1 momentin (233/2007) mukaan rekisteriin tehtävän muutosrekisteröinnin yleisenä edellytyksenä on, että ajoneuvon omistusoikeudesta esitetään asianmukainen selvitys. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Trafin on korjattava ajoneuvon edellisen omistajan ilmoitukseen perustuvia rekisteritietoja, jos se sittemmin saa tiedon siitä, etteivät ajoneuvon omistusoikeuden siirtymistä koskevan rekisterimerkinnän tekemisen yleiset edellytykset ole täyttyneet. Koska ajoneuvo RNro X:n omistusoikeuden siirtymisestä ei ollut esitetty sellaista asianmukaista selvitystä, joka on ajoneuvolain 66 b §:n 1 momentissa (233/2007) asetettu muutosrekisteröinnin yleiseksi edellytykseksi, korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja Trafin päätökset. Äänestys 4–1.

Laki ajoneuvoliikennerekisteristä 1 § 1 momentti (1301/2009) ja 2 momentti (697/2006) sekä 8 § 1 momentti

Ajoneuvolaki 64 § 1 momentti (233/2007) ja 3 momentti (653/2011), 66 b § 1 momentti (233/2007) ja 95 § (276/2010)

Valtioneuvoston asetus ajoneuvojen rekisteröinnistä 3 § 1 momentti (154/2012), 7 § 1 momentti, 10 § ja 14 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 28.5.2015 nro 15/0414/3

Asian aikaisempi käsittely

A on 31.12.2013 tehnyt Liikenteen turvallisuusvirastoon luovutusilmoituksen, jonka mukaan A oli 14.7.2010 luovuttanut ajoneuvon RNro X omistusoikeuden B:n Autopajalle.

B on ilmoittanut 14.1.2014 Liikenteen turvallisuusvirastolle, ettei hän eikä B:n Autopaja omista kyseistä ajoneuvoa.

A on antanut asiassa selityksen, jossa hän on ilmoittanut, ettei ajoneuvoa ole myyty vaan että se on luovutettu.

B on antanut selityksen, jossa hän on katsonut, että A:lla on ollut näyttövelvollisuus ajoneuvon omistusoikeuden siirrosta, koska ilman asiakirjoja B:n on ollut mahdoton näyttää toteen A:n omistusoikeutta ajoneuvoon.

Liikenteen turvallisuusvirasto on 25.2.2014 tekemällään päätöksellä nro TRAFI/1095/05.03.52/2014 hylännyt B:n vaatimuksen ajoneuvoa koskevan rekisterimerkinnän korjaamisesta ja pitänyt voimassa A:n luovutusilmoituksen, jonka mukaan A on luovuttanut ajoneuvon omistusoikeuden 14.7.2010 alkaen B:n Autopajalle.

Asiassa saatujen selvitysten perusteella Liikenteen turvallisuusvirasto on katsonut, että A on toiminut asiallisesti tehdessään laissa määritetyn luovutusilmoituksen, jossa on B:n Autopajan osoitetiedot ja luovutuspäivä. Koska rekisterimerkinnän virheellisyydestä ei ole esitetty näyttöä, rekisterimerkintää ei voida korjata.

Liikenteen turvallisuusvirasto on todennut, että se poistaa luovutusilmoituksen, jos sille toimitetaan viranomaisselvitys tai tuomioistuimen päätös luovutusilmoituksen virheellisyydestä.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

B on valittanut Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaatinut, että Liikenteen turvallisuusviraston päätös kumotaan. B on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

B ei ole sopinut A:n kanssa ajoneuvon omistusoikeuden luovutuksesta eikä hänellä ole hallussaan ajoneuvoa koskevia asiakirjoja. A:n väite rekisteriotteen ilmoitusosan allekirjoittamisesta on väärä. A on jättänyt autonsa sopimuksen vastaisesti B:n korjaamon pihalle sekä laiminlyönyt ajoneuvonsa liikennekäytöstä poistamisen. A on tehnyt luovutusilmoituksen, jotta välttyisi ajoneuvoveron maksamiselta. B on antanut auton romutettavaksi vuonna 2012, koska A ei pyynnöistä huolimatta vienyt autoa pois korjaamon pihalta. A:n laatima luovutustodistus ei ole ajoneuvolaissa tarkoitettu muutosrekisteröinnin edellytyksenä oleva asianmukainen selvitys.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut asiassa lausunnon.

A on antanut selityksen.

B on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n valituksen Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ajoneuvolain 64 §:n 1 momentin mukaan moottorikäyttöisen ajoneuvon omistaja ja haltija ovat velvollisia ilmoittamaan ajoneuvon ensirekisteröintiin tarvittavat tiedot ja niiden muutokset sekä ajoneuvon liikennekäytöstä poistamista, liikennekäyttöön ottamista ja lopullista poistoa koskevat tiedot rekisteriin, jollei ajoneuvolaissa tai sen nojalla toisin säädetä.

Saman pykälän 3 momentin mukaan ajoneuvon omistajan ja haltijan välisestä ilmoittamisvelvollisuudesta sekä muiden kuten ajoneuvon edellisen omistajan, haltijan sekä käyttövastaavan oikeudesta tehdä rekisteriin talletettuja tietoja koskeva ilmoitus rekisteriin säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Lisäksi valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin rekisteritietoja koskevan ilmoituksen tekemisestä ja siihen liittyvistä määräajoista.

Ajoneuvolain 66 b §:n 1 momentin mukaan ajoneuvon muutosrekisteröinnin yleisenä edellytyksenä on, että ajoneuvon omistusoikeudesta, haltijasta ja käyttövastaavasta sekä säädetyn liikennevakuutuksen ottamisesta esitetään asianmukainen selvitys.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin muutosrekisteröinnin edellytyksistä ja tarvittaessa muista muutosrekisteröintiin liittyvistä asioista.

Ajoneuvolain 95 §:n mukaan, jos Liikenteen turvallisuusvirasto saa tiedon rekisteriin merkittävän tiedon muuttumisesta tai virheellisyydestä, Liikenteen turvallisuusvirastolla on oikeus korjata virheelliset tiedot. Liikenteen turvallisuusviraston on ennen muutoksen tekemistä annettava ajoneuvon omistajan ja haltijan lausua käsityksensä muutoksen aiheellisuudesta, jos muutos vaikuttaa omistajan tai haltijan oikeuksiin. Muutoksen tehtyään Liikenteen turvallisuusviraston on ilmoitettava siitä ajoneuvon omistajalle ja haltijalle.

Ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun valtioneuvoston asetuksen 10 §:n mukaan rekisteröinnin suorittajan tulee tarkistaa sille tehty ilmoitus ja sen liitteet. Rekisteröinnin suorittajan on merkittävä ajoneuvo tai sen tiedoissa tapahtunut muutos rekisteriin ilmoitusvelvollisen antamien tietojen perusteella, jos rekisteröinnin edellytykset täyttyvät.

Saman asetuksen 14 §:n mukaan ajoneuvon edellinen omistaja voi ilmoittaa ajoneuvon uuden omistajan nimen rekisteröinnin suorittajalle merkittäväksi rekisteriin, jos samalla ilmoitetaan uuden omistajan osoite ja ajoneuvon luovutuspäivä.

Asiassa esitetty selvitys

A on 31.12.2013 tehnyt katsastustoimipaikalla ajoneuvoa RNro X koskevan luovutusilmoituksen. A:n tuolloin esittämän luovutuskirjan mukaan kysymyksessä oleva ajoneuvo on 14.7.2010 luovutettu ostajaksi merkitylle B:n Autopajalle. Luovutuskirjassa on ilmoitettu myös B:n Autopajan osoite. Luovutuskirja on ainoastaan A:n allekirjoittama. Luovutusilmoitus on merkitty ajoneuvoliikennerekisteriin.

Liikenteen turvallisuusvirastolle 14.1.2014 saapuneessa selvityksessään B on ilmoittanut, että hän ei omista kyseistä autoa. Auto on elokuussa 2009 tuotu korjattavaksi B:n korjaamolle. Autoa on korjattu, mutta sen moottorin on todettu rikkoontuneen. Asiakas, joka mahdollisesti on ollut A, on 2.7.2010 käynyt B:n korjaamolla maksamassa ja noutamassa auton avaimet. Tällöin hän on myös pyytänyt saada jättää auton joksikin aikaa korjaamon pihalle säilytykseen. Useista puhelinsoitoista huolimatta autoa ei ole viety pois pihasta. Kesällä 2012 auto on viety pois purkaamoliikkeen toimesta yhdessä kierrätykseen viedyn rautaromun kanssa. B:lla ei ole auton luovutuspapereita. Hänellä on ainoastaan kuitti maksetusta työstä heinäkuulta 2010. B:n selvityksen liitteenä on ollut muun ohella kyseisen auton huoltohistoriaa koskevia asiakirjoja.

Liikenteen turvallisuusvirasto on pyytänyt A:lta selvitystä siitä, millä perusteella tämä on ilmoittanut ajoneuvon omistusoikeuden siirtyneen 14.7.2010.

A on selvityksessään ilmoittanut autonsa rikkoontuneen syksyllä 2009. Auto on hinattu B:n korjaamolle. Myöhemmin on todettu, ettei autoa kannata korjata. Auto on jätetty toistaiseksi korjaamolle säilytettäväksi. Talvella 2010 A on sopinut B:n kanssa, että autosta noudetaan tavarat samalla kun autosta tehdään luovutus. Näin on myös tehty. B on täyttänyt ilmoitusosan, jonka A on allekirjoittanut. Samalla A on maksanut B:lle auton kuljetuksesta, korjausarviosta ja säilytyksestä. Myöhemmin A on kysynyt B:lta, oliko tämä palauttanut auton kilvet ja poistanut rekisteristä. B on kertonut romuttamon hoitaneen poiston. A:n romuttamosta saaman tiedon mukaan B ei ollut pyydettäessäkään toimittanut tarvittavia asiapapereita. Kun myöhemmin on selvinnyt, että auto on edelleen A:n nimissä ajoneuvoliikennerekisterissä, A on tehnyt luovutusilmoituksen katsastustoimipaikalla. Selvityksessään A on myös todennut, että kyseistä ajoneuvoa ei ole myyty, vaan se on luovutettu. Auton arvo on moottorivaurioisena ollut mitätön. Vastauksena Liikenteen turvallisuusviraston kysymykseen auton kauppahinnasta A on viitannut edellä selostamaansa. B:lle A on maksanut käteisellä ja hän on ilmeisestikin saanut kuitin. A:n mukaan teknisen osan kopio ja maksukuitti ovat mahdollisesti A:n kesäpaikassa Virossa, ja niiden saanti sieltä olisi työlästä ja aiheuttaisi kustannuksia.

Selvityksessään B on edelleen ilmoittanut, että hän ei omista kyseistä ajoneuvoa eikä hänellä myöskään ole ollut mitään ajoneuvon asiakirjoja.

Oikeudellinen arviointi

A on tehnyt luovutusilmoituksen ajoneuvon RNro X luovuttamisesta luovutuskirjaan ostajaksi merkitylle B:n Autopajalle, jonka osoite on myös ilmoitettu luovutuskirjassa. Ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:n mukaisesti ajoneuvon edellinen omistaja on voinut ilmoittaa ajoneuvon uuden omistajan tiedot rekisteröinnin suorittajalle rekisteriin merkittäväksi. Näin ollen ajoneuvoliikennerekisteriin on voitu merkitä A:n esittämässä luovutuskirjassa olleet tiedot kyseisen ajoneuvon luovuttamisesta, vaikka asiakirjassa on ollut vain A:n allekirjoitus.

Esillä olevassa asiassa on kyse siitä, olisiko Liikenteen turvallisuusviraston tullut korjata rekisteriin merkitty tieto virheellisenä. B on kirjelmissään Liikenteen turvallisuusvirastolle sekä valituksessaan todennut, ettei kyseinen ajoneuvo ole hänen omistuksessaan. Ajoneuvo on elokuussa 2009 tuotu B:n autokorjaamoon ja viety sieltä B:n ilmoituksen mukaan vuonna 2012 autopurkaamoon. A on katsonut luovuttaneensa ajoneuvon B:n Autopajalle heinäkuussa 2010. B on katsonut, että hän on tällöin ainoastaan saanut maksun auton korjaustoimenpiteistä. Ajoneuvon luovutuksesta ei ole esitetty laaditun kirjallista sopimusta ja omistusoikeuteen liittyy näin ollen epäselvyyttä. Ajoneuvon on kuitenkin selvitetty olleen lähes kolmen vuoden ajan B:n autokorjaamon pihalla ja B on antanut ajoneuvon purkaamoliikkeelle pois kuljetettavaksi. Esitetyt selvitykset eivät osoita, että ajoneuvoliikennerekisteriin tehty merkintä olisi virheellinen, joten Liikenteen turvallisuusviraston on tullut hylätä B:n vaatimus tietojen korjaamisesta.

Oikeudenkäyntikulut

B:n valitus on hylätty, joten hänelle ei määrätä korvattavaksi oikeudenkäyntikuluja.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä
Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Jukarainen (eri mieltä), Marja Tuominen ja Riitta Jokioinen. Esittelijä Antti Aaltonen.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Liikenteen turvallisuusviraston päätökset kumotaan sekä Liikenteen turvallisuusvirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Asiassa on kysymys hylätyn ajoneuvon oikean omistajan ajoneuvolain ja ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun lain asetuksen mukaisesta vastuusta ja niistä perusteista, millä tavoin ajoneuvon omistaja voi siirtää vastuun ajoneuvosta koituvista julkisista maksuista ja autoveroista muun henkilön maksettavaksi. Liikenteen turvallisuusviraston ylläpitämä ajoneuvorekisteri nauttii julkista luotettavuutta. Ajoneuvon omistaja ei voi yksipuolisesti Liikenteen turvallisuusvirastolle tekemällä ilmoituksella siirtää vastuuta ulkopuoliselle henkilölle. Virheellinen rekisterimerkintä tulee poistaa. B on viitannut hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn äänestyslausunnon perusteluihin.

B ei ole hallinnut kysymyksessä olevaa ajoneuvoa, vaan hän on joutunut sietämään sitä pihallaan A:lle tehdyistä huomautuksista huolimatta. Ajoneuvoa koskevat asiakirjat eivät ole olleet B:n, vaan A:n hallussa. B on viimein olosuhteiden pakosta joutunut omalla kustannuksellaan viemään auton romutettavaksi.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun asetuksen 14 §:n mukaan ajoneuvon edellinen omistaja voi ilmoittaa ajoneuvon uuden omistajan nimen merkittäväksi rekisteriin, jos samalla ilmoitetaan uuden omistajan osoite ja luovutuspäivä. Luovutusilmoituksen tekemällä edellinen rekisteriin merkitty omistaja saa omistajuutensa päättymisen merkityksi rekisteriin, jos uusi omistaja laiminlyö velvollisuutensa tehdä ajoneuvolle omistajanvaihdosta koskeva rekisteri-ilmoitus. Luovutusilmoituksen tarkoituksena on suojata edellistä rekisteriin merkittyä omistajaa uuden omistajan muutosrekisteröinnin laiminlyönnistä mahdollisesti aiheutuvilta seurauksilta. Luovutusilmoituksella ei siten tarkoiteta ajoneuvolain 66 b §:n mukaista muutosrekisteröintiä, jolla uusi omistaja rekisteröi ajoneuvon nimilleen ja joka edellyttää selvitystä omistusoikeudesta. Rekisteröintiasetuksen 3 ja 4 §:n mukaisesti ajoneuvon omistaja (ei esimerkiksi edellinen omistaja) tekee omistusoikeuden siirtyvistä koskevan muutosrekisteröinti-ilmoituksen viimeksi annetulla ja voimassa olevalla rekisteröintitodistuksen ilmoitusosalla. Luovutusilmoitus on sen sijaan edellisen omistajan ilmoitus omistajuutensa päättymisestä. Tässä kyseessä olevassa asiassa A on tehnyt luovutusilmoituksen, jonka mukaan ajoneuvon omistusoikeus on siirtynyt B:n Autopajalle 14.7.2010. Valittaja ei ole tehnyt muutosrekisteröinti-ilmoitusta eli rekisteröinyt ajoneuvoa nimilleen.

Edellinen omistaja voi tehdä luovutusilmoituksen, jos ajoneuvo on luovutettu uudelle omistajalle ja hänellä on luovutusilmoitukseen vaadittavat tiedot. Luovutusilmoituksen voi tehdä vapaamuotoisella yksin myyjän allekirjoittamalla ilmoituksella eikä sen tekeminen vaadi saantoa osoittavaa asiakirjaa. Luovutusilmoituksen tekemiselle ei ole myöskään säädetty aikarajaa. A:n täyttämä ja allekirjoittama luovutusilmoitus täyttää asetuksen vaatimukset uuden omistajan nimestä, osoitteesta ja luovutuspäivästä. Rekisteriin tehtävien ilmoitusten tulee vastata todellisuutta ja väärien tietojen ilmoittaja saattaa syyllistyä rikoslain 16 luvun 7 §:n mukaiseen rekisterimerkintärikokseen. Valituksenalaisessa päätöksessä valittajaa on ohjeistettu tekemään asiasta tutkintapyyntö poliisille, jos hän epäilee asiassa rikosta.

Valituksenalaisella päätöksellä on ratkaistu luovutusilmoitusta koskeva asia, eikä päätöksellä ole otettu kantaa siihen, kenelle ajoneuvon omistusoikeus kuuluu. Luovutusilmoituksen virheellisyyttä ei ole voitu todeta, koska A on vastauksessaan Liikenteen turvallisuusvirastolle vahvistanut, että auto on luovutettu valittajalle, jota A on vastauksessaan kutsunut ostajaksi, eikä asiassa ole toimitettu viranomaisselvitystä, josta rekisterimerkinnän virheellisyys ilmenisi.

Toisin kuin vähemmistöön jäänyt hallinto-oikeustuomari on äänestyslausunnossaan katsonut, Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo, ettei se voi toimivaltansa puitteissa ratkaista yksityisoikeudellista kysymystä siitä, kenelle ajoneuvon omistusoikeus tosiasiassa kuuluu, vaan rekisteriviranomaisena se merkitsee rekisteriin ajoneuvon omistusoikeuden siirtymistä ja päättymistä koskevan ilmoituksen, jos ilmoitus täyttää asetuksen vaatimukset eikä rekisteritiedoissa ole sillä hetkellä ilmoituksen kanssa ristiriitaista tietoa. Ajoneuvon rekisteröinnillä tai rekisterimerkinnällä ei luoda eikä ratkaista ajoneuvon omistusoikeutta, vaan se on esitettyjen asiakirjojen perusteella viranomaisen toimesta rekisteriin tehty merkintä.

Liikenteen turvallisuusvirasto voi muuttaa tai korjata ajoneuvoliikennerekisteriin tehtyjä merkintöjä ajoneuvolain 95 §:n mukaisesti, jos se saa selvityksen rekisterimerkintöjen virheellisyydestä. Riittäväksi selvitykseksi on Liikenteen turvallisuusviraston virallisen työohjeen mukaan katsottu osapuolten keskinäinen yksimielisyys asiassa (sopimus, yhteneväiset kertomukset virheellisyydestä) tai viranomaisselvitys (esimerkiksi esitutkinnan, syyttäjän tai tuomioistuimen päätös), josta rekisterimerkinnän virheellisyys ilmenee.

Valittajan toimittamien selvitysten mukaan T:mi Purkaamo Åkerman on vuonna 2012 noutanut ajoneuvon kierrätykseen valittajan pyynnöstä. Koska T:mi Purkaamo Åkerman on Suomen Autokierrätys Oy:n viralliseen kierrätysjärjestelmään kuuluvan kierrätysoperaattorin Stena Recycling Oy:n vastaanottopiste, on Liikenteen turvallisuusvirasto 12.8.2015 pyytänyt Stena Recycling Oy:tä selvittämään, onko kyseessä oleva ajoneuvo romutettu. Stena Recycling Oy:n 14.8.2015 toimittaman vastauksen mukaan tapaus on selvinnyt ja T:mi Purkaamo Åkerman tekee ajoneuvosta romutustodistuksen ja Stena Recycling Oy poistaa ajoneuvon sitten lopullisesti rekisteristä. Kun lopullinen rekisteristä poisto merkitään ajoneuvoliikennerekisteriin, välittyy rekisterimerkinnästä tieto verotusyksikköön. Ajoneuvoverovelvollisuus päättyy lopullisen rekisteristä poiston päivämäärään.

Liikenteen turvallisuusvirastolle kohdistettu korvausvaatimus valittajan oikeudenkäyntikuluista kiistetään perusteettomana hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla, koska Liikenteen turvallisuusviraston päätös ei ole ollut pykälässä tarkoitetulla tavalla virheellinen. Liikenteen turvallisuusvirasto on täyttänyt hallintolain sille asettamat sekä sisällölliset että menettelylliset vaatimukset myös selvitys- ja neuvontavelvollisuuden osalta, eikä päätöksessä tai viraston toiminnassa ole virhettä. Oikeudenkäyntikulujen pitäminen omana vahinkonaan ei ole kohtuutonta.

B:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on kumoaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Liikenteen turvallisuusviraston päätökset sekä palauttaa asian Liikenteen turvallisuusvirastolle päätösten kumoamisesta aiheutuvia asianmukaisia toimenpiteitä varten.

2. B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Rekisterimerkintä

Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on B:n valituksesta ratkaistava, onko Liikenteen turvallisuusvirasto voinut merkitä ajoneuvoliikennerekisteriin kysymyksessä olevan ajoneuvon omistajaksi B:n Autopajan A:n tekemän yksipuolisen luovutusilmoituksen perusteella ja hylätä B:n vaatimuksen sanotun merkinnän poistamisesta.

Sovelletut oikeusohjeet

Ajoneuvoliikennerekisteristä annetun lain 1 §:n 1 momentin (1301/2009) mukaan valtakunnallista ajoneuvoliikennerekisteriä, jäljempänä rekisteri, pidetään liikenneturvallisuuden parantamiseksi, tieliikenteen aiheuttamien ympäristöhaittojen vähentämiseksi sekä tieliikenteen verotustehtävien ja autokiinnityksen hoitamiseksi. Rekisteriä pitää Liikenteen turvallisuusvirasto. Saman pykälän 2 momentin (697/2006) mukaan ajoneuvoliikennerekisteri on ajoneuvoista sekä niiden verotuksesta ja kiinnityksestä, ajoneuvoa kuljettavista, maakuljetusten turvallisuusneuvonantajista, tieliikenteen valvontalaitteissa käytettävistä korteista, lupaa edellyttävää kuljetustoimintaa varten järjestettävistä kokeista ja myönnettävistä todistuksista pidettävä rekisteri.

Ajoneuvoliikennerekisteristä annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan ajoneuvoon liittyvien tietojen muutosoikeudesta säädetään ajoneuvolain (1090/2002) 95 §:ssä.

Ajoneuvolain 64 §:n 1 momentin (233/2007) mukaan moottorikäyttöisen ajoneuvon omistaja ja haltija ovat velvollisia ilmoittamaan ajoneuvon ensirekisteröintiin tarvittavat tiedot ja niiden muutokset sekä ajoneuvon liikennekäytöstä poistamista, liikennekäyttöön ottamista ja lopullista poistoa koskevat tiedot rekisteriin, jollei ajoneuvolaissa tai sen nojalla toisin säädetä. Saman pykälän 3 momentin (653/2011) mukaan ajoneuvon omistajan ja haltijan välisestä ilmoittamisvelvollisuudesta sekä muiden kuten ajoneuvon edellisen omistajan, haltijan sekä käyttövastaavan oikeudesta tehdä rekisteriin talletettuja tietoja koskeva ilmoitus rekisteriin säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Lisäksi valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin rekisteritietoja koskevan ilmoituksen tekemisestä ja siihen liittyvistä määräajoista.

Ajoneuvolain 66 b §:n 1 momentin (233/2007) mukaan ajoneuvon muutosrekisteröinnin yleisenä edellytyksenä on, että ajoneuvon omistusoikeudesta, haltijasta ja käyttövastaavasta sekä säädetyn liikennevakuutuksen ottamisesta esitetään asianmukainen selvitys.

Ajoneuvolain 95 §:n (276/2010) mukaan jos velvollisuus ilmoittaa ajoneuvo rekisteriin on laiminlyöty tai jos Liikenteen turvallisuusvirasto saa tiedon rekisteriin merkittävän tiedon muuttumisesta tai virheellisyydestä, Liikenteen turvallisuusvirastolla on oikeus merkitä puuttuvat tiedot rekisteriin tai korjata virheelliset tiedot. Liikenteen turvallisuusviraston on ennen muutoksen tekemistä annettava ajoneuvon omistajan ja haltijan lausua käsityksensä muutoksen aiheellisuudesta, jos muutos vaikuttaa omistajan tai haltijan oikeuksiin. Jos virhe johtuu ilmoitusvelvollisen toimenpiteestä, Liikenteen turvallisuusvirastolla on oikeus periä tältä virheen korjaamisesta aiheutuneet kustannukset. Muutoksen tehtyään Liikenteen turvallisuusviraston on ilmoitettava siitä ajoneuvon omistajalle ja haltijalle.

Ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 1 momentin (154/2012) mukaan ajoneuvon omistaja tekee ensirekisteröintiä, lopullista poistoa sekä omistusoikeuden siirtymistä taikka haltijaa koskevan tiedon lisäämistä tai vaihtumista koskevan rekisteri-ilmoituksen.

Saman asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan rekisteri-ilmoitukseen on liitettävä tarvittavat selvitykset ajoneuvolain 66 ja 66 b–66 e §:ssä tarkoitettujen edellytysten täyttymisestä.

Saman asetuksen 10 §:n mukaan rekisteröinnin suorittajan tulee tarkistaa sille tehty ilmoitus ja sen liitteet. Rekisteröinnin suorittajan on merkittävä ajoneuvo tai sen tiedoissa tapahtunut muutos rekisteriin ilmoitusvelvollisen antamien tietojen perusteella, jos rekisteröinnin edellytykset täyttyvät.

Saman asetuksen 14 §:n mukaan ajoneuvon edellinen omistaja voi ilmoittaa ajoneuvon uuden omistajan nimen rekisteröinnin suorittajalle merkittäväksi rekisteriin, jos samalla ilmoitetaan uuden omistajan osoite ja ajoneuvon luovutuspäivä.

Tosiseikat

A on 31.12.2013 tehnyt katsastustoimipaikalla kysymyksessä olevaa ajoneuvoa koskevan luovutusilmoituksen ja esittänyt luovutuskirjan, jonka mukaan kysymyksessä olevan ajoneuvon omistusoikeus on 14.7.2010 luovutettu ostajaksi merkitylle B:n Autopajalle. Luovutuskirjan on allekirjoittanut ainoastaan A. Liikenteen turvallisuusvirasto on kuullut asiassa sekä B:tä että A:ta, joiden kertomukset siitä, kumpaa on pidettävä ajoneuvon haltijana, ovat poikenneet toisistaan. Liikenteen turvallisuusvirasto on hylännyt B:n vaatimuksen ajoneuvoa koskevan rekisterimerkinnän korjaamisesta ja pitänyt voimassa A:n luovutusilmoituksen perusteella tekemänsä rekisterimerkinnän.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Liikenteen turvallisuusvirasto pitää ajoneuvoliikennerekisteriä liikenneturvallisuuden parantamiseksi, tieliikenteen aiheuttamien ympäristöhaittojen vähentämiseksi sekä tieliikenteen verotustehtävien ja autokiinnityksen hoitamiseksi. Muun ohella ajoneuvoverolain (1281/2003) 5 §:n 1 momentin mukaan ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai rekisteriin merkitty haltija on velvollinen suorittamaan ajoneuvosta ajoneuvoveroa rekisteriin merkityltä omistus- tai haltijuusajaltaan, ja liikennevakuutuslain 15 §:n 1 momentin (361/1993) mukaan liikenteessä käytettävää moottoriajoneuvoa varten on ajoneuvon omistajalla, ei kuitenkaan valtiolla, oltava liikennevakuutus sanotun lain 19 §:ssä tarkoitetussa vakuutusyhtiössä. Jotta rekisterin käyttötarkoitus toteutuisi, rekisteriä on ylläpidettävä mahdollisimman ajantasaisena. Lisäksi rekisteriltä on sen käyttötarkoitus huomioon ottaen edellytettävä julkista luotettavuutta.

Ajoneuvoliikennerekisterin käyttötarkoituksen mukaisesti rekisteriin tehtävän muutosrekisteröinnin yleisenä edellytyksenä on ajoneuvolain 66 b §:n 1 momentin (233/2007) mukaan se, että ajoneuvon omistusoikeudesta, haltijasta ja käyttövastaavasta sekä säädetyn liikennevakuutuksen ottamisesta esitetään asianmukainen selvitys. Ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:ää ei ajoneuvolain 66 b § huomioon ottaen voida tulkita siten, että asetuksen 14 §:n perusteella tehty ilmoitus, johon ei ole liitetty asianmukaista selvitystä ajoneuvon omistusoikeuden siirrosta, muodostaisi sellaisen olettaman, jonka vastoin tahtoaan ajoneuvon omistajaksi rekisteriin merkitty henkilö voisi kumota vain esittämällä asiasta viranomaisselvitystä tai tuomioistuimen päätöksen tai muuta luotettavana pidettävää selvitystä. Tämän vuoksi Liikenteen turvallisuusviraston on korjattava ajoneuvon edellisen omistajan ilmoitukseen perustuvia rekisteritietoja, jos virasto sittemmin saa tiedon siitä, etteivät ajoneuvon omistusoikeuden siirtymistä koskevan rekisterimerkinnän tekemisen yleiset edellytykset ole ilmoituksen osalta täyttyneet.

B on 14.1.2014 ilmoittanut Liikenteen turvallisuusvirastolle, ettei hän eikä B:n Autopaja omista ajoneuvoa RNro X. A ei ole esittänyt luovutusilmoituksensa tueksi hänen ja B:n allekirjoittamaa luovutuskirjaa eikä muutakaan luotettavaa selvitystä ajoneuvon omistusoikeuden siirtymisestä. Ajoneuvon omistusoikeuden siirtymisestä ei siten ole esitetty sellaista asianmukaista selvitystä, joka on ajoneuvolain 66 b §:n 1 momentissa (233/2007) asetettu muutosrekisteröinnin yleiseksi edellytykseksi. Liikenteen turvallisuusviraston olisi tämän vuoksi tullut korjata tekemänsä muutosrekisteröinti ja rekisteröidä A uudelleen ajoneuvon RNro X omistajaksi. Hallinto-oikeuden ja Liikenteen turvallisuusviraston päätökset on näin ollen kumottava ja asia palautettava Liikenteen turvallisuusvirastolle asianmukaisia toimenpiteitä varten.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Irma Telivuo, Vesa-Pekka Nuotio, Petri Helander ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Irma Telivuon äänestyslausunto:

" Ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:n mukaan ajoneuvon edellinen omistaja voi ilmoittaa ajoneuvon uuden omistajan nimen rekisteröinnin suorittajalle merkittäväksi rekisteriin, jos samalla ilmoitetaan uuden omistajan osoite ja ajoneuvon luovutuspäivä. Luovutusilmoitukselle ei ole säädetty muita edellytyksiä. Säännöksen perusteella ajoneuvon edellisellä omistajalla on oikeus saada itseään koskeva rekisterimerkintä poistetuksi tilanteessa, jossa uusi omistaja on laiminlyönyt luovutusta koskeneen ilmoituksen tekemisen. Väärien tietojen ilmoittamista koskevasta rekisterimerkintärikoksesta on säädetty rikoslain 16 luvun 7 §:ssä.

Ajoneuvolain 95 §:n mukaan, jos Liikenteen turvallisuusvirasto saa tiedon rekisteriin merkittävän tiedon muuttumisesta tai virheellisyydestä, Liikenteen turvallisuusvirastolla on oikeus korjata virheelliset tiedot. Nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa osapuolten esittämät tiedot ovat ristiriitaisia, edellytyksiä valituksenalaisen rekisterimerkinnän muuttamiselle B:n vaati­muk­sesta ja esitetyillä selvityksillä ei ole ollut. Katson, ettei hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ole perusteita.

Äänestyksen lopputuloksen johdosta velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluista olen siltä osin samaa mieltä kuin enemmistö."

Annat beslut 3320/2016

Asia Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Kuopion kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 7.1.2014 nro STM/1429/2013

Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 29.4.2005 myöntänyt Kuopion kaupungille valtionavustusta 700 000 euroa "Kansallisen terveyshankkeen tavoitteita tukeva tietojärjestelmien kehitysprojekti" -hankkeen ensimmäiseen vaiheeseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 45 prosenttia hankkeen toteutuneista valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset olivat 1 572 400 euroa. Koko hankkeen toteuttamisajaksi oli arvioitu 1.6.2005–31.12.2007. Päätöksen mukainen valtionavustus oli tarkoitettu käytettäväksi 1.5.2005–30.4.2006 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä hankkeen toteuttamisaikaa jatkettiin 30.6.2006 saakka.

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 28.4.2006 myöntänyt Kuopion kaupungille valtionavustusta 1 000 000 euroa edellä mainitun projektin jatkohankkeen toteuttamiseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 53 prosenttia hankkeen toteutuneista valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset olivat 1 920 000 euroa. Päätöksen mukaan valtionavustus oli tarkoitettu käytettäväksi 1.1.2006–31.12.2007 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä hankkeen toteuttamisaikaa jatkettiin 31.8.2008 saakka.

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 4.4.2007 myöntänyt Kuopion kaupungille valtionavustusta 750 000 euroa edellä mainitun projektin jatkohankkeen toteuttamiseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 50 prosenttia hankkeen toteutuneista valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset olivat 1 500 000 euroa. Päätöksen mukaan valtionavustus oli tarkoitettu käytettäväksi 1.1.2006–31.12.2007 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä hankkeelle myönnettiin jatkoaikaa siten, että viimeinen maksatushakemus tuli jättää 15.12.2009 mennessä. Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 12.11.2007 hyväksynyt Kuopion kaupungin toimittaman tarkennetun hankesuunnitelman.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 8.11.2013 (STM/1429/2013) määrännyt Kuopion kaupungin suorittamaan takaisin "Kansallisen terveyshankkeen tavoitteita tukeva tietojärjestelmien kehitysprojekti" -nimisille hankkeille (hankkeiden tunnisteet 120/TRO/KH/2005, 058/TRO/KH/2006 ja 032/TRO/KH/2007) maksettua valtionavustusta 26 950 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 20.12.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaan.

Ministeriön päätöksen mukaan päätös hankkeiden 058/TRO/KH/2006 ja 032/TRO/KH/2007 lopullisesta valtionavustuksesta tehdään, kun takaisinperintäpäätös on tullut lainvoimaiseksi.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita muun ohella seuraavasti:

Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkasti sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä Kuopion kaupungin hankkeen "Kansallisen terveyshankkeen tavoitteita tukeva tietojärjestelmien kehitysprojekti" (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 1/2012 s, 103–115 ja erillisliite 4 s. 126–134).

Takaisinperintäpäätös perustuu valtiontalouden tarkastusviraston huomioihin hankkeen toteutuksesta, Kuopion kaupungin vastineeseen sekä sosiaali- ja terveysministeriön käytettävissä oleviin hanketta koskeviin asiakirjoihin.

Ensimmäinen hanke

Kuopion kaupungin Itä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman 22.2.2007 päivätyn valtionavustusselvityksen mukaan toteutuneet kokonaismenot olivat 1 409 140,05 euroa. Valtionavustus oli 634 113,02 euroa ja kuntien omarahoitusosuus oli 775 027,03 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriön 3.3.2009 tekemässä päätöksessä kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta vahvistettiin valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi 1 409 140,05 euroa, lopulliseksi ja maksetuksi valtionavustukseksi 634 113 euroa ja valtionavustusprosentiksi 45. Päätös vastasi Itä-Suomen lääninhallituksen lausunnossaan 13.2.2009 ilmoittamia maksatustietoja.

Toinen hanke

Kuopion kaupungin Itä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman 3.6.2009 päivätyn valtionavustusselvityksen mukaan toteutuneet kokonaismenot olivat 1 966 473 euroa. Valtionavustus oli 1 000 000 euroa ja kuntien omarahoitusosuus oli 966 473 euroa.

Itä-Suomen lääninhallituksen 17.8.2009 antaman päätösesityksen mukaan ilmoitetut toteutuneet kustannukset olivat 1 966 473 euroa, valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset 1 920 000 euroa, lopullinen ja maksettu valtionavustus 1 000 000 euroa ja valtionavustusprosentti 53.

Sosiaali- ja terveysministeriö ei ole vielä tehnyt päätöstä lopullisesta valtionavustuksesta.

Kolmas hanke

Kuopion kaupungin Itä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman 24.6.2010 päivätyn valtionavustusselvityksen mukaan toteutuneet kokonaismenot olivat 1 522 538,95 euroa. Valtionavustus oli 500 000 euroa ja kuntien omarahoitusosuus oli 761 269 euroa.

Itä-Suomen lääninhallituksen 8.7.2010 antaman päätösesityksen mukaan ilmoitetut toteutuneet kustannukset olivat 1 522 538,95 euroa, valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset 1 000 000 euroa, lopullinen ja maksettu valtionavustus 500 000 euroa ja valtionavustusprosentti 50.

Sosiaali- ja terveysministeriö ei ole vielä tehnyt päätöstä lopullisesta valtionavustuksesta.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastushavainnot ja johtopäätökset

Tarkastuksessa ilmeni muun ohella, että Kuopion kaupunki oli hankkinut klusterihankkeen toteutuksen aikana vuosina 2005–2007 asiantuntijapalveluja Tuija Manninen Consulting Oy:ltä yhteensä noin 165 000 eurolla. Palvelu koski klusterihankkeen hankepäällikön tehtäviä. Hankintaa ei ollut kilpailutettu, vaan hankinnasta oli tehty suorahankintapäätös 15.7.2005. Suorahankintaa ei ollut perusteltu hankintapäätöksessä. Tarkastuksessa kuitenkin löytyi hankintapäätöksen tekijän 12.10.2007 päivätty lausunto, jossa yli kaksi vuotta aiemmin tehtyä suorahankintaa perusteltiin sillä, että hankepäällikön hankinta on tutkimus- ja kehittämispalvelun hankintaa.

Tarkastusvirasto totesi, että hankintaa suoritettaessa vuonna 2005 voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) 5 §:n nojalla kaikki hankinnat tuli kilpailuttaa ellei suorahankinnalle ollut erityisiä syitä. Suorahankintojen edellytyksiä tulee tulkita oikeuskäytännön ja sittemmin hankintalain esitöiden (HE 50/2006) mukaan suppeasti. Hankintayksikön on perusteltava selkeästi ja aukottomasti suorahankintaedellytysten olemassaolo hankintaa suoritettaessa. Tarkastuksessa ei ilmennyt, että Kuopion kaupunki olisi selvittänyt esimerkiksi markkinakartoituksen perusteella, että hankittu asiantuntijapalvelu voitiin hankkia ainoastaan mainitulta yritykseltä.

Tarkastuksessa muotoutuneen käsityksen mukaan hankitut asiantuntijapalvelut Tuija Manninen Consulting Oy:ltä olivat sellaisia, joita oli hankittavissa kilpailluilta markkinoilta. Tarkastusviraston mukaan hankepäällikön tehtävät eivät myöskään olleet tutkimuspalvelujen hankintaa, vaan hankehallintoon ja Logica Suomi Oy:n tuotekehitykseen liittyviä tehtäviä. Tarkastusvirasto piti siten tehtyä asiantuntijapalveluhankintaa sitä suoritettaessa voimassa olleiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisena (hankintalaki 1505/1992 5 § ja 7.2 a §).

Ministeriö on päätöksensä perusteluissa selostanut julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) säännöksiä ja niiden esitöitä sekä tarkastusviraston tarkastuskertomusta. Ministeriö on katsonut, ettei Kuopion kaupunki ole osoittanut, että vain kyseessä oleva palveluntuottaja olisi voinut toteuttaa hankinnan tai että suorahankinnalle olisi ollut muu julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityinen syy.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 21 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan pykälässä säädetyissä tilanteissa valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja jo maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin. Maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavustuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että laiminlyömällä noudattaa voimassa ollutta lainsäädäntöä eli julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä Kuopion kaupunki on rikkonut olennaisesti valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Sosiaali- ja terveysministeriö on siten velvollinen valtionavustuslain 21 §:n nojalla perimään liikaa maksetun valtionavustuksen takaisin.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Lain 25 §:n mukaan jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään valtionapuviranomaisen asettamana eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan. Korkolain 4 §:n 3 momentin asemesta noudatetaan tällä hetkellä korkolain 4 §:n 1 momenttia (laki korkolain muuttamisesta 340/2002).

Kohtuullistaminen

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän. Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentilla rajoitetaan valtionapuviranomaisen 1 momentin mukaista oikeutta kohtuullistaa valtionavustuksen saajan suoritusvelvollisuutta. Kohtuusperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja vain siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin kun siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamista tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Oikeuskäytännössä ratkaisussa KHO 2013:128 koron osittaistakin perimistä on pidetty avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että ministeriön hankeohjeistus ja -valvonta on kyseessä olevana ajankohtana ollut puutteellista eikä se ole riittävästi tukenut avustuksensaajien hankintamenettelyjä kehittämishankkeissa. Tämä puoltaa takaisin perinnän kohtuullistamista. Ministeriö on katsonut vastaavanlaisissa tapauksissa, että kohtuullinen palautettavan valtionavustuksen määrä on yksi kolmasosa (1/3). Kaupungin suorahankinta Tuija Manninen Consulting Oy:ltä oli kolmen hankkeen aikana yhteensä 165 000 euroa. Hankkeiden valtionavun keskiarvoprosentti on 49. Sen mukaan laskettu, suorahankinnan kohteena oleviin kustannuksiin kohdistunut, valtionavustus on 80 850 euroa. Yksi kolmasosa siitä on 26 950 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että asian käsittelyyn viranomaisissa kulunut pitkä aika ja valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksesta ilmenevä valtionapuviranomaisen menettely ovat valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko kokonaan perimättä.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 21 §, 24 §, 25 § ja 26 §

Laki julkisista hankinnoista (1505/1992, muutettuna lailla 1247/1997) § 2 momentti

Asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (380/1998) 14 §

Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kuopion kaupungin oikaisuvaatimuksen ministeriön edellä selostetusta takaisinperintää koskevasta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hankintojen kilpailuttamisvelvollisuus perustuu julkisista hankinnoista annettuun lakiin. Valtionavustuksensaaja on velvollinen noudattamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä eikä siitä tarvitse erikseen mainita valtionavustuspäätöksessä. Kysymyksessä olevien valtionavustuspäätösten tekoaikana siitä ei yleensä erikseen lausuttukaan päätöksessä. Kuopion kaupunki on menetellyt virheellisesti, kun se on tehnyt suorahankinnan Tuija Manninen Consulting Oy:ltä vastoin hankinnan tekohetkellä voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, muutettuna lailla 1247/1997, hankintalaki) kilpailuttamisvelvoitetta.

Valtionavustuslain yleisperustelujen (HE 63/2001 vp) 3.1. kohdassa todetaan, että valtionapuviranomaisilla on velvollisuus periä takaisin maksettu valtionavustus ja lopettaa valtionavustuksen maksaminen, jos valtionavustuksen saaja on toiminut valtionavustusta hakiessaan tai sitä käyttäessään olennaisesti virheellisellä tai vilpillisellä tavalla.Valtionapuviranomainen voi päättää valtionavustuksen harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä myös valtionavustuksen oikean käyttötarkoituksen toteuttamisen kannalta olennaisissa virheissä. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo tämän nojalla, ettei takaisinperintä edellytä avustuksensaajan vilpillistä menettelyä vaan muunkinlainen, tosiasiassa tapahtunut, olennaisesti virheellinen menettely velvoittaa takaisinperintään.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaisissa virhetilanteissa valtionapuviranomaisella on velvollisuus takaisinperintään ja 22 §:n mukaisissa tilanteissa takaisinperintä on harkinnanvaraista. Ensiksi mainitun pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe. Edelleen perusteluissa todetaan, että suhteellisuusperiaatteen mukaisesti pykälää sovellettaessa on maksamisen määrääminen lopetettavaksi ja maksetun valtionavustuksen takaisinperintä rajoitettava virhettä tai väärinkäytöstä vastaavaan määrään. Toimenpide voi kuitenkin kohdistua koko myönnettyyn valtionavustukseen, jos avustusta ei olisi ilmenneen tilanteen mukaisissa olosuhteissa lainkaan myönnetty tai jos virheen seurauksena valtionavustusta ei oleellisilta osin voida käyttää valtionavustuspäätöksen mukaisella tavalla.

Valtionavustuslain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäväksi ehdotetun harkintavallan käytössä valtionapuviranomaista ohjaavat pyrkimys julkisen edun turvaamiseen ja suhteellisuusperiaate. Valtionapuviranomainen valvoo valtionavustukseen liittyen julkista etua. Virheellisten tietojen perusteella myönnetty tai virheellisesti käytetty valtionavustus on perusteetta valtiolta saatua etua, joka tulee palauttaa. Samoin on meneteltävä silloin, kun olosuhteiden muutoksen johdosta valtionavustuksen käyttö myönnettyyn tarkoitukseen estyy. Pienissä virheissä tai olosuhteiden muutoksissa valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä olisivat kuitenkin tavoiteltavaan julkiseen etuun nähden liian raskaita toimenpiteitä. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti virheiden tai avustuksen käyttötarkoituksen toteutumista osittain estävän olosuhteiden muutoksen tulee olla hyväksyttävässä ja järkevässä suhteessa seuraamukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, ettei lain esitöissä ole arvioitu juuri nyt kyseessä olevan kaltaista virhetilannetta. Siitä ei myöskään ole olemassa oikeuskäytäntöä. Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että valtionapuviranomaisen on osaltaan huolehdittava siitä, että voimassa oleva oikeus pidetään tehokkaana voimassa ja että lainvastaisiin tilanteisiin puututaan. Ministeriö katsoo sen vuoksi, ettei voimassa olevan hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteen noudattamatta jättäminen nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa ole sellainen valtionavustuslain 22 §:ssä tarkoitettu vähäinen virhe, jonka vuoksi takaisinperintä voitaisiin jättää tekemättä, vaan 21 §:ssä tarkoitettu olennainen virhe.

Edellä ja alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla oikaisuvaatimus hylätään.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 21 §, 24 §, 25 § ja 26 §

Laki julkisista hankinnoista (1505/1992, muutettuna lailla 1247/1997) § 2 momentti

Asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (380/1998) 14 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kuopion kaupunki on valituksessaan vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätösten 8.11.2013 ja 7.1.2014 kumoamista siten, että kaupunki vapautetaan takaisinperintäpäätöksen mukaisesta maksuvelvollisuudesta kokonaan.

Kaupunki on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Ministeriö katsoo takaisinperintäpäätöksessään virheellisesti, että kaupunki laiminlyömällä noudattaa voimassa olleita julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä olisi rikkonut olennaisesti valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Ministeriön päätös perustuu valtionavustuslain väärään tulkintaan ja valtionavustuksen takaisinperinnän edellytykset eivät täyty. Kaupunki ei ole rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja. Ministeriö ei ole perustellut takaisinperintäpäätöksessä väitetyn virheen olennaisuutta.

Valtionavustuspäätöksessä ei ole asetettu tuen saamisen ehdoksi hankintalain soveltamista tai tarjouskilpailuiden järjestämistä. Kaupunki on hankkeen hallinnossa noudattanut tuolloin voimassa ollutta lainsäädäntöä sekä hankkeelle asetettuja menettelyohjeita kaikilta osin, joten kaupungin menettelyssä ei ole tapahtunut virhettä.

Asiassa ei ole esitetty, että valtionavustusta olisi käytetty valtionavustuslain 12 §:n vastaisesti muuhun kuin valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen.

Ministeriön päätöksen perusteena on nimenomaisesti ollut valtionavustuslain 21 §:n 4 kohta. Valtionavustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta.

Hankinta on kokonaisarvoltaan ollut 160 000 euroa eli 3,26 prosenttia hankkeen kokonaiskustannuksista eli noin 4 900 000 eurosta. Palvelujen hankkimisessa on kysymys menettelytavasta, jolla ei ole ollut vähäistä huomattavampaa kustannusvaikutusta hankkeen koko huomioiden. Takaisinperinnän perusteena ollut hankinta ei täytä takaisinperinnän edellytykselle säädettyä olennaisuusvaatimusta. Ministeriö ei ole tuonut esille seikkoja, joiden perusteella hankinnan suorittaminen päätöksessä mainitulla suorahankinnalla olisi vaikuttanut avustuspäätöksen suuruuteen. Asiantuntijapalveluiden hankkiminen joltain toiselta taholta olisi todennäköisesti nostanut asiantuntijapalveluja koskevan hankinnan kokonaisarvoa.

Asiantuntijapalveluiden hankintaa ei ole riitautettu eikä hankinnan lainmukaisuudesta ole tuomioistuimen ratkaisua, jolloin ei voida todeta, että hankinta olisi ollut tapahtumahetkellä voimassa olleen hankintalain vastainen.

Tuija Manninen Consulting Oy:ltä tehdyt hankinnat ovat olleet hankintalain 5 §:n (1247/1997) mukaisia, sillä kilpailuttamatta jättämiselle on ollut erityiset syyt. Markkinatilanteen selvitystä ei tuolloin ole ollut tarpeellista suorittaa.

Tarkasteltaessa hankkeita uuden hankintalain (348/2007) voimassa olon aikaiselta ajalta, hankintalain 8 §:n 6 kohdassa säädetään, että hankintalakia ei sovelleta palveluhankintoihin, jotka koskevat tutkimus- ja kehittämispalveluja, paitsi jos niistä saatava hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettäväksi ja hankintayksikkö korvaa suoritetun palvelun kokonaan.

Esillä olevissa hankkeissa oli mukana 18 kuntaa, kaupunkia ja kuntayhtymää ja hankkeista saatava hyöty sekä niiden tulokset katsottiin nimenomaisesti kaikkien niiden hyväksi. Koska hankkeiden riskit ja hyödyt jakaantuvat usealle eri taholle ja koska hankkeen tuloksena saatavat palvelut eivät korvaa kokonaan tuolloin käytössä ollutta tietojärjestelmäpalvelua, hankkeiden hankintojen ei ole katsottu kuuluvan hankintalain soveltamisalaan.

Kaupunki on raportoinut hankkeen etenemisestä sekä hankintamenettelystä asianmukaisesti hanketta valvoneelle valtion viranomaiselle, joka on ollut tietoinen hankintamenettelystä ja kaupungin käsityksen mukaan hyväksynyt sen. Valvovan viranomaisen olisi tullut puuttua kaupungin toimintaan ja ohjata sitä, mikäli sen olisi katsottu toimineen hankkeen hallinnossa moitittavasti.

Ministeriö on myöntänyt kolmeen eri hankkeeseen rahoitusta puuttumatta millään tavoin aiempien hankkeiden hallinnointiin.

Hankintalain soveltamatta jättämisestä on annettu 12.10.2007 päivätty ja 15.10.2007 Itä-Suomen lääninhallitukselle lähetetty lausunto, jossa todetaan hankkeen olevan hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävä palveluita koskeva kehittämishanke. Hankkeen rahoittaja on siten ollut tietoinen hankkeen hankintoja koskevasta menettelystä ja hyväksynyt menettelyn hankintalain soveltamatta jättämisestä.

Takaisinperinnän perusteena ei ole esitetty olevan valtionavustuspäätöksissä esitettyjen ehtojen täyttämättä jättäminen. Virheet ministeriön toiminnassa eivät voi olla takaisinperinnän perusteena ja takaisinperinnän edellytykset eivät täyty hankkeen minkään vaiheen osalta. Takaisinperintäperusteen tulkinnanvaraisuus on tuotu esiin myös ministeriön oikaisuvaatimuksen johdosta antamassa päätöksessä. Ministeriö on laajentanut takaisinperinnän perusteita omalla päätöksellään, sillä takaisinperintä ei perustu lakiin. Takaisinperintäpäätöstä ei ole perusteltu riittävästi avustuksen saajan oikeusturvan kannalta eikä se täytä päätösten perusteluvelvollisuutta. Hankinnan toteuttaminen mainitulla tavalla nyt esillä olevassa tapauksessa ja tuen myöntäjän toiminta huomioiden ei oikeuta myönnetyn avustuksen osittaiseenkaan takaisinperintään.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, ettei valituksessa ole esitetty sellaisia uusia perusteita, joiden perusteella ministeriön päätöksiä 8.11.2013 ja 7.1.2014 olisi syytä muuttaa, vaan Kuopion kaupungin valitus tulisi perusteettomana hylätä.

Kuopion kaupungille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Kaupunki on vastauksenaan ilmoittanut, ettei se pidä tarpeellisena lausua enemmälti ministeriön lausunnon vuoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaisen päätöksen.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992, nykyään laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta, nimike muutettu lailla 1706/2009) 2 a §:n (716/2002) mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun valtionavustukseen sovelletaan mainitun lain ohella valtionavustuslakia (688/2001) siltä osin kuin mainitussa laissa niin säädetään.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvussa (716/2002, sittemmin kumottu lailla 140/2008) säädetään kehittämishankkeiden valtionavustuksesta.

Lain 19 b §:n 1 momentin mukaan kunnalle tai kuntayhtymälle voidaan myöntää valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden toteuttamiseen.

Saman lain 19 f §:ssä säädetään valtionavustuspäätöksestä. Pykälän

2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen:

1) saaja;

2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;

3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;

4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;

5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;

6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä valtionavustuspäätöksen yksityiskohdista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 39/2002 vp) toisessa momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, mitä valtionavustuspäätöksestä tulisi käydä ilmi. Päätös tulisi osoittaa hakijakunnalle. Kehittämishankkeen tavoite ja sisältö tulisi näkyä päätöksessä sen mukaisena millaiseksi se on hakemusten käsittelyn aikana mahdollisesti muuttunut, joten valtionavustushakemuksen ja -päätöksen ei tältä osin tarvitsisi olla yhteneväiset. Päätöksestä tulisi myös näkyä hankkeen kokonaiskustannukset sekä eri rahoittajatahojen osuudet. Valtionavustus maksettaisiin kunnalliseen osuuteen. Päätöksessä tulisi määritellä valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset. Edelleen perustelujen mukaan, jos valtionavustuksen myöntämiselle ja maksamiselle tai käytön valvonnalle haluttaisiin asettaa erityisiä perusteita, tulisi näiden näkyä päätöksestä.

Lain 19 i §:n mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:

1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;

2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;

3) 16 § tarkastusoikeudesta;

4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;

5) 18 § virka-avusta;

6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;

7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;

8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;

9) 24 § korosta;

10) 25 § viivästyskorosta;

11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta;

12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;

13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä

14) 30 § kuittauksesta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista annetun valtioneuvoston asetuksen (804/2005) 1 §:n mukaan asetusta sovelletaan myönnettäessä valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvun mukaisille kehittämishankkeille.

Asetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi myöntää valtionavustusta tietoteknologian käytön edistämistä sosiaali- ja terveydenhuollossa tukeviin kehittämishankkeisiin.

Valtionavustuslain (688/2001) 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus­tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen pykälän esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

2. Tosiseikat

Kuopion kaupunki on 28.2.2005, 28.2.2006 ja 28.2.2007 päivätyillä hakemuksilla hakenut valtionavustusta tietoteknologian käytön edistämiseen sosiaali- ja terveydenhuollossa. Hakemuksissa tarkoitetun kolmivaiheisen hankkeen nimi on "Kansallisen terveyshankkeen tavoitteita tukeva tietojärjestelmien kehitysprojekti".

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksillään 29.4.2005, 28.4.2006 ja 4.4.2007 myöntänyt Kuopion kaupungille yhteensä 2 450 000 euroa edellä mainitun hankkeen toteuttamiseen. Ministeriö on lisäksi 12.11.2007 tekemällään päätöksellä vahvistanut Kuopion kaupungin toimittaman tarkennetun hankesuunnitelman.

Edellä mainittujen päätösten kohdasta "Kustannukset, joihin valtionavustusta suoritetaan" ilmenee, että valtionavustusta maksetaan kehittämishankkeen toteuttamisesta aiheutuneisiin, valtionavustuksen perusteeksi hyväksyttyihin kustannuksiin. Saman kohdan mukaan hankkeiden valtionavustukseen oikeuttavia kustannuksia ovat henkilöstömenot, matkakustannukset, palvelujen ostot, aineiden, tarvikkeiden ja tavaroiden hankinnat ja vuokramenot. Päätöksessä 29.4.2005 hyväksyttävinä kustannuksina voidaan pitää lisäksi hankkeen suunnittelukustannuksia voimavaroiltaan pienissä kunnissa sekä muita hankkeen toteuttamiseen kohdistuvia välttämättömiä kustannuksia. Kaikkien päätösten mukaan kehittämishankkeeseen voi liittyä myös laitehankintoja tai pienimuotoista rakentamista. Tällaisten investointikustannusten osuus voi pääsääntöisesti olla enintään 20 prosenttia valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista. Tietoteknologiahankkeissa investointien osuudeksi voidaan kohdan mukaan hyväksyä erityistapauksessa 50 prosenttia. Mainitussa kohdassa tai muuallakaan päätöksissä ei ole hankintojen kilpailuttamista koskevia avustusehtoja. Valtionavustuksen takaisinperintää koskevasta avustuspäätösten kohdasta ilmenee muun ohella, että ministeriö voi päättää, että valtionavustus peritään takaisin valtionavustuslain 21 §:ssä määritellyissä tilanteissa.

Kuopion kaupunki on tehnyt konsulttisopimuksen Tuija Manninen Consulting Oy:n kanssa kehittämishankkeen hankepäällikön tehtävästä. Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveysjohtaja on tehnyt päätöksen hankinnasta 15.7.2005. Jatkosopimus on allekirjoitettu osapuolten välillä kesällä 2006. Tuija Manninen Consulting Oy:lle on hankkeen aikana maksettu sopimusten perusteella palkkioita yhteensä noin 165 000 euroa. Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveysjohtajan Itä-Suomen lääninhallitukselle 12.10.2007 antaman lausunnon mukaan konsulttisopimusta ei ollut kilpailutettu.

Ministeriö on 8.11.2013 tehnyt päätöksen valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä. Päätöksen mukaan Kuopion kaupungin on suoritettava takaisin kehittämishankkeeseen maksettua valtionavustusta 26 950 euroa. Päätöksen perusteluista ilmenee, että hankkeiden kustannuksiin sisältyy hankepäällikön tehtäviä koskeva suorahankinta, jota ei ole perusteltu hankintapäätöksessä tai muuten osoitettu, että suorahankinnalle on ollut julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettu erityinen syy. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut, että laiminlyömällä julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä Kuopion kaupunki on rikkonut olennaisesti valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Ministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 7.1.2014 hylännyt Kuopion kaupungin oikaisuvaatimuksen viimeksi mainitusta päätöksestä. Päätöksen perustelujen mukaan Kuopion kaupunki on menetellyt virheellisesti, kun se on tehnyt suorahankinnan Tuija Manninen Consulting Oy:ltä vastoin hankinnan tekohetkellä voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, muutettuna lailla 1247/1997) kilpailuttamisvelvoitetta.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko valtionavustuksen takaisinperintä hankkeen hankintojen kilpailuttamiseen liittyvällä perusteella ollut lainvastainen.

Takaisinperintä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan nojalla edellyttää valtionavustuksen käyttämistä koskevien säännösten tai valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomista. Ministeriö ei ole takaisinperintää koskevan päätöksensä perusteluissa yksilöinyt, mitä kehittämishankkeiden valtionavustuksen käyttöä koskevaa säännöstä se on katsonut avustuksen saajan rikkoneen. Päätöksessä ei myöskään ole yksilöity, mitä valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ministeriö on katsonut rikotun.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain kehittämishankkeiden valtionavustusta koskevassa 3 a luvussa ei ole valtionavustuksen käyttämistä koskevia kehittämishankkeissa tehtävien hankintojen kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä. Nyt tarkoitettua valtionavustusta koskevassa valtioneuvoston asetuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista (804/2005) tai muissakaan ministeriön päätöksissä mainituissa kehittämishankkeita koskevissa säännöksissä ei ole hankkeeseen myönnetyn valtionavustuksen käyttämistä koskevia kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 f §:n 2 momentin 4 ja 6 kohdan mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ja muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet. Pykälän esitöiden mukaan (HE 39/2002 vp), jos valtionavustuksen myöntämiselle ja maksamiselle tai käytön valvonnalle haluttaisiin asettaa erityisiä perusteita, tulisi näiden näkyä päätöksestä. Ministeriön 29.4.2005, 28.4.2006 ja 4.4.2007 päivättyjen avustuspäätösten sisältö ilmenee tarkemmin edellä kohdasta "2. Tosiseikat". Päätöksiin ei ole otettu kehittämishankkeeseen kuuluvien hankintojen kilpailuttamista koskevia ehtoja taikka viittauksia julkisista hankinnoista annettuun lakiin edellä mainituissa avustuspäätöksen sisältöä koskevissa säännöksissä edellytetyllä tavalla.

Kun otetaan lisäksi huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä KHO 2015:82 ilmenevä oikeuskäytäntö sekä se, että julkisista hankinnoista annetussa laissa (1505/1992) säädettyjen menettelyjen noudattamista ei valtionavustuksen myöntämistä koskevissa päätöksissä ole avustuksen myöntämisen, maksamisen tai käytön valvonnan erityisenä perusteena erikseen mainittu eikä ministeriön päätöksestä ilmenevillä perusteilla myöskään ole ollut kysymys valtionavustuksen käyttämistä koskevien nimenomaisten säännösten rikkomisesta valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ministeriö ei ole voinut ryhtyä avustuksen takaisinperintään hankintalainsäädännön soveltamiseen liittyvillä perusteilla.

Näin ollen sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä on hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Heikki Harjula, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Hankintayksikkö oli kilpailuttanut Kehäradan maanalaisen rautatieaseman ja tunneliosuuden sprinkleriurakan.

Markkinaoikeus katsoi yhtiön A valituksesta hankintaan sovellettavan vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annettua lakia ja katsoi olevansa toimivaltainen tutkimaan valituksen. Markkinaoikeus katsoi lisäksi hankintayksikön menetelleen virheellisesti hyväksyessään yhtiön B takuuehdon osalta tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen ja määräsi hankintayksikön maksamaan A:lle hyvitysmaksuna 200 000 euroa. Markkinaoikeuden mukaan asiassa oli julkisista hankinnoista annetun lain 95 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityinen syy ylittää hyvitysmaksun suuruudelle asetettu hankintasopimuksen arvoon sidottu kymmenen prosentin raja.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi hankintayksikön valituksen eikä muuttanut markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta.

Hyvitysmaksun määräämisen osalta korkein hallinto-oikeus katsoi markkinaoikeuden tavoin hankintayksikön tehneen julkisista hankinnoista annetun lain 90 §:n vastaisesti hankintasopimuksen, vaikka hankinta-asia oli saatettu markkinaoikeuden ratkaistavaksi.

Julkisista hankinnoista annetusta laista suoraan seuraavan hankintasopimuksen tekemistä koskevan kiellon lisäksi markkinaoikeus oli, varatessaan hankintayksikölle tilaisuuden vastineen antamiseen A:n valituksen johdosta, toimittanut hankintayksikölle tiedoksi A:lle lähetetyn tiedoksiannon. Kyseisessä tiedoksiannossa markkinaoikeus oli muun ohella todennut, että asian siinä vaiheessa saadun selvityksen perusteella A:n valitus kohdistui julkisista hankinnoista annetun lain 90 §:n 1 momentissa tarkoitettuun hankintaan, joten hankintayksikkö ei saanut valituksen tultua vireille markkinaoikeudessa tehdä hankintasopimusta eikä markkinaoikeus siksi antanut päätöstä A:n hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevasta vaatimuksesta.

Hankintayksikkö oli tullut tietoiseksi markkinaoikeuden vastinepyynnöstä ja siinä mainitusta tiedoksiannosta, koska se oli pyytänyt markkinaoikeudelta määräajan pidennystä vastineen antamiselle. Hankintayksikkö oli samana päivänä kuin se oli pyytänyt määräajan pidennystä tehnyt hankintasopimuksen B:n kanssa ilman, että olisi hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla pyytänyt markkinaoikeutta sallimaan hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintapäätöksen täytäntöönpanossa noudatettu menettely osaltaan osoitti hankintayksikön menettelyn erityistä moitittavuutta. Kun otettiin lisäksi huomioon hankintayksikön virheen laatu eli täydentämismahdollisuuden varaaminen hankintasäännösten vastaisesti alun perin selvästi tarjouspyynnön vastaiselle tarjoukselle ja tämän tarjouksen valitseminen, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja A:lle aiheutuneet arvioidut kustannukset ja vahinko, korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa oli hankintalain 95 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityinen syy määrätä säännöksen mukaisen rajan ylittävä hyvitysmaksu ja että markkinaoikeuden arviota hyvitysmaksun määrästä oli pidettävä oikeana.

Äänestys 3-2 hyvitysmaksun määrästä.

Laki julkisista hankinnoista 90 § 1 momentti, 94 § 1 momentti ja 95 § 1 ja 2 momentti

Laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista 62 § 3 momentti ja 67 §

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 16.1.2014 nro 19/14

Asian aikaisempi käsittely

Liikennevirasto on 23.2.2012 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella ilmoittanut rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Kehäradan Lentoaseman tunneliosuuden ja maanalaisen rautatieaseman sprinkleriurakasta.

Liikennevirasto on 27.9.2012 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Promist Oy:n tarjouksen.

Liikennevirasto on 19.11.2012 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt Marioff Corporation Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Kysymyksessä olevan sprinkleriurakan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 989 300 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 2.1.2013.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Marioff Corporation Oy on ollut valittajana, Liikennevirasto vastapuolena ja Promist Oy kuultavana, on muun ohella määrännyt Liikenneviraston maksamaan Marioff Corporation Oy:lle hyvitysmaksuna 200 000 euroa ja velvoittanut Liikenneviraston korvaamaan Marioff Corporation Oy:n oikeudenkäyntikulut 6 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentista seuraa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti. Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 67 §:n mukaan lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan vastaavasti, mitä muun ohella hankintalain 94 §:ssä säädetään. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten se, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalain tai erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta erityisalojen hankintalain mukaista toimintaa varten tehtäviin hankintoihin. Pykälän 2 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta myöskään erityisalojen hankintalaissa tarkoitettuja toimintoja varten tehtäviin hankintoihin, joiden arvo ei ylitä erityisalojen hankintalain 12 §:n mukaisia EU-kynnysarvoja.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava lain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 8 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan sellaisten verkkojen rakentamiseen, huoltoon, ylläpitoon sekä tarjoamiseen, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluita rautateitse, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai metrolla.

Hankintamenettelyn kohteena on ollut Liikenneviraston kilpailuttama Kehäradan tunnelin sprinkleriurakka. Liikennevirasto on toiminut Kehärataprojektissa kokonaisvastuullisena rakennuttajana ja hankintojen kilpailuttajana omasta ja Vantaan kaupungin puolesta. Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä on erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvan yksikön hankinta, joka liittyy lain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettuun toimintaan.

Liikennevirasto on vaatinut, että valitus jätetään tutkimatta, koska valituksen kohteena oleva sprinkleriurakka on sen mukaan oma itsenäinen, erillisenä kilpailutettu hankinta, jonka arvo on alittanut erityisalojen hankintalain 12 §:ssä säädetyn kynnysarvon. Valittaja on esittänyt, että markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan valituksen, koska valituksen kohteena olevan urakan ja muiden samaan hankintakokonaisuuteen kuuluvien urakoiden yhteenlaskettu ennakoitu arvo on ylittänyt erityisalojen hankintalain 12 §:n mukaisen EU-kynnysarvon.

Erityisalojen hankintalain 12 §:n 1 momentin mukaan erityisalojen hankintalakia ei sovelleta tavaroita ja palveluita koskeviin hankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 400 000 euroa, eikä rakennusurakoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 5 000 000 euroa.

Erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja sopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien vastaavien osien ennakoitu kokonaisarvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo ylittää 12 §:ssä tarkoitetun kynnysarvon, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava erityisalojen hankintalakia. Pykälän 4 momentin mukaan erityisalojen hankintalakia ei kuitenkaan sovelleta rakennusurakoihin sisältyviin osiin, joiden ennakoitu arvo on alle 1 miljoona euroa, jos tällaisten osien yhteenlaskettu arvo on enintään 20 prosenttia kaikkien osien yhteisarvosta.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 138) on lain 13 §:ää koskevilta osin todettu, että ennakoidun arvon laskentasäännöillä pyritään estämään hankintojen pilkkominen ja ilmoitusvelvollisuuden kiertäminen. Pykälän 3 momentin mukaisesti erillisinä osina toteutettavissa hankinnoissa kaikkien osien ennakoitu yhteisarvo tulisi ottaa huomioon sopimuksen ennakoidun arvon laskemisessa. Yhteenlasketun arvon ylittäessä EU-kynnysarvon olisi laissa säädettyjä menettelytapoja noudatettava. Sopimuksen jakaminen osiin on sinänsä sallittua, mutta edellytyksenä on, että sopimuksen kokonaisarvoksi katsotaan kaikkien erien yhteenlaskettu kokonaissumma. Tällöin jokainen osahankinta tulee kilpailuttaa EU-laajuista ilmoittamismenettelyä noudattaen. Lainkohdalla pyritään estämään säännösten kiertämisen tarkoituksessa tehtävä hankintojen toteuttaminen erissä.

Erityisalojen hankintalain 16 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea eikä hankintoja yhdistellä poikkeuksellisin menetelmin erityisalojen hankintalain tai hankintalain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 139) on lain 16 §:ää koskevilta osin todettu, että hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi kuulua samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Pykälän vastaista olisi siten esimerkiksi jakaa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa. Säännös ei kuitenkaan estäisi hankinnan jakamista eriin sellaisissa tapauksissa, joissa kunkin erän hankinta toteutetaan lakiehdotuksen menettelytapavaatimusten mukaisesti. Laajan hankinnan jakaminen osiin saattaa olla hankinnasta aiheutuvan taloudellisen tai teknisen riskin jakamisen tai kilpailuolosuhteiden huomioimisen kannalta perusteltua. Menettely ei olisi pykälässä tarkoitetun pilkkomiskiellon vastaista, jos se ei johda lain velvoitteiden kiertämiseen.

Valituksessa kysymyksessä olevaa sprinkleriurakkaa koskevan hankintailmoituksen mukaan kyseinen urakka on Lentoaseman tunnelin ja maanalaisen aseman rakennus- ja sisustusurakkaan alistettava sivu-urakka. Liikennevirasto on kilpailuttanut mainitut urakat tammi–helmikuussa 2012 julkaistuilla erillisillä hankintailmoituksilla.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainituissa rakennusurakoissa on kysymys samaan hankintakokonaisuuteen kuuluvista ja sillä tavoin samanaikaisesti toteutetuista urakoista, että mainittujen kaikkien erillisten urakoiden ennakoitu arvo on tullut ottaa huomioon hankintasopimuksen ennakoitua kokonaisarvoa laskettaessa. Liikenneviraston ilmoituksen mukaan jo pelkästään Lentoaseman tunnelia koskevan rakennusurakan arvonlisäveroton arvo on ollut noin 71 miljoonaa euroa. Näin ollen hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ylittänyt erityisalojen hankintalain 12 §:ssä tarkoitetun kynnysarvon.

Edellä todettu huomioon ottaen valituksen tutkimisen kannalta on ratkaisevaa se, soveltuuko erityisalojen hankintalain 13 §:n 4 momentti kysymyksessä olevan sprinkleriurakan hankintaan. Kyseisen säännöksen soveltamisen edellytyksenä tässä tapauksessa on, että Liikennevirasto on voinut perustellusti ennakoida sprinkleriurakan ennakoidun arvon jäävän alle miljoonan euron.

Liikennevirasto on saanut sprinkleriurakasta kolme tarjousta, joista voittaneen Promist Oy:n tarjouksen arvonlisäveroton arvo on hankintapäätöksen mukaan ollut 989 300 euroa. Valittajan tarjouksen arvonlisäveroton arvo on ollut 1 538 000 euroa ja kolmannen tarjouksen vastaava arvo 1 650 000 euroa.

Liikennevirasto ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä kysymyksessä olevan sprinkleriurakan ennakoidun arvon laskemisesta. Edellä todetun mukaisesti kolmesta Liikenneviraston saamasta tarjouksesta kahden tarjouksen arvonlisäveroton arvo on ylittänyt selvästi miljoona euroa, kun kolmannen, valituksi tulleen, tarjouksen arvo on ollut noin miljoona euroa. Saatujen tarjousten arvot huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei hankintamenettelyä aloittaessaan ole perustellusti voinut ennakoida sprinkleriurakan arvon jäävän alle miljoonan euron.

Edellä lausuttu huomioon ottaen valituksen kohteena olevaan hankintaan sovelletaan erityisalojen hankintalakia ja markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan valituksen.

(- - -)

Pääasiaratkaisun perustelut

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että tarjouskilpailun voittaneen Promist Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjous ei ole sisältänyt vaadittua viiden vuoden takuuaikaa ja viiden vuoden takuuajan huoltoja. Lisäksi valittaja on esittänyt, että Promist Oy:n tarjoama vesisumulaitteisto ei ole täyttänyt tarjouspyynnön teknisiä vaatimuksia.

Erityisalojen hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä ja annettu tarjous sitoo tarjoajaa. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää puolestaan, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa. Poikkeuksellisesti hankintayksikkö voi kuitenkin varata tarjoajalle tilaisuuden korjata tai täydentää tarjoustaan edellyttäen, ettei se vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Keskeistä on, että menettely ei saa johtaa siihen, että tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia antamaan tarjouksensa tarjouspyynnön liitteenä olevaa tilaajan urakkatarjouslomaketta ja siinä mainittuja liitteitä käyttäen. Tarjouspyynnön liitteitä ovat olleet tarjouslomake, urakkaohjelma I (yleinen osa), urakkaohjelma II (kohdekohtainen osa) liitteineen, tekniset asiakirjat asiakirjaluettelon 6.7.2012 mukaisesti sekä sopimusluonnos.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut oheistaa tarjouspyynnössä mainitut asiakirjat ja selvitykset. Vaihtoehtoisten tarjousten ja osatarjousten tekeminen ei ole ollut sallittua. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Takuuajan osalta urakkaohjelman I kohdassa 6.1 on ilmoitettu, että urakan yleinen takuuaika on kaksi vuotta ja että mahdolliset muut urakkakohtaiset takuuajat on ilmoitettu urakkaohjelmassa II. Urakkaohjelman II kohdassa 6.1 on toistettu urakan yleisen takuuajan olevan kaksi vuotta ja ilmoitettu teräsrakenteiden pinnoitusten takuuajan olevan viisi vuotta. Lisäksi kyseisessä kohdassa on todettu, että automaattisen sammutusjärjestelmän takuuaika on viisi vuotta ja että takuuajan vuosihuollot sisältyvät urakkaan ja urakkasummaan.

Promist Oy:n tarjouksessa on ollut takuun osalta seuraava maininta: "Takuu: 24 kuukautta luovutuksesta".

Promist Oy on lisäksi tarjouksessaan ilmoittanut erikseen hinnan järjestelmän takuuajan jälkeen kuuden kuukauden välein tapahtuvalle määräaikaishuollolle.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekemistä pyytänyt Promist Oy:tä täsmentämään takuuajan osalta tarjoustaan. Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut perusteltu syy pyytää Promist Oy:tä täsmentämään tarjoustaan, koska hankintayksikkö ei ole voinut olla varma siitä, koskeeko tarjouksen ilmoitus 24 kuukauden takuusta ainoastaan urakan yleistä takuuaikaa vai myös teräsrakenteiden ja automaattisen sammutusjärjestelmän takuuaikaa.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön vaatimusten mukainen. Tarjouspyynnössä on edellä todetun mukaisesti ilmoitettu sammutusjärjestelmän takuun olevan viisi vuotta ja edellytetty, että tarjoaja sisällyttää takuuajan vuosihuollot tarjoamaansa urakkasummaan.

Promist Oy on edellä todetun mukaisesti ilmoittanut tarjouksessaan takuuajaksi 24 kuukautta luovutuksesta, minkä lisäksi Promist Oy on ilmoittanut tarjouksessaan erikseen hinnan takuuajan jälkeiselle järjestelmän määräaikaishuollolle. Markkinaoikeus katsoo, että takuuaika ja määräaikaishuollon hinnoittelu on Promist Oy:n tarjouksessa ilmoitettu selvällä ja yksiselitteisellä tavalla. Kun Promist Oy:n tarjouksessaan ilmoittamat takuuehdot eivät ole vastanneet tarjouspyynnössä esitettyä eikä tarjouksesta ole tarjoushintaerittelyn osalta tai muutenkaan ollut todettavissa edellytettyjen viiden vuoden takuuajan vuosihuoltojen sisältyneen tarjouksessa ilmoitettuun 989 300 euron urakkahintaan, Promist Oy:n tarjous on ollut mainituilta osin tarjouspyynnön vastainen. Koska kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttaneesta seikasta eikä tarjouspyyntö ole ollut sanotuilta osin epäselvä, hankintayksikön olisi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut sulkea Promist Oy:n tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena antamatta Promist Oy:lle mahdollisuutta uuden takuuehdon ilmoittamalla parantaa tarjoustaan tarjouskilpailun lopputulokseen vaikuttavalla tavalla.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole sulkenut Promist Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Näin ollen asiassa ei valittajan oikeussuojan kannalta ole tarpeen lausua Promist Oy:n tarjouksen väitetyistä muista tarjouspyynnön vastaisuuksista tai puutteellisuuksista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 413 680 euroa.

Erityisalojen hankintalain 67 §:n nojalla lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan vastaavasti, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista hankintalain 11 luvussa säädetään. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten tai muiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle,

jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Saman pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentin 4–7 kohdassa mainittujen seuraamusten määräämisestä säädetään 95–98 §:ssä. Markkinaoikeus voi näitä seuraamuksia määrätessään katsoa hankintasopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Saman pykälän 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa. Tehottomuusseuraamusta ei kuitenkaan voida määrätä hankintalain liitteen B mukaisessa palveluhankinnassa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 2.1.2013. Näin ollen valittajan ensisijaisesti vaatimat hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa määrätyt seuraamukset eivät ole markkinaoikeuden käytettävissä. Nämä vaatimukset on siten hylättävä.

Valittajan toissijaisesti vaatimasta tehottomuusseuraamuksesta säädetään hankintalain 96 §:ssä, jonka 1 momentin 3 kohdan mukaan markkinaoikeus voi todeta hankintasopimuksen tehottomaksi, jos hankintayksikkö on tehnyt hankintalain 90 §:n vastaisesti hankintasopimuksen, vaikka hankinta-asia on saatettu markkinaoikeuden ratkaistavaksi. Pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä on lisäksi, että hankintayksikkö on tehnyt hankintalain vastaisen muun virheen, joka on vaikuttanut muutoksenhakijan mahdollisuuksiin saada hankintasopimus. Pykälän 4 momentin mukaan markkinaoikeus määrää, mitä sopimuksen velvoitteita tehottomuusseuraamus koskee.

Tehottomuusseuraamus voi koskea vain vielä täyttämättä olevia sopimusvelvoitteita.

Kysymyksessä on EU-kynnysarvon ylittävä rakennusurakka. Näin ollen hankintalain 94 §:n 3 momentissa asetettu edellytys tehottomuusseuraamuksen määräämiselle täyttyy. Koska hankintayksikkö on tehnyt hankintalain 90 §:n vastaisesti hankintasopimuksen, vaikka hankinta-asia on saatettu markkinaoikeuden ratkaistavaksi, asiassa on hankintalain 96 §:n mukaisesti mahdollista määrätä tehottomuusseuraamus siltä osin kuin hankintaa koskevat sopimusvelvoitteet ovat vielä täyttämättä.

Liikenneviraston ja Promist Oy:n markkinaoikeudelle esittämien selvitysten mukaan tilanne sprinkleriurakan täytäntöönpanossa on se, että urakkasopimuksen mukainen sammutusjärjestelmän suunnittelutyö on kokonaisuudessaan toteutettu ja urakoitsijan suunnitelmat on yhteen sovitettu muiden järjestelmien ja rakenteiden kanssa. Lisäksi Liikenneviraston selvityksen mukaan urakkaan kuuluvat päätoimilaitteet sekä erikoisvalmisteiset pumput on tilattu tehtaalta ja myös osa asennustarvikkeista ja materiaaleista on tilattu. Asennustyöt on Liikenneviraston ilmoituksen mukaan määrä aloittaa hyväksyttyjen suunnitelmien pohjalta tammi–helmikuussa 2014.

Liikennevirasto ja Promist Oy ovat esittäneet kantanaan, että markkinaoikeuden ei yleiseen etuun liittyvistä syistä tulisi määrätä asiassa tehottomuusseuraamusta.

Tehottomuusseuraamuksen määräämättä jättämisestä on säädetty hankintalain 97 §:ssä. Pykälän mukaan markkinaoikeus voi hankintalain 96 §:ssä tarkoitetussa tilanteessa jättää määräämättä tehottomuusseuraamuksen yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä. Sopimukseen suoranaisesti liittyviä taloudellisia etuja voidaan pitää pakottavina syinä vain, jos sopimuksen tehottomuudella olisi poikkeuksellisesti kohtuuttomia seurauksia.

Hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 72) mukaan markkinaoikeuden on tutkittava kaikki olennaiset näkökohdat voidakseen todeta, onko sopimuksen vaikutukset pidettävä voimassa yleiseen etuun liittyvistä syistä. Tällaisia poikkeustilanteita voivat olla esimerkiksi kansanterveyden vaarantumiseen liittyvät uhkatilanteet. Pykälässä yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä on tarkoitettu ensisijaisesti muita kuin hankintasopimuksen osapuolten taloudellisia etuja. Tällaiset suoraan sopimukseen liittyvät taloudelliset edut, kuten tehottomaksi toteamisesta osapuolille syntyvät kustannukset, voivat olla yleisen edun mukaisia vain sellaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa, joissa kustannukset ovat kohtuuttomia.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Liikenneviraston ja Promist Oy:n välisen urakkasopimuksen tehottomaksi määräämisestä aiheutuva urakoitsijan vaihtuminen merkitsisi sitä, että sprinkleriurakkaa varten jo tehdyt Promist Oy:n sammutusjärjestelmän mukaiset suunnitelmat eivät olisi enää käyttökelpoisia, vaan ne jouduttaisiin ennen urakan toteuttamista uusimaan. Tämä viivästyttäisi valituksen kohteena olevan sprinkleriurakan täytäntöönpanon lisäksi koko Kehäradan käyttöönottoa ja aiheuttaisi siten haittaa sprinkleriurakasta allekirjoitetun hankintasopimuksen sopijaosapuolten lisäksi myös useille muille tahoille ja myös laajasti yleiselle edulle. Markkinaoikeus katsoo, että mainitut haitat ovat esitetyn selvityksen perusteella tässä tapauksessa niin merkittäviä, että ne muodostavat hankintalain 97 §:ssä tarkoitetun yleiseen etuun liittyvän pakottavan syyn tehottomuusseuraamuksen määräämättä jättämiselle. Näin ollen myös valittajan vaatimus tehottomuusseuraamuksen määräämisestä on hylättävä.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikkö on edellä todetun mukaisesti menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Promist Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Koska valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista hinnaltaan halvin, valittajalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintayksikkö on näin ollen määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksu.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 70) mukaan hankintalain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi erityiseksi syyksi voidaan katsoa esimerkiksi hankintayksikön laiminlyönnin tai virheen valittajalle aiheuttama vahinko, mukaan lukien valittajan menettämän liikevoiton määrä, sekä hankintayksikön virheen laatu ja menettelyn erityinen moitittavuus.

Hankintayksikön ja tarjouskilpailun voittaneen Promist Oy:n välisen hankintasopimuksen arvonlisäveroton arvo on tässä tapauksessa ollut 989 300 euroa. Valittajan tarjouksen arvonlisäveroton arvo on ollut 1 538 000 euroa. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on hankintalain 95 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityinen syy ylittää hyvitysmaksun suuruudelle asetettu hankintasopimuksen arvoon sidottu kymmenen prosentin raja, kun otetaan huomioon hankintayksikön virheelliseen toimintaan liittyvät seikat kokonaisuudessaan sekä hankintayksikön menettelyn valittajalle aiheuttamat kustannukset ja vahinko. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 200 000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n l momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, jota arvioitaessa on otettu huomioon se, että valittajalle hankintaoikaisuvaatimuksen laatimisesta aiheutuneita kuluja ei ole pidettävä tässä asiassa korvattavina oikeudenkäyntikuluina. Vastaavasti hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liikenneviraston valitus

Liikennevirasto on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan tai sitä muutetaan ja Marioff Corporation Oy velvoitetaan korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Liikennevirasto on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden toimivalta tutkia Marioff Corporation Oy:n valitus

Valituksen kohteena oleva kilpailutus koskee Kehärata-projektin Lentoaseman tunnelin sprinkleriurakkaa, josta on julkaistu hankintailmoitus helmikuussa 2012. Sprinkleriurakka on Lentoaseman tunnelin ja maanalaisen aseman rakennus- ja sisustusurakkaan alistettu sivu-urakka, jonka arvo alittaa erityisalojen hankintalain 12 §:ssä säädetyn kynnysarvon. Marioff Corporation Oy:n markkinaoikeuteen tekemä valitus olisi siksi tullut jättää tutkimatta.

Erityisalojen hankintalain 13 §:n 3 momentissa asetettu vaatimus samanaikaisuudesta ja vastaavuudesta ei täyty. Sprinkleriurakka on oma hankintakokonaisuutensa ja rakennusurakan yleisten sopimusehtojen (YSE 1998) mukainen sivu-urakka, joka alistetaan pääurakkaan erillisellä alistamissopimuksella. Sprinkleriurakkaan ei sisälly pääurakoihin kuuluvia töitä eikä se ole osa pääurakoita.

YSE 1998 -käsitteistön mukaan pääurakoitsija on rakennuttajaan sopimussuhteessa oleva urakoitsija, joka kaupallisissa asiakirjoissa on nimetty pääurakoitsijaksi ja jolle sopimuksenmukaisessa laajuudessa kuuluvat työmaan johtovelvollisuudet. Sivu-urakoitsija on rakennuttajaan sopimussuhteessa oleva, pääurakkaan kuulumatonta työtä suorittava urakoitsija.

Tunnelin pääurakoitsijalle on annettu aikatauluohjaus sprinkleriurakkaan nähden pääurakan suoritusalueella alistamalla sprinkleriurakka sivu-urakaksi. Aikatauluohjaus ja osin yhteinen urakka-alue eivät riitä erityisalojen hankintalain 13 §:n 3 momentissa asetetun vaatimuksen täyttymiseen. Sprinkleriurakan urakkamuoto ei voi johtaa siihen, että kyseessä olisivat keskenään "vastaavat osat".

Nyt kyseessä oleva arvoltaan 989 000 euron suuruinen hankinta on oma hankinta- ja urakkakokonaisuus, johon kuuluvat omat rakennusperiaatteet ja -aikataulut. Urakan laajuus on esitetty Urakkaohjelman osan II kohdassa 3.1.

Sprinkleriurakkaa ei voida yhdistää Kehäradan muihin urakoihin seuraavista syistä:

- kyseessä oleva sprinklerijärjestelmä on oma erikoisjärjestelmänsä, jonka toimittajakandidaatit eivät tee muuta kuin sammutusjärjestelmiä;

- yksikään Liikenneviraston tiedossa oleva suomalainen normaali talotekniikkaurakoitsija (putki, IV, sähkö, turva, automaatio, savunpoistojärjestelmä) ei kykene eikä ole koskaan tehnyt korkeapainevesisumujärjestelmää;

- hankintatapa poikkeaa muista mainituista järjestelmistä siinä, että toteutussuunnitelman laatii ja hyväksyttää viranomaisella urakoitsija (muissa urakoissa toteutussuunnitelmat ja laitteet määrittää tilaajan suunnittelija);

- vain asiaan erikoistuneet suunnittelijat (käytännössä urakoitsijan suunnittelija) pystyvät tekemään suunnitelmat, tilaajalta tulee vain yleissuunnitelma.

Marioff Corporation Oy ei olisi voinut tarjota pääurakkaa, eikä pääurakoitsija ole tarjonnut sprinkleriurakkaa. Tämänkin vuoksi on selvää, etteivät kyseessä ole keskenään "vastaavat osat", joiden ennakoitu kokonaisarvo olisi otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa. Vesisumusprinklerijärjestelmää ei pystyisi toteuttamaan yksikään toinen Kehäradan urakoitsija. Urakka edellyttää lisäksi erillistä hyväksyntää ulkopuoliselta tarkastuslaitokselta sekä pelastusviranomaisilta.

Edellä luetelluista syistä johtuen hankinta on kilpailutettu erillisenä kokonaisuutena. Liikennevirasto on pyrkinyt Kehärata-projektissa muodostamaan tarkoituksenmukaisia kokonaisuuksia yritysten tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi ja kilpailun aikaansaamiseksi. Tästä syystä Liikennevirasto on julkaissut hankinnasta hankintailmoituksen.

Pääurakka ja sprinkleriurakka ovat erillisiä ja toisiaan vastaamattomia urakoita, joiden rakennustekniikat ovat erilaisia. Niistä on julkaistu omat hankintailmoitukset, järjestetty omat kilpailutukset ja tehty erilliset urakkasopimukset. Tarjoajat ovat eri yrityksiä. Myös toteutusaikataulut ovat erilaisia.

Erityisalojen hankintalain 13 §:n 3 momentti ei täyty myöskään samanaikaisuuden osalta, sillä pääurakka ja sprinkleriurakka ovat alkaneet eri aikoihin ja niiden päättymisaikataulut ovat erilaisia. Lentoaseman pääurakan aloituskokous on ollut 23.10.2012 ja sprinkleriurakan 28.3.2013. Pääurakan on ollut tarkoitus olla valmis 30.6.2015 ja sprinkleriurakan 15.3.2015.

Markkinaoikeuden näkemys sprinkleriurakan kuulumisesta samaan hankintakokonaisuuteen Lentoaseman tunnelia koskevan pääurakan kanssa on virheellinen. Tarjousten saaminen "kokonaisuudesta" olisi ollut vähintäänkin haastavaa, jos olisi julkaistu yksi hankintailmoitus.

Markkinaoikeuden päätöksessä numero 430/2011 Kehäradan hissi- ja liukuporrashankinta katsottiin yhdeksi kokonaisuudeksi, vaikka hankinta oli jaettu osiin. Markkinaoikeus kiinnitti huomiota siihen, että hankinnasta oli julkaistu yksi hankintailmoitus ja tarjouspyyntö, tarjoajat olivat urakoissa pitkälti samoja ja molempiin urakoihin oli valittu sama toimittaja. Nyt kyseessä oleva hankinta on toisenlainen. Lisäksi vertailemalla pääurakan ja sprinkleriurakan arvoja on selvää, että kyseessä eivät voi olla "vastaavat" osat.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, että urakat kuuluvat samaan hankintakokonaisuuteen, Marioff Corporation Oy:n markkinaoikeuteen tekemä valitus tulee kuitenkin erityisalojen hankintalain 13 §:n 4 momentti huomioon ottaen jättää tutkimatta.

Lentoaseman tunnelin pääurakka ja sen alistetut sivu-urakat arvoineen ovat:

T042 Lentoaseman rakennusurakka 71 089 000,00 euroa

T051 Tunnelin sähkö, pääjakelu-urakka

(koko tunneliosuus) 5 015 000,00 euroa

T061 Tunnelin turvaurakka (koko tunneliosuus) 652 016,00 euroa

T071 Tunnelin radioverkkourakka

(koko tunneliosuus) 850 291,80 euroa

T081 Tunnelin automaatiourakka

(koko tunneliosuus) 2 744 000,00 euroa

T092 Tunnelin sähköurakka Lentoasema 3 986 000,00 euroa

T102 Tunnelin putkiurakka Lentoasema 1 295 000,00 euroa

T112 Tunnelin IV-urakka Lentoasema 1 683 000,00 euroa

T122 Tunnelin sprinkleriurakka Lentoasema 989 300,00 euroa

T131 Tunnelin paloilmoitinurakka 922 000,00 euroa

Yhteensä 89 225 607,80 euroa

Näistä urakat T061, T071, T122 ja T131 ovat arvoltaan alle miljoona euroa. Tällaisten osien yhteenlaskettu arvo on alle neljä prosenttia kaikkien osien yhteisarvosta.

Liikennevirasto on hankintailmoituksen julkaisemishetkellä ennakoinut sprinkleriurakan arvon jäävän alle miljoonan euron. Hankintojen valmistelussa on teetetty kaksi eri kustannusarviota Kehäradan tunneliasemista eri osineen ja hankintoineen. Ensimmäisen kustannusarvion mukaan sprinkleriurakan ennakoitu arvo on ollut 583 830 euroa. Toisen urakkahintaennusteen mukaan Lentoaseman palontorjunta sprinklerilaitteineen ja putkistoineen on ollut 446 700 euroa.

Hankinnan lopullinen arvo on ylittänyt reilusti hankinnan ennakoidun arvon jääden kuitenkin erityisalojen hankintalain 13 §:n 4 momentissa säädetyn rajan alle.

Takuuehto Promist Oy:n tarjouksessa

Promist Oy on tarjouslomakkeessaan ilmoittanut tarjoavansa urakkaa tarjouspyynnön ja sen liiteasiakirjojen mukaisesti. Tarjouksensa teknisessä liitteessä yhtiö on ilmoittanut, että takuu on 24 kuukautta luovutuksesta.

Liikennevirasto ei ole voinut olla varma, koskeeko Promist Oy:n tarjouksen ilmoitus takuusta ainoastaan urakan yleistä vai myös teräsrakenteiden ja automaattisen sammutusjärjestelmän takuuaikaa. Koska urakassa on kaksi takuuaikaa, Liikennevirastolla on ollut perusteltu syy epäillä, että tarjouksen liitteessä mainittu takuuaika on liittynyt ainoastaan yleiseen takuuaikaan.

Jos hankintayksikölle on epäselvää, mitä tarjoajan ilmoitus takuuajasta tarkoittaa, hankintayksiköllä tulee olla oikeus pyytää tarjoajaa täsmentämään tarjoustaan epäselvän ehdon osalta. Markkinaoikeuden näkemys siitä, että tarjous tulisi suoraan hylätä, on kohtuuton ja suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Liikennevirasto ja Promist Oy ovat pitäneet ennen hankintapäätöksen tekemistä 25.9.2012 sopimuskatselmuksen, jossa tilaaja on pyytänyt Promist Oy:tä täsmentämään tarjoustaan epäselvän takuuajan osalta. Sopimuskatselmuksen pöytäkirjassa on todettu, että urakan yleinen takuuaika on kaksi vuotta ja muut takuuehdot urakkaohjelman osan I ja II mukaisesti. Liikennevirasto ei ole antanut Promist Oy:lle mahdollisuutta parantaa tarjoustaan, vaan ainoastaan varmistanut käsityksensä siitä, että tarjouksen takuuaika on tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen. Promist Oy:n tarkoituksena ei ole ollut tarjota tarjouspyynnön vastaista takuuehtoa. Kysymys ei ole ollut tarjouksen parantamisesta, vaan tarjouksen epäselvän ehdon täsmentämisestä. Jos Promist Oy:n tarjouslomakkeessa olisi ollut takuuehtoa koskevassa kohdassa esimerkiksi sana "yleinen", tarjous olisi ilmeisesti markkinaoikeudenkin mielestä ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouksen täsmentäminen tarkoittaa jonkin tarjouksessa jo olevan tiedon selkeyttämistä tai tarkentamista. Tarjoajaa voidaan pyytää täsmentämään tarjoustaan, kunhan se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Jos tarjous on sillä tavoin epäselvä tai ristiriitainen, ettei sitä voida todeta suoraan tarjouspyynnön mukaiseksi eikä tarjouspyynnön vastaiseksi, on hankintayksikön pyydettävä tarjoajalta lisäselvitystä. Oikeuskäytäntö on viime vuosina muuttunut tarjousten täsmentämiselle suopeaksi.

Tarjouksen epäselvän ehdon täsmentäminen ei ole vaikuttanut tarjousten vertailuun eikä vertailukelpoisuuteen, sillä takuuehdot eivät ole olleet mukana vertailussa. Hankintayksiköllä tulee olla oikeus pyytää tarjoajaa täsmentämään tarjouksen epäselvää ehtoa, mikäli epäselvyys ei vaikuta suoraan tarjousten vertailuun.

Markkinaoikeuden päätös perustuu virheelliseen lain soveltamiseen ja johtaa hankintayksiköiden sekä tarjoajien kannalta kohtuuttomiin tilanteisiin.

Hyvitysmaksu

Markkinaoikeuden määräämä seuraamus on kohtuuton hankintayksikön väitettyyn laiminlyöntiin nähden. Määrätty hyvitysmaksu on yli kaksinkertainen laissa säädettyyn enimmäismäärään nähden, vaikka vallitseva oikeustila tarjousten täsmentämisen osalta on tulkinnanvarainen. Hyvitysmaksun enimmäismäärä voi olla korkeintaan 98 930 euroa.

Markkinaoikeus ei ole tarkentanut, mitkä ovat ne hankintayksikön virheelliseen toimintaan liittyvät seikat kokonaisuudessaan, joiden vuoksi on määrätty korotettu hyvitysmaksu.

Hankinnan arvo on ylittänyt selvästi hankintayksikön arvion hankinnan ennakoidusta arvosta. Mikäli voittanut tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena, olisivat hankintaan varatut rahat ylittyneet reilusti. Hankintayksikkö olisi mahdollisesti joutunut keskeyttämään hankinnan ja kilpailuttamaan sen uudestaan karsittuaan hankinnan kohdetta.

Mikäli voittaneen tarjouksen tarjoushinta olisi ollut yli miljoona euroa kalliimpi kuin hankinnan ennakoitu arvo, hankinta olisi todennäköisesti keskeytetty. Siksi Marioff Corporation Oy:llä ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksu tulee jättää kokonaan määräämättä tai sitä tulee joka tapauksessa huomattavasti pienentää.

Marioff Corporation Oy:n selitys

Marioff Corporation Oy on Liikenneviraston valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Liikennevirasto velvoitetaan korvaamaan Marioff Corporation Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Marioff Corporation on vielä vaatinut, mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, että Liikennevirasto ei ole toiminut virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Promist Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta takuuehdon perusteella, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti palauttaa asian markkinaoikeuteen tutkittavaksi niiden Marioff Corporation Oy:n valituksessaan esittämien väitteiden osalta, joita markkinaoikeus ei ole tutkinut, tai toissijaisesti tutkii valituksen näiltä osin.

Yhtiö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden toimivalta tutkia Marioff Corporation Oy:n valitus

Markkinaoikeus on ollut toimivaltainen tutkimaan yhtiön valituksen. Markkinaoikeuden päätös perusteluineen on oikea.

Kehärata-projektin Lentoaseman tunneliurakka ja sen sisältämät rakennusurakat muodostavat erityisalojen hankintalain 13 §:n 3 momentin mukaisen hankintakokonaisuuden ("tunneliurakka"). Hankinnan kokonaisarvo ylittää erityisalojen hankintalain 12 §:n mukaisen kynnysarvon.

Hankintalainsäädännön soveltumista tunneliurakkaan tai sen osiin on tarkasteltava ensisijaisesti erityisalojen hankintalain ja markkinaoikeudellisen oikeuskäytännön kontekstissa. Tunneliurakan toteutusmalli muodostaa myös sopimuksellisen kokonaisuuden. Sivu-urakoitsijoiden ja Liikenneviraston välillä on urakkasopimus sivu-urakasta. Lisäksi Liikenneviraston, pääurakoitsijan ja sivu-urakoitsijoiden välillä on sivu-urakan alistamissopimus, jolla sivu-urakoitsijoiden urakkasuoritukset on alistettu pääurakoitsijan valvonnan ja aikataulutuksen alaisuuteen. Pääurakoitsija puolestaan on alistamissopimussuhteen lisäksi pääurakkasopimussuhteessa Liikennevirastoon.

Pääurakkaan alistetuista sivu-urakoista vähintään LVIS- ja turvallisuusurakat eli T501 Tunnelin sähkö, pääjakelu-urakka, T081 Tunnelin automaatiourakka, T092 Tunnelin sähköurakka Lentoasema, T102 Tunnelin putkiurakka Lentoasema, T112 Tunnelin IV-urakka Lentoasema, T122 Tunnelin sprinkleriurakka Lentoasema, T131 Tunnelin paloilmoitinurakka ja tavarahankinnoista savusulkuovihankinta, savunpoistopuhaltimet ja turvalaitteet ovat samaan hankintakokonaisuuteen kuuluvia keskenään vastaavia osia, joilla on selkeä laadullinen ja tekninen yhteys.

Liikennevirasto on kilpailuttanut edellä mainitut sivu-urakat erityisalojen EU-hankintailmoituksilla. Kyseisten hankintailmoitusten sisältö on ollut yhtenäinen, ja ilmoitukset ovat ajoittuneet lähelle toisiaan helmikuun 2012 loppuun. Edellä mainittujen urakoiden yhteenlaskettu kokonaisarvo on ylittänyt erityisalojen hankintalain 12 §:n mukaisen EU-kynnysarvon.

Vaikka korkein hallinto-oikeus vastoin markkinaoikeuden käsitystä katsoisi, ettei tunneliurakka muodosta hankintakokonaisuutta, on sivu-urakoihin sovellettava erityisalojen hankintalakia edellä mainitun kynnysarvot ylittävän hankintakokonaisuuden osana. Valituksen hyväksyminen johtaisi pilkkomiskiellon vesittymiseen.

Hankintalain 13 §:n 3 momentin samanaikaisuusvaatimus täyttyy selvästi. Urakkaohjelman osan II kohdassa 3.3 on lueteltu ne samanaikaisesti toteutettavat tunneliurakan muut työt, jotka sprinkleriurakan tarjoajan on tarjousta ja myöhemmin urakkaa tehdessään otettava huomioon.

Tunneliurakan kaltaisessa suuressa rakennusurakassa kaikkia urakkakokonaisuuteen liittyviä töitä ei voida aloittaa ja päättää täsmälleen samanaikaisesti. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteivätkö urakat olisi samanaikaisia erityisalojen hankintalain 13 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sprinkleriurakka on ollut samanaikainen pääurakan ja useiden sivu-urakoiden kanssa.

Liikennevirasto ei ole esittänyt kustannusarvioasiakirjoja markkinaoikeudessa, joten se on menettänyt oikeuden vedota niihin. Lisäksi vaikuttaa siltä, että Liikennevirasto on jälkikäteen tuonut esille asiakirjoja, joiden paikkansa pitävyyteen se ei ole uskonut aloittaessaan hankintamenettelyä. Asiakirjoista huolimatta Liikennevirasto on suorittanut hankintamenettelyn erityisalojen hankintalain mukaisessa järjestyksessä. Ennakoidut urakkakustannukset ovat selvästi alle sen, millaisia tarjouksia Liikennevirasto on vastaanottanut.

Asiassa on joka tapauksessa tullut osoitetuksi, että Liikennevirasto on hankintailmoitushetkellä katsonut erityisalojen hankintalain soveltuvan sprinkleriurakkaan. Lakia on siten sovellettava edelleen. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu muutoksenhakumenettelyistä vastaavaksi elimeksi markkinaoikeus. Hankinnan ennakoitua arvoa ei ole ilmoitettu. Tarjoajilla on ollut oikeus luottaa siihen, että Liikennevirasto on jo hankintailmoituksessa arvioinut, että asiassa on sovellettava erityisalojen hankintalakia.

Takuuehto Promist Oy:n tarjouksessa

Promist Oy on nimenomaisesti tarjonnut 24 kuukauden takuuta luovutuksesta. Tarjousasiakirjoissa toisaalla yleislausekkeena kirjattu urakan tarjoaminen tarjouspyynnön ja sen liiteasiakirjojen mukaisesti ei muuta nimenomaisesti ilmaistua takuuehtoa muuksi tai anna aihetta epäillä, että Promist Oy olisi antanut tarjouksensa jollakin muulla kuin nimenomaisesti ilmaistulla takuuehdolla.

Tarjousasiakirjoja on arvioitava ensisijaisesti niiden asiakirjojen perusteella, joiden perusteella tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuus on arvioitavissa. Tässä tapauksessa arviointi on kuulunut suorittaa teknisten asiakirjojen eikä tarjouksen lähetekirjeen perusteella.

Kahdella eri takuuajalla ei ole merkitystä arvioitaessa tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuutta. Sprinkleriurakkaa on koskenut viiden vuoden takuuaika, ja Promist Oy:n tarjous on ollut sprinkleriurakkatarjous. Epäselväksi jää, miksi Liikennevirasto on tulkinnut, että Promist Oy olisi tarjouksessaan ilmoittanut jonkin muun kuin sprinkleriurakkaa koskevan takuuehdon. Epäselväksi jää myös se, miksi Liikennevirastolla on ollut syytä epäillä Promist Oy:n selvästi tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen olevan tarjouspyynnön mukainen. Liikenneviraston virheellisen menettelyn moitittavuutta korostaa se, että takuuehto on ollut selvästi tarjouspyynnön vastainen.

Liikennevirasto on antanut Promist Oy:lle mahdollisuuden parannella tarjoustaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastaisesti. Menettely on johtanut siihen, että Promist Oy on voinut jälkitinkiä tarjoustaan.

Promist Oy:n tarjous on ollut selvästi Marioff Corporation Oy:n ja kolmannen tarjoajan tarjouksia edullisempi. Hinta on perustunut siihen, että yhtiön alkuperäiseen tarjoukseen on sisältynyt ainoastaan kahden vuoden takuuajan huollot viiden vuoden asemesta. Tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia. Takuuehdolla on ollut suora yhteys tarjousten vertailukelpoisuuteen.

Promist Oy on parantanut tarjoustaan siten, että se on ilmoittanut tarjouksensa sisältävän viiden vuoden takuuhuollot alkuperäisen laskelman 24 kuukauden sijaan. Näin toimien Promist Oy on varmistanut valintansa sprinkleriurakoitsijaksi. Koska takuuhuollot ovat merkittävä osa urakan hinnoittelua, on todennäköistä, että Promist Oy:n alkuperäinen tarjous ei olisi ollut edullisin annetuista kolmesta tarjouksesta.

Väite siitä, että hankintayksiköllä tulee olla oikeus pyytää tarjoajaa täsmentämään tarjouksen epäselvää ehtoa, on virheellinen. Promist Oy:n tarjous ei ole ollut tulkinnanvarainen, vaan tarjouspyynnön vastainen. Tarjous on tarjoajan vastuulla ja tarjouksen tulkinnanvaraisuutta on tulkittava tarjoajan vahingoksi. Tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet puutteellisia tai tulkinnanvaraisia.

Väite tarjousten täsmentämistä koskevan oikeuskäytännön muuttumisesta on virheellinen. Markkinaoikeus on joissakin tapauksissa sallinut tarjousten täsmentämisen tarjouspyyntöasiakirjojen tulkinnanvaraisuuden vuoksi, mutta käytäntö ei ole muuttunut puheena olevan kaltaisissa tapauksissa.

Liikenneviraston vastaselitys

Liikennevirasto on Marioff Corporation Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Liikennevirasto ei ole pyrkinyt hankinnan pilkkomiseen eikä ilmoitusvelvollisuuden kiertämiseen. Vapaaehtoisella hankintailmoituksen julkaisemisella ei ole merkitystä Marioff Corporation Oy:n valituksen tutkimisen kannalta.

Käsitys siitä, että tarjousten arviointi on kuulunut suorittaa teknisten asiakirjojen eikä tarjouksen lähetekirjeen perusteella, on virheellinen. Tarjouspyynnön mukaan urakkatarjous annetaan tarjouspyynnön liitteenä olevaa urakkatarjouslomaketta ja siinä mainittuja liitteitä käyttäen. Kyse ei ole "lähetekirjeestä".

Urakkatarjouslomakkeessa Promist Oy on sitoutunut tarjoamaan sprinkleriurakan tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti. Tarjouslomakkeessa on mainittu liitteenä olevan yksikköhintaluettelo. Muita selvityksiä ei ole tullut toimittaa. Sekä Promist Oy että Marioff Corporation Oy ovat kuitenkin toimittaneet teknisen lisätietoasiakirjan. Promist Oy:n tarjouslomakkeessa ei ole mainittu liitteenä kyseistä teknistä tarjousselostetta. Näin ollen se ei ole ollut osa tarjousta. Periaatteessa Liikennevirasto ei ole ollut edes velvollinen tutkimaan sitä, puhumattakaan siitä, että tarjouksen ulkopuolisella lisätietoasiakirjalla olisi merkitystä tarjousten arvioinnissa.

Promist Oy:n ei ole annettu parantaa tarjoustaan. Väitteet jälkitinkimisestä ja siitä, että Promist Oy:n tarjous olisi ollut edullisin sen vuoksi, että siinä on tarjottu lyhyempää takuuaikaa, ovat virheellisiä. Täsmentämisellä ei ole ollut vaikutusta Promist Oy:n tarjoushintaan. Tarjoukset ovat olleet vertailukelpoisia.

Marioff Corporation Oy:n lisäselitys

Marioff Corporation Oy on Liikenneviraston vastaselityksen johdosta antamassaan lisäselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Alustavat kustannusarviolaskelmat on päivätty tehdyiksi 1.12.2010. Tarjouspyyntö sprinkleriurakasta on ilmoitettu tarjoajille 1.7.2011.

Arvioidut kustannukset ovat alle puolet siitä, millaisia tarjouksia Liikennevirasto on saanut. Ei ole oletettavaa, että ammattitaitoisesti laaditut arviot poikkeaisivat yhtä merkittävästi saaduista tarjouksista. Kun otetaan huomioon arvioiden ja tarjouspyyntöjen välillä kulunut pitkä aika sekä arvioiden ja saatujen tarjousten välinen poikkeama, on selvää, että laskelmat ovat olleet ainoastaan alustavia arvioita. Urakkasuorituksen velvoitteita on täsmennetty ja lisätty sen jälkeen, kun alustavat arviot on laadittu. Lopullisessa tarjouspyynnössä tarjoajilta on vaadittu enemmän suoritteita kuin alustavien arvioiden laatimisen aikaan on suunniteltu vaadittavan.

Alustavat kustannusarviolaskelmat eivät osoita, että Liikennevirastolla olisi hankintamenettelyn aloittaessaan ollut aihetta olettaa hankinnan ennakoidun arvon jäävän alle miljoonan euron kynnysarvon. Hankinnan arvo ei myöskään tosiasiallisesti ole jäänyt sen alle.

Se, että Promist Oy on sille annetun jälkitinkimismahdollisuuden saatuaan ilmoittanut tarjouksensa olevan tarjouspyynnön mukainen, ei osoita, että tarjous olisi alun perin sitä ollut. Liikennevirasto on itsekin todennut tarjouksen olevan tarjouspyynnön vastainen. Selvästi tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen hylkääminen ei ole kohtuutonta. Liikennevirasto on käsitellyt teknistä asiakirjaa osana Promist Oy:n tarjousta, eikä asiaa ole jälkikäteen syytä arvioida toisin.

Muut kirjelmät

Liikennevirasto ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lisävastaselityksen antamiseen Marioff Corporation Oy:n lisäselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Liikenneviraston valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Liikenneviraston vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

Liikennevirasto määrätään korvaamaan Marioff Corporation Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Markkinaoikeuden toimivalta

Liikennevirasto on korkeimmassa hallinto-oikeudessa uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä väitteen, jonka mukaan markkinaoikeuden olisi tullut jättää Marioff Corporation Oy:n valitus tutkimatta kynnysarvon alittumisen vuoksi.

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on ollut Kehäradan Lentoaseman maanalaisen rautatieaseman ja tunneliosuuden sprinkleriurakka. Sprinkleriurakkaa koskevan hankintailmoituksen mukaan urakka on ollut Lentoaseman tunnelin ja maanalaisen aseman rakennus- ja sisustusurakkaan alistettava sivu-urakka.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkaohjelman osan II kohdassa 3.3 on ilmoitettu samanaikaisesti tehtävistä tilaajan tai muiden osapuolten töistä, jotka on tullut ottaa huomioon urakkatarjouksessa ja toteutuksessa. Tällaisia töitä ovat olleet muun ohella tunnelin rakennus- ja sisustustyöt (pääurakka), tunnelin putkityöt, tunnelin iv-työt ja tunnelin sähkötyöt.

Hankinnan ennakoidun arvon laskeminen ja arviointi samaan hankintakokonaisuuteen kuulumisesta ratkaistaan hankintasäännösten perusteella. Tässä tulkinnassa merkitystä ei ole rakennusalan yleisten sopimusehtojen (YSE) mukaisilla, sinänsä alalla vakiintuneilla, määrittelyillä. Samaan hankintakokonaisuuteen kuulumista arvioitaessa ei ole ratkaisevaa merkitystä myöskään sillä, kilpailutetaanko hankintakokonaisuus yhdellä tai hankintasäännösten sen salliessa useammalla hankintailmoituksella.

Kun otetaan huomioon Kehäradan Lentoaseman tunnelin ja maanalaisen aseman rakentamisen ja sisustamisen muodostama selkeä toiminnallinen kokonaisuus, hankintailmoitusten julkaisemisen ajallinen lähekkäisyys, sprinkleriurakan asema pääurakkaan alistettuna sivu-urakkana sekä pääurakan ja eräiden sivu-urakoiden töiden samanaikainen toteuttaminen sprinkleriurakan töiden kanssa, sprinkleriurakan ennakoitua arvoa laskettaessa on tullut markkinaoikeuden toteamin tavoin ottaa vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 13 §:n 3 momentin mukaisesti huomioon samaan hankintakokonaisuuteen kuuluvien pääurakan ja sivu-urakoiden ennakoitu kokonaisarvo.

Asiassa on vielä arvioitava, soveltuuko erityisalojen hankintalain 13 §:n 4 momentti sprinkleriurakkaan.

Marioff Corporation Oy on esittänyt, ettei Liikennevirasto voi vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vedota kahteen kustannusarvioon, joita ei ole esitetty markkinaoikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

Liikenneviraston valitusintressi on syntynyt, kun markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut olevansa toimivaltainen tutkimaan Marioff Corporation Oy:n valituksen, katsonut Promist Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi ja määrännyt Liikenneviraston maksamaan Marioff Corporation Oy:lle hyvitysmaksun. Asia ei siten Liikenneviraston vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämien kustannusarvioiden johdosta ole muuttunut toiseksi hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentin vastaisesti.

Liikenneviraston esittämän päiväämättömän kustannusarvion mukaan Lentoterminaalin aseman vesisumujärjestelmän hinta on 583 830 euroa. Kyseisestä kustannusarviosta ei käy ilmi arvion laatijaa. Toisessa Liikenneviraston esittämässä kustannusarviossa on mainittu arvion laatineen yhtiön nimi ja laatimispäivä 1.12.2010. Kyseisen kustannusarvion mukaan sprinklerilaitteet ja putkistot ovat arvoltaan 440 500 euroa ja alkusammutuskalusto 6 200 euroa eli yhteensä 446 700 euroa.

Kummastakaan kustannusarviosta ei käy ilmi, onko arviossa mainittu järjestelmä laajuudeltaan ja urakoitsijan velvoitteiden osalta vastannut tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattua sprinkleriurakkaa. Kustannusarvioita ei ole niistä ilmenevän perusteella myöskään laadittu yksistään sprinkleriurakkaa varten, vaan kyseisen urakan kustannuksia on arvioitu LVIA-töiden joukossa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta on ollut 989 300 euroa. Kahden muun saadun tarjouksen hinnat ovat olleet 1 538 000 ja 1 650 000 euroa.

Vain toisen kustannusarvion laatija ja laatimisajankohta on tiedossa. Kyseinen arvio on laadittu yli vuotta ennen sprinkleriurakan hankintailmoituksen julkaisemista. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että mainituissa kustannusarvioissa olisi otettu huomioon kaikki ne työt ja urakoitsijan velvoitteet, jotka lopullisten tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan sisältyvät sprinkleriurakkaan.

Kun edellä esitetyn lisäksi otetaan huomioon se, että kaikki saadut tarjoukset ovat ylittäneet tai lähes ylittäneet hinnaltaan miljoona euroa, ei Liikennevirasto nyt tarkasteltavana olevassa tapauksessa ole voinut hankintaa aloittaessaan edellä mainituista alustavista kustannusarvioista huolimatta perustellusti lähteä siitä, että sprinkleriurakan ennakoitu arvo alittaa miljoona euroa. Näin ollen sprinkleriurakkaan ei markkinaoikeuden toteamin tavoin tule sovellettavaksi erityisalojen hankintalain 13 §:n 4 momentti ja markkinaoikeus on ollut toimivaltainen tutkimaan Marioff Corporation Oy:n valituksen.

1.2 Promist Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä eikä tarjoajalle anneta mahdollisuutta saattaa tarjouspyyntöä vastaamatonta tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi tai muulla tavalla parantaa tarjoustaan. Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä. Annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen on pääsääntöisesti kielletty.

Tarjouspyynnössä on markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla ilmoitettu, että urakkatarjous annetaan tarjouspyynnön liitteenä olevaa tilaajan urakkatarjouslomaketta ja siinä mainittuja liitteitä käyttäen. Kyseisessä tarjouslomakkeessa on ilmoitettu liitteeksi lisä- ja muutostöiden yksikköhintaluettelo. Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut oheistaa tarjouspyynnössä mainitut asiakirjat ja selvitykset.

Hankintayksikön laatimassa tarjouslomakkeessa on ollut muun ohella seuraava teksti: "______ tarjoaa Liikennevirastolle Kehäradan yllä mainittua urakkaa tarjouspyynnön Dnro 714/0820/2012 ja sen liiteasiakirjojen mukaisesti seuraavasti:".

Takuusta on ilmoitettu markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla urakkaohjelmissa. Automaattisen sammutusjärjestelmän takuuajaksi on siten ilmoitettu viisi vuotta ja takuuajan vuosihuoltojen on tullut sisältyä urakkaan ja urakkasummaan.

Promist Oy on täyttänyt edellä mainitulle tarjouslomakkeelle pyydetyt tiedot. Lisäksi Promist Oy:n tarjousasiakirjat ovat sisältäneet yhtiön itse laatiman tarjoukseksi nimetyn asiakirjan, joka on sisältänyt tiedot muun ohella takuusta ja järjestelmän huollosta sekä tarjoushintaerittelyn. Tarjouksessa on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: "Takuu: 24 kuukautta luovutuksesta" ja "Järjestelmän huolto: Määräaikaishuolto takuuajan jälkeen (6 kk välein): 780,00 €/huoltokerta (alv 0%); sis. suodattimet, järjestelmän huoltotyön ja laitteistosäädöt."

Promist Oy on nimennyt puheena olevan asiakirjan tarjoukseksi. Myös asiakirjan sisällöstä on pääteltävissä, että kysymyksessä on ollut nimenomaan kyseessä olevaa tarjouskilpailua varten laadittu tarjous. Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin kannalta merkitystä ei ole sillä, että tarjouspyynnön mukaan riittävää olisi ollut hankintayksikön laatiman tarjouslomakkeen ja sen liitteenä mainitun yksikköhintaluettelon toimittaminen.

Hankintaoikaisupäätöksen mukaan hankintayksikkö ja Promist Oy ovat ennen hankintapäätöksen tekemistä pitäneet sopimuskatselmuksen, jossa tarjoaja on täsmentänyt tarjoustaan siten, että tarjoajan ilmoittama 24 kuukauden takuu koskee edellytettyä urakan yleistä takuuaikaa ja muut takuuehdot ovat voimassa urakkaohjelmien I ja II mukaisesti.

Tarjouslomakkeeseen on sinänsä sisältynyt yleinen toteamus urakan tarjoamisesta tarjouspyynnön ja sen liiteasiakirjojen mukaisesti. Promist Oy on kuitenkin laatinut ja toimittanut hankintayksikölle osana tarjousaineistoaan lisäksi kyseessä olevaa tarjouskilpailua varten laaditun tarjouksen, johon on sisältynyt nimenomainen ilmoitus takuusta. Tarjous on markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla ollut takuun ilmoittamisen osalta selvä ja yksiselitteinen.

Promist Oy:n tarjouksessaan erikseen ilmoittamien järjestelmän takuuajan jälkeisten määräaikaishuollon kustannusten ei ole tarjouspyynnön mukaan tarvinnut sisältyä urakkasummaan. Promist Oy ei kuitenkaan kyseisiä kustannuksiakaan koskevassa tarjouksensa kohdassa ole tuonut esiin, että takuuaika olisi joiltakin osin muu kuin yhtiön ilmoittama 24 kuukautta, vaikka kohdassa on viitattu takuuaikaan.

Promist Oy:n tarjous on markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla ollut takuuehdon osalta tarjouspyynnön vastainen. Tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus ei ole johtunut tarjouspyyntöasiakirjoista, sillä niiden takuuta koskevat kohdat ovat olleet yksiselitteisiä ja selviä.

Promist Oy:n tarjouksessa on ilmoitettu vain 24 kuukauden takuuaika eikä tarjouksen perusteella ole objektiivisesti ja yksiselitteisesti voitu päätellä, että tarjouspyynnössä edellytetyt viiden vuoden takuuajan vuosihuollot olisivat sisältyneet tarjottuun urakkasummaan. Promist Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus on siten vaikuttanut tarjouksen sisältöön ja sitä kautta tarjouksen vertailukelpoisuuteen.

Promist Oy on täydentänyt tarjouspyynnön vastaisen tarjouksensa tarjousajan päättymisen jälkeen tarjouspyynnön mukaiseksi. Tarjouksen täsmentäminen on johtanut tarjouksen sisällön muuttumiseen. Koska tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen hyväksyminen tarjousten vertailuun on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun, Liikenneviraston olisi markkinaoikeuden toteamin tavoin tullut sulkea Promist Oy:n tarjous tarjouskilpailusta varaamatta yhtiölle mahdollisuutta täydentää tarjoustaan. Edellä sanottuun nähden menettely ei olisi ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista.

1.3 Hyvitysmaksu

Liikennevirasto on esittänyt, että Marioff Corporation Oy:llä ei olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, vaikka Promist Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska hankintaan varatut rahat olisivat ylittyneet ja hankinta olisi todennäköisesti keskeytetty.

Erityisalojen hankintalain 58 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Hankintamenettelyä ei saa keskeyttää, jos tarkoituksena on estää tarjoajan mahdollisuus saada oikeussuojaa. Keskeyttämiselle voi olla perusteita, jos tarjoushinnat ylittävät hankintaan varatut määrärahat.

Liikennevirasto ei ole esittänyt selvitystä sprinklerihankintaan varatuista rahoista muuten kuin alustavien kustannusarvioiden muodossa, eikä hankintailmoitus ole sisältänyt tietoa hankinnan ennakoidusta arvosta tai sen vaihteluvälistä. Liikennevirasto ei myöskään ole tuonut esiin hankintamenettelyn keskeyttämisen mahdollisuutta markkinaoikeudessa.

Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankinnan tarve olisi muuttunut hankintamenettelyn aikana. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Liikennevirasto on pikemminkin pitänyt keskeisenä sprinklerihankinnan pikaista loppuunsaattamista. Myös hankintasopimus on tehty markkinaoikeuskäsittelyn aikana. Edellä sanottuun nähden ei ole pidettävä uskottavana, että hankintamenettely olisi Liikenneviraston vasta täällä esittämällä tavalla keskeytetty.

Liikennevirasto on vielä esittänyt, että hyvitysmaksun määrää tulee joka tapauksessa alentaa.

Erityisalojen hankintalain 62 §:n 3 momentin mukaan muutoksenhaun vaikutuksesta hankintasopimuksen tekemiseen säädetään julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 90 §:ssä.

Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla Liikennevirasto on hankintalain 90 §:n vastaisesti tehnyt hankintasopimuksen, vaikka hankinta-asia on saatettu markkinaoikeuden ratkaistavaksi.

Edellä sanotun suoraan hankintalaista seuraavan hankintasopimuksen tekemistä koskevan kiellon lisäksi markkinaoikeus on, varatessaan Liikennevirastolle 18.12.2012 päivätyllä pyynnöllä tilaisuuden vastineen antamiseen Marioff Corporation Oy:n valituksen johdosta, toimittanut Liikennevirastolle tiedoksi Marioff Corporation Oy:lle lähetetyn tiedoksiannon. Kyseisessä tiedoksiannossa markkinaoikeus on muun ohella todennut, että asian siinä vaiheessa saadun selvityksen perusteella Marioff Corporation Oy:n valitus on kohdistunut hankintalain 90 §:n 1 momentissa tarkoitettuun hankintaan, joten hankintayksikkö ei saa valituksen tultua vireille markkinaoikeudessa tehdä hankintasopimusta eikä markkinaoikeus siksi anna päätöstä Marioff Corporation Oy:n hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevasta vaatimuksesta.

Liikennevirasto on tullut tietoiseksi markkinaoikeuden vastinepyynnöstä ja siinä mainitun tiedoksiannon sisällöstä, koska Liikennevirasto on 2.1.2013 pyytänyt markkinaoikeudelta määräajan pidennystä vastineen antamiselle. Liikennevirasto on kuitenkin samana päivänä pannut 27.9.2012 tekemänsä hankintapäätöksen täytäntöön allekirjoittamalla hankintasopimuksen Promist Oy:n kanssa ilman, että olisi hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla pyytänyt markkinaoikeutta sallimaan hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Edellä kuvattu hankintapäätöksen täytäntöönpanossa noudatettu menettely osaltaan osoittaa Liikenneviraston menettelyn erityistä moitittavuutta. Kun otetaan lisäksi huomioon hankintayksikön virheen laatu eli täydentämismahdollisuuden varaaminen hankintasäännösten vastaisesti alun perin selvästi tarjouspyynnön vastaiselle tarjoukselle ja tämän tarjouksen valitseminen, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja Marioff Corporation Oy:lle aiheutuneet arvioidut kustannukset ja vahinko, korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on hankintalain 95 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityinen syy määrätä säännöksen mukaisen rajan ylittävä hyvitysmaksu ja että markkinaoikeuden arviota hyvitysmaksun määrästä on pidettävä oikeana.

1.4 Johtopäätös ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Liikennevirastolle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Marioff Corporation Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Liikennevirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Marioff Corporation Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Harjulan äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Halén yhtyi:

Liikenneviraston valituksesta muutan markkinaoikeuden päätöstä maksettavaksi määrätyn hyvitysmaksun osalta ja alennan hyvitysmaksun 150 000 euroon. Muilta osin yhdyn enemmistön kantaan.

Perustelut

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Liikennevirasto on saanut sprinkleriurakasta kolme tarjousta, joista voittaneen Promist Oy:n tarjouksen arvonlisäveroton arvo on hankintapäätöksen mukaan ollut 989 300 euroa. Marioff Corporation Oy:n tarjouksen arvonlisäveroton arvo on ollut 1 538 000 euroa ja kolmannen tarjouksen vastaava arvo 1 650 000 euroa.

Kun otetaan huomioon urakan arvo ja hankintalain 95 §:n 2 momentin sääntely, riittävänä hyvitysmaksun määränä on pidettävä 150 000 euroa.

Rakennusalan liiketoimintaa harjoittaneiden yhtiöiden X Oy:n ja Y Oy:n kokonaisjakautumiset oli toteutettu vuonna 2005 elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 52 c §:n mukaisesti. Jakautumisille oli katsottu olleen verotuksessa hyväksyttävät liiketaloudelliset syyt. Jakautumisissa syntyneet Z Oy ja R Oy oli purettu noin kahden vuoden kuluttua jakautumisten jälkeen. A oli ollut osakkaana sekä jakautuneissa että puretuissa yhtiöissä.

Asiassa oli kysymys siitä, tuleeko A:n Z Oy:stä ja R Oy:stä saamien jako-osuuksien verotukseen soveltaa luovutusvoittoverotusta koskevia säännöksiä vai VML 28 §:n veron kiertämistä ja VML 29 §:n peiteltyä osinkoa koskevia säännöksiä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että verovelvollinen voi lopettaa omistamansa yhtiön toiminnan ja purkaa yhtiön, eikä yhtiön purkamiselle lähtökohtaisesti tarvitse esittää liiketaloudellisia syitä. Tässä tapauksessa asiaa oli kuitenkin arvioitava kokonaisuutena ottaen huomioon aiemmat yhtiöiden jakautumiset, joiden seurauksena nyt kysymyksessä olevat yhtiöt olivat syntyneet. X Oy:n ja Y Oy:n jakautumisten keskeisenä syynä oli ollut tavoite myydä yhtiöt, joten jakautumisille oli ollut verotuksesta riippumaton liiketaloudellinen syy.

Nyt Z Oy:n ja R Oy:n purkamisen jälkeen tarkasteltaessa järjestelyjä kokonaisuutena ei voitu pitää ilmeisenä, että jakautumiset olisivat olleet vain välivaihe ja että järjestelyjen todellisena syynä olisi ollut jakautumisissa syntyneiden yhtiöiden myöhempi purkaminen ja sen seurauksena osingonjaon verotusta lievempi luovutusvoiton verotus. Näin ollen yhtiöiden purkamisiin ei voitu soveltaa VML 28 §:n veronkiertosäännöstä.

A:n Z Oy:stä ja R Oy:stä saamia jako-osuuksia ei tullut katsoa peitellyksi osingoksi, vaan niiden verottamiseen tuli soveltaa luovutusvoittoverotusta koskevia säännöksiä.

Verovuodet 2007 ja 2008

Laki verotusmenettelystä 28 § ja 29 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 6.6.2014 nro 14/0492/6

Asian aikaisemmat käsittelyvaiheet

Verohallinto on 14.2.2012 tekemillään päätöksillään oikaissut A:n verovuosien 2007 ja 2008 verotusta verovelvollisen vahingoksi. A:n tuloon on lisätty peiteltynä osinkona 3 087 445,74 euroa verovuodelle 2007 ja 1 123 984,16 euroa verovuodelle 2008. Peitellystä osingosta veronalaista ansiotuloa on 70 prosenttia eli 2 161 212,02 euroa verovuonna 2007 ja 786 788,91 euroa verovuonna 2008. Lisäksi A:lle on määrätty veronkorotusta 30 000 euroa verovuodelle 2007 ja 10 000 euroa verovuodelle 2008. Verovuoden 2007 verotuksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi on perustunut Z Oy:n verotarkastuskertomukseen ja sen perusteella laadittuun tarkastuskirjeeseen. Verovuoden 2008 verotuksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi on perustunut R Oy:n verotarkastuskertomukseen ja sen perusteella laadittuun tarkastuskirjeeseen.

Verotuksen oikaisulautakunta on oikaisuvaatimukset enemmälti hyläten alentanut A:lle määrättyjen veronlisäysten määriä.

A on valittanut oikaisulautakunnan päätöksistä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että oikaisulautakunnan päätökset peitellystä osingosta, veronkorotuksista ja veronlisäyksistä ja verotuksen oikaisut verovelvollisen vahingoksi on kumottava.

A on vaatinut myös suullisen käsittelyn toimittamista, mikäli hallinto-oikeus katsoo, ettei verovelvollisen esittämä kirjallinen näyttö ole riittävää oikaisulautakunnan päätösten kumoamiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hyväksynyt valituksen ja kumonnut valituksenalaisilta osin oikaisulautakunnan päätökset ja verovelvollisen vahingoksi toimitetut verotuksen oikaisut.

Hallinto-oikeuden ratkaisuun nähden asiassa ei ollut tarpeen toimittaa suullista käsittelyä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Säännökset

Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen oikeudellinen muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta, on verotusta toimitettaessa meneteltävä niin kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa.

Saman lain 29 §:n 1 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan rahanarvoista etuutta, jonka osakeyhtiö antaa osakkaansa tai tämän omaisen hyväksi osakkuusaseman perusteella tavallisesta olennaisesti poikkeavan hinnoittelun johdosta tai vastikkeetta. Pykälän 2 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan myös omia osakkeita hankkimalla tai lunastamalla taikka osakepääomaa, vararahastoa tai ylikurssirahastoa alentamalla osingosta menevän veron välttämiseksi jaettuja varoja. Pykälän 3 momentin mukaan jos on ilmeistä, että yhtiö on jakanut 1 momentissa tarkoitettua peiteltyä osinkoa, on yhtiön verotuksessa meneteltävä niin kuin olisi käytetty käypää hintaa ja osakkaan veronalaiseksi tuloksi katsottava käyvän hinnan ja käytetyn hinnan erotus. Pykälän 4 momentin mukaan jos varojen jakaminen 2 momentissa tarkoitetussa muodossa on ilmeisesti tapahtunut osingosta menevän veron välttämiseksi, on jaetut varat tältä osin katsottava osakkaan veronalaiseksi tuloksi.

Asiassa saatu selvitys

Z Oy:ssä ja R Oy:ssä on suoritettu verotarkastukset. A on ollut kummankin yhtiön osakkeenomistaja. Z Oy on syntynyt helmikuussa 2005 X Oy:n jakauduttua X Oy:ksi ja Z Oy:ksi. Vastaavasti R Oy on syntynyt helmikuussa 2005 Y Oy:n jakauduttua Y Oy:ksi ja R Oy:ksi. Jakautumisen jälkeen X Oy:n ja Y Oy:n toimialana on ollut harjoittaa rakennus- ja urakointitoimintaa, teollista toimintaa, rakennusalan tuotteiden tukku- ja vähittäiskauppaa, rakennusalan tuotteiden tuontia ja vientiä ja arvopaperikauppaa sekä omistaa, ostaa ja myydä kiinteistöjä sekä harjoittaa kiinteistönvälitystoimintaa. Z Oy:n ja R Oy:n toimialana on ollut sijoitustoiminta. Lisäksi nämä yhtiöt ovat voineet harjoittaa vuokraustoimintaa ja arvopaperikauppaa sekä omistaa, ostaa ja myydä kiinteistöjä sekä harjoittaa kiinteistönvälitystoimintaa, rakennus- ja urakointitoimintaa, teollista toimintaa, rakennusalan tuotteiden tukku- ja vähittäiskauppaa sekä rakennusalan tuotteiden tuontia ja vientiä.

X Oy:n jakautumissuunnitelmassa syyskuussa 2004 ja Y Oy:n jakautumissuunnitelmassa lokakuussa 2004 on todettu jakautumisen syyksi se, että rakennusliiketoiminta eroaa oleellisesti sijoitustoiminnasta, jota on tarkoitus lisätä. Tarkoituksena on myös ollut keventää rakennustoiminnan tasetta mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan perustajaosakkaat olivat ennen jakautumisia käyneet neuvotteluja X Oy:n ja Y Oy:n myynnistä M Oy:lle. M Oy:tä kiinnosti kuitenkin vain rakennusurakointiliiketoiminta, minkä vuoksi yhtenä sen asettamana edellytyksenä kaupalle oli rakennusurakointiliiketoimintaan kuulumattomien tase-erien poistaminen taseesta. X Oy ja Y Oy päättivät toteuttaa tämän jakautumisen kautta. Vaikka kauppa M Oy:n kanssa ei lopulta toteutunutkaan, yhtiöt päättivät tästä huolimatta viedä jakautumiset loppuun, koska kevyt tase olisi hyvä myös tulevaisuuden myyntitilanteissa.

X Oy oli ennen jakautumistaan hakenut syyskuussa 2004 keskusverolautakunnalta ennakkoratkaisua siitä, tapahtuuko jakautuminen elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 52 c §:n mukaisesti. Yhtiön ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan yhtiöön oli kertynyt hyvän tuloskehityksen myötä runsaasti voittovaroja, jotka haluttiin irrottaa erilliseen yhtiöön jakautumalla. Sijoitusyhtiö jatkaisi varojen sijoittamista, eikä sitä ollut tarkoitus purkaa lähitulevaisuudessa. Sen sijaan rakennusliike oli tarkoitus myydä. Ennakkoratkaisuhakemuksessa on todettu, että nykyisin on perusteltua myydä vain ydinliiketoiminta. Sijoitustoimintayhtiöön on ollut tarkoitus siirtää kaikki omaisuus, mitä ei suoranaisesti tarvita rakennustoiminnassa. Keskusverolautakunta ei ole antanut asiaan ennakkoratkaisua.

Z Oy:n ja R Oy:n verotarkastuskertomuksissa on katsottu, että jakautumisille on ollut verotuksessa hyväksyttävät liiketaloudelliset perusteet.

Z Oy on purettu vapaaehtoisen selvitystilamenettelyn kautta siten, että yhtiö on marraskuussa 2006 asetettu selvitystilaan ja toukokuussa 2007 merkitty kaupparekisteriin lakanneeksi. X Oy:n toiminta on jatkunut tämän jälkeenkin. A:n Z Oy:n selvitysmiehenä laatiman lopputilityksen 10.5.2007 mukaan Z Oy harjoitti koko olemassaolonsa aikana vain jakautumisen kautta saamansa omaisuuden omistusta ja hallintaa sekä sijoitustoimintaa. Kuitenkin A:n Z Oy:n alustavaan verotarkastuskertomukseen antaman vastineen 2.11.2010 mukaan holdingyhtiöllä oli omaa liiketoimintaa ja sen toiminnassa oli taloudellinen riski, muun muassa myyntiriski. Vastineen mukaan yhtiötä on verotettu vuosina 2005 – 2007 elinkeinotoiminnan tulosta. Verotarkastuskertomuksen mukaan holdingyhtiön tulos muodostui jakautumisen yhteydessä vastaanotetun omaisuuden luovutusvoitoista. Ainoana poikkeuksena oli Asunto Oy N:n osakekannan hankinta jakautumisen jälkeisenä ajankohtana, mikä tehtiin intressiyhtiöistä saaduilla varoilla. Holdingyhtiölle ei siirtynyt jakautumisessa velkaa intressipiirin ulkopuolisille tahoille, toisin kuin jakautumisessa syntyneelle uudelle X Oy:lle. A on verotoimistolle antamassaan vastineessa 27.1.2011 kertonut, että Z Oy jalosti ja rakennutti pari kohdetta vuosittain ja sijoitti liiketoiminnan kautta saamansa voittovarat rakennusrahastopääomaksi seuraavaan kohteeseen, mikä johti sijoitusvarallisuuden kasvuun. Vain kolme jakautumisessa saatua yksittäistä asuntoa myytiin ilman jalostusta.

R Oy on purettu vapaaehtoisen selvitystilamenettelyn kautta siten, että yhtiön selvitystilan alkaminen on kesäkuussa 2007 rekisteröity kaupparekisteriin ja yhtiö on helmikuussa 2008 merkitty kaupparekisteriin lakanneeksi. Y Oy:n toiminta on jatkunut tämän jälkeenkin. B:n R Oy:n selvitysmiehenä laatiman lopputilityksen 21.1.2008 mukaan R Oy harjoitti koko olemassaolonsa aikana vain jakautumisen kautta saamansa omaisuuden omistusta ja hallintaa sekä sijoitustoimintaa. A:n R Oy:n alustavaan verotarkastuskertomukseen antaman vastineen 2.11.2010 mukaan holdingyhtiöllä oli omaa liiketoimintaa ja sen toiminnassa oli taloudellinen riski muun muassa sille jakautumisessa siirtyneen kiinteistön kaavoittamiseen liittyen. Verotarkastuskertomuksessa on katsottu, että R Oy:n toiminnassa ei ollut taloudellisia riskejä, koska se sai jakautumisen yhteydessä omaisuutta ilman velvoitteita. Edes omaisuuden myynnissä ei ollut riskiä, koska 98 prosenttia myydyistä varoista on myyty intressiyhtiölle. Tarkastuskertomuksen mukaan holdingyhtiön tulos muodostui jakautumisen yhteydessä vastaanotetun omaisuuden luovutusvoitoista.

Verotarkastuskertomusten mukaan A on 19.1.2009 ollut verovirastossa kuultavana. Häneltä on tällöin kysytty, oliko sijoitusyhtiöiden purkaminen osakkaille selvää jo ennen jakautumisia. A on kertonut, että purkamisen ajankohta oli epäselvää. Purkaminen tuli ajankohtaiseksi, kun sijoitusyhtiöiden omaisuus oli rahavaroina. Toinen osakas C on tarkastuskertomusten mukaan kertonut 16.2.2009, että holdingyhtiöt päätettiin purkaa, kun yhtiöihin siirtyneet omaisuuserät oli jalostettu ja myyty ja holding­yhtiöt näin ollen käyneet tarpeettomiksi. Lisäksi C on 20.2.2009 todennut, että ennen jakautumisia ei hänen muistaakseen käyty mitään erityistä keskustelua holdingyhtiöiden purkamisesta. Holding­yhtiöiden purusta alettiin keskustella ja päätettiin vasta, kun liiketoiminnan luonne oli muuttunut ja kun holdingyhtiöiden hallinnoimat omaisuudet oli pääosin rahana. A on verotoimistolle antamassaan vastineessa 27.1.2011 ilmoittanut, että sekä Z Oy:n että R Oy:n purkaminen tapahtui olosuhteissa, jotka eivät olleet osakkaiden tiedossa jakautumissuunnitelmaa tehtäessä. X Oy:n odottamattomat taloudelliset ongelmat ja henkilöstöongelmat sekä yhden osakkaan vakavat terveysongelmat käytännössä pakottivat osakkaat purkamaan holdingyhtiöt, jotta operatiivisten rakennusliikkeiden toimintaa kyettiin jatkamaan.

A on ilmoittanut Z Oy:stä saamansa jako-osuuden 3 087 445,74 euroa ja R Oy:stä saamansa jako-osuuden 1 123 984,16 euroa veroilmoituksillaan. Jako-osuudet on verotettu luovutusvoittoina 40 prosentin hankintameno-olettama huomioon ottaen. Verotarkastuskertomuksissa on todettu, että verokohtelu on ollut huomattavasti kevyempi kuin avoimen osingonjaon verokohtelu olisi ollut. Verotarkastuskertomuksissa on katsottu, että osakkaille on saavutettu perusteeton veroetu siihen tilanteeseen verrattaessa, että sijoitusyhtiön jakokelpoiset varat olisi jaettu avoimena osingonjakona yhtiöiden osakkaille. Jakautumisten jälkeen tapahtuneita holdingyhtiöiden purkuja on pidetty sellaisina toimina, joihin on tullut soveltaa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n ja 29 §:n säännöksiä. Jako-osuuksien määrät on esitetty verotettavaksi osakkaan saamana peiteltynä osinkona ja vastaavasti jako-osuuksiin liittyneet luovutusvoittojen verotukset on esitetty poistettavaksi. Tarkastuskertomuksissa ei ole esitetty Z Oy:n eikä R Oy:n verotuksia muutettavaksi jakautumisiin liittyneiden seikkojen perusteella, vaan muutoksia verotuksiin on esitetty ainoastaan osakkaiden saamien peiteltyjen osinkojen perusteella.

A:n verotuksen oikaisut on tehty tarkastuskertomuksissa esitetyin tavoin eli jako-osuudet on verotettu hänen saamanaan peiteltynä osinkona ja vastaavasti luovutusvoittojen verotukset on poistettu.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Verotarkastuskertomuksissa on todettu, että X Oy:n ja Y Oy:n jakautumisille vuonna 2005 on esitetty liiketaloudellisia hyväksyttäviä syitä, eikä jakautumisten yksinomaisena tai yhtenä pääasiallisena tarkoituksena ole katsottu olleen veron kiertäminen tai veron välttäminen. Jakautumisissa syntyneet Z Oy ja R Oy on purettu muutaman vuoden kuluessa jakautumisten jälkeen, mutta verotarkastuskertomuksissa tai myöskään verotuksen oikaisupäätöksissä ei ole väitettykään, että yhtiöiden jakautumisissa ja purkamisissa olisi ollut kyse sarjatoimista, joista olisi kokonaisuudessaan päätetty jo ennen jakautumisia. Jakautumisten pääasiallisena tarkoituksena ja tavoitteena ei näin ollen ole katsottu olleen yhtiöiden varallisuuden jakaminen osakkaille.

Verovelvollisella on lähtökohtaisesti oikeus valita erilaisista toimintavaihtoehdoista verotuksellisesti edullisin menettely. Toisaalta verotuksessa on pyrittävä arvioimaan tehtyjä toimenpiteitä niiden tosiasiallisen luonteen mukaan. Tässä tapauksessa osinkotulojen ja luovutusvoiton erilaisella verokohtelulla ei ole ratkaisevaa merkitystä asiassa, koska verovelvollisen ei voida edellyttää valitsevan itselleen verotuksellisesti epäedullisempaa menettelyä sinänsä lainmukaisista eri vaihtoehdoista. Näissä olosuhteissa ei ole perusteltua katsoa, että jakautumisissa syntyneiden sijoitusyhtiöiden toiminnan päättämisessä yhtiöt purkamalla olisi itsessään kyse verotusmenettelystä annetun lain 28 §:ssä tarkoitetusta veronkierrosta ja että osakkaiden saamat jako-osuudet olisivat saman lain 29 §:n mukaista peiteltyä osinkoa.

Edellä mainitun vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että verotuksen oikaisuille verovelvollisen vahingoksi ei ole ollut perusteita. A:n saamiin jako-osuuksiin on tullut soveltaa luovutusvoittoa koskevia säännöksiä. Näin ollen hänelle ei ole tullut myöskään määrätä veronkorotuksia eikä veronlisäyksiä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet:

Laki verotusmenettelystä 28 § 1 momentti ja 29 §

Hallintolainkäyttölaki 37 § ja 38 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Talja, Mika Hämäläinen ja Paula Makkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset saatetaan voimaan.

Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Nyt käsillä olevassa tapauksessa verotusmenettelystä annetun lain (VML) 28 §:n veronkiertosäännöstä tulee kokonaisarvioinnin perusteella soveltaa nimenomaan Z Oy:n ja R Oy:n purkamiseen lyhyen ajan kuluessa jakautumisista, vaikka jakautumisiin ei vaadita sovellettavaksi VML 28 §:ää tai elinkeinotulon verottamisesta annetun lain (EVL) 52 h §:n veronkiertosäännöstä. Sijoitusyhtiöiden purkamisessa on kysymys veron kiertämisestä ja osingosta menevän veron välttämisestä, joten kysymys on VML 29 §:n 2 ja 4 momentin soveltamisesta. Purussa saadut jako-osuudet tulee katsoa VML 28 §:n ja 29 §:n nojalla peitellyksi osingoksi.

Oikeuskäytäntö tukee oikeudenvalvontayksikön käsitystä siitä, että sijoitustoimintaa jatkavan yhtiön purkuun voidaan soveltaa VML 28 §:n ja 29 §:n säännöksiä, vaikka jakautumiseen sovellettaisiin EVL 52 c §:n jakautumista koskevaa sääntelyä. Oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan ole johdettavissa sellaista periaatetta, että sijoitusyhtiön jakautumisen tulee olla suunniteltu tai tiedossa jo jakautumisen hetkellä. Ratkaisevaa sen sijaan on perusteettoman eli jakautumissäännöksen tarkoituksen vastaisen veroedun tavoittelu.

EVL:n yritysjärjestelysäännösten ja siten myös jakautumista koskevan sääntelyn taustalla olevan yritysjärjestelydirektiivin (90/434/ETY) tarkoitus on poistaa verotuksellisia esteitä yritysjärjestelyiltä Euroopan unionin alueella. Hallituksen esityksen HE 177/1995 mukaan tavoite pyritään toteuttamaan siten, että tietyt edellytykset täyttävät uudelleenjärjestelyt voidaan toteuttaa ilman, että niistä aiheutuu välittömiä veroseuraamuksia järjestelyihin osallisille yhteisöille tai niiden osakkaille. Yritysjärjestelyjä koskevan sääntelyn tarkoituksena on siten se, ettei verotus olisi esteenä toteutettaessa liiketaloudellisin perustein toimeenpantavia järjestelyjä. Sen mahdollistaminen, että jakautumista käytetään välivaiheena normaalista poikkeavaan varojen jakoon, ei ole ollut jakautumista koskevan sääntelyn tarkoituksena.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa on kyse tilanteesta, jossa jakautuessa syntyneisiin yhtiöihin siirrettiin huomattava määrä varallisuutta ja yhtiöt purettiin lyhyen ajan kuluessa jakautumisesta. Yhtiöt olivat luonteeltaan sijoitusyhtiöitä, joiden toiminta koostui lähinnä jakautumisessa saadun omaisuuden omistamisesta, hallinnasta, jalostamisesta ja realisoimisesta sekä sijoitustoiminnasta.

Yhtiöiden jakautumiselle sinänsä on esitetty liiketaloudellisia perusteita. Asiaa on kuitenkin tarkasteltava kokonaisuutena. Yhtiöiden purkamisille ei ole esitetty riittäviä liiketaloudellisia perusteita. Sijoitusyhtiöihin on siirretty huomattava määrä voittovaroja ja varallisuutta ja sijoitusyhtiö purkamalla on saavutettu verotarkastuskertomuksessa esitetyllä tavalla verosäästö verrattuna osingonjaon verotukseen. Purkamalla sijoitusyhtiöt niille jakautumisessa siirretyt varat saatiin luovutusvoittoverotuksen piiriin ja verotuksen yhteydessä on voitu käyttää hankintameno-olettamaa. Tätä ei voida pitää jakautumista koskevan sääntelyn tarkoituksen mukaisena. Sillä, oliko yhtiöiden purkaminen suunniteltu tai tiedossa jo jakautumishetkellä, ei ole ratkaisevaa merkitystä asiassa.

Yhtiöt on purettu osingosta menevän veron välttämiseksi. Siten osakkaiden verotukseen tulee soveltaa VML 28 §:n ja 29 §:n säännöksiä ja heidän sijoitusyhtiöistä saamansa jako-osat tulee verottaa peiteltynä osinkona.

A on antamassaan vastineessa vaatinut, että Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylätään. A on vaatinut myös suullisen käsittelyn järjestämistä. Hän on lisäksi vaatinut, että Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Puretut yhtiöt eivät olleet sijoitusyhtiöitä, vaan ne harjoittivat pääasiassa rakennuttamistoimintaa liiketoiminnan muodossa. Yhtiöille siirtyi jakautumisessa kaikki muu kuin rakennusurakointiin liittynyt yritysvarallisuus. Yhtiöille siirtyi keskeneräisiä rakennushankkeita, joita ne ovat rakennuttaneet ja jalostaneet elinkeinotoiminnan muodossa. Holdingyhtiöille siirtyi jakautumisessa intressipiirin ulkopuolista velkaa rakennutettaviin kohteisiin liittyen. Toimintaan liittyi taloudellinen riski.

X Oy:n ja Y Oy:n jakautumiseen ryhdyttiin alun perin niiden myymiseksi M Oy:lle, joka kuitenkin vetäytyi kaupasta eikä uutta ostajaa löytynyt.

Jakautumisen vireillepanon ja purun välillä tapahtui olosuhdemuutoksia, jotka pakottivat osakkaat realisoimaan yhtiöt. Rakennustoimintaa harjoittaneet yhtiöt siirtyivät uuden johdon alaisuuteen, minä aikana X Oy:ssä alkoi paljastua vakavia taloudellisia ja henkilöstöongelmia. Ongelmien johdosta yhtiö ajautui vuosien 2006 ja 2007 aikana rahoituskriisiin ja lähelle konkurssia, minkä johdosta osakkaiden oli otettava yhtiö uudestaan haltuun ja rahoitettava yhtiötä. Rahoituksen turvaaminen edellytti osakkaiden rakennuttamisyhtiöissä kiinni olleiden varojen käyttöä. Tämä yhdessä aikapulan kanssa johti yhtiöiden purkuun.

Yhtiöiden purkamiselle oli siten verotuksesta riippumattomat syyt. Kysymys on toisiinsa liittymättömistä yritysjärjestelyistä, ja yhtiöiden purkaminen on ollut seurausta jakautumisen jälkeen olosuhteissa tapahtuneista ennakoimattomista muutoksista.

Yhtiöiden purkaminen muutaman vuoden sisällä jakautumisesta ei ole kiellettyä tai johda VML 28 §:n ja 29 §:n soveltamiseen. Yhtiöiden purkaminen ei ole osoitus veronvälttämistarkoituksesta vaan yksi lainmukainen keino lopettaa liiketoiminta. Kysymys ei ole myöskään oikeudellisen muodon ja taloudellisen sisällön ristiriidasta. Yhtiöt on juridisessa ja taloudellisessa mielessä purettu ja ne ovat lakanneet.

Pelkästään se seikka, että yhtiö on purettu, ei ole riittävä perustelu edellyttää liiketaloudellisten syiden esittämistä. Verovelvollisella on lähtökohtaisesti oikeus valita yhtiöstä luopumiselle (purku, uusi sulautuminen, myynti) haluamansa toimintamuoto.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen. Verovelvolliselle ei voida asettaa vaatimusta verotuksellisesti epäedullisen vaihtoehdon käyttämisestä. Nyt käsillä olevaa asiaa on kuitenkin tarkasteltava kokonaisuutena ottaen huomioon jakautumista koskevan sääntelyn tarkoitus sekä VML 28 §:n veronkiertosäännös. Asiassa on lisäksi otettava huomioon esitetty selvitys holdingyhtiöihin siirretystä varallisuudesta ja holdingyhtiöiden toiminnasta sekä jakautumisten ja yhtiöiden purun välillä kulunut lyhyt aika. Veroviranomaiselle ei voi asettaa selvittämisvelvollisuutta siitä, että järjestelylle ei ole liiketaloudellista perustetta.

A on antanut vielä lisävastineen, joka on lähetetty Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

1. A:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Kun otetaan huomioon jäljempänä kohdassa 2 oleva pääasiaa koskeva korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin nojalla tarpeen.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset

Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan, jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen oikeudellinen muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta, on verotusta toimitettaessa meneteltävä niin kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa.

Saman lain 29 §:n 1 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan rahanarvoista etuutta, jonka osakeyhtiö antaa osakkaansa tai tämän omaisen hyväksi osakkuusaseman perusteella tavallisesta olennaisesti poikkeavan hinnoittelun johdosta tai vastikkeetta. Pykälän 2 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan myös omia osakkeita hankkimalla tai lunastamalla taikka osakepääomaa, vararahastoa tai ylikurssirahastoa alentamalla osingosta menevän veron välttämiseksi jaettuja varoja. Pykälän 3 momentin mukaan, jos on ilmeistä, että yhtiö on jakanut 1 momentissa tarkoitettua peiteltyä osinkoa, on yhtiön verotuksessa meneteltävä niin kuin olisi käytetty käypää hintaa ja osakkaan veronalaiseksi tuloksi katsottava käyvän hinnan ja käytetyn hinnan erotus. Pykälän 4 momentin mukaan, jos varojen jakaminen 2 momentissa tarkoitetussa muodossa on ilmeisesti tapahtunut osingosta menevän veron välttämiseksi, on jaetut varat tältä osin katsottava osakkaan veronalaiseksi tuloksi.

2.2 Tosiseikat ja oikeudellinen arvio

X Oy:n ja Y Oy:n kokonaisjakautumiset on toteutettu vuonna 2005 elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 52 c §:n mukaisesti. Jakautumisille on katsottu olleen verotuksessa hyväksyttävät liiketaloudelliset perusteet, eikä jakautumisten verokohtelu ole riidanalainen.

X Oy:n jakautumisessa syntyneen Z Oy:n purkaminen käynnistettiin ja yhtiö asetettiin vapaaehtoiseen selvitystilaan vuonna 2006. Yhtiö on merkitty kaupparekisteriin lakanneeksi vuonna 2007. Y Oy:n jakautumisessa syntyneen R Oy:n purkaminen käynnistettiin ja yhtiö asetettiin vapaaehtoiseen selvitystilaan vuonna 2007. Yhtiö on merkitty kaupparekisteriin lakanneeksi vuonna 2008. A on ollut osakkaana sekä jakautuneissa että puretuissa yhtiöissä.

Asiassa on kysymys siitä, miten vuonna 2005 jakautumisissa syntyneiden Z Oy:n ja R Oy:n vuosina 2007 ja 2008 loppuun saatettuja purkamisia tulee verotuksellisesti arvioida, eli siitä, tuleeko A:n yhtiöistä saamien jako-osuuksien verotukseen soveltaa luovutusvoittoverotusta koskevia säännöksiä vai VML 28 §:n veron kiertämistä ja VML 29 §:n peiteltyä osinkoa koskevia säännöksiä.

Jakautumisissa syntyneet Z Oy ja R Oy on purettu, ja yhtiöt ovat lakanneet. Verovelvollinen voi lopettaa omistamansa yhtiön toiminnan ja purkaa yhtiön, eikä yhtiön purkamiselle lähtökohtaisesti tarvitse esittää liiketaloudellisia syitä.

Tässä tapauksessa asiaa on kuitenkin arvioitava kokonaisuutena ottaen huomioon aiemmat yhtiöiden jakautumiset, joiden seurauksena nyt kysymyksessä olevat yhtiöt ovat syntyneet. Yhtiöiden purkamista voidaan siten tarkastella järjestelyjen kokonaisuus huomioon ottaen, vaikka jakautumisten verokohtelu ei ole nyt arvioitavana.

X Oy:n ja Y Oy:n jakautumisten keskeisenä syynä on ollut tavoite myydä yhtiöt, joten jakautumisille on ollut verotuksesta riippumaton vahva liiketaloudellinen syy.

Nyt Z Oy:n ja R Oy:n purkamisen jälkeen tarkasteltaessa järjestelyjä kokonaisuutena ei voida pitää ilmeisenä, että jakautumiset olisivat olleet vain välivaihe ja että järjestelyjen todellisena syynä olisi ollut jakautumisissa syntyneiden yhtiöiden myöhempi purkaminen ja sen seurauksena osingonjaon verotusta lievempi luovutusvoiton verotus. Näin ollen yhtiöiden purkamisiin ei tule soveltaa VML 28 §:n veronkiertosäännöstä.

Edellä olevan perusteella A:n Z Oy:stä ja R Oy:stä saamia jako-osuuksia ei tule katsoa peitellyksi osingoksi, vaan niiden verottamiseen tulee soveltaa luovutusvoittoverotusta koskevia säännöksiä. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus on hylättävä.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Nea Helin.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Espoon kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 12.3.2014 nro 154/14

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunki on 16.9.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta kotipalvelujen hankinnasta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankintakaudeksi on ilmoitettu 1.1.2014–4.6.2016.

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen perusturvajohtaja on 25.11.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 26) valinnut Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n, Med Group Oy:n ja Debora Oy:n tarjoukset sekä sulkenut muun ohella Oy Medicum Services Ab:n (jäljempänä myös Medicum) tarjouksen tarjouskilpailusta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 1 500 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Oy Medicum Services Ab on ollut valittajana, Espoon kaupunki vastapuolena sekä Debora Oy, Invalidiliiton Asumispalvelut Oy ja Med Group Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään Oy Medicum Services Ab:n valituksesta kumonnut Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen perusturvajohtajan 25.11.2013 tekemän hankintapäätöksen (§ 26) sekä kieltänyt Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 100 000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintamenettely

Hankinnassa on ollut kysymys kotipalvelujen hankinnasta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain (380/1987) mukainen palveluasumispäätös.

Tarjoajille on asetettu soveltuvuusedellytyksiä tarjouspyynnön kohdassa 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset", jonka alakohdan 7 "Kokemus palveluiden tuottamisesta" mukaan tarjoajalla on tullut olla kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Tarjoajalla on viimeisten kolmen vuoden ajalta tullut olla sanotusta toiminnasta vähintään yksi referenssi, josta tarjoajan on tarjouksessaan tullut toimittaa tiedot.

Tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arvioinnissa huomioitavien pisteiden enimmäismäärä on hinnan osalta ollut 60 ja laatuvertailuperusteiden osalta 40. Tarjouspyynnön mukaan laatuvertailuperusteen "kyky tuottaa kotipalvelua asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin" osalta enimmäispistemäärä on kuukausittaisen käyntimäärän perusteella määräytyen ollut enintään 30 pistettä. Laatuvertailuperusteen "referenssit kotipalvelun tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin" osalta kaksi referenssiä viimeisten kolmen vuoden ajalta on oikeuttanut viiteen pisteeseen ja kolme referenssiä vastaavalta ajalta kymmeneen pisteeseen.

Hankintapäätöksen mukaan tarjouksensa on määräaikaan mennessä antanut yhdeksän tarjoajaa, joista neljän tarjoajan tarjouksissa, valittajan tarjous mukaan lukien, ei ole ollut mainintaa kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankintapäätöksessä on tältä osin todettu, etteivät tarjoukset ole olleet tarjouspyynnön mukaisia. Kysymyksessä olevat tarjoajat on hankintapäätöksessä suljettu tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on tarjousvertailun perusteella valinnut Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n, Med Group Oy:n ja Debora Oy:n tarjoukset.

(- - -)

Valittajan soveltuvuuden arviointi

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei valittajan tarjous ole täyttänyt referenssien osalta asetettua vähimmäisvaatimusta, koska tarjouksen liitteessä 7 ei kunkin referenssin osalta ole nimenomaisesti ilmoitettu sen koskevan asiakkaita, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Valittajan tarjouksessa on soveltuvuusvaatimuksen "Kokemus palveluiden tuottamisesta" osalta viitattu tarjouksen liitteeseen 7, jossa on ilmoitettu, että valittajalla on kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Liitteessä on tältä osin yksilöity kolme referenssiä.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevan liitteen muotoilun perusteella sanottu viittaus vammaispalvelulain mukaisen palveluasumispäätöksen omaaviin asiakkaisiin on selvästi kohdistunut kaikkiin kolmeen liitteessä yksilöityyn referenssiin. Referenssivaatimuksen täyttymiseksi ei ole voitu edellyttää, että kunkin referenssin kohdalla olisi tämän lisäksi erikseen ilmoitettu sen koskevan asiakkaita, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, etteivät valittajan tarjouksessa ilmoitetut referenssit ole koskeneet sellaisen palvelun toimittamista, jota tarjouspyynnössä on tältä osin edellytetty.

Valittajan tarjouksessa on edellä esitetyin tavoin yksilöity kolme referenssiä, joiden osalta ilmoitettuihin palvelunkuvauksiin on sisältynyt

- henkilökohtaisen avun toimittaminen vammaisille tai kroonisesti sairaille henkilöille. Joukossa myös alle 18-vuotiaita asiakkaita

- alle 18-vuotiaan henkilön hoivapalvelun toimittaminen

- alle 18-vuotiaiden vammaisten henkilöiden lastenhoitoavun toimittaminen sekä

- alle 18-vuotiaan vammaisen henkilön kotipalvelu.

Markkinaoikeus toteaa, että annettu tarjous sitoo tarjoajaa, joka myös vastaa tarjouksessa annettujen tietojen paikkansapitävyydestä. Valittajan tarjouksessa on edellä esitetyin tavoin yksilöity tarjouspyynnössä edellytetty määrä referenssejä, jotka valittajan ilmoituksen mukaan koskevat kotipalvelujen tuottamista asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankintayksikkö ei ole vastineessaan tarkemmin yksilöinyt, miltä osin ja millä perusteella valittajan ilmoittamat referenssit eivät voisi olla tarjouspyynnössä tarkoitettua kotipalvelujen tuottamista asiakkaille eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi ilmennyt aihetta epäillä valittajan ilmoituksen paikkansa pitävyyttä.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että hankintayksikön menettelyn tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä arvioitaessa on tältä osin otettava lisäksi huomioon, että hankintayksikkö on asiassa esitetystä selvityksestä ilmenevin tavoin hyväksynyt tarjousvertailuun muun ohella tarjouksen, jossa on kysymyksessä olevan referenssivaatimuksen osalta ilmoitettu varsin yleisluontoisia palvelukuvauksia kuten "kotihoidon palvelujen tuottaminen, osalla asiakkaista palveluasumisen päätös kotiin", sekä tarjouksen, jossa ei tältä osin ilmoitettujen referenssien osalta ole ollut yhteistä eikä yksittäistä mainintaa siitä, että ne koskisivat palvelujen tuottamista nimenomaisesti asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen asumispäätös kotiin.

Kun valittaja edellä esitetyin tavoin on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetun vaatimuksen yhdestä kysymyksessä olevat edellytykset täyttävästä referenssistä kolmen vuoden ajalta, ei hankintayksikkö ole ilmoittamallaan perusteella voinut sulkea valittajaa tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjoajien soveltuvuuden ja vertailee tarjoukset uudelleen sekä tekee uuden perustellun hankintapäätöksen ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sanna Holkeri ja Jukka Vanto.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Espoon kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, ratkaisee asian uudelleen ja hylkää Oy Medicum Services Ab:n valituksen markkinaoikeudelle. Lisäksi Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään siihen saakka, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

Espoon kaupunki on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hankinnassa ei ole ollut markkinaoikeuden toteamalla tavalla kysymys kotipalvelujen hankinnasta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös. Hankinnassa on ollut kysymys kotipalvelujen hankinnasta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankinnassa on siten nimenomaisesti ollut kysymys kotiin tuotetusta palvelusta.

Medicum on ilmoittanut tarjouksensa liitteessä 7, että yhtiöllä on kokemusta kotipalvelun tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Lisäksi tarjouksen liitteessä on lueteltu yhtiön asiakkaat. Medicumin tarjouksen liitteessä ei ole kuitenkaan mainittu siinä nimettyjen asiakkaiden kohdalla, että juuri kyseisellä kotipalvelun asiakkaalla olisi ollut tarjouspyynnössä edellytetty palveluasumispäätös kotiin.

Medicumin referenssit eivät myöskään ole koskeneet tarjouspyynnössä tarkoitettua kotipalvelua asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on selkeästi tuotu esiin, että kysymys on vanhustenpalvelusta. Tarjouspyynnössä on mainittu, että palvelut hankitaan sosiaali- ja terveystoimen vanhustenpalveluiden kotihoidon asiakkaille ja että palveluilla tuetaan asiakkaiden kotona asumista ja arjessa selviytymistä. Näin ollen referenssien on tullut koskea vanhustenpalveluiden kotipalvelua, jonka ei voida katsoa koskevan alle 18-vuotiaita henkilöitä. Ammattimaisesti toimivan palveluntuottajan on tullut ymmärtää, että lapsille ja vanhuksille suunnatut palvelut ovat eri asioita.

Lisäksi referenssien on tullut koskea kotipalvelua. Henkilökohtainen apu ja kotipalvelu ovat eri käsitteitä. Henkilökohtainen apu on sisällöltään vammaispalvelulain mukaista palvelua, kun taas kotipalvelu on sosiaalihuoltolain mukaista palvelua. Tarjoajan on tullut ymmärtää palvelujen sisällön eroavuus.

Selitykset

Oy Medicum Services Ab on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että markkinaoikeuden päätös pysytetään voimassa ja Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa täysimääräisesti 1 750 eurolla viivästyskorkoineen.

Oy Medicum Services Ab on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että referenssien olisi tullut koskea vanhusten kotipalvelua. Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleessa palvelukuvauksessa on sen sijaan todettu, että "Asiakkaat voivat olla eri ikäisiä ja he voivat olla vammautuneita esim. jonkin trauman seurauksena halvaantuminen tai heillä voi olla jokin etenevä pitkäaikaissairaus, kuten MS ja ALS tai jokin muu neurologinen sairaus".

Rajanveto henkilökohtaisen avun ja kotipalvelun välillä ei ole tarkka ja yksiselitteinen. Lisäksi tarjouspyynnön liitteessä 1 on nimenomaisesti todettu, että tarjouspyynnön kohteena olevat palvelut kattavat sekä henkilökohtaisen avun että kotipalvelun.

Medicumin tarjouksen liitteessä 7 ilmoitettu referenssi henkilökohtaisen avun tuottamisesta vammaisille tai kroonisesti sairaille henkilöille on sisältänyt myös sosiaalihuoltolain mukaista kotipalvelua. Kyseinen referenssi on jo yksinään täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset.

Medicum on lisäksi tarjouksensa liitteessä 8 esittänyt selvityksen eri asiakasryhmiin liittyvästä kokemuksestaan. Kyseisessä liitteessä on todettu yhtiön osaamisen painopistealueiden olevan kotihoidossa, vammaispalveluissa ja hoitajavuokrauksessa.

Hankintayksikön menettelyn tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava markkinaoikeuden toteamalla tavalla huomioon, että hankintayksikkö on hyväksynyt tarjousvertailuun muun ohella tarjouksen, jossa on kysymyksessä olevan referenssivaatimuksen osalta ilmoitettu varsin yleisluontoisia palvelukuvauksia, kuten "kotihoidon palvelujen tuottaminen, osalla asiakkaista palveluasumisen päätös kotiin" sekä tarjouksen, jossa ei tältä osin ilmoitettujen referenssien osalta ole ollut yhteistä eikä yksittäistä mainintaa siitä, että ne koskisivat palvelujen tuottamista nimenomaisesti asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Debora Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja ratkaisee asian uudelleen.

Debora Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Tarjouspyyntöasiakirjoista on selvästi käynyt ilmi, että tarjoajilta edel­lytetään kokemusta vastaavien palvelujen tuottamisesta vastaavassa laajuudessa. Henkilökohtaisen avun palvelua tai lapsiperheiden kotipalvelua koskevia referenssejä ei voida hyväksyä käsillä olevassa tarjouskilpailussa, joka on koskenut vanhustenpalveluiden kotipalvelua, koska kyse on luonteeltaan erilaisesta palvelusta.

Henkilökohtaisen avun palvelua toteuttavalle henkilökunnalle ei ole laissa määritelty pätevyys- tai ammattitaitovaatimuksia. Sen sijaan sosiaalihuoltolain mukaista kotipalvelua toteuttavalle henkilökunnalle on määritelty selkeät ammatilliseen pätevyyteen ja tarvittavaan osaamiseen liittyvät kriteerit, jotka on myös mainittu tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Invalidiliiton Asumispalvelut Oy ja Med Group Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet selitystä valituksen johdosta.

Vastaselitys

Espoon kaupunki on antanut Oy Medicum Services Ab:n ja Debora Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyyntöasiakirjoista on selvästi käynyt ilmi, että referenssien on tullut koskea kotipalvelujen tuottamista asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankinnan kohteena on ollut kotipalvelut vanhustenpalveluiden kotihoidon asiakkaille. Referenssien on tullut kohdistua hankinnan kohteeseen.

Oy Medicum Services Ab:lle, Debora Oy:lle, Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:lle ja Med Group Oy:lle on lähetetty tiedoksi Espoon kaupungin vastaselitys.

Muut kirjelmät

Oy Medicum Services Ab on antanut Espoon kaupungin vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Medicum on tarjouksensa liitteessä 7 nimenomaisesti ilmoittanut, että sillä on mainitussa liitteessä tarkemmin kuvatulla tavalla kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Tästä huolimatta hankintapäätöksessä on todettu, ettei yhtiöllä olisi ollut kyseistä tarjouspyynnössä vaadittua kokemusta.

Hankintayksikkö on vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa täsmentänyt, että referenssien olisi tullut koskea nimenomaisesti vanhustenpalveluiden kotipalvelua. Soveltuvuusvaatimusten ja vertailuperusteiden jälkikäteinen muuttaminen ei ole hankintasäännösten mukaista.

Espoon kaupungille on lähetetty tiedoksi Oy Medicum Services Ab:n lisäselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Debora Oy:n markkinaoikeuden päätöksen kumoamista koskevaa vaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Oy Medicum Services Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 750 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

4. Täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta lausuminen raukeaa.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Debora Oy ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä. Yhtiön valitusajan päättymisen jälkeen esittämä markkinaoikeuden päätöksen kumoamista koskeva vaatimus on siten jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

2.2 Keskeiset tosiseikat

Espoon kaupunki on pyytänyt tarjouksia kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Hankinnan kohde" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Hankittavat palvelut ovat kotipalvelua asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain (380/1987) mukainen palveluasumispäätös. Palvelut hankitaan sosiaali- ja terveystoimen vanhustenpalveluiden kotihoidon asiakkaille. Palveluilla tuetaan asiakkaiden kotona asumista ja arjessa selviytymistä. Hankittavat palvelut tulevat täydentämään kaupungin omana toimintana tuotettuja palveluja. Hankintakausi on ajalle 1.1.2014– 4.6.2016. Tarkempi palvelukuvaus on tarjouspyynnön liitteellä 1."

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleen palvelukuvauksen kohdassa 1 "Palveluhankinnan tausta ja sisältö" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Espoon kaupunki hankkii kotipalvelua omissa kodeissaan asuville vaikeavammaisille asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain (380/1987) mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankittavat palvelut ovat asumiseen, henkilökohtaiseen hoitoon ja huolenpitoon sekä muuhun tavanomaiseen arkielämään kuuluvien tehtävien ja toimintojen suorittamista ja niissä avustamista.

(- - -)

Asiakkaat voivat olla eri ikäisiä ja he voivat olla vammautuneita esim. jonkin trauman seurauksena halvaantuminen tai heillä voi olla jokin etenevä pitkäaikaissairaus, kuten MS ja ALS tai jokin muu neurologinen sairaus."

Tarjoajille on asetettu soveltuvuusvaatimuksia tarjouspyynnön kohdassa 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset", jonka alakohdassa 7 "Kokemus palveluiden tuottamisesta" on todettu seuraavaa:

"Tarjoajalla tulee olla kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Tarjoajalla tulee olla vähintään yksi referenssi mainitusta toiminnasta ja tarjoaja toimittaa tiedot siitä. Edellä mainitun referenssin tulee olla viimeisten kolmen vuoden sisältä. Tätä vanhemmat referenssit eivät täytä vaatimusta."

Medicumin tarjouksessa on soveltuvuusvaatimuksen "Kokemus palveluiden tuottamisesta" osalta viitattu tarjouksen liitteeseen 7, jossa on ilmoitettu, että yhtiöllä on kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Liitteessä on tältä osin yksilöity kolme referenssiä, joiden osalta ilmoitettuihin palvelunkuvauksiin on sisältynyt

- henkilökohtainen apu vammaisille tai kroonisesti sairaille henkilöille, joiden joukossa on ollut myös alle 18-vuotiaita asiakkaita,

- alle 18-vuotiaan henkilön hoivapalvelu,

- alle 18-vuotiaiden vammaisten henkilöiden lastenhoitoapu sekä

- alle 18-vuotiaan vammaisen henkilön kotipalvelu.

Hankintapäätöksen mukaan tarjouksensa on määräaikaan mennessä antanut yhdeksän tarjoajaa, joista neljän tarjoajan tarjouksissa, Medicumin tarjous mukaan lukien, ei ole ollut mainintaa kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankintapäätöksessä on tältä osin todettu, etteivät tarjoukset ole olleet tarjouspyynnön mukaisia. Kysymyksessä olevat tarjoajat on hankintapäätöksellä suljettu tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on tarjousvertailun perusteella valinnut Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n, Med Group Oy:n ja Debora Oy:n tarjoukset.

2.3 Asian arviointi

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on tullut olla viimeisten kolmen vuoden ajalta vähintään yksi referenssi, joka on koskenut kotipalvelujen tuottamista asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei Medicumin tarjous ole täyttänyt referenssien osalta asetettua vähimmäisvaatimusta, koska yhtiön tarjouksen liitteessä 7 ei kunkin referenssin osalta ole nimenomaisesti ilmoitettu sen koskevan asiakkaita, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla Medicumin tarjouksen liitteen 7 muotoilun perusteella viittauksen vammaispalvelulain mukaisen palveluasumispäätöksen omaaviin asiakkaisiin on katsottava kohdistuneen kaikkiin kolmeen liitteessä yksilöityyn referenssiin eikä referenssivaatimuksen täyttymiseksi ole voitu edellyttää, että kunkin referenssin kohdalla olisi tämän lisäksi erikseen ilmoitettu sen koskevan asiakkaita, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, etteivät Medicumin tarjouksessa ilmoitetut referenssit ole koskeneet sellaisen palvelun tuottamista, jota tarjouspyynnössä on tältä osin edellytetty. Hankintayksikön mukaan referenssien on tullut koskea vanhustenpalveluiden kotipalvelua eivätkä ne siten ole voineet koskea alle 18-vuotiaille henkilöille tai lapsiperheille tuotettua kotipalvelua.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankinnan kohteena oleva kotipalvelu hankitaan sosiaali- ja terveystoimen vanhustenpalveluiden kotihoidon asiakkaille. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole kuitenkaan käsillä olevan soveltuvuusvaatimuksen osalta käynyt ilmi, että referenssien olisi tullut koskea nimenomaisesti vanhustenpalveluiden kotipalvelua.

Medicum on tarjouksensa liitteessä 7 ilmoittanut referenssiksi muun ohella alle 18-vuotiaan vammaisen henkilön kotipalvelun tuottamisen vuosina 2012–2013. Tarjouksen liitteessä esitetyn viittauksen vammaispalvelulain mukaisen palveluasumispäätöksen omaaviin asiakkaisiin on edellä todetulla tavalla katsottava kohdistuneen myös käsillä olevaan referenssiin. Referenssin on siten katsottava täyttäneen tarjouspyynnön vaatimukset.

Kun Medicum edellä esitetyin tavoin on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetun soveltuvuusvaatimuksen vähintään yhdestä kysymyksessä olevat edellytykset täyttävästä referenssistä viimeisten kolmen vuoden ajalta, korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, ettei hankintayksikkö ole ilmoittamallaan perusteella voinut sulkea yhtiötä tarjouskilpailusta. Hankintayksikön on siten katsottava menetelleen hankinnassaan tältä osin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Oy Medicum Services Ab joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Espoon kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Oy Medicum Services Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Eija Siitari, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Riikka Innanen.

Verohallinto oli verovelvollisen vahingoksi tekemällään verotuksen oikaisupäätöksellä lisännyt A:n tuloon verovuodelle 2007 X Oy:ltä saatua peiteltyä osinkoa ja määrännyt A:lle veronkorotuksen. A oli tuomittu hovioikeuden lainvoimaisella tuomiolla veropetoksesta 17.1.2007–31.8.2008 ja törkeästä kirjanpitorikoksesta 1.11.2006–28.2.2008. Syytteen teonkuvausten mukaan A oli X Oy:n hallituksen ainoana varsinaisena jäsenenä antanut viranomaiselle verotusta varten väärää tietoa veron määrään vaikuttavasta seikasta ja merkinnyt yhtiön kirjanpitoon vääriä tietoja.

A:ta oli syytetty yhtiön asioiden hoitamisessa tehdyistä rikoksista. A:ta koskevassa veroasiassa oli puolestaan kysymys tulojen ilmoittamatta jättämisestä hänen henkilökohtaisessa verotuksessaan. Kysymyksessä ei ollut sama teko, josta A:ta oli syytetty. Veronkorotusta ei siten tullut poistaa ne bis in idem -kiellon perusteella. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hyväksyttiin ja verotuksen oikaisupäätös saatettiin voimaan. Verovuosi 2007.

Laki verotusmenettelystä 32 § 3 momentti ja 57 § 1 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Pirttimäki v. Suomi 20.5.2014

Asian ovat rat­kais­seet hal­lin­to­neu­vok­set Ahti Vapaavuori, Ir­ma Te­li­vuo, Lee­na Ää­ri­lä, Mik­ko Pik­ku­jäm­sä ja Ve­sa-Pek­ka Nuo­tio. Asian esit­te­li­jä Paula Makkonen.

Asia Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 29.11.2013 nro STM/332/2013 (103/TRO/KH/2005)

Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 29.4.2005 myöntänyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirille 1 000 000 euroa valtionavustusta "Uudenmaan aluehanke" -kehittämishankkeen toteuttamiseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 31 prosenttia hankkeen valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ovat päätöksen mukaan yhteensä 3 316 000 euroa. Päätöksen mukaan valtionavustus on tarkoitettu käytettäväksi 1.1.2005‒30.4.2006 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin.

Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä 14.6.2006 hankkeen toteuttamisaikaa on jatkettu 31.12.2006 asti.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 10.9.2013 määrännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös HUS) suorittamaan takaisin "Uudenmaan aluehanke" -nimiselle hankkeelle maksettua valtionavustusta 67 468,63 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 31.10.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaan.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita muun ohella seuraavasti:

Valtiontalouden tarkastusvirasto on sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä tarkastanut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankkeen "Uudenmaan aluehanke" (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 1/2012 s. 97 ja erillisliite 4 ss. 5‒15).

Takaisinperintäpäätös perustuu valtiontalouden tarkastusviraston huomioihin hankkeen toteutuksesta sekä sosiaali- ja terveysministeriön käytettävissä oleviin hanketta koskeviin asiakirjoihin.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 16.3.2009 Etelä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman valtionavustusselvityksen mukaan kuntien ja kuntayhtymien omarahoitusosuus kustannuksista oli 1 903 811 euroa, hankkeelle maksetun valtionavustuksen määrä oli 855 338 euroa ja tulorahoitusta hanke sai 137 825 euroa (yhteensä 2 896 974 euroa).

Etelä-Suomen lääninhallituksen 18.3.2009 antaman selvityksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 759 149 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus oli 855 338 euroa. Valtionavustusprosentti oli 31.

Sosiaali- ja terveysministeriö teki 14.4.2009 päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta lääninhallituksen selvityksen perusteella. Päätöksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 759 149 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus oli 855 338 euroa. Valtionavustusprosentti oli 31.

Valtiontalouden tarkastusviraston tekemän tarkastuksen johtopäätöksenä todetaan muun ohella, että hankkeen hallinnoija ei ollut pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksen mukaista erillistä kirjanpitoa. Tarkastuksessa ilmeni, että hankkeiden maksatuksen yhteydessä Etelä-Suomen lääninhallitus oli saanut toimitetusta aineistosta virheellisen käsityksen, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toimittamat raportit olisivat olleet kirjanpidon raportteja, vaikka ne olivat taulukoituja koosteita hankkeen kustannuksista.

Asiassa pidettiin neuvottelu 5.2.2013 sosiaali- ja terveysministeriön ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän edustajien kesken koskien HUS:n hallinnoimille hankkeille vuosina 2004­‒2007 maksettujen valtionavustusten takaisinperintäharkintaa. HUS:lle varattiin tilaisuus antaa kirjallinen selitys ennen takaisinperintöjä koskevien päätösten tekemistä. HUS antoi selityksensä 8.3.2013.

Lounais-Suomen aluehallintoviraston ylitarkastaja Pirjo Teerikoski kävi läpi 5.4.2013 ja 18.4.2013 hankkeen varainkäyttöä ja HUS:n antamaa selvitystä kirjanpidon tiedoista. HUS:lle varattiin tilaisuus toimittaa lisäselvityksiä, kuten kirjanpidon pääkirjamerkinnät, selvityksessä esiin tulleista seikoista. HUS antoi lisäselvityksiä.

Joistakin kustannuksista HUS toimitti muun riittävän luotettavan selvityksen kuin kirjanpidon pääkirjamerkinnät. Seuraavista kustannuksista HUS ei esittänyt kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon:

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus

- 56 137,93 euroa (Helsingin, Järvenpään, Keravan, Kirkkonummen, Lohjan, Loviisan, Porvoon, Sipoon ja Tuusulan kustannuksia)

- 153 952,81 euroa (Elisan ATJ-kustannukset, esitetty vain Elisa Oyj:n laskutuserittely)

HUS:n toinen maksatushakemus

- 7 550 euroa (Hyvinkään, Järvenpään, Loviisan ja Porvoon kustannuksia)

Edellä olevat kustannukset ovat yhteensä 217 640,74 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Nyt kyseessä olevalle hankkeelle valtionavustusta myönnettäessä voimassa olleen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 19 g §:n 1 momentin (716/2002) mukaan valtionavustus maksetaan avustuksen saajalle yhtenä tai useampana eränä kustannusten ajoittumisen perusteella. Valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 h §:n mukaan valtionavustusta saaneesta kehittämishankkeesta sekä sen etenemisestä ja toteuttamisesta sekä kustannuksista on hallinnoinnista vastaavan kunnan tai kuntayhtymän tehtävä selvitys lääninhallitukselle. Selvitys tulee antaa kuuden kuukauden kuluessa hankkeen päättymisestä.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksen mukaan hankkeen hallinnoija HUS ei ole pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksessä edellytettyä riittävän selkeästi avustuksen saajan muusta kirjanpidosta eriytettyä kirjanpitoa. Lounais-Suomen aluehallintoviraston ylitarkastaja Pirjo Teerikosken tekemän selvityksen mukaan yhteensä 217 640,74 euron kustannuksista ei ollut kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 21 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan pykälässä säädetyissä tilanteissa valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja jo maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin. Maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavustuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Perustelujen mukaan virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on pykälän mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että eriytetyn kirjanpidon tarkoituksena on varmistaa, että valtionapuviranomainen saa oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen myöntämisen perusteiden ja ehtojen täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että hankkeen eriytetyn kirjanpidon pitämättä jättäminen on olennainen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen. HUS on siten rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevaa ehtoa ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdissa tarkoitetulla tavalla. Sosiaali- ja terveysministeriö on siten velvollinen valtionavustuslain 21 §:n nojalla perimään liikaa maksetun valtionavustuksen takaisin. Takaisinperintä rajoitetaan kuitenkin vain kustannuksiin, joista ei ole asianmukaista kirjanpidollista selvitystä tai muuta riittävän luotettavaa selvitystä. Nämä kustannukset ovat edellä todetut 217 640,74 euroa ja niihin kohdistunut liikaa maksettu valtionavustus on 67 468,63 euroa.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1992) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Lain 25 §:n mukaan jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään valtionapuviranomaisen asettaman eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän.

Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentilla rajoitetaan valtionapuviranomaisen 1 momentin mukaista oikeutta kohtuullistaa valtionavustuksen saajan suoritusvelvollisuutta. Kohtuusperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja vain siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin kuin siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamisesta tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Oikeuskäytännössä ratkaisussa KHO 2013:128 koron osittaistakin perimistä on pidetty avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana.

Ottaen huomioon HUS:n menettely, perittävänä oleva määrä ja tapauksen olosuhteet kokonaisuudessaan liikaa maksetun valtionavustuksen takaisinperintä ei ole kohtuutonta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo kuitenkin, että asian käsittelyyn viranomaisissa kulunut pitkä aika ja valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksesta ilmenevä valtionapuviranomaisten menettely ovat valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko kokonaan perimättä.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 14 §, 21 §, 24 §, 25 §, 26 §

Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 29.11.2013 hylännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikaisuvaatimuksen ministeriön edellä selostetusta osittaista takaisinperintää koskevasta päätöksestä. Päätöksen mukaan takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 31.12.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaan.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Eriytetty kirjanpito

Valtionavustuslain yleisperustelujen (HE 63/2001 vp) 3.1. kohdan mukaan valtionavustuslailla pyritään muun ohella vahvistamaan hyvää taloudenhoitoa. Hyvään taloudenhoitoon voidaan perustelujen mukaan tarkemmin määritellä kuuluvan voimavarojen taloudellisesti tehokas kohdentaminen ja käyttäminen sekä asianmukaiset taloudenhoidon menettelytavat. Käytännössä hyvä taloudenhoito määritellään usein vaikuttavuuden tai tuloksellisuuden, tehokkuuden tai tuottavuuden ja taloudellisuuden periaatteiden noudattamiseksi voimavarojen käyttämisessä sekä asianmukaisten, edellä mainittuja tavoitteita tukevien sekä tilivelvollisuuden toteuttamisen varmistavien menettelyiden ja dokumentaation noudattamista taloushallinnossa. Tilivelvollisuuden ja asianmukaisen taloushallinnon toteutumiseen liittyviä hyvän taloudenhoidon vaatimuksia ovat perustelujen mukaan muun muassa hyvä kirjanpitotapa ja hyvä tilintarkastustapa.

Hankkeen valtionavustuspäätöksessä on ehto, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei HUS ole noudattanut hyvää kirjanpitotapaa eikä valtionapupäätöksen ehtoa riittävän eriytetystä kirjanpidosta. Hankkeen tuloja ja menoja ei ole eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta erillään olevalle, hanketta varten varatulle seurantakohteelle eikä joistain menoista ole esitetty minkäänlaista hankkeen omaa kirjanpidollista selvitystä.

Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mu- kaan maksamisen lopettamisen tai takaisinperinnän perusteena on väärän tai harhaanjohtavan tiedon antaminen seikasta, joka on omiaan vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin. Virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on pykälän mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Perusteluissa todetaan edelleen, että taloudellisessa raportoinnissa olennaisesti virheellisinä on pykälän mukaan lähtökohtaisesti pidettävä kaikkia sellaisia tietoja, joiden esittämisen johdosta tilintarkastuslain mukaisessa tilintarkastuksessa tilintarkastaja ei voisi tilintarkastuskertomuksessa varauksetta puoltaa tilinpäätöksen vahvistamista.

Valtionavustuslain yksi tavoite on toteuttaa hyvää taloudenhoitoa. Avustuksensaajan osalta se merkitsee muun muassa hyvän kirjanpitotavan noudattamista. Valtionavustuspäätöksen mukaan hankkeen kirjanpidon tuli olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että eriytetyn kirjanpidon pitämisen vaatimus on valtionavustusmenettelyyn liittyvä olennainen ehto.

Valtionapuviranomaisella ei ole mahdollisuutta saada oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen käyttötarkoituksesta muuten kuin siten, että avustuksensaaja pitää hankkeesta eriytetyn kirjanpidon. Eriytetyn kirjanpidon pitäminen on siten olennainen valtionavustuksen käyttöön ja käytön valvontaan liittyvä vaatimus. HUS:n toteuttaman kirjanpitomenettelyn johdosta valtionapuviranomaisella ei ole ollut mahdollisuutta saada olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. HUS on siten menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

HUS on menettelyllään rikkonut myös valtionavustuspäätöksen ehtoa, jonka mukaan kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Ottaen huomioon edellä todettu, eriytetyn kirjanpidon pitämisen merkitys valtionavustusmenettelyssä, sitä koskevan ehdon noudattamatta jättämistä on pidettävä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna olennaisena valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomisena.

Valtionavustuslain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäväksi ehdotetun harkintavallan käytössä valtionapuviranomaista ohjaavat pyrkimys julkisen edun turvaamiseen ja suhteellisuusperiaate. Valtionapuviranomainen valvoo valtionavustukseen liittyen julkista etua. Virheellisten tietojen perusteella myönnetty tai virheellisesti käytetty valtionavustus on perusteetta valtiolta saatua etua, joka tulee palauttaa. Samoin on meneteltävä silloin, kun olosuhteiden muutoksen johdosta valtionavustuksen käyttö myönnettyyn tarkoitukseen estyy. Pienissä virheissä tai olosuhteiden muutoksissa valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä olisivat kuitenkin tavoiteltavaan julkiseen etuun nähden liian raskaita toimenpiteitä. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti virheiden tai avustuksen käyttötarkoituksen toteutumista osittain estävän olosuhteiden muutoksen tulee olla hyväksyttävässä ja järkevässä suhteessa seuraamukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että valtionavustuksen käytön tehokas valvonta on tärkeä osa valtionavustuksiin liittyvän julkisen edun turvaamista. Se mahdollistuu siten, että hankkeessa noudatetaan asianmukaista hyvää taloudenhoitoa kuten hyvää kirjanpitotapaa. Sen vuoksi ministeriö katsoo, ettei puheena olevassa tapauksessa ole kyseessä sellainen pieni virhe, johon sovellettaisiin valtionavustuslain 22 §:ää.

HUS:n on täytynyt ymmärtää, mitä riittävän selkeästi eriytetyltä kirjanpidolta hankkeessa edellytetään. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei asia ole tältä osin ollut tulkinnanvarainen. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan tarkastuksessa ilmeni, että hankkeiden maksatuksen yhteydessä Etelä-Suomen lääninhallitus on saanut toimitetusta aineistosta virheellisen käsityksen, että HUS:n toimittamat raportit olisivat olleet kirjanpidon raportteja, vaikka ne olivat taulukoituja koosteita hankkeiden kustannuksista. Ministeriö katsoo, ettei takaisinperinnän kannalta ole kuitenkaan ratkaisevaa, onko valtionapuviranomaisella mahdollisesti ollut tieto asiasta ja että se olisi vähintään hiljaisesti hyväksynyt HUS:n menettelyn.

Takaisinperittävä määrä

Oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessä todetaan, että joistakin kustannuksista HUS toimitti muun riittävän luotettavan selvityksen kuin kirjanpidon pääkirjamerkinnän. Seuraavista kustannuksista HUS ei päätöksen mukaan esittänyt kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus

- 56 137,93 euroa (Helsingin, Järvenpään, Keravan, Kirkkonummen, Lohjan, Loviisan, Porvoon, Sipoon ja Tuusulan kustannuksia)

- 153 952,81 euroa (Elisan ATJ-kustannukset, esitetty vain Elisa Oyj:n laskutuserittely)

HUS:n toinen maksatushakemus

- 7 550 euroa (Hyvinkään, Järvenpään, Loviisan ja Porvoon kustannuksia)

Edellä olevat kustannukset ovat yhteensä 217 640,74 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on siis oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään rajannut takaisinperittävän valtionavustuksen vain niihin kustannuksiin, joista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjanotetta tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon. Meno, josta on toimitettu kirjanpidon pääkirja tai muu kirjanpidon raportti, josta meno on yksilöitävissä, on hyväksytty valtionavustukseen oikeuttavaksi huolimatta siitä, mille projektikoodille meno on kirjattu tai onko se kirjattu ilman projektikoodia tai muuta seurantakohdetta. Jos menon yhteyttä kirjanpitoon ei ole esitetty edes edellä olevalla tavalla (kirjanpidon pääkirja tai muu kirjanpidon raportti), menoa ei ole hyväksytty valtionavustukseen oikeuttavaksi.

Laskennallisten kustannusten hyväksyttävyys valtionavustukseen oikeuttavina kustannuksina sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeissa muuttui vuoden 2005 alussa. Sitä ennen valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi hyväksyttiin myös laskennalliset kustannukset. Vuoden 2005 alusta uudistuneen rahoitusjärjestelmän mukaan valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei voitu hyväksyä enää laskennallisia kustannuksia. Tämä on todettu muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön julkaisemassa "Valtionavustuksen hakeminen sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeille vuosina 2005‒2007" -nimisessä hakijan oppaassa (Oppaita 2004:15).

Kysymyksessä olevista kustannuksista on esitetty seuraavanlaiset selvitykset:

- Helsinki 2 700 euroa (oikaisuvaatimuksen liite 1): Pegasos adpateria koskeva lasku, liitteenä WM-data Oy:n laskukopio ja taulukko, jossa teksti Helsingin kaupunki terveyskeskus, Uuma-hankkeen kustannukset 2 700 euroa

- Järvenpää 1 950 euroa (oikaisuvaatimuksen liite 2): Sähköpostilla ilmoitetut tunnit 95 h, ja sähköpostiviestiin käsin kirjoitetut eurot 1 950 euroa sekä sähköpostin teksti "Järvenpääläiset ovat itse ilmoittaneet tuntinsa.

Porvoolaiset ilmoittivat vain osittain, olen arvioinut loput. Kirkkonummelle olen laskenut tunnit ja samoin Loviisalle, joka aloitti työnsä kunnossa vasta elokuussa. Työtunnit koostuvat pääosin kokouksista, Navitas-koulutuksista (Porvoo) ja viitteiden testauksista."

- Kerava 30 316,55 euroa (oikaisuvaatimuksen liite 3): Henkilöstömenoja ja palvelujen ostot (Elisa, HUS, Mediware) ei voida toimittaa. Hankkeen yhteyshenkilö on jäänyt pois palveluksesta ja kustannusten kokoaminen kirjanpidosta on hyvin haastavaa näin pitkän ajan jälkeen ja kirjanpidon muutosten vuoksi." Liitteessä 3 on kehittämispäällikkö Maija Lampisen HUS:lle osoittama kirjekooste palvelujen ostoista ja henkilöstömenoista.

- Kirkkonummi 1 200 euroa henkilöstömenoja (oikaisuvaatimuksen liite 4): Sähköpostilla ilmoitetut tunnit 60 h, sähköpostiviestiin käsin kirjoitetut eurot 1 200 euroa sekä sähköpostin teksti: "Järvenpääläiset ovat itse ilmoittaneet tuntinsa. Porvoolaiset ilmoittivat vain osittain, olen arvioinut loput. Kirkkonummelle olen laskenut tunnit ja samoin Loviisalle, joka aloitti työnsä kunnossa vasta elokuussa. Työtunnit koostuvat pääosin kokouksista, Navitas-koulutuksista (Porvoo) ja viitteiden testauksista."

- Lohja 300 euroa henkilöstömenoja (oikaisuvaatimuksen liite 5): Sähköpostilla ilmoitetut tunnit noin 15 h, sähköpostiviestiin käsin kirjoitetut eurot 300 euroa sekä sähköpostin teksti: "Hiiden alueella oli kesäkuussa kokous mutta ei muuta, tunteja yht. n. 15."

- Loviisa 300 euroa henkilöstömenoja (oikaisuvaatimuksen liite 6): Sähköpostilla ilmoitetut tunnit 13 h, sähköpostiviestiin käsin kirjoitetut eurot 300 euroa sekä sähköpostin teksti: "Järvenpääläiset ovat itse ilmoittaneet tuntinsa. Porvoolaiset ilmoittivat vain osittain, olen arvioinut loput. Kirkkonummelle olen laskenut tunnit ja samoin Loviisalle, joka aloitti työnsä kunnossa vasta elokuussa. Työtunnit koostuvat pääosin kokouksista, Navitas-koulutuksista (Porvoo) ja viitteiden testauksista."

- Porvoo 2 250 euroa henkilöstömenoja (oikaisuvaatimuksen liite 7): Sähköpostilla ilmoitetut tunnit 105 h, sähköpostiviestiin käsin kirjoitetut eurot 2 250 euroa sekä sähköpostin teksti: "Järvenpääläiset ovat itse ilmoittaneet tuntinsa. Porvoolaiset ilmoittivat vain osittain, olen arvioinut loput. Kirkkonummelle olen laskenut tunnit ja samoin Loviisalle, joka aloitti työnsä kunnossa vasta elokuussa. Työtunnit koostuvat pääosin kokouksista, Navitas-koulutuksista (Porvoo) ja viitteiden testauksista."

- Sipoo 3 900 euroa, henkilöstömenoja ja palvelujen ostoja (oikaisuvaatimuksen liite 8): Kooste Sipoon terveyskeskuksen Uuma-projektin kustannuksista (mm. Mediconsult-ohjelma, käyttöönotto ja testaus, seuranta, suunnittelu, ylläpito ym.). Taulukko henkilöistä, tehdyistä tunneista ja käsin merkityt henkilöstömenot 3 900 euroa.

- Tuusula 14 504,73 euroa henkilöstömenoja, ATJ-kuluja, Navitas-käyttömaksu (oikaisuvaatimuksen liite 9): Sähköpostilla ilmoitetut tunnit ja eurot.

- Yhteensä 7 550 euroa henkilöstömenoja (oikaisuvaatimuksen liite 10): Kuntakohtaiset tiedot on koottu kuntien loppuraporteista, joissa on mainittu projektiryhmään kuuluneet henkilöt ja heidän hankkeelle tekemänsä kokonaistyötuntimäärä.

HUS toteaa, että hankkeisiin kunnissa tehdyt työpäivät olivat satunnaisia, ja ne on merkitty hankkeille kuntien ilmoitusten mukaan. Projektipäällikön koostamat kuntien ilmoitukset ovat oikaisuvaatimuksen liitteenä. Kuntien kirjanpitojärjestelmissä tuntikirjanpitoa ei ollut mahdollista viedä pääkirjalle, joten kuntien ilmoitukset ovat tarkin mahdollinen selvitys asiasta. Keravan kustannustieto perustuu kaupungin ilmoitukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että oman organisaation kirjanpitoon kirjattujen palkkamenojen siirto hankkeen kirjanpitoon on mahdollista tehdä jälkikäteenkin, jos hankkeelle on organisaatiossa oma erillinen kustannuspaikka tai muu seurantakohde. Edellä mainituista kustannuksista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjaa tai muuta yhteyttä kirjanpitoon. Henkilöstömenojen osalta tehdyistä tunneista ei ole esitetty työajanseurantatietoja, joista sähköposteissa tai kunnan koosteessa ilmoitetut tunnit olisivat johdettavissa. Menettely ei täytä valtionavustuspäätöksen ehtoa eikä kustannuksia voida siten hyväksyä valtionavustukseen oikeuttaviksi.

Elisa Oyj:n ATJ-kulujen osalta HUS toteaa, että Elisa Oyj laskutti aluetietojärjestelmään kohdistuvia kuluja suoraan peruskunnilta 28.2.2006 saakka. Kun kumppaneiden kustannustietoja pyydettiin valtionavustushankkeen perusteiksi, todettiin, että kuntien kirjanpidoista aluetietojärjestelmään liittyviä Elisan laskuja oli vaikea löytää. Laskutustietojen luotettavimmaksi lähteeksi todettiin Elisa Oyj:n oma laskutustietojen seurantajärjestelmä, jonka perusteella kuntien ATJ-kulut on koottu. HUS on toimittanut selvityksenä Elisa Oyj:ltä pyydetyt kuntakohtaiset laskutuserittelyt.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa edelleen, ettei kustannuksista ole esitetty kirjanpidon pääkirjaa tai muuta yhteyttä kirjanpitoon. Menettely ei täytä valtionavustuspäätöksen ehtoa eikä kustannuksia voida siten hyväksyä valtionavustukseen oikeuttaviksi.

Korko

Kuten sosiaali- ja terveysministeriön päätöksestä ilmenee, KHO:n ratkaisua käytetään yhtenä perusteluna koron perimättä jättämiselle, ei muuten.

Kohtuullistaminen

Sosiaali- ja terveysministeriö on oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään tosiasiassa jo kohtuullistanut takaisinperintää tulkitsemalla kirjanpidon erillisyyden vaatimusta avustuksensaajalle myönteisesti. Takaisinperintä on rajoitettu vain niihin kustannuksiin, joista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjanotetta tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla, ettei liikaa maksetun valtionavustuksen takaisinperintä ole kohtuutonta.

Edellä ja alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla oikaisuvaatimus hylätään.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 14 §, 21 §, 24 §, 25 §, 26 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 29.11.2013 muuttamista siten, että takaisinperinnästä luovutaan kokonaisuudessaan. Toissijaisesti HUS on vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 29.11.2013 muuttamista siten, että takaisinperinnästä luovutaan niiltä osin kuin HUS on esittänyt valituksen liitteenä selvitystä kustannuksista ja lisäksi mahdollisesti jäljelle jäävää takaisinperittävää määrää kohtuullistetaan valtionavustuslain 26 §:n nojalla.

HUS on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

HUS on täyttänyt valtionavustuspäätöksen vaatimuksen kirjanpidon eriyttämisestä. Valtionavustuspäätöksen sanamuodon mukaan "hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta". Hankkeita, joihin valtionavustusta on saatu, on seurattu pääasiassa projektikoodien avulla, mikä täyttää edellä mainitun sanamuodon vaatimuksen. Investointiprojekteille on tiliöity hankkeita koskevat laskut HUS:n taloushallinnon ohjeiden mukaisesti. Yhteistyötahot ovat seuranneet kuluja omien ohjeidensa mukaisesti. HUS on tehnyt kirjanpitonsa omien ohjeidensa mukaisesti.

Valtionavustus on ollut osa HUS:n potilastietojärjestelmien rahoitusta. Potilastietojärjestelmät ja aluehanke nähtiin käyttöomaisuuden näkökulmasta kokonaisina hankkeina ja siksi valtionavustukseen kohdistuvia kuluja varten ei perustettu erillistä kustannuspaikkaa. Hankkeet on aktivoitu taseeseen HUS:n käytännön mukaisesti. Hankkeisiin kohdistuvia henkilöstö-, matka- ja koulutuskuluja on tiliöity tuloslaskelmaan projektikoodeilla. Esimerkiksi osa henkilöstökulujen kirjauksista perustuu erilliseen tuntikirjanpitoon siitä syystä, että niiden vieminen suoraan kirjanpitoon ei ole ollut teknisesti mahdollista. Valtionapuviranomainen on hyväksynyt menettelyn.

HUS on toteuttanut hankkeet avoimesti ja yhteistyössä valtionapuviranomaisten kanssa. Valtionapuviranomainen ei missään vaiheessa hankkeiden aikana ole esimerkiksi ohjauksella tai neuvonnalla puuttunut kirjanpidon toteuttamistapaan. Hankkeet on saatettu hankesuunnitelman mukaiseen päätökseen ja valtionavustukset on käytetty juuri siihen tarkoitukseen, johon ne on myönnetty. Mitään vilppiä tai esimerkiksi varojen käyttämistä väärään tarkoitukseen ei ole missään vaiheessa väitetty tapahtuneen. Takaisinperintä perustuu ainoastaan pitkän ajan kuluttua jälkeenpäin esiin tuotuun puutteellisuuteen valtionapuviranomaisen kertaalleen hyväksymässä kirjanpitotavassa. HUS:n kirjanpitotapaa ei voida pitää valtionavustuslain 21 §:n mukaisena olennaisen virheellisenä ja vilpillisenä toimintana. Tapauksessa ei ole edellytyksiä valtionavustuslain 21 §:n mukaiseen takaisinperintään.

HUS ei ole valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan sanamuodon mukaisesti antanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja tai aktiivisesti salannut tietoja. Kysymys on ollut kirjanpidon toteutustavasta. Myös sosiaali- ja terveysministeriön takaisinperintäpäätöksen perustelujen mukaan kyse on ollut valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen laiminlyönnistä, eikä väärien tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta. Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohta ei siten voi tulla sovellettavaksi tässä tapauksessa.

Takaisinperintä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan mukaan edellyttää, että avustuksensaaja on muutoin 1‒3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja. Lain esitöiden (VaVM 9/2001 vp) mukaan lainkohdassa tarkoitetuissa tilanteissa on aina kyseessä olennainen lain tai valtionavustuspäätöksen vastainen menettely. Esitöissä korostuu 21 §:n yleinen tarkoitus ainoastaan olennaisten virheiden ja suoranaisten väärinkäytösten sanktiona. Nyt esillä olevassa tapauksessa mahdollisesti tehdyt virheet liittyvät menettelytapoihin eivätkä ole siten olennaisia, että niitä voisi verrata esitöissä mainittuun esimerkkiin.

HUS on valtionavustuksen hakemisen ja käyttämisen yhteydessä toiminut valtionapuviranomaisilta saamiensa ohjeiden mukaisesti. Valtionavustukset on käytetty avustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen, eikä HUS ole missään vaiheessa antanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja eikä salannut mitään asiaan liittyvää. HUS ei siten ole tehnyt mitään sellaista lain tai päätösten rikkomusta, joka olisi olennainen ja valtionavustuslain 21 §:n 1–3 kohtaan verrattava.

Valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan takaisinperintään voidaan ryhtyä jos valtionavustuksen saaja on toiminut valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin vastaisesti. Kyseisessä lainkohdassa edellytetään, että valtionavustuksen saaja antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Sosiaali- ja terveysministeriön näkemyksen mukaan HUS ei ole antanut sosiaali- ja terveysministeriölle oikeita ja riittäviä tietoja ja siten kirjanpidon toteuttamistavan puutteellisuus esillä olevassa tapauksessa liittyy nimenomaan valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan soveltamisalaan. Takaisinperintä tämän lainkohdan perusteella tässä tapauksessa ei kuitenkaan ole mahdollinen, koska sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 i §:ssä ei viitata valtionavustuslain 22 §:ään.

Kuten valtionavustuslain 22 §:n perusteluista käy ilmi, valtionavustusten takaisinperintään liittyvässä sääntelyssä on haluttu erottaa selkeästi lain 21 §:n mukainen olennaisesti virheellinen ja vilpillinen menettely ja 22 §:n mukaiset eräät valtionavustuksen saajan menettelyt, jotka eivät välttämättä aina ole sillä tavalla olennaisia, että niiden seurauksena pitäisi järjestelmällisesti olla valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä. Koska valtionavustuslain 22 §:n soveltaminen on nimenomaisesti rajattu pois tällaisia hankkeita koskevasta laista, on lainsäätäjän tarkoituksena ollut, että näiden hankkeiden valtionavustukseen sovelletaan takaisinperintäsäännöksiä vain selkeissä väärinkäyttötapauksissa. On lainvastaista ja suhteellisuusperiaatteen vastaista soveltaa valtionavustuslain 21 §:ää 22 §:n soveltamisalaan kuuluvassa tapauksessa.

Valtionavustuslain esitöissä takaisinperintäsääntelyn tavoitteina on viitattu perusteettoman edun palauttamista koskevaan yleiseen velvoitteeseen ja käyttötarkoituksen toteutumisen vaatimukseen. Eurooppaoikeudessa takaisinperinnän tarkoitus liittyy sisämarkkinoiden kilpailuolosuhteiden turvaamiseen. HUS:lta suoritettavassa takaisinperinnässä ei toteudu yksikään näistä tavoitteista. HUS ei ole saanut valtionavustuksista perusteetonta etua, koska se on saanut avustukset asianmukaisin perustein todelliseen käyttötarkoitukseen. Valtionavustukset on käytetty avustuspäätöksissä mainittuihin tarkoituksiin. Koska valtionavustus on myönnetty lainmukaisesti eikä HUS toimi kilpaillulla alalla, ei asiaan liity myöskään eurooppaoikeudellisia kilpailunäkökohtia.

Mikäli korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella edelleen edellytetään valtionavustusten takaisinperintää, HUS vaatii takaisinperittävien määrien kohtuullistamista valtionavustuslain 26 §:n perusteella. Kohtuullistamista puoltaa valtionapuviranomaisen menettely valtionavustukseen liittyvää opastusta ja ohjeistusta antaessaan, kuten virheellisten tai puutteellisten neuvojen antaminen. Takaisinperintään ei liity erityistä suojattavaa julkista etua.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valitus tulee perusteettomana hylätä. Lausuntonsa tueksi sosiaali- ja terveysministeriö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Talon sisäisten käytäntöjen noudattaminen ei osoita mitään hyvän hankehallinnon toteutumisesta. Valtionavustuksen saajan tulee aktiivisesti ja huolellisesti selvittää myös omia totuttuja käytäntöjä laajemmin hyvän hankehallinnon edellyttämiä vaatimuksia. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän olisi tullut aktiivisesti selvittää kirjanpidon toteuttamistapaa, eikä se voi vedota siihen, ettei sitä ole valtionapuviranomaisen taholta ohjattu tai neuvottu. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankehallinnointi osoittaa tietynlaista välinpitämättömyyttä ja piittaamattomuutta noudattaa täsmällisesti valtionavustuksen myöntämiselle annettuja avustusehtoja.

Valituksessa ei ole esitetty sellaisia uusia perusteita, joiden perusteella ministeriön päätöstä 29.11.2013 olisi syytä muuttaa.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

HUS kiistää toimineensa välinpitämättömästi ja piittaamattomasti. HUS on aktiivisesti pyrkinyt toteuttamaan hankkeet valtionavustuspäätösten ehtojen mukaisesti toimimalla yhteistyössä valtionapuviranomaisen kanssa. On kohtuutonta vaatia avustuksensaajalta vielä sitä laajempaa selvitysvelvollisuutta, eikä valtionapuviranomaisen lisäksi edes ole muuta tahoa, joka olisi voinut luotettavasti antaa asiaa koskevaa neuvontaa.

Kirjanpito on toimitettu HUS:n silloisen käsityksen mukaan riittävällä tavalla, ja valtionapuviranomainen on sen hyväksynyt. Vaikka puutteita jälkikäteen olisikin nähtävissä, kirjanpidon toteutustapaa ei ole mahdollista pitää valtionavustuslain 21 §:n mukaisesti olennaisella tavalla virheellisenä ja vilpillisenä menettelynä. Edellytyksiä valtionavustuslain 21 §:n mukaiseen takaisinperintään ei ole.

Merkintä

Takaisinperintäpäätöksen täytäntöönpano on sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä 28.10.2013 (STM/332/2013) keskeytetty toistaiseksi. Valituksenalaisella päätöksellä ministeriö on määrännyt täytäntöönpanoa koskevan päätöksen raukeamaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (nyttemmin valtionavustuksesta) annetun lain (733/1992) 3 a luvussa (716/2002) eli 19 a ‒ 19 j §:ssä on säädetty kehittämishankkeiden valtionavustuksesta. Mainittu luku on kumottu lailla 140/2008, jonka voimaantulosäännöksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön tai lääninhallituksen ennen vuotta 2008 hyväksymiin valtionavustuksiin oikeuttaviin kehittämishankkeisiin sovelletaan lain 140/2008 voimaan tullessa 1.4.2008 voimassa olleita säännöksiä.

Saman lain 19 f §:ssä (716/2002) säädetään valtionavustuspäätöksestä. Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen:

1) saaja;

2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;

3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;

4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;

5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;

6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Lain 19 g §:n (716/2002) mukaan valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 i §:n (716/2002) mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:

1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;

2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;

3) 16 § tarkastusoikeudesta;

4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;

5) 18 § virka-avusta;

6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;

7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;

8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;

9) 24 § korosta;

10) 25 § viivästyskorosta;

11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta;

12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;

13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä

14) 30 § kuittauksesta.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus­tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen pykälän esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

Pykälän 3 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Taloudellisessa raportoinnissa olennaisesti virheellisinä on pykälän mukaan lähtökohtaisesti pidettävä kaikkia sellaisia tietoja, joiden esittämisen johdosta tilintarkastuslain mukaisessa tilintarkastuksessa tilintarkastaja ei voisi tilintarkastuskertomuksessa varauksetta puoltaa tilinpäätöksen vahvistamista.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Saman lain 26 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi muun ohella 21 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

2. Tosiseikat

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle on sosiaali- ja terveysministeriön 29.4.2005 tekemällä päätöksellä myönnetty valtionavustusta yhteensä 1 000 000 euroa käytettäväksi "Uudenmaan aluehanke" -kehittämishankkeen toteuttamiseen.

Avustuspäätöksen kohdasta "Valtionavustuksen ehdot" ilmenee, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Päätöksen mukaan valtionavustusta maksetaan niihin kustannuksiin, jotka on hyväksytty valtionavustuksen perusteena oleviksi kustannuksiksi.

Päätöksessä on lisäksi maininta, että valtionavustuksen saajan tulee antaa sosiaali- ja terveysministeriölle/lääninhallitukselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuksen takaisinperintää koskevasta avustuspäätöksen kohdasta ilmenee muun ohella, että ministeriö voi päättää, että valtionavustus peritään takaisin valtionavustuslain 21 §:ssä määritellyissä tilanteissa.

HUS on toimittanut valtionavustusselvityksen Etelä-Suomen lääninhallitukselle 16.3.2009. Etelä-Suomen lääninhallitus on 18.3.2009 antanut selvityksen HUS:n valtionavustusselvityksen johdosta. Etelä-Suomen lääninhallituksen selvityksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 759 149 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus 855 338 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on tehnyt 14.4.2009 päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta lääninhallituksen selvityksen perusteella ja mukaisena.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastanut esillä olevan kehittämishankkeen osana sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskenutta tuloksellisuustarkastusta. Vuonna 2012 julkaistusta "Valtionavustukset sosiaali- ja terveydenhuoltoalan IT-hankkeissa" -tuloksellisuustarkastusraportin erillisliitteestä käy ilmi, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri ei ollut pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksen mukaista erillistä kirjanpitoa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 10.9.2013 tehnyt päätöksen maksetun valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä. Valtionavustusta peritään takaisin 67 468,63 euroa. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut, että hankkeen eriytetyn kirjanpidon pitämättä jättäminen on olennainen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen ja että HUS on siten rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevaa ehtoa ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Valituksenalaisella päätöksellään sosiaali- ja terveysministeriö on 29.11.2013 hylännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän oikaisuvaatimuksen kokonaan.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko valtionavustuksen takaisinperintä kirjanpidon puutteellisuuteen liittyvällä perusteella ollut lainvastainen.

Avustuksen saajan velvollisuutena on antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuslain 14 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan oikeilla ja riittävillä tiedoilla tarkoitetaan sellaisia tietoja, jotka antavat oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen käytöstä ja valtionavustuspäätöksen ehtojen ja rajoitusten noudattamisesta ja näihin liittyvistä taloudellisista seikoista.

Avustuksen saajan hankkeeseen liittyvä kirjanpito on tärkeä osa avustuksen saajan valtionavustuslain 14 §:n mukaista tiedonantovelvollisuutta. Kirjanpidon tiedot ovat keskeisiä valtionapuviranomaisen varmistaessa, että valtionavustus on käytetty myönnettyyn tarkoitukseen ja hankesuunnitelman mukaisiin hyväksyttävissä oleviin kuluihin. Jotta valtionapuviranomainen voi täyttää valvontatehtävänsä, hankkeen kirjanpidon tulee olla järjestetty niin, että hankkeen menot ja tulot ovat luotettavalla ja läpinäkyvällä tavalla todennettavissa ja menojen yhteys hankkeen toteuttamiseen on vaivatta selvitettävissä. Puutteet avustuksensaajan kirjanpidossa vaikeuttavat valtionavustuksen valvontaa ja ovat omiaan johtamaan siihen, että valtionapuviranomainen ei saa oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Päätöksessä, jolla nyt esillä olevaan hankkeeseen on myönnetty valtionavustusta, on ollut nimenomainen ehto, jonka mukaan hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Kirjanpidon eriyttämisvaatimuksen tarkoituksena on varmistaa, että hankkeeseen kohdistuvat tulot ja menot ovat vaivatta erotettavissa avustuksen saajan muista hankkeista ja toiminnasta.

HUS:n kirjanpidon nyt esillä olevassa hankkeessa on selvitetty olleen puutteellinen erityisesti siten, että hankkeen kirjanpitoa ei ole kaikin osin eriytetty riittävästi muusta kirjanpidosta. Lisäksi kaikista niistä kustannuksista, joihin valtionavustusta on selvitetty käytetyn, ei ole toimitettu hankkeen kirjanpidollista selvitystä. Hankkeen kirjanpito ei siten ole ollut kaikilta osin valtionavustuspäätöksen kirjanpitoa koskevan ehdon mukainen. Hankkeen kirjanpidon toteutustapa on vaikeuttanut hankkeeseen myönnetyn valtionavustuksen käytön valvontaa. Hankkeen kirjanpidon puutteiden voidaan katsoa olleen olennaisia.

Kun otetaan huomioon hankkeen kirjanpitoa koskevat avustuksen saajan velvollisuudet sekä avustuspäätöksen nimenomainen ehto kirjanpidon riittävästä eriyttämisestä avustuksen saajan muusta kirjanpidosta, sosiaali- ja terveysministeriön on valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdan perusteella ollut määrättävä HUS:lle myönnettyä valtionavustusta perittäväksi takaisin kirjanpidon puutteellisuuden vuoksi.

Sosiaali- ja terveysministeriö on rajannut takaisinperittävää määrää siten, että takaisinperintä kohdistuu vain sellaisiin kustannuksiin, joista ei ole ministeriön mukaan esitetty luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon. Nämä kustannukset ja niistä toimitetut selvitykset on selostettu tarkemmin edellä tämän päätöksen kohdassa "Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös". Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle uutta selvitystä, jonka johdosta edellä mainittujen kustannusten yhteyttä hankkeen kirjanpitoon tulisi arvioida eri tavalla kuin ministeriön valituksenalaisessa päätöksessä on tehty. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että takaisinperittävä määrä on valituksenalaisessa päätöksessä rajoitettu takaisinperintää koskevissa lain esitöissä edellytetyllä tavalla virhettä vastaavaan määrään.

Valtionavustuslain 26 §:n mukaan takaisinperittävää määrää tai sille laskettavaa korkoa tai viivästyskorkoa voidaan kohtuullistaa. Erittäin painavasta syystä takaisinperittävä määrä tai sille laskettava korko tai viivästyskorko voidaan myös jättää kokonaan perimättä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on jättänyt koron kokonaan määräämättä takaisinperittävälle määrälle.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät puutteellisuudet Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän pitämässä hankkeen kirjanpidossa, sosiaali- ja terveysministeriön soveltamat periaatteet takaisinperittävän määrän määrittelyssä sekä koronmaksuvelvollisuuden poistamisessa, takaisinperittävän määrän enempään kohtuullistamiseen ei ole perustetta.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaisen päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asia Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 29.11.2013 nro STM/332/2013 (108/TRO/KH/2005)

Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 29.4.2005 myöntänyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirille 700 000 euroa valtionavustusta "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto" -kehittämishankkeen toteuttamiseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 32 prosenttia hankkeen valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ovat päätöksen mukaan yhteensä 2 200 000 euroa. Päätöksen mukaan valtionavustus oli tarkoitettu käytettäväksi 1.1.2005‒30.4.2006 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin.

Etelä-Suomen lääninhallituksen päätöksellä hankkeen hankekautta jatkettiin 15.10.2006 saakka siten, että hankekauden viimeinen laskutus voitiin tehdä 31.12.2006 mennessä.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 10.9.2013 määrännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös HUS) suorittamaan takaisin "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto" -nimiselle hankkeelle maksettua valtionavustusta 46 614,06 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 31.10.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaan.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita muun ohella seuraavasti:

Valtiontalouden tarkastusvirasto on sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä tarkastanut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankkeen "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto" (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 1/2012 s. 103‒115 ja erillisliite 4 ss. 25‒40).

Takaisinperintäpäätös perustuu valtiontalouden tarkastusviraston huomioihin hankkeen toteutuksesta sekä sosiaali- ja terveysministeriön käytettävissä oleviin hanketta koskeviin asiakirjoihin.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 1.10.2007 Etelä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman valtionavustusselvityksen mukaan kuntien ja kuntayhtymien omarahoitusosuus kustannuksista oli 1 653 095 euroa ja valtionavustus hankkeelle oli 700 000 euroa. Hankkeen toteutuneet kustannukset olivat 2 353 095 euroa.

Etelä-Suomen lääninhallituksen 14.10.2008 antaman selvityksen mukaan valtionavustuksen perusteena olevat kustannukset olivat 2 200 000 euroa. Ilmoitetut toteutuneet kustannukset olivat 2 353 095 euroa. Lopullinen ja maksettu valtionavustus oli 634 500 euroa. Valtionavustusprosentti oli 28,84.

Sosiaali- ja terveysministeriö teki 19.2.2009 päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta lääninhallituksen selvityksen perusteella. Päätöksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 200 000 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus oli 634 500 euroa. Valtionavustusprosentti oli 28,84.

Valtiontalouden tarkastusviraston tekemän tarkastuksen johtopäätöksenä todetaan muun ohella, että hankkeen hallinnoija ei ollut pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksen mukaista erillistä kirjanpitoa.

Asiassa pidettiin neuvottelu 5.2.2013 sosiaali- ja terveysministeriön ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän edustajien kesken koskien HUS:n hallinnoimille hankkeille vuosina 2004‒2007 maksettujen valtionavustusten takaisinperintäharkintaa. HUS:lle varattiin tilaisuus antaa kirjallinen selitys ennen takaisinperintöjä koskevien päätösten tekemistä. HUS antoi selityksensä 8.3.2013.

Lounais-Suomen aluehallintoviraston ylitarkastaja Pirjo Teerikoski kävi läpi 5.4.2013 ja 18.4.2013 hankkeen varainkäyttöä ja HUS:n antamaa selvitystä kirjanpidon tiedoista. HUS:lle varattiin tilaisuus toimittaa lisäselvityksiä, kuten kirjanpidon pääkirjamerkinnät, selvityksessä esiin tulleista seikoista. HUS antoi lisäselvityksiä.

Joistakin kustannuksista HUS toimitti muun riittävän luotettavan selvityksen kuin kirjanpidon pääkirjamerkinnät. Seuraavista kustannuksista HUS ei esittänyt kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon:

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri:

- Medici Data Oy:lle maksettu 55 969 euron kulu

- 5 901,52 euron henkilöstömeno

HUS:n toinen maksatushakemus

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri:

- 8 037,75 euron henkilöstömeno

- 19 514,69 euron henkilöstömeno

Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri:

- 72 206,92 euron henkilöstömeno

Edellä olevat kustannukset ovat yhteensä 161 629,88 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Nyt kyseessä olevalle hankkeelle valtionavustusta myönnettäessä voimassa olleen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 19 g §:n 1 momentin (716/2002) mukaan valtionavustus maksetaan avustuksen saajalle yhtenä tai useampana eränä kustannusten ajoittumisen perusteella. Valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 h §:n mukaan valtionavustusta saaneesta kehittämishankkeesta sekä sen etenemisestä ja toteuttamisesta sekä kustannuksista on hallinnoinnista vastaavan kunnan tai kuntayhtymän tehtävä selvitys lääninhallitukselle. Selvitys tulee antaa kuuden kuukauden kuluessa hankkeen päättymisestä.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksen mukaan hankkeen hallinnoija HUS ei ole pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksessä edellytettyä riittävän selkeästi avustuksen saajan muusta kirjanpidosta eriytettyä kirjanpitoa. Lounais-Suomen aluehallintoviraston ylitarkastaja Pirjo Teerikosken tekemän selvityksen mukaan yhteensä 161 629,88 euron kustannuksista ei ollut kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 21 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan pykälässä säädetyissä tilanteissa valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja jo maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin. Maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavustuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Perustelujen mukaan virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on pykälän mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että eriytetyn kirjanpidon tarkoituksena on varmistaa, että valtionapuviranomainen saa oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen myöntämisen perusteiden ja ehtojen täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että hankkeen eriytetyn kirjanpidon pitämättä jättäminen on olennainen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen. HUS on siten rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevaa ehtoa ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdissa tarkoitetulla tavalla. Sosiaali- ja terveysministeriö on siten velvollinen valtionavustuslain 21 §:n nojalla perimään liikaa maksetun valtionavustuksen takaisin. Takaisinperintä rajoitetaan kuitenkin vain kustannuksiin, joista ei ole asianmukaista kirjanpidollista selvitystä tai muuta riittävän luotettavaa selvitystä. Nämä kustannukset ovat edellä todetut 161 629,88 euroa ja niihin kohdistunut liikaa maksettu valtionavustus on 46 614,06 euroa.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1992) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Lain 25 §:n mukaan jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään valtionapuviranomaisen asettaman eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän.

Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentilla rajoitetaan valtionapuviranomaisen 1 momentin mukaista oikeutta kohtuullistaa valtionavustuksen saajan suoritusvelvollisuutta. Kohtuusperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja vain siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin kuin siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamisesta tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Oikeuskäytännössä ratkaisussa KHO 2013:128 koron osittaistakin perimistä on pidetty avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana.

Ottaen huomioon HUS:n menettely, perittävänä oleva määrä ja tapauksen olosuhteet kokonaisuudessaan liikaa maksetun valtionavustuksen takaisinperintä ei ole kohtuutonta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo kuitenkin, että asian käsittelyyn viranomaisissa kulunut pitkä aika ja valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksesta ilmenevä valtionapuviranomaisten menettely ovat valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko kokonaan perimättä.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 14 §, 21 §, 24 §, 25 §, 26 §

Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 29.11.2013 HUS:n tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta muuttanut 10.9.2013 tekemäänsä osittaista takaisinperintäpäätöstä siten, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä määrätään suorittamaan takaisin "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto" -nimiselle hankkeelle maksettua valtionavustusta 10 157,50 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 31.12.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaan. Muilta osin sosiaali- ja terveysministeriö on hylännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän oikaisuvaatimuksen.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Eriytetty kirjanpito

Valtionavustuslain yleisperustelujen (HE 63/2001 vp) 3.1. kohdan mukaan valtionavustuslailla pyritään muun ohella vahvistamaan hyvää taloudenhoitoa. Hyvään taloudenhoitoon voidaan perustelujen mukaan tarkemmin määritellä kuuluvan voimavarojen taloudellisesti tehokas kohdentaminen ja käyttäminen sekä asianmukaiset taloudenhoidon menettelytavat. Käytännössä hyvä taloudenhoito määritellään usein vaikuttavuuden tai tuloksellisuuden, tehokkuuden tai tuottavuuden ja taloudellisuuden periaatteiden noudattamiseksi voimavarojen käyttämisessä sekä asianmukaisten, edellä mainittuja tavoitteita tukevien sekä tilivelvollisuuden toteuttamisen varmistavien menettelyiden ja dokumentaation noudattamista taloushallinnossa. Tilivelvollisuuden ja asianmukaisen taloushallinnon toteutumiseen liittyviä hyvän taloudenhoidon vaatimuksia ovat perustelujen mukaan muun muassa hyvä kirjanpitotapa ja hyvä tilintarkastustapa.

Hankkeen valtionavustuspäätöksessä on ehto, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei HUS ole noudattanut hyvää kirjanpitotapaa eikä valtionapupäätöksen ehtoa riittävän eriytetystä kirjanpidosta. Hankkeen tuloja ja menoja ei ole eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta erillään olevalle, hanketta varten varatulle seurantakohteelle eikä joistain menoista ole esitetty minkäänlaista hankkeen omaa kirjanpidollista selvitystä.

Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan maksamisen lopettamisen tai takaisinperinnän perusteena on väärän tai harhaanjohtavan tiedon antaminen seikasta, joka on omiaan vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin. Virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on pykälän mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Perusteluissa todetaan edelleen, että taloudellisessa raportoinnissa olennaisesti virheellisinä on pykälän mukaan lähtökohtaisesti pidettävä kaikkia sellaisia tietoja, joiden esittämisen johdosta tilintarkastuslain mukaisessa tilintarkastuksessa tilintarkastaja ei voisi tilintarkastuskertomuksessa varauksetta puoltaa tilinpäätöksen vahvistamista.

Valtionavustuslain yksi tavoite on toteuttaa hyvää taloudenhoitoa. Avustuksensaajan osalta se merkitsee muun muassa hyvän kirjanpitotavan noudattamista. Valtionavustuspäätöksen mukaan hankkeen kirjanpidon tuli olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että eriytetyn kirjanpidon pitämisen vaatimus on valtionavustusmenettelyyn liittyvä olennainen ehto.

Valtionapuviranomaisella ei ole mahdollisuutta saada oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen käyttötarkoituksesta muuten kuin siten, että avustuksensaaja pitää hankkeesta eriytetyn kirjanpidon. Eriytetyn kirjanpidon pitäminen on siten olennainen valtionavustuksen käyttöön ja käytön valvontaan liittyvä vaatimus. HUS:n toteuttaman kirjanpitomenettelyn johdosta valtionapuviranomaisella ei ole ollut mahdollisuutta saada olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. HUS on siten menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

HUS on menettelyllään rikkonut myös valtionavustuspäätöksen ehtoa, jonka mukaan kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Ottaen huomioon edellä todettu, eriytetyn kirjanpidon pitämisen merkitys valtionavustusmenettelyssä, sitä koskevan ehdon noudattamatta jättämistä on pidettävä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna olennaisena valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomisena.

Valtionavustuslain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäväksi ehdotetun harkintavallan käytössä valtionapuviranomaista ohjaavat pyrkimys julkisen edun turvaamiseen ja suhteellisuusperiaate. Valtionapuviranomainen valvoo valtionavustukseen liittyen julkista etua. Virheellisten tietojen perusteella myönnetty tai virheellisesti käytetty valtionavustus on perusteetta valtiolta saatua etua, joka tulee palauttaa. Samoin on meneteltävä silloin, kun olosuhteiden muutoksen johdosta valtionavustuksen käyttö myönnettyyn tarkoitukseen estyy. Pienissä virheissä tai olosuhteiden muutoksissa valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä olisivat kuitenkin tavoiteltavaan julkiseen etuun nähden liian raskaita toimenpiteitä. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti virheiden tai avustuksen käyttötarkoituksen toteutumista osittain estävän olosuhteiden muutoksen tulee olla hyväksyttävässä ja järkevässä suhteessa seuraamukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että valtionavustuksen käytön tehokas valvonta on tärkeä osa valtionavustuksiin liittyvän julkisen edun turvaamista. Se mahdollistuu siten, että hankkeessa noudatetaan asianmukaista hyvää taloudenhoitoa kuten hyvää kirjanpitotapaa. Sen vuoksi ministeriö katsoo, ettei puheena olevassa tapauksessa ole kyseessä sellainen pieni virhe, johon sovellettaisiin valtionavustuslain 22 §:ää.

HUS:n on täytynyt ymmärtää, mitä riittävän selkeästi eriytetyltä kirjanpidolta hankkeessa edellytetään. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei asia ole tältä osin ollut tulkinnanvarainen. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan tarkastuksessa ilmeni, että hankkeiden maksatuksen yhteydessä Etelä-Suomen lääninhallitus on saanut toimitetusta aineistosta virheellisen käsityksen, että HUS:n toimittamat raportit olisivat olleet kirjanpidon raportteja, vaikka ne olivat taulukoituja koosteita hankkeiden kustannuksista. Ministeriö katsoo, ettei takaisinperinnän kannalta ole kuitenkaan ratkaisevaa, onko valtionapuviranomaisella mahdollisesti ollut tieto asiasta ja että se olisi vähintään hiljaisesti hyväksynyt HUS:n menettelyn.

Takaisinperittävä määrä

Oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessä todetaan, että joistakin kustannuksista HUS toimitti muun riittävän luotettavan selvityksen kuin kirjanpidon pääkirjamerkinnän. Seuraavista kustannuksista HUS ei päätöksen mukaan esittänyt kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri:

- Medici Data Oy:lle maksetuista 55 969 euron kuluista ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

- 5 901,52 euron henkilöstömenoista ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

HUS:n toinen maksatushakemus

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri:

- 8 037,75 euron henkilöstömenoista ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

- 19 514,69 euron henkilöstömenoista ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri:

- 72 206,92 euron henkilöstömenoista ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

Edellä olevat kustannukset ovat yhteensä 161 629,88 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on siis oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään rajannut takaisinperittävän valtionavustuksen vain niihin kustannuksiin, joista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjanotetta tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon. Meno, josta on toimitettu kirjanpidon pääkirja tai muu kirjanpidon raportti, josta meno on yksilöitävissä, on hyväksytty valtionavustukseen oikeuttavaksi huolimatta siitä, mille projektikoodille meno on kirjattu tai onko se kirjattu ilman projektikoodia tai muuta seurantakohdetta. Jos menon yhteyttä kirjanpitoon ei ole esitetty edes edellä olevalla tavalla (kirjanpidon pääkirja tai muu kirjanpidon raportti), menoa ei ole hyväksytty valtionavustukseen oikeuttavaksi.

Laskennallisten kustannusten hyväksyttävyys valtionavustukseen oikeuttavina kustannuksina sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeissa muuttui vuoden 2005 alussa. Sitä ennen valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi hyväksyttiin myös laskennalliset kustannukset. Vuoden 2005 alusta uudistuneen rahoitusjärjestelmän mukaan valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei voitu hyväksyä enää laskennallisia kustannuksia. Tämä on todettu muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön julkaisemassa "Valtionavustuksen hakeminen sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeille vuosina 2005‒2007" -nimisessä hakijan oppaassa (Oppaita 2004:15).

Seuraavassa arvioidaan vielä erikseen oikaisuvaatimuksessa esiin tuotuja selvityksiä.

Medici Data Oy:lle maksetut kustannukset

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että HUS on toimittanut oikaisuvaatimuksen liitteenä Medici Data Oy:lle maksettuja 55 969 euron kustannuksia koskevan pääkirjanotteen. Kustannusten yhteys kirjanpitoon on siten esitetty ja kustannukset voidaan hyväksyä valtionavustukseen oikeuttaviksi.

Henkilöstömenot

Henkilöstömenoista on esitetty seuraavat selvitykset:

- Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri: henkilöstömeno 5 901,52 euroa. Oikaisuvaatimuksen liitteenä on allekirjoitetut työajanseurantalomakkeet, taulukoitu kooste edellä mainittujen työajanseurannan mukaisten työtuntien ja tuntipalkkojen perusteella ja tietohallintojohtaja Yrjö Koivusalon sähköpostiviesti. Sähköpostiviestin mukaan "Satunnaisesti projektille työtä tehneiden asiantuntijoiden kustannukset on kohdistettu projektille tarkalla tuntikirjanpidolla lähettämiesi lomakkeiden mallin mukaisesti. Koska palkkausjärjestelmässä ei ole varauduttu tämän tyyppiseen projektikustannusten tuntikohtaiseen kirjaukseen, tätä ei ole voitu toteuttaa samalla tavoin kuin kiinteästi projektiin allokoiduilla henkilöillä, eikä näiden henkilöstökustannusten osuutta ole saatu kirjanpitoon."

- Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri: henkilöstömenot 8 037,75 euroa ja 19 514,69 euroa. Oikaisuvaatimuksen liitteenä on allekirjoitetut työajanseurantalomakkeet, taulukoitu kooste edellä mainittujen työajanseurannan mukaisten työtuntien ja tuntipalkkojen perusteella ja edellä olevan sisältöinen tietohallintojohtaja Yrjö Koivusalon sähköpostiviesti.

- Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri: henkilöstömenot 72 206,92 euroa. Selvityksenä on toimitettu kirjanpitopäällikkö Anne Halttusen sähköpostiviesti 16.4.2013 sekä allekirjoitetut työpäiväkirjat, joiden alalaidassa on tehtyihin tunteihin perustuva laskelma palkkamenoista. Sähköpostin mukaan "YSHP-klusteri hankkeen osalta erillisellä projektikoodille PSSHP:n osalta on kirjattu hankkeen ostopalvelut ja mahdolliset tarvikeostot. Henkilöstökustannukset ovat kirjanpidossa kirjautuneet atk-osaston kustannuspaikalle. Hankkeeseen käytettyä työaikaa on seurattu erillisillä työpäiväkirjoilla. Hankkeeseen osallistuneet henkilöt ovat kirjanneet työpäiväkirjoihin hankkeelle tehdyt tunnit. Tehdyt tunnit on kerrottu henkilöiden tuntipalkoilla ja summaan on lisätty henkilösivukulut. Työpäiväkirjat on hyväksytty silloisen Pshhp:n hankkeen vastuuhenkilön, tietohallintojohtaja Pentti Sopasen toimesta."

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että oman organisaation kirjanpitoon kirjattujen palkkamenojen siirto hankkeen kirjanpitoon on mahdollista tehdä jälkikäteenkin, jos hankkeelle on organisaatiossa oma erillinen kustannuspaikka tai muu seurantakohde. Edellä mainituista henkilöstökustannuksista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjaa tai muuta yhteyttä kirjanpitoon. Menettely ei täytä valtionavustuspäätöksen ehtoa.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että henkilöstökustannuksista on kuitenkin esitetty selvitys menon laskentaperusteista: allekirjoitetut työajanseurantatiedot ja taulukoitu laskelma menoista, jotka on laskettu tuntipalkkojen ja työajanseurannan mukaisten tuntien perusteella. Tämä on otettu myöhemmin huomioon takaisinperittävän määrän kohtuullistamisperusteena.

Korko

Kuten sosiaali- ja terveysministeriön päätöksestä ilmenee, KHO:n ratkaisua käytetään yhtenä perusteluna koron perimättä jättämiselle, ei muuten.

Kohtuullistaminen

Sosiaali- ja terveysministeriö on oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään tosiasiassa jo kohtuullistanut takaisinperintää tulkitsemalla kirjanpidon erillisyyden vaatimusta avustuksensaajalle myönteisesti. Takaisinperintä on rajoitettu vain niihin kustannuksiin, joista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjanotetta tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

Lisäkohtuullistamista puoltaa se, että laskennallisten kustannusten hyväksyttävyys valtionavustukseen oikeuttavina kustannuksina sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeissa muuttui vuoden 2005 alussa. Vaikka kyseessä olevista henkilöstökustannuksista ei ole osoitettu niiden yhteyttä kirjanpitoon, niistä on kuitenkin esitetty edellä todettu muu asiallinen selvitys. Nämä perusteet ja tapauksen olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen liikaa maksetun valtionavustuksen takaisinperintää kohtuullistetaan yhteen kolmasosaan.

Yhteenveto

Edellä olevan mukaan kustannusten, joita ei voida hyväksyä valtionavustukseen oikeuttaviksi, määrä alenee 105 660,88 euroon ja yhteen kolmasosaan kohtuullistettuna määrä on 35 220,30 euroa. Siihen kohdistuva takaisinperittävä valtionavustus (28,84 prosenttia) on 10 157,50 euroa.

Edellä ja alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla oikaisuvaatimus hylätään enemmälti.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 14 §, 21 §, 24 §, 25 §, 26 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 29.11.2013 muuttamista siten, että takaisinperinnästä luovutaan kokonaisuudessaan. Toissijaisesti HUS on vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 29.11.2013 muuttamista siten, että takaisinperinnästä luovutaan niiltä osin kuin HUS on esittänyt valituksen liitteenä selvitystä kustannuksista ja lisäksi mahdollisesti jäljelle jäävää takaisinperittävää määrää kohtuullistetaan valtionavustuslain 26 §:n nojalla.

HUS on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

HUS on täyttänyt valtionavustuspäätöksen vaatimuksen kirjanpidon eriyttämisestä. Valtionavustuspäätöksen sanamuodon mukaan "hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta". Hankkeita, joihin valtionavustusta on saatu, on seurattu pääasiassa projektikoodien avulla, mikä täyttää edellä mainitun sanamuodon vaatimuksen. Investointiprojekteille on tiliöity hankkeita koskevat laskut HUS:n taloushallinnon ohjeiden mukaisesti. Yhteistyötahot ovat seuranneet kuluja omien ohjeidensa mukaisesti. HUS on tehnyt kirjanpitonsa omien ohjeidensa mukaisesti.

Valtionavustus on ollut osa HUS:n potilastietojärjestelmien rahoitusta. Potilastietojärjestelmät ja aluehanke nähtiin käyttöomaisuuden näkökulmasta kokonaisina hankkeina ja siksi valtionavustukseen kohdistuvia kuluja varten ei perustettu erillistä kustannuspaikkaa. Hankkeet on aktivoitu taseeseen HUS:n käytännön mukaisesti. Hankkeisiin kohdistuvia henkilöstö-, matka- ja koulutuskuluja on tiliöity tuloslaskelmaan projektikoodeilla. Esimerkiksi osa henkilöstökulujen kirjauksista perustuu erilliseen tuntikirjanpitoon siitä syystä, että niiden vieminen suoraan kirjanpitoon ei ole ollut teknisesti mahdollista. Valtionapuviranomainen on hyväksynyt menettelyn.

HUS on toteuttanut hankkeet avoimesti ja yhteistyössä valtionapuviran- omaisten kanssa. Valtionapuviranomainen ei missään vaiheessa hankkeiden aikana ole esimerkiksi ohjauksella tai neuvonnalla puuttunut kirjanpidon toteuttamistapaan. Hankkeet on saatettu hankesuunnitelman mukaiseen päätökseen ja valtionavustukset on käytetty juuri siihen tarkoitukseen, johon ne on myönnetty. Mitään vilppiä tai esimerkiksi varojen käyttämistä väärään tarkoitukseen ei ole missään vaiheessa väitetty tapahtuneen. Takaisinperintä perustuu ainoastaan pitkän ajan kuluttua jälkeenpäin esiin tuotuun puutteellisuuteen valtionapuviranomaisen kertaalleen hyväksymässä kirjanpitotavassa. HUS:n kirjanpitotapaa ei voida pitää valtionavustuslain 21 §:n mukaisena olennaisen virheellisenä ja vilpillisenä toimintana. Tapauksessa ei ole edellytyksiä valtionavustuslain 21 §:n mukaiseen takaisinperintään.

HUS ei ole valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan sanamuodon mukaisesti antanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja tai aktiivisesti salannut tietoja. Kysymys on ollut kirjanpidon toteutustavasta. Myös sosiaali- ja terveysministeriön takaisinperintäpäätöksen perustelujen mukaan kyse on ollut valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen laiminlyönnistä, eikä väärien tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta. Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohta ei siten voi tulla sovellettavaksi tässä tapauksessa.

Takaisinperintä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan mukaan edellyttää, että avustuksensaaja on muutoin 1‒3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja. Lain esitöiden (VaVM 9/2001 vp) mukaan lainkohdassa tarkoitetuissa tilanteissa on aina kyseessä olennainen lain tai valtionavustuspäätöksen vastainen menettely. Esitöissä korostuu 21 §:n yleinen tarkoitus ainoastaan olennaisten virheiden ja suoranaisten väärinkäytösten sanktiona. Nyt esillä olevassa tapauksessa mahdollisesti tehdyt virheet liittyvät menettelytapoihin eivätkä ole siten olennaisia, että niitä voisi verrata esitöissä mainittuun esimerkkiin.

HUS on valtionavustuksen hakemisen ja käyttämisen yhteydessä toiminut valtionapuviranomaisilta saamiensa ohjeiden mukaisesti. Valtionavustukset on käytetty avustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen, eikä HUS ole missään vaiheessa antanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja eikä salannut mitään asiaan liittyvää. HUS ei siten ole tehnyt mitään sellaista lain tai päätösten rikkomusta, joka olisi olennainen ja valtionavustuslain 21 §:n 1–3 kohtaan verrattava.

Valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan takaisinperintään voidaan ryhtyä jos valtionavustuksen saaja on toiminut valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin vastaisesti. Kyseisessä lainkohdassa edellytetään, että valtionavustuksen saaja antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Sosiaali- ja terveysministeriön näkemyksen mukaan HUS ei ole antanut sosiaali- ja terveysministeriölle oikeita ja riittäviä tietoja ja siten kirjanpidon toteuttamistavan puutteellisuus esillä olevassa tapauksessa liittyy nimenomaan valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan soveltamisalaan. Takaisinperintä tämän lainkohdan perusteella tässä tapauksessa ei kuitenkaan ole mahdollinen, koska sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 i §:ssä ei viitata valtionavustuslain 22 §:ään.

Kuten valtionavustuslain 22 §:n perusteluista käy ilmi, valtionavustusten takaisinperintään liittyvässä sääntelyssä on haluttu erottaa selkeästi lain 21 §:n mukainen olennaisesti virheellinen ja vilpillinen menettely ja 22 §:n mukaiset eräät valtionavustuksen saajan menettelyt, jotka eivät välttämättä aina ole sillä tavalla olennaisia, että niiden seurauksena pitäisi järjestelmällisesti olla valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä. Koska valtionavustuslain 22 §:n soveltaminen on nimenomaisesti rajattu pois tällaisia hankkeita koskevasta laista, on lainsäätäjän tarkoituksena ollut, että näiden hankkeiden valtionavustukseen sovelletaan takaisinperintäsäännöksiä vain selkeissä väärinkäyttötapauksissa. On lainvastaista ja suhteellisuusperiaatteen vastaista soveltaa valtionavustuslain 21 §:ää 22 §:n soveltamisalaan kuuluvassa tapauksessa.

Valtionavustuslain esitöissä takaisinperintäsääntelyn tavoitteina on viitattu perusteettoman edun palauttamista koskevaan yleiseen velvoitteeseen ja käyttötarkoituksen toteutumisen vaatimukseen. Eurooppaoikeudessa takaisinperinnän tarkoitus liittyy sisämarkkinoiden kilpailuolosuhteiden turvaamiseen. HUS:lta suoritettavassa takaisinperinnässä ei toteudu yksikään näistä tavoitteista. HUS ei ole saanut valtionavustuksista perusteetonta etua, koska se on saanut avustukset asianmukaisin perustein todelliseen käyttötarkoitukseen. Valtionavustukset on käytetty avustuspäätöksissä mainittuihin tarkoituksiin. Koska valtionavustus on myönnetty lainmukaisesti eikä HUS toimi kilpaillulla alalla, ei asiaan liity myöskään eurooppaoikeudellisia kilpailunäkökohtia.

Mikäli korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella edelleen edellytetään valtionavustusten takaisinperintää, HUS vaatii takaisinperittävien määrien kohtuullistamista valtionavustuslain 26 §:n perusteella. Kohtuullistamista puoltaa valtionapuviranomaisen menettely valtionavustukseen liittyvää opastusta ja ohjeistusta antaessaan, kuten virheellisten tai puutteellisten neuvojen antaminen. Takaisinperintään ei liity erityistä suojattavaa julkista etua.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valitus tulee perusteettomana hylätä. Lausuntonsa tueksi sosiaali- ja terveysministeriö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Talon sisäisten käytäntöjen noudattaminen ei osoita mitään hyvän hankehallinnon toteutumisesta. Valtionavustuksen saajan tulee aktiivisesti ja huolellisesti selvittää myös omia totuttuja käytäntöjä laajemmin hyvän hankehallinnon edellyttämiä vaatimuksia. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän olisi tullut aktiivisesti selvittää kirjanpidon toteuttamistapaa, eikä se voi vedota siihen, ettei sitä ole valtionapuviranomaisen taholta ohjattu tai neuvottu. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankehallinnointi osoittaa tietynlaista välinpitämättömyyttä ja piittaamattomuutta noudattaa täsmällisesti valtionavustuksen myöntämiselle annettuja avustusehtoja.

Valituksessa ei ole esitetty sellaisia uusia perusteita, joiden perusteella ministeriön päätöstä 29.11.2013 olisi syytä muuttaa.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

HUS kiistää toimineensa välinpitämättömästi ja piittaamattomasti. HUS on aktiivisesti pyrkinyt toteuttamaan hankkeet valtionavustuspäätösten ehtojen mukaisesti toimimalla yhteistyössä valtionapuviranomaisen kanssa. On kohtuutonta vaatia avustuksensaajalta vielä sitä laajempaa selvitysvelvollisuutta, eikä valtionapuviranomaisen lisäksi edes ole muuta tahoa, joka olisi voinut luotettavasti antaa asiaa koskevaa neuvontaa.

Kirjanpito on toimitettu HUS:n silloisen käsityksen mukaan riittävällä tavalla, ja valtionapuviranomainen on sen hyväksynyt. Vaikka puutteita jälkikäteen olisikin nähtävissä, kirjanpidon toteutustapaa ei ole mahdollista pitää valtionavustuslain 21 §:n mukaisesti olennaisella tavalla virheellisenä ja vilpillisenä menettelynä. Edellytyksiä valtionavustuslain 21 §:n mukaiseen takaisinperintään ei ole.

Merkintä

Takaisinperintäpäätöksen täytäntöönpano on sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä 28.10.2013 (STM/332/2013) keskeytetty toistaiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (nyttemmin valtionavustuksesta) annetun lain (733/1992) 3 a luvussa (716/2002) eli 19 a ‒ 19 j §:ssä on säädetty kehittämishankkeiden valtionavustuksesta. Mainittu luku on kumottu lailla 140/2008, jonka voimaantulosäännöksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön tai lääninhallituksen ennen vuotta 2008 hyväksymiin valtionavustuksiin oikeuttaviin kehittämishankkeisiin sovelletaan lain 140/2008 voimaan tullessa 1.4.2008 voimassa olleita säännöksiä.

Saman lain 19 f §:ssä (716/2002) säädetään valtionavustuspäätöksestä. Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen:

1) saaja;

2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;

3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;

4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;

5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;

6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Lain 19 g §:n (716/2002) mukaan valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 i §:n (716/2002) mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:

1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;

2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;

3) 16 § tarkastusoikeudesta;

4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;

5) 18 § virka-avusta;

6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;

7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;

8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;

9) 24 § korosta;

10) 25 § viivästyskorosta;

11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta;

12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;

13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä

14) 30 § kuittauksesta.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus­tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen pykälän esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

Pykälän 3 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Taloudellisessa raportoinnissa olennaisesti virheellisinä on pykälän mukaan lähtökohtaisesti pidettävä kaikkia sellaisia tietoja, joiden esittämisen johdosta tilintarkastuslain mukaisessa tilintarkastuksessa tilintarkastaja ei voisi tilintarkastuskertomuksessa varauksetta puoltaa tilinpäätöksen vahvistamista.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Saman lain 26 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi muun ohella 21 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

2. Tosiseikat

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle on sosiaali- ja terveysministeriön 29.4.2005 tekemällä päätöksellä myönnetty valtionavustusta 700 000 euroa käytettäväksi kehittämishankkeen "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto" toteuttamiseen.

Avustuspäätöksen kohdasta "Valtionavustuksen ehdot" ilmenee, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Päätöksen mukaan valtionavustusta maksetaan niihin kustannuksiin, jotka on hyväksytty valtionavustuksen perusteena oleviksi kustannuksiksi.

Päätöksessä on lisäksi maininta, että valtionavustuksen saajan tulee antaa sosiaali- ja terveysministeriölle/lääninhallitukselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuksen takaisinperintää koskevasta avustuspäätöksen kohdasta ilmenee muun ohella, että ministeriö voi päättää, että valtionavustus peritään takaisin valtionavustuslain 21 §:ssä määritellyissä tilanteissa.

HUS on toimittanut valtionavustusselvityksen Etelä-Suomen lääninhallitukselle 1.10.2007. Etelä-Suomen lääninhallitus on 14.10.2008 antanut selvityksen HUS:n valtionavustusselvityksen johdosta. Etelä-Suomen lääninhallituksen selvityksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 200 000 euroa ja ilmoitetut toteutuneet kokonaiskustannukset olivat 2 353 095 euroa. Lopullinen sekä maksettu valtionavustus oli 634 500 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on tehnyt 19.2.2009 päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta lääninhallituksen selvityksen perusteella ja mukaisena.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastanut esillä olevan kehittämishankkeen osana sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskenutta tuloksellisuustarkastusta. Vuonna 2012 julkaistusta "Valtionavustukset sosiaali- ja terveydenhuoltoalan IT-hankkeissa" -tuloksellisuustarkastusraportin erillisliitteestä käy ilmi, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri ei ollut pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksen mukaista erillistä kirjanpitoa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 10.9.2013 tehnyt päätöksen maksetun valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä. Valtionavustusta peritään takaisin 46 614,06 euroa. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut, että hankkeen eriytetyn kirjanpidon pitämättä jättäminen on olennainen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen ja että HUS on siten rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevaa ehtoa ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Valituksenalaisella päätöksellään sosiaali- ja terveysministeriö on 29.11.2013 hyväksynyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän oikaisuvaatimuksen osittain ja muuttanut 10.9.2013 tekemäänsä päätöstä siten, että valtionavustusta peritään takaisin 10 157,50 euroa. Muilta osin sosiaali- ja terveysministeriö on hylännyt oikaisuvaatimuksen.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko valtionavustuksen takaisinperintä kirjanpidon puutteellisuuteen liittyvällä perusteella ollut lainvastainen.

Avustuksen saajan velvollisuutena on antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuslain 14 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan oikeilla ja riittävillä tiedoilla tarkoitetaan sellaisia tietoja, jotka antavat oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen käytöstä ja valtionavustuspäätöksen ehtojen ja rajoitusten noudattamisesta ja näihin liittyvistä taloudellisista seikoista.

Avustuksen saajan hankkeeseen liittyvä kirjanpito on tärkeä osa avustuksen saajan valtionavustuslain 14 §:n mukaista tiedonantovelvollisuutta. Kirjanpidon tiedot ovat keskeisiä valtionapuviranomaisen varmistaessa, että valtionavustus on käytetty myönnettyyn tarkoitukseen ja hankesuunnitelman mukaisiin hyväksyttävissä oleviin kuluihin. Jotta valtionapuviranomainen voi täyttää valvontatehtävänsä, hankkeen kirjanpidon tulee olla järjestetty niin, että hankkeen menot ja tulot ovat luotettavalla ja läpinäkyvällä tavalla todennettavissa ja menojen yhteys hankkeen toteuttamiseen on vaivatta selvitettävissä. Puutteet avustuksensaajan kirjanpidossa vaikeuttavat valtionavustuksen valvontaa ja ovat omiaan johtamaan siihen, että valtionapuviranomainen ei saa oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Päätöksessä, jolla nyt esillä olevaan hankkeeseen on myönnetty valtionavustusta, on ollut nimenomainen ehto, jonka mukaan hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Kirjanpidon eriyttämisvaatimuksen tarkoituksena on varmistaa, että hankkeeseen kohdistuvat tulot ja menot ovat vaivatta erotettavissa avustuksen saajan muista hankkeista ja toiminnasta.

HUS:n kirjanpidon nyt esillä olevassa hankkeessa on selvitetty olleen puutteellinen erityisesti siten, että hankkeen kirjanpitoa ei ole kaikin osin eriytetty riittävästi muusta kirjanpidosta. Lisäksi kaikista niistä kustannuksista, joihin valtionavustusta on selvitetty käytetyn, ei ole toimitettu hankkeen kirjanpidollista selvitystä. Hankkeen kirjanpito ei siten ole ollut kaikilta osin valtionavustuspäätöksen kirjanpitoa koskevan ehdon mukainen. Hankkeen kirjanpidon toteutustapa on vaikeuttanut hankkeeseen myönnetyn valtionavustuksen käytön valvontaa. Hankkeen kirjanpidon puutteiden voidaan katsoa olleen olennaisia.

Kun otetaan huomioon hankkeen kirjanpitoa koskevat avustuksen saajan velvollisuudet sekä avustuspäätöksen nimenomainen ehto kirjanpidon riittävästä eriyttämisestä avustuksen saajan muusta kirjanpidosta, sosiaali- ja terveysministeriön on valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdan perusteella ollut määrättävä HUS:lle myönnettyä valtionavustusta perittäväksi takaisin kirjanpidon puutteellisuuden vuoksi.

Sosiaali- ja terveysministeriö on rajannut takaisinperittävää määrää siten, että takaisinperintä kohdistuu vain sellaisiin kustannuksiin, joista ei ole ministeriön mukaan esitetty luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon. Nämä kustannukset ja niistä toimitetut selvitykset on selostettu tarkemmin edellä tämän päätöksen kohdassa "Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös". Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle uutta selvitystä, jonka johdosta edellä mainittujen kustannusten yhteyttä hankkeen kirjanpitoon tulisi arvioida eri tavalla kuin ministeriön valituksenalaisessa päätöksessä on tehty. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että takaisinperittävä määrä on valituksenalaisessa päätöksessä rajoitettu takaisinperintää koskevissa lain esitöissä edellytetyllä tavalla virhettä vastaavaan määrään.

Valtionavustuslain 26 §:n mukaan takaisinperittävää määrää tai sille laskettavaa korkoa tai viivästyskorkoa voidaan kohtuullistaa. Erittäin painavasta syystä takaisinperittävä määrä tai sille laskettava korko tai viivästyskorko voidaan myös jättää kokonaan perimättä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on jättänyt koron kokonaan määräämättä takaisinperittävälle määrälle. Ministeriö on lisäksi kohtuullistanut takaisinperittävää määrää yhteen kolmasosaan.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät puutteellisuudet Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän pitämässä hankkeen kirjanpidossa, sosiaali- ja terveysministeriön soveltamat periaatteet takaisinperittävän määrän määrittelyssä sekä koronmaksuvelvollisuuden poistamisessa, takaisinperittävän määrän enempään kohtuullistamiseen ei ole perustetta.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaisen päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.