Asia Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 29.11.2013 nro STM/332/2013 (042/TRO/KH/2013)

Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 28.4.2006 myöntänyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirille 1 000 000 euroa valtionavustusta "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto, jatkohakemus liittyen päätökseen 108/TRO/KH/2005, 29.4.2005" -kehittämishankkeen toteuttamiseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 50 prosenttia hankkeen valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ovat päätöksen mukaan yhteensä 2 000 000 euroa. Päätöksen mukaan viimeinen maksatushakemus lääninhallitukselle tuli toimittaa 31.10.2008 mennessä.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 10.9.2013 määrännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös HUS) suorittamaan takaisin "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto, jatkohakemus liittyen päätökseen 108/TRO/KH/2005, 29.4.2005" -nimiselle hankkeelle maksettua valtionavustusta 76 972,09 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 31.10.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaan.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita muun ohella seuraavasti:

Valtiontalouden tarkastusvirasto on sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä tarkastanut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankkeen "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto, jatkohakemus liittyen päätökseen 108/TRO/KH/2005, 29.4.2005 " (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 1/2012 s. 103‒115 ja erillisliite 4 ss. 25‒40).

Takaisinperintäpäätös perustuu valtiontalouden tarkastusviraston huomioihin hankkeen toteutuksesta sekä sosiaali- ja terveysministeriön käytettävissä oleviin hanketta koskeviin asiakirjoihin.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 24.6.2008 Etelä-Suomen lääninhallitukselle toimittaman valtionavustusselvityksen mukaan kuntien ja kuntayhtymien omarahoitusosuus kustannuksista oli 1 624 910 euroa ja valtionavustus hankkeelle oli 1 000 000 euroa. Hankkeen toteutuneet kustannukset olivat 2 624 910 euroa.

Etelä-Suomen lääninhallituksen 15.10.2008 antaman selvityksen mukaan valtionavustuksen perusteena olevat kustannukset olivat 2 000 000 euroa. Ilmoitetut toteutuneet kustannukset olivat 2 624 910 euroa. Lopullinen ja maksettu valtionavustus oli 1 000 000 euroa. Valtionavustusprosentti oli 50.

Sosiaali- ja terveysministeriö teki 19.2.2009 päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta lääninhallituksen selvityksen perusteella. Päätöksen mukaan valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olivat 2 000 000 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus oli 1 000 000 euroa. Valtionavustusprosentti oli 50.

Valtiontalouden tarkastusviraston tekemän tarkastuksen johtopäätöksenä todetaan muun ohella, että hankkeen hallinnoija ei ollut pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksen mukaista erillistä kirjanpitoa.

Asiassa pidettiin neuvottelu 5.2.2013 sosiaali- ja terveysministeriön ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän edustajien kesken koskien HUS:n hallinnoimille hankkeille vuosina 2004‒2007 maksettujen valtionavustusten takaisinperintäharkintaa. HUS:lle varattiin tilaisuus antaa kirjallinen selitys ennen takaisinperintöjä koskevien päätösten tekemistä. HUS antoi selityksensä 8.3.2013.

Lounais-Suomen aluehallintoviraston ylitarkastaja Pirjo Teerikoski kävi läpi 3.4.2013 ja 18.4.2013 hankkeen varainkäyttöä ja HUS:n antamaa selvitystä kirjanpidon tiedoista. HUS:lle varattiin tilaisuus toimittaa lisäselvityksiä, kuten kirjanpidon pääkirjamerkinnät, selvityksessä esiin tulleista seikoista. HUS antoi lisäselvityksiä.

Joistakin kustannuksista HUS toimitti muun riittävän luotettavan selvityksen kuin kirjanpidon pääkirjamerkinnät. Seuraavista kustannuksista HUS ei esittänyt kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon:

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri:

- 43 964,63 euron henkilöstömeno

Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri:

- 27 413,12 euron ja 2 288,44 euron henkilöstömeno

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri:

- 3 787,98 euron suuruinen projektijohtajan palkkameno

HUS:n toinen maksatushakemus

- Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri: 76 490 euron lasku Medici Data Oy:lle

Edellä olevat kustannukset ovat yhteensä 153 944,17 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Nyt kyseessä olevalle hankkeelle valtionavustusta myönnettäessä voimassa olleen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 19 g §:n 1 momentin (716/2002) mukaan valtionavustus maksetaan avustuksen saajalle yhtenä tai useampana eränä kustannusten ajoittumisen perusteella. Valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 h §:n mukaan valtionavustusta saaneesta kehittämishankkeesta sekä sen etenemisestä ja toteuttamisesta sekä kustannuksista on hallinnoinnista vastaavan kunnan tai kuntayhtymän tehtävä selvitys lääninhallitukselle. Selvitys tulee antaa kuuden kuukauden kuluessa hankkeen päättymisestä.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksen mukaan hankkeen hallinnoija HUS ei ole pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksessä edellytettyä riittävän selkeästi avustuksen saajan muusta kirjanpidosta eriytettyä kirjanpitoa. Lounais-Suomen aluehallintoviraston ylitarkastaja Pirjo Teerikosken tekemän selvityksen mukaan yhteensä 153 944,17 euron kustannuksista ei ollut kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 21 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan pykälässä säädetyissä tilanteissa valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja jo maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin. Maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavustuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Perustelujen mukaan virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on pykälän mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että eriytetyn kirjanpidon tarkoituksena on varmistaa, että valtionapuviranomainen saa oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen myöntämisen perusteiden ja ehtojen täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että hankkeen eriytetyn kirjanpidon pitämättä jättäminen on olennainen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen. HUS on siten rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevaa ehtoa ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdissa tarkoitetulla tavalla. Sosiaali- ja terveysministeriö on siten velvollinen valtionavustuslain 21 §:n nojalla perimään liikaa maksetun valtionavustuksen takaisin. Takaisinperintä rajoitetaan kuitenkin vain kustannuksiin, joista ei ole asianmukaista kirjanpidollista selvitystä tai muuta riittävän luotettavaa selvitystä. Nämä kustannukset ovat edellä todetut 153 944,17 euroa ja niihin kohdistunut liikaa maksettu valtionavustus on 76 972,09 euroa.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1992) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Lain 25 §:n mukaan jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään valtionapuviranomaisen asettaman eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän. Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentilla rajoitetaan valtionapuviranomaisen 1 momentin mukaista oikeutta kohtuullistaa valtionavustuksen saajan suoritusvelvollisuutta. Kohtuusperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja vain siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin kuin siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamisesta tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Oikeuskäytännössä ratkaisussa KHO 2013:128 koron osittaistakin perimistä on pidetty avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana.

Ottaen huomioon HUS:n menettely, perittävänä oleva määrä ja tapauksen olosuhteet kokonaisuudessaan liikaa maksetun valtionavustuksen takaisinperintä ei ole kohtuutonta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo kuitenkin, että asian käsittelyyn viranomaisissa kulunut pitkä aika ja valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksesta ilmenevä valtionapuviranomaisten menettely ovat valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko kokonaan perimättä.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 14 §, 21 §, 24 §, 25 §, 26 §

Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 29.11.2013 HUS:n tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta muuttanut 10.9.2013 tekemäänsä osittaista takaisinperintäpäätöstä siten, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä määrätään suorittamaan takaisin "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto, jatkohakemus liittyen päätökseen 108/TRO/KH/2005, 29.4.2005" -nimiselle hankkeelle maksettua valtionavustusta 12 909 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 31.12.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaan. Muilta osin sosiaali- ja terveysministeriö on hylännyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän oikaisuvaatimuksen.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Eriytetty kirjanpito

Valtionavustuslain yleisperustelujen (HE 63/2001 vp) 3.1. kohdan mukaan valtionavustuslailla pyritään muun ohella vahvistamaan hyvää taloudenhoitoa. Hyvään taloudenhoitoon voidaan perustelujen mukaan tarkemmin määritellä kuuluvan voimavarojen taloudellisesti tehokas kohdentaminen ja käyttäminen sekä asianmukaiset taloudenhoidon menettelytavat. Käytännössä hyvä taloudenhoito määritellään usein vaikuttavuuden tai tuloksellisuuden, tehokkuuden tai tuottavuuden ja taloudellisuuden periaatteiden noudattamiseksi voimavarojen käyttämisessä sekä asianmukaisten, edellä mainittuja tavoitteita tukevien sekä tilivelvollisuuden toteuttamisen varmistavien menettelyiden ja dokumentaation noudattamista taloushallinnossa. Tilivelvollisuuden ja asianmukaisen taloushallinnon toteutumiseen liittyviä hyvän taloudenhoidon vaatimuksia ovat perustelujen mukaan muun muassa hyvä kirjanpitotapa ja hyvä tilintarkastustapa.

Hankkeen valtionavustuspäätöksessä on ehto, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei HUS ole noudattanut hyvää kirjanpitotapaa eikä valtionapupäätöksen ehtoa riittävän eriytetystä kirjanpidosta. Hankkeen tuloja ja menoja ei ole eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta erillään olevalle, hanketta varten varatulle seurantakohteelle eikä joistain menoista ole esitetty minkäänlaista hankkeen omaa kirjanpidollista selvitystä.

Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan maksamisen lopettamisen tai takaisinperinnän perusteena on väärän tai harhaanjohtavan tiedon antaminen seikasta, joka on omiaan vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin. Virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on pykälän mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Perusteluissa todetaan edelleen, että taloudellisessa raportoinnissa olennaisesti virheellisinä on pykälän mukaan lähtökohtaisesti pidettävä kaikkia sellaisia tietoja, joiden esittämisen johdosta tilintarkastuslain mukaisessa tilintarkastuksessa tilintarkastaja ei voisi tilintarkastuskertomuksessa varauksetta puoltaa tilinpäätöksen vahvistamista.

Valtionavustuslain yksi tavoite on toteuttaa hyvää taloudenhoitoa. Avustuksensaajan osalta se merkitsee muun muassa hyvän kirjanpitotavan noudattamista. Valtionavustuspäätöksen mukaan hankkeen kirjanpidon tuli olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että eriytetyn kirjanpidon pitämisen vaatimus on valtionavustusmenettelyyn liittyvä olennainen ehto.

Valtionapuviranomaisella ei ole mahdollisuutta saada oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen käyttötarkoituksesta muuten kuin siten, että avustuksensaaja pitää hankkeesta eriytetyn kirjanpidon. Eriytetyn kirjanpidon pitäminen on siten olennainen valtionavustuksen käyttöön ja käytön valvontaan liittyvä vaatimus. HUS:n toteuttaman kirjanpitomenettelyn johdosta valtionapuviranomaisella ei ole ollut mahdollisuutta saada olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. HUS on siten menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

HUS on menettelyllään rikkonut myös valtionavustuspäätöksen ehtoa, jonka mukaan kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Ottaen huomioon edellä todettu, eriytetyn kirjanpidon pitämisen merkitys valtionavustusmenettelyssä, sitä koskevan ehdon noudattamatta jättämistä on pidettävä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna olennaisena valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomisena.

Valtionavustuslain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäväksi ehdotetun harkintavallan käytössä valtionapuviranomaista ohjaavat pyrkimys julkisen edun turvaamiseen ja suhteellisuusperiaate. Valtionapuviranomainen valvoo valtionavustukseen liittyen julkista etua. Virheellisten tietojen perusteella myönnetty tai virheellisesti käytetty valtionavustus on perusteetta valtiolta saatua etua, joka tulee palauttaa. Samoin on meneteltävä silloin, kun olosuhteiden muutoksen johdosta valtionavustuksen käyttö myönnettyyn tarkoitukseen estyy. Pienissä virheissä tai olosuhteiden muutoksissa valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä olisivat kuitenkin tavoiteltavaan julkiseen etuun nähden liian raskaita toimenpiteitä. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti virheiden tai avustuksen käyttötarkoituksen toteutumista osittain estävän olosuhteiden muutoksen tulee olla hyväksyttävässä ja järkevässä suhteessa seuraamukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että valtionavustuksen käytön tehokas valvonta on tärkeä osa valtionavustuksiin liittyvän julkisen edun turvaamista. Se mahdollistuu siten, että hankkeessa noudatetaan asianmukaista hyvää taloudenhoitoa kuten hyvää kirjanpitotapaa. Sen vuoksi ministeriö katsoo, ettei puheena olevassa tapauksessa ole kyseessä sellainen pieni virhe, johon sovellettaisiin valtionavustuslain 22 §:ää.

HUS:n on täytynyt ymmärtää, mitä riittävän selkeästi eriytetyltä kirjanpidolta hankkeessa edellytetään. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei asia ole tältä osin ollut tulkinnanvarainen. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan tarkastuksessa ilmeni, että hankkeiden maksatuksen yhteydessä Etelä-Suomen lääninhallitus on saanut toimitetusta aineistosta virheellisen käsityksen, että HUS:n toimittamat raportit olisivat olleet kirjanpidon raportteja, vaikka ne olivat taulukoituja koosteita hankkeiden kustannuksista. Ministeriö katsoo, ettei takaisinperinnän kannalta ole kuitenkaan ratkaisevaa, onko valtionapuviranomaisella mahdollisesti ollut tieto asiasta ja että se olisi vähintään hiljaisesti hyväksynyt HUS:n menettelyn.

Takaisinperittävä määrä

Oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessä todetaan, että joistakin kustannuksista HUS toimitti muun riittävän luotettavan selvityksen kuin kirjanpidon pääkirjamerkinnän. Seuraavista kustannuksista HUS ei päätöksen mukaan esittänyt kirjanpidon pääkirjamerkintää tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri:

- 43 964,63 euron henkilöstömenoista ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri:

- 27 413,12 euron ja 2 288,44 euron henkilöstömenoista ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri:

- 3 787,98 euron suuruisesta projektijohtajan palkkamenosta ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

HUS:n toinen maksatushakemus

- Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri: 76 490 euron laskusta Medici Data Oy:lle ei ole osoitettu pääkirjamerkintää

Edellä olevat kustannukset ovat yhteensä 153 944,17 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on siis oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään rajannut takaisinperittävän valtionavustuksen vain niihin kustannuksiin, joista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjanotetta tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon. Meno, josta on toimitettu kirjanpidon pääkirja tai muu kirjanpidon raportti, josta meno on yksilöitävissä, on hyväksytty valtionavustukseen oikeuttavaksi huolimatta siitä, mille projektikoodille meno on kirjattu tai onko se kirjattu ilman projektikoodia tai muuta seurantakohdetta. Jos menon yhteyttä kirjanpitoon ei ole esitetty edes edellä olevalla tavalla (kirjanpidon pääkirja tai muu kirjanpidon raportti), menoa ei ole hyväksytty valtionavustukseen oikeuttavaksi.

Laskennallisten kustannusten hyväksyttävyys valtionavustukseen oikeuttavina kustannuksina sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeissa muuttui vuoden 2005 alussa. Sitä ennen valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi hyväksyttiin myös laskennalliset kustannukset. Vuoden 2005 alusta uudistuneen rahoitusjärjestelmän mukaan valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei voitu hyväksyä enää laskennallisia kustannuksia. Tämä on todettu muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön julkaisemassa "Valtionavustuksen hakeminen sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeille vuosina 2005‒2007" -nimisessä hakijan oppaassa (Oppaita 2004:15).

Seuraavassa arvioidaan vielä erikseen oikaisuvaatimuksessa esiin tuotuja selvityksiä.

HUS:n ensimmäinen maksatushakemus

Henkilöstömenoista on esitetty seuraavat selvitykset:

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri: 43 964,63 euron henkilöstömeno (oikaisuvaatimuksen liite 1). Selvityksenä sairaanhoitopiirin laatima, henkilöstösihteerin allekirjoittama yhteenveto tehdyistä tunneista ja niiden mukaan lasketuista palkkamenoista. Sähköpostiviestin mukaan "Tuntikirjanpidon kuluja ei ole PPSHP:ssä ollut mahdollista viedä palkkajärjestelmän kautta kirjanpitoon."

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri: 27 413,12 euron ja 2 288,44 euron henkilöstömeno (oikaisuvaatimuksen liite 3). Liitteenä allekirjoitetut työpäiväkirjat, tunnit kerrottu tuntipalkoilla, joihin lisätty sivukulut. Sähköpostiviestin mukaan "YSHP-klusterihankkeen osalta erilliselle projektikoodille PSSHP:n osalta on kirjattu hankkeen ostopalvelut ja mahdolliset tarvikeostot. Henkilöstökustannukset ovat kirjanpidossa kirjautuneet atk-osaston kustannuspaikalle. Hankkeeseen käytettyä työaikaa on seurattu erillisillä työpäiväkirjoilla."

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri: 3 787,98 euron henkilöstömeno (oikaisuvaatimuksen liite 4). Sähköpostin mukaan: "Satunnaisesti projektille työtä tehneiden asiantuntijoiden kustannukset on kohdistettu projektille tarkalla tuntikirjanpidolla lähettämiesi lomakkeiden mallin mukaisesti. Koska palkkajärjestelmässä ei ole varauduttu tämän tyyppiseen projektikustannusten tuntikohtaiseen kirjaukseen, tätä ei ole voitu toteuttaa samalla tavoin kuin kiinteästi projektiin allokoiduilla henkilöillä, eikä näiden henkilökustannusten osuutta ole saatu kirjanpitoon. Tämä menettely vastaa projektisopimuksessa sovittua tapaa (kts oheisen projektisopimuksen s. 4, ensimmäinen kappale)."

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että oman organisaation kirjanpitoon kirjattujen palkkamenojen siirto hankkeen kirjanpitoon on mahdollista tehdä jälkikäteenkin, jos hankkeelle on organisaatiossa oma erillinen kustannuspaikka tai muu seurantakohde. Edellä mainituista henkilöstökustannuksista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjaa tai muuta yhteyttä kirjanpitoon. Menettely ei täytä valtionavustuspäätöksen ehtoa.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että henkilöstökustannuksista on kuitenkin esitetty selvitys menon laskentaperusteista. Selvityksenä on esitetty sairaanhoitopiirin henkilöstösihteerin allekirjoittama koostetaulukko henkilöistä, tehdyistä työtunneista ja palkoista sivukuluineen tai kunkin työntekijän osalta allekirjoitetut työpäiväkirjat, joissa ovat palkkatoimiston täyttämät, tehtyjen tuntien mukaiset palkkatiedot tai hankkeeseen käytettyä työaikaa on seurattu erillisillä työajan seurantalomakkeilla, jossa ovat myös palkkaa koskevat tiedot sekä työntekijän, esimiehen ja projektipäällikön allekirjoitukset. Tämä on otettu myöhemmin huomioon takaisinperittävän määrän kohtuullistamisperusteena.

HUS:n toinen maksatushakemus

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri: 76 490 euron lasku Medici Data Oy:lle.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että HUS oli toimittanut oikaisuvaatimuksen liitteenä kustannuksia koskevan pääkirjanotteet. Kustannuksen yhteys kirjanpitoon on siten esitetty ja kustannus voidaan hyväksyä valtionavustukseen oikeuttaviksi.

Korko

Kuten sosiaali- ja terveysministeriön päätöksestä ilmenee, KHO:n ratkaisua käytetään yhtenä perusteluna koron perimättä jättämiselle, ei muuten.

Kohtuullistaminen

Sosiaali- ja terveysministeriö on oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään tosiasiassa jo kohtuullistanut takaisinperintää tulkitsemalla kirjanpidon erillisyyden vaatimusta avustuksensaajalle myönteisesti. Takaisinperintä on rajoitettu vain niihin kustannuksiin, joista ei ole esitetty kirjanpidon pääkirjanotetta tai muutakaan riittävän luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon.

Lisäkohtuullistamista puoltaa se, että laskennallisten kustannusten hyväksyttävyys valtionavustukseen oikeuttavina kustannuksina sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeissa muuttui vuoden 2005 alussa. Vaikka kyseessä olevista henkilöstökustannuksista ei ole osoitettu niiden yhteyttä kirjanpitoon, niistä on kuitenkin esitetty edellä todettu muu asiallinen selvitys. Nämä seikat ja tapauksen olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen liikaa maksetun valtionavustuksen takaisinperintää kohtuullistetaan yhteen kolmasosaan.

Yhteenveto

Edellä olevan mukaan kustannusten, joita ei voida hyväksyä valtionavustukseen oikeuttaviksi, määrä alenee 77 454,17 euroon ja yhteen kolmasosaan kohtuullistettuna määrä on 25 818 euroa. Siihen kohdistuva takaisinperittävä valtionavustus (50 prosenttia) on 12 909 euroa.

Edellä ja alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla oikaisuvaatimus hylätään enemmälti.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a – 19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 14 §, 21 §, 24 §, 25 §, 26 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 29.11.2013 muuttamista siten, että takaisinperinnästä luovutaan kokonaisuudessaan. Toissijaisesti HUS on vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 29.11.2013 muuttamista siten, että takaisinperinnästä luovutaan niiltä osin kuin HUS on esittänyt valituksen liitteenä selvitystä kustannuksista ja lisäksi mahdollisesti jäljelle jäävää takaisinperittävää määrää kohtuullistetaan valtionavustuslain 26 §:n nojalla.

HUS on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

HUS on täyttänyt valtionavustuspäätöksen vaatimuksen kirjanpidon eriyttämisestä. Valtionavustuspäätöksen sanamuodon mukaan "hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta". Hankkeita, joihin valtionavustusta on saatu, on seurattu pääasiassa projektikoodien avulla, mikä täyttää edellä mainitun sanamuodon vaatimuksen. Investointiprojekteille on tiliöity hankkeita koskevat laskut HUS:n taloushallinnon ohjeiden mukaisesti. Yhteistyötahot ovat seuranneet kuluja omien ohjeidensa mukaisesti. HUS on tehnyt kirjanpitonsa omien ohjeidensa mukaisesti.

Valtionavustus on ollut osa HUS:n potilastietojärjestelmien rahoitusta. Potilastietojärjestelmät ja aluehanke nähtiin käyttöomaisuuden näkökulmasta kokonaisina hankkeina ja siksi valtionavustukseen kohdistuvia kuluja varten ei perustettu erillistä kustannuspaikkaa. Hankkeet on aktivoitu taseeseen HUS:n käytännön mukaisesti. Hankkeisiin kohdistuvia henkilöstö-, matka- ja koulutuskuluja on tiliöity tuloslaskelmaan projektikoodeilla. Esimerkiksi osa henkilöstökulujen kirjauksista perustuu erilliseen tuntikirjanpitoon siitä syystä, että niiden vieminen suoraan kirjanpitoon ei ole ollut teknisesti mahdollista. Valtionapuviranomainen on hyväksynyt menettelyn.

HUS on toteuttanut hankkeet avoimesti ja yhteistyössä valtionapuviranomaisten kanssa. Valtionapuviranomainen ei missään vaiheessa hankkeiden aikana ole esimerkiksi ohjauksella tai neuvonnalla puuttunut kirjanpidon toteuttamistapaan. Hankkeet on saatettu hankesuunnitelman mukaiseen päätökseen ja valtionavustukset on käytetty juuri siihen tarkoitukseen, johon ne on myönnetty. Mitään vilppiä tai esimerkiksi varojen käyttämistä väärään tarkoitukseen ei ole missään vaiheessa väitetty tapahtuneen. Takaisinperintä perustuu ainoastaan pitkän ajan kuluttua jälkeenpäin esiin tuotuun puutteellisuuteen valtionapuviranomaisen kertaalleen hyväksymässä kirjanpitotavassa. HUS:n kirjanpitotapaa ei voida pitää valtionavustuslain 21 §:n mukaisena olennaisen virheellisenä ja vilpillisenä toimintana. Tapauksessa ei ole edellytyksiä valtionavustuslain 21 §:n mukaiseen takaisinperintään.

HUS ei ole valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan sanamuodon mukaisesti antanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja tai aktiivisesti salannut tietoja. Kysymys on ollut kirjanpidon toteutustavasta. Myös sosiaali- ja terveysministeriön takaisinperintäpäätöksen perustelujen mukaan kyse on ollut valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen laiminlyönnistä, eikä väärien tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta. Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohta ei siten voi tulla sovellettavaksi tässä tapauksessa.

Takaisinperintä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan mukaan edellyttää, että avustuksensaaja on muutoin 1‒3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja. Lain esitöiden (VaVM 9/2001 vp) mukaan lainkohdassa tarkoitetuissa tilanteissa on aina kyseessä olennainen lain tai valtionavustuspäätöksen vastainen menettely. Esitöissä korostuu 21 §:n yleinen tarkoitus ainoastaan olennaisten virheiden ja suoranaisten väärinkäytösten sanktiona. Nyt esillä olevassa tapauksessa mahdollisesti tehdyt virheet liittyvät menettelytapoihin eivätkä ole siten olennaisia, että niitä voisi verrata esitöissä mainittuun esimerkkiin.

HUS on valtionavustuksen hakemisen ja käyttämisen yhteydessä toiminut valtionapuviranomaisilta saamiensa ohjeiden mukaisesti. Valtionavustukset on käytetty avustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen, eikä HUS ole missään vaiheessa antanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja eikä salannut mitään asiaan liittyvää. HUS ei siten ole tehnyt mitään sellaista lain tai päätösten rikkomusta, joka olisi olennainen ja valtionavustuslain 21 §:n 1–3 kohtaan verrattava.

Valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan takaisinperintään voidaan ryhtyä jos valtionavustuksen saaja on toiminut valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin vastaisesti. Kyseisessä lainkohdassa edellytetään, että valtionavustuksen saaja antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Sosiaali- ja terveysministeriön näkemyksen mukaan HUS ei ole antanut sosiaali- ja terveysministeriölle oikeita ja riittäviä tietoja ja siten kirjanpidon toteuttamistavan puutteellisuus esillä olevassa tapauksessa liittyy nimenomaan valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan soveltamisalaan. Takaisinperintä tämän lainkohdan perusteella tässä tapauksessa ei kuitenkaan ole mahdollinen, koska sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 i §:ssä ei viitata valtionavustuslain 22 §:ään.

Kuten valtionavustuslain 22 §:n perusteluista käy ilmi, valtionavustusten takaisinperintään liittyvässä sääntelyssä on haluttu erottaa selkeästi lain 21 §:n mukainen olennaisesti virheellinen ja vilpillinen menettely ja 22 §:n mukaiset eräät valtionavustuksen saajan menettelyt, jotka eivät välttämättä aina ole sillä tavalla olennaisia, että niiden seurauksena pitäisi järjestelmällisesti olla valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä. Koska valtionavustuslain 22 §:n soveltaminen on nimenomaisesti rajattu pois tällaisia hankkeita koskevasta laista, on lainsäätäjän tarkoituksena ollut, että näiden hankkeiden valtionavustukseen sovelletaan takaisinperintäsäännöksiä vain selkeissä väärinkäyttötapauksissa. On lainvastaista ja suhteellisuusperiaatteen vastaista soveltaa valtionavustuslain 21 §:ää 22 §:n soveltamisalaan kuuluvassa tapauksessa.

Valtionavustuslain esitöissä takaisinperintäsääntelyn tavoitteina on viitattu perusteettoman edun palauttamista koskevaan yleiseen velvoitteeseen ja käyttötarkoituksen toteutumisen vaatimukseen. Eurooppaoikeudessa takaisinperinnän tarkoitus liittyy sisämarkkinoiden kilpailuolosuhteiden turvaamiseen. HUS:lta suoritettavassa takaisinperinnässä ei toteudu yksikään näistä tavoitteista. HUS ei ole saanut valtionavustuksista perusteetonta etua, koska se on saanut avustukset asianmukaisin perustein todelliseen käyttötarkoitukseen. Valtionavustukset on käytetty avustuspäätöksissä mainittuihin tarkoituksiin. Koska valtionavustus on myönnetty lainmukaisesti eikä HUS toimi kilpaillulla alalla, ei asiaan liity myöskään eurooppaoikeudellisia kilpailunäkökohtia.

Mikäli korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella edelleen edellytetään valtionavustusten takaisinperintää, HUS vaatii takaisinperittävien määrien kohtuullistamista valtionavustuslain 26 §:n perusteella. Kohtuullistamista puoltaa valtionapuviranomaisen menettely valtionavustukseen liittyvää opastusta ja ohjeistusta antaessaan, kuten virheellisten tai puutteellisten neuvojen antaminen. Takaisinperintään ei liity erityistä suojattavaa julkista etua.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valitus tulee perusteettomana hylätä. Lausuntonsa tueksi sosiaali- ja terveysministeriö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Talon sisäisten käytäntöjen noudattaminen ei osoita mitään hyvän hankehallinnon toteutumisesta. Valtionavustuksen saajan tulee aktiivisesti ja huolellisesti selvittää myös omia totuttuja käytäntöjä laajemmin hyvän hankehallinnon edellyttämiä vaatimuksia. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän olisi tullut aktiivisesti selvittää kirjanpidon toteuttamistapaa, eikä se voi vedota siihen, ettei sitä ole valtionapuviranomaisen taholta ohjattu tai neuvottu. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankehallinnointi osoittaa tietynlaista välinpitämättömyyttä ja piittaamattomuutta noudattaa täsmällisesti valtionavustuksen myöntämiselle annettuja avustusehtoja.

Valituksessa ei ole esitetty sellaisia uusia perusteita, joiden perusteella ministeriön päätöstä 29.11.2013 olisi syytä muuttaa.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

HUS kiistää toimineensa välinpitämättömästi ja piittaamattomasti. HUS on aktiivisesti pyrkinyt toteuttamaan hankkeet valtionavustuspäätösten ehtojen mukaisesti toimimalla yhteistyössä valtionapuviranomaisen kanssa. On kohtuutonta vaatia avustuksensaajalta vielä sitä laajempaa selvitysvelvollisuutta, eikä valtionapuviranomaisen lisäksi edes ole muuta tahoa, joka olisi voinut luotettavasti antaa asiaa koskevaa neuvontaa.

Kirjanpito on toimitettu HUS:n silloisen käsityksen mukaan riittävällä tavalla, ja valtionapuviranomainen on sen hyväksynyt. Vaikka puutteita jälkikäteen olisikin nähtävissä, kirjanpidon toteutustapaa ei ole mahdollista pitää valtionavustuslain 21 §:n mukaisesti olennaisella tavalla virheellisenä ja vilpillisenä menettelynä. Edellytyksiä valtionavustuslain 21 §:n mukaiseen takaisinperintään ei ole.

Merkintä

Takaisinperintäpäätöksen täytäntöönpano on sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä 28.10.2013 (STM/332/2013) keskeytetty toistaiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (nyttemmin valtionavustuksesta) annetun lain (733/1992) 3 a luvussa (716/2002) eli 19 a ‒ 19 j §:ssä on säädetty kehittämishankkeiden valtionavustuksesta. Mainittu luku on kumottu lailla 140/2008, jonka voimaantulosäännöksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön tai lääninhallituksen ennen vuotta 2008 hyväksymiin valtionavustuksiin oikeuttaviin kehittämishankkeisiin sovelletaan lain 140/2008 voimaan tullessa 1.4.2008 voimassa olleita säännöksiä.

Saman lain 19 f §:ssä (716/2002) säädetään valtionavustuspäätöksestä. Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen:

1) saaja;

2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;

3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;

4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;

5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;

6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Lain 19 g §:n (716/2002) mukaan valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 i §:n (716/2002) mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:

1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;

2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;

3) 16 § tarkastusoikeudesta;

4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;

5) 18 § virka-avusta;

6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;

7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;

8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;

9) 24 § korosta;

10) 25 § viivästyskorosta;

11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta;

12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;

13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä

14) 30 § kuittauksesta.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus­tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen pykälän esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

Pykälän 3 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Taloudellisessa raportoinnissa olennaisesti virheellisinä on pykälän mukaan lähtökohtaisesti pidettävä kaikkia sellaisia tietoja, joiden esittämisen johdosta tilintarkastuslain mukaisessa tilintarkastuksessa tilintarkastaja ei voisi tilintarkastuskertomuksessa varauksetta puoltaa tilinpäätöksen vahvistamista.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Saman lain 26 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi muun ohella 21 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

2. Tosiseikat

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle on sosiaali- ja terveysministeriön 28.4.2006 tekemällä päätöksellä myönnetty valtionavustusta yhteensä 1 000 000 euroa käytettäväksi "Potilastietojärjestelmien jatkokehittäminen ja käyttöönotto, jatkohakemus liittyen päätökseen 108/TRO/KH/2005, 29.4.2005" -kehittämishankkeen toteuttamiseen.

Avustuspäätöksen kohdasta "Valtionavustuksen ehdot" ilmenee, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Päätöksen mukaan valtionavustusta maksetaan niihin kustannuksiin, jotka on hyväksytty valtionavustuksen perusteena oleviksi kustannuksiksi.

Päätöksessä on lisäksi maininta, että valtionavustuksen saajan tulee antaa sosiaali- ja terveysministeriölle/lääninhallitukselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuksen takaisinperintää koskevasta avustuspäätöksen kohdasta ilmenee muun ohella, että ministeriö voi päättää, että valtionavustus peritään takaisin valtionavustuslain 21 §:ssä määritellyissä tilanteissa.

HUS on toimittanut valtionavustusselvityksen Etelä-Suomen lääninhallitukselle 24.6.2008. Etelä-Suomen lääninhallitus on 15.10.2008 antanut selvityksen HUS:n valtionavustusselvityksen johdosta. Etelä-Suomen lääninhallituksen selvityksen mukaan valtionavustuksen perusteena olevat kustannukset olivat 2 000 000 euroa, hankkeen toteutuneet kokonaiskustannukset olivat 2 624 910 euroa ja lopullinen sekä maksettu valtionavustus 1 000 000 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on tehnyt 19.2.2009 päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtioavustuksesta lääninhallituksen selvityksen perusteella ja mukaisena.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastanut esillä olevan kehittämishankkeen osana sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskenutta tuloksellisuustarkastusta. Vuonna 2012 julkaistusta "Valtionavustukset sosiaali- ja terveydenhuoltoalan IT-hankkeissa" -tuloksellisuustarkastusraportin erillisliitteestä käy ilmi, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri ei ollut pitänyt hankkeesta valtionavustuspäätöksen mukaista erillistä kirjanpitoa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 10.9.2013 tehnyt päätöksen maksetun valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä. Valtionavustusta peritään takaisin 76 972,09 euroa. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut, että hankkeen eriytetyn kirjanpidon pitämättä jättäminen on olennainen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen ja että HUS on siten rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevaa ehtoa ja menetellyt valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Valituksenalaisella päätöksellään sosiaali- ja terveysministeriö on 29.11.2013 hyväksynyt Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän oikaisuvaatimuksen osittain ja muuttanut 10.9.2013 tekemäänsä päätöstä siten, että valtionavustusta peritään takaisin 12 909 euroa. Muilta osin sosiaali- ja terveysministeriö on hylännyt oikaisuvaatimuksen.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko valtionavustuksen takaisinperintä kirjanpidon puutteellisuuteen liittyvällä perusteella ollut lainvastainen.

Avustuksen saajan velvollisuutena on antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuslain 14 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan oikeilla ja riittävillä tiedoilla tarkoitetaan sellaisia tietoja, jotka antavat oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen käytöstä ja valtionavustuspäätöksen ehtojen ja rajoitusten noudattamisesta ja näihin liittyvistä taloudellisista seikoista.

Avustuksen saajan hankkeeseen liittyvä kirjanpito on tärkeä osa avustuksen saajan valtionavustuslain 14 §:n mukaista tiedonantovelvollisuutta. Kirjanpidon tiedot ovat keskeisiä valtionapuviranomaisen varmistaessa, että valtionavustus on käytetty myönnettyyn tarkoitukseen ja hankesuunnitelman mukaisiin hyväksyttävissä oleviin kuluihin. Jotta valtionapuviranomainen voi täyttää valvontatehtävänsä, hankkeen kirjanpidon tulee olla järjestetty niin, että hankkeen menot ja tulot ovat luotettavalla ja läpinäkyvällä tavalla todennettavissa ja menojen yhteys hankkeen toteuttamiseen on vaivatta selvitettävissä. Puutteet avustuksensaajan kirjanpidossa vaikeuttavat valtionavustuksen valvontaa ja ovat omiaan johtamaan siihen, että valtionapuviranomainen ei saa oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Päätöksessä, jolla nyt esillä olevaan hankkeeseen on myönnetty valtionavustusta, on ollut nimenomainen ehto, jonka mukaan hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksensaajan muusta kirjanpidosta. Kirjanpidon eriyttämisvaatimuksen tarkoituksena on varmistaa, että hankkeeseen kohdistuvat tulot ja menot ovat vaivatta erotettavissa avustuksen saajan muista hankkeista ja toiminnasta.

HUS:n kirjanpidon nyt esillä olevassa hankkeessa on selvitetty olleen puutteellinen erityisesti siten, että hankkeen kirjanpitoa ei ole kaikin osin eriytetty riittävästi muusta kirjanpidosta. Lisäksi kaikista niistä kustannuksista, joihin valtionavustusta on selvitetty käytetyn, ei ole toimitettu hankkeen kirjanpidollista selvitystä. Hankkeen kirjanpito ei siten ole ollut kaikilta osin valtionavustuspäätöksen kirjanpitoa koskevan ehdon mukainen. Hankkeen kirjanpidon toteutustapa on vaikeuttanut hankkeeseen myönnetyn valtionavustuksen käytön valvontaa. Hankkeen kirjanpidon puutteiden voidaan katsoa olleen olennaisia.

Kun otetaan huomioon hankkeen kirjanpitoa koskevat avustuksen saajan velvollisuudet sekä avustuspäätöksen nimenomainen ehto kirjanpidon riittävästä eriyttämisestä avustuksen saajan muusta kirjanpidosta, sosiaali- ja terveysministeriön on valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdan perusteella ollut määrättävä HUS:lle myönnettyä valtionavustusta perittäväksi takaisin kirjanpidon puutteellisuuden vuoksi.

Sosiaali- ja terveysministeriö on rajannut takaisinperittävää määrää siten, että takaisinperintä kohdistuu vain sellaisiin kustannuksiin, joista ei ole ministeriön mukaan esitetty luotettavaa selvitystä kustannusten yhteydestä hankkeen kirjanpitoon. Nämä kustannukset ja niistä toimitetut selvitykset on selostettu tarkemmin edellä tämän päätöksen kohdassa "Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös". Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle uutta selvitystä, jonka johdosta edellä mainittujen kustannusten yhteyttä hankkeen kirjanpitoon tulisi arvioida eri tavalla kuin ministeriön valituksenalaisessa päätöksessä on tehty. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että takaisinperittävä määrä on valituksenalaisessa päätöksessä rajoitettu takaisinperintää koskevissa lain esitöissä edellytetyllä tavalla virhettä vastaavaan määrään.

Valtionavustuslain 26 §:n mukaan takaisinperittävää määrää tai sille laskettavaa korkoa tai viivästyskorkoa voidaan kohtuullistaa. Erittäin painavasta syystä takaisinperittävä määrä tai sille laskettava korko tai viivästyskorko voidaan myös jättää kokonaan perimättä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on jättänyt koron kokonaan määräämättä takaisinperittävälle määrälle. Ministeriö on lisäksi kohtuullistanut takaisinperittävää määrää yhteen kolmasosaan.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät puutteellisuudet Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän pitämässä hankkeen kirjanpidossa, sosiaali- ja terveysministeriön soveltamat periaatteet takaisinperittävän määrän määrittelyssä sekä koronmaksuvelvollisuuden poistamisessa, takaisinperittävän määrän enempään kohtuullistamiseen ei ole perustetta.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaisen päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asia Valitus turvetuotannon ympäristölupaa koskevassa asiassa

Valittaja Lappeenrannan seudun ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 11.6.2015 nro 15/0259/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella 10.2.2014 tehdyllä päätöksellään nro 21/2014/2 ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tarkistanut Savitaipaleella sijaitsevan Kiihansuon turvetuotantoalueen toistaiseksi voimassa olevan Itä-Suomen ympäristölupaviraston 20.2.2004 Vapo Oy:lle antaman ympäristölupapäätöksen nro 23/04/2 lupamääräykset. Tarkistetut lupamääräykset korvaavat aikaisemmat lupamääräykset kokonaisuudessaan. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on 71,8 ha.

Aluehallintoviraston päätös lupamääräykset 1–18, joista määräykset 1–6 ja 13–16 kuuluvat seuraavasti:

Päästöt vesiin

1. Turvetuotantoalueen vedet on johdettava hakemuksen liitteenä 10_1 olevan kartan "Veden laadun havaintopaikat" mukaisesti vesienkäsittelyrakenteiden jälkeen laskuojan kautta Mustaojaan.

2. Tuotantoalueelta johdettavat vedet on käsiteltävä hakemuksen liitteenä 4 olevan piirustuksen "Tuotantosuunnitelma" ja piirustuksen "Vapo Oy Kiihansuon Pintavalutuskenttä" mukaisesti sarkaojarakenteiden, virtausta säätävien patojen, laskeutusaltaiden ja pintavalutuskentän avulla ympärivuotisesti.

Sarkaojien päissä on oltava lietesyvennys, lietteenpidätin ja päisteputket. Kokoojaojiin on rakennettava virtausta säätelevät padot. Laskeutusaltaissa on oltava pintapuomit ja purkupään virtaamaa padottava rakenne. Laskeutusaltaiden ja pintavalutuskentän on oltava mitoitusohjeiden mukaisia.

Auma-alueiden ja ojien välissä on oltava suojakaista, joka estää turpeen joutumisen ojiin.

Tuotantoalueen ulkopuoliset valumavedet on johdettava tuotantoalueen ja vesienkäsittelyrakenteiden ohitse eristysojissa, joissa on oltava lietesyvennykset.

3. Pintavalutuskentän puhdistustehon on 1.1.2015 alkaen oltava vähintään seuraava:

Kiintoaine 45 %

Kokonaisfosfori 40 %

Kokonaistyppi 20 %

Puhdistusteho lasketaan keskiarvona ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen määritetyistä pitoisuuksista häiriötilanteet mukaan lukien.

4. Jos pintavalutuskentän puhdistusteho ei tarkkailun perusteella täytä puhdistustehovaatimuksia, luvan saajan on välittömästi ryhdyttävä toimenpiteisiin puhdistustehon parantamiseksi ja ilmoitettava tehtävistä toimenpiteistä kirjallisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Jos puhdistusteho on seuraavanakin vuonna tehovaatimuksia pienempi, luvan saajan on toimitettava sitä seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä aluehallintovirastolle vesienkäsittelyn tehostamista koskeva suunnitelma, jonka perusteella aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä.

5. Uudet vesienkäsittelyrakenteet on tehtävä ja otettava käyttöön 31.8.2014 mennessä. Ne on esitettävä ennen käyttöönottoa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi ja saatettava tiedoksi Savitaipaleen, Taipalsaaren ja Lemin kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille.

Vesienkäsittelyrakenteisiin saa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla tehdä sellaisia muutoksia, jotka eivät vähennä niiden tehoa.

6. Luvan haltijan on pidettävä vesienkäsittelyrakenteet ja ojastot jatkuvasti toimintakunnossa ja tarkastettava niiden toimivuus säännöllisesti.

Laskeutusaltaat, sarkaojat ja lietesyvennykset sekä reuna- ja kokoojaojat on puhdistettava ainakin kerran vuodessa tuotantokauden päätyttyä ja aina muulloinkin tarpeen vaatiessa. Kivennäismaahan kaivetut ojat on tarkastettava ainakin kerran vuodessa ja puhdistettava tarvittaessa.

Tuotantoalueen lohkolla 3 lähteiden ja kaivojen läheisyydessä ojia ei saa syventää kivennäismaahan.

Laskeutusaltaista, lietesyvennyksistä ja ojista poistettava liete on sijoitettava siten, ettei se pääse vesistöön.

(---)

Tarkkailut

13. Käyttö- ja päästötarkkailu on toteutettava päätöksen liitteenä 3 olevan suunnitelman mukaisesti.

Tarkkailusuunnitelmaa voidaan muuttaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailujen kattavuutta.

14. Vesistötarkkailu on toteutettava hakemuksessa esitetyn Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen alueella sijaitsevien Vapo Oy:n turvetuotantoalueiden käyttö-, hoito-, kuormitus- ja vesistötarkkailuohjelman mukaisesti. Luvan haltijan on tarkkailtava kiinteistöillä Pajala RN:o 9:45 ja Kauppi RN:o 9:77 sijaitsevien lähteiden sekä kiinteistöillä Orkola RN:o 9:44 olevan talousvesikaivon vedenkorkeutta ja vedenlaatua Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla.

Tarkkailusuunnitelmia voidaan tarkentaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailun kattavuutta.

Kalataloustarkkailu on tehtävä Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla ja tarkkailusuunnitelma on toimitettava viranomaisen hyväksyttäväksi kolmen kuukauden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Vesistötarkkailun vuosiraportit on toimitettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle sekä Taipalsaaren, Savitaipaleen ja Lemin kuntien ympäristönsuojeluviranomaiselle. Kalataloustarkkailun tulokset on toimitettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle ja ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle, Taipalsaaren, Savitaipaleen ja Lemin kuntien ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä Läntisen Pien-Saimaan kalastusalueelle. Tarkkailujen tulokset on vaadittaessa annettava niiden nähtäväksi, joiden oikeuteen tai etuun tiedot saattavat vaikuttaa. Tarkkailutulosten yhteenvedoissa on esitettävä tarkkailussa esiintyneet epävarmuustekijät sekä analyyseissä ja tulosten laskennassa käytetyt menetelmät.

Kunnossapitovelvoitteet

15. Luvan haltijan on osallistuttava laskuojien kunnossapitoon.

16. Luvan haltijan on osallistuttava vaikutusosuutensa suhteessa Myllylammen, Lavikanlahden, Otamoinsalmen ja Rakosalmen kunnostuskustannuksiin turvetuotannosta aiheutuneiden haittojen poistamiseksi, jos lupakauden aikana käynnistetään Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymän suunnitelman mukainen kunnostushanke.

(---)

Lupamääräysten tarkistaminen

Luvan haltijan on viimeistään 31.3.2023 jätettävä aluehallintovirastolle hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi. Mikäli hakemusta ei tehdä määräajassa, aluehallintovirasto voi määrätä luvan raukeamaan.

Hakemukseen on liitettävä selvitykset ja yhteenvedot tuotannon aiheuttamista melu- ja pölyhaitoista ja niiden vähentämisestä, vesien käsittelyn tehosta ja sen parantamisesta, vesiin joutuvien päästöjen määrästä sekä vesien johtamisen vaikutuksista purkuvesistön tilaan, eliöstöön ja käyttöön. Hakemukseen on myös liitettävä selvitys tuotannosta poistettujen alueiden tilasta ja muut ympäristönsuojeluasetuksen 9–11 §:n mukaiset selvitykset tarpeellisilta osin.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lupamääräysten tarkistamisen perustelut

Luvan myöntämisen edellytykset toiminnalle on ratkaistu Itä-Suomen ympäristölupaviraston 20.2.2004 antamassa päätöksessä nro 23/04/2. Pintavalutuksen muuttaminen ympärivuotiseksi vähentää turvetuotannon päästöjä vesistöön. Toimittaessa hakemuksessa esitetyn ja tarkistettujen määräysten mukaisesti toiminta on parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaista sijaintipaikan olosuhteissa.

Lupamääräyksiä tarkistettaessa määräyksiä on muutettu siten, että ne vastaavat nykyisiä vaatimuksia.

Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelman Vuoksen vesienhoitoalueelle vuosille 2010–2015 mukaan Läntisen Pien-Saimaan, jonka alueella Lavikanlahti sijaitsee, ekologinen tila on luokiteltu tyydyttäväksi ja tavoitteena on hyvän tilan saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä. Toimenpideohjelman mukaan tavoitteena on, että vuoteen 2015 mennessä myös vanhoilla tuotantoalueilla, joiden toiminta ei ole loppumassa, on käytössä laskeutusaltaiden ja virtaaman säädön lisäksi kyseisiin olosuhteisiin soveltuva tehokkaampi vesienkäsittelymenetelmä kuten kasvillisuuskenttä, maaperäimeytys, salaojitus tai kemikalointi. Menetelmän valinta määräytyy paikallisten olosuhteiden ja jäljellä olevan tuotantoajan mukaan. Vesienkäsittelyn tehostaminen huomioon ottaen Kiihansuon turvetuotannon ei arvioida vaikuttavan haitallisesti vesienhoidon tilatavoitteiden saavuttamiseen purkuvesistössä.

Toimittaessa hakemuksen ja tarkistettujen lupamääräysten mukaisesti turvetuotannosta ei yksin tai yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheudu terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai yleiseltä kannalta tärkeän virkistys- tai muun käyttömahdollisuuden vaarantumista eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lupamääräysten 1–6 ja 13–16 perustelut

Päästöt vesiin

Vesistöön joutuvien päästöjen rajoittamiseksi määrätään käytettäväksi parasta käyttökelpoista tekniikkaa ja käytäntöä, mikä tässä tapauksessa on ympärivuotisesti toimiva pintavalutuskenttä.

(---)

Tarkkailut

Luvan haltijan on oltava selvillä toimintansa päästöistä ja niiden vaikutuksesta ympäristöön. Pintavalutuskentän puhdistustehoa on tarkkailtava niin, että tarkkailun perusteella voidaan valvoa, toteutuuko kentälle asetettu puhdistustehovaatimus. Tarkkailun perusteella valvontaviranomainen voi edellyttää toimenpiteitä pintavalutuksen ja muun vesienkäsittelyn puhdistustehon parantamiseksi. Vuosittain tehtäviin yhteenvetoraportteihin on sisällytettävä selostukset vesienkäsittelyssä havaituista puutteista, jo tehdyistä toimenpiteistä niiden poistamiseksi ja suunnitelma tulevista parannustoimenpiteistä.

Kunnossapitovelvoitteet

Lupamääräyksissä 15 ja 16 annetut kunnossapitovelvoitteet ovat tarpeen toiminnan kiintoainepäästöistä aiheutuvien haittojen poistamiseksi. Kiihansuon tuotantoalueen kiintoainepäästöt ovat olleet selvästi alkuperäisessä lupahakemuksessa arvioitua suuremmat.

(---)

Vastaus lausuntoihin ja muistutuksiin

Luvan peruuttamista koskevien vaatimusten osalta aluehallintovirasto viittaa Lupamääräysten tarkistamisen perustelut -kohtaan ja toteaa, ettei luvan peruuttamiseen ole laillisia edellytyksiä.

Aluehallintovirasto ottaa vesienkäsittelyä koskevat vaatimukset huomioon lupamääräyksistä 2−6 ilmenevällä tavalla ja vaatimukset luvan haltijan velvoittamisesta osallistumaan Myllylammen, Lavikanlahden Otamoinsalmen ja Rakosalmen kunnostuskustannuksiin lupamääräyksestä 16 ilmenevällä tavalla.

Aluehallintovirasto ottaa lupamääräysten tiukentamista ja päästöarvojen määräämistä koskevat vaatimukset huomioon määräämällä lupamääräyksessä 3 pintavalutuskentälle puhdistustehovaatimukset. Pintavalutuksen muuttaminen ympärivuotiseksi vähentää turvetuotannon päästöjä vesistöön, eikä aluehallintovirasto pidä tarpeellisena kuivatusvesien kemiallista käsittelyä. Jos pintavalutus ei toimi arvioidulla tavalla, luvan saajan on tehtävä toimenpiteitä ja esitys vesienkäsittelyn tehostamiseksi.

Aluehallintovirasto ottaa tarkkailua koskevat vaatimukset huomioon lupamääräyksistä 13 ja 14 ilmenevällä tavalla.

(---)

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 6, 41, 42, 43, 44, 45, 45 a, 46, 50, 52, 55, 56, 66, 72, 74, 90, 100 ja 103 a §

Jätelaki 8, 13 ja 29 §

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 28 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 §

Laki ympäristövahinkojen korvaamisesta 1, 3 ja 5 §

Vesilaki 13 luku 17 §

Korkolaki 12 §

Laki velan vanhentumisesta 4 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lappeenrannan seudun ympäristölautakunnan valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 55 §:n 2 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevassa luvassa tulee määrätä, mihin mennessä hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä ja mitkä selvitykset on tuolloin esitettävä, jollei tällaista määräystä ole pidettävä ilmeisen tarpeettomana. Tarkistamista koskevaa määräystä tai luvan määräaikaisuutta harkittaessa on otettava huomioon vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä niiden toimenpideohjelmat. Luvan myöntäneen viranomaisen on käsiteltävä asia soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset:

1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista;

2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä;

3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa;

4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä;

5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Saatu selvitys

Kiihansuo sijaitsee Savitaipaleen kunnassa ja Vuoksen vesistöalueen Suur-Saimaan valuma-alueella ja Ala-Saimaan lähialueen valuma-alueella (04.112).

Kiihansuon tuotantoalueen kuntoonpano on aloitettu vuonna 1999 ja tuotanto vuonna 2002. Tuotantoalueen kokonaispinta-ala auma-alueineen on 71,8 ha. Tuotannosta ei ole poistunut vielä merkittäviä alueita. Tuotannon arvioidaan jatkuvan noin 15−20 vuotta. Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 20.4.2004 antamallaan päätöksellä nro 23/04/2 myöntänyt ympäristöluvan toiminnalle.

Nykyiseen vesienkäsittelyyn kuuluvat laskeutusaltaat ja sulan maan aikainen pintavalutus sekä erillinen talviaikainen laskeutusallas. Valituksen alaisen päätöksen mukaan vesienkäsittelyä tehostetaan ympärivuotisella pintavalutuksella. Talviaikainen laskeutusallas muutetaan ympärivuotiseksi ja rakennetaan uusi pumppuallas ja pumppaamo. Vesi johdetaan kentälle paineputkella entisen jako-ojan sijaan. Pintavalutuskentän 2,7 ha:n pinta-ala on noin 3,8 % Kiihansuon turvetuotantoalueesta.

Vesienkäsittelyn tehostamisen johdosta Kiihansuon turvetuotannon nettokiintoainepäästöjen arvioidaan laskevan nykyisestään noin 58 %, nettokokonaisfosforipäästöjen noin 57 % ja nettokokonaistyppipäästöjen noin 50 %. Orgaanisen aineksen (COD_Mn) bruttopäästöjen arvioidaan laskevan noin 12 %.

Tuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan laskuojaan ja edelleen reittiä Musta­oja-Myllylampi-Otamoinsalmi. Mustaojan pituus on noin 3,5 km ja se laskee Lavikanlahden ja Pieni-Paunin väliseen Otamoinsalmeen ja siitä Iso-Pauniin.

Mustaojan vesi on ravinteikasta, kiintoainepitoista, lievästi sameaa, tummaa ja melko runsaasti orgaanista ainetta sisältävää. Mustaojan valuma-alue on pääosin ojitettua metsätalousmaata ja peltoja, joista aiheutuu hajakuormitusta ojaan.

Lavikanlahti on tyypiltään matala humusjärvi, joka on kapean salmen kautta yhteydessä muuhun läntisen Pien-Saimaan vesialueeseen. Lavikanlahden vesi on ravinteikasta, kiintoainepitoista, lievästi sameaa, tummaa sekä melko runsaasti orgaanista ainetta sisältävää. Keskimääräiset ravinnepitoisuudet ilmentävät rehevyyttä. Rehevyydestä johtuen alusvedessä esiintyy erityisesti talvisin happivajetta.

Kalastus Lavikanlahdessa ja Iso-Paunissa on lähinnä paikallisten asukkaiden harjoittamaa vapaa-ajan kalastusta.

Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman mukaan Läntisen Pien-Saimaan, jonka alueella Lavikanlahti sijaitsee, ekologinen tila on luokiteltu tyydyttäväksi ja tavoitteena on hyvän tilan saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä.

Valumavesien puhdistusteho

Lupamääräysten mukaan Kiihansuon turvetuotantoalueelta johdettavien vesien käsittelyä tehostetaan ottamalla pintavalutuskenttä käyttöön ympärivuotisesti. Pintavalutuskentän pinta-ala on tuotantoalueen laajuuteen nähden riittävä ja hakemusasiakirjoissa esitettyjen tarkkailutulosten mukaan pintavalutuskenttä on sulan maan aikana toiminut hyvin. Hallinto-oikeus katsoo, että ympärivuotisesti toimiva pintavalutus vastaa Kiihansuon olosuhteissa parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksia.

Kun otetaan huomioon, että vesienkäsittelyn tehostamistoimenpiteiden myötä vesistökuormitus ennalta arvioiden vähenee, päästöt eivät vaaranna vesistön hyvän tilan tavoitteen saavuttamista vesienhoitosuunnitelmassa tarkoitetulla tavalla. Toiminnasta ei myöskään käytettävissä olevan selvityksen perusteella voida katsoa aiheutuvan alapuolisessa vesistössä ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää pilaantumista.

Valituksessa vaadittuja puhdistustehorajoja ei ole pintavalutuksella mahdollista saavuttaa ja niiden toteuttaminen edellyttäisi vähintään vesien kemiallista puhdistusta. Ottaen huomioon kemialliseen puhdistustekniikkaan liittyvät tekniset rajoitukset, epävarmuustekijät ja kustannukset hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston päätöksessä määrätyt vesiensuojelutoimenpiteet ja puhdistustehorajat ovat Kiihansuon olosuhteissa riittävät.

Tarkkailutulokset

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 14 on määrätty, että vesistötarkkailun vuosiraportit ja kalataloustarkkailun tulokset on toimitettava muun muassa Taipalsaaren, Savitaipaleen ja Lemin kuntien ympäristönsuojeluviranomaiselle. Päätöksen liitteenä olevan käyttö- ja päästötarkkailusuunnitelman mukaan päästötarkkailun mittausten tulokset toimitetaan niiden valmistuttua muun muassa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Käyttö- ja päästötarkkailun yhteenvetoraportti toimitetaan myös kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tarkkailuvuotta seuraavan helmikuun loppuun mennessä.

Hallinto-oikeus katsoo, että kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tiedonsaantioikeus on huomioitu aluehallintoviraston päätöksessä.

Johtopäätös

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 43 § 1 ja 3 momentti, 55 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Pirjo Joutsenlahti ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lappeenrannan seudun ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut ympäristölupamääräysten muuttamista siten, että puhdistustehoa koskeviksi vaatimuksiksi asetetaan kiintoaineen osalta 80 %, kokonaisfosforin osalta 90 %, kokonaistypen osalta 50 % ja kemiallisen hapenkulutuksen (COD) osalta 75%. Mikäli tuloksia ei saavuteta kahden vuoden kuluessa, tulee luvanhaltija velvoittaa tehostamaan edelleen kuivatusvesien käsittelyä.

Ympäristölautakunta on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Lavikanlahti ei ole fyysisesti erillinen vesialue, vaan osa läntistä Pien-Saimaata. Lavikanlahti on Otamoinsalmen ja Rakosalmen kautta yhteydessä Pien-Saimaan vesistöön ja vaikuttaa heikentävästi Pien-Saimaan veden laatuun. Virtaussuunta on Lavikanlahdesta Läntiselle Pien-Saimaalle. Lavikanlahti on nimetty omaksi vesimuodostumaksi ainoastaan vedenlaatuluokitusta varten. Ympäristöhallinnon viimeisimmän vedenlaatuluokittelun 2013 mukaan Lavikanlahti on veden laadultaan välttävä ja Läntinen Pien-Saimaan tyydyttävä. Vesienhoitosuunnitelman tavoitteena on hyvä veden laatu.

Kiihansuon turvetuotantoalueen kuormitus vaikuttaa heikentävästi alapuolisen Läntisen Pien-Saimaan vesistön veden laatuun lisäämällä orgaanisen aineen ja kiintoaineen määrää sekä veden tummuutta ja vaikeuttaa siten vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden saavuttamista.

Sekä Lavikanlahti että Läntisen Pien-Saimaan länsiosa ovat vesienhoidon toimenpideohjelman mukaan turvetuotannolle herkkiä vesistöjä. Toimenpideohjelman mukaan turvetuotannon vesiensuojelun toimenpiteinä pienkemikalointi tai kemikalointi muun puhdistuksen yhteydessä kuuluu perustoimenpiteitä täydentäviin toimenpiteisiin.

Vesienhoidon toimenpideohjelmaa vuosille 2016-2021 ei ole mitenkään otettu huomioon päätöksessä. Toimenpideohjelma on ollut luvan valitusprosessin aikana julkisesti nähtävillä ja hyvin saatavilla 1.10.-31.3.2015, kun toimenpideohjelmasta pyydettiin lausuntoja.

Lavikanlahden ulkoista kuormitusta tulee rajoittaa kaikin mahdollisin keinoin. Lupaehdoissa pintavalutuskentän puhdistustehon vaatimukset eivät turvetuotannon laajuisessa kuormituksessa ole riittäviä. Ulkoisen kuormituksen vähentäminen on keskeinen keino vesistön kunnostuksessa ja toipumisessa. Hajakuormituksen vähentämiseksi toimenpiteitä tarvitaan kaikilta tahoilta. Pien-Saimaan kunnostus on käynnistynyt huomattavalla aktiivisuudella, muun muassa rakentamalla erilaisia maa- ja metsätalouden kuormitusta vähentäviä vesiensuojelurakenteita. Pien-Saimaan valuma-alueelle on toteutettu viime vuosien aikana kaikkiaan 30 vesiensuojelurakennetta yksityismaille ja viisi kosteikkoa Lappeenrannan kaupungin alueella. Kiihansuon laskuojan Mustaojan varteen on vanhoille kala-altaille rakennettu vesiensuojelukosteikko. Lisäksi toimenpiteitä on tehty maa- ja metsätalouden sekä haja-asutuksen kuormituksen vähentämiseksi, hoitokalastettu pientä kalaa sekä rakennettu pumppaamo Lappeenrannan Kivisalmeen. Maanomistajat ja asukkaat ja yhteisöt ovat osallistuneet aktiivisesti kunnostustoimenpiteisiin.

Laskennallisen niin sanotun luonnonhuuhtouman vähentäminen turvetuotantoalueen kuormituksesta ei ole relevanttia. Jokainen suo ja tuotantoalue on oma ekosysteeminsä ja sen toiminta ja kuormitus täysin aluekohtaista ja yksilöllistä. Laskennallisen luonnonhuuhtouman käyttäminen ei perustu todellisuuteen. Ojitetun ja kasvipeitteettömän tuotantoalueen kuormitusta ei voi peilata luonnontilaisen suon laskennalliseen huuhtoumaan.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on todennut, että sillä ei ole lisättävää siihen, mitä hallinto-oikeus on ratkaisussaan ja sen perusteluissa esittänyt.

Savitaipaleen kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on katsonut Lappeenrannan seudun ympäristölautakunnan valituksen olevan perusteltu. On tarpeellista varmistaa, että Lavikanlahden kuormitusta alennetaan kaikin mahdollisin toimin.

Lemin kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on katsonut, että valitus tulee hyväksyä. Pien-Saimaan tilan parantamiseen joudutaan käyttämään huomattavia määriä kuntien varoja ja siksi kaikki mahdollinen on tehtävä vesistön tilan heikkenemisen estämiseksi.

Pien-Saimaan Suojeluyhdistys ry on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on todennut Lappeenrannan seudun ympäristölautakunnan valituksen olevan perusteltu. Pien-Saimaan ja Lavikanlahden kuormituksen alentaminen on välttämätöntä.

Vapo Oy on antanut valituksen, lausunnon ja vastineiden johdosta selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Selityksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

Vesistön virtaussuunnan ollessa Lavikanlahdelta Läntiselle Pien-Saimaalle Kiihansuon Mustaojassa johtuvat vedet voivat vaikuttaa vain Otamoinsalmessa, joka erottaa Lavikanlahden Koneenselän pohjoisosista, ja salmen itäpuolisilla vesialueilla. Mustaojaa tulevat vedet eivät näin ollen säätelisi Lavikanlahden tilaa.

Kiihansuon tähän saakka sulan ajan käytössä olleelta pintavalutuskentältä lähtevä vesi on ollut hyvälaatuista. Koska pintavalutuskenttä on pitkäkestoisesti toiminut hyvin sulalla ajalla, voi sen olettaa toimivan hyvin myös routa-ajalla. Verrattuna esimerkiksi Etelä-Suomen metsäojitetuilta soilta lähteneeseen veteen vedenlaadun voidaan olettaa pysyvän parempana.

Kiihansuolta 13.4.–22.9.2015 lähtenyt vesi on ollut kiintoaineen ja kokonaisfosforin osalta selvästi parempilaatuista kuin Lavikanlahden vesi. Kokoanistypen osalta vesi on ollut jokseenkin samanlaatuista ja kemiallisen hapenkulutuksen osalta Kiihansuolta lähtenyt vesi on ollut selvästi heikompaa kuin Lavikanlahden vesi. Tähän nähden valituksessa esitetyt väitteet Kiihansuon vaikutuksista Lavikanlahteen eivät voi kaikkinensa pitää paikkansa, vaikka Kiihansuon vedet vaikuttaisivat Lavikanlahteen. Kiihansuon päästömääräysten tiukentamiseen ei ole perusteita.

Valituksessa esitetyt pintavalutuksen puhdistustehon tiukentamista tarkoittavat vaatimukset ovat paitsi kohtuuttomat myös saavuttamattomissa olevat. Tiedossa ei ole muutakaan menetelmää, jolla vaatimustaso saavutettaisiin.

Tarkistettu ympäristölupa velvoittaa puhdistamaan Kiihansuon kuivatusvedet myös routa-ajalla pintavalutuksella, minkä vuoksi tuotantoalueen vuotuinen vesistökuormitus pienentyy merkittävästi aikaisemmasta. Määrätty puhdistuksen tehostaminen on purkuvesistön tilan kannalta riittävä ja vallitsevan lupakäytännön mukainen.

Kiintoainepitoisuuden osalta reduktiovaatimus 45 prosenttia tarkoittaisi Kiihansuon aikaisempien vuosien vesistökuormituksen perusteella tarkasteltuna pintavalutuskentältä lähtevän veden puhdistamista pitoisuuteen 2,75 mg/l eli yleisesti hyväksyttyä taustakuormaa 4,0 mg/l pienemmäksi.

Kokonaisfosforin osalta reduktiovaatimus 40 prosenttia tarkoittaisi pintavalutuskentältä lähtevän veden puhdistamista pitoisuuksiin 21,6 µg/l ja 23,4 µg/l eli hyvin lähelle luonnontilaisen suoveden tasoa 20 µg/l ja samalla yleisesti hyväksyttyjä taustakuormia pienemmiksi.

Vuosina 2008–2015 mitattu kokonaisfosforin pitoisuus on vaihdellut välillä 21,3–51,7 µg/l. Viimeksi mainittuun lukuun on vaikuttanut erityisesti 17.7.2012 mitattu lähtevän veden poikkeuksellisen suuri kokonaisfosforipitoisuus. Ilman kyseisen päivän tulosta vaihteluväli olisi vuosina 2008–2015 ollut 21,3–37,6 µg/l ja reduktio 2,2 prosentin sijasta 42,1 prosenttia.

Edellä mainituista syistä näyttää todennäköiseltä, että asetettuihin puhdistustehoihin ei ainakaan kaikkina tulevina vuosina ole mahdollista päästä kiintoaineen ja kokonaisfosforin osalta, vaikka lähtevä vesi olisi hyvälaatuista ja pintavalutuskenttä toimisi täysin aisanmukaisella tavalla. Kun pintavalutuskentälle johdettu vesi on hyvälaatuista, eivät kentän biologiset ja kemialliset prosessit voi leikata siitä suhteessa samaa määrää kuin veden tullessa puhdistukseen likaisempana.

Puhdistustehoa koskevat määräykset eivät sovellu päästömääräyksiksi, kun puhdistusmenetelmänä on pintavalutuskenttä. Lisäksi yksinomaan pintavalutukselle asetetut puhdistustehovaatimukset eivät huomioi yläpuolisten rakenteiden merkitystä, jotka kuitenkin vaikuttavat puhdistuksen kokonaislopputulokseen.

On hyvin todennäköistä, että yhtiö joutuu hakemaan aluehallintovirastolta muutosta päästömääräyksiin esittämällä lähtevälle vedelle soveltuvat enimmäispitoisuusrajat. Päästörajojen tiukentaminen nykyisestä ei olisi tarkoituksenmukaista.

Lappeenrannan seudun ympäristölautakunta on antanut selityksen johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Pien-Saimaalla veden virtaukset ovat täysin riippuvaisia tuulen suunnasta. Päävirtaussuunta on Lavikanlahdelta itään ja kaakkoon, mutta idänpuoleisilla tuulilla virtaussuunta on Koneenselältä Lavikanlahden suuntaan. Lavikanlahden vedenlaatu on huono ja siksi kaikkea kuormitusta on vähennettävä.

Avoimella turvekentällä olosuhteet ovat täysin erilaiset kuin kasvipeitteisellä metsämaalla. Eroosio ja kuormitus on merkittävästi suurempaa. Kuormitus on myös paikallisista sää- ja ympäristöolosuhteista kuten maaperästä ja kaltevuuksista riippuvaista. Siksi pitoisuuksia ei voi verrata metsäojitettujen soiden valtakunnallisiin keskiarvoihin tai turvetuotannon ominaiskuormituspitoisuuksiin.

Reduktiovaatimukseen tulee laskea mukaan kaikki olosuhteet, myös poikkeukselliset ääriolosuhteet, koska kokonaiskuormituksen kannalta niilläkin on merkitystä. Kuormituksesta valtaosa tulee lumen sulamisen aiheuttaman kevättulvan sekä rankkasateiden ja talviaikaisten valumien aikana. Rankkasateet ja suuret virtaamat aiheuttavat voimakasta eroosiota avoimella turvekentällä. Pintavalutuskenttä ei toimi riittävän hyvin virtaamien ollessa suuria tai talvikaudella kun maa on jäässä. Kuormitusta tulee kuitenkin turvekentältä myös talviaikaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristöluvan lupamääräysten säännönmukainen tarkistamismenettely on poistettu lainsäädännöstä 1.5.2015 voimaan tulleella ympäristönsuojelulain (527/2014) muutoksella (423/2015). Mainitun muutoslain (423/2015) voimaantulosäännöksen mukaan ennen tuon lain voimaantuloa annetussa ympäristölupapäätöksessä määrätty lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Valvontaviranomaisen on kuitenkin säännöllisessä valvonnassa arvioitava uuden lain 89 §:n (423/2015) mukainen tällaisen luvan muuttamisen tarve viimeistään vuoden kuluessa siitä ajankohdasta, jolloin luvan tarkistamista koskeva hakemus oli määrä jättää lupaviranomaiselle. Asianomaisella yleistä etua valvovalla viranomaisella on myös mahdollisuus saattaa vireille uuden ympäristönsuojelulain 89 §:ssä (423/2015) tarkoitettu luvan muuttamista koskeva asia.

Aluehallintovirasto on vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tekemässään lupapäätöksessä määrännyt luvan saajan viimeistään 31.3.2023 tekemään hakemuksen lupamääräysten tarkistamiseksi. Uuden ympäristönsuojelulain muutoksen johdosta tämä tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Lupamääräyksessä 4 on lisäksi asetettu luvan saajalle velvollisuus toimittaa aluehallintovirastolle vesienkäsittelyn tehostamista koskeva suunnitelma, jos puhdistusteho on tarkkailun perusteella kahtena peräkkäisenä vuotena luvassa asetettuja puhdistustehovaatimuksia pienempi. Suunnitelman perusteella aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä. Tällaista lupamääräysten noudattamiseen liittyvää ehdollista luvan muuttamista koskevaa, nyttemmin uuden ympäristönsuojelulain 54 ja 90 §:ssä tarkoitettua määräystä ei ole pidettävä sellaisena lupamääräysten tarkistamista koskevana velvoitteena, joka raukeaisi ympäristönsuojelulainsäädännön muutoksen johdosta.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vuosiksi 2016–2021. Vesienhoitosuunnitelman mukaan Lavikanlahden ekologinen tila on välttävä ja Läntisen Pien-Saimaan länsiosan ekologinen tila tyydyttävä. Lavikanlahden ja Läntisen Pien-Saimaan hyvä tila on vesienhoitosuunnitelmassa arvioitu voitavan saavuttaa vuoteen 2021 mennessä. Turvetuotannon osalta vesienhoitosuunnitelmassa todetaan, että vesiensuojelun tehostaminen suunnittelukaudella 2016–2021 tapahtuu pääosin muihin perustoimenpiteisiin lukeutuvilla toimenpiteillä. Kustannustehokkain ja toimivuudeltaan paras vesiensuojelurakenne on ojittamattomalle suoalueelle perustettu pintavalutuskenttä. Täydentävien toimenpiteiden valikoimassa on vain kemikalointiin liittyviä toimenpiteitä, mutta turvetuotannon vesiensuojelua tehostetaan ja tullaan tehostamaan muun muassa pintavalutuksen avulla myös enemmän kuin lupaehdoissa vaaditaan. Uusi Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma ei anna aihetta arvioida hakemuksen mukaisen turvetuotannon vaikutuksia Lavikanlahden ja muun Läntisen Pien-Saimaan tilaan toisin kuin hallinto-oikeus on tehnyt.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä viitatut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Tuomas Kuokkanen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Valitus pilaantuneen maaperän puhdistamista koskevassa hallintopakkoasiassa

Valittaja Porvoon kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.6.2015 nro 15/0391/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 22.10.2013 päätöksellään UUDELY/801/07.00/2010 antanut ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla Porvoon kaupungille määräyksen, jonka mukaan Mätäjärven entinen kaatopaikka Porvoossa kiinteistöillä 638-485-1-11, 638-485-1-13, 638-485-1-15 ja 638-484-3-44 on kunnostettava sellaiseen tilaan, ettei siitä aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle taikka pohjaveden pilaantumisvaaraa. Mätäjärven entisen kaatopaikan kunnostamista, lähtökohtaisesti päätöksen liitekartan 1 alueita A ja B, koskeva ympäristölupahakemus ja asianmukainen kunnostussuunnitelma on toimitettava Etelä-Suomen aluehallintoviraston käsiteltäväksi kolmen kuukauden kuluttua päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Määräystä on noudatettava 30 000 euron suuruisen sakon uhalla.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Porvoon kaupungin harjoittamassa kaatopaikkatoiminnassa on rikottu 1.4.1962 voimaan tulleen vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:ää, koska kaatopaikkatoiminnan on nyttemmin suoritetuissa selvityksissä, kuten Ramboll Finland Oy:n vuonna 2012 valmistuneessa perustilaselvityksessä, näytetty aiheuttaneen pohjaveden pilaantumisvaaraa. Vastaavasti on mainitun perustilaselvityksen nojalla käynyt ilmi, että kaatopaikan lakattua toimintansa alueelle tehdyt suojaustoimenpiteet ottaen huomioon jätehuoltoasetuksen 8 §:n säännös eivät ole olleet riittäviä ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan estämiseksi.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n ja 24 §:n sekä ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla ELY-keskus määrää toiminnanharjoittajan eli Porvoon kaupungin saattamaan entinen Mätäjärven kaatopaikka sellaiseen tilaan, ettei siitä aiheudu ympäristölle vaaraa tai haittaa tai pohjaveden pilaantumisvaaraa. ELY-keskus kuitenkin toteaa, ettei kunnostus- ja suojaustoimiin sinällään kuulu kaatopaikka-alueen kunnostaminen mahdolliseen uuteen käyttötarkoitukseen. Kunnostamisesta mahdolliseen uuteen käyttötarkoitukseen vastaa tällöin alueen haltija.

Entisen kaatopaikan kunnostustoimien asianmukainen suorittaminen edellyttää asiantuntijan laatimaa kunnostussuunnitelmaa ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston antamaa ympäristölupaa. Näin ollen ELY-keskus määrää Porvoon kaupungin toimittamaan asianmukaisen kunnostussuunnitelman ja ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristölupahakemuksen Etelä-Suomen aluehallintovirastolle.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen soveltamat säännökset:

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 84 §, 88 §, 91 §, 92 §, 96 §, 97 § ja 105 §

Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta (113/2000) 1 § 1 momentti, 22 § 1 momentti ja 24 §

Jätelaki (646/2011) 149 § 6 momentti

Jätelaki (1072/1993) 77 § 2 momentti

Jätehuoltolaki (673/1978) 8 § 2 momentti

Jätehuoltoasetus (307/1979) 8 § ja 23 §

Vesilaki (264/1961) 1 luku 22 § 1 momentti, 21 luku 3 §

Uhkasakkolaki 6 §, 7 §, 8 §, 18 §, 19 §, 22 § ja 23 §

Hallintolaki 34 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Porvoon kaupunginhallituksen ELY-keskuksen päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on Porvoon kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Porvoon kaupunki voitu kaatopaikan pitäjänä määrätä kunnostamaan ennen jätehuoltolain voimaantuloa 1.4.1979 kaatopaikkana noin vuoteen 1965 saakka käytetty alue.

Sovellettuja oikeusohjeita ja lain esitöitä

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentin mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, on velvollinen puhdistamaan maaperän ja pohjaveden siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle. Pykälän 2 momentin mukaan, jos maaperän pilaantumisen aiheuttajaa ei saada selville tai tavoiteta taikka tätä ei saada täyttämään puhdistamisvelvollisuuttaan ja jos pilaantuminen on tapahtunut alueen haltijan suostumuksella tai tämä on tiennyt tai tämän olisi pitänyt tietää alueen kunto sitä hankkiessaan, on alueen haltijan puhdistettava alueen maaperä siltä osin kuin se ei ole ilmeisen kohtuutonta. Alueen haltija vastaa samoin edellytyksin myös pilaantuneen pohjaveden puhdistamisesta, jos pilaantuminen on johtunut alueen maaperän pilaantumisesta.

Ympäristönsuojelulain 79 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on määrättävä pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistamisesta, jollei puhdistamisesta 75 §:n mukaan vastuussa oleva ryhdy siihen. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 13 luvussa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan viranomainen voi 1 momentissa tarkoitetussa päätöksessä samalla määrätä muista tarpeellisista toimista, joihin on ryhdyttävä ympäristön tilan palauttamiseksi ennalleen tai aiheutuneen haitan vähentämiseksi tai poistamiseksi. Jos puhdistaminen edellyttää maa-ainesten käsittelemistä pilaantuneella alueella, määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin ympäristölupaa koskevia säännöksiä ja 13 luvun säännöksiä.

Jätelain (1072/1993) 77 §:n 2 momentin mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen jätelain voimaantuloa, sekä kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen jätelain voimaantuloa, sovelletaan jätelain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Saastuneen alueen puhdistamisesta määrää kuitenkin alueellinen ympäristökeskus ja velvollisuuksien noudattamiseksi annettavista määräyksistä on lisäksi soveltuvin osin voimassa, mitä jätelain 57, 58 ja 66 §:ssä säädetään.

Vanhan jätelain 77 §:n (hallituksen esityksessä 76 §) koskevissa esitöissä (HE 77/1993 vp) on todettu muun muassa, että roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen lain voimaantuloa, sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Jätehuoltolakia sovellettaisiin myös sellaiseen kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen lain voimaantuloa. Säännöksellä vältyttäisiin siltä, että roskaantuneen tai saastuneen alueen puhdistamisvelvolliseen taikka muuhun jätehuoltovelvolliseen kohdistuisi taannehtivasti uusia velvollisuuksia. Aikaisemmin voimassa olleisiin säännöksiin perustuvien velvollisuuksien noudattamiseksi annettavista määräyksistä olisi kuitenkin soveltuvin osin voimassa, mitä lain 57, 58 ja 66 §:ssä säädetään. Määräys saastuneen maaperän puhdistamiseksi voitaisiin antaa, jos se olisi ollut annettavissa jätehuoltolain 21 tai 33 §:n nojalla. Rikokseen sovellettavasta laista säädettäisiin kuitenkin rikoslain voimaanpanemisesta annetun asetuksen 3 §:ssä.

Jätehuoltolain (673/1979) 8 §:n 3 momentin mukaan yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuuluu kunnalle.

Jätehuoltolain (673/1978) 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun muassa, että nykyisen jätehuollon epäkohtia ovat jätteiden käsittelypaikkojen, etenkin kaatopaikkojen, hoidon ja valvonnan järjestämättömyys sekä niiden sijoittamisen suunnittelemattomuus. Tämä on johtanut usein kaatopaikkojen ympäristöjen roskaantumiseen ja joskus pohjavesien pilaantumiseen sekä siihen, että kaatopaikoille on voitu viedä jätteitä, jotka eivät sovellu siellä hävitettäviksi. Epäkohtien poistamiseksi kuntien tulisi huolehtia siitä, että yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja hoidetaan ja valvotaan asianmukaisesti.

Jätehuoltolain 1.10.1986 voimaan tulleen 21 §:n 1 momentin (65/1986) mukaan, milloin kiinteistön haltijan on 20 §:n mukaisesti järjestettävä jätteiden käsittely ja kiinteistöllä syntyy tai siellä käsitellään ominaisuuksiltaan tai laadultaan sellaista jätettä kuin 16 §:n 2 momentissa tarkoitetaan taikka poikkeuksellisen paljon muuta jätettä, kiinteistön haltijan on esitettävä ympäristölupamenettelylaissa (735/91) tarkoitetun lupaviranomaisen hyväksyttäväksi suunnitelma kiinteistön jätehuollon järjestämisestä. Jos kiinteistön jätehuolto muuttuu olennaisesti, on esitettävä tarkistettu suunnitelma. Suunnitelmaa ei kuitenkaan tarvitse esittää yleisen jätteiden käsittelypaikan eikä 23 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan nojalla tapahtuvan toiminnan osalta eikä myöskään 21 a §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa.

Jätehuoltolain 1.10.1986 voimaan tulleen 21 §:n 2 momentin (65/1986) mukaan kiinteistön haltijan on muissakin kuin pykälän 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa esitettävä suunnitelma tai tarkistettu suunnitelma, jos ympäristönsuojelulautakunta tai lääninhallitus niin määrää. Ennen 1.10.1986 voimaan tullutta lainmuutosta 65/1986 mainittu 2 momentti on kuulunut siten, että kiinteistön haltijan oli muissakin kuin pykälän 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa esitettävä suunnitelma tai tarkistettu suunnitelma, jos kunnan jätehuoltoviranomainen niin määrää.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle jätehuoltolaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 142/1975 II vp) on todettu lakiehdotuksen lähtökohtana olevan, että toisaalta kunta pääsääntöisesti katsotaan velvolliseksi huolehtimaan alueensa jätehuollosta ja toisaalta ne, joiden toiminnasta jätteet syntyvät, katsotaan velvollisiksi vastaamaan jätehuollon aiheuttamista kustannuksista. Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan roskaantumisen torjunnassa olisi lähdettävä yleisestä roskaamiskiellosta, jonka rikkomisesta voisi seurata rangaistus. Tämän lisäksi roskaaja olisi velvollinen puhdistamaan roskaamansa alueen.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin (118/1981) mukaan jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi. Mahdollisuuksien mukaan on huolehdittava siitä ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentti on ennen 1.4.1981 voimaan tullutta muutosta 118/1981 sisältänyt vain ensimmäisen virkkeen kuuluen seuraavasti: "Jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi."

Jätehuoltoasetuksen (307/1979) 23 §:n mukaan kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto on lakannut ennen mainitun asetuksen voimaantuloa, on kaatopaikkatoimintaa harjoittaneen saatettava 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta.

Terveydenhoitosäännön (336/1927), joka on ollut voimassa 1.1.1928– 31.12.1966 välisenä aikana, 37 §:n mukaan kaupungin tulee terveydenhoitolautakuntaa kuultuaan osoittaa tarpeellinen määrä yleisiä kaatopaikkoja kaikenlaista likaa varten; samoin on myöskin sovelias paikka eläinten raatojen ja muiden sellaisten perkkeiden kuoppaamista varten osoitettava, ellei muihin toimiin ole ryhdytty niiden vaarattomaksi tekemiseksi. Nämä paikat ovat järjestettävät ja hoidettavat siten, ettei vesi lähteissä, kaivoissa tai muissa vedenottopaikoissa pääse niistä likaantumaan ja ettei niistä muussakaan suhteessa synny terveydellisiä haittoja.

Uhkasakkolain 8 §:n mukaan uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat.

Asiassa saatu selvitys

Porvoon kaupungin ja Porvoon seurakuntayhtymän toimeksiannosta tehdyn perustilaselvityksen mukaan jätetäyttö Vanhan Helsingintien molemmin puolin sijaitsevan Mätäjärven entisen kaatopaikan alueella on tapahtunut 1950- ja 1960 -luvuilla, jolloin alue on toiminut kaupungin pääkaatopaikkana. Alue on myöhemmin 9.7.1981 päivätyllä maanvaihtokirjalla siirtynyt seurakuntayhtymän omistukseen.

Kysymyksessä oleva alue sijaitsee vedenhankintaa varten tärkeällä Porvoo -nimisellä I luokan pohjavesialueella pohjaveden muodostumisalueella. Kaupungin varavedenottamona toimiva Linnanmäen vedenottamo sijaitsee samalla valuma-alueella.

Mätäjärven alue on aikoinaan koostunut tien eteläpuoleisesta vanhasta harjupainanteesta sekä tien pohjoispuoleisesta vanhasta soranottoalueesta. Molemmat alueet on täytetty erityyppisin täyttö- ja jätejakeilla.

Perustilaselvityksessä alueeksi A merkitty Vanhan Helsingintien pohjoispuoleinen alue on tutkimustulosten mukaan sisältänyt maansekaista sekalaista jätetäyttöä. Pääsääntöisesti jätejakeet ovat olleet talousjätettä sekä teollisuus- ja rakennusjätettä. Alueeksi B merkitty Vanhan Helsingintien eteläpuoleinen alue on sisältänyt vastaavantyyppistä jätettä kuin alue A. Alueella B jätejakeiden suhteellinen osuus kokonaistilavuudesta on arvion mukaan suurempi kuin alueella A. Täytön alapuolella on vettä pidättävänä kerros savea, jonka vuoksi täyttö on pääosin vedenpinnan alapuolella eli alueella on niin sanottua kaatopaikan sisäistä vettä.

Mätäjärven varsinaisen kaatopaikka-alueen eli alueiden A ja B laajuus on noin 27 000 m² ja jätetäytön tilavuus noin 130 000 m^­3. Jätetäytöstä noin 100 000 m^3­ on Vanhan Helsingintien pohjoispuolella alueella A ja noin 30 000 m^­3 eteläpuolella alueella B. Varsinaisen jätetäyttöalueen ulkopuolisilla alueilla eli perustilaselvityksen mukaisilla alueilla C - E on lisäksi noin 9 000 m²:n suuruisella alueella ohuita kerroksia jätteensekaisia maa-aineksia määrältään yhteensä noin 16 000 m³­.

Kun jätetäyttötoiminta on loppunut, alueille on jälkihoitona ajettu peitteeksi noin metrin paksuinen pintamaakerros. Lisäksi tien eteläpuoleiselle alueelle on läjitetty Porvoon seurakuntayhtymän kompostiaumoja.

Vanhan Helsingintien eteläpuolella alueiden B ja D rajalla on toiminut 1960-luvun alkuun asti ajoneuvojen käsittelyyn erikoistunut romuliike, jonka varastoalue on sijoittunut jätetäytön päälle. Vanhan Helsingintien eteläpuolella alueella C on toiminut 1950-luvulle asti Labor Oy:n öljyvarasto. Vanhan Helsingintien pohjoispuoleisella alueella on toiminut 1940-luvulla tervatehdas.

Pohjoisella alueella A täytössä on todettu muutamassa pisteessä korkeita pitoisuuksia orgaanisia ja epäorgaanisia haitta-aineita. Pääsääntöisesti täytössä todetut haitta-ainepitoisuudet ovat olleet pieniä. Kahdessa pisteessä on kuitenkin todettu ongelmajätetason ylittäviä öljypitoisuuksia. Eteläisen täyttöalueen B täytön haitta-ainepitoisuudet ovat selvästi korkeampia kuin pohjoisella alueella. Orgaanisia ja epäorgaanisia haitta-aineita on todettu maaperä näytteissä useassa tutkimuspisteessä yli ylemmän ohjearvotason ja paikoin epäorgaanisia myös yli ongelmajätetason. Perustilaselvityksen mukaisilla alueilla C - E maaperässä on todettu pistemäistä pilaantuneisuutta.

Selvityksen mukaan kaatopaikan sisäisessä vedessä on näkynyt selvästi jätetäytön vaikutus. Vesi on ollut aistinvaraisesti arvioituna pilaantunutta ja siinä on todettu kohonneita arvoja muun muassa typpi- ja fosfori-, rauta- ja sinkkipitoisuuden, alkaliteetin, kemiallisen ja biologinen hapenkulutuksen, orgaanisen aineksen määrän (TOC) sekä haitta-ainepitoisuuksien (öljyt, BTEX, PAH, Hg) osalta. Jätetäytön sisäinen vesi saattaa aiheuttaa pohjaveden laadun heikkenemistä tai sen vaaraa nyt tai tulevaisuudessa.

Kaatopaikka-alueen pohjavedessä on havaittavissa kaatopaikan aiheuttamaa kuormitusta. Pohjavedessä on todettu hieman kohonneita pitoisuuksia muun muassa typen, fosforin, orgaanisen aineksen ja sinkin osalta. Lisäksi vedessä on näkynyt paikoin pieniä pitoisuuksia haitta-aineita, kuten PAH-yhdisteitä, BTEX-yhdisteitä ja elohopeaa. Voimakkaimmin vaikutukset ovat näkyneet pohjoisen kaatopaikka-alueen keskiosalla. Pohjoisella jätetäyttöalueella paikallisesti tavatuista korkeista ongelmajätetason ylittävistä öljypitoisuuksista saattaa aiheutua pitkän ajan kuluessa pistemäistä öljykuormitusta pohjaveteen.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjoista saatavasta selvityksestä ilmenee, että valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetulla Mätäjärven alueella on 1950- ja 1960- luvuilla sijainnut Porvoon kaupungin yleinen kaatopaikka.

Vuoden 1994 alussa voimaan tulleen jätelain voimaantulo- ja siirtymäsäännösten mukaan kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta oli päättynyt ennen jätelain voimaantuloa, sovelletaan jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Säännöksellä vältyttäisiin siltä, että roskaantuneen tai saastuneen alueen puhdistamisvelvolliseen taikka muuhun jätehuoltovelvolliseen kohdistuisi taannehtivasti uusia velvollisuuksia.

Jätelailla kumotun 1.4.1979 voimaan tulleen jätehuoltolain mukaan yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuului kunnalle. Kunnalla on tullut tarpeen mukaan olla käytettävissä muun muassa kaatopaikkoja ja yleisiä jätteen käsittelypaikkoja.

Jätehuoltolain perusteluissa on todettu, että jätehuollon epäkohtia ovat olleet jätteiden käsittelypaikkojen, etenkin kaatopaikkojen, hoidon ja valvonnan järjestämättömyys sekä niiden sijoittamisen suunnittelemattomuus. Tämä on johtanut usein kaatopaikkojen ympäristöjen roskaantumiseen ja joskus pohjavesien pilaantumiseen sekä siihen, että kaatopaikoille on voitu viedä jätteitä, jotka eivät sovellu siellä hävitettäviksi. Jätehuoltolain perustelujen mukaan näiden epäkohtien poistamiseksi kuntien tulisi huolehtia siitä, että yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja hoidetaan ja valvotaan asianmukaisesti.

Jätehuoltolain kumoamisen yhteydessä on kumoutunut myös jätehuoltolain nojalla annettu jätehuoltoasetus. Jätelain siirtymäsäännöksessä tarkoitettuja jätelain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä ovat siten jätehuoltolain säännösten lisäksi olleet jätehuoltoasetuksen säännökset. Jätehuoltoasetukseen sisältyi toimintansa päättävää kaatopaikkaa koskevia jälkihoitovelvoitteita sekä taannehtivia kunnostusvelvoitteita.

Jätehuoltoasetuksen 23 §:ssä on asetettu kaatopaikkatoimintaa harjoittaneille tahoille velvollisuus saattaa kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto on lakannut ennen jätehuoltoasetuksen voimaantuloa, mainitun asetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta. Kysymys on ollut eräänlaisesta takautuvasta vastuusta niiden kaatopaikkojen osalta, joilla jätteiden vastaanotto on jo aikaisemmin lakannut. Myös jo 1.1.1928 voimaan tulleen vanhan terveydenhoitolain nojalla annetusta, mainittuna päivänä voimaan tulleesta ja 31.12.1966 saakka voimassa olleesta terveydenhoitosäännöstä käy ilmi, että yleiset kaatopaikat oli järjestettävä ja hoidettava siten, ettei vesi lähteissä, kaivoissa tai muissa vedenottopaikoissa päässyt likaantumaan ja ettei niistä muussakaan suhteessa syntynyt terveydellisiä haittoja. Jätehuoltoasetuksen 23 § on jo alkuperäisessä muodossaan sisältänyt ajatuksen siitä, että alue on paitsi peitettävä maakerroksella ja siistittävä myös saatettava ympäristöön sopeutuvaksi.

Kun edellä mainittujen oikeudelliseen vastuuperusteeseen liittyvien seikkojen lisäksi otetaan huomioon, että kyse on kaupungin pitämän yleisen ja toimintansa 1960-luvulla lopettaneen kaatopaikan kunnostamisesta, hallinto-oikeus katsoo, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on voinut määrätä Porvoon kaupungin lakanneen kaatopaikkatoiminnan harjoittajana kunnostamaan hallintopakkopäätöksessä mainitut alueet. Puhdistamisesta vastuussa oleva taho määräytyy samoilla perusteilla riippumatta siitä, onko asiassa kyse selvittämisvelvoitteen asettamisesta tai alueen kunnostamiseen määräämisestä.

Ympäristönsuojelulain 8 §:ssä säädetyn pohjaveden pilaamiskiellon edeltäjä, vanhan vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:ssä säädetty pohjaveden pilaamiskielto oli tullut voimaan 1.4.1962. Vanha vesilaki ei ole sisältänyt kieltoa pohjaveden pilaantumisen vaaran aiheuttamisesta, vaan tätä tarkoittava lakimuutos on tullut voimaan vasta vuonna 1987. Vanhan vesilain mahdollisesta merkityksestä ei tässä kunnostamisvelvollisuutta koskevassa asiassa ole edellä vastuuperusteista muutoin esitetty huomioon ottaen tarpeen lausua.

Kun otetaan huomioon määräyksen luonne, uhkasakon asettaminen ei ole ollut ilmeisen tarpeetonta. Kun erityisesti otetaan huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, uhkasakon määrää ei ole pidettävä liian suurena.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Riikka Mäki, joka on myös esitellyt asian, ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Porvoon kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset päätökset kumotaan ja Porvoon seurakuntayhtymä alueen omistajana ja haltijana määrätään ryhtymään toimenpiteisiin ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi.

Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on oikeudellisesti kysymys siitä, voidaanko Porvoon kaupunki ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla nyt (50 vuotta sen jälkeen kun toiminta päätettiin ja Mätäjärven kaatopaikka suljettiin silloisen lainsäädännön mukaan) velvoittaa kunnostamaan kaatopaikka sellaiseen tilaan, ettei siitä aiheudu nykyisen sääntelyn näkökulmasta vaaraa tai haittaa ympäristölle taikka pohjaveden pilaantumisen vaaraa.

Lainsäädännössä ei ole sellaista oikeudellista perustetta, jonka perusteella kaupunkia voitaisiin pitää asiassa oikeana vastuutahona. Yleinen taannehtivuuskielto estää tulkinnat, joilla aiemmin voimassa olleita vastuuperusteita laajennettaisiin ja nykyistä lainsäädäntöä ulotettaisiin koskemaan vuosikymmeniä vanhoja asioita.

Kaupunki on perustanut kaatopaikan osana sen lakisääteisiä tehtäviä huolehtia kunnan jätteenkäsittelystä ajanmukaisella tavalla. Kaatopaikka on toiminut aikanaan lainsäädännön mukaisesti ja normaalin maan tavan mukaan.

Ennen 1970-lukua Suomessa olleiden kaatopaikkojen valvonta ja hallinta eivät olleet sanottavasti järjestäytynyttä eivätkä enemmälti säänneltyä. Kaatopaikkatoiminta tuli Suomessa kokonaan luvanvaraiseksi vasta 16.3.1979 terveydenhoitoasetuksen (55/1979) muutoksella. Sääntely perustui aiemmin konkreettisten terveyshaittojen minimoitiin ja ehkäisyyn (kuten esimerkiksi vanhaan terveydenhoitolakiin), eikä niinkään ympäristön suojelemiseen siinä merkityksessä kuin se nykyään ymmärretään.

Kunnilla oli Suomessa lukuisia kaatopaikkoja ja niiden täyttyessä, tai muuten toiminnan lopettamisen yhteydessä, kaatopaikat suljettiin vallinneen sääntelyn ja maan tavan mukaisesti pääsääntöisesti maisemoinnilla, eli peittämällä jäte maakerroksella. Tällaisia vanhoja maisemoinnilla suljettuja kaatopaikkoja on Suomessa lukuisia.

Sittemmin lainsäätäjä kiinnitti huomiota asiaan jätehuoltolain (673/1979) säätämisellä. Jätehuoltolain voimaantulolla vuonna 1979 haluttiin ensimmäisen kerran puuttua muun muassa kaatopaikkatoimintaan järjestelmällisesti ja asettaa sille tiukempia velvoitteita. Lainsäätäjä otti tällöin myös nimenomaisesti kantaa aiemmin suljettuihin kaatopaikkoihin liittyneisiin velvoitteisiin.

Vastuu kaatopaikan kunnostamisesta ei voi syntyä sillä perusteella, että kaupunki omisti kaatopaikan maa-alueet vuoteen 1981 saakka. Nykyinenkään lainsäädäntö ei sisällä perustetta asettaa kiinteistön edellistä omistajaa julkisoikeudelliseen vastuuseen kiinteistön pilaantuneisuudesta pelkän entisen omistusoikeuden perusteella.

Vaikka tässä prosessissa ei tarkastella kaupungin ja Porvoon seurakuntayhtymän välistä oikeussuhdetta 9.7.1981 tehdyn vaihtokirjan valossa, on kuitenkin todettava, että kyseisessä kiinteistöjen vaihdossa seurakuntayhtymä otti tietoisesti vastaan kaatopaikan alueen kiinteistöt. Tämä oli silloisten vapaaehtoisten neuvottelujen tulos, jonka kumpikin osapuoli hyväksyi. Seurakuntayhtymälle oli selvää, että kaatopaikan maa on pilaantunutta ja tästä saattaa aiheutua seurakuntayhtymälle kustannuksia ja vastuita. Alueen pilaantuneisuuden tietäen seurakuntayhtymä otti alueen omistukseensa ja hallintaansa siinä kunnossa, jossa se oli. Porvoon kaupunki maksoi kiinteistöjen vaihdosta seurakuntayhtymälle myös välirahaa.

Edellä sanotun perusteella mahdollisen kaupungin vastuun tulisi perustua toiseen tarkasteltavaan mahdolliseen vastuuperusteeseen, eli kaupungin nimenomaiseen toimintaan tai laiminlyöntiin kaatopaikan pitäjänä. Vastuun tulisi näin ollen perustua ennen vuotta 1965 voimassa olleeseen sääntelyyn kaatopaikan pitämisestä.

Kaatopaikan pitämistä ja siihen liittyviä velvoitteita (kaatopaikan sulkeminen mukaan lukien) säänneltiin tuohon aikaan terveydenhoitosäännössä (336/1927). Lisäksi vanha vesilaki (264/1961) on 1.4.1962 alkaen kieltänyt pohjaveden pilaamisen aiheuttavan toimenpiteen. Kumpikin sääntely on kieltänyt, että kaatopaikkatoiminta ei saa aiheuttaa tiettyjä konkreettisia haittoja. Merkityksellistä on, että kumpikaan sääntely ei kieltänyt abstraktin vaaran aiheuttamista.

Kaatopaikka ei ole aiheuttanut konkreettista pohjaveden pilaantuneisuutta tai muuta edellä mainituissa laeissa kiellettyä haittaa tai seurausta eikä kukaan prosessissa ole näin edes väittänyt. Tehdyn perustilaselvityksen mukaan kysymys on ainoastaan tällaisen vaaran olemassaolon mahdollisuudesta nykyisten standardien ja sääntelyn valossa.

Kaatopaikkatoiminnan lopettamisen aikaan, vuonna 1965, voimassa ollut lainsäädäntö ei sisällä siis perustetta vastuun asettamiselle kaupungille. Oikeuskirjallisuudessa, ympäristöhallinnon ohjeissa ja oikeuskäytännössä on yksiselitteisesti todettu, että vastuu ja velvoitteet vanhoista kaatopaikoista määräytyvät aina kaatopaikan sulkemisen aikaisen lainsäädännön perusteella.

Vuoden 1965 jälkeen lainsäädäntöä on muutettu kahdella tässä asiassa merkityksellisellä tavalla. Vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n soveltamisalaa laajennettiin vuonna 1987 vesilain muuttamisesta annetulla lailla (467/1987). Vuonna 1961 voimaan tulleeseen pilaamiskieltoon lisättiin vasta tällöin kielto aiheuttaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa.

Edes lain esityöt eivät viittaa siihen, että soveltamisalan laajentamisen olisi tarkoitus koskea voimaantuloa edeltävää aikaa. Lain esitöiden mukaan säännös oli tarpeellinen, jotta oikeustila saatiin selkeytettyä. Lisäksi Korkein hallinto-oikeus on nimenomaisesti vahvistanut, että lainmuutosta ei sovelleta taannehtivasti (muun muassa KHO 1992 A 98).

Vanhaa vesilakia valvoi silloinen vesihallitus ja ennen edellä mainittua lainmuutosta vesihallitus antoi 20.12.1977 kaatopaikkojen valvontaa koskevan hallinnollisen ohjeen (n:o 32). Ohjeessa täsmennettiin ensimmäisen kerran vesiensuojelun vaatimuksia kaatopaikoille ohjeen antamisesta lukien. Ohjeen antamishetkellä kaatopaikka oli ollut suljettuna jo yli kymmenen vuoden ajan. Kaatopaikan sulkemisesta ohjeessa todetaan vain, että sulkemisesta tulee ilmoittaa vesitoimistoon ja siihen "tulee liittää selvitys kaatopaikan peittämisestä ym. jälkitöistä". Lainaus osoittaa, että vielä vuonna 1977 kaatopaikkojen sulkeminen viranomaisohjeistuksessakin tarkoitti ennen kaikkea maisemointia ja alueen peittämistä.

Jätehuoltolailla puututtiin ensimmäistä kertaa tietoisesti muun muassa kaatopaikkatoiminnan järjestämiseen. Laki tuli voimaan 1.4.1979 alkaen. Laki sisälsi poikkeuksellisesti myös taannehtivan, jo ennen lain voimaantuloa päättyneeseen toimintaan kohdistuneen, velvoitteen. Tämä velvoite käy ilmi jätehuoltoasetuksesta (307/1979) ja sen perusteella annetuista viranomaisohjeistuksista. Jätehuoltoasetuksen 23 §:n mukaan "kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto oli lakannut ennen asetuksen voimaantuloa, oli kaatopaikkatoimintaa harjoittaneen saatettava asetuksen 8.2 §:ssa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa" eli 1.4.1981 mennessä.

Asetuksessa annettiin selkeä aikaraja, johon mennessä toimenpiteet piti suorittaa. Lisäksi jätehuoltoasetus selvästi toteaa sen tason, johon kaatopaikat tuli kyseisessä aikataulussa saattaa. Asetus ei sisältänyt mitään muita velvoitteita eikä asetukselle voida antaa nykyään mitään muuta merkitystä kuin mitä sillä oli 1980-luvun alussa. Ympäristöhallinto, eli silloinen sisäasianministeriön ympäristönsuojeluosasto, antoi vasta 1.12.1982 (eli jätehuoltoasetuksessa asetetun määräajan jälkeen) jätteiden käsittelyä koskevat ohjeet, joissa käsiteltiin myös kaatopaikan lopettamista. Myöskään näillä jätehuoltolakia täsmentävillä ohjeilla ei ollut taannehtivaa vaikutusta.

Myöhemmät asiaan liittyvät lainmuutokset eivät ole muuttaneet vanhojen ennen jätehuoltolain voimaantuloa päättyneiden toimintojen oikeudellista arviointia (muun muassa vanhan ja uuden jätelain sekä ympäristönsuojelulain säätäminen). Esimerkiksi uuden jätelain säätämisen yhteydessä ympäristövaliokunta on mietinnössään 23/2010 vp todennut, että "kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on lopetettu ennen 1 päivää tammikuuta 1994 - - eivät koske kaatopaikan sulkemista tai jälkihoitoa koskevat uudet vuoden 1993 jälkeen annetut säännökset". Myöskään vanhan jätelain nojalla annetun valtioneuvoston kaatopaikkapäätöksen (861/1997) määräyksiä kaatopaikan sulkemisesta ei sovelleta kaatopaikkoihin, jotka on poistettu käytöstä ennen vuotta 1997.

Tältä osin lisäksi korkein hallinto-oikeus on todennut (KHO 2006:30), ettei vastuuta voida jätehuoltolain mukaan perustaa toimintaan, joka on kokonaan lakannut ennen jätehuoltolain voimaantuloa 1.4.1979 (ja josta ei ole muuta erikseen jätehuoltolaissa säädetty). Sitä vastoin jätehuoltolain mukainen vastuu voi kohdistua alueen nykyiseen haltijaan myös sellaisen toiminnan osalta, joka on lakannut ennen jätehuoltolain voimaantuloa.

Sisäasianministeriön ohje vuodelta 1982 osoittaa selkeästi, että vanhojen kaatopaikkojen kunnostamiselle jätehuoltoasetuksessa asetetun määräajan jälkeenkään ei suljettavilta kaatopaikoilta edellytetty muuta kuin pääasiassa maisemointia. Lisäksi ohje toteaa, että mikäli kaatopaikka aiheutti merkityksellistä ympäristö- tai terveyshaittaa, se tuli poistaa käytöstä edellä esitetyin toimenpitein. On huomattava, että edes merkittäviä ympäristöhaittoja aiheuttaneita kaatopaikkoja ei siis tullut kunnostaa, vaan ainoastaan poistaa käytöstä. Tämän valossa nyt valituksen kohteena olevassa päätöksessä kaupungille määrätty kunnostamisvelvoite on ristiriidassa vielä vuoden 1981 lopussa voimassa olleen sääntelyn kanssa.

Osapuolten teettämässä selvityksessä todetaan, että kaatopaikan toiminnan päätyttyä alueelle on jälkihoitona ajettu ohut kerros hiekkaisia sekalaisia verhoilumaa-aineksia ja muutoinkin saatettu koko alue siistiksi ja ympäristöön hyvin sopivaksi. Tietämättä kaatopaikan tarkkaa historiaa ja sijaintia kaatopaikkaa ei edes erota muusta ympäristöstä, vaan se sopeutuu saumattomasti Porvoon maisemakuvaan. Tätä osoittaa jo se, että nykyäänkin matkailijat ohjataan vanhaan Porvooseen Vanhaa Helsingintietä pitkin eikä imagoaan vaaliva kaupunki ole kärsinyt mitään haittaa siitä, että matkailijat saapuvat Porvooseen entisen kaatopaikka-alueen läpi. Lisäksi kaupunki on huolehtinut kaatopaikan jälkitarkkailusta.

Lisäksi Porvoon kaupunki on kaavassa huolehtinut siitä, että kaatopaikan alue on asianmukaisesti kaavoitettu kaatopaikkatoiminnan jälkikäyttöön soveltuvaksi, tässä tapauksessa hautausmaaksi ja lähivirkistysalueeksi eikä esimerkiksi asumiseen, vaikka alue sijaitsee nykyisen Porvoon keskustan välittömässä läheisyydessä. Nykyään seurakuntayhtymä itse harjoittaa kaatopaikan alueella jätteenkäsittelytoimintaa. Selvityksessä mainitulla alueella B on nykyään seurakuntayhtymän jäteaumoja. Tällä nykyään näkyvällä toiminnalla ei ole mitään yhteyttä asiassa puheena olevaan vanhaan kaatopaikkatoimintaan.

Asiassa on aiemmin viitattu kaupungin vastuuperusteen aikaansaamiseksi jätehuoltoasetuksen muutokseen (118/1981, tullut voimaan 1.4.1981), jolla sulkemisvelvoitteisiin on lisätty seuraava lause: "Mahdollisuuksien mukaan on huolehdittava siitä, ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle". Myöskään tämä lisäys ei ole tullut taannehtivasti voimaan ja osoittaa sen, että tämä lisävelvoite ei ole, eikä ole voinutkaan, koskea niitä vanhoja kaatopaikkoja, jotka tuli saattaa jätehuoltoasetuksen 8 §:n mukaiseen kuntoon ennen kuin edellä mainittu asetuksen muutos tuli voimaan.

Kaupunki on asianmukaisesti hoitanut sille kaatopaikan pitäjänä lainsäädännössä ja viranomaisohjeistuksissa asetetut lopettamisen ajankohtana voimassa olleet velvoitteet, sen lisäksi kaupunki on hoitanut velvoitteensa myös myöhemmin voimaan tulleen jätehuoltolain mukaisesti ja jätehuoltoasetusta noudattaen.

Kaupungille ei voida oikeuskäytännössä luoda sellaista vastuuta, jota lainsäädännössä ei ole sille aikanaan asetettu. Hallinto-oikeus on näin ollen ylittänyt sille tuomioistuimena kuuluvan harkintavallan laajentaessaan säännösten tulkintaa ja luoden kaupungille taannehtivan vastuun ilman lain nimenomaista säännöstä. Tällaiselle myöhemmin luodulle taannehtivalle vastuulle ei löydy muutakaan tukea oikeusjärjestelmästä.

Seurakuntayhtymä on sitä vastoin alueen haltijana vastuussa maaperän puhdistamisesta jätehuoltolain 21 §:n nojalla ja puhdistamisvastuu voidaan määrätä sille alueen haltijana, koska jätehuoltolain haltijavastuuta koskevia normeja sovelletaan oikeuskäytännössä vahvistetun tulkintalinjan mukaan taannehtivasti ja vaikka pilaantumisen olisi aiheuttanut alueen aiempi haltija (muun muassa KHO 12.6.2001 t. 1414 ja KHO 12.10.1992 t. 3600).

Kaupungin vastuuta tulisi tarkastella yleisten ympäristöoikeudellisten periaatteiden lisäksi hallinto-oikeuden ja valtiosääntöoikeuden näkökulmasta. Tällöin tulee ottaa huomioon lainsäätäjän tahto ja yleisten oikeusperiaatteiden taannehtivuuskielto, jolla kielletään asettamasta mitään tahoa vastuuseen sellaisesta teosta tai laiminlyönnistä, joka ei ollut tekoaikana lainsäädännössä kiellettyä tai epäasianmukaista, ellei lainsäätäjä ole tehnyt tästä taannehtivuuskiellosta nimenomaista poikkeusta selkeällä lain säännöksellä.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, mikä antaisi aihetta kumota hallinto-oikeuden päätöksen.

Porvoon seurakuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että valitus hylätään ja Porvoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan seurakuntayhtymälle hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kyse pohjavesialueella harjoitetusta kaatopaikkatoiminnasta, mihin ei sovelleta maaperän pilaamista koskevia säännöksiä vaan vesilain pohjaveden pilaamiskieltoa sekä jäteoikeudellisia säännöksiä kaatopaikkojen käytön huolellisuudesta ja sulkemisvelvoitteista.

Pohjaveden pilaamiskielto on maaperän pilaamiskieltoon nähden itsenäinen vastuusäännös, eikä sen soveltumista voi sulkea pois sen perusteella, että pilaantuminen tai sen vaara aiheutunut maaperän pilaantumisen kautta.

Vanhassa vesilaissa (264/1961) lausuttua pohjaveden pilaamiskieltoa ei tule tulkita suppeasti sen sanamuotoa korostaen, vaan se sisältää myös kiellon aiheuttaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa.

Jo 1.1.1928–31.12.1966 voimassa olleesta lainsäädännöstä, kuten terveydenhoitolaista (192/1927) ja sen nojalla annetusta terveydenhoitosäännöstä (336/1927) sekä yhä tänäkin päivänä alkuperäisessä muodossaan voimassa olevasta naapuruussuhdelain 4 §:stä on seurannut kaatopaikkatoiminnan harjoittajalle velvollisuuksia ehkäistä pohjaveden pilaantumista.

Vanhan kaatopaikan sulkemista koskevien jätehuoltoasetuksen (307/1979) 8§:n 2 momentin mukaisia velvoitteita ei tule tulkita rajoittuvan suppeasti vain maisemointiin, vaan lainsäädäntöä on tältä osin tulkittava vesilain pohjavesisäännösten ja terveydenhoitolainsäädännön huolellisuusvelvoitteiden valossa, huomioiden lisäksi vuonna 1981 tehty täsmennys pykälän sanamuotoon.

Mätäjärven entisen kaatopaikan kohdalla on ollut kyse pohjaveden pilaantumisvaaraa aiheuttavasta toiminnasta, jota on harjoitettu I-luokan pohjavesialueella. Alueen kunnostamistarve perustuu siten maaperän pilaantumista koskevien säännösten sijasta kaatopaikan läjittämistoiminnan ja jälkihoitotoimenpiteiden aikana voimassa olleen lainsäädännön asettaman pohjaveden pilaamiskiellon vastaiseen toimintaan sekä kaatopaikkojen toimintaa ohjaavien huolellisuus- ja jälkihoito velvoitteiden riittämättömään toteuttamiseen.

Oikeuskirjallisuuden ja uudemman oikeuskäytännön valossa tapauksissa, joissa on ilmennyt sekä maaperän että pohjaveden pilaantumista, voidaan soveltaa lähtökohtaisesti jompaakumpaa vastuunormistoa, riippuen muun muassa yksittäisen tapauksen tosiseikoista ja olosuhteista. Tämänkaltaista käytäntöä ilmentää etenkin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2014:74, jossa korkein hallinto-oikeus on velvoittanut vanhan vesilain 1 luvun 22 §:ssä lausutun pohjaveden pilaamiskiellon nojalla Lahden kaupungin kunnostamaan I-luokan pohjavesialueella sijainneen kiinteistön, jonka maaperä oli pilaantunut kaupungin sähkölaitoksen kyllästämön vuosina 1947–1970 harjoitetun toiminnan johdosta. Ratkaisu osoittaa, että pohjaveden pilaantumisnormien kautta voidaan velvoittaa kunnostamaan pilaantunut maaperä sellaisissakin tapauksissa, joissa konkreettista pohjaveden pilaantumista ei ole vielä tapahtunut. Lisäksi vanhan vesilain 1 luvun 4 §:n ja vanhan ympäristönsuojelulain 3.1 § 7 kohdan mukainen oikeudellinen pohjaveden määritelmä on geologista laajempi, eli myös maassa oleva niin sanottu orsivesi ja sen pilaantumisriski on pohjaveden pilaamiskiellon piirissä. Laajemman määritelmän taustalla on ollut halu ulottaa pilaamiskielto koskemaan myös maaperässä olevaa vettä.

Käytännössä kaupungin tulkinta kutistaisi pohjaveden pilaamiskiellon soveltamisalan lähes olemattomiin, sillä pohjaveden pilaantuminen edellyttää ilmiönä lähes aina maaperän pilaantumista. Vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n ja sen esitöiden perusteella tämän ei voi mitenkään katsoa olleen se oikeustila, jota lainsäätäjä on pohjaveden pilaamiskiellolla aikoinaan tavoitellut, eikä kiellolle voi yli 50 vuotta myöhemmin antaa tällaista tarkoitussisältöä. Tähän viittaa myös aiemmin mainittu pilaamiskiellon ulottaminen orsiveteen.

Seurakuntayhtymä ei ole kaupantekohetkellä vuonna 1981 ollut tietoinen kiinteistön pilaantumisesta. Seurakuntayhtymä ei olisi ylipäätään ryhtynyt kauppaan, mikäli olisi tiennyt kohteen olevan pilaantunut. Pilaantuneisuudesta johtuen seurakuntayhtymän hankkima kiinteistö ei ole ollut käyttökelpoinen sille suunniteltuun käyttötarkoitukseen (hautausmaa), mistä on aiheutunut seurakuntayhtymälle merkittävä taloudellinen menetys, ottaen huomioon kaupungille vaihtokaupassa luovutettujen alueiden huomattavasti korkeampi käyttökelpoisuusaste ja arvo.

Pohjaveden pilaamiskiellon on oikeuskirjallisuudessa katsottu polveutuvan terveydenhoitolainsäädännöstä, tarkemmin vuoden 1927 terveydenhoitosäännön kaatopaikkatoimijoille asettamasta velvollisuudesta järjestää toimintansa siten, ettei vesi lähteissä, kaivoissa tai muissa vedenottopaikoissa pääsisi niistä likaantumaan ja ettei niistä muussakaan suhteessa synny terveydellisiä haittoja. Kyseinen velvollisuus, siinä missä terveydenhoitolainsäädäntö ylipäätään, perustui luonteensa vuoksi jo 1920-luvullakin nimenomaan terveysriskien minimoimiseen, ei yksinomaan konkreettisen vahingon vastuun kohdentamiseen. Terveydenhoitolainsäädännön mukaisen terveyshaitan käsitteen on esimerkiksi ympäristönsuojelulain esitöissä katsottu viitanneen paitsi konkreettiseen haittaan, myös vaaraan tai riskiin terveyshaitan ilmenemisestä.

Oikeuskirjallisuudessa muun muassa Eronen, Hollo ja Herler ovatkin esittäneet, että pohjaveden pilaamiskielto on jo alkuperäisessä muodossaan sisältänyt myös pilaantumisen vaaran aiheuttamisen. Myös vesiensuojelukomitean mietinnöstä vuodelta 1958 ilmenee, että vaaranaiheuttamiselementti on huomioitu vuoden 1961 vesilain ja sen sisältämän pohjaveden pilaamiskieltopykälän valmistelussa.

Edellä mainitun ratkaisun KHO 2014:74 lisäksi korkein hallinto-oikeus on itse asiassa jo 1970-luvulla päätöksessään KHO 4.6.1970 t. 2924 katsonut toiminnanharjoittajan olevan vesilain 1 luvun 22 §:n nojalla vastuussa maaperän puhdistamisesta, kun öljyllä pilaantunut maaperä aiheutti vaaraa pohjaveden pilaantumiselle. Ratkaisulla KHO 1992 A 98, johon kaupunki on valituksessaan viitannut, ei ole tässä suhteessa mitään relevanssia, sillä siinä ei ollut kyse pohjaveden pilaantumisen vaaran aiheuttamisesta, eikä KHO ole siinä ottanut edes kantaa pilaamiskiellon alkuperäiseen laajuuteen saati siihen, tuliko pilaantumisen vaaran aiheuttaminen kielletyksi vasta vuoden 1987 lakimuutoksella.

Näin ollen muutoslailla (467/1987) vanhan vesilain 1 luvun 22 §:ään tehty lisäys pilaantumisen vaaran aiheuttamisesta merkitsi vain vallitsevan oikeuskäytännön ja oikeuskirjallisuuden kodifioimista. Vanha vesilaki on siten kieltänyt pohjaveden pilaantumisen vaaran aiheuttamisen jo Mätäjärven kaatopaikan toiminta-aikana, eikä ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksissä ole siten ollut kyse lain taannehtivasta soveltamisesta. Sen lisäksi, ettei kaatopaikan tarkkaa sulkemisajankohtaa voi edes määrittää sillä tavoin kuin kaupunki on valituksessaan esittänyt, ei kaatopaikan sulkeminen yleensäkään merkitse kaatopaikkatoimintaan liitännäisten ympäristövelvollisuuksien päättymistä. Kaatopaikan ympäristövaikutukset voivat nimittäin jatkua ja jopa lisääntyä myös sen jälkeen, kun alueelle ei läjitetä uutta jätettä, etenkin jos kaatopaikan suojaus on jo läjitystoiminnan aikana ollut riittämätöntä. Lisäksi kaupunki on valituksessaan todennut huolehtineensa kaatopaikan jälkitarkkailusta, mikä jo sellaisenaan indikoi, että se on mieltänyt sille kuuluvan toiminnan harjoittamiseen liitännäisiä velvoitteita vielä läjitystoiminnan päättymisen jälkeen.

Edellä mainitut terveydenhoito- ja naapuruussuhdesäännökset ilmentävät sitä, että lainsäätäjä on jo 1920-luvulla tiedostanut kaatopaikka- ja jätetoiminnan aiheuttamat riskit pohjavedelle ja sitä kautta terveydelle, ja pyrkinyt myös sääntelemään kyseistä toimintaa. Terveydenhoitosäännön 37 §:ä onkin oikeuskirjallisuudessa pidetty pohjaveden pilaamiskiellon edeltäjänä, ja se on asettanut kaatopaikkatoiminnan harjoittajalle jo 1920-luvulta alkaen velvollisuuden huolehtia siitä, ettei toiminnasta aiheudu pohjaveden pilaantumista. Vanhan vesilain voimaantuloa edeltävänkin ajan osalta on näin ollen vaikea nähdä, miten Mätäjärven kaatopaikan voitaisiin katsoa toimineen terveydenhoitosäännön 37 §:n edellyttämien huolellisuusvelvollisuuksien mukaisesti, jos siitä vielä yli 40 vuotta toiminnan päättymisen jälkeen aiheutuu merkittävää pohjaveden pilaantumisvaaraa.

Vaikka oikeudelliset normit pohjavesien suojelemiseksi olivat olemassa jo 1950-luvulla, oli viranomaisten valvontatoiminta monilta osin puutteellista. Näin on todettu muun muassa vesiensuojelukomitean mietinnössä vuodelta 1958. Mätäjärven kaatopaikan toiminnan lainmukaisuuden valvonnasta ovat olleet vastuussa Porvoon kaupungin omat terveydenhoitoviranomaiset.

Nyt puheena olevan kaltaisissa tapauksissa, joissa kaatopaikkatoiminta on vuosikausien ajan aiheuttanut pohjaveden pilaantumisesta, ei pelkkää pilaantuneen alueen maisemointia voi mitenkään katsoa riittäväksi toimenpiteeksi kaatopaikan asianmukaisen jälkihoidon ja pohjaveden pilaantumisriskin pitkän aikavälin hallinnan kannalta.

Jätehuoltolain voimaantulo vuonna 1979 ei ole millään tavalla rajoittanut tai lakkauttanut kaatopaikkatoimintaa koskevia, terveydenhoitolainsäädäntöön ja vanhan vesilain mukaiseen pohjaveden pilaamiskieltoon perustuvia huolellisuusvelvoitteita, eikä jätehuoltolaille voi suppean ja formalistisen tulkinnan kautta jälkeenpäin antaa tällaista tarkoitussisältöä.

Edellä lausuttu ilmenee myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta 23.5.1994 taltio 2304 olosuhteiltaan nyt puheena olevan tapauksen kanssa samankaltaisessa asiassa. Tapauksessa kaatopaikkatoimintaa harjoittanut yhtiö voitiin jälkeenpäin 1990-luvulla määrätä pohjavesien suojelemiseksi kunnostamaan pilaantunut maa-alue jätehuoltoasetuksen 8 ja 23 §:ien nojalla siitä huolimatta, että kaatopaikka oli suljettu jo vuonna 1965. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei yhtiö ollut saattanut kaatopaikkaa jätehuoltoasetuksen 8 §:n mukaiseen kuntoon asetuksen 23 §:n määräämässä kahden vuoden määräajassa eli 1.4.1981 mennessä. Myös tuoreempi korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2013:187 seuraa samankaltaista logiikkaa, jonka mukaan jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin jälkihoitovelvollisuuksia on tulkittava terveydenhoitolainsäädännön ja jätehuoltolain esitöiden valossa ja ymmärrettävä jo alkuperäisessä muodossaan pelkkää maisemointia laajemmaksi kokonaisuudeksi.

Vanhaa vesi-, terveydenhoito- ja jätehuoltolainsäädäntöä tulkittaessa ja sen perusteella määritettävää pilaantumisvastuuta kohdennettaessa on tapauksessa annettava merkitystä myös aiheuttamisperiaatteelle. Vaikka aiheuttamisperiaate onkin kirjattu lainsäädäntöön vasta ympäristönsuojelulain säätämisen yhteydessä, on periaate tosiasiassa oikeusperiaatteille ominaisella tavalla vaikuttanut ympäristöliitännäisten jäte- ja vesioikeudellisten oikeusnormien taustalla jo kauan tätä ennen. Esimerkiksi vanhan vesilain pohjaveden pilaamiskielto, samoin kuin terveydenhoito- ja jätehuoltolainsäädännön säännökset sekä vuoden 1920 naapuruussuhdelain 4 § rakentuvat kaikki ajatukselle, että vastuu ympäristön pilaantumisen estämisestä ja pilaantuneiden alueiden kunnostamisesta kohdistetaan pilaantumista aiheuttaneen toiminnan harjoittajalle.

Aiheuttamisperiaatteeseen liittyen on etenkin vanhoissa pilaantumistapauksissa huomioitava, että toissijainen haltijavastuu on nimensä mukaisesti toissijainen vastuuperuste aiheuttajan vastuuseen nähden. Selkeänä lähtökohtana on haltijavastuun soveltaminen vain tilanteissa, joissa pilaajasta ei ole tietoa tai pilaaja ei syystä tai toisesta kunnosta pilaamaansa ympäristöä. Mätäjärven tapauksessa pilaajasta ei ole epäselvyyttä, eikä kaupungilla ole esteitä kunnostamiselle.

Rambollin laatiman Mätäjärven kaatopaikkaa koskevan perustilaselvityksen perusteella ei ole epäselvyyttä siitä, että kiinteistön pilaantuminen on pääasiassa aiheutunut kaupungin harjoittamasta kaatopaikkatoiminnasta. Vastuu pilaantumisen puhdistamisesta on vanhan vesilain pohjaveden pilaamiskiellon sekä kaatopaikan toiminta-aikana voimassa olleen terveydenhoitolainsäädännön nojalla kohdistettava pilaantumisen aiheuttajaan. Seurakuntayhtymä ei ole ollut kiinteistön haltijana millään tavalla osallinen pilaantumisen aiheuttamiseen, eikä sen kuulu tässä ominaisuudessaan osallistua kiinteistön kunnostamiskustannuksiin, kun pilaantumisen aiheuttaja on paitsi tiedossa, myös taloudellisesti ja faktisesti kykeneväinen kunnostamistoimenpiteiden suorittamiseen. Tämän johdosta olisi hallintokäyttölain 74 §:n mukaisesti kohtuutonta, mikäli seurakuntayhtymä velvoitettaisiin pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Porvoon kaupunki on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja todennut muun ohella seuraavaa:

Vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n 1 momentin pohjaveden pilaamista koskeva säännös ei ennen vuotta 1987 pitänyt sisällään kiellettyjen seurausten vaaran aiheuttamista toisin kuin seurakuntayhtymä väittää. Tämä käy selvästi ilmi muutokseen johtaneesta valmisteluaineistosta. Vuoden 1961 vesilain 1 luvun 22 §:ä ei ole tullut eikä myöskään ole tulkittu laajentavasti. Ongelma on tiedostettu 1970-luvulla, mutta niin lainsäätäjä kuin sen soveltaja ovat selvästi ymmärtäneet, että lakia ei voida soveltaa sen sanamuodon vastaisesti tai sitä laajentaen.

Vasta vuonna 1987 kiellettiin pohjaveden pilaaminen omallakin kiinteistöllä. Sen lisäksi, että kaupunki on toiminut kaikkien säännösten ja määräysten mukaisesti paitsi vesilain, myös jätehuoltosääntelyn mukaisesti, se on myös omistanut nyt puhdistusvaatimusten kohteena olevan kiinteistön.

Seurakuntayhtymä itse on vedonnut oikeuskirjallisuuteen, joka on laadittu pääosin 2000-luvulla ja joka tapauksessa huomattavasti vuoden 1961 jälkeen. Oikeusjärjestyksemme ja oikeusturvan kannalta sellainen ratkaisu, joka rakennetaan lainsäätäjän tarkoituksen vastaisille oikeuskirjallisuudessa esitetyille näkemyksille, on täysin kestämätön ja suoranaisesti lainvastainen. Vuonna 2008 esitetyt tulkinnat yli 50 vuoden takaisesta oikeustilasta eivät ole uskottavuudeltaan kovinkaan vahvoja, kun aikalaisaineisto osoittaa yksiselitteisesti tuolloin lain tulkitsijoiden, säätäjien ja soveltajien joukossa vallinneen käsityksen.

Kaupungin on tullut kaatopaikkaa pitäessään noudattaa myös silloin voimassa ollutta terveydenhoitolakia (192/1927) sekä terveydenhoitosääntöä. Näin kaupunki on tehnytkin, eikä vesi lähteissä, kaivoissa tai muissa vedenottopaikoissa ole likaantunut eikä kaatopaikasta ole muussakaan yhteydessä syntynyt terveydellisiä haittoja tai mitään muutakaan terveydenhoitosääntelyssä kiellettyä seurausta. Se, että alueen maaperä vaatii nyt kunnostusta, ei tarkoita, että kaupunki olisi kaatopaikkaa pitäessään rikkonut terveydenhoitosääntöä tai -lakia.

Terveyshaitan käsitteellä korvattiin vuonna 1994 silloisessa terveydenhoitolaissa olleet käsitteet "terveydellinen haitta" ja "terveydellinen vaara". Vuoteen 1994 asti terveydellisen haitan ja terveydellisen vaaran käsitteet ovat siis olleet toisistaan erilliset käsitteet ja niillä on tarkoitettu eri asioita: vaaraa ja konkreettista haittaa.

Nyt käsillä oleva Mätäjärven kaatopaikkaa koskeva tapaus on tosiseikastoltaan erilainen kuin vastineessa mainittu tapaus KHO 2014:74. Kyllästämötoiminnan harjoittaja voitiin velvoittaa puhdistustoimenpiteisiin siksi, että se oli laiminlyönyt vesiensuojelutoimenpiteiden suorittamisen 1.4.1967 mennessä. Mätäjärven kaatopaikan osalta tällaista velvoitetta ei ollut, sillä se vastannut mitään vesiensuojeluasetuksen 1 §:n tarkoittamaa kohdetta. Toiminta ei ole ollut siis kaatopaikan toiminta-aikana voimassa olleen myrkkyasetuksen (555/1946) vastaista, sillä kaatopaikalle ei ole tuotu asetuksessa tarkoitettuja I luokan myrkkyjä. Kaatopaikka suljettiin noin vuonna 1965 ja kaupunki on suorittanut vielä tämän jälkeen jätehuoltoasetuksen kaatopaikan sulkemisen jälkeen edellyttämät toimet.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta 23.5.1994 taltio 2304 kaatopaikkatoimintaa harjoittanut yhtiö voitiin jälkeenpäin 1990-luvulla määrätä pohjavesien suojelemiseksi kunnostamaan pilaantunut maa-alue jätehuoltoasetuksen 8 ja 23 §:n nojalla siitä huolimatta, että kaatopaikka oli suljettu jo vuonna 1965. Korkein hallinto-oikeus velvoitti kaatopaikkaa pitäneen yhtiön kunnostamistoimiin, koska se ei ollut saattanut kaatopaikkaa jätehuoltoasetuksen 8 §:n mukaiseen kuntoon asetuksen 23 §:n määräämässä kahden vuoden määräajassa. Tapaus eroaa Mätäjärven kaatopaikkaa koskevasta asiasta merkittävästi juuri siten, että Porvoon kaupunki on saattanut alueen jätehuoltoasetuksen 8 §:n mukaiseen kuntoon.

Aiheuttamisperiaate on otettu ensimmäistä kertaa osaksi ympäristöä koskevaa lainsäädäntöämme vuoden 1993 jätelain myötä eikä sen soveltaminen vanhaan pilaantumiseen vastaa pilaantumisajankohdan lain henkeä eikä lainsäätäjän tarkoitusta. Aiheuttamisperiaate on vuoden 1965 eli kaatopaikan sulkemisajankohdan jälkeen syntynyt periaate, johon nojaten ei voida perustaa uusia velvollisuuksia jälkikäteen. Näin ei ole myöskään lainsäätäjä tarkoittanut.

Mikäli aiheuttamisperiaate olisi luonteeltaan varsinainen oikeusperiaate, se vaikuttaisi välittömästi vastuun jakautumiseen aiheuttajan ja haltijan väliltä. Esimerkiksi jätehuoltolaki voisi sisältää vastuunjakoa koskevan normin, jossa aiheuttaja asetettaisiin ensisijaisesti vastuuseen pilaantumisen aiheuttamasta maaperän puhdistamisesta ja kiinteistön haltija vasta toissijaisesti. Tämän sisältöistä normia jätehuoltolaissa ei kuitenkaan ole, eikä aiheuttamisperiaate ole jätehuoltolain säännösten soveltamisen kannalta oikeusperiaate.

1960-luvun tai 1980-luvun säännösten ja määräysten mukaista toimintaa ei voida oikeusturvanäkökohdistakaan lähteä kymmeniä vuosia myöhemmin pitämään silloisen lainsäädännön vastaisena jonkin myöhemmin syntyneen ja vielä myöhemmin kodifioidun periaatteen myötä. Vastuun syntyminen edellyttää aina tietynasteista tuottamusta: jos mitään normia tai määräystä ei ole rikottu, ei vastuuta voida kohdistaa lainsäädännön ja määräysten mukaisesti toimineeseen. Esimerkiksi ratkaisussa KHO 1993 A 56 korkein hallinto-oikeus ei asettanut tiedossa olleelle pilaantumisen aiheuttajalle puhdistamisvastuuta, koska vesilain soveltaminen olisi edellyttänyt tuottamusta tai toiminnan lainvastaisuutta.

Seurakuntayhtymän vastineessaan esittämä väite siitä, että se ei olisi aluetta koskevan kaupanteon hetkellä ollut tietoinen alueen pilaantumisesta, ei ole uskottava. Seurakuntayhtymä on perinteinen porvoolainen toimija, joka on tiennyt tai jonka olisi kiistattomasti ainakin tullut tietää, että alueella oli harjoitettu kaatopaikkatoimintaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Porvoon kaupunginhallituksen valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Porvoon seurakuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Puhdistamisvelvoitteen lainmukaisuus

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulainsäädäntö

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014 ja sillä on kumottu vanha ympäristönsuojelulaki (86/2000). Lain 237 §:n mukaan velvollisuuteen puhdistaa ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaantuloa pilaantunut maaperä sovelletaan 133 §:ää, jos pilaantuminen on aiheutettu 31 päivän joulukuuta 1993 jälkeen. Ympäristönsuojelulain 135 ja 136 §:n tai kumotun vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 14 §:n nojalla annettua valtioneuvoston asetusta sovelletaan kuitenkin myös ennen 1 päivää tammikuuta 1994 aiheutettuun maaperän pilaantumiseen.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 22 §:n 1 momentin mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 24 §:n mukaan tekoon tai laiminlyöntiin, jolla on ennen saman lain 1 §:ssä mainittujen lakien voimaantuloa rikottu lain 2 §:ssä kumottuja säännöksiä, vesilain muuttamisesta annetulla lailla kumottuja tai muutettua vesilain 1 luvun 19, 20, 22, 22 a, 23, 23 a tai 23 b §:ää, lain 3 §:ssä tarkoitettuja säädöksiä tai 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja päätöksiä, sovelletaan ympäristönsuojelulain voimaantulon jälkeen ympäristönsuojelulain hallintopakkoa koskevia säännöksiä. Teon tai laiminlyönnin rangaistavuuteen sovelletaan tekohetkellä voimassa olleita säännöksiä, jollei rikoslainsäädännöstä muuta johdu.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä; 2) määrätä sen, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa; ja 3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta.

Jätelainsäädäntö

Uuden jätelain (646/2011) 149 §:n 6 momentin mukaan kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on lopetettu ennen 1 päivää tammikuuta 1994 ja roskaantumiseen, joka on tapahtunut ennen 1 päivää tammikuuta 1994 sovelletaan ennen vuoden 1993 jätelain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä.

Jätehuoltolain (673/1978, voimaan 1.4.1979) 8 §:n 3 momentin mukaan yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuuluu kunnalle. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii kunnanhallitus, jollei tehtävää ole ohje- tai johtosäännössä annettu jollekin lautakunnalle.

Jätehuoltolain 17 §:n 2 momentin 1.10.1986 voimaan tulleen muodon (65/1986) mukaan kunnan tulee huolehtia siitä, että yleiset jätteiden käsittelypaikat suunnitellaan, perustetaan ja hoidetaan asianmukaisesti. Ajalla 1.4.1979–30.9.1986 kunnan tuli huolehtia siitä, että yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja hoidetaan ja valvotaan asianmukaisesti.

Jätehuoltoasetuksen (307/1979, voimaan 1.4.1979) 7 §:n (118/1981, voimaan 1.4.1981) mukaan yleinen kaatopaikka on suunniteltava, perustettava ja hoidettava siten, ettei siitä eikä sen liikenteestä aiheudu sanottavaa vaaraa tai merkityksellistä haittaa ympäristön asutukselle eikä pinta- tai pohjavesien pilaantumista, ympäristön roskaantumista tai huomattavaa maisemallista haittaa taikka huomattavaa muuta haittaa ympäristölle. Kaatopaikka on myös varustettava siten, että sen käyttö ja hoito voidaan järjestää asianmukaisella tavalla.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 1 momentin mukaan yleiselle kaatopaikalle tuodut jätteet on sijoitettava suunnitelmallisesti ja tarvittaessa peitettävä maakerroksella tai muulla sopivalla tavalla.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin (118/1981, voimaan 1.4.1981) mukaan jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi. Mahdollisuuksien mukaan on huolehdittava siitä ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentti on ennen 1 päivänä huhtikuuta 1981 voimaan tullutta muutosta 118/1981 sisältänyt vain ensimmäisen virkkeen kuuluen seuraavasti: "Jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi."

Jätehuoltoasetuksen 23 §:n mukaan kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto on lakannut mainitun asetuksen voimaantuloa, on kaatopaikkatoimintaa harjoittaneen saatettava asetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta.

Terveydenhoitolainsäädäntö

Terveydenhoitolain (469/1965) 1.1.1967 voimaan tulleen 61 §:n 1 momentin mukaan roskat, talousjätteet ja teollisuudesta tai muusta siihen verrattavasta toiminnasta kertyvät jätteet ja muut jäteaineet on siten kerättävä ja käsiteltävä, ettei niistä aiheudu terveydellistä haittaa.

Terveydenhoitolain 61 §:ään 1.4.1979 lukien lisätyn 2 momentin (674/1978) mukaan jätehuollosta on muutoin voimassa, mitä siitä on erikseen säädetty.

Terveydenhoitolain 64 §:n, joka kumottiin 1.4.1979 lukien lailla 674/1978, 1 momentin mukaan kaupungin ja kauppalan sekä maalaiskunnan, jossa on väestökeskus, oli järjestettävä tarpeellinen määrä yleisiä kaatopaikkoja jätteitä varten.

Mainitun 64 §:n 3 momentin mukaan yleisen kaatopaikan sijasta tai sen ohella voitiin käyttää terveydenhoitolautakunnan hyväksymää yleistä jätteiden hävittämis- tai muuta käsittelylaitosta tai -laitetta.

Terveydenhoitoasetuksen (55/1967) 76 §:n 1 momentin mukaan yleinen kaatopaikka sekä kiinteiden ja nestemäisten jätteiden käsittelylaitos oli sijoitettava riittävän etäälle asutuksesta, taloustarkoituksiin käytettävän pohjaveden valuma-alueesta ja yleisesti käytetystä tiestä sekä järjestettävä terveydenhoitolautakunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti.

Vanhan terveydenhoitolain 20 §:n mukaan, milloin kuntain terveydenhoito-oloissa ilmenee epäkohtia, joihin ei muutoin saada oikaisua, on [maaherrojen] sopivin pakkokeinoin saatettava asianomaiset täyttämään velvollisuutensa taikka ryhdyttävä muihin toimin epäkohtien poistamiseksi.

Vanhan terveydenhoitolain (192/1927, voimassa 1.1.1928–31.12.1966) 22 §:ssä säädettiin, että kaupungin ja kauppalan valtuustolla olkoon oikeus, olojen antaessa siihen aihetta, päättää, että kunnan on, niin kauan kuin olosuhteet vaativat, talonomistajien puolesta pidettävä huolta niille kuuluvasta katujen puhtaanapidosta sekä jätteiden ja muun lian poiskuljettamisesta taloista ja pihoista joko kaupungin tai kauppalan koko alueella taikka osalla siitä.

Vanhan terveydenhoitolain 24 §:n mukaan ne tarkemmat säännökset, jotka mainitun lain 11, 12 ja 23 §:n mukaan ovat erikseen annettavat tai joita muutoin tarvitaan yleisestä terveydenhoidosta, niin kuin terveydenhoitoviranomaisten toiminnan ja toimivallan järjestämisestä, talojen ja pihojen puhtaanapidosta, yleisten ja yksityisten viemärijohtojen perustamisesta ja kunnossapidosta, hautausmaiden perustamisesta sekä tarttuvien tautien vastustamisesta, annetaan asetuksella (Terveydenhoitosääntö).

Terveydenhoitosäännön (336/1927, voimassa 1.1.1928–31.12.1966) 1 §:n mukaan terveydenhoitolautakunnan tuli muun ohella huolehtia, että lannan, jätteiden ja muun lian poistamiseksi kaupungista perustetaan puhtaanapitolaitos tai ryhdytään muihin tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin.

Terveydenhoitosäännön 37 §:n mukaan kaupungin tulee terveydenhoitolautakuntaa kuultuaan osoittaa tarpeellinen määrä yleisiä kaatopaikkoja kaikenlaista likaa varten; samoin on myöskin sovelias paikka eläinten raatojen ja muiden sellaisten perkkeiden kuoppaamista varten osoitettava, ellei muihin toimiin ole ryhdytty niiden vaarattomaksi tekemiseksi. Nämä paikat ovat järjestettävät ja hoidettavat siten, ettei vesi lähteissä, kaivoissa tai muissa vedenottopaikoissa pääse niistä likaantumaan ja ettei niistä muussakaan suhteessa synny terveydellisiä haittoja.

Vesilaki

Vesilain (264/1961, voimassa 1.4.1962 alkaen) 1 luvun 19 §:n mukaan älköön kukaan, mikäli jäljempänä olevista säännöksistä ei muuta johdu, ilman vesioikeuden lupaa ryhtykö toimenpiteeseen, joka aiheuttaa vesistön pilaantumista. Tällaiseksi toimenpiteeksi katsotaan lian, jätteen, nesteen, kaasun, puunkuorien tai muun sellaisen aineen päästäminen vesistöön siten, että tästä joko välittömästi tai sen jatkuessa aiheutuu haitallista vesistön madaltumista, veden laadun vahingollista muuttumista, ilmeistä vahinkoa kalakannalle, ympäristön viihtyisyyden melkoista vähentymistä, vaaraa terveydelle taikka muu niihin verrattava yksityisen tai yleisen edun loukkaus.

Vesilain 1 luvun 22 §:n 1 momentin mukaan älköön saman luvun 19 §:ssä tarkoitettuja aineita pantako tai johdettako sellaiseen paikkaan, että toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi niiden johdosta käy terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä muutoin voitaisiin käyttää, taikka että kysymyksessä oleva toimenpide pohjaveden laatua huonontamalla muuten loukkaa yleistä tahi toisen yksityistä etua.

Saatu selvitys

Mätäjärven entisen kaatopaikan alue sijaitsee noin kilometrin Porvoon keskustasta länteen, I luokan pohjavesialueella Vanhan Helsingintien molemmin puolin. Mätäjärven entinen kaatopaikka on toiminut Porvoon kaupungin pääkaatopaikkana 1950- ja 1960–luvuilla, jolloin myös alueen täyttö on pääasiassa tapahtunut. Selvitysten mukaan Mätäjärven kaatopaikkatoiminta on päättynyt 1960-luvun puolessa välissä tai viimeistään 1970-luvun alussa.

Porvoon kaupunki on luovuttanut entisen kaatopaikan alueen Porvoon seurakuntayhtymän omistukseen 9.7.1981 päivätyllä maanvaihtokirjalla. Porvoon seurakuntayhtymän omistama alue muodostuu nykyisin kiinteistöistä Näsinmäki-Näsebacken 638–485-1-11, Begravningsplatsen 638–485-1-13, Norra Begravningsplatsen 638-485-1-15 ja Näsinmäki II - Näsebacken II 638–484-3-44.

Entisen kaatopaikan alueesta noin 700–800 metrin päässä, Porvoonjoen itäpuolella sijaitsee Porvoon kaupungin Linnanmäen vedenottamo, joka toimii Porvoon varavedenottamona. Alueelle on laadittu pohjaveden suojelusuunnitelma, jonka mukaan Linnanmäen vedenottamon suurimmat riskit aiheutuvat vanhoista öljysäiliöistä sekä Mätäjärven kaatopaikka-alueesta.

Alueella on voimassa Porvoon Keskeisten alueiden osayleiskaava, joka on hyväksytty kaupunginvaltuustossa 15.12.2004. Vanhan Helsingintien pohjoispuolinen alue (alue A) on yleiskaavassa merkitty lähivirkistysalueeksi (VL) ja tien eteläpuolinen alue pääosin hautausmaa-alueeksi, jolla ympäristö säilytetään (EH/s).

Ramboll Finland Oy on Porvoon kaupungin ja Porvoon seurakuntayhtymän toimeksiannosta laatinut Mätäjärven kaatopaikkaa koskevan perustilaselvityksen, joka on valmistunut 6.2.2012. Kaatopaikka-alueen kokonaispinta-ala on vuoden 2012 perustilaselvityksen mukaan noin 3,6 hehtaaria, ja se on jaettu tutkimuksissa alueisiin A, B, C, D ja E.

Perustilaselvityksen johtopäätöksissä todetaan, että entisen kaatopaikan jätetäytöstä aiheutuu kuormitusta alueen pohjaveteen. Pohjaveden laatumuutokset ovat tällä hetkellä pieniä, mikä voi johtua suhteellisen pienen kuormituksen lisäksi pohjavedessä tapahtuvasta laimenemisesta. Kaatopaikan sisäisessä vedessä on todettu muun muassa ammoniumtyppeä, sinkkiä, nikkeliä, benzo(a)atraseenia, kryseeniä ja öljyhiilivetyjä. Lisäksi jätetäytön sisäisessä vedessä on todettu keskimäärin kymmenkertaisia BOD-arvoja pohjaveteen verrattuna, joten kaatopaikan sisäinen vesi voi vaikuttaa epäedullisesti pohjaveden happitasapainoon. Kaatopaikan sisäisestä vedestä voi edellä mainittuja aineita kulkeutua pohjaveteen ja aiheuttaa pohjaveden laadun huononemista. Pohjavedessä on jo todettu selvästi kohonneita pitoisuuksia muun muassa ammoniumtyppeä ja nikkeliä. Pohjaveteen aiheutuvan kuormituksen ja siitä aiheutuvan pohjaveden laadun heikentymisriskin vuoksi kaatopaikan kunnostaminen lähivuosina olisi suositeltavaa.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen kohteena olevalla päätöksellään antanut Porvoon kaupungille määräyksen kunnostaa Mätäjärven entinen kaatopaikka sellaiseen tilaan, ettei siitä aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle taikka pohjaveden pilaantumisvaaraa. Kaatopaikan kunnostamista, lähtökohtaisesti alueita A ja B, koskeva ympäristölupahakemus ja asianmukainen kunnostussuunnitelma on toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle kolmen kuukauden kuluttua päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Porvoon kaupunki voitu määrätä kunnostamaan Mätäjärven alueella 1950- ja 1960-luvuilla toimineen kaupungin yleisen kaatopaikan alue sellaiseen tilaan, ettei siitä aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle taikka pohjaveden pilaantumisvaaraa.

Oikeuskäytännössä kunnan on kaatopaikan pitäjänä voitu erityisesti edellä mainittujen jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin ja 23 §:n sekä terveydenhoitolain (192/1927) nojalla annetun terveydenhoitosäännön (736/1927) 37 §:n nojalla katsoa olevan vastuussa entisen kaatopaikka-alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen selvittämisestä (ks. korkein hallinto-oikeus 2013:187).

Nyt käsillä olevassa asiassa on vuonna 2012 laaditun perustilaselvityksen perusteella pidettävä jo selvitettynä, että kaatopaikkatoiminnasta on aiheutunut merkityksellinen riski pohjaveden pilaantumisesta. Mätäjärven entinen kaatopaikka-alue sijaitsee I luokan pohjavesialueella. Kaatopaikan sisäisessä vedessä on todettu useita vaarallisia tai haitallisia aineita, jotka voivat kulkeutua pohjaveteen ja aiheuttaa pohjaveden laadun huononemista. Alueen pohjavedessä on jo todettu selvästi kohonneita pitoisuuksia muun muassa ammoniumtyppeä ja nikkeliä.

Vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:ssä säädettyä pohjaveden pilaamiskieltoa on jo lainkohdan alkuperäisen sanamuodon mukaisena sovellettu siten, että pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös vaaran aiheuttamisen kiellon. Toiminnan ei siten tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista (esimerkiksi korkein hallinto-oikeus 2014:47).

Vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:ssä säädetty pohjaveden pilaamiskielto on tullut voimaan 1.4.1962. Mätäjärven kaatopaikka on toiminut kaupungin pääkaatopaikkana pohjaveden pilaamiskieltosäännöksen tullessa voimaan ja toiminta on jatkunut sen jälkeen arviolta vuoteen 1965 saakka.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa tapahtuneen maaperän pilaantumisen osalta sovellettavaksi tulevat ympäristönsuojelulain voimaantulon jälkeen ympäristönsuojelulain hallintopakkoa koskevat säännökset. Vastaavasti myös vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n säännösten rikkomista tarkoittavaa tekoa tai laiminlyöntiä koskevan ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 24 §:n mukaan sovellettavaksi tulevat ympäristönsuojelulain hallintopakkoa koskevat säännökset.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen kohteena olevan määräyksen ympäristönsuojelulain hallintopakkoa koskevan 84 §:n nojalla. Entisen kaatopaikka-alueen kunnostamista ja asianmukaisen kunnostussuunnitelman laatimista koskeva velvoite on näissä oloissa vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n perusteella voitu kohdistaa Porvoon kaupunkiin pilaantumisen aiheuttajana ja edellä mainittujen jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin ja 23 §:n sekä terveydenhoitosäännön (736/1927) 37 §:n perusteella kaatopaikan pitäjänä. Kunnostamisen edellyttämien toimenpiteiden laajuus arvioidaan kunnostussuunnitelman ja ympäristölupahakemuksen perusteella tarkemmin ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisessa lupamenettelyssä.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Porvoon seurakuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Tuomas Kuokkanen sekä asiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Valitus turvetuotannon ympäristölupaa koskevassa asiassa

Valittaja Vapo Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.7.2015 nro 15/0348/1

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella 15.11.2013 tehdyllä päätöksellään nro 97/2013/1 ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla hylännyt Vapo Oy:n hakemuksen ympäristöluvan saamiseksi turvetuotantoon Kiuruveden kaupungissa sijaitsevalla Haisurämeellä.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Luonnonsuojelulain huomioon ottaminen

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV(a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty ilman elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskuksen) myöntämää poikkeuslupaa.

Luontodirektiivin liitteen IV(a) eläinlajeihin kuuluvaa viitasammakkoa esiintyy Haisurämeen tuotantoalueen purkuvesien vaikutusalueella Heinäpuron suulla ja Kaislasen alueella. Koko Kaislanen voidaan katsoa viitasammakoiden lisääntymisalueeksi. Sen sijaan Heinäpuron pääuoma ja Välijoki eivät ole viitasammakolle soveltuvia lisääntymispaikkoja kovan virtauksen vuoksi. Havaintoja lajista on tehty myös Heinäpuron ympärillä olevista ojista.

Hakija on hakemuksen lisäselvityksissä arvioinut, että Haisurämeen kuivatusvesien johtamisesta ei aiheudu Kaislasessa viitasammakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen häviämistä tai heikentymistä. Pohjois-Savon ELY-keskus on luonnonsuojeluviranomaisena lausunut, että Haisurämeen turvetuotantohanke ei edellytä luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupaa viitasammakon osalta.

Saadun selvityksen perusteella Haisurämeen turvetuotannosta ei aiheudu luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettua kiellettyä seurausta turvetuotantoalueen vaikutusalueella sijaitseville viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikoille.

Ympäristövaikutusten arvioinnin huomioon ottaminen

Haisurämeen turvetuotantohankkeen ympäristövaikutusten arviointi (YVA) on tehty vuosina 2008–2010 ja yhteysviranomaisena toiminut Pohjois-Savon ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausuntonsa ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta 27.1.2010.

Yhteysviranomaisen lausunnossa mainitut YVA-selostuksen puutteet on hakemuksen täydennyksessä korjattu ja otettu huomioon lupaharkinnassa.

Natura-vaikutusten merkittävyyden arviointi

Haisurämeen vaikutusalueella sijaitsee Luupuveden lintujärvet -niminen Natura 2000 -alue (FI0600074). Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Haisurämeen turvetuotantoalueen vaikutusten Natura-arviointi on tehty ja se sisältyy ympäristölupahakemuksen asiakirjoihin.

Natura-arviointi on tehty asianmukaisesti. Turvetuotantohankkeen toteuttaminen ei arviointi- ja lausuntomenettelyssä saadun tiedon perusteella merkittävästi heikennä niitä luontoarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Maakuntakaavan vaikutus

Haisuräme on Pohjois-Savon maakuntakaavassa merkitty turvetuotantoon soveltuvaksi alueeksi (EO1 720 ja EO1 741) kuitenkin niin, että muun muassa Luupuveden valuma-alueella on suunnittelumääräyksen mukaan kiinnitettävä huomiota turvetuotantoalueiden toiminnan järjestämiseen ja ajoitukseen siten, ettei toiminnan aiheuttaman kuormituksen yhteisvaikutus aiheuta vedenlaadun heikkenemistä.

Haisurämeen Heinäsuon osa-alueeseen liittyy lisäksi maakuntakaavan suunnittelumääräys, jonka mukaan turvetuotannon suunnittelussa on otettava huomioon, ettei hanke tai suunnitelma yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa luonnonsuojelulain 65 §:n tarkoittamalla tavalla merkittävästi heikennä Natura-alueen SL 23.502 (Kaislanen, Kiuruvesi) perusteena olevia luonnonarvoja. Suunnittelussa on erityisesti otettava huomioon vaikutukset Natura-alueen pintavalumaolosuhteisiin.

Ratkaisussa maakuntakaavan määräykset koskien turvetuotantoalueiden vesistökuormituksen yhteisvaikutusta on otettu selvityksenä huomioon.

Vesienkäsittelyn parhaan käyttökelpoisen tekniikan arviointi

Kuivatusvesien käsittelyä ympärivuotisella pintavalutuksella pidetään lähtökohtaisesti parhaana käyttökelpoisena tekniikkana turvetuotannossa. Näin ollen Haisurämeen kuivatusvesien käsittely suunnitellulla tavalla täyttää periaatteessa parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset. Pintavalutuskenttien puhdistustehoon liittyy kuitenkin erityisesti kevään sulamisvesien ja voimakkaiden sadejaksojen aikaan merkittäviä epävarmuustekijöitä. Sulamisvesien ja rankkasateiden aikaan turvetuotantoalueelta kulkeutuisi Heinäpuroon ja edelleen Kaislaseen, Välijokeen ja Luupuveteen todennäköisesti merkittävä määrä kiintoainesta, joka osaltaan lisäisi erityisesti Kaislasen umpeenkasvua. Pintavalutuksella kyetään poistamaan typpikuormituksesta vain noin 20 prosenttia.

Päästöt ja niiden vaikutus vesistöön

Haisurämeen alue on suurimmaksi osaksi metsäojitettu, mutta noin neljännes suunnitellusta tuotantoalueesta (noin 22 ha) sijaitsee ojittamattomalla suoalueella. Kuntoonpanovaiheessa ojittamattoman suon kuormitus on tyhjennysvalunnan suuruudesta johtuen noin 50 % suurempi kuin kuormitus metsäojitetulta alueelta.

Hakemuksen mukaan Haisurämeen turvetuotannosta (arviossa käytetty pinta-ala 103,5 ha) aiheutuisi Välijoessa sen laskiessa Luupuveteen kunnostus- ja tuotantovaiheessa 1,2–0,5 μg/l lisäys veden fosforipitoisuuteen ja 29–16 μg/l lisäys veden typpipitoisuuteen kunnostus- ja tuotantovaiheiden keskimääräisillä laskennallisilla bruttokuormituksilla arvioituna.

Hakemukseen liitetyn vesistövaikutusselvityksen mukaan Haisurämeen kiintoainepäästöjen arvioidaan pidättyvän pääosin Heinäpuron alapuoliseen Kaislaseen, joka on nykytilassaan lähes umpeenkasvanut järvi. Kiintoaineen pidättymisen merkitystä Kaislasen tilaan ja muun muassa linnuston elinympäristöihin ei ole hakemuksessa laajemmin käsitelty.

Haisurämeen kuivatusvesien purkureitti kuuluu Vuoksen vesienhoitoalueeseen. Kuivatusvedet laskisivat reittiä Heinäpuro–Kaislanen–Välijoki–Luupuvesi. Kuivatusvesien purkureitin pituus Kaislaseen on noin 1,7 kilometriä ja Luupuveteen viisi kilometriä.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Hallituksen esitykseen 124/2004 vp sisältyvien ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vesienhoidon ympäristötavoitteet eivät sellaisenaan olisi luvan myöntämisen edellytys tai este. Ympäristötavoitteet vaikuttaisivat lähinnä siihen, miten toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaisiin.

Luupuvesi on Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa luokiteltu matalaksi runsashumuksiseksi järveksi (MRh) ja sen ekologinen tila on arvioitu välttäväksi ja kemiallinen tila hyväksi. Välijoen ekologinen tila on asiantuntija-arvion mukaan tyydyttävä ja kemiallinen tila hyvä.

Vesienhoitosuunnitelmassa on asetettu tavoite pienentää Luupuveden fosforipitoisuutta 40 prosentilla nykyisestä noin sadasta μg:sta/l alle 55 μg:aan/l. Luupuveden klorofyllipitoisuutta pitäisi alentaa nykyisestä 39 μg:sta/l alle 25 μg:aan/l. Lisäksi tavoitteena on mainittu umpeenkasvun hillitseminen sekä kiintoainekuormituksen ja sisäisen kuormituksen vähentäminen.

Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2010–2015 todetaan, että Luupuveden tilan paraneminen vaatii sekä ravinne- että a-klorofyllipitoisuuksien erittäin merkittävää vähentämistä. Lisäksi kiintoainepitoisuuksien vähentämiselle ja umpeenkasvun hillitsemiselle on tarvetta. Voimakkaan perustuotannon ja järven mataluuden seurauksena järvellä havaitaan säännöllisesti hapettomuutta, jonka seurauksena sisäinen kuormitus heikentää osaltaan järven tilaa. Mallitarkastelujen ja asiantuntija-arvioiden perusteella Luupuveteen kohdistuvaa fosforikuormitusta tulisi alentaa 40 % hyvän tilan saavuttamiseksi (ulkoisen kuormituksen nykytaso noin 10 kg/vrk). Luupuveden alapuolisen Luupujoen osalta vähennystarve on noin 30 %. Luupuveden alueella merkittävin ulkoinen kuormittaja on maatalous, mutta myös turvetuotannon osuus on huomattava, noin 8 % kokonaisfosforikuormituksesta.

Vesienhoidon toimenpideohjelmassa ei ole yksilöity kiintoaine- eikä fosforikuormituksen vähentämistavoitetta eri maankäyttömuodoille.

Vesienhoitosuunnitelman tavoitteen asettamisen aikaan eli vuonna 2009 Luupujoen valuma-alueella (04.57) oli turvetuotannossa 688 hehtaaria. Vuonna 2012 tuotannossa oli 529 hehtaaria.

Kun verrataan kuormituksen keskiarvoa vuosilta 2007–2009, eli kuormitusta ennen vesienhoito-ohjelman tavoitteiden asettamista, vuosien 2010–2012 kuormituksen keskiarvoon, niin ympäristöhallinnon ympäristönsuojelun tietojärjestelmään (Vahti) kirjattujen kuormitustietojen mukaan kiintoainekuormitus ja typpikuormitus Luupuveteen näyttäisivät jonkin verran vähentyneen, mutta fosforikuormituksen osalta ei muutosta juuri olisi tapahtunut. Em. vuosien sademäärien keskiarvoissa ei ole merkittäviä eroja, vaikka yksittäisten vuosien sademäärät poikkeavat selvästi.

Välijoen–Suojoen valuma-alueen turvetuotantoalueiden osuus koko Luupujoen (04.57) valuma-alueen turvetuotantoalueiden kuormituksesta oli vuonna 2012 kiintoaineen osalta noin 36 %, kokonaisfosforin osalta 42 % ja kokonaistypen osalta noin 45 %.

Aktiivisessa turvetuotannossa oleva pinta-ala on Luupuveden valuma-alueella (04.57) vähentynyt 1990-luvun lopun noin 1 200 hehtaarista noin 400 hehtaariin vuonna 2012. Luupuveden veden laadussa ei kuitenkaan vuosien 2000–2010 aineistojen perusteella ole fosfori- ja typpipitoisuudessa tapahtunut muutosta parempaan, klorofyllipitoisuus on samalla aikavälillä ollut lievässä kasvussa.

Asutus tuotantoalueen läheisyydessä

Haisurämeen suunniteltu tuotantoalue sijoittuu asutuksen keskelle. Tuotantolohkojen 2 ja 4 välissä sijaitsee kolme asuinkiinteistöä, joiden etäisyys tuotantokenttien reunasta olisi noin 400–500 metriä. Myös lohkojen 1 ja 2 pohjoispuolella on asutusta lähimmillään noin 400 metrin etäisyydellä tuotantokentän reunasta. Lohkon 3 eteläpuolella asutus on lähimmillään noin 500 metrin päässä tuotantokentältä. Lohkolla 4 lähin asutus sijaitsee noin 400 metrin päässä tuotantoalueelta luoteeseen. Tuotantoalueen ympärillä on myös runsaasti viljelyssä olevia peltoja.

Haisurämeen tuotantoaluetta olisi rajattava hakemuksessa esitettyä laajemmin, jotta lähiasutukselle turvetuotannon pölypäästöistä aiheutuva kohtuuton rasitus voitaisiin estää.

Leppisuon ja Haisurämeen yhteisvaikutus ja johtopäätökset

Luupujoki on epäorgaanisten ravinteiden määritysten perusteella (16 havaintokertaa vuosina 2000 ja 2001) kesällä varsin selvästi typpirajoitteinen. Sama koskee todennäköisesti myös Luupuvettä, jonka veden laatu on ravinnemääriltään ja -suhteiltaan samantyyppistä kuin Luupujoen veden laatu. Ottaen huomioon vesistön typpirajoitteisuus, viime vuosien merkittävä typpikuormitus sekä pintavalutuskentän heikko kyky vähentää typpikuormaa, tulee kuormituksen merkittävyyden arvioinnissa tarkastella fosforin lisäksi typpeä.

Samanaikaisesti ratkaistavina olevien Leppisuon (57,5 ha) ja Haisurämeen (88,7 ha) yhteiskuormitus Kaislaseen kiintoaineen ja Luupuveteen typen ja fosforin osalta on niin merkittävä, että molempien hankkeiden luvan myöntämiseen ei ole edellytyksiä. Tässä arviossa on otettu huomioon alapuolisen vesistön nykyinen tila, jossa ei ole tapahtunut merkittävää parantumista sekä ne merkittävät kuormituksen alentamisvaatimukset, jotka on esitetty Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa. Ohjelmassa tavoitteiden saavuttaminen on lykätty vuoteen 2027.

Haisurämeen tuotantoalueen kuormitus kohdistuisi suoraan Natura-alueeseen kuuluvaan Kaislaseen, jonka umpeenkasvua turvetuotannon kiintoainekuormitus kiihdyttäisi. Leppisuon turvetuotantoalue sijoittuu huomattavasti etäämmälle Natura-alueista, jolloin sen purkuvesien vaikutukset eivät yhtä välittömästi kohdistu Kaislaseen.

Haisurämeen suunnitellun tuotantoalueen koko, alueen osittaisesta ojittamattomuudesta johtuva tyhjennysvalunnan suuruus, tulvariski ja etäisyys Kaislasesta ja Luupuvedestä sekä Luupuveden nykyinen tila huomioon ottaen turvetuotannosta 88,7 hehtaarin suuruisella Haisurämeen turvetuotantoalueelta aiheutuisi yhdessä muiden vesistöä kuormittavien toimintojen kanssa alapuolisessa vesistössä merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa, jota ei voida päätökseen sisällytettävin lupamääräyksin poistaa.

Luupuveden valuma-alueelle on sijoitettavissa vain Leppisuon turvetuotantoalue. Leppisuon päästöt jäävät asetetut puhdistustehovaatimukset, Sikapuron alajuoksulle rakennettu riistakosteikko sekä kuivatusvesien pitkä kulkeutumisreitti ennen Luupuveteen päätymistä huomioon ottaen niin pieniksi, että Leppisuon turvetuotannosta ei vesistöalueen muu kuormitus mukaan lukien aiheudu vesistön merkittävää pilaantumisen vaaraa eikä turvetuotantopinta-alan lisäys vaaranna asetettua tavoitetta saavuttaa Luupuvedellä hyvä ekologinen tila vuoteen 2027 mennessä.

Edellä lausutun perusteella luvan myöntämisen edellytyksiä Haisurämeen turvetuotannolle ei ole.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 6, 41, 42, 50, 52, 105 §

Luonnonsuojelulaki 65, 66 §

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 28 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään siltä osin kuin nyt on kysymys hylännyt Vapo Oy:n aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Saatu selvitys

Suunniteltu 88,7 ha kokoinen Haisurämeen turvetuotantoalue sijaitsee noin yhdeksän kilometrin etäisyydellä Kiuruveden keskustasta pohjoiseen Turhalan ja Mykkäsperän kylien läheisyydessä.

Haisurämeen turvetuotannon vaikutuksista on tehty ympäristövaikutusten arviointi vuosien 2008–2010 aikana. Haisurämeen käytettävissä olevaksi tuotantokelpoiseksi pinta-alaksi arvioitiin ympäristövaikutusten arvioinnin alkuvaiheessa 180 hehtaaria.

Haisurämeen nyt kyseessä olevan 88,7 ha kokoisen turvetuotantoalueen kuivatusvesien käsittelyyn kuuluisivat sarkaojien lietetaskut ja padottavalla rakenteella varustetut sarkaojapidättimet. Lohkoille 1–3 on tarkoitus rakentaa kaksi laskeutusallasta, pumppausallas ja pintavalutuskenttä 1. Lohkolle 4 rakennetaan myös laskeutusaltaana toimiva pumppausallas ja pintavalutuskenttä 2.

Vedet johdetaan pintavalutuskentille ympärivuotisesti. Pintavalutuskentän 1 pinta-ala on 7,0 hehtaaria, mikä on noin 10,2 % sen valuma-alueesta. Kenttä 1 sijoittuu ojitetulle suoalueelle, jonka metsäojat tukitaan 10 metrin välein. Kentän keskimääräinen turvepaksuus on 1,4 metriä. Alueen soveltuvuus tarkoitukseensa on varmistettu tutkimuksella, minkä mukaan erityisiä toimivuutta tehostavia toimenpiteitä ei ole tarpeen tehdä.

Pintavalutuskentän 2 pinta-ala on 2,6 hehtaaria, mikä on 12,7 % sen valuma-alueesta. Pintavalutuskenttä 2 sijoittuu ojittamattomalle suoalueelle ja sen keskimääräinen turvepaksuus on 3,8 metriä.

Kuivatusvedet johdetaan pintavalutuskentältä 1 tienvarsiojaa ja pintavalutuskentältä 2 olemassa olevaa kuivatuskanavaa pitkin reittiä Heinäpuro–Kaislanen–Välijoki–Luupuvesi. Luupuveteen on matkaa pintavalutuskentältä 1 noin viisi kilometriä ja pintavalutuskentältä 2 noin 7,5 kilometriä.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset

Luupuveden ekologinen tila on Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2010–2015 arvioitu välttäväksi. Välijoen ekologinen tila on asiantuntija-arvion mukaan tyydyttävä. Vesienhoitosuunnitelmassa on hyvän tilan saavuttamiseksi asetettu tavoite pienentää Luupuveden fosforipitoisuutta 40 prosentilla nykyisestä noin sadasta μg:sta/l alle 55 μg:aan/l. Luupuveden klorofyllipitoisuutta pitäisi alentaa nykyisestä 39 μg:sta/l alle 25 μg:aan/l. Lisäksi tavoitteena on umpeenkasvun hillitseminen sekä kiintoainekuormituksen ja sisäisen kuormituksen vähentäminen.

Aktiivisessa turvetuotannossa oleva pinta-ala on Luupuveden valuma-alueella (04.57) vähentynyt 1990-luvun lopun noin 1 200 hehtaarista noin 400 hehtaariin vuoteen 2012 mennessä. Luupuveden veden laadussa ei kuitenkaan vuosien 2000–2010 aineistojen perusteella ole fosfori- ja typpipitoisuudessa tapahtunut muutosta parempaan, klorofyllipitoisuus on samalla aikavälillä ollut lievässä kasvussa.

Turvetuotannosta poistuvien alueiden kuormitus vähenee viiveellä, jonka ajan pituus riippuu poistettujen alueiden jälkihoidosta ja jälkikäytöstä. Toistaiseksi ei ole näyttöä siitä, että turvetuotantoalueiden poistamisesta tuotannosta olisi ollut myönteistä vaikutusta Luupuveden vedenlaatuun. Ottaen huomioon turvetuotantoalueiden kuormituksen suuret vaihtelut ja sen ennalta arvioimisen epävarmuudet hallinto-oikeus katsoo, että Haisurämeen turvetuotantoalueen vesistöpäästöt voivat yhdessä alueen muiden toimintojen kanssa vaarantaa vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden toteuttamista ja aiheuttaa merkittävää vesistön pilaantumista tai sen vaaraa.

Kun otetaan huomioon aluehallintoviraston päätös ja sen perustelut, alueen turvetuotannon ja muiden toimintojen Luupuveden vesistöön aiheuttama yhteiskuormitus sekä Kaislasen ja Luupuveden tilasta asiassa saatu selvitys ja vesienhoitosuunnitelmassa esitetty, hallinto-oikeus katsoo aluehallintoviraston tavoin, että Haisurämeen turvetuotannon vesistöpäästöt aiheuttaisivat merkittävää vesistön pilaantumista tai sen vaaraa, jota ei voida esitetyillä vesiensuojelutoimenpiteillä poistaa. Näin ollen aluehallintoviraston on tullut hylätä hakemus. Hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole syytä kumota.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41 § 1 ja 3 momentti, 42 § 1 momentti 2 kohta ja 50 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Pirjo Joutsenlahti ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vapo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastoon uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Leppisuon ympäristöluvan 16.12.2013 lainvoimaiseksi tulemisesta johtuen samanaikainen kuntoonpano sekä kuntoonpanovaiheen kuormitus Haisurämeen kanssa ei toteudu. Koska Haisurämeen kuntoonpano voisi lupa-asian käsittelyvaihe huomioon ottaen alkaa aikaisintaan kuluvan vuosikymmenen lopulla ja tuotanto aikaisintaan seuraavan vuosikymmenen alkupuolella, Vapon Luupujoen vesistöalueelle (4.57) sijoittunut tuotantoala on ennättänyt poistua lähes kokonaisuudessaan tuotannosta.

Vuosituhannen vaihteen Luupujoen vesistöalueen (4.57) noin 1 200 ha (ei sisällä Pitkälehdonsuota) kokonaistuotantoalasta oli vuoden 2011 loppuun mennessä poistunut noin 830 ha ja jäljellä oleva tuotantoala oli noin 400 ha.

Turvetuotannon kuivatusvedet ovat johtuneet Luupuveteen pääosin reittiä Suojoki–Kaislanen–Välijoki. Reitin kokonaistuotantoala on ollut noin 720 hehtaaria. Poistuma vuoden 2011 lopussa oli noin 400 hehtaaria ja vuoden 2012 tuotantoala noin 320 hehtaaria. Valituksenalaisen päätöksen antamisajankohtana 2013 Vapon tuotantoala oli noin 280 hehtaaria ja poistuma noin 440 hehtaaria. Vapon vuoden 2015 tuotantoala oli noin 235 hehtaaria ja poistuma noin 485 hehtaaria.

Tällä hetkellä Luupujärveen johtuu tuotannonaikaisia kuivatusvesiä vain reittiä Suojoki–Kaislanen–Välijoki myöten Vapon yhteensä noin 235 hehtaarin ja Leppisuon 57,5 hehtaarin eli yhteensä noin 295 hehtaarin tuotantoalalta. Kaijansuon tuotantoalueelta ei enää johdu muita reittejä myöten tuotannonaikaisia kuivatusvesiä Luupujärveen, koska tuotanto kyseessä olevilta osa-alueilla on päättynyt. Tuotanto kuivatusvetensä pääosalta aluetta muita reittejä myöten Luupujärveen johtavalla Peräsuolla on myös päättynyt. Harkasuon vedet johtuvat noin 60 hehtaaria tuotantoalalta Luupujärven alapuoliseen Luupujokeen.

Haisurämeesta ja Leppisuosta johtuva lisäys Suojoen kautta johtuvaan tuotantoalaan olisi seuraava:

Vuosi; Tuotantoala; Haisuräme yksin 88,7 ha; Leppisuon kanssa yht. 146,2 ha

2000; 720 ha; 12,3 %; 20,3 %

2012; 320 ha; 27,7 %; 45,7 %

2013; 280 ha; 31,7 %; 52,2 %

2015; 235 ha; 37,7%; 62,2 %

Koska Haisurämeen käyttöönottoajankohta on valituksenalaisissa päätöksissä arvioitu ajankohtaan, jolloin käytössä ollut vanha tuotantoala on jo pienentynyt merkittävästi, sen osuus turvetuotannon kokonaiskuormituksesta muotoutuisi suhteellisesti suureksi. Tällä tavoin tarkasteltuna Haisurämeen osuus käytössä olevan tuotantoalan kokonaiskuormituksesta saadaan näyttämään suurelta, mikä ei kuitenkaan ympäristövaikutusten tarkastelemisen kannalta ole merkitsevä seikka. Merkitsevää on, että turvetuotannon kokonaiskuormitus on suuresta poistumasta ja vesien puhdistuksen tehostumisesta johtuen pienentynyt merkittävästi ja että uusi tuotantoala korvaisi vain pienen osan kokonaispoistumasta, eikä muuttaisi kokonaiskuormitustilannetta huonompaan.

Haisurämeen ja Leppisuon osuus Suojoen kautta johtuvaan tuotantoalan poistumaan olisi suhteellisesti seuraava:

Vuosi; Poistuma; Haisuräme yksin 88,7 ha; Leppisuon kanssa yht. 146,2 ha

2012; 400 ha; 22,2 %; 36,5 %

2013; 440 ha; 20,1 %; 33,2 %

2015; 465 ha; 18,3 %; 30,1 %

Vuoden 2015 tilanteessa Haisuräme ja Leppisuo korvaisivat yhdessä noin ⅓ ja Haisuräme yksin 1/5 Kaislaseen johtuvasta tuotantoalasta.

Leppisuon lainvoimaisen päätöksen perusteluissa todetaan Leppisuon ja Haisurämeen yhteisvaikutuksen Kaislaseen kiintoaineen ja Luupuveteen kokonaisfosforin ja -typen osalta olevan merkittävä. Toisaalta perusteluissa todetaan, että Leppisuon kuormitus muun kuormituksen ohella jää niin pieneksi, ettei merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa aiheudu, eikä kuormituslisäys vaaranna Luupuvettä koskevien vesienhoidon tavoitteiden saavuttamista vuoteen 2027 mennessä.

Kun Haisurämeen (88,7 ha) tuotantoala ei kokoluokkaisesti ole Leppisuota (57,5 ha) suurempi ja kumpikaan tuotantoalueista pinta-aloiltaan suuria ja kun ne on varustettu samanlaisin puhdistusmenetelmin, ei molempienkaan yhdessä aiheuttama kuormitus Kaislasessa, Välijoessa ja Luupuvedessä voi olla merkittävän suurta, kun vielä otetaan huomioon tuotantoalueiden sijoittuminen ja pitkät toisistaan erilliset purkureitit (Haisuräme 5 ja 7,5 km Heinäpurossa, Leppisuo 12 km Sikapurossa ja Suojoessa) ennen edellä mainittuja vesistöjä. Tätä tukee myös yhtiön hallinto-oikeudelle tekemän valituksen liitteenä ollut Pöyry Finland Oy:n laatima selvitys "Arvio Haisurämeen turvetuotantoalueen vesistökuormituksesta ja sen vaikutuksista Luupuveteen".

Kuivatusvesien vaikutus Kaislasen kiintoainepitoisuuteen Heinäpuron suulla on ensimmäisenä ojitusvuonna noin 0,4 mg/l, toisena ojitusvuotena noin 0,3 mg/l ja tuotantoaikana noin 0,2 mg/l. Haisurämeen toiminnalla ei siis ole vähäistä suurempaa merkitystä Kaislaseen johtuvaan kuormitukseen. Lisäksi on huomioitava, että Haisurämeen purkureittinä oleva Heinäpuro laskee vanhan rantaviivan mukaisesti laskettuun noin 170 hehtaarin suuruiseen Kaislaseen noin kilometrin lännempänä kuin Suojoki, jossa muiden alueiden vedet johtuvat pitkiä matkoja. Uomien vedet sekoittuvat vasta Kaislasen keski- ja alaosalla. Ennen sitä on tapahtunut kummassakin uomassa tulevan kuormituksen sitoutumista, ja Kaislasessa Haisurämeen ja Leppisuon kuormituksen sitoutuminen tapahtuu eri osa-alueilla allasta. Yhteisvaikutusta ei käytännössä synny Kaislasen nykytilasta ja morfologiasta johtuen. Tuotanto kuivatusvetensä Heinäpurossa Kaislaseen johtaneella noin 50 hehtaarin suuruisella Valkeissuolla on päättynyt vuoteen 2014. Merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ei aiheudu.

Asianmukainen kuivatusvesien puhdistaminen varmentaa, että Haisurämeen turvetuotannon kuormitus purkuvesistöihin on vähäistä ja että kuormituksella ei ole sanottavaa merkitystä niiden tilalle ja niihin liittyvien vesienhoidollisten tavoitteiden saavuttamiselle. Vesienhoidon tavoitteiden toteutumisen kannalta vähäisellä lisäkuormituksella ei ole merkitystä, miltä osin yhtiö viittaa Korkeimman hallinto-oikeuden 10.10.2011 antamaan päätökseen taltio 2879, joka koskee yhtiön Pihtiputaan Purontausnevan turvetuotantoa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen Haisurämeen vesistövaikutusten osalta kysymys ei saata olla kokoluokkaisesta tai olennaisesta muutoksesta purkuvesistöjen kuormituksessa. Purkuvesistöjen ekologinen luokitus ei muuttuisi huonompaan hanke toteutettaessa. Myöskään vesienhoidon tavoitteet eivät voisi jäädä saavuttamatta tai saavuttaminen vaarantua, koska kysymys olisi kokonaistilanteeseen nähden käytännössä merkityksettömäksi katsottavasta vaikutuksesta. Luvan epäämisellä ei siis saavutettaisi mitään etuisuutta vesienhoidon tavoitteiden kannalta. Perusteita evätä haettu lupa ei siis ole.

Koska Haisurämeen kohdalla kysymys on poistuneen tuotantoalan korvaamisesta, maakuntakaavankin toiminnan järjestämistä ja ajoittamista koskeva määräys on lupaa haettaessa tullut noudatetuksi. Luvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset täyttyvät.

Itä-Suomen aluehallintovirastolle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, että sillä ei ole valituksen johdosta lausuttavaa.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on ilmoittanut, että se ei anna valituksen johdosta vastinetta.

Ylä-Savon Vihreät ry on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on todennut, että Vapo Oy:lle ei ole syytä antaa lupaa turvetuotannon aloittamiseen Haisurämeen suolla. Vapo Oy ei ole kyennyt esittämään sellaisia vesiensuojelutoimenpiteitä, joilla Haisurämeen turvetuotannon vesistöpäästöjen aiheuttamaa vesistöjen pilaantumista pystyttäisiin estämään.

Iisalmen Luonnon Ystäväin Yhdistys ry on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan. Yhdistys on todennut vastineessaan muun ohella seuraavaa:

Vapo Oy:n hakemuksesta ja valituksista puuttuu oleellisia osia päästöjen vaikutusten kuvailusta, kuten humus- ja rautavaikutuksesta Natura-alueen eliöstöön. Pöyry Oy on kuvannut, kuinka tulvat ulottuvat myös poikkeuksellisen alavalla alueella sijaitseville tuotantokentille. Tämä aiheuttaa päästöjä, joita ei kuitenkaan ole mallinnettu hakemuksen päästölukemiin.

Luupujoen vesistöalueella tapahtunut turvetuotannon kokonaistuotantoalan pienentyminen ei ole vielä, eikä viiveelläkään, näkyvissä alapuolisten vesistöjen tilan paranemisena. Senkään takia uusia päästöjä ei voida hyväksyä. Vapo Oy ehtii hakemaan myöhemmin uudelleen lupaa, mikäli katsoo sen edelleen tarpeelliseksi. Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa on esitetty erittäin merkittäviä kuormituksen alentamisvaatimuksia. Tavoitteet on siirretty vuodelle 2027. Mikäli näihin tavoitteisiin aiotaan päästä, tulee turvetuotantoalueiden päästöjen puhdistusta selkeästi tehostaa tai alueiden määrää vähentää ehdotettua enemmän.

Kaislanen on Natura- ja luonnonsuojelualue. Kaislasen syvyys on alle yhden metrin. Tämän takia se on toistuvasti happikatojen ja turvepäästöjen uhkaama. Valituksessa vähätellään Haisurämeen päästöjen merkitystä Kaislasen vesien tilan ja luontoarvojen kannalta.

Valituksessa ei oteta kantaa siihen, miten rautaongelma saataisiin poistettua. Purkuvesistön vedessä on lähtökohtaisesti korkea rautapitoisuus. Jos Haisuräme otetaan tuotantoon, rautapitoisuus kasvaa entisestään, ja se vaikuttaa suoraan kaloihin. Rauta saostuu kalojen kiduksiin ja haittaa hengitystä sekä suolatasapainon säätelyä, ja ääritapauksissa tukehduttaa kalat.

A on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa hän on pitänyt turpeenoton kieltämistä Haisurämeen alueelta oikeana päätöksenä. Hänen omistamastaan suoalueesta on tehty vuokrasopimus Vapo Oy:n kanssa jo 27.12.1981, ja vuokrasopimus päättyy vuoden 2021 lopussa. A ei aio jatkaa vuokrasopimusta, vaan haluaa päästä hoitamaan alueella kasvavaa metsää.

Lapinniemen osakaskunnalle sekä B:lle ja C:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta.

Vapo Oy on antanut vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Haisurämeen tuotantoalue ei tule miltään osin olemaan tulvan alle jäävää aluetta, koska alue pääosin on riittävän korkeassa tasossa mallinnettuihin ylimpiin tulvakorkeuksiin nähden ja koska se muilta osin eli Suojoen puoleiselta osalta suojataan tulvapenkereellä aivan ylimpiä tulvakorkeuksia vastaan. Tuotantoaluetta on itäosalta rajattu samassa tarkoituksessa.

Asian käsittelyvaihe ja tuotantokuntoon valmisteluaika noin kolme vuotta huomioon ottaen ympäristölupa ei tulisi myönnetyksi ennenaikaisesti, mikäli yhtiön valitus hyväksytään ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Rautaan ja humukseen sekä niiden vaikutuksiin Natura-alueella esiintyviin eliölajeihin mahdollisesti liittyvää luvan myöntämisen estettä ei ole todettu aikaisemmissa arvioinneissa ja niistä annetuissa lausunnoissa. Kysymys on luonnostaan rauta- ja humuspitoisista vesistöistä, joihin eliölajit ovat olosuhteiden mukaan valikoituneet ja myös sopeutuneet.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa (2 kohta), eikä erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella (4 kohta).

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Valituksessa on vedottu siihen, että Haisurämeen turvetuotantoalueen aiheuttaman vesistökuormituksen osalta olisi kysymys vesienhoidon tavoitteiden toteutumisen kannalta vähäisestä lisäkuormituksesta, eivätkä aluehallintoviraston päätöstä tehtäessä esitetyt arviot turvetuotantohankkeiden yhteisvaikutuksista Luupuveden valuma-alueella tuotantoalan pienentymisen ja ajan kulumisen vuoksi enää pitäisi paikkaansa. Leppisuon turvetuotantoalueen ympäristölupaa koskevan päätöksen lainvoimaiseksi tuleminen tai vanhojen turvetuotantoalueiden poistuminen tuotannosta ovat seikkoja, jotka aluehallintovirasto on jo päätöstä tehdessään voinut ottaa huomioon. Kuten hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, ei toistaiseksi ole näyttöä siitä, että turvetuotantoalueiden poistamisella tuotannosta olisi ollut myönteistä vaikutusta Luupuveden vedenlaatuun.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vuosiksi 2016–2021. Vesienhoitosuunnitelman mukaan Luupuveden ekologinen tila on välttävä ja Välijoki-Suojoen tila tyydyttävä. Luupuveden hyvä tila on arvioitu voitavan saavuttaa vasta vuonna 2027. Vesienhoitoa koskevana erityisvaatimuksena on Luupuveden osalta mainittu sen asema merkittävänä lintujärvenä. Uusi Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma ei siten anna aihetta arvioida hakemuksen mukaisen turvetuotannon vaikutuksia Luupuveden tilaan toisin kuin aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat tehneet.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä viitatut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Tuomas Kuokkanen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1. A ja B

2. C, D ja E

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.1.2015 nro 15/0065/3

Asian aikaisempi käsittely

Isojoen kunnanvaltuusto on päätöksellään 16.12.2013 (§ 79) hyväksynyt Lakiakangas I tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja B:n sekä C:n, D:n ja E:n valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaavaratkaisu

Lakiakangas I -osayleiskaavan suunnittelualue sijaitsee Isojoen Vanhakylän länsipuolisella Lakiakankaan metsäalueella ja se rajautuu pohjoisessa Karijoen ja lännessä Kristiinankaupungin kunnanrajaan.

Lakiakangas I -tuulivoimapuistohanke tarkoittaa osayleiskaavaselostuksen sivulla 1 olevan maininnan mukaan yhteensä 20 tuulivoimalan rakentamista Isojoen ja Karijoen kuntiin sijoittuvalle alueelle. Nyt kysymyksessä olevan Isojoen kunnanvaltuuston hyväksymän Lakiakangas I -tuulivoimapuiston osayleiskaavan suunnittelualue on pääosin osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-1. Aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. Alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetulle alueelle sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Alueella sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen. Maa- ja metsätalousrakentaminen tulee sijoittaa vähintään 200 metrin etäisyydelle tuulivoimaloista ja rakentamattomasta tuulivoimaloille osoitetusta alueesta.

M-1 -alueelle on osoitettu osa-alueet yhteensä 18 tuulivoimalan sijoittamiseen. Osa-alueet on osoitettu osa-aluerajausmerkinnöillä tv-1/# vinoviivan jälkeisen numeron ilmaistessa, kuinka monta tuulivoimalaa kullekin erilliselle rakennusalalle voidaan enintään sijoittaa. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 205 metriä. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava yhtenäinen ja vaalea. Osa-alueille on osoitettu ympyräkatkoviivoilla tuulivoimaloiden ohjeelliset sijainnit.

Suunnittelualueelle on osoitettu nykyiset/kunnostettavat tieyhteydet sekä ohjeelliset rakennettavat tieyhteydet. Tuulivoimaloiden sähkönsiirtoon on osoitettu ohjeelliset maakaapelit, jotka tulee sijoittaa mahdollisuuksien mukaan huoltoteiden yhteyteen.

Suunnittelualueen pohjoisosaan Mansikkamäentien ja Lakiakankaan tien risteykseen sekä alueen lounaisosaan Mansikkamäentien ja Lakia­kan­kaan metsätien risteykseen on osoitettu kaksi pienehköä energiahuollon aluetta EN, joille voidaan rakentaa sähköasemakenttä ja enintään 400 k-m² suuruinen kojeistorakennus. EN-alueilta on osoitettu suunnittelualueen rajalle kulkevat ohjeelliset 110 kV:n sähkölinjat. Kaavamääräyksen mukaan avoimilla alueilla sähkölinja on varustettava huomiopalloin. Suunnittelualueelle on lisäksi osoitettu pienehkö muinaismuistoalue SM.

Osayleiskaavan yleisissä määräyksissä on määrätty lisäksi muun muassa, että yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena osayleiskaavana ja että osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla). Tuulivoimapuiston sisäinen sähkönsiirto on toteuttava maakaapeleina. Tuulivoimaloiden huoltotiet ja maakaapelit on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään. Tuulivoimaloiden käytön päätyttyä voimalat on purettava rakennusvalvonnan määräämässä kohtuullisessa ajassa. Tuulivoimalan perustuksen etäisyys kaava-alueen rajasta tulee olla vähintään 205 metriä.

Muutoksenhakijoiden kiinteistöt ja muut häiriintyvät kohteet

A:n ja B:n osoitteessa Kristiinantie X sijaitseva kesäasunto sijaitsee idässä runsaan kahden kilometrin etäisyydellä lähimmästä Mansikkamäentien ja Lakiakankaan tien risteyksen läheisyyteen osoitetusta tuulivoimalan 10 ohjeellisesta sijainnista.

C:n ja D:n metsätalouskiinteistö 151-405-2-122 sijaitsee tuulivoimaloille 24, 29 ja 30 osoitetun tuulivoimaloiden osa-alueen välittömässä läheisyydessä lähimmillään noin 100 metrin etäisyydellä luoteeseen tuulivoimalalle 24 osoitetusta ohjeellisesta sijainnista. C:n ja D:n toinen valituksessa mainittu metsätalouskiinteistö 151-405-2-121 sijaitsee välittömästi edellä mainitun kiinteistön luoteispuolella lähimmillään runsaan 100 metrin etäisyydellä etelään tuulivoimalalle 21 osoitetusta tuulivoimaloiden osa-alueesta.

E:n selvityksessään esittämä kiinteistöön 151-405-6-15 kuuluva asuinrakennuksen käsittävä palsta sijaitsee Vanhakylässä lähes kolmen kilometrin etäisyydellä lähimmästä suunnitellusta tuulivoimalasta 22. E:n selvityksessä esitetyt metsätalouskiinteistöt sijaitsevat osayleiskaavan suunnittelualueen kaakkoispuolella lähimmillään noin 400 metrin etäisyydellä tuulivoimaloille 24, 29 ja 30 osoitetusta tuulivoimaloiden osa-alueesta.

Nyt hyväksytyssä osayleiskaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden ohjeellisista sijainneista lähimpänä asutusta sijaitsee suunniteltu tuulivoimala 27, jonka etäisyys lähimpään lännen suunnassa Korsbäckin kylässä sijaitsevaan asutukseen on noin 1,2 kilometriä. Etäisyys lähimpään asutukseen tuulivoimalan 16 ohjeellisesta sijainnista on noin 1,5 kilometriä ja tuulivoimalan 10 ohjeellisesta sijainnista noin 1,7 kilometriä. C:n ja D:n ja E:n valituksessa mainittu tuulivoimala 7 ei sijaitse valituksenalaisen osayleiskaavan suunnittelualueella.

Yleiskaavasuunnittelun edellytykset

Etelä-Pohjanmaan voimassa olevassa maakuntakaavassa ei ole osoitettu tuulivoimatuotannon alueita. Maakuntakaavassa ei ole muutenkaan osoitettu aluevaraus- tai kohdemerkintöjä osayleiskaavan suunnittelualueelle. Maakuntakaavan tuulivoimatuotantoa ohjaavan vaihekaavan I ehdotus on asetettu nähtäville 1.12.2014 - 9.1.2015. Ehdotuksessa osayleiskaavan suunnittelualue on osoitettu tuulivoimapuiston alueeksi. Ehdotuksessa on myös osoitettu Vanhakylän koillispuolella sijaitseva Rajanmäenkylän tuulivoimapuiston alue.

Pohjanmaan liiton maakuntavaltuusto on hyväksynyt uusiutuvia energialähteitä koskevan vaihemaakuntakaavan 12.5.2014. Kaavassa on muun muassa osoitettu Lakiakangas I -osayleiskaavan länsipuolelle sijoittuva Lapväärtin tuulivoimaloiden alue.

Valituksenalaisen osayleiskaavan alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa tai asemakaavaa.

Hallinto-oikeus on todennut, että tuulivoimarakentamista ohjaavan yleiskaavan laatimisen edellytyksenä ei maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelujärjestelmässä ole, että alueelle olisi ensin hyväksytty ja vahvistettu tuulivoimarakentamista ohjaava maakuntakaava. Laadittaessa tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa on tässä tilanteessa kuitenkin otettava soveltuvin osin huomioon maakuntakaavaa koskevat tavoitteet ja vaatimukset. Myöskään ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa ei ole yleiskaavan hyväksymisen edellytys.

Kun otetaan huomioon valtakunnalliset energiahuoltoa ja uusiutuvien energiamuotojen hyödyntämistä koskevat alueidenkäyttötavoitteet ja se, että Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan tuulivoimatuotantoa ohjaavan vaihekaavan I ehdotuksessa Lakiakangas I -osayleiskaavan suunnittelualue on osoitettu tuulivoimapuiston alueeksi, ei Isojoen kunnanvaltuuston päätöstä osayleiskaavan hyväksymisestä voida näiden valitusperusteiden johdosta pitää lainvastaisena.

Osayleiskaavan suunnittelualueen rajaus

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Lainkohdan 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Lainkohdan 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Maankäyttö- ja rakennuslain 46 §:n mukaan maankäytön yleispiirteiseksi ohjaamiseksi ja toimintojen yhteen sovittamiseksi kunnat voivat laatia yhteistyönä yleiskaavan (yhteinen yleiskaava).

Osayleiskaavaa laadittaessa kaavan suunnittelualue on rajattava kaavan tarkoituksen mukaisesti. Lakiakangas I -osayleiskaavan tavoitteena on tuulivoimapuiston rakentamisen ohjaaminen Isojoen kuntaan kuuluvalle Lakiakankaan alueelle. Kunnilla ei ole velvollisuutta eri kuntien alueille ulottuvan yhteisen yleiskaavan laatimiseen eikä laajemman YVA-menettelyyn sisältyneen alueen käsittävän osayleiskaavan laatimiseen ole osayleiskaavan tavoite huomioon ottaen ollut muutenkaan tarvetta. Tuulivoiman rakentamista ohjaavan osayleiskaavan suunnittelualuetta rajattaessa on edelleen otettava huomioon, että tuulivoimaloiden vaikutukset muuhun maankäyttöön ja rakentamiseen ulottuvat myös varsinaisten tuulivoiman rakentamiseen osoitettavien alueiden ulkopuolelle. Osayleiskaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden rakentamiseen tarkoitettuja osa-alueita Lakiakankaan-Mansikkamäentien läheisyyteen kaavan suunnittelualueen ulottuessa enimmillään noin 700 metrin etäisyydelle itään tiestä, mitä voidaan edellä lausuttu huomioon ottaen pitää perusteltuna. Muinaismuistoalueeksi SM osoitettu alue sijaitsee Lakiakankaan-Mansikkamäentien varressa tuulivoimalalle 22 osoitetun tuulivoimaloiden osa-alueen läheisyydessä ja se on siten tullut sisällyttää osayleiskaavan suunnittelualueeseen. Suunnittelualueen rajausta ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole pidettävä maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisena.

Kaavan vaikutusten selvittämisestä

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön. Asetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan, jos yleis- tai asemakaavan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetut olennaiset vaikutukset ulottuvat toisen kunnan alueelle, kaavan vaikutuksia selvitettäessä tulee olla tarpeellisessa määrin yhteydessä tähän kuntaan. Jos kaavan olennaiset vaikutukset ulottuvat toisen maakunnan liiton alueelle, tulee vastaavasti olla yhteydessä tähän liittoon.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan muun muassa hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 17 §:n 2 momentin mukaan se, jolla muutoin on oikeus hakea päätökseen valittamalla muutosta, voi valituksessaan vedota siihen, ettei arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osin puutteellisesti.

Valtioneuvoston ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 7 kohdan e alakohdan mukaan arviointimenettelyä sovelletaan tuulivoimahankkeisiin, kun yksittäisten laitosten lukumäärä on vähintään 10 kappaletta tai kokonaisteho vähintään 30 megawattia.

CPC Finland Oy:n suunnittelemien Lakiakankaan ja Lapväärtin tuulivoimapuistohankkeiden johdosta on tehty ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA) alkaen marraskuussa 2011. Tuulivoimapuistot sijaitsevat Isojoen, Karijoen ja Kristiinankaupungin kuntien alueilla Kärjenjoen - Lillån -jokilaakson itä- ja länsipuolella. Helmikuussa 2013 valmistuneessa YVA-selostuksessa on arvioitu hankkeiden erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen ympäristövaikutuksia. Vaihtoehdossa 2B on selvitetty yhteensä 56 tuulivoimalaa käsittävien tuulivoimapuistojen rakentamista Lakiakankaan alueelle Isojoen ja Karijoen kunnissa. Vaihtoehdossa rakennettaisiin Lakiakankaan tuulivoimapuiston olemassa olevaan valtakunnalliseen sähköverkkoon yhdistävät kaksi 110 kV:n ilmajohtoa osayleiskaavassa sähköasemien rakentamiseen osoitetuilta energiahuollon EN-alueilta.

YVA-selostuksessa on selvitetty myös muita lähialueen olemassa olevia sekä suunniteltuja tuulivoimapuistoja. Selostuksessa on mainittu muun muassa noin kahden kilometrin etäisyydelle lounaassa Lapväärtin tuulivoimapuiston YVA-arvioinnin selvitysalueesta ja noin kuuden kilometrin etäisyydelle Lakiakankaan tuulivoimapuiston YVA-arvioinnin selvitysalueesta suunniteltu EPV Tuulivoima Oy:n Kristiinankaupungin Metsälän tuulivoimapuiston selvitysalue sekä noin kilometrin etäisyydelle etelässä Lapväärtin tuulivoimapuiston selvitysalueesta ja noin neljän kilometrin etäisyydelle Lakiakankaan tuulivoimapuiston selvitysalueesta suunniteltu Oy Uttermossan Tuulivoimapuiston Kristiinankaupungin Uttermossan tuulivoimapuisto. Edellä mainittujen tuulivoimapuistojen lisäksi tuulivoimayhtiö 02 Finland suunnittelee ympäristöhallinnon sivujen mukaan tuulivoimapuiston rakentamista Karijoen ja Isojoen kuntien Rajamäenkylän alueelle Vanhakylän koillispuolelle. Rajamäenkylän tuulivoimapuiston YVA-selvitysalue sijaitsee lähimmillään noin 2,5 kilometrin etäisyydellä Lakiankankaan tuulivoimapuiston selvitysalueesta. YVA-yhteysviranomainen on antanut lausuntonsa arviointiohjelmasta 8.7.2014. Ympäristöhallinnon sivujen mukaan myös tuulivoimayhtiö 0X2 Wind Finland suunnittelee tuulivoimapuiston rakentamista Kristiinankaupungin Lapväärtin-Dagsmarkin alueelle. Lapväärtin-Dagsmarkin tuulivoimapuiston YVA-selvitysalue sijaitsee lähimmillään noin 4,5 kilometrin etäisyydellä Lakiankankaan tuulivoimapuiston selvitysalueesta. YVA-yhteysviranomainen on kuuluttanut tuulivoimapuiston YVA-selostuksen 12.9.2014. Rajamäenkylän ja Lapväärtin-Dagsmarkin hankkeita ei ole otettu huomioon Lakiakankaan ja Lapväärtin tuulivoimapuistohankkeiden YVA-menettelyssä.

Hallinto-oikeus on todennut, että Lapväärtin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistohankkeet eivät muodosta muiden edellä mainittujen hankkeiden kanssa sellaista toimintakokonaisuutta, jonka ympäristövaikutukset olisi lähtökohtaisesti tullut arvioida yhtenä kokonaisuutena. Kulloinkin kysymyksessä olevan hankkeen ympäristövaikutuksia arvioitaessa tulee kuitenkin ottaa huomioon mahdolliset yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa sikäli kuin se hankkeiden suunnittelutilanne huomioon ottaen on mahdollista. Kun otetaan huomioon muiden edellä mainittujen tuulivoimapuistohankkeiden suunnittelutilanne tehtäessä Lapväärtin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistojen YVA-menettelyä ja se, että osalla mainituista muista hankkeista ei voida etäisyydet huomioon ottaen arvioida olevan yhteisiä ympäristövaikutuksia Lapväärtin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistohankkeiden kanssa, että YVA-menettelyssä arvioidun hankkeen suunnittelua voidaan kaavoituksessa jatkaa myös suppeampana kuin mitä sen vaikutuksia on arvioitu YVA-menettelyssä ja että molemmat Lakiakangas I -osayleiskaavassa ohjeellisesti osoitetut 110 kV:n sähkölinjat on esitetty myös Lapväärtin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistojen YVA-menettelyssä, hallinto-oikeus on katsonut, että Lapväärtin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistojen YVA-menettelyä ei ole pidettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 17 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla olennaisilta osin puutteellisena valituksissa esitetyillä perusteilla.

Osayleiskaavan sisältövaatimusten täyttyminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä on samassa laissa säädetty. Lainkohdan 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa mahdollisuudet liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön; ympäristöhaittojen vähentäminen; rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Lainkohdan 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Lainkohdan 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Melu

Ympäristöministeriö on julkaissut tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevan Ympäristöhallinnon ohjeen 4/2012. Ohjeen selityksen mukaan tuulivoimalan lapojen pyörimisestä aiheutuva ääni on haittavaikutustensa kannalta yleensä merkittävämpi kuin voimalan koneiston ääni ja sen merkitys lisääntyy tuulivoimalan roottorin koon kasvaessa. Äänen voimakkuus, taajuus ja ajallinen vaihtelu riippuvat tuulivoimaloiden lukumäärästä, niiden etäisyyksistä tarkastelupisteeseen sekä tuulen nopeudesta. Lapojen pyörimisestä johtuen ääni on jaksottaista sisältäen myös matala- eli pienitaajuisia ääniä. Ohjeessa on suositeltu käytettäväksi seuraavia tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoja:

• asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa, virkistysalueilla:

LAeq päiväajalle (klo 7–22) 45 dB

LAeq yöajalle (klo 22–7) 40 dB

• loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla, luonnonsuojelualueilla*:

LAeq päiväajalle (klo 7–22) 40 dB

LAeq yöajalle (klo 22–7) 35 dB

• muilla alueilla:

LAeq päiväajalle (klo 7–22) ei sovelleta

LAeq yöajalle (klo 22–7) ei sovelleta

* yöarvoa ei sovelleta luonnonsuojelualueilla, joita ei yleisesti käytetä oleskeluun tai luonnon havainnointiin yöllä

Ulkomelutason suunnitteluohjearvot määritetään A-taajuuspainotettuna keskiäänitasona LAeq erikseen yhden vuorokauden päiväajan (klo 7–22) ja yöajan (klo 22–7) osalta. Ohjeen mukaan, mikäli äänen todetaan olevan erityisen häiritsevää, esimerkiksi impulssimaista tai amplitudimoduloitua äänen voimakkuuden vaihdellessa ajallisesti, melun laskenta- ja mittaustuloksiin lisätään 5 dB. Ulkomelutason suunnitteluohjearvojen lisäksi asuntojen sisätiloissa käytetään terveydensuojelulain (763/94) sisältövaatimuksiin pohjautuen asumisterveysohjeen mukaisia taajuuspainottamattomia tunnin keskiäänitasoon LAeq/1h perustuvia suunnitteluohjearvoja koskien pienitaajuista melua.

Osayleiskaavoituksessa on selvitetty suunnitellun tuulivoimapuiston aiheuttamaa melua laskennallisilla melunleviämismalleilla. Laskennassa on käytetty 3,3 MW tehoista voimalaa Vestas V126, jonka napakorkeus on 137 metriä ja lapojen halkaisija 126 metriä kokonaiskorkeuden ollessa siten 200 metriä.

Hallinto-oikeus on todennut, että ympäristöhallinnon ohjeessa 4/2012 ei ole kyse kaavoituksessa normina noudatettavasta melutason raja-arvosta, mutta ohjearvojen voidaan kuitenkin katsoa edustavan luotettavaan tutkimustietoon perustuvaa sellaista voimaloiden synnyttämän ja häiritsevänä pidettävän melun ekvivalenttitasoa, jota ei tulisi meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi ylittää. Osayleiskaavan johdosta tehdyssä melumallinnuksessa yli 40 dB:n alue ulottuu enimmillään noin 1 200 metrin etäisyydelle ja yli 45 dB:n alue noin 600 metrin etäisyydelle voimaloista. Alueilla ei sijaitse asuinrakennuksia eikä 40 dB:n alue ulotu myöskään tällaisten rakennusten lähistölle. Mallinnuksessa on otettu huomioon muun muassa maaston muodot. Mallinnus on arvio voimaloiden toiminnan aiheuttamasta melusta, johon liittyy epävarmuustekijöitä, mutta hallinto-oikeuden käsityksen mukaan edellä mainitun perusteella voidaan riittävällä luotettavuudella arvioida, etteivät melun ohjearvot tulisi ylittymään asumiseen käytettävillä alueilla käytettäessä melumallinnuksen mukaista tai sitä hiljaisempaa voimalatyyppiä.

Turvallisuus- ja ympäristövaara

Voimaloiden jäänmuodostumisen ja tulipalosta tai muusta syystä aiheutuvan rikkoutumisen aiheuttamaa vaaraa ei ole erityisesti selvitetty osayleiskaavan suunnittelualuetta koskevassa YVA-menettelyssä tai osayleiskaavaa laadittaessa. YVA-selostuksessa on kuitenkin yleisesti esitetty, että tuulivoimaloiden turvallisuus- ja ympäristöriskit ovat hyvin pieniä, mutta mahdollisia. Kaavaselostuksen mukaan lumen ja jään putoamisvaarasta ilmoitetaan varoituskyltein. Osayleiskaavassa on annettu määräys rakennusten rakentamista koskevasta suojaetäisyydestä tuulivoimaloille osoitettuihin osa-alueisiin.

Vaaraa ehkäisevistä toimista tai suojaetäisyydestä ei ole annettu yleistä normiohjeistusta. Turvallisuusvaarasta ei ole myöskään tarpeeksi kokemusperäistä tutkittua tietoa vaaran ehkäisemiseksi vaadittavan suojaetäisyyden määrittämiseksi luotettavalla tavalla. Tuulivoimaloiden jäänmuodostuksen tai rikkoutumisen yleiselle turvallisuudelle ja ympäristölle aiheuttamasta vaarasta voidaan hallinto-oikeuden käsityksen mukaan kuitenkin yleisesti todeta, että tuulivoimalasta irtoava kappale tai talviaikana irtoava lumi ja jää voivat aiheuttaa tilastollisesti katsoen pienen riskin ympäristölle tai tuulivoimalan lähistöllä liikkuville. Suurin riski jään putoamiselle esiintyy, kun seisoksissa ollut voimala käynnistyy, jolloin lapojen vauhti on hidas ja vaara-alue pieni. Valituksenalaisen osayleiskaavan suunnittelualueen muu maankäyttö on lähinnä metsätaloutta ja jokamiehenoikeuksiin perustuvaa virkistyskäyttöä. Liikenteen alueella voimaloiden läheisyydessä samoin kuin alueella muutoin liikkuvien ihmisten määrä on siten kunakin hetkenä yleensä pieni. Käytännössä turvallisuudelle ja ympäristölle aiheutuvan vaaran samoin kuin siitä ympäröivälle maankäytölle aiheutuvien rajoitusten voidaan siten kokonaisuutena arvioida olevan vähäisiä. Voimaloille myönnettävässä mahdollisessa ympäristöluvassa samoin kuin rakennusluvassa on mahdollista antaa vaaran ehkäisemistä ja rajoittamista tarkoittavia tarkempia määräyksiä. Osayleiskaavassa ei siten ole tässä tapauksessa katsottava olleen tarpeen antaa enempiä jäänmuodostumisen ja rikkoutumisen aiheuttaman vaaran ehkäisemistä ja rajoittamista koskevia määräyksiä.

Muut sisältövaatimukset

Voimaloiden tarkemmasta rakentamistavasta määrätään rakentamista koskevassa suunnittelujärjestelmässä tavanomaisesti voimaloille myönnettävässä rakennusluvassa eikä siitä ole tässäkään tapauksessa ollut erityistä syytä määrätä suurimman sallitun kokonaiskorkeuden lisäksi muutoin osayleiskaavassa kaavan ohjaustavoite ja tarkkuus huomioon ottaen. Ohjeelliset 110 kV:n sähkölinjat on osoitettu kaavassa sen ohjaustavoite ja tarkkuus huomioon ottaen riittävällä tarkkuudella. Kunnan rakennusvalvonnan velvollisuuksiin kuuluu rakennuspaikan kunnostamisen valvonta rakennuksen käytön päätyttyä, mihin nähden osayleiskaavassa voimaloiden purkamisesta niiden käytön päätyttyä annettujen määräysten on katsottava olevan riittäviä. Kaavoituksessa ei voida ratkaista sähkönsiirtoa varten tarvittavien maakaapelien sijoittamista sen enempää kuin antaa vahingonkorvausvastuita koskevia määräyksiäkään, vaan niitä koskevat kysymykset on ratkaistava erikseen niin kuin niistä on laissa säädetty.

Alue on osayleiskaavassa osoitettu sen nykyisen käyttötarkoituksen mukaisesti maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-1. Kaavamääräykset eivät rajoita alueen käyttötarkoituksen mukaista rakentamista 200 metriä etäämmällä suunnitelluille tuulivoimaloille osoitetuista osa-alueista. Osayleiskaavan ei näiltä osin ole valituksessa esitetyillä perusteilla katsottava aiheuttavan muutoksenhakijoille tai muille oikeuden haltijoille kohtuutonta haittaa.

Johtopäätös

Isojoen kunnanvaltuuston päätöstä osayleiskaavan hyväksymisestä ei edellä lausutun perusteella voida valituksissa esitetyillä perusteilla pitää lainvastaisena. Päätöksen kumoamiseen ei siten ole syytä, minkä vuoksi valitukset on [---] hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 35 §, 39 §, 46 §, 77 b § ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 4 §:n 1 momentti ja 17 § 2 momentti

Valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 6 § 7 kohta e alakohta

Kuntalaki 90 §, 93 § ja 100 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Petri Forma, joka on myös esitellyt asian, ja Riikka Mäki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi he ovat viitanneet asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Lakiakangas I tuulivoimahankkeen lähialueiden suunnitelmissa olevien tuulivoimahankkeiden melu-, maisema- ja ympäristövaikutuksia ei ole riittävästi arvioitu. Osayleiskaavan melumallinnus pitäisi tehdä uudelleen. Tuulivoimamelun häiritsevyydessä usein keskeisintä on melun erityispiirteet, kuten vaihteleva ajallinen voimakkuus, impulssimaisuus ja amplitudimodulaatio. Näiden tekijöiden arviointi on ollut selkeän puutteellista. Melumallinnuksen mukaisten voimaloiden erityistä häiritsevyyttä ei ole voitu selvittää riittävällä tarkkuudella, koska voimalatyyppiä ja roottorilavan pituutta ei ole määrätty. Melumallinnuksessa ei ole tehty ympäristöministeriön ohjeen mukaista tuulivoimamelun 5 dB:n tasokorjausta.

Kesäkäytössä olevien rakennusten vaipan ääneneristävyys on yleensä erityisen alhainen, mikä vaikuttaa sisämeluun. A ja B omistavat tuulivoimaloille kaavoitetun alueen läheisyydessä tilan eikä sen osalta ole tehty yksilöllistä melumallinnusta. A ja B asuvat tilalla pääosin kesäkuukaudet.

Melumallinnuksen jälkeen lähialueelle on suunniteltu uusi Rajamäenkylän tuulivoimapuisto. Lakiakankaan ja Rajamäenkylän tuulivoima-alueiden väliin jää useita sekä ympärivuotisesti että kesäajan asuttuja asuntoja. Tuulivoimala-alueiden yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu melumallinnuksessa. Tarkempi melun häiritsevyyden arviointi on tehtävä myös ympäristöluvan tarpeita ajatellen. Kaavan mukaiset voimalat voivat aiheuttaa naapuruussuhdelaissa tarkoitettuja kohtuuttomia melu- tai välkevaikutuksia naapureille tai lähialueen asukkaille.

Alueen nykyisillä teillä liikkuu tienkäyttäjiä ympärivuotisesti. Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen ohjeistuksessa katsotaan, että turvallisuusriskien kannalta riittävä suojaetäisyys on 1,5 kertaa tuulivoimalan kokonaiskorkeus. Hyväksytyssä kaavassa ainakin voimalan numero 14 ohjeellinen rakennuspaikka on selvästi liian lähellä tietä. Kaavan määräämä varoittaminen lumen ja jään putoamisesta varoituskyltein ei ole riittävä. Kaavassa olisi tullut antaa tarkemmat määräykset tuulivoimaloiden riittävästä suojaetäisyydestä nykyisiin teihin.

Osayleiskaavassa voimalan numero 14 osa-aluerajaus ulottuu tarpeettomasti Lakiakankaan-Mansikkamäentien itäpuolelle. Rajaus on kunnanhallituksen päätösten vastainen. Isojoen kunnan rakennuslautakunta on kehottanut maatalouteen liittyvien suurten kotieläinyksiköiden rakentamiseen tälle alueelle. Suurten kotieläinyksiköiden tulisi sijaita 700 metrin etäisyydellä tuulivoimalan kaavasta. Nämä päätökset ovat keskenään ristiriitaisia. Asia tulisi ratkaista siten, että kaavan itäraja muutetaan kulkemaan Lakiakankaan-Mansikkamäen tien mukaisesti.

2. C, D ja E ovat valituksessaan vaatineet, että kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat vedonneet asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Valituksessa on tiedusteltu, voiko yksityinen taho ottaa toisen yksityisen toimijan omistamat metsäkiinteistöt mukaan omaan liiketoimintaansa ilman kiinteistönomistajien suostumusta. Valittajien mukaan tämä on perustuslain määrittelemän omaisuudensuojan vastaista.

Maakuntaliitto on antanut tuulivoimayritykselle luvan hankkeen eteenpäin viemiseen, vaikka lainvoimaista tuulivoimamaakuntakaavaa ei ole. Maakuntahallitus ylittää toimivaltuutensa ja ohittaa maankäyttö- ja rakennuslain kolmiportaisen kaavoitusmallin, jossa maakuntakaava toimii ohjaavana osayleiskaavoitukselle. Maakuntahallitus on samalla ohittanut maakunnan asukkaiden vaikutusmahdollisuuden maakuntakaavan teon yhteydessä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole melun osalta käsitelty terssikohtaisten arvojen inter/extrapolointia. Myöskään ristiriitaisia voimalan lähtömelutietoja koskevaan valitusperusteeseen ei ole vastattu. On hyvin oleellista, että melumallinnuksissa on käytetty oikeaa tuulivoimalatyyppiä ja sen mukaista lähtömelutasoa. Muuten mallinnukset voivat antaa vääriä tuloksia.

Amplitudimodulaatiota ei ole otettu melumallinnuksessa huomioon. Kun amplitudimodulaatio otetaan huomioon, niin melumallinnuksessa saatuihin arvoihin pitää lisätä + 5 dB korjaus. Tällöin ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisia suunnitteluohjearvoja suuremmalle melulle altistuvien asukkaiden määrä kasvaa huomattavasti. Näin myös amplitudimodulaation huomioon ottaminen edellyttää melumallinnusten ja kaavoituksen uusimista.

Lakiakankaan metsätie on yksityistie, mutta se on kuitenkin vapaasti kaikkien käytössä. Tiellä liikkujien turvallisuus on huomioitava samalla tavalla kuin yleisellä tiellä, joten suojaetäisyyden määrittelyyn tulee käyttää Liikenneviraston ohjeistusta. Tiekunnan kanssa ei ole tehty sopimusta suojaetäisyydestä tai voimaloiden sijoittamisesta aivan tien viereen. Myös metsän hakkuissa ja hoitotöissä olevien ihmisten turvallisuus on voitava taata.

Jos Lapväärtti-Lakiakangas hanke kokonaisuudessaan (39+43 voimalaa) ja Rajamäenkylän hanke (107 voimalaa) toteutuvat, Vanhakylä jää kahden Suomen suurimpiin kuuluvien tuulivoimala-alueiden väliin, ja etäisyys kylästä molempiin hankkeisiin on lähimmillään vain runsas kilometri. Tämä vaatii tarkkaa yhteisvaikutusten arviointia mahdollisimman varhaisessa vaiheessa siinäkin tapauksessa, että kyseisten hankkeiden aikataulut poikkeavat toisistaan.

Isojoen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valittajien velvoittamista korvaamaan yhteisvastuullisesti kunnalle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Isojoen kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1.Valitusten hylkääminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 132 §:n mukaan, jos rakentamisesta taikka muusta mainitun lain mukaan luvanvaraisesta tai viranomaishyväksyntää vaativasta toimenpiteestä on laadittava ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukainen arviointiselostus, se tulee liittää maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyyn lupahakemukseen tai ilmoitukseen.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan yhteysviranomaisen, kaavaa laativan kunnan tai maakunnan liiton ja hankkeesta vastaavan on oltava riittävässä yhteistyössä hankkeen arviointimenettelyn ja kaavoituksen yhteensovittamiseksi.

C:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudessa esittämän ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa uudistaman ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan valitusperusteen osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei yleiskaavan hyväksymistä koskevassa asiassa voida tutkia, onko ympäristövaikutusten arviointi ollut ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen. Sen sijaan yleiskaavaa koskevassa asiassa on tullut tutkia, ovatko kaavaa koskevat, YVA-menettelyssä laaditut selvitykset olleet maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaisia. Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että selvitykset ovat olleet edellä mainittujen lainkohtien edellyttämällä tavalla riittävät ja niiden perusteella voidaan arvioida hankkeen vaikutuksia ja kaavaratkaisun lainmukaisuutta.

Osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole aiheutunut kaava-alueen maanomistajille kohtuutonta haittaa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa on myös säädetty lunastus- ja korvausvelvollisuudesta niissä tilanteissa, joissa maanomistaja ei yleiskaavasta johtuen voi käyttää aluettaan kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla.

Päätös ei tämän vuoksi loukkaa perustuslaissa turvattua omaisuuden suojaa eikä osayleiskaavan hyväksymiselle ole ollut C:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa tarkoitettua perustuslaista johtuvaa estettä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita A:n ja B:n ja C:n ja hänen asiakumppaniensa valitusten johdosta.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska muutoksenhakijoiden ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, heitä ei voida määrätä korvaamaan Isojoen kunnanhallituksen oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Itä-Hämeen luonnonsuojeluyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 25.2.2015 nro 15/0049/3

Asian aikaisempi käsittely

Heinolan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 11.11.2013 (§ 121) hyväksynyt asemakaavan ja asemakaavan muutoksen Kuusakoski Oy:n Rajavuoren kierrätyslaitoksen alueelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään pääasiaratkaisunaan hylännyt Itä-Hämeen luonnonsuojeluyhdistys ry:n valituksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Kaava-alue

Valituksenalainen suunnittelualue sijaitsee Heinolan kylässä Rajavuoren alueella Lakeasuontien ja Hevosvuorentien risteyksestä itään noin 1,6 kilometriä. Rainion asuinalueelle on matkaa noin 1,02 kilometriä ja Lakeasuon asuntoalueelle noin 930 metriä. Kaupungin keskustaan on matkaa noin kolme kilometriä. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 300 hehtaaria.

Asemakaavan tarkoituksena on laatia asemakaava Rajavuoren jätteenkäsittelyalueelle sekä sitä ympäröivälle alueelle. Asemakaavan tavoitteena on yhteensovittaa Kuusakoski Oy:n Rajavuoren jätteenkäsittelylaitoksen laajentaminen alueen ympäröivän maankäytön kanssa ja ohjata alueen rakentamista ja muuta maankäyttöä.

Kaava-alueella sijaitsee jätteenkäsittelyalue, jolla on ollut teollisuusjätteen loppusijoitustoimintaa 1980-luvun lopulta lähtien ja alueelle on myöhemmin sijoitettu myös jätteenkäsittely ja -kierrätystoimintoja. Kaava-alueen eteläpuolella on Heinolan kaupungin vanha kaatopaikka ja maakaatopaikka sekä käytössä oleva pienjäteasema ja ampumarata.

Päijät-Hämeen maakuntakaavassa Kuusakosken Rajavuoren kierrätyslaitoksen alue on merkitty jätteenkäsittelyalueeksi (EJ 1). Merkinnällä osoitetaan jätteiden vastaanottoon ja käsittelyyn varatut alueet, kuten kaatopaikat ja jätteiden esikäsittelylaitokset. Aluetta koskevan rakentamismääräyksen mukaan alueelle voi rakentaa jätehuoltoon liittyviä rakennuksia ja rakenteita.

Suunnittelualueella on voimassa oikeusvaikutteinen Konniveden rantaosayleiskaava, jossa Kuusakoski Oy:n nykyinen toiminta-alue Rajavuoressa on osoitettu jätteenkäsittelyalueeksi (EJ). Rajavuoren alueen eteläpuolella on jätteenkäsittelyalue merkinnällä (EJ). Kaavassa on osoitettu myös ampumarata-alue (EA). Alueen ympäristö on osoitettu pääkäyttötarkoitukseltaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU). Lisäksi EJ-alueiden ympärille on kaavassa osoitettu jätteenkäsittelyalueiden suoja-alue, joka ulottuu noin 500 metrin päähän jätteenkäsittelyalueista. Rajavuoren jätteenkäsittelyalueen itäpuolella reilun 100 metrin päässä ja noin 400 metrin päässä alueen rajasta lounaaseen sijaitsevat lammet, joilla on luontoarvoja (W-1). Vajaan 200 metrin päässä alueesta pohjoiseen sijaitsee pieni maa- ja metsätalousalue, jolla on erityisiä luonto- ja maisema-arvoja (MY-1).

Jätteenkäsittelyalueella ja sen ympärillä ei ole voimassa olevia asemakaavoja. Lakeasuolla ja Raunion kaupunginosassa on voimassa olevat asemakaavat.

Rantaosayleiskaavassa jätteidenkäsittelyalue (EJ-1) on pienempi kuin valituksenalaisessa asemakaavassa osoitettu jätteidenkäsittelyalue. Asemakaavalla jätteidenkäsittelyaluetta on laajennettu länteen päin maa- ja metsätalousalueelle, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU). Jätteenkäsittelyalueelle on osoitettu 10 000 kerrosneliömetriä rakennusoikeutta.

Yleiskaavallinen tarkastelu

Valituksessa on katsottu, että ennen asemakaavaa olisi tullut laatia yleiskaava. Yleiskaavallinen tarkastelu ei ole ollut riittävää. Valituksessa on viitattu tältä osin erityisesti liikenteen järjestämiseen.

Laadittaessa asemakaavaa alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on otettava huomioon yleiskaavan sisältövaatimukset. Näin voidaan turvata yleiskaavalla suunniteltavaksi tarkoitetun laajemman alueen huomioon ottaminen.

Valituksenalaisella kaava-alueella on pääosin voimassa edellä mainittu rantaosayleiskaava, jossa Kuusakoski Oy:n nykyinen toiminta-alue on jo osoitettu jätteenkäsittelyalueeksi. Valituksenalaisen asemakaavan valmistelussa on laadittu yleiskaavallinen tarkastelu, koska osalla asemakaavoitettavaa aluetta ei ole yleiskaavaa ja koska asemakaavalla poiketaan voimassa olevasta rantaosayleiskaavasta. Valituksenalaisen asemakaavan kaavaselostuksessa on suoritettu yleiskaavallinen tarkastelu, jossa on arvioitu, täyttyvätkö yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset. Liikenteen järjestämisestä on laadittu erillisiä selvityksiä. Yleiskaavan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 1–9 kohtien sisältövaatimusten täyttyminen on arvioitu valituksenalaisen kaavan osalta kohdittain. Näissä oloissa yleiskaavallista tarkastelua on pidettävä riittävänä. Selvitysten riittävyydestä ja asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisestä on lausuttu jäljempänä erikseen.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valittajan mukaan asemakaava ei toteuta valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti eheytyvää yhdyskuntarakentamista ja elinympäristön laatua.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Tarkoituksena on, että valtakunnallisia tavoitteita arvioidaan ja ne konkretisoidaan lähinnä maakuntakaavoissa. Edellä selostetulla tavalla alueella on voimassa Päijät-Hämeen maakuntakaava, jossa valituksenalaisessa kaavassa suunniteltu toiminto on osoitettu. Yksittäisen asemakaavan sisällön lainmukaisuutta arvioitaessa ratkaisun on kuitenkin perustuttava viime kädessä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyihin asemakaavan sisältövaatimuksiin ja kun asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa myös maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädettyihin yleiskaavan sisältövaatimuksiin. Viimeksi mainittujen pykälien 2 momenttien mukaan asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö sekä mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja viihtyisään elinympäristöön. Valituksenalainen kaava ei ole lainvastainen valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista esitetyn valitusperusteen johdosta.

Hallinto-oikeus arvioi asemakaavan sisältövaatimusten täyttymistä jäljempänä.

Vaihtoehtoiset kaavaratkaisut

Valituksen mukaan asemakaavaratkaisulle ei ole laadittu vaihtoehtoisia ratkaisuja.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 3 momentin mukaan asemakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavasta ei ole laadittu vaihtoehtoisia alueratkaisuja, koska alue on jätteenkäsittelyalueen toimintojen sijoittamisen osalta jo olemassa olevaa aluetta, johon myös tulevat toiminnot on tarkoitus sijoittaa. Lisäksi on todettu, että kaupunki on tutkinut vireillä olevassa EAKR-hankkeessa ja strategisessa yleiskaavassa mahdollisia sijoituspaikkoja teollisuudelle ja erilaisille vähäistä tai suurempaa ympäristöhäiriötä tuottaville toiminnoille. Prosessien aikana ei ole löytynyt Rajavuoren aluetta korvaavaa sijoituspaikkavaihtoehtoa.

Hallinto-oikeus on todennut, että valituksenalaisella suunnittelualueella sijaitsee jo jätteenkäsittelyalue, jolla on ollut teollisuusjätteen loppusijoitustoimintaa 1980-luvun lopulta lähtien ja alueelle on myöhemmin sijoitettu myös jätteenkäsittely ja -kierrätystoimintoja. Tässä tilanteessa valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen, vaikka asemakaavasta ei ole laadittu vaihtoehtoisia ratkaisuja. Hallinto-oikeus voi tutkia vain valituksenalaisen päätöksen mukaisen ratkaisun lainmukaisuuden.

Liikenteen järjestäminen

Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset liikenteen järjestämiselle.

Kaava-alueelle on kaksi liikennereittiä valtatieltä 4. Pohjoinen reitti kulkee Sukurantietä, Kirkonkyläntietä, Lakeasuontietä ja Hevosvuorentietä pitkin. Eteläinen reitti kulkee Sukurantietä, Siltakatua, Reumantietä, Lakeasuontietä ja Hevosvuorentietä pitkin.

Sen arvioimiseksi, että asemakaavalla luodaan edellytykset liikenteen järjestämiselle, kaavan valmisteluvaiheessa on laadittu Rajavuoren jätteenkäsittelyalueen liikenneselvitys 6.10.2012 (Insinööritoimisto ECOBIO Oy), Rajavuoren jätteenkäsittelyalueen meluselvitys 6.10.2012 (Insinööritoimisto ECOBIO Oy) ja Rajavuoren jätteenkäsittelyalueen liikenne- ja meluvaikutusten arviointi sekä toimenpide-ehdotukset vaikutusten vähentämiseksi 6.10.2012 (Insinööritoimisto ECOBIO Oy). Ennen asemakaavaa on laadittu myös Rajavuoren kierrätyslaitoksen ympäristövaikutusten arviointi 2008, joka sisältää liikenneselvityksen. Valituksenalaisessa kaavaselostuksessa on arvioitu kaava-alueen liikenteelliset vaikutukset ja tehty myös yleiskaavallinen tarkastelu liikenteen osalta.

Edellä mainitut selvitykset ja kaavaselostuksen sisältö huomioon ottaen asiassa on laadittu riittävät selvitykset asemakaavan liikenteellisten vaikutusten arvioimiseksi.

Suunnittelualueen kulkuyhteys on valituksenalaisessa kaavassa osoitettu katuyhteytenä Lakeasuontieltä. Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa viitannut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kaavan luonnosvaiheessa antamaan lausuntoon, jonka mukaan maantie 15007 tulee merkitä kaavaan katuna, sillä kyseessä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 83 §:n 4 momentissa määritelty maantie vaan kulkuyhteys palvelee pääasiassa paikallista liikennettä.

Yleisen tarpeen edellyttämä kulkutie merkitään asemakaavoissa yleensä katuna. Kaavamerkinnällä ajo merkitään ajoyhteys tontille. Kun kyseessä on jätteenkäsittelyalue, jolle kaavamuutoksessa on osoitettu rakentamisoikeutta 10 000 kerrosneliömetriä, kulkuyhteys alueelle on voitu esittää katuna. Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että kulkuyhteyttä ei ole osoitettu pelkällä ajoyhteyttä koskevalla kaavamerkinnällä.

Kaavaselostuksen ja kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan asemakaavaehdotukseen on merkitty kulkuyhteys jätteenkäsittelyalueelle katuyhteytenä luonnosvaiheessa olleen ajoyhteyden sijasta. Lausunnon mukaan ehdotusvaiheen nähtävillä olon kuulutus ja kaavaehdotusaineisto on lähetetty kaikille maanomistajille. Näin ollen kaikki maanomistajat ovat olleet tietoisia kulkuyhteyden muutoksesta. Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että maanomistajat eivät olisi olleet tietoisia kulkuyhteyden merkinnän muuttamisesta ajoyhteydestä katuyhteydeksi.

Luontoselvitys ja luonnonarvot

Valituksenalaista asemakaavaa varten on laadittu Heinolan Rajavuoren asemakaava-alueen luontoselvitys 8.10.2011 (Ympäristösuunnittelu Enviro Oy, FM Marko Vauhkonen). Luontoselvityksen mukaan Rajavuoren asemakaava-alueella tai sen välittömässä läheisyydessä ei sijaitse Natura 2000 -suojelualueverkoston tai valtakunnallisten luonnonsuojeluohjelmien kohteita, luonnonsuojelualueita eikä Päijät-Hämeen maakuntakaavassa osoitettuja luonnonsuojelukohteita. Alueella ei myöskään ole luonnonmuistomerkkejä, luonnonsuojelulain mukaisia suojeltuja luontotyyppejä eikä erityisesti suojeltavien tai luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien tunnettuja esiintymiä. Selvityksessä on annettu kohdekohtaiset suositukset neljälle paikallisesti arvokkaalle luontokohteelle Pormestarinsuon lähteelle, Kylänjuurenlammelle, Rajavuoren suolle ja Karhulammmelle. Lisäksi on todettu, että luontoselvityksessä todetut merkittävät lajiesiintymät eivät edellytä erityistä huomioimista asemakaavassa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä ei ole säädetty edellä mainittuja säännöksiä tarkemmin luontoselvitysten tekemisestä tai sisällöstä. Tutkimusten ja selvitysten riittävyyttä on arvioitava tapauskohtaisesti kunkin kaavan osalta. Tässä tapauksessa luontoselvitys on tehty nimenomaisesti valituksenalaista asemakaavan muutosta varten, jolloin selvityksen laatijalla on ollut tiedossa, että alueelle suunnitellaan jätteiden käsittelyyn tarkoitettujen laitosten rakentamista.

Luontoselvitys sisältää kartoituksen suunnittelualueen luonnonoloista ja kasvillisuudesta, arvokkaista luontokohteista ja merkittävistä lajiesiintymistä. Luontoselvitys perustuu kokonaisuutena arvioiden maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin selvityksiin ja kyseessä olevan hankkeen vaikutukset luonnonympäristöön ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi kaavaa laadittaessa. Vesien hallinnan osalta on lausuttu jäljempänä erikseen.

Jätteenkäsittelyalueen (EJ-1) kaavamääräyksen mukaan alueen korkein täyttötaso on 150 metriä merenpinnan yläpuolella. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kyseinen täyttökorkeus on jo suljetun loppusijoitusalueen täyttökorkeus sekä alueella olevan voimassa olevan ympäristöluvan mukaisen loppusijoitusalueen maksimikorkeus. Näissä oloissa kaavamääräys 150 metriä meren pinnan yläpuolella olevasta täyttötasosta ei ole lainvastainen.

Jätteenkäsittelyalueen ympärille on valituksenalaisessa kaavassa osoitettu suojaviheralue (EV-2), jonka kaavamääräyksen mukaan alueen kasvillisuus tulee säilyttää. Alueelle voidaan rakentaa meluvalleja tai muita melua estäviä rakenteita, niille erikseen esitetyille paikoille sekä ajoyhteys pelastustietarkoitukseen. Melusuojauksen sekä rakentamisen jälkeen tulee alueelle istuttaa uutta puustoa suojaavan vaikutuksen aikaansaamiseksi. Suojaviheralueen jälkeen jätteenkäsittelyalueen ympäristö on merkitty valituksenalaisessa kaavassa maa- ja metsätalousalueeksi (M) ja maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU ja MU-1). MU-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä on osoitettu maisemallinen suojavyöhyke. Alueella metsähoitotoimenpiteet tulee suorittaa siten, että alueen näkymä/maisemasuojaava vaikutus säilyy. Alueella ei saa suorittaa avohakkuita.

Kun otetaan huomioon kaavassa osoitettujen maa- ja metsätalousalueiden laajuus ja niitä koskevien kaavamääräyksien sisältö, valituksenalaista päätöstä ei ole syytä kumota valituksessa metsäreunuksesta ja suojavalleista esitetyn perusteella.

Suoto- ja hulevedet

Valituksessa on katsottu, ettei asiassa ole riittävästi selvitetty maaperän ominaisuuksia ja olosuhteita alueella suoto- ja hulevesien hallinnan kannalta. Alue ei sovi EJ-alueeksi sen maaperän vuoksi.

Jätteenkäsittelyaluetta (EJ-1) koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu jätteidenkäsittelyyn ja jätteen loppusijoittamiseen sekä niihin liittyville toiminnoille. Alueelle saadaan rakentaa jätteenkäsittelyyn ja loppusijoittamiseen sekä niiden toimintaan tarvittavaan vesienkäsittelyyn liittyviä vastaanotto-, prosessi-, toimisto-, halli-, huolto- ja varastotiloja sekä tarvittavia altaita, rakenteita, kenttiä ja pysäköintialueita laitteineen. Edelleen kaavamääräyksessä on todettu, että alueelle on laadittava kuivatus- ja hulevesisuunnitelma. Hulevesien käsittely sekä johtamien alueen ulkopuolelle tulee toteuttaa alueen toiminnan mukaisen voimassa olevan ympäristöluvan mukaisesti. Suojaviheraluetta (EV-2) koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle tai sen läpi ei saa johtaa hulevesiä.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kaava mahdollistaa puhdistamon rakentamisen alueelle, mikäli sille on tarvetta. Puhdistamon tarve, kaikkien tarvittavien prosessien määrä ja tilan tai rakennusten tarve ei ole ollut täysin kaavaa laadittaessa tiedossa. Lausunnon mukaan asiaan vaikuttavat muun muassa ympäristöluvan ehdot.

Kaavaselostuksessa on esitetty perustiedot alueen maaperästä ja maastonmuodoista sekä vesitaloudesta. Hallinto-oikeus on todennut, että valituksenalaisessa kaavassa on määrätty laatimaan kuivatus- ja hulevesisuunnitelma. Kaavamääräyksellä on kielletty hulevesien johtaminen jätteenkäsittelyaluetta ympäröivälle suojaviheralueelle tai sen läpi. Lisäksi toimintaa ohjaa ympäristölupa, jossa annetaan määräyksiä suoto- ja hulevesien käsittelystä. Valituksenalaisessa asemakaavassa on selvitetty alueen olosuhteet riittävästi ja annettu riittävät määräykset koskien suoto- ja hulevesiä.

Rajavuoren jätteenkäsittelyalue ei ole kaupungin vesihuollon toiminta-alueella. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan jätteenkäsittelyalueen suotovesien johtaminen kaupungin jätevesiverkostoon vaatii ympäristöluvan. Valituksenalaisessa asemakaavassa on ainoastaan ohjeellisena osoitettu vesijohdon ja jätevesiviemärin sijainti. Asemakaavan laadinnan yhteydessä ei ole tämän vuoksi tarvinnut tehdä selvitystä suotovesien johtamisesta kaupungin jätevesiverkostoon. Myöskään sammutusveden riittävän saannin turvaamista ei ole tarvinnut tutkia valituksenalaisen päätöksen yhteydessä. Asiassa ei ole ilmennyt, että valituksenalainen kaava vaarantaisi luontoarvoja valituksessa suoto- ja hulevesistä lausutun perusteella. Jätteenkäsittelyalueella ei saa vastaanottaa ja käsitellä jätteitä asemakaavapäätöksen perusteella vaan toiminnalle vaaditaan ympäristölupa. Ympäristöluvassa määritetään jätteenkäsittelytoiminnan laatu, arvioidaan toiminnan vaikutukset ja asetetaan toiminnalle ehdot.

Melu

Asemakaavamuutosta varten alueelle on laadittu Rajavuoren jätteenkäsittelyalueen meluselvitys 6.10.2012 (Insinööritoimisto ECOBIO Oy) ja Rajavuoren jätteenkäsittelyalueen liikenne- ja meluvaikutusten arviointi sekä toimenpide-ehdotukset vaikutusten vähentämiseksi 6.10.2012 (Insinööritoimisto ECOBIO Oy). Meluselvitys on tehty sellaisin oletuksin, jotka ovat suosiollisia melun etenemiselle. Meluselvityksessä on todettu, että siinä olevat ennusteet vastaavat pahinta todennäköistä haittavaikutusta ympäristölle ja asutukselle. Sääolosuhteet on valittu epäedullisesti ja metsän peittämät alueet on jätetty paljaaksi. Lisäksi meluskenaarioissa on huomioitu harvinainen tapahtuma, että kaikki melulähteet emittoivat ääntä yhtä aikaa. Meluselvityksen mukaan Kuusakoski Oy:n ennakoidusta toiminnasta aiheutuvan melun ei arvioida ylittävän valtioneuvoston antamia melun ohjearvoja lähimmillä asutusalueilla ulkona päiväaikaan (klo 7–22), vaikka mallinnuksen epävarmuudet huomioidaan. Rakentamisen aikaan melun ohjearvot ylittyvät Pikijärvien pohjoisosan kesämökkikiinteistöjen piha-alueilla. Rajavuoren lähialueen virkistysalueilla ohjearvot ylittyvät rakentamisvaiheen aikana. Kyseisiä alueita ei ole kuitenkaan kaavoitettu virkistysalueeksi, vaikka alueella kulkee retkeilyreitti. Selvityksen mukaan Kuusakosken toiminnan aiheuttama liikenne ei olennaisesti laajenna tieliikenteen melualueita.

Valituksenalaisessa asemakaavassa on annettu kaavamääräykset melusta. Jätteenkäsittelyalueen pohjoispuolelle on kaavakarttaan merkitty meluesteen likimääräinen sijainti. Lisäksi koko jätteenkäsittelyalueen ympärille suojaviheralueen ulkoreunaan on tehty merkintä, jonka mukaan melutaso viereisellä korttelialueella/alueella ei saa ylittää valtioneuvoston voimassa olevan päätöksen ohjearvoja.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n mukaan asemakaavan tulee täyttää terveellisyyden ja viihtyisyyden vaatimukset. Lisäksi laadittaessa asemakaavaa alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaisesti asumisen tarpeet sekä mahdollisuudet terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön.

Meluselvityksen perusteella jätteenkäsittelyalueen ennakoidusta toiminnasta aiheutuva melu ei ylitä valtioneuvoston päätöksen (933/92) mukaisia melutason yleisiä ohjearvoja lukuun ottamatta kolmen lomakiinteistön rakentamisen aikaista melua, joka on kuitenkin kestoltaan rajattu aika. Kun otetaan huomioon asemakaavamuutoksen perustaksi laaditut melua koskevat selvitykset ja kaavamääräysten sisältö, valituksenalainen kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa ja 4 momentissa sekä 39 §:n 2 momentissa asetetut sisältövaatimukset.

Muut valitusperusteet

Valituksenalaisella kaavalla osoitetaan nykyisin käytössä oleva jätteenkäsittelyalue edelleen kehitettäväksi jätteiden kierrätykseen ja käsittelyyn. Kyseessä ei ole uuden teollisuusalueen perustaminen. Kaavaselostuksessa on arvioitu muun ohella kaavan aiheuttamat sosiaaliset vaikutukset, vaikutukset ihmisten elinoloihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen kohdistuvat vaikutukset sekä taloudelliset vaikutukset. Kyseessä on olemassa olevan jätteidenkäsittelyalueen toiminnan laajentaminen, joten kaava ei tältä osin hajauta yhdyskuntarakennetta. Asiassa ei ole ilmennyt, etteikö valituksenalaisen kaavan sosiaalisia ja yhdyskuntataloudellisia vaikutuksia olisi arvioitu riittävällä tavalla. Rainion omakotitonttien mahdollinen arvon alentuminen ei ole sellainen peruste, jonka nojalla valituksenalainen kaavapäätös olisi lainvastainen.

Asemakaavalla ei määrätä alueella käsiteltävien jätteiden laadusta vaan toimintaa varten vaaditaan ympäristölupa, jossa jätteenkäsittelyalueen prosesseihin liittyvät selvitykset ja vaikutusten arviointi ihmisiin, eläimiin ja kasveihin selvitetään.

Jätteenkäsittelyalueen mahdolliset tulipalon aiheuttamat vaarat ja vuodot eivät kuulu asemakaavalla ratkaistaviin asioihin. Kaavan laillisuutta tulee arvioida maankäyttö- ja rakennuslain kaavan sisältövaatimuksissa asetettujen kriteerien perusteella.

Valituksenalaisella päätöksellä ei ole ratkaistu maankäyttökorvauksen suuruutta, minkä vuoksi hallinto-oikeus ei voi tutkia tämän valitusasian yhteydessä edellä mainittuun korvaukseen liittyvää valitusperustetta.

Johtopäätös

Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi valitus hylätään.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Helena Asikainen, Terhi Helttunen ja Riikka Tiainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Itä-Hämeen luonnonsuojeluyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vireillä olevat maakuntakaava ja Heinolan strateginen yleiskaava eivät oikeuta asemakaavan laatimiseen ilman riittäviä selvityksiä. Tehty yleiskaavallinen tarkastelu ei vastaa niitä vaatimuksia, mitä maankäyttö- ja rakennuslaki yleiskaavalta edellyttävät. Maakuntakaavaluonnoksen mukaista tielinjausta ei ole huomioitu, eikä liikenteellinen selvitys ole riittävä.

Rajavuoren läheisyydessä olevat alueet ovat houkutelleet asukkaita nimenomaan meluttomuuden ja liikenteellisesti turvallisen miljöön johdosta. Hankkeen vaikutuksia asumisolosuhteisiin ei ole asemakaavassa selvitetty siten kuin yleiskaavassa olisi tullut tehdä.

Rajavuoren hanke lisää liikennettä tarpeettomasti verrattuna siihen, mitä suunniteltu toiminta aiheuttaisi sijoittuessaan Kuusakoski Oy:n Myllyojan laitokselle ja sen uudelle asemakaava-alueelle. Rajavuoren hankkeen johdosta yhdyskuntarakenne hajaantuu, liikenne lisääntyy ja ihmisten hyvinvointi, turvallisuus ja asumisen terveellisyys heikkenevät vastoin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita.

Rajavuoren alue on uusi ja erillään muusta yhdyskuntarakenteesta oleva alue, jonne ei ole katuyhteyttä. Asemakaavaselostuksen mukaan Lakeasuontien kevyenliikenteen reitti tulee toteuttaa viimeistään siinä vaiheessa, kun jätteenkäsittelyalueelle haettua ympäristöluvan mukaisia toimintoja ruvetaan toteuttamaan. Kevyen liikenteen reitin määrärahat on kuitenkin poistettu kunnan talousarviosta. Liikenteen järjestämistä ei siis aiota toteuttaa aiotulla tavalla.

Vaikka alueella ei sijaitse Natura 2000 -suojelualueverkoston tai valtakunnallisten luonnonsuojeluohjelmien kohteita, luonnonsuojelualueita eikä Päijät-Hämeen maakuntakaavassa osoitettuja luonnonsuojelukohteita, Rainion ja Lakeasuon luontoarvot heikkenisivät merkittävästi nykyisestään teollisuusalueen perustamisen seurauksena.

Suoto- ja hulevesien aiheuttaman ongelman vuoksi asemakaavan mahdollistama puhdistamon rakentaminen ei ole riittävää. Puhdistamon rakentamisvelvollisuus on oltava asemakaavamääräyksenä.

Alueen asukkaiden kokemus jo toteutuneesta melusta on jätetty ottamatta huomioon. Alue, joka on valikoitunut asuntoalueeksi hiljaisuutensa vuoksi, menettää asumisviihtyisyytensä, vaikka melutasoarvot pysyisivätkin ohjearvojen mukaisina. Immissiohaitta ja arvonalentumiset olisi myös tullut ottaa huomioon asemakaavatyön yhteydessä.

Heinolan kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Itä-Hämeen luonnonsuojeluyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Virka-asemansa perusteella kahden valtioenemmistöisen osakeyhtiön nimitystoimikuntien puheenjohtajana toiminut valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston osastopäällikkö oli saanut tietoonsa toimikuntien teettämät selvitykset hallituspalkkioista pörssiyhtiöissä. Palkkioselvityksillä oli ollut merkitystä valtion omistajaohjaukseen liittyvässä kannanmuodostuksessa, joka oli koskenut nimitystoimikuntien hallituspalkkioita koskevaa ehdotusta yhtiöiden yhtiökokouksille. Palkkioselvitykset olivat tulleet valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston osastopäällikön tietoon omistajaohjausosaston toimialaan ja tehtäviin kuuluvassa asiassa sekä liittyneet edellä tarkoitettuun kannanmuodostukseen. Palkkioselvityksiä oli pidettävä julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina, joita koskeva tiedonsaantioikeus määräytyi sanotun lain perusteella. Palkkioselvityksiä ei voitu pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina viranomaisen palveluksessa olevalle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyinä asiakirjoina.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 5 § 2 momentti ja 3 momentti 1 kohta

Päätös, josta valitetaan

Valtioneuvoston kanslia 29.1.2015 nro VNK/187/71/2015

Asiakirjapyyntö ja valtioneuvoston kanslian päätös

STT-Lehtikuva/toimittaja Anniina Luotonen on 27.1.2015 pyytänyt saada valtioneuvoston kanslialta Fortum Oyj:n ja Neste Oil Oyj:n nimitystoimikuntien teettämät selvitykset hallituksen palkkioista kotimaisissa ja ulkomaisissa pörssiyhtiöissä.

STT-Lehtikuva/toimittaja Kimmo Mäkilä on 28.1.2015 pyytänyt saada asiassa valituskelpoisen päätöksen.

Valtioneuvoston kanslia on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Säädöstausta

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:ssä säädetään, että viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 4 §:ssä on tyhjentävästi lueteltu tahot, joita lain tarkoittamalla tavalla on pidettävä viranomaisina. Lain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan 4 §:ssä tarkoitetun viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Lain 5 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa.

Asiakirjapyynnön hylkäämisperusteet

Osakeyhtiölaissa tarkoitetut osakeyhtiöt eivät omistuspohjastaan riippumatta ole julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettuja viranomaisia, lukuun ottamatta tilannetta, jossa osakeyhtiö julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaisesti lain tai alemmanasteisen säädöksen nojalla hoitaa julkista tehtävää, sisältäen julkisen vallan käyttöä.

Fortum Oyj ja Neste Oil Oyj ovat osakeyhtiölaissa tarkoitettuja osakeyhtiöitä. Yhtiöt eivät hoida julkisia tehtäviä, eivätkä käytä julkista valtaa. Ne eivät näin kuulu julkisuuslain soveltamisalaan, eikä yhtiöiden hallussa olevia asiakirjoja ole pidettävä viranomaisen asiakirjoina. Valtion omistus yhtiöissä ei vaikuta julkisuuslain soveltamiseen.

Yhtiöiden nimitystoimikunnat ovat yhtiöiden toimielimiä. Valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston johtava virkamies on toiminut kummankin nimitystoimikunnan puheenjohtajana. Tässä asemassa hän on toiminut osakeyhtiön toimielimen jäsenenä, eikä ole ollut julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen. Hänen kyseisessä asemassa tietoonsa saamat asiakirjat ovat yhtiöitten asiakirjoja, eikä niitä ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla toimitettu viranomaiselle. Näin niihin ei sovelleta julkisuuslakia.

Asiakirjapyynnössä tarkoitettuja asiakirjoja ei ole toimitettu valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosastolle, eikä valtioneuvoston kanslialla ole näitä asiakirjoja muuten hallussaan. Näin asiakirjapyyntöä ei voida toteuttaa.

Asiakirjapyyntöä koskeva päätös

Asiakirjapyynnössä tarkoitettuja asiakirjoja ei ole pidettävä viranomaisen asiakirjoina, eikä valtioneuvoston kanslialla ole näitä asiakirjoja hallussaan. Asiakirjapyyntöä ei voida toteuttaa.

Valtioneuvoston kanslialla ei ole tiedossaan, että kyseiset asiakirjat olisi myöskään toimitettu muulle viranomaiselle, joten asiakirjapyyntöä ei voida välittää eteenpäin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

STT-Lehtikuva/Kimmo Mäkilä on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston kanslian päätös kumotaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiakirjapyynnössä tarkoitettua Fortum Oyj:n ja Neste Oil Oyj:n nimitystoimikuntien teettämää selvitystä hallituspalkkioista kotimaisissa ja ulkomaisissa pörssiyhtiöissä käytettiin yhtenä perusteluna, kun nimitystoimikunnat tekivät tammikuussa 2015 esityksensä yhtiöiden hallituspalkkioiden korottamisesta. Nimitystoimikuntien puheenjohtajana toimii valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston johtava virkamies ylijohtaja Eero Heliövaara. Sittemmin omistajaohjausministeri Sirpa Paatero ilmoitti kaatavansa korotusesityksen.

Valtioneuvoston kanslia on perustellut kielteistä päätöstään sillä, että mainittu virkamies ei ole tässä tilanteessa ollut julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen, eikä asiakirjapyynnössä tarkoitettua selvitystä ollut julkisuuslain 5 §:n mukaisesti toimitettu viranomaiselle, jolloin siihen ei sovelleta julkisuuslakia. Heliövaara on kuitenkin itse tammikuussa 2015 kertonut lukuisille tiedotusvälineille, että hän keskusteli nimitystoimikuntien palkkioehdotuksesta omistajaohjausministerin kanssa. Myös ministeri totesi julkisuudessa keskustelleensa asiasta ennalta omistajaohjausyksikössä ja kuulleensa tällöin myös siitä, mikä on palkkiotaso muissa yhtiöissä. Keskusteluissa on viitattu palkkioselvitykseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden on arvioitava, missä roolissa Heliövaara on toiminut konsultaatioissa ministerin kanssa eli onko hän tällöin ollut omistajaohjausyksikön ylijohtaja, jolloin hän on ollut julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen, jonka hallussa selvitys on ollut, vai onko hän ollut vain mainittujen yhtiöiden nimitystoimikuntien edustaja.

Valtioneuvoston kanslian tulkinta mahdollistaa julkisuuslain kiertämisen siten, että virkamiehen voidaan tilanteesta riippuen katsoa olevan julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen tai että hän ei ole tässä asemassa. Toimintatapa rajoittaa merkittävästi asiakirjajulkisuutta ja haittaa tiedotusvälineiden ja muiden tahojen mahdollisuuksia valvoa viranomaistoimintaa.

Valtioneuvoston kanslia on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Valtioneuvoston kanslia on viitannut päätökseensä ja lausunut, että valituksessa tarkoitetut asiakirjat eivät ole viranomaisasiakirjoja eivätkä ne ole valtioneuvoston kanslian hallussa.

STT-Lehtikuvalle/Kimmo Mäkilälle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valtioneuvoston kanslian päätös kumotaan ja asia palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Asiassa sovellettavat ja siihen liittyvät oikeusohjeet sekä lainvalmisteluaineisto

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun säännöksen kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Viranomaiselle tullut yksityinenkin asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos se on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. (- - -)

Kysymys on viranomaisen asiakirjasta, vaikka se olisikin lähetetty suoraan viranomaisessa toimivalle virkamiehelle tai viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. Siten se, onko asiakirja tullut viranomaiselle kirjaamon kautta, ei vaikuta sen luonteeseen viranomaisen asiakirjana. Virkamiehen on toimitettava hänelle suoraan lähetetty asiakirja kirjattavaksi.

Mikä tahansa viranomaiselle lähetetty asiakirja ei kuitenkaan ole laissa tarkoitettu asiakirja, vaan sen tulee kuuluakseen lain soveltamisalan piiriin olla annettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Siten esimerkiksi viranomaiselle massajakeluna tullut suoramainos tai sanomalehti ei olisi laissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja.

(- - -)

Asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos asiakirja on viranomaisen hallussa. Asiakirja on viranomaisen hallussa, kun se on fyysisesti viranomaisen toimipaikassa tai viranomaisessa toimivalla paikasta riippumatta. (- - -)"

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa.

Hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun säännöksen kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Virkamiehelle voi virastoon tulla yksityiskirjeitä ja sähköisiä viestejä sekä asiakirjoja, jotka liittyvät hänen tehtäviinsä viranomaisen ulkopuolella, esimerkiksi toisen viranomaisen tehtävissä, kuten komitean jäsenenä. Tietojen saamisesta komitean asiakirjoista päättää komitea, ei se ministeriö, jonka virkamies toimii komitean jäsenenä. Vastaavasti esimerkiksi ministerille saapuu äänestäjien kirjeitä ja aineistoa puolue-elinten jäsenenä. On luonnollista, että tällaiset viranomaisen toimialaan ja tehtäviin liittymättömät asiakirjat jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Selvyyden vuoksi on asiasta katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin oma säännöksensä."

Valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain (omistajaohjauslaki) 5 §:n mukaan omistajaohjauksesta vastaava ministeriö käsittelee ja ratkaisee asiat, jotka koskevat:

1) valtion edustajien määräämistä yhtiökokouksiin ja toimiohjeiden antamista heille;

2) valtiolle osakkeenomistajana kuuluvien oikeuksien käyttämistä;

3) yhtiöiden muuta omistajaohjausta; sekä

4) valtion myötävaikutusta sellaiseen järjestelyyn, jonka seurauksena valtion osuus muun kuin valtion täysin omistaman yhtiön kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta muuttuu muulla kuin 4 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Valtioneuvoston kanslialle esitetty asiakirjapyyntö on koskenut Fortum Oyj:n ja Neste Oil Oyj:n nimitystoimikuntien teettämiä hallituspalkkioita koti- ja ulkomaisissa pörssiyhtiöissä koskevia selvityksiä. Valtioneuvoston kanslia on hylännyt asiakirjapyynnön muun ohella sillä perusteella, että omistajaohjausosaston johtavan virkamiehen mainittujen yhtiöiden nimitystoimikuntien jäsenen asemassaan tietoonsa saamat asiakirjat ovat yhtiöiden asiakirjoja eikä niitä ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla toimitettu viranomaiselle, joten niihin ei sovelleta mainittua lakia. Valtioneuvoston kanslia on todennut, että pyydettyjä palkkioselvityksiä ei ole toimitettu omistajaohjausosastolle eikä valtioneuvoston kanslialla ole niitä muutenkaan hallussaan.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee nyt ratkaistavaksi, ovatko nämä palkkioselvitykset julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joita koskeva tiedonsaantioikeus määräytyy sanotun lain perusteella, vai jäävätkö ne julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Asiakirjan jääminen julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetyn perusteella lain soveltamisalan ulkopuolelle edellyttää, että viranomaisen palveluksessa olevan saamaa asiakirjaa ei ole lähetetty hänelle hänen palvelussuhteeseensa liittyvän vaan muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi.

Valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston osastopäällikkö on mainittujen yhtiöiden nimitystoimikuntien puheenjohtajan asemassaan nimenomaan valtion omistajaohjaukseen liittyvien tehtäviensä ja virka-asemansa perusteella. Valituksesta ilmenevien seikkojen, joita valtioneuvoston kanslia ei ole lausunnossaan kiistänyt, perusteella voidaan lisäksi arvioida, että palkkioselvityksillä on ollut merkitystä siinä valtioneuvoston kanslian piirissä tapahtuneessa valtion omistajaohjaukseen liittyvässä kannanmuodostuksessa, joka on koskenut nimitystoimikuntien hallituspalkkioita koskevaa ehdotusta yhtiöiden yhtiökokouksille. Näissä oloissa palkkioselvityksiä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina viranomaisen palveluksessa olevalle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyinä asiakirjoina. Koska asiakirjat ovat tulleet valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston osastopäällikön tietoon omistajaohjausosaston toimialaan ja tehtäviin kuuluvassa asiassa sekä liittyneet edellä tarkoitettuun kannanmuodostukseen, niitä on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina, joita koskeva tiedonsaantioikeus määräytyy sanotun lain perusteella.

Edellä lausutun perusteella valtioneuvoston kanslian päätös on kumottava ja asia on palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi asiakirjapyynnön ratkaisemiseksi julkisuuslakia soveltaen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Esiintyminen vähintään viimeksi kuluneet kymmenen vuotta väestötietojärjestelmään merkityillä henkilötiedoilla johti kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentin mukaan siihen, että asianomaisen henkilöllisyyttä pidettiin luotettavasti selvitettynä. Mainittu kymmenen vuoden määräaika oli laskettava siitä, kun kysymyksessä olevat henkilötiedot oli merkitty väestötietojärjestelmään.

Kansalaisuuslaki 6 § 1 ja 3 momentti

Laki väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista 10 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Katariina Bargum.

A:lle oli myönnetty 3.5.2013 rakennuslupa lomarakennuksen rakentamiseen. Vahvistetun asemapiirroksen mukaan harmaat jätevedet oli esitetty johdettaviksi rakennuspaikalla maaimeytykseen ja mustat jätevedet umpisäiliöön. Rakennusluvan ehdoksi oli kirjattu, että suunnitelma kiinteistön talousvesien kokoamisesta, käsittelystä ja johtamisesta on toimitettava hyväksyttäväksi ympäristönsuojeluviranomaiselle.

A oli 14.5.2013 toimittanut kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle lupaehdossa edellytetyn jätevesisuunnitelman. Ympäristöpäällikkö oli päätöksellään hylännyt A:n esittämän jätevesisuunnitelman ja siirtänyt jätevesisuunnitelman rakennusvalvontaviranomaiselle toimenpidelupahakemuksena käsiteltäväksi. Rakennustarkastaja oli hylännyt toimenpidelupahakemuksen. Päätöksen perusteluina oli viitattu ympäristöpäällikön päätökseen. Rakennus- ja ympäristölautakunta oli hylännyt A:n rakennustarkastajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeus oli kumonnut rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että A ei ollut hakenut toimenpidelupaa jätevesijärjestelmälle, vaan ainoastaan toimittanut jätevesisuunnitelman ympäristönsuojeluviranomaiselle hänelle myönnetyssä rakennusluvassa edellytetyllä tavalla. Jätevesisuunnitelmassa ei ollut esitetty muutoksia niihin jätevesien johtamista koskeviin perusratkaisuihin, jotka A oli hyväksytyssä rakennuslupahakemuksessaan sekä rakennuslupapäätöksen yhteydessä hyväksytyissä pääpiirustuksissaan esittänyt, vaan kysymys oli ollut ainoastaan tarkempien suunnitelmien esittämisestä rakennusluvan mukaiseen hankkeeseen liittyen. Lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamista koskevassa toimenpidelupa-asiassa, jota rakennustarkastajan päätös koski, oli siten kyse A:lle jo myönnettyyn rakennuslupaan sisältyneestä toimenpiteestä. Näin ollen kunnan rakennusvalvontaviranomainen ei ollut tässä tilanteessa voinut edellyttää erillistä toimenpidelupaa kyseessä olevan jätevesijärjestelmän toteuttamiselle.

Koska A ei ollut kysymyksessä olevaa toimenpidelupaa hakenut, eikä rakennusluvan mukaiseen hankkeeseen sisältyvän jätevesijärjestelmän toteuttaminen ylipäätään edellyttänyt erillistä toimenpidelupaa, rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset oli tullut kumota. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen pysytettiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 125 § 1 momentti, 126 § 1 momentti, 126 a § 1 momentti 1 kohta, 134 § 1 momentti, 134 § 3 momentti, 135 § 1 momentti 5 kohta ja 141 §

Ympäristönsuojelulaki 156 § 4 momentti

Suomen rakentamismääräyskokoelma osa A2, Rakennuksen suunnittelijat ja suunnitelmat, määräykset ja ohjeet (voimassa 1.7.2002–31.5.2015) kohdat 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.4.1 ja 5.4.5

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 24.9.2015 nro 15/0253/3

Asian aikaisempi käsittely

Savonlinnan rakennustarkastaja on 27.6.2013 (§ 41) tekemällään päätöksellä käsitellyt A:n jätevesien käsittelyä koskevan suunnitelman toimenpidelupahakemuksena, joka koskee lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamista Savonlinnan kaupungissa sijaitsevalla tilalla Suviranta (740-571-007-0150), ja hylännyt hakemuksen.

Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 21.8.2013 (§ 178) hylännyt A:n rakennustarkastajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen, jossa oli vaadittu toimenpideluvan myöntämistä hakemuksen mukaisesti.

A on valituksessaan Itä-Suomen hallinto-oikeudelle vaatinut, että rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös kumotaan ja toimenpidelupa myönnetään hakemuksen mukaisesti.

Päätös on lainvastainen ja loukkaa perustuslain 6 §:ssä ja hallintolain 6 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuutta.

Kiinteistön alueella on voimassa Pistalanharjun ranta-asemakaava, jossa harmaiden vesien käsittelystä on säädetty seuraavaa: "Talous-, pesu- ja saunavesiä ei saa johtaa suoraan vesistöön. Ne tulee johtaa 2-osaisen sakokaivon jälkeen joko maasuodattimeen tai vastaavaan laitteeseen tai imeyttää maaperään, mikäli paikka voidaan maaperätutkimuksin osoittaa tähän soveltuvaksi." Valittajien hakemuksen perusteena oleva suunnitelma on siten asemakaavamääräyksen mukainen.

Ranta-asemakaavan alueelle on ennen kuntaliitosta Savonlinnaan 1.1.2013 myönnetty lukuisia toimenpidelupia harmaiden jätevesien imeyttämiseen maaperään samoilla ratkaisuilla kuin valittajat ovat suunnitelleet. Lautakunnan mukaan maahan imeyttäminen voi jatkua niillä rakennuspaikoilla, joiden osalta suunnitelma jätevesien käsittelystä on pantu vireille ennen kuntaliitosta, vaikka se on Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojelumääräysten vastaista. Lautakunnan mukaan imeyttämiskielto ja yhdenvertaisuus toteutuvat vähitellen, kun alueelle haetaan uusia rakennuslupia. Valittajan mukaan kuntaliitos ei oikeuta kohtelemaan kuntalaisia edellä kuvatuin tavoin epätasa-arvoisesti.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut lausunnon.

A on antanut vastineen.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut lisäselvityksen ja lomarakennuksen rakennuslupa-asiakirjat. A:lle on varattu mahdollisuus antaa vastine lisäselvityksestä sekä ilmoitettu rakennuslupa-asiakirjojen hankkimisesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Savonlinnan kaupungin rakennustarkastaja on päätöksellään 3.5.2013 § 301 myöntänyt valittajalle rakennusluvan lomarakennuksen rakentamiseen Savonlinnan kaupungissa Paasniemen kylässä sijaitsevalle tilalle Suviranta RN:o 7:150. Lupaan on liitetty muun muassa ehto, että ennen kunkin työvaiheen aloittamista on rakennusvalvontaviranomaiselle esitettävä rakennesuunnitelma, ulkovärityssuunnitelma ja jätevesisuunnitelma.

Valittaja on 14.5.2013 toimittanut Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle rakennusluvassa edellytetyn jätevesisuunnitelman jätevesijärjestelmän käsittelylaitteiden rakentamiseksi lomarakennukseen kiinteistölle Suviranta RN:o 7:50.

Savonlinnan kaupungin ympäristöpäällikkö on päätöksellään 3.6.2013 § 92 (otsikolla yleinen päätös) hylännyt esitetyn jätevesisuunnitelman kiinteistön talousjätevesien kokoamisesta, käsittelystä ja johtamisesta. Päätöksessä on todettu, että tämän ympäristönsuojeluviranomaisen hyväksymispäätöksen perusteella kaupungin rakennusvalvontaviranomainen tekee suunnitelmasta maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n mukaisen toimenpidelupapäätöksen, ja että valitusoikeus on toimenpidelupapäätöksen yhteydessä.

Hallinto-oikeus on tiedustellut viranomaiselta, kenen toimesta jätevesisuunnitelma on toimitettu rakennusvalvontaviranomaiselle ja onko olemassa erillistä toimenpidelupahakemusta. Viranomaisen hallinto-oikeudelle antaman selvityksen mukaan valittajan ympäristönsuojeluviranomaiselle toimittama jätevesisuunnitelma on ympäristönsuojeluviranomaisen toimesta siirretty suoraan rakennusvalvontaviranomaiselle toimenpidelupahakemuksena käsiteltäväksi eikä erillistä toimenpidelupahakemusta siten ole.

Rakennustarkastaja on päätöksellään 27.6.2013 § 41 hylännyt valittajan toimenpidelupahakemuksen lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamisesta. Päätöksen perusteluina on viitattu ympäristöpäällikön edellä mainittuun yleispäätökseen 3.6.2013 § 92. Rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt rakennustarkastajan päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.

Asian arviointia ja johtopäätökset

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallinto-oikeus on todennut, että valittaja ei ole missään vaiheessa hakenut toimenpidelupaa jätevesijärjestelmälle, vaan ainoastaan toimittanut rakennusluvan edellyttämän jätevesisuunnitelman ympäristönsuojeluviranomaiselle. Viranomainen ei ole tässä tilanteessa voinut valittajaa asiasta kuulematta siirtää valittajan ympäristönsuojeluviranomaiselle toimittamaansa jätevesisuunnitelmaa rakennusvalvontaan käsiteltäväksi lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamista koskevana toimenpidelupahakemuksena.

Valittajaa ei ole myöskään ennen hakemuksen hylkäämistä kuultu ympäristönsuojeluviranomaisen kielteisestä yleispäätöksestä, oikeastaan lausunnosta, joka on nimenomaisesti ollut hylkäävän päätöksen perusteena. Valittajaa ei siten ole hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti kuultu sellaisesta selvityksestä, jolla on ollut vaikutusta asian ratkaisuun.

Koska asiassa on tapahtunut edellä mainitut menettelyvirheet, on valituksenalainen päätös ja sitä edeltävä viranhaltijan päätös on kumottava.

Asian näin ratketessa lausunnon antaminen valittajan muista valitusperusteista raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen ja Paula Vesterinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi hallinto-oikeudelle, jonka on otettava ratkaisussaan kantaa siihen, tuleeko valittajalle myöntää toimenpidelupa jätevesien johtamiseen hakemuksen mukaisesti.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden ratkaisu on virheellinen, koska päätöksessä ei ole otettu lainkaan kantaa valittajan vaatimusten mukaisiin aineellisoikeudellisiin kysymyksiin.

Valittaja on saattanut vireille vapaa-ajan asunnon rakennuslupahakemuksen sekä jätevesien johtamista koskevan toimenpidelupahakemuksen Savonlinnan kaupungissa sijaitsevaan kiinteistöön Suviranta (740-571-7-150). Jätevesien johtamista koskeva toimenpidelupa-asia on ratkaistu ilman erillistä toimenpidelupahakemusta rakennuslupahakemuksen sekä jätevesisuunnitelman perusteella.

Valittajan tiedossa on ollut, että rakennuslupahakemuksen sekä jätevesisuunnitelman saattaminen kunnan käsiteltäväksi rakennusluvan yhteydessä tarkoittaa toimenpidelupa-asian vireille saattamista. Toimenpidelupa-asian vireille saattaminen on ollut valittajan tarkoituksena ja valittajalla on ollut mahdollisuus esittää asian käsittelyyn liittyen omat perusteensa luvan myöntämiselle. Savonlinnan kaupunki on siten täyttänyt hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisen kuulemisvelvoitteen.

Valittajaa on kuultu jätevesisuunnitelmaa käsiteltäessä sekä sen perusteella tehtyä toimenpidelupahakemusta käsiteltäessä ja valittaja on voinut esittää toimenpidelupahakemusta puoltavat perustelunsa kunnalle. Asiassa ei tulisi antaa merkitystä sille, minkälaisella asiakirjalla toimenpidelupahakemus on saatettu vireille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan muun muassa kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamiselle tai muuttamiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen yhteydessä hyväksytään pääpiirustukset rakentamisessa noudatettaviksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:n 3 momentin (132/1999) mukaan rakennusluvassa voidaan määrätä erityissuunnitelmien laatimisesta ja toimittamisesta rakennusvalvontaviranomaiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että vedensaanti ja jätevedet voidaan hoitaa tyydyttävästi ja ilman haittaa ympäristölle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 141 §:n mukaan lupapäätökseen voidaan ottaa tarpeelliset määräykset. Määräykset voivat koskea muun ohessa rakennustyön suorittamista ja niistä mahdollisesti aiheutuvien haittojen rajoittamista.

Suomen rakentamismääräyskokoelman osan A2 (voimassa 1.7.2002– 31.5.2015), Rakennuksen suunnittelijat ja suunnitelmat, määräykset ja ohjeet 2002, kohta 5 koskee lupa-asiakirjoja sekä muita suunnitelmia ja selvityksiä.

Määräyskohdassa 5.2.1 todetaan muun ohella, että pääpiirustukset laaditaan siinä laajuudessa ja sillä tavoin, että rakennushankkeen lupakäsittely niiden ja niihin mahdollisesti liittyvän muun selvityksen nojalla on mahdollista. Pääpiirustuksista tulee myös voida riittävästi havaita rakentamisen vaikutus naapurin asemaan.

Määräyskohdan 5.2.2 mukaan asemapiirroksen tulee osoittaa, että suunniteltu rakentaminen on kaavan tai muun maankäyttösuunnitelman ja rakennusjärjestyksen mukaista, soveltuu tontille tai rakennuspaikalle ja ympäristöönsä sekä täyttää tontin tai rakennuspaikan käytön osalta sille osoitetut vaatimukset.

Määräyskohdan 5.2.3 mukaan asemapiirroksessa tulee esittää hankkeen laadun, laajuuden ja erityispiirteiden edellyttämällä tavalla ja lupa-asian käsittelyn vaatimalla tarkkuudella tiedot muun muassa talousvesikaivon ja jätevesien käsittelylaitteiden sijainti sekä puhdistettujen jätevesien purkupaikka, kun rakennuspaikka sijaitsee vesihuoltolaitoksen verkoston ulkopuolisella alueella.

Määräyskohdan 5.4.1 mukaan tarvittavia erityissuunnitelmia ovat useimmiten rakennesuunnitelmat sekä ilmanvaihto- ja kiinteistön vesi- ja viemärilaitteistosuunnitelmat.

Määräyskohdan 5.4.5 mukaan kiinteistön vesi- ja viemärilaitteistosuunnitelmasta (kvv-piirustukset) tulee ilmetä kiinteistön vesi- ja viemäröintijärjestelmät ja niiden toiminta laitteineen, varusteineen ja mitoituksineen.

Ympäristönsuojelulain 156 §:n 4 momentin kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamisen ja muuttamisen luvasta sekä käyttö- ja huolto-ohjeesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa saadun selvityksen perusteella Savonlinnan rakennustarkastaja on päätöksellään 3.5.2013 (§ 301) myöntänyt valittajalle rakennusluvan lomarakennuksen rakentamiseen Savonlinnan kaupungissa Paasniemen kylässä sijaitsevalle tilalle Suviranta RN:o 7:150. Valittaja on esittänyt rakennuslupaa koskevassa hakemuksessaan, että harmaat jätevedet johdetaan maaimeytykseen ja mustat jätevedet umpisäiliöön. Vastaavat ratkaisut on esitetty rakennuslupapäätöksen yhteydessä hyväksytyssä asemapiirroksessa.

Rakennuslupa on myönnetty hakemuksen ja esitettyjen pääpiirustusten mukaisesti. Rakennuslupaan liittyvän lupaehdon mukaan ennen kunkin työvaiheen aloittamista on rakennusvalvontaviranomaiselle esitettävä rakennesuunnitelma, ulkovärityssuunnitelma ja jätevesisuunnitelma. Lisäksi rakennusluvan ehdoksi on kirjattu, että suunnitelma kiinteistön talousvesien kokoamisesta, käsittelystä ja johtamisesta on toimitettava hyväksyttäväksi ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Valittaja on 14.5.2013 toimittanut Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle rakennusluvassa edellytetyn jätevesisuunnitelman. Savonlinnan kaupungin ympäristöpäällikkö on päätöksellään 3.6.2013 (§ 92) hylännyt valittajan esittämän jätevesisuunnitelman kiinteistön talousjätevesien kokoamisesta, käsittelystä ja johtamisesta sekä siirtänyt jätevesisuunnitelman rakennusvalvontaviranomaiselle toimenpidelupahakemuksena käsiteltäväksi.

Rakennustarkastaja on tehnyt 27.6.2013 (§ 41) kielteisen toimenpidelupapäätöksen valittajan lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamisesta. Päätöksen perusteluina on viitattu ympäristöpäällikön päätökseen 3.6.2013 (§ 92). Rakennus- ja ympäristölautakunta on 21.8.2013 (§ 178) tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan rakennustarkastajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Edellä todetun perusteella valittaja ei ole hakenut toimenpidelupaa jätevesijärjestelmälle, vaan ainoastaan toimittanut jätevesisuunnitelman ympäristönsuojeluviranomaiselle valittajalle myönnetyssä rakennusluvassa edellytetyllä tavalla. Valittajan ympäristönsuojeluviranomaiselle toimittamassa jätevesisuunnitelmassa ei asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella ole esitetty muutoksia niihin jätevesien johtamista koskeviin perusratkaisuihin, jotka valittaja on hyväksytyssä rakennuslupahakemuksessaan sekä rakennuslupapäätöksen yhteydessä hyväksytyissä pääpiirustuksissaan esittänyt, vaan kysymys on ollut ainoastaan tarkempien suunnitelmien esittämisestä rakennusluvan mukaiseen hankkeeseen liittyen.

Kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentaminen tai muuttaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan toimenpidelupaa. Siinä tapauksessa, että jätevesijärjestelmä toteutetaan kiinteänä osana rakennushanketta, jolle on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakennuslupa, jätevesijärjestelmän hyväksyminen kuitenkin sisältyy rakennuslupaan, eikä erillistä toimenpidelupaa edellytetä. Lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamista koskevassa toimenpidelupa-asiassa, jota rakennustarkastajan päätös 27.6.2013 (§ 41) koskee, on kyse valittajalle jo myönnettyyn rakennuslupaan sisältyneestä toimenpiteestä. Näin ollen kunnan rakennusvalvontaviranomainen ei ole tässä tilanteessa voinut edellyttää erillistä toimenpidelupaa kyseessä olevan jätevesijärjestelmän toteuttamiselle.

Jätevesisuunnitelma on rakennusluvan myöntämisajankohtana voimassa olleessa maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:n 3 momentissa tarkoitettu erityissuunnitelma, joka voidaan rakennusluvassa määrätä laadittavaksi ja toimitettavaksi rakennusvalvontaviranomaiselle. Erityissuunnitelmia ei hyväksytä lupapäätöksen yhteydessä rakentamisessa noudatettaviksi kuten pääpiirustukset. Velvollisuutta erityissuunnitelmien hyväksyttämiseen ei voida perustaa myöskään rakennuslupapäätökseen sisällytettävällä lupamääräyksellä. Rakennustarkastajan päätöstä 27.6.2013 (§ 41) on siten tälläkin perusteella pidettävä lainvastaisena.

Koska valittaja ei ole hakenut kysymyksessä olevaa toimenpidelupaa ja koska rakennusluvan mukaiseen hankkeeseen sisältyvän jätevesijärjestelmän toteuttaminen ei ylipäätään edellytä erillistä toimenpidelupaa, on hallinto-oikeuden tullut kumota rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset. Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Ympäristönsuojelulain 156 §:n 4 momentin mukaan kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamiseen ja muuttamiseen tarvittavasta luvasta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Kiinteistökohtaiseen jätevesijärjestelmään liittyvä rakennuslupavaiheen valvonta kuuluu näin ollen kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle. Kiinteistön omistajalla on kuitenkin suoraan ympäristönsuojelulain perusteella velvollisuus huolehtia siitä, että kiinteistön jätevesijärjestelmä täyttää mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa alemmissa säädöksissä ja määräyksissä asetetut vaatimukset. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi puuttua mahdollisiin laiminlyönteihin ympäristönsuojelulain mukaisen jälkivalvonnan keinoin.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

A Oy tarjosi terveydenhuollon neuvonta- ja ajanvarauspalveluja puhelimitse ja internetin välityksellä toiselle yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitetulle terveydenhuollon palvelujen antajalle. A Oy:n tuottamat palvelut kohdistuivat terveydenhuollon loppuasiakkaisiin/potilaisiin eli yksityishenkilöihin, mutta palvelut tuotettiin ja laskutettiin toiselta yksityiseltä terveydenhuollon palvelujen antajalta sopimuksen mukaisesti. Loppuasiakkaat soittivat toisen yksityisen terveydenhuollon palvelun antajan ajanvaraus- ja neuvontanumeroon, josta puhelut ohjautuivat A Oy:lle.

A Oy:llä oli Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston myöntämä yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitettu lupa A Oy:n palveluksessa olevien terveydenhuollon ammattihenkilöiden ajanvarauksen yhteydessä suorittamaan hoidon tarpeen arviointiin. A Oy:n saaman ennakkoratkaisun mukaan A Oy:n ei ollut suoritettava arvonlisäveroa hoidon tarpeen arviointia koskevasta palvelusta.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa muun ohella kysymys siitä, oliko A Oy:n suoritettava arvonlisäveroa ajanvarauspalvelusta veloitettavista vastikkeista. Ajanvarauspalvelua ei pidetty arvonlisäverolain 34 §:ssä ja 35 §:ssä tarkoitettuna terveyden- tai sairaanhoitopalveluna eikä arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna sairaan- tai lääkärinhoitona eikä näihin palveluihin läheisesti liittyvänä toimena. Ajanvarauspalvelu katsottiin pääasialliseksi suoritukseksi, minkä vuoksi A Oy:n ei myöskään katsottu luovuttavan ajanvarauspalveluja arvonlisäverolain 36 §:n 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla verottomassa terveyden- ja sairaanhoitotoiminnassaan. A Oy:n oli suoritettava arvonlisäveroa ajanvarauspalvelujen myynnistä. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hyväksyttiin.

Konserniverokeskuksen ennakkoratkaisu ajalle 30.4.2014–31.12.2015.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 34 §, 35 § ja 36 § 5 kohta (1767/1995)

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY 132 artikla 1 kohta b alakohta, 133 artikla ja 134 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-394/04 ja C-395/04, Ygeia

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Kaupunginhallitus oli perustellut suunnittelutarveratkaisua koskevan hakemuksen hylkäämistä muun ohella sillä, että maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädetyt rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella eivät täyty, koska emätilan aluekohtaisiin mitoitustavoitteisiin perustuvat laskennalliset rakennuspaikat kuuluvat emätilasta aikaisemmin lohkotuille tiloille. Hallinto-oikeus oli luvansaajan valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen ja palauttanut asian yleiskaavajohtajalle uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että hakemusta ei voitu hylätä rakennuspaikkojen mitoitusperiaatteisiin ja emätilasta lohkottujen tilojen lohkomisjärjestykseen liittyvillä perusteilla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan tehtävänä on huolehtia alueiden käytön suunnittelusta alueellaan. Kunta voi tähän perustuen laatia aluekohtaisia mitoitusperiaatteita, joita käytetään apuvälineenä arvioitaessa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamista yksittäistä suunnittelutarveratkaisua koskevassa harkinnassa. Mitoitusperiaatteilla ei kuitenkaan ollut päätöksenteossa oikeudellista sitovuutta.

Rakennuspaikan emätilaksi kunnan mitoitusperiaatteiden mukaan katsottavasta tilasta oli muodostettu yhteensä viisi tilaa, joista kolme oli rakentamattomia. Mitoitusperiaatteiden mukaan emätilan alueella oli pinta-alansa perusteella mahdollisuus kahteen lisärakennuspaikkaan. Kun näissä oloissa otettiin huomioon vaatimus maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta ja se, että mahdollisuudet rakentamiseen samasta emätilasta muodostetuille muille rakentamattomille tiloille olivat selvittämättä, hankkeen toteuttamisesta kaavoituksesta erillisenä suunnittelutarveratkaisuna olisi aiheutunut maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa. Hankkeen toteuttamisen edellytykset oli tutkittava rakentamiseen oikeuttavassa kaavoituksessa, jossa voitiin ottaa yksittäistä kiinteistöä laajemmin huomioon myös muiden maanomistajien rakentamistarpeet ja alueen muu maankäyttö. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja kaupunginhallituksen päätös saatettiin voimaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § 1, 3 ja 4 momentti, 20 § 1 momentti ja 137 § 1 momentti

Perustuslaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 21.9.2015 nro 15/0247/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion yleiskaavajohtaja on 24.2.2014 (8 §) tekemällään ja 4.3.2014 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen saada rakentaa yhteensä 500 kerrosalaneliömetrin suuruiset omakotitalo ja talousrakennus Kuopion kaupungin Sotkaniemen kylässä sijaitsevalle tilalle Kolmio RN:o 1:93 siitä huolimatta, että rakennuspaikka sijaitsi maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ollut hyväksytty asemakaavaa.

Kuopion kaupunginhallitus on päätöksellään 14.4.2014 (§ 145) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen yleiskaavajohtajan päätöksestä.

Kaupunginhallituksen päätöksen esittelyosassa on viitattu 5.11.2007 hyväksyttyihin aluekohtaisiin mitoitustavoitteisiin ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Tilan Kolmio RN:o 1:93 emätila on ollut 14,36 hehtaarin suuruinen. Mitoitustavoitteiden mukaan emätila saa pinta-alansa mukaan laskennallisesti neljä rakennuspaikkaa, joista kaksi on jo rakennetuilla tiloilla Jokiharju RN:o 1:59 ja Mansikka-aho RN:o 1:57. Näitä tiloja myöhemmin lohkotun tilan Kolmio rakennuspaikka ylittäisi emätilan mitoituksen, joten sitä ei voi käyttää rakennuspaikkana. Myönteinen päätös vaarantaisi maanomistajien tasapuolisen kohtelun. Lisäksi rakentaminen aiheuttaa haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle sekä aiheuttaa haitallista yhdyskuntakehitystä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen ja palauttanut asian Kuopion kaupungin yleiskaavajohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä;

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on hakenut suunnittelutarveratkaisua kerrosalaltaan yhteensä 500 neliömetrin suuruisten omakotitalon ja talousrakennuksen rakentamista varten Kuopion kaupungin Sotkaniemen kylässä sijaitsevalle tilalle Kolmio RN:o 1:93.

Suunnitellulla rakennusalueella on voimassa 29.11.1994 vahvistettu oikeusvaikutteinen yleiskaava, jossa rakennuspaikka sijaitsee maa- ja metsätalousalueella (M). Alueella ei ole voimassa olevaa asemakaavaa. Suunnittelutarveratkaisua on haettu, koska rakennuspaikka sijaitsee alueella, joka Kuopion kaupungin rakennusjärjestyksessä on osoitettu suunnittelutarvealueeksi. Valituksenalaisen päätöksen mukaan suunnittelutarve perustuu lisäksi alueen rakentamistilanteeseen.

Kuopion kaupunginhallitus on 5.11.2007 hyväksynyt perusteet asemakaavoittamattomien maaseutualueiden rakennuspaikkamäärän mitoittamiselle. Emätilatarkastelun poikkileikkausvuodeksi on määritelty vuosi 1959 rakennuslain voimaantulon mukaisesti. Kuopiossa omaksutun käytännön mukaan ennen mitoitusperusteiden hyväksymistä muodostetut rakennuspaikat kuluttavat emätilan rakennusmahdollisuuksiin vaikuttavaa pinta-alaa 2,5 - 4 hehtaaria rakennuspaikkaa kohden riippuen alueen sijainnista suhteessa kylään, taaja-asutukseen ja palveluihin.

Yleiskaavajohtajan päätöksen mukaan emätilan kokonaispinta-ala on noin 14,36 hehtaaria. Päätöksen perustelujen mukaan laskennallisesti emätila saa pinta-alansa mukaisesti neljä rakennuspaikkaa, joista kaksi on rakennetuilla tiloilla Jokiharju RN:o 1:59 ja Kuusiharju RN:o 1:94. Seuraavat kaksi kuuluvat tiloille Pöksänperä RN:o 1:56 ja Mansikka-aho RN:o 1:57. Päätöksen mukaan näitä myöhemmin lohkotun tilan Kolmio RN:o 1:93 rakennuspaikka ylittäisi emätilan mitoituksen ja vaarantaisi maanomistajien tasapuolisen kohtelun, joten sitä ei voi enää käyttää rakennuspaikkana.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Suunnittelutarvealueella rakentamisen tulee ensisijaisesti perustua alueelle hyväksyttyyn asemakaavaan. Myönteinen suunnittelutarveratkaisu korvaa siten rakennushanketta koskevilta osin alueen asemakaavoituksen. Suunnittelutarveratkaisua ei voida myöntää rakennushankkeelle, jota ei olisi mahdollista osoittaa asemakaavassa.

Perustuslain 6 §:ssä turvattu yhdenvertaisuuden vaatimus liittyy myös rakennuslupien myöntämiseen suunnittelutarvealueille. Luvan myöntämisedellytyksiä harkittaessa on kiinnitettävä huomiota maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseen. Suunnittelutarveratkaisulla ei voida hyväksyä rakennuspaikkoja siten, ettei kaavoitukselle jäisi suunnitteluvaraa. Hakemukset on ratkaistava tapauskohtaisesti ottaen huomioon rakennuspaikan ja sen ympäristön olosuhteet.

Kaupunginhallituksen voimassa pitämässä yleiskaavajohtajan päätöksessä on todettu, että kaupunginhallituksen hyväksymien mitoitusperiaatteiden mukaisesti hakemuksen mukaisen tilan emätilalle voidaan pinta-alan perusteella osoittaa neljä rakennuspaikkaa. Päätöksellä on hylätty valittajan hakemus suunnittelutarveratkaisun saamiseksi, koska emätilalla on jo kaksi rakennuspaikkaa ja koska seuraavat kaksi kuuluvat tiloille Pöksänperä RN:o 1:56 ja Mansikka-aho RN:o 1:57. Hallinto-oikeus toteaa, että maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi valituksenalaisessa päätöksessä on tullut ottaa huomioon hakemuksen mukaisen tilan emätilasta jo aikaisemmin muodostuneet kaksi rakennuspaikkaa. Hakemusta ei ole kuitenkaan voitu hylätä maanomistajien yhdenvertaiseen kohteluun vedoten sillä perusteella, että seuraavat kaksi rakennuspaikkaa kuuluvat rakentamattomille tiloille Pöksänperä RN:o 1:56 ja Mansikka-aho RN:o 1:57 ja että tämän vuoksi myöhemmin lohkottua tilaa Kolmio RN:o 1:93 ei voida käyttää rakennuspaikkana.

Suunnittelutarveratkaisua koskevissa säännöksissä ei ole nimenomaisesti määrätty, että rakennuspaikat suunnittelutarvealueella tulisi myöntää ottaen huomion kiinteistöjen lohkomisjärjestys. Kuopion kaupungin maaseudun rakennuspaikkamäärän mitoitusperiaatteistakaan ei käy ilmi periaate, jonka mukaan rakennusoikeudet emätilasta lohkotuille tiloille myönnetään aikajärjestyksessä eli että rakennuspaikat kuuluvat aikaisemmin lohkotuille rakentamattomille tiloille Pöksänperä RN:o 1:56 ja Mansikka-aho RN:o 1:57. Kun emätilalle olisi osoitettavissa mitoitusperiaatteiden mukaan vielä kaksi rakennuspaikkaa niin asiassa olisi tullut arvioida, täyttyvätkö tilan Kolmio RN:o 1:93 kohdalla maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaiset rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella. Kun kaupunginhallituksella ja yleiskaavajohtajalla on ollut asiassa eri käsitys, hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian yleiskaavajohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Riikka Tiainen ja Paula Vesterinen. Esittelijä Maria Rautsi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kuopion kaupunginhallitus on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunginhallitus on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Yleiskaavajohtajan suunnittelutarveratkaisussa on tutkittu emätilaperusteinen rakennusoikeus Kuopion kaupungissa hyväksyttyjen perusteiden mukaisesti noudattaen pitkäaikaista ja vakiintunutta käytäntöä. Emätilan neljän rakennuspaikan rakennusoikeudesta on käyttämättä kaksi rakennuspaikkaa. Lisäksi on todettu, että emätilasta muodostettuja lohkotiloja on yhteensä viisi, joista tila Kolmio RN:o 1:93 on niin sanottu lohkotilan lohkotila.

Jos emätilakiinteistön jäljellä olevaa rakennusoikeutta jaettaisiin muulla tavalla kuin lohkokiinteistöjen muodostumisen aikajärjestyksessä, johtaisi tämä tilanteeseen, jossa lohkotila voisi hyödyntää emätilan rakennusoikeuden lohkomalla alueestaan uusia rakennuspaikkoja. Maanomistajien oikeuksien näkökulmasta tämä ei olisi tasapuolista. Mitoituksen mukainen emätilakohtainen rakennusoikeus ylittyisi, jos rakennusoikeus siirtyisi lohkomalla myöhemmin lohkotuille kiinteistöille, kun maanomistajien tasavertainen kohtelu edellyttää rakennusoikeutta myös aikaisemmin lohkotuille kiinteistöille. Maanomistajan kannalta oikeudenmukaisin tapa on jakaa jäljellä olevaa rakennusoikeutta emätilaperusteisesti lohkotilojen muodostumisajankohdan mukaisessa aikajärjestyksessä.

Myönteinen suunnittelutarveratkaisu vaarantaisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun ja aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

A on antanut selityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kuopion kaupunginhallitukselle. A esittää selityksessään, ettei hallinto-oikeuden ratkaisua ole tarpeen muuttaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kuopion kaupunginhallituksen päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan kunta voi oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä osoittaa suunnittelutarvealueeksi myös alueen, jolla sen sijainnin vuoksi on odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai jolla erityisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi on tarpeen suunnitella maankäyttöä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa ja harkittaessa edellytyksiä poiketa tapauskohtaisesti kaavoitusvelvollisuudesta. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen ole maankäytöllisiä perusteita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.

Saatu selvitys

Hankkeessa on kysymys kerrosalaltaan yhteensä 500 neliömetrin suuruisten omakotitalon ja talousrakennuksen rakentamisesta 0,5040 hehtaarin suuruiselle Kolmion tilalle RN:o 1:93.

Rakennuspaikka sijaitsee alueella, joka Kuopion kaupungin rakennusjärjestyksessä 14.6.2013 on osoitettu suunnittelutarvealueeksi.

Kuopion kaupunginhallitus on 5.11.2007 hyväksynyt asiakirjan "Maaseudun rakennuspaikkamäärän mitoitusperusteet". Mitoitusperiaatteet on tarkoitettu valmisteluohjeeksi, jota käytetään apuna ratkaistaessa yksittäisiä lupa-asioita ja tilakohtaisia rakennuspaikkaselvityksiä. Mitoitusperiaatteiden mukaan emätilatarkastelun poikkileikkausvuodeksi katsotaan vuosi 1959 ja pääsääntöisesti vain vuoden 1959 jälkeen muodostetut rakennuspaikat vähentävät tilan rakentamismahdollisuuksia. Mitoitusperusteissa maaseutualueet on jaettu edullisuusvyöhykkeisiin. Rakennuspaikkojen lukumäärä lasketaan mitoitusvyöhykekohtaisesti mitoitusluvusta, joka ilmaisee kutakin rakennuspaikkaa varten tarvittavan tilan pinta-alan hehtaarimäärän. Mitoitusluku on porrastettu siten, että tilan kaksi ensimmäistä uutta paikkaa edellyttävät vähemmän maapinta-alaa paikkaa kohden kuin neljä seuraavaa.

Edellä mainitussa asiakirjassa todetaan myös, että yleisesti määriteltyjen mitoitusperusteiden lisäksi tulee ottaa huomioon myös yksittäistapauksessa vaikuttavia tekijöitä, kuten maaston rakentamiskelpoisuus ja rakentamiseen sopimattomien peltojen laajuus.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan nyt kysymyksessä oleva rakennuspaikka sijaitsee alueella, jossa ennen mitoitusperusteiden hyväksymistä muodostetuttujen rakennuspaikkojen on katsottu kuluttaneen emätilan rakentamismahdollisuuksia 4 ha/rakennuspaikka.

Kaupunginhallituksen lausunnosta hallinto-oikeudelle ilmenee edelleen seuraavaa:

Kolmion tilan vuonna 1959 olemassa ollut emätila on ollut tila Jokiharju RN:o 1:32 (14,36 ha). Tilasta on muodostettu vuonna 1979 tilat Kuusiharju RN:o 1:52 (2,086 ha) ja Jokiharju RN:o 1:53 (12,274 ha). Tilasta Jokiharju RN:o 1:53 on muodostettu vuonna 1982 tilat Pöksänperä RN:o 1:56 (5,775 ha), Mansikka-aho RN:o 1:57 (2,35 ha) ja Jokiharju RN:o 1:59 (6,349 ha). Tilasta Kuusiharju RN:o 1:52 on muodostettu vuonna 1993 tilat Kolmio RN:o 1:93 (0,504 ha) ja Kuusiharju RN:o 1:94 (1,582 ha).

Muodostuneista tiloista tiloille RN:ot 1:59 ja 1:94 on rakennettu, muut ovat rakentamattomia.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suunnittelutarveratkaisua koskevan säännöksen tarkoituksena on turvata suunnitteluvara tulevassa kaavoituksessa. Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp s. 115) 137 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suunnittelutarvealueen maankäytön tulee perustua riittävään suunnitteluun. Ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuisi alueelle hyväksyttyyn asemakaavaan. Rakentaminen olisi kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta.

Kunnan tehtävänä on huolehtia alueiden käytön suunnittelusta alueellaan. Kunta voi tähän perustuen laatia aluekohtaisia mitoitusperiaatteita, joita käytetään apuvälineenä arvioitaessa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamista yksittäistä suunnittelutarveratkaisua koskevassa harkinnassa. Mitoitusperiaatteilla ei kuitenkaan ole päätöksenteossa oikeudellista sitovuutta. Suunnittelutarveratkaisu perustuu oikeusharkintaan eikä kielteistä tai myönteistä suunnittelutarveratkaisua voida suoraan perustaa mitoitusperusteisiin. Tämä on todettu myös Kuopion kaupungin mitoitusperusteita koskevassa asiakirjassa.

Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, ettei yhdelle maanomistajalle sallita niin tehokasta rakentamista, että kaavoituksessa välttämättä osoitettava kadut, puistot ja muut yleiset alueet jouduttaisiin sijoittamaan muiden maanomistajien alueille. Harkinnassa on otettava huomioon vaikutukset paitsi toisten emätilojen myös samasta emätilasta muodostettujen muiden lohkotilojen rakentamismahdollisuuksiin tulevassa kaavoituksessa. Tämän ohella kaavoitukseen on jätettävä suunnitteluvara. Kunnalla on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentti huomioon ottaen harkintavaltansa ja perustuslain 15 §:n rajoissa oikeus päättää kaavoitusperiaatteista ja siitä, millainen suunnitteluvara kaavoitusta varten on tarpeen.

Vuonna 1957 muodostetusta Jokiharjun emätilasta on muodostettu vuonna 1979 kaksi tilaa, joista toisesta on muodostettu vuonna 1982 kolme tilaa ja toisesta vuonna 1992 kaksi tilaa. Vuonna 1982 muodostettujen tilojen yhteispinta-ala on 14,474 hehtaaria ja vuonna 1992 muodostettujen tilojen yhteispinta-ala on 2,086 hehtaaria. Yhdelle vuonna 1982 muodostetuista tiloista on rakennettu, samoin yhdelle vuonna 1992 muodostetuista tiloista. Hakemuksen kohteena oleva rakentamaton tila on pinta-alaltaan selvästi pienempi kuin muut edelleen rakentamattomat tilat.

Hakemukseen suostuminen merkitsisi, että vuonna 1992 muodostetuista tiloista molemmille tulisi rakennus ja siten yhteensä 2,086 hehtaarin suuruiselle alueelle kaksi rakennuspaikkaa. Yhteensä 14,474 hehtaarin suuruiselle vuonna 1982 lohotuista tiloista muodostuvalle alueelle on toistaiseksi rakennettu yksi rakennus. Kolmesta vuonna 1982 muodostetusta tilasta koostuvaa aluetta ei voitaisi kunnassa noudatetun hallintokäytännön puitteissa käyttää rakentamiseen samalla tehokkuudella, kuin mihin tiloista RN:ot 1:93 ja 1:94 muodostuva 2,086 hehtaarin suuruinen alue tulisi käytetyksi, jos hakemukseen suostuttaisiin. Lisäksi muut kaksi vielä rakentamatonta tilaa ovat kumpikin pinta-alaltaan selvästi suurempia kuin hakemuksen kohteena oleva rakennuspaikka eikä selvitystä näiden tilojen tulevista rakentamismahdollisuuksista liioin ole. Kun näissä oloissa otetaan huomioon vaatimus maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta, rakennushankkeen toteuttaminen kaavoituksesta erillisenä suunnittelutarveratkaisuna aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkasteltuna haittaa kaavoitukselle ja alueen käytön muulle järjestämiselle sekä aiheuttaisi haitallista yhdyskuntakehitystä.

Edellä lausutun vuoksi hankkeen toteuttamisen edellytykset on yksittäisen suunnittelutarveratkaisun sijaan tutkittava rakentamiseen oikeuttavassa kaavoituksessa, jossa voidaan ottaa yksittäistä kiinteistöä laajemmin huomioon myös muiden maanomistajien rakentamistarpeet ja alueen muu maankäyttö.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa Kuopion kaupunginhallituksen päätöksen, jolla tilaa Kolmio koskeva suunnittelutarveratkaisuhakemus on hylätty, voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Satu Sundberg.

A Oy harjoitti yksityistä pysäköinninvalvontaa. A Oy ja kiinteistön omistaja sopivat kiinteistön omistajan yksityisen piha- ja pysäköintialueen valvonnasta siten, että A Oy valvoi piha- ja pysäköintialueen käyttöä, jotta käyttö vastaisi alueella olevien opasteiden ja liikennemerkkien ohjeita sekä määräyksiä. Sopimuksen mukaan A Oy:llä oli oikeus veloittaa piha- ja pysäköintialueen käyttäjältä valvontamaksu, mikäli aluetta käytettiin annettujen ohjeiden vastaisesti. Valvontamaksu maksettiin A Oy:lle, eikä A Oy tilittänyt siitä osaakaan kiinteistön omistajalle. A Oy ei veloittanut sopimuskumppaniltaan erillistä korvausta suorittamastaan pysäköinninvalvonnasta.

A Oy:n ja kiinteistön omistajan välisen sopimuksen perusteella kiinteistön omistaja välttyi itse suorittamasta alueellaan pysäköinninvalvontaa. Tämän vuoksi suorittamalla sopimuksen mukaisesti kiinteistön omistajan alueella pysäköinninvalvontaa yhtiön oli katsottava suorittavan kiinteistön omistajalle arvonlisäverolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetun palvelun. A Oy:n väärin pysäköinneiltä perimää valvontamaksua pidettiin A Oy:n mainitusta palvelusta saamana arvonlisäverolain 73 §:n 1 momentissa tarkoitettuna vastikkeena. Veron perusteena pidettiin valvontamaksua vähennettynä veron osuudella. A Oy:n valitus hylättiin.

Yritysverotoimiston ennakkoratkaisu ajalle 22.8.2014–31.12.2015.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 2 § 1 momentti, 18 § 2 momentti ja 73 § 1 momentti

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY 2 artikla 1 kohta a ja c alakohta, 14 artikla 1 kohta, 24 artikla 1 kohta ja 73 artikla

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 10.2.2015 nro 15/0159/1

Asian aikaisempi käsittely

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy, jäljempänä myös yhtiö, on esittänyt ennakkoratkaisuhakemuksessaan muun ohella seuraavaa: Yhtiö harjoittaa Suomessa yksityistä pysäköinninvalvontaa, jossa yhtiö valvoo sopimuskumppaninsa omistaman tai hallitseman kiinteistön käyttöä siten, että sen käyttäjät käyttäisivät kiinteistöä sen käytölle kulloinkin asetettujen ehtojen mukaisesti. Mikäli kiinteistön käyttäjä käyttää kiinteistöä ehtojen vastaisesti, yhtiö veloittaa kiinteistön käyttäjältä sopimukseen perustuvan valvontamaksun, joka maksetaan yhtiölle. Valvontamaksu jää täysimääräisesti yhtiölle eli yhtiö ei tilitä osaakaan valvontamaksusta sopimuskumppanilleen eli kiinteistön omistajalle tai haltijalle. Valvontamaksu on yhtiön käsityksen mukaan laadultaan sopimussakko- tai vahingonkorvaustyyppinen maksusuoritus ja siten arvonlisäveroton. Yhtiö on kaikissa valvomiensa kiinteistöjen piha- ja pysäköintialueiden käyttötilanteissa kiinteistön käyttäjän sopimuskumppani. Kiinteistön omistaja tai haltija ei ole kiinteistön käyttäjän sopimuskumppani.

Kiinteistön omistajan tai haltijan kanssa yhtiö tekee sopimuksen, jonka mukaan kiinteistön omistaja tai haltija luovuttaa piha- ja pysäköinti­alueen omistajalle tai haltijalle kuuluvan oikeuden valvoa piha- ja pysäköintialueellaan tapahtuvaa pysäköintiä sekä piha- ja pysäköintialueen muuta käyttöä toimittajalle. Tilaajalla tarkoitetaan kiinteistön omistajaa tai haltijaa ja toimittajalla yhtiötä. Edelleen sopimuksessa on sovittu, että toimittaja ei veloita valvonnasta tilaajaa. Toimittaja suorittaa valvonnan kulloinkin noudattamiensa käytäntöjen mukaisella tavalla ja valvontamaksun veloittamisesta tai perimisestä ei aiheudu kustannuksia tilaajalle.

Edellä mainitulla sopimuksella kiinteistön omistaja tai haltija luovuttaa yhtiölle veloituksetta kiinteistöön rajoitetun oikeuden, joka oikeuttaa yhtiön valvomaan kiinteistön piha- ja pysäköintialueen käyttöä. Yhtiöllä on oikeus myös tarkentaa ja täydentää kiinteistön piha- ja pysäköinti­alueen käytön ehtoja. Lisäksi yhtiöllä on oikeus, mutta ei velvollisuutta, veloittaa kiinteistön ehtojen vastaisesta käytöstä valvontamaksu. Kiinteistön omistaja tai haltija ei maksa vastiketta yhtiölle, vaan yhtiön suoritus on vastikkeeton.

Ennakkoratkaisukysymys

Sisältävätkö yhtiön perimät valvontamaksut arvonlisäveroa ja onko yhtiön suoritettava arvonlisäveroa perimistään valvontamaksuista, kun yhtiön kiinteistöllä tapahtuva valvontaoikeus perustuu hakemuksessa tarkoitettuun sopimukseen?

Verohallinnon Pohjois-Suomen yritysverotoimisto on 22.8.2014 yhtiölle ajalle 22.8.2014–31.12.2015 antamanaan ennakkoratkaisuna lausunut, että kun yhtiö perii ehtojen vastaisesti pysäköineeltä kuljettajalta valvontamaksun, on valvontamaksu vahingonkorvauksen luonteisena arvonlisäveroton. Yhtiön tulee kuitenkin suorittaa arvonlisäveroa pysäköintivalvontapalvelun myynnistä saadusta vastikkeesta, jona pidetään yhtiölle kertyneitä valvontamaksuja.

Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että yritysverotoimiston päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön ei ole suoritettava arvonlisäveroa pysäköinninvalvonnasta kertyneistä valvontamaksuista.

Yhtiö katsoo, että sille ei makseta sen harjoittamassa pysäköinninvalvontatoiminnassa arvonlisäverolain mukaista vastiketta, joten yhtiön ei tule suorittaa siitä arvonlisäveroa. Yhtiö myös katsoo, että on täysin arvonlisäverojärjestelmän vastaista, että yhtiö joutuisi suorittamaan satunnaisista etukäteen tuntemattomien tahojen maksamista arvonlisäverottomista sopimuksen rikkomiseen perustuvista sopimussakoista arvonlisäveroa, kun tällaista arvonlisäveroa ei ole kukaan yhtiölle maksanut. Edelleen yhtiö katsoo, että sille on myönnetty käyttöoikeus kiinteistöön, eikä tästä käyttöoikeuden luovuttamisesta ole suoritettava arvonlisäveroa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan, 2 §:n 1 momentin, 18 §:n 2 momentin, 27 §:n 1 momentin ja 73 §:n 1 momentin sekä arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 73 artiklan säännökset, lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

A Oy harjoittaa yksityistä pysäköinninvalvontaa. Yhtiö ja tilaajana oleva kiinteistön omistaja tai haltija sopivat erikseen tehtävällä sopimuksella tilaajan yksityisen piha- ja pysäköintialueen valvonnasta siten, että yhtiö valvoo piha- ja pysäköintialueen käyttöä, jotta käyttö vastaisi alueella olevien opasteiden ja liikennemerkkien ohjeita sekä määräyksiä. Yhtiöllä on oikeus veloittaa piha- ja pysäköintialueen käyttäjältä valvontamaksu, mikäli piha- ja pysäköintialuetta käytetään annettujen ohjeiden vastaisesti. Yhtiö ei veloita suorittamastaan piha- ja pysäköintialueen valvonnasta tilaajaa.

Asiassa on kysymys siitä, onko valvontamaksua pidettävä verollisena valvontapalvelun myynnistä suoritettavana, kolmannelta saatuna vastikkeena, vai tuleeko valvontamaksua pitää arvon­lisäverotuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä vahingonkorvauksen luonteisena eränä.

Hallinto-oikeus on todennut, että vahingonkorvauksen käsitteen tunnusmerkkinä ja korvauksen verottomuuden edellytyksenä on, että korvauksen saaja on kärsinyt vahinkoa jonkun toisen syyksi luettavasta teosta tai laiminlyönnistä ja että korvaus maksetaan vahingon aiheuttajan toimesta tai puolesta. Sen sijaan maksu, joka ei ole korvausta maksun saajalle aiheutetusta vahingosta, ei ole vahingonkorvaus tai muukaan arvonlisäveroton erä.

Hallinto-oikeus on todennut, että yhtiön oikeus valvontamaksuun perustuu siihen, että piha- ja pysäköintialueen käyttäjä ei ole pitäytynyt piha- ja pysäköintialueelle asetetuissa ehdoissa. Tämän johdosta piha- ja pysäköintialueen käyttäjä on velvollinen maksamaan ehtojen rikkomisesta yhtiölle valvontamaksun. Valvontamaksu perustuu siihen sopimukseen, jonka yhtiö ja tilaaja ovat tehneet. Valvontamaksu jää täysimääräisesti yhtiölle. Nyt asiassa ei siis ole ratkaistavana piha- tai pysäköintialueen käyttäjän maksaman valvontamaksun arvonlisäverokohtelu, vaan yhtiön ja tilaajan välisen palvelusopimuksen arvonlisäverokohtelu.

Hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiön myymässä palvelussa on kyse vastikkeellisesta valvontapalvelujen suorittamisesta kiinteistön omistajalle tai haltijalle, josta yhtiö saa vastikkeen kolmannelta eli piha- ja pysäköintialueen käyttäjältä. Valvontamaksua ei voida pitää arvonlisäverotuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä vahingonkorvauksen luonteisena eränä. Kyseessä ei ole myöskään arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentissa tarkoitettu veroton kiinteistön käyttöoikeuden luovutus tai muu kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovutus. Näin ollen yhtiön on arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla suoritettava arvonlisäveroa saamistaan pysäköinninvalvontamaksuista.

Veron perusteen osalta unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvonlisäverodirektiivin 73 artiklassa säädetyn pääsäännön mukaisesti veron perusteena vastikkeellisessa luovutuksessa on verovelvollisen tämän johdosta todella saama vastike. Vastikkeena on subjektiivinen arvo eikä objektiivisin perustein arvioitu arvo (yhdistetyt asiat C-249/12 ja C-250/12, Tulica ja Plavosin, tuomion 33 kohta ja siinä mainitut oikeustapausviittaukset). Veron peruste saadaan vähentämällä valvontamaksusta veron osuus.

Muut sovelletut oikeusohjeet

Arvonlisäverolaki 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen, Mirja Mehto ja Tuula Karjalainen. Asian esittelijä Ari Koskinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja yritysverotoimiston päätökset kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön ei ole suoritettava arvonlisäveroa pysäköintivalvonnasta kertyneistä valvontamaksuista.

Yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhtiölle ei makseta sen harjoittamassa pysäköinninvalvontatoiminnassa arvonlisäverolain mukaista vastiketta, joten yhtiön ei tule suorittaa arvonlisäveroa vastaanottamistaan valvontamaksusuorituksista. Yhtiö katsoo, että on täysin arvonlisäverojärjestelmän vastaista, että yhtiö joutuisi suorittamaan satunnaisista etukäteen tuntemattomien tahojen maksamista arvonlisäverottomista sopimuksen rikkomiseen perustuvista sopimussakoista arvonlisäveroa, kun tällaista arvonlisäveroa ei Verohallinnon käytännön mukaan voida edes periä. Näin ollen kukaan ei tällaisia suorituksia ole myöskään maksanut yhtiölle. Edelleen yhtiö katsoo, että sille on myönnetty kiinteistöön kohdistuva oikeus, josta ei ole suoritettava arvonlisäveroa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiön väite, jonka mukaan kolmannelta perittyä vastiketta ei luettaisi arvonlisäverolain nojalla veron perusteeseen, ei voi menestyä. Jos kolmannen osapuolen maksamaa vastiketta ei pidettäisi vastikkeena eli jos näissä tilanteissa suorituksia/luovutuksia pidettäisiin vastikkeettomina, arvonlisäverojärjestelmä vaurioituisi perusteiltaan.

Yhtiö on perustellut valitustaan myös siitä näkökulmasta, että asiassa olisi esillä kysymys arvonlisäverolain 27 §:n nojalla kiinteistön käytön valvontaan liittyvästä verovapaudesta. On selvää, että kiinteistöjen valvontapalvelut, kuten vartiointi ja pysäköinnin valvonta, ovat palvelusuorituksia, joita lain 27 § ei suoraan koske.

Sillä seikalla, että valvontamaksuista muodostuvat tulot ovat sattumanvaraisia, ei ole asiassa merkitystä. Sattumavaraisetkin tulot ovat vastiketta, kun niillä on välitön yhteys suoritettuun palveluun. Sillä seikalla, että osapuolten välisessä sopimuksessa todetaan, ettei yhtiö veloita valvonnasta tilaajaa, ei ole myöskään merkitystä vastikkeellisuuden kannalta, koska sopimuksessa toisaalta sovitaan yhtiön oikeudesta veloittaa valvontamaksu.

Yhtiön käsitys siitä, että sille ei kerry tilitettävää arvonlisäveroa, jos maksua pidetään asiakkaalta perittynä verottomana, on virheellinen. Korkein hallinto-oikeus (KHO) on vahvistanut tulkinnan, jonka mukaan arvonlisäveroa on suoritettava vain määrästä, jonka verovelvollinen myyjä tosiasiassa saa (KHO 2013:47). Hallinto-oikeus tarkoittaa tätä todetessaan valituksenalaisessa päätöksessä, että "veron peruste saadaan vähentämällä valvontamaksusta veron osuus". Arvonlisäverotuksessa vastikkeellisena pidetään myös sellaisia suorituksia ja luovutuksia, joista saadut vastasuoritukset ovat arvonlisäverottomia, millaisia tilanteita syntyy esimerkiksi sopimuksissa, joissa on kyse vaihdosta, tai tilanteissa, joissa sovitaan tietyn muutoin verottoman erän olevan vastasuoritusta verollisesta palvelusta, oikeuttaen verollisen palvelun suorittajan saamaan kyseinen erä korvauksena verollisen palvelun suorittamisesta. Käsillä olevassa asiassa on kyse tällaisesta tilanteesta.

Johtopäätöksenään Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt, että yhtiö on sopinut pysäköinnin valvonnasta tällaista palvelua ostavan tilaajan kanssa. Ilman tätä sopimusta yhtiöllä ei olisi oikeutta suorittaa pysäköintivalvontaa kiinteistöllä. Sopimus ei ole vastikkeeton, koska tilaajan kanssa on sovittu yhtiön oikeudesta periä tietyn suuruinen valvontamaksu virheellisesti alueelle pysäköiviltä henkilöiltä. Henkilöt, joilta maksu peritään, ovat kolmansia osapuolia edellä mainittuun sopimukseen nähden, sillä he eivät ole tämän sopimuksen sopimusosapuolia. Sopimus koskee valvontamaksuja maksavia henkilöitä vain siten, että sopimus oikeuttaa yhtiön perimään heiltä maksuja tilaajan kiinteistöllä tapahtuvasta virheellisestä pysäköinnistä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä.

Yhtiö on antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatimansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yksityisessä pysäköinninvalvonnassa perittävän valvontamaksun peruste on sopimukseen perustuva sopimussakko. Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2010:23 vahvistanut valvontamaksun olevan yksityisoikeudellinen sopimussakko. Verohallinto on asiassa antamassaan ohjauksessa, ennakkoratkaisussa sekä hallinto-oikeudessa esittänyt eriäviä näkemyksiä siitä, onko valvontamaksun luonne verotuksellisesti sopimussakko ja vahingonkorvauksen luonteinen erä. Tämä siitä huolimatta, että KHO on ratkaisussaan KHO 2014:192 todennut sopimussakon olevan vahingonkorvauksen luonteinen erä, josta ei ole suoritettava arvonlisäveroa. Edellä mainituista ratkaisuista huolimatta Verohallinnolla on edelleen poikkeavia ja vaihtelevia näkemyksiä siitä, onko vahingonkorvauksen luonteisesta erästä eli sopimussakosta suoritettava arvonlisäveroa vai ei.

Valvontamaksun oikeudellinen peruste on sopimukseen perustuva sopimussakko (KKO 2010:23) ja ilman tätä pysäköijän ja valvontayhtiön välistä sopimusta valvontamaksua ei voitaisi periä eikä sitä tulisi maksaa. Valvontamaksun periminen ei perustu valvontayhtiön ja kiinteistön omistajan tai haltijan väliseen sopimukseen eikä sitä ole sovittu vastikkeeksi valvontapalvelusta. On myös selvää, että pysäköijä ei maksa valvontamaksua vastikkeena saamastaan palvelusta eikä tee sitä myöskään kiinteistön omistajan tai haltijan lukuun taikka puolesta.

Valvontasopimuksessa ei ole sovittu, että valvontamaksut jäävät yhtiölle. Sen sijaan valvontasopimuksessa on sovittu, että valvonnasta on oikeus, mutta ei velvollisuutta, periä valvontamaksu pysäköintisopimusta rikkovalta pysäköijältä, valvonnasta ei peritä vastiketta ja valvontamaksun perimisestä ei aiheudu kustannuksia. Valvontamaksuista ei siten tule maksaa arvonlisäveroa, koska ne eivät ole missään suhteessa vastiketta palvelusta.

KHO:n päätöksessä KHO 2013:67 kirjoitettua perustelua ei voida soveltaa suoraan tähän tapaukseen. Tuossa tapauksessa asiaa ei ole arvioitu normikollision näkökulmasta ja toisaalta tuossa tapauksessa perittävillä palkkioilla on ollut suora ja välitön yhteys kolmannelle myytyyn palveluun. Arvonlisäverodirektiivin 73 artiklassa ja arvonlisäverolain 73 §:ssä säädetään lähtökohtaisesti samasta asiasta eri tavalla. Kyse on selkeästä normikollisiosta, missä direktiivin mukaista tulkintaa ei tule ulottaa tilanteeseen, jossa kansallista lakia sovellettaisiin sen sanamuodon vastaisesti verovelvollisen vahingoksi. Lisäksi asiassa on otettava huomioon, että nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa ei ole kyse rajat ylittävästä yhteisömyynnistä, jossa tulisi ottaa huomioon Euroopan unionin alueella tapahtuvan arvonlisäveron harmonisointiin liittyvät pyrkimykset ja niiden taustat. Direktiiviperusteinen lain syrjäyttäminen on kielletty, mistä tässä tapauksessa olisi kyse, jos arvonlisäverolain 73 §:ää ei tulkittaisi sen sanamuodon mukaisesti. Tässä asiassa on kyse kansallisesta asiasta, joten lähtökohtana tulee olla arvonlisäverolain sanamuodon mukainen tulkinta, missä mahdollinen direktiivin vajavainen toimeenpano jää valtion vahingoksi.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt, että mikäli yhtiön ei tulisi suorittaa valvontamaksuista arvonlisäveroa, arvonlisäverojärjestelmä vaurioituisi. Tämä ei pidä paikkaansa. Tässä asiassa on kyse siitä, että pysäköijä maksaa sopimussakon sopimuksen vastaisesta piha-alueen käytöstä. Kyse on siten vahingonkorvauksen luonteisesta suorituksesta, josta ei ole suoritettava arvonlisäveroa. Tämän suorituksen luonne ei muutu toisenlaiseksi sillä, että pysäköijä maksaa sen valvontayhtiölle. Pysäköijä ei ole saanut valvontamaksua vastaan palvelua. Näin ollen myöskään kiinteistön omistaja tai haltija ei ole tätä vahingonkorvausluonteista suoritusta vastaan saanut palvelua.

Maksusuorituksessa ei ole kyse vastikkeesta. Samaa maksusuoritusta ei voida käsitellä monella tapaa verotuksellisesti. Tähän liittyy myös se merkittävä seikka, että miten maksusuoritukset on käsiteltävä verotettavaa tuloa laskettaessa. Verohallinto on esittänyt, että valvontamaksu ei sisällä arvonlisäveroa, mutta sen jälkeen kun verovelvollinen on saanut suorituksen tililleen, suoritus sisältäisikin arvonlisäveroa, joka tulisi tilittää Verohallinnolle. Tämä epäjohdonmukaisuus ja verotuksen seurannaisvaikutuksen ohittava tulkinta ei pelkästään murenna arvonlisäverojärjestelmää vaan myös tuloverojärjestelmän. Arvolisävero ei ole tulonhankkimiseen liittyvä kulu, joten sitä ei voida vähentää tulonhankkimiskuluna. Kuitenkin Verohallinto edellyttää, että valvontamaksuista maksetaan arvonlisäveroa, vaikka sitä ei ole valvontayhtiölle maksettu. Tämä johtaa siihen, että tuloverotuksellisesti valvontayhtiö voitaisiin velvoittaa maksamaan veroa tulosta, jota se ei ole saanut.

Edellä sanotut verotukselliset ristiriidat eivät ole hyväksyttäviä. Näin ollen ratkaisun myötä arvonlisäverojärjestelmään saataisiin tarpeellinen selvyys siitä, ovatko sopimussakot vahingonkorvauksen luonteisina erinä arvonlisäverollisia, vaikka kyse olisi vastikkeettomissa palveluissa maksetuista sopimussakoista. Lisäksi selvyys tulisi siihen, ovatko verovelvolliselle kuuluvat perusoikeudet sekä oikeusvaltioperiaatteet myös verolainsäädännön yläpuolella siten, että mikäli lainsäädännössä on epäselvyyttä, vahinko ei voi kohdistua verovelvolliseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä. Lain 2 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa (verovelvollinen) 1 §:ssä tarkoitetusta myynnistä on tavaran tai palvelun myyjä. Lain 18 §:n 2 momentin mukaan palvelun myynnillä tarkoitetaan palvelun suorittamista tai muuta luovuttamista vastiketta vastaan.

Arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta kiinteistön myynnistä eikä maanvuokraoikeuden, huoneenvuokra­oikeuden, rasiteoikeuden tai muun niihin verrattavan kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttamisesta. Lain 28 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöllä tarkoitetaan maa-aluetta, rakennusta ja pysyvää rakennelmaa tai niiden osaa.

Arvonlisäverolain 73 §:n 1 momentin mukaan myynnistä suoritettavan veron peruste on vastike ilman veron osuutta, ellei 73 c §:ssä toisin säädetä. Vastikkeella tarkoitetaan myyjän ja ostajan väliseen sopimukseen perustuvaa hintaa, joka sisältää kaikki hinnanlisät.

Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 2 artiklan 1 kohdan a ja c ala­kohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta.

Arvonlisäverodirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan "tavaroiden luovutuksella" tarkoitetaan aineellisen omaisuuden omistajalle kuuluvan määräämisvallan siirtoa. Direktiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaan "palvelujen suorituksella" tarkoitetaan liiketointa, joka ei ole tavaroiden luovutus.

Arvonlisäverodirektiivin 73 artiklan mukaan muiden kuin 74–77 artiklassa tarkoitettujen tavaroiden luovutusten tai palvelujen suoritusten osalta veron peruste käsittää kaiken sen, mikä muodostaa luovuttajan tai suorittajan näistä liiketoimista hankkijalta tai kolmannelta saaman tai saatavan vastikkeen, mukaan lukien näiden liiketoimien hintaan suoraan liittyvät tuet.

Tosiseikat

A Oy harjoittaa yksityistä pysäköinninvalvontaa. Yhtiö ja tilaajana oleva kiinteistön omistaja tai haltija (jäljempänä kiinteistön omistaja) sopivat kirjallisella sopimuksella tilaajan yksityisen piha- ja pysäköintialueen valvonnasta siten, että yhtiö valvoo piha- ja pysäköintialueen käyttöä, jotta käyttö vastaisi alueella olevien opasteiden ja liikennemerkkien ohjeita sekä määräyksiä. Yhtiöllä on sopimuksen mukaan oikeus veloittaa piha- ja pysäköintialueen käyttäjältä valvontamaksu, mikäli piha- ja pysäköintialuetta käytetään annettujen ohjeiden vastaisesti. Valvontamaksu jää täysimääräisesti yhtiölle.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko yhtiön suoritettava arvonlisäveroa pysäköijiltä veloittamistaan valvontamaksuista, joiden veloittamiseen yhtiö on oikeutettu kiinteistön omistajan kanssa tekemänsä sopimuksen perusteella.

Kiinteistön omistajalla on oikeus päättää omistamansa tai hallitsemansa kiinteistön käytöstä. Kiinteistön omistajalla on muun muassa oikeus määrätä, miten ja millä ehdoin kiinteistön alueella saa pysäköidä ajoneuvoja ja opastetauluin ilmoittaa pysäköintiehdoista. Näiden ohjeiden tai ehtojen vastainen pysäköinti oikeuttaa kiinteistön omistajaa perimään ohjeiden tai ehtojen vastaisesta pysäköinnistä valvontamaksun (KKO 2010:23).

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa kiinteistön omistaja luovuttaa omistajalle kuuluvan oikeuden valvoa alueellaan tapahtuvaa pysäköintiä yhtiölle ja oikeuttaa yhtiön perimään sääntöjen vastaisesta pysäköinnistä valvontamaksun. Sopimuksen perusteella kiinteistön omistaja välttyy itse suorittamasta alueellaan pysäköinninvalvontaa. Tämän vuoksi suorittamalla sopimuksen mukaisesti kiinteistön omistajan alueella pysäköinninvalvontaa yhtiön on katsottava suorittavan kiinteistön omistajalle arvonlisäverolain 18 §:n 2 momentissa ja arvonlisäverodirektiivin 24 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun palvelun.

Palvelun kuuluminen arvonlisäveron soveltamisalaan edellyttää arvonlisäverolain 18 §:n 2 momentin ja arvonlisäverodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan palvelun suorittamisen vastikkeellisuutta. Kiinteistön omistajan ja yhtiön välisen sopimuksen mukaan yhtiöllä on oikeus periä väärin pysäköineeltä valvontamaksu, jonka suuruus on lähtökohtaisesti 40 euroa, mutta jota yhtiö voi omalla päätöksellään muuttaa. Ilman mainittua sopimusta oikeus periä valvontamaksua ja myös oikeus määrätä valvontamaksun suuruudesta kuuluisi kiinteistön omistajalle. Yhtiön saamaa oikeutta periä valvontamaksu ja pitää lähtökohtaisesti kiinteistön omistajalle kuuluva valvontamaksu itsellään on pidettävä yhtiön kiinteistön omistajalta saamana vastikkeena kiinteistön omistajalle suoritetusta pysäköinnin valvontapalvelusta. Kysymyksessä on katsottava olevan arvonlisäverolain 73 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukainen myyjän ja ostajan väliseen sopimukseen perustuva hinta yhtiön kiinteistön omistajalle suorittamasta palvelusta. Järjestely, jossa yhtiö ei tilitä näitä valvontamaksuja kiinteistön omistajalle ja saa sitten itselleen kiinteistön omistajalta vastaavaa korvausta, vaan valvontamaksut jäävät suoraan yhtiölle, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Yhtiön kiinteistön omistajalle suoritettavan palvelun veron perusteena on hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyin tavoin pidettävä yhtiön määräysten vastaiseen pysäköintiin syyllistyneeltä perimää valvontamaksua vähennettynä siitä lasketulla ja siihen sisältyväksi katsottavalla arvonlisäveron osuudella.

Yhtiö on vedonnut arvonlisäverolain 27 §:ään ja katsonut, että kysymyksessä on kiinteistön omistajan suorittama vastikkeeton kiinteistön käyttöoikeuden luovutus. Tähän on todettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 13 artiklassa säädetyt vapautukset ovat yhteisön oikeuden omia käsitteitä ja ne on näin ollen määriteltävä yhteisön tasolla. Unionin tuomioistuin on lukuisissa tuomioissaan määritellyt, että kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan B kohdan b alakohdassa (nykyisen arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan l alakohta) tarkoitetun kiinteän omaisuuden vuokrauksen käsitteen peruspiirteenä on se, että vuokranantaja antaa vuokralaiselle tietyksi sovituksi ajaksi ja vastiketta vastaan oikeuden hallita kiinteistöä kiinteistön omistajan tavoin ja sulkea muut henkilöt tämän oikeuden käyttämisen ulkopuolelle (esim. asiassa C-284/03, Temco Europe, annetun tuomion 16 kohta oikeustapausviittauksineen). Kiinteistön omistajan luovuttamaa oikeutta harjoittaa kiinteistön alueella palvelutoimintaa, kuten pysäköinninvalvontaa, sulkematta muilta alueen käyttöoikeutta, ei ole pidettävä kiinteistön käyttöoikeuden luovuttamisena.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla on katsottava, että A Oy:n on suoritettava arvonlisäveroa yhtiön kiinteistön omistajan kanssa solmimansa sopimuksen perusteella saamistaan valvontamaksuista, jotka yhtiö perii kiinteistön omistajan alueella tapahtuvasta sääntöjen vastaisesta pysäköinnistä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Ahvenanmaan ympäristö- ja terveydensuojeluviranomainen oli A:n hakemuksesta antanut ympäristönsuojelua koskevan maakuntalain (ÅFS 2008:124) 15 §:ssä tarkoitetun ympäristövaatimusarviointia koskevan päätöksen (miljögranskningsbeslut), joka oli koskenut A:n yhteisellä vesialueella suorittamaa maantäyttöä.

Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen kumottua B:n valituksesta Ahvenanmaan ympäristö- ja terveydensuojeluviranomaisen päätöksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana muun muassa kysymys siitä, oliko Ahvenanmaan ympäristö- ja terveydensuojeluviranomaisella katsottava olevan oikeus valittaa hallintotuomioistuimen päätöksestä.

Asiassa sovelletuissa ympäristönsuojelua koskevassa maakuntalaissa ja Ahvenanmaan maakunnan vesilaissa (ÅFS 1996:61) ei kummassakaan säädetä valitusoikeudesta. Menettelyllisesti asiassa oli sovellettu ympäristönsuojelua koskevaa maakuntalakia. Tämän maakuntalain lähin vastine valtakunnan lainsäädännössä on valtakunnan ympäristönsuojelulaki (SSK 527/2014), kun taas Ahvenanmaan maakunnan vesilain lähin vastine valtakunnan lainsäädännössä on valtakunnan vesilaki. Molemmissa näissä valtakunnan lainsäädäntöön kuuluvissa laeissa on säännökset viranomaisen valitusoikeudesta.

Kun asia aineellisesti koski vesialueelle rakentamista ja kun lisäksi otettiin huomioon Ahvenanmaan itsehallintolain (SSK 1141/1991) 27 §:n 23 kohdassa oleva säännös, Ahvenanmaan ympäristö- ja terveydensuojeluviranomaisen valitusoikeutta oli arvioitava lähtien niistä periaatteista, jotka ilmenivät siitä hakemusta ratkaistaessa valtakunnassa voimassa olleesta laista, joka aineellisesti lähinnä vastasi Ahvenanmaan maakunnan vesilakia, eli valtakunnan vesilaista (SSK 587/2011) ja sen 15 luvun 2 §:stä. Mainitun pykälän mukaan muutosta vesilain nojalla annettuun päätökseen saa hakea valtion valvontaviranomainen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Ahvenanmaan ympäristö- ja terveydensuojeluviranomaisella Ahvenanmaan maakunnan vesilain 8 luvun 1 §:ssä ja ympäristönsuojelua koskevan maakuntalain 27 §:n 2 momentissa tarkoitettuna maakunnallisena valvontaviranomaisena oli valitusoikeus Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen päätöksestä.

Ahvenanmaan itsehallintolaki (SSK 1141/1991) 27 § 23 kohta

Landskapslagen (ÅFS 2008:124) om miljöskydd 27 § 2 momentti

Vattenlagen (ÅFS 1991:61) för landskapet Åland 8 kap. 1 §

Vesilaki (SSK 587/2011) 15 luku 2 §

Ympäristönsuojelulaki (SSK 527/2014) 191 § 2 momentti

Ks. myös ja vrt. KHO 2015:158, KHO 2015:159 ja KHO 29.1.2015 T 222

Se­los­te on ko­ko­nai­suu­des­saan ruot­sin­kie­li­sel­lä pää­tös­si­vus­tol­la.

Asia Maa-aineslupaa koskevat valitukset

Valittajat 1) Kintauden vesiosuuskunta

2) A ja hänen asiakumppaneinaan olevat yksityishenkilöt ja yhteisöt

Päätös, jota valitukset koskevat

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 12.5.2015 nro 15/0181/2

Asian aikaisempi käsittely

Petäjäveden teknisen lautakunnan lupajaosto on päätöksellään 24.6.2014 § 31 myöntänyt Koskelan Koneet Oy:lle maa-aineslain mukaisen luvan kalliokiviainesten ottamiseen Petäjäveden kunnan Kintauden kylässä sijaitsevalta tilalta Mäenpäälä 38:0. Maa-aineksia saa ottaa yhteensä 193 000 k-m­. Lupa on voimassa 1.8.2024 saakka. Lupa on myönnetty ottamissuunnitelman mukaisesti muun muassa seuraavin lupamääräyksin:

(= = =)

2. Kalliokiviaineksen alin ottosyvyys on +192,0 (N60), kuitenkin vähintään 2 metriä havaitun pohjavesipinnan yläpuolella. Pohjaveden asemaa muuttavaa kaivua ei hyväksytä.

3. Luvan hakijan tulee ennen ottamistoiminnan aloittamista ja ensimmäisen louhintajakson jälkeen tutkia veden laatu ja vedenpinnan korkeus tilojen Rajakulma RN:o 10:15, Riihelä RN:o 12:32 ja Metsärinne RN:o 6:57 kaivoista ja porakaivoista. Vedestä tulee tutkia escherichia coli, suolistoperäiset enterokokit, ammoniumtyppi (NH₄-N), nitriittityppi (NO₂-N), nitraattityppi (NO₃-N), KMnO₄-luku, kovuus, mangaani, rauta, arseeni, fluoridi, kloridi, radon, pH, sähkönjohtavuus, sameus, väriluku, ulkonäkö, haju ja maku.

Vedenlaatututkimukset on toistettava tarvittaessa. Vesinäytteiden otossa tulee käyttää sertifioitua näytteenottajaa ja analysoinnissa akkreditoitua laboratoriota.

4. Louhoksen pohja muotoillaan siten, ettei alueelle pääse lammikoitumaan pinta- ja pohjavesiä. Vedet tulee johtaa laskeutusaltaan kautta hallitusti maastoon.

(= = =)

8. Poltto- ja voiteluaineiden sekä ympäristölle haitallisten kemikaalien varastointi sekä autojen ja koneiden säilytys ja huolto on alueella kielletty, ellei ympäristön pilaantumisvaaraa ole poistettu asianmukaisilla tiloilla tai suojarakenteilla. Myös koneiden ja autojen tankkaus tulee järjestää siten, ettei siitä aiheudu öljy- tai polttoainepäästöjen vaaraa. Lisäksi pohjaveden puhtaana säilymiseksi on huolehdittava siitä, että pohjavedelle vahingollisten aineiden käsittelyssä noudatetaan erityistä huolellisuutta ja varovaisuutta.

(= = =)

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n ja hänen asiakumppaneidensa vastaselityksessä esitetyt toimivaltaan liittyvät valitusperusteet ja Kintauden vesiosuuskunnan vastaselityksessä esitetyn niin sanottuun ekotaajamaan liittyvän valitusperusteen. Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut valitukset ja hylännyt ne.

Hallinto-oikeus on perustellut seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksensa perusteet ennen valitusajan päättymistä.

A on esittänyt toimivaltaan liittyvät valitusperusteet vastaselityksessä. Kintauden vesiosuuskunta on esittänyt ekotaajamaa koskevan valitusperusteen hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä. Vastaselitykset ovat saapuneet hallinto-oikeuteen valitusajan päättymisen jälkeen. Hallinto-oikeus jättää valitusperusteet liian myöhään tehtyinä tutkimatta.

Kuulemisvirhettä koskeva väite

Koskelan Koneet Oy:n maa-aineslupahakemuksesta on ilmoitettu Petäjäveden kunnan ilmoitustaululla 6.2. - 7.3.2014 ja varattu tilaisuus muistutuksen esittämiseen. Päätöksessä mainituille 12 naapurille on lähetetty lisäksi erityistiedoksianto. Maa-aineslaki ei edellytä kirjeitse tapahtuvaa kuulemista muiden kuin ottamisalueen sisältävään kiinteistöön rajoittuvien kiinteistöjen ja muiden alueiden omistajien osalta, paitsi milloin se on ilmeisen tarpeetonta. Tähän nähden asian käsittelyssä ei ole menetelty virheellisesti sillä A:n valituksessa esitetyllä perusteella, että kaikille lähialueen asukkaille ja yrittäjille ei ole lähetetty kuulemiskirjettä. Päätös ei ole tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA)

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 2 b kohdan mukaan kiven, soran tai hiekan ottoon sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla silloin, kun louhinta- tai kaivualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa. Kun otetaan huomioon puheena olevan ottamisalueen pinta-ala ja ottamismäärä, lupahakemuksen hyväksyminen ei ole yksin eikä yhdessä muiden hankkeiden kanssa edellyttänyt ympäristövaikutusten arviointimenettelyn suorittamista.

Keskeiset sovellettavat säännökset

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Maa-aineslain 3 §:n 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Maa-aineslain 5 §:n 1 momentin mukaan lupaa haettaessa on ainesten ottamisesta ja ympäristön hoitamisesta sekä, mikäli mahdollista, alueen myöhemmästä käyttämisestä esitettävä ottamissuunnitelma. Tämä ei kuitenkaan ole tarpeen, jos hanke laajuudeltaan ja vaikutuksiltaan on vähäinen. Ottamissuunnitelman sisällöstä ja rakenteesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 2 momentin mukaan suunnitelmaa laadittaessa on tarvittavassa laajuudessa selvitettävä vallitsevat luonnonolosuhteet, ainesten määrä ja laatu sekä hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Kuvaus hankkeesta ja saadusta selvityksestä

Asiassa on kysymys kalliokiviainesten ottamisesta Petäjäveden kunnan Kintauden kylässä sijaitsevalta tilalta Mäenpäälä RN:o 38:0. Aineksia on tarkoitus ottaa kolmessa eri vaiheessa noin 6,4 hehtaarin kokoiselta alueelta yhteensä 581 000 k-m³­. Nyt puheena oleva lupahakemus koskee ensimmäistä vaihetta, jossa maa-aineksia on tarkoitus ottaa 10 vuoden aikana noin 3,4 hehtaarin suuruiselta alueelta 193 000 k-m³­. Kuljetuksia varten ottamisalueelle aiotaan rakentaa tie, joka yhdistyy Rekolan yksityistiehen, jolta on edelleen yhteys Hirvimäki–Kintauden paikallistielle numero 16606.

Alueella ei ole voimassa olevaa asema- tai yleiskaavaa. Keski-Suomen maakuntakaavassa alueeseen ei kohdistu varauksia.

Hankkeesta on saatu lausunnot muun muassa Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja Jyväskylän ympäristöterveysjaostolta. Ympäristösihteeri on tehnyt alueella tarkastuksen. ELY-keskuksen lausunnon mukaan alueella ei ole luonnonsuojelukohteita, eikä kulttuuriympäristöön tai maisemaan liittyviä arvoja. Lausunnon valmisteluun on osallistunut hydrogeologi.

Ottamistoimintaa koskeva ympäristölupa

Petäjäveden teknisen lautakunnan lupajaosto on 24.6.2014 § 32 myöntänyt luvan saajalle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan nyt kysymyksessä olevaa kallion louhintaa ja murskausta varten. Lupapäätöksessä on käsitelty muun muassa toiminnasta ympäristölle aiheutuvia melu-, pöly- ja tärinähaittoja sekä vesistövaikutuksia ja annettu näiltä osin lupamääräyksiä. Lupaan sisältyy lisäksi toiminta-aikoja koskevia rajoituksia. Lupapäätöksestä on valitettu Vaasan hallinto-oikeuteen. Valituksen käsittely on kesken.

Vaikutukset maankäyttöön

Se, ettei ottamisaluetta ole osoitettu maakuntakaavassa, ei estä maa-ainesluvan myöntämistä. Kunnan mahdollisilla maaseutumaisen asumisen tukemiseen tähtäävillä strategioilla, kalliokiviainesten kysynnällä tai sen puutteella tai sillä, sijaitseeko kunnan alueella muita ainesten ottamiseen soveltuvia alueita, ei ole merkitystä luvan myöntämisedellytysten kannalta.

A:n ja asiakumppanien valituksessa mainitussa ekokylähankkeessa on kysymys Petäjäveden kunnan Palvalahti-Kintauden osayleiskaavaan sisältyvästä ekotaajamasta. Osayleiskaava sijaitsee noin 30 metrin etäisyydellä ottamisalueesta. Ekotaajama sijoittuu lähimmillään noin 750 metrin etäisyydelle 1. vaiheen ottoalueesta ja suunniteltu asutus noin kilometrin etäisyydelle. Alueen rakentaminen ei ole alkanut. Se, että ottamisalue sijoittuu mainitun osayleiskaavan läheisyyteen, ei estä maa-ainesluvan myöntämistä.

Maa-ainesten ottaminen rajatulla paikalla ei estä lähialueiden käyttämistä virkistykseen.

Vaikutukset maisemaan

Maa-ainesten ottaminen muuttaa aina jossain määrin ottamisaluetta ja sen lähiympäristöä. Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa maisemakuvalla ei kuitenkaan tarkoiteta mitä tahansa, yleensä subjektiiviseen arvioon perustuvaa maisemakuvaa, vaan maisemakuvalla tulee olla objektiiviseen arviointiin perustuvia erityisiä kauneusarvoja. Ympäristöhallinnon ohjeen 1/2009 "Maa-ainesten kestävä käyttö" mukaan kauniilla maisemakuvalla ja luonnon merkittävillä kauneusarvoilla tarkoitetaan tarkasteltavan kohteen tai sitä ympäröivän maiseman kauneutta. Maiseman kauneutta voidaan tarkastella kohteesta ympäristöön päin ja ympäristöstä kohteeseen päin. Geologisen kohteen kuten kallion kauneuden tärkeimpiä visuaalisia tekijöitä voivat olla muodostuman hahmottuminen ja rajautuminen ympäristössään. Kaunista maisemakuvaa tai luonnon merkittäviä kauneusarvoja voivat maisemassa edustaa esimerkiksi harju, moreenikumpu tai kallio, joka on luonnon- tai kulttuurimaisemassa selvästi erottuva ja jolta on laaja näköala ympäristöön.

Ottamisalue ja sen lähiympäristö on osittain kalliomaata ja osittain puolukka- ja kanervatyypin metsämaata, jolla sijaitsee noin 30–40 vuoden ikäinen havumetsä. Ottamisalueen korkein kohta on noin 220 metriä merenpinnan yläpuolella ja ottaminen ulotetaan tasoon, joka on noin 192 metriä merenpinnan yläpuolella. Ottamissuunnitelmassa on selostettu, ettei ottamisalueelta ole esteetöntä näkymää laajalle alueelle ja ettei ottamisalue ole irrallinen erotettavissa oleva kallioalue. Edellä esitetyn perusteella kysymys on tavanomaisesta kallioalueesta, jota ympäröi talousmetsä. Alueella ei ole laissa tarkoitettua kaunista maisemakuvaa tai luonnon merkittäviä kauneusarvoja.

Vaikutukset luontoarvoihin

Maa-ainesten ottamisalue sijaitsee tilalla Mäenpäälä RN: 38:0, jonka pinta-ala on lähes 300 hehtaaria. Ottaminen vaikuttaa aina jossain määrin ympäröivän luonnon olosuhteisiin. ELY-keskuksen lausunnon perusteella alueella ei ole tiedossa erityisiä luontoarvoja eikä tarkempia selvityksiä ole siten ollut tarpeen tehdä. Pelkästään se seikka, että ottamisalueen läheisyydessä on havaittu runsaasti erilaisia eläinlajeja tai että ottamisalueen läheisyydessä on jollekin suojellulle lajille soveltuvaa elinympäristöä, ei ole peruste kumota päätöstä.

Vaikutukset pohjaveteen ja pintavesiin

Ottamisalue ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Kaistinmäen I-luokan pohjavesialue sijaitsee noin 650 metrin etäisyydellä ottoalueelta koilliseen. Alue ei ole vedentuotantokäytössä, mutta Kintauden vesiosuuskunnan valitukseensa liittämän vesihuollon kehittämissuunnitelman mukaan vedenottamon rakentamismahdollisuus Kaistinmäen pohjavesialueelle on selvitettävä. Lisäksi Kuohun Kirkkaan porakaivot sijaitsevat noin 1,6 kilometrin etäisyydellä ottamisalueesta koilliseen.

Ottamissuunnitelman mukaan ottamisalue porrastetaan lammikoitumisen estämiseksi ja vesien ohjaamiseksi ottamisalueen lounaispuolella sijaitsevaan laskeutusaltaaseen. Pintavedet laskeutuvat kiintoaineista puhdistettuna suo-ojia pitkin lounaassa sijaitsevaan Iso Koisjärveen. Tähän nähden ottamisella ei ennalta arvioiden ole vaikutusta Ala-Kintauden järveen ja Vehkasuon lähteeseen, jotka sijaitsevat noin kahden kilometrin etäisyydellä ottamisalueesta pohjoiseen. Kun edellä mainittujen seikkojen lisäksi otetaan huomioon, että hakija on velvoitettu tutkimaan ja seuraamaan veden laatua ja vedenpinnan korkeutta, sekä lupamääräyksissä asetetut pohjaveden suojelemiseksi annetut määräykset, toiminnasta ei ottamissuunnitelman mukaisesti toimittaessa ja lupamääräyksiä noudatettaessa ennalta arvioiden aiheudu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantumista tai muuta vesistöön kohdistuvaa haittaa, jota ei varotoimenpitein ja lupamääräyksin pystytä torjumaan. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon ELY-keskuksen lausunto, kalliopohjaveden virtaamista ei ole tarvinnut erikseen selvittää.

Vaikutukset asutukselle (melu, tärinä ja pöly)

Maa-ainesluvan myöntämisen yhtenä edellytyksenä on, ettei toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa. Asiaa ratkaistaessa tulee kiinnittää huomioita muun muassa ottamisalueen ja häiriintyvän kohteen väliin jääviin suojaetäisyyksiin. Ottamisesta aiheutuvaan haittaan voidaan vaikuttaa myös lupamääräyksillä.

Maa-aineslaissa tai maa-ainesten ottamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa ei ole nimenomaisia säännöksiä ottamisalueiden ympärille jätettävistä suojaetäisyyksistä. Ympäristöhallinnon ohjeessa 1/2009 "Maa-ainesten kestävä käyttö" on esitetty suositukset ottamisalueen ympärille tarvittavista suojaetäisyyksistä. Suositusten mukaan etäisyyden asuttuun rakennukseen tulee kalliokiven ottamisalueilla olla 300–600 metriä. Suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia ja suojaetäisyydet harkitaan tapauskohtaisesti.

Hankealueen kaakkoispuolella noin 400 metrin etäisyydellä ottamisalueen rajasta sijaitsee vapaa-ajankiinteistö Kurkela RN:o 10:17. Vastaavasti luoteessa noin 480 metrin etäisyydellä ottamisalueen rajasta sijaitsee vapaa-ajan kiinteistö Rajakulma RN:o 10:15. Myös pohjoisessa noin 720 metrin etäisyydellä sijaitsee vapaa-ajan asutusta. Lähin vakituisesti asuttu kiinteistö sijaitsee noin 1,1 kilometrin etäisyydellä ottamisalueesta. Seuraavat asutut kiinteistöt sijaitseva tätä kauempana ottamisalueesta.

Ottamisen toiminta-aikaa on ympäristölupapäätöksessä rajattu määräämällä muun muassa, että murskaaminen ja louhinta on kielletty 1.5.–15.8. välisenä aikana. Toimintajaksojen aikana murskaus, poraaminen, rikotus ja räjäytykset ovat sallittuja ainoastaan arkisin. Melun osalta ympäristölupapäätöksessä on määrätty, ettei toiminnasta aiheutuva A painotettu ekvivalenttitaso (L_Aeq) saa lähimpien asuinkiinteistöjen pihalla ylittää päiväohjearvoa (7.00–22.00) 55 dB ja yöohjearvoa (22.00–7.00) 50 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla ohjeena on, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Meluohjearvot vastaavat valtioneuvoston päätöksessä melutasojen ohjearvoista (993/1992) annettuja ohjearvoja. Lisäksi luvansaaja on velvoitettu tekemään melumittaus tilan Metsärinne RN:o 6:57 alueella. Edelleen ympäristölupapäätöksessä luvan saaja on velvoitettu estämään pölyn joutumista ympäristöön muun muassa kastelemalla tai koteloimalla päästölähteet ja kastelemalla laitoksen sisäisiä teitä. Päätöksessä on määräyksiä myös tärinän osalta.

Kun otetaan huomioon asutuksen etäisyys ottamisalueesta, ottamisaluetta ympäröivä metsäinen vyöhyke, ottamistoiminnalle asetetut toiminta-aikaa koskevat rajoitukset sekä se, että toiminnan aiheuttamat melu-, pöly- ja tärinähaitat on tarkemmin käsitelty ja niiden torjumiseksi on annettu määräykset toimintaa koskevan ympäristöluvan yhteydessä, ei ottamistoiminnasta ennalta arvioiden aiheudu asutukselle, ympäristölle eikä myöskään valituksessa mainituille marjatiloille maa-aineslain 3 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Vaikutukset liikenneturvallisuuteen

Ottamistoiminnan seurauksena liikenteen määrä lisääntyy väistämättä jonkin verran. Tämä ei kuitenkaan ole peruste hylätä lupahakemusta eikä ottamistoiminnasta aiheutuva liikennöinti yleisellä tiellä sinänsä voi muodostaa estettä maa-ainesluvan myöntämiselle. Myöskään liikenneturvallisuus sellaisenaan ei voi tulla maa-ainesluvan myöntämisen yhteydessä tutkittavaksi. Yksityistien käyttöä ja kunnossapitoa koskevat asiat ratkaistaan yksityisistä teistä annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä.

Hallinto-oikeuden loppujohtopäätös

Maa-aineslupa on myönnettävä, jos maa-aineslaissa säädetyt edellytykset luvan myöntämiselle täyttyvät. Luvan saajat ovat esittäneet lainmukaisen ottamissuunnitelman, eikä ottaminen edellä tässä päätöksessä selostetut seikat huomioon ottaen ole ristiriidassa lain 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Valituksenalaista päätöstä ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maa-aineslaki 13 § 1 momentti

Kuntalaki 90 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Valtioneuvoston asetus maa-ainesten ottamisesta 2 § 3 momentti 2 kohta

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 17 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen (eri mieltä) ja Paula Pihlava. Esittelijä Ria Savolainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kintauden vesiosuuskunta on valituksessaan vaatinut lupahakemuksen hylkäämistä. Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Alue on erittäin hyväksi luokiteltua pohjavesialuetta. Alueella ei ole tehty geologista selvitystä kallion rakenteesta eikä pohjavesiolosuhteista ja -varannoista.

Kintauden vesiosuuskunta toimii kyseisellä kylällä ja toimittaa vettä noin 180 kiinteistölle. Vesiosuuskunta on yhteistyössä Petäjäveden kunnan kanssa tehnyt vesihuollon kehittämissuunnitelman, jossa on varauduttu hyödyntämään hyvälaatuista pohjavettä alueelta.

2) A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että lupajaoston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan.

Valittajat ovat viitanneet hallinto-oikeustuomarin äänestyslausuntoon sekä esittäneet muun ohella seuraavaa:

Tähän mennessä esitetyn selvityksen perusteella ei voida varmuudella todentaa, ettei suunniteltu kalliokiviaineksen ottaminen vaaranna nykyisiä veden virtauksia kallioperässä ja pohjaveden saantoa. Asiaan on sovellettava YVA-menettelyä ja tehtävä tarkat kallioperustan geologiset tutkimukset. Lupaa ei tule myöntää, jos ei ole täyttä varmuutta siitä, etteivät räjäytystoimet vaikuta haitallisesti alueen kallisarvoisiin pohjavesivarantoihin, joita hyödynnetään myös taloudellisesti.

Alue rajautuu liito-oravalle suotuisiin kulkuväyliin. Ottamisalueen lähistön liito-oravan suojelumerkintöjä on valtuuston päätöksellä jo aiemmin heikennetty. Liito-oravan esiintyminen on selvitettävä.

Valittajien hallinto-oikeudelle toimittamassa vastaselityksessä on tuotu esiin kunnan itsehallintoon ja toimivaltaan liittyviä seikkoja. Nämä seikat liittyvät olennaisesti nyt kyseessä olevan asian käsittelyyn.

Kuuleminen olisi tullut toteuttaa laajemmalla alueella, koska ottamisalueen lähistöllä on paljon vakituista ja loma-asutusta.

Mahdollisesti uusiksi asioiksi tulkittavien seikkojen ei tule estää valituksen käsittelyä muilta osin.

Ympäristöluvassa, josta on valitettu hallinto-oikeuteen, on asetettu riittämättömät aikarajoitukset toiminnalle. Elokuun puolivälin ja syyskuun aikana toiminnasta aiheutuva pöly voi pilata lähialueen luomumarja- ja hedelmätilojen sadon.

Palvalahti-Kintaus-osayleiskaavaan suunnitellun Ekotaajaman kehittäminen on pysähdyksissä Koskelan Koneet Oy:n lupahakemuksen vuoksi.

Ympäristöhallinnon ohjeiden mukaan ottamisalueen ja asutuksen välisen suojaetäisyyden tulisi olla 300–600 metriä. Lähimmät rakennukset sijaitsevat 400 ja 480 metrin päässä ottamisalueesta. Etäisyys on liian pieni.

Kintauden liikenneturvallisuuden parantamiseksi on tehty työtä jo vuosien ajan. Luvanhakijan tulisi osaltaan vastata liikenneturvallisuudesta.

Valittajat ovat vaatineet vahingonkorvausta mahdollisen vedensaannin heikentymisestä. Lisäksi vahingonkorvaus saattaa tulla kyseeseen marja- ja hedelmätilallisten osalta.

Valituksessa olivat mukana 159 Petäjäveden kunnan asukasta, 23 kunnan ulkopuolista asukasta, sekä Vihreä Keurusseutu ry, Suomen Luontoliiton Petäjäveden yhdistys Petäjäveden luonto ry, Suomen omakotiliiton Jyvässeudun omakotiyhdistys ry sekä Eerojen Erä ry ja Maaseutu- ja Erävihreät.

Petäjäveden kunnan ympäristösihteeri on Petäjäveden kunnan teknisen lautakunnan lupajaoston puolesta valitusten johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että valitukset tulee hylätä ja hallinto-oikeuden päätös pysyttää voimassa.

Teknisen lautakunnan lupajaosto on katsonut, että Koskelan Koneet Oy:n hanke ei ole ristiriidassa maa-aineslain 3 §:n vaatimusten kanssa. Valituksissa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella tätä kantaa tulisi muuttaa.

Keski-Suomen liiton 1-vaihemaakuntakaavassa etsittiin sijoituspaikkaa Jyväskylän seudun jätteenkäsittelykeskukselle. Yhtenä vaihtoehtona oli Petäjäveden Vahtivuori, joka sijaitsee Kaistinmäen länsipuolella. Koskelan Koneet Oy:n ottoalue sijaitsee Kaistinmäen lounaisrinteessä. Suunniteltu jätteenkäsittelykeskus sijoittui osittain samalle alueelle kuin Koskelan Koneet Oy:n maa-ainesten ottoalue. Kaavatyön yhteydessä alueelle tehtiin ympäristövaikutusten arviointi vuonna 2006. Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen (Paavo Ristola Oy, 2006) mukaan Kaistinmäen I luokan pohjavesialue (0959206) on kallio-moreenimäkeä ja muodostettu suojaamaan Kuohun Kirkas Terveysvesi Oy:n viittä kallioporakaivoa. Alueella ei ole varsinaisia vettä johtavia maakerroksia.

Arviointiselostuksen mukaan jätteenkäsittelykeskuksen ja pohjavesialueen välillä on massiivinen kalliomäki. Käsittelyalueella muodostuvilla pohjavesillä ja edellä mainitulla I luokan pohjavesialueella ei arvioida olevan maaperässä esiintyvän pohjaveden tai kalliopohjaveden virtausyhtyettä. Jätteenkäsittelykeskuksen alueella tapahtuva louhinta voi vaikuttaa paikallisesti pohjaveden virtaussuuntiin, mutta ei vaikuta alueen pohjavesien päävirtaussuuntiin. Jätteenkäsittely keskus suunniteltiin noin 10 m alemmaksi kuin Koskelan Kone Oy:n kalliokiven ottoalue: jätteenkäsittelykeskus suunniteltiin korkeuteen +180 – +186 m, kun taas Koskelan Koneet Oy:n ottoalueen alin ottotaso on +192 m.

Samaan kaavatyöhön liittyen Vahtivuoren alueelle on tehty luontoselvitys (Jyväskylän yliopisto ympäristötutkimuskeskus, 2007). Sen mukaan alue oli hakkuin ja harvennuksin käsiteltyä mänty- tai kuusivaltaista sekametsää. Inventointialueen rajoista 1,5 kilometrin etäisyydellä oli olemassa kolme vanhaa liito-oravahavaintoa, mutta itse inventointialueelta ei tehty liito-oravahavaintoja. Suunniteltu jätteenkäsittelyalue oli laajempi kuin nyt kyseessä oleva maa-ainesten ottoalue. Koskelan Koneet Oy:n maa-ainesten ottoalue kasvaa nuorta mäntyvaltaista kasvatusmetsää, mikä ei ole liito-oravan todennäköistä esiintymisaluetta.

Koskelan Koneet Oy on valitusten ja ympäristösihteerin vastineen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että hallinto-oikeuden päätöksen kumoamiselle ei ole oikeudellisia perusteita. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Alue ei sijaitse pohjaveden muodostumisen kannalta tärkeällä tai luokitetulla pohjavesialueella. Ottoalue 1 sijaitsee noin 700 m etäisyydellä Kaistinmäen I-luokan pohjavesialueesta, joka ei ole vedenhankintakäytössä. Kuohun Kirkkaan porakaivot sijaitsevat noin 1,6 km etäisyydellä ottamisalueesta. Alimpana ottamistasona käytetään tasoa +192,0 m, kun alueen länsipuolella sijaitsevan suoalueen ojituksen vedenpinta on noin +189,5 m tasossa. Lupapäätöksen lupamääräyksen 2 nojalla alimman ottosyvyyden tulee kuitenkin aina olla vähintään 2 m havaitun pohjavesipinnan yläpuolella, ja pohjaveden asemaa muuttava kaivu on kielletty. Ottamissuunnitelman ja lupamääräyksen 4 mukaisesti ottamisalue porrastetaan lammikoitumisen estämiseksi ja vesien ohjaamiseksi ottamisalueen lounaispuolella sijaitsevaan laskeutusaltaaseen. Pintavedet laskeutuvat kiintoaineista puhdistettuina suo-ojia pitkin 2,8 km matkan Iso-Koisjärveen.

Lupapäätöksen lupamääräyksen 3 mukaisesti hakijan on ennen toiminnan aloittamista ja ensimmäisen louhintajakson jälkeen tutkittava vedenlaatu ja vedenpinnan korkeus lähialueen kiinteistöjen kaivoista ja porakaivoista. Vedenlaatututkimukset on lisäksi toistettava tarvittaessa. Myös lupamääräyksillä 8 ja 9 on osaltaan haluttu turvata pohjaveden suojelu kieltämällä ympäristölle haitallisten aineiden säilytys ja varastointi alueella ilman asianmukaisia suojarakenteita sekä määräämällä onnettomuustilanteissa vaadittavista toimenpiteistä.

Kaistinmäen länsipuolella sijaitsevalle Petäjäveden Vahtivuorelle on Keski-Suomen liiton 1. vaihemaakuntakaavan valmistelun yhteydessä esitetty sijoituspaikkaa Jyväskylän seudun jätteenkäsittelykeskukselle. Keskus olisi sijoittunut osin nyt kyseessä olevalle hankealueelle. Kaavatyön yhteydessä alueella on suoritettu YVA-menettely vuonna 2006. Tässä yhteydessä suoritettuja tutkimuksia on voitu hyödyntää käsillä olevan lupa-asian ympäristövaikutuksia arvioitaessa. YVA-selostuksen mukaan pohjaveden virtausta tapahtuu kallioraoissa ja irtomaakerroksessa, mutta alueella ei karttatarkastelun perusteella esiinny voimakkaita kallioruhjeita. Maaperän moreeni on vettä heikosti tai kohtalaisesti johtavaa, pohjaveden muodostuminen on vähäistä ja pohjaveden virtausnopeus hidas. Pohjaveden virtausmatkat ovat arviolta lyhyitä, sillä maan pintaan ulottuvat kalliokynnykset jakavat pohjaveden pieniin altaisiin, joista pohjavesi purkautuu pintavedeksi. Alueella ei arvioida olevan paksuja maakerroksia tai voimakkaita kallioruhjeita, joissa pohjavesi kulkeutuisi pitkiä matkoja ennen purkautumista pintavedeksi. Kaistinmäen pohjavesialueella ei ole varsinaisia vettä johtavia maakerroksia. Jätteenkäsittelykeskuksen ja pohjavesialueen välillä on massiivinen kalliomäki, eikä käsittelyalueella muodostuvilla pohjavesillä ja Kaistinmäen pohjavesialueella arvioida olevan maaperässä esiintyvän pohjaveden tai kalliopohjaveden virtausyhteyttä. YVA-selostuksessa on todettu paikan soveltuvan maaperä- ja pohjavesiolosuhteiltaan jätteenkäsittelykeskuksen toimintoihin.

Geologiset selvitykset on siten suoritettu alueella vuoden 2006 YVA-menettelyn yhteydessä ja ne on otettu huomioon käsillä olevassa lupaprosessissa. Myös Keski-Suomen ELY-keskus on lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa 16.4.2014 katsonut kalliokiven ottamisen alueella mahdolliseksi.

Jätteenkäsittelykeskuksen sijoittamista koskevan hankkeen yhteydessä laaditussa luontoselvityksessä todetaan, että Vahtivuoren alue on hakkuin ja harvennuksin käsiteltyä mänty‐ tai kuusivaltaista sekametsää. Inventointialueen rajoista 1,5 kilometrin etäisyydellä on selvityksen mukaan olemassa kolme vanhaa liito‐oravahavaintoa, mutta itse inventointialueelta ei selvityksen yhteydessä tehty liito‐oravahavaintoja. ELY-keskus on maa-aineslupahakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, ettei alueella ole tiedossa olevia erityisiä luontoarvoja.

Erityisille selvityksille ei ole käytettävissä olevien tietojen pohjalta tarvetta. Se seikka, että hankealueen lähistöllä saattaa olla liito-oravalle suotuisia kulkuväyliä, ei muodosta maa-aineslain mukaista luvan myöntämisen estettä.

Toimivaltaan liittyvä valitusperuste, jonka A asiakumppaneineen on esittänyt hallinto-oikeuteen toimittamassaan vastaselityksessä, on tullut jättää tutkimatta.

Hakijan maa-aineslupahakemuksesta on ilmoitettu Petäjäveden kunnan ilmoitustaululla 6.2.–7.3.2014 ja varattu tilaisuus muistutuksen esittämiseen. Lisäksi 1 000 metrin etäisyydellä sijaitseville naapureille on lähetetty erityistiedoksianto. Asiassa ei ole tapahtunut kuulemisvirhettä.

Hankkeen otettava ainesmäärä on noin 19 300 m³ktr vuodessa ja otettavan alueen pinta-ala 3,40 ha. Hanke jää siis sekä pinta-alaltaan että otettavalta ainesmäärältään kauas YVA-asetuksen mukaisista soveltamisrajoista, eikä hanke siten edellytä YVA-menettelyn soveltamista. Keski-Suomen ELY-keskus on lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa 16.4.2014 todennut, että asiaan ei sovelleta YVA-menettelyä. YVA-menettelyn tarvetta harkittaessa tulee lisäksi ottaa huomioon, että Suomen ennakkovalvonnallisessa ympäristölupajärjestelmässä YVA-menettelyn soveltamatta jättäminen ei tarkoita, että hankkeen ympäristövaikutuksia ei selvitettäisi. Hankkeen ympäristövaikutukset tulevat selvitetyiksi ympäristölupaprosessin yhteydessä YVA-menettelystä riippumatta. Petäjäveden kunta on myöntänyt hankkeelle ympäristöluvan päätöksellään 2.7.2014. Ympäristölupapäätöstä koskeva valitusprosessi on vireillä Vaasan hallinto-oikeudessa.

Harkittaessa hankkeesta vastaavien selvitysvelvollisuuden laajuutta on otettava huomioon hallintolain 6 §:stä ilmenevä suhteellisuusperiaate. Vaadittavien selvitysten tulee olla kulloisenkin hankkeen vaikutusten kannalta oleellisia ja laajuudeltaan oikeasuhtaisia suhteessa toiminnan ympäristöllisiin riskeihin.

Hankkeella ei ole vaikutusta ekotaajaman toteuttamiseen. Hankealue ei sijaitse kaava-alueella. Ekotaajama sijoittuu noin 750 metrin etäisyydelle 1. vaiheen ottoalueesta, ja suunniteltu asutus noin kilometrin etäisyydelle. Alueen rakentamista ei ole vielä aloitettu. Palvalahti-Kintauksen osayleiskaavan mukaan alueen suunnitteluratkaisuilla tulee pyrkiä korkeaan ekotehokkuuteen. Erityistä huomiota tulee kiinnittää rakennusten energiankulutukseen, paikalliseen energiantuotantoon, jätemäärien pienentämiseen, jätteiden kierrätykseen sekä ekologisiin vesi-, jätevesi- ja hulevesiratkaisuihin. Hakijan hankkeella ei ole vaikutusta kaavassa esitettyihin suunnitteluratkaisuihin, eikä sen siten voida katsoa vaikeuttavan alueen käyttöä kaavassa varattuun tarkoitukseen. Pelkkä ottamisalueen sijoittuminen osayleiskaava-alueen läheisyyteen ei muodosta maa-aineslain mukaista luvan myöntämisen estettä.

Ympäristöhallinnon ohjeen 1/2009 mukaiset suojaetäisyydet eivät ole oikeudellisesti sitovia. Ohjeen julkaisemisen jälkeen voimaan tulleen kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan kivenlouhimo, muu kivenlouhinta ja kivenmurskaamo on sijoitettava siten, että melua tai pölyä aiheuttavan toiminnon etäisyys asumiseen tai loma-asumiseen käytettävään rakennukseen tai sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevaan oleskeluun tarkoitettuun piha-alueeseen tai muuhun häiriölle alttiiseen kohteeseen on vähintään 300 metriä. Hankealuetta lähin vapaa-ajan kiinteistö sijaitsee noin 400 metrin etäisyydellä ja lähin vakituisesti asuttu kiinteistö noin 1,1 kilometrin etäisyydellä ottamisalueen rajasta. Asetuksen mukainen suojaetäisyys täyttyy siis reilusti myös lähimpien kiinteistöjen osalta, eikä toiminnan sijoittamiselle ole tältä osin estettä.

Melun leviämisestä tehdyissä selvityksissä toiminnan melun on todettu vaimenevan tasolle 55 dB keskimäärin 350 m etäisyydellä. Melutaso ei siten ylitä melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaisia ohjearvoja lähimmillä kiinteistöillä. Lisäksi on huomioitava, että louhintaa ja murskausta tehdään vain 2–3 kuukautta vuodessa, ja hankkeelle myönnetyn ympäristölupapäätöksen mukaisesti louhinta ja murskaus on kielletty aikavälillä 1.5.–15.8. Toiminta-aika on ympäristölupapäätöksessä lisäksi rajattu arkipäiville. Ympäristöluvassa on edelleen määrätty, että toiminnassa tulee noudattaa valtioneuvoston päätöksen mukaisia melutason ohjearvoja, ja velvoitettu hakija suorittamaan melumittaus lähimmän vakituisesti asutun kiinteistön piha-alueella.

Toiminnasta aiheutuvia melu-, pöly-, ja tärinähaittoja ehkäistään ympäristöluvassa annettavin määräyksin. Pölyhaittojen osalta on tarkoitus hyödyntää esimerkiksi ottoalueen kastelua ja meluhaittojen osalta melulähteiden koteloimista.

Toiminnan sijoittaminen täyttää suojaetäisyyksien osalta säädetyt edellytykset, eikä ottamistoiminnasta voida muutoinkaan katsoa aiheutuvan asutukselle tai ympäristölle maa-aineslain 3 §:ssä tarkoitettua kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu maa-aineslain mukaista korvattavaa haittaa lähistöllä sijaitseville kiinteistöille. Kaupallisen vedensaannin estymistä ja marjatiloille aiheutuvia pölyvaikutuksia ei voida katsoa maa-aineslain nojalla korvattaviksi kiinteistön arvoon tai käyttämiseen kohdistuviksi muiksi kuin vähäisiksi haittavaikutuksiksi.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään muun ohella pyytäneet suullista käsittelyä sekä katselmusta. Lisäksi valittajat ovat ilmoittaneet, että valittajiin ovat liittyneet B ja C.

Kintauden vesiosuuskunnalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusta B:n ja C:n tekemänä.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. A:n ja hänen asiakumppaneidensa vaatimukset suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta hylätään.

3. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. B ja C eivät ole valittaneet teknisen lautakunnan lupajaoston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Koska hallinto-oikeus ei ole muuttanut päätöstä heidän vahingokseen, heillä ei ole valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätöksestä. Tämän vuoksi valitus on jätettävä heidän tekemänään tutkimatta.

2. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamista, selvitys, jota he ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. A ja hänen asiakumppaninsa ovat hallinto-oikeudelle toimittamassaan vastaselityksessä esittäneet teknisen lautakunnan lupajaoston toimivaltaan liittyvän valitusperusteen. Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen perusteet tulee esittää ennen valitusajan päättymistä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on tullut jättää toimivaltaan liittyvä valitusperuste myöhästyneenä tutkimatta.

Siltä osin kuin valittajat ovat vaatineet korvausta maa-ainesten ottamisesta aiheutuvista vahingoista, korkein hallinto-oikeus viittaa maa-aineslain 9 §:ään, jonka mukaan kiinteistön omistajalla ja haltijalla on oikeus saada ainesten ottajalta täysi korvaus haitasta, joka ainesten ottamisesta hänelle aiheutuu, jos ainesten ottaminen alentaa viereisen tai lähistöllä sijaitsevan kiinteistön arvoa tai aiheuttaa muuta sellaista vahinkoa tai haittaa kiinteistön käyttämiselle, mitä ei ole pidettävä vähäisenä. Korvausta on vaadittava viiden vuoden kuluessa vahingon tai haitan aiheutumisesta. Jollei korvauksesta sovita, kysymys oikeudesta korvaukseen ratkaistaan ja korvaus määrätään kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia noudattaen toimituksessa, jota haetaan Maanmittauslaitokselta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Kunta oli myöntänyt toimenpideluvan vaihtuvakuvaisen led-mainoslaitteen sijoittamiselle asemakaava-alueelle siten, että mainoslaite sijoittui pysäköintialueelle maantien 110 ja kokoojakadun risteykseen liikennevalojen läheisyyteen. Hallinto-oikeus oli kumonnut toimenpideluvan ELY-keskuksen valituksesta sillä perusteella, että kyseisellä paikalla vaihtuvakuvainen, värikäs ja kirkasvaloinen mainoslaite vaaransi liikenneturvallisuutta ja haittasi liikennettä, eikä siten soveltunut kyseiselle paikalle.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tiellä liikkujien huomiota herättämään tarkoitettu led-näytöllä varustettu mainoslaite kirkkautensa ja liikkuvan kuvansa johdosta haittasi liikennettä yleisellä tiellä, eikä näin ollen soveltunut paikalle. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos pysytettiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 § 1 ja 2 momentti, 126 a § 1 momentti 8 kohta ja 2 momentti, 135 § 1 momentti, 138 § 1 momentti, 168 § 1 momentti

Ks. myös KHO:2016:123

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 11.6.2015 nro 15/0141/1

Asian aikaisempi käsittely

Kaarinan johtava rakennustarkastaja on päätöksellään 26.6.2014 (§ 623) myöntänyt Medialiiga Oy:lle toimenpideluvan (lupanumero 2014-213) digitaalisen ulkomainoslaitteen asentamiseen kiinteistölle 202-429-0003-0149 asemakaava-alueelle maantien 110 ja Rakentajantien risteyksen läheisyyteen. Kysymyksessä on määräaikainen lupa, joka on voimassa 31.12.2016 asti.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on 20.8.2014 (§ 126) hylännyt Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen (jäljempänä ELY-keskus) oikaisuvaatimuksen.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue on valituksessaan Turun hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätös kumotaan.

Mainostaulun sijainti ja siinä esitettävät mainokset vaarantavat tarpeettomasti liikennevalo-ohjatun liittymän turvallisuutta. Kaarinan keskustan suunnasta liittymää lähestyttäessä valomainokset näkyvät suoraan liikennevalojen takana.

Mainoslaitteen toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään. Liikenneviraston tienvarsimainonnan poikkeuslupamenettelyohjeen 15/2010 mukaan mainos ei saa sijaita liikennevalojen lähellä niiden etu- tai takapuolella heikentäen liikennevalojen havaittavuutta. Asemakaavan mukaisella paikoitusalueella, jolla ei ole kaavamerkintää digitaaliselle tai itsevalaisevalle mainostaululle, sijaitseva mainostaulu muuttaa valoristeyksen liikenneympäristön sekavaksi. Mainoslaite on suunnattu maantielle päin. Valomainokset liikennevaloliittymässä kilpailevat kuljettajan huomiosta ja vaikeuttavat liikennevalojen tulkintaa. Suurikokoinen, itsevalaiseva, vaihtuvakuvainen mainostaulu on luonteeltaan täysin erilainen kuin paikalla aikaisemmin ollut, huomattavasti pienempi perinteinen mainoslaite. Se vaarantaa liittymän liikennettä ja on asemakaavan vastainen.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on antanut lausunnon.

Medialiiga Oy on antanut selityksen.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan muun muassa muun kuin maantielain 52 §:ssä säädetyn rakennelman, tekstin tai kuvan asettamiseen ulkosalle mainos- tai muussa kaupallisessa tarkoituksessa (mainostoimenpide).

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä muun ohella 135 §:ssä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on muun ohella, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen, rakentaminen täyttää sille 117 §:ssä säädetyt sekä muut tämän lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset, ja rakennus soveltuu paikalle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 168 §:n 1 momentin mukaan kevyen rakennelman ja pienehkön laitoksen tulee terveellisyydeltään, turvallisuudeltaan ja ulkoasultaan täyttää kohtuulliset vaatimukset. Rakennelman ja laitoksen tulee sopeutua ympäristöön eikä se saa olla haitaksi liikenteelle.

Asiassa saatu selvitys

Medialiiga Oy on hakenut toimenpidelupaa mainoslaitteen sijoittamiselle Kaarinan kaupunkiin maantien 110 ja Rakentajantien (kokoojakatu) risteyksen vieressä olevalle asemakaavan mukaiselle yleiselle pysäköintialueelle (LP). Kyseessä on vaihtuvakuvainen led-näyttölaite, joka sijoittuu liikennevalojen läheisyyteen. Toimenpidelupahakemukseen liitetyn piirustuksen mukaan laitteen kokonaiskorkeus on yli 6,3 metriä ja mainostaulun koko noin 3,3 x 6,4 metriä.

Rakennustarkastaja on päätöksellään 26.6.2014 myöntänyt haetun toimenpideluvan määräaikaisena 31.12.2016 asti todeten, että rakennusvalvonta hyväksyy päätöksellään mainoslaitteen sijainnin ja ulkoiset tekijät (muoto/väri/materiaali). Lupaehtona on määrätty, että mainoslaitteessa esitettävä sisältö ja sen tekninen esitystapa on muodostettava sellaiseksi kokonaisuudeksi (kirkkaus/värisävyt/vaihtumisnopeus jne.), joka soveltuu turvalliseen liikenneympäristöön (Liikenneviraston ohjeet, Mainoslaitteet tieympäristössä). Näiden osalta valvovana viranomaisena toimii ELY-keskuksen liikennevastuualue. Päätöksessä on lisäksi todettu, että mainoslaite on toteutettu aiemman, sittemmin kantelun johdosta poistetun luvan puitteissa ja on jo käytössä.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on perustellut valituksenalaista päätöstä seuraavasti: Mainoslaite on sijoitettu Keskusliikuntapuiston asemakaavan mukaiselle yleiselle pysäköintialueelle. Toimenpideluvassa on päätetty mainoslaitteen kokoa ja sijoittumista koskevista seikoista. Lainsäädännön mukaan kunnan rakennusvalvonnalle ei kuulu mainoslaitteiden sisällöllisen tai teknisen esitystavan luvittaminen eikä valvonta. Liikenneturvallisuuteen liittyen ELY-keskuksen liikenneturvallisuusinsinööri on suorittanut 10.6.2013 kohteessa katselmuksen. Siinä määrättiin, että valaistustehoa pienennetään, ja että mainokset eivät saa sisältää liikennevalojen mukaisia värejä ja pyöreitä muotoja, jotta liikennevalot erottuvat autoilijoille kaikissa keli- ja sää- ja valaistusolosuhteissa eivätkä sekoitu taustalla olevaan valomainokseen.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, ettei varsinainen mainoslaite aiheuta vaaraa liikenneturvallisuudelle eikä sijoitu näkemä- ja liikennealueelle. Liikenneturvallisuusnäkökulma liittyy mainoslaitteessa esitettävään aineistoon ja esitystapaan. Rakennusvalvonnan ei ole mahdollista lupakäsittelyssä edellyttää ja suorittaa mainospintatarkasteluja tai määrätä raja-arvoja esimerkiksi valojen kirkkaudesta. Valomainoslaitteiden liikkuvat mainospinnat ovat säädettävissä. Esimerkiksi eri vuorokauden aikoina valojen kirkkautta voidaan vaihdella. Mikäli liikkuvan pinnan esitystapa aiheuttaa vaaraa liikenneturvallisuudelle, voidaan laitetta käyttää myös yhden ja liikkumattoman mainospinnan esittämiseen. Mainoslaitteessa esitettävän aineiston ja esitystavan valvonta kuuluu ELY-keskukselle. Liikenneviraston tienvarsimainontaan liittyvässä ohjeessa 15/2010 ei käsitellä liikkuvapintaisten valomainosten raja-arvoja. Valvonnan ja lupakäsittelyn kannalta on toivottavaa, että ohjeeseen lisätään raja-arvot. Liikenneturvallisuusarviointi ei perustu silloin aistinvaraiseen havainnointiin. Arviot vaihtelevat eri vuorokauden aikoina luonnonvalon määrän johdosta. Kyseinen mainoslaite opastaa keskustan ja Piispanristin alueen tienvarsipalveluista, joten se on tarpeellinen paikallisen yritystoiminnan näkökulmasta.

ELY-keskuksen valitukseen on muun ohella liitetty valokuva, jossa mainoslaitteen itään päin näkyvä valotaulu on suoraan liikennevalojen takana.

Oikeudellinen arviointi

ELY-keskus on vaatinut valituksenalaisen päätöksen kumoamista sillä perusteella, että mainoslaitteessa esitettävät mainokset vaarantavat liikennevalo-ohjatun risteyksen turvallisuutta.

Liikenneturvallisuuteen liittyviä seikkoja ei erikseen mainita maankäyttö- ja rakennuslaissa toimenpideluvan myöntämisen edellytyksenä. Kuitenkin, kun otetaan huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslain mukaan myös kevyen rakennelman ja pienehkön laitoksen tulee sopeutua ympäristöön eikä se saa olla haitaksi liikenteelle, tulee liikenneturvallisuuteen liittyvät näkökohdat ottaa huomioon myös toimenpidelupaa koskevassa harkinnassa.

Mainoslaite on sijoitettu liikennevalojen läheisyyteen siten, että risteystä idästä lähestyttäessä se näkyy hetkellisesti suoraan liikennevalojen takana. Hallinto-oikeus katsoo, että tässä ympäristössä mainostaulun vaihtuvien kuvien kirkkaus ja värikkyys vaarantaa liikenneturvallisuutta ja haittaa liikennettä. Mainoslaite ei näin ollen sovellu paikalle. Edellytyksiä hakemuksen mukaisen toimenpideluvan myöntämiselle ei siten ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 117 § 1 momentti, 118 §, 126 § 1 ja 2 momentti, 126 a § 1 momentti 8 kohta, 130 §, 135 § 1 momentti 1–3 kohta, 138 § 1 momentti ja 168 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Tuire Nurmio. Esittelijä Elina Nyholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Kaarinan kaavoitus- ja rakennuslautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lupapäätös saatetaan voimaan.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on lausunut valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Rakentamista alueella ohjaa Keskusliikuntapuiston asemakaava. Asemakaava on vahvistettu 10.11.1998. Mainoslaite on sijoitettu kaavassa yleiselle pysäköinnille (LP) varatulle alueelle.

Toimenpideluvassa on päätetty mainoslaitteen kokoa ja sijoittumista koskevista seikoista. Toimenpidelupa ei koske mainoslaitteessa esitettävää sisältöä. Lupapäätöksessä on erikseen kirjattu lupaehdoksi, että mainoslaitteessa esitettävän sisällön ja sen teknisen esitystavan tulee soveltua turvalliseen liikenneympäristöön. Teknisellä esitystavalla on tarkoitettu muun muassa mainoslaitteen led-valojen kirkkautta, värisävyjä ja vaihtumisnopeutta. Lainsäädännön mukaan kunnan rakennusvalvonnalle ei kuulu mainoslaitteessa esitettävän sisällön tai teknisen esitystavan luvittaminen eikä valvonta. Näiden osalta toimivaltainen taho on ELY-keskus.

Varsinainen mainoslaite ei aiheuta vaaraa liikenneturvallisuudelle. Liikenneturvallisuusnäkökulma liittyy mainoslaitteessa esitettävään aineistoon ja esitystapaan. Rakennusvalvonnan ei ole mahdollista lupakäsittelyssä edellyttää ja suorittaa mainospintatarkasteluja tai määrätä raja-arvoja esimerkiksi valojen kirkkaudesta.

Kyseinen mainoslaite opastaa keskustan ja Piispanristin alueen tienvarsipalveluja, joten se on tarpeellinen paikallisen yritystoiminnan näkökulmasta. Myönnetty toimenpidelupa ei ole asemakaavan eikä maankäyttö- ja rakennuslain vastainen eikä muutenkaan lainvastainen.

2. Medialiiga Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Medialiiga Oy:lle myönnetty toimenpidelupa (lupanumero 2014-213) saatetaan voimaan. Varsinais-Suomen ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan Medialiiga Oy:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Medialiiga Oy on lausunut valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Mainoslaite sijaitsee asemakaava-alueella ja Medialiiga Oy on asianmukaisesti hakenut laitteelle toimenpideluvan. Mainoslaite on sijoitettu toimenpideluvan tarkoittamalla tavalla tieliikennealueen ulkopuolelle.

Toimenpideluvan mukaan mainoslaitteessa esitetty sisältö sekä sen tekninen esitystapa on muodostettava sellaiseksi kokonaisuudeksi, joka soveltuu Liikenneviraston Mainoslaitteet tieympäristössä -ohjeen tarkoittamalla tavalla turvalliseen liikenneympäristöön. Mainoslaitteen sijaintipaikalla on Varsinais-Suomen ELY-keskuksen toimesta 10.6.2013 suoritettu katselmus, johon ovat osallistuneet myös Medialiiga Oy:n sekä Kaarinan kaupungin edustajat. Katselmuksessa Medialiiga Oy velvoitettiin pienentämään mainoslaitteen valaistustehoa sekä valitsemaan esitettävät mainokset siten, että ne eivät sisällä liikennevaloihin sekoitettavia elementtejä, jotta liikennevalot erottuvat autoilijoille kaikissa keli-, sää- ja valaistusolosuhteissa eivätkä sekoitu taustalla olevaan valomainokseen. Näillä toimenpiteillä ELY-keskus katsoi mainoslaitteen soveltuvan sen sijoituspaikalle. Medialiiga Oy on toteuttanut kyseiset toimet.

Mainoslaite on ollut paikallaan ja käytössä kesäkuusta 2013 saakka. Medialiiga Oy:n tiedossa ei ole, että paikalla olisi asianomaisena aikana sattunut yhtäkään liikenneonnettomuutta. Mainoslaite on sijoitettu sivuun liikennevaloista siten, että se ei todellisuudessa lainkaan haittaa liikennevalojen erottuvuutta. Hallinto-oikeuden päätöksessä omaksuttu Varsinais-Suomen ELY-keskuksen tulkinta asianomaisen mainoslaitteen liikenneturvallisuutta vaarantavista ominaisuuksista on perusteeton ja täysin vastoin vallitsevaa käytäntöä. Asianomainen mainoslaite ei vaaranna liikennettä kuten eivät muutkaan vastaavanlaiset mainostaulut ympäri Suomen.

Katselmuksessa Varsinais-Suomen ELY-keskusta edustanut liikenneturvallisuusinsinööri arvioi kyseiset toimet liikenneturvallisuuden kannalta riittäviksi. Mikään hallinto-oikeuden päätöksessä esille nostetuista seikoista ei ole sellainen, ettei sitä voitaisi Medialiiga Oy:n toimesta kulloinkin tarpeen mukaan säätää liikenneturvallisuuden edellyttämällä tavalla. Mainoslaitteesta ei näin ollen aiheudu vaaraa liikenteelle, eikä ole mitään syytä, miksei se soveltuisi maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n tarkoittamalla tavalla sen sijaintipaikalle. Toimenpideluvan kumoamiselle ei siten ole perustetta. Yhtiö on vedonnut tasapuolisen kohtelun vaatimukseen ja luottamuksensuojaperiaatteeseen.

Medialiiga Oy on antanut selityksen Kaarinan kaavoitus- ja rakennuslautakunnan valituksen johdosta.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valitusten hylkäämistä sekä asiassa aikaisemmin lausumaansa viitaten esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on vastustanut kyseessä olevan mainoslaitteen sijoittamista kaupungin lupapäätöksen mukaiseen paikkaan, koska mainos vaarantaa liikenneturvallisuutta. Mainoslaitteen sijainti ja siinä nopeassa tahdissa vaihtuvien mainosten näyttäminen aivan liikennevaloliittymän vieressä, osin liikennevalolaitteiden takana, vaarantaa liikennesuoritukseen keskittymistä ja siten liikenneturvallisuutta.

Liikenneviraston ohjeen (15/2010: Tienvarsimainonta, poikkeuslupamenettelyohje) mukaan mainos, myöskään tavallinen mainos, ei saa sijaita liittymän (minimietäisyys 300 metriä) eikä varsinkaan liikennevaloliittymän läheisyydessä valojen etu- tai takapuolella heikentäen liikennevalojen havaittavuutta.

Asemakaavan mukaisella paikoitusalueella (LP) sijaitseva mainoslaite näkyy maantietä 110 idän suunnasta lähestyttäessä suoraan liikennevalojen takana. Mainoksen sijainti on liikenneturvallisuuden kannalta erittäin huono. Mainoslaite on suunnattu maantielle päin. Valomainokset liikennevaloliittymässä kilpailevat kuljettajan huomiosta ja vaikeuttavat liikennevalojen tulkintaa. Kyseisessä kohdassa maantien 110 nopeusrajoitus on 70 km/h ja liikennemäärä noin 10 500 ajoneuvoa vuorokaudessa molemmat ajosuunnat huomioiden.

Kohdekatselmuksen 10.6.2013 pohjalta on tehty yhteisesti sovitut parannustoimet. Katselmuksessa on sovittu niistä pikaisista toimista, jotka oli syytä tehdä välittömästi negatiivisten liikenneturvallisuusvaikutusten lieventämiseksi. Tehdyt muutokset eivät kuitenkaan ole kokonaan poistaneet näitä vaikutuksia, vaan mainoslaite tulee poistaa mahdollisimman pian.

ELY-keskus toimii tienvarsimainonnan poikkeuslupaviranomaisena asemakaava-alueen ulkopuolella ja asemakaavan mukaisella maantien liikennealueella maantielain mukaisesti. ELY-keskusten toimivalta ei ulotu kaupunkien katuverkolle. Asemakaava-alueella lupaviranomaisena toimii asianomainen kunta ja asemakaava-alueella mainonnasta säädetään eri lailla. Kunnan tulee kuulla tienpitoviranomaista (paikallinen ELY-keskus) maankäyttö- ja rakennusasetuksen säännösten mukaan naapurina käsitellessään lupahakemusta asemakaava-alueella maantien liikennealueen ulkopuolella olevalle ulkomainokselle, joka on tarkoitettu tienkäyttäjän luettavaksi.

Kaarinan kaavoitus- ja rakennuslautakunta on antanut selityksen ja vastaselityksen.

Medialiiga Oy on antanut vastaselityksen. Ratkaistavana oleva toimenpidelupa-asia koskee mainostaulun soveltuvuutta sijoittamispaikkaansa rakennelmana. Mainostaulu itsessään rakennelmana ei aiheuta tarpeetonta vaaraa liikenneturvallisuudelle eikä sen sijoittaminen paikalleen ole minkään asiaan sovellettavan lain vastaista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valitukset hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Medialiiga Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta siltä osin kuin se koskee yhtiön oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa. Yhtiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Sen lisäksi mitä hallinto-oikeus on perusteluissaan lausunut, korkein hallinto-oikeus toteaa seuraavaa:

Mainoslaitteen sijoittamista sääntelevä laki sekä toimivaltainen lupaviranomainen määräytyvät laitteen sijoituspaikan perusteella. Toimenpideluvan myöntämisajankohtana voimassa olleen maantielain 52 §:n 1 momentin (503/2005) mukaan asemakaava-alueen ulkopuolella sekä asemakaava-alueella maankäyttö- ja rakennuslain 83 §:n 4 momentin mukaisella liikennealueella on kielletty maantien käyttäjille tarkoitettujen ulkomainosten asettaminen. Edellä mainittua kieltoa koskevista poikkeuksista päättää tienpitoviranomainen, jona maantielain 11 §:n 1 momentin (1242/2009) mukaan toimii toimivaltainen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Mainoslaite sijoittuu tässä tapauksessa liikennealueen ulkopuolelle asemakaavassa yleiselle pysäköinnille varatulle alueelle (LP). Mainoslaitteen luvanvaraisuus ja luvan myöntämisedellytykset arvioidaan siten maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella. Mainostaulu edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua toimenpidelupaa. Toimivalta luvan myöntämiseen on kunnan rakennusvalvontaviranomaisella, jonka on, mainoslaitteen sijoittuessa liikennealueen viereen tullut kuulla tienpitoviranomaista maankäyttö- ja rakennusasetuksen 65 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ennen luvan myöntämistä. Tienpitoviranomaisella ei tällaisessa tapauksessa ole muulla maantielaista tai maankäyttö- ja rakennuslaista johtuvalla perusteella toimivaltaa puuttua mainoslaitteen sijaintiin tai käyttöön toimenpidelupa-asian tultua ratkaistuksi.

Rakennusluvan myöntämisedellytyksiä koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentissa, jota saman lain 138 §:n 1 momentin perusteella sovelletaan myös toimenpidelupa-asioissa, ei nimenomaisesti mainita liikenneturvallisuutta lupaharkintaan vaikuttavana seikkana. Maankäyttö- ja rakennuslain 168 §:n 1 momentin mukaan kevyt rakennelma tai pienehkö laitos ei saa olla haitaksi liikenteelle. Viimeksi mainittu säännös koskee paitsi toimenpideluvanvaraisia, myös sellaisia rakennelmia, jotka voidaan pystyttää kokonaan ilman lupaa. Säännöksen sanamuodon ja systemaattisen aseman perusteella siinä kuitenkin viitataan liikenteelle konkreettisesti aiheutuvaan haittaan, kuten siihen, että rakennelma on liikenteen esteenä kadulla.

Vaikka ulkomainonnan sääntely ja viranomaisvalvonta on jaettu maantielain ja maankäyttö- ja rakennuslain kesken sen perusteella, sijoittuuko kyseessä oleva mainoslaite maantielain 52 §:ssä tarkoitetulle alueelle vai liikennealueen ulkopuoliselle asemakaava-alueelle, tämän kahtiajaon ei kuitenkaan perustellusti voida katsoa estävän liikenneturvallisuusnäkökohtien huomioon ottamista maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvassa lupaharkinnassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan luvan myöntämisedellytyksenä on, että rakennelma soveltuu paikalle. Arvioitaessa mainoslaitteen soveltumista paikalle on otettava huomioon laitteen ominaisuudet kokonaisuudessaan. Näihin ominaisuuksiin kuuluvat tässä tapauksessa mainoslaitteen led-näyttö ja sen kirkkauden sekä liikkuvan kuvan vaikutukset ympäristöön.

Led-mainoslaitteiden vaikutuksia liikenneturvallisuuteen on arvioitu 15.8.2016 voimaan tullutta lakia maantielain muuttamisesta (566/2016) koskevassa hallituksen esityksessä (49/2016 vp). Hallituksen esityksessä todetaan, että led-mainoslaitteiden ja muiden valomainoslaitteiden sijoittamisessa liikenneturvallisuustekijöiden arviointi on erityisen keskeistä. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että tällaisten mainosten valotehokkuudet, vilkkuvat valot ja vaihtuva tai liikkuva kuva ovat tehokkaita katseenvangitsijoita ja liikenneturvallisuuden vaarantajia ja ne voivat erityisesti vaikeuttaa liikennevalojen havaitsemista.

Asemakaavan mukainen yleinen pysäköintialue, jolle kyseessä oleva mainoslaite on sijoitettu, sijaitsee välittömästi yleiselle tielle tarkoitetun (LT) alueen vieressä ja mainoslaitteen edellä mainituista teknisistä ominaisuuksista johtuvat ympäristövaikutukset kohdistuvat tienkäyttäjiin. Ominaisuuksiensa johdosta led-näytöllä varustettu mainoslaite vaarantaa liikenneturvallisuutta yleisellä tiellä. Tällä perusteella mainoslaite ei sovellu paikalle.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Medialiiga Oy ei ole vaatinut sille hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista ennen asian käsittelyn päättymistä hallinto-oikeudessa. Näin ollen vaatimus on jätettävä tältä osin tutkimatta.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Medialiiga Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 4.11.2015 n:o 15/0455/2

Asian aikaisempi käsittely

Ikaalisten ympäristölautakunta on 30.9.2014 (§ 89) tekemällään ja 8.10.2014 julkipanon jälkeen annetulla päätöksellään myöntänyt A:lle maa-aineslain 4 §:n mukaisen luvan soran ja hiekan ottamiseen Ikaalisten kaupungin Vatulan kylässä sijaitsevalta tilalta Näkkä RN:o 2:27. Otettavan aineksen määrä on 130 000 m3 ja ottamisaika 9 vuotta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut Ikaalisten ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Maa-aineslain 5 §:n 2 momentin mukaan suunnitelmaa laadittaessa on tarvittavassa laajuudessa selvitettävä vallitsevat luonnonolosuhteet, ainesten määrä ja laatu sekä hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Alueselvitykset

Valituksenalainen maa-aineslupa on myönnetty soran ja hiekan ottamiseen noin 15 000 m2:n suuruiselta ottamisalueelta Ikaalisten kaupungin Vatulan kylässä sijaitsevasta tilasta Näkkä RN:o 2:27. Ottamisalue rajoittuu tiehen numero 2594. Otettavan aineksen määrä on 130 000 m3. Kohteesta ei ole aikaisemmin otettu maa-aineksia.

Ottamisalue sijaitsee vedenhankintaan soveltuvalla Vatulanharju B -pohjavesialueella pohjaveden varsinaisella muodostumisalueella. Noin 500 metriä ottamisalueesta itään sijaitsee Vatulanharjun-Ulvaanharjun Natura 2000 -alue (FI0309001).

Pirkanmaan 29.3.2007 vahvistetussa 1. maakuntakaavassa ottamisalue sijoittuu vedenhankinnan kannalta tärkeälle pohjavesialueelle sekä maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta. Ikaalisten kaupunginvaltuuston 3.4.1986 hyväksymässä Hämeenkankaan oikeusvaikutuksettomassa osayleiskaavassa alue kuuluu maa- ja metsätalousvaltaiseen alueeseen, jolla on erityisiä ympäristöarvoja. Kaavamääräyksen mukaan alue on geologisesti ja maisemallisesti arvokas. Alueelle ei tulisi rakentaa muuta kuin maa- ja metsätaloutta varten. Soraa ei tulisi ottaa. Kaavamääräyksen perustelun mukaan alueet muodostavat yhdessä valtakunnallisen harjujensuojeluohjelman mukaisen alueen kanssa Vatulanharjun yhtenäisen ydinalueen.

Pohjavesien suojelun ja kiviaineshuollon yhteensovittamishankkeessa (POSKI 2001) alue on luokiteltu rajoitetun maa-ainestenoton kohteeksi. Alue ei ole kuulunut arvokkaan harjualueen rajaukseen, joka on kattanut suunnilleen saman alueen kuin valtakunnallisen harjujensuojeluohjelman rajaus. Pirkanmaan liiton julkaiseman Pirkanmaan arvokkaat harjualueet -selvityksen (2008) rajauksen mukaan ottamisalue sijaitsee valtakunnallisesti arvokkaalla Vatulanharju-Ulvaanharju harjualueella kokonaisuuden kannalta arvokkaalla harjunosalla. Valmisteltavana olevan Pirkanmaan maakuntakaavan 2040 taustaselvityksenä on uusi Pirkanmaan POSKI-hanke 2012–2015. Hankkeessa on suoritettu Pirkanmaan arvokkaiden harjualueiden inventoinnin tarkistus (2014), jonka tulosten mukaisessa rajauksessa ottamisalue sijoittuu valtakunnallisesti arvokkaalle harjualueelle. Perusteena vuoden 2001 selvitystä laajempaan rajaukseen on alueen geologinen kokonaisuus.

Pirkanmaan arvokkaat harjualueet -selvityksen (2008) mukaan Vatulanharju-Ulvaanharju on geologisesti ja maisemallisesti erittäin merkittävä harjualue, joka kuuluu geologisesti erittäin merkittävään Hämeenkankaan saumamuodostumaan ja on sen arvokkaimpia osia. Alueen luoteispään muodostava Vatulanharju on erikoinen, jään kielekevirtojen väliin kerrostunut niin sanottu kulmamuodostuma.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Vatulanharjun alueella on vanhoja ja metsittyneitä maa-ainesten ottamisalueita sekä kotitarvekuoppia. Koko harjualue on kuitenkin säilynyt muodostuman kokoon nähden poikkeuksellisen luonnontilaisena.

Ottamisalue sijoittuu harjun länsipäähän, johon valtakunnallisesti arvokkaan harjualueen rajaus on laajentunut vuoden 2008 selvityksen ja vuoden 2014 selvityksen tulosten perusteella. Asiassa saadun selvityksen mukaan läntisimmässä päässä alueen maisemalliset arvot ovat jonkin verran vähäisemmät kuin muodostuman muissa osissa, mutta se on rajattu mukaan geologisten arvojen vuoksi. Alue on samaa geologista ja geomorfologista kokonaisuutta muun alueen kanssa. Geologisilla arvoilla tarkoitetaan tässä yhteydessä muun muassa alueen erikoisuutta Pirkanmaan arvokkaimpaan harjujaksoon sijoittuvana saumamuodostumana, jonka luonnontilaisina säilyneiden osien tulisi inventointien mukaan pysyä koskemattomina myös tulevaisuudessa. Alueen länsipäässä on myös muodostumaan liittyviä lohkareikkoja, joiden voidaan katsoa liittyvän muodostuman geologisiin arvoihin.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valmisteilla oleva maakuntakaava tai sen taustaselvitykset eivät voi sellaisenaan muodostaa estettä maa-ainesluvan myöntämiselle. Harjualueiden inventoinnit voidaan kuitenkin ottaa selvityksenä huomioon arvioitaessa luvanmyöntämisedellytysten täyttymistä. Arvioitaessa ELY-keskuksen valituksen johdosta nyt kysymyksessä olevan maa-ainesluvan myöntämisen edellytyksiä arvioitavaksi tulee lähinnä se, voiko ottamistoiminta aiheuttaa maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista.

Ympäristöministeriön maa-ainesten ottamista koskevan ohjeen (Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2009: Maa-ainesten kestävä käyttö) mukaan kauniilla maisemakuvalla ja luonnon merkittävillä kauneusarvoilla tarkoitetaan tarkasteltavan kohteen tai sitä ympäröivän maiseman kauneutta. Kaunis maisema ei ole mikä tahansa maisema, vaan on edellytettävä, että maisema sisältää tiettyjä objektiiviseen arviointiin perustuvia kauneusarvoja. Kaunis maisemakuva ja luonnon merkittävät kauneusarvot kytkeytyvät käsitteinä toisiinsa. Geologisen kohteen maisemakuvaan ja kauneusarvoihin vaikuttavat myös muodostuman geologiset pienmuodot, kuten esimerkiksi harjujen supat, ja painanteet tai kallioalueiden lohkareikot ja porrastasanteet. Ohjeen mukaan maa-aineslain tarkoittamia erikoisia luonnonesiintymiä voivat olla sekä luonnon geologiset että biologiset luonnonesiintymät. Esiintymän erikoisuutta ilmentävät muun muassa sen harvinaisuus sekä yleensä myös sen uhanalaisuus. Esiintymä voi olla erikoinen, kun se on alueella tavanomaisesta poikkeava esimerkiksi muotonsa, rakenteensa tai syntyhistoriansa vuoksi. Erikoisia geologisia luonnonesiintymiä voivat olla esimerkiksi geologiset avainkohteet, joiden avulla on mahdollista selittää tieteellisesti merkittäviä ajanjaksoja ja tapahtumia. Erikoisia geologisia luonnonesiintymiä voivat olla myös sellaiset edustavimmat muodostumatyypit, joiden avulla on mahdollista selittää muodostumien syntyhistoriaa, muotoa ja rakennetta.

Vatulanharjun-Ulvaanharjun harjualuetta on asiassa esitettyjen uusimpien selvitysten perusteella tarkasteltava maisemallisena ja geologisena kokonaisuutena. Ottamisalue sijoittuu harjualueen läntisimmälle osalle, joka ei asiassa saadun selvityksen mukaan ole maisemallisilta arvoiltaan aivan vastaava kuin muodostuman muut osat tai maisemasta selvästi erottuva. Se on kuitenkin osa geologisesti erittäin merkittävän Hämeenkankaan saumamuodostuman arvokkaimpia osia. Ottamisalueella on myös muodostumaan liittyviä lohkareikkoja, jotka geologisina pienmuotoina vaikuttavat geologisen kohteen kauneusarvoihin. Uuden luonnontilaisen alueen ottaminen ottamistoimintaan heikentäisi koko muodostuman arvoa.

Edellä selostettu huomioon ottaen suunnitellusta ottamistoiminnasta aiheutuu maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua luonnon kauneusarvojen ja erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista. Edes lupamääräyksin ei voida varmistua siitä, ettei hankkeesta aiheutuisi mainitussa lainkohdassa tarkoitettua seurausta. Tämän vuoksi maa-ainesluvan myöntämiselle ei ole edellytyksiä. Se, että valtakunnallisesti arvokkaaksi harjualueeksi inventoidulle alueelle tai sen läheisyyteen on aikaisemmin, ennen kuin inventoinnin tarkentamat tiedot alueen arvoista ovat olleet käytettävissä, myönnetty maa-aineslupia ei ole peruste arvioida asiaa toisin.

Edellä mainituilla perusteilla Ikaalisten ympäristölautakunnan päätös on kumottava ja maa-aineslupahakemus hylättävä.

Asian näin päättyessä hallinto-oikeus ei lausu muista valitusperusteista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Tuula Lunden-Laakso ja Paula Pihlava. Esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pirkanmaan ELY-keskuksen valitus Ikaalisten ympäristölautakunnan päätöksestä hylätään.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen lausunnot (4.4.2012 ja 8.5.2015) ovat keskenään ristiriitaisia. Ensimmäisessä lausunnossa todetaan muun muassa, ettei ottoalue erotu ympäristöstään, koska se on matala ympäristöönsä (itäpuoli) verrattuna. Lausunnossa todetaan myös, että kohde on kivisimmältä osaltaan viehättävä, yksinkertainen ja suurpiirteinen harjumaisema. Lausunnossa ELY-keskus on esittänyt lisäksi seitsemän kohdan listan edellytettävistä täydennyksistä. Muun muassa näistä kommenteista saa sen käsityksen, että hankkeella ei ole maa-aineslain 3 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia. ELY-keskus on jälkimmäisessä lausunnossaan todennut, että edellisen lausunnon valmistelun yhteydessä ELY-keskus teki alueelle maastotarkastuksen 29.3.2012. Tällöin katsottiin, että maa-ainesten ottaminen ei aiheuttane maa-aineslain 3 §:n mukaisia vaikutuksia. Lausunnon johtopäätökset ottamisesta ovat samat kuin ensimmäisessä lausunnossa. Samassa lausunnossa todetaan myös, että käynnissä olevan POSKI-hankkeen yhteydessä tehdyssä rajausten päivityksessä suunniteltu ottamisalue sijoittuu valtakunnallisesti arvokkaaksi rajatulle alueelle. Muutosta perustellaan geologisella ja geomorfologisella kokonaisuudella ja 16.7.2013 alueelle tehdyllä maastokäynnillä.

Vatulanharju-Ulvaanharjun rajausten muutokset kohdistuvat yksinomaan läntiseen osaan ja ne koskettavat pääosin vain yhtä maanomistajaa eli kysymyksessä olevaa luvanhakijaa. POSKI-hanke 2012–2015 on tulevan maakuntakaavan tausta-aineistoa, eikä sitä ole hallinnollisesti käsitelty millään tasolla. Siten sen käyttäminen päätöksen perusteena voidaan kyseenalaistaa. Lausuntojen mukaan Vatulanharju-Ulvaanharjun läntisimmän osan (hakemuskohde) maisemalliset arvot eivät myöskään ole kiistattomia.

Jälkimmäisessä lausunnossaan ELY-keskus on todennut, että hakemusta on täydennetty, mutta ei kaikilta osin ELY-keskuksen edellyttämällä tavalla. Lausunnon mukaan hakemuksesta puuttui pohjaveden tarkkailuohjelma, eikä alueelle ollut asennettu pohjavesiputkea. Hakija oli vastineessaan esittänyt pohjaveden tarkkailua tehtäväksi touko- ja lokakuussa ja pohjavesiputken asentamista viranomaisten kanssa yhteisesti sovittavaan paikkaan. Pohjaveteen liittyvissä asioissa voidaan vaadittavista toimista määrätä lupaehdoissa.

Lisäksi ELY-keskus on katsonut viimeksi mainitussa lausunnossaan, ettei luontoselvitys ole asianmukainen, koska selvityksestä ei ilmene, mitä lajeja (linnut ja kasvit) tutkitulta alueelta on kartoitettu, ja ettei maastokartoitusten ajankohta selviä raportista. Luontoselvityksessä on otettu kantaa juuri niihin lintu- ja kasvilajeihin, joiden kartoittamista ELY-keskus on edellyttänyt ensimmäisessä lausunnossaan (4.4.2012). Lisäksi selvityksessä on kantaa myös nummikeltaliekon esiintymiseen. Tietoja alueen luonnosta kartoitettiin useilla maastokäynneillä kesien 2012 ja 2013 aikana sekä haastattelemalla paikallisia luontoharrastajia. Hakemuksen tarkoittama kohde ei edusta kasvillisuutensa ja maastonsa puolesta sellaista ympäristöä, jossa lausunnossa mainittuja lintuja (kangaskiuru ja kehrääjät) tai kasveista nummikeltaliekoa esiintyy. Tausta-aineistona on käytetty vuodelta 1997 olevaa luonto- ja maisemaselvitystä.

Asiassa on useissa yhteyksissä viitattu Vatulanharju-Ulvaanharjun arvoihin, jopa harjujensuojeluohjelman rajauksen tai Natura 2000 -kohteen mukaisiin arvoihin, joita kysymyksessä oleva kohde ei edusta. Hakemuksen tarkoittama kohde sijoittuu aivan rajauksen reunaan, eikä näin ollen katkaise mitään kokonaisuutta. Lisäksi arvioitaessa alueen luonnontilaisuutta kokonaisvaltaisesti on otettava huomioon hakemuksen tarkoittaman kohteen eteläpuolella oleva vanha ottamisalue, josta jatkuvasti kotitarveoton puitteissa haetaan maa-aineksia.

Ikaalisten ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on todettu, ettei lautakunnalla ole lisättävää hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon, jossa oli esitetty ELY-keskuksen valituksen hylkäämistä.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus on antanut valituksen ja ympäristölautakunnan selityksen johdosta lausunnon. ELY-keskus on esittänyt valituksen hylkäämistä ja lisäksi esittänyt seuraavaa:

Valituksessa ei ole esitetty mitään uutta, mitä ei olisi otettu huomioon jo asian aikaisemmissa käsittelyvaiheissa. ELY-keskus on korostanut, että alue on nähty kokonaisuutena ja maa-ainesten ottamiselta säästettävänä alueena jo vuoden 2008 inventoinnissa (Pirkanmaan liitto) sekä Ikaalisten kaupunginvaltuuston 3.4.1986 hyväksymässä oikeusvaikutuksettomassa Hämeenkankaan osayleiskaavassa. Kaavamääräyksen mukaan alue on geologisesti ja maisemallisesti arvokas, eikä soraa tulisi ottaa. Perustelujen mukaan alueet muodostavat yhdessä valtakunnallisen harjujensuojeluohjelman mukaisen alueen kanssa Vatulanharjun yhtenäisen ydinalueen.

Kyseessä on hyvin säilyneellä harjualueella uusi ottamisalue, joka tuhoaisi alueella geologisen ja geomorfologisen kokonaisuuden kannalta arvokasta harjunosaa. Vatulanharjun-Ulvaanharjun harjualuetta on tarkasteltava maisemallisena ja geologisena kokonaisuutena. Ottamisalue sijoittuu harjualueen läntisimmälle osalle, joka ei ole maisemallisilta arvoiltaan aivan vastaava kuin harjun ydinosa tai maisemasta selvästi erottuva, mutta on osa geologisesti merkittävää harjumuodostumaa. Ottamisalueella on myös lohkareikkoja, jotka vaikuttavat geologisen kohteen arvoihin ja maisemaan.

Suunnitellusta ottamistoiminnasta aiheutuu maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua luonnon merkittävien kauneusarvojen ja erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista. Tämän vuoksi maa-ainesluvan myöntämiselle ei ole edellytyksiä.

ELY-keskus on uutena asiana tuonut esiin, että Vatulanharjun ja Ulvaanharjun harjuselänne on mukana valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden päivitysinventoinnissa Pirkanmaan harjumaisemat -alueena. Ympäristöministeriö on kuullut ehdotuksesta 18.1.-19.2.2016.

Inventointitietojen mukaan Vatulanharjun ja Ulvaanharjun harjuselänne on Hämeenkankaan läheisyydessä sijaitseva laakea, noin 60-100 metriä ympäröivän järvi-, viljelys- ja suoalueen yläpuolelle kohoava harjumuodostuma, jonka laki on pysynyt vedenkoskemattomana. Harjujen maastossa on runsaasti rantakivikoita ja -valleja ja jäätikön osakielekevirrat ovat antaneet muodostuman pohjoisreunalle säännöllisesti aaltoilevan muodon. Pirkanmaan harjumaisemien maisemanähtävyys koostuu monesta maisemallisesti edustavasta harjujaksosta, jotka kuvastavat monimuotoisesti harjujen luonnonpiirteitä ja kulttuurihistoriaa. Vatulanharju ja Ulvaanharju ovat kuivaa, laakeaa mäntykangasta, jota ympäröivät etelässä suoluonto ja pohjoisessa viljely- ja järvialueet. Harjuilla on runsaasti luonnonarvoja, jotka kertovat maiseman geomorfologisesta historiasta ja jotka tarjoavat elinolosuhteet harvinaisille kasvi- ja eläinlajeille.

A on antanut Ikaalisten ympäristölautakunnan selityksen ja Pirkanmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Geologian ja geomorfologian osalta asiassa ei ole tapahtunut mitään muutoksia ja niitä on tarkasteltu jo muun muassa harjujensuojeluohjelman mukaista ja Natura 2000 -alueen rajausta määritettäessä. Maisemallisia arvoja tarkasteltaessa hakemuskohdetta ei ole aikaisemmin mainittu edes paikallisesti arvokkaana kohteena, mutta nyt siitä on tulossa valtakunnallisesti merkittävä maisema-alueen osa.

ELY-keskus on lausunnossaan tuonut esiin alueen sijainnin Vatulanharjun ja Ulvaanharjun harjuselänteellä 60-100 metriä ympäröivän maaston yläpuolelle kohoavana muodostumana. Suunniteltu ottamisalue sijaitsee tällä tasolla ympäröivään maastoon nähden, joten näillä perusteilla se ei kuulu varsinaiseen harjualueeseen. Inventoinnissa mainittuja luonnonarvoja ja elinolosuhteita harvinaisille eläimille ja kasveille ei kuitenkaan esiinny hakemuksen tarkoittamalla alueella, kuten 2013 laaditussa linnusto- ja kasvillisuusselvityksessä todetaan. Niitä esiintyy selkeästi lähempänä harjujen ydinalueita.

Lausunnon mukainen rajaaminen vaikeuttaa ja osin halvaannuttaa tilan Näkkä RN:o 2:27 alueiden käyttöä merkittävästi ja on kohtuutonta. Saman harjualueen itäpäässä Ulvaanharjun itäpuolella on kuitenkin toteutettu ja toteutetaan jatkuvasti paljon mittavampia maa-ainesten ottamishankkeita kuin nyt kysymyksessä oleva suunnitelma mahdollistaisi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Vatulanharjun-Ulvaanharjun harjualue on geologisilta ominaisuuksiltaan maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu erikoinen luonnonesiintymä. Vaikka nyt suunniteltu maa-ainesten ottamisalue ei ulotu harjun arvokkaimpiin osiin, aiottu soranottotoiminta aiheuttaisi kuitenkin sanotussa lainkohdassa tarkoitettuja luonteeltaan peruuttamattomia seurauksia hyvin säilyneeseen arvokkaaseen geologiseen kokonaisuuteen. Tähän nähden suunnitelman mukaista maa-ainesten ottoa ei ole mahdollista lupamääräyksinkään järjestää siten, ettei maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa kiellettyä seurausta syntyisi.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Ympäristölautakunta oli myöntänyt rakennusluvat tuulivoimaloiden rakentamiseen. Asian käsittelyyn ympäristölautakunnassa oli osallistunut henkilö, joka oli maanomistuksensa vuoksi ollut todennäköisesti saamassa tuulivoimayhtiöltä korvausta rakennushankkeesta mahdollisesti aiheutuvasta haitasta (niin sanottu siipipeittokorvaus).

Kun otettiin huomioon, että korvauksen määrä ja muut sitä koskevat yksityiskohdat jäivät yksityisten osapuolten välillä sovittavaksi, luottamuksen mainitun henkilön puolueettomuuteen katsottiin vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Rakennuslupapäätökset olivat syntyneet esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Hallintolaki 27 § 1 momentti ja 28 § 1 momentti 7 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Johtavan sosiaalityöntekijän hallinto-oikeudelle toimittamassa, lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevassa hakemuksessa oli todettu, ettei kuulemisia ollut voitu suorittaa, koska perheen olinpaikasta ei ollut tietoa eikä heihin ollut saatu yhteyttä. Hallinto-oikeus oli varannut asiassa lapsen huoltajille tilaisuuden kirjallisen selityksen antamiseen. Lapsen toinen huoltaja oli hallinto-oikeudelle toimittamassaan selityksessä ilmoittanut vastustavansa lapsen huostaanottoa. Hallinto-oikeus oli hylännyt johtavan sosiaalityöntekijän hakemuksen lapsen huostaanottamisesta ja sijaishuoltoon sijoittamisesta, koska kunnan viranhaltija oli lastensuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan toimivaltainen tekemään päätöksen lapsen huostaanotosta ja siihen liittyvästä sijaishuollosta, vaikka lapsen huoltajia ei ollut tavoitettu heidän kuulemisekseen. Hallinto-oikeus katsoi muun ohella, että vasta hallinto-oikeudelle esitetty huostaanoton vastustaminen ei korjannut tätä hallinto-oikeudessa käsittelyn edellytyksen puuttumista.

Lastensuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoa koskevan päätöksen tekee sosiaalihuollon viranhaltija, jos huoltaja tai 12 vuotta täyttänyt lapsi ei vastusta huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista. Saman pykälän 2 momentissa säädetään, että jos lapsen huoltaja tai 12 vuotta täyttänyt lapsi vastustaa huostaanottoa tai siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista, asian ratkaisee hallinto-oikeus viranhaltijan hakemuksesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että koska lapsen huoltaja selityksessään hallinto-oikeudelle vastusti huostaanottoa, toimivalta huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevan asian ratkaisemiseen oli siirtynyt hallinto-oikeudelle. Lastensuojelulain 43 §:n 1 momentissa mainitulla, lastensuojelulain 13 §:n 2 ja 3 momentin mukaan määräytyvällä viranhaltijalla ei siten enää ollut toimivaltaa päättää lapsen huostaanotosta ja sijaishuoltoon sijoittamisesta. Sillä, olisiko viranhaltija ollut toimivaltainen päättämään asiasta ennen lapsen huoltajan hallinto-oikeudelle antamaa selitystä, ei ollut merkitystä arvioitaessa hallinto-oikeuden toimivaltaa asiassa hallinto-oikeuden päätöksentekohetkellä. Hallinto-oikeus ei ollut voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä siellä vireillä ollutta huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevaa hakemusta, joten hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Lastensuojelulaki 43 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Helmi Lajunen.

Kunta oli myöntänyt toimenpideluvan vaihtuvakuvaisen led-mainoslaitteen sijoittamiselle asemakaava-alueelle siten, että mainoslaite sijoittui moottoritien eritasoliittymän läheisyyteen. Hallinto-oikeus oli kumonnut toimenpideluvan ELY-keskuksen valituksesta sillä perusteella, että kyseisellä paikalla vaihtuvakuvainen, värikäs ja kirkasvaloinen mainoslaite vaaransi liikenneturvallisuutta ja haittasi liikennettä, eikä siten soveltunut kyseiselle paikalle.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tiellä liikkujien huomiota herättämään tarkoitettu led-näytöllä varustettu mainoslaite kirkkautensa ja liikkuvan kuvansa johdosta haittasi liikennettä viereisellä moottoritiellä, eikä näin ollen soveltunut paikalle. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos pysytettiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 § 1 ja 2 momentti, 126 a § 1 momentti 8 kohta ja 2 momentti, 135 § 1 momentti, 138 § 1 momentti, 168 § 1 momentti

Ks. myös KHO:2016:122

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 11.6.2015 nro 15/0142/1

Asian aikaisempi käsittely

Kaarinan johtava rakennustarkastaja on päätöksellään 26.6.2014 (§ 624) myöntänyt Medialiiga Oy:lle toimenpideluvan (lupanumero 2014-0214) digitaalisen ulkomainoslaitteen asentamiseen kiinteistölle 202-434-0001-0005 asemakaava-alueelle valtatien 1 varteen. Kysymyksessä on määräaikainen lupa, joka on voimassa 31.12.2016 asti.

Kaarinan kaavoitus- ja rakennuslautakunta on 20.8.2014 (§ 127) tekemällään päätöksellä hylännyt Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen (jäljempänä ELY-keskus) oikaisuvaatimuksen.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue on valituksessaan Turun hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätös kumotaan.

Mainostaulun sijainti ja siinä nopeassa tahdissa vaihtuvien mainosten näyttäminen kyseessä olevassa haasteellisessa moottoritien kohdassa vaarantavat tarpeettomasti liikennesuoritukseen keskittymistä ja täten liikenneturvallisuutta.

Mainoslaitteen toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään. Kyseisessä kohdassa, lähellä Väntsin (Kaarinantie) eritasoliittymää, moottoritien muuttuva nopeusrajoitus on kesäaikaan yleensä 120 km/h ja pimeään talviaikaan 100 km/h. Mainostaulun paikka sijaitsee kohdalla, jossa eritasoliittymän ramppi erkanee moottoritien ajoradasta (rampin nokka). Kuljettaja pystyy vastaanottamaan samanaikaisesti vain rajallisen määrän tietoa. Tässä vaativassa tienkohdassa, suurissa ajonopeuksissa, ainoat havainnoinnin kohteet tulee olla muu liikenne, tieopasteet ja -merkinnät. Huomiota herättävä, vaihtuvakuvainen, kirkas ja välkkyvä mainoskuva ei sovi tällaiseen tieympäristöön.

Asemakaavassa jo pitkään rakentamattomana olleen korttelin 2820 kaakkoiskulmaan on osoitettu paikka mainostornille. Tällainen mainostornipaikka on ELY-keskuksen näkemyksen mukaan tarkoitettu ainoastaan alueen yritysten nimikylteille. Nyt suunniteltu suurikokoinen, itsevalaiseva ja vaihtuvakuvainen led-näyttötaulu on luonteeltaan hyvin erilainen kuin tavanomainen mainostorni eikä edellä mainitun kaavamerkinnän voida katsoa pitävän sisällään itsevalaisevaa mainostaulua, jonka liikenneturvallisuusvaikutukset ovat huomattavasti haitallisemmat kuin perinteisen mainoksen. Jo toteutettu mainosrakenne sijaitsee nykyisin osin jopa moottoritien tiealueen puolella, noin 20 metriä lähempänä moottoritien ajorataa kuin asemakaavan mukaisen mainostornin paikka. ELY-keskus katsoo, että nykyinen asemakaava ei mahdollista hakemuksen mukaisen mainoslaitteen asentamista.

Liikenneviraston maantielakia koskevan tienvarsimainonnan poikkeuslupamenettelyohjeen 15/2010 mukaan moottoriväylillä ei pääsääntöisesti sallita tienvarsimainontaa korkean nopeustason ja suurten liikennemäärien vuoksi. Tienkohdan keskimääräinen vuorokausiliikennemäärä on noin 15 000 ajoneuvoa molemmat ajosuunnat yhteen laskien. Ohjeen mukaan tienvarsimainoksia ei tule sijoittaa liittymän opastuspituudelle, joka muodostuu kiinteiden liikenteen ohjauslaitteiden etäisyydestä ennen ja jälkeen liittymän. Moottoriteillä opastuspituus alkaa pääsääntöisesti noin kaksi kilometriä ennen eritasoliittymään saapumista. Tällä rajauksella halutaan varmistaa, ettei mainos voi aiheuttaa tilannetta, jossa liikennevalo, liikennemerkki tai muu kiinteä liikenteen ohjauslaite joutuu kilpailemaan tienkäyttäjän huomiosta mainoksen kanssa.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on antanut lausunnon.

Medialiiga Oy on antanut selityksen.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan muun muassa muun kuin maantielain 52 §:ssä säädetyn rakennelman, tekstin tai kuvan asettamiseen ulkosalle mainos- tai muussa kaupallisessa tarkoituksessa (mainostoimenpide).

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä muun ohella 135 §:ssä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on muun ohella, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen, rakentaminen täyttää sille 117 §:ssä säädetyt sekä muut tämän lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset, ja rakennus soveltuu paikalle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 168 §:n 1 momentin mukaan kevyen rakennelman ja pienehkön laitoksen tulee terveellisyydeltään, turvallisuudeltaan ja ulkoasultaan täyttää kohtuulliset vaatimukset. Rakennelman ja laitoksen tulee sopeutua ympäristöön eikä se saa olla haitaksi liikenteelle.

Asiassa saatu selvitys

Medialiiga Oy on hakenut toimenpidelupaa mainoslaitteen sijoittamiselle Kaarinan kaupunkiin Tammipellontien päähän asemakaavassa mainoslaitteille osoitetulle alueelle (m). Kyseessä on vaihtuvakuvainen led-näyttölaite, joka sijoittuu moottoritien varteen, kohtaan jossa eritasoliittymän ramppi erkanee moottoritiestä. Asiakirjojen mukaan nopeusrajoitus moottoritiellä kyseisessä kohdassa on 100–120 km tunnissa.

Toimenpidelupahakemukseen liitetyn piirustuksen mukaan laitteen kokonaiskorkeus on yli 6, 3 metriä ja mainostaulun koko noin 3,3 x 6,4 metriä.

Rakennustarkastaja on päätöksellään 26.6.2014 myöntänyt haetun toimenpideluvan määräaikaisena 31.12.2016 asti todeten, että rakennusvalvonta hyväksyy päätöksellään mainoslaitteen sijainnin ja ulkoiset tekijät (muoto/väri/materiaali). Lupaehtona on määrätty, että mainoslaitteessa esitettävä sisältö ja sen tekninen esitystapa on muodostettava sellaiseksi kokonaisuudeksi (kirkkaus/värisävyt/vaihtumisnopeus jne.), joka soveltuu turvalliseen liikenneympäristöön (Liikenneviraston ohjeet, Mainoslaitteet tieympäristössä). Näiden osalta valvovana viranomaisena toimii ELY-keskuksen liikennevastuualue. Päätöksessä on lisäksi todettu, että mainoslaite on toteutettu aiemman, sittemmin kantelun johdosta poistetun luvan puitteissa ja on jo käytössä. Koska laitetta ei ole sijoitettu luvan mukaiseen paikkaan, päätöksessä on määrätty, että se on siirrettävä viipymättä ja viimeistään 31.8.2014 mennessä asemakaavassa mainoslaitteille osoitetulle alueelle (m).

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on perustellut valituksenalaista päätöstä seuraavasti: Mainoslaite on sijoitettu Tammenmäen asemakaavan korttelin 2820 mainostornin rakennusalalle. Asemakaavassa ei oteta kantaa mainostornin tekniseen ratkaisuun. Turun tiepiiri on antanut asemakaavasta 20.3.2007 päivätyn lausunnon. Siinä on kiinnitetty huomioita korttelin kaupunkikuvalliseen ilmeeseen sekä rakennusten etäisyyteen moottoritiestä. Rakennusalan tulee olla vähintään 20 metrin etäisyydellä rampin keskilinjasta. Mainostornin rakennusala on noin 30 metrin etäisyydellä rampin keskilinjasta. Toimenpideluvassa on päätetty mainoslaitteen kokoa ja sijoittumista koskevista seikoista. Lainsäädännön mukaan kunnan rakennusvalvonnalle ei kuulu mainoslaitteiden sisällöllisen tai teknisen esitystavan luvittaminen eikä valvonta.

Lautakunta on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, ettei varsinainen mainoslaite aiheuta vaaraa liikenneturvallisuudelle. Liikenneturvallisuusnäkökulma liittyy mainoslaitteessa esitettävään aineistoon ja esitystapaan. Rakennusvalvonnan ei ole mahdollista lupakäsittelyssä edellyttää ja suorittaa mainospintatarkasteluja tai määrätä raja-arvoja esimerkiksi valojen kirkkaudesta. Valomainoslaitteiden liikkuvat mainospinnat ovat säädettävissä. Esimerkiksi eri vuorokauden aikoina valojen kirkkautta voidaan vaihdella. Mikäli liikkuvan pinnan esitystapa aiheuttaa vaaraa liikenneturvallisuudelle, voidaan laitetta käyttää myös yhden ja liikkumattoman mainospinnan esittämiseen. Mainoslaitteessa esitettävän aineiston ja esitystavan valvonta kuuluu ELY-keskukselle. Liikenneviraston tienvarsimainontaan liittyvässä ohjeessa 15/2010 ei käsitellä liikkuvapintaisten valomainosten raja-arvoja. Valvonnan ja lupakäsittelyn kannalta on toivottavaa, että ohjeeseen lisätään raja-arvot. Liikenneturvallisuusarviointi ei perustu silloin aistinvaraiseen havainnointiin. Arviot vaihtelevat eri vuorokauden aikoina luonnonvalon määrän johdosta. Kyseinen mainoslaite opastaa Krossin yritysalueen ja keskustan palveluista, joten se on tarpeellinen paikallisen yritystoiminnan näkökulmasta.

Oikeudellinen arviointi

ELY-keskus on vaatinut valituksenalaisen päätöksen kumoamista sillä perusteella, että mainoslaitteessa esitettävät mainokset vaarantavat liikenneturvallisuutta.

Liikenneturvallisuuteen liittyviä seikkoja ei erikseen mainita maankäyttö- ja rakennuslaissa toimenpideluvan myöntämisen edellytyksenä. Kuitenkin, kun otetaan huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslain mukaan myös kevyen rakennelman ja pienehkön laitoksen tulee sopeutua ympäristöön eikä se saa olla haitaksi liikenteelle, tulee liikenneturvallisuuteen liittyvät näkökohdat ottaa huomioon myös toimenpidelupaa koskevassa harkinnassa.

Mainoslaite on sijoitettu moottoritien varteen, eritasoliittymän läheisyyteen kohtaan, jossa ajonopeudet ovat jopa yli 100 kilometriä tunnissa. Hallinto-oikeus katsoo, että tässä ympäristössä mainostaulun vaihtuvien kuvien kirkkaus ja värikkyys vaarantaa liikenneturvallisuutta ja haittaa liikennettä. Mainoslaite ei näin ollen sovellu paikalle. Edellytyksiä hakemuksen mukaisen toimenpideluvan myöntämiselle ei siten ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 117 § 1 momentti, 118 §, 126 § 1 ja 2 momentti, 126 a § 1 momentti 8 kohta, 130 §, 135 § 1 momentti 1–3 kohta, 138 § 1 momentti ja 168 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Tuire Nurmio. Esittelijä Elina Nyholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Kaarinan kaavoitus- ja rakennuslautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lupapäätös saatetaan voimaan.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on lausunut valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Rakentamista alueella ohjaa Tammenmäen asemakaava. Asemakaava on hyväksytty kaupunginvaltuustossa 28.5.2007. Mainoslaite on sijoitettu kortteliin 2820 mainostornin rakennusalalle (m). Asemakaavassa ei oteta kantaa mainostornin tekniseen ratkaisuun. Turun tiepiiri on antanut asemakaavasta 20.3.2007 päivätyn lausunnon, jossa on kiinnitetty huomiota korttelin kaupunkikuvalliseen ilmeeseen sekä rakennusten etäisyyteen moottoritiestä ja todettu, että rakennusalan tulee olla vähintään 20 metrin etäisyydellä rampin keskilinjasta. Mainostornin rakennusala on noin 30 metrin etäisyydellä rampin keskilinjasta.

Mainoslaite oli alun perin rakennettu virheelliseen paikkaan, mutta lupapäätöksessä edellytettiin sen siirtämistä asemakaavan ja luvan mukaiselle sijainnille. Toimenpideluvassa on päätetty mainoslaitteen kokoa ja sijoittumista koskevista seikoista.

Toimenpidelupa ei koske mainoslaitteessa esitettävää sisältöä. Lupapäätöksessä on erikseen lupaehdoksi kirjattu, että mainoslaitteessa esitettävän sisällön ja sen teknisen esitystavan tulee soveltua turvalliseen liikenneympäristöön. Teknisellä esitystavalla on tarkoitettu muun muassa mainoslaitteen led-valojen kirkkautta, värisävyjä ja vaihtumisnopeutta.

Varsinainen mainoslaite ei aiheuta vaaraa liikenneturvallisuudelle. Liikenneturvallisuusnäkökulma liittyy mainoslaitteessa esitettävään aineistoon ja esitystapaan. Rakennusvalvonnan ei ole mahdollista lupakäsittelyssä edellyttää mainospintatarkasteluja tai määrätä raja-arvoja esimerkiksi valojen kirkkaudesta. Mainoslaitteessa esitettävän aineiston ja esitystavan valvonta kuuluu ELY-keskukselle.

Kyseinen mainoslaite opastaa Krossin yritysalueen ja keskustan palveluja, joten se on tarpeellinen paikallisen yritystoiminnan näkökulmasta. Myönnetty toimenpidelupa ei ole asemakaavan eikä maankäyttö- ja rakennuslain vastainen eikä muutenkaan lainvastainen.

2. Medialiiga Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Medialiiga Oy:lle myönnetty toimenpidelupa (lupanumero 2014-214) saatetaan voimaan. Varsinais-Suomen ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan Medialiiga Oy:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Medialiiga Oy on lausunut valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Mainoslaite sijaitsee asemakaavassa enintään 16 metrin korkuiselle mainostornille varatulla alueella. Medialiiga Oy on asianmukaisesti hakenut mainoslaitteelle toimenpideluvan.

Mainoslaite on ollut paikallaan ja käytössä kesäkuusta 2013 saakka. Medialiiga Oy:n tiedossa ei ole, että paikalla olisi asianomaisena aikana sattunut yhtäkään liikenneonnettomuutta.

Mainoslaite ei näy tienkäyttäjille liittymää koskevien liittymäkylttien kohdalla. Mainoslaite erottuu tienkäyttäjille vasta liittymän kohdalla, jolloin se ei voi enää vaikuttaa tienkäyttäjän päätöksentekoon. Alueella ei ole yhtään liikennemerkkiä. Lisäksi mainoslaitteen kirkkaus on säädetty siten, että mainokset eivät tarpeettomasti erotu tienkäyttäjille, eivätkä tälläkään tavoin vaaranna liikenneturvallisuutta. Hallinto-oikeuden päätöksessä omaksuttu Varsinais-Suomen ELY-keskuksen tulkinta asianomaisen mainostaulun liikenneturvallisuutta vaarantavista ominaisuuksista on perusteeton ja täysin vastoin vallitsevaa käytäntöä. Asianomainen mainoslaite ei vaaranna liikennettä kuten eivät muutkaan vastaavanlaiset mainostaulut ympäri Suomen. Hallinto-oikeuden päätös vaarantaa tasapuolisen kohtelun. Mikään hallinto-oikeuden päätöksessä esille nostetuista seikoista ei ole sellainen, ettei sitä voitaisi Medialiiga Oy:n toimesta kulloinkin tarpeen mukaan säätää liikenneturvallisuuden edellyttämällä tavalla.

Medialiiga Oy on antanut selityksen Kaarinan kaavoitus- ja rakennuslautakunnan valituksen johdosta.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valitusten hylkäämistä sekä asiassa aikaisemmin lausumaansa viitaten esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on vastustanut kyseessä olevan mainoslaitteen sijoittamista kaupungin lupapäätöksen mukaiseen paikkaan, koska mainos vaarantaa liikenneturvallisuutta. Mainoslaitteen sijainti ja siinä nopeassa tahdissa vaihtuvien mainosten näyttäminen haasteellisessa moottoritien kohdassa vaarantaa liikennesuoritukseen keskittymistä ja siten liikenneturvallisuutta.

ELY-keskus toimii tienvarsimainonnan poikkeuslupaviranomaisena asemakaava-alueen ulkopuolella ja asemakaavan mukaisella maantien liikennealueella maantielain mukaisesti. ELY-keskusten toimivalta ei ulotu kaupunkien katuverkolle. Asemakaava-alueella lupaviranomaisena toimii asianomainen kunta ja asemakaava-alueella mainonnasta säädetään eri lailla. Kunnan tulee kuulla tienpitoviranomaista (paikallinen ELY-keskus) maankäyttö- ja rakennusasetuksen säännösten mukaan naapurina käsitellessään lupahakemusta asemakaava-alueella maantien liikennealueen ulkopuolella olevalle ulkomainokselle, joka on tarkoitettu tienkäyttäjän luettavaksi.

Kaarinan kaavoitus- ja rakennuslautakunta on antanut selityksen ja vastaselityksen.

Medialiiga Oy on antanut vastaselityksen. Ratkaistavana oleva toimenpidelupa-asia koskee mainoslaitteen soveltuvuutta sijoittamispaikkaansa rakennelmana. Mainoslaite itsessään rakennelmana ei aiheuta tarpeetonta vaaraa liikenneturvallisuudelle eikä sen sijoittaminen paikalleen ole minkään asiaan sovellettavan lain vastaista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valitukset hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Medialiiga Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta siltä osin kuin se koskee yhtiön oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa. Yhtiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Sen lisäksi mitä hallinto-oikeus on perusteluissaan lausunut, korkein hallinto-oikeus toteaa seuraavaa:

Mainoslaitteen sijoittamista sääntelevä laki sekä toimivaltainen lupaviranomainen määräytyvät mainoslaitteen sijoituspaikan perusteella. Toimenpideluvan myöntämisajankohtana voimassa olleen maantielain 52 §:n 1 momentin (503/2005) mukaan asemakaava-alueen ulkopuolella sekä asemakaava-alueella maankäyttö- ja rakennuslain 83 §:n 4 momentin mukaisella liikennealueella on kielletty maantien käyttäjille tarkoitettujen ulkomainosten asettaminen. Edellä mainittua kieltoa koskevista poikkeuksista päättää tienpitoviranomainen, jona maantielain 11 §:n 1 momentin (1242/2009) mukaan toimii toimivaltainen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Mainoslaite sijoittuu tässä tapauksessa liikennealueen ulkopuolelle asemakaavassa enintään 16 metriä korkealle mainostornille varatulle alueelle (m). Mainoslaitteen luvanvaraisuus ja luvan myöntämisedellytykset arvioidaan siten maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella.

Asemakaavan rakennusalamerkintää ei voida pitää sellaisena yksityiskohtaisena merkintänä, joka tekisi toimenpideluvan maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 2 momentin johdosta tarpeettomaksi. Näin ollen mainostaulu edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua toimenpidelupaa. Toimivalta luvan myöntämiseen on kunnan rakennusvalvontaviranomaisella, jonka on, mainoslaitteen sijoittuessa liikennealueen viereen, tullut kuulla tienpitoviranomaista maankäyttö- ja rakennusasetuksen 65 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ennen luvan myöntämistä. Tienpitoviranomaisella ei tällaisessa tapauksessa ole muulla maantielaista tai maankäyttö- ja rakennuslaista johtuvalla perusteella toimivaltaa puuttua mainoslaitteen sijaintiin tai käyttöön toimenpidelupa-asian tultua ratkaistuksi.

Rakennusluvan myöntämisedellytyksiä koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentissa, jota saman lain 138 §:n 1 momentin perusteella sovelletaan myös toimenpidelupa-asioissa, ei nimenomaisesti mainita liikenneturvallisuutta lupaharkintaan vaikuttavana seikkana. Maankäyttö- ja rakennuslain 168 §:n 1 momentin mukaan kevyt rakennelma tai pienehkö laitos ei saa olla haitaksi liikenteelle. Viimeksi mainittu säännös koskee paitsi toimenpideluvanvaraisia, myös sellaisia rakennelmia, jotka voidaan pystyttää kokonaan ilman lupaa. Säännöksen sanamuodon ja systemaattisen aseman perusteella siinä kuitenkin viitataan liikenteelle konkreettisesti aiheutuvaan haittaan, kuten siihen, että rakennelma on liikenteen esteenä kadulla.

Vaikka ulkomainonnan sääntely ja viranomaisvalvonta on jaettu maantielain ja maankäyttö- ja rakennuslain kesken sen perusteella, sijoittuuko kyseessä oleva mainoslaite maantielain 52 §:ssä tarkoitetulle alueelle vai liikennealueen ulkopuoliselle asemakaava-alueelle, tämän kahtiajaon ei kuitenkaan perustellusti voida katsoa estävän liikenneturvallisuusnäkökohtien huomioon ottamista maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvassa lupaharkinnassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan luvan myöntämisedellytyksenä on, että rakennelma soveltuu paikalle. Arvioitaessa mainoslaitteen soveltumista paikalle on otettava huomioon laitteen ominaisuudet kokonaisuudessaan. Näihin ominaisuuksiin kuuluvat tässä tapauksessa mainoslaitteen led-näyttö ja sen kirkkauden sekä liikkuvan kuvan vaikutukset ympäristöön.

Led-mainoslaitteiden vaikutuksia liikenneturvallisuuteen on arvioitu 15.8.2016 voimaan tullutta lakia maantielain muuttamisesta (566/2016) koskevassa hallituksen esityksessä (49/2016 vp). Hallituksen esityksessä todetaan, että led-mainoslaitteiden ja muiden valomainoslaitteiden sijoittamisessa liikenneturvallisuustekijöiden arviointi on erityisen keskeistä. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että tällaisten mainosten valotehokkuudet, vilkkuvat valot ja vaihtuva tai liikkuva kuva ovat tehokkaita katseenvangitsijoita ja liikenneturvallisuuden vaarantajia ja ne voivat erityisesti vaikeuttaa liikennevalojen havaitsemista.

Kyseessä oleva led-mainoslaite on sijoitettu asemakaavassa mainostornille varatulle rakennusalalle. Led-mainoslaite poikkeaa edellä mainittujen teknisten ominaisuuksiensa johdosta ympäristövaikutuksiltaan olennaisesti perinteisestä mainostornista. Näin ollen ei voida katsoa, että led-mainoslaitteelle suunnitellun sijoituspaikan sopivuus olisi ratkaistu jo asemakaavassa. Led-mainoslaite sijaitsee E 18 -moottoritien vieressä lähellä eritasoliittymää ja sen ympäristövaikutukset kohdistuvat tienkäyttäjiin. Ominaisuuksiensa johdosta led-näytöllä varustettu mainoslaite vaarantaa liikenneturvallisuutta viereisellä moottoritiellä. Tällä perusteella mainoslaite ei sovellu paikalle.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Medialiiga Oy ei ole vaatinut sille hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista ennen asian käsittelyn päättymistä hallinto-oikeudessa. Näin ollen vaatimus on jätettävä tältä osin tutkimatta.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Medialiiga Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Ranta-asemakaava oli laadittu alueelle, jolla oli voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava. Yleiskaavassa oli osoitettu kysymyksessä oleville ranta-alueille ja niiden lähiympäristöön muun ohella laaja kyläalue, asuntoalueita, loma-asuntoalueita sekä vesiliikennealueita. Yleiskaavamääräyksen mukaan yleiskaavaa voitiin käyttää sen osoittaman maankäytön mukaisen rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Ranta-asemakaavan tarkoituksena oli ollut selvittää maanomistajalle yleiskaavassa merkitsemättä jääneiden rakennusoikeuksien määrä ja sijoittaa ne maanomistajan kiinteistöjen alueelle. Lisäksi ranta-asemakaava-alueella toimivan matkailua palvelevan yrityksen toimintamahdollisuuksia oli tarkoitus selkeyttää.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Asiassa oli riidatonta, että ranta-asemakaavassa osoitettu maankäyttö poikkesi sitä ohjaavasta yleiskaavasta rakennusoikeuksien sijoittelun ja laadun suhteen. Rakennusoikeuksien määrän suhteen tätä poikkeamista oli lisäksi pidettävä merkittävänä. Kaava-asiakirjoissa ei ollut myöskään tarkempaa selvitystä siitä, miten ranta-asemakaavassa osoitettu yleiskaavasta poikkeava maankäyttö soveltui lähiympäristöön ja sille yleiskaavassa osoitettuun maankäyttöön.

Edellä lausuttu huomioon ottaen yleiskaava ei ollut ollut maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa. Asiassa ei näissä oloissa ollut merkitystä sillä, että yleiskaavassa oli mahdollisesti jätetty osoittamatta maanomistajan pyynnöstä yleiskaavan mitoitusperusteiden ehkä sinänsä mahdollistamia rantarakennusoikeuksia. Kaupunginhallituksen päätös ranta-asemakaavaan hyväksymisestä oli siten lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 §, 40 § 1 momentti, 41 § 1 mom., 42 § 1 momentti, 54 § 1 momentti, 72 § 1 momentti ja 73 § 1 och 2 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti

Seloste on kokonaisuudessaan ruotsinkielisellä päätössivustolla.