Valvontaeläinlääkäri ja 1. kaupungineläinlääkäri olivat A:n tilalla 26.11.2015 suoritetussa eläinsuojelulain 39 §:n mukaisessa uusintatarkastuksessa, A:n eläintenpidosta tehtyjen havaintojen perusteella ja A:n annettua kirjallisen vastineen, päätöksellään 9.12.2015 eläinsuojelulain 44 §:n mukaisena kiireellisenä toimenpiteenä määränneet kaikki A:n tilalla olevat yli sata nautaa viipymättä lopetettavik­si / teuraaksi toimitettaviksi eläinten enemmän kärsimyksen välttämiseksi. Päätös oli eläinsuojelulain 52 §:n nojalla määrätty noudatettavaksi mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

A ei hänen tilallaan vuosina 2012–2015 suoritetuissa useissa eläinsuojelutarkastuksissa annetuista neuvoista, kehotuksista ja määräyksistä huolimatta ollut saanut nautojensa hyvinvointia kohenemaan pysyvästi. Muun muassa tähän nähden oli tarkastuksessa 26.11.2015 tehtyjen havaintojen nojalla ollut perustellusti pääteltävissä, että eläinsuojelulain 42 §:n mukaisilla määräyksillä hänen eläintenpitoaan ei saataisi paranemaan eläinsuojelulain

1 §:n 1 ja 2 momentissa säädettyihin mainitun lain tavoitteisiin nähden riittävän nopeasti ja riittävällä varmuudella. Saadun selvityksen perusteella oli ollut pääteltävissä, että A ei kykene hoitamaan karjaansa asianmukaisesti. Kun lisäksi otettiin huomioon nautojen suuri määrä, eläinsuojelulain 44 §:ssä mainitut ensisijaiset toimenpiteet eivät olleet olleet tarkoituksenmukaisia. Näin ollen A:n tilalla ollut karja oli voitu kokonaisuudessaan määrätä lopetettavaksi tai teurastettavaksi.

Tarkastuksessa 26.11.2015 oli todettu, että tilanne A:n eläinten hyvinvoinnin kannalta oli edelleen huonontunut. Näissä oloissa ja nautojen suuren määrän vuoksi päätös eläinsuojelulain 44 §:n mukaisiin toimiin ryhtymisestä ei ollut edellyttänyt, että jokainen karjaan kuuluva eläin tarkastetaan erikseen.

Tarpeetonta viivytystä eläinsuojelulain 44 §:n mukaisiin välittömiin toimenpiteisiin ryhtymisessä on vältettävä eläinsuojelulain tavoitteiden vuoksi ja koska eläimen omistaja tai haltija on eläinsuojelulain 58 §:n perusteella vastuussa toimenpiteistä aiheutuvista kustannuksista. A:n annettua selityksensä 8.12.2015 eläinlääkärit olivat antaneet päätöksensä heti seuraavana päivänä. Toimenpiteisiin ryhtyminen ei ollut ollut lainvastaista sillä perusteella, että toimenpiteisiin ei olisi ryhdytty riittävän pikaisesti.

Eläinsuojelulaki (247/1996) 44 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.4.2016 nro 16/0282/5

Eläinsuojelupäätös

Hyvinkään kaupungin valvontaeläinlääkäri ja 1. kaupungineläinlääkäri ovat, sen jälkeen kun asiassa oli 26.11.2015 yhteistyössä Etelä-Suomen aluehallintoviraston läänineläinlääkärin kanssa tehty A:n nautakarjaan kohdistettu uusintaeläinsuojelutarkastus A:lle aikaisemmin eläinsuojelulain 42 §:n perusteella annettujen määräysten toteuttamisen tarkastamiseksi ja A:n annettua kirjallisen vastineen, päätöksellään 9.12.2015 eläinsuojelulain 44 §:n mukaisena kiireellisenä toimenpiteenä määränneet kaikki A:n tilalla olevat naudat viipymättä lopetettavik­si / teuraaksi toimitettaviksi eläinten enemmän kärsimyksen välttämiseksi. Päätös on eläinsuojelulain 52 §:n nojalla määrätty noudatettavaksi mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Eläinlääkärien päätöksen perusteina ovat eläinsuojelulain 3, 4 ja 5 §:n, eläinsuojeluasetuksen 3, 9 ja 10 §:n sekä nautojen suojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 3, 4, 7, 11 ja 13 §:n vastaiset jatkuvat laiminlyönnit vasikoiden kuivituksen ja eläinten kuivien makuupaikkojen järjestämisessä, nuorkarjan (sisältää sonnit) ruokinnassa, sorkkien hoidossa, sairaiden eläinten hoidossa ja eläimen tarvitseman eläinlääkärin hoidon sekä eläimen lopetuksen järjestämisessä. Päätöksen perustelujen mukaan eläimille aiheutetaan turhaa kipua ja kärsimystä. Kyseisistä laiminlyönneistä on annettu useasti määräyksiä, mutta A ei ole ottanut niitä huomioon. Laiminlyönnit jatkuvat, ja tilanne on huonontunut nopeasti. A ei näe, että tilalla olisi ongelmia eläinten hyvinvoinnissa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on sittemmin täydentämässään valituksessa Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että eläinlääkärien päätös kumotaan ja päätöksen tehneet eläinlääkärit / Hyvinkään kaupunki velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut. Eläinlääkärien päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Asiassa tulee järjestää suullinen käsittely A:n itsensä sekä tilalla tarkastuksen tehneiden eläinlääkärien E:n ja F:n kuulemiseksi.

Hallinto-oikeus on välipäätöksellään 11.12.2015 nro 15/1127/5 hylännyt A:n vaatimuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä vasikoiden ja nuorkarjan osalta, mutta muilta osin kieltänyt päätöksen täytäntöönpanon.

Valvontaeläinlääkäri, 1. kaupungineläinlääkäri ja toimialajohtaja ovat antaneet hallinto-oikeudelle lausunnot valituksen ja valituksen täydennyksen johdosta.

A on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen lausuntojen johdosta.

Hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn 22.3.2016. Suullisessa käsittelyssä on kuultu A:ta itseään sekä Hyvinkään kaupungin entistä valvontaeläinlääkäriä B:tä, Hyvinkään kaupungin 1. kaupungineläinlääkäriä C:tä ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston läänineläinlääkäriä D:tä. A:n nimeäminä todistajina suullisessa käsittelyssä on kuultu eläinlääkäri E:tä ja eläinlääkäri F:ää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen eläinlääkärien päätöksestä ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Eläinsuojelulain tarkoitus ja eläintenpitoa koskevia säännöksiä

Eläinsuojelulain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on suojella eläimiä parhaalla mahdollisella tavalla kärsimykseltä, kivulta ja tuskalta. Lain tarkoituksena on myös edistää eläinten hyvinvointia ja hyvää kohtelua.

Eläinsuojelulain 3 §:n mukaan eläimiä on kohdeltava hyvin eikä niille saa aiheuttaa tarpeetonta kärsimystä. Tarpeettoman kivun ja tuskan tuottaminen eläimille on kielletty. Lisäksi eläintenpidossa on edistettävä eläinten terveyden ylläpitämistä sekä otettava huomioon eläinten fysiologiset tarpeet ja käyttäytymistarpeet. Asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä siitä, mitä on pidettävä tarpeettoman kärsimyksen, kivun ja tuskan tuottamisena eläimille.

Eläinsuojelulain 4 §:n mukaan eläimen pitopaikan on oltava riittävän tilava, suojaava, valoisa, puhdas ja turvallinen sekä muutoinkin tarkoituksenmukainen ottaen huomioon kunkin eläinlajin tarpeet. Eläimen pitäminen tarpeetonta kärsimystä tuottavalla tavalla on kielletty. Asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä eläimen pitopaikalle asetettavista vaatimuksista. Asetuksella voidaan myös säätää, että maa- ja metsätalousministeriö voi antaa niistä tarkempia määräyksiä.

Eläinsuojelulain 5 §:n mukaan hoidossa olevaa eläintä ei saa jättää hoidotta tai hylätä. Eläimen on saatava riittävästi sille sopivaa ravintoa, juotavaa ja muuta sen tarvitsemaa hoitoa. Eläimen sairastuessa sen on saatava asianmukaista hoitoa. Eläimen hyvinvointi ja olosuhteet on tarkistettava riittävän usein. Asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä eläimen hoidolle asetettavista vaatimuksista. Asetuksella voidaan myös säätää, että maa- ja metsätalousministeriö voi antaa niistä tarkempia määräyksiä.

Eläinten pitopaikka ja eläinten hoito

Eläinsuojeluasetuksen 1 §:n 1 ja 2 momentin mukaan eläimen pitopaikka sekä pitopaikan rakenteet ja laitteet on suunniteltava, rakennettava ja huollettava siten, että se on eläimelle turvallinen ja että pitopaikan palovaara ja eläimen karkaamisvaara ovat mahdollisimman vähäisiä. Pitopaikassa tulee voida ylläpitää puhtautta ja hyvää hygieniaa ja siellä olevat eläimet on voitava tarkastaa ja hoitaa vaikeuksitta. Pitopaikka ei saa vahingoittaa eläintä eikä vaarantaa sen terveyttä. Pitopaikan tulee tarjota riittävä suoja epäsuotuisia sääoloja sekä liiallista kylmyyttä, lämpöä ja kosteutta vastaan.

Eläinsuojeluasetuksen 4 §:n mukaan eläimen pitopaikka on pidettävä puhtaana. Pitopaikka ja siihen liittyvät sellaiset laitteet, joista eläinten terveys ja hyvinvointi riippuvat, on tarkastettava vähintään kerran päivässä. Eläinten terveyttä tai hyvinvointia vaarantavat viat on korjattava välittömästi ja, jollei se ole mahdollista, on ryhdyttävä muihin tarpeellisiin toimiin, jotta eläinten terveys ja hyvinvointi voidaan turvata vikojen korjaamiseen saakka.

Eläinsuojeluasetuksen 8 §:n mukaan hoidossa olevan eläimen terveydestä ja yleisestä hyvinvoinnista sekä eläimen puhtaudesta ja sen tarvitsemasta muusta kehonhoidosta on huolehdittava.

Eläinsuojeluasetuksen 9 §:n 1 momentin mukaan hoidossa olevalle eläimelle on annettava sille sopivaa hyvälaatuista ruokaa ja juomaa. Ruokinnassa on otettava huomioon kunkin eläimen tarpeet ja varmistettava, että jokainen eläin saa ravintoa riittävästi.

Eläinsuojeluasetuksen 10 §:n mukaan, jos hoidossa oleva eläin on ihmisen välittömässä valvonnassa tai tavoitettavissa, on eläimen kunto ja terveydentila sekä hyvinvointi tarkastettava vähintään kerran päivässä ja tarvittaessa useamminkin. Tarkastuksessa on kiinnitettävä erityistä huomiota synnytystä odottaviin, juuri synnyttäneisiin, vastasyntyneisiin, sairaisiin, heikkokuntoisiin ja vahingoittuneisiin eläimiin.

Eläinsuojeluasetuksen 11 §:n mukaan eläimen sairastuessa tai vahingoittuessa sille on viipymättä annettava tai hankittava asianmukaista hoitoa. Sairas tai vahingoittunut eläin on tarvittaessa sijoitettava asianmukaiseen tilaan erilleen muista eläimistä. Sairauden tai vamman laadun niin edellyttäessä eläin on lopetettava tai teurastettava.

Nautojen suojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan nautojen pitoon tarkoitetut eläinsuojat, parret, karsinat, varusteet ja laitteet on pidettävä puhtaina ja tarvittaessa desinfioitava.

Saman asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan eläinsuojan lattian on oltava sellainen, että nestemäiset eritteet poistuvat asianmukaisesti tai imeytyvät hyvin kuivikkeisiin. Tarvittaessa nautojen makuualue on kuivitettava. Asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan alle kaksiviikkoisella vasikalla on oltava hyvin kuivitettu makuupaikka. Asetuksen 11 §:n 1 momentin mukaan eläinten terveyden ja hyvinvoinnin tarkastukseen on kiinnitettävä erityistä huomiota tiineyden loppuvaiheessa, poikimisen aikana ja kun hoito-olosuhteissa tapahtuu merkittäviä muutoksia. Vasikat on tarkastettava vähintään kaksi kertaa päivässä.

Valvonta

Eläinsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan aluehallintovirasto, kunnaneläinlääkäri, kunnan terveydensuojeluvalvontaa hoitava viranhaltija, tarkastuseläinlääkäri, rajaeläinlääkäri tai poliisi voi kieltää sitä, joka rikkoo mainittua lakia tai sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä taikka lopetusasetusta, jatkamasta tai toistamasta lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten taikka lopetusasetuksen vastaista menettelyä taikka määrätä tämän asian laatuun nähden riittävässä määräajassa täyttämään velvollisuutensa.

Eläinsuojelulain 44 §:n mukaan, jos eläinsuojelulliset syyt vaativat, aluehallintovirasto, kunnaneläinlääkäri, kunnan terveydensuojeluvalvontaa hoitava viranhaltija, tarkastuseläinlääkäri, rajaeläinlääkäri tai poliisi voi 42 §:n säännöksistä poiketen ryhtyä välittömiin toimenpiteisiin eläimen hyvinvoinnin turvaamiseksi. Tässä tarkoituksessa eläimelle voidaan hankkia hoitoa muualta tai hoitaja taikka rehua tai muita eläimen hyvinvoinnin kannalta ehdottoman välttämättömiä aineita taikka, jos se ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista, eläin voidaan lopettaa tai toimittaa teurastettavaksi taikka myydä huutokaupalla tai käyvästä hinnasta muuten.

Eläinsuojelulain 44 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 36/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa: "Eläinsuojelullisten syiden niin vaatiessa voitaisiin ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan ryhtyä välittömiin toimenpiteisiin eläimen hyvinvoinnin turvaamiseksi. Tällainen tilanne olisi esimerkiksi kysymyksessä silloin, kun eläinsuojelulliset epäkohdat ovat niin suuria ja pikaista korjausta vaativia, että ehdotetun lain 42 §:ssä tarkoitetuilla kielloilla ja määräyksillä ei voitaisi saada tilanteeseen korjausta riittävän nopeasti ja riittävällä varmuudella.

Pykälässä tarkoitettu eläinsuojelullinen syy on kysymyksessä paitsi silloin, kun eläin kärsii jo ehdottoman välttämättömän hoidon puutteesta, myös silloin, kun eläimen hoidosta vastaava henkilö on tavoittamattomissa tai jostain syystä kykenemätön hoitamaan eläintä ja on oletetta­vissa, että eläimen hyvinvointi tästä syystä vaarantuu pikaisesti. Ensisijaisesti eläimelle tulisi hankkia hoitoa muualta tai hoitaja taikka rehua, ruokaa, vettä tai muita eläimen hyvinvoinnin kannalta välttämättömiä aineita. Eläimen hyvinvoinnille ehdottoman välttämättömillä aineilla tarkoitetaan esimerkiksi eläimen kiireelliseen lääkitsemiseen tarvittavia lääkkeitä. Ehdotuksen mukaan eläin voitaisiin lopettaa, toimittaa teurastettavaksi tai myydä, jos muiden keinojen käyttäminen ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista. Eläin olisi lopetettava, mikäli eläin on sellaisessa tilassa, että sen hengissä pitäminen on ilmeistä julmuutta sitä kohtaan."

Asiassa saatua selvitystä

Eläinsuojelutarkastuksista tehtyjen päätösten perusteella A:n tilalla on tehty 15 eläinsuojelutarkastusta vuosina 2012–2015 (päätökset 28.5.2012, 18.7.2012, 14.8.2012, 17.12.2012, 14.2.2013, 28.3.2013, 14.6.2013, 11.10.2013, 26.2.2014 (AVI), 16.6.2014, 4.11.2014, 28.5.2015, 28.9.2015, 18.11.2015 ja 9.12.2015).

Tarkastuksissa, jotka on tehty välillä 8.5.2012–26.11.2015, on todettu tilalla olevan useita puutteita pikkuvasikoiden kuivituksessa, eläinten ruokinnassa, sairaiden eläinten hoitoon toimittamisessa sekä niiden terveyden- ja sairaanhoidossa, navetan olosuhteissa ja sekä eläinten että navetan puhtaanapidossa. Päätöksissä on toistuvasti annettu määräyksiä pääosin samojen asioiden korjaamiseksi välittömästi tai määräajassa.

Päätöksistä ilmenee, että nautojen hyvinvoinnista vastaa pääsääntöisesti A itse ja että A:n kanssa vuoden 2012 tarkastuksilla käydyissä keskusteluissa syyksi suurimpaan osaan eläinsuojelullisista puutteista oli ilmennyt aikapula. Päätöksissä on tuolloin suositeltu A:ta hankkimaan lisää työvoimaa, jotta eläinten hyvinvointi voidaan varmistaa ja estää tilanteen huonontuminen entisestään.

Eläinsuojelutarkastuksen 28.4.2015 perusteella tehdyssä päätöksessä 28.5.2015 on todettu muun ohella, että tarkastuksen alkaessa kello 9 A ilmoitti eläinten ruokinnan ja vasikoiden juoton olevan kesken. Tarkastuksen alussa heinää oli vain nuorten eläinten edessä etummaisissa karsinoissa. Muutoin ruokintapöytä oli hyvin tyhjä, heinänrippeitä oli siellä täällä. Naudat kuitenkin vaikuttivat rauhallisilta. Ensimmäisten karsinoiden edessä ollut heinä oli syvemmältä homeista ja näytti korsiintuneelta ja värittömältä, ja siitä tuli paikoin selkeä homeen haju.

Eläinten kunnon osalta yleisilme oli, että vasikat ja nuorkarja on laihaa, pienikokoista ja lihasköyhää. Etenkin nuorkarjan seassa usealla oli erittäin pitkä karva, ja ne olivat lihasköyhiä, ja niillä oli pömpöttävä vatsa. Useat eläimet näyttivät pienikokoisilta ikäänsä nähden (muun muassa korvanumerot 235, 237, 256, 258, 212, 239, 240, 243, 246, 253 ja 209). Lehmä korvanumeroltaan 219 oli erillään karsinassa. Ylös ajettaessa sen oli hankalaa nousta, ja se liikkui huonosti. Sillä oli vasemman puoleisen lonkkakyhmyn seudulla isokokoinen paise tai muu vastaava. Lehmien puolella ollut lähes kahdeksanvuotias vanha lehmä korvanumerolla 358 liikkui huonosti ja oli erittäin laiha (kuntoluokka 1+), ja sillä oli pitkät sorkat. A:lle suositeltiin tämän lehmän lopettamista eläimen pidempien kärsimysten välttämiseksi. Sonni korvanumerolla 211 oli loukannut sarvensa.

Navetta oli likainen. Lehmien ja nuorkarjan ritilälattia oli likainen ja paikoin erittäin liukas ulosteen takia, mutta edellisen tarkastuksen kaltaista syvää liejua ei ollut. Lypsyrobotti oli edelleen likainen. Kaikki vesikupit toimivat.

Tarkastushetkellä navetassa ei ollut yhtään alle kaksiviikkoista vasikkaa. Korvamerkkejä puuttui useilta vasikoilta. Silmiinpistävää vasikoiden karsinoissa oli niiden ryhmitys. Pieniä ja isompia samoissa karsinoissa. Vasikat makoilivat karsinan ritilälattialla eivätkä makuualueella, joka oli erittäin likainen ja märkä ulosteesta.

Neljännessä karsinassa yksi vasikka varoi vasenta takajalkaansa. Sen vasen kinner ja vuohisen alue olivat erittäin turvoksissa, eikä vasikka halunnut varata painoa jalalle.

Navetan rehuvarastossa oli lattialla viiden vasikan ruhot siinä kunnossa, että ne ovat olleet varastossa jo jonkin aikaa (silmät mädäntyneet tai rotat syöneet). A:n mukaan vasikat olivat syntyneet kuolleina, eikä hänellä ole ollut aikaa haudata tai toimittaa niitä Honkajoelle. Navetan viereisestä metsiköstä löytyi pieni vasikan kallo, joka on ilmeisesti vastasyntyneen/kuolleena syntyneen eläimen kallo. Tilan vasikkakuolleisuus korkea, tilalla oli viisi kuollutta eikä yhtään alle kaksiviikkoista vasikkaa.

Päätöksessä 28.5.2015 on todettu, että annettuja määräyksiä ei ole noudatettu. Nuorkarja on edelleen laihaa, eikä ruokinta ole riittävää tai laadukasta. Sairaita eläimiä ei ole hoidatettu eläinlääkärillä tai ajoissa lopetettu, vaan navetasta löytyi useampi eläinlääkärin hoitoa vaativa eläin. Vasikoiden kuivituksen osalta määräyksen täyttämistä ei voitu tarkastaa, koska tilalla ei ollut tarkastushetkellä alle kahden viikon ikäisiä vasikoita.

A:lle on annettu 28.5.2015 seuraavat eläinsuojelulain 42 §:n mukaiset määräykset ja määräajat:

1. Vasikoilla oltava käytettävissä sopiva makuupaikka. Niiden karsina ja makuualue on pidettävä puhtaana ja kuivana. Määräaika välittömästi.

2. Haittaeläinten torjunnasta on huolehdittava. Määräaika välittömästi.

A:lle on annettu 28.5.2015 uudestaan seuraavat määräykset:

1. Nuorkarjan ruokintaa on tehostettava heti.

2. Sairaat eläimet on aina hoidettava ja ajoissa kutsuttava eläinlääkäri tai ne on lopetettava. Eläinlääkäri on tarvittaessa kutsuttava uudelleen.

Eläinsuojelutarkastuksen 1.9.2015 perusteella tehdyssä päätöksessä 24.9.2015 on todettu muun ohella, että tilalla oli viisi alle kahden viikon ikäistä vasikkaa, joiden karsinassa ei aluksi ollut lainkaan kuiviketta, makuualusta oli märkä ja karsinassa oli lantaa. Tarkastuksen aikana A heitti hieman purua vasikoiden makuualustalle, mutta määrä oli aivan liian vähäinen. Vastasyntynyt vasikka oli laitettu samaan karsinaan muiden kanssa. Se oli vielä syntymän jäljiltä märkä ja makasi täristen, eikä se ollut vielä saanut ternimaitoa. Muut vasikat juotettiin ämpäreistä tarkastuksen aikana, nopeimmat pääsivät juomaan. Samalla tavalla toimittiin isompien vasikoiden kanssa varmistamatta, että kaikki pääsivät juomaan. Niidenkin karsinan lattia oli märkä ja likainen. Suurin osa nuorkarjasta oli laitumella. Paikalla olevassa karjassa oli useampia pitkäkarvaisia, pömppömahaisia, lihasköyhiä ja laihoja eläimiä (korvanumeroilla 243, 239, 227, 244 ja 256).

Lehmien puolella oli muiden joukossa aamulla synnyttänyt lehmä. Navetta oli likainen, ja lehmien makuuparret olivat likaisia. Käytävät olivat täynnä lantaa, märkiä ja liukkaita. Lannanpuhdistaja laitettiin tarkastuksen aikana käyntiin. Lypsyrobotti oli pinttyneen lannan peitossa. Lehmien puolella oli sinne kuulumattomia esineitä, joihin lehmät voivat loukkaantua (parrenerottaja/portti, jonka A poisti kehotuksesta). Heinän laatu vaihteli, osa oli hyvää, osa jopa hieman homeista. Varasto oli siivottu vanhasta rehusta, mutta rotanulostetta oli edelleen reilusti.

Päätöksessä 24.9.2015 on todettu, että annettuja määräyksiä ei ole noudatettu. Nuorkarjan osalta ei pystytty arvioimaan tilannetta kokonaisuutena, mutta havaittavissa oli puutteita useamman yksilön ruokinnassa.

A:lle on annettu 24.9.2015 seuraavat eläinsuojelulain 42 §:n mukaiset määräykset, joita on heti noudatettava:

1. Alle kaksiviikkoisilla vasikoilla on oltava hyvin kuivitettu makuupaikka. Kuivituksen määrää on lisättävä heti.

2. Kaikilla vasikoilla on oltava käytettävissä sopiva makuupaikka. Vasikoiden karsina ja makuualue on pidettävä puhtaana ja kuivana.

3. Eläinten pitopaikka on pidettävä puhtaana. Nautojen pitoon tarkoitetut eläinsuojat, parret, karsinat, varusteet ja laitteet on pidettävä puhtaina ja tarvittaessa desinfioitava.

4. Nuorkarjan ja vasikoiden riittävästä ruokinnasta on huolehdittava. On varmistettava, että kaikki vasikat pääsevät juomaan/syömään vähintään kahdesti päivässä.

5. Haittaeläintorjunnasta on huolehdittava.

Eläinsuojelutarkastuksen 29.10.2015 perusteella tehdyssä päätöksessä 18.11.2015 on todettu muun ohella, että alunperin maitohygieniatarkastuksena alkaneella tarkastuksella rehuvarastosta löytyi kyljellään makaava, erittäin huonokuntoinen hieho, joka makasi koko ajan samassa asennossa. Eläin hengitti pinnallisesti ja tuskaisen oloisesti ja oli ulostanut ja virtsannut alleen. Sieraimet olivat veriset. Eläimen vasen sarvi oli katkennut, mutta roikkui edelleen sen päässä kiinni. A kertoi, että eläinlääkärin kanssa oli puhelinkeskustelussa edellisenä aamuna päädytty siihen, ettei tappelussa loukkaantunutta eläintä kannata hoitaa. A:n mukaan eläin oli vielä tarkastuspäivän aamuun saakka syönyt ja märehtinyt rintansa päällä maaten, kyljelleen se oli mennyt vasta tarkastuspäivän aamuna. A kertoi, että eläimelle on sovittu lopetus tarkastuspäivän illaksi. Tarkastuseläinlääkäri katsoi, että eläin on lopetettava heti. A lopetti eläimen kehotuksesta, mutta lopetus ei onnistunut ensimmäisellä kerralla, vaan eläin rupesi virkoamaan pulttaamisen, ulos siirtämisen ja pistämisen jäljiltä. Lehmän lopettaminen onnistui vasta toisella yrittämällä.

Samalla tarkastuksella 29.10.2015 havaittiin, että pienten vasikoiden karsinassa oli yhdeksän vasikkaa, joista kolmelta puuttuivat korvamerkit. Niillä ei ollut lainkaan kuivikkeita, ja makuualusta oli kostea. Ruokintapöytä oli melko tyhjä. Heinän laatu vaihteli; osa oli hyvää, osa jopa hieman homeista. Rehuvarastossa oli edelleen rotanulostetta lattialla.

Tarkastuksella 29.10.2015 havaittiin myös kaksi vasikanraatoa pusikossa lähellä lietesäiliötä. A:n mukaan vasikat olivat syntyneet kuolleina edellisenä päivänä. Kuitenkin toiselta vasikalta oli jo pää puoliksi syöty.

Tarkastuksen 29.10.2015 perusteella A:lle on 18.11.2015 annettu seuraavat eläinsuojelulain 42 §:n mukaiset määräykset, joita on heti noudatettava:

1. Sairaat eläimet on aina hoidettava ja ajoissa kutsuttava eläinlääkäri, tai ne on lopetettava. Eläinlääkäri on tarvittaessa kutsuttava uudelleen.

2. Eläimen lopettaminen on suoritettava mahdollisimman nopeasti ja kivuttomasti. Eläimen saa lopettaa vain lopettamisen osaava henkilö. Eläimen lopettavan henkilön on varmistettava, että eläin on kuollut ennen kuin sen hävittämiseen tai muihin toimenpiteisiin ryhdytään.

3. Kaikilla vasikoilla on oltava käytettävissä sopiva makuupaikka. Vasikoiden karsina ja makuualue on pidettävä puhtaana ja kuivana.

4. Haittaeläintorjunnasta on huolehdittava.

Eläinsuojelupäätökseen 9.12.2015 kirjattujen 26.11.2015 tehtyjen tarkastushavaintojen mukaan jokaisessa ikäryhmässä on selkeitä nääntymisen merkkejä. Enemmistö vasikoista sekä nuorkarjasta on kitukasvuista, laihaa, lihasköyhää, pömppömahaista ja pitkäkarvaista. Eläinten joukossa oli useita yksilöitä, joiden paino arvioitiin kymmeniä tai satoja kiloja normaalin ikäisensä alapuolelle. Ruokintapöydällä ollut heinä oli huonolaatuista; homeista, korsiintunutta ja ravintoköyhää.

Pikkuvasikoiden pitopaikat eivät olleet makuualueiden osalta asianmukaiset, vasikat olivat märkiä ja likaisia, monien jalat olivat vahingoittuneet, ja useamman nivelet olivat paksuuntuneet. Vasikkakarsinoiden vieressä oli neljän vasikan raadot. Lehmien pihaton puolelta löytyi vastasyntynyt vasikka makuulta jalat sammakkoasennossa lehmien jalkojen seasta, erittäin lantaisella käytävällä. Vasikka oli yltä päältä lannassa ja liukasteli useaan otteeseen yrittäessään nousta ylös. Se oli jäädä lehmien jalkoihin niiden astellessa sen ylitse. Vasikka tärisi kylmyydestä. Ruokintapöydän toisesta päädystä löydettiin nuori eläin kyljellään heikosti potkien. Eläin oli erittäin puhaltunut eikä päässyt itse nousemaan ylös, se olisi tukehtunut ilman apua. Ulostemäärän perusteella eläin oli maannut paikalla pidempään.

Tila oli erittäin likainen, ja kaikki eläimet kulkevat lannan seassa ja ovat likaisia. Lehmien seasta löytyi erittäin monta eläintä, joilla oli lantapanssareita. Osalla eläimistä todettiin pitkät sorkat, joita ei ole hoidettu ajallaan.

Tilanne tilalla on huonontunut huomattavasti erittäin lyhyessä ajassa, eikä annettuja määräyksiä, koskien muun muassa vasikoiden kuivitusta, ruokintaa ja sairaiden eläinten hoitoa, ole edelleenkään noudatettu.

Eläinsuojelutarkastuksella 26.11.2015 otetuista valokuvista ilmenee muun muassa, että kuvissa oleva nuorkarja on laihaa, navetta on likainen ja vasikat ovat likaisia ja märkiä ja lehmillä on lantapanssaria.

Lopen Eläinlääkäriasema Oy:n eläinlääkärien F ja E todistuksen 2.12.2015 mukaan tilalla samana päivänä omistajan pyynnöstä tehdyssä tarkastuksessa on todettu muun ohella, että lypsävien, ummessa olevien ja poikivien hiehojen kuntoluokat olivat keskimäärin 3,38 (lypsäviä lehmiä 34, ummessa 13), kun lypsylehmän tavoitekuntoluokka on 3–3,5. Joukossa oli useita ylikuntoisia (8 kpl) ja vain yksi alikuntoinen (korvanumero 701), jonka kuntoluokka oli 2,5. Tämä lehmä on omistajan mukaan menossa teuraaksi mahouden vuoksi.

Korvanumero 168 eläimen oikea silmä on sokea ja vasemmassa silmässä harmaakaihia, mutta sen kuntoluokka on 3,5. Tämän ryhmän eläinten karvapeitteissä oli havaittavissa lievää lantaisuutta, muutamalla alkavaa lantapanssaria.

Kaikki yhdeksässä karsinassa olleet naudat on käyty läpi. Karsinassa 1 olevien viiden ison sonnin kuntoluokka on yli 3 ja sonnit ovat puhtaita. Karsinassa 2 olevien kahden ayshire-pikkusonnin kuntoluokka on 3- ja viiden friisiläisen kuntoluokka 3,5. Sonnit ovat puhtaita.

Karsinassa 3 olevien viiden ayshire-hiehon kuntoluokka on yli 3, ja ne ovat puhtaita. Karsinassa 4 siemennystä odottavien 19 pienen hiehon kuntoluokat ovat 2,5–3,5, ja ne ovat puhtaita. Ryhmäkarsinassa 5 olevat kahdeksan yli 2-viikkoista pikkuvasikkaa ovat normaalikuntoisia ja puhtaita. Ryhmäkarsinassa 6 olevien kolmen friisiläissonnin kuntoluokka on 2,5. Omistajan mukaan ne ovat isommassa ryhmässä ollessaan jääneet alakynteen. Karsinassa 7 olevista viidestä alle viikon ikäisestä juottovasikasta ei ole huomautettavaa. Karsinassa 8 olevista neljästä vasikasta kahden ayshiren kuntoluokka on 1,5 ja kahden friisiläisen 2,5. Karsinassa 9 olevien viiden vasikan kuntoluokat ovat 1,5 (2 friisiläistä), 2 – (ay­shire) ja 2 (2 ayshireä).

Karsinoiden 6, 8 ja 9 vasikoiden eli alle puolivuotiaiden ruokintaa on tehostettava. Saatavilla oleva kuivaheinä on liian karkeaa, pitkää ja energiaköyhää. Suositellaan säilörehun ja hienomman kuivan heinän syöttämistä. Ohra-kaura-seoksen väkevöittämiseksi on suositeltu rypsiä tai vasikan herkkumyslin antamista vapaasti.

Eläinsuojelupäätöksen 29.12.2015 mukaan A:n tilalla 16.12.2015 nuorkarjan teuraalle lähettämisen yhteydessä lypsylehmille tehdyssä tarkastuksessa on havaittu, että erittäin monen eläimen sorkat olivat liian pitkät, kiertyneet tai muulla tavoin hoitamatta. Enemmistö eläimistä oli erittäin likaisia ja lantaisia, ja erittäin monella lehmällä oli lantapanssari, ja ainakin kahdella näkyi myös avoimia hiertymiä ihossa. Yksi lehmä oli lähes kolmijalkainen, se ontui oikeata etujalkaansa. Yksi lehmä oli erittäin laiha, ja sen takapää vaikutti erittäin heikolta. Tarkastuksen perusteella on annettu seuraavat eläinsuojelulain 42 §:n mukaiset määräykset: Viimeksi mainitut kaksi lehmää on heti hoidatettava eläinlääkärillä tai lopettava, jos niitä ei haluta hoitaa. Lehmien sorkat on hoidatettava, etenkin pöytäkirjassa mainittujen eläinten osalta kiireellisesti. Lantapanssarit on heti puhdistettava ja hiertymät hoidettava eläinlääkärin puolesta tai eläinlääkärin ohjeiden mukaan, samoin on heti huolehdittava eläinten yleisestä hyvinvoinnista ja puhtaudesta.

A:n tilalta 16.12.2015 teurastettavaksi toimitetuista eläimistä laaditun selvityksen (Taulukot 1–4) sekä A:n itsensä teuraalle 15.12.2015 toimittamista eläimistä saadun teurastuspöytäkirjan 152835 sekä toimialajohtajan ja 1. kaupungineläinlääkärin 31.12.2015 päivätyn lausunnon mukaan ruhojen laatuluokka on lähes poikkeuksetta ollut huonointa P-, P tai P+ luokkaa ja huonointa rasvaluokkaa 1. Lähes kaikkien nautojen päiväkasvu on ollut selvästi alle 190 g, mitä pidetään maailman kaikkien rotujen nälkiintymisrajana. Suomessa päivittäinen nettokasvu alle kaksivuotiailla lypsyrotuisilla sonneilla on 350 g ja hiehoilla 250 g. Laatutilojen tavoitteena puolestaan on yli 600 g:n keskimääräinen päiväkasvu lypsyrotuisilla lihanaudoilla, ja hälytysrajana on alle 500 g:n keskimääräinen päiväkasvu. Tavoitteena on alle 2 %:n kuolleisuus ikäluokassa 6 kk–teuras. Eläinlääkärien käyttämän ohjeistuksen mukaan, jos teurasruhoista on rasvaluokassa 1 alle viisi nautaa tai alle 30 %, tilanne on hyvä. Jos rasvaluokassa 1 on yli kymmenen nautaa ja yli 50 % teurastetuista, tilalla on korjattavaa.

Eläinsuojelupäätöksen 28.1.2016 mukaan A:n tilalla 14.1.2016 tehdyllä tarkastuksella on havaittu, että lypsylehmien ruokintapöytä oli tyhjillään. Ainoastaan vasikoiden karsinan päädyssä oli homeista rehua, johon muu karja kuin vasikat ei yltänyt.

Navetassa oli likaista. Enemmistö eläimistä oli erittäin likaisia ja lantaisia. Erittäin monella lehmällä oli lantapanssari (päätöksessä yksilöity seitsemän lehmää), osalla näkyi myös hiertymiä ihossa (päätöksessä yksilöity viisi lehmää). Sorkkahoitajan on todettu käyneen hoitamassa osan eläimistä edellisen tarkastuksen jälkeen, mutta muutamalla eläimellä todettiin edelleen pitkät sorkat (yksilöity yksi eläin). Lehmä korvanumerolla 107 ontui oikeaa etujalkaansa, lehmä oli lähes kolmijalkainen. Tarkastuksella 16.12.2015 oli annettu määräys hoidattaa tai lopettaa muun muassa tämä lehmä. Lehmä lopetettiin pidempien kärsimysten välttämiseksi tarkastuksen lopussa. Toinen lehmä oli laiha, ja sen takapää vaikutti heikolta. Se nosteli kävellessään takajalkojaan tavallista korkeammalle. Tätäkään lehmää ei ole määräyksestä huolimatta hoidettu.

Tilalle on syntynyt neljä vasikkaa edellisen tarkastuksen jälkeen. Ne olivat ilman korvamerkkejä yhdessä karsinassa. Osa vasikoista näytti alle kaksiviikkoisilta, mutta niiden iästä ei saatu tarkastuksella tietoa. Vasikoilla oli niukasti purua kuivikkeena betonilattian päällä. Lattia oli rikki seinän vierestä niin, että vasikka saattoi satuttaa itsensä sorkanmentävässä reiässä. Osalla vasikoista oli ripuli. Juomakuppi oli liian korkealla vasikoiden kokoon nähden niin, että jäi epäselväksi, pystyvätkö ne itse juomaan kupista.

Tilalla oli noin 45 lypsylehmää, edellä mainitut vasikat sekä noin 15 yksilöä nuorkarjaa. Nuorkarjaa ei tarkastettu. Ontuvan lehmän lopettamismääräyksen lisäksi päätöksellä on annettu seuraavat eläinsuojelulain 42 §:n mukaiset määräykset: Lehmän (korvanumero 0051) vointia on seurattava, ja tarvittaessa sille on kutsuttava eläinlääkäri tai se on lopetettava. Määräaika heti. Niiden lehmien sorkat, joita ei joulukuussa ole hoidettu, on hoidatettava 31.3.2016 mennessä. Lantapanssarit on puhdistettava ja hiertymät hoidettava eläinlääkärin toimesta tai eläinlääkärin ohjeiden mukaan, sekä eläinten yleisestä hyvinvoinnista ja puhtaudesta on huolehdittava, määräaika heti. Alle kaksiviikkoisilla vasikoilla on heti oltava kuivitettu makuupaikka, ja kuivituksen määrää on heti lisättävä. Eläinten pitopaikka on pidettävä puhtaana. Nautojen pitoon tarkoitetut eläinsuojat, parret, karsinat, varusteet ja laitteet on pidettävä puhtaina ja tarvittaessa desinfioitava. Karjan riittävästä ruokinnasta on huolehdittava. On varmistettava, että kaikki vasikat pääsevät juomaan vettä. Edellä mainittujen määräysten määräaika on heti.

Suullisessa käsittelyssä saatu selvitys

A kertoi, että kyseessä on hänen syntymäkotinsa maatila, jonka hän on hankkinut itselleen noin kaksitoista vuotta sitten. Tällä hetkellä tilanpito on hänen päätoimensa. Aikaisemmin hän on ollut pankkimaailmassa järjestelmäasiantuntijana, mutta jäänyt jo pois työelämästä. A on koulutukseltaan insinööri, ja käynyt lisäksi maamieskoulun. Hän on tehnyt maataloustöitä lapsuudesta lähtien.

A asuu Vantaalla ja käy Hyvinkäällä olevalla tilallaan päivittäin. Lisäksi hän saa tietoa navetasta kotiin laajakaistayhteyden välityksellä. A hoitaa karjansa itse. Laskelmien mukaan yksi henkilö pystyy lypsyrobotilla varustetussa pihattonavetassa huolehtimaan noin 150 eläimestä. A kasvattaa ja jalostaa karjansa itse. Jalostuksen myötä joukossa on huippuyksilöitä.

A oli laskenut, että menettelemällä omalla toimintatavallaan hän pystyisi pitämään tilansa toiminnassa ja kuolettamaan muun muassa 2008–2009 rakennetun pihattonavetan rakentamisaikaiset lainat. Eläinlääkärien päätösten vuoksi hän on kuitenkin joutunut hakeutumaan velkasaneeraukseen. A:lle on aiheutunut koko ajalta 1,5 miljoonan euron vahingot tästä asiasta. Pelkästään karjan uusintaan tarkoitettujen jalostuseläinten tappamisesta on tullut 100 000 euron suuruiset vahingot. Päätöksen tehneillä eläinlääkäreillä ei ole kokemusta käytännön praktiikasta, mikä on johtanut virheelliseen ja tosiasioita vastaamattomaan ratkaisuun ja petokseen sekä ajojahtiin A:ta kohtaan. Tarkastuseläinlääkärit ovat aina tulleet tilalle ilmoittamatta.

A selvitti pihattonavettansa toimintaperiaatteita. A:lla on Rehuraision ja asiantuntijoiden ohjeiden mukaisesti laadittu ruokintasuunnitelma, ja pihaton lehmäpuolella ruokinta tapahtuu automaattisesti tietojärjestelmän kautta. Eläinten ruokinta on tarkkaan suunniteltu siten, että eri vaiheessa (lypsävät, ummessa olevat jne.) olevat lehmät ja hiehot saavat koostumukseltaan sopivaa ruokaa sopivan määrän. Ruokinta perustuu siemennyskorttien perusteella laskettavaan kiertoon. Lehmät lypsävät hyvin, joten niiden oloissa ei voi olla suuria puutteita. Esimerkiksi 14.1.2016 tapettavaksi määrätty lehmä numero 107 on ollut maidontuotoltaan A:n paras lehmä. Se lypsi hieman alle 50 kg vuorokaudessa, ja lineaarisen käyrän mukaan laskettuna sen maidontuotos olisi ollut lähes 16 000 kg vuodessa. A jätti hallinto-oikeudelle raportin lehmien maidontuotannosta.

Eläimet on käyty läpi eläinlääkäri E:n kanssa, eikä ongelmia ole havaittu. Toki pihattonavetassa ja isossa karjassa on aina jotain ongelmia, eläimille sattuu ja tapahtuu. A:n kokemuksen mukaan eläimille tulleet vammat kuitenkin parantuvat yleensä noin viikon kuluessa. A:lla on eläinlääkäri E:n kanssa tehty terveydenhuoltosopimus. Tilalla ei yleensä ole kuolleita eläimiä. Utaretulehdusongelmaa ei ole, koska lehmät käyvät robotilla lypsyllä 2,7 kertaa vuorokaudessa, robotti on puhdas, ja navettaan tulee porakaivovesi. Lisäksi tilalla käy muitakin eläinlääkäreitä kuin E, ainakin F on käynyt, sekä Tuuloksen lääkäri ja Mäntsälän lääkäri (S:n klinik­ka).

Vasikat ovat ikä- ja kasvuluokkien mukaisissa ryhmäkarsinoissa. A:n ruokinta- ja jalostussuunnitelman mukaan eläimille annetaan riittävä määrä ruokaa siten, että kasvukäyrä pysyy kohtuullisena ennen lihotusvaihetta. Aivan yleinen käytäntö on, että eläimiä ruokitaan niukemmin, kunnes niiden poistoajankohta on tiedossa. Noin kaksi kuukautta ennen teuraaksi lähettämistä eläimet lihotetaan teuraskuntoon. Vasikoille juotettavan maidon määrä, kaksi litraa, on eläinlääkäri G:n aikanaan antaman ohjeen mukainen ja käytännössä sopivaksi todettu. Tilalta tulee 3–4 miljoonaa kiloa lantaa vuodessa, joten eläinlääkäreiden väite siitä, ettei eläimiä ruokittaisi, ei voi pitää paikkaansa.

A laittaa vasikoille kutterilastua makuupaikkaan, mutta olkea vasikoille ei ole mahdollista laittaa kuivikkeeksi, ei myöskään kutteripurua nilkkoihin saakka ulottuvaa kerrosta, koska sellainen määrä tukkisi lannanpoistojärjestelmän. Tietyssä vaiheessa eläin siirretään karsinasta opettelemaan pihattoelämää. Jos eläin ei opi järjestelmää, se kuihtuu ja menehtyy.

Todistajana kuultu eläinlääkäri E on käynyt tilalla A:n pyynnöstä vuoden 2016 puolella yhden kerran hoitamassa pikkuvasikoita. Samalla on kävelty navetta läpi, mutta aikuisia nautoja käynnillä ei ole hoidettu. Edelliset käynnit ovat olleet 2.12.2015 ja 1.5.2015. E ei ole käynyt tilalla 2.12.2015 ja 7.1.2016 välisenä aikana. Vuonna 2014 E on käynyt tilalla viisi kertaa, ja hänen muistinsa mukaan kaikki käynnit ovat koskeneet vasikoita. Yleensä on hoidettu pikkuvasikoita, jotka ovat olleet ripulissa, nivelvaivaisia tai joilla on ollut ongelmia napaan liittyen. Tällaiset vaivat aiheutuvat yleensä siitä, että vasikat eivät joko saa ternimaitoa riittävästi tai riittävän nopeasti syntymän jälkeen, tai niiden saama ternimaito on heikkolaatuista.

A:lla on ollut eläinten terveydenhuoltosopimus (ns. Naseva) E:n kanssa, ja E on käynyt A:n pyynnöstä kaksi kertaa kyseisillä käynneillä. E:n kokemuksen perusteella vastaavankokoisella tilalla eläinlääkärikäyntejä olisi tyypillisesti 1–2 kertaa kuukaudessa.

Yhdessä eläinlääkäri F:n kanssa tehdyllä käynnillä 2.12.2015 karja on käyty läpi. Nuorkarjaa oli yhdeksässä karsinassa. Kolmessa karsinassa oli sellaista nuorkarjaa, jonka kunto oli alakantissa (8 eläimen kuntoluokka oli 1,5–2,5). Pikkuvasikoilla oli kuivikkeena kutteripurua, mutta niiden kuivitus oli niukkaa, kuten muulloinkin. Yhdeksän karsinaa oli puhtaita, vasikoiden ei 2.12.2015 todettu olevan lantaisia. Lypsylehmäpuolella makuupaikat/parsimatot olivat kunnossa ja suhteellisen kuivia. Lehmäpuolella olleissa eläimissä oli lievää lantaisuutta, mikä on normaalia pihatto-olosuhteissa. Lantapanssarit aiheuttavat ongelmia maito- ja lihahygieniassa ja kiristävät eläimen ihoa. Lehmän numero 107 kuntoluokaksi arvioitiin 3,5. E:n muistin mukaan lehmä oli ummessa ja melko pian poikiva. Jos lehmä lypsää 49 kg, se ei voi olla kovin sairas. Lypsävien ja ummessa olevien lehmien kuntoluokkien keskiarvo oli 3,38.

Kysyttäessä E:ltä, olivatko eläimet 2.12.2015 näyttäneet siltä, että niiden päiväkasvu on teurastusraportin 16.12.2015 perusteella alittanut maailmanlaajuisen nälkiintymisrajan (190 g/päivä), E oli yllättynyt. Hänen mukaansa nuorkarjaan kuuluneet eläimet eivät ulkoisesti tarkasteltuina olleet näyttäneet niin huonokuntoisilta. Tarkastuksella 2.12.2015 eläinten ikä, joka on olennainen seikka kuntoluokituksessa, ei kuitenkaan ollut E:n tiedossa ja tarkastukseen oli aikaa vain noin kaksi tuntia. Eläinten hyvinvointiin vaikuttavat muun muassa ruokinta, puhtaus ja olosuhteet kokonaisuutena.

E arvioi, että A:n navetta on sinänsä hyvä ympäristö eläintenpitoon. Pito-olosuhteissa näkyvimmät ongelmat ovat pikkuvasikoiden hoidossa, mikä kostautuu heikkokasvuisuutena eläinten teini-iässä. Nuorkarjan hoitoon pitäisi panostaa heti vasikan syntymästä lähtien. Eläimen kasvun tulisi olla tasaista koko kasvukauden, ei vasta viime tipassa tehtyä tehostamista. Se ei ole asianmukaista. Myöskään eläinten ongelmiin ei ole reagoitu tarpeeksi nopeasti; eläinlääkäriä ei tilalle juurikaan ole kutsuttu, vaikka vastaavankokoisilla tiloilla käydään 1–2 kertaa kuukaudessa. Tilalle ei ole tehty eläinlääkärikäyntejä esimerkiksi lehmien utaretulehdusten vuoksi, mikä ei ole normaalia. On todennäköistä, että hoidettavaa olisi ollut. Silti meijeriin 2.12.2015 mennyt maito oli hämmästyttävän hyvälaatuista.

Isännällä ei ole karjanpitokoulutusta, hän on enemmän pankkimies kuin karjanhoitaja, mistä E:n arvion mukaan ongelmat suurimmaksi osaksi aiheutuvat. Lisäksi isäntä tekee kaiken yksin. Tämän kokoisessa yhden lypsyrobotin navetassa tarvittaisiin ainakin kahden ja kesäaikaan jopa kolmen ihmisen työpanos.

Todistajana kuultu eläinlääkäri F on käynyt tilalla yhdessä E:n kanssa 2.12.2015. Tätä ja vuonna 2014 tehtyä yksittäistä käyntiä lukuun ottamatta hän ei ole käynyt tilalla viime vuosina, mutta tuntee tilan historian vuodesta 1982 lähtien.

Lehmät käytiin 2.12.2015 läpi yksittäin, nuorkarja yleissilmäyksenä lähinnä ryhmittäin, karsinoittain. F kertoi kiinnittäneensä huomiota siihen, että tarjolla ollut heinä oli huonolaatuista ja ravinneköyhän näköistä. Se oli korsiintunutta, tikkuista ja silminnähden liian myöhään korjattua. Nuorkarjalla ei ollut myöskään välttämättä tarjolla niille sopivaa väkirehua. Yleisarvion perusteella karsinoiden 6, 8 ja 9 nuorkarja oli laihaa ja alikuntoista ja niiden osalta A:lle annettiin ohjeet ruokinnan muuttamisesta. Siemennystä odottavien pienten hiehojen karsinassa 4 kuntoluokaltaan 2,5 olleet yksilöt olivat alikuntoisia, tavoitekuntoluokka olisi 3–3,5.

Kysyttäessä, olivatko nuorkarjaan kuuluneet eläimet näyttäneet siltä, mitä 16.12.2015 teurastettujen eläinten päiväkasvun perusteella (alle 190 g/päivä) voidaan todeta, F oli yllättynyt. Eläimet eivät olleet ulkoisen tarkastelun perusteella vaikuttaneet niin huonokuntoisilta. Eläinten ikä ei ollut tiedossa kuntoarviota tehdessä. Lihavuuskuntoluokka kertoo tarkemmin eläinten ruokinnasta ja ruuan laadusta. Jos karkean rehun energiaväkevyys ei ole riittävä eli jos rehu on ravintoköyhää, päiväkasvu voi jäädä matalaksi. Siihen vaikuttaa myös eläimen terveydentila. Jos on tai on ollut sairauksia, ravinto ei välttämättä imeydy riittävästi. Käynnillä 2.12. ei havaittu merkkejä tarttuvista taudeista. Jos vasikka on pienenä kärsinyt hengitystietulehduksista, ripulista tai muista tulehduksista, sen kasvupotentiaali kuitenkin heikkenee koko kasvatusajaksi.

Vastasyntyneille vasikoille tulisi antaa ternimaitoa niin paljon kuin ne juovat, suositus on vähintään 6 litraa päivässä, jopa 9 litraa. Isommille vasikoille maitoa tulisi antaa jopa 12 litraa päivässä, 6–9 viikon ikäisiksi saakka. Lisäksi vasikoilla tulee olla vapaasti saatavilla juomavettä ja niille tulee antaa väkirehua ja hyvälaatuista heinää. Vasikoiden ripulia, napaongelmia ja tulehduksia voidaan ehkäistä juottamalla niille syntymän jälkeen mahdollisimman paljon hyvälaatuista ternimaitoa ja noudattamalla hoidossa hyvää hygieniaa. Kasvatustapa riippuu siitä, onko kyse sonneista vai hiehoista, ja päiväkasvutavoitteesta. Jos kasvatetaan teurassonneja, ne ovat yleensä aika vahvalla ruokinnalla koko kasvatusajan. Hiehoja ei voi ruokkia kovin voimakkaasti ruhojen rasvoittumisen vuoksi. A:n korsirehu ei ollut sellaista, jolla eläimiä voisi pelkästään kasvattaa.

Lehmissä ei ollut lausunnossa 2.12.2015 mainittua yhtä yksilöä lukuun ottamatta huomautettavaa. Maho lehmä numero 701 oli laiha ja menossa teuraalle. Selvästi ylikuntoisia oli kahdeksan kappaletta. Lehmien makuuparret olivat kuivat ja olosuhteet asianmukaiset. Lehmät olivat normaalin puhtaita muutamalla yksilöllä ollutta lantapanssaria lukuun ottamatta. Keskimääräisiin karjoihin nähden olosuhteissa 2.12.2015 ei ollut suurta poikkeamaa. F on nähnyt paljon hurjempiakin navetoita.

Useimmiten yhden lypsyrobotin navetan karjaa hoitaa useampi kuin yksi ihminen. Satapäisessä karjassa eläinlääkärin tarve on yleensä kerran kuukaudessa tai kahdessa, jos ei ole suurempia ongelmia. Se, mihin eläinlääkäriä tarvitaan, on tilakohtainen asia. Halvaantunut lehmä tarvitsee tilalla annettavan kalsium- ja yleishoidon lisäksi eläinlääkärin hoidon mahdollisimman nopeasti, muutamassa tunnissa tai viimeistään puolen vuorokauden kuluessa.

Eläinlääkärit B ja C kertoivat, että A:n tilalla on jouduttu tekemään paljon valvontaa. Eläinsuojelutarkastukset tehdään ennalta ilmoittamatta, ne ovat yllätyksellisiä. Eläinsuojeluvalvontaa tekevillä eläinlääkäreillä ei ole mukanaan eläintenhoitovälineitä tai lääkkeitä, ei myöskään eläimenlopettamisvälineitä.

A ei ole noudattanut useiden vuosien aikana hänelle annettuja useita määräyksiä, vaan jokaisella tarkastuskerralla pikkuvasikoilla on ollut riittämätön määrä kuiviketta ja vasikat ovat olleet märkiä ja palelevia. Eläinten makuupaikat ovat olleet märkiä. B:n mukaan riittävä kuivikkeen määrä pikkuvasikalla olisi joko eläinlääkärin polveen saakka ulottuva olkimatto tai vähintään nilkkaan saakka ulottuva kerros purua. Tarkastustilanteissa A:n karsinoihin heittämät yhdestä kahteen lapiollista purua ei ole riittävä määrä. Eläimet ovat olleet laihoja. Myös heinä on useilla kerroilla ollut huonolaatuista, ja navetassa on aina ollut joku eläin henkitoreissaan tai vailla hoitoa, ja tilalta on alkanut löytyä eläinten raatoja. Tilan vasikkakuolleisuus on todella suuri, mikä kertoo muun muassa siitä, että poikivista lehmistä ei huolehdita riittävästi eikä syntyneille vasikoille anneta ternimaitoa riittävästi. Lehmien makuupaikat olivat kuivuneen ja pinttyneen lannan peitossa ja likaiset. Vaikka makuualustat ovat kaltevia, valokuvista näkyy, että pinta on kostea.

A:n lypsykarja saa automaattisesti rehua. Nuorkarjalla ei ole automaattista ruokintaa, vaan se on riippuvainen A:n ruokkimisesta. Vaikka tietokone helpottaa eläinten hoitoa, eläinten tilannetta on pystyttävä seuraamaan muutenkin, pelkkä tietokonevalvonta ei riitä. Tästä on osoituksena se, että tilalta löytyy aina sairaita eläimiä. Eläimet hoidetaan vasta, kun tarkastajat määräävät, mikä ei ole eläinten edun mukaista. Pelkkä lehmän tuotos ei myöskään kerro, miten eläin tosiasiassa voi, koska lehmä lypsää, vaikka sen olosuhteet olisivat millaiset tahansa. A on kertonut, että hiehot siemennetään tavallista myöhemmin, koska jos ne synnyttävät kaksivuotiaina, ne kuolevat ensimmäisen lypsyn/lypsykauden aikana. Tämä on ymmärrettävää, koska A:n eläimet ovat niin pienikokoisia, etteivät ne pysty synnyttämään vielä siinä iässä. Ne eivät ole kasvaneet normaalisti eivätkä siten ole riittävän isoja.

Mitä tulee A:n tapaan totuttaa eläimiä pihattojärjestelmään, täytyy vasikkakarsinasta lantaraapan saapuville siirrettäviä pelkääviä eläimiä kyetä valvomaan, etteivät eläimet jää raapan alle ja kuole.

Syksyllä 2015 tilanne on alkanut entisestään huonontua. Tilalle oli viimeksi edellisenä keväänä annettu määräyksiä tilanteen korjaamiseksi. Tarkastuksella 1.9.2015 havaittiin, ettei niitä ollut noudatettu. C:n maitohygieniakäynti lokakuussa 2015 laajeni eläinsuojelukäynniksi, kun varastosta löytyi lähes kuollut, hyvin sairas eläin. Marraskuun 2015 käynnillä tilalta löytyi lisää kuolleita vasikoita. Kun tilalta löytyi joka kerta hyvin sairaita tai kuolleita eläimiä, tilanteen nähtiin nopeassa tahdissa huonontuneen paljon.

Esimerkiksi ruokintapöydällä 26.11.2015 kyljellään maannut eläin oli reilusti puhaltunut eli sen pötsissä oli runsaasti ilmaa, mikä on hoitamattomana eläimelle hengenvaarallinen tila. Jos puhaltunut eläin joutuu kyljelleen eikä pääse siitä ylös, tilanne on eläimelle hengenvaarallinen. Eläimen ympärillä oli runsaasti ulostetta, ja se oli niin puhaltunut, että se oli maannut siinä pitkään. A ei ollut kuitenkaan havainnut eläintä, vaikka hän on kertonut aina käyvänsä navetan läpi. Tilallisen pitäisi itsensä kyetä huomaamaan tällaiset tilanteet.

Lokakuun tarkastuksella varastosta kyljeltään makaamasta löytynyt lähes täysin reagoimaton eläin oli selvästi maannut paikalla pitkään, vaikka A:n mukaan se oli ollut vain pari tuntia aiemmin pystyssä varastossa, jonne A oli kertonut siirtäneensä sen edellisenä päivänä tappelun tai muun vastaavan tapahtuman jäljiltä vahingoittuneena.

Eläinlääkärien 9.12.2015 tekemässä päätöksessä ei ole katsottu vain yksittäistä asiaa, vaan useita seikkoja, eläinten kuntoa ja olosuhteita kokonaisuutena sekä sitä, onko mitään parannuksia tapahtunut ja mihin suuntaan tilanne on menossa. Koska A ei noudata määräyksiä eikä näe omassa toiminnassaan mitään korjattavaa, tilanteen ei voida olettaa jatkossakaan korjaantuvan. Näissä olosuhteissa ei voida katsoa vain lypsylehmien kuntoluokitusta. Tila toimii niin, että syntyvistä vasikoista kasvatetaan tuotantoeläimiä, joista tilallisen pitäisi saada elanto. Tila ei kuitenkaan toimi, jos eläinten olosuhteet eivät ole hyvät ja tasapainoiset. Viranomaisten kesken on kokonaisarviona aiempien tarkastusten, tilan eläinkuolleisuuden ja teurastuspöytäkirjoista ilmenevien seikkojen perusteella päädytty siihen, että määrätään koko karja lopetettavaksi.

Joulukuun 2015 tarkastuksen jälkeen on lisäksi ilmennyt, että tuolloin tutkittaviksi määrätyt kaksi lehmää oli jätetty hoitamatta, vaikka A oli vastineessaan eläinsuojelueläinlääkäreille ilmoittanut, että eläinlääkäri E on käynyt hoitamassa eläimet. Tämä on eläinten kannalta todella huolestuttavaa.

Aluehallintoviraston eläinlääkäri D totesi, että tilan eläinkuolleisuus on suuri. Hoitavan eläinlääkäri E:n käyntikertojen lukumäärän perusteella A:lla ei ole ilmeisesti käynyt riittävän usein eläinlääkäri hoitamassa eläimiä. Se kielii siitä, että poikimisia ei valvota, esimerkiksi navetasta oli lannan seasta löydetty vastasyntynyt vasikka, joka ei ollut saanut ternimaitoa. Tästä alkaa eläinten huono hoito, mitä näyttää kuolintilastojen perusteella tapahtuvan tilalla enemmänkin eli kyse ei ole vain satunnaisesta asiasta. Tilalta löytyneissä raadoissa oli esimerkiksi jo vuoden ikäinen, mutta vasikan painoinen eläin.

Poikiva lehmä tarvitsee valvontaa ja on muun muassa altis utaretulehdukselle, jota tilalla ei jostain syystä ole todettu. Sitä ei kuitenkaan tiedetä, paljonko robotti lypsää ohi tankin. Ainoastaan meijeriin lähtevä maito tutkitaan.

Marraskuun käynnillä navetassa makasi edellisenä päivänä poikinut lehmä, joka ei noussut ylös. Se vaikutti halvaantuneelta. A kertoi antaneensa sille hoitoa suun kautta. Makaavalle lehmälle ei kuitenkaan saa antaa nielun kautta hoitoa, koska lehmän kaula on halvaantunut. Lehmä tarvitsee suonensisäistä hoitoa.

A:lla ei ollut myöskään mitään käsitystä, mitä tarkastuksella puhaltuneena löydetylle eläimelle tulisi tehdä. Eläin oli tukehtumispisteessä. A:ta neuvottiin nostamaan eläin rinta-asentoon, jotta se pääsee vetämään henkeä ja röyhtäisemään pötsiin kertyneen ja keuhkot lyttyyn painaneen kaasun ulos. Eläin sai avun viime hetkellä ja säilyi hengissä.

Lehmien hoitaminen vain robotin ja tietokoneen kautta ei riitä. Karjanhoidossa tarvitaan ammattitaitoa ja niin sanottua karjasilmää, jotta hoitoa edellyttäviin tilanteisiin osataan puuttua ajoissa.

Selvityksen arviointi

Vasikat ja nuorkarja

A:n noin 110 eläintä käsittävässä karjassa vasikoita ja nuorkarjaa on eläinlääkärien tehdessä päätöksensä 9.12.2015 ollut yhteensä noin 60 ja lehmiä noin 50. A:lla on lypsykarja, jonka hän kasvattaa itse omista vasikoista. Osa vasikoista kasvatetaan lihakarjaksi ja myydään teuraaksi.

Eläinsuojelutarkastuspäätöksissä kuvattujen havaintojen, valokuvien ja tarkastuksilta otettujen videotallenteiden sekä teurastusselvitysten perusteella suurin osa vasikoista ja nuorkarjasta on ollut lihasköyhää ja ikäänsä nähden pienikokoista ja pienipainoista. Karjan 2.12.2015 A:n pyynnöstä tarkastaneilla eläinlääkäreillä ei ole ollut tiedossaan eläinten ikää, minkä vuoksi heidän tekemänsä silmämääräinen arvio eläinten kuntoluokista ei ole vastannut sittemmin teurastusselvityksen johdosta ilmennyttä todellista tilannetta.

Valvontaeläinlääkärit ovat arvioineet eläinten kunnon olevan seurausta siitä, että eläimet eivät ole saaneet riittävästi sopivaa ravintoa. Useilla tarkastuksilla on havaittu, että eläimille annettu heinä on heikkolaatuista, jopa homeista. Vasikat eivät ole saaneet riittävästi juotavaa. Suullisessa käsittelyssä todistajina kuultujen eläinlääkäreiden kertomusten perusteella A:n pikkuvasikoilla eläinlääkärin hoitoa vaatineet vaivat ovat tyypillinen seuraus puutteellisesta ternimaidon saannista. Eläinlääkäri F:n mukaan nykysuositus on, että vastasyntyneen vasikan annetaan juoda niin paljon kuin se haluaa ja että pikkuvasikalle annetaan vähintään kuusi litraa maitoa päivässä, vasikan iästä riippuen jopa yhdeksän tai kaksitoistakin litraa. Myös F oli kiinnittänyt huomiota siihen, että eläimille tarjolla ollut heinä oli ollut silmin nähden ravinneköyhää ja heikkolaatuista.

A itse on kertonut noudattavansa karjan suhteen omaa jalostusmenetelmäänsä. Siihen kuuluu muun ohella se, että pihaton automaattiruokinnan ulkopuolella karsinoissa niin sanotusti käsiruokinnassa olevat eläimet saavat rajoitetun määrän ravintoa siihen kasvuvaiheeseen saakka, kunnes niiden lihotus teurastuspainoon aloitetaan. Vasikoiden juottamisessa A noudattaa toiselta eläinlääkäriltä aikanaan saamaansa ja hyväksi toteamaansa ohjetta, jonka mukaan kaksi litraa kahdesti päivässä on riittävä määrä, koska vasikan juoksutusmahaan ei mahdu enempää maitoa kerralla.

A:lle on viimeisten neljän vuoden aikana annettu lukuisia määräyksiä muun muassa eläinten ruokkimisen tehostamiseksi, mutta esimerkiksi eläimille annettu heinä on jatkuvasti ollut myös silmin nähden heikkolaatuista ja vasikoiden juottaminen on ollut puutteellista.

Eläinten ja sittemmin ruhojen merkittävään alipainoon nähden on pidettävä selvänä, että eläinten hyvinvoinnin turvaamiseksi välttämättömiä ruokintamääräyksiä ei ole noudatettu. Hallinto-oikeus katsoo, että A:n käyttämä ruokintatapa, jossa eläimet eivät ole saaneet jatkuvasti riittävästi ruokaa ja juomaa kasvaakseen normaalisti, on eläinsuojelulain 3 ja 5 §:n sekä eläinsuojeluasetuksen 9 §:n vastainen.

Tarkastusten perusteella on ilmennyt, että riittävästä ruokinnasta huolehtimisen laiminlyönnin lisäksi karjasta ei ole muutoinkaan huolehdittu asianmukaisesti, koska pienimmillä vasikoilla ei ole ollut riittävän kuivaa ja pehmeää makuupaikkaa ja isommatkin vasikat ovat olleet ajoittain märkiä ja pääsääntöisesti vailla riittävän kuivaa pitopaikkaa. Vasikoissa on ollut ripuloivia ja nivelturvotuksesta kärsiviä yksilöitä, joille ei ole aina edes määräyksistä huolimatta hankittu asianmukaista hoitoa. Pihaton puolelta on löytynyt lehmien jaloista vastasyntynyt vasikka. Lisäksi karjan kanssa samassa tilassa on säilytetty kuolleita vasikoita, joista kaksi vasikkaa oli A:n mukaan kuollut jäätyään automaattisen lantakolan alle ja jouduttuaan lantakouruun ja kaksi oli kuollut ripuliin. Eläinlääkäreiden esittämän selvityksen mukaan tilan vasikkakuolleisuus on huomattavan suuri. Tilan vasikoiden kokonaiskuolleisuus on vuonna 2015 ollut 58 prosenttia, kun sen pitäisi olla enintään 3 prosentin tasolla. Hallinto-oikeus katsoo, että A on menetellyt eläinsuojelulain 3, 4 ja 5 §:n, eläinsuojeluasetuksen 1, 4, 8, 9, 10 ja 11 §:n sekä nautojen suojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 ja 7 §:n vastaisesti laiminlyömällä pikkuvasikoiden asianmukaisesta kuivituksesta ja makuupaikasta sekä niiden tarvitsemasta sairaanhoidosta huolehtimisen sekä laiminlyömällä muiden vasikoiden tai nuorkarjan riittävästä kuivituksesta ja terveellisistä ja turvallisista kasvuolosuhteista asianmukaisesti huolehtimisen.

Lehmäpihaton puolella olevat lehmät ja hiehot

Lehmien ruokinnassa ei ole ruokinta-automaatin osalta todettu olevan puutteita, eikä niin sanotun lehmäpihattopuolen karjan ole eläinsuojelutarkastuksilla epäilty laajemmalti kärsivän ravinnon puutteesta.

Usealla tarkastuksella on kuitenkin todettu, että ruokintapöydällä oleva heinä on ollut ravinneköyhän näköistä ja heikkolaatuista. Tarkastuspäätöksessä 16.6.2014 pihatossa on todettu olevan laihoja lehmiä.

Tällä puolella olevasta karjasta on usein löytynyt eläinlääkäriavun tarpeessa olevia yksittäisiä eläimiä, joiden avuntarve on selvästi ollut pitkittynyt ja siten laiminlyöty. Muun muassa toukokuussa 2014 tarkastuksella oli havaittu, että korvanumerolla 137 olevan lehmän etupolvi oli turvonnut ja lehmä pystyi varaamaan jalalle vain hieman painoa kävellessään. Lehmä vaikutti kärsivän kovaa kipua. Korvanumerolla 146 olevan lehmän sarvi oli kasvanut alaspäin ja painunut posken ihon sisään, ja iho oli rikki ja haava erittävä, ja lehmä kärsi kovasta kivusta. Lokakuussa 2015 ilmeisesti tappelussa vahingoittunut hieho oli ollut henkitoreissaan jo ainakin edellisestä päivästä lähtien. Marraskuussa 2015 ilmeisesti poikimahalvauksesta kärsivä lehmä oli ollut vailla hoitoa edellispäivästä lähtien, ja lisäksi navetasta lannan seasta rämpimästä oli löytynyt vastasyntynyt vasikka ja ruokintapöydältä puhaltunut nuori eläin.

Viimeksi 16.12.2015 tehdyllä käynnillä lehmän, korvanumero 107, oli todettu toisen etujalan aristamisen vuoksi olevan lähes kolmijalkainen, ja eläin oli määrätty hoidatettavaksi. Myös toinen lehmä oli laihuuden ja heikolta vaikuttaneen takapään vuoksi määrätty hoidettavaksi. A on joulukuussa 2015 ilmoittanut, että eläinlääkäri on käynyt tutkimassa ja hoitamassa eläimet, mutta tästä huolimatta molemmat ovat olleet hoitamatta vielä 14.1.2016.

Karjan sorkat ovat jatkuvasti olleet ylipitkiä ja hoitamatta ainakin osalla karjasta siten, että sorkkien hoitoa koskevia eläinsuojelumääräyksiä on vain osittain noudatettu.

Eläimille on aiheutettu turhaa kärsimystä ja kipua pitkittämällä tarpeellisen terveydenhoidon ja sairaanhoidon hankkimista tai jättämällä eläimet kokonaan hoitamatta. Vaikka kyse on sairaanhoidon osalta viime vuosina ollut sinänsä yksittäisistä eläimistä, niitä on löytynyt usealla tarkastuksella. Tähän nähden ja suullisessa käsittelyssä tilan eläinlääkärikäynneistä esille tulleiden seikkojen perusteella on ilmeistä, että tilalle ei kutsuta eläinlääkäriä aina, kun se olisi eläinten hyvinvoinnin kannalta välttämätöntä, eikä annettuja määräyksiä sairaiden tai vahingoittuneiden eläinten hoidattamisesta ole myöskään noudatettu. Menettely on siten ollut eläinsuojelulain 3 ja 5 §:n ja eläinsuojeluasetuksen 8, 10 ja 11 §:n vastaista.

Lisäksi eläinsuojelutarkastuksilla on usein kiinnitetty huomiota navetan likaisuuteen ja/tai lantaisuuteen, lehmien makuupaikkojen likaisuuteen ja myös lehmät ovat olleet ajoittain likaisia ja joillakin on ollut lantapanssareita. Myös poikivien hiehojen ja lehmien alue on ollut liejuinen/lantainen. Todistajina kuultujen A:n eläinlääkäreiden mukaan tietty määrä lantaisuutta pihatto-olosuhteissa on tavallista. Eläinsuojelutarkastuksilla otettujen kuvien ja tarkastuspäätösten perusteella makuuparsissa on kuitenkin jatkuvasti ollut pinttynyttä lantaa ja lattiat ovat usein olleet lannassa ja liejuiset. Kuvien perusteella kyse ei ole ollut pelkästään siitä, että lantakourun kohdalla on tavanomaiseen tapaan ollut lantaa ennen lantakolan käyttöä. Hallinto-oikeus katsoo, että eläinten olinpaikkojen riittävästä puhtaudesta ei ole huolehdittu asianmukaisesti. Menettely on ollut eläinsuojelulain 4 §:n ja eläinsuojeluasetuksen 4 ja 8 §:n sekä nautojen suojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 ja 4 §:n vastaista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella suurin osa eläimistä riippumatta ikäryhmästä on jollain tavalla kärsinyt joko tilan olosuhteista, ravinnon puutteesta, hoidon puutteesta tai näistä kaikista. Vaikka suuri osa eläinsuojelumääräyksistä on koskenut vasikoiden ja nuorkarjan ruokintaa ja vasikoiden kuivitusta, on lähes jokaisella tarkastuksella kuitenkin myös annettu määräyksiä koskien tilan puhtautta sekä sairaiden eläinten hoitoa, mikä on koskenut myös vanhempia eläimiä. Viime aikoina lähes jokaisella tarkastuksella on jouduttu määräämään A joko hankkimaan välitöntä eläinlääkärin hoitoa tai lopettamaan eläimiä. Usealla tarkastuksella on löydetty yksittäisiä eläimiä, jotka ovat sairastaneet jo pidempään ja joutuneet kärsimään ilman eläinlääkärin hoitoa.

Hallinto-oikeus katsoo, että karjaan kuuluvia eläimiä ei voida tarkastella ainoastaan yksilötasolla, vaan niitä tulee tarkastella eläinsuojelullisista syistä eläintenpidon suhteen myös koko karjan tasolla.

Kun otetaan huomioon se, että vasikkakuolleisuus tilalla on ollut poikkeuksellisen korkea, ei voida tarkastella vasikoiden ja nuorkarjan ja toisaalta lypsykarjan olosuhteita toisistaan erillisinä asioina. Myös hiehojen, lehmien ja erityisesti poikivien lehmien pito-olosuhteilla voi olla vaikutusta vasikkakuolleisuuteen. Vasikoiden ja nuorkarjan hyvinvoinnilla on myös erityistä merkitystä, sillä näistä eläimistä on tarkoitus kasvattaa hyvin tuottavaa karjaa. Hallinto-oikeus toteaa, että eläintenpidon on eläinsuojelulain perusteella edistettävä kaikkien tilalla olevien eläinten terveyden ylläpitämistä koko karjan osalta, eikä se ole toteutunut tässä tilanteessa.

A on vedonnut siihen, että eläinsuojelulain 44 § edellyttää välittömiä toimenpiteitä ja että mikäli tilanne eläinlääkäreiden käsityksen mukaan on ollut riittävän vakava, heidän olisi tullut toimia sen mukaisesti. Toisaalta A on vedonnut siihen, että asiassa olisi tullut käyttää ensisijaisesti uhkasakkoa tai 44 §:ssä säädettyjä lievempiä keinoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että eläinsuojelulain 44 §:n sanamuoto sinänsä edellyttää kiireellisten toimenpiteiden tarvetta. Kun kuitenkin otetaan huomioon eläinlääkärien 9.12.2015 tekemässä päätöksessä todetut ratkaisun perustelut siitä, että eläinten ruokinnan ja muun hoidon laiminlyönti on tilalla ollut pitkään tosiasiassa vallitseva olosuhde, mikä on todettavissa tarkastuspäätöksistä, tarkastuksilla otetusta kuvamateriaalista sekä teurastustodistuksista, ja että A ei ole halunnut noudattaa tai kyennyt noudattamaan eläinten hyvinvoinnin turvaamiseksi annettuja toistuvia ohjeita ja määräyksiä, on kaikki eläimet tähän nähden voitu eläinsuojelullisista syistä määrätä eläinsuojelulain 44 §:ssä tarkoitetulla tavalla teuraaksi toimitettaviksi, koska muiden keinojen käyttö ei ole tilan eläinsuojeluhistoria huomioon ottaen ollut enää tarkoituksenmukaista. Siihen nähden, että A on lukuisista ohjeista ja määräyksistä huolimatta systemaattisesti päättänyt noudattaa karjanhoidossa omia periaatteitaan, kyse ei ole ollut sellaisesta tilapäisestä olosuhteesta, jonka korjaantuminen olisi odotettavissa, mikäli karjalle hankittaisiin välittömänä apuna tilapäisesti muuta hoitoa tai lisäravintoa. Kun otetaan erityisesti huomioon eläinten pito-olosuhteisiin, hoitoon ja ruokintaan liittyvät jatkuvat ja useat laiminlyönnit, päätös on voitu tehdä erittelemättä jokaista eläintä. Olosuhteet ovat koskeneet koko karjaa. Eläinlääkärien 9.12.2015 tekemän päätöksen jälkeen annettujen tarkastuspäätösten perusteella olosuhteet tilalla eivät myöskään ole muuttuneet siten, että asiaa olisi nyt syytä arvioida toisin.

Hallinto-oikeus toteaa, että eläinsuojelulain tarkoitus on turvata eläinten hyvinvointi ja niiden hyvä kohtelu. Oikeus harjoittaa elinkeinoa tai omistuksen suoja eivät oikeuta eläinsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten vastaiseen menettelyyn eläintenpidossa. Koska A:lle on annettu ainakin neljän viime vuoden ajan useita tilaisuuksia korjata laiminlyönnit eläinten hoidossa eikä asiassa ole hyväksyttävää syytä olla menettelemättä annettujen määräysten mukaisesti, eläinlääkärien 9.12.2015 tekemä päätös ei ole myöskään suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Asian ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:ssä säädetty huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Eläinlääkärien päätöksen 9.12.2015 täytäntöönpano

Hallinto-oikeus on päätöksellään 11.12.2015 kieltänyt eläinsuojelupäätöksen 9.12.2015 täytäntöönpanon lypsykarjan osalta asian käsittelyn ajaksi. Hallinto-oikeuden nyt antama päätös huomioon ottaen syytä täytäntöönpanon kieltämiselle ei enää ole. Päätös voidaan panna eläinsuojelulain 52 §:n mukaan täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei korkein hallinto-oikeus asiassa mahdollisesti toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen (eri mieltä), Jaana Moilanen ja Minna Ruuskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös sekä valvontaeläinlääkärin ja 1. kaupungineläinlääkärin 9.12.2015 antama päätös kumotaan. Hyvinkään kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Asiassa on tarvittaessa järjestettävä suullinen käsittely näytön arvioimiseksi sekä A:n itsensä ja hallinto-oikeuden jo kuulemien eläinlääkärien kuulemiseksi uudelleen.

Hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano on keskeytettävä.

Valittaja on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Jokaisen eläimen hyvinvointia ei ole selvitetty. Eläinsuojelutarkastuksessa 26.11.2015 keskityttiin nuorkarjaan ja vasikoihin. Niitä koskevat havainnot on yleistetty koko karjaan. Vasikoiden kuolleisuus ei kerro vanhempien lehmien ja sonnien hyvinvoinnista eikä oikeuta koko karjan lopettamiseen.

Vanhempien nautojen eli tuotantoeläinten kunnossa ei ollut vuonna 2015 havaittu juuri moitittavaa, eikä niiden ruokinnasta ollut annettu määräyksiä. Valittajan hallinto-oikeudessa kuulustuttamien eläinlääkärien E:n ja F:n eläinten ruokinnasta ja muusta hoidosta antamia suosituksia on noudatettu.

Kuivitus on säännösten perusteella pakollinen vain alle kaksiviikkoisille vasikoille. Muiden nautojen osalta riittää, että niillä on kuiva ja puhdas tila. Koska vasikoiden nukkumatila on kalteva, virtsa valuu ritilälattian kautta kouruun, josta lantakola kuljettaa virtsan ja lannan pois. Lisäksi vasikat oleskelevat mielellään reikälattialla, joka ei voi olla märkä. Määräykset kuivituksen lisäämisestä eivät siten perustu lakiin.

Osa väitetyistä puutteista, kuten likaisuus, on tulkinnanvaraisia. Näkökulma niihin riippuu siitä, onko asianomaisella eläinlääkärillä kokemusta tuotantoeläimistä. E:n ja F:n mukaan valittajan naudat olivat tarkastuksella 2.12.2015 pääosin puhtaita. Valittajan karja on ollut A-luokan maidontuottaja. Jos puutteet eläintenpidossa olisivat sellaisia kuin on väitetty, ne heijastuisivat välittömästi eläinten maidontuotantokykyyn. Käytännössä väitteet ja puutteet ovat pitkälti liittyneet vasikoiden ja nuorkarjan ruokintaan ja sairasteluun.

Vasikat ja nuorkarja on viety teuraaksi ilman, että toimenpiteen tarpeellisuutta olisi selvitetty eläinkohtaisesti. Säädetyt edellytykset eivät täyttyneet ainakaan kaikkien teuraaksi vietyjen eläinten osalta, vaan hyväkuntoisetkin eläimet on teurastettu.

Eläinsuojelulain 44 §:n sanamuoto on tyhjentävä. Pykälää on tulkittava ahtaasti. Myös pykälän perustelut huomioon ottaen on ennen eläinten lopettamista ryhdyttävä muihin pykälässä mainittuihin toimenpiteisiin, ellei tilanne ole aivan poikkeuksellinen.

Eläinsuojelulain 44 §:n mukaisiin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä vain tietyn eläimen hyvinvoinnin turvaamiseksi. Pykälä ei mahdollista koko karjan lopettamista ilman, että sen mukaiset edellytykset on erikseen todettu jokaisen karjaan kuuluvan eläimen osalta. Hallinto-oikeuden kanta, jonka mukaan karjaa ei voida tarkastella ainoastaan yksilötasolla, on lakiin perustumaton.

Jos eläinsuojelulain 44 §:n mukaiset edellytykset olisivat täyttyneet, eläinlääkärien olisi tullut ryhtyä pykälässä mainittuihin kiireellisiin toimiin välittömästi marras–joulukuun vaihteessa 2015 tai viimeistään 14.1.2016, jolloin yksi lypsylehmistä lopetettiin.

Hallinto-oikeus on eläinsuojelulain 44 §:n perusteella arvioinut valittajan kykyä toimia maitotilallisena. Tuo kysymys kuuluu kuitenkin arvioitavaksi muussa yhteydessä, esimerkiksi eläintenpitokiellosta päätettäessä.

Eläinlääkärien asiassa antama päätös loukkaa valittajan omaisuudensuojaa ja oikeutta elinkeinon harjoittamiseen ja on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisäpöytäkirjan 1 artiklan vastainen. Henkilöön käyviä perusteita ei voida ottaa huomioon asiaa eläinsuojelulain 44 §:n perusteella ratkaistaessa.

Jos eläinsuojelulain 44 §:ää sovelletaan siten kuin asiassa tähän asti on tapahtunut, eläinten menetyksestä aiheutuu valittajalle ainakin puolen miljoonan euron vahinko. Koko karjan lopettaminen johtaa valittajan henkilökohtaiseen konkurssiin ja miljoonan euron vahinkoihin.

Tarkastuspöytäkirjoista ei ilmene sellaista merkittävää eläinsuojelullista syytä, jonka perusteella koko karja olisi lopetettava. Asiassa muun muassa eläinlääkäreitä kuulemalla esitetty näyttö on ristiriitaista ja on arvioitava uudelleen.

Hyvinkään kaupungin vs. toimialajohtaja ja 1. kaupungineläinlääkäri ovat vastineessaan esittäneet, että valitus oikeudenkäyntikuluja koskevine vaatimuksineen hylätään. Vastineessa on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Tilanne on huonontunut lyhyessä ajassa. Asiassa käyttöön otetut välittömät toimet ovat olleet viimeinen keino eläinten suojelemiseksi. Valittaja ei ole vuosien kuluessa osoittanut mitään merkkejä siitä, että hän tulisi täyttämään eläinsuojelulain 42 §:n perusteella annetut määräykset. Päätöstä asiassa tehtäessä on todettu, että mainitun pykälän mukaisilla määräyksillä eläinten hyvinvointia ei voida turvata riittävän varmasti ja nopeasti.

Eläin eläimeltä tehty kehon kunnon tarkastelu ei tässä tapauksessa riitä, vaan on tullut tarkastella myös eläimen kokoa suhteessa ikään ja elinoloja. Kun lisäksi on otettu huomioon tilan pitkä eläinsuojeluhistoria, on todettu, että siellä olevat eläimet kärsivät jatkuvasta ravinnon puutteesta ja likaisuudesta, vasikoilla ei ole kuivaa makuupaikkaa, sairaat eläimet jätetään hoitamatta ja sorkkien hoito laiminlyödään. Kaikki puutteet eläintenpidossa eivät suoraan heijastu maidontuotantoon, vaan lehmä voi lypsää keskinkertaisen määrän maitoa ja silti kärsiä huonosta hoidosta, huonosta rehusta ja huonoista elinoloista sekä likaisuudesta.

Toissijaiset toimet ovat eläinsuojelulain 44 §:n mukaan mahdollisia, jos ensisijaiset keinot eivät ole mahdollisia tai ovat epätarkoituksenmukaisia. Eläimen omistaja tai haltija vastaa toimenpiteiden kustannuksista, kuten päätöksessä ja valittajaa sitä ennen kuultaessa on tuotu esiin. Hoidon hankkiminen muualta ei ole ollut tässä tapauksessa tarkoituksenmukaista. Valittaja on neuvoista, kehotuksista ja määräyksistä huolimatta kauan laiminlyönyt karjansa hoitoa. Hänen oikeusturvansa tässä asiassa ei ole vaarantunut, koska hän on neuvot, kehotukset ja määräykset aikoinaan saadessaan tullut tietoiseksi siitä, mitä häneltä edellytetään, ja hän on voinut valittaa aikaisemmista päätöksistä, joilla määräykset on annettu.

Eläinsuojelulain 44 §:n mukaisiin toimiin voidaan ryhtyä tarvittaessa ennakollisesti. Ei siis tarvitse odottaa, että jokainen asianomaisista eläimistä kärsii. Riittää, että tosiasioiden ja saadun selvityksen perusteella on oletettavaa, että eläimet tulevat kärsimään. Pykälän perusteluiden mukaan pykälässä tarkoitettu eläinsuojelullinen syy on kysymyksessä paitsi silloin, kun eläin kärsii jo ehdottoman välttämättömän hoidon puutteesta, myös silloin, kun eläimen hoidosta vastaava henkilö on tavoittamattomissa tai jostain syystä kykenemätön hoitamaan eläintä ja on oletettavissa, että eläimen hyvinvointi tästä syystä vaarantuu pikaisesti.

Tässä tapauksessa valittaja ei ole useiden vuosienkaan aikana ryhtynyt toimiin karjansa suhteen, vaan on ollut passiivinen tai on ryhtynyt riittämättömiin toimiin ja eläinten tilanne on huonontunut. On siten voitu riittävällä varmuudella päätellä, että on suuri vaara valittajan eläintenpidossa esiintyneiden ongelmien heijastumisesta pian hänen koko karjaansa.

A:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys vastineen johdosta.

A on toimittanut lisäselvitystä.

Hyvinkään kaupungin valvontaeläinlääkäri on toimittanut lisäselvitystä. Lisäselvitys on lähetetty A:n asiamiehelle tiedoksi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 2.5.2016 taltionumero 1856 keskeyttänyt hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon, kunnes valitusasia on ratkaistu tai sitä ennen toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asiakirjat lähetetään Hyvinkään 1. kaupungineläinlääkärille 9.12.2015 annetun eläinsuojelupäätöksen täytäntöönpanoa varten.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, hallinto-oikeuden asiassa toimittama suullinen käsittely sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

Sovellettu lainkohta ja sen perusteluja

Eläinsuojelulain 44 §:n otsikkona on "Kiireelliset toimenpiteet". Pykälän mukaan asianomainen eläinlääkäri voi, jos eläinsuojelulliset syyt vaativat, eläinsuojelulain 42 §:n säännöksistä poiketen ryhtyä välittömiin toimenpiteisiin eläimen hyvinvoinnin turvaamiseksi. Tässä tarkoituksessa eläimelle voidaan hankkia hoitoa muualta tai hoitaja taikka rehua tai muita eläimen hyvinvoinnin kannalta ehdottoman välttämättömiä aineita taikka, jos se ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista, eläin voidaan lopettaa tai toimittaa teurastettavaksi taikka myydä huutokaupalla tai käyvästä hinnasta muuten.

Eläinsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 36/1995 vp) lain 44 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa: "Eläinsuojelullisten syiden niin vaatiessa voitaisiin ehdotetun pykälän (---) mukaan ryhtyä välittömiin toimenpiteisiin eläimen hyvinvoinnin turvaamiseksi. Tällainen tilanne olisi esimerkiksi kysymyksessä silloin, kun eläinsuojelulliset epäkohdat ovat niin suuria ja pikaista korjausta vaativia, että ehdotetun lain 42 §:ssä tarkoitetuilla kielloilla ja määräyksillä ei voitaisi saada tilanteeseen korjausta riittävän nopeasti ja riittävällä varmuudella.

Pykälässä tarkoitettu eläinsuojelullinen syy on kysymyksessä paitsi silloin kun eläin kärsii jo ehdottoman välttämättömän hoidon puutteesta, myös silloin, kun eläimen hoidosta vastaava henkilö on tavoittamattomissa tai jostain syystä kykenemätön hoitamaan eläintä ja on oletettavissa, että eläimen hyvinvointi tästä syystä vaarantuu pikaisesti.

Ensisijaisesti eläimelle tulisi hankkia hoitoa muualta tai hoitaja taikka rehua, ruokaa, vettä tai muita eläimen hyvinvoinnin kannalta välttämättömiä aineita. Eläimen hyvinvoinnille ehdottoman välttämättömillä aineilla tarkoitetaan esimerkiksi eläimen kiireelliseen lääkitsemiseen tarvittavia lääkkeitä. Ehdotuksen mukaan eläin voitaisiin lopettaa, toimittaa teurastettavaksi tai myydä, jos muiden keinojen käyttäminen ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista. Eläin olisi lopetettava, mikäli eläin on sellaisessa tilassa, että sen hengissä pitäminen on ilmeistä julmuutta sitä kohtaan."

Saatu selvitys

A:n lypsykarjatilalla on 26.11.2015 pidetty eläinsuojelulain 39 §:n mukainen tarkastus, jonka tarkoituksena on ollut A:lle annettujen eläinsuojelulain mukaisten määräysten noudattamisen valvominen. Tarkastusta pidettäessä tilalla oli nautarekisterin mukaan 109 nautaa. Lisäksi tarkastuksessa havaittiin joitakin merkittömiä vasikoita. A kasvattaa ja jalostaa karjansa itse.

Tilalla oli vuosina 2012–2015 pidetty 15 eläinsuojelutarkastusta, joissa A:lle oli toistuvasti annettu määräyksiä muun muassa vasikoiden ja nuorkarjan ruokkimisesta, vasikoiden kuivikkeista ja eläinten puhtaana pitämisestä. Tarkastuksissa oli myös toistuvasti tavattu sairaita tai muutoin ilman asianmukaista hoitoa jätettyjä eläimiä. Vasikkakuolleisuus tilalla on ollut suuri, ja sieltä on löytynyt kuolleita eläimiä.

A:n läsnä ollessa pidetyssä tarkastuksessa 26.11.2015 tehtyjen, hallinto-oikeuden ja eläinlääkärien asiassa antamissa päätöksissä kerrottujen havaintojen mukaan A:n karjanhoito ei tarkastusta pidettäessä edelleenkään täyttänyt eläinsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten mukaisia vaatimuksia. Navetassa oli muun muassa neljä kuollutta vasikkaa ja puhaltunut nuori nauta, huonokuntoinen lehmä määrättiin lopetettavaksi välittömästi, eläimet olivat likaisia, ja lehmien jaloista löytyi vastasyntynyt likainen vasikka. Suurin osa nuorkarjasta oli silmin nähden alipainoista.

A:n navetassa on lypsyrobotti. Hän hoitaa karjansa yksin. Hän käy navetassaan päivittäin kotoaan Vantaalta käsin. Lisäksi hän valvoo navettaansa kotoaan Vantaalta laajakaistayhteyttä käyttäen. Lypsylehmät saavat rehunsa automaatilla, mutta nuorkarja ruokitaan käsin.

Valvontaeläinlääkäri ja 1. kaupungineläinlääkäri ovat, A:n annettua 8.12.2015 selityksen, 9.12.2015 antamallaan päätöksellä eläinsuojelulain 44 §:n perusteella määränneet A:n tilalla olevat naudat lopetettaviksi/teurastettavaksi toimitettaviksi. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellä hylännyt A:n valituksen.

Oikeudellinen arviointi

A:n valituksesta on ratkaistava, olivatko edellytykset eläinsuojelulain 44 §:n soveltamiseen olemassa, kun eläinlääkärit 9.12.2015 antoivat asiassa päätöksensä A:n tilalla olevien nautojen lopettamisesta tai teurastettavaksi toimittamisesta. Valituksen mukaan pykälän sanamuoto huomioon ottaen sen soveltaminen edellyttää, että kutakin eläintä tarkastellaan erikseen eikä päätöstä tule tehdä karjan tasolla, kuten tässä tapauksessa on tehty. Pykälässä tarkoitettuihin kiireellisiin toimenpiteisiin olisi valituksen mukaan myös ollut ryhdyttävä välittömästi, eli tässä tapauksessa sen olisi tullut tapahtua pian 26.11.2015 pidetyn tarkastuksen jälkeen.

Eläinsuojelulain 44 §:ää sovellettaessa on otettava huomioon mainitun lain 1 §:n 1 ja 2 momentissa säädetty lain tarkoitus eli eläinten suojelu parhaalla mahdollisella tavalla kärsimykseltä, kivulta ja tuskalta sekä eläinten hyvinvoinnin ja hyvän kohtelun edistäminen. A ei hänen tilallaan vuosina 2012–2015 suoritetuissa useissa eläinsuojelutarkastuksissa annetuista neuvoista, kehotuksista ja määräyksistä huolimatta ole saanut nautojensa hyvinvointia kohenemaan pysyvästi. Muun muassa tähän nähden on tarkastuksessa 26.11.2015 tehtyjen havaintojen nojalla ollut perustellusti pääteltävissä, että eläinsuojelulain 42 §:n mukaisilla määräyksillä hänen eläintenpitoaan ei nytkään saataisi paranemaan eläinsuojelulain edellä mainittuihin tavoitteisiin nähden riittävän nopeasti ja riittävällä varmuudella. Tilalla esiintyneet puutteet eläinten ruokinnassa ovat koskeneet erityisesti vasikoita ja nuorkarjaa, jotka on ruokittu käsin. Lypsylehmät on ruokittu automaatilla, ja niiden osalta ruokinnassa ei ole ollut yhtä ilmeisiä puutteita. Tarkastuksilta on kuitenkin havaintoja myös lehmille syötetyn rehun huonolaatuisuudesta, laihoista lehmistä ja lehmien puhtaanapidon sekä terveyden- ja sairaanhoidon puutteista vasikoinnin yhteydessä ja muutoin. Saadun selvityksen perusteella on ollut pääteltävissä, että A ei kykene hoitamaan karjaansa asianmukaisesti. Kun lisäksi otetaan huomioon nautojen suuri määrä, eläinsuojelulain 44 §:ssä mainitut ensisijaiset toimenpiteet eivät ole olleet tarkoituksenmukaisia. Näin ollen A:n tilalla ollut karja on voitu kokonaisuudessaan määrätä lopetettavaksi tai teurastettavaksi.

Eläinsuojelulain 44 §:n sanamuoto viittaa yksittäisen eläimen hyvinvoinnin turvaamiseen ja turvaamisen vaatimiin toimiin. Tilalla aikaisemmin suoritetuissa useissa eläinsuojelutarkastuksissa tehtyjen havaintojen vuoksi puutteet, joita A:n eläintenpidossa oli toistuvasti esiintynyt, olivat viranomaisten tiedossa. Tarkastusta 26.11.2015 pidettäessä tehtyjen havaintojen perusteella on todettu, ettei puutteita ollut poistettu, vaan tilanne oli eläinten hyvinvoinnin kannalta edelleen huonontunut. Näissä oloissa ja nautojen suuren määrän vuoksi päätös eläinsuojelulain 44 §:n mukaisiin toimiin ryhtymisestä ei ole edellyttänyt, että jokainen karjaan kuuluva eläin tarkastetaan erikseen.

Eläinsuojelulain 44 §:n mukaiset välittömät toimenpiteet ovat pykälän otsikon mukaan kiireellisiä. Kuten mainitusta pykälästä ja saman lain 45 §:stä ilmenee, ne on tarkoitettu toteutettaviksi mahdollisimman pian.

Tarpeetonta viivytystä toimenpiteisiin ryhtymisessä on vältettävä eläinsuojelulain edellä mainittujen tavoitteiden vuoksi ja koska eläimen omistaja tai haltija on eläinsuojelulain 58 §:n perusteella vastuussa toimenpiteistä aiheutuvista kustannuksista. Tässä tapauksessa tarkastus, jossa tehtyjen havaintojen perusteella kiireellisiin toimenpiteisiin on ryhdytty, on suoritettu 26.11.2015. Tarkastuksen jälkeen A:lle on varattu tilaisuus tulla kuulluksi. Selityksen antamiselle asetettua määräaikaa on A:n asiamiehen pyynnöstä pidennetty. A:n annettua selityksensä 8.12.2015 päätös asiassa on annettu heti seuraavana päivänä 9.12.2015. A:n valitettua päätöksestä hallinto-oikeus on välipäätöksellään 11.12.2015 kieltänyt päätöksen täytäntöönpanon muiden nautojen kuin vasikoiden ja nuorkarjan osalta. Vasikat ja nuorkarja on toimitettu teurastettavaksi 16.12.2015. Näin ollen eläinsuojelulain 44 §:n mukaisiin toimenpiteisiin ryhtyminen ei ole ollut lainvastaista sillä perusteella, että toimenpiteisiin ei olisi ryhdytty riittävän pikaisesti.

A:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman lisäselvityksen perusteella ei myöskään ole pääteltävissä, että edellytykset eläinsuojelulain 44 §:n soveltamiseen olisivat eläinlääkärien 9.12.2015 antaman päätöksen jälkeen poistuneet, kun otetaan huomioon A:n eläintenpidosta saatu selvitys ja hänelle aikaisemmin annetut lukuisat eläinsuojelumääräykset.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Oikeusapulaki 4 § 1 momentti 2 kohta

Oikeusapulaki 18 § 6 momentti

Oikeusapulaki 24 §

Hallintolainkäyttölaki 72 §

Hallintolainkäyttölaki 73 §

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

Asia Ympäristölupa-asiaa koskeva valitus

Valittaja Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.11.2015 nro 15/0524/1

Asian aikaisempi käsittely

Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy on hakenut ympäristölupaa turvetuotantoon Iiroonnevalla Kauhajoen kaupungissa sijaitsevalla 105 hehtaarin uudella turvetuotantoalueella.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupa-alueella tehdyllä, 4.4.2014 antamallaan päätöksellä nro 59/2014/1 hylännyt yhtiön lupahakemuksen.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta muun tärkeän käyttömahdollisuuden vaarantumista tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa Ikkelänjoelle ja sen valuma-alueelle on annettu kaavamerkintä erityissuojelua vaativa vesistö. Maakuntakaavan mukaan Ikkelänjoen yläjuoksu on noin 15 kilometrin matkalla maisemallisesti erittäin arvokas ja joessa ja sen sivupuroissa elää arvokas luonnontilainen purotaimenkanta. Erityissuojelumerkinnän tavoitteena on säilyttää jokimaisema ja turvata purotaimenkanta.

Ikkelänjoen vesi on ruskeaa, ravinteikasta ja humusvaikutteista. Vesienhoidon suunnittelussa joki on vedenlaadun ja asiantuntija-arvion perusteella sijoitettu ekologiseen tilaluokkaan hyvä. Ikkelänjoen vedenlaatu on kuitenkin ekologisessa tilaluokituksessa käytettyjen hyvän ja tyydyttävän tilan välisten fosfori- ja typpipitoisuusrajojen tasolla, jolloin ravinnepitoisuuksien vähäinenkin kasvu vaarantaa hyvän tilan säilymisen.

Iiroonnevan 105 hehtaarin turvetuotantoalueen kuivatusvedet johdettaisiin laskeutusaltaiden kautta ojitetulla alueella sijaitsevalle pintavalutuskentälle ja edelleen pelto-ojaa pitkin Hosiaisluomaan, joka laskee Ikkelänjokeen noin kahden kilometrin etäisyydellä pintavalutuskentästä. Ikkelänjoen valuma-alueen turvetuotantoala on ennestään yli 300 hehtaaria.

Iiroonnevan turvetuotantoalueen kuntoonpanon ja tuotannon aikaisten puhdistettujen kuivatusvesien johtaminen Hosiaisluomaan ja edelleen Ikkelänjokeen heikentäisi, yhdessä valuma-alueen muun jokea kuormittavan toiminnan kanssa, tuotantoalueen alapuolisen jokiuoman vedenlaatua niin, että Ikkelänjoen hyvän ekologisen tilan säilyminen vaarantuu.

Ikkelänjoessa esiintyy Iiroonnevan alapuolisella osuudella arvokas taimenkanta, paikoin varsin runsaanakin. Taimenkannan on arvioitu lisääntyvän joessa luontaisesti, mutta kantaa on myös tuettu istutuksin. Iiroonnevan turvetuotannon aiheuttama vedenlaadun heikkeneminen heikentää suojeltavaksi katsotun taimenkannan elinolosuhteita ja vaarantaa kannan säilymisen.

Huomioon ottaen joen nykyisen vedenlaadun ja kuormituksen aluehallintovirasto arvioi, että Iiroonnevan jokeen kohdistuvien päästöjen lisääminen ei ole mahdollista heikentämättä joen ekologista tilaa ja vaarantamatta taimenkannan säilymistä. Iiroonnevan turvetuotanto aiheuttaisi siten ympäristöluvan myöntämisen esteenä olevaa merkittävää alapuolisen vesistön pilaantumista tai sen vaaraa. Luvan myöntämisen edellytysten puuttuessa hakemus on hylätty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset; 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on mainitun lain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Iiroonnevan turvetuotantohanke

Suunniteltu Iiroonnevan tuotantoalue sijaitsee Kauhajoen kaupungissa ja Kyrönjoen vesistöalueen Ikkelänjoen valuma-alueella.

Iiroonnevan hankealue sijaitsee maa- ja metsätalousvaltaisella alueella. Itään hankealue rajoittuu vanhaan tuotannosta poistuneeseen noin 100 hehtaarin kokoiseen turvetuotantoalueeseen, joka on ruokohelpiviljelyssä. Lähimmät asunnot sijaitsevat noin 0,5 kilometriä etelään tuotantoalueesta.

Hankealue on 1950–1960- luvuilla ojitettu kokonaisuudessaan metsätalouskäyttöön. Suuri osa kohteen puustosta on hakattu viime vuosien aikana.

Nyt kyseessä oleva hanke on pääosiltaan uusi turvetuotantoalue, jolla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa. Alueella on turvetuotannossa noin 10 hehtaarin suuruinen Mini-Iiroonnevan alue, josta on tehty ennen toiminnan aloittamista ilmoitus Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Kauhajoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Hankealue on kooltaan 111,8 hehtaaria, josta tuotantolohkot ovat 100,4 hehtaaria. Vesienkäsittelysuunnitelman mukaan tuotantoalueen vedet johdetaan sarkaojissa lietetaskujen ja päisteputkipidättimien kautta laskeutusaltaisiin. Lisäksi rakennetaan virtaamansäätöpadot. Laskeutusaltaat varustetaan virtausta säätävillä mittapadoilla. Laskeutusaltaista vedet johdetaan painovoimaisesti ojitetulla alueella sijaitsevalle pintavalutuskentälle, jonka ojat tukitaan 10 metrin välein. Suunniteltu pintavalutuskenttä on 5,4 hehtaarin kokoinen ennestään ojitettu suoalue, mikä on 5,1 prosenttia tuotanto- ja auma-alueesta.

Kuivatusvedet johdetaan pintavalutuskentältä pelto-ojia pitkin Hosiaisluomaan, joka laskee Ikkelänjokeen.

Maakuntakaava

Iiroonnevalla ei ole maakuntakaavaa tarkempaa kaavaa. Ympäristöministeriön 23.5.2005 vahvistaman Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan mukaan alue sijaitsee turvetuotantovyöhykkeellä tt-2, jota koskevan suunnittelumääräyksen III mukaan turvetuotannon suunnittelussa on huomioitava vesistövaikutukset siten, että kokonaiskuormitus pysyy nykyisellä tasolla. Koko Etelä-Pohjanmaan maakuntaa koskevan suunnittelumääräyksen I mukaan turvetuotantoon tulee ottaa ensisijaisesti entisiin tuotantoalueisiin liittyviä soita, ojitettuja soita tai sellaisia ojittamattomia soita, joiden luonnon- tai kulttuuriarvot eivät ole valtakunnallisesti tai seudullisesti merkittäviä.

Ikkelänjoen valuma-alue on maakuntakaavassa merkitty erityissuojelua vaativaksi vesistöksi. Maakuntakaavaselostuksen mukaan merkinnällä osoitetaan sellaisen vesistön koko valuma-alue, joka on todettu vesistön monimuotoisuuden kannalta arvokkaaksi.

Ikkelänjoen valuma-alueen koko on 215 km2, ja sen vesialueen pinta-ala on 3,6 km2. Joen yläjuoksu on noin 15 kilometrin matkalla maisemallisesti erittäin arvokas. Jokiuoma on hiekkaisesta maaperästä johtuen kanjonimaista, mutkittelevaa ja täysin luonnontilaista. Joessa ja sen sivupuroissa elää arvokas luonnontilainen purotaimenkanta. Erityissuojelun tavoitteena on säilyttää jokimaisema ja turvata purotaimenkanta.

Vesienhoitosuunnitelma

Valtioneuvosto on hyväksynyt vesienhoitoalueiden vesienhoitosuunnitelmat vuonna 2009. Niihin kuuluu Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma vuoteen 2015. Vesienhoidon toisen, vuoteen 2021 tähtäävän kauden suunnitelmien luonnokset on julkaistu vuonna 2014.

Valtioneuvoston hyväksymässä Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitosuunnitelmassa Ikkelänjoen ekologinen tila on luokiteltu hyväksi. Vesienhoitosuunnitelmaan kuuluvassa Kyrönjoen vesistön vesienhoidon toimenpideohjelmassa tavoitteeksi vuoteen 2015 on asetettu Ikkelänjoen hyvän tilan säilyttäminen.

Vesiensuojelun suunnittelun toisen kauden arvioinnin mukaan Ikkelänjoki on edelleen hyvässä ekologisessa tilassa. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristölupahakemuksesta antaman lausunnon mukaan Ikkelänjoen veden laatu, samoin kuin koko luokka-arvio, häilyy kuitenkin hyvän ja tyydyttävän rajalla. Muun muassa fosforipitoisuus on jo niukasti tyydyttävän puolella ja kasvanut hieman ensimmäisestä suunnittelukaudesta. Täten hyvä tila on uhattuna, ei­kä vesistö kestä kuormituksen lisäämistä. Suurimpana uhkana on ravinne- ja varsinkin orgaaninen kiintoainekuormitus. Valuma-alueesta lähes 50 prosenttia on suota, joka on suurimmaksi osaksi ojitettu. Lisäksi alueella on runsaasti turvetuotantoa. Metsätalous ja turvetuotanto ovatkin avainasemassa joen hyvän tilan säilymisen kannalta. Ikkelänjoen suvantojen ja pohjien on havaittu liettyneen vuosia kestäneen kuormituksen tuloksena.

Oikeudellinen arviointi

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntämisedellytysten harkinnassa on pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Kun otetaan huomioon, mitä vesienhoitosuunnitelmassa on Ikkelänjoen tilasta ja käytöstä esitetty, sekä suunnitellusta turvetuotannosta saatu selvitys, hallinto-oikeus arvioi, että Iiroonnevan turvetuotantoalueen valumavesien vaikutukset Ikkelänjoen tilaan voivat olla merkittäviä ja yhdessä alueen muiden toimintojen vaikutusten kanssa aiheuttaa joen merkittävää pilaantumista.

Ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) mukaan lain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa voi olla myös paikallisesti tärkeän tai uhanalaisen lajin tuhoutuminen. Asiassa on tästä syystä otettava huomioon erityisesti toiminnasta aiheutuva vaikutus Ikkelänjoen purotaimenkantaan ja sen lisääntymisalueisiin.

Hallituksen esityksessä on myös todettu, että lain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa erityisellä luonnonolosuhteella tarkoitettaisiin alueen poikkeuksellisten luontoarvojen kokonaisuutta. Tällainen kokonaisuus voisi tässä tapauksessa olla Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan mukaan erityissuojelua vaativa Ikkelänjoen valuma-alueesta muodostuva ekologinen kokonaisuus, josta purotaimenkanta on erityisesti maakuntakaavan selostuksessa mainittu.

Edellä lausutuista syistä ja kun otetaan huomioon Iiroonnevan turvetuotantoalueen laajuus ja epävarmuus, joka aina liittyy turvetuotantoalueiden valumavesien käsittelyn toimivuuteen ja päästöjen suuruuden ennalta arvioimiseen, hallinto-oikeus katsoo, että toiminta voi aiheuttaa 42 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa sekä mahdollisesti 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun erityisen luonnonolosuhteen huonontumista. Tämän vuoksi edellytyksiä ympäristöluvan myöntämiseen ei esitettyjen selvitysten perusteella ole.

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaakko Kellosalo, Kari Hauru ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ympäristöluvan myöntämistä varten.

Yhtiö on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Veden laatuun Ikkelänjoessa ja Hosiaisluomassa vaikuttavat valtaosin niiden varrella ja lähistöllä toteutetut metsäojitukset ja maatalous eivätkä suunnitellun turvetuotannon päästöt. Hosiaisluoman rakenteellinen tila on muuttunut jo 1950–1960-luvuilla. Suunnitellun turvetuotannon päästöt jäisivät maa- ja metsätalouden päästöihin verrattuina vähäisiksi ja olisivat hakemuksen mukaan toimittaessa hyvin hallittavissa.

Hakemuksessa on esitetty asianmukaiset vesiensuojelurakenteet ja selvitetty kattavasti toiminnan vesistövaikutukset.

Maaston suotuisien korkeussuhteiden vuoksi pintavalutuksessa voidaan aluksi hyödyntää veden luontaista virtausta. Tuotannon edetessä varaudutaan pumpun käyttöön pintavalutuskentän toimivuuden varmistamiseksi. Pintavalutuskentällä olevia ojia tukitaan oikovirtausten estämiseksi.

Ylivirtaamatilanteessa voidaan laskeutusaltaissa, sarkaojissa, palaturpeen nostokoneen ehjissä urissa ja tuotantoalueen vieressä sijaitsevalla ruokohelpiviljelmällä ilman eri toimenpiteitä varastoida noin 40 000 m³ vettä. Kun sade on lakannut, varastoitu vesi voidaan pumpata laskeutus­altaisiin ja pintavalutuskentälle 3–5 vuorokauden kuluessa.

Kun toimintaa harjoitetaan hakemuksen mukaan, vesistön merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa ei aiheudu. Viranomaisten lausunnoissa ei ole esitetty, että hakemus olisi hylättävä toiminnan vesistövaikutusten perusteella.

Hakemus on hylätty suoraan vesistön tilatavoitteen perusteella, mikä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain valmisteluasiakirjat huomioon ottaen on väärin. Vesienhoitosuunnitelmat voivat vaikuttaa lupaharkintaan vain liitännäisaineistona. Lupamenettelyssä vesienhoitosuunnitelmaa on tulkittava selvitysaineistona samalla tavalla kuin turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeita, suunnitelman päätelmiä tapauskohtaisiin olosuhteisiin soveltaen. Hallinto-oikeus on kuitenkin käyttänyt vesistön tilatavoitetta suoraan ympäristölupahakemuksen hylkäämisen perusteena. Päätös on oikeudellisesti virheellinen.

Turvetuotannon Ikkelänjoessa aiheuttama kuormitus on pikemmin pienenemässä kuin lisääntymässä. Iiroonnevalla turvetuotanto on lakannut yli 100 hehtaarin alueella, jossa nyttemmin viljellään ruokohelpiä. Pallonevalla turvetuotanto on lakannut 357 hehtaarin alueella ja lakkaa seuraavien viiden vuoden aikana lisäksi arviolta 58 hehtaarin alueella. Tästä seuraavaa kuormituksen vähenemistä ei ole otettu asiassa huomioon.

Toisin kuin päätöksellä KHO 2014:176 ratkaistussa asiassa, nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa kalatalousviranomainen ei ole vastustanut ympäristöluvan myöntämistä. On poikkeuksellista, että asia ratkaistaan asiantuntijaviranomaisen kannan vastaisesti. Asiassa annetuista päätöksistä ei ilmene perustetta, jonka nojalla on katsottu, että taimenkanta vaarantuisi. Kielletyn seurauksen aiheutumista on pidetty ainoastaan mahdollisena, ja hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiaan liittyy epävarmuutta. Sikäli kuin hallinto-oikeus on antanut varovaisuusperiaatteelle itsenäisen luvanmyöntämisesteen aseman päätös on virheellinen.

Maakuntakaavassa Iiroonneva on osoitettu turvetuotantovyöhykkeeksi. Merkintää tt-2 koskevan kaavamääräyksen mukaan vesistövaikutukset on otettava huomioon niin, että kokonaiskuormitus pysyy nykyisellä tasolla. Ikkelänjoen kuormitus ei lisäänny, vaikka hakemus hyväksytään. On myös otettava huomioon, että maakuntakaavan mukaan turvetuotantoon tulee ottaa ensisijaisesti soita, jotka liittyvät entisiin tuotantoalueisiin, tai ojitettuja soita. Iiroonneva on tällainen suo.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on lausunnossaan viitannut asiassa annettuihin päätöksiin. Kyrönjoen vesistöalueen vesienhoidon vuoteen 2021 ulottuvassa toimenpideohjelmassa on arvioitu, että Ikkelänjoen hyvä tila on uhattuna muun muassa turvetuotannosta aiheutuvan kuormituksen vuoksi. Myös mainittu uusi toimenpideohjelma tukee asiassa tehtyä arviota toiminnasta aiheutuvan pilaantumisen merkittävyydestä.

Kauhajoen kaupunginhallitus on uudistanut hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa esittämänsä.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on uudistanut asiassa aiemmin lausumansa. Se on lisäksi esittänyt, että toiminnanharjoittajalla on alueella turvetuotantoa noin 12 hehtaarin alalla. Toiminnanharjoittaja on tehnyt ilmoituksen alle 10 hehtaarin ottamisesta turvetuotantoon vuonna 2007. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 11.11.2013 pyytänyt selvitystä alueella harjoitetusta turvetuotannosta ja kehottanut hakemaan ympäristölupaa, jos tuotantoala on yli 10 hehtaaria. Lupahakemus käsittää myös edellä mainitun alueen. Turvetuotannon tulisi jatkossakin olla mahdollista tuolla alueella ja ympäristölupa tulisi tuolta osin myöntää.

A:lle, B:lle ja C:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine.

D:lle ja E:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine.

F:lle ja G:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine.

H:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine.

Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy on vastaselityksessään todennut, ettei elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon ja kaupunginhallituksen vastineen johdosta ole huomautettavaa. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pääosa turvetuotantoalueesta sijaitsee maakuntakaavan mukaisen, Ikkelänjoen ja sen valuma-alueen erityissuojelua koskevan merkinnän ulkopuolella, eikä toiminnasta siten aiheudu erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Hallinto-oikeuden päätös on spekulatiivisena lainvastainen.

Kirjallisuudessa on arvosteltu turvetuotantoa koskevissa ympäristölupa-asioissa vallitsevaa tulkintakäytäntöä, jossa vesienhoitosuunnitelman merkitys korostuu varsinkin hakemusta hylättäessä. Aluehallintoviraston lausunnossa esitetty päätelmä merkittävästä muusta ympäristön pilaantumisesta tai sen vaarasta perustuu ainoastaan vesienhoitosuunnitelmaan. Kirjallisuuden mukaan vanha turvetuotanto voidaan korvata uudella niin, ettei purkuvesistöön kohdistuva kuormitus lisäänny.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesienhoitosuunnitelmat

Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen vuoteen 2015 ulottuvassa vesienhoitosuunnitelmassa Ikkelänjoen ekologinen tila on arvioitu hyväksi. Samaan vuoteen ulottuvan Kyrönjoen vesistöalueen vesienhoidon toimenpideohjelman mukaan rehevyys ja kiintoainepäästöt heikentävät myös Ikkelänjoen tilaa ja joen hyvä tila on uhattuna.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt Vuoksen vesienhoitoalueen, Kymijoen–Suomenlahden vesienhoitoalueen, Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen, Oulujoen–Iijoen vesienhoitoalueen, Kemijoen vesienhoitoalueen, Tornionjoen vesienhoitoalueen ja Tenon–Näätämöjoen–Paatsjoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmat vuosiksi 2016−2021. Valtioneuvosto on päättänyt, että päätös vesienhoitosuunnitelmien hyväksymisestä on täytäntöönpantavissa mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Kyrönjoen vesistöalueen vuoteen 2021 ulottuvan vesienhoidon toimenpideohjelman mukaan vaarana on, että Ikkelänjoen hyvä ekologinen tila huononee vesienhoitokaudella 2016–2021.

Tosiseikat

Iiroonneva on noin 100 hehtaarin laajuinen uusi turvetuotantoalue, joka sijoitetaan ojitetulle suolle, Kyrönjoen vesistöalueeseen kuuluvan Ikkelänjoen valuma-alueelle. Tuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan sarkaojissa lietetaskujen ja päisteputkipidättimien kautta laskeutusaltaisiin. Laskeutusaltaat varustetaan virtausta säätävillä mittapadoilla. Pintavalutuskenttänä on 5,4 hehtaarin kokoinen ojitettu suoalue. Ojat pintavalutuskentällä tukitaan 10 metrin välein. Pintavalutuskentältä vedet johdetaan ojia myöten Hosiaisluoma-nimiseen puroon, josta ne noin kahden kilometrin jälkeen päätyvät Ikkelänjokeen.

Ikkelänjoen valuma-alueen koko on 215 km², ja sen vesialueen pinta-ala on 3,6 km². Ikkelänjoen valuma-alueella on entuudestaan turvetuotantoa yli 300 hehtaarin alalla.

Noin 10 hehtaarin osa hakemuksen mukaisesta alueesta on ennestään turvetuotantokäytössä. Käytössä olevasta alueen osasta on ennen toiminnan aloittamista tehty ilmoitus Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Kauhajoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lupahakemuksesta antaman lausunnon mukaan Ikkelänjoen tila on tyydyttävän rajalla. Muun muassa fosforipitoisuus joessa on lisääntynyt niin, että se on hieman tyydyttävän puolella.

Iiroonnevan turvetuotantoalueen sijoituspaikka on Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan mukaisella turvetuotantovyöhykkeellä, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan turvetuotannon suunnittelussa on otettava huomioon vesistövaikutukset siten, että kokonaiskuormitus pysyy nykyisellä tasolla. Ikkelänjoki valuma-alueineen on osoitettu maakuntakaavassa merkinnällä "Erityissuojelua vaativa vesistö". Kaavamerkinnän taustalla ovat joen monimuotoisuus ja yläjuoksun maisema-arvot se­kä joessa ja sen sivupuroissa esiintyvän purotaimenen suojelu/säilyttäminen.

Johtopäätökset

Veden ekologinen tila Ikkelänjoessa on ollut hyvä. Jokeen kohdistuvan ravinne- ja kiintoainekuormituksen vuoksi on kuitenkin arvioitu, että tila on vaarassa heikentyä. Veden fosforipitoisuuden osalta se on jo hieman tyydyttävän puolella. Veden laadun edelleen heikentyessä myös joessa esiintyvän erittäin uhanalaisen purotaimenen kanta voi heikentyä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvio Ikkelänjoen tilasta ja sen kehittymisestä perustuu asiakirjoista saatavaan selvitykseen, kuten edellä mainituista vesienhoitosuunnitelmasta ja vesienhoidon toimenpideohjelmasta sekä Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen aluehallintovirastolle antamasta 13.12.2013 päivätystä lausunnosta ilmeneviin tietoihin.

Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, turvetuotannon aloittamisesta Iiroonnevalla ei saadun selvityksen mukaan aiheudu ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Ikkelänjoessa tosin esiintyy erittäin uhanalainen purotaimen, mutta joen veden tila ei ole muutoin erinomainen eikä joessa esiintyvien lajien muodostama ekologinen kokonaisuus ole asiakirjoista saadun selvityksen mukaan siten poikkeuksellinen, että Ikkelänjokea tulisi sen vuoksi pitää poikkeuksellisena luontokokonaisuutena. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan jokeen ei liity myöskään erityisiä tutkimuksellisia arvoja.

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että pintavalutuskenttä tässä tapauksessa sijoitettaisiin ojitetulle suolle, turvetuotannon vesiensuojelutoimenpiteiden tehokkuuteen muutoinkin liittyvä epävarmuus, Iiroonnevan tuotantoalueen käyttöönotosta aiheutuva vesistökuormituksen lisääntyminen ja Ikkelänjoen veden tilaan vaikuttavat muut tekijät, tuotantoalueen käyttöönotosta aiheutuu ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Edellä mainituilla perusteilla aluehallintovirasto on käytettävissä olleen selvityksen perusteella voinut ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla hylätä hakemuksen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ratkaistavassa asiassa on kysymys siitä, onko edellytyksiä ympäristöluvan myöntämiseen turvetuotantoon hakemuksessa tarkoitetulla noin 100 hehtaarin alueella. Ympäristönsuojelulain (527/2014) 230 §:n 1 momentti ja lain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 7 alakohta d huomioon ottaen mainitun lain voimaan tullessa enintään 10 hehtaarin alueella harjoitettuun turvetuotantoon ja siihen liittyvään ojitukseen on haettava ympäristölupaa viimeistään 1.9.2020.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Tuomas Kuokkanen, Rauno Pääkkönen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Asia Osayleiskaavaa koskevat valitukset

Valittajat 1. A

2. TS-Yhtymä Oy

3. Salon Kuparikulma Oy, Vilhon Asema Oy, Forini Oy, Finria Oy ja B

4. Kiinteistö Oy Horninkatu 9, Kiinteistö Oy Salon Turuntie 10, As Oy Moision Rantapuisto A, As Oy Moision Rantapuisto B, As Oy Moision Rantapuisto C

5. Salon Yrittäjät ry.

6. Kiinteistö Oy Pulpetti, Kiinteistö Oy Salon Pankkitalo, Kiinteistö Oy Salon Sillankulma, Finnfoam Oy ja Kiinteistö Oy Sofianpuisto

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 21.4.2015 nro 15/0098/1

Asian aikaisempi käsittely

Salon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 7.4.2014 hyväksynyt Salon keskustan osayleiskaavan 2035.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 13.5.2014 tehnyt osayleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:n mukaisen oikaisukehotuksen.

Salon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.6.2014 päättänyt pysyttää keskustan osayleiskaavaa koskevan päätöksen muuttumattomana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n, TS-Yhtymä Oy:n, Salon Kuparikulma Oy:n, Kiinteistö Oy Horninkatu 9:n, Salon Yrittäjät ry:n ja Kiinteistö Oy Pulpetin valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Salon keskustan osayleiskaavan 2035 aluerajaus ja alueen nykyinen suunnittelutilanne

Kaavaselostuksen mukaan Salon keskustan osayleiskaavan 2035 alueeseen kuuluvat ydinkeskusta ja ne lähiympäristön alueet, joihin kohdistuu suurimmat muutospaineet tai joiden keskinäiset toimivat yhteydet tulisi ratkaista. Kaava-alueen pinta-ala on noin 630 hehtaaria. Salon keskustan osayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteisena yleiskaavana ja se korvaa alueellaan Salon yleiskaavan 2020 ja Joensuun peltoaukean osayleiskaavan.

Kaava-alueella on voimassa 12.11.2008 vahvistettu Salon seudun maakuntakaava. Maakuntakaavassa suunnittelualue on osoitettu pääosin keskustatoimintojen alueeksi (C) ja työpaikka-alueeksi (TP). Keskustan ympäristössä on myös taajama-alueita (A), teollisuustoimintojen alueita (T) ja virkistysalueita (V).

Ympäristöministeriö on 4.12.2012 vahvistanut Salo-Lohja-ratalinjan vaihemaakuntakaavan. Vaihemaakuntakaavan tavoitteena on varmistaa nopean Turku-Helsinki-Pietari-ratayhteyden kehit­tämismahdollisuudet sekä osoittaa ratalinjan sijainti, jotta yleis- ja asemakaavoituksessa ko. ratalinjaus voidaan ottaa huomioon ja siihen varautua.

Salon keskusta-alueella on voimassa oikeusvaikutteinen Salon yleiskaava 2020, joka tuli lainvoimaiseksi 13.5.2009. Salon yleiskaava 2020 käsittää Salon kaupungin alueen ennen vuoden 2009 kuntalii­tosta. Osayleiskaavassa keskusta-alueet on osoitettu C-merkinnällä. Näille alueille voi sijoittua keskustatyypistä asumista, työpaikkoja ja palveluja. Asuntoalueet on osoitettu A, A-2, AK, AK-2, AP, AO -merkinnöillä. Lisäksi kaavassa on osoitettu alueita mm. palveluille ja hallinnolle (P, PL), julkisille palveluille ja hallinnolle (PY), työpaikka-alueille (TP), teollisuudelle ja varastoille (T, TY) ja virkistykselle (VL, VU, VH). Yleiskaavassa on myös osoitettu valtakunnallisesti (sr1), maakunnallisesti (sr2) ja paikallisesti (sr) arvokkaat kulttuuriympäristökohteet. Näihin kohteisiin kuuluvat muun ohella Kastun talo (sr 6), Nuorisotalo Kiffari (sr 7), Leinon tehdasalueen konttori ja ruokala (sr 41), SSO:n viljavaraston myllyrakennus (sr 50) ja Helenankatu 6 (sr 63).

Kaava-alueen länsireunassa, Prisman alueella, on voimassa oikeusvaikutteinen Joensuun peltoaukean osayleiskaava, joka tuli lainvoimaiseksi 16.11.2005.

Koko osayleiskaava-alue, alueen pohjoisosaan sijoittuvaa pientä aluetta lukuun ottamatta, on asemakaavoitettua.

Salon keskustan osayleiskaavan 2035 keskeiset tavoitteet

Salon keskustan osayleiskaavalla halutaan kaavaselostuksen mukaan luoda mahdollisimman hyvät edellytykset vuonna 2009 syntyneen uuden Salon kaupungin keskustan rakentamiselle ja koko tulevalle kehitykselle. Keskustan osayleiskaavalla ohjataan keskustan maankäyttöä niin, että rautatieaseman lähiympäristössä voidaan lisätä sekä työpaikkarakentamista että asumista tukeutuen Turku–Helsinki-rataan ja sen uuteen linjaukseen Espoon suuntaan (nk. ESA-rata).

Osayleiskaavan lähtökohtana on vanhan Salon ja Halikon keskustojen olemassa oleva rakenne. Keskeinen tavoite on kaupan ja muun yritystoiminnan edellytyksistä huolehtiminen. Liiketoiminnan tilavarauksien tulee olla riittäviä, ja niiden tulee sijaita saavutettavuuden kannalta hyvillä paikoilla. Osayleiskaavassa lähdetään siitä, että keskustan kauppakatujen varrella rakennusten ensimmäisessä kerroksessa tulee olla mahdollisuus myös kaupan toimintaan.

Keskustan liikenneverkkoa kehitetään niin, että keskusta on eri kulkuneuvoilla helposti saavutettavissa, kulkuneuvojen vaihtaminen on joutuisaa ja yksinkertaista. Ydinalueella parannetaan edelleen jalankulun ja pyöräilyn edellytyksiä sekä autojen pysäköintimahdollisuuksia.

Ydinkeskustan kerrosluku voi vaihdella 3–6 kerroksen välillä johtuen sekä Salolle tyypillisestä pienimittakaavaisesta kaupunkikuvasta että pienistä tonteista ja kapeista kortteleista. Tätä sel­västi korkeampi rakentaminen mahdollistetaan rautatieaseman ympäristössä sekä maantie 1l0:n ja Hämeentien risteyksessä.

Osayleiskaavassa rajataan rakentamisen enimmäiskerrosluku ydinkeskustassa selkänojaksi hankekohtaiselle asemakaavoitukselle.

Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus

Säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla.

Kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Kaavan laatijalla tulee olla suunnittelutehtävään soveltuva korkeakoulututkinto ja tehtävän vaativuuden edellyttämä riittävä kokemus.

Toteutunut vuorovaikutus

Keskustan osayleiskaavan vireille tulosta kuulutettiin 18.5.2011. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma (OAS) on ollut julkisesti nähtävillä 18.5.2011 lähtien ja se on pidetty nähtävillä koko kaavaprosessin ajan. Aloitus- ja perusselvitysvaiheessa pidettiin viherkaupunkiseminaari, keskustaseminaari, maankäyttö- ja elinkeinorakenneseminaari, liikenneseminaari sekä päättäjille suunnattu tavoiteseminaari ja kaikille osallisille avoin tavoiteseminaari. Lisäksi Salon kaupungin internetsivuilla on ollut 7.–30.10.2011 välisen ajan kaikille avoin karttapalaute­kysely.

Kaavan täsmennetyt tavoitteet ja Salon keskustan kehityskuvamalli on ollut julkisesti nähtävillä 2.–20.4.2012. Kehityskuva esiteltiin 4.4.2012 kaikille avoimessa yleisötilaisuudessa. Lisäksi kuntalaisille on syksyyn 2012 mennessä järjestetty kuusi avointa keskustafoorumitilaisuutta. Salon kaupunki on laatinut samanaikaisesti osayleiskaavatyön kanssa yleiskaavallista ohjelmaa.

Hyväksytyt tavoitteet, kehityskuvamalli, seminaarien palautekooste sekä karttapalautteen tulosten yhteenveto on esitetty kaavaselostuksen oheismateriaalina olevissa raporteissa.

Suunnittelun lähtötietojen, hyväksyttyjen tavoitteiden, osallisilta ja viranomaisilta saadun palautteen sekä muun aloitus- ja valmisteluvaiheessa kootun aineiston perusteella laadittiin osayleiskaavaluonnos, joka on ollut nähtävillä 12.11.–21.12.2012. Luonnosvaiheessa jätettiin 22 kirjallista lausuntoa ja yhteensä 36 mielipidettä, joista osa jätettiin karttapalautejärjestelmän kautta. Osayleiskaavaluonnosta esiteltiin avoimessa yleisötilaisuudessa 13.12.2012. Palautteeseen laadittiin vastinekooste, joka sisälsi tiivistelmän kaavaluonnoksesta saadusta palautteesta ja niihin kootun yhteisen vastineen.

Luonnosvaiheessa saadun palautteen perusteella suunnitelma täydennettiin kaavaehdotukseksi, joka on ollut nähtävillä 26.8.–26.9.2013. Ehdotusta myös esiteltiin yleisötilaisuudessa 12.9.2013. Ehdotuksesta annettiin 18 kirjallista lausuntoa ja osalliset tekivät 12 muistutusta. Lausuntoihin ja muistutuksiin laadittiin yhteinen palauteraportti.

Oikeudellinen arviointi

Kaavoitusmenettely yleiskaavaa laadittaessa sekä kaavan valmisteluun liittyvät osallisten vaikutusmahdollisuudet on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslain sekä -asetuksen säännösten perusteella. Hallintolain säännökset, jotka muun ohella koskevat päätösten perustelemista, tulevat näiden säännösten lisäksi viranomaistoiminnassa sovellettaviksi.

Salon kaupunki on antanut vastineen osallisten kaavaluonnoksesta tekemiin mielipiteisiin. Maankäyttö- ja rakennuslain tai -asetuksen säännökset edellyttävät kunnan perustellun kannanoton antamista ainoastaan kaavaehdotuksista tehtyihin muistutuksiin. Salon kaupunki onkin antanut tällaisen kannanoton palauteraportissa 17.4.2014. Sen sijaan vuorovaikutuksen järjestämistä koskevat säännökset eivät ole esteenä sille, että kaavaluonnoksesta esitettyihin mielipiteisiin, jotka myös osittain ovat olleen keskenään samansisältöisiä, on laadittu yhteinen palauteraportti.

Kaupunki päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä kuultuaan asiassa ensin osallisia. Kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten ja kaavoituksellisten vaihtoehtojen yhteensovittamista. Valituksissa on esitetty, että eräiden kiinteistöjen omistajien asemaa on huononnettu mielipiteen esittämisen jälkeen. Kaavoitusmenettelyn luonteeseen kuuluu kaavan sisällön muuttuminen kaavavalmistelun aikana ja myös kaavaluonnosta voidaan muuttaa muun muassa annettujen lausuntojen, esitettyjen mielipiteiden ja uusien selvitysten perusteella. Luonnoksen sisältöä voidaan näin ollen muuttaa myös esimerkiksi sillä tavoin, että jonkin alueen kerroslukuja alennetaan, vaikka jossakin mielipiteessä niitä olisikin vaadittu korotettavaksi.

Valituksissa on väitetty, että mielipiteitä tai muistutuksia esittäneiden henkilötietoja on käsitelty henkilötietolain vastaisesti. Muistuttajien nimien mainitseminen kaavan valmisteluasiakirjoissa ei muodosta henkilötietolaissa tarkoitettua henkilörekisteriä. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kaavapäätöksen laillisuuden arvioinnin yhteydessä muutoinkaan kuulu tutkia väitettyä henkilötietolain vastaista menettelyä.

Kun otetaan huomioon mitä edellä on todettu kaavan laatimisen yhteydessä toteutuneista vuorovaikutusmahdollisuuksista, kaavavalmistelulta edellytetty vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain sekä -asetuksen mukaisesti.

Valituksissa on myös esitetty, että kaava-asiakirjoista ei selviä osayleiskaavan laatijan pätevyys maankäyttö- ja rakennusasetuksen edellyttämällä tavalla. Valittajat ovat lisäksi todenneet, että kaavakartan on allekirjoittanut henkilö, jolla ei ole asetuksen edellyttämää pätevyyttä osayleiskaavan laatimiseen.

Osayleiskaavan oikeusvaikutukset määräytyvät kaavakartan merkintöjen ja kaavamääräysten perusteella. Kartan on allekirjoittanut Salon kaupunginarkkitehti ja kaavan laatijaksi nimetty arkkitehti. Näiden henkilöiden kelpoisuutta kaavan laatimiseen ei ole edes väitetty puutteelliseksi. Kaavan laatijan pätevyyttä koskeva säännös ei edellytä, että kaikki kaava-asiakirjojen laatimiseen osallistuneet tai niitä allekirjoittaneet henkilöt ovat täyttäneet edellä todetut pätevyysvaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan yleiskaavan selostuksessa on esitettävä kaavan ajoitus ja seuranta. Salon keskustan osayleiskaavan tavoitevuotena on vuosi 2035. Tämä tavoitevuosi osoittaa riittävässä määrin osayleiskaavan yleisen toteuttamisaikataulun, jonka kuluessa kaavaa toteutetaan asemakaavoja muuttamalla. Maankäyttö- ja rakennuslain tai -asetuksen säännökset eivät edellytä, että yleiskaavassa olisi yksilöidysti selvitettävä asemakaavojen muuttamisen järjestys tai aikataulu. Myöskään maapoliittisten toimenpiteiden esittämistä ei edellytetä. Salon kaupunki on katsonut, että aikaisemman yleiskaavan ohjausvaikutus ei ole ollut riittävä, joten osayleiskaavan laatiminen keskusta-alueelle on ollut tarpeen. Koska maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla, kaavoituksellista vaihtoehtoa, jossa yleiskaavaa ei lainkaan laadittaisi, ei ole ollut tarpeen esittää.

Kaavoitusmenettely Salon keskustan osayleiskaavaa laadittaessa on ollut maankäyttö- ja rakennuslain, -asetuksen sekä hallintolain säännösten mukaista.

(---)

Osayleiskaavan selvitykset

Säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan sekä kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Laaditut selvitykset

Salon kaupallinen selvitys (FCG Finnish Consulting Group Oy, 2011) on laadittu kaupan tavoitteellisen palveluverkon määrittelemiseksi osayleiskaavaa ja Salon yleiskaavallisen ohjelman laatimista varten. Kaupallisessa selvityksessä on esitetty Salon vähittäiskaupan nykytila, kehitysnäkymät, kehittämistarpeet ja -mahdollisuudet, kaupallisten alueiden määrä, rakenne ja si­jainti sekä kaupan palveluverkon kokonaisuus osana toimivaa ja kestävää alue- ja yhdyskuntarakennetta. Selvityksessä on huomioitu myös Salon kaupungin kaupan kehitykseen vaikuttavat vähittäiskaupan yleiset kehitystrendit ja koko Salon talousalueen vähittäiskaupan yleispiirteet.

Selvitys perustuu vähittäiskaupan ja yhdyskuntarakenteen yleisten kehittämistavoitteiden tunnistamisen lisäksi olemassa olevan kaupallisen palvelurakenteen kokonaistarkasteluihin sekä väestöennusteperusteisiin ostovoimatarkasteluihin. Työssä on muun muassa otettu huomioon ympäristöministeriön kaupan sijainnin ohjausta koskevat ohjeet ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet.

Tavoitteellisen kaupan palveluverkon luonnoksen mukaan Salon ydinkeskusta kehittyy keskustahakuisen erikoiskaupan ensisijaisena sijaintipaikkana ja koko talousalueen kaupallisena pääkeskuksena. Ydinkeskustassa on monipuoliset kaupan palvelut, keskustatoiminnot, julkiset palvelut sekä kulttuuri- ja matkailupalvelut. Palvelut ovat hyvin saavutettavissa kaikilla kulkumuodoilla.

Liikennesuunnitelma (Trafix Oy, 2014) sisältää liikenne-ennusteet, liikenneturvallisuuden toimenpideohjelman, liikenneverkon ja pysäköinnin käsittävät osa-alueet. Pysäköintiä koskevassa tutkimuksessa on selvitetty kadunvarsipysäköinnin järjestämistä, uusien pysäköintilaitosten sijoittamista ja ydinkeskustan pysäköinnin ohjausjärjestelmää. Lisäksi on selvitetty asukaspysäköinnin mitoitustarpeita. Kaavaselostuksen liitteenä on myös selvitys muiden kaupunkien autopaikkamitoituksesta.

Asemanseudun kehittämissuunnitelmassa (Arkkitehdit Anttila & Rusanen Oy 2011) on tarkasteltu erilaisia vaihtoehtoja Salon asemanseudun ja radan varren korttelien kehittämiselle. Tarkasteluissa on myös otettu huomioon asemanseutua laajempi ydinkeskustan kokonaisuus. Suunnitelmassa on selvitetty erilaisia alueen kehityksen painopisteitä muun ohella liikenneverkon sekä maiseman ja kaupunkikuvan kannalta.

Osayleiskaavan selvityksenä on käytetty lisäksi Salon yleiskaavaan 2020 liittyvää oikeusvaikutuksetonta Salon keskustan kaavarunkoa (2004). Kaavarunko sisältää muun ohella kaupunkikuvaa, kerroslukuja ja kortteleiden rakentamistehokkuutta koskevia selvityksiä.

Selvitysten riittävyyden arviointi

Keskustan osayleiskaavaa laadittaessa on selvityksenä käytetty Salon yleiskaavaan 2020 liittyvää Salon keskustan kaavarunkoa 2004, jossa on muun ohella tutkittu kaupunkikuvaan ja korttelien rakentamiseen liittyviä seikkoja. Suurin uudisrakentamisen lisäys on osayleiskaavassa osoitettu Salon asemanseudulle, jonka osalta laaditussa Asemanseudun kehittämissuunnitelmassa on myös selvitetty kaupunkikuvaan ja -rakenteeseen liittyviä vaihtoehtoja sekä niiden vaikutuksia.

Salon keskustan osayleiskaavassa on jäljempänä selostetulla tavalla kaavamerkinnöin ja -määräyksin määritelty keskusta-alueen suurimmat sallitut kerrosluvut ja rakennustehokkuus. Nämä alueet on asemakaavoitettuja ja pääosin myös jo rakentuneita. Alueiden uudis- ja täydennysrakentaminen edellyttää voimassa olevien asemakaavojen muuttamista. Asemakaavamuutosten yhteydessä on tällöin tarkemmin selvitettävä laadittavan kaavamuutoksen vaikutukset, joiden selvittämiseen kunkin kaava-alueen olosuhteista riippuen saattavat kuulua yksityiskohtaiset kaupunkikuvaa, korttelien rakennustapaa tai perustamisolosuhteita koskevat selvitykset.

Salon kaupallinen selvitys on valmistunut vuonna 2011. Selvityksessä ei siten ole kaikilta osin voitu ottaa huomioon Salon kaupungin elinkeinoelämässä tämän ajankohdan jälkeen tapahtuneita muutoksia. Muutokseen liittyvä työllisyyskehityksen heikentyminen on kuitenkin otettu huomioon. Elinkeinoelämässä osayleiskaavan laatimisen aikana tapahtuneilla muutoksilla on vaikutusta ennen kaikkea kaupungin kaupallisten palveluiden kysyntään, joka kaavoituksessa vaikuttaa erityisesti liikerakentamisen mitoitukseen. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavassa ei ole liikerakentamisen osalta kuitenkaan pyrittykään kovin yksityiskohtaiseen mitoitustarkasteluun, vaan kaavassa on varauduttu liikerakentamisen saman suuruiseen kasvuun kuin keskusta-alueelle on rakennettu liiketiloja 2000-luvulla. Keskustan C- ja C-1-alueiden kaavamääräykset myös mahdollistavat sekä liike- että asuinrakentamisen. Edellä todettu huomioon ottaen laaditun kaupallisen selvityksen perusteella on voitu arvioida keskustan alueen kaupallisiin palveluihin liittyvien kaavaratkaisujen vaikutuksia.

Vuonna 2014 valmistuneessa liikenneselvityksessä on muun ohella selvitetty keskustan pysäköintijärjestelyjä. Lisäksi kaavaa laadittaessa on hankittu selvitys asukasmäärältään suunnilleen Salon kokoisten kaupunkien autopaikkojen mitoituksesta. Näiden selvitysten perusteella on ollut mahdollista arvioida autopaikkojen sijoittamisperiaatteiden ja mitoituksen vaikutuksia.

Kun otetaan huomioon Salon keskustan osayleiskaavan tehtävä ja tarkoitus, sen oikeusvaikutukset sekä kaavassa osoitetut maankäyttöratkaisut, edellä mainitut osayleiskaavaa varten laaditut selvitykset, ottaen huomioon myös edellistä yleiskaavaa varten laaditut selvitykset, antavat riittävät tiedot, jotta kaavan toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset voidaan arvioida.

Yleiskaavan sisältöä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, sekä rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen.

Edellä tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin ohjeena asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Osayleiskaavan keskeinen sisältö valitusten tarkoittamilta osin

Osayleiskaavan pääperiaatteet ja mitoitus

Kaavaselostuksen mukaan Salon ydinkeskustaa kehitetään osayleiskaavalla jatkossa erikoistavarakaupan ja asumisen alueena. Keskustatoimintojen alueet (C ja C-l) sijoittuvat radan pohjoispuolelle Salonjoen molemmille puolille kattaen lähinnä erikoistavarakaupan ydinalueet. Suurin uudisrakentamisen lisäys on osayleiskaavassa osoitettu asemanseudulle. Lisäksi radan varrella Salorankadun entiset teollisuus- ja toimistokorttelit ovat kaavassa keskustatoimintojen laajenemisalueita. Kaavaselostuksen mukaan näillä varauksilla halutaan vahvistaa Salon kehittymistä raideliikenteen tärkeänä asemapaikkana, kun nopea ratayhteys toteutuu.

Kaava sisältää korttelikohtaisesti osoitetut, asemakaavoitusta ja rakentamisen volyymiä ohjaavat suurimmat sallitut tehokkuus- ja kerrosluvut. Keskustan pientaloalueiden osalta noudatettavalle tehokkuudelle on lisäksi osoitettu joustava vaihteluväli. Lopullinen rakentamisen määrä ei kuitenkaan toteudu välttämättä osayleiskaavan suurimman sallitun tehokkuusluvun suuruisena, koska yksittäisten tonttien kohdalla käyttötarkoitus, tontin muoto, koko, oleskelu- ja viheralueiden vähimmäismäärät, pysäköintipaikkavaatimus sekä kerrosluku rajaavat usein rakentamisen kokonaismäärän sitä pienemmäksi.

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaava-alueelle ei käytännössä ole mahdollista asettaa täsmällisiä, numeerisia väestö-­ tai yritysmääriä koskevia mitoitustavoitteita. Ydinkeskustassa on saatettu asemakaavoituksessa ajan tasalle lähes kaikki sellaiset korttelit, joissa on löydettävissä kasvupotentiaalia. Vuoden 2035 väestötavoitteen mukaisesta kasvusta noin 2000 asukasta voisi sijoittua keskustan osayleiskaava-­alueelle, mikä edellyttäisi noin 80 000 k-m²:n lisärakentamista. Asumisväljyyden ennakoitu kasvu sekä vaihtoehtoisten toteutusmahdollisuuksien tarjoaminen huomioon ottaen asumiseen varataan kaavassa uutta aluetta noin 150 000–200 000 k-m² vastaava määrä.

Liikerakentamisen ja erityisesti kaupan kehitystä on kaavaselostuksen mukaan hyvin vaikea ennakoida tulevina vuosina, joten kovin yksityiskohtaisia mitoitustarkasteluja ei kaavassa ole tehty. Salon keskustassa on 2000-luvulla rakennettu liiketilaa noin 100 000 k-m² ja osayleiskaava mahdollistaa samaa suuruusluokkaa olevan kasvun myös seuraavien 20 vuoden aikana.

Salon keskustan osayleiskaavan kaavamerkinnät ja -määräykset valituksissa tarkoitetuin osin

Osayleiskaavassa on korttelikohtaisesti osoitettu suurimmat sallitut tehokkuus- ja kerrosluvut keskustatoimintojen alueille (C, C-1) sekä asuinkerrostalojen (AK-1) alueille. Suurimmat kerrosluvut XI ja X on osoitettu asemanseudun C-alueelle ja työpaikka-alueelle (TP-2). Suurimmat rakennustehokkuudet (e) keskustassa ja asemanseudulla ovat 2,0–2,2.

C-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan uudisrakennuksissa katutason kerrokseen tulee sijoittaa kadulle aukeavia liikkeitä tai toimistoja vähintään 50 % liikekadun varrella sijaitsevan rakennuksen pohjakerroksen kerrosalasta. C-1-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan liike- ja/tai toimistotilaa tulee rakentaa kahteen ensimmäiseen kerrokseen ja nämä tilat tulee olla yhdistettävissä tonttien välillä. Alueelle voidaan rakentaa asuntoja edellyttäen, että liiketilojen pysäköinti ja huoltotilat voidaan toteuttaa. Alueen autopaikoitus sijoittuu pääosin maanalai­siin tiloihin, jossa pysäköintijärjestelyt tulee olla yhdistettävissä tonttien välillä luiskin ja ajoyhteyksin.

Osayleiskaavassa on annettu seuraavia koko aluetta koskevia yleismääräyksiä:

Kaavakartan määräykset ja merkinnät ovat korttelikokonaisuuksien pääsääntöisen käyttötarkoituksen mukaan. Kaikkia yksittäisiä toimintoja ei ole merkitty kokonaisuuden luettavuuden säilyttämiseksi esim. puistoalueet ja pysäköinnit. Asemakaavatasolla merkinnät täsmentyvät.

Vanhan rakennuslain (kaavat ennen 1.1.2000) aikaisilla alueilla kaavoja uudistettaessa, kerrosalan laskentaperiaatteissa ja kerrosluvun määrittelyissä huomioidaan vanhan rakennuslain mahdollistama rakentaminen.

Osayleiskaavassa osoitettua kerroslukua ja korttelitehokkuutta (el- ja e2-alueet) tarkennetaan kortteli- ja rakennuspaikkakohtaisesti asemakaavoituksen yhteydessä. Osayleiskaavassa esitetyt kerrosluvut ja tehokkuudet ovat kaavamääräyksen mukaisesti enimmäislukuja, joita ei asemakaavoituksella saa ylittää. Asemakaavassa ja lopulta rakennusluvissa määritellyt rakennusoikeudet ovat näitä enimmäismääriä pienempiä, mikäli esimerkiksi oleskelualueiden ja pysäköinnin vähimmäismäärät eivät muuten täyty.

Osayleiskaavassa on määrätty pysäköinnistä seuraavasti:

- Käytettävän rakennusoikeuden ylittäessä rakennustehokkuuden e = l,l on kaikki autopaikat kyseisen tehokkuuden ylittävän kerrosalan osalta lunastettava pysäköintilaitoksesta tai osoitettava kerrospysäköintinä tontilla.

- Pysäköintilaitoksiin sijoitettuna autopaikkojen lukumääräksi on kaavassa määrätty yksi autopaikka erikseen asumisen, palveluasumisen, liiketilojen sekä toimisto-, ravintola- ja kokoontumistilojen osalta määriteltyä kutakin kerrosalan 60-180 k-m2 kohti.

- Maantasopysäköinnissä autopaikkojen lukumääräksi on kaavassa määrätty yksi autopaikka erikseen asumisen, palveluasumisen, liiketilojen, toimisto-, ravintola- ja kokoontumistilojen sekä teollisuuslaitosten osalta määriteltyä kutakin kerrosalan 50-150 k-m2 kohti.

Rakennetun ympäristön suojelu

Osayleiskaavaan liittyvät rakennettua ympäristöä koskevat inventoinnit Salon keskustan osayleiskaavaa 2035 valmisteltaessa ei ole uudestaan inventoitu kaava-alueen rakennettua ympäristöä. Kaavaa laadittaessa selvityksenä on tältä osin käytetty Salon yleiskaavaa 2020 varten laadittua raporttia Salon rakennettu kulttuuriympäristö (T:mi Lauri Putkonen 2004) sekä Salon seudun rakennetun kulttuuriympäristön ja maiseman selvitystä (Sarakum-selvitys, Turun maakuntamuseo 2005).

(---)

Oikeudellinen arviointi

(---)

Keskustan osayleiskaavan kartassa suojelukohteita ei ole erikseen luokiteltu valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai paikallisesti arvokkaiksi vaan ne kaikki on osoitettu sr-merkinnällä ja siihen liittyvällä numerolla. Kysymyksessä oleva seikka kuitenkin ilmenee kaavan liiteasiakirjoista eikä osayleiskaavaa muutoinkaan olisi pidettävä tällä perusteella lainvastaisena.

Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että Kiinteistö Oy Pulpetin ym. ja Salon Kuparikulman Oy ym. valituksissa tarkoitettujen rakennusten rakennussuojelun perusteena olevat arvot olisivat sillä tavoin muuttuneet, että niiden kaavan mukaista suojelumerkintää olisi syytä muuttaa. Kunkin kohteen suojeluarvot ovat yksilöllisiä eikä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta ole loukattu pelkästään sillä perusteella, että jonkin toisen kohteen suojelun sisällön osalta on tehty muunlainen kaavaratkaisu.

Osayleiskaavan sisällön laillisuuden arviointi muilta osin

Salon kaupunginvaltuusto on kunnalliseen itsehallintoon kuuluvan toimivaltansa nojalla hyväksynyt Salon keskustan osayleiskaavan 2035. Valtuuston toimivaltaa kaavan sisällöllisten ratkaisujen osalta kuitenkin rajoittavat erityisesti maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset, maakuntakaavan ohjausvaikutus sekä valtioneuvoston hyväksymät valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu tehtyjen valitusten ja niissä esitettyjen valitusperusteiden pohjalta arvioida, täyttääkö valtuuston päätös nämä yleiskaavan sisällölle lainsäädännössä asetetut vaatimukset.

Valituksissa on esitetty, että osayleiskaavan mahdollistama rakentaminen, ottaen erityisesti huomioon osayleiskaavan yksityiskohtaisten merkintöjen ja -määräysten sisältö, on taloudellisesti kannattamatonta. Tältä osin on kuitenkin kysymys ensisijaisesti kaupunginvaltuuston päättämistä asemakaavoitusta ohjaavista kaavoituksellisista suunnitteluperiaatteista, joiden tarkoituksenmukaisuuden harkitseminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tähän toimivaltaan ei myöskään kuulu sen arvioiminen, olisiko jokin muu kuin kaavassa valittu maankäytön vaihtoehto ollut mahdollinen tai parempi.

Valitusten mukaan osayleiskaava ei mahdollista ydinkeskustan tarvit­tavaa uudistumista valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, Salon seudun maakuntakaavan eikä Salon yleiskaava 2020:n mukaisesti. Osayleiskaava ei myöskään hyödynnä vaihemaakun­takaavan mukaista Salo-Lohja-oikoradan nopeaa ratayhteyttä kaupunkirakentees­sa.

Osayleiskaavassa on keskustan alueelle osoitettu laajat C- ja C-1-alueet, joille voi sijoittua sekä asuin- että liike- ja toimistorakentamista. Osayleiskaavassa on kaavaan liittyvän perustellun väestönkehitysarvion mukaisesti varattu asumiseen uutta kerrosalaa noin 150–200 000 k-m². Kaavaselostuksen mukaan Salon kaupungin liikerakentamisen ja kaupan kehitystä on vaikea ennakoida, joten osayleiskaavassa ei ole tältä osin tehty kovin yksityiskohtaisia mitoitustarkasteluja. Osayleiskaava mahdollistaa kuitenkin saman suuruisen eli noin 100 000 k-m²:n liiketilan rakentamisen kuin Salon keskusta-alueelle on rakennettu 2000-luvulla. Osayleiskaavan edellä todettu sisältö ja mitoitus huomioon ottaen kaava täyttää asumisen tarpeita, palvelujen saatavuutta sekä elinkeinoelämän toimintaedellytysten huomioon ottamista koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.

(---)

Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin kuuluu muun ohella elinkeinoelämän riittävät sijoittumismahdollisuudet olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta hyödyntäen. Kun otetaan huomioon mitä edellä on todettu osayleiskaavassa osoitetuista elinkeinotoiminnalle soveltuvista alueista, osayleiskaava edistää tältä osin myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista.

Osayleiskaavan periaatteellisena lähtökohtana on ollut Salon keskustan olemassa oleva rakenne ja kerrosluvun maltillinen lisääminen liikekeskustassa. Suurin uudisrakentamisen lisäys on kaavassa osoitettu asemanseudulle, jonne kaavassa on osoitettu myös suurimmat kerrosluvut. Kaavaselostuksen mukaan liiketilojen sijoittamisella alimpiin kerroksiin on pyritty erikoiskaupan säilymiseen keskustan alueella. Autopaikkojen mitoitus ja toteutustapa on ratkaistu yhdenmukaisilla perusteilla koko osayleiskaava-alueella. Osayleiskaava-alueella on näiden valittujen suunnitteluperiaatteiden mukaan ratkaistu keskustan ja asemanseudun kaava-alueen suurimmat sallitut kerrosluvut, korttelien rakentamistehokkuuden enimmäismäärä, liiketilojen sijoittamisperiaatteet sekä autopaikoitukseen liittyvät seikat.

Osayleiskaavan kerrosluvut ovat enimmäiskerroslukuja ja niitä voidaan tarkentaa asemakaavoituksen yhteydessä. Yleiskaava on muutoinkin pitkän aikavälin suunnitelma eikä kaavan aluevarauksilla ja niihin sisältyvillä kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä ole välittömiä oikeusvaikutuksia keskustan alueella, joka on jo ennestään asemakaavoitettua aluetta. Sen sijaan osayleiskaava on ohjeena muutettaessa näitä voimassa olevia asemakaavoja. Osayleiskaavassa on näin ollen voitu kaavamerkinnöin määrätä kerrosluvuista myös siten, että ne ovat joiltakin osin pienempiä kuin voimassa olevissa asemakaavoissa. Asiassa ei ole ilmennyt, että edellä todetuista valtuuston valitsemista suunnitteluperiaatteista olisi poikettu sillä tavoin, että kaava-alueen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta kerroslukujen, rakennustehokkuuden, liiketilojen sijoittamista tai autopaikoitusta koskevien kaavaratkaisujen osalta olisi loukattu.

Vaihemaakuntakaavan mukaiseen nopeaan ratayhteyteen liittyvät mahdollisuudet on osayleiskaavassa otettu huomioon tehokkaampana ja korkeampana rakentamisena rautatieaseman läheisyydessä. Tähän kuuluu sekä asuin- että toimisto- ja liikerakentamista. Valittuun maankäytön suunnitteluperiaatteeseen kuuluu myös muuta keskusta-aluetta suuremmat kerrosluvut rautatieaseman välittömässä läheisyydessä. Asemanseudun muuta keskusta-aluetta suurempiin kerroslukuihin on siten esitetty hyväksyttävät maankäytölliset perustelut.

Salon keskustan osayleiskaavan kaavamerkinnät ja -määräykset kaupungin keskustan C-, C-1- ja AK-alueiden suurimpien sallittujen kerroslukujen sekä rakennustehokkuuden osalta ovat varsin yksityiskohtaisia. Lisäksi kaavassa on määrätty C- ja C-1-alueiden liike- ja toimistotilojen määrästä suhteessa kerrosalaan ja tilojen sijoittamisperiaatteista kahteen alimpaan kerrokseen. Myös kaava-alueen autopaikoituksen toteuttamistavasta ja mitoituksesta on osayleiskaavassa määrätty.

Kaavaan otettavien yleiskaavamääräysten edellytyksenä maankäyttö- ja rakennuslain mukaan on, että niitä tarvitaan kaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muuten käytettäessä. Kaavaselostuksen ja kaupunginhallituksen lausunnon mukaan aikaisemmalla Salon yleiskaavalla 2020 ja siihen liittyvällä oikeusvaikutuksettomalla kaavarungolla ei ole ollut riittävää ohjausvaikutusta. Keskustan rakennushankkeita on siten jouduttu ratkaisemaan poikkeamislupamenettelyllä ja pienialaisilla asemakaavamuutoksilla. Nykyistä yleiskaavaa yksityiskohtaisempaa suunnitelmaa on siten tarvittu muun muassa keskusta-alueen kaupunkikuvallisten vaikutusten arvioimiseksi.

Edellä todetun tavoitteen mukaisesti Salon keskustan osayleiskaavassa on eri alueita koskevin kaavamerkinnöin ja -määräyksin ohjattu tulevaa asemakaavallista suunnittelua. Arvioitaessa yleismerkintöjen ja -määräysten sisältöä ja niihin liittyvää ohjausvaikutusta, on myös otettava huomioon, että kysymys on jo asemakaavoitetusta ja pääosin rakentuneesta kaupungin keskusta-alueesta. Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset eivät myöskään ole esteenä asemakaavoituksen yhteydessä toteutettavalle tarkemmalle suunnittelulle. Kaupunginvaltuuston päätös liittää osayleiskaavaan edellä todetun sisältöiset kaavamääräykset ei siten ole lainvastainen.

Osayleiskaavan kaavamääräyksen mukaan alueilla, joilla on voimassa rakennuslain aikainen kaava, kaavoja uudistettaessa, kerrosalan laskentaperiaatteissa ja kerrosluvun määrittelyissä huomioidaan vanhan rakennuslain mahdollistama rakentaminen. Kaavamääräys, joka osittain vastaa maankäyttö- ja rakennuslain kerrosalaa koskevaa siirtymäsäännöstä, ei myöskään ole lainvastainen.

A:n valituksessa tarkoitetut niin sanotut Ratapolun tontit sijoittuvat Ratapolun varteen Salo-Karjaa-radan välittömään läheisyyteen. Keskustan osayleiskaavassa alue on rautatiealutta, jolle on merkitty olemassa oleva rata sekä uusi rautatieyhteys (ESA-rata). Alueelle on merkitty rakennus- tai kulttuurihistoriallisin tai maisemallisin perustein suojeltava rakennus (sr 48, Itärannan vahtitupa ja varastorakennus).

Kaupunginhallitus on A:n valitukseen antamassaan lausunnossa todennut, että osayleiskaavaratkaisu niin sanottujen Ratapolun tonttien osalta on aluetta koskevien aikaisempien päätösten mukainen. Kaupunginhallitus on aikaisemmin kahdesti päättänyt, että kaavamuutokseen tonttien osalta ei ryhdytä. Päätösten perusteluina ovat olleet alueen sopimattomuus asumiseen, yhdyskuntarakenteellisesti huono sijainti ja sijoittuminen valtakunnallisesti merkittävän radan liikennealueelle. Turun hallinto-oikeus on 25.10.2010 hylännyt A:n valituksen kaupunginhallituksen vuonna 2009 tekemästä kielteisestä kaavamuutospäätöksestä. Myös ELY-keskus on vuonna 2006 hylännyt alueella olevan rakennuksen laajentamista koskevan poikkeamishakemuksen. Tällöin Ratahallintokeskus totesi poikkeamishakemuksesta antamassaan lausunnossa, että rakentaminen Espoo-Lohja-Salo-radan varaukselle on epätarkoituksenmukaista.

A:n valituksessa tarkoitetut tontit sijoittuvat vaihemaakuntakaavan mukaisen ESA-radan vaikutusalueelle. Maakuntakaava on siten ollut ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Näin ollen ja kun otetaan huomioon muut edellä todetut osayleiskaavaratkaisulle esitetyt perusteet, kaupunginvaltuuston päätös ei ole tältä osin lainvastainen.

Yhteenveto

Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus osayleiskaavaa laadittaessa on ollut maankäyttö- ja rakennuslain sekä -asetuksen säännösten mukaista. Kaava on perustunut riittäviin selvityksiin. Osayleiskaava täyttää yleiskaavan sisältövaatimukset muutoin kuin päätösosassa tarkemmin yksilöityjen rakennetun ympäristön suojelukohteiden osalta. Kaupunginvaltuusto on voinut päättää osayleiskaavan tarkkuustasosta eivätkä kaavaan liitetyt kaavamerkinnät ja -määräykset ole sisällöltään lainvastaisia.

Kaupunginvaltuuston päätös ei näin ollen ole lainvastainen muuten kuin ELY-keskuksen valituksessa tarkoitettujen rakennetun kulttuuriympäristön suojelukohteiden osalta. Osayleiskaavan tultua tältä osin kumotuksi Salon yleiskaavassa 2020 olevat suojelumääräykset jäävät näiden rakennusten osalta voimaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (132/99), 24 § 2 momentti, 32 § 1 momentti, 39 §, 40 §, 41 §, 42 § 3 momentti, 62 § 1 momentti, 65 § ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 3 § ja 30 § 1 momentti

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannu Renvall, Tuire Nurmio ja Kari Hartzell, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi A on lausunut muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavassa on radan varteen osoitettu laaja varaus uudelle keskustatoimintojen alueelle, monikerroksiselle liike- ja asuntorakentamiselle. Silti joen toisella puolella, radan varrella olevaa Ratapolun aluetta ei ole osoitettu rakentamiseen. Molemmilla alueilla on keskeistä rakennetun ympäristön vaaliminen nopean ratayhteyden vieressä, jokimiljöössä. Kaavakartan kerrosala- ja rakennusoikeustiedot puuttuvat joenrantaan rajautuvalta, uudelta C-alueelta. Osayleiskaava on tämän vuoksi maankäytöltään ja kaupunkikuvaltaan epätasapainossa joen molemmin puolin. Molemmat alueet sijoittuvat samalle puolelle rataa, aivan radan viereen. Osayleiskaavassa ei ole kuitenkaan esitetty selvitystä radan varren aluevarauksille.

2. TS-Yhtymä Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan on kaupan osalta voitu nojautua selvitykseen vuodelta 2011, vaikka Nokia Oyj:n ilmoitus kesällä 2012 toiminnan lopettamisesta muutti olennaisesti yhteiskunnallista tilannetta kaupungissa. Päätös merkitsi olennaisen elinkeinoelämän, asuntotuotannon ja muun toiminnan aktivoijan poistumista osayleiskaava-alueelta. Osayleiskaavan valmistelusta puuttuu olennainen vaihe, koska sitä ei ole tarkistettu Nokia Oyj:n lopettamisilmoituksen jälkeen.

Osayleiskaavassa on sijoitettu uusi, laajojen kaupallisten palvelujen, asumisen ja muiden toimintojen painopistealue radan viereen. Ydinkeskustan kaikki uudet liiketilat, muut palvelut ja asunnot voivat sijoittua Asemaseudun alueelle. Osayleiskaavakartalla on C-aluetta vielä laajennettu aikaisempien Asemaseudun kehitysvaihtoehtojen mukaiselle puistoalueelle. Tältä C-alueelta puuttuvat rakennusoikeus- ja kerroslukumerkinnät, joten rakentamisen määrää ei voida mitenkään arvioida. Tässä tilanteessa rakennetulle ydinkeskustan alueelle ei jää juurikaan rakennettavaa.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan lopullinen rakentamisen määrä ei toteudu välttämättä osayleiskaavan suurimman sallitun tehokkuusluvun suuruisena vaan kokonaismitoitus voi olla osayleiskaavassa esitettyä pienempikin. Tällainen keskustan tulevaisuudenkuva ei vastaa osayleiskaavalle asetettuja tavoitteita alueen kehittämisestä ja pääkeskusaseman vahvistamisesta. Pelkkä tavoitevuoden ilmoittaminen ei ole riittävä laaja-alaisen ja -vaikutteisen keskustan osayleiskaavan toteutukselle, eikä seurannan järjestämistä ole kaavassa ollenkaan selvitetty.

Uuden painopistealueen, radan varteen sijoittuvan Asemaseudun varaaminen osayleiskaavaan ei hyödynnä riittävästi junayhteyden tuomia mahdollisuuksia, koska Asemaseudun toteuttamisestakaan ei ole osayleiskaavassa selvitystä. Osayleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavoitukselle, rakentamiselle ja muille toiminnoille jää epäselväksi. Näin osayleiskaava ei myöskään toteuta maakuntakaavan eikä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ohjetta kaupungin kehittämiselle.

Osayleiskaavan valmistelussa on osa palautteissa esitetyistä ongelmista sivuutettu ja jätetty vastaamatta. Kaavoitusmenettely ja osallisten vaikutusmahdollisuudet ovat olleet puutteellisia.

Osayleiskaavassa on asemakaavan merkintöjä ja määräyksiä, jotka eivät nojaudu mihinkään ajanmukaiseen selvitykseen. Osayleiskaava ei mahdollista asemakaavatasolla tehtäviä tarkempia ratkaisuja yksityiskohtaisista kaavamerkinnöistä ja -määräyksistä johtuen. Osayleiskaavan merkinnät ja määräykset siirtyvät sellaisinaan tuleviin asemakaavoihin. Osayleiskaavan määräyksissäkin mainitaan jo tontit, mikä on harhaanjohtavaa ennen asemakaavoitusta.

Osayleiskaavan selvityksiin kuuluvassa raportissa "Keskustan rakenne ja kaavatilanne" todetaan, että keskustassa on tarvetta uudelle asuinkerrostalorakentamiselle. Silti osayleiskaavassa on C-l-alueella asumista rajoitettu kytkemällä asuminen liiketilojen pysäköinnin ja huoltotilojen järjestämiseen. Osayleiskaavan vaatimaa maanalaista, yhteistä pysäköintitilaa ei voi toteuttaa, jos yksikin korttelin eri kiinteistönomistajista ei siihen suostu. Tässä tilanteessa tarvittavia asuntoja ei toteudu.

Vanhan rakennuslain mukaisten piirteiden huomioiminen on kaavamääräyksen mukaan mahdollista joillakin, määrittelemättömillä alueilla ja tavalla, jota ei ole selvitetty osayleiskaavassa. Kaavamääräys jää epäselväksi ja heikentää osallisten asemaa tulevissa asemakaavan muutostilanteissa.

Liikennesuunnitelma vuodelta 2014 on valmistunut kaavoitusprosessin jälkeen. Osayleiskaavaa valmistellessa oli käytössä liikenneselvitys vuodelta 2011. Vuoden 2014 liikennesuunnitelmassa esitetty, osayleiskaavaa lievempi autopaikkojen mitoitus on jäänyt osayleiskaavassa huomiotta. Osayleiskaavan autopaikkanormit ovat myös ristiriidassa kaavaselostuksessa esitetylle visiolle, jonka mukaan autojen ja samalla autopaikkatarpeiden määrä tulevaisuudessa vähenee. Muiden kaupunkien autopaikkamitoitusta koskenut kysely ei ole ollut kaavaselostuksen liitteenä, vaikka niin todetaan hallinto-oikeuden perusteluissa. Se ei myöskään ole kuulunut kaavan selvityksiin eikä lähteisiin, eikä se ollut esillä internetissä.

Selvitysten perusteella ei ole mahdollista arvioida autopaikkatarpeita, paikoituksen toteutettavuutta tai yleensäkään liikenneoloja parinkymmenen vuoden ajalla. Osayleiskaavasta puuttuu myös yleispiirteinen selvitys maaperän ominaisuuksista ja rakennettavuudesta. Lähtötietojen saaminen vasta asemakaavatasolla lisää huomattavasti rakentamisen riskejä, eikä se riitä tekniseksi eikä taloudelliseksi perusteluksi muun muassa maanalaista autopaikoitusta vaativille kaavamääräyksille.

3. Salon Kuparikulma Oy ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö ja sen asiakumppanit ovat vedonneet asiassa aiemmin lausuttuun ja lisäksi todenneet muun ohella seuraavaa:

Salon osayleiskaavan yksityiskohtaisten kaavamerkintöjen tueksi ei ole laadittu riittäviä selvityksiä kortteleiden rakentamistavasta, perustusolosuhteista tai kaupunkikuvasta, ottaen huomioon osayleiskaavan tulevia asemakaavoja sitova vaikutus ennen kaikkea kerrosluvun osalta. Kaavoittaja on käyttänyt harkintavaltaansa asiassa puutteellisin ja epäselvin selvityksin ja perustein. Muistutuksiin annetuissa perusteluissa ja päätöksissä on kokonaisuudessaan sellaista epäjohdonmukaisuutta, ettei hyvää hallintotapaa ja yhdenvertaisuusperiaatetta ole noudatettu.

Asiassa esitetyt selvitykset eivät ole riittäviä, jotta voitaisiin arvioida suunnitelman toteutumisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. Salon osayleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä yhdyskuntarakenteen toimivuuden ja taloudellisuuden sekä olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäytön osalta. Myöskään lain edellyttämät sisältö- ja esitystapasäännökset eivät ole toteutuneet.

Yksityiskohtaisten kaavamerkintöjen tueksi ei ole laadittu riittäviä selvityksiä kortteleiden rakentamistavasta, perustusolosuhteista, kaupunkikuvasta tai autopaikoitustarpeista. Kun osayleiskaava tehdään tarkoilla ja sitovilla kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä, nämä selvitykset olisi pitänyt tehdä kaavan valmistelun yhteydessä, eikä vasta siinä vaiheessa kun alueiden asemakaavoja tehdään. Ei ole tarkoituksenmukaista, että Salon kaupunki on tehnyt osayleiskaavassa rakentamiseen liittyvät määräykset ja rajoitteet sellaisiksi, että ne sitovat alueille tulevaa asemakaavoitusta kaikissa tilanteissa. Kaavoittaja on toiminut kaavajärjestelmän rakenteen vastaisesti, eli se on yleiskaavalla ratkaissut asioita jotka luonteensa puolesta kuuluisivat asemakaavatasolle.

Koska kysymyksessä on erittäin merkittävä seikka muun muassa rakentamisen mahdollisuuksille alueella, niin perustelujen ja muun muassa kaupunkikuvallisten selvitysten taso ei voi olla sellainen kuin osayleiskaavassa. Jossain kohdin kaupunkikuva ja kaavatyön eri muutosvaiheet puoltavat kerrosluvun nostoa ilman sen parempia perusteluja, jossain kohdissa samoilla perusteilla ei ole ollut syytä tehdä muutoksia. Osayleiskaavassa ja tehdyillä selvityksellä muun muassa kaupunkikuvallisten perustelujen käyttö ei ole asianmukaista, etenkin kun sama perustelu voi johtaa kerrosluvun pitämiseen ennallaan tai nostamiseen.

4. Kiinteistö Oy Horninkatu 9 ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö ja sen asiakumppanit ovat viitanneet asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kaupan kehityksen selvittämisen vaikeus ei ole perustelu selvittämisen laiminlyönnille. Kaavan ohjausvaikutus jää tämän lisäksi epäselväksi, koska erilaisille osa-alueille ei ole osoitettu kokonaismitoitusta tarkempaa mitoitusta. Osayleiskaavassa on silti käytetty yksityiskohtaisia asemakaavamerkintöjä ja -määräyksiä ilman riittäviä selvityksiä. Kaavamerkintöjen ja -määräysten liittymistä kokonaismitoitukseen ei ole kaavassa myöskään selvitetty. Epäselväksi jää, sijoittuuko osayleiskaavan koko uusi rakennusoikeus uudelle painopistealueelle, Asemanseudulle ja ehkä jossakin määrin vielä rakennetun ydinkeskustan ulkopuolelle. Tällöin ydinkeskustan alueelle ei mahdollisesti jää uutta kerrosalaa, jolla aluetta voisi uudistaa.

Täydentävän asuntorakentamisen mahdollisuuksia ei ole osayleiskaavassa selvitetty. Asumisen sijoittumista ydinkeskustaan on kaavassa jopa rajoitettu C-l-alueilla kytkemällä se maanalaisten autopaikkojen toteuttamiseen yhteisesti korttelialueen muiden kiinteistönomistajien kanssa.

Rakennetun ydinkeskustan asema on heikentynyt osayleiskaavan valmistelussa. Alkuvaiheen kehityskuvissa nykyinen ydinkeskusta on tärkeä osa tulevaa kehitystä toisin kuin osayleiskaavassa. Osayleiskaavan valmistelusta ja perusteluista puuttuu olennainen vaihe perusteluineen. Nokian lopettamisilmoituksen laajat vaikutukset sekä se, miten uudesta tilanteesta selvitään, ovat jääneet analysoimatta. Pelkkä tavoitevuoden ilmoittaminen ei ole riittävä laaja-alaisen ja -vaikutteisen osayleiskaavan toteutukselle.

Kaavaselostuksessa keskeisimpänä tavoitteena mainittu keskustan hallittu kehittäminen jää sattumanvaraiseksi. Koska kaavan toteuttamista ei ole tavoitevuotta tarkemmin selvitetty, jää myös uuden, nopean ratayhteyden hyödyntäminen kaupunkirakenteessa epäselväksi. Osayleiskaavassa ei siten seurata maakuntakaavan ohjeita. Nykyinen ydinkeskusta jää osayleiskaavan myötä kutakuinkin entiselleen, ehkä jopa muuttuu entistä huonokuntoisemmaksi. Osayleiskaava ei vahvista kaupungin seudullista pääkeskusasemaa eikä tue yleiskaava 2020:n eikä maakuntakaavan tavoitteita. Myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutuminen osayleiskaavassa jää epäselväksi erityisesti hallitun yhdyskuntarakenteen ja elinkeinoelämän edellytysten osalta.

Osayleiskaava-asiakirjoista puuttuu ajan tasalla oleva kaupunkikuvaa ja rakentamista koskeva selvitys. Asemaseudun alueelle on laadittu kehittämissuunnitelma, mutta osayleiskaavakartta poikkeaa kyseisestä suunnitelmasta. Osayleiskaavassa keskustatoimintojen aluetta on viime vaiheissa laajennettu radan varrella. Tältä alueelta kaavakartasta puuttuvat kerroslukua ja rakennusoikeutta koskevat merkinnät, joten alueen rakentaminen jää määrältään ja korkeudeltaan epäselväksi. Nykyiselle ydinkeskustalle ei ole laadittu kehittämissuunnitelmaa, vaikka ydinkeskusta on kaavan osa-alueista vaikutuksiltaan merkittävin.

Kaavarunkoon ei ole nojauduttu osayleiskaavan kaavamerkintöjen ja -määräysten perusteluissa eikä palautteisiin annetuissa vastauksissa. Kaavarungon on kaavoittaja maininnut muodolliseksi selvitykseksi kaavoituksen viime vaiheissa, koska muutakaan rakentamista ja kaupunkikuvaa koskevaa selvitystä ei ole ollut käytettävissä. Toisaalta, jos osayleiskaava on nojautunut vanhentuneeseen kaavarunkoon, kaavasta ja sen valmistelusta annetut tiedot ovat ristiriitaisia ja vajavaisia. Kaavarunko ja autopaikkakysely eivät myöskään ole olleet esillä julkisuudessa osayleiskaavaa valmisteltaessa.

Osayleiskaavan kaupallinen selvitys on vanhentunut. Se olisi pitänyt päivittää lähtökohdiltaan osayleiskaavan käyttöön sen jälkeen, kun Nokia lopetti vuonna 2012 kesällä toimintansa. Siinä olisi pitänyt selvittää palvelujen mitoitus vaikutuksineen osayleiskaavassa esitettyä kokonaismitoitusta yksityiskohtaisemmin ja osa-alueittain sekä tuoda esille vaihtoehtoisia toimintatapoja keskustan uudistumiselle aikaisempaa vaativammissa olosuhteissa. Tällaisen selvityksen puuttumista ei voida perustella kaavaselostuksen toteamuksella työn vaikeudesta. Osayleiskaavassa jää epäselväksi varsinkin ydinkeskustan kaupan ja muiden palvelujen tuleva tilanne.

Liikennesuunnitelma vuodelta 2014 on valmistunut kaavaprosessin jälkeen. Osayleiskaavaa valmistellessa oli käytössä liikenneselvitys vuodelta 2011. Uudemmalla liikennesuunnitelmalla ei ole ollut vaikutusta osayleiskaavan sisältöön. Muun muassa siinä esitetyt lievemmät autopaikkatarpeet ovat jääneet vaille huomiota. Muiden kaupunkien autopaikkamitoitusta koskenut kysely on tasoltaan vaatimaton eikä sen ajoituksesta ja tekijästä ei ole tietoa. Se on epävarma perusta parinkymmenen vuoden tiukoille autopaikkanormeille.

Osayleiskaavasta puuttuu kokonaan laaja-alainen, yleispiirteinen maaperäselvitys, joka palvelee asemakaavatason ratkaisuja. Näin kaavassa määrätyn maanalaisen autopaikoituksen toteuttamismahdollisuudet ja kustannukset voitaisiin arvioida asemakaavavaihetta aikaisemmin. Tämän lisäksi yhdyskuntatalouden selvittäminen on vajavaista kaavasta puuttuvien toteuttamistoimenpiteiden kuvausten myötä.

Osayleiskaavaluonnoksesta annetuissa palautteissa on esimerkkejä siitä, mitä vaikutuksia ja ongelmia osayleiskaavan merkinnöillä ja määräyksillä syntyy käytännön rakentamiselle. Tarkatkin kuvaukset taloudellisine laskelmineen ovat olleet mahdollisia, koska osayleiskaavan merkinnät ja määräykset ovat asemakaavatasoisia. Osayleiskaava tarjoaa suoraan asemakaavatasoisen ratkaisun, jota ei käytännössä välttämättä voida toteuttaa.

Vanhan rakennuslain mukaisen asemakaavan huomioimista koskeva kaavamääräys on moniselitteinen ja jättää käytännön tilanteiden ratkaisemisen mielivaltaiselle tasolle. Osayleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavoitukselle ja rakentamiselle on näin epäselvä ja maankäyttö- ja rakennuslain kaavajärjestelmän vastainen.

Osayleiskaavakartan suunnittelijana ja allekirjoittajana on sama henkilö, joka on kaavaselostuksessa mainittu kaavan laatijaksi. Henkilöltä puuttuu kaavan laatijan pätevyys.

Osayleiskaavaprosessissa on osallisten mielipiteitä, muistutuksia ja muita palautteita jätetty huomiotta. Vuorovaikutteisuus ja mahdollisuus osallistua kaavavalmisteluun eivät toteutuneet. Osayleiskaavan valmistelussa muutoksia luonnos- ja ehdotusvaiheessa on ollut hyvin vähän, eikä niitä ole aina perusteltu. Muutoksia on tehty siten, että eri kiinteistönomistajat on asetettu eriarvoiseen asemaan. Muun muassa Salon torin vieressä oli alkuvaiheen kehityskuvissa aluerakenteen painopistealuetta, mutta osayleiskaavaprosessin aikana torin viereistä rakentamista madallettiin.

5. Salon Yrittäjät ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Laadittu osayleiskaava on esitystavaltaan poikkeuksellisen yksityiskohtainen. Kaavassa on käytetty asemakaavamerkintöjä ja -määräyksiä. Koska yleiskaavalla on tarkoitus olla vaikutusta hyvin yksityiskohtaisella tasolla siihen, minkälaisia rakennuksia kaava-alueelle saadaan rakentaa, olisi kaavan valmistelussa tehdyt selvityksetkin pitänyt viedä hyvin yksityiskohtaiselle tasolle. Kaavamerkinnät ja -määräykset eivät kuitenkaan perustu tarkkaan ja ajanmukaiseen kaupunkikuvaa ja rakentamista koskevaan selvitykseen. Osayleiskaava antaa rakennetulle ydinkeskustalle hyvin vähän tai ei ollenkaan uudistumis- ja täydennysrakentamismahdollisuuksia. Osayleiskaava ei täytä sille asetettuja kehittämistavoitteita.

Vaikka tarkempaa suunnittelua voitaisiin joltakin osin vielä asemakaavoituksessa tehdä, on moni toteuttamiskelpoinen ja alueelle sopiva rakentamisvaihtoehto rajattu osayleiskaavassa mahdollisuuksien ulkopuolelle. Ilmeisesti joustavaksi tarkoitettu kaavamääräys vanhan rakennuslain huomioimisesta lisää osayleiskaavan epäselvää ohjausvaikutusta.

Jo osayleiskaavaa laadittaessa olisi tullut selvittää, mitä vaikutuksia on sillä, että kaavassa asetetaan tarkkoja vaatimuksia liiketilojen rakentamiselle. Salon riidatta vanhentuneen kaupallisen selvityksen perusteella ei voida arvioida keskustan alueen kaupallisiin palveluihin liittyvien kaavaratkaisujen vaikutuksia. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavassa ei ole edes pyritty kovin yksityiskohtaiseen mitoitustarkasteluun, joten selvityksen tekemättä jättäminen on ilmeisesti ollut tietoinen ratkaisu. Kaava on lainvastainen, koska liiketilojen rakentamista ja sijoittamista koskeva yleiskaavan tarkkuus olisi edellyttänyt tarkkaa selvitystä siitä, mitä vaikutuksia näillä kaavamääräyksillä on.

Nokian ilmoitettua vuonna 2012 toimintansa lopettamisesta kaupungissa, yhteiskunnallinen tilanne muuttui kesken osayleiskaavoituksen olennaisesti. Vuonna 2011 valmistuneessa kaupallisessa selvityksessä ei sitä ole voitu ottaa huomioon. Osayleiskaavan ilmoitetuista mitoitusvaikeuksista huolimatta on kaavassa radan varteen osoitettu uusi keskustatoimintojen alue, joka voi käyttää suurimman osan kaava-alueen uudisrakentamisen rakennusoikeudesta. Koska rakennusoikeus- ja kerrosalatiedot vielä puuttuvat osalta kaavakartan radan varren C-alueesta, voi osayleiskaavan uudisrakentaminen kokonaisuudessaan sijoittua radan varteen puuttuvista kaavamerkinnöistä johtuen. Näin menetetään rakennetun ydinkeskustan tarvitsemat kehittämismahdollisuudet.

Osayleiskaavaa laadittaessa olisi myös tullut selvittää minkälaisia vaikutuksia erityisesti asumisen tarpeille ja palveluiden saatavuudelle on sillä, että kaavassa asetetaan tarkkoja enimmäisrajoja sille, kuinka monta kerrosta rakennuksessa voi olla. On mahdollista, että osayleiskaava rajoittaa tulevaa asemakaavoitusta siten, ettei minkäänlainen keskustan uudistuminen ole mahdollista.

Osayleiskaavaan olisi pitänyt sisältyä selvitys siitä, onko paikoitustilojen sijoittaminen kaavassa edellytetyllä tavalla käytännössä mahdollista, ja minkälaiset perustamisolosuhteet kullakin alueella on. Liikennesuunnitelma vuodelta 2014 on valmistunut kaavaprosessin jälkeen. Siinä esitettyä, osayleiskaavaan verrattuna väljempää autopaikkanormiajattelua ei sisälly osayleiskaavaan. Muiden kaupunkien autopaikkamitoitusta koskenut kysely on riittämätön selvitys.

Kaavaa laadittaessa on jäänyt selvittämättä, mitä vaikutuksia on sillä, että uusia rakennuksia ei kaavanmukaisen rakentamisen korkeiden kustannusten vuoksi ehkä lainkaan rakenneta. Niin ikään riittävästi selvittämättä on jäänyt, mitä vaikutuksia yksityiskohtaisilla kaavamääräyksillä on kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin. Osayleiskaavan valmistelussa rakentamisen ja kaupunkikuvan perusteluna ei ole käytetty vuoden 2004 kaavarunkoa. Kaupungin vastineissakaan se ei ole ollut kaavaratkaisujen perusteluna. Vanhentunut kaavarunko on nimetty kaavoituksen viime vaiheissa perusteluksi kaavan rakentamiselle ja kaupunkikuvalle, koska muutakaan selvitystä ei ole ollut esittää. Jos vanhentunut kaavarunko on ollut osayleiskaavan perustana, asiasta annetut tiedot eri valmisteluvaiheissa ovat olleet ristiriitaiset ja epäluotettavat.

Osayleiskaavassa ei osoiteta alueiden toteutumisen tärkeysjärjestyksiä, vaihtoehtoisia toteutustapoja eikä seurannasta ole mitään mainintaa. Näin osa-alueiden hallitsemattomalla toteutumisella voidaan estää suotuisat kehitysmahdollisuudet niillä alueilla, joiden uudistuminen on välttämättömintä. Näitä alueita ovat rakennettu ydinkeskusta ja Meriniitty. Osayleiskaavan välittömät ja välilliset vaikutukset eivät ole hallittavissa.

Mikäli yksityiskohtaiset kaavamääräykset estävät keskustan kehittymisen, ei alueelle synny uusia asuntoja. Yleiskaavoituksen ei tulisi hajottaa yhdyskuntarakennetta, vaan olemassa olevan yhdyskuntarakenteen pohjalta luoda entistäkin kiinteämpää yhdyskuntarakennetta. Jos uusia asuntoja ei voida yksityiskohtaisista osayleiskaavamääräyksistä johtuen rakentaa, aiheuttaa tämä yhdyskuntarakenteen hajautumista.

Osayleiskaavan valmistelusta puuttuvat eri tahojen näkemykset erityisesti vuoden 2012 jälkeisessä, osayleiskaavoituksen alkuun verrattuna olennaisesti muuttuneessa tilanteessa. Kaavaluonnosvaiheen mielipiteissä esitettyihin ongelmakohtiin tulee antaa vastaukset perusteluineen.

6. Kiinteistö Oy Pulpetti ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö ja sen asiakumppanit ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaavavalmistelusta puuttuu Nokia Oyj:n vuonna 2012 annetun lopettamisilmoituksen jälkeisen tilanteen arviointi sekä ilmoituksen vaikutukset lähtötietoihin ja tavoitteisiin. Samalla osayleiskaavasta puuttuvat mahdollisuudet uusien, toteuttamiskelpoisten ideoiden löytämiseen kaupungin keskustan kehitykselle sekä niiden vaihtoehtoisten toteutumisvaiheiden kuvaukset.

Koska osayleiskaavan eri osa-alueiden oletettu toteutuminen tapahtuu kaavan kokonaismitoitusten puitteissa, ei kaavasta selviä, jääkö rakennetulle ympäristölle ja sen täydennysrakentamiselle ollenkaan rakennusoikeutta. Uuden painopistealueen, Asemaseudun laajojen kaupallisten palvelujen, asumisen ja muiden toimintojen mitoitusselvitys puuttuu. Kaavan uuden liiketilan osalta ei myöskään pystytä tarkkaan vertailuun mitoituksen osalta, koska vertailussa mainittua keskustaa ei alueena määritellä. Epäselvyys uudis- ja täydennysrakentamisesta on uhka ainakin rakennetulle ydinkeskustalle, ja kaupungin elinkeinotoiminnalle koko laajuudessaan.

Suunnittelun keskeisimpinä tavoitteina mainittu keskustan hallittu kehittäminen ei selviä kaava-aineistosta, koska kaavan toteutumista ja seurantaa ei kuvata. Osayleiskaavaan sisältyy näin mahdollisuus pysäyttää keskustan laajan rakennetun alueen kehitys vuosikymmeniksi eteenpäin. Tätä, pysähtynyttä tilannetta vahvistavat tiukat, yksityiskohtaiset kaavamerkinnät ja -määräykset.

Tulevan, nopean Helsinki–Turku junayhteyden antamia kehittämismahdollisuuksia muulle keskusta-alueelle kuin Asemaseudulle ei ole osayleiskaavassa selvitetty. Junayhteyden hyödyt kaupunkirakenteessa ja toiminnoissa voivat jäädä osayleiskaavan perusteella käyttämättä, koska Asemaseudun toteutumisesta ei ole kaavassa tietoa ja rakennetun ympäristön uudistumista rajoittavat tiukat kaavamerkinnät ja -määräykset. Osayleiskaavan ohjausvaikutus keskustan asumiselle, palvelujen saatavuudelle ja elinkeinotoiminnalle on epäselvä. Kaava ei tue Salon pääkeskusaseman kehittymistä. Osayleiskaava ei myöskään näin toteuta sitä yleispiirteisempien kaavojen ohjeita eikä muita tavoitteita.

Tasavertainen vuoropuhelu kaavoittajan kanssa ei ole toteutunut. Osallisten mielipiteitä on jätetty huomiotta. Palautteet sekä niiden esittäjät eivät ole olleet keskenään samanarvoisia, koska osa on voitu valmistelussa sivuuttaa. Kaavan valmistelun aikana on tehty muutoksia muun muassa kaava-alueen eteläosassa, Tehtaankadulla, jossa osayleiskaavan luonnosvaiheessa joen rannalle esitetty asuinkerrostalojen alue muutettiin teollisuuskäyttöön. Kyseinen muutos myös asettaa kiinteistönomistajat eriarvoiseen asemaan.

Vuoden 2004 kaavarunkoa ei ole käytetty perusteluna kaupungin antamissa vastineissa rakentamista ja kaupunkikuvaa koskeneisiin palautteisiin, eikä se ole osayleiskaavan selvitys. Kaavarunkoa on osayleiskaavoituksen alusta alkaen pidetty huonosti rakentamista ohjaavana, ja sen korvaaminen osayleiskaavalla on ollut tavoitteena. Kaupunkikuva-asioita on pohdittu osayleiskaavatyön alkuvaiheessa, juuri ennen Nokia Oyj:n lopettamisilmoitusta. Kaupunkikuvaa ja rakentamista koskeva tarkentaminen ja täydentäminen puuttuu kaava-asiakirjoista. Osayleiskaavan kaavamerkinnöille ja -määräyksille ei ole näin perustaa.

Kaupallista selvitystä vuodelta 2011 on pidettävä vanhentuneena ja riittämättömänä osayleiskaavan selvityksenä, koska myös kaupan tilanne muuttui olennaisesti Nokia Oyj:n ilmoituksen jälkeen. Selvitys olisi pitänyt päivittää uuteen tilanteeseen. Osayleiskaavassa jää näin epäselväksi keskustan ja erityisesti ydinkeskustan kaupan tulevaisuus.

Liikennesuunnitelma vuodelta 2014 on valmistunut kaavaprosessin jälkeen. Osayleiskaavan perusteluissa on käytetty liikenneselvitystä vuodelta 2011. Myöhemmän liikennesuunnitelman nykyaikaisemmat autopaikkamitoitukset ovat näin jääneet vaille huomiota. Muiden kaupunkien autopaikkamitoitusta koskenut kysely on riittämätön selvitys. Osayleiskaavasta puuttuvat myös yhdyskuntatalouden sekä rakennettavuuden selvitykset. Salon keskustan keskimääräistä vaikeammissa ja kalliimmissa perustamisoloissa näillä on huomattavaa merkitystä kaavan toteutettavuudelle. Selvitysten puuttuessa on osayleiskaavassa silti annettu yksityiskohtaisia määräyksiä muun muassa maanalaiselle autopaikoitukselle. Selvitysten puutteista johtuen osayleiskaavan vaikutuksia ei pystytä arvioimaan. Kaavarungon sekä autopaikkakyselyn merkitystä on harhaanjohtavasti yritetty lisätä liittämällä ne Turun hallinto-oikeudelle toimitettuun kaava-aineistoon.

Kaikki eriasteisesti arvotetut suojelukohteet saavat osayleiskaavassa saman kaavamääräyksen. Näin kohteiden arvotuksen merkitys heikentyy. Samalla on jäänyt selvittämättä paikallisten ja maakunnallisten kohteiden käytettävyys ja siihen liittyen kohteiden ominaisuuksien säilyttämistapa.

Vanhan rakennuslain mukaisen asemakaavan huomioimista koskeva osayleiskaavamääräys on vaikutuksiltaan epäselvä.

Osayleiskaavan laatijana on kaavaselostuksessa mainittu henkilö, joka on myös allekirjoittanut kaavakartan suunnittelijan ominaisuudessa. Henkilöltä puuttuu koulutus ja kaavoituskokemus.

Salon kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valitusten hylkäämistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Liikenneselvityksessä on esitetty nykytilan olosuhteiden, määrien ja ongelmien kuvaukset, ennusteet ja vaikutusten arvioinnit. Liikennesuunnitelma ei ole valmistunut kaavaprosessin jälkeen. Viimeinen päivitys suunnitelmaan on tehty loppuvuodesta 2013. Suunnitelma on päivätty uudelleen täydennysten jälkeen päivämäärälle 7.1.2014.

Kaupallisen selvityksen osalta Salon tämänhetkinen tilanne pitää nähdä tilapäisenä notkahduksena. Salon asemaa alueensa kaupallisena keskuksena tulee vahvistaa entisestään, joten kaupallisen selvityksen päivittäminen ei olisi tuonut oleellisia muutoksia suunnitelluille kaupan pinta-aloille.

Perustamisolosuhteisiin liittyvät selvitykset kuuluvat asemakaavoitustason selvityksiin. Kaupunkikuvaan ja rakentamistapaan liittyviä vaihtoehtoja ja selvityksiä on esitetty asemanseudun kehittämissuunnitelmassa, joka on ollut pohjana kaavaratkaisua päätettäessä. Kehittämissuunnitelmassa tutkittiin asemanseutua laajemmin koko ydinkeskustan kehitysmahdollisuuksia. Salo-Lohja-oikoradan vaihemaakuntakaavan mahdollistama ratayhteys on huomioitu kaupunkirakenteessa esittämällä tehokkaampaa ja korkeampaa rakentamista rautatieasema-alueen läheisyyteen.

Turuntien ja Helsingintien alueella kaupunkirakenne on jo vakiintunut eikä oleellisille muutoksille ole tarvetta. Osayleiskaavan tarkoituksena on lähinnä mahdollistaa näillä alueilla tarpeellinen rakennuskannan uudistuminen. Kortteleiden rakentamistapaa sekä kaupunkikuvaan liittyviä asioita käsiteltiin jo Salon yleiskaava 2020 liittyvässä kaavarungossa, joka on ollut lähdeaineistona osayleiskaavaa laadittaessa. Muilla kuin keskustan keskeisellä muutosalueella ei ole nähty tarvetta erilliseen kaupunkikuvalliseen selvitykseen, vaan on hyödynnetty kaavarungon aineistoa, koska muutokset kaavarunkoon verrattuna eivät ole näillä alueilla oleellisia.

Osayleiskaavoissa voidaan maankäyttöä suunnitella tarkemmin kuin yleiskaavoissa. Salon keskustan osayleiskaavassa laadinta toteutuneella tarkkuudella on ollut tarpeellinen, koska Salon yleiskaava 2020 yhteydessä laadittu oikeusvaikutukseton keskustan kaavarunko ei ole toiminut toivotulla tavalla yhteisen päätöksenteon pohjana. Enimmäiskerrosluvun määrittelyllä on vaikutusta rakentamistalouteen sekä kaupunkikuvaan. Ullakkomääräyksellä on haluttu selkeyttää pelisääntöjä ullakkorakentamisen suhteen.

Osayleiskaavakartassa on ehdotusvaiheessa laajennettu keskustatoimintojen aluemerkintää (C) rautatieaseman ja Salonjoen välissä. Pääosa alueella sijaitsevista rakennuksista on suojeltu Salon yleiskaavassa 2020 ja esitetty suojeltaviksi myös tässä osayleiskaavassa, lisäksi osa rakennuksista on suojeltu voimassa olevissa asemakaavoissa. Kerrosluvun ja rakennusoikeuden osoittaminen suojelualueella ei ole tarpeellista.

Autopaikkanormitus on mukana kaavamääräyksissä, jotta tulevissa asemakaavamuutoksissa voidaan toteuttaa kaikille tasapuolista käytäntöä. Autopaikkanormeista tehtiin vuonna 2012 kysely kahdeksan verrokkikaupungin kesken. Aineisto on ollut saatavilla kaupunkisuunnittelussa. Salon kaupungissa on yleisenä periaatteena, että autopaikoitus voidaan ratkaista maantasossa asuntorakentamisen osalta tehokkuuslukuun e=1,1 asti. Tehokkuusluvun e=1,1 ylittävältä osin autopaikat tulee sijoittaa maan alle.

Vanhaan rakennuslakiin viittaava kaavamääräys koskee lähinnä Helsingintien pohjoispuolisia AK-korttelialueita. Alue on jo pitkälti rakentunut, eikä sillä ole välittömiä muutostarpeita. Tarkoituksena on asemakaavatasolla ratkaista alueen kerrosluku ja rakennusoikeusasiat huomioiden kuitenkin vanhan kaavan mahdollistama rakentaminen.

Työn pääsuunnittelijalta on vaadittu arkkitehdin tutkintoa. Kaavaselostuksessa mainitut hyväksyjä ja laatija ovat kaavakonsultin merkintöjä, joilla ei ole vaikutusta viralliseen kaavakarttaan.

A, TS-Yhtymä Oy, Salon Kuparikulma Oy ja sen asiakumppanit, Kiinteistö Oy Horninkatu 9 ja sen asiakumppanit, Salon Yrittäjät ry. sekä Kiinteistö Oy Pulpetti ovat antaneet vastaselitykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valitukset. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Suunnittelutarveratkaisua koskevat valitukset

Valittajat 1. TuuliWatti Oy

2. A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S

3. Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 22.4.2015 nro 15/0154/2

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän kaupungin kiinteistönmuodostuksen päällikkö on 18.6.2014 tekemällään päätöksellä numero 2013-1512 hyväksynyt TuuliWatti Oy:n suunnittelutarveratkaisua koskevan hakemuksen neljän nimellisteholtaan enintään 5 MW tuulivoimalaa käsittävän tuulivoimapuiston rakentamiseksi Jyväskylän kaupungin Korpilahden Maatianvuoren alueelle tiloille RN:o 5:224, 5:220 ja 5:203.

Päätöksen perusteluiden mukaan alue on vireillä olevan Jyväskylän kaupungin yleiskaavan mukainen tuulipuistoalue. Rakennuspaikan sijainnista ja sen lähiympäristön rakennuskannasta sekä muusta maankäytöstä saadun selvityksen on katsottava osoittavan, ettei hakemuksessa tarkoitettu rakentaminen aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Hanke ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä ja on sopiva maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista. Rakentaminen ei johda merkittävään rakentamiseen eikä aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Ottaen huomioon ympäröivän alueen toteutunut rakentaminen, maanomistajien tasapuolinen kohtelu, maasto-olosuhteet sekä muu asiassa saatu selvitys on katsottava, että maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitetut erityiset edellytykset rakennusluvan myöntämiselle ovat olemassa.

Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on päätöksellään 18.6.2014 (§ 231) hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa kiinteistönmuodostuksen päällikön päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen. Päätöksessä on todettu muun ohella, että TuuliWatti Oy:n tuulivoimarakentamista koskeva hanke täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n erityiset edellytykset rakennusluvan myöntämiselle suunnittelutarvealueella ja muutkin tuulivoimarakentamista koskevat määräykset. Lisäksi osallisia on kuultu maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen vaatimalla tavalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa yhteisen valituksen kaupunkirakennelautakunnan päätöksestä tutkimatta G:n, A:n, I:n, L:n, M:n, E:n, D:n, H:n, J:n, Q:n, R:n, A:n sekä B:n tekemänä. Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen C:n, N:n, O:n, P:n sekä F:n tekemänä ja kumonnut Jyväskylän kaupunkirakennelautakunnan päätöksen ja hylännyt TuuliWatti Oy:n suunnittelutarveratkaisua koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan valitusoikeus kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemästä 137 §:n mukaisesta päätöksestä on muun muassa:

1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;

2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;

3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa;

4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Valittajien esittämän selvityksen mukaan Q:n ja R:n omistama tila Perälä sijaitsee Muuramen kunnassa yli kolmen kilometrin etäisyydellä suunnitelluista tuulimyllyistä. A:n B:n omistamat omakotitalot kiinteistöllä Savela RN:o 8:57 sijaitsevat 2150 ja 2400 metrin etäisyydellä lähimmästä tuulimyllystä. Karttatarkastelun perusteella G:n omistama tila Syväranta RN:o 3:194, L:n omistama tila RN:o 3:60, M:n omistama tila Uusi-Salmela RN:o 3:43, E:n ja D:n omistamat tilat Pirttirinne RN:o 3:132 ja Porrasmaa RN:o 3:179 sekä S:n omistama tila Huhtiniemi RN:o 3:160, jossa H ja J ovat elinikäisinä vuokralaisina, sijaitsevat kaikki yli 1,5 kilometrin etäisyydellä lähimmästä tuulimyllystä. K:n ja I:n kiinteistö RN:o 3:195 sijaitsee yli kilometrin etäisyydellä lähimmästä tuulimyllystä. Muutoksenhakijat eivät näin ollen ole rakennuspaikan viereisen tai sitä vastapäätä olevan alueen omistajia tai haltijoita eikä heillä siten ole valitusoikeutta maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 1 kohdan perusteella. Päätös ei myöskään olennaisesti vaikuta valittajien hallitsemien kiinteistöjen rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen.

Kun otetaan huomioon valittajien kiinteistöjen etäisyys hakemuksen mukaisesta tuulivoimalan sijoituspaikasta, ei tuulivoimalasta aiheutuva melu ja välke ennalta arvioiden huomattavasti vaikuta maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla valittajien asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin. Vaikka tuulivoimala merkitseekin muutosta valittajien kiinteistöiltä aukeavaan maisemaan, kyse ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 3 kohdassa tarkoitetusta huomattavasta vaikutuksesta asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin. Päätös ei myöskään vaikuta välittömästi muutoksenhakijoiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

(---)

Pääasia

Suunnittelutarveratkaisua koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Sanotun pykälän 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Saatu selvitys

Hankkeessa on kysymys neljän enintään 5 MW:n tuulivoimalan sijoittamisesta Jyväskylän kaupungin Korpilahden Maatianvuoren alueelle tiloille Maatia RN:o 5:224, Heinijärven metsä RN:o 5:220 ja Heinämäki RN:o 5:203. Tuulivoimaloiden rakennuspaikat sijoittuvat halkaisijaltaan noin 1,5 kilometrin ympyrän sisään. Rakennuspaikat ovat rakentamatonta metsämaastoa. Tuulivoimalat ovat tyyppiä Gamesa G 132, niiden napakorkeus on 140 metriä ja roottorin halkaisija 132 metriä, jolloin pyyhkäisykorkeudeksi muodostuu 206 metriä.

Hakemuksen kohteena olevalla alueella ei ole asemakaavaa eikä oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Keski-Suomen kokonaismaakuntakaavassa ja 2. vaihemaakuntakaavassa Maatianvuoren tuulivoimala-alueelle ei kohdistu merkintöjä. Tuulivoima-alue sijoittuu Keski-Suomen maakuntakaavassa osoitetun Maatianjärven maakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen läheisyyteen. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon arvokkaan maisema-alueen kokonaisuus, ominaispiirteet ja identiteetti. Ympäristöministeriö on 5.12.2014 vahvistanut Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan, jossa osoitetaan maakunnallisesti merkittävät tuulivoimapuistojen alueet. Nyt kysymyksessä olevan hankealueen kaakkoispuolelle Heinosniemeen on osoitettu tuulivoimapuiston alue. Lupaprosessin aikana on ollut vireillä hakemuksen kohteena olevaa aluetta koskevan oikeusvaikutukselliseksi tarkoitetun Jyväskylän kaupungin yleiskaavan laatiminen ja kaavaehdotus on ollut nähtävillä. Yleiskaavaehdotuksessa Maatianvuoren ja Heinosniemen alue on osoitettu maaseutuelinkeinojen alueeksi, jonne on osoitettu osa-aluemerkinnällä tuulivoima-alueet. Yleiskaava ei ole tuulivoimarakentamista suoraan ohjaava yleiskaava.

Alueen lounaispuolella on voimassa oikeusvaikutteinen Raspio-Iloniemen osayleiskaava, jonka alueen rajaan on matkaa lähimmästä voimalapaikasta noin 730 metriä ja kaavassa asumiseen osoitetuille alueille noin 1 100–1 200 metriä.

Asiakirjoissa on liitteenä tuulipuistokohdetta koskeva ympäristöselvitys, joka sisältää selvityksen alueen käytöstä, tuulipuiston alustavan toteutussuunnitelman tuotantoarviointeineen sekä alustavan ympäristövaikutusten arvioinnin.

Lisäksi asiakirjoissa on liitteenä melua ja varjostusta koskevat selvitykset.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on valituksesta ratkaistava kysymys siitä, onko hakemuksessa tarkoitetun neljän tuulivoimalan rakentamista tarkoittavan hankkeen toteuttamisen edellytykset maankäyttö- ja rakennuslain kannalta voitu ratkaista suunnittelutarveasiana vai edellyttääkö hankkeen toteuttaminen kaavan laatimista.

Tapauskohtaiseen arviointiin vaikuttaa muun ohella voimaloiden koko ja niiden etäisyys häiriintyvistä kohteista sekä ympäröivän alueen toteutuneen tai sille osoitetun maankäytön laatu. Asian arviointiin vaikuttaa osaltaan myös se, että tuulivoimalat on muun ohella roottorien koosta, voimaloiden lukumäärästä ja sijoittumiskohdista riippuen sijoitettava useiden satojen metrien etäisyydelle toisistaan, mistä seuraa, että jo muutamankin voimalan muodostama kokonaisuus varaa muun käytön ulkopuolelle tavanomaiseen asuntorakentamiseen verrattuna poikkeuksellisen laajoja alueita. Lisäksi tuulivoimarakentamisen erityispiirteenä esimerkiksi tavanomaiseen asuinrakentamiseen nähden on se, että tuulivoimaloiden toiminnasta ympäröivän alueen maankäytölle aiheutuvat rajoitukset poikkeavat sekä laatunsa että laajuutensa osalta suunnittelutarveratkaisuilla tavanomaisesti osoitettavissa olevasta rakentamisesta silloinkin, kun hankkeesta ei aiheutuisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentissa tarkoitettua vaikutuksiltaan merkittävää rakentamista tai merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Tuulivoimaloiden määrästä, tehosta ja koosta seuraa, että hanke aiheuttaa tavanomaista asuinrakentamista huomattavasti laajemmalle alueelle ulottuvia vaikutuksia, jotka ulottuvat muun muassa Maatianjärven maisemallisesti arvokkaaseen alueeseen sekä oikeusvaikutteisen Raspio-Iloniemen osayleiskaavan alueelle. Hanke poikkeaa selvästi alueella ennestään olevasta rakentamisesta ja alueen nykyisestä maankäytöstä. Kyseessä olevan alueen läheisyyteen on maakuntakaavassa osoitettu tuulivoimapuiston alue. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon yleiskaavoituksen keskeneräisyys, nyt kyseessä olevaan alueeseen kohdistuu laajempaa maankäytön suunnittelun tarvetta. Suunnittelutarveratkaisua koskevan säännöksen tarkoituksena on turvata kunnan suunnitteluvara tulevassa kaavoituksessa. Hankkeen hyväksymisellä olisi voimaloiden koko ja määrä huomioon ottaen varsin laajalla alueella suunnitteluvaihtoehtoja rajaava vaikutus alueen kaavoituksessa.

Kun otetaan huomioon rakentamisen luonteesta, hankkeen laajuudesta ja alueesta sekä sen ympäristöstä saatu selvitys kokonaisuudessaan, ei tapauskohtaisessa suunnittelutarveharkinnassa voida saada sellaista riittävää selvitystä, jonka perusteella hanketta voitaisiin arvioida eri maankäyttötarpeiden yhteensovittamisen kannalta. Tuulivoimalahanke johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen. Edellä lausutuilla perusteilla hakemuksen mukaista rakentamista ei voida ratkaista suunnittelutarveasiana, vaan tuulivoimarakentamisen edellytykset tulee tutkia kyseiselle alueelle laadittavalla kaavalla.

Asian näin päättyessä hallinto-oikeus ei ole lausunut muista valitusperusteista.

Oikeudenkäyntikulut

Asia on ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava. Esittelijä Maria Piilma.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. TuuliWatti Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Jyväskylän kaupunkirakennelautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, millä perusteilla se on tutkinut asian C:n, N:n, O:n, P:n sekä F:n valituksen johdosta. Karttatarkastelun perusteella C:n kiinteistöllä Rn:o 5:82 sijaitseva asuinrakennus on 1 200 metrin etäisyydellä voimalasta 1, F:n kiinteistöllä Rn:o 3:205 sijaitseva asuinrakennus on 1 350 metrin etäisyydellä voimalasta 1 ja N:n, O:n ja P:n kiinteistöllä Rn:o 5:207 sijaitseva lomarakennus on 1 140 metrin etäisyydellä voimalasta 3. Hallinto-oikeuden olisi tullut jättää valitus tutkimatta myös viimeksi mainittujen muutoksenhakijoiden osalta.

Ottaen huomioon, mitä edellä on esitetty C:n, F:n ja N:n, O:n ja P:n omistamien kiinteistöjen etäisyydestä suhteessa suunnittelutarveratkaisun mukaisiin tuulivoimaloiden rakennuspaikkoihin, olisi valituskirjelmä tullut jättää tutkimatta kaikkien muutoksenhakijoiden osalta. F:n omistama kiinteistö Rn:o 3:205 sijoittuu sillä tavoin C:n omistaman kiinteistön Rn:o 5:82 taakse, ettei F:ää voida pitää asiassa maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ssä tarkoitettuna naapurina.

Suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa. Oikeuskirjallisuuden ja vakiintuneen hallintokäytännön mukaan tällaisia laajempaa harkintaa edellyttäviä hankkeita voivat olla tehdasrakentaminen, muutoin normaalia suurempi rakennushanke tai ympäristövaikutuksiltaan merkittävämmät rakennushankkeet.

Tuulivoimarakentamiseen liittyen suunnittelutarveratkaisun soveltamisalan oikeudellisessa rajauksessa on erityisesti huomioitava, että ympäristöministeriö on julkaissut vuonna 2012 tuulivoimarakentamista koskevan oppaan, jossa on käsitelty tuulivoimarakentamista koskevien säännösten tulkintaa ja esitetty hyvän suunnittelun periaatteita sekä esimerkkejä. Oppaan tarkoitukseksi on määritelty tuulivoimarakentamista koskevan lainsäädännön yhtenäisen soveltamisen edistäminen ja siten myötävaikuttaminen tuulivoimatuotannon lisääntymiseen Suomessa. Oppaassa on nimenomaisesti todettu, että suunnittelutarveratkaisulla voidaan toteuttaa 3–4 tuulivoimalaa sellaisille alueille, joita ei ole osoitettu tuulivoimaloiden alueeksi yleispiirteisessä kaavassa. Lisäedellytyksenä suunnittelutarveratkaisun soveltamiselle ympäristöministeriön oppaan mukaan on, että tuulivoimaloiden ja alueen ympäristön välillä ei ole merkittävää alueidenkäytön yhteensovittamisen tarvetta. Viimeksi mainitun kaltaisina tuulivoimarakentamiseen hyvin soveltuvina alueina ohjeistuksessa on mainittu yleispiirteisen kaavoituksen maa- ja metsätalousvaltaiset alueet.

Suunnittelutarveratkaisuhakemus kohdistuu Jyväskylän kaupungissa Korpilahden Maatianvuoren alueelle talousmetsäalueelle. Hanketta varten laadittujen vaikutusarviointien mukaan metsäalueet ovat hakkuiden, eri-ikäisten taimikoiden ja peltojen laikuttamaa. Korpilahden ja Muuramen asutus- ja teollisuusalueet sijaitsevat maisemallisesti tuulipuiston läheisyydessä, minkä lisäksi asutusta on sijoittunut tuulipuiston lähistöllä oleville Päijänteen rannoille.

Maatianvuoren tuulivoimahanketta ei ole sen pienestä koosta johtuen ollut mahdollista sisällyttää tuulivoima-alueeksi maakuntakaavassa. Maatianvuoren hankkeen suhde maakuntakaavoitukseen on lisäksi selvitetty hankkeen suunnittelun yhteydessä ja Keski-Suomen liitto on Maatianvuoren tuulivoimahankkeesta antamassaan lausunnossa todennut, että hanke tukee maakuntakaavassa osoitetun seutukunnallisesti merkittävän Kärkistensalmen tuulipuiston toteuttamista, eikä hankkeiden tai niiden ympäristön muunkaan maankäytön välillä ole ristiriitaa. Näin ollen hankkeen ei voida katsoa aiheuttavan haittaa maakuntakaavan toteuttamiselle, eikä oikeudellista perustetta Jyväskylän kaupunkirakennelautakunnan päätöksen kumoamiselle siten ole olemassa.

Maatianjärven maakunnallisesti arvokas maisema-alue ja sen ominaispiirteet on tiedostettu nyt puheena olevan tuulivoimahankkeen suunnitteluvaiheessa ja hankkeen maisema vaikutuksia Maatianjärven alueen arvioihin on arvioitu hankkeen kanssa samanaikaisesti vireillä olleissa sekä Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan että Jyväskylän kaupungin yleiskaavan laadinnan tueksi tehdyissä selvityksissä. Kaavoituksen tueksi laadituissa selvityksissä hanketta on arvioitu suunnittelutarveratkaisuhakemuksen mukaisessa muodossa neljä voimalaa käsittävänä ja ottaen yhteisvaikutuksena huomioon Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan mukaiset kahdeksan tuulivoimalan sijoituspaikkaa Korpilahden Kärkistensalmen alueella. Selvityksistä ilmenee, että Maatianjärven maisema-alue sijaitsee Maatianvuoren tuulivoima-alueen lounaispuolella siten, että lähin tuulivoimala sijoittuu noin 800 metrin etäisyydelle maisema-alueen rajauksesta. Maisemaselvityksissä on esitetty, että suunniteltujen tuulivoimaloiden vaikutuksia Maatianjärven maakunnallisesti merkittävään maisema-alueeseen voidaan pitää kohtuullisina, eivätkä vaikutukset ylitä maiseman sietokykyä.

Koska hanketta on tarkasteltu sekä maakuntakaavoituksessa että Jyväskylän kaupungin yleiskaavoituksessa, ei erillisen hanketta koskevan oikeusvaikutteisen kaavan laadinnalla olisi tässä vaiheessa saatavissa enää juurikaan uutta lisäselvitystä hankkeen vaikutuksista Maatianjärven maisema-arvoihin ja hallinto-oikeuden päätös on näin ollen perusteeton.

Jyväskylän kaupunginvaltuusto on 10.11.2014 hyväksynyt kaupungin aluetta koskevan yleiskaavan, jossa nyt puheena oleva Maatianvuoren alue on osoitettu maaseutuelinkeinojen alueeksi. Kaavamääräyksen mukaan maaseutuelinkeinojen alue on varattu ensisijaisesti maa- ja metsätaloudelle ja näihin verrattavalle elinkeinotoiminnalle sekä näitä elinkeinoja tukevalle asumiselle. Maatianvuoren tuulipuisto on merkitty yleiskaavassa osoitetulle maaseutuelinkeinojen alueelle osa-aluemerkinnällä tuulivoima-alueeksi. Mainittu kaavatilanne huomioon ottaen Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on päätöksessään 26.8.2014 pitänyt hanketta yleiskaavan mukaisena. Johtuen yleiskaavassa osoitetusta maaseutuelinkeinojen aluemerkinnästä on selvää, että Maatianvuoren aluetta taikka sen ympäristöä ei ole tarkoitettu käytettäväksi tiiviimpään asuinrakentamiseen, eikä alueelle muutoinkaan kohdistu tarkempaa yhteensovittamista edellyttävää maankäyttötarvetta.

Etäisyys lähimmästä tuulivoimalasta Raspio-Iloniemen osayleiskaava-alueen rajaan on yli 700 metriä. Lähimmät osayleiskaavassa rakentamiseen osoitetut joko rakennetut taikka rakentamattomat rakennuspaikat sijaitsevat sen sijaan noin 1 100–1 200 metrin etäisyydellä suunnittelutarveratkaisun kohteena olevista tuulivoimaloista. Maatianvuoren hankkeen suunnittelussa tuulivoimaloiden rakennuspaikat on sijoitettu tehtyihin vaikutusarviointeihin perustuen riittävän etäälle lähimmistä häiriintyvistä kohteista. Meluvaikutusten arvioinnin osalta hakemuksessa ja Jyväskylän kaupungin päätöksenteossa on noudatettu ympäristöministeriön 28.2.2014 julkaisemia ohjeita tuulivoimaloiden melun mallintamisesta ja mittaamisesta. Näiden ohjeiden mukaisesti laadittuja mallinnustuloksia on verrattu ympäristöministeriön vuonna 2012 julkaisemassa tuulivoimarakentamista koskevassa suunnitteluoppaassa mainittuihin, erityisesti tuulivoimaloiden meluvaikutusten hallintaa varten laadittuihin suunnitteluohjearvoihin.

Hakijan 21.3.2014 päivittämien melumallinnusten mukaan sijoitettaessa suunnittelutarveratkaisuhakemuksessa tarkoitetut neljä tuulivoimalaa hakemuksessa esitetyllä tavalla Maatianvuoren hankealueelle, tuulivoimarakentamisessa suositeltavaksi käytettävät suunnitteluohjearvot alittuvat kaikkien asuinkäytössä olevien asuinrakennusten (40 dB) sekä kaikkien lomarakennusten (35 dB) osalta. Lähimmillä rakennuksilla myös matalataajuisen melun tasot sisätiloissa jäävät kaikilla taajuuksilla Asumisterveysohjeen 2003 ohjearvojen alapuolelle.

Toisin kuin Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksessä on johtopäätöksenä esitetty, meluvaikutuksia koskeva tarkastelu huomioi nimenomaisesti hankealueen ulkopuolelle sijoittuvien Raspio-Iloniemen yleiskaavan sekä myös Päijänteen rantayleiskaavan alueet ja niissä osoitetut rakennuspaikat. Näin ollen suunnitellun Maatianvuoren tuulivoimarakentamisen ja Raspio-Iloniemen osayleiskaavan maankäytön yhteensovittaminen on arvioitu suunnittelutarveratkaisun yhteydessä vastaavalla tavalla kuin tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavan oikeusvaikutteisen kaavan laadinnalta edellytettäisiin, mistä johtuen hankkeen tutkiminen erillisessä kaavoitusprosessissa ei toisi lisäselvitystä jo tehtyihin vaikutusarviointeihin nähden.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on päätöksensä johtopäätösosassa viitannut lähes sanatarkasti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa KHO 2013:183 ja KHO 1.7.2014 t. 2096 käytettyihin tuulivoimarakentamista koskevien suunnittelutarveratkaisuasioiden perusteluihin. Hallinto-oikeus on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksenteon perusteisiin kaavamaisesti, eikä ole kiinnittänyt huomiota korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen perusteluihin, jotka korostavat suunnittelutarveratkaisujen lainmukaisuuden harkinnassa tapauskohtaisten olosuhteiden huomioon ottamista. Hallinto-oikeuden ratkaisun perustana olleet korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut poikkeavat olosuhteiltaan merkittävästi nyt puheena olevan Maatianvuoren tuulivoimahankkeesta.

Mainitut maakunta- ja kuntatason kaavoitustoimenpiteet huomioon ottaen tapauskohtaisen suunnittelutarveratkaisun pohjaksi on esitetty ajan tasalla olevat ja riittävät selvitykset, joiden perusteella suunnittelutarveratkaisua ja sen toteuttamisen vaikutuksia on mahdollista arvioida luotettavalla tavalla, eikä hakemuksen hylkäämistä voida perustella Hämeenlinnan hallinto-oikeuden esittämin tavoin kaavoituksen keskeneräisyydellä.

Maatianvuoren suunnittelutarveratkaisuhakemuksessa etäisyys lähimmästä tuulivoimalasta Raspio-Iloniemen osayleiskaavassa rakentamiseen osoitettuihin rakennuspaikkoihin on noin 1100–1200 metriä. Tuulivoimaloiden meluvaikutukset alittavat kaikkien Maatianvuoren hankealueen ympäristön asuinkäytössä olevien asuinrakennusten (40 dB) sekä kaikkien lomarakennusten (35 dB) osalta ympäristöministeriön vuonna 2012 julkaisemassa tuulivoimarakentamista koskevassa suunnitteluoppaassa esitetyt suunnitteluohjearvot. Maatianvuoren hanketta koskevassa hakemuksessa ja Jyväskylän kaupungin päätöksenteossa on melun osalta noudatettu viimeisimpiä ympäristöministeriön 28.2.2014 julkaisemia ohjeita melun mallintamisesta ja mittaamisesta, mistä johtuen hankkeen mahdollisessa oikeusvaikutteisessa kaavoituksessa ei olisi mahdollista tuottaa uutta merkityksellistä lisäinformaatiota suunniteltujen tuulivoimaloiden meluvaikutuksista.

Suunnittelutarveratkaisun myöntämisedellytyksiä koskevaan harkintaan ei ole mahdollista sisällyttää miltään osin tarkoituksenmukaisuusnäkökohtia. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on kumonnut Jyväskylän kaupunkirakennelautakunnan päätöksen pääasiassa lainsäädännön mahdollistamien eri suunnitteluvaihtoehtojen tarkoituksenmukaisuuteen liittyvillä näkökohdilla.

Tuulivoimarakentamisen osalta on suunnittelutarveratkaisun myöntämisen edellytysten oikeudellisessa arvioinnissa ja säännösten tulkinnassa painoarvoa annettava myös sille, että vuoden 2013 Kansallisen energia- ja ilmastostrategian tavoitteena on tuulivoimarakentamisen lisääminen Suomessa. Maankäyttö- ja rakennuslakiin on tehty viime vuosina muutoksia, joiden tarkoituksena on ollut edistää tuulivoimarakentamista ja kehittää suunnittelua sekä lupamenettelyjä joutuisampien viranomaismenettelyiden aikaansaamiseksi.

2. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota lainvastaisena siltä osin kun se ei ole tutkinut valitusta G:n, K:n, I:n, L:n, M:n, E:n, D:n, H:n, J:n, A:n ja B:n tekemänä. Hallinto-oikeuden päätös tulee kumota myös menettelyä koskevien valitusperusteiden osalta. Hallinto-oikeuden päätös tulee kumota myös siltä osin, kun se on hylännyt valittajien oikeudenkäyntikuluvaatimuksen, ja kulut tulee määrätä maksettavaksi vaaditun mukaisesti. A ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet myös oikeudenkäyntikulujensa korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat viitanneet asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Valitukseen on liitetty artikkeli sanomalehti Keskisuomalaisesta 26.3.2015, jonka otsikkona todetaan: "Tuulivoiman melua aliarvioidaan." Artikkelissa mainitaan muun ohella, että suojaetäisyys voimaloiden ja asutuksen välillä pitäisi olla 3 000 metriä. Sosiaali- ja terveysministeriö on pitänyt kiinni 2 000 metrin vähimmäisvaatimuksesta erinäisissä lausunnoissaan. Haitat ja niiden suuruus eivät myöskään yksinomaan johdu esimerkiksi etäisyydestä tuulivoimaloihin vaan myöskin maastonmuodoista ja korkeuseroista. A:n ja B:n kaksi aikanaan rakennettua omakotitaloa ovat voimaloiden alapuolella ilman, että edes metsää olisi välissä. Etäisyydet voimaloihin ovat noin 2–2,4 kilometriä.

Suunnittelutarveratkaisu vaikuttaa olennaisesti muutoksenhakijoiden hallitsemien kiinteistöjen rakentamiseen ja muuhun käyttämiseen sekä alentaa myyntitilanteessa niiden arvoa. Tuulivoimalat vaikuttavat huomattavasti muutoksenhakijoiden asumiseen ja työntekoon sekä muihin oloihin. On luultavaa, että Maatianvuoren tapauksessa halutaan sivuuttaa myös ympäristölupamenettely. Tällöin on täysin kestämätöntä hallinto-oikeuden päätös ja perustelut siinä, että haitankärsijöiltä viedään oikeus valittaa suunnittelutarveratkaisusta kun terveysvaikutuksia ei tutkita muussakaan menettelyssä.

3. Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Vaatimuksen tueksi on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen muun ohessa C:n, O:n ja F:n tekemänä. Sen sijaan valitusta ei ole tutkittu K:n ja I:n valituksesta, vaikka K:n ja I:n omistamat kiinteistöt RN:o 3:204 (179-430-3-204) ja RN:o 3:195 (179-403-3-195) sijaitsevat karttatarkastelun perusteella likimäärin samalla etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta kuin C:n, O:n ja F:n omistamat kiinteistöt 179-430-3-57, 179-453-5-207 ja 179-430-3-205.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei käy ilmi, millä perusteella hallinto-oikeus on asettanut kyseiset kiinteistönomistajat valituspuhevallan syntymisen osalta erilaiseen asemaan. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei käy myöskään ilmi, millä perusteella hallinto-oikeus on tutkinut valituksen myös N:n ja P:n osalta. Kyseiset henkilöt eivät lainhuuto- ja kiinnitysrekisteristä saatavien tietojen mukaan omista tuulivoimala-alueen läheisyydessä kiinteistöjä.

Hakija on teettänyt hankkeesta muun ohessa erillisen luonto- ja ympäristöselvityksen, erilliset melu-, välke- ja matalataajuisen melun mallinnukset sekä hankkeen maisemaan ja ympäristöön sopeutumista selvittävät maisematarkastelut kuvasovitteineen. Hankkeen selvitykset ja vaikutusarvioinnit on osin tehty yhdessä Jyväskylän kaupungin yleiskaavaa koskevien selvitysten ja vaikutusarviointien kanssa minkä lisäksi vaikutusten arviointia on tehty myös Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan selvitysten perusteella.

Hakemuksen liitteenä on erillinen tuulivoimapuistoa koskeva yleissuunnitelma (14.3.2014), jossa on esitetty tuulivoimarakentamiselle varattu alue, parannettavat ja rakennettavat tieyhteydet, maakaapelin kulku sekä arkeologisten kohteiden aluerajaukset. Pinta-alaltaan noin yhden hehtaarin kokoiset tuulivoimaloiden rakennuspaikat Korpilahden Heinosniemessä ovat rakentamatonta, metsätalouskäytössä olevaa metsämaastoa. Hankealue vaikutusalueineen ei sijaitse taajaman läheisyydessä tai alueella, johon kohdistuu rakentamispaineita. Hankealueen etäisyys oikeusvaikutteisen Raspio-lloniemen osayleiskaavan kaava-alueen rajaan on noin 730 metriä ja Päijänteen rantayleiskaavan lähimmillään noin 1,6 kilometriä.

Hankealue ja laajemminkin koko Heinosniemen alue on osoitettu Jyväskylän kaupunginvaltuuston hyväksymässä Jyväskylän kaupungin yleiskaavassa maaseutuelinkeinojen alueeksi. Kaavamääräyksen mukaan maaseutuelinkeinojen alue on varattu ensisijaisesti maa- ja metsätaloudelle ja näihin verrattavalle elinkeinotoiminnalle sekä edellä mainittuja elinkeinoja tukevalle asumiselle. Alueelle voi sijoittua myös muita elinkeinotoimintoja, jotka mittakaavansa ja ympäristövaikutustensa suhteen sopivat maaseudulle. Heinosniemen aluetta ei siten yleiskaavatasoisten selvitysten ja vaikutusarviointien perusteella ole suunniteltu tavanomaiseen asuntorakentamiseen vaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolle ei ole tarkoitettu syntyvän uusia elinkeinon harjoittamisesta irrallisia itsenäisiä uusia rakennuspaikkoja. Jyväskylän kaupungin yleiskaavaa koskevat valitukset kohdistuvat muun ohessa yleiskaavan tuulivoimaa koskeviin osa-aluemerkintöihin. Valitukset eivät kuitenkaan kyseisellä alueella kohdistu yleiskaavan maaseutuelinkeinojen aluetta koskevaan kaavamerkintään tai kaavamääräykseen taikka yleiskaavan suunnittelutarvealuetta koskevaan määräykseen.

Tuulivoimaloiden hankealueella taikka hankkeen välittömällä vaikutusalueella ei ole yleiskaavamääräyksen tarkoittamaa kyläasutusta. Lähimmät yleiskaavalla osoitetut rakennetut ja rakentamattomat rakennuspaikat sijaitsevat Raspiolloniemen osayleiskaavan kaava-alueella lähimmillään noin 1 100–1 200 metrin etäisyydellä tuulivoimaloista. Lisäksi Heinosniemen alueella Jyväskylän kaupungin yleiskaavassa maaseutuelinkeinojen alueeksi osoitetulla alueella sijaitsee tuulivoimahankkeen vaikutusalueen läheisyydessä noin kilometrin etäisyydellä lähimmistä tuulivoimaloista kaksi asuinkäytössä olevaa tilaa.

Hallinto-oikeus on tulkinnut hankealuetta ja sen vaikutuksia alkuperäisen hakemuksen (8.10.2013) liitteenä olleen melu- ja välkemallinnuksen kautta. Kyseinen mallinnus on laadittu viiden voimalan sijoittelulla. Hakija on 21.4.2014 peruuttanut hakemuksen voimalan numero 2 osalta mihin liittyen hakija on laadituttanut uudet melu- ja välkemallinnukset sekä matalataajuisen melun mallinnukset. Hankealueen rajaus noudattaa niin hakemuksessa kuin Jyväskylän kaupungin yleiskaavassa neljän voimalan sijoittelulla melu- ja välkemallinnuksen mukaista 45 dB:n rajausta.

Neljän tuulivoimalan muodostamalla, halkaisijaltaan noin 1,5 kilometrin hankealueella ei sijaitse asuinkäytössä olevia rakennuksia. Lähin asuttu asuinrakennus sijoittuu noin 1 200 metrin etäisyydelle lähimmästä tuulivoimalasta. Kahden kilometrin säteellä tuulivoimaloista asuu 47 henkilöä ja alueelle sijoittuu 55 vapaa-ajan asuntoa. Hankealueelle sijoittuvat Iso-Heinäjärven luoteisrannalla olevat rakennukset on aikanaan luvitettu vuonna 1981 loma-asuntona. Tuulivoimala numero viisi sijaitsee kyseisellä kiinteistöllä, jonka omistaa rakennusten omistaja, joka on myös laatinut hakijan kanssa vuokrasopimuksen tuulivoimalan tarvitsemasta rakennusalasta kyseisellä kiinteistöllä. Tuulivoimalasta numero viisi sijaitsee noin 250 metrin etäisyydellä itään asumattomat/autiot rakennukset. Kyseisille rakennuksille ei löydy rekisteristä lupatietoja taikka rakentamisajankohtaa. Edelleen tuulivoimalasta numero viisi sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä koilliseen hakealueen ulkopuolelle sijoittuva vanha asumaton/autio pihapiiri. Rekisteritietojen mukaan kiinteistön viimeinen rakennuslupa on vuodelta 1970, mutta rekisteristä ei ole saatavilla enempiä tietoja luvan sisällöstä taikka tietoja muiden pihapiirin rakennusten mahdollisista luvista.

Hankealueen lounaispuolella hankealueen ulkopuolelle sijoittuva Kolula on osoitettu Raspio-lloniemen osayleiskaavassa maa- ja metsätalousalueeksi (M), joka on tarkoitettu vain maa- ja metsätalouden harjoittamiseen ja jolla saa rakentaa vain maa- ja metsätaloutta palvelevia rakennuksia ja rakennelmia. Alueen mahdollinen muu rakennusoikeus on siirretty kaavamääräyksessä tarkemmin yksilöidyille alueille. Hankealueen itäpuolella hankealueen ulkopuolella on Jyväskylän kaupungin yleiskaavassa kohdemerkinnällä osoitetut maakunnallisesti arvokkaat rakennetun kulttuuriympäristön kohteet Kovala ja Lepola (Jyväskylän kaupungin yleiskaavan kaavakartalla 5 osoitetut kohteet m68 ja m78). Hankealueeseen taikka sen välittömään vaikutuspiiriin ei kohdistu merkintöjä Keski-Suomen lainvoimaisissa maakuntakaavoissa. Hankealueelle taikka sen läheisyyteen ei ole maakuntakaava- taikka yleiskaavatasoisten selvitysten ja vaikutusarviointien perusteella ohjattu maakunnallisia / seudullisia / kunnallisia virkistystarpeita taikka osoitettu erityisiä luonnonarvoihin, luonnonsuojeluun taikka kulttuuriympäristöjen säilyttämiseen liittyviä tarpeita. Metsäalueen laajuuteen nähden tuulivoimaloiden vaatima pinta-ala on vähäinen, mistä syystä rakentamisen vaikutus myös alueen yleiseen virkistyskäyttöön on vähäinen. Maatianjärven maakunnallisesti arvokas maisema-alue on maakuntakaavan ohjausvaikutuksen mukaisesti osoitettu niin Raspio-lloniemen osayleiskaavassa kuin informatiivisesti Jyväskylän kaupungin yleiskaavassa. Maatianjärven maakunnallisesti arvokas maisema-alue sijaitsee Maatianvuoren tuulivoima-alueen lounaispuolella. Lähin tuulivoimala sijoittuu noin 800 metrin etäisyydelle maisema-alueen rajauksesta ja noin 1 800 metrin etäisyydelle Maatianjärvestä. Maatianjärven maakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen ominaispiirteitä ovat loivasti kumpuilevat, järviin ja jokiin viettävät peltomaisemat vanhoine rakennuksineen. Raspio-lloniemen osayleiskaavassa on maakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen lisäksi osoitettu maisemallisesti arvokkaat reunavyöhykkeet (ma-3) sekä maisemallisesti arvokkaat selännealueet (ma-2), joiden suojeluarvot turvataan rajoittamalla yleiskaavamääräyksin toimenpiteitä kyseisillä alueilla. Raspiolloniemen osayleiskaavalla on lisäksi osoitettu kaava-alueen maisemallisesti arvokkaat peltoalueet (MA), jotka on kaavamääräyksen mukaan tarkoitettu pääasiassa maatalouden harjoittamiseen ja pidettäväksi mahdollisuuksien mukaan keskeisiltä osin avoimena ja viljelykäytössä. MA-alueiden muu rakennusoikeus kuin maa- ja metsätaloutta palvelevien rakennuksien ja rakennelmien rakentaminen on yleiskaavalla tilakohtaisesti siirretty rakentamisen salliville ja kaavamääräyksessä tarkemmin luetelluille alueille. Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavassa Maatianvuoren / Heinosniemen kaakkoispuolelle on osoitettu maakunnallisesti merkittävä tuulivoimaloiden osa-aluerajaus. Maakuntaliiton suunnittelutarvehakemuksesta annetun lausunnon mukaan alueet tukevat toisiaan, Maatianvuoren tuulivoimahanke ei ole esteenä Kärkistensalmen tuulivoimapuiston toteuttamiselle eikä hanke ole maakuntakaavojen vastainen.

Hakijan laadituttamat yksityiskohtaiset meluselvitykset ja vaikutusarvioinnit osoittavat, että melutasot jäävät Raspio-lloniemen kaava-alueella Maatianjärven itäpuolella ja siten myös kaikilla Maatianjärven ja tuulivoimala-alueen väliin Raspio-lloniemen yleiskaavassa osoitetuilla asumiseen tarkoitetuilla alueilla tasolle 35–40 dB minkä lisäksi välkevaikutuksilta vältytään kaikkien asuinrakennusten kohdalla. Hakijan laadituttaman meluselvityksen mukaan melutasot Päijänteen rantayleiskaavan alueella jäävät kaikilta osin alle 35 dB:iin. Myös matalataajuisen melun tasot sisätiloissa jäävät meluselvityksen mukaan kaikilla taajuuksilla Asumisterveysohjeen ohjearvojen alapuolelle. Välkevaikutukset eivät mallinnusten perusteella aiheuta viihtyvyyshaittaa asumiseen käytettävillä alueilla. Hankkeen mahdollistamasta rakentamisesta ei siten aiheudu muille alueen käyttäjille elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä, kohtuutonta rajoitusta taikka kohtuutonta haittaa.

Hankkeen maisemavaikutuksia on selvitetty ja arvioitu sekä itsenäisesti että yhdessä maakuntakaavassa osoitetun Kärkisten tuulivoima-alueen kanssa. Selvitysten ja vaikutusarviointien johtopäätöksenä on saatu riittävä selvitys siitä, että suunniteltu tuulivoimarakentaminen sopeutuu maisemaan ja ympäristöön. Valituksenalaisen suunnittelutarveratkaisun mahdollistaman hankkeen vaikutukset on yllä selvitetyn mukaisesti arvioitu sekä hankealueen varaaman alueen että hankealueen itä- ja lounaispuolella sijaitsevien Korpilahden Päijänteen rantayleiskaavan sekä Raspio-lloniemen osayleiskaavan kaava-alueisiin ulottuvien vaikutusten osalta. Hankealueen on tässä vaikutusarvioinnissa todettu olevan sovelias enintään neljän ja nimellisteholtaan enintään 5 MW:n tuulivoimalaitoksen sijoituspaikaksi hakemuksen yleissuunnitelmassa osoitetulla tuulivoimaloiden ja sähkönsiirtojohtojen sijoittelulla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentin kieltämän seurauksen arvioiminen on tapauskohtaista harkintaa. Pelkästään se seikka, että suunnittelutarveratkaisussa on kysymys tuulivoimapuiston rakentamisen mahdollistavasta hankkeesta, ei sellaisenaan voi automaattisesti tarkoittaa säännöksessä kiellettyä vaikutukseltaan merkittävää rakentamista. Vaikka Maatianvuoren tuulivoimapuiston hankealueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa, tuulivoimapuistoa koskevaa suunnittelutarveasiaa ei ole ratkaistu ilman kaavallista suunnittelua. Suunnittelutarvehakemus on ratkaistu vasta sen jälkeen, kun Jyväskylän kaupungin yleiskaava, jossa kyseinen tuulivoimala-aluetta koskeva osa-aluemerkintä sekä alueelle osoitettu maaseutuelinkeinojen aluetta koskeva kaavamerkintä kaavamääräyksineen, on ollut ensimmäisen kerran ehdotuksena nähtävillä. Valtuuston sittemmin hyväksymän yleiskaavan selvitykset, vaikutusarvioinnit ja aluevaraukset ovat ohjanneet suunnittelutarvehakemuksen yhteydessä tehtyjen yleis- ja asemakaavatasoisten selvitysten ja vaikutusarviointien rinnalla riittävästi alueen tulevaa rakentamista ja muuta alueiden käyttöä ja yhteensovittamista kyseisellä alueella.

Yleiskaavoituksen yhteydessä toteutetuille yllä mainituille selvityksille, vaikutusarvioinneille ja maankäytön yhteensovittamiselle on suunnittelutarveasiaa koskevassa lupaharkinnassa annettu ja olisi tullut antaa myös hallinto-oikeuden tapauskohtaisessa harkinnassa oikeudellista merkitystä. Tuulivoimarakentaminen ei siten tässä tapauksessa aiheuta ehdottoman luvanmyöntämisesteen tarkoittamia suunnittelemattomia, maankäytön suunnitteluvaihtoehtoja rajaavia vaikutuksia. Hanke ei näin ollen myöskään johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen. Hanke on yleiskaavan tavoitteiden mukainen eikä suunnittelutarveratkaisu siten myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla rajaa kaupungin suunnitteluvaihtoehtoja kyseisellä alueella.

Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on antanut selityksen TuuliWatti Oy:n sekä A:n ja hänen asiakumppaniensa valitusten johdosta.

TuuliWatti Oy on antanut selityksen A:n ja hänen asiakumppaniensa sekä Jyväskylän kaupunkirakennelautakunnan valitusten sekä vastaselityksen kaupunkirakennelautakunnan selityksen johdosta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen TuuliWatti Oy:n ja kaupunkirakennelautakunnan valitusten johdosta sekä vastaselityksen yhtiön ja kaupunkirakennelautakunnan antamien selitysten johdosta.

TuuliWatti Oy on antanut vastaselityksen A:n ja hänen asiakumppaniensa selityksen johdosta.

Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on antanut vastaselityksen TuuliWatti Oy:n ja A:n ja hänen asiakumppaniensa selitysten johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja hänen asiakumppaniensa valitusta muilta kuin valitusoikeutta koskevalta osalta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valituksen P:n ja N:n tekemänä. Yhtiön ja kaupunkirakennelautakunnan valitukset hyväksytään ja valitus jätetään tältä osin tutkimatta.

3. Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatineet, että valitus tulisi tutkia kaikkien heidän tekemänä ja lisäksi, että valitus tulisi hyväksyä kaikkien heidän hallinto-oikeudessa esittämien valitusperusteiden osalta. Koska hallinto-oikeus on kumonnut kaupunkirakennelautakunnan päätöksen A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta, näillä ei ole enää oikeussuojan tarvetta asiassa muutoin kuin valitusoikeutta koskevalta osalta. Heidän valituksensa on siten pääasian osalta jätettävä tutkimatta.

2. P ja N ovat hallinto-oikeudessa perustelleet valitusoikeuttaan sillä, että he omistavat tilan RN:o 5:207 yhdessä O:n kanssa. Lainhuutorekisterin mukaan O omistaa tilan yksin, eikä P:llä ja N:llä ole ollut asiassa tällä perusteella valitusoikeutta. Sen vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava ja valitus jätettävä heidän osaltaan tutkimatta.

3. Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla hakemukseen suostuminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa alueiden käytön muulle järjestämiselle. Oikeudellisia edellytyksiä hakemukseen suostumiselle ei ole ollut.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muutoin kuin valitusoikeutta koskevalta osalta ei ole perusteita.

4. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Vesihuoltolain mukaisessa kiinteistön vapauttamista vesihuoltolaitoksen viemäriin liittämistä koskevassa asiassa ei oikeudellisesti sitovasti voitu ratkaista sitä, missä määräajassa kiinteistö tuli liittää vesihuoltolaitoksen viemäriin.

Vesihuoltolaki (119/2001) 11 §

Asia Valitus luonnonsuojelulain mukaisessa asiassa

Valittaja Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 29.10.2015 nro YM4/5721/2012

Asian taustaa

AA Sakatti Mining Oy on 19.3.2012 hakenut eräistä valtion omistamille alueille perustetuista soidensuojelualueista annetun asetuksen (852/1988) mukaista 3 vuoden jatkotutkimuslupaa geologiseen tutkimukseen ja malminetsintään muun ohella yhtiön valtausalueilla Sakatti 1–5.

Ympäristöministeriö on päätöksellään 15.6.2012 nro YM4/5721/2012 soidensuojelualueista annetun asetuksen (852/1988) 3 §:n 1 momentin 11 kohdan nojalla myöntänyt AA Sakatti Mining Oy:lle luvan jatkaa viitekirjeessä ja sen liitteissä selostettua geologista tutkimusta ja malminetsintää Viiankiaavan soidensuojelualueella valtausalueilla Sakatti 7812/1–5, Sodankylä. Tutkimuslupa on voimassa 17.8.2015 asti. Ympäristöministeriö on katsonut, että suunniteltu geologinen tutkimus ja malminetsintä eivät todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi Viiankiaavan soidensuojelualue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Tämän vuoksi luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely ei ole ollut tarpeen eikä luonnonsuojelulain 66 § tule sovellettavaksi.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 2.10.2013 taltionumero 3143 Lapin luonnonsuojelupiiri ry:n valituksen johdosta kumonnut ympäristöministeriön päätöksen ja palauttanut asian ympäristöministeriölle uudelleen käsiteltäväksi, koska asiassa oli saatu uutta selvitystä.

AA Sakatti Mining Oy on 15.5.2015 täydentänyt hakemustaan muun ohella luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetulla arvioinnilla sekä ilmoittanut luopuvansa kesäaikaisesta tutkimustoiminnasta.

Ympäristöministeriön valituksenalainen päätös

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 29.10.2015 soidensuojelualueista annetun asetuksen (852/1988) 3 §:n 1 momentin 11 kohdan nojalla myöntänyt AA Sakatti Mining Oy:lle luvan malminetsintään Viiankiaavan soidensuojelualueella. Lupa koskee ympäristöministeriön päätöksen liitekartassa 1 ilmenevällä, valtion omistuksessa olevalla Viiankiaavan soidensuojelualueella tehtäviä, hakemuksen liitteenä olevan tutkimussuunnitelman mukaisia toimenpiteitä malminetsintälupa-alueelle ML2012:0036 Sakatti 1–5, Sodankylän kunnassa.

Tutkimuslupa on voimassa 14.12.2015–31.12.2020 välisenä aikana maan ollessa malminetsintäalueella roudassa ja lumen peitossa.

Päätökseen sisältyvät seuraavat ehdot:

Kaikki Natura-arviointiin sisältyvät malminetsintähanketta koskevat lieventävät toimenpiteet on Viiankiaavan Natura 2000 -alueella tehtävissä tutkimuksissa toteutettava aina. Lieventävät toimenpiteet luonnonsuojelualueella on lueteltu jäljempänä.

Malminetsintätoimenpiteet toteutetaan talviaikaan, jolloin maa on riittävän paksun roudan ja lumikerroksen suojaama. Kairauksissa käytetään soijan talteenottoa. Kairausten jäähdytysvesi pyritään kierrättämään suljetussa systeemissä ja vesi otetaan ensisijaisesti lähimmistä vanhoista kairanrei´istä tai suojelualueen ulkopuolelta. Herkkien lajiesiintymien ympärille jätetään esitetyt suojavyöhykkeet, leveydeltään vähintään 30 metriä kairauspisteistä ja 15 metriä kulkureiteistä.

Kulku-urat merkitään maastoon ennakolta ja kairauskoneet ohjataan kairauspaikoille GPS:n avulla. Huuhteluveden mukana kulkeutuva kairaussoija otetaan talteen ja viedään pois suojelualueelta maan ollessa roudassa. Herkillä alueilla käytetään vain moottorikelkan vetämää kevyttä kairausyksikköä. Roudan sulamisen jälkeen on varmistuttava siitä, ettei syväkairauskohdista vuoda pohjavettä. Tarvittaessa vuotavat reiät on tulpattava.

Liitekarttaan erikseen merkityllä alueella ei saa toimia lainkaan 15.3. – 31.7. välisenä aikana alueen erityisesti suojeltavan petolinnun pesinnän turvaamiseksi.

Tutkimukseen liittyvä liikkuminen Viiankiaavan soidensuojelualueella tulee suunnitella yhteistyössä alueen haltijan eli Metsähallituksen kanssa niin, ettei alueen luonnolle aiheudu vaurioita. Metsähallitukselle tulee ilmoittaa tutkimustöistä hyvissä ajoin ennen niiden aloittamista. Tarvittaessa kulkureittien tarkempaa kohdentamista tulee muuttaa siten kuin Metsähallitus luonnonsuojelualueesta vastaavana viranomaisena edellyttää. Lupaan liittyvistä töistä tulee raportoida vuosittain Metsähallituksen Lapin luontopalveluille ja Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (ELY-keskukselle). Samalla on ilmoitettava tutkimuksen mahdollisesti aiheuttamista maastovaurioista sekä vastattava muusta tutkimuksesta mahdollisesti aiheutuvasta vahingosta Metsähallitukselle.

Poronhoitolain (848/1990) mukaan erityisellä poronhoitoalueella ei saa valtion maata käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Yhtiön tulee ennen tutkimustöiden aloittamista olla yhteydessä Oraniemen paliskuntaan ja yhteistyössä paliskunnan kanssa pyrkiä tutkimustöiden suunnittelulla ja ajoittamisella vähentämään poronhoidolle aiheutuvaa haittaa.

Kairausten ja kulkemisen vaikutuksia Viiankiaavan alueella tulee seurata erillisen seurantasuunnitelman mukaisesti, Natura-arvioinnissa esitetyllä tavalla ja kaivosyhtiön sekä Lapin ELY-keskuksen ja Lapin luontopalvelujen kanssa sovittujen täydentävien suuntaviivojen mukaisesti. Seurantaan liittyen myös pohjavedenpinnan korkeuden jatkuvatoimista tarkkailua ja pohjavesinäytteiden ottoa tulee jatkaa suunnitellusti.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstä seuraavasti:

Eräistä valtion omistamille alueille perustetuista soidensuojelualueista annetun asetuksen (852/1988) 3 §:n 1 momentin 11 kohdan mukaan asetuksen mukaiselle soidensuojelualueelle tarvitaan geologista tutkimusta tai malminetsintää varten ympäristöministeriön lupa. Lupa geologiseen tutkimukseen tai malminetsintään voidaan soidensuojelualueelle myöntää, mikäli toiminta ei vaaranna alueella suojeltuja luonnonarvoja.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:n 1 momentin mukaan jos hanke tai suunnitelma tarkasteltuna joko yksistään tai yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tarvittaessa tehty. Lain 66 §:n mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen heikentävän Natura 2000 -alueen luonnonarvoja.

Malminetsintäalueella esiintyy useita uhanalaisia lajeja, jotka ovat luonnonsuojelulain 42 §:n mukaan rauhoitettuja. Rauhoitetun kasvin hävittäminen on kielletty. Alueella esiintyy myös kaksi erityisesti suojeltavaa lajia sekä luontodirektiivin liitteen IV lajeja, jotka edellyttävät tiukkaa suojelua. Alueella on myös erityisesti suojeltavan suuren petolinnun reviiri. Rauhoitettujen lintulajien tahallinen häiritseminen on luonnonsuojelulain 39 §:n mukaan kielletty. Tämä lupa ei oikeuta toimimaan lupa-alueella näiden kieltojen vastaisesti.

AA Sakatti Mining Oy on teettänyt Ahma Ympäristö Oy:llä malminetsintälupahakemukseensa ML2012:0036 (Sakatti 1–5) liittyen Viiankiaavan Natura 2000 -alueen laajamittaisen Natura-arvioinnin täydennyksen vuonna 2015 (toimitettu ympäristöministeriöön huhtikuussa 2015). Viiankiaavan Natura-arviointi 2015 on Lapin ELY-keskuksen 25.8.2015 Tukesille antaman luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon mukaan riittävä ja asianmukaisesti laadittu. ELY-keskuksen ja Metsähallituksen lausuntojen perusteella suunnitelluilla malminetsintätoiminnoilla ei todennäköisesti ole merkittäviä heikentäviä vaikutuksia Viiankiaavan Natura 2000 ‑alueen suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin tai lajeihin eikä alueen eheyteen, kun tutkimukset tehdään ottaen huomioon esitetyt lieventävät toimenpiteet. Toiminta ei lausuntojen perusteella vaaranna myöskään Viiankiaavan suojelutavoitteita.

Kairauksilla ei selvitysten mukaan ole myöskään merkittäviä vaikutuksia Viiankiaavan vesitaseeseen, kun estetään kalliopohjaveden purkautuminen suon pinnalle. Selvitysten perusteella alueen vesitase tulee säilyttämään luontaisen vaihtelun. Ravinteiden kulkua ja kasvillisuuden kasvuolosuhteita ohjailevat pinta- ja pohjavedet säilyvät luonnontilaisina. Yhtiön esittämien tietojen mukaan kairauksissa käytettävät apuaineet eivät myöskään säily maaperässä alueen eliöstölle haitallisessa määrin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti ympäristöministeriön päätöksen kumoamista luonnonsuojelulain vastaisena ja toissijaisesti asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi siten, että etsinnästä tehdään muun muassa ympäristövaikutusten arviointi.

Yhdistys on perustellut luvan kumoamisvaatimusta sillä, että malminetsintä aiheuttaa merkittävää haittaa luonnonsuojelualueen eheydelle ja laadulle. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2008:72 mukaan tuli varmistaa, että luonnonolosuhteiden merkittävä heikentyminen oli ennalta arvioiden objektiivisesti pois suljettua. Heikentymisen määrällinen ja laadullinen vaikuttavuus ovat yhtä tärkeitä. Euroopan komission mukaan epäselvät tilanteet tulee ratkaista varovaisuusperiaatteen mukaisesti, jolloin luonnon arvoille ei koidu vahinkoa edes tulkinnanvaraisissa tilanteissa. Viiankiaavan Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelman mukaan alueen tärkein tavoite on luonnon suojelu, ja muiden käyttömuotojen on tuettava tätä tavoitetta. Massiivinen malminetsintä alueella ei tue tätä tavoitetta.

Golder Associatesin raportin yhteenvedon mukaan kairausreikien ei oleteta aiheuttavan ympäristölle haittaa, jos yhtiö noudattaa tiettyjä varotoimia. Raportissa todetaan, että mikäli tietyt toimenpiteet eivät auta, suositellaan kairareikien täyttämistä betonilla. Kairausputkien päiden tulppaus ei siis ole varma menetelmä, eikä liene tutkittu, kuinka pitkään putket ja tulpat kestävät Lapin routaisessa maassa.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan luontoon jää haitallisia aineita, muun muassa mineraaliöljytislettä 6,4 litraa ja etoksyloitua alkoholia 0,24 litraa. Tarkemmin määrittelemätön mineraaliöljytisle voi sisältää luvanvaraisia aromaattisia aineita. Päätöksessä on otettava huomioon öljyjakeille pohjavesien ympäristölaatunormiasetus 341/2009. Jos tisleen tiheys on 1 kg/l, yksi litra voisi pilata 20 000 pohjavesilitran laadun. Myös etoksyloidun alkoholin vaikutuksista ympäristöön etsintätoiminnassa tiedetään liian vähän. Vaikka ELY-keskuksen lausunnon mukaan vaikutukset eivät ole suuret pinta-alaltaan, se ei ole peruste mahdollisesti heikentää alueen luontotyyppien jo entuudestaan epäsuotuisaa suojelutasoa.

AA Sakatti Mining Oy on laiminlyönyt noudattaa edellisen luvan ehtoja, kun varsinaista systemaattista seurantaa vanhoilta kairauspisteiltä ja reiteiltä ei esitetä. Näin ollen kunnollista seurantatietoa aikaisemman malminetsinnän vaikutuksista lajeihin, luontotyyppeihin, alueen hydrogeologiaan ja ekosysteemeihin ei ole. Toiminta Viiankiaavan soidensuojelu- ja Natura 2000 -alueella voi aiheuttaa merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa pitkällä aikavälillä ja lajien ja luontotyyppien mahdollista vahingoittumista. Epävarmuutta on muun muassa apuaineiden ja mahdollisen betonoinnin vaikutuksista ympäristöön, mahdollisista muutoksista vesistöjen kemiallisessa ja fysikaalisessa koostumuksessa, melusta ja muusta häirintävaikutuksesta alueen eläimistöön ja lintupopulaatioon, sekä raskaiden laitteiden vaikutuksista maaperän tiiviyteen. Toiminnasta työmaakoneineen aiheutuu myös merkittävää maisemallista haittaa.

Lapin luonnonsuojelupiiri ry on perustellut toissijaista vaatimustaan asian palauttamisesta siten, että tehty Natura 2000 -arviointi kattaa vain sellaiset kartoitukset, joihin Natura 2000 -ohjelma velvoittaa. Natura 2000 -lajeina ei ole esimerkiksi hyönteisiä, joten arvioinnin yhteydessä ei ole tehty hyönteistutkimusta. Malminetsinnän vaikutukset kaikkiin lajeihin ja alueen eheyteen sekä todelliset taloudelliset vaikutukset on otettava ympäristövaikutusten arvioinnissa huomioon.

Lupaehdoissa ei ole mainintaa meluvaikutusten ehkäisystä merikotkan ja hiiripöllön pesintään. Hiiripöllön pesäpaikoille tehty kompensaatiosuunnitelma on toteutettava. Kairauksissa on käytettävä metalliputkien katkaisua ja tulpattava metalliputket. Kairausta ei tule sallia lettojen, vaihettumissoiden, rantasoiden ja rimpipintaisten soiden alueella, koska niiden herkkyys tallausvaikutukselle on varsin suuri. ELY-keskuksen esittämä melua vähentävien tekniikoiden kehittäminen ja hyödyntäminen on kirjattava lupamääräyksiin. Jos kairaus tehdään talviaikaan kahdessa vuorossa ympäri vuorokauden, on melu alueella jatkuvaa. Äänen kantautumista talviakaan ei ole selvitetty. Päätöksessä on arvioitava, onko AA Sakatti Mining Oy täyttänyt edellisten lupapäätösten ehdot esimerkiksi raportoinnin osalta. Päätöksestä ei käy ilmi, onko ympäristöministeriö järjestänyt Oraniemen paliskunnan kanssa poronhoitolain edellyttämän viranomaisneuvottelun.

Ympäristöministeriö on antanut lausunnon, jossa se on muun ohella todennut, että geologinen tutkimus tai malminetsintä ei sisälly YVA-asetuksen 6 §:n hankeluetteloon. ELY-keskus ei myöskään ole YVA-lain 6 §:n nojalla päättänyt YVA-menettelyn harkinnanvaraisesta soveltamisesta, joten ministeriön käsityksen mukaan YVA-menettely ei ole ollut tarpeen asiassa.

Viiankiaavan Natura 2000 -alueella on todettu yksi merikotkan ja kaksi todennäköistä hiiripöllön reviiriä. Luvan mukaisesta toiminnasta merikotkalle mahdollisesti aiheutuva häiriö on lupaehdoissa estetty kieltämällä kaikki toiminta lajin pesinnän kannalta kriittisellä alueella 15.3.– 31.7. välisenä aikana. Malminetsintätoiminnan ei ole katsottu voivan aiheuttaa sellaisia muutoksia hiiripöllön pesintäolosuhteisiin alueella, että tätä koskevat lupaehdot olisivat olleet tarpeellisia.

Tukesin päätöksessä Viiankiaavan kaivoslain mukaisesta tutkimusluvasta (ML2012:0036) on lupaehdoiksi asetettu kairausputkien katkaisu, putkien tulppaus ja muut tekniset kairausten ympäristövaikutuksia vähentävät yksityiskohdat. Näitä lupaehtoja ei ole ollut tarpeen toistaa ympäristöministeriön lupapäätöksessä, koska toiminta edellyttää molempien lupien lainvoimaisuutta ja noudattamista.

Kaikki kairaukset alueella toteutetaan tallausvaikutusten minimoimiseksi vain talviaikaan, roudan ja lumipeitteen aikana. Herkimpien alueiden kairauksissa käytetään kevyempää kalustoa eli vain moottorikelkan vetämää kevyttä kairausyksikköä. Uhanalaisten, herkkien lajiesiintymien ympärille jätetään suojavyöhykkeet. Tukesin lupapäätöksessä ML2012:0036 on lisäksi tutkimussuunnitelmasta poiketen esitetty lisärajoituksina, että suunnitelluista seitsemästä lettosoille kohdistuneesta uudesta kairanreiästä kolme (P69, P67 ja P71) siirretään pois lettokuviolta vieressä sijaitsevalle kivennäismaalle ja neljännellä (P85) käytetään kevyempää kalustoa. Mittauslinjoilla liikkuminen on suureksi osaksi kertaluonteista. Lapin ELY-keskuksen Natura-arviointia koskevan lausunnon mukaan on epätodennäköistä, että mittauksista aiheutuu luontotyyppejä heikentäviä vaikutuksia. Etsinnän mahdolliset vaikutukset poronhoitoon on käsitelty Tukesin lupapäätöksen valmistelun yhteydessä.

AA Sakatti Mining Oy on antanut selityksen.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on antanut vastaselityksen ja täydentänyt sitä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

Eräistä valtion omistamille alueille perustetuista soidensuojelualueista annetun asetuksen (852/1988) 3 §:n 1 momentin 11 kohdan mukaan asetuksen mukaiselle soidensuojelualueella on 1 §:n säännösten estämättä sallittu toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä geologista tutkimusta tai malminetsintää varten edellyttäen, että siihen on saatu ympäristöministeriön lupa.

Asiassa on kysymys luonnonsuojelulainsäädännön mukaisesta luvasta geologisiin tutkimuksiin ja malminetsintään luonnonsuojelualueella. Kysymys ei ole kaivostoiminnasta, ja nyt kysymyksessä olevan luvan lisäksi toimintaa varten on tarpeen kaivoslaissa tarkoitettu malminetsintälupa. Nyt kysymyksessä oleva lupa ei vapauta toiminnanharjoittajaa noudattamasta ympäristölainsäädännössä muutoin säädettyä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Saman pykälän 3 momentin mukaan, harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan valtioneuvoston asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti 1) hankkeen ominaisuuksia, kuten hankkeen koko, yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa, luonnonvarojen käyttö, jätteiden muodostuminen, pilaantuminen ja muut haitat, onnettomuusriskit ottaen erityisesti huomioon käytettävät aineet ja tekniikat; 2) hankkeen sijaintia, kuten nykyinen maankäyttö, alueen luonnonvarojen suhteellinen runsaus, laatu ja uudistumiskyky, luonnon sietokyky; 3) vaikutusten luonnetta, kuten vaikutusalueen laajuus ottaen huomioon vaikutuksen kohteena olevan väestön määrä, valtioiden rajat ylittävä vaikutus, vaikutuksen suuruus ja monitahoisuus, vaikutuksen todennäköisyys ja vaikutuksen kesto, toistuvuus ja palautuvuus.

Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan malminetsintähankkeen ominaisuuksiin, sijaintiin ja vaikutusten luonteeseen liittyvät ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 7 §:n mukaiset harkintaperusteet, suoritettavat malminetsintätoimenpiteet alueella sekä hankkeen sijainnista ja ympäristövaikutuksista saatu selvitys, malminetsintähanke ei todennäköisesti aiheuta laadultaan ja laajuudeltaan sellaisia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, jotka olisivat rinnastettavissa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden ympäristövaikutuksiin. Harkinnanvarainen ympäristövaikutusten arviointimenettely ei siten ole tarpeen luvan myöntämisen edellytysten arvioinnissa tässä luonnonsuojelulain mukaisessa asiassa. Mahdollinen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarve kaivoslain mukaisissa lupa-asioissa ratkaistaan erikseen niiden asioiden käsittelyn yhteydessä.

Hakija on teettänyt luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin, joten asiassa ei ole kysymys luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetusta arviointikynnyksestä, kuten yhdistyksen mainitsemassa ratkaisussa KHO 2008:72. Arvioinnin mukaan, kun otetaan huomioon ympäristöministeriön päätökseen sisällytetyt ehdot ja yhtiön hakemuksen sisältö, on ennalta varmistettu, ettei malminetsintähanke merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Esitetyt selvitykset ovat riittävät hankkeen vaikutusten arvioimiseksi Natura 2000 -verkoston suojeluperusteisiin eikä päätöstä ole syytä kumota tai muuttaa valittajayhdistyksen esittämillä tähän arviointiin liittyvillä valitusperusteilla.

AA Sakatti Mining Oy:n hakemuksen täydennyksen mukaan kairausputket katkaistaan ja kairausreiät tulpataan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lupapäätöksessä asetettujen ehtojen lisäksi myös hakemuksessa esitetty sitoo luvan hakijaa. Kun kairausputkien katkaisemisesta ja kairausreikien tulppaamisesta voidaan lisäksi määrätä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kaivoslain mukaisessa malminetsintälupaa koskevassa päätöksessä, jota toiminnassa on valituksenalaisen ympäristöministeriön päätöksen lisäksi noudatettava, ei asiasta ole tarpeen antaa enemmälti määräyksiä tässä yhteydessä.

Aikaisempien aluetta koskevien lupien lupaehtojen noudattaminen ja malminetsinnän mahdolliset vaikutukset poronhoitoon eivät kuulu tämän luonnonsuojelulain mukaisen lupa-asian käsittelyn yhteyteen. Mahdolliset vaikutukset poronhoitoon käsitellään kaivoslain mukaisten lupa-asioiden käsittelyn yhteydessä siinä järjestyksessä kuin kaivoslaissa on säädetty.

Saadun selvityksen perusteella toiminta ei vaaranna soidensuojelualueella suojeltavia luonnonarvoja. Ympäristöministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Vihdin kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.2.2015 nro 15/0076/5

Asian aikaisempi käsittely

Vihdin kunnanvaltuusto on päätöksellään 9.12.2013 (§ 85) hyväksynyt Nummelan eteläosien osayleiskaavan (osa-alue C). Osayleiskaavassa on osoitettu muun muassa suunnitteluvaraus Länsiradan raidelinjausta varten sekä raidelinjauksen läheisyyteen keskustatoimintojen alue sekä alueita asuinrakentamista varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valituksenalaiselta osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n nojalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Niitä on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on päätöksen 4.1. kohdan mukaan jaettu alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua ohjaavien vaikutusten perusteella yleis- ja erityistavoitteisiin. Yleistavoitteet ovat luonteeltaan alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua koskevia periaatteellisia linjauksia. Sen sijaan erityistavoitteet ovat alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua koskevia velvoitteita. Tavoitteiden oikeusvaikutuksia koskevan päätöksen kohdan 6 mukaan yleistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi lain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia vain yleispiirteisen kaavoituksen osalta. Erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa.

Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen osan 4.6. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Alueidenkäytön mitoituksella tulee parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja hyödyntämismahdollisuuksia. Alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista. Uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan.

Osayleiskaavan kuvaus

Valituksenalainen kaava-alue sijaitsee Vihdin kunnan eteläosassa, ja se käsittää Nummelan taajaman eteläiset taajamanosat sekä taajaman eteläpuoliset alueet. Turun moottoritie (vt 1) kulkee kaava-alueen eteläpuolella. Suunnittelualueelta on matkaa Nummelan keskukseen noin 4 kilometriä ja Helsinkiin noin 40 kilometriä. Kaava-alueen koko on 979 hehtaaria, josta noin 600 hehtaaria on osoitettu asemakaavoitettavaksi rakentamistarkoituksiin. Kaava-alueesta noin 100 hehtaaria on jo asemakaavoitettu ja rakennettu. Kaava-alueen pohjoisosassa on tiiviisti rakennettuja alueita, mutta muu kaava-alue on pääosin rakentamaton. Kaavaselostuksen (s. 48) mukaan osayleiskaavan laatiminen mahdollistaa 14 000–17 000 asukkaan suuruisen väestönkasvun kaava-alueella.

Alueella on voimassa ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistama Uudenmaan maakuntakaava, jossa kaava-alue sijoittuu lähes kokonaan taajamatoimintojen alueelle. Kaava-alueen eteläosassa on pieni valkoinen alue, jonka maankäyttöä ei ole maakuntakaavassa suunniteltu. Taajamatoimintojen aluetta koskevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen sijoittamalla asuntotuotannon ja muiden toimintojen painopiste olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, rataverkkoon ja pääväyliin tukeutuen. Ympäristöministeriön 22.6.2010 vahvistamassa Uudenmaan 1. vaihemaakuntakaavassa alueelle ei ole osoitettu muita merkintöjä kuin 110 kV:n voimalinjan yhteystarve, joka sijoittuu Turunväylän pohjoispuolelle.

Espoo–Vihti–Lohja-yhdysrata (Länsirata) on osoitettu maakuntakaavassa ohjeellisena liikenneväylänä. Osayleiskaavaa hyväksyttäessä vireillä olleessa ja sittemmin 30.10.2014 vahvistetussa 2. vaihemaakuntakaavassa radan linjaus on merkitty laaditun alustavan yleissuunnitelman mukaisena. Kaavaselostuksen mukaan (s. 22) Vihti, Kirkkonummi, Lohja ja Espoo ovat teettäneet selvityksen Länsiradan varren mahdollisesta tulevasta maankäytöstä. Vihdin kunnanhallituksen 24.8.2009 tekemän päätöksen mukaisesti mainittu kehityskuvaselvitys on otettu lähtökohdaksi yleiskaavasuunnitelmien ja muiden maankäytön suunnitelmien laadinnassa Vihdin kunnan alueella.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa on osoitettu muun muassa Länsiradan liikennepaikka ja radan suunnitteluvaraus. Liikennepaikan ympärille on osoitettu keskustatoimintojen alue (C-K), jota koskevassa kaavamääräyksessä todetaan muun muassa, että sen suunnittelun tulee tukeutua joukkoliikenteeseen. Keskustatoimintojen alueen läheisyyteen on osoitettu useita asuinkerrostalojen alueita (AK) ja työpaikka-alue (TP) sekä ratalinjauksesta kauemmaksi pientalovaltaisia asuntoalueita (AP).

Kaavakartan oheen on merkitty kaavan toteuttamisen ajoittamiseen liittyvä kaavakartan pienennös, johon liittyvät erilliset kaavamääräykset. Pienennökseen liittyvien kaavamääräysten mukaan kaava-alue on jaettu kolmeen eri toteuttamisvaiheeseen. Ensisijaisesti asemakaavoitettavat alueet sijaitsevat pääosin kaava-alueen pohjois- ja koillisosassa nykyisen Nummelan taajaman läheisyydessä. Niitä koskevan määräyksen mukaan alueiden asemakaavoitus pyritään tekemään osayleiskaavan toteuttamisen alkupuoliskolla. Toissijaisesti asemakaavoitettavat alueet muodostuvat pääosin asuinrakentamiseen osoitetuista alueista (AK ja AP), jotka sijaitsevat lähinnä C-K-alueen itäpuolella. Toissijaisesti asemakaavoitettavia alueita koskevan määräyksen mukaan kyse on alueista, joiden asemakaavoituksen ja toteuttamisen edellytyksenä on yhdyskuntarakenteeseen, joukkoliikenteeseen tai yhdyskuntatalouteen liittyvä ehto. Alueiden tavoitteellisesta toteuttamisajankohdasta ja ehdoista löytyy tarkempi kuvaus kaavaselostuksesta. Myöhemmin asemakaavoitettaviksi alueiksi on merkitty C-K-alue ja sitä ympäröiviä AK-, AP- ja V-alueita C-K-alueen länsi- ja eteläpuolella. Myöhemmin asemakaavoitettavia alueita koskevan määräyksen mukaan kyse on alueista, joiden asemakaavoituksen ja toteuttamisen edellytyksenä on yhdyskuntarakenteeseen, joukkoliikenteeseen tai yhdyskuntatalouteen liittyvä ehto. Raideliikenneyhteyden ja aseman asemakaavasuunnittelussa alueen toteuttaminen tulee kytkeä uuden raideliikenneyhteyden ja aseman sitovaan toteuttamispäätökseen. Alueiden tavoitteellisesta toteuttamisajankohdasta ja ehdoista löytyy tarkempi kuvaus kaavaselostuksesta.

Kaavaselostuksen mukaan (s. 96) valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on otettu kaavassa huomioon muun ohella siten, että kaavaehdotuksen ratkaisu perustuu Länsirataan ja sen asemiin. Rakenne toimii päätieverkon varassa linja-autoliikenteeseen tukeutuen myös ilman rataa. Kaavaselostuksessa todetaan maakuntakaavan osalta, että (s. 97) kaikki rakennettavaksi osoitettavat alueet sisältyvät maakuntakaavan taajama-aluevaraukseen. Höytiönnummen asemavaraus ei ole maakuntakaavan taajama-aluevarauksen mukaisella paikalla, koska ratasuunnittelussa aseman sijaintipaikka on tarkentunut. Lisäksi todetaan, että osayleiskaavan ratkaisut ovat linjassa 2. vaihemaakuntakaavan merkintöjen kanssa.

Kaavaselostuksen mukaan (s. 66) Länsirata on Espoosta Kirkkonummen ja Vihdin kautta Lohjalle linjattu uusi junarata. Liikennevirasto on tehnyt alustavan yleissuunnitelman ja ympäristövaikutusten arvioinnin nopeaa junayhteyttä varten Espoosta Saloon. Länsiradan linjaus on ainoa tarkastelussa oleva vaihtoehto Espoo–Lohja välillä. Länsirata asemineen muodostaa pidemmällä aikajänteellä seudullisen joukkoliikenteen rungon Lohjan suunnalta pääkaupunkiseudulle. Osa Helsinkiin suuntautuvasta linja-autoliikenteestä korvautuu juna-asemia syöttävällä liityntäliikenteellä.

Etelä-Nummelan liikenneselvityksen (2009) mukaan ennen radan toteutumista joukkoliikennejärjestelmä perustuu nykyiseen tapaan Nummelasta Helsinkiin kulkeviin bussilinjoihin. Tavoitetilanteessa joukkoliikenneyhteydet pääkaupunkiseudulle perustuvat raideliikenteeseen.

(---)

Oikeudellinen arviointi

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maakuntakaavan huomioon ottaminen sekä joukkoliikenteen järjestäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa. Uudenmaan maakuntakaavan taajamatoimintojen aluetta koskeva suunnittelumääräys edellyttää, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen sijoittamalla asuntotuotannon ja muiden toimintojen painopiste olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, rataverkkoon ja pääväyliin tukeutuen. Maakuntakaavan kaavaselostuksessa todetaan (s. 83), että taajamatoimintojen aluevaraus määräyksineen velvoittaa kuntaa yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessaan eheyttävään suunnitteluun, jossa toimintojen painopisteitä tulee kehittää ensisijaisesti joukkoliikenteeseen tukeutuen. Vaikka kaavaselostuksessa mainitut seikat eivät ole suoraan yleiskaavoitusta sitovia, ne kuitenkin ovat merkityksellisiä tulkittaessa kysymyksessä olevaa suunnittelumääräystä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa mainitut yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät, että yleiskaavaa laadittaessa otetaan huomioon mahdollisuudet joukkoliikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen. Yleiskaavan sisältövaatimusten täyttyminen on pystyttävä toteamaan yleiskaavan pohjana olevien selvitysten ja yleiskaavaratkaisun pohjalta, eikä se voi jäädä alemmanasteisella kaavatasolla ratkaistavaksi. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osan 4.6. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle.

Kaavaselostuksen mukaan kaavaratkaisu perustuu Länsirataan ja sen asemiin. Asiakirjojen perusteella Länsiradan toteutumisen ajankohdasta ei ole kuitenkaan varmuutta, eikä kunnanvaltuuston hyväksymään osayleiskaavaan ole sisällytetty sellaisia alueiden käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä ajoitusmääräyksiä, joilla voitaisiin varmistaa alueen rakentamisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisuus. Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentti huomioon ottaen kaavaselostuksessa olevilla maininnoilla ajoituksesta ei ole oikeudellista merkitystä kaavan toteuttamisen kannalta. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että merkittävää uutta rakentamista osoittavan yleiskaavan liikenneratkaisu tukeutuu määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään joukkoliikenteeseen ja yksityisautoiluun. Kaavaa koskevan 26.3.2009 pidetyn viranomaisneuvottelun muistiossa 11.5.2009 tiehallinto toteaa, että esitetyn kaavaratkaisun toteuttaminen vaatii mittavia tieverkon parannustoimenpiteitä, koska liikennemäärien kasvu tulee olemaan suurta. Tiehallinto toteaa edelleen, että kaavan tiestön tavoiteverkossa on suuria valtioon kohdistuvia investointioletuksia, mutta hankkeiden toteuttamisesta ei ole tietoa. Hallinto-oikeus katsoo, että vaikka yleiskaava-alue on maaliskuussa 2009 pidetyn neuvottelun jälkeen jaettu osiin, ja nyt on kyse vain kunnanvaltuuston hyväksymästä osa-alueen C yleiskaavasta, lisää tässäkin kaavassa osoitettu rakentaminen liikennettä erityisesti Helsingin suuntaan.

Kun otetaan huomioon erityisesti osayleiskaavalla suunnitellun alueen laajuus, sillä suunnitellun asuinrakentamisen määrä ja sen painopisteen sijainti erillään olemassa olevasta taajamarakenteesta, maakuntakaava ei ole ollut ohjeena yleiskaavaa laadittaessa siten kuin maakäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa säädetään. Osayleiskaava ei ole myöskään lain 39 §:n 2 momentin sisältövaatimusten mukainen liikenteen järjestämisen osalta, koska kaavaa laadittaessa ei ole otettu huomioon joukkoliikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä.

Kunnanvaltuuston päätös on edellä mainituilla perusteilla lainvastaisena kumottava. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan tarkoituksena on ollut määritellä Nummelan kehittyminen ja laajentuminen sekä osoittaa rakentamisalueet asemakaavoituksen pohjaksi. Kaavassa varaudutaan muun muassa Länsiradan linjaukseen kunnan alueella. Kaavan tarkoitukseen nähden se on todetun lainvastaisuuden vuoksi kumottava kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vihdin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen valitus hylätään.

Vaatimuksensa tueksi kunnanhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Nummelan taajama on muodostunut Nummelanharjun molemmin puolin, kahden järven väliin. Asemakaavoitettu taajama ulottuu valtateiden 2 ja 25 risteyksen pohjoispuolelta melkein Vanhalle Turuntielle saakka. Taajaman kasvusuunnaksi on maakuntakaavassa osoitettu etelä, aina Vanhan Turuntien eteläpuolelle saakka. Maakuntakaava ei sisällä taajamalle laajentumisalueita Nummelan pohjois-, itä- tai länsipuolella. Maakuntakaavan taajama-alue liittyy kiinteästi olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen niin valtateiden, maanteiden kuin yhdyskuntateknisten verkostojen osalta. Uudessa 2. vaihemaakuntakaavassa Nummelan taajamavarauksia on kasvatettu entisestään maakunnallisiin selvityksiin ja väestöennusteisiin perustuen siten, että koko Nummelan eteläosien suunnittelualue on huomioitu varauksissa.

Nummelan eteläosien osayleiskaava-alueen C aluevaraukset liittyvät kiinteästi olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, niin paikallisella kuin maakunnallisella tasolla. Kaikki alueen C rakentamiseen varatut alueet sisältyvät maakuntakaavan taajama-aluevaraukseen. Osayleiskaavan pohjoispuoli on Nummelan nykyistä asemakaavoitettua taajamaa, eteläpuoli maakuntakaavaan merkittyä taajama-aluetta. Tuleva uusi junarata on otettu huomioon siten, että taajamarakennetta pyritään toteuttamaan jatkossa tiiviimpänä kuin aikaisemmin, aluetehokkuuden ollessa keskimäärin kaksi kertaa suurempi kuin vanhoilla alueilla. Tämä näkyy osayleiskaava-alueen suurina asukaslukuina, mutta ei tarkoita sitä, että painopiste siirtyisi sen myötä pois nykyisestä keskustasta tai että uusi rakentaminen olisi yhdyskuntarakenteesta erillään.

Nummelan asemakaavoitetulla alueella asui loppuvuodesta 2013 noin 13 000 asukasta. Asemakaavavarantoa on noin 3 000 asukkaan lisäyksen mahdollistava määrä. Maakuntakaavaan merkitylle taajama-alueelle mahtuu kasvua lisäksi noin 9 000–11 000 asukkaan verran, riippuen rakentamisen tehokkuudesta ja asumisväljyydestä. Kun otetaan huomioon koko Nummelan taajama ja maakuntakaavan taajama-alueen kasvua ohjaavat aluevaraukset, osayleiskaavan aluevaraukset ovat maakuntakaavan mukaisia ja osa nykyistä yhdyskuntarakennetta.

Osayleiskaavan laadinnassa on otettu huomioon joukkoliikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen. Osayleiskaavaratkaisu perustuu joukkoliikenteeseen ja se mahdollistaa tulevan ratayhteyden täysimääräisen hyödyntämisen. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tai maakuntakaava eivät edellytä, että uusi rakentaminen sijoittuu vain junarataan tukeutuen.

Nummelan eteläosien osayleiskaava on kokonaisuutena suunniteltu siten, että se ratkaisuillaan tukee Länsiradan toteuttamista. Koska ratahankkeen toteutuminen voi kestää vuosikymmeniä, osayleiskaava sisältää myös tieverkkoon tukeutuvan joukkoliikenteen ratkaisun. Asutuksen painopiste on sijoitettu lenkkimäiselle tieyhteydelle, josta suurin osa on jo olemassa. Joukkoliikenteen lenkillä on jo nyt Nummelan linja-autoasema ja liityntäpysäköintialue. Joukkoliikennereitti on suunniteltu yhdessä ratasuunnittelun kanssa siten, että se toimii myös juna-asemien syöttöliikenteenä radan valmistuttua.

Koko Nummelan eteläosien kaavasuunnittelu perustuu vahvasti joukkoliikenteeseen ja autottoman ympäristön kehittämiseen. Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut Tiehallinnon vuonna 2009 kokouksessa esittämät toteamukset liittyivät osayleiskaavan luonnosvaiheeseen. Tuolloin kaava sisälsi Ideapark-kauppakeskuksen. Kauppakeskus olisi tuonut mukanaan niin paljon paikallista asiakasliikennettä, että valtateiden 1 ja 2 sekä maantien 110 osalta olisi tullut tehdä uusia järjestelyjä. Saatujen lausuntojen pohjalta suuresta kauppakeskushankkeesta luovuttiin. Ennen hyväksymiskäsittelyä ja kaava-alueen halkaisemista kahteen osaan alueelta tehtiin uusi päivitetty liikenneselvitys. Päivitetyn liikenneselvityksen mukaan alueen pääteiden (valtatiet 1 ja 2) liikennemäärät jäävät päivitetyissä lopputilanteen ennusteissa selvästi pienemmiksi kuin aiemman liikenneselvityksen yhteydessä laadituissa ennusteissa. Aiempien ennusteiden suurempia liikennemääriä selittävät Lohjalle Espoo–Vihti–Lohjan radan asemien ympäristöön arvioidut seudullisia perusennusteita suuremmat maankäytön kasvut. Nummelan eteläosiin suunniteltu lopputilanteen maankäyttö ei yksin aiheuta parantamistarpeita valtateille 1 ja 2. Pitkällä aikavälillä on kuitenkin tarpeen varautua tieliikenteen kapasiteetin lisäämiseen Palojärven ja Kehä III:n välillä. Espoo–Vihti–Lohjan radan toteuttaminen vähentää suunnittelualueen synnyttämän autoliikenteen määrää. Radan toteuttaminen lisännee maankäyttöä myös muualla liikennekäytävässä, minkä seurauksena valtatien kapasiteetin lisääminen voi tulla tarpeelliseksi radan toteuttamisesta huolimatta. Päivitetyn selvityksen mukaan valtuuston hyväksymä kaava on osa maankäyttöratkaisua, josta ei aiheudu valtateiden parantamistoimenpiteitä.

Maakuntakaavan taajama-alueen suunnittelumääräyksissä ei edellytetä uuden rakentamisen aikataulullista kytkemistä radan rakentamiseen. Tällainen määräys liittyy taajamarakenteen laajenemissuuntaa osoittaviin nuolimerkintöihin, joita ei ole Nummelan eteläosien osayleiskaavan alueella C. Kaavan ajoittamiseen liittyvät kaavamääräykset sisältävät kolme eri ajoitusryhmää, mikä on yleiskaavatason suunnittelussa riittävä tarkkuus. Kun otetaan huomioon, että alustavan yleissuunnitelman perusteella junaradan tulevasta sijainnista on vain 100 metriä leveä maastokäytävä lyöty lukkoon, detaljitason kaavoittaminen ei olisi edes mahdollista ennen tarkempaa ratasuunnittelua. Kaavaselostuksessa on täsmennetty myöhemmin asemakaavoitettavien alueiden toteuttamisajankohtaa ja tähän on viitattu suoraan kaavamääräyksessä. Kaavan sisältämät ajoitukseen liittyvät määräykset ja ohjeet ovat riittäviä alueiden käyttöönoton ja ajoittamisen ohjaamiseksi.

Valtion ja Helsingin seudun kuntien välinen maankäytön, asumisen ja liikenteen aiesopimus 2012–2015 (MAL-sopimus) asetti Vihdin kunnalle tavoitteeksi 105 000 k-m²:n suuruisen lisäyksen asumisen asemakaavavarantoon. Seuraavalle sopimuskaudelle 2016–2020 on tulossa suurempia tavoitteita asumisen asemakaavavarannon lisäämiseksi. Mikäli Nummelan ydinalueen kehittäminen pysäytetään odottamaan uutta junarataa, ei Vihti voi täyttää sille MAL-sopimuksessa asetettuja vaateita.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä.

Merkittävää uutta rakentamista osoittavan yleiskaavan liikenneratkaisu tukeutuu määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään joukkoliikenteeseen ja yksityisautoiluun. Väestömäärän lisääntyminen alueella johtaa ennen radan mahdollista valmistumista autolla tapahtuvan liikenteen kasvuun erityisesti pääkaupunkiseudulle suuntautuvan työmatkaliikenteen osalta. Tällaista kehitystä ei voi pitää toivottavana ilmastonmuutoksen rajoittamisen näkökulmasta. Osayleiskaavassa osoitettujen uuteen rataan tukeutuvien alueiden toteuttaminen linja-autoliikenteeseen perustuen on epärealistista.

Vihdin kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Osayleiskaavan laadinnassa on otettu huomioon joukkoliikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen. Osayleiskaavaratkaisua on suunniteltu alusta asti niin, että samat linja-autoreitit toimivat myös juna-asemien syöttöliikenteenä radan valmistuttua.

Kaikki uusi rakentaminen tukeutuu Nummelan palveluihin. Vihdin tavoitteena on myös kehittää omaa elinkeinotoimintaa ja vähentää tarvetta pääkaupunkiseudulle suuntautuvaan työmatkaliikenteeseen.

Päivitetty liikennesuunnitelma on tehty koko Nummelasta ja siinä on huomioitu kaikki suunniteltu rakentaminen, niin kaava-alue C kuin itäinen osa-alue D, maksimimitoituksella. Päivitetyn selvityksen mukaan osayleiskaava on osa maankäyttöratkaisua, josta ei aiheudu valtateiden parantamistoimenpiteitä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on Vihdin kunnanhallituksen valituksesta ratkaistava, onko maakuntakaava ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa ja täyttääkö osayleiskaavassa esitetty joukkoliikenneratkaisu maankäyttö- ja rakennuslaissa, maakuntakaavassa ja valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa asetetut edellytykset. Joukkoliikenteen järjestämisen osalta arvioinnissa on kysymys erityisesti osayleiskaavan ajoitusmääräysten riittävyydestä, liikenneselvityksistä tehdyistä johtopäätöksistä sekä tieverkkoa käyttävän joukkoliikenteen hyväksyttävyydestä osayleiskaavan joukkoliikenneratkaisuna ennen Länsiradan valmistumista.

Osayleiskaavan lainmukaisuuden arvioinnissa huomioon otettavat seikat

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa. Nummelan eteläosien osayleiskaavassa (osa-alue C) osoitettu rakentaminen sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoiminnoille osoitetulle alueelle. Taajamatoimintojen aluetta koskevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen sijoittamalla asuintuotannon ja muiden toimintojen painopiste olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, rataverkkoon ja pääväyliin tukeutuen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osan 4.6. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle.

Yksittäisen yleiskaavan sisällön lainmukaisuutta arvioitaessa ratkaisun on perustuttava viime kädessä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädettyihin yleiskaavan sisältövaatimuksiin. Mainitun pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla. Yleiskaavan sisältövaatimusten täyttyminen on pystyttävä toteamaan yleiskaavan pohjana olevien selvitysten ja yleiskaavaratkaisun pohjalta, eikä se voi jäädä alemmanasteisella kaavatasolla ratkaistavaksi.

Osayleiskaavassa esitetyt joukkoliikenneratkaisut

Kaavaselostuksen mukaan (s. 96) kaavaehdotuksen ratkaisu perustuu Länsirataan ja sen asemiin. Kaavaselostuksessa (s. 96) todetaan lisäksi, että osayleiskaavan mukainen rakenne toimii päätieverkon varassa linja-autoliikenteeseen tukeutuen myös ilman rataa. Länsiradan toteutumisesta tai radan toteutumisen aikataulusta ei ole vielä varmuutta.

Kaavan valmisteluaineistoon sisältyvät vuosina 2009 ja 2013 laaditut liikenneselvitykset. Vuoden 2009 liikenneselvityksessä esitetyn nykytilannekuvauksen mukaan Vihdin ulkoisista matkoista 90 % tapahtui henkilöautoilla ja 7 % linja-autoliikenteeseen perustuvalla joukkoliikenteellä. Länsiradan on arvioitu vähentävän henkilöautomatkoja noin 10 % aseman vaikutusalueella ei noin 2,5 kilometrin etäisyydellä asemasta.

Vuonna 2013 laaditun liikenneselvityksen mukaan osayleiskaavan alueelle suunnitellut välivaiheen (vuosi 2020) ja lopputilanteen (vuosi 2035) katuverkot vastaavat hyvin suunnitellun maankäytön liikennetarpeita. Nummelan eteläosiin suunniteltu lopputilanteen maankäyttö ei selvityksen mukaan yksin aiheuta parantamistarpeita valtateille 1 ja 2. Osayleiskaavassa osoitettu rakentaminen kuitenkin lisää selvityksen mukaan liikennettä Helsingin suuntaan ja pitkällä aikavälillä on tarpeen varautua tieliikenteen kapasiteetin lisäämiseen Palojärven ja Kehä III:n välillä.

Länsiradan toteuttaminen vähentää suunnittelualueen synnyttämän autoliikenteen määrää. Lopputilanteen mukaisen rataan tukeutuvaksi suunnitellun rakentamisen toteuttaminen on selvityksen mukaan suositeltavaa sitoa seudullisiin päätöksiin Länsiradan toteuttamisesta.

Osayleiskaavan ajoitusmääräykset jakavat kaava-alueen asemakaavoituksen kolmeen jaksoon: ensisijaisesti asemakaavoitettavat alueet, toissijaisesti asemakaavoitettavat alueet sekä myöhemmin asemakaavoitettavat alueet. Kahden jälkimmäisenä mainitun alueen asemakaavoituksen ja toteuttamisen edellytyksenä on kaavamääräyksen mukaan yhdyskuntarakenteeseen, joukkoliikenteeseen tai yhdyskuntatalouteen liittyvä ehto, jonka sisältö on kuvattu tarkemmin kaavaselostuksessa. Myöhemmin asemakaavoitettavia alueita koskee lisäksi kaavamääräys, jonka mukaan raideliikenneyhteyden ja aseman asemakaavasuunnittelussa alueen toteuttaminen tulee kytkeä uuden raideliikenneyhteyden ja aseman sitovaan toteuttamispäätökseen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kysymyksessä oleva kaavaratkaisu mahdollistaa huomattavan väestönkasvun kaava-alueella. Osayleiskaavassa osoitettu rakentaminen sijoittuu maakuntakaavan taajamatoimintojen alueelle ja laajentaa Nummelan olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta etelän suuntaan. Näin muodostuvaa yhdyskuntarakennetta voidaan sinällään pitää maakuntakaavan tavoitteiden mukaisena.

Väestömäärän lisääntyminen kaava-alueella lisää esitettyjen selvitysten perusteella pääkaupunkiseudulle suuntautuvaa liikennettä. Joukkoliikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistapaa arvioitaessa on tullut ottaa huomioon kaavan valmisteluaineistoon kuuluvat selvitykset, maakuntakaava sekä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista ilmenevät Helsingin seudun erityistavoitteet. Kaikki edellä mainitut huomioon otettavat seikat ovat puoltaneet ratkaisua, jossa alueen joukkoliikenne tukeutuu Länsiradan raideliikenteeseen.

Yhdyskuntarakennetta ohjaavana joukkoliikenneyhteytenä kaavaratkaisussa on esitetty Länsirata ja sen asemapaikka. Kun osayleiskaavaan ei kuitenkaan ole sisällytetty sellaista alueiden käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä ajoitusmääräyksiä, joilla varmistettaisiin alueen rakentumisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisuus, kaavaratkaisu tukeutuu käytännössä ennalta määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään julkiseen liikenteeseen ja yksityisautoiluun. Osayleiskaavan ei näin ollen voida katsoa täyttävän maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin sisältövaatimusta liikenteen järjestämisen osalta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja hänen 6 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 7.7.2015 nro 15/0252/1

Asian aikaisempi käsittely

Siikajoen kunnanvaltuusto on päätöksellään 14.5.2014 (§ 41) hyväksynyt Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan.

Osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettuna oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavassa on määrätty, että sitä voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa sekä heidän asiakumppaniensa valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä seuraavasti:

1. Käsittely kunnanhallituksessa 11.11.2013

Kunnanhallituksen tehtävänä on ollut valmistella nyt kysymyksessä olevaa kaava-asiaa valtuuston päätettäväksi. Asiaa valmistellessaan kunnanhallituksen on tullut ottaa kantaa siihen, minkä sisältöisenä kaava tulisi hyväksyä. Kunnanhallituksen toimivaltaan ei kuitenkaan kuulu kaavan sisällöstä päättäminen, vaan toimivalta kuuluu tältä osin valtuustolle eivätkä kunnanhallituksen hyväksymät ratkaisut sido valtuustoa.

Kunnanhallitus on 11.11.2013 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaavaehdotuksen ja päättänyt asettaa sen julkisesti nähtäville sekä pyytää kaavaehdotuksesta tarvittavat lausunnot. Kunnanhallitus on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan toimivallan ja tehtävien mukaisesti. Valtuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valittajien asian käsittelystä mainitussa kunnanhallituksen kokouksessa tältä osin esittämillä perusteilla.

2. Esteellisyys kaava-asian käsittelyssä

2.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin (365/1995) mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen. Mainitun pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 28 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa.

2.2. Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan valmistelua koskevat päätökset

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa ja Vartionojan tuulipuiston osayleiskaavan muutosta ja laajennusta on valmisteltu samanaikaisesti. Hankkeista on muun ohella tehty yhteinen ympäristövaikutusten arviointimenettely. Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaava-alue sijaitsee Siikajoen eteläpuolella ja Vartinojan tuulipuiston alue joen pohjoispuolella. Alueet sijaitsevat lähimmillään noin puolentoista kilometrin etäisyydellä toisistaan. Kysymyksessä olevissa kaava-asioissa on niiden samanaikaisesta valmistelusta ja osin yhteisestä selvitysaineistosta huolimatta kysymys kahdesta erillisestä kaava-asiasta eikä luottamushenkilö ole esteellinen osallistumaan molempien kaava-asioiden käsittelyyn sillä perusteella, että hän on esteellinen osallistumaan toisen kaava-asian käsittelyyn.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan hyväksymistä koskevan asian valmistelua koskevia kunnanhallituksen päätöksiä ovat päätökset 15.10.2012 § 301, 13.5.2013 § 182, 11.11.2013 § 356, 31.3.2014 § 96 ja 14.4.2014 § 116. Muut valittajien esittämät kunnanhallituksen päätökset eivät ole sellaisia nyt kysymyksessä olevan Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan hyväksymistä koskevan asian valmistelua välittömästi koskevia päätöksiä, jotka pitäisi ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko kaava-asian valmisteluun ottanut osaa esteellisiä henkilöitä.

2.3. Esteellisyys kunnanhallituksen kokouksissa

Kunnanhallituksen päätöksiä 13.5.2013 § 182 ja 11.11.2013 § 356 koskevien pöytäkirjanotteiden mukaan B, C, D ja E ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn ja poistuneet kokouksista mainittujen pykälien käsittelyn ajaksi. Kunnanhallituksen kokousta 31.3.2014 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan C ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. Pöytäkirjaan on §:n 96 kohdalle merkitty, että B, D ja E ovat poistuneet kokouksesta ennen pykälän käsittelyä. Kunnanhallituksen kokousta 14.4.2014 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan B ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. Pöytäkirjaan on §:n 116 kohdalle merkitty, että C, E ja D ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä ja poistuneet kokouksesta tämän pykälän käsittelyn ajaksi.

Valittajat ovat esittäneet, että edellä mainitut esteellisyytensä ilmoittaneet henkilöt olisivat kuitenkin olleet läsnä kunnanhallituksen kokouksissa sen ajan, kun kokouksissa on esitelty kaavaa. Kysymyksessä olevien henkilöiden mahdollinen läsnäolo asiantuntijoiden esitellessä kaavaa ei kuitenkaan ole hallintolain 27 §:ssä tarkoitettua kiellettyä läsnäolemista tai osallistumista asian käsittelyyn.

Kunnanhallituksen kokousta 15.10.2012 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan C ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. Pöytäkirjaan on §:n 301 kohdalle merkitty, että E on ilmoittanut olevansa esteellinen ja poistunut kokouksesta pykälän käsittelyn ajaksi. Kunnanhallituksen puheenjohtaja B ja jäsen D ovat olleet läsnä käsiteltäessä Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa koskevaa asiaa.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ja hallinto-oikeuden käytettävissä olevasta väestötietojärjestelmästä ilmenee, että B:llä ei ole kiinteistöomistuksia Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaava-alueella. B ja hänen siskonsa D eivät siten ole olleet esteellisiä osallistumaan kaava-asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 15.10.2012 valittajien B:n maanomistuksen osalta esittämällä perusteella.

2.4. Esteellisyys valtuuston kokouksessa 14.5.2014

Valtuuston kokousta koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, että päätöksentekoon valtuustossa on osallistunut valtuutettu F, joka on ollut Raahen seurakunnan kirkkovaltuuston jäsen vuonna 2014. Valittajien esittämän mukaan Siikasalon seurakunta, joka on 31.1.2013 liitetty Raahen seurakuntaan, omistaa Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan alueella kiinteistön, jonka alueelle on kaavassa osoitettu tuulivoimaloiden sijoituspaikkoja.

Valtuutettu on valtuustossa esteellinen vain, jos asia koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen laissa tarkoitettua lähisukulaistaan tai sellaiseen rinnastettavaa henkilöä. Valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole koskenut F:ää henkilökohtaisesti, eikä hän siten ole ollut esteellinen osallistumaan asiasta päättämiseen valtuustossa.

Valtuuston kokousta 14.5.2014 koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, että valtuutettu C ei ole osallistunut kokoukseen. Pöytäkirjaan on osayleiskaavan hyväksymistä koskevan §:n 41 kohdalle merkitty, että valtuuston puheenjohtaja D, valtuuston 1. varapuheenjohtaja E ja valtuuston varajäsen B ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä ja poistuneet kokouksesta pykälän käsittelyn ajaksi. Valittajat eivät ole esittäneet selvitystä siitä, että mainitut henkilöt olisivat vastoin pöytäkirjaan merkittyä osallistuneet hallintolain 27 §:ssä tarkoitetulla tavalla asian käsittelyyn valtuustossa.

2.5. Johtopäätökset esteellisyysväitteiden johdosta

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan valmisteluun kunnanhallituksessa ja kaavan hyväksymiseen valtuustossa ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä. Valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valittajien esteellisyyden osalta esittämillä perusteilla.

3. Kaavaselostus ja vuorovaikutus kaavoitusmenettelyssä

3.1. Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että osallisilla on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten ja ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 17 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan yleiskaavan selostuksessa esitetään suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä.

3.2. Tosiseikat

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut yleisesti nähtävillä. Kaavaluonnos ja kaavaehdotus ovat olleet yleisesti nähtävillä, ja kunta on antanut saatuihin mielipiteisiin, muistutuksiin ja lausuntoihin vastineet. Annetut kannanotot ja vastineet ovat olleet kunnanhallituksen pöytäkirjojen liitteinä. Annetun palautteen pohjalta kaavaan on tehty muutoksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä on tiedotettu erikseen ja kaavoitusta on esitelty menettelyn yhteydessä järjestetyissä yleisötilaisuuksissa ja seurantaryhmän kokouksissa. Kunnan internet-sivuilla on ollut nähtävillä kunnanhallituksen kokousten pöytäkirjat sekä kaavoituksen eri vaiheet koko kaavan valmistelun ajan.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan selostuksessa on kerrottu kohdassa osallistuminen ja vuorovaikutus, ketkä ovat kysymyksessä olevan kaavahankkeen osallisia, ja selostettu toteutunut vuorovaikutusmenettely. Kaavaselostukseen ei ole liitetty vuorovaikutusmenettelyssä saatuja mielipiteitä, muistutuksia ja lausuntoja taikka laadittu niistä yhteenvetoa. Kaavaselostuksessa ei myöskään mainita tehtyä tuulivoimaa koskevaa aloitetta.

3.3. Oikeudellinen arviointi

Yleiskaavan selostus ei kuulu yleiskaavaan, eikä sillä ole suoranaista oikeudellista vaikutusta. Kaavaselostus ei siten voi olla muutoksenhaun kohteena. Kaavaselostuksessa esitettyä voidaan arvioida muun ohella osana toteutunutta vuorovaikutusmenettelyä.

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä lain rajoissa, eikä kunta ole sidottu osallistumisen ja kuulemisen yhteydessä esitettyihin kannanottoihin. Kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten yhteensovittamista, eikä vuorovaikutus voi aina johtaa kaikkien esitettyjen kannanottojen huomioon ottamiseen. Kun otetaan huomioon Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan vuorovaikutusmenettely kokonaisuudessaan, vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa edellytetyllä tavalla.

Valituksenalainen valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen valittajien toteutuneen vuorovaikutusmenettelyn ja kaavaselostuksen osalta esittämillä perusteilla.

4. Kaavasuunnittelun lähtökohdat

4.1. Suunnittelualue ja sen ympäristö

Pinta-alaltaan noin 2 000 hehtaarin suuruinen suunnittelualue sijaitsee noin neljän kilometrin etäisyydellä Siikajoen kylästä etelään Siikajoen eteläpuolella lähimmillään noin 0,5 kilometriä joesta. Alue on suurelta osin puuston peittämää suopohjaa, niin sanottua rämemetsää. Metsänpohjasta suurin osa on ojitettu tai raivattu pelloiksi. Alueella on myös metsälain mukaan arvokkaaksi elinympäristöksi luokiteltavia vähäpuustoisia soita ja louhikko. Suunnittelualueella ei ole asutusta.

Suunnittelualueen pohjoispuolella maisemaa hallitsee Siikajoki. Jokivarteen on muodostunut haja-asutusta, ja siellä on myös alkutuotantoa. Siikajoen rantavyöhyke on maakunnallisesti arvokasta kulttuuriympäristöä ja siellä on paikallisesti merkittäviä kulttuurihistoriallisia kohteita. Jokivartta seurailee kulttuurihistoriallisesti arvokas Siikajoen tie.

Suunnittelualueen lounais- ja länsipuolella sijaitsee useammasta osa-alueesta muodostuva pinta-alaltaan 2 069 hehtaarin suuruinen Natura-alue Siikajoen lintuvedet ja suot. Yksi Natura-alueen osa-alueista on suunnittelualueen välittömässä läheisyydessä sijaitseva Isonevan luonnonsuojelualue. Natura-alueella on arvokkaita suolajeja ja lintudirektiivin liitteen I lintulajeja, ja alueen suojeluperusteena ovat sekä luontotyypit että linnusto. Suunnittelualueesta alle kymmenen kilometrin etäisyydellä sijaitsevat myös Huhtaneva-Luminevan, Haarasuon ja Revonneva-Ruonnevan Natura-alueet.

Samanaikaisesti Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kanssa suunnitellun Vartionojan tuulipuiston osayleiskaavan laajennuksen suunnittelualue sijaitsee Siikajoen pohjoispuolella lähimmillään noin puolentoista kilometrin etäisyydellä Isonevan suunnittelualueesta.

4.2. Kaavatilanne

Alueella voimassa olevassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa suunnittelualue kuuluu luonnon monikäyttöalueeseen. Tällä merkinnällä osoitetaan virkistyskäytön kannalta kehitettäviä, arvokkaita luontokohteita sisältäviä aluekokonaisuuksia. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen maankäyttöä suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota luontoalueiden virkistyskäyttömahdollisuuksien edistämiseen, niiden välisten reitistöjen muodostamiseen sekä maisema- ja ympäristöarvojen säilymiseen.

Maakuntakaavassa Siikajokivarsi kuuluu maaseudun kehittämisen kohdealueeseen (mk-4, Siikajokilaakso). Siikajokivarsi on osoitettu myös joko valtakunnallisesti tai maakunnallisesti kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi. Ohjeellinen pääsähköjohdon linjaus on maakuntakaavassa esitetty jokivarteen, joen pohjoispuolelle.

Maakuntakaavassa Isonevan suunnittelualueen lounais- ja länsipuolelle on merkitty luonnonsuojelualueita (SL). Merkinnällä osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen ja sen ympäristön maankäyttö tulee suunnitella ja toteuttaa siten, ettei vaaranneta alueen suojelun tarkoitusta, vaan pyritään edistämään alueen luonnon monimuotoisuuden sekä alueiden välisten ekologisten yhteyksien säilymistä.

Suunnittelualueella ei ole voimassa yleiskaavaa eikä asemakaavaa. Siikajokivarressa on voimassa vuonna 2013 hyväksytty Jokivarren osayleiskaava.

Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuuston 2.12.2013 hyväksymässä, päätöksentekohetkellä lainvoimaa vailla olleessa 1. vaihemaakuntakaavassa on esitetty alueita tuulivoimarakentamiseen. Suunnittelualue sijoittuu pääosin vaihemaakuntakaavassa osoitetulle Isonevan tuulivoimaloiden alueelle (tv-1 alue 317). Tuulivoimaloiden aluetta (tv-1) koskevalla merkinnällä osoitetaan maa-alueita, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoimala-alueiden rakentamiseen. Vaihemaakuntakaavassa osoitetut tuulivoima-alueet perustuvat Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan manneralueen tuulivoimaselvitykseen (2011) ja sitä täydentäviin maakunnallisiin tuulivoimaselvityksiin sekä maakunnassa vireillä olleiden tuulivoimayleiskaavojen valmistelun yhteydessä laadittuihin selvityksiin.

5. Osayleiskaavan kuvaus

Osayleiskaavan laatimisen tavoitteena on luoda edellytykset tuulipuiston rakentamiselle.

Osayleiskaavassa on osoitettu pääasiassa metsätaloutta varten varattuja maa- ja metsätalousvaltaisia alueita (M) sekä pääasiassa maataloutta varten varattuja maatalousalueita (MT). Näitä alueita koskevien kaavamääräysten mukaan alueille saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä, teknisiä verkostoja ja kokoonpanoalue. Alueilla sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä varasto- ja talousrakennusten rakentaminen.

Maa- ja metsätalousvaltaisille alueille ja maatalousalueille on osoitettu pistekatkoviivamerkinnällä tuulivoimaloiden alueita (tv). Näille tuulivoimaloiden alueille voidaan sijoittaa yhteensä 23 tuulivoimalaa. Tuulivoimaloiden sijainti tuulivoimaloiden alueella on esitetty ohjeellisena. Kaavakarttaan on lisäksi katkoviivalla osoitettu alue, minkä sisäpuolelle mahtuu tuulivoimalan siipien pyörimisalue.

Tuulivoimalan aluetta (tv) koskevien kaavamääräysten mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus maanpinnasta ei saa ylittää tasoa + 190 metriä. Roottorien halkaisija saa olla enintään 130 metriä. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava vaalea ja yhtenäinen, ja tornin rakenteen on oltava yhteneväinen koko alueella. Tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden, siipien pyörimisalueiden ja tuulivoimaloiden nostoalueiden on sijoituttava osoitetuille tuulivoimaloiden alueille.

Osayleiskaavaan on merkitty alueelta keskeltä lähteväksi suunniteltua uutta 110 kV:n voimajohtolinjaa varten tarvittava alue energiahuollon alueena (EN). Tälle alueelle on esitetty uuden sähkömuuntoaseman ohjeellinen sijainti. Tuulivoimaloita palvelevat huoltotiet ja maakaapeliyhteydet on osoitettu ohjeellisina.

Kaava-alueella sijaitsevia suoalueita ja louhikkoalue on osoitettu aluerajausmerkinnällä (luo) luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeiksi alueiksi. Alueita on hoidettava ja käytettävä siten, että yleiset edellytykset alueiden biologiselle monimuotoisuudelle ominaisten elinympäristöjen ja lajien säilymiselle turvataan. Hoito- ja käyttötoimenpiteet on tehtävä elinympäristöjen ominaispiirteet säilyttävällä tavalla. Alueelle kohdistuville toimenpiteille edellytetään maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukaista maisematyölupaa.

Kaava-alueen länsi- ja eteläosassa sijaitsevat Muuraiskankaan ja Vähäojan harjumuodostelmat on osoitettu aluerajausmerkinnällä (ge-3; tuuli- ja rantakerrostuma). Kaavamääräyksen mukaan alueen maankäyttö on suunniteltava ja toteutettava siten, ettei maisemakuvaa turmella, luonnon merkittäviä kauneusarvoja tai erikoisia luonnonesiintymiä tuhota eikä luonnonoloissa aiheuteta huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia.

Osayleiskaavan yleismääräyksen mukaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista sekä ympäristöministeriön suositusohjearvot. Ennen rakennusluvan myöntämistä on jokaisen voimalan osalta varmistettava, etteivät asetetut melurajat ylity.

Osayleiskaavan yleismääräysten mukaan tuulivoimaloiden sähkönsiirtojohdot on toteutettava ensisijaisesti maakaapeleina. Tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamisteiden sekä maakaapeleiden sijoittamisessa on otettava huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet, ja ne on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään.

Yleismääräyksen mukaan ennen tuulivoimaloiden ja niille johtavien huoltoteiden ja kaapelilinjojen rakennustöiden aloittamista, on maaperätietojen perusteella selvitettävä hapettuessaan happamoituvien kaivumaiden olemassaolo ja tarvittaessa esitettävä toimenpiteet haittojen estämiseksi. Happaman kuormituksen ehkäisysuunnitelma on esitettävä ELY-keskukselle.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla).

6. Vaikutusten selvittämiseen ja kaavan sisällölliseen lainmukaisuuteen liittyvät sovellettavat oikeusohjeet

6.1. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvoston 30.11.2000 hyväksymien ja päätöksellään 13.11.2008 tarkistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) tarkistettujen erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä tulee muun ohella edistää uusiutuvien energialähteiden käyttöedellytyksiä. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4. (kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on muun ohella varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät luonnonperinnön arvot säilyvät.

6.2.Vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

6.3.Yleiskaava

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:
1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;
2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;
3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

6.4. Luonnonsuojelulaki

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvät Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijaan ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luontoarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

7. Tuulivoimarakentamisen sopeutuminen luonnonympäristöön

7.1. Osayleiskaavan perustana olevat selvitykset ja vaikutusarvioinnit

Vaihemaakuntakaavaa laadittaessa on tarkasteltu lintujen muuttoreittejä ja pullonkaula-alueita Pohjois-Pohjanmaalla tuulivoimarakentamisen kannalta (15.3.2013).

Isonevan tuulivoimapuistoa ja Vartionojan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on vuonna 2012 laadittu tuulipuistoja koskevat luontoselvitykset, joissa on tutkittu Isonevan ja Vartionojan hankealueiden luontoarvoja. Selvityksissä on tarkasteltu alueiden kasvillisuutta ja luontotyyppejä, linnustoa, liito-oravia, viitasammakoita, lepakoita ja ekologisia yhteyksiä sekä arvioitu hankkeiden vaikutuksia alueiden luontoarvoille. Arviointimenettelyssä on myös laadittu suunniteltuja tuulipuistoja yhdistävän voimalinjan ympäristöselvitys.

Luontoselvityksessä on annettu yleiskuvaus koko alueen kasvillisuudesta. Selvityksessä on kasvillisuutta ja luontotyyppejä selvitettäessä painotettu tuulivoimaloiden suunniteltuja paikkoja ja muiden alueelle sijoittuvien rakenteiden lähiympäristöjä. Hankkeen kasvillisuutta, luontotyyppejä ja arvokkaita elinympäristöjä koskeva kartoitus on perustunut maastokäynteihin sekä kartta- ja ilmakuvatarkasteluun. Lisäksi Pohjois-Pohjanmaan Metsäkeskukselta on saatu käyttöön inventoinnit metsälakikohteista ja muista arvokkaista kohteista.

Luontoselvityksessä on todettu, että Isonevan hankealueelta ei ole löytynyt luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia luontotyyppejä. Isonevan alueella on kuitenkin metsälain 10 §:n mukaisia metsien monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Alueella on joitakin pienialaisia metsälain kriteerit täyttäviä vähäpuustoisia suoalueita sekä muuksi arvokkaaksi elinympäristöksi luokiteltavia suoalueita ja -kuvioita. Laajin arvokkaiden elinympäristöjen kokonaisuus on Pahanevan suoalue. Hummastinjärventien ja Pahanevan peltoaukean väliin jäävällä alueella olevalla arvokkaalla vähäpuustoisella suolla kasvaa muun muassa alueellisesti uhanalaista ja kansallisesti silmälläpidettävää vaaleasaraa ja alueellisesti uhanalaista rimpivihvilää. Pahanevan suon ja siitä kaakkoon sijoittuvan suon väliin jää kangasmaakaistale, jolla on muuksi arvokkaaksi elinympäristöksi rajattava louhikko ja sen yhteydessä museoviraston paikantama muinaisjäännös.

Luontoselvityksessä on arvioitu muun ohella soiden vesitaloutta sekä suunniteltujen voimaloiden ja tielinjausten sijaintia suoalueisiin nähden ja voimaloiden rakentamisvaiheen vaikutuksia soiden vesitalouteen. Selvityksessä on annettu suosituksia voimaloiden ja tielinjausten sijainnista suoalueisiin nähden.

Luontoselvitystä tehtäessä viitasammakoita on havaittu Pahanevan kaakkoisosassa, mutta selvityksen mukaan niitä saattaa olla muuallakin hankealueella. Selvityksessä on kuitenkin todettu, että mikään suunniteltu voimalan sijoituspaikka ei välittömästi tuhoa viitasammakolle mahdollisesti soveltuvaa elinympäristöä. Hankkeella ei ole merkittävää vaikutusta viitasammakoiden esiintymiseen, jos alueen suot eivät rakentamisen johdosta muutu.

Luontoselvitykseen sisältyvään linnustoselvitykseen on kuulunut pesimälinnustoselvitys sekä kevät- ja syysmuuton laskenta. Lisäksi muuttolintujen osalta joitakin päätelmiä on voitu tehdä rannikon havainnoista, koska hankealueet sijaitsevat niin lähellä rannikkoa. Täydentäviä tietoja on saatu Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellisen yhdistyksen julkaistuista havainnoista, Suomen lintuatlaksesta ja riistakolmioaineistoista.

Pesimälinnustoselvitys on toteutettu kartoittamalla linnustoa hankealueilla kesäkuun alussa ja kesäkuun puolivälin jälkeen. Kartoituksessa on painotettu suunniteltuja voimalapaikkoja ja tielinjausten alueita sekä luonnontilaisimpia ja linnustollisesti kiintoisimpia alueita, kuten avosoita ja varttuneita lehti- ja sekametsiä. Hankealueen puustoisuuden ja alueen tasalaatuisuuden ympäröivien alueiden kanssa on arvioitu pienentävän voimaloista aiheutuvaa häiriöaluetta ja vähentävän haittavaikutuksia pesimälinnuille.

Lintujen muutontarkkailun tavoitteena on ollut selvittää ja arvioida hankealueiden läpi muuttavien lintujen yksilömääriä, lentokorkeutta ja mahdollisia muuttoreittejä hankealueilla. Muuttohavaintojen kirjaamisessa on käytetty BirdLife Suomen suosituksia kenttähavaintojen merkitsemisestä. Linnun kokoon tai yksityiskohtien erotuskykyyn perustuvan luokittelun sijaan on sovellettu paremmin tuulivoimaloiden aiheuttaman törmäysriskin arviointiin soveltuvaa, kiinteisiin ohietäisyysluokkiin perustuvaa luokittelua.

Lintujen kevätmuuttoa on tarkkailtu ajalla 28.3.-19.5.2012 yhteensä 60 tuntia. Havaintopaikkoja oli hankealueilla yhteensä kuusi. Isonevan hankealueella kevätmuuton havainnointipisteitä oli kolme. Lintujen syysmuuttoa on tarkkailtu ajalla 20.8.-25.10.2012 yhteensä 101,5 tuntia. Sekä Isonevan että Vartionojan alueella havaintopaikkoja oli yksi. Havainnoinnit ovat kattaneet ajan auringon noususta auringon laskuun. Lintujen yömuuttoa ei ole havainnoitu. Linnustoselvityksessä on havaintojen pohjalta esitetty lintujen lukumäärät lentokorkeuksien ja käyttäytymisen sekä lentosuuntien ja havaintoalueen mukaan jaoteltuina. Havainnot on esitetty myös lintulajeittain.

Selvityksessä on arvioitu muuttavien lintujen törmäysriskiä sekä keväällä että syksyllä. Kevään ja syksyn yhteiseksi törmäysriskiksi on arvioitu alle yksi lintu voimalaa kohden. Tämän ei ole katsottu vaikuttavan merkittävästi yhdenkään lajin populaatioon. Törmäysriskiä on arvioitu myös tuulipuistojen muuttolintuihin kohdistuvan yhteisvaikutuksen kannalta.

Luontoselvitysten yhteydessä on laadittu Siikajoen Vartinojan ja Isonevan tuulipuistojen Natura-arvio. Arviossa on esitetty tuulipuistohankealueiden läheisyydessä sijaitsevien Natura-alueiden kuvaukset ja niiden suojeluperusteena olevat luontotyypit ja lajisto sekä tuulipuistohankkeiden tiedot. Arvion aineistona on lisäksi ollut melumallinnustiedot, hankealueiden luontoselvitykset, lintulaskentatiedot ja uhanalaisten petolintujen pesäpaikkatiedot. Natura-arviossa on todettu, että tuulipuistojen vaikutukset rajoittuvat melko lähelle. Vaikutusalueen on arvioitu olevan välillä 500-1000 metriä. Natura-alueiden sijainnin perusteella hankealueilta voi olla havaittavia vaikutuksia vain Isonevan suoalueeseen ja sen länsipuolella olevaan metsäalueeseen. Tämän vuoksi Natura-arviossa on tarkasteltu hankkeiden toteuttamisen vaikutuksia Siikajoen lintuvedet ja suot Natura-alueen arvoihin.

Vaikutuksia Siikajoen lintuvedet ja suot Natura-alueen luontoon ja linnustoon on tarkasteltu sekä tuulipuiston rakentamisen että käytön aikana. Tässä vaikutustarkastelussa on ollut mukana muun ohella biotoopin muuttuminen alueella, vesitalouden muutokset ja lentoestevalojen ja voimaloiden muun valaistuksen vaikutukset sekä arvio lintujen törmäysriskeistä. Lisäksi on tarkasteltu Kokkolan ja Oulun väliselle meren rannikkokaistaleelle suunniteltujen lukuisten tuulipuistojen yhteisvaikutuksia muuttolinnustoon.

Natura-arviossa on todettu, että Isonevan ja Vartionojan tuulipuistohankkeilla ei todennäköisesti ole vaikutuksia Natura-alueiden luontotyyppeihin eikä hankkeilla ole Natura-alueen ulkopuolelle sijoittuessaan heikentävää vaikutusta alueen yhtenäisyyteen. Hankkeet saattavat häiritä ja vahingoittaa jossain määrin Natura-lomakkeilla mainittuja lintulajeja. Yhdenkään lajin suotuisan suojelun taso ei kuitenkaan vaarannu. Myös yhteisvaikutustarkastelun perusteella lajien ja luontotyyppien suojelu alueella säilyy suotuisalla tasolla. Isonevan läheisyydessä tehtävät mahdollisesti voimakasta melua aiheuttavat työt on suositeltu tehtäväksi lintujen pesimäkauden ulkopuolella. Meluhaittojen vuoksi voimaloita ei ole suositeltu sijoitettavaksi alle 400 metrin etäisyydelle Natura-alueesta. Natura-arvioinnin mukaan, jos hankkeet toteutetaan suosituksia noudattaen, ne eivät merkittävästi heikennä lähimpien Natura-alueiden luonto-arvoja.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa (27.2.2013) on arvioitu Isonevan ja Vartionojan tuulivoimapuistohankkeiden luonnonympäristövaikutuksia. Arviointi on perustunut edellä mainittuihin selvityksiin sekä aiempiin muun ohella maakuntakaavoituksen ja yleiskaavoitusten yhteydessä tehtyihin selvityksiin. Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyjä selvityksiä ja hankkeen vaikutuksia. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan suositellut joidenkin hankkeessa esitettyjen luonnontilaisten suoalueiden välittömässä läheisyydessä olevien voimaloiden sijaintipaikkojen muuttamista. Mikäli näin ei toimita, tarvitaan lisäselvityksiä vesien virtaussuunnista ja soiden valuma-alueista.

Osayleiskaavan kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan luonnonympäristövaikutuksia.

7.2. Selvitysten riittävyys

Tehty luontoselvitys on kattanut koko suunnittelualueen, ja sitä laadittaessa on perehdytty alueesta aiemmin laadittuihin inventointeihin. Luontoselvityksessä on kartoitettu alueen arvokkaat elinympäristöt, ja sitä on pidettävä laajuudeltaan riittävänä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa pitänyt tehtyä linnustoselvitystä tavanomaista parempana mutta kuitenkin puutteellisena kevätmuuton ajallisen kattavuuden osalta. Tästä puutteellisuudesta huolimatta, kun otetaan huomioon kaavaa varten käytettävissä olleet linnustoa koskevat selvitykset kokonaisuudessaan, selvitykset täyttävät tältä osinkin maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä niiltä edellytetyt vaatimukset.

Kaavoitusta varten käytettävissä olevista selvityksistä ja tehdyistä vaikutusarvioinneista on saatavissa riittävät tiedot alueen luontoarvoista ja kaavaratkaisun vaikutuksista niihin. Hyväksytyn Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan lainmukaisuutta on tältä osin mahdollista arvioida tehtyjen selvitysten ja vaikutusarviointien perusteella.

7.3. Oikeudellinen arviointi kaavan sisältövaatimuksista

Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa. Osayleiskaavaa laadittaessa on noudatettava maakuntakaavan luonnon monikäyttöaluetta koskevaa suunnittelumääräystä ympäristöarvojen säilymisestä sekä luonnonsuojelualueita koskevaa suunnittelumääräystä siitä, että luonnonsuojelualueen ympäristön maankäyttö on suunniteltava siten, ettei vaaranneta alueen suojelun tarkoitusta.

Tuulivoimalan alueita ja ohjeellisia tuulivoimalan sijaintipaikkoja ei ole hyväksytyssä osayleiskaavassa osoitettu arvokkaille suoalueille eikä tuuli- ja rantakerrostuma-alueelle. Hyväksytyssä kaavaratkaisussa on otettu huomioon luonnonympäristöä koskevissa selvityksissä ja arvioinneissa esitetyt suositukset eräiden esitettyjen voimalapaikkojen sijainnin muuttamisesta, eikä osayleiskaavan mahdollistama rakentaminen luontoselvityksen mukaan lähtökohtaisesti uhkaa suoelinympäristöjä ja niiden kasvi- ja eläinlajeja. Tuulivoimaloiden alueet on kaavassa osoitettu sellaisella tarkkuudella, että kaava ohjaa riittävästi rakentamista suhteessa kaava-alueen arvokkaisiin luontokohteisiin. Kaava-alueella sijaitsevat arvokkaat elinympäristöt on osoitettu asianmukaisin merkinnöin ja määräyksin.

Ohjeellisia huoltotieyhteyksiä osoitettaessa on käytetty hyväksi olemassa olevia metsäautoteitä, eivätkä uudet tiet merkittävästi vähennä alueen elinympäristöjä. Uusia ohjeellisia huoltotieyhteyksiä ei ole osoitettu arvokkaiden suoalueiden kautta, vaan linjaukset kiertävät nämä kohteet. Vaikka huoltotieyhteydet on osoitettu ohjeellisina, teiden sijoittamisessa on otettava huomioon osayleiskaavan yleismääräys luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden kohteiden huomioon ottamisesta.

Luontoselvityksen mukaan osayleiskaavan mukaisen rakentamisen seurauksena lintujen elinympäristöt muuttuvat ja pesimälintujen paikallispopulaatiot pienenevät jo voimaloiden vaatiman maa-alan vuoksi. Selvitysten mukaan kaava-alueen maaston tasalaatuisuus ja puustoisuus kuitenkin vähentävät negatiivisia vaikutuksia. Lintuihin kohdistuvasta törmäysriskistä ei laadittujen selvitysten mukaan aiheudu merkittävää vaikutusta yhdenkään lajin populaatioon. Lintujen muuton aikaisia vaikutuksia voidaan tarvittaessa lieventää voimaloiden käyttöön liittyvillä seikoilla, jotka eivät kuitenkaan ole kaavalla ratkaistavia asioita.

Kaikki tuulivoimaloille osoitetut ohjeelliset sijaintipaikat sijaitsevat hankkeesta laaditussa luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaisessa Natura-arviossa esitetyn suosituksen mukaisesti vähintään 400 metrin etäisyydellä Natura-alueen rajasta. Osayleiskaavan mukaisia rakennuslupia tuulivoimalan alueelle myönnettäessä on lisäksi otettava huomioon Natura-alueita koskeva sääntely. Natura-arvion mukaan tuulivoimahanke ei merkittävästi heikennä Natura-alueiden valintaperusteina olevia luontoarvoja.

Osayleiskaavan tavoitteena on ollut mahdollistaa tuulivoimarakentaminen alueella. Tämän tavoitteen toteuttaminen muuttaa väistämättä jossain määrin alueen luonnonympäristöä. Kaava-alueen kaikki metsät ja valtaosa suoalueista on jo käsitelty metsätalousalueena. Kaava-alueelle sijoittuu kuitenkin myös arvokkaita luontokohteita, jotka kaavassa on otettu huomioon rakentamisen sijoittamisessa ja annetuissa kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä. Hyväksytty osayleiskaava täyttää riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetetut yleiskaavan sisältövaatimukset luonnonarvojen vaalimisesta ja luonnonympäristöön sopeutumisesta sekä näihin vaatimuksiin liittyen rakentamisen riittävästä ohjaamisesta. Maakuntakaava on myös ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.

8. Tuulivoimarakentamisen sopeutuminen ihmisten asuin- ja elinympäristöön sekä alueen maankäyttöön

8.1. Meluvaikutusten selvittäminen

8.1.1. Melun arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtionneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Ympäristöministeriö on vuonna 2012 antamassaan tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa (4/2012 ) edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi ympäristöministeriön mainitussa ohjeessa esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen (sosiaali- ja terveysministeriön opas 2003:1) mukaisina.

Ympäristöministeriö on vuonna 2014 antanut tuulivoimaloiden melun mallintamista ja mittaamista koskevat ohjeet (2-4/2014).

8.1.2. Laaditut meluselvitykset ja arvioinnit

Isonevan tuulivoimapuistoa ja Vartionojan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on vuonna 2012 laadittu tuulipuistojen meluvaikutuksia koskeva selvitys. Melumallinnus on tehty kolmelle eri hankevaihtoehdolle (VE1, VE2 ja VE3). Mallinnus on tehty WindPRO 2.8.522- ohjelmiston DECIBEL-työkalulla melustandardin ISO 9613-2 mukaisesti. Mallinnuksessa on käytetty hankkeissa esillä olleista tuulivoimalatyypeistä kovaäänisintä Nordex 117 voimalaa. Valmistajan antamien melutietojen mukaan voimalan lähtömelutaso on käytetyillä lähtötiedoilla ollut 105 dB. Käytetyn voimalatyypin melutasot on ilmoitettu oktaavikaistoittain (63-8000 Hz). Lisäksi on ilmoitettu melun etäisyysvaimeneminen desibeleinä. Mallinnus on tehty molemmille tuulipuistoille samanaikaisesti. Melumallinnukseen liittyvien epävarmuustekijöiden johdosta mallinnustulosten tarkkuudeksi on arvioitu -5....+3 dB.

Meluselvityksessä on tarkastelukohteina ollut 21 pysyvässä asuinkäytössä ja vapaa-ajankäytössä ollutta kiinteistöä. Tarkastelukohteessa saatuja tuloksia on vertailtu ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa (4/2012) esitettyihin tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoihin. Jotta melurajat täyttyisivät kaikissa tilanteissa, mallinnuksessa saatuja tuloksia on verrattu yöajan ohjearvoihin, joita ovat 40 dB pysyvälle asutukselle ja 35 dB loma-asutukselle. Mallinnuksessa ei ole selvityksen mukaan otettu huomioon amplitudimodulaatiota, koska vertailuarvoina käytettävät suunnitteluohjearvot ovat viisi desibeliä matalammat kuin valtioneuvoston päätöksessä melutason ohjearvoista (993/1992) asetetut arvot.

Meluselvityksen tulokset on esitetty hankevaihtoehdoittain. Hankevaihtoehdossa VE3, jonka pohjalta osayleiskaavoitusta on valmisteltu, vertailuarvoina olleet melurajat ovat Isonevan osayleiskaavan alueella ylittyneet yhden loma-asunnon kohdalla (39,2 dB). Valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot eivät ole ylittyneet yhdessäkään tarkastelukohteessa.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on muun ohella tehtyjen selvitysten ja kyselyjen pohjalta arvioitu Isonevan ja Vartinojan tuulipuistohankkeiden meluvaikutuksia. Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyä meluselvitystä ja hankkeen vaikutuksia.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa valmisteltaessa on laadittu tuulivoimapuistojen ympäristömeluselvitys (21.3.2014), jossa on tarkasteltuIsonevan ja Vartinojan alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden aiheuttamaa ympäristömelua. Selvitys perustuu laskennalliseen mallinnukseen, joka on tehty noudattaen ympäristöministeriön tuulivoimaloiden melun mallintamista koskevaa ohjetta (2/2014). Selvityksen tarkoituksena on ollut mitoittaa tuulivoimaloiden melupäästöt siten, että valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot ja ympäristöministeriön ohjeessa esitetyt suunnitteluohjearvot eivät ylity ympäristön asuin- ja lomarakennuksilla eivätkä Siikajokivarren osayleiskaavan mukaisilla rakennuspaikoilla.

Mallinnus on tehty DataKustik Cadna 4.4. ohjelmalla melustandardin ISO 9613-2 mukaisesti. Mallinnuksessa on käytetty kansainvälisen tuulivoimalatoimittajan 3 MW:n tuulivoimalan melupäästötietoja. Mallinnuksessa käytetty voimaloiden kokonaisäänitehotaso 105,5 dB(A) on suurin tuulivoimalalle ilmoitettu melupäästö. Mallinnuksessa ei ole esitetty voimalan melupäästön terssikaistakohtaisia äänitehotasoja taajuuksille 50-10 000 Hz. Meluselvityksessä on mallinnettu tuulivoimaloiden aiheuttama keskiäänitaso suurimman melupäästön mukaisessa käyttötilanteessa, eli kaikkien voimaloiden melupäästö on samaan aikaan suurimmillaan. Mallinnukseen ei ole tehty amplitudimodulaatioon liittyvää korjausta, koska tuulivoimalan valmistaja ei ollut ilmoittanut voimaloiden aiheuttaman melun olevan amplitudimoduloitua, kapeakaistaista tai impulssimaista. Laskennan epävarmuus on sisällytetty tuulivoimalan äänen melupäästöarvoon, jota on pidetty laitevalmistajan arvioimana takuuarvona.

Sisämelun osalta selvityksessä on laskettu neljän tarkastelupisteen osalta sekä asuntojen A-painotettu sisämelutaso että asuntojen sisätiloihin aiheutuvan pienitaajuisen äänen voimakkuus. Pienitaajuisen melun osalta tarkastelu on tehty taajuusvälille 20-200 Hz. Pienitaajuisen äänen laskennat on suoritettu taulukkolaskentana.

Meluselvitystä koskevassa raportissa esitetyt melukartat vastaavat yöajalle määritetyn suurimman sallitun melupäästön mukaista tilannetta olosuhteissa, joissa melun leviäminen on suotuisaa samanaikaisesti kaikkiin ilmansuuntiin. Laskentatulosten perusteella ulkomelua koskevat valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot ja ympäristöministeriön suunnitteluohjearvot eivät ylity millään olemassa olevilla loma- ja asuinrakennuksilla eikä Jokivarren osayleiskaavan mukaisilla uusilla rakennuspaikoilla lukuun ottamatta voimalaa 1 lähinnä olevaa loma-asuntoa, joka sijaitsee 35 ja 40 desibelin vyöhykkeen rajalla. Laskentatulosten perusteella tuulivoimaloiden aiheuttaman pienitaajuisen melun taso alittaa asuin- ja lomarakennusten sisätiloissa Sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysohjeessa (2003:1) annetut ohjearvot kaikilla terssikaistoilla vähintään 15 dB.

Ympäristömeluselvityksen tulosten tarkastelua koskevassa osiossa on todettu, että tuulivoimaloiden hankinnan yhteydessä on varmistettava, että valmistajan ilmoittama lähtömeluarvo on takuuarvo. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että tuulivoimaloista ei lähtisi soivaa, kapeakaistaista tai impulssimaista ääntä. Jos tuulivoimaloiden melussa on edellä mainittuja ominaisuuksia, melupäästöihin on tehtävä viiden desibelin lisäys toteutuvan tuulivoimalan mukaisessa melumallinnuksessa. Myös amplitudimodulaatioon on kiinnitettävä huomiota.

8.1.3. Selvitysten riittävyys ja luotettavuus

Meluselvitysten laatua ja riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että hyväksyttyä osayleiskaavaa voidaan käyttää suoraan tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena. Tämän vuoksi melumallinnuksessa tulee ilmoittaa yksityiskohtaiset tiedot alueelle suunnitelluista tuulivoimaloista. Osayleiskaavalla ei kuitenkaan ratkaista sitä, mikä voimalatyyppi alueelle sijoitetaan, vaan siinä varataan alueet tuulivoimarakentamiseen. Meluselvitysten on täytettävä sellaiset edellytykset, että niiden perusteella voidaan arvioida, onko alueelle mahdollista sijoittaa kaavan mukaiset kaavamerkinnät ja -määräykset huomioon ottaen tuulivoimaloita siten, että osayleiskaavan täyttää sille asetetut sisältövaatimukset muun ohella turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien huomioon ottamisesta.

Tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää rakennuslupaa. Rakennuslupavaiheen melumallinnus tehdään toteutettavaksi valitulla tuulivoimalatyypillä. Viime kädessä tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää myös ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, jos toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteissa annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta muun ohella meluhaitasta johtuen.

Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua sekä melun mallintamista ja mittaamista koskevat ohjeet on annettu suunnittelun yhtenäistämiseksi ja ne on tarkoitettu yleisesti sovellettaviksi. Ohjeet eivät kuitenkaan ole sellaista sitovaa normistoa kaavoituksessa, että laadittuja meluselvityksiä tulisi automaattisesti pitää lainvastaisina tai riittämättöminä sillä perusteella, että ne eivät kaikilta osiltaan vastaa ympäristöministeriön ohjeissa esitettyä.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaava perustuu kahteen meluselvitykseen. Meluselvitykset on laadittu käyttäen yleisesti Suomessa sovellettavia melun mallinnusmenetelmiä ja -käytäntöjä. Selvityksiä laadittaessa on vertailuarvoina otettu huomioon myös valtioneuvoston päätöksessä esitettyjä arvoja tiukemmat ympäristöministeriön ohjeessa esitetyt suunnitteluohjearvot. Melumallinnuksia tehtäessä on otettu huomioon kaikki Isonevan ja Vartionojan alueelle suunnitellut tuulivoimalat ja tulokset kattavat tuulipuistoista aiheutuvat yhteisvaikutukset.

Isonevan ja Vartinojan alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden aiheuttamaa ympäristömelua koskevassa selvityksessä vuodelta 2014 ei ole yksilöity käytettyä voimalatyyppiä eikä esitetty voimalan terssikaistakohtaisia äänitehotasoja. Selvityksessä on kuitenkin esitetty mallinnuksessa käytettävien voimaloiden lukumäärät, sijoituspaikat, nimellisteho, roottorin halkaisija ja korkeus sekä A-painotettu kokonaisäänitehotaso. Selvityksessä on tuotu esille se, että melupäästöarvon on oletettu olevan tuulivoimaloiden takuuarvo eikä tuulivoimaloiden äänen ole mallinnusta tehtäessä oletettu sisältävän erityisiä häiritseviä ominaisuuksia kuten amplitudimoduloitua ääntä. Meluselvityksen arviointiosassa on kiinnitetty huomiota siihen, että tuulivoimaloiden hankinnan yhteydessä on varmistettava se, että mallinnuksen oletusarvot pitävät paikkansa.

Meluselvitysten riittävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että hyväksytyssä osayleiskaavassa on meluhaittojen ehkäisemistä koskeva yleismääräys. Yleismääräys kohdistuu muun ohella rakennuslupamenettelyyn, jossa on ennen rakennusluvan myöntämistä jokaisen voimalan osalta varmistettava, etteivät asetetut melurajat ylity.

Osayleiskaava perustuu sellaisiin meluselvityksiin, joiden perusteella on mahdollista arvioida osayleiskaavan mukaisen maankäytön aiheuttamat meluvaikutukset.

8.2. Muiden vaikutusten selvittäminen

Isonevan tuulivoimapuistoa ja Vartionojan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on laadittu tuulivoimapuistojen varjostusvaikutuksia koskeva selvitys. Mallinnus on tehty kolmelle eri hankevaihtoehdolle (VE1, VE2 ja VE3). Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaavaselostuksessa on mainitun varjostusselvityksen pohjalta arvioitu osayleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden aiheuttamia varjostusvaikutuksia.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on muun ohella tehtyjen selvitysten ja asukaskyselyjen pohjalta arvioitu tuulipuistohankkeiden ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia kuten varjostusvaikutuksia ja terveysvaikutuksia, sekä turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia. Arviointiselostuksessa on arvioitu myös vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen ja maankäyttöön.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen ja osayleiskaavan kaavaselostuksen turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia koskevassa kohdassa on todettu, että kokemusten mukaan tuulivoimaloista irtoavat jääkappaleet putoavat hyvin lähelle voimaloita. Suomessa ei ole tiedossa yhtään tapausta, jossa voimalasta irronnut jää olisi osunut voimalan lähellä liikkuneeseen henkilöön. Todennäköisyys sille, että voimaloiden läheisyydessä olevaan henkilöön osuu jääkappale, on arvioitu erittäin pieneksi. Arviointiselostuksen mukaan mikäli tarvetta ilmenee, voimalat on mahdollista varustaa jääntunnistusautomatiikalla. Jäänmittaus on mahdollista yhdistää varoitusvaloon, joka kertoo jään kertymisestä. Myös voimaloiden pysäyttäminen on mahdollista anturin antaman signaalin perusteella.

Tuulivoimaloiden jäänmuodostuksesta ja siitä aiheutuvasta vaarasta ei ole laadittu varsinaista selvitystä. Tuulivoimaloista aiheutuvaa jäävaaraa on kuitenkin edellä selostetulla tavalla yleisesti arvioitu ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ja kaavaselostuksessa. Kun otetaan huomioon, että hyväksytyssä osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet sijaitsevat kaavan mukaisilla maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla sekä maatalousalueilla, tehtyä arviointia on pidettävä riittävänä.

Tuulivoimaloiden edellyttämien lentoestevalojen vaikutuksia on ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa arvioitu maiseman kannalta. Lentoestevalojen tarkemmat vaatimukset käsitellään lentoestelupamenettelyssä ja rakennuslupavaiheessa.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ja Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaavaselostuksessa on maankäytön vaikutusten osalta todettu, että hankkeen edellyttämän voimajohdon rakentaminen rajoittaa hieman maankäyttöä erityisesti Siikajoen kohdalla, missä on asutusta joen varressa. Voimajohdon tarvitsema alue pienentää jonkin verran alueen metsä- ja peltopinta-alaa, mutta kokonaisuutena tarkastellen uusien voimajohtojen vaikutukset seudun maa- ja metsätalousalueisiin ovat suhteellisen vähäiset. Hankealueille ei voida osoittaa uutta asutusta. Metsäalue säilyy tuulivoimaloiden rakennus- ja kokoamispaikkoja sekä rakennettavia huoltoteitä lukuun ottamatta yhtenäisenä.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyjä selvityksiä ja hankkeen vaikutuksia.

8.3. Johtopäätös vaikutusten selvittämisestä

Isonevan tuulipuiston osayleiskaava perustuu Vartionojan ja Isonevan tuulivoimapuistojen yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tehtyihin selvityksiin ja arviointeihin. Lisäksi osayleiskaavaa laadittaessa on tehty uusi meluselvitys ja arvioitu kaavan vaikutuksia.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan vaikutuksia selvitettäessä on tarkasteltu kaavan mukaisen maankäytön vaikutuksia ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen. Lisäksi on selvitetty kaavan vaikutuksia alueiden käyttöön. Vaikutuksia selvitettäessä on otettu huomioon olemassa oleva asutus ja lähialueelle suunniteltu maankäyttö. Osayleiskaava perustuu sellaisiin selvityksiin ja arviointeihin, joiden perusteella voidaan arvioida, mille etäisyydelle asutuksesta ja asutukseen varatuista alueista tuulivoimaloita voidaan sijoittaa ja täyttääkö osayleiskaava sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset tältä osin.

8.4. Oikeudellinen arviointi kaavan sisältövaatimuksista

Asiassa on valituksessa esitettyjen perusteiden pohjalta arvioitava sitä, onko hyväksytyssä osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet osoitettu niin lähelle olemassa olevaa asutusta ja Jokivarren osayleiskaavan rakennuspaikkoja, että kaava on tällä perusteella yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuuston hyväksymää 1. vaihemaakuntakaavaa ei ollut vahvistettu valituksenalaista osayleiskaavaa hyväksyttäessä. Vaihemaakuntakaavalla ei näin ollen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitettua ohjausvaikutusta tuulipuiston osayleiskaavaa laadittaessa, vaikkakin vaihemaakuntakaavaa laadittaessa tehdyt selvitykset on tullut ottaa osayleiskaavoituksessa huomioon. Hyväksytty osayleiskaava ei ole lainvastainen valittajien sen 1. vaihemaakuntakaavan vastaisuudesta esittämällä perusteella.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa on ollut Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava. Maakuntakaavassa ei ole kaava-alueelle tai sen ympäristöön osoitettu alueita tuulivoimaa varten. Osayleiskaavassa voidaan kuitenkin tästä huolimatta osoittaa alueita tuulivoimaloita varten, mikäli se perustuu riittävän laaja-alaisiin selvityksiin eikä tuulivoimaloiden alueiden varaaminen ole maakuntakaavassa osoitetun muunkaan erityisen käyttötarkoituksen vastaista. Isonevan osayleiskaava-alue sijaitsee pääosin 1. vaihemaakuntakaavan mukaisella tuulivoimaloiden alueella, ja osayleiskaava perustuu näin ollen vaihemaakuntakaavan selvityksiin. Osayleiskaava perustuu lisäksi edellä selostettuihin riittävänä pidettäviin selvityksiin. Hyväksytty tuulipuiston osayleiskaava ei ole lainvastainen valittajien sen maakuntakaavan vastaisuudesta esittämällä perusteella.

Hyväksytty tuulipuiston osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että se mahdollisesti on Siikajoen maankäyttöstrategian tai kuntalaisaloitteen johdosta tehdyn valtuuston päätöksen vastainen.

Kaava-alueen länsipuolella sijaitsee yksi olemassa oleva loma-asunto noin 500 metrin etäisyydellä osayleiskaavassa osoitetusta tuulivoimalan alueesta. Tuulivoimaloiden kilometrin mittaisen vaikutusalueen sisällä ei sijaitse muuta asutusta. Siikajokivarren haja-asutusta ja Jokivarren osayleiskaavan mukaisia uusia rakennuspaikkoja sijaitsee lähimmillään noin 1,5 kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloiden alueista. Meluselvitysten mukaan valtioneuvoston päätöksen mukaiset meluarvot eivät ylity yhdessäkään tarkastelukohteessa. Ympäristöministeriön ohjeen mukaiset suunnitteluohjearvot ylittyvät edellä mainitun loma-asunnon kohdalla.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä siitä, mille etäisyydelle asutuksesta tuulivoimaloita voidaan sijoittaa, eikä kaavaratkaisu ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että tuulivoimala-alueita on osoitettu alle kahden kilometrin etäisyydelle olemassa olevasta asutuksesta ja asutukseen varatuista alueista. Isonevan tuulipuiston osayleiskaava ei ole valittajien esittämillä tuulivoimarakentamisen sopeutumisesta ihmisten asuin- ja elinympäristöön ja alueen maankäyttöön liittyvillä perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetettujen yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Tuulivoimapuiston toimijan öljyvahinkojen ennaltaehkäisyä ja torjuntaa koskevat toimenpiteet eivät ole kaavalla ratkaistavia asioita.

9. Ratkaisu

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole lainvastainen valittajien esittämillä perusteilla. Päätöstä ei ole aihetta kumota valituksen johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Hallintolainkäyttölaki 74 §
Maankäyttö- ja rakennuslaki 63 §
Kuntalaki (17.3.1995/365) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Anne-Mari Keskitalo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Tuulivoimahankkeen täytäntöönpano on kiellettävä. Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen kokouksessa 11.11.2013 (§ 356) on, toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, tehty muotovirhe. Kunnanhallitus hyväksyi Isonevan tuulivoimapuiston osayleiskaavan ja päätti asettaa osayleiskaavaehdotuksen julkisesti nähtäville ja päätti pyytää kaavaehdotuksesta tarvittavat lausunnot. Kunnanhallitus rikkoi päätöksellään maankäyttö- ja rakennuslakia. Kunnanhallitus ei voi hyväksyä kaavaehdotusta ennen kuin se on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n mukaisesti nähtävillä, ja osallisilla on ollut mahdollisuus lausua asiasta mielipiteensä.

Kuten muutoksenhakijat ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle katsoneet, Isonevan tuulivoimaosayleiskaavan sekä Vartinojan tuulivoimaosayleiskaavan ja sen laajennuksen välillä on merkityksellisiä yhteyksiä. Usealle päättäjälle on tulossa, joko suoraan itselleen tai lähisukulaiselle, taloudellista hyötyä Isonevan ja/tai Vartinojan tuulivoimakaavoista sekä osalle heistä myös niiden laajennuksista. Koska näin moni päätöksenteossa mukana olevista on hyötymässä kaavoista, olisi esteellisten henkilöiden tullut jäävätä itsensä kaikista Vartinojan ja Isonevan sekä Vartinojan muutoksen ja laajennuksen kaavoitusta koskevista asioista.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että esteellisen luottamushenkilön mahdollinen läsnäolo asiantuntijoiden esitellessä kaavaa ei ole hallintolain 27 §:ssä tarkoitettua kiellettyä läsnäolemista tai osallistumista asian käsittelyyn. Vaikka läsnäolo ei varsinaisesti ole kiellettyä, se ei ole hyvän hallintotavan mukaista. Oikeuskirjallisuuden mukaan kuntalaissa edellytetään, että valtuutettu ei osallistu päätöksentekoon valtuustossa eikä muutoinkaan asian käsittelyyn miltään osin. Valtuutettu ei saa osallistua edes asiasta käytävään keskusteluun. Esteellisyyden vaikutus valtuustossa ulottuu siis asian käsittelyyn kokonaisuudessaan.

Kunnanvaltuuston kokouksessa 14.5.2014 Isonevan tuulivoimaosayleiskaavaa sekä Vartinojan tuulivoimaosayleiskaavan laajennus- ja muutoskaavaa esiteltiin ennen kaavan hyväksymispykälän käsittelyä ja siellä olivat läsnä myös itsensä myöhemmin varsinaisesta hyväksymispykälästä jäävänneet henkilöt. Pöytäkirjan liitteestä käy ilmi, että valtuuston kokouksessa on nimenomaan käsitelty näitä kaavoja hyvin yksityiskohtaisesti. Koko esittelyn ja keskustelun ajan esteellisiä henkilöitä on ollut salissa omilla valtuustopaikoillaan, eivätkä he ole poistuneet ennen kuin varsinaisen pykälän käsittelyn ajaksi.

Kunnanhallituksen pöytäkirjojen mukaan esteelliset henkilöt ovat olleet paikalla myös mainittujen tuulivoimakaavojen kunnanhallituksen kokouksien kaavaesittelyissä ja jäävänneet itsensä vasta pykälän käsittelystä.

Valittajat ovat vastaselityksessään hallinto-oikeudelle tuoneet ilmi, että mainitut esteelliset henkilöt ovat olleet kaavan valmistelussa tiiviisti mukana myös siten, että he ovat osallistuneet kaava-asioita ohjaaviin päätöksiin. Tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymistä on edeltänyt joukko valmistelevia, kaava-asian kannalta olennaisia asioita sekä niihin merkityksellisesti liittyviä päätöksiä. Näitä ovat muun muassa voimajohtohankeen lausunto ja Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavasta annetut lausunnot.

Kunta ei ole ottanut riittävällä tavalla huomioon kaavaprosessin aikana jätettyjä muistutuksia ja kannanottoja. Kaavaselostus ei täytä maankäyttö- ja rakennusasetuksessa asetettua vaatimusta, jonka mukaan kaavaselostuksessa esitetään suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä. Valitun kaavaratkaisun keskeinen sisältö ja perusteet kaavaratkaisun valinnalle on otettava huomioon ja lisäksi selvitys siitä, miten vaikutusselvitysten tulokset ja eri mielipiteet on otettu huomioon. Kaavaselostuksessa ei ole esitetty luonnoksesta tulleita kuutta mielipidettä tai ehdotuksesta tulleita 19 muistutusta, eikä lausuntoja, joita luonnoksesta oli 15 ja ehdotuksesta 17 tai yhteenvetoa niistä. Kaavaselostuksessa ei myöskään mainita tuulivoimakaavoja koskevaa kuntalaisaloitetta.

Kuntalaisaloitteessa esitettiin kahden kilometrin suojaetäisyyttä tuulivoimaloiden ja asutuksen väliin. Kunnanvaltuusto hyväksyi 19.3.2014 (§ 18) esityksen, jossa kahden kilometrin suojaetäisyyttä noudatetaan ohjeellisena. Isonevan alueella on useita asuttuja kiinteistöjä alle kahden kilometrin etäisyydellä voimaloista.

Isonevan tuulivoimaosayleiskaavassa ovat jääneet selvittämättä ainakin voimaloiden aiheuttama jäävaara, viitasammakkoselvitys, rakentamisrajoitukset vaikutusalueella, lentoestevalojen vaikutus ja kunnallistekniikan rakentamisen vaikutukset (muun muassa tiestö, pystytysalueet ja kaapelit) luonnonympäristöön ja vesitalouteen.

Jäävaaran selvittäminen yleisellä tasolla ei ole riittävää, koska alueita käytetään virkistyskäyttöön sekä metsästykseen. Kaavassa tuulivoimaloille varatut rakennuspaikat monilta osin ulottuvat lähelle tietä. Asiakirjoissa ja selvityksissä ei ole esitetty, että näille voimaloille olisi tarkoitus asentaa jäävarasta ilmoittava tunnistusjärjestelmä tai muu vastaava laite, joka varoittaa jäävaarasta.

Isonevan tuulivoimaosayleiskaava ei ohjaa riittävästi rakentamista tai muuta alueiden maankäyttöä. Kaava ei ota huomioon 18.6.2013 (§ 104) hyväksyttyä Siikajoen jokivarren osayleiskaavaa, joka rajoittuu Isonevan kaavaan ja jää Vartinojan sekä Isonevan tuulivoimaosayleiskaavojen väliin. Jokivarrenkaavassa on osoitettu nyt hyväksyttyjen Vartinojan ja Isonevan tuulivoimaosayleiskaavojen vaikutusalueelle noin kahden kilometrin säteen sisälle kaavoista noin 56 uutta rakennuspaikkaa. Voimaloilla on vaikutuksia laajasti ympäröivän alueen maankäyttöön. Vaikutusten tutkimista ja selvittämistä ei voida maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa suunnittelujärjestelmässä jättää hankkeiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua koskevien lupamenettelyjen yhteyteen muun muassa näiden menettelyjen suppeamman vuorovaikutuksen johdosta.

Voimassa olevassa maakuntakaavassa Isonevan alueelle ei ole osoitettu tuulivoimarakentamista. Isonevan tuulivoimaosayleiskaava poikkeaa myös maakuntavaltuuston sittemmin hyväksymästä vaihemaakuntakaavasta. Vaihemaakuntakaavassa Isonevan alue on rajattu pienemmäksi ympäristövaikutusten vuoksi.

Isonevan tuulivoimaosayleiskaavan toteuttaminen vaarantaa kaava-alueella olevat arvokkaat luontokohteet ja kaava-alueen läheisyydessä sijaitsevan Natura-alueen (Siikajoen lintuvedet ja suot) luonnonarvot. YVA-selvityksessä on todettu, että hanke saattaa häiritä ja vahingoittaa jossain määrin alueen linnustoa. Kaava-alueella on havaittu viitasammakoita, joiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulain nojalla kiellettyä. Kaava-alueen soilla kasvaa uhanalaisia ja silmälläpidettäviä kasveja. Vesitalousselvityksen puuttuessa voimaloiden rakentamisen aiheuttamia vaikutuksia ja riskejä alueen vesitaloudelle ja sitä kautta myös Natura-alueeseen ei voida arvioida. Luonnonympäristöä koskevat selvitykset ovat muutoinkin puutteellisia.

Voimaloissa on satoja litroja öljyä, mikä saattaa esimerkiksi häiriötilanteessa päästä vuotamaan ympäristöön. Kaava-aineistossa ei ole esitetty keinoja, joihin toimijan tulisi ryhtyä vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Myöskään rakentamisen ja käytönaikaista seurantaa ei ole esitetty.

Melusta aiheutuu merkittäviä haittavaikutuksia Siikajokivarren uusille rakennuspaikoille ja kaava-alueen vaikutusalueen asutukselle.

YVA-vaiheen melumallinnus on tehty liian pienellä voimalatyypillä (2,4 MW). Siitä käy kuitenkin ilmi, että melua tulisi rajoittaa asutukselle aiheutuvan haitan vuoksi.

Promethor Oy:n ympäristömeluselvitys (3 MW), jonka mukaan melun ohjearvot eivät ylity, ei ole kaava-asiakirjoissa, eikä se ole ollut yleisesti nähtävillä ja kommentoitavissa.

Promethor Oy:n melumallinnus ei ota riittävästi huomioon melun syntyyn ja leviämiseen liittyviä epävarmuustekijöitä. Melumallinnusraportissa ei ole esitetty lopullista voimalatyyppiä, vaikka mallinnus pitäisi tehdä sille voimalatyypille, joka alueelle on suunniteltu rakennettavaksi. Myöskään voimalan matalataajuisia äänitasoja ei ole esitetty. Melumallinnuksen asianmukaisuutta ei pystytä arvioimaan, jollei laskennan lähtötietoja ole saatavilla. Isonevan ja Vartinojan kaava-alueiden välissä virtaa Siikajoki, joka on jätetty huomioimatta melumallinnuksissa. Vuorokauden aika, sääolosuhteiden muutokset ja veden vaikutus äänen kulkeutumiselle olisi tullut huomioida. Myös tuulivoimaloiden melun yhteisvaikutus olisi tullut ottaa mallinnuksessa huomioon. Mallinnuksen pohjalta ei siten saada luotettavaa tietoa kaava-alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden käytön aikaisista melutasoista.

Ympäristöministeriön ohjeen mukaan laskentatulokseen on lisättävä viisi desibeliä, mikäli tuulivoimalan ääni on amplitudimoduloitua, impulssimaista tai kapeakaistaista. Amplitudimodulaatio (merkityksellinen sykintä) on keskeinen tuulivoimalamelun häiritsevyyttä aiheuttava tekijä. Laaditussa melumallinnuksessa amplitudimodulaatiota ei ole otettu huomioon sillä perusteella, että tuulivoimaloiden valmistaja ei ole sitä ilmoittanut. Amplitudimodulaation esiintyvyyttä ei pystytä luotettavasti ennustamaan, vaan se voidaan todeta vasta voimalan käyttöönoton jälkeen tehtävillä mittauksilla. Valmistaja ei ole myöskään ilmoittanut sitä, että melupäästön takuuarvoon sisältyisi melun kapeakaistaisia ominaisuuksia. Osayleiskaavaa laadittaessa tehtyihin melumallinnustuloksiin on lisättävä amplitudimodulaatiosta ja melun kapeakaistaisuudesta johtuva viiden desibelin häiritsevyyskorjaus.

Ympäristömelu vaikuttaa haitallisesti ihmisten terveyteen. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan alle kahden kilometrin etäisyydelle asutuksesta ei tulisi rakentaa tuulivoimaloita ilman kattavaa terveysvaikutusten arviointia. Osayleiskaavaa laadittaessa ei ole tehty tällaista arviointia.

Siikajoen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että valitus hylätään. Kunnanhallitus on selityksessään lisäksi muun ohella todennut, että kunnallisvalituksessa valitusviranomaisen tutkimisvalta ulottuu vain niihin vaatimuksiin ja perusteisiin, jotka valittaja on ensiasteen valituksessaan esittänyt. Tuulivoimalalle vaaditaan aina rakennuslupa ja ympäristöasioista vastaava viranhaltija ratkaisee toimivaltansa nojalla mahdollisen ympäristöluvan tarpeen. Öljyvahinkojen ennnaltaehkäisyä ja torjuntaa ei ratkaista kaavalla.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat toimittaneet lisäselvityksenä 28.10.2015 päivätyn asiantuntijalausunnon (DI Denis Siponen, Siikajoen tuulivoima-alueiden melumallinnus).

Merkitään, että ympäristöministeriö on 23.11.2015 tekemällään päätöksellä (YM1/5222/2014) vahvistanut Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavan muun ohella Isonevan alueelle osoitetun maankäytön osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki niitä A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa esitettyjä esitteellisyyttä koskevia valitusperusteluja, jotka on esitetty vasta sen jälkeen, kun valitusaika kunnanvaltuuston päätöksestä on päättynyt.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös on kumottava, koska Isonevan ja Vartinojan tuulipuistojen osayleiskaavojen valmisteluun ja hyväksymiseen on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Vaatimuksensa tueksi he ovat esittäneet, että Isonevan ja Vartinojan kaava-asiat kuuluvat yhteen, joten niitä on käsiteltävä kokonaisuutena siten, että toisen kaava-asian käsittelyyn esteellinen on automaattisesti esteellinen myös toisen kaava-asian käsittelyyn. Näin ollen esteellisinä Isonevan tuulipuiston kaava-asian käsittelyyn ovat osallistuneet B, C, D, E ja F. Kirkkovaltuuston jäsen F on esteellinen, koska seurakunnan maille on osoitettu kahdeksan voimalaa, ja seurakunta saa siten kaavasta merkittävää taloudellista hyötyä.

Valitus on jätettävä kuntalain 90 §:n 3 momentti huomioon ottaen tutkimatta siltä osin kuin esteellisyysväitteen tueksi on esitetty muita kuin edellä olevia tosiseikkoja.

2. Valituksen hylkääminen

Kun otetaan huomioon, mitä muutoksenhakijat ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle ennen valitusajan päättymistä esittäneet esteellisyysväitteensä tueksi sekä kohdassa 1. lausuttu, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa korkeimmalla hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä esteellisyyttä koskevilla perusteilla.

Alueella on kaavaa hyväksyttäessä ollut kaavoitusta ohjaavana maakuntakaavana voimassa vuonna 2005 vahvistettu Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava. Isonevan osayleiskaava-alue on sisältynyt maakuntakaavassa rajattuun laajaan luonnon monikäyttöalueeseen. Rajausta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen maankäyttöä suunniteltaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota luontoalueiden virkistyskäyttömahdollisuuksien edistämiseen, niiden välisten reitistöjen muodostamiseen sekä maisema- ja ympäristöarvojen säilymiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pelkästään se, että aluetta ei ole maakuntakaavassa osoitettu nimenomaisesti tuulivoimapuistoa varten, ei ole ollut oikeudellisena esteenä kaavan hyväksymiselle. Kun myös otetaan huomioon puheena olevan maakuntakaavassa osoitetun rajausmerkinnän laajuus ja kaavaa varten tehdyt erilaiset selvitykset, joiden mukaan kaava-alueella ei ole sellaisia erityisiä luontoarvoja, joita ei lähtökohtaisesti voitaisi ottaa huomioon hankkeen toteutuksessa, maakuntakaava on ollut riittävällä tavalla ohjeena kaavaa laadittaessa.

Viitasammakko (Rana arvalis) on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu eläinlaji. Viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin nojalla kielletty. Mainittu suoraan lakiin perustuva kielto on voimassa myös hanketta toteutettaessa. Tähän nähden ja muu asiassa esitetty selvitys huomioon ottaen kaavaa varten laadittuja selvityksiä ei ole viitasammakon mahdollisen esiintymisen osalta pidettävä riittämättöminä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaava-alueen länsipuolella sijaitsee yksi olemassa oleva loma-asunto noin 500 metrin etäisyydellä osayleiskaavassa osoitetusta tuulivoimalan alueesta. Meluhaitan mahdollisuutta ei jo yksin tähän nähden voida pitää poissuljettuna. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on meluselvitysten osalta lausuttu, sekä erityisesti se, että kaavassa olevan kaavamääräyksen mukaan alueen toteuttamisessa eli muun ohella rakennuslupamenettelyssä on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista sekä ympäristöministeriön suositusohjearvot, kaavaa ei ole pidettävä lainvastaisena valituksessa esitetyillä meluselvityksiin liittyvillä perusteilla. Jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta meluhaitan vuoksi, hankkeen toteuttaminen edellyttää rakennusluvan lisäksi sitä, että toimintaan on oltava ympäristölupa. Ympäristölupamenettelyn tarkoituksena on viime kädessä varmistaa, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu kohtuutonta meluhaittaa asutukselle.

Kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei A:n ja asiakumppanien täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Mika Seppälä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A:n ja B:n kuolinpesät ja heidän 14 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 5.11.2015 nro 15/0386/1

Asian aikaisempi käsittely

Siikajoen kunnanvaltuusto on päätöksellään 14.5.2014 (§ 42) hyväksynyt Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan. Osayleiskaavalla laajennetaan ja muutetaan kunnanvaltuuston 1.2.2012 hyväksymää ja 12.4.2012 lainvoimaiseksi tullutta osayleiskaavaa.

Osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavassa on määrätty, että sitä voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien ja heidän asiakumppaniensa tekemät valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut valitusten hylkäämistä seuraavasti:

1. Käsittely kunnanhallituksessa 11.11.2013

Kunnanhallituksen tehtävänä on ollut valmistella nyt kysymyksessä olevaa kaava-asiaa valtuuston päätettäväksi. Asiaa valmistellessaan kunnanhallituksen on tullut ottaa kantaa siihen, minkä sisältöisenä kaava tulisi hyväksyä. Kunnanhallituksen toimivaltaan ei kuitenkaan kuulu kaavan sisällöstä päättäminen, vaan toimivalta kuuluu tältä osin valtuustolle eivätkä kunnanhallituksen hyväksymät ratkaisut sido valtuustoa.

Kunnanhallitus on 11.11.2013 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutos- ja laajennusehdotuksen ja päättänyt asettaa kaavaehdotuksen julkisesti nähtäville sekä pyytää kaavaehdotuksesta tarvittavat lausunnot. Kunnanhallitus on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan toimivallan ja tehtävien mukaisesti. Valtuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valittajien asian käsittelystä mainitussa kunnanhallituksen kokouksessa tältä osin esittämillä perusteilla.

2. Esteellisyys kaava-asian käsittelyssä

2.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin (365/1995) mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen. Mainitun pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 28 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa.

2.2. Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan valmistelua koskevat päätökset

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutosta ja laajennusta ja Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa on valmisteltu samanaikaisesti. Hankkeista on muun ohella tehty yhteinen ympäristövaikutusten arviointimenettely. Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan kaava-alue sijaitsee Siikajoen pohjoispuolella ja Isonevan tuulipuiston alue joen eteläpuolella. Alueet sijaitsevat lähimmillään noin puolentoista kilometrin etäisyydellä toisistaan. Kysymyksessä olevissa kaava-asioissa on niiden samanaikaisesta valmistelusta ja osin yhteisestä selvitysaineistosta huolimatta kysymys kahdesta erillisestä kaava-asiasta eikä luottamushenkilö ole esteellinen osallistumaan molempien kaava-asioiden käsittelyyn sillä perusteella, että hän on esteellinen osallistumaan toisen kaava-asian käsittelyyn. Esteellisyyttä Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen käsittelyyn ei synny myöskään sillä perusteella, että henkilö on mahdollisesti ollut esteellinen osallistumaan aiemmin hyväksytyn Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan (1. vaihe) käsittelyyn.

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen valmisteluun liittyviä kunnanhallituksen päätöksiä ovat päätökset 15.10.2012 § 302, 13.5.2013 § 183, 11.11.2013 § 357, 31.3.2014 § 97 ja 14.4.2014 § 117. Muut valittajien esittämät kunnanhallituksen päätökset eivät ole sellaisia nyt kysymyksessä olevan Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen valmisteluun välittömästi liittyviä päätöksiä, jotka pitäisi ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko kaava-asian valmisteluun ottanut osaa esteellisiä henkilöitä.

2.3. Esteellisyys kunnanhallituksen kokouksissa

Kunnanhallituksen kokousta 15.10.2012 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan C ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. Pöytäkirjaan on §:n 302 kohdalle merkitty, että kunnanhallituksen puheenjohtaja D on esteellisenä poistunut kokouksesta pykälän käsittelyn ajaksi. Kunnanhallituksen jäsen E ja F ovat olleet läsnä käsiteltäessä Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muuttamista ja laajentamista koskevaa asiaa.

Kunnanhallituksen päätöksiä 13.5.2013 § 183 ja 11.11.2013 § 357 koskevien pöytäkirjanotteiden mukaan D ja E ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn ja poistuneet kokouksista mainittujen pykälien käsittelyn ajaksi. C ja F ovat olleet mainituissa kokouksissa läsnä käsiteltäessä Vartinojan kaava-asiaa.

Kunnanhallituksen kokousta 31.3.2014 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan C ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. D, E ja F ovat poistuneet kokouksesta ennen §:n 97 käsittelyä. Kunnanhallituksen kokousta 14.4.2014 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan D ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. Pöytäkirjaan on §:n 117 kohdalle merkitty, että C, F ja E ovat olleet poissa kokouksesta mainitun pykälän käsittelyn ajan.

Valittajat ovat esittäneet, että edellä mainitut esteellisyytensä ilmoittaneet henkilöt olisivat kuitenkin olleet läsnä kunnanhallituksen kokouksissa sen ajan, kun kokouksissa on esitelty kaavaa. Kysymyksessä olevien henkilöiden mahdollinen läsnäolo asiantuntijoiden esitellessä kaavaa ei kuitenkaan ole hallintolain 27 §:ssä tarkoitettua kiellettyä läsnä olemista tai osallistumista asian käsittelyyn.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ja hallinto-oikeuden käytettävissä olevasta väestötietojärjestelmästä ilmenee, että F:llä ja C:llä ei ole kiinteistönomistuksia Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen kaava-alueella. He eivät siten ole olleet esteellisiä osallistumaan kaava-asian käsittelyyn kunnanhallituksessa.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ja hallinto-oikeuden käytettävissä olevasta väestötietojärjestelmästä ilmenee, että D:llä on kiinteistönomistuksia osayleiskaavan kaava-alueella. D ei ole osallistunut nyt kysymyksessä olevan Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutosta ja laajennusta koskevan kaava-asian käsittelyyn kunnanhallituksessa. Hänen hallintolain 28 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä E on kuitenkin osallistunut asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 15.10.2012.

Kunnanhallituksen 15.10.2012 §:ssä 302 tekemällä päätöksellä on päätetty laittaa osayleiskaavan laajennusta ja muutosta koskeva asia vireille sekä hyväksyä ja laittaa nähtäville laadittu osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Kun otetaan huomioon, että mainitussa kunnanhallituksen päätöksessä on ollut kysymys vasta kaava-asian vireilletulosta eikä vielä ole ollut tietoa siitä, minkälaista maankäyttöä D omistamille alueille on tarkoitus suunnitella, E ei ole ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa.

2.4. Esteellisyys valtuuston kokouksessa 14.5.2014

Valtuuston kokousta koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, että päätöksentekoon valtuustossa on osallistunut valtuutettu G, joka on ollut Raahen seurakunnan kirkkovaltuuston jäsen vuonna 2014. Valittajien esittämän mukaan Siikasalon seurakunta, joka on 31.1.2013 liitetty Raahen seurakuntaan, omistaa Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan alueella kiinteistön, jonka alueelle on kaavassa osoitettu tuulivoimaloiden sijoituspaikkoja.

Valtuutettu on valtuustossa esteellinen vain, jos asia koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen laissa tarkoitettua lähisukulaistaan tai sellaiseen rinnastettavaa henkilöä. Valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole koskenut G:tä henkilökohtaisesti, eikä hän siten ole ollut esteellinen osallistumaan asiasta päättämiseen valtuustossa.

Valtuuston kokousta 14.5.2014 koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, että valtuutettu C ei ole osallistunut kokoukseen. Pöytäkirjaan on osayleiskaavan hyväksymistä koskevan §:n 42 kohdalle merkitty, että valtuuston puheenjohtaja E, valtuuston 1. varapuheenjohtaja F ja valtuuston varajäsen D ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä ja poistuneet kokouksesta pykälän käsittelyn ajaksi. Valittajat eivät ole esittäneet selvitystä siitä, että mainitut henkilöt olisivat vastoin pöytäkirjaan merkittyä osallistuneet asian käsittelyyn valtuustossa.

2.5. Johtopäätökset esteellisyysväitteiden johdosta

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen valmisteluun kunnanhallituksessa ja kaavan hyväksymiseen valtuustossa ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä. Valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valittajien esteellisyyden osalta esittämillä perusteilla.

Valtuuston kaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei ole aihetta kumota valittajien esteellisyyden osalta esittämillä perusteilla.

3. Kaavaselostus ja vuorovaikutus kaavoitusmenettelyssä

3.1. Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että osallisilla on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten ja ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 17 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan yleiskaavan selostuksessa esitetään suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä. Saman momentin 7 kohdan mukaan selostuksessa esitetään muun ohella miten vaikutusselvitysten tulokset ja eri mielipiteet on otettu huomioon sekä selvitys niistä toimenpiteistä, joilla aiotaan ehkäistä kaavan toteuttamisesta mahdollisesti aiheutuvia haitallisia ympäristövaikutuksia.

3.2. Tosiseikat

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut yleisesti nähtävillä. Kaavaluonnos ja kaavaehdotus ovat olleet yleisesti nähtävillä, ja kunta on antanut saatuihin mielipiteisiin, muistutuksiin ja lausuntoihin vastineet. Annetut kannanotot ja vastineet ovat olleet kunnanhallituksen pöytäkirjojen liitteinä. Annetun palautteen pohjalta kaavaan on tehty muutoksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä on tiedotettu erikseen ja kaavasuunnitelmia on esitelty kaavoitusmenettelyn yhteydessä järjestetyissä yleisötilaisuuksissa ja seurantaryhmän kokouksissa. Kunnan internet-sivuilla on ollut nähtävillä kunnanhallituksen kokousten pöytäkirjat sekä kaavoituksen eri vaiheet koko kaavan valmistelun ajan.

Kunnanhallituksen valitusten johdosta hallinto-oikeudelle antaman lausunnon liitteestä käy ilmi, että osayleiskaavaehdotuksen nähtävillä olosta on tiedotettu kirjeitse kaava-alueen ja siihen rajoittuvien alueiden kiinteistönomistajia.

Kaavaehdotusta on muutettu sen nähtävillä olon jälkeen. Kaavaehdotuksesta on poistettu yhden tuulivoimalan alue ja sille osoitetut ohjeelliset huoltotielinjaukset ja ohjeellinen maakaapeli. Neljä ohjeellista tuulivoimaloiden sijaintipaikkaa ja niiden tuulivoimaloiden aluetta sekä niille osoitettuja ohjeellisia huoltotielinjauksia ja ohjeellisia maakaapelin paikkoja on siirretty. Lisäksi on tarkennettu kaavamääräyksiä. Kaavaehdotusta ei ole asetettu uudelleen nähtäville.

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan selostuksessa on kerrottu kohdassa osallistuminen ja vuorovaikutus, ketkä ovat kysymyksessä olevan kaavahankkeen osallisia, ja selostettu toteutunut vuorovaikutusmenettely. Kaavaselostukseen ei ole liitetty vuorovaikutusmenettelyssä saatuja mielipiteitä, muistutuksia ja lausuntoja taikka laadittu niistä yhteenvetoa. Kaavaselostuksessa ei myöskään mainita tehtyä tuulivoimaa koskevaa aloitetta.

3.3. Oikeudellinen arviointi

Yleiskaavan selostus ei kuulu yleiskaavaan, eikä sillä ole suoranaista oikeudellista vaikutusta. Kaavaselostus ei siten voi olla muutoksenhaun kohteena. Kaavaselostuksessa esitettyä voidaan arvioida muun ohella osana toteutunutta vuorovaikutusmenettelyä.

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutosta ja laajennusta koskevaa kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu ilman, että sitä olisi laitettu uudelleen nähtäville. Asiassa on tältä osin menetelty maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n vastaisesti. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että muutokset on tehty saadun palautteen johdosta tuulivoimaloista aiheutuvien pohjavesivaikutusten, meluvaikutusten ja linnustolle aiheutuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseksi, kysymyksessä ei ole sellainen virhe, joka yksistään edellyttäisi kaavan hyväksymispäätöksen kumoamista.

Maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö ei edellytä erillisten neuvottelujen järjestämistä alueen maanomistajien kanssa. Maanomistajien osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet turvataan yleisen vuorovaikutusmenettelyn avulla.

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä lain rajoissa, eikä kunta ole sidottu osallistumisen ja kuulemisen yhteydessä esitettyihin kannanottoihin. Kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten yhteensovittamista, eikä vuorovaikutus voi aina johtaa kaikkien esitettyjen kannanottojen huomioon ottamiseen. Kun otetaan huomioon Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen vuorovaikutusmenettely kokonaisuudessaan, vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa edellytetyllä tavalla.

Valituksenalainen valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen valittajien toteutuneen vuorovaikutusmenettelyn ja kaavaselostuksen osalta esittämillä perusteilla.

4. Kaavasuunnittelun lähtökohdat

4.1. Suunnittelualue ja sen ympäristö

Suunnittelualue sijaitsee noin viiden-kuuden kilometrin etäisyydellä Siikajoen- kylästä kaakkoon Siikajoen pohjoispuolella lähimmillään noin 0,5 kilometriä joesta. Alue on suurelta osin puuston peittämää suopohjaa, niin sanottua rämemetsää. Metsänpohjasta suurin osa on ojitettu tai raivattu pelloiksi. Maasto on tasaista. Suunnittelualueella ei ole asutusta.

Suunnittelualueen eteläpuolella maisemaa hallitsee Siikajoki. Jokivarteen on muodostunut haja-asutusta, ja siellä on myös alkutuotantoa. Siikajoen rantavyöhyke on maakunnallisesti arvokasta kulttuuriympäristöä, ja siellä on paikallisesti merkittäviä kulttuurihistoriallisia kohteita. Suunnittelualueen etelärajalla on Papinkankaan virkistys- ja muinaisjäännösalue.

Suunnittelualueen pohjoispuolella sijaitsee Vartinvaaran-Kivivaaran harjumuodostelma, joka kuuluu valtakunnalliseen harjujen suojeluohjelmaan. Pohjoisen harjumuodostelma-alueen kanssa osittain lomittain on arvokkaan pohjavesiesiintymän reuna-alue. Esiintymä kuuluu maakunnallisesti ja seudullisesti tärkeään pohjavesivyöhykkeeseen.

Suunnittelualueen pohjois-koillispuolella sijaitsee 687 hehtaarin suuruinen Huhtaneva-Luminevan Natura-alue, joka edustaa Pohjois-Pohjanmaan aapasuobiotooppia, ja alueella on suolla pesiviä lintulajeja. Suunnittelualueen itäpuolella on pinta-alaltaan 683 hehtaarin suuruinen Haarasuon Natura-alue, joka on luontotyypiltään arvokas aapasuoalue. Suunnittelualueesta alle kymmenen kilometrin etäisyydellä sijaitsevat myös Revonneva-Ruonnevan Natura-alue sekä Siikajoen lintuvedet ja suot Natura-alue.

Samanaikaisesti Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen kanssa suunnitellun Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan suunnittelualue sijaitsee Siikajoen eteläpuolella lähimmillään noin puolentoista kilometrin etäisyydellä Vartinojan suunnittelualueesta.

4.2. Kaavatilanne

Alueella voimassa olevassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa suunnittelualue kuuluu luonnon monikäyttöalueeseen. Tällä merkinnällä osoitetaan virkistyskäytön kannalta kehitettäviä, arvokkaita luontokohteita sisältäviä aluekokonaisuuksia. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen maankäyttöä suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota luontoalueiden virkistyskäyttömahdollisuuksien edistämiseen, niiden välisten reitistöjen muodostamiseen sekä maisema- ja ympäristöarvojen säilymiseen.

Maakuntakaavassa Siikajokivarsi kuuluu maaseudun kehittämisen kohdealueeseen (mk-4, Siikajokilaakso). Siikajokivarsi on osoitettu myös joko valtakunnallisesti tai maakunnallisesti kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi. Ohjeellinen pääsähköjohdon linjaus on maakuntakaavassa esitetty jokivarteen, joen pohjoispuolelle.

Maakuntakaavassa Vartinvaaran-Kivivaaran harjumuodostuma on osoitettu arvokasta harjualuetta koskevalla merkinnällä (MY-hs). Merkinnällä osoitetaan valtioneuvoston hyväksymän valtakunnallisen harjujensuojeluohjelman mukaiset harjualueet ja muut vähintään seudullisesti arvokkaat harjualueet. Maakuntakaavassa on viivamerkinnöin osoitettu pohjavesialueet ja tärkeät pohjavesivyöhykkeet. Pohjavesialuetta koskevalla merkinnällä osoitetaan yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeät (1. luokan) ja vedenhankintaan soveltuvat (2. luokan) pohjavesialueet. Tärkeää pohjavesivyöhykettä koskevalla merkinnällä osoitetaan laajoja, useista pohjavesialueista muodostuvia vyöhykkeitä, jotka soveltuvat pohjaveden ottamiseen maakunnallista tai seudullista tarvetta varten.

Valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys valtuuston 1.2.2012 hyväksymän Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan laajentamisesta koilliseen ja lounaaseen. Suunnittelualueella ei ole voimassa asemakaavaa. Siikajokivarressa on voimassa vuonna 2013 hyväksytty Jokivarren osayleiskaava.

Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuuston 2.12.2013 hyväksymässä, päätöksentekohetkellä lainvoimaa vailla olleessa 1. vaihemaakuntakaavassa on esitetty alueita tuulivoimarakentamiseen. Suunnittelualue sijoittuu osittain vaihemaakuntakaavassa osoitetulle Vartinojan tuulivoimaloiden alueelle (tv-1 alue 318). Tuulivoimaloiden aluetta (tv-1) koskevalla merkinnällä osoitetaan maa-alueita, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoimala-alueiden rakentamiseen. Vaihemaakuntakaavassa osoitetut tuulivoima-alueet perustuvat Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan manneralueen tuulivoimaselvitykseen (2011) ja sitä täydentäviin maakunnallisiin tuulivoimaselvityksiin sekä maakunnassa vireillä olleiden tuulivoimayleiskaavojen valmistelun yhteydessä laadittuihin selvityksiin.

5. Osayleiskaavan kuvaus

Osayleiskaavan laatimisen tavoitteena on luoda edellytykset Vartinojan tuulipuiston laajentamiselle.

Osayleiskaavassa on osoitettu pääasiassa metsätaloutta varten varattuja maa- ja metsätalousvaltaisia alueita (M) sekä pääasiassa maataloutta varten varattuja maatalousalueita (MT). Näitä alueita koskevien kaavamääräysten mukaan alueille saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä, teknisiä verkostoja ja kokoonpanoalue. Alueilla sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä varasto- ja talousrakennusten rakentaminen.

Maa- ja metsätalousvaltaisille alueille ja maatalousalueille on osoitettu pistekatkoviivamerkinnällä tuulivoimaloiden alueita (tv). Tuulivoimaloiden sijainti tuulivoimaloiden alueella on esitetty ohjeellisena. Kaavakarttaan on lisäksi katkoviivalla osoitettu alue, minkä sisäpuolelle mahtuu tuulivoimalan siipien pyörimisalue.

Tuulivoimalan aluetta (tv) koskevien kaavamääräysten mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus maanpinnasta ei saa ylittää tasoa + 190 metriä. Roottorien halkaisija saa olla enintään 130 metriä. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava vaalea ja yhtenäinen, ja tornin rakenteen on oltava yhteneväinen koko alueella. Tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden, siipien pyörimisalueiden ja tuulivoimaloiden nostoalueiden on sijoituttava osoitetuille tuulivoimaloiden alueille.

Osayleiskaavaan on merkitty suunniteltua uutta 110 kV:n voimajohtolinjaa varten tarvittava alue energiahuollon alueena (EN). Tälle alueelle on esitetty uuden sähkömuuntamoaseman ohjeellinen sijainti. Tuulivoimaloita palvelevat huoltotiet ja maakaapeliyhteydet on osoitettu ohjeellisina.

Kaavakarttaan on viivamerkinnöin osoitettu Vartinvaaran-Kivivaaran harjujen suojelualue (hs). Kaavamääräyksen mukaan alueen maisemakuvaa ei saa turmella, luonnon merkittäviä kauneusarvoja tai erikoisia luonnonesiintymiä tuhota eikä luonnonoloissa saa aiheuttaa huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia (MAL 3 §). Kaavakarttaan on viivamerkinnöin esitetty myös pohjavesialue (pv). Kaavamääräyksen mukaan pohjavesien pilaantumis- ja muuttumisriskejä aiheuttavat laitokset ja toiminnot on sijoitettava riittävän etäälle tärkeistä ja vedenhankintaan soveltuvista pohjavesialueista tai riskien syntyminen on estettävä riittävin vesiensuojelutoimenpitein. Alueella tulee huolehtia pohjavesien suojelun ja tuulivoimaloiden rakentamisen yhteensovittamisesta.

Osayleiskaavan yleismääräyksen mukaan rakennettaessa pohjavesialueelle tuulivoimaloiden suunnitelmista on käytävä ilmi voimalatyyppi, perustamistapa, kuvaus rakentamisesta sekä tiedot voimalassa käytettävistä öljyistä ja muista kemikaaleista ja niiden määrästä. Pohjavesialueelle rakentamista rajoittavat vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaiset pohjaveden muuttamis- ja pilaamiskiellot. Pohjaveden laatuun ja määrään vaikuttavista toiminnoista on pyydettävä ELY-keskuksen lausunto ennen rakennusluvan myöntämistä.

Osayleiskaavan yleismääräyksen mukaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista sekä ympäristöministeriön suositusohjearvot. Ennen rakennusluvan myöntämistä on jokaisen voimalan osalta varmistettava, etteivät asetetut melurajat ylity.

Osayleiskaavan yleismääräysten mukaan tuulivoimaloiden sähkönsiirtojohdot on toteutettava ensisijaisesti maakaapeleina. Tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamisteiden sekä maakaapeleiden sijoittamisessa on otettava huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet, ja ne on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään.

Yleismääräyksen mukaan ennen tuulivoimaloiden ja niille johtavien huoltoteiden ja kaapelilinjojen rakennustöiden aloittamista on maaperätietojen perusteella selvitettävä hapettuessaan happamoituvien kaivumaiden olemassaolo ja tarvittaessa esitettävä toimenpiteet haittojen estämiseksi. Happaman kuormituksen ehkäisysuunnitelma on esitettävä ELY-keskukselle.

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutos ja laajennus on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla).

6. Vaikutusten selvittämiseen ja kaavan sisällölliseen lainmukaisuuteen liittyvät sovellettavat oikeusohjeet

6.1. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvoston 30.11.2000 hyväksymien ja päätöksellään 13.11.2008 tarkistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) tarkistettujen erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä tulee muun ohella edistää uusiutuvien energialähteiden käyttöedellytyksiä. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4. (kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on muun ohella varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät luonnonperinnön arvot säilyvät. Alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet. Pohjavesien pilaantumis- ja muuttamisriskejä aiheuttavat laitokset ja toiminnot on sijoitettava riittävän etäälle niistä pohjavesialueista, jotka ovat vedenhankinnan kannalta tärkeitä ja soveltuvat vedenhankintaan.

6.2.Vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

6.3.Yleiskaava

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77b §:n mukaan laadittaessa lain 77a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:
1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;
2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;
3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

7. Tuulivoimarakentamisen sopeutuminen luonnonympäristöön

7.1. Osayleiskaavan perustana olevat selvitykset ja vaikutusarvioinnit

Vaihemaakuntakaavaa laadittaessa on tarkasteltu lintujen muuttoreittejä ja pullonkaula-alueita Pohjois-Pohjanmaalla tuulivoimarakentamisen kannalta. Selvitys on päivätty 15.3.2013.

Isonevan tuulivoimapuistoa ja Vartinojan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on vuonna 2012 laadittu tuulipuistoja koskevat luontoselvitykset, joissa on tutkittu Isonevan ja Vartinojan hankealueiden luontoarvoja. Selvityksissä on tarkasteltu alueiden kasvillisuutta ja luontotyyppejä, linnustoa, liito-oravia, viitasammakoita, lepakoita ja ekologisia yhteyksiä sekä arvioitu hankkeiden vaikutuksia alueiden luontoarvoille. Arviointimenettelyssä on myös laadittu suunniteltuja tuulipuistoja yhdistävän voimalinjan ympäristöselvitys.

Luontoselvityksessä on annettu yleiskuvaus koko alueen kasvillisuudesta. Selvityksessä on kasvillisuutta ja luontotyyppejä selvitettäessä painotettu tuulivoimaloiden suunniteltuja paikkoja ja muiden alueelle sijoittuvien rakenteiden lähiympäristöjä. Hankkeen kasvillisuutta, luontotyyppejä ja arvokkaita elinympäristöjä koskeva kartoitus on perustunut maastokäynteihin sekä kartta- ja ilmakuvatarkasteluun. Lisäksi Pohjois-Pohjanmaan Metsäkeskukselta on saatu käyttöön inventoinnit metsälakikohteista ja muista arvokkaista kohteista. Luontoselvityksessä on todettu, että Vartinojan pohjoisella osa-alueella sijaitsevat ojittamattomat suojuotit täyttävät osin metsälain erityisen tärkeiden elinympäristöjen vähäpuustoisten soiden kriteerit ja ovat muuten luettavissa muihin arvokkaisiin elinympäristöihin. Alueella ei ole luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia luontotyyppejä.

Luontoselvitykseen sisältyvään linnustoselvitykseen on kuulunut pesimälinnustoselvitys sekä kevät- ja syysmuuton laskenta. Lisäksi muuttolintujen osalta joitakin päätelmiä on voitu tehdä rannikon havainnoista, koska hankealueet sijaitsevat siinä määrin lähellä rannikkoa. Täydentäviä tietoja on saatu Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellisen yhdistyksen julkaistuista havainnoista, Suomen lintuatlaksesta ja riistakolmioaineistoista.

Pesimälinnustoselvitys on toteutettu kartoittamalla linnustoa hankealueilla kesäkuun alussa ja kesäkuun puolivälin jälkeen. Kartoituksessa on painotettu suunniteltuja voimalapaikkoja ja tielinjausten alueita sekä luonnontilaisimpia ja linnustollisesti kiintoisimpia alueita, kuten avosoita ja varttuneita lehti- ja sekametsiä. Pesimälintujen soidinlentoja on tarkkailtu myös lintujen muutonseurantapaikoilla. Havaintojen tulokset on esitetty taulukkomuodossa siten, että taulukoista ilmenevät havaitut pesimälajit, niiden reviirimäärät ja reviiritiheydet. Luontoselvityksessä on myös esitetty Vartinojan alueella havaitut uhanalaiset, silmälläpidettävät, alueellisesti uhanalaiset sekä lintudirektiivin liitteessä I mainitut linnut. Vartinojan alueelta on löytynyt arosuohaukan pesintä. Hankealueen puustoisuuden ja alueen tasalaatuisuuden ympäröivien alueiden kanssa on arvioitu pienentävän voimaloista aiheutuvaa häiriöaluetta ja vähentävän haittavaikutuksia pesimälinnuille.

Lintujen muutontarkkailun tavoitteena on ollut selvittää ja arvioida hankealueiden kautta muuttavien lintujen yksilömääriä, lentokorkeutta ja mahdollisia muuttoreittejä hankealueilla. Muuttohavaintojen kirjaamisessa on käytetty BirdLife Suomen suosituksia kenttähavaintojen merkitsemisestä. Linnun kokoon tai yksityiskohtien erotuskykyyn perustuvan luokittelun sijaan on sovellettu paremmin tuulivoimaloiden aiheuttaman törmäysriskin arviointiin soveltuvaa, kiinteisiin ohietäisyysluokkiin perustuvaa luokittelua.

Lintujen kevätmuuttoa on tarkkailtu ajalla 28.3.-19.5.2012 yhteensä 60 tuntia. Havaintopaikkoja oli hankealueilla yhteensä kuusi. Vartinojan hankealueella kevätmuuton havainnointipisteitä oli kolme. Lintujen syysmuuttoa on tarkkailtu ajalla 20.8.-25.10.2012 yhteensä 101,50 tuntia. Sekä Vartinojan että Isonevan alueella havaintopaikkoja oli yksi. Havainnoinnit ovat kattaneet ajan auringon noususta auringon laskuun. Lintujen yömuuttoa ei ole havainnoitu. Linnustoselvityksessä on havaintojen pohjalta esitetty lintujen lukumäärät lentokorkeuksien ja käyttäytymisen sekä lentosuuntien ja havaintoalueen mukaan jaoteltuina. Havainnot on esitetty myös lintulajeittain.

Selvityksessä on arvioitu muuttavien lintujen törmäysriskiä sekä keväällä että syksyllä. Kevään ja syksyn yhteiseksi törmäysriskiksi on arvioitu alle yksi lintu voimalaa kohden vuodessa. Tämän ei ole katsottu vaikuttavan merkittävästi yhdenkään lajin populaatioon. Erillisselvityksessä törmäysriskiä on arvioitu myös tuulipuistojen muuttolintuihin kohdistuvan yhteisvaikutuksen kannalta.

Luontoselvitysten yhteydessä on laadittu Siikajoen Vartinojan ja Isonevan tuulipuistojen Natura-arvio. Arviossa on esitetty tuulipuistohankealueiden läheisyydessä sijaitsevien Natura-alueiden kuvaukset ja niiden suojeluperusteena olevat luontotyypit ja lajisto sekä tuulipuistohankkeiden tiedot. Arvion aineistona on lisäksi ollut melumallinnustiedot, hankealueiden luontoselvitykset, lintulaskentatiedot ja uhanalaisten petolintujen pesäpaikkatiedot. Natura-arviossa on todettu, että tuulipuistojen vaikutukset rajoittuvat melko lähelle. Vaikutusalueen on arvioitu olevan välillä 500-1000 metriä. Natura-alueiden sijainnin perusteella hankealueilta voi olla havaittavia vaikutuksia vain Isonevan suoalueeseen ja sen länsipuolella olevaan metsäalueeseen. Tämän vuoksi Natura-arviossa on tarkasteltu hankkeiden toteuttamisen vaikutuksia Siikajoen lintuvedet ja suot Natura-alueen arvoihin.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa (27.2.2013) on arvioitu Isonevan ja Vartinojan tuulivoimapuistohankkeiden luonnonympäristövaikutuksia. Arviointiselostuksessa on hankkeen pohjavesivaikutuksia koskevassa kohdassa kuvattu pohjavesialueiden sijainti, maaperän laatu ja alueen pohjavesiolosuhteet ja alueen vedenottamoita koskevat tiedot sekä arvioitu pohjaveteen kohdistuvia riskejä. Luonnonympäristövaikutuksia koskeva arviointi on perustunut edellä mainittuihin selvityksiin sekä aiempiin muun ohella maakuntakaavoituksen ja yleiskaavoitusten yhteydessä tehtyihin selvityksiin. Pohjavesiasiantuntija on arvioinut pohjaveteen kohdistuvia riskejä aiemmin tehtyjä selvityksiä ja suunnitelmia hyväksi käyttäen. Paikalliset vesihuoltoyhtiöt on kutsuttu mukaan seurantaryhmätyöskentelyyn.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyjä selvityksiä ja hankkeen vaikutuksia. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan suositellut joidenkin hankkeessa esitettyjen luonnontilaltaan arvokkaiden alueiden välittömässä läheisyydessä sekä pohjavesialueen rajan tuntumassa olevien voimaloiden sijaintipaikkojen muuttamista.

Valituksenalaista tuulipuistoa koskevan osayleiskaavan kaavaehdotuksen nähtävillä ollessa on pyydetty lausunto Siikajoen kunnan alueella toimivalta vesihuoltolaitokselta Paavolan Vesi Oy:ltä. Yhtiö on antanut kaavaehdotuksesta lausunnon, jossa on tarkasteltu kaavaehdotusta pohjavesivaikutusten kannalta.

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen Ramboll Finland Oy on laatinut 24.1.2014 päivätyn selvityksen Vartinojan tuulivoimapuiston rakentamisen pohjavesivaikutuksista. Selvityksessä on esitetty tiedot pohjavesialueesta, maaperästä ja pohjavesiolosuhteista sekä käsitelty tuulivoimapuiston alueella lokakuussa 2013 tehdyn lisäpohjatutkimuksen tuloksia ja voimaloiden perustamistapaa erityisesti tuulivoimalapaikkojen nro 8 ja 9 osalta. Selvityksessä on arvioitu osayleiskaavassa esitettyjen voimalapaikkojen ja huoltoteiden rakentamisesta aiheutuvia pohjavesivaikutuksia. Selvitykseen liittyy esitys rakentamisen aikaisesta pohjaveden seurannasta.

Osayleiskaavan kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan luonnonympäristövaikutuksia.

7.2. Selvitysten riittävyys

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tehty luontoselvitys on kattanut koko suunnittelualueen, ja sitä laadittaessa on perehdytty alueesta aiemmin laadittuihin inventointeihin. Luontoselvityksessä on kartoitettu alueen arvokkaat elinympäristöt, ja sitä on pidettävä laajuudeltaan riittävänä. Linnustoselvityksessä on kartoitettu alueen pesimälinnut ja havaittu muun ohella, että alueella on arosuohaukan pesintäpaikka. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa pitänyt tehtyä linnustoselvitystä tavanomaista parempana mutta kuitenkin puutteellisena kevätmuuton ajallisen kattavuuden osalta. Tästä puutteellisuudesta huolimatta, kun otetaan huomioon kaavaa varten käytettävissä olleet linnustoa koskevat selvitykset kokonaisuudessaan, selvitykset täyttävät tältäkin osin maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä niiltä edellytetyt vaatimukset.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn arviointiselostuksessa on alueelta aiemmin tehtyjen selvitysten perusteella esitetty pohjaveden vaikutusten arvioimiseksi tarpeellisia tietoja alueen pohjavesiolosuhteista sekä arvioitu pohjavesivaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä on laadittu myös Natura-arvio. Myöhemmin kaavoitusvaiheessa on selvitetty Vartinojan alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteita sekä arvioitu tuulivoimarakentamisesta aiheutuvia pohjavesivaikutuksia. Pohjavesiolosuhteita koskeva selvitys ei ole rajoittunut vain nyt kysymyksessä olevaan osayleiskaavan laajennusalueeseen, eikä selvityksiä ja vaikutusarviointeja ole pidettävä riittämättöminä sillä perusteella, että kaava-alue olisi valittajien esittämin tavoin ollut liian suppea vaikutusten arviointiin.

Kaavoitusta varten käytettävissä olevista selvityksistä ja tehdyistä vaikutusarvioinneista on saatavissa riittävät tiedot alueen luontoarvoista ja luonnonvaroista sekä kaavaratkaisun vaikutuksista niihin. Hyväksytyn Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen lainmukaisuutta on tältä osin mahdollista arvioida tehtyjen selvitysten ja vaikutusarviointien perusteella.

7.3. Oikeudellinen arviointi kaavan sisältövaatimuksista

Vartinvaaran-Kivivaaran harjumuodostuma on osa arvokasta pohjavesiesiintymää. Vartinvaaran pohjavesialue on I-luokan pohjavesialue, joka on alueellisesti merkittävä vedenhankintakohde ja jolla sijaitsee vedenottamoita.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa tuulivoimaloiden ohjeellisia sijaintipaikkoja ei ole osoitettu pohjavesialueelle eikä harjujen suojelualueelle. Tuulivoimaloille esitetyt ohjeelliset uudet huoltotieyhteydet sijaitsevat myös pohjavesialueen ulkopuolella. Lähimpänä pohjavesialuetta sijaitsevat tuulivoimaloiden nro 9 ja 20 ohjeelliset sijaintipaikat. Tuulivoimalan nro 20 tuulivoimalan alue ja ohjeellinen sijaintipaikka sijaitsevat noin 200 metrin etäisyydellä pohjavesialueen rajasta. Tuulivoimalan nro 9 ohjeellinen sijaintipaikka sijaitsee myös noin 200 metrin etäisyydellä pohjavesialueesta. Tuulivoimalan alue, jolla tuulivoimalan 9 ohjeellinen sijaintipaikka sijaitsee, ulottuu pohjavesialueelle. Tälle tuulivoimalan alueelle on valtuuston 1.2.2012 hyväksymässä osayleiskaavassa osoitettu tuulivoimalan nro 8 ohjeellisen sijaintipaikka. Tuulivoimalan nro 8 ohjeellista sijaintipaikkaa ja sen huoltotieyhteyttä ei ole ratkaistu nyt kysymyksessä olevalla kaavalla.

Vaikka osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet ja huoltotieyhteydet on osoitettu ohjeellisina, tuulivoimaloiden rakentamista ja huoltoteiden sijoittamista ohjaavat luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden kohteiden huomioon ottamista ja pohjavesialueelle rakentamista koskevat osayleiskaavan yleismääräykset.

Natura-arvion mukaan Vartinojan tuulipuistohankkeella ei todennäköisesti ole vaikutuksia Huhtanevan-Luminevan Natura-alueen suojelun perusteena oleville luontotyypeille.

Osayleiskaavassa varataan alueet tuulivoimarakentamiseen. Tarvittaessa yksittäisen tuulivoimalan rakentamisen edellytykset suhteessa pohjaveteen on myös arvioitava, kuten osayleiskaavan yleiskaavamääräyksessäkin on todettu, vesilain ja ympäristönsuojelulain säännösten perusteella näiden lakien mukaisessa menettelyssä. Kun otetaan huomioon osayleiskaavassa tuulivoimaloiden rakentamiseen varattujen alueiden sijainti suhteessa pohjavesialueeseen sekä annetut kaavamääräykset kokonai-

suudessaan, hyväksytyssä osayleiskaavassa on otettu huomioon alueen pohjavesivarat ja ohjattu pohjavesivaroihin liittyvää rakentamista maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77b §:ssä edellytetyllä tavalla.

8. Tuulivoimarakentamisen sopeutuminen ihmisten asuin- ja elinympäristöön sekä alueen maankäyttöön

8.1. Meluvaikutusten selvittäminen

8.1.1. Melun arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Valituksenalaista päätöstä tehtäessä asiassa sovellettavana olleen melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Ympäristöministeriö on vuonna 2012 antamassaan tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa (4/2012 ) edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi ympäristöministeriön mainitussa ohjeessa esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen (sosiaali- ja terveysministeriön opas 2003:1) mukaisina.

Ympäristöministeriö on vuonna 2014 antanut tuulivoimaloiden melun mallintamista ja mittaamista koskevat ohjeet (2-4/2014).

8.1.2. Laaditut meluselvitykset ja arvioinnit

Isonevan tuulivoimapuistoa ja Vartinojan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on vuonna 2012 laadittu tuulipuistojen meluvaikutuksia koskeva selvitys. Melumallinnus on tehty kolmelle eri hankevaihtoehdolle (VE1, VE2 ja VE3). Mallinnus on tehty WindPRO 2.8.522- ohjelmiston DECIBEL- työkalulla melustandardin ISO 9613-2 mukaisesti. Mallinnuksessa on käytetty hankkeissa esillä olleista tuulivoimalatyypeistä kovaäänisintä Nordex 117 -voimalaa. Valmistajan antamien melutietojen mukaan voimalan lähtömelutaso on käytetyillä lähtötiedoilla ollut 105 dB. Käytetyn voimalatyypin melutasot on ilmoitettu oktaavikaistoittain (63-8000 Hz). Lisäksi on ilmoitettu melun etäisyysvaimeneminen desibeleinä. Mallinnus on tehty molemmille tuulipuistoille samanaikaisesti. Melumallinnukseen liittyvien epävarmuustekijöiden johdosta mallinnustulosten tarkkuudeksi on arvioitu -5....+3 dB.

Meluselvityksessä on tarkastelukohteina ollut 21 vakituisessa asuinkäytössä ja vapaa-ajankäytössä ollutta kiinteistöä. Tarkastelukohteessa saatuja tuloksia on vertailtu ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa (4/2012) esitettyihin tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoihin. Jotta melurajat täyttyisivät kaikissa tilanteissa, mallinnuksessa saatuja tuloksia on verrattu yöajan ohjearvoihin, joita ovat 40 dB vakinaiselle asutukselle ja 35 dB loma-asutukselle. Mallinnuksessa ei ole selvityksen mukaan otettu huomioon amplitudimodulaatiota, koska vertailuarvoina käytettävät suunnitteluohjearvot ovat viisi desibeliä matalammat kuin valtioneuvoston päätöksessä melutason ohjearvoista (993/1992) asetetut arvot.

Meluselvityksen tulokset on esitetty hankevaihtoehdoittain. Hankevaihtoehdossa VE3, jonka pohjalta osayleiskaavoitusta on valmisteltu, vertailuarvoina olleet melurajat ovat Vartinojan osayleiskaavan alueella ylittyneet yhden loma-asunnon kohdalla (35,2 dB). Valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot eivät ole ylittyneet yhdessäkään tarkastelukohteessa.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on muun ohella tehtyjen selvitysten ja kyselyjen pohjalta arvioitu Isonevan ja Vartinojan tuulipuistohankkeiden meluvaikutuksia. Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyä meluselvitystä ja hankkeen vaikutuksia.

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutosta ja laajennusta valmisteltaessa on laadittu tuulivoimapuistojen ympäristömeluselvitys (21.3.2014), jossa on tarkasteltu Isonevan ja Vartinojan alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden aiheuttamaa ympäristömelua. Selvitys perustuu laskennalliseen mallinnukseen, joka on tehty noudattaen ympäristöministeriön tuulivoimaloiden melun mallintamista koskevaa ohjetta (2/2014). Selvityksen tarkoituksena on ollut mitoittaa tuulivoimaloiden melupäästöt siten, että valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot ja ympäristöministeriön ohjeessa esitetyt suunnitteluohjearvot eivät ylity ympäristön asuin- ja lomarakennuksilla eivätkä Siikajokivarren osayleiskaavan mukaisilla rakennuspaikoilla. Selvityksessä on otettu huomioon jo hyväksytyssä osayleiskaavassa Vartinojalle osoitetut tuulivoimalat.

Mallinnus on tehty DataKustik Cadna 4.4. -ohjelmalla melustandardin ISO 9613-2 mukaisesti. Mallinnuksessa on käytetty kansainvälisen tuulivoimalatoimittajan 3 MW:n tuulivoimalan melupäästötietoja. Mallinnuksessa käytetty voimaloiden kokonaisäänitehotaso 105,5 dB(A) on suurin tuulivoimalalle ilmoitettu melupäästö. Mallinnuksessa ei ole esitetty voimalan melupäästön terssikaistakohtaisia äänitehotasoja taajuuksille 50-10 000 Hz. Meluselvityksessä on mallinnettu tuulivoimaloiden aiheuttama keskiäänitaso suurimman melupäästön mukaisessa käyttötilanteessa, eli kaikkien voimaloiden melupäästö on samaan aikaan suurimmillaan. Mallinnukseen ei ole tehty amplitudimodulaatioon liittyvää korjausta, koska tuulivoimalan valmistaja ei ollut ilmoittanut voimaloiden aiheuttaman melun olevan amplitudimoduloitua, kapeakaistaista tai impulssimaista. Laskennan epävarmuus on sisällytetty tuulivoimalan äänen melupäästöarvoon, jota on pidetty laitevalmistajan arvioimana takuuarvona.

Sisämelun osalta selvityksessä on laskettu neljän tarkastelupisteen osalta sekä asuntojen A-painotettu sisämelutaso että asuntojen sisätiloihin aiheutuvan pienitaajuisen äänen voimakkuus. Pienitaajuisen melun osalta tarkastelu on tehty taajuusvälille 20-200 Hz. Pienitaajuisen äänen laskennat on suoritettu taulukkolaskentana.

Meluselvitystä koskevassa raportissa esitetyt melukartat vastaavat yöajalle määritetyn suurimman sallitun melupäästön mukaista tilannetta olosuhteissa, joissa melun leviäminen on suotuisaa samanaikaisesti kaikkiin ilmansuuntiin. Laskentatulosten perusteella ulkomelua koskevat valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot ja ympäristöministeriön suunnitteluohjearvot eivät Siikajoen pohjoispuolella ylity millään olemassa olevilla loma- ja asuinrakennuksilla eikä Jokivarren osayleiskaavan mukaisilla uusilla rakennuspaikoilla. Laskentatulosten perusteella tuulivoimaloiden aiheuttaman pienitaajuisen melun taso alittaa asuin- ja lomarakennusten sisätiloissa Sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysohjeessa (2003:1) annetut ohjearvot kaikilla terssikaistoilla vähintään 15 dB.

Ympäristömeluselvityksen tulosten tarkastelua koskevassa osiossa on todettu, että tuulivoimaloiden hankinnan yhteydessä on varmistettava, että valmistajan ilmoittama lähtömeluarvo on takuuarvo. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että tuulivoimaloista ei lähtisi soivaa, kapeakaistaista tai impulssimaista ääntä. Jos tuulivoimaloiden melussa on edellä mainittuja ominaisuuksia, melupäästöihin on tehtävä viiden desibelin lisäys toteutuvan tuulivoimalan mukaisessa melumallinnuksessa. Myös amplitudimodulaatioon on kiinnitettävä huomiota.

8.1.3. Selvitysten riittävyys ja luotettavuus

Meluselvitysten laatua ja riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että hyväksyttyä osayleiskaavaa voidaan käyttää suoraan tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena. Tämän vuoksi melumallinnuksessa tulee ilmoittaa yksityiskohtaiset tiedot alueelle suunnitelluista tuulivoimaloista. Osayleiskaavalla ei kuitenkaan ratkaista sitä, mikä voimalatyyppi alueelle sijoitetaan, vaan siinä varataan alueet tuulivoimarakentamiseen. Meluselvitysten on täytettävä sellaiset edellytykset, että niiden perusteella voidaan arvioida, onko alueelle mahdollista sijoittaa kaavan mukaiset kaavamerkinnät ja -määräykset huomioon ottaen tuulivoimaloita siten, että osayleiskaava täyttää sille asetetut sisältövaatimukset muun ohella turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien huomioon ottamisesta.

Tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää rakennuslupaa. Rakennuslupavaiheen melumallinnus tehdään toteutettavaksi valitulla tuulivoimalatyypillä. Viime kädessä tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää myös ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, jos toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta muun ohella meluhaitasta johtuen.

Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua sekä melun mallintamista ja mittaamista koskevat ohjeet on annettu suunnittelun yhtenäistämiseksi ja ne on tarkoitettu yleisesti sovellettaviksi. Ohjeet eivät kuitenkaan ole sellaista sitovaa normistoa kaavoituksessa, että laadittuja meluselvityksiä tulisi automaattisesti pitää lainvastaisina tai riittämättöminä sillä perusteella, että ne eivät kaikilta osiltaan vastaa ympäristöministeriön ohjeissa esitettyä.

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutos ja laajennus perustuu kahteen meluselvitykseen. Meluselvitykset on laadittu käyttäen yleisesti Suomessa sovellettavia melun mallinnusmenetelmiä ja -käytäntöjä. Selvityksiä laadittaessa on vertailuarvoina otettu huomioon myös valtioneuvoston päätöksessä esitettyjä arvoja tiukemmat ympäristöministeriön ohjeessa esitetyt suunnitteluohjearvot. Melumallinnuksia tehtäessä on otettu huomioon kaikki Vartinojan ja Isonevan alueelle suunnitellut tuulivoimalat ja tulokset kattavat tuulipuistoista aiheutuvat yhteisvaikutukset.

Vartinojan ja Isonevan alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden aiheuttamaa ympäristömelua koskevassa selvityksessä vuodelta 2014 ei ole yksilöity käytettyä voimalatyyppiä eikä esitetty voimalan terssikaistakohtaisia äänitehotasoja. Selvityksessä on kuitenkin esitetty mallinnuksessa käytettävien voimaloiden lukumäärät, sijoituspaikat, nimellisteho, roottorin halkaisija ja korkeus sekä A-painotettu kokonaisäänitehotaso. Selvityksessä on tuotu esille se, että melupäästöarvon on oletettu olevan tuulivoimaloiden takuuarvo eikä tuulivoimaloiden äänen ole mallinnusta tehtäessä oletettu sisältävän erityisiä häiritseviä ominaisuuksia, kuten amplitudimoduloitua ääntä. Meluselvityksen arviointiosassa on kiinnitetty huomiota siihen, että tuulivoimaloiden hankinnan yhteydessä on varmistettava se, että mallinnuksen oletusarvot pitävät paikkansa.

Meluselvitysten riittävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että hyväksytyssä osayleiskaavassa on meluhaittojen ehkäisemistä koskeva yleismääräys. Yleismääräys kohdistuu muun ohella rakennuslupamenettelyyn, jossa on ennen rakennusluvan myöntämistä jokaisen voimalan osalta varmistettava, etteivät asetetut melurajat ylity.

Osayleiskaava perustuu sellaisiin meluselvityksiin, joiden perusteella on mahdollista arvioida osayleiskaavan mukaisen maankäytön aiheuttamat meluvaikutukset.

8.2. Muiden vaikutusten selvittäminen

Vartinojan tuulivoimapuistoa ja Isonevan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on laadittu tuulivoimapuistojen varjostusvaikutuksia koskeva selvitys. Mallinnus on tehty kolmelle eri hankevaihtoehdolle (VE1, VE2 ja VE3). Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen kaavaselostuksessa on mainitun varjostusselvityksen pohjalta arvioitu osayleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden aiheuttamia varjostusvaikutuksia.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on muun ohella tehtyjen selvitysten ja asukaskyselyjen pohjalta arvioitu tuulipuistohankkeiden ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia, kuten varjostusvaikutuksia ja terveysvaikutuksia, sekä turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia. Arviointiselostuksessa on arvioitu myös vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen ja maankäyttöön.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen ja osayleiskaavan kaavaselostuksen turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia koskevassa kohdassa on todettu, että kokemusten mukaan tuulivoimaloista irtoavat jääkappaleet putoavat hyvin lähelle voimaloita. Suomessa ei ole tiedossa yhtään tapausta, jossa voimalasta irronnut jää olisi osunut voimalan lähellä liikkuneeseen henkilöön. Todennäköisyys sille, että voimaloiden läheisyydessä olevaan henkilöön osuu jääkappale, on arvioitu erittäin pieneksi. Arviointiselostuksen mukaan, mikäli tarvetta ilmenee, voimalat on mahdollista varustaa jääntunnistusautomatiikalla. Jäänmittaus on mahdollista yhdistää varoitusvaloon, joka kertoo jään kertymisestä. Myös voimaloiden pysäyttäminen on mahdollista anturin antaman signaalin perusteella.

Tuulivoimaloiden jäänmuodostuksesta ja siitä aiheutuvasta vaarasta ei ole laadittu varsinaista selvitystä. Tuulivoimaloista aiheutuvaa jäävaaraa on kuitenkin edellä selostetulla tavalla yleisesti arvioitu ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ja kaavaselostuksessa. Kun otetaan huomioon, että hyväksytyssä osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet sijaitsevat kaavan mukaisilla maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla ja maatalousalueilla, sekä se, että Papinkankaan virkistysalueen läheisyyteen ei ole kaavassa varattu alueita tuulivoimarakentamiseen, tehtyä arviointia on pidettävä riittävänä.

Tuulivoimaloiden edellyttämien lentoestevalojen vaikutuksia on ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa arvioitu maiseman kannalta. Lentoestevalojen tarkemmat vaatimukset käsitellään lentoestelupamenettelyssä ja rakennuslupavaiheessa.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ja Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen kaavaselostuksessa on maankäytön vaikutusten osalta todettu, että hankkeen edellyttämän voimajohdon rakentaminen rajoittaa hieman maankäyttöä erityisesti Siikajoen kohdalla, missä on asutusta joen varressa. Voimajohdon tarvitsema alue pienentää jonkin verran alueen metsä- ja peltopinta-alaa, mutta kokonaisuutena tarkastellen uusien voimajohtojen vaikutukset seudun maa- ja metsätalousalueisiin ovat suhteellisen vähäiset. Hankealueille ei voida osoittaa uutta asutusta. Metsäalue säilyy tuulivoimaloiden rakennus- ja kokoamispaikkoja sekä rakennettavia huoltoteitä lukuun ottamatta yhtenäisenä.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyjä selvityksiä ja hankkeen vaikutuksia.

8.3. Johtopäätös vaikutusten selvittämisestä

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutos ja laajennus perustuu Vartinojan ja Isonevan tuulivoimapuistojen yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tehtyihin selvityksiin ja arviointeihin. Lisäksi osayleiskaavaa laadittaessa on tehty uusi meluselvitys ja arvioitu kaavan vaikutuksia.

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen vaikutuksia selvitettäessä on tarkasteltu kaavan mukaisen maankäytön vaikutuksia ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen. Lisäksi on selvitetty kaavan vaikutuksia alueiden käyttöön. Vaikutuksia selvitettäessä on otettu huomioon olemassa oleva asutus ja lähialueelle suunniteltu maankäyttö. Osayleiskaava perustuu sellaisiin selvityksiin ja arviointeihin, joiden perusteella voidaan arvioida, mille etäisyydelle asutuksesta ja asutukseen varatuista alueista tuulivoimaloita voidaan sijoittaa ja täyttääkö osayleiskaava sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset tältä osin.

8.4. Oikeudellinen arviointi kaavan sisältövaatimuksista

Asiassa on valituksissa esitettyjen perusteiden pohjalta arvioitava sitä, onko hyväksytyssä osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet osoitettu niin lähelle olemassa olevaa asutusta ja Jokivarren osayleiskaavan rakennuspaikkoja, että kaava tällä perusteella on yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Hyväksytty tuulipuiston osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että se mahdollisesti on Siikajoen maankäyttöstrategian tai kuntalaisaloitteen johdosta tehdyn valtuuston päätöksen vastainen.

Osayleiskaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden kilometrin mittaisen vaikutusalueen sisällä ei sijaitse asutusta eikä Jokivarren osayleiskaavan mukaisia uusia rakennuspaikkoja. Meluselvitysten mukaan valtioneuvoston päätöksen mukaiset meluarvot ja ympäristöministeriön ohjeen mukaiset suunnitteluohjearvot eivät ylity yhdessäkään tarkastelukohteessa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä siitä, mille etäisyydelle asutuksesta tuulivoimaloita voidaan sijoittaa, eikä kaavaratkaisu ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että tuulivoimala-alueita on osoitettu alle kahden kilometrin etäisyydelle olemassa olevasta asutuksesta ja asutukseen varatuista alueista. Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutos ja laajennus ei ole valittajien esittämillä tuulivoimarakentamisen sopeutumisesta ihmisten asuin- ja elinympäristöön ja alueen maankäyttöön liittyvillä perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetettujen yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

9. Kaavan kohtuullisuus maanomistajalle

A:n ja B:n kuolinpesien valituksessa tarkoitetun kaava-alueella sijaitsevan kiinteistön alueelle ei maakuntakaavassa ole osoitettu aluevarauksia eikä alueella ole yksityiskohtaisia kaavoja. Valittajien esittämän selvityksen mukaan kiinteistö on nykyään metsätalouskäytössä. Valituksenalaisessa osayleiskaavassa kiinteistön alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi. Tuulivoimalan nro 12 tuulivoimalan alue sijoittuu runsaan hehtaarin verran kuolinpesän omistamalle alueelle. Yleiskaavassa ei ole kaavamääräyksin rajoitettu kuolinpesän kiinteistön käyttöä.

Kysymyksessä olevan yleiskaavoituksen tavoitteena on mahdollistaa tuulivoimarakentaminen Vartinojan alueella. Tuulivoimarakentamisen sijoittamista rajoittavat siitä aiheutuvien laajojen vaikutusten huomioon ottaminen, eikä kaikkia alueen maanomistajien tavoitteita ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon. Tuulivoimarakentamisen ei voida katsoa estävän normaalia metsätalouden harjoittamista alueella. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon kuolinpesän alueelle sijoittuvan tuulivoimalan alueen suhteellinen pienuus, yleiskaavan ei voida katsoa aiheuttavan kuolinpesälle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa taikka olevan kaavasta aiheutuvien haittojen perusteella maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen. Mahdollisia korvauskysymyksiä ei ratkaista kaavalla.

10. Ratkaisu

Vartinojan tuulipuiston osayleiskaavan muutoksen ja laajennuksen hyväksymistä koskeva päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole lainvastainen valittajien esittämillä perusteilla. Päätöstä ei ole aihetta kumota valitusten johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Maankäyttö- ja rakennuslaki 63 § ja 197 § 1 momentti
Kuntalaki (17.3.1995/365) 90 § (1375/2007)
Luonnonsuojelulaki 65 § ja 66 § 1 momentti
Maankäyttö- ja rakennusasetus 19 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Anne-Mari Keskitalo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n ja B:n kuolinpesät sekä niiden asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Lisäksi muutoksenhakijat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet aiemmin esittämänsä ja lausuneet lisäksi vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle katsoneet, että muiden ohella E on ollut esteellinen osallistumaan kaavaa koskevaan päätöksentekoon, sillä hän on kaava-alueella maata omistavan D:n sisar E on osallistunut päätöksentekoon kunnanhallituksen kokouksessa 15.10.2012 (§ 302). Tuossa kokouksessa on päätetty laittaa vireille osayleiskaavan muutosta koskeva asia sekä hyväksyä ja laittaa nähtäville laadittu osallistumis- ja arviointisuunnitelma (OAS). Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, hyväksytty OAS osoittaa jo riittävällä tavalla tuulivoima-alueen sijoittumisen maanomistuksen kannalta. Puheena olevassa kunnanhallituksen kokouksessa on ollut kysymys päätöksestä, jonka perusteella on voitu ennakoida mahdollista hyötyä tuulivoima-alueen maanomistukseen liittyen. E on siten ollut esteellinen osallistumaan päätöksentekoon, jota näin ollen rasittaa menettelyvirhe.

Kaavaehdotusta on muutettu olennaisesti nähtävillä olon jälkeen ja kaava on hyväksytty tämän jälkeen asettamatta sitä uudelleen nähtäville. Muutokset ovat koskeneet muun muassa voimaloiden sijaintia, niiden tiejärjestelyjä ja maakaapeleiden paikkoja. Muutokset koskevat tässä tapauksessa yleistä etua ja muun muassa voimaloiden sijaintipaikkojen muutokset vaikuttavat tuulipuiston kokonaisvaikutuksiin ja niiden arviointiin. Muutosten vaikutuksia yksityisiin etuihin ei voida kaava-aineiston perusteella ilmeisesti edes arvioida. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 65 §:ssä ilmaistu nähtäville asettamista koskeva muotovaatimus on luonteeltaan ehdoton. Asiassa on menetelty virheellisesti.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa tuulivoimapuiston ympäristöön ja ympäröivään maankäyttöön kohdistuvat vaikutukset ovat merkittäviä ja laajalle ulottuvia, mikä korostaa selvitysten kattavuudelle ja laadulle asetettavia vaatimuksia.

Kaavahanketta varten tehdyt linnustoselvitykset ovat puutteellisia, kuten erityisesti Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys (PPLY, 3.1.2014) on todennut. Erityisen huolestuttavana PPLY toteaa Vartinojan hankealueen sijoittumisen arosuohaukan pesimäalueelle. Euroopassa arosuohaukan uhanalaisuusluokka on erittäin uhanalainen (EN, Endangered). Arosuohaukan esiintymistä ja liikkumista tuulivoimaloiden alueella ei ole kuitenkaan selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla. Selvitysten puutteellisuus on johtanut kaavan sisältövaatimusten vastaisuuteen.

Ympäristöministeriö on päätöksellään (DNr:o YM/5222/2014) jättänyt vahvistamatta 1. vaihemaakuntakaavassa Vartinojan alueelle osoitetun tuulivoima-alueen (tv-1) maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n vastaisena seuraavilla perusteluilla:

"Ympäristöministeriö toteaa, että arosuohaukka on lintudirektiivin liitteen I laji ja uuden 2015 loppuun mennessä julkaistavassa lajien uudelleenarvioinnissa arvioitu erittäin uhanalaiseksi lajiksi. Lajin uhanalaisuutta ei ole aiemmin Suomessa arvioitu, koska sitä on alettu vasta viime vuosina pitää Suomessa vakiintuneena lajina. Arosuohaukka on harvinainen koko Euroopassa ja arvioitu erittäin uhanalaiseksi EU:n alueella. Suomen pienellä arosuohaukkakannalla on suuri merkitys lajin suojelutasolle koko EU:n alueella. Arosuohaukka on pesinyt onnistuneesti Vartinojan tuulivoima-alueen lähistöllä vuosina 2011-2015.

Ympäristöministeriö katsoo, ettei vaihemaakuntakaavassa ole tuulivoima-alueen Vartinoja osalta riittävästi kiinnitetty huomiota alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen ja luonnonarvojen vaalimiseen linnuston osalta ja jättää tuulivoima-alueen merkinnän tv-1 (Vartinoja, 318) maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena vahvistamatta."

Muita Vartinhaaran-Kivivaaran alueella toistuvasti havaittuja törmäysriskille alttiita päiväpetolintuja ovat mehiläishaukka, hiirihaukka ja sinisuohaukka, jotka on arvioitu Suomessa vaarantuneiksi (VU, vulnerable). Alueen merkitys myös petolintujen pesimäalueena on huomattava. Alueen merkitys petolintujen muuttoreittinä ilmenee myös muuttoreittiselvityksestä (Hölttä 2013).

Selvitykset ja kaavan toteuttamisen vaikutukset on laadittu voimalakohtaisesti. Koska kaavaa ei ole asetettu voimaloiden ja niihin liittyvän kunnallistekniikan ja teiden siirron jälkeen uudelleen nähtäville, muutosten vaikutusten käsittely on jäänyt puutteelliseksi.

Voimaloiden toteuttaminen edellyttää ojituksia sekä perustusten, pystytysalueiden, kaapeleiden ja tiestön rakentamista. Nämä toimenpiteet edellyttävät kasvillisuuden ja maan humuskerroksien poistamista, mikä vaikuttaa veden imeytymiseen ja valuntaan alueella. Koska suunnittelualue sijoittuu osin pohjavesi- ja harjumuodostuma-alueelle, vaikutusten rajoittaminen ja hallitseminen edellyttäisi riittävän täsmällistä ohjausta kaavamerkinnöin. Kaavaselostuksessa todetaan sinänsä haitallisten vaikutusten riski arvokkaille luontotyypeille ja lajistolle niiden sijainnista riippuen sekä avohakkuisiin verrattavat kasvillisuusvaikutukset, mutta vaikutuksia ei tunnisteta riittävästi eikä ehkäistä niitä kaavamääräyksin.

Tuulivoimaloiden kokonaisvaikutukset pohjavesiin tulisi arvioida yhdessä ja selvittää pohjavesiin kohdistuvat riskit ottaen huomioon pohjaveden ehdoton pilaamiskielto ja pohjaveteen mahdollisesti kohdistuvien vaikutusten merkitys myös Natura-alueen (Huhtaneva-Lumineva) suojeluarvojen koskemattomuuden kannalta.

Kaava-aineisto ei sisällä myöskään pohjavesiolosuhdeselvitystä. Mikäli pohjavesialueen muodostumisaluetta, virtaussuuntia ja pohjaveden pinnan korkeuksia ei tunneta, hankkeen mahdollisia vaikutuksia pohjavesiin ei voida selvittää lain ja asetuksen vaatimalla tavalla.

Hankkeella on mahdollisesti Natura-alueelle (Huhtaneva-Lumineva) kohdistuvia vaikutuksia, joita ei ole arvioitu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla. Varovaisuusperiaatteen nojalla vaikutukset olisi tullut arvioida luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaisesti.

Osayleiskaavaa voidaan käyttää suoraan tuulivoimaloiden rakennusluvan perusteena, mikä on otettava huomioon arvioitaessa meluselvitysten laatua ja riittävyyttä. Tämän vuoksi melumallinnuksessa tulee ilmoittaa yksityiskohtaiset tiedot alueelle suunnitelluista voimaloista. Melumallinnus ei täytä tätä vaatimusta. Melumallinnuksessa on useita virheitä ja puutteita eikä melumallinnus vastaa todellisen tilanteen melualtistusta parhaimmalla mahdollisella tavalla. Koska tuulivoimaloiden sijaintipaikat määräytyvät kaavoitusvaiheessa, melun torjuntaa ei voida jättää olennaisilta osin vasta myöhemmässä lupamenettelyssä suoritettavaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa. Tuulivoimalan alue tuulivoimalan nro 12 kohdalla sijoittuu runsaan hehtaarin verran A:n ja B:n kuolinpesien kiinteistön alueelle, mikä rajoittaa kiinteistön käyttöä kohtuuttomalla tavalla. Tuulivoimakaava aiheuttaisi toteutuessaan kiinteistön käytölle kohtuuttomia rajoituksia.

Siikajoen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään. Kunnanhallitus on selityksessään katsonut, että valituksessa mainittua ympäristöministeriön päätöstä (YM/5222/2014) ei voida käyttää nyt kysymyksessä olevan valitusasian ratkaisun perusteena. Kunnanhallitus on lisäksi muun ohella lausunut seuraavaa:

Osallistumis- ja arviointisuunnitelma ei ole kaavoitusprosessin vaihe, jossa päätettäisiin kenenkään maanomistajan oikeuksista tai velvoitteista. Päätöksenteossa ei ole tällä perusteella tapahtunut E esteellisyydestä johtuvaa menettelyvirhettä.

Kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen tehdyillä muutoksilla tuulivoimakaavan haitallisia vaikutuksia on oleellisilta osin vähennetty. Nämä muutokset palvelevat niin yleistä kuin maanomistajienkin etua. Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole tältä osin muutettava.

Pesimälinnustoa koskevaan selvitykseen liittyen arosuohaukka on ollut tiedossa kaavaprosessin aikana. Tuolloin arosuohaukalla ei kuitenkaan ollut suomalaista uhanalaisstatusta. Kaava on muun ohella arosuohaukan osalta laadittu niiden linjausten ja ohjeistuksen mukaan, jotka ovat olleet laatimisajankohtana tiedossa. Linnustoselvitykset täyttävät maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä edellytettävät vaatimukset.

A:n ja B:n kuolinpesät sekä niiden asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen. Muutoksenhakijat ovat vastaselityksessään uudistaneet aikaisemmin esittämänsä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Arosuohaukka on pesinyt onnistuneesti Vartinojan tuulivoima-alueen lähistöllä vuosina 2011 – 2015. Vuonna 2015 tehdyssä Suomen lintujen uhanalaisuustarkastelussa arosuohaukka on katsottu Suomeen vakiintuneeksi lajiksi ja sen statukseksi on arvioitu erittäin uhanalainen (EN).

Lintudirektiivin liitteessä I mainitaan ne 94 uhattua lajia tai alalajia, joiden suojelemiseksi jäsenvaltioiden tulee osoittaa riittävä määrä erityisiä suojelualueita (SPA-alueita). Arosuohaukka on mainitulla listalla. Arosuohaukka on harvinainen koko Euroopassa ja se on arvioitu erittäin uhanalaiseksi EU:n alueella. Vartinojan pesimäpaikka on arosuohaukan ainoa tunnettu vakiintunut pesimäpaikka koko EU:n alueella. Vaikka arosuohaukan suojeleminen ei välttämättä vaadi varsinaisten suojelualueiden perustamista, pitäisi kuitenkin olla selvää, ettei sen ainoaa tunnettua vakiintunutta pesimäpaikkaa koko EU:n alueella saa tuhota.

Samalla perusteella, jolla vaihemaakuntakaava on jätetty vahvistamatta, nyt kysymyksessä oleva yleiskaava ei täytä sille asetettuja sisältövaatimuksia luonnonarvojen vaalimisen suhteen. Lisäksi on otettava huomioon, että kaavaa hyväksyttäessä voimassa olleessa maakuntakaavassa alue kuului luonnon monikäyttöalueeseen, jonka suunnittelumääräys edellytti muun muassa ympäristöarvojen säilyttämistä.

Vastaselitykseen on liitetty selvitys kuolinpesien ja niiden asiakumppanien oikeudenkäyntikuluista määrältään yhteensä 5 061,40 euroa.

Siikajoen kunnanhallitukselle on lähetetty tiedoksi mainittu selvitys oikeudenkäyntikuluista.

Merkitään, että ympäristöministeriö on 23.11.2015 tekemällään päätöksellä (YM1/5222/2014) jättänyt vahvistamatta Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa Vartinojan alueelle osoitetun tuulivoima-alueen merkinnän (tv-1).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Siikajoen kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

2. Siikajoen kunta määrätään korvaamaan A:n ja B:n kuolinpesien sekä niiden asiakumppanien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 500,00 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Esteellisyys kaava-asian käsittelyssä

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen. Pykälän 1 kohdan mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa muun ohella virkamiehen sisarusta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:ssä säädetään kaavoitusta koskevasta osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta. Pykälän 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.

Kunnanhallitus on 15.10.2012 (§ 302) päättänyt laittaa Vartinojan osayleiskaavan laajennusta ja muuttamista koskevan asian vireille sekä hyväksyä ja laittaa nähtäville mainitun kaavahankkeen osallistumis- ja arviointisuunnitelman. Osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta ilmenee muun muassa, että laajennuksella on ollut tarkoitus lisätä Vartinojan alueelle 6–11 uutta tuulivoimalaa. Suunnitelmassa on myös esitetty suunnittelualueen rajat. Suunnitelman mukaan kaava laaditaan siten, että sitä voidaan käyttää suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Kaavoitus perustuu vuorovaikutteiseen suunnitteluun, jossa sovitetaan yhteen erilaisia maankäyttöön liittyviä intressejä. Kaavoituksen erityispiirteiden vuoksi esteellisyyden vaikutus ulottuu lähtökohtaisesti koko kaavaratkaisuun. Nyt kysymyksessä olevassa kaavahankkeessa osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta ilmenevän suunnittelualueen maanomistajille on ollut odotettavissa mahdollisia taloudellisia hyötyjä tai vastaavasti rakentamisrajoituksia voimaloiden rakentamisesta johtuen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kunnanhallituksen jäsenen E:n veljellä D:llä on kiinteistöomistuksia Vartinojan osayleiskaavan laajennusta ja muuttamista koskevan osayleiskaavan alueella. Kaavahanke huomioon ottaen E:n hallintolaissa tarkoitetulle läheiselle on ollut odotettavissa erityistä tai vahinkoa asian ratkaisusta. E ei siten ole esteellisenä voinut ottaa osaa mihinkään puheena olevan kaava-asian käsittelyvaiheeseen. Tämä on koskenut myös edellä mainittua kunnanhallituksen kokousta 15.12.2012 (§ 302). Mainittua kokousta, jossa on muun ohella hyväksytty edellä mainittu osallistumis- ja arviointisuunnitelma, on pidettävä osana kaava-asian valmistelua.

Koska E on osallistunut esteellisenä kunnanhallituksen kokoukseen 15.12.2012 (§ 302), myös samassa kaavoitusmenettelykokonaisuudessa kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

1.2 Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavan vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiasta (muistutus). Pykälän 4 momentin mukaan kaavaehdotuksen asettamisesta nähtäville säädetään tarkemmin asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Asiassa on pidettävä riidattomana, että kaavaehdotusta on nähtävillä olon jälkeen muutettu olennaisesti muun ohella siirtämällä kolmen tuulivoimalan sijaintia. Siirtojen pituudet ovat vaihdelleet 80 metristä 570 metriin. Kaavaehdotusta ei ole muutosten jälkeen asetettu uudelleen nähtäville.

Kysymys on tuulivoimayleiskaavasta, joka oikeuttaa rakentamaan suoraan rakennusluvan nojalla. Kun myös otetaan huomioon, että tuulivoimaloiden sijainnilla on erityinen merkitys arvioitaessa kaavasta aiheutuvia vaikutuksia ympäristöön, muutosten ei voida katsoa koskeneen vain yksityistä etua. Asiassa ei ole myöskään esitetty selvitystä siitä, että niitä osallisia, joiden yksityistä etua muutokset ovat mahdollisesti koskeneet, olisi erikseen kuultu.

Koska olennaisesti muutettua kaavaehdotusta ei näissä oloissa ole asetettu julkisesti nähtäville, osallisilla ei ole ollut mahdollisuutta arvioida kaavan vaikutuksia maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kaavoitusmenettely on tästä syystä tapahtunut maankäyttö- ja rakennuslain säännösten vastaisesti.

1.3 Arosuohaukkaa koskevat selvitykset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin (3 kohta).

Yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä. Pykälän 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella luonnonarvojen vaaliminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädetään rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueella. Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdan mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava muun ohella siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella.

Lintudirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta) 4 artiklan 1. kohdan mukaan mainitun direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella. Arosuohaukka (Circus macrourus) kuuluu lintudirektiivin liitteessä I mainittuihin lajeihin.

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle esittäneet muun ohella, että Vartinvaaran-Kivivaaran ja Siikajoen välinen alue on arosuohaukan ainoa tunnettu vakiintunut pesimäpaikka Suomessa. Lajilla on ollut pysyvä reviiri alueella vuosina 2011 – 2014. Arosuohaukka on luokiteltu Euroopassa erittäin uhanalaiseksi (EN, Endangered). Suomalaista uhanalaisstatusta lajilla ei vielä ole. Arosuohaukka pesii maassa ja vaikuttaisi vaihtavan pesäpaikkaansa vuosittain. Kuitenkin laji on pesinyt koko ajan kaava-alueella. Arosuohaukka kaartelee törmäysriskikorkeudella erityisesti pesimäpaikallaan. Voimaloiden sijoittaminen sen reviirille muodostaa näin ollen vakavan uhan lajille. Muutoksenhakijoiden mukaan arosuohaukan esiintymistä ja liikkumista alueella ei ollut selvitetty kaavoittajan toimesta lainkaan, vaikka lajin pesiminen kaava-alueella on merkittävä linnustonsuojelukysymys koko Suomen mittakaavassa.

Muun ohella nyt kysymyksessä olevaa kaavahanketta koskevassa ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa (2013) todetaan (s. 175 – 176) seuraavaa: "Ympäristötutkimus Yrjölän (2012a) arvion mukaan Vartinajan hankealueella pesivällä arosuohaukalla on kohtalainen törmäysriski voimaloihin, ja lajiin saattaa kohdistua voimaloista häiriövaikutusta. Vaikutusten merkittävyyttä on kuitenkin vaikea arvioida ilman tarkempia tutkimuksia. Törmäyskuolleisuuden on havaittu olevan merkittävää ainoastaan, jos voimaloita on sijoitettu alueille, joilla on useita vakituisesti asuttuja pesäpaikkoja. Useiden arosuohaukan vakituisten pesäpaikkojen sijaitseminen Vartin peltoalueen lähistöllä ei toki ole mahdotonta, mutta epätodennäköistä."

Kaavaselostuksessa (2014) todetaan (s. 81), että sitä, kuinka pysyvää arosuohaukkojen esiintyminen ja pesintä on Siikajoella, ei pystytä ennustamaan. Kaavaselostuksen mukaan arosuohaukan osalta on syytä tehdä tarkempaa seurantaa siitä, missä yksilöt eniten liikkuvat ja saalistavat, ja missä pesäpaikka on. Kaavaselostuksessa myös esitetään, että voimala voidaan pysäyttää pesimäkaudeksi, mikäli jokin voimala on selvä riski.

Asiassa on edellä lausuttu huomioon ottaen katsottava selvitetyksi, että lintudirektiivin liitteessä I mainittu Arosuohaukka on pesinyt usean peräkkäisen vuoden ajan Vartinojan alueella. Tämä osoittaa, että alueella on sellaisia erityisiä luonnonarvoja, jotka on otettava huomioon kaavoituksessa.

Kun otetaan huomioon, että kaavahankkeessa on kysymys tuulipuiston rakentamiseen suoraan rakennusluvan nojalla oikeuttavasta yleiskaavasta sekä rajalliset mahdollisuudet ehtojen asettamiseen rakennuslupamenettelyssä, kaavaa varten ei ole laadittu sellaisia arosuohaukkaa koskevia selvityksiä, joiden nojalla olisi mahdollista arvioida sitä, ovatko kaavan aluevaraukset asianmukaisesti sovitettavissa yhteen luonnonarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen kanssa. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole tältä osin perustunut riittäviin selvityksiin.

1.4 Täydentävät perustelut ja lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä kohdissa 1.1 – 1.3 lausuttu, kunnanvaltuuston päätös on kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset on kumottava.

Lausuminen muista valituksessa esitetyistä valitusperusteluista ei näissä oloissa ole tarpeen.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Siikajoen kunnanvaltuuston päätös on kumottu osayleiskaavan käsittelyssä tapahtuneiden menettelyvirheiden johdosta sekä selvitysten riittämättömyyden vuoksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja erityisesti edellä lausuttu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A:n ja B:n kuolinpesät ja heidän asiakumppanit joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Siikajoen kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan A:n ja B:n kuolinpesien ja heidän asiakumppanien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Mika Seppälä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Aurinkorannan Venekerho Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.4.2015 nro 15/0282/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupungin katupäällikön poissa ollessa kaupungininsinööri on päätöksellään 13.6.2014 § 46 hyväksynyt Espoon kaupungin Nuottalahdessa sijaitsevan laiturin numero 29 purkusuunnitelman sisältävän piirroksen 6134/205.

Päätöksessä on viitattu sovellettuna oikeusohjeena maankäyttö- ja rakennuslain 90 §:ään.

Päätökseen on liitetty valitusosoitus, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Aurinkorannan Venekerho Oy:n valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut tältä osin seuraavaa:

Maankäyttö ja rakennuslain 190 §:n 5 momentin mukaan yleisen alueen suunnitelmaa koskevaan päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Kyseinen laituri on ollut vuokrattuna Aurinkorannan Venekerho Oy:lle 1.6.2008–31.5.2014. Viimeisimmän, ajalle 1.6.2013–31.5.2014 solmitun vuokrasopimuksen mukaan laiturin käyttötarkoitus on yleinen laituri, minkä lisäksi laituri on vuokrattu pienveneiden kiinnityspaikaksi. Venekerholla on ollut käyttölupa laituriin vuokrasopimuksen päätyttyä ajalla 1.6.2014–31.10.2014.

Pelkästään aikaisempaan vuokrasuhteeseen ja olemassa olevaan käyttölupaan perustuen ei voida katsoa, että laiturin purkamista tarkoittava katupäällikön päätös olisi kohdistettu Aurinkorannan Venekerho Oy:ön tai että sillä olisi yhtiöön kohdistuvia, hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia. Valituksessa ei ole esitetty muutakaan syytä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että päätös olisi kohdistettu Aurinkorannan Venekerho Oy:ön tai että päätös vaikuttaisi välittömästi yhtiön oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Näin ollen Aurinkorannan Venekerho Oy:llä ei ole valitusoikeutta asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian, ja Taina Pyysaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Aurinkorannan Venekerho Oy on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Espoon kaupungin päätökset kumotaan tai asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi.

Mikäli laiturin purkamista koskeva päätös jää voimaan, tulee kaupunki velvoittaa korvaamaan yhtiölle laiturin purkamisesta aiheutuva 23 000 euron vahinko, joka on aiheutunut ruoppaus- ja kunnostustoimien suorittamisesta.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Espoon kaupungin päätös purkaa laituri numero 29 vaikuttaa välittömästi yhtiön oikeuteen tai etuun. Yhtiölle on Espoon kaupungin 14.5.2014 myöntämällä maankäyttöluvalla annettu oikeus käyttää laituria 1.6.2014 –31.10.2014 välisellä ajalla. Yhtiö on hakenut mainittuun päätökseen oikaisua. Yhtiö ei hyväksynyt Espoon kaupungin menettelyä korvata aiempi vuokrasopimus käyttöluvalla, koska yhtiöllä oli vuokrasopimukseen perustuva etuoikeus laiturin ja venepoukaman alueen vuokraukseen. Hallinto-oikeuden päätös estää aikaisempien sopimuksien ja niiden tarkoituksen toteutumisen ja vaikuttaa välittömästi yhtiön oikeuksiin. Laiturin vuokraus ei ole mahdollista, jos se on purettu. Yhtiön valitus olisi näin ollen tullut tutkia hallinto-oikeudessa.

Laiturin purkamista on perusteltu laiturin huonolla kunnolla ja turvattomuudella. Laiturin kunto on kuitenkin parantunut yhtiön huolehtiessa siitä eikä sen kunto poikkea vastaavien laitureiden kunnosta. Laituri on varustettu uimaportailla. Päätöksen perusteluina mainittu rannan jyrkkyys ja veden syvyys eivät pidä paikkansa.

Aurinkorannan Venekerho Oy on 10.5.2016 ja 25.5.2016 tänne toimittamissaan lisäkirjelmissä pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus toimittaa alueella katselmuksen. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Espoon kaupungin päätös laiturin purkamisesta puretaan. Kaupungin päätösasiakirjat ovat ristiriitaisia sen kannalta, onko päätöksen purkamisesta tehnyt katupäällikkö vai kaupungininsinööri. Tämän epäselvyyden vuoksi päätös tulee purkaa. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut tutkimaan, onko kaupunki antanut asiassa tahallaan virheellistä tietoa tai väärentänyt pöytäkirjamerkinnän sekä selvittämään, kuka päätöksen on tosiasiassa tehnyt.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Aurinkorannan Venekerho Oy:n vaatimusta, joka koskee yhtiölle aiheutuneen vahingon korvaamista.

Korkein hallinto-oikeus ei myöskään tutki yhtiön esittämiä viranomaisten ja virkamiesten toimintaa koskevia hallintokantelun luonteisia vaatimuksia.

2. Yhtiön vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiön valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. Päätöksen purkamista koskeva hakemus jätetään tutkimatta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Vahingonkorvausvaatimuksen ja hallintokantelun luonteisten vaatimusten tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi nämä vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

2. Katselmuksen vaatiminen

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan järjestää katselmus. Kun otetaan huomioon ratkaisun lopputulos, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 212 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut asemakaava on voimassa mainitun lain mukaisena asemakaavana.

Maankäyttö- ja rakennuslain 90 §:n 1 momentin mukaan kunnan toteutettavaksi kuuluva kunnan tarpeisiin osoitettu muu yleinen alue kuin katualue on kunnan toteutettava, kun asemakaavan mukainen maankäyttö edellyttää toteuttamista, jollei toteuttamisen lykkääminen ole kunnan taloudelliset edellytykset huomioon ottaen perusteltua. Pykälän 2 momentin mukaan yleinen alue on suunniteltava ja toteutettava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä. Pykälän 3 momentin mukaan yleisen alueen toteuttaminen käsittää alueen rakentamisen tai kunnostamisen ja sen kunnossapidon asemakaavan mukaisen käytön edellyttämällä tavalla. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan tulee laatia yleisen alueen toteuttamiseksi suunnitelma noudattaen soveltuvin osin, mitä 85 §:ssä säädetään kadun suunnittelemisesta, jos tämä on alueen erityisen merkityksen vuoksi tarpeen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 167 §:n 2 momentin mukaan kunnan määräämä viranomainen osaltaan valvoo, että liikenneväylät, kadut, torit ja katuaukiot sekä puistot ja oleskeluun tarkoitetut ulkotilat täyttävät hyvän kaupunkikuvan ja viihtyisyyden vaatimukset. Kevyen liikenteen väylät tulee säilyttää liikkumiselle esteettöminä ja turvallisina.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 46 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 90 §:n 4 momentissa tarkoitetussa puiston tai muun yleisen alueen suunnitelmassa tulee esittää alueen rakentamisen ja käytön periaatteet.

Kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta tai kunnallisvalitusta.

Tosiseikat

Espoon kaupungin kaupungininsinööri on katupäällikön poissaollessa 13.6.2014 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Nuottalahden laiturin numero 29 purkusuunnitelman sisältävän piirroksen 6134/205. Piirroksessa kuvataan laiturin purkamisen käytännön toteuttaminen, kuten purkujätteen käsittely ja alueen viimeistely purkamisen jälkeen.

Laituri sijaitsee alueella, jolla on voimassa ympäristöministeriön 27.2.1992 vahvistama asemakaava. Alue on asemakaavassa osoitettu venesatama/venevalkama-alueeksi (LV). Laituri on otettu yleiseen käyttöön 1.6.2013.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Puheena olevalla Espoon kaupungin päätöksellä hyväksytyn piirroksen mukainen toimenpide ei toteuta alueella voimassa olevaa asemakaavaa, vaan liittyy alueen kaavassa osoitetusta poikkeavaan puistomaiseen virkistyskäyttöön. Piirroksen sisältämää purkamissuunnitelmaa ei voida pitää sellaisena yleisen alueen toteuttamista koskevana suunnitelmana, jota maankäyttö- ja rakennuslain 90 §:n 4 momentissa tarkoitetaan.

Purkusuunnitelman sisältävä piirros ei siten ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu yleisen alueen suunnitelma tai muukaan mainitussa laissa tarkoitettu suunnitelma tai päätös. Näin ollen muutoksenhakuun päätöksestä ei voida soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:ää tai mitään muutakaan mainitun lain säännöstä.

Päätös piirustuksen ja sen sisältämän suunnitelman hyväksymisestä on kunnan viranomaisen tekemä päätös, jonka valituskelpoisuutta on arvioitava kuntalain 91 §:n pohjalta.

Ratkaistaessa kysymystä päätöksen valituskelpoisuudesta on otettava huomioon, minkälaisia oikeudellisia vaikutuksia päätöksellä lain mukaan on ja minkälaisia oikeussuojatarpeita menettelyyn liittyy.

Laiturin rakentamisesta ja purkamisesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Maanomistajien ja muiden tahojen etujen huomioon ottamisesta säädetään asemakaavan sisältövaatimuksia koskevissa säännöksissä sekä toimenpidelupaa ja purkamislupaa koskevissa säännöksissä. Muutoksenhaku näihin päätöksiin on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslain säännöksin. Muutoksenhakua näihin päätöksiin on nykyisin rajoitettu siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentista ja 190 §:n 4-5 momenteista tarkemmin ilmenee.

Nyt kysymyksessä oleva päätös on luonteeltaan kaupungin maanomistajana tekemä suunnitelma, joka liittyy asemakaavan mukaisen venesatama/venevalkama-alueen säilyttämiseen sellaisena, että se täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 167 §:n 2 momentin mukaiset hyvän kaupunkikuvan ja viihtyisyyden vaatimukset. Päätös koskee tähän alueen kunnossapitovelvollisuuteen liittyvän konkreettisen toimenpiteen eli laiturin purkamisen toteuttamista ja sen toteuttamistapaa. Päätökseen ei sisälly valintaa eri vaihtoehtojen välillä, koska vastuu ympäristön hoitamisesta perustuu kunnalle maanomistajana kuuluviin velvollisuuksiin. Viranomaisvalvonta ja muutoksenhakumahdollisuudet ympäristöä muuttavien toimenpiteiden suhteen on turvattu maankäyttö- ja rakennuslain säännöksin. Puheena olevaan Espoon kaupungin päätökseen ei tähän nähden ja muutoinkaan liity erityisiä hallintolainkäytön järjestyksessä ratkaistavia oikeusturvatarpeita. Päätökseen, jossa on kysymys täytäntöönpanotoimesta, ei näin ollen voi hakea muutosta valittamalla kunnallisvalituksin.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Espoon kaupungininsinöörin katupäällikön poissa ollessa tekemään päätökseen liitetty virheellinen valitusosoitus on poistettava.

4. Päätöksen purkamista koskevan hakemuksen jättäminen tutkimatta

Hallintolainkäyttölain 58 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa tehtyyn lainvoiman saaneeseen päätökseen saa hakea muutosta ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla, joita ovat kantelu, menetetyn määräajan palauttaminen ja purku.

Kun otetaan huomioon, mitä edellä kohdassa 3 on lausuttu laiturin purkusuunnitelmaa koskevan päätöksen luonteesta ja valituskelpoisuudesta, päätökseen ei sisälly sellaista ratkaisua, joka voisi olla purkuhakemuksen kohteena. Hakemus on siten jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Asiassa oli kysymys työnantajakohtaisen työterveyshuollon toimintasuunnitelman laatimiseen ja tarkoituksenmukaisen työterveyshuollon järjestämiseen liittyvästä työpaikkaselvityksestä lukuun ottamatta samassa yhteydessä mahdollisesti tehtäviä tarkempia mittauksia, kartoituksia ja muita selvityksiä. Selvitys tehtiin jokaisen työterveyshuoltosopimuksen solmimisen yhteydessä, ja sen teki tarpeen mukaan joko työterveyslääkäri, -hoitaja, -psykologi tai -fysioterapeutti. Työpaikkaselvityksen tekemisen katsottiin kuuluvan arvonlisäverosta vapautettuihin terveydenhoitopalveluihin. Äänestys 3–2.

Yritysverotoimiston ennakkoratkaisu ajalle 17.2.2014–31.12.2015.

Vrt. KHO 2014:123

Arvonlisäverolaki 34 § 1 momentti ja 35 §
Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY 132 artikla 1 kohta b ja c alakohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 9.9.2015 nro 15/0740/4

Asian aikaisempi käsittely täällä kysymyksessä olevilta osin

Ennakkoratkaisuhakemus nyt kysymyksessä olevilta osin

A Oy tuottaa lakisääteisiä työterveyshuoltopalveluja omistajata­hoilleen sekä yrityksille ja maatalousyrittäjille. A Oy:ssä työskentelee 90 työterveyshuollon ammattilaista, joista pääosa on merkitty Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) ylläpitämään Tervey­denhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin. Yhtiöllä on aluehal­lintoviranomaisen lupa yksityisten terveydenhuollon palvelujen antami­seen. Yhtiön tuottamat palvelut perustuvat työterveyshuoltosopimuksiin, joihin sisältyy terveystarkastusten, sairaanhoidon sekä ammattitautien ja työtapaturmien hoidon lisäksi myös muita palveluja, kuten työpaikkasel­vitykset, erilaisten todistusten ja lausuntojen laatiminen, fyysisen kunnon testaaminen, yksilöllinen ohjaus ja neuvonta sekä ryhmätoiminta.

Työpaikkaselvitys on työterveyshuollon toiminnan perusta. Työpaikka­selvityksellä tarkoitetaan työstä, työympäristöstä ja yhteisöstä aiheutu­vien terveysvaarojen ja -haittojen tunnistamista ja arviointia, kuormitus­tekijöiden kartoitusta ja parannusehdotusten tekemistä. Työpaikka­selvitystä täydentää ohjaus ja neuvonta työpaikan, työntekijöiden ja työ­yhteisön fyysisen ja psyykkisen terveyden edistämiseksi.

Työpaikkaselvityksen yhteydessä suoritetaan työpaikkakäynti asiakkaan toimitiloihin. Käynti voidaan tehdä myös työpaikan olosuhteiden muut­tuessa.

Käynnillä tutustutaan työntekijöiden suorittamaan työhön ja toimitiloi­hin, arvioidaan työn ja työympäristön terveysriskit ja keskustellaan ha­vainnoista. Tarpeen mukaan voidaan tehdä erilaisia mittauksia, kartoi­tuksia ja muita selvityksiä, esimerkiksi terveysriskien arvioimista, työhygieeni­siä tai -biologisia mittauksia, sisäilmamittauksia ja -kyselyjä. Suunna­tuilla työpaikkaselvityksillä keskitytään esimerkiksi työergonomiaan ja pyritään vastaavasti arvioimaan työntekijän tuki- ja liikuntaelimistön kuormittumista ja tukemaan sopivaa kuormittumista työpisteen säätöjen ja työasento- ja työtapaohjauksen avulla.

Työpaikkakäynnillä annetaan yleisesti tietoa työterveyshuollosta, ja ha­vaintojen perusteella laaditaan yhteistyössä työnantajan kanssa työter­veyshuollon toimintasuunnitelma ja sovitaan terveystarkastusten ajan­kohdasta. Työpaikkaselvityksestä laaditaan asiakkaalle kirjallinen ra­portti. Selvityksen tekevät tarpeen mukaan joko työterveyslääkäri, -hoi­taja, -psykologi ja/tai -fysioterapeutti.

Ennakkoratkaisukysymys

Onko A Oy:n suoritettava arvonlisäveroa, kun se myy työterveyshuoltoon liittyen terveydenhuollon ammattihenkilöiden suorit­tamia työpaikkaselvityksiä työpaikkakäynteineen?

Verohallinnon Uudenmaan yritysverotoimisto on 5.11.2014 A Oy:lle ajalle 5.11.2014–31.12.2015 antamanaan ennakkorat­kaisuna lausunut, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettujen työpaikkaselvitysten myynnistä työ­paikkakäynteineen.

Yritysverotoimisto on päätöksessään viitannut arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan, 34 §:n ja 35 §:n sekä arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 132 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan säännöksiin sekä korkeimman hallinto-oikeuden (jäljempänä myös KHO) ja unionin tuo­mioistuimen (jäljempänä myös EUT) oikeuskäytäntöön, ja lausunut pää­töksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

A Oy:n ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetut työpaikkaselvitykset eivät ole hakemuksessa kuvatuissa olosuhteissa lää­ketieteellisen hoidon antamista eikä kyseisten palvelujen myynti suora­naisesti liity arvonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettuihin toimenpiteisiin. Asian kannalta ratkaisevaa merkitystä ei ole sillä, miten nämä palvelut voivat välillisesti vaikuttaa palvelun ostaneen asiakkaan henkilöstön ter­veydentilaan tai työkykyyn. Näin ollen yhtiön tilanne voidaan rinnastaa KHO:n päätökseen KHO 2014:123, joten yhtiön on suoritettava arvonli­säveroa kyseisten palvelujen myynnistä.

A Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut muun ohella, että yritysverotoimiston päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on katsottu, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa työterveys­huoltoon liittyvistä työpaikkaselvityksistä työpaikkakäynteineen. Uutena ennakkoratkaisuna on tältä osin lausuttava, että yhtiön ei ole suoritettava arvonlisäveroa, kun se myy kyseisiä palveluja työterveyshuoltoon liit­tyen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut yritysverotoimiston päätöksen kysymyk­sessä olevilta osin ja lausunut uutena ennakkoratkaisuna, että A Oy:n ei ole suoritettava arvonlisäveroa, kun se myy työtervey­denhuoltoon liittyviä työpaikkaselvityksiä työpaikkakäynteineen, lukuun ottamatta kyseisen palvelun yhteydessä mahdollisesti tehtäviä tarkempia mittauksia, kartoituksia tai muita selvityksiä.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan, 34 §:n 1 momentin ja 35 §:n sekä arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan, 131 artiklan ja 132 artik­lan 1 kohdan b ja c alakohdan säännökset, arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) terveyden- ja sairaanhoitoa ko­skevia perusteluja, sekä EUT:n oikeuskäytäntöä, lausunut päätöksensä perusteluina kysymyksessä ole­vilta osin seuraavaa:

Valitus koskee ennakkoratkaisua siltä osin kuin siinä on lausuttu, että A Oy:n on suoritettava arvonlisäveroa, kun se myy työterveydenhuoltoon liittyviä työpaikkaselvityksiä työpaikkakäyntei­neen.

Hallinto-oikeus on todennut, ettei arvonlisäverolaissa ole nimenomaises­ti säädetty työterveyshuoltopalvelujen myynnin verottomuudesta. Ar­vonlisäverolain 35 §:ssä säädetyn verottoman terveyden- ja sairaanhoito­palvelun määritelmä kuitenkin käsittää terveyden ja toimintakyvyn li­säksi myös työkyvyn määrittämiseksi, palauttamiseksi ja ylläpitämiseksi tehtävät toimenpiteet. Näin ollen verottomien terveyden- ja sairaanhoito­palvelujen on katsottava sisältävän myös työterveyshuoltoon kuuluvia palveluja. Työterveyshuoltopalvelusopimukseen kuuluvien palvelujen verottomuutta tulee siten arvioida palvelukohtaisesti kunkin palvelun luonteen perusteella.

Lisäksi arvonlisäverolain 35 §:n soveltamisalaa tulkittaessa ja työter­veyshuoltopalvelujen verokohtelua arvioitaessa on otettava huomioon arvonlisäverodirektiivi ja sen tulkintaa koskeva EUT:n oikeuskäytäntö. Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä selostetusta EUT:n oikeuskäytän­nöstä ilmenee, arvonlisäverolain 35 §:ää on tulkittava suppeasti arvonli­säverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan sanamuodon mukaisesti. Koska arvonlisäverodirektiivin käsitteet ovat itsenäisiä, ei niille tule antaa merkityssisältöä kansallisesta oikeudesta. Lisäksi tulkin­tavaikutusta on annettava direktiivin terveydenhuoltokustannusten alen­tamista koskevalle päämäärälle sekä arvonlisäverotuksen neutraalisuus­periaatteelle.

Asiassa on selvitetty, että A Oy:n tarjoamiin työter­veyshuoltopalveluihin kuuluu työpaikkaselvitys, joka kulloinkin muo­dostaa koko työterveyshuoltosopimuksen perustan. Työpaikkaselvitys si­sältää työpaikkakäynnin, jossa laaditaan työterveyshuollon toiminta­suunnitelma ja sovitaan terveystarkastusten ajankohdasta. Lisäksi työ­paikkakäynnin yhteydessä voidaan tarvittaessa tehdä erilaisia mittauksia, kartoituksia ja selvityksiä, kuten työhygieenisiä tai -biologisia mittauk­sia, sisäilmamittauksia ja työergonomisia selvityksiä. Työpaikkaselvityk­sen tekee tarpeen mukaan joko työterveyslääkäri, -hoitaja, -psykologi ja/tai -fysioterapeutti.

Hallinto-oikeus on todennut, että arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan verosta on vapautettava sairaanhoito, lää­kärinhoito sekä niihin läheisesti liittyvät toimet. Kuten EUT:n asiassa C-45/01, Dornier, antamasta tuomiosta ilmenee, lääkärinhoidolla tarkoite­taan palvelua, jonka tarkoituksena on sairauden tai terveydellisen poik­keavuuden diagnosoiminen, hoitaminen ja parantaminen. Lisäksi EUT on asiassa C-106/05, L.u.P., antamassaan tuomiossa todennut, että myös hoito, jonka tarkoituksena on terveyden suojeleminen, ylläpitäminen ja palauttaminen, on kyseisessä artiklan alakohdassa tarkoitettua palvelua. EUT:n yhdistetyissä asioissa C-394/04 ja C-395/04, Ygeia, antaman tuo­mion mukaan lääkärinhoitoon läheisesti liittyvillä toimilla tarkoitetaan puolestaan palveluja, jotka johdonmukaisesti liittyvät lääkärinpalvelujen tarjoamiseen ja jotka ovat välttämättömiä lääkärinhoitopalvelujen hoi­dollisen tavoitteen saavuttamiseksi.

Lisäksi hallinto-oikeus on todennut, että työpaikkaselvitys on lakisäätei­nen ja liittyy työnantajakohtaisen työterveyshuollon toimintasuunnitel­man laatimiseen ja ylipäänsä tarkoituksenmukaisen työterveyshuollon järjestämiseen. Työpaikkaselvityksessä arvioidaan kunkin työpaikan työstä ja työympäristöstä aiheutuvat terveysvaarat työterveyshuoltopal­velun sisällön määrittämiseksi. Työpaikkaselvityksellä ei ole itsenäistä muista työterveydenhuoltoon kuuluvista palveluista irrallista merkitystä. Näin ollen työpaikkaselvityksen voidaan katsoa johdonmukaisesti liitty­vän työterveyshuoltopalvelujen tarjoamiseen ja olevan välttämätön osa työterveyshuoltopalvelukokonaisuutta, jonka tarkoituksena on työnteki­jän terveyden suojeleminen, ylläpitäminen ja palauttaminen muun työn­tekijän työkyvyn ja työhyvinvoinnin ohella.

Edellä mainituin perustein hallinto-oikeus oikeus on katsonut, että työ­paikkaselvitystä on pidettävä arvonlisäverolain 34 §:n ja 35 §:n tarkoit­tamana verottomana terveydenhoitopalveluna. Kuitenkin siltä osin kuin työpaikkaselvityksen yhteydessä tehdään tarkempia mittauksia, kartoi­tuksia tai muita selvityksiä, on nämä suppean tulkinnan periaatteen ja neutraalisuusperiaatteen mukaisesti katsottava muuhun työhyvinvointiin kuin työntekijän terveydenhoitoon liittyviksi palveluiksi, joiden myyn­nistä on suoritettava arvonlisäveroa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Aulikki Pitkänen ja Terttu Kujala. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallin­to-oikeuden päätöksestä kysymyksessä olevilta osin ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon anta­ma ennakkoratkaisu, jonka mukaan yhtiön on suoritettava arvonlisäve­roa työpaikkaselvitysten myynnistä työpaikkakäynteineen, saatetaan voi­maan. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Työpaikkaselvitysten tarjoaminen ei ole arvonlisäverodirektiivin tarkoit­tamaa lääketieteellisen hoidon antamista, eikä se liity suoranaisesti ar­vonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettuihin toimenpiteisiin. Työpaikkaselvi­tysten tarjoaminen ei siten ole arvonlisäverolain 34 §:ssä ja 35 §:ssä tar­koitettu veroton terveyden- ja sairaanhoitopalvelu.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2014:123 kat­sonut, että työpaikkaselvitysten tarjoaminen ei ole arvonlisäverolain 34 §:n ja 35 §:n mukaista verotonta terveyden- ja sairaanhoitoa. Päätös on tehty arvonlisäverodirektiiviä ja EUT:n oikeuskäytäntöä tulkitsemal­la. Käsillä oleva asia on ratkaistava vastaavalla tavalla ottamalla huo­mioon arvonlisäverodirektiivi ja EUT:n oikeuskäytäntö. Työpaikkaselvi­tysten tarjoaminen ei ole arvonlisäverodirektiivin tarkoittamaa "lääkärin­hoitoa" tai "lääketieteellisen hoidon antamista henkilölle". Palvelujen avulla ei pyritä diagnosoimaan, hoitamaan tai parantamaan sairauksia ja terveydellisiä poikkeavuuksia.

Kysymyksessä olevat palvelut eivät liity suoranaisesti arvonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettuihin toimenpiteisiin. Sillä seikalla, että kyseiset palve­lut voivat välillisesti vaikuttaa palvelut ostaneen asiakkaan henkilöstön terveydentilaan tai työkykyyn, ei KHO:n päätöksen mukaan ole ratkai­sevaa merkitystä. Liittymisperiaate ei myöskään sovellu käsillä olevaan asiaan. Yhtiön tarjoamat työpaikkaselvitykset eivät ole verottomien ter­veyden- ja sairaanhoitopalvelujen epäitsenäinen sivusuorite.

Yhtiö on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Työpaikkaselvitys on työterveyshuoltosopimuksen ja kaikkien sen puit­teissa suoritettavien palvelujen edellytys ja perusta. Työpaikkaselvityk­sen pääasiallisena tavoitteena on välttää ja vähentää työntekijöillä työ­olosuhteista johtuvia terveyshaittoja. Selvityksen yksinomainen ja kiista­ton tarkoitus on siten työntekijöiden terveyden suojelu ja ylläpitäminen ja terveyshaittojen ennaltaehkäisy. Kyse on arvonlisäverolain ja EUT:n oikeuskäytännön tulkintojen mukaan arvonlisäverottomasta terveyden- ja sairaanhoitopalvelusta.

Työpaikkaselvitystä ei myydä muusta työterveyshuollosta erillisenä pal­veluna, koska sen tarkoituksena on nimenomaan mahdollistaa työter­veyshuollon toteuttaminen kullekin työnantajalle mahdollisimman tar­koituksenmukaisella tavalla, kunkin työpaikan erityisolosuhteet huo­mioiden, ja näin suojella työntekijöiden terveyttä parhain mahdollisin keinoin. Työpaikkaselvityksellä ei sellaisenaan, muusta työterveyshuol­losta irrotettuna palveluna, ole siten minkäänlaista itseisarvoa.

Kyse on palvelusta, joka ei ole itsessään päämäärä vaan keino, jonka avulla työterveyshuollon hyödyt voidaan saavuttaa parhaissa mahdolli­sissa olosuhteissa ja parhaalla mahdollisella tavalla, kun hoitotoimet osataan työpaikkaselvityksen johdosta kohdentaa kussakin tapauksessa tarkoituksenmukaisesti. Työpaikkaselvitys liittyy näin ollen johdonmu­kaisesti lääkärinhoitoon liittyvien palvelujen tarjoamiseen. Koska selvi­tys on työterveyshuollon perusta ja lakisääteinen edellytys, on se kiistat­ta prosessissa välttämätön vaihe työterveyshuollon tavoitellun hoidolli­sen tavoitteen saavuttamiseksi. Työpaikkaselvitystä on pidettävä EUT:n oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla epäitsenäisenä, muihin tervey­den- ja sairaanhoitopalveluihin läheisesti liittyvänä välttämättömänä pal­veluna, ja myös sillä perusteella arvonlisäverottomana.

Vaikka terveydenhuollon palvelujen Kela-korvattavuudella ei oikeus­käytännössä ole katsottu olevan ratkaisevaa merkitystä palvelujen arvon­lisäkäsittelyn kannalta, voidaan Kelan soveltamien periaatteiden katsoa ilmentävän lainsäädännössä ja yhteiskunnassa yleisesti esiintyvää käsi­tystä siitä, mikä on terveyden- ja sairaanhoitoa ja siihen läheisesti liitty­vää välttämätöntä palvelua. Kelan tiedotteen mukaan työpaikkaselvitys on vuodesta 2016 lähtien työterveyshuollon korvaamisen edellytys. Työ­terveyshuollosta aiheutuneet kustannukset korvataan työnantajalle vuo­den 2016 lopussa päättyvältä tilikaudelta vain, jos työpaikalla on tehty työterveyshuollon perusselvitys (työpaikkaselvitys). Tämä osaltaan osoittaa työpaikkaselvityksen merkitystä ja välitöntä yhteyttä terveyden- ja sairaanhoitopalveluihin ja sitä, että työpaikkaselvitys on koko työter­veyshuolto­palvelujen antamisen perusta. Oikeudenvalvontayksikön pe­rustelu liittymisperiaatteen soveltumattomuudesta KHO:n päätöksen KHO 2014:123 johdosta on työpaikkaselvitysten osalta siten merkityk­setön.

Työterveyslääkärien, -hoitajien, -fysioterapeuttien ja -psykologien päte­vöitymiskoulutukseen kuuluvat olennaisena osana työpaikkaselvityspro­sessin hallintaan liittyvät opinnot sekä opinnot työolosuhteista johtuvien vaarojen, haittojen, kuormitustekijöiden ja voimavarojen tunnistamiseen ja arviointiin liittyvistä keskeisistä menetelmistä. Työpaikkkaselvitys kuuluu näin ollen näiden terveydenhuollon ammattihenkilöiden perus­koulutukseen. Verohallinnon ohjeen mukaan palvelu on arvonlisävero­ton, jos se kuuluu terveydenhuollon ammattihenkilön peruskoulutuk­seen. Yhtiön työpaikkaselvityksiä tekevät tilanteen mukaan joko työter­veyslääkärit, -hoitajat, -fysioterapeutit tai -psykologit. Koska työpaikka­selvityksen tekeminen kuuluu heidän pätevöitymiskoulutukseensa, ovat selvitykset myös tällä perusteella arvonlisäverottomia.

Yhtiön työpaikkaselvityksissä on kyse työkyvyn määrittämiseen, palaut­tamiseen ja ylläpitämiseen tähtäävistä toimenpiteistä. Ne vastaavat myös EUT:n oikeuskäytännön mukaisia tulkintoja henkilön terveyden suojele­mista, ylläpitämistä ja palauttamista sekä terveyshaittojen ennaltaehkäi­semistä koskevista toimenpiteistä tai lääkärinhoitoon läheisesti liittyvistä hoidoista, jotka ovat lain ja oikeuskäytännön mukaisesti arvonlisäverot­tomia. Työpaikkaselvitysten verottomuus vastaa sekä vakiintunutta vero­tuskäytäntöä että Verohallinnon ohjetta.

Oikeudenvalvontayksikkö nojautuu valituksessaan korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2014:123, jossa oli kyse työterveys­huoltopalvelusopimuksen puitteissa myytyjen, työterveyspsykologien ja -fysioterapeuttien suorittamien luentojen, ryhmävalmennusten, koulutus­ten, esimiesvalmennusten, ryhmäkonsultaatioiden, ilmapiirikyselyjen ja työyhteisöselvitysten arvonlisäverokäsittelystä. Palveluja ei pidetty nii­den luonne ja tarkoitus huomioiden arvonlisäverottomina terveyden- ja sairaanhoitopalveluina. Palvelujen ei katsottu myöskään liittyvän verosta vapautettuihin terveyden- ja sairaanhoitopalveluihin niin läheisesti, että ne olisivat muodostaneet yhden jakamattoman kokonaisuuden.

Oikeudenvalvontayksikkö väittää valituksessaan, että korkeimman hal­linto-oikeuden ratkaisu koskee työpaikkaselvitysten arvonlisäverokäsit­telyä. Oikeudenvalvontayksikkö sekoittaa käsitteet perustavalla tavalla: ratkaisu koskee työyhteisöselvityksiä, joissa keskitytään muun muassa työyhtei­sön ristiriitojen ja kriisien käsittelemiseen ja ennaltaehkäisyyn. Työyh­teisöselvitys on sisällöltään ja tarkoitukseltaan täysin eri palvelu kuin A Oy:n asiassa kyseessä oleva työpaikkaselvitys. Ku­ten yhtiö on aiemmin seikkaperäisesti selvittänyt, työpaikkaselvitykset ovat olennainen ja välttämätön osa työterveydenhuoltopalvelukokonai­suutta. Pystyäkseen määrittämään/ylläpitämään/palauttamaan eri työpai­koissa toimivien työntekijöiden työkykyä ja -terveyttä, terveydenhuollon ammattihenkilöiden on saatava konkreettista tietoa olosuhteista, joissa työntekijät työskentelevät.

Samankaltaisista nimistään huolimatta työyhteisöselvitykset ja työpaik­kaselvitykset ovat siis täysin eri palveluja, eikä niitä voida arvonlisäve­rotuksessa rinnastaa toisiinsa. On erityisesti huomattava, että korkeim­man hallinto-oikeuden ratkaisu ei koskenut lainkaan työpaikkaselvityk­siä.

Verohallinto on antanut 8.5.2015 ohjeen "Terveyden- ja sairaanhoidon ar­vonlisäverotus" (Dnro A196/200/2014). Ohjeessa todetaan, että jos hoito­muoto kuuluu terveydenhuollon ammattihenkilön peruskoulutukseen, on sen antaminen arvonlisäverotonta.

Verohallinnon ohjeessa on oma kappaleensa työterveyshuoltopalveluista, ja siinä käsitellään myös työpaikkaselvitysten verokohtelua. Ohjeessa to­detaan, että työterveyshuoltopalvelut perustuvat työpaikkaselvitykseen (työterveyshuoltolaki 12 §) ja selvitys on työterveyshuollon keskeinen osa. Edelleen todetaan, että työpaikkaselvityksellä hankitaan tietoa työolosuhteista sekä työn riski- ja vaaratekijöistä ja arvioidaan näiden vaiku­tusta työntekijän terveyteen. Verohallinnon ohjeen mukaan työpaikkasel­vityksen tekeminen on arvonlisäverotonta terveyden- ja sairaanhoitopal­velua. Siitä ei suoriteta arvonlisäveroa, kun työpaikkaselvityksen tekijä on terveydenhuollon ammattihenkilö.

Ohjeen mukainen tulkinta työpaikkaselvitysten verottomuudesta toteu­tuu verotuskäytännössä hyvinkin vakiintuneesti. Myös terveydenhuolto­alan toimijoihin kohdistuvissa asiakaskoulutuksissaan Verohallinto esit­tää työpaikkaselvitykset ennaltaehkäisevinä, terveyden suojelemiseksi tehtyinä toimenpiteinä ja siten arvonlisäverottomina terveyden- ja sai­raanhoitopalveluina, kun niiden tekijänä on terveydenhuollon ammatti­henkilö.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatimansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Palvelu on veroton terveyden- tai sairaanhoitopalvelu, jos palvelun luon­teeseen ja palvelun suorittajaan liittyvät edellytykset täyttyvät. Edelly­tykset on määritelty arvonlisäverolaissa ja -direktiivissä. Edellytysten täyttymistä on tulkittu oikeuskäytännössä. Terveyden- ja sairaanhoito­alan opiskelijoiden koulutuksen sisältö ei siten yksinään määritä työ­paikkaselvitystä verottomaksi terveyden- ja sairaanhoitopalveluksi.

Suppean tulkinnan periaatteen nojalla on selvää, että työpaikkaselvitys ei ole terveyden- ja sairaanhoitopalvelu. Työpaikkaselvitystä tehtäessä ei ole olemassa yksittäistä potilasta, jonka terveydentilan hoitamisesta olisi kysymys. Palvelu ei siten itsessään ole miltään osin terveyden- ja sai­raanhoitoa. Työpaikkaselvitystä ei voida arvioida tarkastellen sen tera­peuttista tarkoitusta, koska kysymys ei ole potilaan hoitamisesta. Kritee­ri, jonka mukaan hoidon terapeuttista tarkoitusta ei ole tarpeen tarkastel­la erityisen suppeasti, liittyy siihen, että erilaisten toimenpiteiden tera­peuttista vaikutusta ei ole tarpeen tulkita suppeasti, kun arvioidaan sitä, onko kyseessä ylipäänsä hoitotoimenpide. EUT:n oikeuskäytännön mu­kaan esimerkiksi ateriat potilaalle voivat olla verottomia osana hoitoa, jos ne ovat välttämättömiä hoidollisen tavoitteen saavuttamisen kannal­ta. Työpaikkaselvityksistä ei muodostu tällaista hoidollista jatkumoa/välttämättömyyttä koskevaa arviointitilannetta, koska selvityk­set suoritetaan ja hankitaan, vaikka työterveyshuoltoon hoidettavaksi ei hakeutuisi missään vaiheessa yhtään varsinaista potilasta.

Oikeudenvalvontayksikön tiedossa ei ole sellaista EUT:n oikeuskäytän­töä, jossa verollinen suorite menettää sen vuoksi verollisen luonteensa, että se tulee hyödynnettäväksi myöhemmin itse hankitussa/tuotetussa verottomassa palvelussa. EUT:n soveltamassa arvonlisäverojärjestelmäs­sä liittymisperiaatteella ei ole tällaista sisältöä. Kansaneläkelaitos ei pe­rusta mitään tulkintojaan EUT:n arvonlisäverotusta koskevaan oikeus­käytäntöön. Kela-korvattavuudelle voidaan antaa vain poikkeuksellisesti merkitystä. Näin on erityisesti esteettistä kirurgiaa koskien, missä sinäl­lään suoritetaan suoraan potilaaseen kohdistuvia toimenpiteitä. Käsillä oleva asia ei siten rinnastu tähän tilanteeseen.

Toisin kuin yhtiö esittää, niin KHO:n päätöksessä KHO 2014:123 on otettu kantaa työyhteisöselvitysten arvonlisäverokohteluun. Työyhteisö­selvitys vastaa työpaikkaselvitystä ja se on KHO:n päätöksessä katsottu verolliseksi palveluksi. Työpaikkaselvitys on liiketoimi, joka ei itsessään koostu useasta eri verottomasta ja verollisesta osatekijästä. Se koostuu vain verollisista suorituksista. Koko työterveyspalvelusopimus ei ole yh­tenäinen suoritus, jossa tiettyä osatekijää olisi pidettävä pääasiallisena suorituksena ja tiettyä toista tekijää liitännäisenä suorituksena. Työpaik­kaselvityksen arvonlisäverolliseksi tulkitseminen ei ole myöskään keino­tekoista palvelusuorituksen jakamista.

Yhtiö on antamassaan lisävastineessa uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt Veronsaajien oikeudenvalvonta­yksikölle valitusluvan ja tutkinut asian.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylätään. Hallin­to-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kansalliset arvonlisäverosäännökset ja niiden esityöt

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta ta­varan ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 34 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta tervey­den- ja sairaanhoitopalvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 35 §:n mukaan terveyden- ja sairaanhoitopalvelulla tarkoitetaan ihmisen terveydentilan sekä toiminta- ja työkyvyn määrittä­miseksi taikka terveyden sekä toiminta- ja työkyvyn palauttamiseksi tai ylläpitämiseksi tehtäviä toimenpiteitä, jos kysymyksessä on:
1) valtion tai kunnan ylläpitämässä terveydenhuollon toimintayksikössä annettava hoito taikka yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa (152/1990) tarkoitettu hoito;
2) sellaisen terveydenhuollon ammattihenkilön antama hoito, joka har­joittaa toimintaansa lakiin perustuvan oikeuden nojalla tai joka on lain nojalla rekisteröity.

Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) mu­kaan terveyden- ja sairaanhoitopalveluina pidettäisiin myös työterveys­huoltoa ja lakisääteistä kuntoutusta.

Unionin oikeuden merkitykselliset arvonlisäverosäännökset

Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 2 132 artiklan 1 kohdan b alakoh­dan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta julkisyhteisöjen yl­läpitämien tai niihin verrattavissa sosiaalisissa olosuhteissa toimivien sairaaloiden, lääkinnällisen hoidon tai diagnostiikan keskusten ja muiden asianmukaisesti hyväksyttyjen vastaavanlaisten laitosten harjoittama sai­raanhoito, lääkärinhoito sekä niihin läheisesti liittyvät toimet. Saman ar­tiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan verosta on vapautettava lääketie­teellisen hoidon antaminen henkilölle asianomaisen jäsenvaltion määrit­telemien lääketieteellisten ammattien ja avustavan hoitohenkilöstön am­mattien harjoittamisen yhteydessä.

Vastaavat säännökset ovat sisältyneet aikaisemmin kuudennen arvonlisä­verodirektiivin 77/388/ETY 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan b ja c ala­kohtaan.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, kuuluvatko A Oy:n myy­mät työpaikkaselvitykset työpaikkakäynteineen arvonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettuihin terveyden- ja sairaanhoitopalveluihin.

Arvonlisäverolain mainitun säännöksen sisältöä tulkittaessa on, siinä määrin kuin mahdollista, otettava huomioon arvonlisäverodirektiivin edellä mainitut säännökset ja niiden tulkinta. Euroopan unionin tuomio­istuimen (EUT) vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kuuden­nen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan b ja c alakohdissa tar­koitetuilla käsitteillä "lääkärinhoito" ja "lääketieteellisen hoidon antami­nen" tarkoitetaan sellaisia palveluja, joilla pyritään diagnosoimaan, hoi­tamaan ja mahdollisuuksien mukaan parantamaan sairauksia tai tervey­dellisiä poikkeavuuksia. Mainituissa direktiivin kohdissa tarkoitetun va­pautuksen piiriin kuuluu sellainen lääketieteellinen hoito, joka on annet­tu henkilöiden terveyden suojelemiseksi, ylläpitämiseksi ja palauttami­seksi. "Lääkärinhoidolla" ja "lääketieteellisen hoidon antamisella henki­lölle" täytyy olla terapeuttinen tarkoitus, mutta tästä ei silti välttämättä seuraa, että hoidon terapeuttista tarkoitusta olisi tulkittava erityisen sup­peasti (ks. esim. asiassa C-344/14, De Fruytier, annetun tuomion kohdat 20–22).

Työpaikkaselvityksellä, josta nyt on kysymys, ei ole yhteyttä kenenkään tietyn henkilön hoitamiseen eikä siten välitöntä terapeuttista tarkoitusta. Ratkaistaessa, voidaanko työpaikkaselvityksen katsoa tästä huolimatta kuuluvan arvonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettuihin terveyden- ja sai­raanhoitopalveluihin, on otettava huomioon, että palveluntarjoajan olles­sa arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja sitä aiemmin vastanneessa kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan b alakohdassa tarkoitettu laitos, vapautuksen piiriin kuuluvat varsinaisen sairaan- ja lääkärinhoidon lisäksi myös niihin lä­heisesti liittyvät toimet.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palvelua voidaan pitää pääasial­liseen suoritukseen nähden liitännäisenä silloin, kun se ei ole päämäärä sinänsä vaan keino, jonka avulla palvelun tarjoajan pääasiallisesta palve­lusta voidaan nauttia parhaissa mahdollisissa olosuhteissa (ks. esim. yh­distetyissä asioissa C‑394/04 ja C‑395/04, Ygeia, annetun tuomion kohta 19). Erityisesti nyt kysymyksessä olevan direktiivin säännöksen sovelta­mista koskien EUT:n oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että kun otetaan huomioon vapautuksen tavoite, kyseisessä säännöksessä tarkoitettuina "läheisesti liittyvinä toimina" voidaan pitää ainoastaan sellaisia palvelu­suorituksia, jotka johdonmukaisesti liittyvät sairaan- tai lääkärinhoitoon liittyvien palvelujen tarjoamiseen ja jotka ovat näiden palvelujen suorit­tamisessa välttämätön vaihe palveluilla tavoiteltujen hoidollisten tavoit­teiden saavuttamiseksi, koska ainoastaan tällaiset palvelut ovat omiaan vaikuttamaan terveydenhoidon kustannuksiin, joihin liittyvän vapautuk­sen tarkoituksena on mahdollistaa se, että tämä hoito on paremmin ih­misten saatavilla (ks. esim. em. asiassa De Fruytier annetun tuomion kohta 29). Niiden tapausten osalta, joiden kansallinen tuomioistuin kat­soo olevan sairaan- tai lääkärinhoitoon liittyvien palvelujen suorittami­sessa välttämätön vaihe palveluilla tavoiteltujen hoidollisten tavoitteiden saavuttamiseksi, on tutkittava, harjoittaako tätä toimintaa joko julkisyhteisöjen ylläpitämä tai siihen verrattavissa sosiaalisissa olosuhteissa toi­miva sairaala, lääkinnällisen hoidon tai diagnostiikan keskus tai muu asianmukaisesti hyväksytty vastaavanlainen laitos (ks. mainitun tuomion kohta 31).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että direktiivissä tarkoitettujen julkisyh­teisöjen ylläpitämien, niihin verrattavissa olosuhteissa toimivien tai muuten asianmukaisesti hyväksyttyjen laitosten piiriin kuuluvat kansal­lista lakia sovellettaessa arvonlisäverolain 35 §:n 1 kohdasta ilmenevällä tavalla valtion ja kunnan ylläpitämät terveydenhuollon toimintayksiköt ja yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitetut palvelun­tarjoajat. Viimeksi mainitussa laissa terveydenhuollon palveluilla tarkoi­tetaan lain 2 §:n 1 momentin 5 kohdasta nimenomaisesti ilmenevällä ta­valla muun ohessa työterveyshuoltoa. A Oy:tä on näin ollen pidettävä sellaisena direktiivissä tarkoitettuna laitoksena, jon­ka myymistä palveluista verosta on vapautettu, paitsi varsinainen lääkä­rinhoito, myös siihen läheisesti liittyvät toimet.

Työterveyshuoltolain 1 §:n 2 momentin mukaan lain tarkoituksena on työnantajan, työntekijän ja työterveyshuollon yhteistoimin edistää työ­hön liittyvien sairauksien ja tapaturmien ehkäisyä, työn ja työympäris­tön terveellisyyttä ja turvallisuutta, työntekijöiden terveyttä sekä työ- ja toimintakykyä työuran eri vaiheissa sekä työyhteisön toimintaa. Työter­veyshuollon piiriin kuuluu näin ollen yhtäältä sellaisia toimia, joilla pyritään välittömästi työntekijöiden terveyden suojelemiseen, ylläpitämi­seen ja palauttamiseen, ja toisaalta myös sellaisia toimia, joiden välittö­mänä kohteena on työn ja työympäristön sekä työyhteisön toiminnan turvaaminen. Vain ensiksi mainitut, välittömästi työntekijöiden tervey­teen kohdistuvat toimet voivat kuulua arvonlisäverolain 35 §:ssä ja sitä vastaavassa direktiivin säännöksessä tarkoitettujen terveydenhoitopalve­luiden piiriin.

Aiemmassa kansallisessa oikeuskäytännössä tapauksessa KHO 2014:123 sellaisia työterveyspsykologien ja -fysioterapeuttien suoritta­mia työyhteisöselvityksiä, jotka oli hinnoiteltu ja laskutettu varsinaisista työterveyspalveluista erikseen, ei ole pidetty arvonlisäverodirektiivin tarkoittamana lääketieteellisen hoidon antamisena eikä niiden ole katsot­tu liittyneen suoranaisesti arvonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettuihin toi­menpiteisiin. Tuossa asiassa saadun selvityksen mukaan nimikettä työ­yhteisöselvitys oli käytetty asiakasystävällisenä terminä suunnatusta työpaikkaselvityksestä. Toiminnan tavoitteena oli auttaa asiakasyritysten henkilöstöä ja esimiehiä ennaltaehkäisemään erilaisia henkisen kuormi­tuksen riskitekijöitä.

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa on sen sijaan kysymys sellaisen työnantajakohtaisen työter­veyshuollon toimintasuunnitelman laatimiseen liittyvästä työpaikkasel­vityksestä, jolla on merkitystä ylipäänsä tarkoituk­senmukaisen työterveyshuollon järjestämisen kannalta, lukuun ottamatta samassa yhteydessä mahdollisesti tehtäviä tarkempia mittauksia, kartoituksia ja muita selvityksiä, joiden osalta hal­linto-oikeuden päätös on tullut lainvoimaiseksi. Selvitys tehdään jokai­sen työterveyshuoltosopimuksen solmimisen yhteydessä, ja sen tekee tarpeen mukaan joko työterveyslääkäri, -hoitaja, -psykologi tai -fysiote­rapeutti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt kysymyksessä olevalla työpaik­kaselvityksellä ei ole sellaista itsenäistä merkitystä, että sitä olisi arvon­lisäverolakia sovellettaessa pidettävänä omana erillisenä palvelunaan, vaan se on osa varsinaisen tulevan työterveyshuollon järjestämistä. Täl­laisen työpaikkaselvityksen on katsottava liittyvän läheisemmin työnte­kijöiden kuin työpaikan terveyden suojelemiseen, ja sen laatimista on pidettävä työntekijöihin kohdistuvan lääkärinhoidon suorittamisessa välttämättömänä vaiheena palveluilla tavoiteltujen hoidollisten tavoittei­den saavuttamiseksi. Työpaikkaselvitystä on tämän vuoksi pidettävä di­rektiivissä tarkoitettuna lääkärinhoitoon läheisesti liittyvänä toimena, jonka on arvonlisäverolain 35 §:ää tulkittaessa katsottava kuuluvan siinä tarkoitettuihin terveydenhoitopalveluihin.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Leena Äärilä yhtyi:

"Valitusluvan myöntämisen ja asian tutkimisen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Hyväksyn Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen. Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen kysymyksessä olevilta osin ja saa­tan voimaan Uudenmaan yritysverotoimiston antaman ennakkoratkai­sun, jonka mukaan A Oy:n on suoritettava arvonlisä­veroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettujen työpaikkaselvitysten myynnistä työpaikkakäynteineen.

Perustelut

Säännökset

Arvonlisäverolain 34 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta tervey­den- ja sairaanhoitopalvelujen myynnistä. Pykälän 2 momentin mukaan vero ei myöskään suoriteta, kun hoitotoimen harjoittaja luovuttaa hoidon yhteydessä hoitoon tavanomaisesti liittyviä palveluja ja tavaroita. Lain 35 §:n mukaan terveyden- ja sairaanhoitopalvelulla tarkoitetaan ihmisen terveydentilan sekä toiminta- ja työkyvyn määrittämiseksi taikka tervey­den sekä toiminta- ja työkyvyn palauttamiseksi tai ylläpitämiseksi tehtä­viä toimenpiteitä. Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b ala­kohdan (kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan A kohdan 1 ala­kohdan b alakohta) mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta sai­raanhoito, lääkärinhoito sekä niihin läheisesti liittyvät toimet.

Arvonlisäverolaki

Asiassa on kysymys siitä, ovatko A Oy:n vastiketta vastaan suorittamat työterveyshuoltolain mukaiset työpaikkaselvitykset arvonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettuja verosta vapautettuja palveluja tai lain 34 §:n 2 momentissa tarkoitettuja hoitotoimen harjoittajan hoidon yhteydessä luovuttamia tavanomaisesti hoitoon liittyviä palveluja. Sillä seikalla, että yhtiö on yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitettu toimija tai sillä seikalla, että mainitun lain terveydenhuolto­palvelujen määritelmän mukaan myös työterveyshuolto kuuluu lain so­veltamisalaan, ei ole asiassa yksinomaista merkitystä. Palvelun on lisäk­si kuuluttava arvonlisäverolain 35 §:n terveyden- ja sairaanhoitopalve­lun määritelmän piiriin. Kuten määritelmästä ilmenee, kysymyksessä on oltava ihmisen terveydentilan tai työ- tai toimintakyvyn määrittäminen, palauttaminen tai ylläpitäminen. Palvelun tulee siis kohdistua tiettyyn, yksilöitävissä olevaan henkilöön ja tämän terveydentilaan tai sairauteen. Tämä edellytys ei työpaikkaselvitysten osalta täyty, eikä lain 35 §:n säännös siis ole sovellettavissa tähän palveluun.

Tämän jälkeen on arvioitava sitä, onko työpaikkaselvityksiä pidettävä arvonlisäverolain 34 §:n 2 momentissa tarkoitettuna hoitotoimen harjoit­tajan hoidon yhteydessä luovuttamana hoitoon tavanomaisesti liittyvänä palveluna. Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) perusteluissa on tältä osin todettu, että tällaisia tavaroita tai palveluja olisivat esimerkiksi lääkkeet, hoitotarvikkeet ja ateriat. Arvon­lisäverolain mukaan verosta on siis vapautettu hoitotoimen harjoittajan suoraan ja välittömästi potilaan hoitoon liittyvien oheispalvelujen ja -ta­varoiden luovutus. Käsitykseni mukaan on selvää, että työpaikkaselvi­tysten tekeminen työterveyshuollossa ei kuulu arvonlisäverolain 34 §:n 2 momentin soveltamisalaan.

Näin ollen arvonlisäverolaki ei sisällä säännöstä, jonka nojalla työpaik­kaselvitysten tekeminen voitaisiin katsoa palveluksi, jonka myynnistä ei olisi suoritettava arvonlisäveroa.

Arvonlisäverodirektiivi

Koska arvonlisäverolain 34 §:n 2 momentin ja 35 §:n säännöksiä on tul­kittava yhdenmukaisesti arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdan säännöksen kanssa, asiassa on kysymys myös siitä, täyttää­kö palvelu edellä mainitussa direktiivin artiklassa säädetyt verosta va­pauttamisen edellytykset.

Unionin tuomioistuimen mukaan direktiivissä tarkoitettuna sairaan- tai lääkärinhoitona pi­detään sellaisia palveluja, joilla pyritään diagnosoimaan, hoitamaan ja mahdollisuuksien mukaan parantamaan sairauksia tai terveydellisiä poikkeavuuksia (esim. asia C-86/09, Future Health Technologies). Jotta kysymyksessä olisi artiklassa tarkoitettu hoito, sillä tulee tuomioistuimen oi­keuskäytännön mukaan olla terapeuttinen tarkoitus, mutta tästä ei silti välttämättä seuraa, että hoidon terapeuttista tarkoitusta olisi tulkittava erityisen suppeasti (esim. asia C-334/14, De Fruytier). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytän­nöstä ei kuitenkaan löydy tukea sille, että verottomuuden edellytyksenä oleva terapeuttinen tarkoitus voisi olla muunlaisella kuin yksilöitävissä olevan henkilön terveydentilaan kohdistuvalla palvelulla. Katson, että työpaikkaselvitysten tekemisen kaltainen yleispalvelu ei ole direktiivissä tarkoitettua sairaan- tai lääkärinhoitoa.

Vielä on arvioitava sitä, onko kysymyksessä direktiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu sairaan- tai lääkärinhoitoon läheisesti liittyvä toimi. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan palvelut kuuluvat maini­tussa artiklassa tarkoitetun käsitteen sairaan- tai lääkärinhoitoon "läheisesti liittyvät toimet" alaan ainoastaan silloin, kun nämä hoidot on tosiasiallisesti annettu niiden saajien sairaan- tai lääkärinhoidon, joka on pääasiallinen suoritus, liitännäisenä suorituksena. Tuomioistuimen oikeus­käytännön mukaan hoitoon liittyviä palveluja ovat palvelut, jotka joh­donmukaisesti liittyvät sairaan- tai lääkärinhoitoon liittyvien palvelujen tarjoamiseen ja jotka ovat näiden palvelujen suorittamisessa välttämätön vaihe palveluilla tavoiteltujen hoidollisten tavoitteiden saavuttamiseksi (C-334/14, De Fruytier).

Direktiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetulta sairaan- tai lääkärihoitoon läheisesti liittyvältä toimelta on katsottava edellytettävän, että tämä läheinen toimi liittyy yksilöitävissä olevan potilaan hoitoon konkreettisella tavalla. Työpaikkaselvitys yleisluonteisena, minkään yk­silöidyn henkilön hoitoon liittymättömänä palveluna ei ole direktiivissä tarkoitettu hoitoon läheisesti liittyvä toimi. Työpaikkaselvityksen teke­mistä ei ole pidettävä hoitoon liittyvänä välttämättömänä vaiheena sillä perusteella, että työterveyshuoltolain mukaan työpaikkaselvityksen teke­minen kuuluu hyvään työterveyshuoltokäytäntöön.

Viittaan lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklassa mainitut vapautukset ovat yhteisön oikeuteen perustuvia itsenäisiä käsitteitä, joiden tarkoituk­sena on välttää eroavaisuudet arvonlisäverojärjestelmän soveltamisessa eri jäsenmaissa (esim. asia C-86/09, Future Health Technologies). Se seikka, että kansallisessa laissa suositellaan työpaikkaselvityksen teke­mistä, ei oikeuta laajentamaan hoidon tai siihen läheisesti liittyvän toi­men käsitettä siitä, minkälaisena se ilmenee unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.

Johtopäätös

Johtopäätöksenä totean, että A Oy:n suorittamat työ­paikkaselvitykset eivät ole arvonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettua tervey­den- ja sairaanhoitopalvelua eivätkä lain 34 §:n 2 momentissa tarkoitet­tua hoidon yhteydessä hoitoon tavanomaisesti liittyviä palveluja. Kysy­myksessä ei myöskään ole arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 koh­dan b alakohdassa tarkoitettu sairaan- tai lääkärinhoito eikä niihin lä­heisesti liittyvä toimi. Kun työpaikkaselvityksen tekemistä ei ole arvonli­säverolaissa tai -direktiivissä säädetty verottomaksi, yhtiön on suoritetta­va palvelun myynnistä arvonlisäveroa.

Tämän vuoksi katson, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Ve­rohallinnon Uudenmaan yritysverotoimiston antama ennakkoratkaisu on saatettava voimaan."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Marita Eevan esitys asian ratkaisemi­seksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Vesa-Pekka Nuotion ää­nestyslausunto.

Verokonsultointia harjoittava yhtiö ei ollut velvollinen luovuttamaan asiakkaansa toimeksiannosta laatimaansa verotusta koskevaa muistiota Verohallinnolle.

Asiassa otettiin huomioon muistion luonne lähinnä arviona asiakkaana olevan verovelvollisen verokohtelusta, se, että muistio ei itsessään muodostanut verotuksen perustetta, sekä todistamiskieltoa koskevista säännöksistä ilmenevät periaatteet. Äänestys 3-2 perusteluista.

Laki verotusmenettelystä 19 §
Arvonlisäverolaki 170 § 1 momentti
Hallintolainkäyttölaki 39b § ja 39c § (799/2015)
Oikeudenkäymiskaari 17 luku 13 § 1 momentti (732/2015)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 27.1.2014 nro 14/0038/6

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on 26.2.2013 tekemällään päätöksellä verotusmenettelystä annetun lain 19 §:n ja arvonlisäverolain 170 §:n nojalla kehottanut A Oy:tä 8.3.2013 mennessä esittämään tarkastettavaksi A Oy:n K Oy:lle laatiman asiakirjan. Päätöksen mukaan yhtiö on laskuttanut K Oy:tä muistiosta, joka laskuerittelyn mukaan koskee pikavippitoiminnan arvonlisäverokäsittelyä. Lasku on päivätty 27.5.2010. K Oy on pian tämän jälkeen ilmoittautunut arvonlisävelvollisten rekisteriin sekä ryhtynyt kesken tilikauden ilmoittamaan ja tilittämään arvonlisäveroa niin sanotun käännetyn verovelvollisuuden alaisista palveluostoista. Yhtiön menettelyssä on virheitä. Muistion sisällöllä on merkitystä arvioitaessa virheiden vaikutusta yhtiön verotukseen.

A Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Verohallinnon päätös asiakirjan esittämisestä on kumottava. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että Verohallinnon on korvattava sen oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Verohallinnon luovutettavaksi vaatima muistio on asiakkaan toimeksiannosta laadittu yksityisluontoinen ja salassapitovelvollisuuden alainen asiakirja. Kyseessä ei ole julkinen tilintarkastuskertomus eikä tilintarkastuspöytäkirja, jonka yhteisön hallitus liittää yhtiön hallintomateriaaliin. Toimeksianto tai muistio eivät koske verovelvollisen eli K Oy:n suorittaman veron perusteeksi asetettavan liiketoimen tai transaktion tarkastamista tai varmentamista.

Veroviranomaisella ei ole verotusmenettelylain (jäljempänä myös VML) 19 §:n ja arvonlisäverolain (jäljempänä myös ALV) 170 §:n mukaista hyväksyttävää tarkoitusta muistion vaatimiselle. Säännösten mukaan sivullisen erityinen tiedonantovelvollisuus koskee tietoja, jotka saattavat olla tarpeen muun verovelvollisen verotusta koskevan asian käsittelyä varten. Veroviranomainen voi siten vaatia vain sellaisen asiakirjan esittämistä, joka sisältää tietoja verovelvollisen toimenpiteistä, joilla on merkitystä verovelkasuhteen syntymiselle. Tällaiset tiedot selviävät verovelvollisen kirjanpidosta ja muusta liiketoimintaa koskevasta asiakirjamateriaalista. Verotustoimenpiteet perustuvat siten vain ja yksinomaan verovelvollisen taloudellisiin toimenpiteisiin, joita koskevien faktojen selvittäminen on verotarkastuksen tehtävä. A Oy:n laatima muistio sisältää vain mielipiteitä. A Oy:n mielipiteet ja tulkinnat eivät ole sellaista faktaa, joka vaikuttaa verovelvollisen verovelkasuhteen syntymiseen.

Verohallinnon/Uudenmaan verotarkastusyksikön lausunnossa on esitetty muun muassa, että nykyisten, 1.4.1995 voimaan tulleiden sivullisen erityistä tiedonantovelvollisuutta koskevien säännösten myötä sivullinen tuli velvolliseksi antamaan toisia verovelvollisia koskevia tietoja aiempaa laajemmin. Säännösten mukaan riittää, kun tiedot saattavat olla tarpeen verotusta varten. Tarpeellisuuden ratkaisee veroviranomainen.

Uudenmaan verotarkastusyksikkö on kehottanut A Oy:tä esittämään yhtiön laatiman pikavippitoiminnan arvonlisäverokäsittelyä koskevan muistion. Muistiosta on laskutettu A Oy:tä, johon kohdistuu verotarkastus. Verotarkastuksessa on havaittu virheitä arvonlisäveroasioiden käsittelyssä. Muistion sisällöllä on vaikutusta arvioitaessa virheiden merkitystä verovelvollisen verotuksessa ja myös tuloverotuksen osalta päätöksiä tehtäessä. Muistio on laadittu nimenomaisesti verotusta varten ja se kuuluu esittämisvelvollisuuden piiriin. Yhtiöt ovat ryhtyneet tilittämään käännettyä arvonlisäveroa pääosin kesken tilikauden 1.7.2010 alkaen, mikä osuu ajallisesti yksiin A Oy:n muistion kanssa.

Tarkastetuissa yhtiöissä on havaittu virheitä myös kulujen kohdistamisessa: toiselle kotimaiselle yhtiölle ja myös samaan intressipiiriin kuuluville ulkomaisille yhtiöille kuuluvia kuluja on maksettu väärästä yhtiöstä ja kirjattu virheellisesti maksajayhtiön kuluiksi.

Valitus on hylättävä ja A Oy on velvoitettava luovuttamaan verovelvollisen toimeksiannosta laadittu muistio Verohallinnolle.

A Oy on antanut vastaselityksen. Verohallinto on antanut lausunnon ja yhtiö vastaselityksen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, joka on lähetetty tiedoksi A Oy:lle. Vastineessa on esitetty muun muassa, että asiassa on tiedonantovelvoitteen asettamisen perusteina tuotu esille seuraavia seikkoja: verovelvollisen menettelyssä on virheitä ja muistion sisällöllä on merkitystä arvioitaessa virheiden merkitystä arvonlisäverotuksessa; muistiolla on vaikutusta myös tuloverotuksessa; muistio on laadittu verotusta varten; tarkastuksen kohteena on kymmenen yhtiötä ja kulun kohdentuminen oikealle yhtiölle edellyttää tutustumista muistioon; muistio sisältää selvitystä verovelvollisen liiketoiminnan tosiseikoista; ja muistion tiedot voivat olla tarpeen verovelvollisen tietoisuuden selvittämisessä veronkorotusta määrättäessä. Vastineen mukaan kukin peruste yksinään ja myös kaikki yhdessä muodostavat perusteen sille, että tiedonantovelvoite on voitu asettaa. Verohallinto ei ole saanut asiakirjaa verovelvolliselta. On selvää, että asiakirja sisältää verovelvollisen verotukseen vaikuttavia tietoja. Verotarkastuksessa, mahdollisessa maksuunpanossa ja muutoksenhaussa voidaan tehdä oikeat päätelmät muistion tietojen perusteella. Valitus on hylättävä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaisen Verohallinnon päätöksen.

A Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti

Sovellettavista lainkohdista ja lainvalmisteluasiakirjoista

Sivullisen erityistä tiedonantovelvollisuutta koskevan verotusmenettelystä annetun lain (verotusmenettelylaki) 19 §:n ja arvonlisäverolain 170 §:n 1 momentin mukaan jokaisen on annettava Verohallinnon kehotuksesta nimen, pankkitilin numeron, tilitapahtuman tai muun vastaavan yksilöinnin perusteella tietoja, jotka saattavat olla tarpeen muun verovelvollisen verotusta tai muutoksenhakua koskevan asian käsittelyä varten ja jotka selviävät hänen hallussaan olevista asiakirjoista tai muutoin ovat hänen tiedossaan, jollei hänellä lain mukaan ole oikeutta kieltäytyä todistamasta asiasta. Verotukseen vaikuttavia, taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.

Verotusmenettelylain 22 §:n 3 momentin mukaan lain 3 luvussa tarkoitetut tiedot on annettava Verohallinnolle salassapitosäännösten ja muiden tietojen saantia koskevien rajoitusten estämättä.

Sivullisen erityisestä tiedonantovelvollisuudesta oli säädetty nykyistä verotusmenettelylain 19 §:ää vastaavalla tavalla verotusmenettelylakia edeltäneen verotuslain (482/1958) 1.4.1995 voimaan tulleessa 47 §:ssä (348/1995). Verotuslain 47 § perustui hallituksen esitykseen HE 336/1994 vp., josta käy ilmi muun muassa, että lakiehdotuksen tarkoituksena oli laajentaa sivullisen velvollisuutta antaa toisia verovelvollisia koskevia tietoja verotusta varten. Säännöstä ehdotettiin väljennettäväksi muun ohella siten, että aikaisemman säännöksen mukaisen tiedon välttämättömyyden sijasta riittää, että tieto saattaa olla tarpeen verotusta toimitettaessa. Hallituksen esityksen mukaan tiedon tarpeen verotuksessa ratkaisisi veroviranomainen eikä tiedon antaja, ja veroviranomainen määrittelee tietojen tarpeellisuuden virkavastuulla. Säännöksen sanamuodon mukaisella verotuksella tarkoitettaisiin kaikkia niitä toimintoja, jotka on mainittu verohallintolain 2 §:n 1 momentissa.

Mainittuun hallituksen esitykseen HE 336/1994 vp. annetussa eduskunnan valtiovarainvaliokunnan antamassa mietinnössä VaVM 98/1994 vp. on esitetty muun muassa, että verotusta toimitettaessa on kaikissa vaiheissa hankittava tiedot ensisijaisesti verovelvolliselta itseltään. Vain tapauksissa, joissa verovelvolliselta itseltään ei saada riittäviä tai oikeita tietoja, tulisi ryhtyä sivullisiin kohdistuviin erityisiin tietojenhankintatoimenpiteisiin. Valiokunnan kannanotoissa todetaan myös, että huolimatta verotuslain 47 §:n edellytyksen muuttamisesta aiemmasta asiakirjan "välttämättömyydestä" ehdotettuun edellytykseen "saattaa olla tarpeen verotusta varten" on tärkeätä, että tarpeellisuusharkinta suoritetaan riittävän huolellisesti ja vakavasti ja että harkinta on suoritettava objektiivisin perustein. Tämä tarkoittaa sitä, että veroviranomaisella on selvä yleinen käsitys asiakirjan tarpeellisuudesta mutta että tähän tarpeellisuuteen liittyy sellainen epävarmuus, jota ei ennakolta voida asiaa selvitettäessä odottaa.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Pääasia

Verotusmenettelylain 19 §:n ja arvonlisäverolain 170 §:n 1 momentin avoimen sanamuodon mukaan sivullisen velvollisuus luovuttaa hallussaan olevia tietoja Verohallinnolle muun verovelvollisen verotusta varten on laaja. Luovutettavan tiedon laadulle säännöksessä asetetusta edellytyksestä "tiedot saattavat olla tarpeen verotusta varten" seuraa käytännössä, että sivullinen olisi todistajan asemaa koskevaa poikkeusta lukuun ottamatta velvollinen luovuttamaan lähes mitä tahansa tietoja, joiden Verohallinto harkintaansa perustuen arvioi mahdollisesti olevan tarpeen muun verovelvollisen verotusta varten. Tarkempia edellytyksiä tai rajoituksia sivulliselle asetetulle tiedonantovelvollisuudelle ei säännöksessä ole.

Verotusmenettelyssä sovellettavan ilmoittamis- ja selvittämisvelvollisuuden osalta on kuitenkin todettava, että sivullisen erityinen tiedonantovelvollisuus on aina toissijaista ensisijaiseen verovelvollisen omaan verotusmenettelylain 2 luvussa säädettyyn ilmoittamisvelvollisuuteen sekä muuhun verovelvollisen omaan tiedonanto- ja myötävaikutusvelvollisuuteen verrattuna. Sivullisen erityinen tiedonantovelvollisuus on toissijaista myös verotusmenettelylain 3 luvun 15 - 18 §:ssä säädettyyn sivullisen ja viranomaisen yleiseen tiedonantovelvollisuuteen verrattuna. Verotusmenettelylain 19 §:ää voidaan siten pitää näitä säännöksiä täydentävänä säännöksenä.

Sivullisen erityistä tiedonantovelvollisuutta koskevan säännöksen perustuslainmukaisuus ei ole ollut eduskunnan perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Kyseinen tiedon antamista koskeva säännös velvoittaa verovelvollisen verotuksen toimittamiseen nähden sivullisia tahoja varsinaiseen hallintotoimeen, ja velvoitteen laiminlyönnistä voi sivulliselle olla seurauksena muun muassa verotusmenettelystä annetun lain 22a §:ssä tarkoitettu laiminlyöntimaksu ja 87 §:ssä tarkoitettu rikosoikeudellinen rangaistus. Nämä seikat huomioon otettuina on sivullista velvoittavaa sanamuodoltaan niukkaa säännöstä kulloinkin käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa sovellettaessa erikseen arvioitava sitä, onko säännöksen soveltaminen 1.3.2000 voimaan tulleen Suomen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa ja sitä, täyttääkö säännös perustuslain 2 §:n 3 momentissa ja 80 §:n 1 momentissa tarkoitetun julkisen vallan käytön lakisidonnaisuuden ja 81 §:n 1 momentissa tarkoitetut myös verotusmenettelyä koskevat täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden edellytykset. Perustuslain 106 § tulee kuitenkin sovellettavaksi vasta silloin, jos lain ja perustuslain välistä ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla.

Hallinto-oikeus toteaa, että verolainsäädännön ja verotusmenettelyä koskevan lainsäädännön soveltaminen on sidottua harkintaa. Verotusmenettelylain 19 §:n tulkinnassa ja soveltamisessa yksittäistapauksessa on otettava huomioon myös hallinnon yleiset oikeusperiaatteet. Muun muassa suhteellisuusperiaate edellyttää, että sivullisen oikeuspiiriin puututaan vain siinä määrin kuin tavoiteltu päämäärä vaatii. Luottamuksensuojan periaatteesta johtuu, että viranomaisten on mitoitettava toimensa siten, että oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia suojataan. Sivullisella voi olla perustellut odotukset siihen, että häntä ei velvoiteta luovuttamaan hallussaan olevia tietoja viranomaiselle toisen tahon verotuksessa käytettäviksi. Myös hallintotoiminnassa sovellettava tarkoitussidonnaisuuden periaate rajoittaa tiedonantovelvollisuuden lain vahvistamaan tarkoitukseen eli tässä tapauksessa siihen, että tiedot ovat tarpeen jonkun toisen verovelvollisen verotuksen toimittamiseksi.

Sivullisen tiedonantovelvollisuuden piiriin voidaan arvioida kuuluvan pääasiassa seikat, jotka ovat toimitettavan verotuksen perusteena olevia tosiseikkoja. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi tiedot varallisuusoikeudellisista sopimuksista, kuitit suorituksista ja muut tositteet, tiedot lainoista ja saatavista ja niihin liittyvistä suorituksista, yhtiöoikeudellisen lainsäädännön ja kirjanpitolainsäädännön edellyttämät asiakirjat, tiedot pankki- ja kassatileistä, tiedot varastosta ja muusta aineellisesta sekä aineettomasta omaisuudesta. Sen sijaan esimerkiksi erilaisten sisäisten tai ulkopuolisten tekemien suunnitelmien, selvitysten, muistioiden ja keskustelujen, jotka eivät sinänsä muodosta oikeustoimia tai muita verotuksen perusteena olevia tosiseikkoja, voidaan arvioida olevan selvästi rajoitetummin tiedonantovelvollisuuden piirissä.

A Oy on tilintarkastusyhteisö, jonka toimialaan kuuluu muun muassa verokonsultointi. Yhtiön asiakkailleen tässä toiminnassa laatimat muistiot ja selvitykset ovat tyypillisesti luottamuksellisia. Konsultointitoiminta perustuu keskeisellä tavalla konsultointitoimeksiannon saaneen tahon ja sen asiakkaiden väliseen luottamukseen siitä, että toimeksisaaja ei luovuta toimeksiannossa haltuunsa saamiaan tietoja muille tahoille. A Oy:llä on arvioitava olevan merkittävä yhtiön asemaan ja toimintaan perustuva intressi siitä, että se ei ole velvollinen luovuttamaan toimeksiannosta laatimiaan muistioita ulkopuolisille tahoille mukaan lukien veroviranomaiset.

Verokohtelua käsittelevissä muistioissa selvitetään yleensä johonkin jo toteutuneeseen tai suunniteltuun taloudelliseen toimintaan liittyviä veroseuraamuksia ja velvollisuuksia. Muistiot eivät lähtökohtaisesti muodosta verotuksen perusteena olevia tosiseikkoja, vaan ne ovat usein eri vaihtoehtojen vertailua tai asiantuntijan näkemys kirjanpidollisesta tai verotuskohtelusta. Näin ollen ne itsessään eivät muodosta verotuksen perustetta.

Valituksenalaisessa päätöksessä on perusteltu vaatimusta A Oy:n verovelvolliselle laatiman muistion luovuttamisesta ainoastaan sillä, että verotarkastuksessa on havaittu virheitä verovelvollisen arvonlisäveroasioiden käsittelyssä ja että muistion sisällöllä on vaikutusta arvioitaessa virheiden merkitystä verovelvollisen verotuksessa.

Valitukseen annetussa Verohallinnon lausunnossa 16.4.2013 vaatimusta on lisäksi perusteltu tarpeella kohdentaa muistiosta aiheutunut meno oikealle yhtiölle tuloverotuksessa. Verohallinnon lausunnossa 30.8.2013 muistion tarpeellisuutta on perusteltu vielä sillä, että siitä voi käydä ilmi veronkorotuksen määräämisen kannalta tarpeellista tietoa verovelvollisen tietoisuudesta virheistä ja teon tahallisuusasteesta. Näiltä osin hallinto-oikeus toteaa, että verovelvollisella itsellään on lähtökohtaisesti näyttövelvollisuus verotuksessa vaaditun vähennyksen perusteesta eli tässä tapauksessa menon kohdistamisesta oikealle yhtiölle. Verovelvollisen on itse tarvittaessa esitettävä selvitystä myös siitä, mikä hänen tietoisuutensa virheelliseksi todetussa menettelyssä on ollut.

Verotusmenettelylain 19 §:n soveltamisen edellytyksenä on katsottava olevan, että tiedot ovat huolellisesti harkiten ja objektiivisesti arvioiden tarpeen muun verovelvollisen verotusta varten. Hallinto-oikeus katsoo, että Verohallinto ei ole valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa osoittanut mainittua tietojen mahdollista tarpeellisuutta. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä todetut seikat kokonaisuutena ja erityisesti A Oy:n asema, luottamukseen perustuvat A Oy:n ja sen asiakkaiden väliset toimeksiannot, muistion luonne muita kuin verotuksen perusteena olevia tosiasioita muodostavana asiakirjana sekä verotusmenettelyssä sovellettavat suhteellisuusperiaate sekä objektiivisuuden ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteet ja lain perusoikeusmyönteinen tulkinta, hallinto-oikeus arvioi, että A Oy ei ole velvollinen luovuttamaan Verohallinnolle K Oy:lle laatimaansa pikavippitoiminnan arvonlisäverokäsittelyä koskevaa muistiota. Asiamiehen ja tai oikeudenkäyntiavustajan todistajan asemaa koskevalla OK 17 luvun 23 §:llä ei ole tässä asiassa merkitystä. Valitus on siten pääasian osalta hyväksyttävä ja valituksenalainen sivullisen erityisestä tiedonantovelvollisuudesta annettu Verohallinnon päätös on kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

Sanamuodoltaan avointen verotusmenettelylain 19 §:n ja arvonlisäverolain 170 §:n 1 momentin tulkinnanvaraisuus huomioon ottaen oikeudenkäynnin ei ole katsottava aiheutuneen viranomaisen virheestä. Asiassa annettu ratkaisu huomioon otettunakaan ei ole pidettävä kohtuuttomana, että A Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. A Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on siten hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Hallintolaki 6 §
Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Talja, Eija Rosendahl ja Jaakko Sivonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon päätös sitovasta tiedonantovelvollisuudesta saatetaan voimaan.

VML 19 §:n ja AVL 170 §:n 1 momentin lainvalmisteluasiakirjoista, hallituksen esityksestä HE 336/1994 vp ja valtiovarainvaliokunnan mietinnöstä VaVM 96/1994 vp, käy yksiselitteisesti ilmi, että mainituissa säännöksissä verotuksella tarkoitetaan verotuksen toimittamisen lisäksi myös muita Verohallinnon tehtäviä ja että luovutettavan tiedon tarpeellisuuden ratkaisee veroviranomainen.

Kun tulkitaan mainituissa säännöksissä käytettyä ilmaisua "verotusta varten", huomioon on siis otettava kaikki Verohallinnosta annetun lain (VHL) 2 §:n 1 momentissa säädetyt Verohallinnon tehtävät. Tämä tarkoittaa sitä, että sivullisen tiedonantovelvollisuus koskee myös verotarkastustilanteita. Muussa tapauksessa verotarkastusta ei voitaisikaan suorittaa hyvän verotarkastustavan mukaisesti. Sen mukaan verotarkastuksen tehtävänä on selvittää, onko Verohallinnolle annettu oikeat ja riittävät tiedot lainmukaisen verotuksen toimittamiseksi ja maksuvelvollisuuden täyttämiseksi. Verotarkastuksessa selvitetään tarkastettavan toiminnan laatu ja laajuus sekä se, miten toiminta on merkitty kirjanpitoon ja onko kirjanpidon tiedot ilmoitettu oikein Verohallinnolle.

Lainvalmisteluasiakirjoista ilmenee, että lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut rajata VML 19 §:n ja AVL 170 §:n 1 momentin mukaista sivullisen tiedonantovelvollisuutta vain sellaisiin tosiseikkoihin, jotka muodostavat itsessään verotuksen perusteen. Hallituksen esityksessä ilmenevä huomioon ottaen on riidatonta, että Verohallinnon tulee huolellisesti harkiten ratkaista, mitkä tiedot ja missä laajuudessa ovat kulloinkin tarpeen muun verovelvollisen verotusta varten ja että verotuksella on mainituissa säännöksissä tarkoitettu myös verotarkastustoimintaa. Hallinto-oikeuden päätös on siten säännöksen soveltamisalan osalta ristiriidassa sekä sivullisen erityistä tiedonantovelvollisuutta koskevan säännösten sanamuodon että niiden lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevän tulkintaohjeen ja tarkoituksen kanssa, joten päätös on kumottava.

Hallinto-oikeus toteaa, että sivullisen erityinen tiedonantovelvollisuus on aina toissijaista ensisijaiseen verovelvollisen omaan verotusmenettelylain 2 luvussa säädettyyn ilmoittamisvelvollisuuteen sekä muuhun verovelvollisen omaan tiedonanto- ja myötävaikutusvelvollisuuteen verrattuna. Sivullisen erityinen tiedonantovelvollisuus on hallinto-oikeuden päätöksen mukaan toissijaista myös verotusmenettelylain 3 luvun 15–18 §:ssä säädettyyn sivullisen ja viranomaisen yleiseen tiedonantovelvollisuuteen verrattuna.

VML 26 §:n 5 momentin mukaan verotus toimitetaan verovelvollisen ilmoituksen, sivulliselta tiedonantovelvolliselta VML:n 3 luvun säännösten nojalla saatujen tietojen ja asiassa saadun muun selvityksen perusteella. Säännöksen sanamuodosta päätellen kaikki eri lähteistä saadut tiedot ovat lähtökohtaisesti samassa asemassa. Verohallinnolla ei olekaan lakisääteistä velvollisuutta pyytää verotuksessa mahdollisesti tarpeellisia tietoja ensisijassa verovelvolliselta. Tämä ei ole myöskään ollut lainsäätäjän tarkoitus, sillä tietojen pyytäminen ensisijassa juuri sivulliselta voi olla välttämätöntä Verohallinnolle verotuksen toimittamisen lisäksi säädettyjen tehtävien – kuten verovalvonnan ja verojen perinnän – suorittamiseksi. Tietoja pyydetään ensisijassa sivulliselta esimerkiksi verovalvonnallisista syistä ja verojen perintään liittyvien turvaamistoimenpiteiden vuoksi. Myös vertailutietotarkastuksen lähtökohtana ovat nimenomaan sivullisilta saadut tiedot.

Eri asia on, että tietoja pyydetään käytännön syistä yleensä ensin verovelvolliselta itseltään, ja sivulliselta vasta, jos tietoja ei saada verovelvolliselta. Näin on oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan tapahtunut myös tässä asiassa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että sivullinen voisi kieltäytyä antamasta siltä pyydettyä asiakirjaa sillä perusteella, että tieto olisi ensisijassa pyydettävä verovelvolliselta itseltään. Verohallinnon harkintavallan käyttö sivullisiin kohdistuvassa tietojenhankinnassa vastaa oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan sekä yleensä että tässä yksittäistapauksessa valtiovarainvaliokunnan mietinnössä VaVM 96/1994 vp esitettyä.

Kun yhtiön 17.5.2013 antamasta vastaselityksestä ilmenee, että yhtiökin on siinä käsityksessä, että verovelvollinen ei ole pyydettäessä toimittanut muistiota Verohallinnolle, sivullisen tiedonantovelvollisuuden väitetyllä toissijaisuudella ei ole merkitystä tämän asian ratkaisun kannalta.

Perusoikeudet koskevat ensisijassa luonnollisia henkilöitä. Oikeuskirjallisuudessa kuitenkin todetaan, että jotkin perusoikeudet ovat sen luonteisia, että oikeushenkilöiden jättäminen niitä koskevan suojan ulkopuolelle ei olisi perusteltua. Esimerkiksi oikeushenkilöiden jättäminen vaille hallinnon ja lainkäytön oikeusturvatakeita ei olisi hyväksyttävissä. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan esimerkiksi julkisen vallan käytön lakisidonnaisuus on perusoikeus, jota sinänsä sovelletaan myös oikeushenkilöön.

Perustuslain 2 §:ssä säädetään kansanvaltaisuudesta ja oikeusvaltioperiaatteesta. Sen 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Verohallinnon yhtiölle esittämä kehotus yksilöityjen tietojen antamiseen on perustunut VML 19 §:n ja AVL 170 §:n 1 momentin säännöksiin. Tämä Verohallinnon suorittama julkisen vallan käyttö on siis perustunut lakiin, ja Verohallinto on tietopyynnön esittäessään noudattanut verotusmenettelystä säädettyä lakia sen valmisteluasiakirjoista ilmenevät tulkintaperiaatteet huomioon ottaen. Säännösten nojalla annetun tietojen esittämiskehotuksen noudattamista ei voida millään perusteella tulkita hallinto-oikeuden päätöksessä mainituksi "varsinaiseksi hallintotoimeksi", jonka suorittaja yhtiö olisi.

Perustuslain 80 §:ssä säädetään asetuksen antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä. Tässä asiassa on ollut kysymys eduskunnan säätämän lain säännöksen sanamuodon tulkinnasta ja noudattamisesta, eikä siis asetuksen antamisesta tai lainsäädäntövallan siirtämisestä.

Hallinto-oikeus on viitannut myös perustuslain 81 §:ään, jossa säädetään valtion veroista ja maksuista. Sen 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Hallinto-oikeus toteaa, että säännöksen edellyttämät täsmällisyys ja tarkkarajaisuus koskevat myös verotusmenettelyä. VML 19 §:ssä ja AVL 170 §:n 1 momentissa on säädetty asianmukaisella ja riittävällä tarkkuudella myös mainittujen säännösten soveltamisedellytyksistä.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa lisäksi, että perustuslain 81 §:n osalta hallinto-oikeuden kanta näyttäisi poikkeavan oikeuskirjallisuudessa esitetystä. Perustuslain 81 §:ssä tarkoitetaan vain niin sanottuja aineellisia eli maksuvelvollisuuden asettavia verolakeja. Säännöksen lakivaraukset eivät koske verotusmenettelyyn ja verotuksen hallintoon liittyvää lainsäädäntöä.

Hallinto-oikeus on soveltanut suhteellisuusperiaatetta lähinnä siihen sisältyvän oikeasuhtaisuuden näkökulmasta. Oikeasuhtaisuudella tarkoitetaan sitä, että hallintotoimet eivät saa sisältää enempää yksityisen oikeuksien rajoituksia tai yksityiseen kohdistuvaa pakkoa kuin on välttämätöntä toimenpiteen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Yhtiö ei ole väittänyt, että sillä ei olisi ollut hallussaan pyydettyä asiakirjaa. Yhden yksilöidyn asiakirjan tai sen kopion esittämisen ei voida katsoa edellyttäneen yhtiöltä suhteettomiksi katsottavia toimenpiteitä. Kun pyyntö asiakirjan esittämisestä on lisäksi perustunut Verohallinnolle säädetyn tehtävän asianmukaisen suorittamiseen ja lain nimenomaiseen säännökseen, ei voida katsoa, että Verohallinto olisi tässä asiassa rikkonut suhteellisuusperiaatetta.

Luottamuksensuojan muodollisena kohteena ovat oikeuskirjallisuuden mukaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutetut odotukset. Luottamuksen suojaaminen edellyttää, että suojaan vetoava on vilpittömässä mielessä. Verohallinto on käsillä olevassa tapauksessa noudattanut lakia ja hallituksen esityksessä kuvattua tulkintalinjaa pyytäessään yhtiötä esittämään sen hallussa olevan asiakirjan. Luottamuksensuojan kohteena ei siis voi olla se, että viranomainen jättäisi noudattamatta voimassa olevat säännökset eli tässä tapauksessa Verohallinto laiminlöisi verotarkastukseen olennaisesti liittyvän tosiseikkojen oikeellisuuden selvittämisen ja tarkistamisen.

Tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää oikeuskirjallisuuden mukaan, että viranomainen käyttää toimivaltaansa vain siihen tarkoitukseen, johon se on määritelty tai muuten tarkoitettu käytettäväksi. Verohallinto on tässä asiassa noudattanut säännösten sanamuotoa ja tavoitellut säännösten tarkoituksen mukaisia päämääriä.

Käsillä olevassa tapauksessa Verohallinto on suorittanut verotarkastustehtävää, johon olennaisena osana kuuluu verovelvollisen esittämisen tietojen oikeellisuuden tarkistaminen. Tässä tarkoituksessa yhtiötä on pyydetty VML 19 §:n ja AVL 170 §:n 1 momentin nimenomaisten säännösten nojalla esittämään asiakirja, johon on oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan sisältynyt verotarkastuksen kohteena olleen verovelvollisen harjoittamaan elinkeinotoimintaan – ja sitä kautta myös tämän verotukseen – liittyviä tosiseikkoja. Koska on selvää, että esitetty tiedonantopyyntö on liittynyt Verohallinnolle säädetyn tehtävän hoitamiseen, Verohallinnon ei voida katsoa rikkoneen myöskään tarkoitussidonnaisuuden periaatetta.

Hallinto-oikeus on päätöksessään perusteettomasti rajannut sivullisen erityisen tiedonantovelvollisuuden vain verotuksen perusteena välittömästi ja suoraan oleviin tosiseikkoihin. Sivullisen erityinen tiedonantovelvollisuus on tosiasiassa säädetty kattamaan kaikki ne tiedot, jotka myös verovelvollisen oma lisätietojen antamisvelvollisuus kattaa. Tämä ilmenee verovelvollisen ilmoittamisvelvollisuutta koskevan VML 11 §:n (Lisätietojen antaminen ja tositteiden esittäminen) ja 19 §:n säännösten sanamuotojen identtisyydestä ("saattavat olla tarpeen"). Myös esittämisvelvollisuutta, joka käsitteellisesti on osa ilmoittamisvelvollisuutta, koskeva sääntely (VML 14 § ja VMA 3 §) on tältä osin yhtenevä sivullisen tiedonantovelvollisuutta koskevan sääntelyn kanssa. Säännösten soveltamisalan laajuuden toisistaan poikkeava tulkinta ei siten ole perusteltavissa.

Hallinto-oikeuden käyttämä VML 19 §:n suppea tulkinta johtaisi käytännössä siihen, että esimerkiksi Verohallinnon verotarkastustehtävää ei voitaisi suorittaa nyt käsiteltävänä olevan tapauksen kaltaisissa tilanteissa lainsäätäjän edellyttämällä tavalla. Siten hallinto-oikeuden säädöstulkintaa ei voida pitää perusteltuna eikä oikeana.

Hallinto-oikeus toteaa päätöksensä perusteluissa, että yhtiö on tilintarkastusyhteisö, jonka toimialaan kuuluu muun muassa verokonsultointi ja että yhtiön asiakkailleen tässä toiminnassa laatimat muistiot ja selvitykset ovat tyypillisesti luottamuksellisia. Hallinto-oikeuden mukaan konsultointitoiminta perustuu keskeisellä tavalla konsultointitoimeksiannon saaneen tahon ja sen asiakkaiden väliseen luottamukseen siitä, että toimeksisaaja ei luovuta toimeksiannossa haltuunsa saamiaan tietoja muille tahoille. Tämän jälkeen hallinto-oikeus toteaa, että yhtiöllä on arvioitava olevan merkittävä yhtiön asemaan ja toimintaan perustuva intressi siitä, että se ei ole velvollinen luovuttamaan toimeksiannosta laatimiaan muistioita ulkopuolisille tahoille mukaan lukien veroviranomaiset.

Kysymyksessä olevassa säännöksessä tai sitä koskevassa hallituksen esityksessä ei ole asetettu erilaisia sivullisen asemassa olevia tiedonantovelvollisia toisistaan poikkeavaan asemaan toimialansa perusteella. Siten tilintarkastusyhteisö on lähtökohtaisesti samassa asemassa kuin muutkin sellaiset tahot, joiden hallussa olevat asiakirjat voivat sisältää tietoa, joka saattaa olla tarpeen muun verovelvollisen verotusta varten. Pyydettäessä tilintarkastusyhteisötkin ovat siten velvollisia antamaan hallussaan olevat tiedot Verohallinnolle, jos tietopyyntö on riittävästi yksilöity.

Sillä, mitä tietoja tilintarkastusyhteisön muistiot yleensä sisältävät, ei ole tässä asiassa merkitystä, koska kysymys on tietystä yksittäisestä asiakirjasta. Tässä tapauksessa pyydetyn asiakirjan voidaan perustellusti olettaa sisältävän tarkastettavan verovelvollisen esittämiä elinkeinotoimintaansa liittyviä ja samalla verotukseen vaikuttavia tosiseikkoja. Muussa tapauksessa yhtiön edustajalla ei olisi ollut mahdollisuutta muodostaa asiantuntijamielipidettä kysymyksessä olevan verovelvollisen arvonlisäverotuksesta tai eri verotusvaihtoehdoista. Siten on pidettävä selvänä, että mainittu asiakirja on sisältänyt sellaista tietoa, että Verohallinnolla on ollut perusteltu syy pyytää tämän asiakirjan esittämistä VML 19 §:n ja AVL 170 §:n 1 momentin nojalla. Yhtiöllä ei siis ole ollut hallinto-oikeuden päätöksessä tilintarkastusyhteisöstä mainittujen seikkojen perusteella oikeutta olla noudattamatta lakiin perustuvaa Verohallinnon tietopyyntöä.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että Verohallinnon olisi tullut tietopyyntöpäätöksensä perusteluissa osoittaa pyydetyn tiedon mahdollinen tarpeellisuus. Lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen (HE 336/1994 vp) mukaan pykälää muutettaisiin siten, että viranomaisen ei tarvitsisi enää perustella tiedon luovuttajalle tiedon välttämättömyyttä verotuksen toimittamisen tai muutoksenhaun kannalta. Edellytyksenä olisi se, että tiedot saattaisivat olla tarpeen verotusta varten. Sen, missä tilanteissa ja mitä tietoja kehotettaisiin antamaan, ratkaisisi veroviranomainen virkavastuulla.

Verohallinnolla on aina oltava sille säädettyjen tehtävien asianmukaiseen hoitamiseen perustuvat syyt sivulliselle esitetylle tietopyynnölle. Käsillä olevassa tapauksessa tietopyyntö on ollut käytettävissä olevat tiedot huomioon ottaen aiheellinen. Sitä vastoin Verohallinnon tietopyyntöpäätöksessä sivulliselle esitetyillä perusteluilla ei oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan ole olennaista merkitystä, kun ratkaistaan sitä, onko yhtiöllä tässä tapauksessa ollut velvollisuus noudattaa Verohallinnon pyyntöä. Tältä kannalta merkityksellisiä ovat Verohallinnon hallinto-oikeudelle esittämät perustelut, joiden perusteella hallinto-oikeuden on tullut ratkaista, onko yhtiöllä velvollisuus noudattaa Verohallinnon päätöstä.

Verovelvollisen ilmoittamisvelvollisuudesta ja sivullisen erityisestä tiedonantovelvollisuudesta on säädetty erilliset säännökset. Ne velvoittavat verovelvollista ja sivullista toisistaan riippumatta. Siten yhtiöllä on ollut velvollisuus antaa Verohallinnolle sen pyytämä asiakirja siitä riippumatta, mitä selvitystä verovelvollinen itse on esittänyt menon kohdistamisesta tai virheelliseksi katsotusta menettelystä. Muunlainen tulkinta VML 19 §:n ja AVL 170 §:n säännöksistä on virheellinen.

A Oy on antamassaan vastineessa vaatinut, että valitus hylätään. Yhtiö on lausunut muun muassa, että oikeudenvalvontayksikkö tulkitsee verotuksen toimittamisen käsittävän myös kaikenlaisen tietojen keräämisen verotusta varten, vaikka niitä ei siinä tarvittaisikaan. Tässä on selvä virheellinen käsitys käsitteen "verotuksen toimittaminen" sisällöstä. Yhtiön laatima muistio ei ole sellainen taloudellinen tapahtuma tai muukaan veron määräämiseen vaikuttava seikka, jonka perusteella K Oy:n verotusta toimitetaan. Siten oikeudenvalvontayksikön valituksessaan esittämä väite, ettei hallinto-oikeuden tulkinnan perusteella Verohallinto voisi verotarkastuksen yhteydessä varmistaa verovelvollisen esittämien tietojen oikeellisuutta, perustuu selkeään väärinymmärrykseen siitä, mitä verotuksen toimittamisella tarkoitetaan.

VHL 2 §:ssä lueteltujen muidenkaan tehtävien hoitamiseksi Verohallinto ei tarvitse sivulliselta yhtiön laatimaa muistiota. Siten oikeudenvalvontayksikön tulkinta käsitteestä "verotusta varten" laajentavana on virheellinen, koska Verohallinnolla ei ole tarvetta saada muistiota muuhun laissa säädetyn tehtävän hoitamiseen.

Oikeudenvalvontayksikkö vetoaa valituksensa perusteena siihen, että tulkinnallisen säännöksen tulkinnassa käytetään hyväksi lain esitöitä. Tämä on totta, mutta yksikkö unohtaa vero-oikeuden dynaamisuuden ja kytkennän muuhun yhteiskunnalliseen ja oikeudelliseen kehitykseen. Lain esityöt ovat 20 vuotta vanhat. Tämän jälkeen oikeudellisessa ajattelussa on tapahtunut erittäin perusteellinen muutos: perus- ja ihmisoikeuksien aseman vahva korostuminen.

Tämä tarkoittaa entistäkin selvemmin sitä, että myös verotuksen toimittamisessa ollaan sidottuja lainsäädännön asettamiin rajoihin. Verovelvollisen oikeuksia ei voida jättää huomiotta verotusta toimitettaessakaan.

Tämän lisäksi on otettava huomioon oikeuslähdeoppi, joka määrittelee eri oikeuslähteiden käyttöjärjestyksen. On selvää, että perustuslain säännökset ovat tavallista lakia korkeammalla sijalla oikeuslähteiden käyttöjärjestyksessä. Tämä merkitsee perusoikeusmyönteistä tulkintaa ja viranomaistoiminnassa perustuslaissa asetettujen viranomaisten oikeuksien, velvollisuuksien ja rajoitteiden täysimääräistä huomioon ottamista. Vanhoilla lakien esitöillä ei ole enää yhtä vahvaa roolia verolain säännösten tulkinnassa, vaikka säännösten sanamuoto ei olisikaan muuttunut. Esitöiden sanonnoilla ei voida siten enää puoltaa oikeudenvalvontayksikön esittämää tulkintaa.

Oikeudenvalvontayksikkö ei hyväksy hallinto-oikeuden päätöksen perusteena ollutta kantaa, että sivullisen tiedonantovelvollisuus on toissijainen verrattuna verovelvollisen omaan tiedonantovelvollisuuteen. Oikeudenvalvontayksikkö ei ota tulkinnassaan lainkaan huomioon sitä, että sivullisen tiedonantovelvollisuudesta on ollut säädettävä lainsäännöksillä, koska muutoin sivullisella ei olisi lainkaan tiedonantovelvollisuutta. Sama koskee luonnollisesti verovelvollisen omaa tiedonantovelvollisuutta. Yksikkö tulkitsee säännöksiä siten, että jos verovelvollinen ei luovuta verotarkastajille ulkopuolisen laatimaa muistiota, on muistion laatineen sivullisen luovutettava se, jos Verohallinto näin haluaa. Tässä yksikkö unohtaa viranomaistoiminnan lakisidonnaisuuden ja sen, että sivullisen tiedonantovelvollisuudesta on aina erikseen ja itsenäisesti säädettävä lainsäädännössä. Vaikka verovelvollisella itsellään olisi tiedonantovelvollisuus, ei se automaattisesti siirry sivulliselle, jos Verohallinto ei muistiota verovelvolliselta saa. Tämän tulkinnan tukena ovat perustuslaissa olevat lakisidonnaisuutta koskevat säännökset.

Oikeudenvalvontayksikkö ei ota käsitteen "verotusta varten" tulkinnassa lainkaan huomioon sitä, mihin säännöskokonaisuuteen esimerkiksi VML 19 § liittyy.

VML 15–18 §:ssä on säädetty sivullisen yleisestä tiedonantovelvollisuudesta. Kuten VML 26.5 §:stä ilmenee, käytetään näitä tietoja verovelvollisen verotuksen toimittamiseksi. Siten sivullisen tiedonantovelvollisuus liittyy aina verotuksen toimittamiseen. Erityinen tiedonantovelvollisuus on osa tätä kokonaisuutta. Yhtiön laatima muistio ei ole verotuksen toimittamisen perusteena oleva taloudellinen tapahtuma tai muu verolainsäädännössä määritelty veron määräämiseen vaikuttava seikka. Siten sivullisen erityistä tiedonantovelvollisuutta koskevaa säännöstä on tulkittava täydentävänä osana verotuksen toimittamista varten koskevaa sivullisen yleistä tiedonantovelvollisuutta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2012:97 katsottiin, että viranomaisella ei ollut oikeutta saada salassa pidettäviä tietoja yksinomaan sillä perusteella, että se tarvitsi niitä viranomaistehtäviensä hoitamiseksi. Tapauksessa korkein hallinto-oikeus totesi, että ELY-keskukselle ei ole säädetty verotustietolaissa, julkisuuslaissa tai missään muussakaan laissa oikeutta saada tietoja salassa pidettävistä verotusasiakirjoista luonnonsuojelualueiden toteuttamiseen liittyvien tehtävien hoitamiseksi. ELY-keskuksen oikeus saada tieto perukirjasta ei siten voi perustua yksinomaan sille luonnonsuojelualueiden toteuttamisessa säädettyihin viranomaistehtäviin. Ratkaisun perusteella voidaan päätellä, että Verohallinnon oikeus saada sivulliselta tietoja ei voi perustua pelkästään siihen, että Verohallinto hoitaa verotustehtäviä. Kuten hallinto-oikeus toteaa, suhteellisuusperiaate merkitsee sitä, että sivullisen oikeuspiiriin puututaan vain siinä määrin kuin tavoiteltu päämäärä eli verotuksen toimittaminen vaatii.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön mukaan velvollisuus koskee sellaisiakin asiakirjoja, jotka saattavat sisältää tietoa "verotusta varten". Tällainen asiakirja ei voi sisältää Verohallinnon tarkasti yksilöimiä tietoja, koska niiden sisältö "saattaa" vaikuttaa verotukseen. Verotuksen toimittamisen perusteena ovat taloudelliset tapahtumat, jotka ilmenevät verovelvollisen oikeustoimista, joita todentavat niitä koskevat asiakirjat, kuitit, sopimukset, laskut jne., eivät ulkopuolisen asiantuntijan laatima mielipiteitä sisältä muistio. Siten VML 19 §:n säännöstä voidaan tulkita perusoikeusmyönteisesti, kun otetaan huomioon myös, ettei viranomaistoiminnassa ole vapaata oikeusharkintaa.

Hallinto-oikeus vetosi päätöksensä perusteluissa hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin. Tältä osin voidaan todeta, että verotarkastuksessa on voitu K Oy:n kirjanpitomateriaalista yksiselitteisesti todeta, että yhtiö on käsitellyt tiettyjä palveluja arvonlisäverottomina tiettyyn päivään saakka, mutta muuttanut käsittelyä kyseessä olevasta päivästä alkaen. Tästä ei ole mitään epäselvyyttä; kirjanpito- ja muu verovelvollisen hallussa ollut asiakirjamateriaali on riittänyt tämän toteamiseen ja myös sen toteamiseen, että aikaisempaa menettelyä voidaan pitää virheellisenä. Tätä varten ei muistiota ole tarvittu. Verotuksen toimittamista varten tarpeelliset tiedot ovat olleet saatavilla ja verotarkastajat ovat ne saaneet. Muistion esittämisvelvollisuuden asettamisen sivulliselle voidaan siten katsoa rikkovan suhteellisuus-, luottamuksensuoja- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteita. Muistiota ei ole tarvittu verotuksen toimittamista varten eikä muistiossa esitetyn mielipiteen perusteella verovelvollista voida verottaa.

Hallinto-oikeus on myös ymmärtänyt oikein tilintarkastusyhteisön tiedonantovelvollisuuden laajuuden.

Oikeudenvalvontayksikkö perustelee valitustaan myös sillä, ettei Verohallinnon tarvitse perustella tiedonantovelvollisuuden perustetta eli sen ei tarvitsisi esittää mitään perustetta muistion esittämisvelvollisuudelle ja sen tarpeellisuudelle. Riittävänä syynä on, että verotarkastuksen asianmukaiseen hoitamiseen perustuvat syyt ovat olemassa. Yksikön kannan voidaan katsoa olevan muun muassa hallinnossa noudatettavien suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteiden vastainen. Viranomainen ei voi ilman erityistä perustetta esittää sivulliselle erityistä tiedonantovelvollisuutta, kun verotarkastuksessa on voitu selvittää arvonlisäverokäsittelyyn vaikuttavat taloudelliset ja oikeudelliset tekijät. Viranomaistoiminnassa ei ole vapaata oikeusharkintaa.

Verotarkastajat eivät ole esittäneet mitään perustetta muistion esittämiselle. Sen esittämistä vaadittiin, kun verotarkastajat havaitsivat verovelvollisen kirjanpidosta, että tilintarkastusyhteisö oli laskuttanut yhtiötä veromuistion laatimisesta. Siten Verohallinto ei ole kyennyt esittämään, että muistio on tarpeellinen verotuksen toimittamista varten. Verohallinto on vasta vastineessaan hallinto-oikeudessa esittänyt erilaisia lisäperusteluja muistion esittämisvelvollisuudelle. Niitä ei pidä ottaa lainkaan huomioon asiaa ratkaistaessa, koska ne eivät liity verotarkastuksen toimittamiseen, vaan ainoastaan puolustautumiseen valitusvaiheessa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen, jossa se on muun ohella todennut, että kaikki hallintotuomioistuimelle esitetty selvitys tulee voimassa olevien säännösten mukaan ottaa asian ratkaisussa huomioon. Vastaselitys on lähetetty A Oy:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys ja lisäksi se, että todistamiskieltoa koskevien oikeudenkäymiskaaren säännöksiin sisältyvien periaatteiden vastaista voidaan katsoa olevan tulkita verotusmenettelystä annetun lain 19 §:ää ja arvonlisäverolain 170 §:n 1 momenttia siten, että muistio on annettava, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin asian.

Kuten enemmistö hylkään Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen enkä muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

1. Välittömästi sovellettavat säännökset

Verotusmenettelystä annetun lain (jäljempänä myös VML) 19 §:n mukaan jokaisen on annettava Verohallinnon kehotuksesta nimen, pankkitilin numeron, tilitapahtuman tai muun vastaavan yksilöinnin perusteella tietoja, jotka saattavat olla tarpeen muun verovelvollisen verotusta tai muutoksenhakua koskevan asian käsittelyä varten ja jotka selviävät hänen hallussaan olevista asiakirjoista tai muutoin ovat hänen tiedossaan, jollei hänellä lain mukaan ole oikeutta kieltäytyä todistamasta asiasta. Verotukseen vaikuttavia, taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.

Arvonlisäverolain (jäljempänä myös AVL) 170 §:n 1 momentin mukaan jokaisen on annettava Verohallinnon kehotuksesta nimen, pankkitilin numeron, tilitapahtuman tai muun vastaavan yksilöinnin perusteella tietoja, jotka saattavat olla tarpeen muun verovelvollisen verotusta tai muutoksenhakua koskevan asian käsittelyä varten ja jotka selviävät hänen hallussaan olevista asiakirjoista tai muutoin ovat hänen tiedossaan, mikäli hänellä ei lain mukaan ole oikeutta kieltäytyä todistamasta asiassa. Verotukseen vaikuttavia taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.

2. Asiassa saatu selvitys

Verohallinto on 26.2.2013 päivätyllä päätöksellään aiempaan tietopyyntöön ja sitä seuranneeseen yhteydenpitoon viitaten kehottanut A Oy:tä esittämään muistion, josta yhtiö oli laskuttanut K Oy:tä. Laskuerittelyn mukaan muistio käsitteli pikavippitoiminnan arvonlisäverokäsittelyä. Verohallinnon päätöksen mukaan K Oy oli pian muistiosta laskuttamisen jälkeen ilmoittautunut arvonlisävelvollisten rekisteriin sekä ryhtynyt kesken tilikauden ilmoittamaan ja tilittämään arvonlisäveroa niin sanotun käännetyn verovelvollisuuden alaisista palveluostoista. Verohallinto on katsonut, että yhtiön menettelyssä on virheitä ja että muistion sisällöllä on merkitystä arvioitaessa virheiden vaikutusta yhtiön verotukseen.

A Oy:n valitettua päätöksestä hallinto-oikeuteen Verohallinto on valituksen johdosta antamassaan 16.4.2013 päivätyssä lausunnossa perustellut muistion esittämisvelvollisuutta lisäksi seuraavasti. Uudenmaan verotarkastusyksikkö on suorittanut verotarkastukset 19 erilliseen yhtiöön, joita kaikkia on hallinnoinut X. Tarkastetuista yhtiöistä kymmenen on harjoittanut niin sanottua pikavippitoimintaa. Kaikissa pikavippiyhtiöissä on todettu virheitä arvonlisäverotuksessa. X:n hallinnoimissa yhtiöissä on havaittu virheitä myös kulujen kohdentamisessa. Toiselle kotimaiselle yhtiölle ja joissain tapauksissa myös samaan intressipiiriin kuuluville ulkomaisille yhtiöille kuuluvia kuluja on maksettu väärästä yhtiöstä ja kirjattu virheellisesti maksajayhtiön elinkeinotoiminnan kuluiksi. Kunkin palvelun laskun saajan on määrittänyt X, eikä laskutettu yhtiö ole aina ollut palvelun todellinen vastaanottaja. Tästä syystä A Oy:n laskuun merkityn maksajan (K Oy) perusteella ei ole mahdollista todeta luotettavasti, kuuluuko lasku K Oy:n elinkeinotulon verotuksessa vähennyskelpoiseksi kuluksi.

Verohallinto on antanut hallinto-oikeudelle 30.8.2013 päivätyn uuden lausunnon ja esittänyt tällöin muun ohella vielä seuraavaa. Verohallinnon tehtävänä on verojen määräämisen yhteydessä päättää myös mahdollisesta veronkorotuksesta. Veronkorotuksen suuruus on lain mukaan määritettävä asiakkaan tietoisuuden ja teon tahallisuusasteen perusteella. Muistion tiedot saattavat siis olla tarpeen myös sen selvittämiseksi, mikä on ollut asiakkaan tietoisuus arvonlisäverotuksen virheistä.

3. Tietojen tarpeellisuuden arviointi

VML 19 §:ää sisällöltään vastanneen aiemmin voimassa olleen verotuslain 47 §:n ja AVL 170 §:n esitöistä (HE 336/1994 vp) ilmenee, että tarkoituksena on ollut aiemmin voimassa olleiden säännösten sanamuotojen väljentäminen. Esitöiden perusteella riittävää olisi, että tieto saattaisi olla tarpeen verotusta toimitettaessa. Tiedon tarpeen verotuksessa ratkaisisi veroviranomainen eikä tiedon antaja. Tietojen tarpeellisuuden määrittelisi veroviranomainen virkavastuulla.

Säännösten soveltamisen tällainen lähtökohta huomioon ottaen en pidä poissuljettuna, että kysymyksessä oleva muistio sisältää tietoja, joita saatettaisiin pitää säännöksissä tarkoitetulla tavalla tarpeellisina verotuksen toimittamisen kannalta. Oikeutta tietojen saamiseen on kuitenkin viime kädessä arvioitava ottaen huomioon myös säännökset, jotka koskevat oikeutta ja velvollisuutta kieltäytyä todistamasta.

4. Todistamiskiellon merkitys

Sivullisen tiedonantovelvollisuus ei VML 19 §:n ja AVL 170 §:n 1 momentin mukaan koske tilanteita, joissa sivullisella on lain mukaan oikeus kieltäytyä todistamasta asiasta. Katson, ettei tiedonantovelvollisuus koske myöskään tilanteita, joissa sivullisella on velvollisuus kieltäytyä todistamasta asiasta.

A Oy:tä yhtiönä ei voida kutsua todistajaksi oikeudenkäyntiin. Tässä tilanteessa lakia on perusteltua tulkita siten, että A Oy:nkään ei ole annettava hallussaan olevasta muistiosta ilmeneviä tietoja, jos sillä tai niillä henkilöillä, jotka ovat muistion A Oy:n puolesta laatineet, on oikeus tai velvollisuus kieltäytyä todistamasta muistion sisällöstä.

Tilanteista, joissa todistaja saa kieltäytyä todistamasta tai joissa todistajalla on velvollisuus kieltäytyä todistamasta, säädetään hallintolainkäyttölain 39 b ja 39 c §:ssä (799/2015) sekä niihin sisältyvien viittausten perusteella perusteella oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 10 §:ssä, 11 §:n 3 momentissa, 12 §:n 3–5 momentissa, 13 §:n 1 ja 3 momentissa, 15 §:n 1 momentissa, 16 §:ssä sekä 33 §:ssä. Mainitut hallintolainkäyttölain säännökset ja viittaussäännöksen perusteella sovellettaviksi tulevat oikeudenkäymiskaaren säännökset ovat tulleet voimaan 1.1.2016.

Nykyisin voimassa olevan oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 momentin mukaan (732/2015) oikeudenkäyntiasiamies tai -avustaja taikka tulkki ei saa luvattomasti todistaa siitä, mitä hän on saanut tietää:

1) hoitaessaan oikeudenkäyntiin liittyvää tehtävää;

2) antaessaan oikeudellista neuvontaa päämiehen oikeudellisesta asemasta esitutkinnassa tai muussa oikeudenkäyntiä edeltävässä käsittelyvaiheessa;

3) antaessaan oikeudellista neuvontaa oikeudenkäynnin käynnistämiseksi tai sen välttämiseksi.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle oikeudenkäymiskaaren 17 luvun ja siihen liittyvän todistelua yleisissä tuomioistuimissa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi (HE 46/2014 vp) käsitellään lainkohdassa tarkoitetun asianajajasalaisuuden sisältöä. Esityksessä on lausuttu, että ennen ratkaisua KKO 2003:119 todistamisvelvollisuuden alaa on voitu pitää epäselvänä siinä mielessä, ulottuuko todistamiskielto asianajajasalaisuuksiin yleisesti. Korkein oikeus on katsonut (KKO 2003:119 ja KKO 2003:137), että aiemman lain todistamiskieltoa koskeva kohta koskee lähtökohtaisesti vain vireillä tai odotettavissa olevaan oikeudenkäyntiin liittyviä seikkoja eikä yleistä oikeudellista neuvontaa. Esityksestä ilmenee, että 13 §:n 1 momentti vastaisi tältä osin sisällöltään aiemmin voimassa ollutta lakia sellaisena, kuin sitä oli oikeuskäytännössä tulkittu.

Edellä olevan perusteella oikeudenkäyntiavustajaa ja -asiamiestä koskevan todistamiskiellon on tarkoitettu säilyvän olennaiselta sisällöltään muuttumattomana oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 momentin (732/2015) säätämisen jälkeenkin. Uutta säännöstä ja sen tulkinta-aineistoa voidaan näin ollen hyödyntää arvioitaessa vastaavan todistamiskiellon ulottuvuutta jo ennen uuden lain voimaantuloa.

Mainitussa hallituksen esityksessä tai hallintolainkäyttölain 39 b ja 39 c §:n (799/2015) säätämiseen johtaneissa esitöissä ei ole käsitelty sitä, voidaanko hallintoviranomaisessa avustaminen rinnastaa oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 momentin (732/2015) mukaiseen tehtävään. Mainitussa hallituksen esityksessä viitatun ratkaisun KKO 2003:119 perusteluissa on kuitenkin lausuttu, että todistamiskieltoa koskevan säännöksen tarkoitus huomioon ottaen ei ole yleensä estettä rinnastaa oikeudenkäyntiin myös päämiehen asian muuta viranomaiskäsittelyä esimerkiksi hallintoviranomaisessa.

Totean, että verotukseen liittyvää neuvontatoimintaa, joka voi kattaa esimerkiksi verovelvollisen toimenpiteiden taloudellisen suunnittelemisen ja toteuttamisen sekä tästä seuraavan säännönmukaisen ilmoittamisvelvollisuuden ja muiden verovelvoitteiden täyttämisen, ei ole syytä yleisesti rinnastaa oikeudenkäyntiavustajana toimimiseen. Todistamiskiellon tarkoituksena oleva päämiehen ja tämän asiamiehen tai avustajan luottamussuhteen kunnioittaminen toisaalta edellyttää, että todistamiskielto ulotetaan oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 momentin (732/2015) 2 ja 3 kohdasta ilmenevällä tavalla myös mahdollista oikeudenkäyntiä edeltävään käsittelyvaiheeseen eli hallintolainkäytön kannalta tarkasteltuna avustamiseen tuomioistuinvaihetta edeltävässä hallintotoiminnassa ja myös sellaiseen toimintaan, joka tähtää verovelvolliseen kohdistuvan viranomaismenettelyn välttämiseen. Tämän vuoksi yleisestä veroneuvonnasta on voitava erottaa sellainen neuvontatoiminta, joka kuuluu todistamiskiellon piiriin. Tällaiselta neuvonnalta on edellytettävä, että se on luonteeltaan oikeudellista eli sen tulee perustua verovelvollisen oikeudellisen aseman arvioimiseen. Neuvonnalla on lisäksi oltava riittävä yhteys verovelvolliseen kohdistuvaan erityiseen viranomaiskäsittelyyn, kuten verotarkastukseen, valmistautumiseen tai sen välttämiseen.

Verohallinnon päätöksen mukaan K Oy oli pian muistiosta laskuttamisen jälkeen ilmoittautunut arvonlisäverovelvollisten rekisteriin sekä ryhtynyt kesken tilikauden ilmoittamaan ja tilittämään arvonlisäveroa niin sanotun käännetyn verovelvollisuuden alaisista palveluista. Yhtiön menettelyssä oli päätöksen mukaan virheitä. Päätöksen perusteella on pääteltävissä, että viranomainen on olettanut muistion vaikuttaneen siihen, miten yhtiö on korjannut menettelyään, ja samalla katsonut, että yhtiön korjaavat toimenpiteet eivät olleet riittäviä. Näin ollen Verohallinnon päätös on perustunut käsitykseen siitä, että muistio on sisältänyt ainakin oikeudellisen arvion yhtiön aiemmin noudattamasta menettelystä ja tähän arvioon perustuvan toimenpidesuosituksen.

Sen perusteella, mitä Verohallinto on asiassa esittänyt, katson, että muistion laatimisessa on ollut kysymys oikeudellisesta neuvontatoiminnasta. Koska muistio on liittynyt K Oy:n menettelyssä olleiden virheiden korjaamiseen, neuvonnalla on lisäksi katsottava olleen riittävä yhteys yhtiöön kohdistuvien viranomaistoimenpiteiden välttämiseen. Toimeksiannon yhteydessä saadut tiedot ovat näin ollen todistamiskiellon piirissä, eikä A Oy:llä ole VML 19 §:ssä tai AVL 170 §:ssä tarkoitettua tiedonantovelvollisuutta. Tämän vuoksi en muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta."

Verohallinto oli kirjallisessa kehotuksessaan aiempaan tietopyyntöönsä, lähettämäänsä lisäselvitykseen ja keskusteluihin viitaten kehottanut yhtiötä esittämään muun ohessa verotusmenettelystä annetun lain 21 §:n nojalla kehotuksessa erikseen mainitun aineiston. Kirjalliseen kehotukseen oli liitetty hallintolain 47 §:n ja hallintolainkäyttölain 14 §:n mukainen valitusosoitus. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Verohallinnon aiemman tietopyynnön ja keskustelujen jälkeen antama kirjallinen kehotus aineiston esittämisestä vertailutietotarkastusta varten oli verotusmenettelystä annetun lain 3 luvun 23 a §:n 1 momentissa (875/2012) tarkoitettu päätös, johon sai hakea muutosta valittamalla.

Laki verotusmenettelystä 23 a § 1 momentti (875/2012)

Äänestys 3-2

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.

Asia Valitus vesitalousasiassa

Valittajat A, B, C, D, E, F ja G

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 12.10.2015 nro 15/0273/2

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on 21.5.2014 päätöksellään nro 38/2014/2 myöntänyt Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueelle (jäljempänä ELY-keskus) luvan Kuukanpuron sillan ja Ruokokosken kevyen liikenteen sillan rakentamiseen ja Kuukanpuron uoman siirtoon Varkauden kaupungissa.

Aluehallintovirasto on lisäksi oikeuttanut ELY-keskuksen ryhtymään hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin jo ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista. Lupa koskee siltoja varten tarpeellisten laitteiden ja rakennelmien toteuttamista (siltojen runkojen rakentamien). Kuukanpuron uoman siirtämistä ei saa aloittaa, ennen kuin päätös on saanut lainvoiman.

Päätökseen ovat sisältyneet seuraavat lupamääräykset:

Suunnitelma

1. Kuukanpuron silta ja uoman siirto toteutetaan aluehallintovirastoon 20.12.2013 toimitettujen 5.12.2013 päivättyjen siltapaikan kartan 1:1000

(nro R15/S1-1) ja siltapiirustuksen 1:100 (nro S/16456) mukaisesti. Ruokokosken silta rakennetaan siltapaikankartan 1:500 (nro R15/S2-1, 5.12.2013) ja sillan pääpiirustuksen 1:100 (nro S/16455, 5.12.2013) mukaisesti.

Rakentamistyöt

2. Rakentamistyöt on tehtävä siten ja sellaisena aikana, että vesistölle aiheutuvat haitat jäävät mahdollisimman vähäiseksi. Vesistöä kohtuuttomasti samentavia töitä ei saa tehdä 1.5.–31.8. välisenä aikana. Uusi Kuukanpuron uoma tulee avata vasta sen jälkeen, kun uoman pohjatyöt on saatu valmiiksi.

Rakentamisella ei saa tarpeettomasti vaikeuttaa vesistössä kulkemista tai vesistön käyttämistä. Toimenpiteet tulee tehdä niin, ettei alueen luonto- ja maisema-arvoja tarpeettomasti heikennetä.

3. Ruokokosken sillan rakentamisen yhteydessä on huomioitava Ruokokosken alittava muovinen vesijohto (63 PEH), joka sijaitsee nykyisen sillan pohjoispuolella. Tarvittaessa vesijohto on siirrettävä uuden sillan kohdalta sivuun siten, että sen huoltaminen on myös jatkossa mahdollista.

4. Siltarakenteet ja uusi Kuukanpuron uomalinja on viimeisteltävä niin, että ne sopeutuvat ympäröivään maisemaan mahdollisimman hyvin. Työskentelyalueet ympäristöineen on siistittävä ja maisemoitava.

Tarkkailu

5. Luvan saajan on tarkkailtava hankkeen rakentamisaikaisia vaikutuksia vesistössä silmämääräisesti ja pidettävä tarkkailusta kirjanpitoa.

Kunnossapito

6. Sillat on pidettävä tämän luvan edellyttämässä kunnossa.

Rakentamisaika

7. Rakentamistöihin on ryhdyttävä neljän vuoden kuluessa ja rakentamistyöt on tehtävä valmiiksi kuuden vuoden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta uhalla, että lupa muutoin katsotaan rauenneeksi.

Ilmoitukset

8. Töiden aloittamisajankohta sekä lupapäätöksen päivämäärä ja antaja on ilmoitettava hyvissä ajoin ennen töiden aloittamista Pohjois-Savon ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle ja Varkauden kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Töiden valmistumisesta on ilmoitettava kirjallisesti aluehallintovirastolle, Pohjois-Savon ELY-keskukselle ja Varkauden kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle kahden kuukauden kuluessa töiden valmistumisesta.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Siltojen rakentaminen on tarpeen uuden suunnitellun tiehankkeen toteuttamiseksi liikenteen sujuvuuden ja liikenneturvallisuuden parantamiseksi alueella. Hankkeet edesauttavat voimassa olevan kaavan toteutumista alueella. Siltojen rakenteet ja mitat huomioon ottaen sillat eivät vaikuta veden vaihtuvuuteen vesistöissä. Ruokokosken kevyen liikenteen sillan rakentaminen ei vaikeuta veneellä liikkumista Ruokokoskessa.

Siltahankkeista ja uoman siirrosta ei arvioida aiheutuvan muutakaan haitallista seurausta.

Rakennustyöt saattavat aiheuttaa tilapäisesti veden samentumista hankealueilla, mutta vesistön samentuminen on tilapäistä ja haittana vähäinen. Haittojen vähentämiseksi samentumista aiheuttavat rakennustyöt on määrätty tehtäväksi 1.9.–30.4. välisenä aikana. Kuukanpuron uusi uomaosuus saadaan avata vasta kun uuden uoman pohjatyöt ovat valmiina.

Hankkeilla ei ole vaikutusta Ruokojärven Natura 2000 -alueen luontoarvoihin eikä hankkeiden arvioida vaarantavan Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden toteutumista alueella.

Hankkeesta yleisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Valmistelulupa on voitu myöntää, koska hankkeen toteuttamista valmistelevat toimenpiteet voidaan toteuttaa tuottamatta muulle vesien käytölle tai luonnolle ja sen toiminnalle huomattavaa haittaa. Kysymyksessä olevat työt ovat sellaisia, että niiden toteuttamisen jälkeen olot voidaan olennaisilta osin palauttaa entisen veroisiksi siinä tapauksessa, että lupapäätös kumotaan tai sen määräyksiä muutetaan.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Vesilaki (587/2011) 2 luku 7 §, 3 luku 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 16, 17 ja 18 § ja 13 luku 8 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos: 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 3 luvun 16 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä lupapäätöksessään oikeuttaa hakijan ryhtymään jo ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin (valmistelulupa).

Saman pykälän 2 momentin mukaan valmistelulupa voidaan myöntää, jos: 1) valmistelevat toimenpiteet voidaan suorittaa tuottamatta muulle vesien käytölle tai luonnolle ja sen toiminnalle huomattavaa haittaa; ja 2) kyseisten toimenpiteiden suorittamisen jälkeen olot voidaan olennaisilta osin palauttaa ennalleen siinä tapauksessa, että lupapäätös kumotaan tai luvan ehtoja muutetaan.

Vesilain 11 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia asiasta.

Koskiensuojelulain 1 §:n mukaan uuden voimalaitoksen rakentamiseen ei saa myöntää vesilaissa tarkoitettua lupaa pykälässä luetelluissa vesistöissä ja vesistön osissa.

Asiassa saatu selvitys

Asiakirjoissa Kuukanpuroksi nimetty noin 600 metriä pitkä uoma virtaa Kollisenjärvestä Ruokojärveen. Kuntaraja kulkee Kollisenjärven halki niin, että järven pohjoinen osa, Kuukanpuro ja Ruokojärvi sijaitsevat Varkauden kaupungissa.

Asiakirjojen perusteella kyse on asiallisesti purosta, jossa vedenpinta siltapaikalla on likimain yläpuolisen Kollisenjärven tasolla. Varsinainen koski sijaitsee puron suulla, uoman siirtopaikalta laskettuna noin 150 metriä alavirtaan. Tulvavaaraa ei asiakirjaselvityksen perusteella ole. Siirron jälkeen uoma vastaa poikkileikkaukseltaan ja korkeusasemaltaan aikaisempaa uomaa, ja siirtopaikka sijaitsee karttatarkastelun perusteella noin 200 metrin päästä Kollisenjärvestä. Tarkoituksena on rakentaa silta puron alkuperäisen uoman viereen ja sitten siirtää puron uoma noin 25 metriä länteen.

Ruokojärvi on suojeltu lintuvesien suojeluohjelmaan kuuluva Natura-alue. Valituksessa mainittu liito-oravan reviiri sijaitsee asiakirja- ja karttatarkastelun perusteella yli 200 metrin päässä sillan rakentamispaikasta.

Oikeudellinen arviointi

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hakenut vesilain mukaista lupaa Kuukanpuron sillan ja Ruokokosken kevyen liikenteen sillan rakentamiselle sekä Kuukanpuron uoman siirrolle. Tiesuunnitelman hyväksymistä koskeva asia on ratkaistu tielakien mukaisessa järjestyksessä eri menettelyssä. Lupa- tai muutoksenhakuviranomainen ei voi päätöksessään ottaa kantaa muuhun kuin siihen, mitä hakemus ja päätös koskee. Tässä asiassa ei voida ottaa kantaa sellaisiin valitusperusteisiin, kuten tiehankkeesta mahdollisesti tietämättömien maanomistajien kuulemiseen, mahdolliseen laittomaan ruoppaukseen ja virkatehtävien laiminlyöntiin, aiempien tulvien selvittämiseen, Varkauden kaupungin hyväksymien luontoarvojen huomioimiseen tiesuunnitelmassa, Savon Voiman hankkeisiin tai tiehankkeen käsittelyyn, tarpeeseen ja vaikutuksiin yleisemmin, vaan nämä perusteet on jätettävä vesitalousasiaan kuulumattomina tutkimatta. Aluehallintovirasto ei ole toiminut virheellisesti jättäessään yksityiskohtaisesti vastaamatta vesitalousasiaan kuulumattomiin muistutuksessa esitettyihin väitteisiin.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella siirrettävän uoman kutsumista Kuukanpuroksi ei voida pitää harhaanjohtavana. Koskiensuojelulaki ei sovellu tähän asiaan, koska kyseinen laki koskee vesivoiman rakentamista, josta ei nyt ole kysymys.

Ottaen huomioon uoman siirtämisestä saatu selvitys ja etäisyydet Kuukankoskeen ja järviin, ei hanke voi vaikuttaa Kollisenjärven vedenkorkeuteen tai tilaan. Tämän vuoksi kesäasukkaiden erikseen kuuleminen tai aluehallintovirastossa tapahtunutta laajempi kuuleminen muutoin ei ole tarpeen eikä aluehallintoviraston päätöstä ole tarpeen kumota tai muuttaa Kollisenjärveen kohdistuvien vaikutusten johdosta. Työ saattaa aiheuttaa Ruokojärven vesien väliaikaista samentumista, mutta tätä vaikutusta on pidettävä vähäisenä eikä hankkeen voida katsoa vaarantavan Ruokojärven Natura 2000 -alueen luontoarvoja. Hankkeesta ja veden tilapäisestä samentumisesta ei ennalta arvioiden aiheudu vesilain mukaan korvattavia edunmenetyksiä. Sillan rakentamisen ja uoman siirtämisen ei voida hankealueen ja liito-oravan esiintymisalueen välisestä välimatkasta johtuen arvioida vaarantavan liito-oravan elinolosuhteita luonnonsuojelulaissa tarkoitetulla tavalla.

Valmistelulupa koskee sillan runkojen rakentamista kuivatyönä maalla, joten tältä osin hankkeella ei ole vesistövaikutuksia.

Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon aluehallintoviraston päätös ja sen perustelut, hallinto-oikeus toteaa, että vesilain 3 luvun 4 §:n ja 16 §:n edellytykset täyttyvät ja lupa sillan rakentamiselle ja uoman siirtämiselle sekä valmistelulupa sillan runkojen rakentamiselle on voitu myöntää. Aluehallintoviraston päätöksen kumoamiseen ja hakemuksen hylkäämiseen ei ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Marjatta Korsbäck ja Mauri Kerätär. Esittelijä Patrick Sahlström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan eikä hankkeelle myönnetä valmistelulupaa ennen lupapäätöksen lainvoimaiseksi tuloa.

A asiakumppaneineen on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaiset edellytykset eivät ole täyttyneet. Asiassa ei ole lain edellyttämällä tavalla yksityiskohtaisesti vertailtu hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatavaa hyötyä, jonka on oltava huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Kuukankoski on kuulutuksessa nimetty Kuukanpuroksi, mikä on väärin ja harhaanjohtavaa.

Kuukankoski on samanarvoinen kuin muun muassa Ruokokoski. Asiaa on käsiteltävä koskilainsäädännön mukaan.

Kaikkia niitä maanomistajia on kuultava, joihin Kuukankosken vesiasiat vaikuttavat. Jotkut asuvat ympäri Suomea ja jopa ulkomailla, osa on jo kuollut ja uudet omistajat eivät ole tietoisia koko tiehankkeesta. Kesäasukkaita tulee kuulla erikseen, koska Kuukankosken vedenvirtaukset vaikuttavat erittäin merkittävästi Kollisen rannan kesäasukkaiden ranta-asumiseen. Kesäasukkaita tulee kuulla loppukesällä, jolloin Kollisen vesi on vähimmillään ja huonoimmillaan.

Kollisen vesitilanne on hälyttävä. Jos koskea siirretään ennestään, Kollisen matalassa järvessä ei ole kohta vettä ollenkaan. Kollisen pinnan vedenvaihtelu on noin 40–60 cm ja jopa enemmänkin kesän aikana. Kollisen vesitilanne on myös vedenlaadun vuoksi hälyttävä.

Vedenpinnan lasku Kollisessa on aiheuttanut sen, että kalastaminen on jo toisin paikoin mahdotonta ja talvella rannat jäätyvät pohjaa myöten niin, ettei omille rannoille voi laittaa kalapyydyksiä. Kalavesien häviäminen on korvattava.

Kesävirkistyskäyttö on myös heikentynyt Kollisen veden pinnan laskun vuoksi. Uuden sillan rakentamisessa ja Kuukankosken siirtämisessä ei ole suunnitelman mukaan riittävästi arvioitu vaikutuksia luonnolle ja lähiasukkaille.

Laiton ruoppaus Kuukankoskessa on aiheuttanut jo nyt ympäristöhaittoja. Nämä haitat on tutkittava. Koski on palautettava ennalleen. Suunnitellun uoman siirron ruoppauksen lietteet eivät saa kulkeutua veden mukana Kuukankosken alajuoksulle Natura-alueelle.

Luontoarvot on tiesuunnitelmassa huomioitava. Arvokkaat luonnonsuojelualueet Kuukankosken varrella ja Natura-alueella on selvitettävä ja huomioitava samoin kuin liito-oravan reviiri.

Tiehankkeen 453 tarve on jo muuttunut yli 15 vuoden aikana. Alkuperäinen tavoite ja tarve Ruokojärven kylällä on pyörätien rakentaminen nykyisen 453 maantien viereen tienvarren asutusten tarpeita varten, josta suunnitelmat ja päätökset ovat jo valmiita vuodelta 1995.

Lupapäätöksessä ei ole esitetty vesilain 3 luvun 16 §:n mukaista perusteltua syytä ryhtyä jo ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, että se ei anna lausuntoa valituksen johdosta.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut, että se ei anna valituksen johdosta lausuntoa.

Keski-Savon ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä aiheettomana.

Varkauden kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on pitänyt hankkeen toteutumista tärkeänä.

A asiakumppaneineen on antanut vastineiden ja lausunnon johdosta vastaselityksen.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue on ilmoittanut, että sillä ei ole valituksen, lausuntojen ja vastineiden johdosta lausuttavaa.

A asiakumppaneineen on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Timo Kairesalo ja Riku Vahala. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.3.2015 nro 15/0169/5

Asian aikaisempi käsittely

Lohjan kaupunginvaltuusto on 15.1.2014 (§ 3) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Lohjan keskustan osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Osayleiskaavan ja kaava-alueen kuvaus

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaava-alueeseen kuuluvat Lohjan ydinkeskusta ja lähiympäristön alueet, joihin kohdistuvat suurimmat muutospaineet tai joiden keskinäiset yhteydet, erityisesti harjun, keskustan ja järven yhteydet, tulisi ratkaista. Kaava-alueeseen kuuluu myös Moision- ja Pappilanpeltojen pääosin rakentamaton alue, joka sijaintinsa puolesta on osa ydinkeskustan kaupunkirakennetta.

Keskustan osayleiskaavan tarkoituksena on saada selville yhteiset suuntaviivat keskustan kehittämiselle ja yksityiskohtaisemmalle asemakaavoitukselle. Osayleiskaavan tarkoituksena on ratkaista laajempia kokonaisuuksia ja sillä on ohjaava vaikutus tarkempaan asemakaavoitukseen. Kaavalla pyritään luomaan hyvät ja kestävät puitteet keskustan kehittymiselle. Kaavalla pyritään keskustan kaupunkirakennetta tehostavaan, eheyttävään ja elävöittävään kokonaisratkaisuun.

Alueella on voimassa Uudenmaan maakuntakaava, joka on saanut lainvoiman vuonna 2007. Maakuntakaavassa kaava-alue on taajamatoimintojen ja keskustatoimintojen aluetta. Lohjan kirkon ympäristön ja Moisionlahden rannan välinen alue on maakuntakaavassa merkitty myös kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta arvokkaaksi alueeksi. Moisionlahden rantaan on osoitettu viheryhteystarve.

Maakuntavaltuusto on 20.3.2013 hyväksynyt Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan. Toinen vaihemaakuntakaava ei ole lainvoimainen. Kaavaselostuksen mukaan epävirallisessa maakuntakaavojen yhdistelmässä, joka sisältää myös mainitun vaihemaakuntakaavan, Lohjan keskusta on taajamatoimintojen aluetta ja keskustatoimintojen alue, seutukeskus. Keskustatoimintojen alueille voi sijoittaa merkitykseltään seudullisia vähittäiskaupan suuryksiköitä. Muita kuin Moision- ja Pappilanpellon alueita koskee kehittämisperiaatemerkintä, jolla osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Moision- ja Pappilanpellon alueella on merkintä "Kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009)", mutta ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä (taajamatoimintojen alue). Moisionlahden rantaa pitkin on osoitettu Lempolan suunnasta Routiolle jatkuva viheryhteystarve. Moision- ja Pappilanpellon halki on osoitettu maakaasun runkoputki ja voimajohto, joihin merkintöihin liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakentamisrajoitus. Pääosa keskustan kaava-alueesta sijaitsee pohjavesialueella.

Alueelle on laadittu kaupunginvaltuuston 17.4.2013 § 63 hyväksymä taajamaosayleiskaava. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 28.5.2014 nro 14/0404/5 hylännyt osayleiskaavaa koskevat valitukset. Hallinto-oikeuden päätös ei ole lainvoimainen.

Pääosa keskustan osayleiskaava-alueesta on taajamaosayleiskaavassa osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C1). Kaavamerkintöjen ja -määräysten mukaan alue on tarkoitettu kaupunkikeskustan toiminnoille, kuten asumiseen, hallinto-, toimisto-, palvelu- ja myymälätiloille sekä keskustaan liittyville viheralueille. Alueen maankäyttö osoitetaan tarkemmin erillisellä yksityiskohtaisemmalla osayleiskaavalla. Yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa on osoitettava kaupunkikuvaa eheyttävä kerrosalan lisäys sekä varmistettava toimivat kevyen liikenteen yhteydet ja joukkoliikenteen saavutettavuus. Alueelle voi sijoittua merkitykseltään seudullisia vähittäiskaupan suuryksiköitä.

Moision- ja Pappilanpellon alue on taajamaosayleiskaavassa osoitettu merkinnällä yhdyskuntarakenteen mahdollinen laajenemisalue. Alueen maankäyttö selvitetään erillisellä yksityiskohtaisemmalla osayleiskaavalla. Alueella on tarkoitus selvittää kaupunkikeskustaa täydentävän asumisen sijoittamista. Yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa on otettava huomioon mahdollisista ympäristöhäiriöistä kuten melusta, pölystä ja tärinästä aiheutuvien haittojen ehkäiseminen. Moision- ja Pappilanpelto on lisäksi kaupunkikuvallisesti arvokas alue, jota koskee määräys: "Yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa ja suunnittelussa on otettava huomioon alueen kuuluminen valtakunnallisesti ja/tai seudullisesti merkittävään kulttuurihistorialliseen ympäristöön ja varmistettava kaupunkikuvallisten ja kulttuurihistoriallisten arvojen säilyminen".

Viheryhteystarve -merkinnät on taajamaosayleiskaavassa osoitettu harjun reunaan, Aurlahden sekä Moision- ja Pappilanpellon ranta-alueille, Rantapuiston ja Moisionpuron kohdalle sekä aivan keskusta-alueen reunaan yhteys harjulta rantaan. Viheryhteystarpeet on tarkoitettu ihmisten virkistys- ja liikkumistarpeisiin, ekologisiksi käytäviksi ja/tai hulevesien luonnonmukaiseen käsittelyyn. Tiiviisti rakennetuilla alueilla yhteys voi muodostua myös rakennettujen puistojen ja kevytväylien yhdistelmänä.

Rautatieasema on taajamaosayleiskaavan mukaisesti osoitettu Väinämöisenkadun päähän.

Nyt hyväksytyn keskustan osayleiskaavan kaava-alue on laajuudeltaan noin 253 hehtaaria, josta vesistön osuus on noin 19 hehtaaria. Kaavan tavoitevuosi on vuosi 2035.

Keskustan osayleiskaavan alue on pääosin asemakaavoitettua.

Yleiskaavaa koskevia oikeusohjeita

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 2 momentin mukaan jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Perustelut yksittäisiin valitusperusteisiin

1. Kaavoitus- ja päätöksentekomenettelyä koskevat valitusperusteet

(---)

Kaavan asettaminen uudelleen nähtäville (---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Yleiskaavaehdotus on ollut nähtävillä 15.10.–16.11.2012. Nähtävillä olon jälkeen Porlan alue on rajattu hyväksytyn yleiskaava-alueen ulkopuolelle, koska kaupunki lausunnon mukaan halusi alueen suunnitteluun enemmän aikaa. Tällä rajauksen muutoksella ei ole ratkaisevaa merkitystä keskustan osayleiskaavan tarkoituksen ja tavoitteiden kannalta. Kaava-alueen rajaamisessa nyt tehdyllä tavalla ei ole kyse sellaisesta maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:ssä tarkoitetusta olennaisesta muutoksesta, jonka johdosta kaavaehdotus olisi tullut laittaa uudelleen nähtäville. Päätös ei ole tältäkään osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Osallistuminen ja vuorovaikutusmenettely (---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 20 §:n mukaan yleiskaavaehdotuksesta on pyydettävä lausunto 1) maakunnan liitolta; 2) kunnalta, jonka alueiden käyttöön kaava vaikuttaa; 3) tarpeen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä muilta yleiskaavan kannalta keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa tehdyt muistutukset, niihin annetut vastaukset ja kaavaehdotuksesta pyydetyt lausunnot ovat olleet kaupunginvaltuutettujen saatavilla ennen päätöksentekoa. Kaavoitusmenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa asiaan osallisten mielipiteiden saattaminen kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien asettamissa rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisten yhteydessä tai lausunnoissa esitettyihin mielipiteisiin. Noudatettu kaavoitusmenettely täyttää maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämät vuorovaikutusta koskevat vaatimukset. Se, ettei annettu muistutus tai lausunto ole johtanut kaavaehdotuksen muuttamiseen, ei tee menettelyä lainvastaiseksi.

(---)

2. Yleiskaavan sisältöä koskevat valitusperusteet

(---)

Luonto- ynnä muiden selvitysten riittävyys ja vaikutusten arviointi (---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset: 1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön; 2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon; 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin; 4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen ja 5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaavaprosessin aikana on kuultu asiantuntijana kaupungin ympäristönsuojelun tulosaluetta, ja selvitysten riittävyyttä on käsitelty ELY:n järjestämässä virallisneuvottelussa 9.10.2013. Neuvottelumuistiossa todetaan, ettei kaavassa ole ongelmia luontovaikutusten osalta.

Yleiskaava-alue sisältää Lohjan ydinkeskustan alueen, ja kaavan tarkoituksena on alueen maankäytön täydentäminen ja tiivistäminen. Hallinto-oikeus katsoo alueen luonne huomioon ottaen, että kaavan vaikutukset voidaan riittävällä tavalla arvioida ilman erillisen luontoselvityksen laatimista. Alueen arkeologiset arvot on selvitetty, ja tältä osin asiassa on kuultu Museovirastoa. Kaavaan sisältyville pienehköille vesialueille osoitettu käyttö huomioon ottaen vedenalaisten arkeologisten kohteiden selvittäminen ei ole ollut tarpeen yleiskaavan vaikutusten arvioimiseksi. Yleiskaavassa ei ole osoitettu sitovia kerroslukuja tai määrätty rakennusten korkeuksia. Yleiskaavan yleispiirteisyys huomioon ottaen tuuliolosuhteiden ja varjostusvaikutusten selvittäminen ei ole muutoinkaan ollut tarpeen.

Yleiskaavan tavoite ja tarkkuustaso huomioon ottaen yleiskaavaa laadittaessa on riittävässä määrin arvioitu kaavan toteuttamisesta aiheutuvia kaavataloudellisia ja muita sen kaltaisia vaikutuksia.

Kaavaselostus ei ole hyväksytyn kaavan osa, eikä kaavaselostus sinällään voi olla valituksen kohteena. Selostuksessa ei ole osoitettu olevan sellaisia virheitä, joiden vuoksi koko kaavan valmistelua olisi pidettävä virheellisenä.

Rakentaminen yleiskaavan perusteella ja yhdyskuntarakenteen eheyttäminen

Lohjan keskustan yleiskaavalla tarkennetaan aiemmin hyväksytyssä taajamaosayleiskaavassa osoitettua maankäyttöä. Kaava on kuitenkin edelleen aluevarausyleiskaava, eikä sen perusteella voida myöntää rakennuslupia. Kaavassa on osoitettu merkinnällä A asuntoalueita, jotka on tarkoitettu pääasiassa kaupunkimaisiksi tiiviiksi asuntoalueeksi, merkinnällä AK alueita kerrostalovaltaisiksi asuntoalueiksi ja merkinnällä AP pientalovaltaisiksi asuntoalueiksi. Kaavaselostuksessa on esitetty ohjeelliset eräitä kortteleita koskevat kerrosluvut, jotka selostuksen mukaan voivat tarkentua asemaakaavoituksen yhteydessä sovittamalla uudisrakentaminen olemassa olevaan säilytettävään rakentamiseen ja katualueiden mittasuhteisiin. Yleiskaavassa ei ole valituksissa esitetyllä tavalla yksityiskohtaisesti ratkaistu, minkälaista rakentamista asuntoalueille toteutetaan. Yleiskaavassa ei myöskään osoiteta sitovasti rakennusoikeuksien määriä. Hallinto-oikeus katsoo, että kaavan maankäyttöratkaisujen vaikutusten arviointi on riittävällä tavalla mahdollista. Näiden kysymysten ratkaiseminen on voitu jättää asemakaavalla tapahtuvan tarkemman suunnittelun varaan.

Keskustan osayleiskaavan tavoitteena on ollut keskustan alueen lisärakentaminen maankäytön eheyttämiseksi ja tehostamiseksi. Kaava mahdollistaa noin 100 000–115 000 k-m² uutta asuinrakentamista keskustaan ja 35 500–60 500 k-m² Moision- ja Pappilanpellon alueelle. Kaavaselostuksen keskusta-alueelle voi sijoittua uusia asukkaita noin 2 500 ja Moision- ja Pappilanpellon alueelle noin 1 000. Luvut ovat kaavaselostuksen mukaan suuntaa antavia, koska keskustassa osa täydennysrakentamiseen suunnitelluista kohteista voi olla hankalasti tai ainakin vasta pitkällä aikavälillä toteutuvia ja Moision- ja Pappilanpellon jatkosuunnittelu riippuu kulttuurimaiseman, muinaismuistojen ja alueen rakennettavuuden asettamista reunaehdoista. Osayleiskaava on voitu perustaa edellä mainituille kasvutavoitteille.

Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin kuuluvan eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevan yleistavoitteen 4.3. mukaan olemassa olevia yhdyskuntarakenteita hyödynnetään ja eheytetään kaupunkiseutuja ja taajamia. Samaa tavoitetta koskevan erityistavoitteen mukaan maakuntakaavoituksessa ja yleiskaavoituksessa tulee edistää yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja esittää eheyttämiseen tarvittavat toimenpiteet. Näin ollen yleiskaavan tavoitteeksi asetettu keskustan maankäytön eheyttäminen ja tehostaminen on ollut valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden mukainen, ja se on voitu asettaa kaavoituksen lähtökohdaksi.

Yleiskaavassa on osoitettu kuusi kaupallisten palvelujen aluetta (KM), joille voi sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikön. Kaavamääräyksen mukaan mikäli aluetta ei tarvita kaupan suuryksikön sijaintipaikaksi, se voidaan vaihtoehtoisesti kokonaan tai osittain osoittaa asemakaavassa myös liike- ja toimistorakennusten tai yhdistettyjen liike-, toimisto- ja asuinrakennusten alueeksi (KA). (---) KM-alueen kaavamääräys on sallittujen käyttötarkoitusten suhteen väljähkö. Siihen nähden, että kysymyksessä on kaupungin keskusta-alue, jolle kaikkien edellä mainittujen toimintojen sijoittuminen on luonteenomaista, kaupunginvaltuusto on voinut sille asiassa kuuluvan harkintavallan nojalla hyväksyä kaavamääräyksen sisällöltään osayleiskaavassa esitetyn mukaisena.

Hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavassa on maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla otettu huomioon yhdyskuntarakenteen ekologinen kestävyys sekä asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus.

Virkistyksen soveltuvien alueiden riittävyys ja Harjun alueelle osoitettu AK-kortteli (---)

Kaavaselostuksen mukaan keskustalla on kolme merkittävää laajaa lähivir­kistysaluetta: Rantapuisto, Harjupuisto ja Maisemapuisto. Virkistysalueiden välillä on kevyen liikenteen yhteys. Rantapuisto käsittää Aurlahden ranta-alueet. Tämän lähivir­kistysalueen ohjeellinen ulkoilureitti on pohjana rantaraitille, joka voi jatkua koko rantaviivan matkalla. Harjupuisto muodostaa harjun suuntaisen vih­reän nauhan harjun rinteeseen. Maisemapuisto muodostuu Moision- ja Pappilanpellon rakentamattomaksi jäävästä ydinosasta. Moisiopuro on osoitettu viheryhteystarpeeksi, joka on tarkoitettu virkistykseen, ekologiseksi käytäväksi sekä hulevesien luonnonmukaiseen käsittelyyn. Keskusta-alueen suppeampia pieniä olemassa olevia viheralueita on esitetty osayleiskaavassa merkinnällä puisto (VP), ja alueelle on osoitettu myös urheilu- ja virkistyspalvelujen alue (VV), joka on tarkoitettu pääasiassa ulkoliikuntaan.

(---)

Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry:n (---) valituksessa tarkoitettu asuntorakentamiseen osoitettu harjulle sijoittuva uusi AK-kortteli sijaitsee ydinkeskustan pääkokoojakadun varrella jo rakennettujen alueiden välissä. Hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon korttelin välittömässä läheisyydessä sijaitseva laaja lähivirkistysalue (VL2, Harjupuisto), kortteliin osoitettu kevyen liikenteen yhteystarve sekä etelämpänä kaava-alueella toteutuva viheryhteys harjun ja järven välillä, yleiskaava täyttää tältäkin osin virkistysalueiden riittävyyttä koskevan kaavan sisältövaatimuksen. Kaupunki on harkintavaltansa nojalla voinut osoittaa alueen asuntorakentamiseen. Tältä osin asiassa on kyse kaavan tarkoituksenmukaisuudesta, jonka tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Yleiskaavassa ei ole sitovasti osoitettu tämänkään korttelin rakennusten korkeutta. Kyseessä oleva AK-kortteli ei katkaise Lohjanharjun ja Lohjanjärven välistä viheryhteyttä.

(---)

Moision- ja Pappilanpellon alueelle osoitettu maankäyttö

Kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden 4.4. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.

Kaava-asiakirjojen mukaan keskustan ja suunnitellun rautatieaseman läheisyys tuottaa painetta osoittaa uudisrakentamista Moision- ja Pappilanpellon alueelle. Alue on Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen aluetta, joka on merkitty kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta arvokkaaksi alueeksi. Alue kuuluu valtakunnallisesti merkittäviin rakennettuihin kulttuuriympäristöihin (Lohjan kirkko ympäristöineen). Valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen inventointi vuodelta 2009 on 22.12.2009 annetun valtioneuvoston päätöksen mukaisesti inventointi, joka on otettava huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtana.

Kohdekuvauksen mukaan Lohjan kirkkoympäristöön, jonka rakenne periytyy keskiajalta, kuuluvat keskiaikainen harmaakivikirkko kirkkotarhoineen ja hautakappeleineen sekä 1800-luvun loppupuolella rakennettu pappila pihapiireineen ja viljelymaisemineen. Kirkkoympäristöön kuuluu korkeatasoinen 1950-luvun seurakuntatalo. Laakspohjan kartano on osa laajaa, avointa kirkkomaisemaa ja kertoo maallisen ja kirkollisen vallan yhteydestä keskiajalla. Laakspohjan entistä kuninkaankartanoa ympäröi laaja kirkkomaisemaan liittyvä viljelyaukea.

Osayleiskaavassa kyseinen alue on rasterimerkinnällä osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi alueeksi, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon alueen kuuluminen valtakunnallisesti arvokkaaseen rakennettuun kulttuuriympäristöön, täydennysrakentamisen ja muiden muutosten sopeuttaminen kulttuuriympäristön ominaisluonteeseen ja erityispiirteisiin sekä maiseman ominaispiirteiden ja alueella olevien rakennusten ja ympäristön säilymisen turvaaminen. Aluetta koskevista suunnitelmista tulee pyytää museoviranomaisen lausunto.

Osayleiskaavassa pääosa Moision- ja Pappilanpellon alueesta on osoitettu VL3- merkinnällä lähivirkistysalueeksi ja maisemapuistoksi. Kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu kaupunkikeskustaan liittyväksi maisemapuistoksi. Alueen käytön ja suunnittelun lähtökohtana on valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen. Alueelle voidaan osoittaa ulkoilu- ja virkistystoimintaan liittyviä kulkuyhteyksiä ja rakennelmia asemakaavassa tai yleisen alueen suunnitelmassa tarkemmin esitettävällä tavalla.

Alueelle on olemassa olevan Moision asuinalueen yhteyteen osoitettu asuinrakentamista merkinnällä A. Merkinnän selityksen ja kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu asemakaavoitettavaksi pääasiassa kaupunkimaiseksi tiiviiksi asuntoalueeksi. Suunnittelun lähtökohtana on alueen liittyminen kaupunkikeskustan täydennysrakentamiseen ja rakentamisen sovittaminen kulttuurihistoriallisesti merkittävään ympäristöön. A-alue on myös edellä mainittua maisemallisesti arvokkaaksi merkittyä aluetta.

(---)

Pohjavesialueen huomioon ottaminen (---)

Kaavaselostuksen mukaan pääosa kaava-alueesta sijaitsee pohjavesialueella. Pohjavesialue on merkitty pistekatkoviivalla (pv) kaavakartalle, ja sitä koskee kaavamääräys, jonka mukaan alueella ei ole sallittua sellainen rakentaminen, joka saattaa vaarantaa maaperän laadun ja pohjaveden määrän. Uusilla ja merkittävästi muuttuvilla asemakaava-alueilla pohjavesiolosuhteet on kaavamääräyksen mukaan tarvittaessa tarkemmin selvitettävä ja otettava huomioon alueen rakentamisen suunnittelussa. Hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavassa on riittävässä määrin otettu huomioon kaavoitettavan alueen pohjavesiolosuhteet.

3. Yhteenveto

Hallinto-oikeus on tutkinut valitusten johdosta vain sen, onko osayleiskaavan hyväksymistä koskevassa päätöksessä kuntalain 90 §:ssä tarkoitettuja virheellisyyksiä siltä osin, kuin päätöksestä on valitettu. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta, kuten sitä, olisiko jokin muu maankäyttö parempi kuin tehty kaavaratkaisu.

Yhteenvetona hallinto-oikeus toteaa, ettei osayleiskaava ole valituksissa esitetyillä perusteilla vastoin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä yleiskaavan sisältövaatimuksia eikä se aiheuta maanomistajille tai muulle oikeudenhaltijoille kohtuutonta haittaa. Muutoinkaan asiassa ei ole ilmennyt, että osayleiskaavan hyväksymistä koskeva kaupunginvaltuuston päätös olisi syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto olisi ylittänyt toimivaltansa tai päätös olisi muuten lainvastainen.

Valitukset tulee siten hylätä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Lohjan keskustan osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain vastainen, koska vuorovaikutus on ollut riittämätöntä, yleiskaavan sisältövaatimukset eivät täyty, eikä riittäviä selvityksiä ja vaikutusten arviointeja ole tehty.

Porlan alue päätettiin poistaa yleiskaavasta kaavoitusprosessin loppuvaiheessa syksyllä 2013. Osayleiskaavaa ei asetettu muutoksen jälkeen nähtäville, eivätkä osalliset päässeet lausumaan mielipidettään yleiskaava-alueen merkittävästä muutoksesta. Porlan kalanviljelylaitoksen suojeluarvo on todettu Museoviraston käynnillä 1.7.1993 ja Lohjan kaupunki on saanut asiasta tiedon. Nämä tiedot olisi pitänyt liittää yleiskaava-aineistoon ja olla lähtökohtana suunnittelussa.

Osayleiskaava ei perustu riittäviin selvityksiin. Lohjan keskusta-alueen kannalta erityisen tärkeät selvitykset kuten luontoselvitys ja pohjavesiselvitys puuttuvat kokonaan. Lohjalla on merkittävästi harvinaisia kasvi- ja eläinlajeja myös keskusta-alueella. Se on myös suureksi osaksi merkittävää pohjavesialuetta. Kaupungilla on ollut käytössään vanhoja maakuntaliiton ja kaupungin teettämiä selvityksiä, mutta niiden tiedot olisi pitänyt koota ja täydentää. Osayleiskaavasta poistetulla Porlan alueella on äskettäin tehty luontoselvitys, josta ilmenee alueen monipuolinen eläin- ja kasvilajisto. Koko osayleiskaava-alue olisi pitänyt tutkia vastaavalla tarkkuudella.

Koska keskustan osayleiskaavaa varten ei ole tehty ajantasaista luontoselvitystä, ei myöskään ekologisia vaikutuksia ole voitu arvioida. Kaavan vaikutusten arvioinnissa ei ole arvioitu, mitä vaikutuksia Laurinkadun varren harjun rinteeseen rakentamisella on Porlan alueen pohjavesille. Alueella on kaupungin vedenottamo ja kaksi merkittävää luonnonlähdettä.

Virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys ei toteudu, koska kaupunkikeskustaan aiotaan rakentaa asuinrakennuksia merkittävästi lisää, mutta samanaikaisesti vähennetään virkistysalueita. Porlan alue on lähes ainoa paikka keskusta-alueella, johon liikuntarajoitteisetkin pääsevät ulkoilemaan.

Pappilanpellon alueelle suunniteltu rakentaminen on riski pohjavesille, koska siellä ja Moisionpellolla on yhteensä viisi vedenottamoa. Ympäristönsuojelulain 8 §:n mukainen pohjaveden pilaamiskielto ei toteudu, koska Moisionpellon tärkeiden vedenottamoiden läheisyyteen rakentamista ei ole mitenkään arvioitu.

Lohjan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Osayleiskaava on Porlan alueen kohdalta hyväksytty ehdotusvaiheeseen saakka, mutta osayleiskaavaa ei ole tältä osin saatettu valmiina kaupunginvaltuuston hyväksyttäväksi. Suunnittelua on tältä osin mahdollista jatkaa osayleiskaavan täydentämisellä tai muun yksityiskohtaisemman kaavan laatimisella. Näihin kaavaprosesseihin on mahdollista osallistua ja vaikuttaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti.

Kunnalla ei ole velvollisuutta hyväksyä kaavaa jollekin alueelle siltä osin, kun kunta ei katso sitä tarpeelliseksi. Porlan alueen kohdalta kaavan laatiminen valmiiksi ei ollut tarkoituksenmukaista, koska alueen maankäytön ohjaaminen edellyttää lisäselvityksiä ja -suunnittelua. Museovirastolta ja maakuntamuseolta on pyydetty lausunnot kaavan eri käsittelyvaiheissa, joten kaupungilla on ollut ajan tasalla olevat tiedot näiden viranomaisten esittämistä suojelutarpeista.

Kaavaselostuksessa on luettelo osayleiskaavatyössä käytetyistä selvityksistä ja suunnitelmista. Kaavaselostuksen kohdassa "Arvokas luonnonympäristö ja luonnonvarat" on esitetty osayleiskaavan luonnonympäristöä koskevien varausten perustelut. Lohjan ympäristönsuojelun tulosalue ylläpitää Hiiden kartasto -nimistä paikkatietoaineistoa, jossa on kattavasti tiedot Lohjan alueen luontoa ja ympäristöä koskevista selvityksistä. Ympäristönsuojelun tulosalue on toiminut asiantuntijana kaavaprosessin aikana ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) ohjaavana viranomaisena. ELY-keskuksen järjestämässä osayleiskaavan virallisessa neuvottelussa (muistio 9.10.2013) on todettu, ettei kaavassa ole ongelmia luontovaikutusten suhteen.

Kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan ekologisia vaikutuksia sekä kasvillisuuden ja eläimistön että pohjaveden osalta. Kaava-alueella ei sijaitse vesioikeuden määräämiä vedenottamon suojavyöhykkeitä, mutta käytettävissä on ollut niitä koskevia suunnitelmia. Porlan vedenottamon suositellulle lähisuojavyöhykkeelle on kaavassa osoitettu jo olevaa asuin- ja julkisten palvelujen aluetta sekä viheraluetta. Valituksessa mainittu Laurinkadun varren harjun rinteeseen rakentaminen on tätä vyöhykettä ulompana.

Moision vedenottamon suositellulle lähisuojavyöhykkeelle, jolle Pappilanpellon alue sijoittuu, on kaavassa osoitettu pääasiassa virkistysaluetta (VL3) sekä jonkin verran uutta asumista (A). Tärkeitä pohjavesialueita koskee osayleiskaavan kaavamerkintä pv: "Pohjavesialue, joka on erityisen merkittävä veden hankinnan ja veden käyttökelpoisuuden säilyttämisen kannalta. Alueella ei ole sallittua sellainen toiminta tai rakentaminen, joka saattaa vaarantaa maaperän laadun tai pohjaveden laadun ja määrän. Uusilla asemakaava-alueilla ja asemakaavan muutosalueilla, joilla maankäyttö muuttuu merkittävästi, pohjavesiolosuhteet on tarvittaessa tarkemmin selvitettävä ja otettava huomioon alueen rakentamisen suunnittelussa." Pappilanpellon alueen uudisrakentaminen edellyttää tarkemman asemakaavan laatimista, missä yhteydessä on noudatettava edellä mainittua pohjavesialuetta koskevaa kaavamääräystä.

Vaikutuksia liikuntarajoitteisiin on tarkasteltu sosiaalisten vaikutusten arvioinnissa kohdassa "liikenteen toimivuus ja turvallisuus". Osayleiskaava ei estä esimerkiksi vanhusten palvelukeskuksen alueen käyttäjien pääsyä Porlan alueelle. Osayleiskaavassa on tälle sekä pääterveysaseman alueelle (PY/s) osoitettu kattavasti kevyen liikenteen yhteydet sekä alueen reunoille että alueen läpi siten, että ajoneuvoliikenne voidaan ohjata muualle. Lisäksi viereiselle luonnonsuojelualueelle (SL) on osoitettu ohjeellinen ulkoilureitti, jonka kautta on myös mahdollista luoda virkistysyhteys vanhuspalvelukeskuksesta Porlan suuntaan.

Virkistykseen soveltuvia laajoja alueita on osayleiskaavassa kolme. Rantapuisto ja harjupuisto ovat olemassa olevia virkistysalueita. Suurin osa maisemapuistosta on sen sijaan kaavallisesti uutta virkistysaluetta, vaikka se tällä hetkellä on rakentamaton alue. Alue on asemakaavassa ollut osoitettuna aikaisemmin muun muassa teollisuusalueiksi. Ydinkeskustan alueella uudisrakentaminen kohdistuu pääasiassa olemassa olevien rakennettujen korttelialueiden tiivistämiseen ja täydentämiseen. Moision- ja Pappilanpellon alueen reunassa on myös uudisrakentamista, mutta siellä sijaitsee myös edellä mainittu uusi maisemapuisto. Maisemapuisto on pinta-alaltaan huomattavasti suurempi kuin asumiseen varatut korttelialueet. Keskusta-alueelle on lisäksi osoitettu pienempiä yksittäisiä puistovarauksia (VP) silloin, kun se on ollut mahdollista pääosin jo rakennetussa ympäristössä.

Lohjan Seudun Ympäristöyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Pori

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 20.5.2016 nro 16/0112/1

Asian aikaisempi käsittely

Porin kaupungin sivistyslautakunta on päätöksellään 23.4.2015 § 65 päättänyt koululaisten iltapäivätoiminnan hankinnasta lukuvuosille 2015–2017 siten, että tarjousvertailun perusteella kokonaistaloudellisesti edullisimmiksi palveluntuottajiksi on valittu Pilke päiväkodit Oy ja Suomen Työväen Urheiluliitto TUL ry:n Satakunnan piiri ry päätöksessä mainituille kouluille. Päätökseen on liitetty oikaisuvaatimusohje ja valitusosoitus.

Sivistyslautakunta on päättänyt 23.4.2015 § 66 hyväksyä päätöksen liitteen mukaisen hankintasopimuksen Porin kaupungin koululaisten iltapäivätoiminnan toteuttamiseksi 11.8.2015 alkaen. Päätökseen on liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta.

A on 4.5.2015 päivätyssä oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että sivistyslautakunnan 23.4.2015 tekemät päätökset § 65 ja § 66 mitätöidään ja että asia palautetaan asianmukaiseen valmisteluun.

Sivistyslautakunta on päätöksellään 19.5.2015 § 76 päättänyt jättää tut­kimatta A:n oikaisuvaatimuksen hankintalain mukaiset perusteet, koska A:lla ei ole oikeutta saattaa vireille hankintalain mukaista muutoksenhakua, ja hylätä A:n kuntalain perusteella tekemän oikaisuvaatimuksen, koska oikaisuvaatimus ei ole antanut aihetta päätöksen muuttamiseen laillisuutta koskevilla perusteilla. Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätöksestä on saanut tehdä kunnallisvalituksen Turun hallinto-oikeuteen.

A on Turun hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että sivistyslautakunnan päätökset kumotaan.

A on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella, että koululaisten iltapäivätoimintaa koskevan hankinnan valmistelu on tapahtunut virheellisesti, koska esittely on perustunut salaisen asiantuntijaryhmän ehdotukseen. Uuden hankintaryhmän kokoonpanosta ja sen päätöksentekomenettelystä ei ole ollut tietoa ennen kokousta. Asiantuntijaryhmä on myös pisteyttänyt tarjoukset eriarvoisesti. Esittelijän päätösehdotus on ollut ristiriidassa hankintaohjeiden kanssa. Pilke päiväkodit Oy:n tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Kokouksen puheenjohtaja oli muotoillut äänestysesityksen virheellisesti. Sivistyslautakunnan kokouksesta ei ollut tiedotettu kuntalain mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavan.

Hallinto-oikeuslain mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä myös: hankintalaki) mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin tässä laissa säädetään. Lakia ei sovelleta tavara- tai palveluhankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 30 000 euroa. Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös. Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintasopimus.

Hankintalain mukaan hankintaa koskevan asian voi se, jota asia koskee, saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen. Markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (365/1995) eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Sivistyslautakunta on 12.5.2015 (oikeastaan 23.4.2015) päättänyt Porin kaupungin koululaisten iltapäivätoiminnan hankinnasta lukuvuosille 2015–2017. Lautakunta on asiakohdassa 65 valinnut kyseiset palveluntuottajat ja asiakohdassa 66 päättänyt hyväksyä näiden kanssa tehtäväksi hankintasopimuksen. Lautakunnan päätökset ovat perustuneet järjestettyyn tarjouskilpailuun. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan ennakoitu arvo tai hintahaarukka (ilman alv) on ollut 2 500 000–3 500 000 euroa.

Palveluntuottajan valinnassa on kyse hankintapäätöksestä. Hankinnan ennakoitu arvo huomioon ottaen kyseessä on hankinta, johon sovelletaan hankintalakia. Hankintapäätöstä ja siihen liittyvää hankintasopimusta samoin kuin asiassa tehdyn oikaisuvaatimuksen johdosta annettua päätöstä koskevan muutoksenhaun käsitteleminen kuuluu hankintalain nojalla markkinaoikeudelle. Koska hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa asiassa, valitusta ei voida tutkia.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Laki julkisista hankinnoista 15 §, 76 §, 86 § 1 momentti ja 102 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Matti Leikkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Porin kaupungin sivistyslautakunnan päätökset tai palauttaa asian hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustanut valituksenalaisen päätöksensä julkisista hankinnoista annettuun lakiin, vaikka valitus on tehty kunnallisvalituksena. Sivistyslautakunnan päätökset on tehty virheellisessä järjestyksessä. Oikaisuvaatimusta koskevaan päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjeen mukaan päätöksestä on saanut tehdä kunnallisvalituksen hallinto-oikeuteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen.

Porin kaupungin sivistyslautakunnan päätökseen 23.4.2015 § 65 liitetty kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen tekemistä koskeva oikaisuvaatimusohje poistetaan. Porin kaupungin sivistyslautakunnan päätös 19.5.2015 § 76 kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin sivistyslautakunta on hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan.

A:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta tavara- tai palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin eikä palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 30 000 euroa.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti.

Hankintalain 102 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Hankintalain 102 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 190/2009 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta, jonka perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja.

Pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saisi hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Kirkollisen valituksen rajoittamisesta säädettäisiin sen sijaan perustuslain 76 § huomioon ottaen erikseen kirkkolaissa.

Muutoksenhakukielto tarkoittaa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa ei voida saattaa enää erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Kuntalain osalta valituskielto merkitsee sekä kieltoa tehdä oikaisuvaatimus asiassa että kieltoa tehdä valitus. Erityislainsäädännössä ilmaisua kielletään "hakemasta muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään" on tulkittu siten, että mainittu ilmaisu kattaa sekä oikaisuvaatimuksen että valituksen tekemisen. Myös hankintalaissa käytettäisiin vastaavaa ilmaisua. Käytetty ilmaisu ei kuitenkaan rajoita kuntalakiin perustuvia muita mahdollisuuksia ottaa kunnallisen hankintayksikön päättämä asia uudestaan kunnassa käsiteltäväksi. Rajoitus ei siten sulje pois kuntalakiin perustuvaa otto-oikeuden käyttämistä.

Rajoitus merkitsee, että kuntalaisella ei vastaisuudessa ole mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä."

Oikeudellinen arviointi

Hankintalain 102 §:ssä säädetty muutoksenhakukielto merkitsee, ettei markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa voida saattaa erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Mainittu rajoitus merkitsee samalla sitä, ettei kunnan jäsenellä, jolla hankintalain 85 §:n mukaan ei ole oikeutta saattaa hankintaa koskevaa asiaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi, ole mahdollisuutta tehdä valitusta kunnallisen hankintayksikön julkista hankintaa koskevasta päätöksestä. Kunnallisvalituksen tekemistä koskeva kielto tarkoittaa myös kieltoa tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus asiassa.

Porin kaupungin hankintapalvelut on 29.1.2015 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia koululaisten iltapäivätoiminnasta ajalle 11.8.2015–2.6.2017 ja lukuvuotta 2017–2018 koskevalle optiolle. Hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi arvoksi on ilmoitettu 2 500 000­–3 500 000 euroa.

Porin kaupungin sivistyslautakunta on 23.4.2015 tekemällään päätöksellä § 65 valinnut koululaisten iltapäivätoiminnan palveluntuottajiksi Pilke päiväkodit Oy:n ja Suomen Työväen Urheiluliitto TUL ry:n Satakunnan piiri ry:n päätöksessä mainituille kouluille.

Porin kaupungin sivistyslautakunta on edelleen 23.4.2015 tekemällään päätöksellä § 66 päättänyt hyväksyä päätöksen liitteen mukaisen hankintasopimuksen Porin kaupungin iltapäivätoiminnan toteuttamiseksi 11.8.2015 alkaen.

Edellä mainitut Porin kaupungin sivistyslautakunnan tekemät päätökset § 65 ja 66 koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. A:n valitus hallinto-oikeudelle on näin ollen koskenut markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa asiaa, johon hankintalain 102 §:n mukaan ei saa hakea muutosta kuntalain nojalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n valitus tutkimatta.

Porin kaupungin sivistyslautakunnan päätöksistä 23.4.2015 § 65 ja § 66 ei voida myöskään tehdä kuntalain mukaista oikaisuvaatimusta. Sivistyslautakunnan olisi näin ollen tullut jättää A:n oikaisuvaatimus kokonaan tutkimatta. Tämän vuoksi sivistyslautakunnan päätökseen 23.4.2015 § 65 liitetty oikaisuvaatimusohje on poistettava ja sivistyslautakunnan päätös 19.5.2015 § 76 on kumottava ja poistettava siltä osin kuin sivistyslautakunta on hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen sekä päätökseen liitetty valitusosoitus on poistettava.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Säätiö oli yleishyödyllinen yhteisö, joka harjoitti muun ohella museotoimintaa. Säätiön museotoiminnan tulot muodostuivat pääsylipputuloista ja opastetuista näyttelykierroksista saaduista tuloista. Säätiö sai lisäksi museotoimintaansa varten valtionavustusta. Helsingin hallinto-oikeus oli 5.4.2013 antamallaan lainvoimaiseksi jääneellä päätöksellään katsonut, ettei säätiö harjoittanut museotoimintaansa arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla liiketoiminnan muodossa, eikä säätiö näin ollen voinut hakeutua tästä toiminnastaan arvonlisäverolain 12 §:n perusteella arvonlisäverovelvolliseksi.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko säätiön suoritettava kiinteistöhallintapalvelun oman käytön arvonlisäveroa omalla henkilökunnallaan suorittamistaan kiinteistöhallinta­palveluista siltä osin kuin palvelut kohdistuivat säätiön harjoittaman museotoimin­nan käytössä oleviin kiinteistöihin.

Kun otettiin huomioon, että arvonlisäverolain 1 §:n 2 momentin ja 32 §:n 1 momentin kiinteistöhallintapalvelun oman käytön verotusta koskevien säännösten soveltamisalan rajoittaminen vain verovelvollisen ominaisuudessa harjoitettuun toimintaan perustuu arvonlisäverodirektiivin 27 artiklan tulkintavaikutukseen, verovelvollisen ja liiketoiminnan käsitettä oli mainittuja arvonlisäverolain säännöksiä sovellettaessa tulkittava yksinomaan direktiivin mainittujen käsitteiden perusteella. Säätiön saamilla pääsymaksu- ja muilla vastaavilla museotoiminnan tuloilla oli katsottava olevan välitön yhteys museotoiminnassa suoritettuihin palveluihin ja niitä oli siten pidettävä vastikkeina museotoiminnan harjoittamisesta. Sillä seikalla, että vastikkeet kattoivat vain osan toiminnan kuluista, ei arvonlisäverodirektiivin 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan säännös huomioon ottaen ollut merkitystä.

Arvonlisäverodirektiivi ei sisällä arvonlisäverolain 12 §:ää vastaavaa säännöstä, jonka mukaan yleishyödyllisellä yhteisöllä on mahdollisuus hakeutua vapaaehtoisesti liiketoiminnasta verovelvolliseksi. Tämän vuoksi mainitun säännöksen liiketoimintakäsitteen tulkinnassa ei voitu nojautua arvonlisäverodirektiivin tulkintaan, vaan käsitettä oli tulkittava yksinmaan arvonlisäverolain liiketoimintakäsitteen avulla sellaisena, kuin se ilmenee arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen HE 88/1993 vp perusteluissa. Arvonlisäverodirektiivin liiketoimintakäsitettä oli pidettävä laajempana kuin arvonlisäverolain liiketoimintakäsitettä ainakin siltä osin kuin toiminnalta arvonlisäverolaissa edellytetään ansiotarkoitusta. Tämän vuoksi sillä seikalla, että säätiöltä oli lainvoimaisesti evätty arvonlisäverolain 12 §:ssä tarkoitettu hakeutumismahdollisuus, ei ollut nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa vaikutusta velvollisuuteen suorittaa arvonlisäveroa kiinteistöhallintapalvelun oman käytön perusteella. Säätiön valitus hylättiin.

Arvonlisäveron palautushakemus tilikausilta 1.1.–31.12.2010, 1.1.–31.12.2011 ja 1.1.–31.12.2012.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta ja 2 momentti, 2 § 1 momentti, 4 § ja 32 §

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY 2 artikla 1 kohta a ja c alakohta, 9 artikla 1 kohta, 13 artikla 1 kohta, 26 artikla, 27 artikla ja 132 artikla 1 kohta n alakohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 13.1.2015 nro 15/0019/4

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinnon Savo-Karjalan yritysverotoimisto on 23.7.2013 tekemällään päätöksellä hylännyt säätiö A:n, jäljempänä myös säätiö, arvonlisäveron palautushakemuksen tilikausilta 1.1.–31.12.2010, 1.1.–31.12.2011 ja 1.1.–31.12.2012. Säätiö oli hakenut palautettavaksi liikaa maksettavaksi ilmoitettua kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön arvonlisäveroa mainituilta tilikausilta.

Säätiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että yritysvero­toimiston päätös kumotaan ja säätiön aiheettomasti suorittamat kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verot palautetaan. Säätiö on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

Arvonlisäverodirektiivissä 2006/112/EY on direktiivin soveltamisala rajattu koskemaan vain verovelvollisen ominaisuudessa harjoitettua liiketoimintaa. Myös arvonlisäverodirektiivin palvelujen oman käytön verotusta koskevien säännösten soveltamisen edellytyksenä on, että palvelu suoritetaan verovelvollisen ominaisuudessa. Vastaavaa soveltamisalan rajausta ei ole arvonlisäverolaissa. Näin ollen asian ratkaisemisen kannalta keskeisessä asemassa ovat periaatteet EU-oikeuden ensisijaisuudesta ja tulkintavaikutuksesta.

Korkein hallinto-oikeus (KHO) on soveltanut EU-oikeuden tulkintavaikutusta esimerkiksi kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verotusta koskevissa päätöksissään 23.12.2004 taltionumerot 3364 ja 3366. Päätösten perusteluissa KHO totesi, ettei arvonlisäverolaki sisällä selvää säännöstä kiinteistöhallintapalvelun oman käytön veron suorittamisesta silloin, kun palvelut suoritetaan muutoin kuin verovelvollisen ominaisuudessa. Arvonlisäverodirektiivin oman käytön verotusta koskevia säännöksiä sitä vastoin sovelletaan vain verovelvollisen ominaisuudessa suoritettaviin palveluihin. KHO katsoi, etteivät seurakuntayhtymä ja valtion liikelaitos suorittaneet kiinteistöhallintapalveluja verovelvollisen ominaisuudessa, eikä niiden ollut direktiivin tulkintavaikutus huomioon ottaen suoritettava veroa kyseisistä kiinteistöhallintapalveluista.

Säätiö on toukokuussa 2012 pyytänyt Verohallinnolta arvonlisäverolain 190 §:ssä tarkoitettua ennakkoratkaisua siitä, katsotaanko säätiön harjoittama museotoiminta oheispalveluineen arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentissa tarkoitetuksi liiketoiminnaksi, josta säätiö voisi halutessaan hakeutua arvonlisäverovelvolliseksi arvonlisäverolain 12 §:n nojalla. Verohallinto lausui 17.8.2012 antamassaan ennakkoratkaisussa, että säätiön harjoittama museotoiminta oheispalveluineen on arvonlisäverolaissa tarkoitettua liiketoimintaa, josta säätiö voi halutessaan hakeutua arvonlisäverovelvolliseksi. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö valitti asiasta Helsingin hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus kumosi 5.4.2013 antamallaan päätöksellä nro 13/0527/04 Verohallinnon päätöksen valituksenalaisilta osin ja lausui uutena ennakkoratkaisuna, ettei säätiön harjoittama museo­toimin­ta tapahdu arvonlisäveronlain 1 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla liiketoiminnan muodossa eikä toiminnasta voida näin ollen hakeutua arvonlisäverovelvolliseksi. Hallinto-oikeuden päätös on lainvoimainen.

Koska hallinto-oikeus on edellä mainitussa päätöksessään katsonut, ettei säätiö harjoita museotoimintaansa arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla liiketoiminnan muodossa, säätiö toimii museo­toimin­nassa muussa kuin verovelvollisen ominaisuudessa. Näin ollen ja ottaen huomioon direktiivin tulkintavaikutus, säätiön ei tule suorittaa arvonlisäverolain 32 §:ssä tarkoitetulla tavalla kiinteistöhallinta­palvelujen oman käytön arvonlisäveroa siltä osin kuin tiloja käytetään museotoiminnassa.

Säätiö suorittaa kiinteistöhallintapalveluja arvonlisäverodirektiivissä tarkoitetulla tavalla verovelvollisen ominaisuudessa siltä osin kuin palvelut kohdistuvat muuhun kuin museotoiminnan käytössä oleviin tiloihin. Näitä tiloja ovat säätiön ylläpitämän museokaupan tilat sekä säätiön vuokralle tarjoamat tilat. Siltä osin kuin säätiö on suorittanut kiinteistöhallintapalveluja muihin kuin museotoiminnan käytössä oleviin kiinteistöihin, eivät niistä aiheutuneet palkka- ja sosiaalikulut ole ylittäneet 35 000 euroa tilikaudella 1.1.–31.12.2010 eivätkä 50 0000 euroa tilikausilla 1.1.–31.12.2011 ja 1.1.–31.12.2012. Näin ollen säätiön ei ole tullut suorittaa kyseisiltä tilikausilta kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön veroa myöskään siltä osin kuin palvelut kohdistuvat muun kuin museotoiminnan käytössä oleviin kiinteistöihin.

Verohallinto on antanut lausunnon ja Veronsaajien oikeudenvalvonta­yksikkö vastineen.

Säätiö on antanut vastaselityksen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt säätiön valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

1. Sovelletut oikeusohjeet

1.1 Kansalliset arvonlisäverosäännökset

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 2 §:n 1 momentin mukaan velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa (verovelvollinen) 1 §:ssä tarkoitetusta myynnistä on tavaran tai palvelun myyjä.

Arvonlisäverolain 1 §:n 2 momentin mukaan veroa suoritetaan 32 §:ssä tarkoitetun kiinteistöhallintapalvelun ottamisesta omaan käyttöön silloinkin, kun se ei tapahdu liiketoiminnan muodossa.

Arvonlisäverolain 4 §:n mukaan tuloverolaissa tarkoitettu yleishyö­dyllinen yhteisö on verovelvollinen vain, jos sen harjoittamasta toiminnasta saatua tuloa pidetään mainitun lain mukaan yhteisön veronalaisena elinkeinotulona. Yleishyödyllinen yhteisö on kuitenkin verovelvollinen ravintola- tai ateriapalvelun ottamisesta omaan käyttöön 25 a §:ssä säädetyin edellytyksin ja kiinteistöhallintapalvelun ottamisesta omaan käyttöön 32 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Arvonlisäverolain 32 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöhallintapalvelu katsotaan otetuksi omaan käyttöön myös silloin, kun kiinteistön omistaja tai haltija suorittaa itse kiinteistöön kohdistuvan palvelun, jos kiinteistöä käytetään muuhun kuin vähennykseen oikeuttavaan tarkoitukseen.

Arvonlisäverolain 32 §:n 2 momentin mukaan kiinteistön omistajan tai haltijan ei ole suoritettava veroa, jos hän käyttää kiinteistöä pääasialli­sesti asuntonaan tai hänen kalenterivuoden aikana suorittamistaan kiinteistöhallintapalveluista aiheutuneet palkkakustannukset sosiaali­kuluineen eivät ylitä 50 000 euroa.

1.2 Euroopan unionin oikeuden arvonlisäverosäännökset

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 28.11.2006 annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY 2 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessa jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta.

Arvonlisäverodirektiivin 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan 'verovelvollisella' tarkoitetaan jokaista, joka itsenäisesti missä tahansa harjoittaa liiketoimintaa, riippumatta tämän toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta. Artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan liiketoimintana pidetään kaikkea tuottajan, kauppiaan tai palvelujen suorittajan harjoitta­maa toimintaa, mukaan lukien kaivostoiminta, maataloustoiminta ja vapaa ammattitoiminta tai vastaava. Liiketoimin­tana pidetään erityisesti aineellisen tai aineettoman omaisuuden hyödyntämistä jatkuvaluon­toisessa tulonsaantitarkoituksessa.

Arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan valtioita, hallinnollisia alueita, kuntia ja muita julkisoikeu­dellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan tai suorittamien liiketoimien osalta ole pidettävä verovel­vollisina, vaikka ne tämän toiminnan tai liiketoimien yhteydessä kantaisivat maksun, lupamaksun, jäsenmaksun tai korvauksen. Artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan, jos ne harjoittavat tällaista toimintaa tai suorittavat tällaisia liiketoimia, niitä on kuitenkin pidettävä verovelvollisina tämän toiminnan tai liiketoiminnan osalta, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen. Artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan julkisoikeudellisia yhteisöjä on joka tapauksessa pidettävä verovelvollisena liitteessä I luetelluista toimista, jos nämä ei ole merkitykseltään vähäisiä.

Arvonlisäverodirektiivin 26 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan vastikkeellisiin palveluihin rinnastetaan verovelvollisen vastikkeet­tomasti omaan tai henkilöstönsä yksityiseen käyttöön tai yleisesti ottaen muita kuin yrityksen varsinaisia tarkoituksia varten suorittama palvelu. Artiklan toisen kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa 1 kohdan säännöksistä, jos poikkeaminen ei johda kilpailun vääristymiseen.

Arvonlisäverodirektiivin 27 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat, kilpailun vääristymisen estämiseksi ja kuultuaan arvonlisäverokomiteaa, rinnastaa vastikkeellisesti suoritettuihin palveluihin verovelvollisen yrityksensä tarpeita varten suorittamat palvelut, jos palvelu toisen verovelvollisen suorittamana ei oikeuttaisi arvonlisäveron täyteen vähennykseen.

Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan n alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta tietyt julkisoikeudellisten laitosten ja muiden kyseisen jäsenvaltion tunnustamien kulttuurilaitosten kulttuuripalvelujen suoritukset ja niihin läheisesti liittyvät tavaroiden luovutukset.

Arvonlisäverodirektiivin 134 artiklan mukaan palvelujen suorituksiin ja tavaroiden luovutuksiin ei sovelleta 132 artiklan 1 kohdan n alakohdassa tarkoitettuja vapautuksia, jos kyseiset liiketoimet eivät ole välttämättömiä vapautettujen liiketoimien suoritukselle tai jos kyseisten liiketoimien pääasiallinen tarkoitus on lisätulojen hankkiminen yhteisölle tällaisilla liiketoimilla, jotka kilpailevat suoraan arvonlisäveron alaisten kaupallisten yritysten harjoittaman toiminnan kanssa.

Nykyistä arvonlisäverodirektiiviä vastaavat säännökset sisältyivät aikaisemmin Euroopan yhteisöjen neuvoston kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 2, 4, 6 ja 13 artikloihin.

2. Säätiön museotoiminta

Tarkoituksensa toteuttamiseksi säätiö ensisijaisesti ylläpitää museota ja ohjaa sen toimintaa. Varsinaisen museotoiminnan ohella säätiö ylläpitää museokauppaa sekä tarjoaa kokoustilojaan ja kokouspakettejaan pääasiassa yritysasiakkaiden käyttöön. Lisäksi säätiö on vuokrannut tilojaan ulkopuolisille. Koska säätiön valitus koskee vain säätiön harjoittamaa varsinaista museotoimintaa, asiaa on käsitelty hallinto-oikeudessa vain tältä osin.

Säätiö omistaa museon esine-, valokuva-, käsikirjasto- ja taidekokoelmat. Tämän lisäksi säätiö omistaa kaksi ulkomuseota ja arkiston. Museon tarkoituksena on tallentaa, tutkia ja esitellä alueen asukkaiden aineellista ja henkistä kulttuuriperintöä. Museo toimii yhteistyössä paikkakunnalla sijaitsevan museo- ja luontokeskuksen kanssa. Museotoiminnan käytössä on yhteensä 1 502 neliömetrin suuruiset tilat. Museo- ja luontokeskuksen näyttelyt koostuvat sekä perusnäyttelyistä että vuosittain vaihtuvista näyttelyistä.

Säätiön museotoiminnan tulot muodostuvat museo- ja luontokeskuksen pääsylipputuloista ja opastetuista näyttelykierroksista. Opastettuja näyttely­kierroksia järjestetään sekä perusnäyttelyihin että kesäaikana ulkomuseoon. Lisäksi keskuksessa järjestetään erilaisia kulttuuri- ja luontotapahtumia sekä seminaareja, joiden hinnat ilmoitetaan erikseen tapahtumatietojen yhteydessä.

Säätiö on tuloverotuksessa katsottu tuloverolain 22 §:ssä tarkoitetuksi yleishyödylliseksi yhteisöksi. Säätiö on ollut merkittynä arvonlisävero­velvollisten rekisteriin kiinteistöhallintapalvelujen omasta käytöstä 1.1.2002 alkaen.

Säätiö on hakenut Verohallinnolta ennakkoratkaisua siitä, onko säätiön harjoittama museotoiminta oheispalveluineen arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentissa tarkoitettua liiketoimintaa, josta säätiö voi halutessaan hakeutua arvonlisäverolliseksi. Helsingin hallinto-oikeus on kyseistä ennakkoratkaisua koskevassa valitusasiassa (päätös 5.4.2013 nro 13/0527/4) lausunut, ettei säätiö harjoita museon pääsylippujen ja opaspalvelujen myyntiä arvonlisäverolaissa tarkoitetulla tavalla liiketoiminnan muodossa, eikä säätiö voi näin ollen hakeutua toiminnasta arvonlisäverovelvolliseksi. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään museotoiminnan tarkoituksella ja tuotoilla. Hallinto-oikeus totesi, että museotoiminnan menot ovat huomattavasti suuremmat kuin toiminnan tuotot ja että museotoiminnan rahoitus perustuu pääosin julkisiin avustuksiin. Lisäksi hallinto-oikeus katsoi, että säätiön tavoitteena oleva paikallisen kulttuurin tukeminen ja edistäminen ei osoita, että säätiön ja sen ylläpitämän museon toimintaa harjoitettaisiin taloudellisessa tarkoituksessa.

3. Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on ratkaistava, onko säätiön suoritettava kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön arvonlisäveroa omalla henkilökunnallaan suorittamistaan kiinteistöhallintapalveluista siltä osin kuin palvelut kohdistuvat säätiön harjoittaman museotoimin­nan käytössä oleviin kiinteistöihin.

3.1 Kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verotuksen yleisistä edellytyksistä

Arvonlisäverolaissa on lain soveltamisala ja verovelvollinen määritelty eri tavoin kuin arvonlisäverodirektiivissä. Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 2 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa on direktiivin soveltamisala määritetty verovelvollisen ominaisuudessa tapahtuvan toiminnan ja toiminnan vastikkeellisuuden kautta. Yleistä soveltamisalaa vastaavasti myös direktiivin oman käytön veroa koskevien 26 ja 27 artiklan säännösten soveltaminen palautuu verovelvollisen ominaisuudessa toimimista koskevaan määritelmään.

Arvonlisäverodirektiivissä säännelty verovelvollisen ja verovelvollista määrittävän liiketoiminnan käsitteet ovat soveltamisalaltaan laajoja. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan verovelvollisella tarkoitetaan jokaista, joka itsenäisesti missä tahansa harjoittaa liiketoimintaa, riippumatta tämän toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan liiketoimintana pidetään kaikkea tuottajan, kauppiaan tai palvelujen suorittajan harjoittamaa toimintaa. Direktiivin systematiikassa verovelvollisen käsite ei rajoitu vain veronsuorittamisvelvollisiin, vaan 9 artiklassa tarkoitettuja verovelvollisia ovat myös sellaiset liiketoiminnan harjoittajat, joiden liiketoiminta on vapautettu verosta 132 artiklan tai muun erityissäännöksen perusteella. Verovelvollisen käsitteen ulkopuolelle on 13 artiklassa nimenomaisesti rajattu julkisoikeudelliset yhteisöt siltä osin kuin ne harjoittavat toimintaa ja suorittavat liiketoimia viranomaisen ominaisuudessa.

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdassa on lain yleinen soveltamisala rajattu liiketoiminnan muodossa tapahtuvaan toimintaan. Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) mukaan liiketoiminnan muoto -käsitettä on tulkittava laajasti arvonlisäverotuksen neutraalisuustavoitteen mukaisesti. Hallituksen esityksessä on katsottu, että liiketoiminnan muodossa tapahtuva toiminta on jatkuvaa tai ainakin toistuvaa, ulospäin suuntautuvaa sekä itsenäistä toimintaa, jossa on ansiotarkoitus ja johon sisältyy tavanomainen yrittäjäriski. Arvonlisäverolain 1 §:n 2 momentti laajentaa yleisen soveltamisalan koskemaan kiinteistöhallintapalvelun ottamista omaan käyttöön myös silloin, kun se ei tapahdu liiketoiminnan muodossa. Arvonlisäverolain 2 §:n mukaan verovelvollisia ovat ainoastaan veronsuorittamisvelvolliset.

Edellä esitetyn perusteella - ottaen huomioon arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin systematiikka ja sanamuoto sekä arvonlisäverolain esitöissä mainitut liiketoiminnan tunnusmerkit - arvonlisäverolain yleistä soveltamisalaa määrittävä liiketoiminnan käsite on arvonlisäverodirektiivin yleistä soveltamisalaa määrittäviä verovelvollisen ja liiketoiminnan käsitteitä suppeampi. Tällöin myös sellainen toiminta, joka ei ole arvonlisäverolain tarkoittamaa liiketoiminnan muodossa tapahtuvaa toimintaa, voi olla direktiivin tarkoittamaa verovelvollisen ominaisuudessa tapahtuvaa toimintaa. Vastaavasti sellainen toiminta, joka ei ole arvonlisäverodirektiivissä tarkoitettua verovelvollisen ominaisuudessa tapahtuvaa toimintaa, ei myöskään ole arvonlisäverolaissa tarkoitettua liiketoiminnan muodossa tapahtuvaa toimintaa. Näin ollen arvonlisäverodirektiivin yleiseen soveltamisalasäännökseen ja siten myös oman käytön verotusta koskeviin säännöksiin sisältyvällä verovelvollisen ominaisuutta koskevalla edellytyksellä on arvonlisäverolain kiinteistöhallinta­palvelujen oman käytön verotusta koskevien säännösten soveltamisalaa rajoittava tulkintavaikutus.

3.2 Säätiön suorittamien kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verotus

Säätiö on valituksessaan katsonut Helsingin hallinto-oikeuden päätös 5.4.2013 nro 13/0527/4 ja arvonlisäverodirektiivin tulkintavaikutus huomioon ottaen, että koska säätiön museotoiminta ei tapahdu liiketoiminnan muodossa, säätiö toimii museotoiminnassa muun kuin verovelvollisen ominaisuudessa eikä säätiön ole siten suoritettava kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön veroa siltä osin kuin kiinteistöt ovat museotoiminnan käytössä.

Edellä todetusti arvonlisäverodirektiivin tulkintavaikutus rajaa arvonlisäverolain kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verotusta koskevien säännösten soveltamisalaa siten, että vaikka veroa on suoritettava myös silloin, kun kiinteistöhallintapalvelun ottaminen omaan käyttöön ei tapahdu liiketoiminnan muodossa, on sen kuitenkin tapahduttava direktiivin edellyttämällä tavalla verovelvollisen ominaisuudessa. Näin ollen sillä perusteella, että Helsingin hallinto-oikeus on aiemmassa ennakkoratkaisuasiaa koskevassa päätöksessään katsonut, ettei säätiö harjoita museotoimintaa arvonlisäverolain 1 §:n 1 kohdan tarkoittamalla tavalla liiketoiminnan muodossa, ei voida katsoa, etteikö säätiö toimisi verovelvollisen ominaisuudessa. Merkityksellistä on se, onko säätiö museotoimintansa osalta arvonlisäverodirektiivin 9 artiklan tarkoittama verovelvollinen.

Säätiö on valituksessaan viitannut KHO:n vuosikirjapäätökseen 23.12.2004 taltionumero 3364 (KHO 2004:119) ja KHO:n päätökseen 23.12.2004 taltionumero 3366. Vuosikirjapäätöksessä oli kysymys seurakuntayhtymän velvollisuudesta suorittaa kiinteistöhallinta­palvelujen oman käytön arvonlisäveroa siltä osin kuin se omalla henkilökunnallaan suoritti kyseisiä palveluita omistuksessaan tai hallinnassaan oleviin kiinteistöihin, joita käytettiin kirkollisissa toimituksissa, hautaus- ja rekisteritoimessa sekä erilaisten vastikkeetta seurakuntien jäsenille suoritettavien palveluiden yhteydessä. KHO katsoi, ettei seurakuntayhtymä ollut tämän toiminnan osalta arvonlisäverolaissa eikä direktiivissä tarkoitettu verovelvollinen eivätkä kiinteistöt olleet tältä osin lain tai direktiivin soveltamisalaan kuuluvassa käytössä. KHO myös totesi, että koska kyseisiä kiinteistöjä käytetään lähes yksinomaan tai ainakin pääosin tässä tarkoituksessa, joka lisäksi on olennainen osa seurakuntayhtymän toimintaa, näillä kiinteistöillä suoritettavien kiinteistöhallintapalvelujen verokohtelua on arvioitava tästä lähtökohdasta. Tämän vuoksi KHO katsoi, ettei seurakuntayhtymä suorita kyseisiin kiinteistöihin kohdistuvia kiinteistöhallintapalveluja verovelvollisen ominaisuudessa eikä sen siten ole suoritettava niistä kiinteistöhallintapalveluiden oman käytön veroa. Jälkimmäisessä päätöksessä KHO vastaavasti katsoi, ettei valtion liikelaitos ollut luonnonsuojelutehtävistä ja muista vastikkeettomista yhteiskunnallisista palvelutehtävistä muodostuvan toiminnan osalta arvonlisäverolaissa eikä direktiivissä tarkoitettu verovelvollinen. Molemmissa päätöksissään KHO on soveltanut muun muassa kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 4 artiklan 5 kohtaa, jonka mukaan julkisoikeudellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan tai suorittamien liiketoimien osalta ole pidettävä verovelvollisena, vaikka ne tämän toiminnan tai liiketoimien yhteydessä kantaisivat maksun, lupamaksun, jäsenmaksun tai korvauksen.

Lisäksi säätiö on vastaselityksessään viitannut KHO:n päätökseen 10.12.2013 taltionumero 3862. Päätöksessään KHO katsoi, että säätiön koulutustoiminnan käytössä olevat kiinteistöt eivät ole ammatillisen lisäkoulutuksen osalta arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin soveltamisalaan kuuluvassa käytössä eikä säätiön ollut suoritettava kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön veroa siltä osin kuin kiinteistöhallintapalvelut kohdistuivat ammatillisen lisäkoulutus­toiminnan käytössä oleviin kiinteistöihin. Arvonlisäverodirektiivin 2 artiklan soveltamissäännös edellyttää, että verovelvollisen ominai­suudessa harjoitettava toiminta on vastikkeellista. Säätiö rahoitti ammatillisen lisäkoulutustoiminnan pääosin lakisääteisillä avustuksilla. Lisäksi säätiö peri opiskelijoilta kirjautumis- ja tutkintomaksuja. KHO ei pitänyt opiskelijoilta perittäviä maksuja todellisena vastasuorituksena säätiön suorittamista palveluista siten, että ammatillista lisäkoulutus­toimintaa olisi pidettävä taloudellisena toimintana.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toiminnan vastikkeellisuus edellyttää sitä, että suoritetun palvelun ja siitä saadun vastikkeen välillä on välitön yhteys. Palvelut on suoritettu vastiketta vastaan ainoastaan, jos palvelun suorittajan ja palvelujen saajan välillä on sellainen oikeudellinen suhde, johon liittyy vastavuoroisuus. Lisäksi palvelun suorittajan saaman korvauksen tulee olla todellinen vastasuoritus suoritetuista palveluista (esimerkiksi asiat C-520/10, Lebara ja C-246/08, komissio v. Suomi).

Säätiön tarjoaman kulttuuripalvelun ja siitä sisäänpääsylippujen ja opastettujen näyttelykierroksien myynnistä saatujen vastikkeiden välillä on välitön yhteys. Sillä seikalla, että suoritetusta palvelusta peritään kokonaiskustannuksiin nähden vähäinen vastike ja että toiminta ei johda taloudellisesti positiiviseen lopputulokseen, ei ole verovelvollisuuden kannalta merkitystä, koska verovelvollisuusasema syntyy arvonlisä­vero­direktiivin 9 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan riippumatta toiminnan tarkoituksesta ja tuloksesta. Näin ollen arvonlisävero­direk­tiivin soveltamisalaa ja oman käytön verotusta koskevien säännösten tulkintavaikutuksen kannalta on ratkaisevaa, harjoittaako säätiö museotoimintaa verovelvollisen ominaisuudessa.

Arvonlisäverodirektiivin III osastossa on määritelty verovelvolliset, joiden ulkopuolelle on nimenomaisesti rajattu julkisoikeudelliset yhteisöt siltä osin kuin ne harjoittavat toimintaa viranomaisen ominaisuudessa. Arvonlisäverodirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa määritetty verovelvollisen käsite on laaja käsittäen kaikenlaisen itsenäisen toiminnan harjoittajat riippumatta toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta. Direktiivin IX osasto sisältää vapautuksia koskevat säännökset, joiden perusteella jäsenvaltioiden on vapautettava tietyt verovelvollisen suorittamat liiketoimet verosta. Esimerkiksi kyseisen osaston 2 luvun 132 artiklan 1 kohdan n alakohdan mukaan verosta on vapautettava jäsenvaltion tunnustamien kulttuurilaitosten kulttuuripalvelujen suoritukset ja niihin läheisesti liittyvät tavaroiden luovutukset. Vapautuksia koskevilla säännöksillä ei ole merkitystä verovelvollisuusaseman syntymisen kannalta.

Edellä esitetyin perustein hallinto-oikeus on katsonut, että säätiö on arvonlisäverodirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu verovelvollinen ja harjoittaa tässä ominaisuudessa vastikkeellista museotoimintaa direktiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan tarkoittamalla tavalla. Näin ollen säätiön omaan käyttöön suorittamat kiinteistöhallintapalvelut kuuluvat direktiivin oman käytön verotusta koskevien 26 ja 27 artikloiden soveltamisalaan. Tämän vuoksi säätiön on suoritettava arvonlisäverolain 1 §:n 2 momentin, ja 4 §:n mukaisesti kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön arvonlisäveroa 32 §:n 1 momentissa säädetyin edellytyksin myös siltä osin kuin palvelut kohdistuvat säätiön harjoittaman museotoiminnan käytössä oleviin kiinteistöihin eikä siten pykälän 2 momentin kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verotusta koskeva alarajasäännös tule muun kuin museotoiminnan käytössä olevien kiinteistöjen osalta sovellettavaksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Matti Tamminen ja Matti Haapaniemi (eri mieltä). Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Säätiö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan säätiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja säätiön aiheettomasti suorittamat kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verot palautetaan korkoineen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on säätiön valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on säätiön kanssa samaa mieltä siitä, että kansallista lainsäädäntöä on tulkittava mahdollisimman pitkälle direktiivillä tavoitellun tuloksen saavuttamiseksi. Toisin kuin säätiö, oikeudenvalvontayksikkö kuitenkin katsoo, että käsillä olevaa ratkaisua voidaan perustella suoraan unionin oikeudella. Arvonlisäverodirektiivin vastaiseen lopputulokseen ei johda myöskään se, jos direktiivin 132 artiklassa tarkoitettua verosta vapautettua toimintaa harjoittavilta tahoilta evätään direktiivin tulkinnalla arvonlisäveron vähennysoikeus.

Suomessa ei ole säädetty arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan n alakohdan vapautuksesta. Sen sijaan Suomessa on toteutettu yleishyödyllisten toimijoiden vapautus säätämällä, että toiminta on arvonlisäverotonta, jos toiminta ei ole elinkeinotoimintaa. Tämän lisäksi Suomessa on säädetty mahdollisuudesta hakeutua vapaaehtoisesti arvonlisäverovelvolliseksi. Tämä edellyttää sitä, että toimintaa pidetään liiketoimintana. Sääntelyteknisistä eroista huolimatta tulkinnoissa voidaan päätyä direktiivin mukaiseen lopputulokseen eli siihen, että direktiivin 132 artiklassa tarkoitetusta toiminnasta ei kanneta arvonlisäveroa.

Käsillä olevaa asiaa ei voida ratkaista tarkastelemalla vain ristiriitaa, jossa on kyse siitä, että säätiöltä toisaalta vaaditaan arvonlisäveron suorittamista kiinteistöhallintapalvelujen omasta käytöstä ja toisaalta säätiön museotoimintaa ei pidetä liiketoimintana. Säätiön valituksen hyväksyminen johtaisi tilanteeseen, jossa direktiivin mukainen lopputulos kiinteistönhallintapalvelujen oman käytön verotuksesta estyy sen vuoksi, että yleishyödyllisen yhteisön toiminnan vapautuksesta ei ole arvonlisäverolaissa säädetty vastaavalla tavalla kuin arvonlisävero­direktiivissä. Kun sääntelyä tulkitaan, on mahdollista tarkastella ratkaisun lopputuloksen vaikutusta kokonaisuuteen.

Säätiö on vaatinut, että sitä verotetaan arvonlisäverodirektiivin mukaisesti. Lopputulos, jossa säätiön museotoimintaa koskevasta palvelusuorituksesta ei kanneta arvonlisäveroa ja jossa säätiöön toisaalta kohdistetaan kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verotus, on direktiivin mukainen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt säätiön valituksen hylkäämistä. Käsillä olevassa asiassa ristiriitaisuus ei koske soveltamisalasäännöksiä eikä kiinteistöhallintapalvelujen verottamista. Sen sijaan kyse on perustelujen ristiriitaisuudesta, joka aiheutuu siitä, että säätiön museotoimintaa ei ole vapautettu verosta arvonlisäverolaissa. Lopputulos käsillä olevassa asiassa ei ole kuitenkaan arvonlisäverodirektiivin säännösten vastainen miltään osin.

Säätiö on antanut vastaselityksen, jossa se on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Suomen arvonlisäverolaissa ei ole säädetty, että museotoiminta olisi aina verotonta. Itse asiassa näin ei ole säädetty edes arvonlisäverodirek­tiivissä. Direktiivin 132 artiklan l kohdan n alakohdan mukaan vain julkisoikeudellisten laitosten tai muiden kyseisen valtion tunnustamien kulttuurilaitosten suoritukset ovat arvonlisäverottomia. Direktiivikään ei siis lähde siitä, että kaikki museotoiminta olisi erikseen vapautettu arvonlisäverosta.

Koska Suomen arvonlisäverolakiin ei ole implementoitu arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan n alakohdan tarkoittamaa säännöstä, museotoiminnan luonteen arvioinnissa tulee lähteä liikkeelle arvonlisäverolain 1 §:n säännöksestä. Ja kun arviointi tehdään arvonlisäverolain 1 §:n nojalla, ei arvioinnissa tarvitse mennä niin pitkälle kuin direktiivin 132 artiklassa. Jotta direktiivin 132 artiklan soveltumista tarvitsee edes miettiä, tulee toiminnan olla taloudellista toimintaa. Eli vaikka Suomen arvonlisäverolaissa olisi direktiivin 132 artiklaa vastaava säännös, tulisi ensin arvioida, onko toiminta taloudellista toimintaa/liiketoimintaa, ja vasta tämän jälkeen arvioitava, soveltuuko verottomuus vai ei.

Säätiön osalta sen toiminnan verottomuus perustuu siihen, että säätiön ei ole katsottu harjoittavan museotoimintaansa arvonlisäverolain 1 §:ssä tarkoitetuin tavoin liiketoiminnan muodossa. Helsingin hallinto-oikeus katsoi lainvoimaiseksi jääneessä päätöksessään, ettei säätiön museotoimintaa harjoiteta taloudellisessa tarkoituksessa. Koska arvonlisäverolain liiketoiminnan ja arvonlisäverodirektiivin taloudellisen toiminnan käsitteiden tulkinnan tulee olla yhteneväisiä, säätiön museotoiminta ei ole myöskään direktiivissä tarkoitettua taloudellista toimintaa eikä säätiö siten harjoita museotoimintaansa verovelvollisen ominaisuudessa.

Kuten KHO on jo aikaisemmin katsonut direktiivin tulkintavaikutus huomioon ottaen, arvonlisäverolain 32 §:n mukainen kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön verotus voi tulla kyseeseen vain, kun kiinteistöä käytetään taloudellisessa toiminnassa. On siten vastoin arvonlisäverodirektiiviä tulkita, että kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön vero tulisi maksettavaksi myös toiminnasta, joka ei ole arvonlisäverolain soveltamisalaan kuuluvaa taloudellista toimintaa (liiketoimintaa). Koska säätiön toimintaa ei ole pidetty taloudellisena toimintana, säätiö ei museotoimintaa harjoittaessaan toimi verovelvollisen ominaisuudessa myöskään harkittaessa arvonlisäverolain 32 §:n soveltamista. Näin ollen säätiön ei tule suorittaa kiinteistöhallintapalvelujen oman käytön veroa, kun tiloja käytetään sen museotoiminnassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt säätiölle valitusluvan ja tutkinut asian.

Säätiön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja St. Jude Medical Finland Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 19.12.2013 nro 548-549/13

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiriin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö tai HUS) on ilmoittanut 26.10.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta rytmikardiologisten tarvikkeiden hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän HUS-logistiikka liikelaitoksen toimitusjohtaja on 20.2.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 21) valinnut toimittajat hankinnan eri osa-alueille.

St. Jude Medical Finland Oy on 7.3.2013 tehnyt hankintaoikaisuvaatimuksen.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän HUS-logistiikka liikelaitoksen toimitusjohtaja on 24.4.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 35) muun ohella oikaissut hankinnan eri osa-alueiden pisteytystä. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan muutokset eivät ole vaikuttaneet kilpailutuksen lopputulokseen lukuun ottamatta yksilokeroisten tahdistimien tuoteryhmää. Muilta osin hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt St. Jude Medical Finland Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 14 200 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa St. Jude Medical Finland Oy on ollut valittajana, Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä vastapuolena sekä Bard Finland Oy, Biotronik Oy, Boston Scientific Suomi Oy, Janssen-Cilag Oy ja Medtronic Finland Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt St. Jude Medical Finland Oy:n valitukset hankintapäätöstä 20.2.2013 koskevassa asiassa diaarinumero 108/13/JH ja hankintaoikaisupäätöstä 24.4.2013 koskevassa asiassa diaarinumero 198/13/JH. Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään velvoittanut St. Jude Medical Finland Oy:n korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut asioiden 108/13/JH ja 198/13/JH osalta yhteensä 6 000 eurolla viivästyskorkoineen, Biotronik Oy:n oikeudenkäyntikulut asioiden 108/13/JH ja 198/13/JH osalta yhteensä 3 000 eurolla viivästyskorkoineen ja Boston Scientific Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut asian 108/13/JH osalta 2 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

(- - -)

Pääasiaratkaisun perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia (oikeastaan hankintamenettelyn osallistujia) tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintamenettelyn kulku

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia rytmikardiologisista tarvikkeista sairaanhoitoalueen kolmelle sairaalalle. Hankinnan kohteena olevat erilaiset rytmikardiologiset tarvikkeet on jaoteltu tarjouspyynnössä yhteensä 19 erilaiseen tuoteryhmään. Hankinnan kohteena olevat tuotteet on vielä tarkemmin määritelty tarjouspyynnön liitteessä 1.

Hankintayksikkö on 20.2.2013 tehnyt hankintapäätöksen, jolla se on valinnut toimittajat hankinnan eri osa-alueille. Valittajan tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta hankintayksikkö on antanut asiassa hankintaoikaisupäätöksen 24.4.2013.

Hankintaoikaisupäätöksessä on muun ohella ilmoitettu, että oikaisuvaatimuksen johdosta ominaisuuksien vertailun suorittanut asiantuntijaryhmä on käynyt uudestaan läpi kaikkien tarjoajien tuotteiden pisteytykset niissä tuoteryhmien ominaisuusryhmissä, joiden osalta valittaja on esittänyt epäjohdonmukaisuuksia esiintyvän. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan läpikäynnin seurauksena joidenkin tuotteiden pisteytykset ovat muuttuneet. Tehdyt oikaisut ja niiden perustelut on ilmoitettu hankintaoikaisupäätöksen liitteessä. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan muutokset eivät ole vaikuttaneet kilpailutuksen lopputulokseen lukuun ottamatta tuoteryhmää yksilokeroiset tahdistimet.

Lisäksi hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellä oikaissut hankintapäätöstä lisäämällä jokaisen ominaisuuden osalta suhteutetut pisteet laatu- ja hintapistepainoarvotaulukkoon. Suhteutettujen pisteiden lisääminen ei hankintaoikaisupäätöksen mukaan ole vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen. Muilta osin hankintaoikaisuvaatimus on hylätty.

Tarjouspyyntö ja vertailuperusteiden asettaminen

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105) on 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Hinnan vertailuperuste ja hintavertailu

Valittaja on hintavertailun osalta muun ohella esittänyt, että tarjousvertailussa ei ole verrattu tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistisia kustannuksia, vaan kustannuksissa on otettu huomioon ainoastaan tuotteiden yksikköhinnat. Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole myöskään määritelty tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistisia kustannuksia ja että tarjouspyyntö on ollut tällä perusteella epäselvä.

Tarjouspyynnön kohdassa "8.3.2 Vertailuperusteet" on ilmoitettu, että tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus jakaantuen kokonaiskustannuksiin, joiden painoarvon on ilmoitettu olevan 50 prosenttia, sekä toiminnallisiin ominaisuuksiin, joiden painoarvon on myös ilmoitettu olevan 50 prosenttia.

Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu, että kokonaiskustannusten edullisuuden mittaamisessa käytetään tuotteen arvonlisäverotonta yksikköhintaa. Halvimman vertailuhinnan on ilmoitettu saavan suurimman pistemäärän, johon muut suhteutetaan painoarvon mukaan. Hinnat on tullut kullekin tarjotulle tuotteelle antaa tarjouspyynnön hintaliitteillä.

Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa "8.3 Tarjousten vertailuperusteet" on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

"Tuotteiden valinnan perusteina ovat lääketieteellisen toiminnan hyvä taso ja kokonaiskustannukset, joihin vaikuttavat hankintahinnan lisäksi tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistiset kustannukset."

Pyydetyistä hinnoista on tarjouspyynnön kohdassa "5.2 Hintojen ilmoittaminen" selostettu tarkemmin, että hinnat ja muut maksut on ilmoitettava arvonlisäverottomina nettohintoina. Sanotun tarjouspyynnön kohdan mukaan etäseurannan hinta ilmoitetaan kertakustannuksena etäseurantaan tulevaa potilasta kohden.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut Excel-taulukko, johon tarjoajien on tullut täyttää tarjoamiensa tuotteiden hinnat.

Markkinaoikeus toteaa edellä tarjouspyynnöstä sanotun perusteella, että tarjouspyynnön kohdasta 8.3.2 ja tarjousten hintalomakkeesta on käynyt riittävän selvästi ilmi, että tarjousten vertailu on tapahtunut kunkin tarjotun tuotteen yksikköhinnan perusteella. Tarjouspyynnön kohdassa 8.3 esitetyllä viittauksella kokonaiskustannuksiin ei voida katsoa olevan tässä suhteessa merkitystä, sillä tarjoajat eivät ole sen vuoksi voineet ymmärtää hintojen ilmoittamistapaa väärin.

Lisäksi markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta vertailuperusteiden asettamisessa. Hankintayksikön ei siten voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, vaikka se ei olisi eritellyt hintaa koskevan vertailuperusteen osalta kaikkia tuotteen käytöstä mahdollisesti myöhemmin aiheutuvia kustannuseriä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hintaa koskeva vertailuperuste ei ole ollut valittajan väittämällä tavalla virheellinen. Tarjousten vertailu on siten suoritettu hintavertailun osalta tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitetulla tavalla.

Laadun vertailuperusteet

Laadun vertailuperusteiden osalta on tarjouspyynnössä ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Vertailuun otettavat tahdistinlaitteet arvioidaan seuraavien ominaisuuksien osalta:

1. Virtalähteen kestävyys takuuajan ja ilmoitetun keston mukaan

2. Laitteen ulkomitat ja paino

3. Sykettä nostavan sensorin ominaisuudet ja säädettävyys

4. Tahdistusimpulssin voimakkuuden automaattinen säätyminen

5. Trenditieto tahdistuskynnyksestä ja johdon vastuksesta

6. Ohjelmointilaitteen kautta saatava tieto edeltävän jakson rytmihäiriöistä

7. Fysiologisten tahdistinten ja rytmihäiriötahdistinten automaattinen AV-välin haku

8. Etäseurannan automaattisuus ja saatavan tiedon laajuus

9. Saatavissa rinnakkainen versio, jossa on DF-4 standardin iskujohto

10. Biventrikulaarisen johdon napojen määrä ja johdon toimivuus

11. Defibrilloivan iskun teho"

Tarjouspyynnössä on lisäksi erikseen ilmoitettu, mitä edellä mainituista ominaisuuksista vertaillaan kunkin tuoteryhmän osalta.

Asiassa esitetyn perusteella hankintamenettelyn aikana tarjoajat ovat esittäneet hankintayksikölle kysymyksiä muun ohella vertailuperusteiden osalta. Virtalähteen kestävyyden osalta hankintayksikkö on muun ohella tarkentanut sanottua vertailuperustetta ilmoittamalla, että tarjouksessa on aiheellista esittää, millä parametreilla ja tiedonkeruulla virtalähteen kestävyys on määritetty, ja että näiden tietojen pohjalta asiantuntijat tekevät tuotteiden vertailun. Pelkkä lukuarvo ei hankintayksikön mukaan ratkaise, vaan sovelletaan tietoa virtalähdettä kuluttavista säädöistä ja mahdollisesti käyttöön ohjelmoitavien piirteiden kliinisestä merkityksestä.

Laitteen ulkomittojen ja painojen vertailun osalta on esitetty kysymys niiden pisteytyksestä sekä siitä, onko laitteen muodolla merkitystä iholle tulevaan paineeseen. Hankintayksikön vastauksen mukaan pisteytyksen yleislinjaus on esitetty tarjouspyynnössä ja kukin arvioitavaksi otettava ominaisuus saa pisteen 1–5 siten, että ominaisuuksiltaan paras saa viisi pistettä ja muut ominaisuuksien suhteessa vähemmän. Vastauksen mukaan muoto voi vaikuttaa kysyttyyn seikkaan. Lisäksi yleiseen kysymykseen siitä, miten pisteet yhdestä viiteen jaetaan, hankintayksikkö on vastannut, että monien muuttujien osalta ei ennakkoon voida päättää, kuinka monta pistettä jokin piirteeseen vaikuttava yksityiskohta tuottaa. Hankintayksikön mukaan monet ominaisuuksista riippuvat useammasta erilaisesta teknisestä ratkaisusta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä kuvatut laadulliset vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen sekä mahdollistaneet kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailun syrjimättömällä ja objektiivisella tavalla. Laadulliset vertailuperusteet ovat pääasiassa liittyneet laitteiden erilaisiin teknisiin ominaisuuksiin, joita on jossain määrin mahdollista toteuttaa erilaisilla ratkaisuilla. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ilmoittamisen osalta sillä tavoin epäselvä, että ammattimaisesti toimivalla tarjoajalla olisi sen perusteella voinut jäädä epäselväksi, millä perusteilla ja millä tavoin tarjouksia tullaan arvioimaan. Vertailuperusteet on asetettu siten, että niiden perusteella tarjoajat ovat voineet riittävällä tavalla ennakoida, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee asiassa huomioimaan kyseisten vertailuperusteiden osalta. Vertailuperusteet eivät ole myöskään jättäneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Asiassa ei ole myöskään ilmennyt syytä katsoa, ettei tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnön sanamuodon mukaan tarjoajat ovat voineet ilmoittaa virtalähteen keston valitsemallaan tavalla. Toisaalta hankintayksikkö on pyytänyt toimitettavan selvitystä, millä parametreilla kestävyys on määritetty. Hankintayksikkö on ilmoittanut virtalähteiden keston arvioinnin tapahtuvan siten, että laitteiden mahdollisesti erilaiset säädöt on otettu huomioon kestoikää arvioitaessa. Asiassa ei ole ilmennyt, että sanottu vertailun toteuttamistapa olisi johtanut sellaisiin tarjouksiin, joita ei olisi mahdollista vertailla yhteismitallisesti, kun vertailussa otetaan huomioon erilaiset säädöt.

Ottaen huomioon myös hankintayksikölle kuuluva harkintavalta hankinnan kohteen ja tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa, asian arvioinnin kannalta ei ole merkitystä valittajan esittämillä vaihtoehtoisilla tarjousten vertailu- ja pisteytysmalleilla, joiden se on väittänyt johtavan kokonaistaloudellisesti parempaan lopputulokseen.

Valittaja on myös esittänyt, että tarjousten vertailuperusteita on muutettu hankintasäännösten vastaisesti hankintayksikön tarjoajien kysymyksiin antamien vastausten myötä.

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa komissio vastaan Alankomaat 10.5.2012 antamassaan tuomiossa todennut (asia C-368/10, 55–56 kohdat, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), että tarjouspyyntöasiakirjoihin ja niitä täydentäviin asiakirjoihin liittyvillä lisätiedoilla voidaan tosin selvittää tiettyjä asioita ja jakaa tietoa, mutta niillä ei voida muuttaa korjauksiakaan tekemällä niiden hankinnan olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin tekniset eritelmät ja hankintasopimuksen tekoperusteet kuuluvat, sellaisina kuin nämä ehdot on muotoiltu tarjouspyyntöasiakirjassa. Edellä mainitun tuomion mukaan sekä yhdenvertaisen kohtelun periaate että siitä johtuva avoimuusvelvollisuus edellyttävät, että julkisia hankintoja koskevan sopimuksen kohde ja tekoperusteet määritetään selvästi jo heti tällaisen sopimuksen tekomenettelyn alussa.

Markkinaoikeus toteaa jo edellä kuvatuista kysymyksistä ja niihin annetuista vastauksista, että hankintayksikkö on antanut niissä muun ohella täydentäviä tietoja tarjousten vertailun tekemisestä ja vertailuperusteista. Näillä tiedoilla ei ole kuitenkaan millään tavalla muutettu hankinnan olennaisten ehtojen ulottuvuutta. Hankintayksikön menettely ei ole siten ollut virheellistä myöskään tältä osin.

Puitejärjestely

Hankintalain 5 §:n 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

Hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän. Pykälän 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten osapuolten kesken. Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana. Puitejärjestelyä ei saa käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla.

Hankintalain 32 §:n 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu, kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti.

Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 81) mukaan myös useamman toimittajan kanssa tehtyyn puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat voidaan tehdä ilman kilpailuttamista, jos kaikki järjestelyn ehdot on vahvistettu etukäteen. Hankinnat voidaan siten toteuttaa esimerkiksi tilauksin kyseisen tavaratyypin osalta parhaan tarjouksen tehneeltä toimittajalta. Jos osa puitejärjestelyn ehdoista on jätetty avoimeksi, hankintayksikön on kilpailutettava puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat.

Tarjouspyynnössä on kohdassa "4. Hankintamenettely" muun ohella ilmoitettu, että hankintayksikkö pidättää oikeuden jakaa hankinta useammalle toimittajalle. Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on edelleen ilmoitettu, että perusteena useampaan kuin yhteen toimittajaan ovat erilaisten tuoteominaisuuksien potilaskohtainen tarve, tuotteiden ja niiden käyttölaitteiden yhteensopivuus, rytmihäiriötahdistinten ja olemassa olevien johtojen yhteistoiminnan turvaaminen, koulutukselliset näkökohdat ja tarve varatoimittajaan, jos ensisijaisen toimittajan tuotteen myynti keskeytyy laatusyistä.

Tarjouspyynnön kohdassa "8.3 Tarjousten vertailuperusteet" on muun ohella ilmoitettu, että sopimus tehdään toimittajan suhteellisena osuutena hankintakaudella toteutuvasta käytöstä. Tarjouspyynnön mukaan tuotelaji hankitaan ensisijaisesti yhdeltä toimittajalta ja muilta toimittajilta voidaan tuotelajia hankkia sopimuksessa sidottava osuus. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan osuuksien jakaumaa ei päätetä ennakkoon, vaan se riippuu muun muassa tuotelajista ja pisteiden suuruudesta. Tarjouspyynnön mukaan yhdeltä toimittajalta hankitaan vähintään 70 prosenttia hankintamäärästä. Loppuosa voidaan tarjouspyynnön mukaan hankkia yhdeltä tai useammalta muulta toimittajalta sopimuksessa sidottavalla osuudella. Tarjouspyynnön mukaan rytmihäiriötahdistinten osalta voidaan poiketa vähimmäisosuudesta, jos muiden toimittajien vaihtolaitteiden hankinta edellyttää sitä.

Tarjouspyynnön kohdassa "8.3.2 Vertailuperusteet" on lisäksi muun ohella ilmoitettu, että jos hankintakaudella tuotevalikoimaa joudutaan laajentamaan, valitaan tuotteet ensisijaisesti valituiksi tulleilta toimittajilta.

Hankintapäätöksen mukaan valituksen kohteena olevien osa-alueiden osalta yksilokeroisen ja fysiologisen tahdistimen kohdalla toimittajia on valittu kaksi siten, että eniten pisteitä saanut toimittaja on valittu toimittajaksi 70 prosentin osuudella ja toiseksi eniten pisteitä saanut toimittaja on valittu toiseksi toimittajaksi 30 prosentin osuudella. VDD-tahdistimen osalta toimittajaksi on valittu ainoastaan eniten pisteitä saanut toimittaja, ja yhden toimittajan valintaa on hankintapäätöksessä perusteltu kyseisen tahdistimen pienellä käyttömäärällä. Yksilokeroisen rytmihäiriötahdistimen, fysiologisen rytmihäiriötahdistimen ja biventrikulaarisen rytmihäiriötahdistimen osalta toimittajia on valittu kullekin osa-alueelle kolme siten, että eniten pisteitä saaneen toimittajan osuuden on ilmoitettu olevan 60 prosenttia ja seuraavaksi sijoittuneiden 20 prosenttia.

Hankintayksikkö on muuttanut hankintapäätöstä 24.4.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä siten, että yksilokeroisen tahdistimen osalta toimittajaksi on valittu Biotronik Oy 70 prosentin osuudella sekä valittaja ja Boston Scientific Suomi Oy kumpikin 15 prosentin osuudella.

Markkinaoikeus toteaa, että puitejärjestelyssä hankintayksikön on noudatettava asettamaansa paremmuusjärjestystä tai muuta tarjouskilpailun tuloksena syntynyttä mallia, jonka perusteella tilaukset tehdään. Jos järjestelyssä on mukana useita toimittajia, hankintayksikön tulee määritellä esimerkiksi etusijajärjestys, jonka mukaan tuote tilataan kultakin toimittajalta.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi se seikka, että kyseessä on valinta puitejärjestelyyn. Tarjouspyynnössä on myös etukäteen määritetty perusteet sille, miksi useamman toimittajan valitseminen eri alueille on tarpeellista, samoin kuin se, kuinka laajasti tilaaminen tapahtuu ensisijaiselta toimittajalta ja mikä osuus on jaettavissa toissijaisten toimittajien kesken. Hankintapäätöksen ja hankintaoikaisupäätöksen mukaan eniten pisteitä saaneen toimittajan suhteellinen osuus on ollut muissa kuin rytmihäiriötahdistimissa ilmoitetun vähimmäismäärän mukainen. Rytmihäiriötahdistinten osalta vähimmäismäärästä on hieman poikettu tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitetulla tavalla.

Ottaen huomioon tarjouspyynnössä kuvattu ja hankintapäätöksessä vahvistettu malli puitejärjestelyn toiminnasta ja valittavien toimittajien määrä markkinaoikeus katsoo, että toimittajien valinta sopimuskaudella on perustunut tarjouspyynnössä ilmoitettuun etusijajärjestykseen. Vaikka menettely on jättänyt hankintayksikölle jossain määrin harkintavaltaa, menettely ei ole kuitenkaan vaarantanut tarjoajien tasavertaisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteita. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt puitejärjestelyä koskevien ehtojen asettamisessa ja vahvistamisessa valittajan väittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti.

(- - -)

Tarjousvertailu

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt tarjouksia vertaillessaan ja hankintapäätöstä perustellessaan hankintasäännösten vastaisesti. Lisäksi tarjousvertailussa on valittajan mukaan menetelty virheellisesti, kun tarjousvertailuun on otettu tuotteita, joita ei ole kokeiltu tai joista ei ole aiempaa käyttökokemusta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että kaikkia tuotteita on kokeiltu tai että niiden kokeilusta olisi sovittu hankintayksikön kanssa. Hankintayksikön mukaan ominaisuuksista saa käsityksen tarjousmateriaalista ja tuote-esitteistä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sen suhteen, miten se pisteyttää tarjoukset, kunhan vertailu tapahtuu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella ja tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen tarjoajien kannalta tasapuolisesti.

Tarjouspyynnön kohdan "2.6 Tuotenäytteet" mukaan toimittajan tulee varautua pyydettäessä lähettämään esitteet ja näytteet tarjoamistaan tuotteista. Saman tarjouspyynnön kohdan mukaan hankintapäätöksessä voidaan pääsääntöisesti huomioida ainoastaan tuotteet, joiden tuotekokeiluista on sovittu hankintayksikön kanssa.

Markkinaoikeus toteaa edellä sanotun perusteella, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty ehdottomasti suoritettavaksi tuotekokeiluita. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole siten menetellyt valittajan väittämällä tavalla virheellisesti.

Valittaja on myös esittänyt, että hankintayksikkö ei ole myöskään noudattanut tarjousvertailussa tarjouspyynnössä ilmoittamaansa pisteytysmallia, kun se ei ole useissa tuoteryhmissä antanut millekään tuotteelle viittä pistettä tietystä arvioitavasta ominaisuudesta.

Hankintayksikkö on valituksen jälkeen tehnyt hankintaoikaisupäätöksen, jossa on muun ohella ilmoitettu, että hankintapäätöksen liitteenä olleessa pistetaulukossa on annettu jokaiselle ominaisuudelle niin sanotut raakapisteet. Tuotteiden keskinäinen suhteutuminen on hankintaoikaisupäätöksessä ilmoitetun mukaan tapahtunut vasta näiden raakapisteiden keskiarvon perusteella. Hankintaoikaisupäätöksessä asia on oikaistu lisäämällä jokaisen ominaisuuden osalta suhteutetut pisteet laatu- ja hintapistepainoarvotaulukkoon. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan suhteutettujen pisteiden lisääminen ei ole vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen.

Valittaja on edelleen katsonut, että suhteuttamisesta olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnön kohdassa "8.3.2 Vertailuperusteet" on muun ohella ilmoitettu, että tuotteet pisteytetään arviointiperusteeksi valittujen ominaisuuksien mukaan siten, että jokainen tuotelajia koskeva ominaisuus arvioidaan asteikolla 1–5 pistettä. Ominaisuuden osalta paras tuote saa arvon 5 ja muut tuotteet ominaisuuden mukaisen järjestyksen pohjalta. Näistä laskettu keskiarvo edustaa tuotteen ominaisuuksista tulevaa pistettä. Lisäksi tarjouspyyntöön esitetyistä kysymyksissä annetuissa vastauksissa on ilmoitettu, että ominaisuuksiltaan paras saa pisteen 5 ja muut ominaisuuksien huonommuuden suhteessa vähemmän.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tarjousten vertailussa soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ja niiden painoarvoja sekä pisteyttänyt tarjoukset laadun osalta käyttäen ilmoittamaansa pisteytystapaa ja pisteytysasteikkoa. Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut myös suhteuttaa pisteet suorittamallaan tavalla. Hankintayksikön menettely ei ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Valittaja on vielä tarjousvertailun osalta esittänyt, että tarjousten vertailu on ollut virheellistä, koska siinä on otettu huomioon sellaisia seikkoja, joita ei ole ilmoitettu tarjousten vertailuperusteina. Lisäksi valittaja on väittänyt, että hankintayksikkö ei ole tehnyt vertailua hankintasäännösten mukaisesti, kun se on ilmoittanut suhtautuvansa kriittisesti tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten arvioinnissa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on soveltanut tarjousten vertailussa tarjouspyynnössä ilmoitettuja seikkoja. Hankintapäätöksessä esitetyt yleiset toteamukset eivät ole tarkoittaneet sitä, että tarjousten arviointi olisi tapahtunut hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintaoikaisupäätöksen liitteessä on kuvattu yksityiskohtaisesti kunkin vertailtavan laatuseikan osalta niitä ominaisuuksia, joita pisteytyksessä on otettu huomioon pisteytystä tehtäessä. Valittaja on valituksessaan esittänyt usean vertailussa huomioitavan seikan osalta, että kyseessä olleet tiedot olisi näiltä osin tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä. Näitä ovat muun ohella olleet laitteen ulkomittoja ja painoja arvioitaessa laitteen dimensio eri suunnissa, sykettä nostavan sensorin ominaisuuksia arvioitaessa kahden sensorin katsominen yhtä sensoria paremmaksi ja etäseurannan automaattisuutta arvioitaessa se seikka, kuinka usein tieto saadaan ja millainen informaatio tahdistinlaiteen etäseurannasta tulee.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailussa on arvioitu tarjottujen tuotteiden toiminallisuutta hankittavien tuotteiden toimintatarkoitus huomioiden. Markkinaoikeus katsoo, että kaikki edellä mainitut ja valittajan kirjelmissään tarkemmin yksilöimät seikat ovat liittyneet ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin, eikä niitä voida hankinnan kohde ja hankinnasta tarjouspyynnössä ilmoitetut tiedot kokonaisuutena huomioiden pitää yllättävinä alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille. Näin ollen hankintayksikön vertailua ei voida pitää virheellisenä tällä perusteella.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätöstä ja hankintaoikaisupäätöstä ei ole perusteltu hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 73 §:n 2 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 47) mukaan tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Markkinaoikeus toteaa, että alkuperäisessä hankintapäätöksessä on ilmoitettu annetut pisteet kullekin osa-alueelle sekä valitut tarjoajat. Hankintapäätöksessä ei ole kuitenkaan ilmennyt selvästi, miten tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Hankintapäätöksen perustelut eivät ole siten olleet tältä osin hankintasäännösten mukaiset. Hankintaoikaisupäätöksessä hankintayksikkö on kuitenkin lisännyt hankintaoikaisupäätöksen liitteelle yksityiskohtaisen selostuksen siitä, millä perusteilla kunkin vertailtavan ominaisuuden osalta pisteet on annettu. Lisäksi se on perustellut sanallisesti tarjousten välisiä eroja niiden laitteiden osalta, joiden pisteytystä on oikaistu.

Markkinaoikeus katsoo, että vaikka hankintaoikaisupäätöksen perustelut ovat tarjousten laatuvertailun osalta olleet suhteellisen niukat laitteiden välisten erojen suhteen, hankintapäätöksestä (oikeastaan hankintaoikaisupäätöksestä) on kuitenkin hankinnan laatu ja tekninen luonne huomioon ottaen riittävällä tarkkuudella ilmennyt, miten tarjousten vertailu on suoritettu ja millä perusteilla hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjoukset. Tarjoajien tiedossa on ollut laitteiden tekniset ominaisuudet sekä ne perusteet, jotka hankintayksikkö on ilmoittanut vertailussa huomioon otettaviksi seikoiksi. Lisäksi asiassa tulee ottaa huomioon, että alalla toimivina yrityksinä tarjoajien on tarjousasiakirjojen myötä täytynyt tuntea tarjouspyynnön kohteena olevat laitteet ja niiden tekniset ominaisuudet erittäin hyvin.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kokonaisuutena arvioiden hankintapäätöksestä ja hankintaoikaisupäätöksestä on siten riittävässä määrin ja hankintalain edellyttämällä tavalla selvinnyt, mihin seikkoihin tarjousten vertailu on perustunut. Hankintayksikkö on myös tarjousten vertailuun liittyvä harkintavalta huomioon ottaen voinut pisteyttää tarjoukset tarjousten vertailutaulukosta ilmenevällä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä sekä hankintapäätökseen että hankintaoikaisupäätökseen kohdistuvien vaatimusten osalta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja lausunnon antaneet kuultavat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja Boston Scientific Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä sekä Biotronik Oy:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellä oikaissut alkuperäistä hankintapäätöstä muun muassa muuttamalla tarjousten pisteytyksiä ja täydentämällä hankintapäätöksen perusteluja. Näin ollen alkuperäiseen hankintapäätökseen kohdistunut valitus on ollut ainakin edellä mainituilta osin aiheellinen. Markkinaoikeus on ottanut nämä seikat alentavina huomioon arvioidessaan hankintayksikölle korvattavien oikeudenkäyntikulujen kohtuullista määrää.

Biotronik Oy sekä Boston Scientific Suomi Oy ovat liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollisia ja niillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Petri Rinkinen ja Tomi Rantasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

St. Jude Medical Finland Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 20.2.2013 tekemän hankintapäätöksen (§ 21) siltä osin kuin se koskee yksilokeroista tahdistinta, fysiologista tahdistinta, VDD-tahdistinta, yksilokeroista rytmihäiriötahdistinta, fysiologista rytmihäiriötahdistinta ja biventrikulaarista rytmihäiriötahdistinta ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 24.4.2013 tekemän hankintaoikaisupäätöksen (§ 35) siltä osin kuin se koskee yksilokeroista tahdistinta. Valittaja on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa sen korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksua.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 20 227 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 314 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

St. Jude Medical Finland Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

HUS on menetellyt tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. HUS on tarjoajien kysymyksiin antamissaan vastauksissa muuttanut tarjousten vertailuperusteita hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen. Tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaate ja siitä johtuva avoimuusvelvollisuus edellyttävät, että julkisia hankintoja koskevan sopimuksen kohde ja tekoperusteet määritellään selvästi jo sopimuksentekomenettelyn alussa. Valittaja on viitannut unionin tuomioistuimen asiassa C-368/10 antamaan tuomioon sekä korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 15.1.2014 taltionumero 79.

Tarjousten vertailuperusteet ovat jääneet epäselviksi vielä hankintayksikön toimittajien kysymyksiin antamien vastausten jälkeenkin. Hankintayksikön vastaukset vertailuperusteiden soveltamisesta ovat hankintasäännösten vastaisesti antaneet sille rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa. Julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan ei ole hyväksyttävää, että jokin tekijä saatetaan ottaa tai olla ottamatta huomioon tarjousvertailussa.

HUS on menetellyt tarjouspyynnön laadinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti myös siitä syystä, että se ei ole tarjouspyynnössään määritellyt tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistisia kustannuksia. HUS ei ole myöskään suorittanut tarjousten kokonaiskustannusten vertailua tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Tarjousvertailussa ei ole otettu huomioon tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistisia kustannuksia, vaan kustannuksista on virheellisesti otettu huomioon ainoastaan tuotteiden yksikköhinnat. Markkinaoikeus on sivuuttanut päätöksessään sen, että tarjousten hintavertailuun vaikuttavat tekijät on ilmoitettu eri tavalla tarjouspyynnön eri kohdissa.

HUS on käyttänyt tarjousten laatuominaisuuksien vertailussa lukuisia tekijöitä, joita ei ole ilmoitettu tarjoajille etukäteen. Tarjousten vertailutekijät on tosiasiassa asetettu vasta hankintaoikaisupäätöksen liitteessä, mikä on hankintalain vastaista.

HUS on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti myös siltä osin, kun se ei ole tarjousvertailussaan noudattanut tarjouspyynnössään ilmoittamaansa pisteytysmallia. HUS ei ole tarjouspyynnössään ilmoittanut, että tarjousvertailussa annettaisiin ensin raakapisteitä ja että tämän jälkeen annetut pisteet suhteutettaisiin. HUS on toteuttanut tarjousten pisteyttämisen sellaisella raakapisteisiin ja pisteiden suhteuttamiseen perustuvalla mallilla, jota HUS ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä eikä alkuperäisessä hankintapäätöksessä ja tarjousvertailussa.

HUS on ilmoittanut, että sen asiantuntijat suhtautuvat kriittisesti tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamiin tuotteiden ennakoituihin kestoihin. Tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamien tietojen muuttaminen tarjousvertailussa on kiellettyä. Hankintayksikön menettely on ollut myös tältä osin tarjousten vertailuperusteiden soveltamisessa hankintasäännösten vastaista.

Markkinaoikeus on käsitellyt päätöksessään hankintaa virheellisesti puitejärjestelynä, vaikka HUS ei ole hankintailmoituksessaan ilmoittanut, että kysymyksessä olisi puitejärjestely. Päinvastoin HUS on jättänyt hankintailmoituksessa täyttämättä puitejärjestelyä koskevan kohdan eikä ole tarjouspyynnössäkään ilmoittanut, että kysymyksessä olisi puitejärjestely.

Tarjouspyyntö on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti jättänyt hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden päättää toimittajien lukumäärä ja toimitusten jakautuminen toimittajille vasta tarjousten jättämisen jälkeen. Rajoittamatonta valinnanvapautta osoittaa toimittajan valinta yksilokeroisissa tahdistimissa. Alkuperäisessä hankintapäätöksessä toisen toimittajan osuus on ollut 30 prosenttia. Kun HUS on valituksen jälkeen valinnut toimittajaksi myös valittajan, HUS on vähentänyt toisen toimittajan osuuden 15 prosenttiin ja valinnut kolmannen toimittajan samalla 15 prosentin osuudella.

HUS ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössään tarkkaa ja selkeää perustetta toimitusten jakautumiselle eri toimittajien kesken. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että osuuksien jakaumaa ei päätetä ennakkoon, vaan se riippuu muun muassa tuotelajista ja pisteiden eron suuruudesta. Kyseinen toimitusten jakoperuste on ollut yleinen ja yksilöimätön ja jättänyt hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden päättää toimitusten jakautumisesta tarjousten jättämisen jälkeen.

HUS ei ole myöskään perustellut sanallisesti tarjousvertailussa antamiaan pisteitä. Julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan hankintayksikön tulee perustella sanallisesti jokaiselle tarjoukselle kunkin kriteerin osalta antamansa pisteet.

HUS ei ole tarjousvertailussa selvittänyt eri tarjousten ja tarjottujen tuotteiden sisältöä eikä tarjousten välisiä eroja. Markkinaoikeuden päätöksen perustelu, jonka mukaan kaikilla tarjousvertailun toteamuksilla ei ole ollut merkitystä, ei ole ymmärrettävä. Lisäksi markkinaoikeuden pää­töksen perustelu siitä, että tarjoajien tulee tuntea toistensa tuotteet, on kestämätön ja julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen. Tarjoajilla ei ole velvollisuutta tutkia kilpailijoidensa tuotteita päätelläkseen, millä perusteella hankintayksikkö on antanut pisteitä tarjoajan omille tuotteille saati kilpailijoiden tuotteille.

Selitykset

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 800 eurolla viivästyskorkoineen.

HUS on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintamenettely on toteutettu hankintalain mukaisesti. Tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi syrjimättömän tarjouspyynnön perusteella ja siten, että tarjouksia on vertailtu vain tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita soveltaen.

Tarjouspyynnön valinta- ja vertailuperusteet ovat olleet riittävän selvät. Vertailtavat toiminnalliset ominaisuudet on valittu potilasturvallisuuden turvaamisen näkökohdasta. Vertailuperusteita ei ole muutettu tai laajennettu tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen eikä niitä ole sovellettu tarjouspyynnön vastaisesti. Hankintayksikön tarjoajien kysymyksiin antamat vastaukset ja päätösperustelut ovat liittyneet ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin eikä vastauksilla ole muutettu tai laajennettu tarjouspyynnön valintaperusteita tai ehtoja. HUS ei myöskään ole muuttanut tarjoajien ilmoittamia tietoja vertailussa, eikä tarjouspyynnössä ilmoittamattomia tekijöitä ole käytetty tarjousvertailussa.

Ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle ei ole voinut jäädä epäselväksi, millä perusteilla ja millä tavoin tarjouksia tullaan arvioimaan ja mitä tietyllä ominaisuudella tarkoitetaan. Tarjouspyynnön vertailuperusteiden perusteella tarjoajat ovat voineet riittävällä tavalla ennakoida, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee ottamaan huomioon kyseisten vertailuperusteiden osalta. Sekä tarjouspyynnöstä että vastauksista tarjoajien kysymyksiin ilmenee myös toiminnallisten ominaisuuksien kliininen merkitys vertailussa. Kaikki tarjotut tahdistintuotteet ovat markkinoilla olevia standardituotteita, joiden ominaisuudet ovat samantapaisia eri toimittajilla. Koska tuotteiden vertailun perusteena olevat ominaisuudet ovat yleisiä ja tunnettuja tahdistinalalla, tarjoajien pääteltävissä on ollut, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Hankintalaissa ei säädetä siitä, millä tavoin tämän tyyppisten tai muiden tuotteiden pisteytys tulisi laatia, eikä hankintalaki edellytä, että vertailuperusteet ovat, esimerkiksi matemaattisin kaavoin, absoluuttisesti todettavissa. Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltansa puitteissa myös oikeus suhteuttaa pisteet suorittamallaan tavalla. Pisteytys on tapahtunut tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla, eikä pisteytysmenetelmää ole tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen muutettu.

Valintaperusteet ja tarjousvertailu ovat olleet kaikkien tarjoajien kannalta tasapuolisia ja syrjimättömiä, eivätkä tarjouspyynnön valinta- ja vertailuperusteet ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa tai toimittajien valinnassa.

Tarjouspyynnössä on ollut selkeät ohjeet hintojen ilmoittamiseksi. Tarjouspyyntö on ollut riittävän selvä eivätkä tarjoajat ole voineet ymmärtää hintojen ilmoittamistapaa väärin.

Tarjouspyynnössään HUS on pidättänyt oikeuden jakaa hankinnan useammalle toimittajalle tarjouspyynnössä mainituin ehdoin. HUS on ilmoittanut tarjouspyynnössään riittävän tarkat ja selkeät perusteet toimitusten jakautumiselle eri toimittajien kesken.

Tarjouspyynnön toimittajavalintaan liittynyt toteamus, jonka mukaan lopullista jakaumaa ei voida päättää ennakkoon, on johtunut käytännön potilasturvallisuuteen liittyvistä tarpeista. Potilasturvallisuuden kannalta on tärkeää, että valikoima on riittävän monipuolinen. Lisäksi on otettava huomioon hankintayksikön nykyisten potilaiden rytmihäiriötahdistinten arvioitu uudistamistarve, minkä vaikutusta ei ollut mahdollista tarjouspyyntövaiheessa arvioida tarkkaan.

HUS on perustellut päätöksensä kirjallisesti. Hankintapäätöksestä ja hankintaoikaisupäätöksestä ja näiden liitteistä on käynyt ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat ja ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Perusteluista on riittävällä tarkkuudella ilmennyt, miten vertailu on suoritettu, mihin seikkoihin vertailu on perustunut ja millä perusteilla tarjoukset on pisteytetty.

Kaikki vertailtaviksi valitut ominaisuudet on valittu lääketieteellisin perustein sydänpotilaan hyvän hoidon ja potilasturvallisuuden toteuttamiseksi. Vaikka vertailtavat ominaisuudet ovat sinänsä alalla yleisesti tunnettuja, niiden ilmoittamiselle ei ole standardisoituja parametreja. Esimerkiksi eri toimittajien ilmoittamat virtalähteen kestoajat eivät ole suoraan vertailukelpoisia keskenään. Niitä ei myöskään voi laskennalla samankaltaistaa. Kun vertailtavaan ominaisuuteen vaikuttaa moni osatekijä, yleensä ei ole mahdollista verrata ominaisuuksien todellista paremmuutta tietyllä parametrilla tai matemaattisella kaavalla taikka muulla mekaanisesti laskettavalla tavalla varsinkaan, mikäli tavoitteena on potilaan kannalta optimaalinen lopputulos. Asiantuntijanäkemys tuotteen soveltuvuudesta on siten arvioinnissa mitä olennaisin tekijä. Asiantuntijoiden kokonaisarvio on pohjautunut pitkäaikaiseen kokemukseen, jota ei pysty siirtämään konkreettisiin kaavoihin.

Lääketieteellinen asiantuntijaryhmä on suorittanut tarjottujen tuotteiden toiminnallisten ominaisuuksien arvioinnin, minkä jälkeen HUS-Logistiikka liikelaitos on suorittanut ominaisuuksien pisteytyksen sekä tarjousten hinnan ja ominaisuuksien painoarvolaskennan tarjouspyynnössä ilmoitettujen perusteiden mukaisesti.

Valittaja ei ole tuonut asiassa esille mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että tarjoajia ei olisi kohdeltu tasapuolisesti tai että hankintayksikön menettely olisi ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä. Valittaja ei ole esittänyt, että se olisi ymmärtänyt tarjouspyynnön valintaperusteita väärin tai että valittaja tarjouspyynnössä olevan mahdollisen epäselvyyden vuoksi olisi ilmoittanut tarjoamiensa tuotteiden hintoja tai laatutekijöitä väärällä tavalla. Valittaja ei myöskään ole esittänyt, että hankintayksikön asiantuntijaryhmän käyttämät laatupisteiden perusteet olisivat asiaan kuulumattomia tai vääristäviä taikka tarjouspyynnön vastaisia.

Valittaja on valittu toimittajaksi useissa tarjouskilpailun tuoteryhmissä eikä valittajaa ole syrjitty tai kohdeltu epätasapuolisesti hankintamenettelyssä. Valittaja on yleisesti ottaen saanut erittäin hyviä laatupisteitä tuotteidensa toiminnallisista ominaisuuksista. Vaikka valittaja on sijoittunut hyvin laatupisteiden osalta, valittajan hintataso on kuitenkin vaikuttanut merkittävästi kokonaispisteytyksen lopputulokseen. Valittaja on pitkäaikainen HUSin tahdistintoimittaja ja on myös osallistunut HUSin tahdistinasennuksiin.

Biotronik Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1 320 eurolla viivästyskorkoineen.

Biotronik Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Käytetyt vertailuperusteet ja pisteytysmallit ovat vaikuttaneet kaikkien tarjottujen tuotteiden jyvittämiseen, ja kaikkia tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti alkuperäisessä hankintapäätöksessä sekä hankintaoikaisupäätöksessä. Hankintayksikölle ei ole syntynyt rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa eikä sopimuksen teossa. Hankintayksikkö ei ole myöskään muuttanut tuotteiden vertailuperusteita tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen niin, että valittajan esittämillä seikoilla olisi ollut vaikutusta kilpailutuksen lopputulokseen.

Bard Finland Oy, Boston Scientific Suomi Oy, Janssen-Cilag Oy ja Medtronic Finland Oy eivät niille varatusta tilaisuudesta huolimatta ole antaneet selityksiä valituksen johdosta.

Vastaselitys

St. Jude Medical Finland Oy on antanut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Biotronik Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen. Valittaja on vastaselityksessään vaatinut, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Biotronik Oy:n esittämät oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Bard Finland Oy:lle, Biotronik Oy:lle, Boston Scientific Suomi Oy:lle, Janssen-Cilag Oy:lle ja Medtronic Finland Oy:lle on lähetetty tiedoksi St. Jude Medical Finland Oy:n vastaselitys.

Muut selvitykset

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi St. Jude Medical Finland Oy:lle.

St. Jude Medical Finland Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan pääasian osalta sekä siltä osin kuin St. Jude Medical Finland Oy on velvoitettu korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Biotronik Oy:n ja Boston Scientific Suomi Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa. St. Jude Medical Finland Oy vapautetaan velvollisuudesta korvata Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Biotronik Oy:n ja Boston Scientific Suomi Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus tutkii viivästyksen välttämiseksi asiaa markkinaoikeudelle palauttamatta välittömästi kysymyksen seuraamusten määräämisestä ja hylkää St. Jude Medical Finland Oy:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan St. Jude Medical Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan St. Jude Medical Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 314 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Korkein hallinto-oikeus hylkää Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sekä Biotronik Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asian tarkastelun lähtökohdat

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensisijaisesti kysymys siitä, onko Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä menetellyt tarjouspyynnön laatimisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

1.2 Hankinnan määritteleminen puitejärjestelyksi

Kysymyksessä oleva hankinta on Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankintailmoituksen mukaan koskenut avoimella menettelyllä toteutettavaa rytmikardiologisten tarvikkeiden tavarahankintaa HUS-alueelle sekä Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiirille kahden vuoden sopimuskaudelle. Hankinnan kohde on jaettu tarjouspyynnössä 19 tuoteryhmään. Osatarjoukset ovat olleet sallittuja, ja hankinta on siten ollut mahdollista jakaa useamman toimittajan kesken. Tarjouspyynnössä on lisäksi annettu hankintayksikölle oikeus tietyin edellytyksin tehdä hankintasopimus myös tuotelajikohtaisesti useamman kuin yhden toimittajan kanssa.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään tulkinnut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankinnassaan noudattaman menettelyn hankintalain 5 §:n 15 kohdassa tarkoitetuksi puitejärjestelyksi.

Hankintaa koskevassa hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että kyseessä oleva tavarahankinta toteutettaisiin puitejärjestelynä. Myöskään hankintapäätöksessä tai hankintaoikaisupäätöksessä ei ole todettu, että hankinnassa olisi ollut kysymys puitejärjestelystä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä olevassa tavarahankinnassa ei ole ollut kysymys puitejärjestelystä. Markkinaoikeuden päätös on näin ollen ollut virheellinen siltä osin kuin siinä on katsottu hankinta puitejärjestelyksi.

1.3 Tarjouspyynnön laatiminen hintaa koskevan vertailuperusteen osalta

Asiassa ratkaistava kysymys on, onko hankintaa koskeva tarjouspyyntö ollut riittävän selvä kokonaiskustannuksia koskevan vertailuperusteen asettamisen osalta. Kysymys on erityisesti siitä, onko tarjouspyynnön perusteella ollut selvää, mitä tarjouspyynnössä mainituilla tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistisilla kustannuksilla tarkoitetaan ja miten mainitut kustannukset otetaan tarjousvertailussa huomioon.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp s. 106) on muun ohella todettu, että tarjousten vertailussa on verrattava tarjouksia jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Tarjouspyynnön sisältö

Tarjouspyynnön kohdasta "2.1 Hankinnan kohde" on käynyt muun ohella ilmi, että hankinnan kohteena olevilla rytmikardiologisilla tarvikkeilla on tarjouspyynnössä tarkoitettu tahdistinlaitteita, rytmivalvureita, tahdistinten johtoja, elektrofysiologiatuotteita ja potilaskohtaista etäseurantaa.

Tarjouspyynnön kohdassa "2.2 Tuoteryhmät" on määritelty 19 tuoteryhmää, joista tarjouksia on pyydetty. Tuoteryhminä on ollut edellä mainittuja tuotteita sekä erikseen mainittuna etäseuranta. Etäseurannan osalta on ilmoitettu, että etäseurannan tarjoukset arvioidaan ottaen huomioon käytön yhteys toimittajan tahdistinlaitekantaan. Lisäksi on ilmoitettu, että hinta tulee ilmoittaa kertakustannuksena etäseurantaan tulevaa potilasta kohti ja että hinta otetaan huomioon tahdistinlaitteen hintapisteytyksessä.

Tarjouspyynnön kohdassa "5.2 Hintojen ilmoittaminen" on muun ohella todettu, että hinnat ja muut maksut on ilmoitettava arvonlisäverottomina nettohintoina tarjouspyynnön liitteenä olleella tarjouslomakkeella, jolla on ilmoitettu hintavertailun perustana olevat tuotteet. Etäseurannan hinta on mainitussa tarjouspyynnön kohdassa pyydetty ilmoittamaan kertakustannuksena etäseurantaan tulevaa potilasta kohti.

Tarjouspyynnön kohdassa "8.3 Tarjousten vertailuperusteet" on muun ohella ilmoitettu, että tuotteiden valinnan perusteina ovat lääketieteellisen toiminnan hyvä taso ja kokonaiskustannukset, joihin vaikuttavat hankintahinnan lisäksi tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistiset kustannukset.

Tarjouspyynnön kohdan "8.3.1 Vertailuperusteet ja tuotteiden valinta" mukaan ne tarjoukset, jotka täyttävät tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset, vertaillaan esitettyjen vertailuperusteiden avulla. Tarjouspyynnön seuraavassa kohdassa "8.3.2 Vertailuperusteet" on ilmoitettu, että valinnat tehdään kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella siten, että kokonaiskustannuksilla ja tarjouspyynnössä määritellyillä laadullisilla ominaisuuksilla on kummallakin tarjousvertailussa 50 prosentin painoarvo. Viimeksi mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on kokonaiskustannusten vertailuun liittyen todettu, että kokonaiskustannusten edullisuuden mittaamisessa käytetään tuotteen arvonlisäverotonta yksikköhintaa siten, että halvin vertailuhinta saa suurimman pistemäärän ja muut suhteutetaan painoarvon mukaisesti halvimpaan.

Hintaa koskevan vertailuperusteen soveltaminen tarjousvertailussa

Hankintayksikkö on valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta tekemässään hankintaoikaisupäätöksessä 24.3.2013 todennut tahdistinpotilaan jatkoseurannan logististen kustannusten muodostuvan pääosaksi rytmihäiriötahdistinten etäseurannan kustannuksista ja tuonut esille sen, että etäseurannan hinta on tarjouspyynnössä selkeästi pyydetty ilmoitettavaksi kertakustannuksena etäseurantaan tulevaa potilasta kohti.

Hankintaoikaisupäätöksessä on hintavertailuun liittyen muun ohella edelleen todettu, että etäseurannan kustannuksiin vaikuttaa esimerkiksi virtalähteen kesto, minkä lyhyys lisää tarkistusten tarvetta. Logististen kustannusten osalta on todettu, että niitä saattaa aiheutua myös tuotteiden käyttökoulutuksesta sekä tuotetuesta, joiden osalta ei kuitenkaan ole verrattavaa, koska ne tulee hankinnan ehtojen mukaan suorittaa ilman erillistä korvausta.

Etäseurannan hinnan on hankintaoikaisupäätöksessä katsottu olevan pieni suhteessa itse tuotteen eli generaattorin hintaan. Hankintaoikaisupäätöksessä on myös tuotu esille, että osa rytmihäiriötahdistinpotilaista ei tule etäseurantaan ja osalla potilaista on jo etäseuranta ennestään hankittu. Etäseurannan hinnan ja tuotteen yksikköhinnan laskeminen yhteen antaisi hankintaoikaisupäätöksen mukaan väärän hintakuvan, koska jokaista rytmihäiriötahdistinta kohden ei hankita etäseurantaa. Tämä on päätöksen mukaan pyritty ottamaan huomioon tarjouspyynnössä valitsemalla kokonaiskustannusten edullisuuden mittaamisessa tuotteen arvonlisäveroton yksikköhinta.

Hankintaoikaisupäätöksessä on vielä todettu, että vaikka etäseurannan hinta ei ole ollut pisteytyksen vertailukriteeri, sen vaikutus on kuitenkin otettu huomioon tarjousvertailussa arvioimalla rytmihäiriötahdistimet ensin generaattorien ominaisuuksien ja hinnan perusteella, minkä jälkeen on arvioitu, muuttuisiko tarjoajien järjestys etäseurannan kustannusten perusteella. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan etäseurantahinta on ollut valittajan tarjouksessa selvästi kallein. Etäseurannan hinnat eivät näin ollen ole muuttaneet laitteiden hankintahintojen perusteella määräytynyttä tuotteiden järjestystä.

Oikeudellinen arviointi

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä olevan perusteella, että tarjouspyyntö on sisältänyt erisisältöisiä määräyksiä hintavertailun toteuttamisesta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tuotteiden kokonaiskustannusten vertailun tapahtuvan tuotteen arvonlisäverottoman yksikköhinnan perusteella, mutta toisaalta viitattu sekä tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logististen kustannusten että etäseurannan hinnan huomioon ottamiseen tahdistinlaitteen hintapisteytyksessä.

Hankintaoikaisupäätöksessään hankintayksikkö on ilmoittanut tahdistinpotilaan jatkoseurannan logististen kustannusten muodostuvan pääosaksi rytmihäiriötahdistinten etäseurannan kustannuksista, mutta tämä ei ole ollut tarjouspyynnöstä selvästi pääteltävissä. Hankintaoikaisupäätöksessään hankintayksikkö on lisäksi ilmoittanut, ettei etäseurannan hinta ole ollut tarjousten vertailuperuste ja että kokonaiskustannusten edullisuuden mittaamisen perusteeksi tarjouspyynnössä on valittu arvonlisäveroton yksikköhinta. Tällöin kuitenkin tarjouspyynnössä mainitut kokonaiskustannuksiin vaikuttavat tuotteen käytön ja tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistiset kustannukset ovat jääneet tarjousvertailussa ainakin suoranaisesti huomioon ottamatta.

Tarjouspyynnön perusteella on jäänyt epäselväksi ja tulkinnanvaraiseksi se, mitä tahdistinpotilaan jatkoseurannan logistisilla kustannuksilla on tarjouspyynnössä mainittu etäseurannan hintakin huomioon ottaen tarkoitettu ja miten nämä kustannukset otetaan huomioon tuotteiden hintapisteytyksessä. Tarjoajien ei siten ole tarjouspyynnön perusteella ollut mahdollista tietää hintavertailun täsmällistä toteuttamistapaa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt tarjousten kokonaiskustannuksia koskevan vertailuperusteen asettamisessa virheellisesti.

1.4 Johtopäätökset hankintamenettelystä ja asian ottaminen välittömästi ratkaistavaksi

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on menetellyt tarjouspyynnön laatimisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava.

Asia olisi palautettava markkinaoikeudelle hankintalain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettujen seuraamusten harkitsemista varten. Enemmän viivytyksen välttämiseksi asia on kuitenkin syytä ottaa seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Hankintaa koskeva tarjouspyyntö on todettu hankintalain säännösten vastaiseksi. Todetun virheellisyyden luonne huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen enemmälti ottaa kantaa hankintamenettelyn hankintalain mukaisuuteen.

1.5 Seuraamukset

Tarjouspyynnön kohdan "3. Hankintakausi ja hankinnan arvo" mukaan hankintakausi on kaksi (2) vuotta, ja se on suunniteltu alkavaksi alkuvuodesta 2013. Hankintaa koskeva sopimuskausi on näin ollen jo päättynyt. Tämän vuoksi ja hankintalain 95 §:n 1 momentti huomioon ottaen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hankintamenettely on ollut virheellistä siltä osin kuin tarjouspyynnössä ei ole yksiselitteisesti yksilöity kokonaiskustannuksia koskevan vertailuperusteen sisältöä ja hintavertailun täsmällistä toteuttamistapaa. Kokonaiskustannuksilla on ollut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa 50 prosentin painoarvo.

Edellä lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin olennaisesti vaikuttaneen tarjouspyynnön virheellisyyden vuoksi jälkikäteen riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Näin ollen St. Jude Medical Finland Oy:n valitus on hylättävä.

1.6 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos St. Jude Medical Finland Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt St. Jude Medical Finland Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan St. Jude Medical Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei sen sijaan ole kohtuutonta, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä sekä Biotronik Oy ja Boston Scientific Suomi Oy joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos St. Jude Medical Finland Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan St. Jude Medical Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle sekä Biotronik Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1) A

2) B

3) C

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 10.7.2015 nro 15/0564/5

Asian aikaisempi käsittely

Hyvinkään kaupunginvaltuusto on päätöksellään 3.3.2014 (§ 23) hyväksynyt Hyvinkään kaupungissa Kytäjärven kylässä kiinteistön Kytäjä RN:o 52:139 aluetta koskevan Pojanjärven ranta-asemakaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n, B:n ja C:n kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemät valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Kaavoitusmenettelyä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 67 §:n mukaan kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on viipymättä lähetettävä tieto niille kunnan jäsenille sekä muistutuksen tekijöille, jotka kaavan nähtävillä ollessa ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa. Jos kirjelmässä, jossa pyyntö on esitetty, on useita allekirjoittajia, voidaan tieto kaavan hyväksymisestä lähettää vain ensimmäiselle allekirjoittajalle. Ensimmäinen allekirjoittaja vastaa tiedon toimittamisesta muille allekirjoittaneille.

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 6 momentin mukaan kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen katsotaan tulleen asianosaisten tietoon silloin, kun päätös on kuntalain 63 §:n mukaisesti asetettu yleisesti nähtäville.

Maankäyttö- ja rakennuslain 200 §:n 2 momentin mukaan päätös asemakaavan hyväksymisestä on saatettava yleisesti tiedoksi niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan.

Ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kult­tuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä säädetään tarkemmin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä huomioon otettavista seikoista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan on asemakaavaa laadittaessa maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Kaava-alue, suunnittelutilanne sekä ranta-asemakaavan tavoite

Noin 8,6 hehtaarin suuruinen Pojanjärven ranta-asemakaava-alue sijaitsee Hyvinkään kaupungin luoteisosassa, Kytäjärven kylässä Pojanjärven länsirannalla. Pojanjärvi on pituudeltaan noin 1,5 kilometriä, se on pitkänomainen ja keskimäärin 150-200 metriä leveä. Ranta-asemakaava on laadittu maanomistajien aloitteesta kiinteistölle Kytäjä 52:139, joka on kiinteistötietojärjestelmän mukaan kokonaisuudessaan noin 3 600 hehtaarin suuruinen.

Alueella on voimassa oikeusvaikutteinen Hyvinkään yleiskaava 1995 (Kytäjän osa-alue). Pojanjärven ranta-asemakaava-alue sijaitsee osayleiskaavassa rannan suuntaisella noin 500 metrin pituisella lomarakennusten alueeksi (RA-1/100) osoitetulla alueella.

Kaavamerkinnästä jakoviivalla erotettu arabialainen luku osoittaa kullakin kaavamääräysalueella sijaitsevan uuden rakennuspaikan vähimmäiskoon satoina neliömetreinä. Muun muassa RA-1-alueella rakennuspaikan koko voi olla pienempi, kuitenkin vähintään 2 000 neliömetriä, mikäli alueelle laaditaan riittävän laajaa kokonaisuutta koskeva yhtenäinen palstoitus-, tie- ja jätevesisuunnitelma (rantakaava, osayleiskaava tai kyläsuunnitelma). RA-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kullekin rakennuspaikalle saa sijoittaa yhden yksiasuntoisen yksikerroksisen loma-asuntorakennuksen, jonka kerrosala saa olla enintään 100 neliömetriä. Tämän lisäksi saa rakentaa tarpeellisia yksikerroksisia talousrakennuksia. Kullekin rakennuspaikalle sijoitettavien rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 125 neliömetriä. Vesikäymälöiden rakentaminen alueelle on kielletty.

Pojanjärven rannalla on yleiskaavassa RA-1-alueiksi osoitettuja alueita myös nyt puheena olevasta alueesta pohjoiseen järven länsirannalla, koilliseen järven itärannalla ja etelään järven eteläkärjessä. Muilta osin Pojanjärven rannat ovat yleiskaavassa maa- ja metsätalousaluetta, jolla on ulkoilun ohjaamistarvetta ja luonnonsuojelullisia arvoja (MU-2).

Suunnittelualueelle ei ole aiemmin laadittu asemakaavaa tai ranta-asemakaavaa.

Pojanjärven ranta-asemakaava on laadittu yhteishankkeena Kaveton-jäven ranta-asemakaavan kanssa. Järvien välinen etäisyys on kartalta mitaten noin 1,5 kilometriä. Tarkoituksena on ollut suunnitella näille alueille Kytäjän osayleiskaavan mukaisesti omarantaisia loma-asuntojen rakennuspaikkoja. Ehdotusvaiheen nähtävillä olon jälkeen Pojanjärven ja Kavettoman ranta-asemakaavoja on käsitelty erillisinä ranta-asemakaavoina.

Ranta-asemakaavaselostuksen mukaan Kytäjän tiluksiin kuuluu Kavettoman rannoista 100 prosenttia ja Pojanjärven rannoista noin 60 prosenttia. Osayleiskaavan emätilamitoituksen mukaisesta Kytäjän tilan 52:139 enimmäisrakennusoikeudesta on pyritty sijoittamaan Kavettoman ja Pojanjärven ranta-alueille yhteensä 8-10 omarantaista loma-asuntotonttia. Mitoituksen mukaan Kavettoman tilan 52:94 rakennusoikeus on kaksi loma-asuntoa, joista toinen on jo rakennettu. Yhteensä Pojanjärven ja Kavettoman ranta-asemakaavoihin on pyritty sijoittamaan 10-12 loma-asuntotonttia. Kavettoman järven osalta suunnittelussa on otettu huomioon kaava-alueen rajautuminen Natura-alueeseen (Kytäjän-Usmin metsäalue, FI0100051). Pojanjärven ja Natura-alueiden välissä on laaja metsävyöhyke. Pinta-alaltaan 2 266 hehtaarin suuruinen Natura-alue on lähimmillään noin 300 metrin etäisyydellä Pojanjärven eteläpuolella. Pojanjärven rannoilla olevat muut yleiskaavan RA-1-alueet ovat pääosin rakennettuja.

Ranta-asemakaavan sisältö

Ranta-asemakaavalla muodostuu kortteli 1 sekä maa- ja metsätalousalueet. Loma-asuntojen korttelialueen (RA) pinta-ala on noin 3,55 hehtaaria. Maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY), osoitetun alueen pinta-ala on noin 5 hehtaaria.

RA-alueelle on osoitettu kuusi omarantaista rakennuspaikkaa. Kaavamääräyksen mukaan alueelle ohjeellisena esitettyä rakennuspaikkamäärää ei saa ylittää.

RA-alueen pinta-alan perusteella ja rakennuspaikkojen enimmäismäärän mukaisena kunkin yksittäisen rakennuspaikan pinta-ala on keskimäärin noin 0,6 hehtaaria. Kaavamääräyksen mukaan yhdelle rakennuspaikalle rakennettavien rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 125 neliömetriä. Yhdellä rakennuspaikalla saa olla enintään yksi loma-asunto, jonka kerrosala on enintään 100 neliömetriä sekä sauna ja talousrakennuksia. Rakennusalalle tai rakennusalan osalle, joka on osoitettu sa-merkinnällä, ei saa sijoittaa kuin yhden saunarakennuksen, jonka kerrosala on enintään 25 neliömetriä. Loma-asunnon tai saunan pihapiiriin saa sijoittaa yhden grilli- tai keittokatoksen, jonka koko saa olla enintään 10 neliömetriä.

RA-aluetta ympäröi sen länsi-, etelä- ja pohjoispuolella MY-alue. Kaavamääräyksen mukaan MY-alueella on maisemallisia erityisarvoja sekä erityisiä luonto- ja ympäristöarvoja ja alue toimii loma-asutuksen suojavyöhykkeenä. Alueelle ei saa sijoittaa rakennuksia. Metsien uudistamisessa tulee suosia jatkuvan kasvatuksen menetelmää.

RA-alueeseen etelässä ja pohjoisessa rajautuvat, rantaan saakka ulottuvat MY-alueen osat sekä vähäinen osa sekä RA-alueen eteläisintä että pohjoisinta rakennuspaikkaa on lisäksi osoitettu s-1-merkinnällä alueen osiksi, joiden puusto on säilytettävä mahdollisimman luonnontilaisena. RA-alueella kuolleet puut ja lahonnut puusto sekä alueen käytölle vaaralliset puut saadaan poistaa.

Rakennusalojen ja rannan väliin on kaavassa osoitettu koko RA-korttelialueen mittainen pohjois-eteläsuuntainen yhtenäinen noin 20-30 metrin levyinen luonnonmukaisena säilytettävä alueen osa. Kaavamääräyksen mukaan alueella olemassa oleva puusto ja pensaskasvillisuus tulee säilyttää ja ylläpitää siten, että alueella säilyy mahdollisimman yhtenäinen puustovyöhyke. Rantaan pääsyä ja rannassa oleskelua varten saadaan järjestää tavanomaiset kulkuyhteydet.

Kaavamääräyksen mukaan vesiwc:n rakentaminen alueelle on kielletty. Kuivakäymälä ja komposti on sijoitettava vähintään 20 metrin etäisyydelle rantaviivasta.

Ranta-asemakaavan mitoituksesta saatu selvitys

Alueella voimassa olevassa vuonna 1995 vahvistetussa Kytäjän osayleiskaavassa on määräyksiä tilan koon perusteella määräytyvästä rakennuspaikkojen enimmäismäärästä kylävyöhykkeillä ja niiden ulkopuolella. Yleiskaavaselostuksessa on todettu, että RA-1-alueet on rajattu siten, että yhtä uutta rakennuspaikkaa kohti on osoitettu hehtaari maata. Hehtaaria pienemmät uudet rakennuspaikat edellyttävät rantakaavan tai rantaosayleiskaavan laatimista. Loma-asutuksen määrä mitoitetaan tällöin vesistön sietokyvyn sekä osayleiskaavaehdotuksessa maanomistajalle osoitetun rakennuspaikkojen enimmäismäärän mukaan.

Ranta-asemakaavaselostuksen mukaan Kytäjän osayleiskaavassa on toteutettu emätilakohtainen rakennusoikeuksien mitoitus. Mitoituksen mukaiset rakennusoikeudet on siirretty tilojen herkemmiltä alueilta niille alueille, jotka sietävät rakentamista paremmin.

Kytäjän tilusten osalta valtaosa rakennusoikeuksista on siirretty Kytäjärven eteläpuolisille alueille sekä Kytäjän peltojen etelä- ja pohjoispuolella oleville metsän reuna-alueille. Mittava osa rakennusoikeudesta on mahdollista sijoittaa Kytäjän kirkon lähellä oleville alueille. Osa rakennusoikeudesta on sijoittunut Suolijärven ranta-asemakaava-alueelle ja tämän lisäksi osa loma-asuntojen rakennusalueista on osayleiskaavassa osoitettu Kavettomalle ja Pojanjärvelle. Kytäjän tilalle 52:139 on osayleiskaavan mitoitukseen perustuen osoitettu kuusi omarantaista loma-asuntotonttia Pojanjärven rannalle Pojanjärven ranta-asemakaavassa ja kolme loma-asuntotonttia Kavettoman rannalle samana päivänä Pojanjärven ranta-asemakaavan kanssa hyväksytyssä Kavettoman ranta-asemakaavassa.

Kytäjän tiluksiin kuuluu Pojanjärven rannoista 60 prosenttia (2,06 kilometriä / 3,40 kilometriä). Kaavaselostuksessa on todettu, että Pojanjärvellä muut tilat ovat käyttäneet omia rantojaan tehokkaasti rakentamiseen ja että näiden tilojen käytetyn rakennusoikeuden mukaan laskettu toteutunut rantamitoitus on noin 8-9 loma-asuntoa todellista rantaviivakilometriä kohden ja noin 10 loma-asuntoa muunnettua rantaviivakilometriä kohden.

ELY-keskuksen lausunnossa 14.12.2011 on todettu muun ohella, että ELY-keskus oli jo kaavaluonnoksesta 11.11.2009 antamassaan lausunnossa edellyttänyt kaavaselostukseen liitettäväksi laskelmat muunnetun rantaviivan pituudesta ja mitoituksesta koko vesistöalueen osalta. Lisäksi luonnoksen mitoitus oli ELY-keskuksen näkemyksen mukaan liian suuri ja vaihtoehtona tuli selvittää rakentamisen kes­kittämistä Pojanjärvelle. Kaavaselostuksessa ei kuitenkaan ole muun muassa laskelmaa koko vesistöalueiden mitoituksesta. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan rakentamisen määrän mitoituksen tulee perustua vesistöalueiden erityispiirteiden mukaan laskettuun muunnettuun rantaviivaan.

Kaavan laatijan käsityksen mukaan noudatettaessa osayleiskaavan maankäyttöratkaisua ja kaavamääräyksiä Pojanjärven ranta-asemakaavaratkaisu ei sinänsä edellyttäisi erillistä mitoitustarkastelua. ELY-keskuksen lausunnon johdosta ranta-asemakaavaselostuksen 4.10.2013 liitteissä 6P ja MIT-P-1 on kuitenkin esitetty, että Kytäjän kartanon Pojanjärven tilusten rantaviivojen pienet mutkat poistava oikaistu rantaviiva on 2 015 metriä ja läheisyyskertoimilla muunnettu rantaviiva on 1 795 metriä. Koko järven vesialueen todellinen rantaviiva 3 401 metriä ja järven oikaistu rantaviiva 3 355 metriä. Järven kokonaispinta-ala on 26,35 hehtaaria vesijättöalueineen. Kaavassa osoitetun kuuden rakennuspaikan osalta tehokkuudeksi muodostuu 3,34 loma-asuntoa rantakilometrillä. Järven itärannalla tilakokonaisuudesta Hapulahti muodostettujen viiden loma-asuntotontin ryhmän osalla on toteutunut 8,71 loma-asuntoa rantakilometrillä. Järven eteläpään loma-asuntoryppään kohdalla tehokkuus on 57. Eteläpään tontit eivät ole kaikki muodostuneet samoista emätiloista.

Ehdotusvaiheen viranomaisneuvottelussa 18.4.2013 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on esittänyt näkemyksenään, että muunnetun rantaviivan pituus kiinteistöllä 52:139 on nykyisin käytössä olevan rantojen mitoitusperusteen mukaisesti 1 583 metriä.

Luontoselvityksistä

Luonto-, ympäristö- ja linnustoselvitykset on laadittu yhteisselvityksinä Kaveton-järven ja Pojanjärven osalta. Luonto-, ympäristö- ja linnustoselvitysten koosteraportti 2008–2011 sisältää muun muassa seuraavat selvitykset: Luonto- ja ympäristöselvitykset (Jari Hietaranta, Ekotoni KY, 2.4.2008), Linnustoselvitys (Tommi Lievonen, 19.6.2008), Linnustokartoitus (Petri Lammi, toukokuu 2009), Pesimälinnustoselvitys (Timo Metsänen, Luontoselvitys Metsänen, 2010) ja Natura-arvioinnin tarveharkinta (Timo Metsänen, Luontoselvitys Metsänen, 24.5.2011).

Luonto- ja ympäristöselvityksen (2008) mukaan sen tausta-aineistona on käytetty yleisistä tietojärjestelmistä saatavia tietoja. Lisäksi ranta-alue inventoitiin kävelemällä ranta-alue päästä päähän noin 20–40 metrin etäisyydellä rannasta. Selvityksessä on todettu, että Pojanjärven yleisilmettä hallitsee rinnealue, jossa on vastikään tehty metsänuudistus.

Uusi taimikko on varttumassa. Järven rannassa on 10–15 metriä leveä tiheäkasvustoinen vyöhyke, mutta ei merkkejä liito-oravasta. Suunnittelualueella ei tehtyjen maastokäyntien perusteella ole todettu esiintyvän luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia luontotyyppejä, jotka edellyttäisivät luonnonsuojelualueen perustamista, metsälain mukaisia kohteita, uhanalaislajistoon kuuluvaa lajistoa eikä myöskään metsäluonnon monimuotoisuuden kannalta huomionarvoisia alueita.

Linnustoselvityksessä (2008), johon on sisältynyt maastokäynti 19.8.2008, ja linnustokartoituksessa (2009), johon on sisältynyt maastokäynti toukokuun lopussa vuonna 2009, Pojanjärvellä ja sen ympäristössä havaittiin tavanomaista lajistoa, joka kuvaa hyvin osin rakennetun maatalous- ja talousmetsäympäristön lajistoa. Vesi- ja rantalinnusto oli tyypillistä, joskaan tyypillisiä rehevien lintuvesien indikaattorilajeja ei järvellä ole. Parhaimmat ruovikot sijaitsevat järven pohjoispäässä, muualla ne ovat vaatimattomia. Pojanjärvellä ei ole varsinaisia linnustollisia arvoja, koska se ei ole erityisen rehevä ja koska se on suureksi osaksi jo vahvasti ihmistoiminnan vaikutusten piirissä. Suunniteltu rakentaminen ei poista oleellisesti järveltä tai sen lähiympäristöstä elinympäristöjen nykyistä valikoimaa. Linnustokartoituksen mukaan lintudirektiivin liitteen I lajeja Pojanjärven kartoitusalueella olivat kuikka ja palokärki.

Kavettoman ja Pojanjärven alueiden pesimälinnustoselvityksen (2010) laskennat on suoritettu kartoituslaskentamenetelmällä viiden alueella ajalla 28.4.–24.6.2010 tehdyn käynnin perusteella. Selvityksen mukaan Pojanjärven alue on Kavettomaan verrattuna linnustoltaan monipuolisempi, mutta vanhan metsän indikaattorilajeja havaittiin vain kaksi. Tiltaltin tiheydet olivat alueella kuitenkin huomattavan korkeat, samoin pyyn, ja ne kertovat alueen rantametsien hyvästä luonnontilaisuudesta. Pojanjärven varttuneet rantametsät ja pohjoispään kosteikko voidaan luokitella paikallisesti arvokkaiksi lintualueiksi. Kohteen arvoa nostaa alueen rantametsien rehevyys. Suunniteltu RA-alue heikentää yhtä tiltalttireviiriä. Muihin alueen huomioon otettaviin lintulajeihin vaikutukset ovat todennäköisesti vain lyhytaikaisia tai välillisiä (rakentamisaika ja mahdollinen järven lisääntyvä virkistyskäyttö). RA-alueen linnustollisesti arvokkainta osaa edustaa hyvin säilynyt kapea varttuneen metsän kaistale järven rannassa.

Pesimälinnustoselvityksen yhteydessä etsittiin selvitysalueilta myös merkkejä liito-oravasta, mutta merkkejä lajin esiintymisestä (papanoista) ei tehty. Viitasammakosta tehtiin yksi äänihavainto Pojanjärven pohjoispään kosteikkoalueelta. RA-alueen edustalta lajia ei tavattu. Selvityksen mukaan Pojanjärven pohjoispään rantaluhdat, itärannan kahden niemenkärjen välinen rantaluhta ja siitä kaakkoon jatkuva korpimainen rehevä puronsuu ovat todennäköisiä metsälain tarkoittamia erityisen tärkeitä elinympäristöjä. RA-alueelle tulevan tieuran päässä molemmin puolin kasvoi vaateliasta lehtolajistoa, muun muassa imikkää ja lehto-orvokkia. Tätä pienialaista kohdetta tulisi mahdollisuuksien mukaan huomioida kaavoituksessa. Alueen laskentojen tulokset kertovat alueen lajiston olevan paikallisesti merkittävää, varsinkin ranta-alueen varttuneessa metsässä esiintyvien lajien osalta. Linnustollisesti keskeisimmät alueet ovat Pojanjärven varttuneet rantametsät sekä pohjoispään luhta-alue. Rakentamisen vaikutuksia tiltalttireviiriin voidaan kompensoida siirtämällä osa rakennuspaikoista järven koillisosaan nykyisten loma-asuntojen jatkeeksi ja säästämällä tonteille jäävä varttunut rantapuusto.

Pojanjärven vesiolosuhteita koskevassa selvityksessä (Pojanjärven nykytilan tarkastelu, Helena Haakana, TOIMI-ympäristöalan asiantuntijaosuuskunta, 19.9.2013) on todettu muun ohella, että Pojanjärvi on kirkasvetinen ja vain lievästi humuspitoinen. Järven ravinnepitoisuudet osoittavat järven olevan lievästi rehevä. Järven veden laatuun ilmeisesti eniten vaikuttava tekijä on metsien hakkuut ja metsätalouteen liittyvä maan muokkaus. Myös asutus sekä peltoviljely lisäävät järveen tulevaa ravinnekuormaa.

Ravinnekuormitusta olisi mahdollista vähentää esimerkiksi ojiin rakennettavilla laskeutusaltailla ja ojakatkoksilla sekä säilyttämällä ravinteita pidättävä kasvillisuusvyöhyke koko järven ranta-alueella. Asutuksen aiheuttamia ravinnepäästöjä voidaan vähentää ensisijaisesti liittämällä taloudet viemäriverkostoon tai käsittelemällä jätevedet muuten asianmukaisesti sekä jättämällä piha-alueiden ja rannan väliin sellainen kasvillisuusvyöhyke, joka pidättää tehokkaasti pintavalunnan mukana kulkeutuvia ravinteita.

Oikeudellinen arviointi

Kaavakartan saatavilla olo ranta-asemakaavasta päätettäessä, mielipiteiden huomioon ottaminen, kaavapäätöksen tiedoksianto sekä valitusajasta ilmoittaminen

Kuntalaissa tai maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä siitä, miten kaava-asia on esiteltävä kaupunginvaltuuston jäsenille. Valtuutetut voivat itse päättää siitä, missä määrin he tutustuvat ratkaistavana olevaan asiaan ja päätösesityksen pohjana oleviin selvityksiin. Hyvinkään kaupunginvaltuutetuilla on ollut mahdollisuus tutustua kaavakarttaan ja -määräyksiin sekä kaavaselostukseen ja muuhun kaava-aineistoon ennen ranta-asemakaavasta päättämistä esimerkiksi sähköisesti kaupungin internetsivuilla tai olemalla yhteydessä kaava-asian valmistelijoihin. Lisäksi kaupunginvaltuusto on kokouksessaan erikseen käsitellyt kysymyksen valtuutetuille jaetun aineiston riittävyydestä ja katsonut voivansa ratkaista asian valtuutetuille jaetun ja heidän käytettävissään tarvittaessa olleen materiaalin perusteella.

Kaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä C:n valituksessa esitetyllä perusteella, että ranta-asemakaavakartta ja kaavaselostus eivät ole olleet kaupunginvaltuutetuille toimitetun päätösesityksen liitteenä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 ja 65 §:ssä on säädetty mahdollisuudesta mielipiteen ilmaisemiseen kaavaa valmisteltaessa. Kaavoitusmenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa asiaan osallisten mielipiteiden saattaminen kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei kuitenkaan rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien asettamissa rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisten yhteydessä esitettyihin mielipiteisiin. Kaavan hyväksymispäätös ei näin ollen ole lainvastainen niillä C:n ja B:n valituksissa esitetyillä perusteilla, että kaavaa ei ole laadittu annettujen mielipiteiden mukaiseksi.

Päätös on tullut antaa maankäyttö- ja rakennuslaissa ja kuntalaissa säädetyin tavoin, ja sen katsotaan tulleen nähtävillepanoajankohtanaan 12.3.2014 kaikkien tietoon. Valitusaika on alkanut mainitusta ajankohdasta. Tieto kaavan hyväksymisestä on lisäksi tullut lähettää ja se on kaupunginhallituksen lausunnon mukaan lähetetty muistutuksen tehneille, millä ei kuitenkaan ole merkitystä valitusajan alkamiseen. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole lainvastainen niillä A:n ja B:n valituksissa esitetyillä perusteilla, että päätös ei ole ollut yksimielinen, kaikki muistutuksen tehneet eivät mahdollisesti ole saaneet tietoa päätöksen tekemisestä, tietoa ei ole ollut kaupungin internetsivuilla hyvissä ajoin tai että valitusajan päättymisajankohdasta on kysyttäessä annettu aluksi virheellisiä tietoja. Päätöksen antamiseen mahdollisesti liittyvät menettelyvirheet, joista ei nyt ole kysymys, samoin kuin virheelliset tiedot valitusajan päättymisestä voisivat vaikuttaa valitusajan määräytymiseen, mutta ne eivät tee päätöksen sisällöstä lainvastaista.

Luontoselvitysten riittävyys ja kaavan vaikutus Natura-alueen arvoihin

Kaava-alueen sekä Pojanjärven koko ja sen soveltuvuudesta eri lajien elinympäristöksi saatu selvitys huomioon ottaen tehtyjä luontoselvityksiä on pidettävä riittävinä, ja näiden selvitysten perusteella on voitu arvioida ranta-asemakaavan luonnonympäristöön ja sen arvoihin liittyvien sisältövaatimusten täyttymistä asiassa. Koska kaava-alueella tai sen välittömässä läheisyydessä ei ole selvitysten mukaan tehty havaintoja luontodirektiivin liitteen IV (a) lajeista, ja koska viitasammakon on arvioitu elävän kauempana järven pohjoispäässä, sekä ottaen huomioon kaavamääräys rantaan jätettävästä puuvyöhykkeestä, kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa ja 73 §:n 1 momentissa säädetyt vaatimukset luonnonympäristön ja luonnonsuojelun huomioon ottamisesta, myös mahdollisen liito-oravan alueella liikkumisen osalta. Asiassa ei ole edes väitetty, että kaava-alueella olisi liito-oravan levähdys- tai lisääntymispaikka. Kysymyksessä olevaa aluetta ei ole myöskään ilmoitettu lintudirektiivissä tarkoitetuksi erityiseksi suojelualueeksi (SPA). Valituksissa mainittujen, yksittäisten lintudirektiivissä tarkoitettujen lintulajien yksilöiden havaitseminen järvellä ei ole ollut este kaavan hyväksymiselle.

Kaava-alue sijaitsee lähimmilläänkin useiden satojen metrien etäisyydellä Kytäjän - Usmin -Natura-alueesta, joka on yhtenäinen laaja metsäalue. Pojanjärven eteläosassa sijaitseva loma-asutus on lähempänä Natura-alueen rajaa kuin nyt hyväksytty kaava-alue. Pojanjärven ranta-asemakaavan hyväksymisellä ei voida katsoa olevan maankäyttö- ja rakennuslain 54 tai 73 §:ssä tarkoitettua haitallista vaikutusta Natura-alueeseen.

Ranta-asemakaavan mitoitus yleiskaavaan ja järven luontoarvoihin nähden

Sillä A valituksessaan esittämällä seikalla, että maanomistajalla on jossain muualla omistamillaan mailla myymättömiä tontteja, ei ole merkitystä arvioitaessa nyt käsiteltävänä olevan ranta-asemakaavan rakentamismitoituksen lainmukaisuutta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Pojanjärvi on kooltaan pienehkö ja ranta-asemakaava kattaa rajaukseltaan vain pienen osan sen ranta-alueista. Kun otetaan kuitenkin huomioon, että osayleiskaavassa on ratkaistu RA-1- ja MU-2-alueiden sijoitus oikeusvaikutteisesti, voidaan ranta-asemakaavassa osoitetun rakentamisen mitoitusta esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen arvioida riittävällä tavalla kaava-alueen rajauksesta huolimatta.

Voimassa oleva oikeusvaikutteinen yleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin ja 42 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa. Suunniteltu lomarakentaminen sijoittuu alueelle, joka on alueella voimassa olevassa oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa osoitettu lomarakennusten alueeksi. Osayleiskaava on siten alueen maankäyttötavan osalta ollut ohjeena edellä mainittujen säännösten mukaisesti ranta-asemakaavaa laadittaessa.

Osayleiskaavassa on yleisiä määräyksiä tilan koon perusteella määräytyvästä rakennuspaikkojen enimmäismäärästä kylävyöhykkeillä ja niiden ulkopuolella. Osayleiskaavassa on siirretty rakentamista herkiltä ranta-alueilta muille alueille ja toisaalta osoitettu rantarakentamiseen sopivaksi katsotut alueet. Osayleiskaavassa ei kuitenkaan ole emätilakohtaisesti selvitetty eikä osoitettu rantarakentamisen määrää. RA-1/100 -alueiden rajaaminen kaavamaisesti siten, että yhtä uutta rakennuspaikkaa kohti on osoitettu hehtaari maata, ei ole tällainen mitoittaminen. Tarkempi mitoitus on tarkoitettu osoitettavaksi esimerkiksi ranta-asemakaavalla. Kun osayleiskaavassa ei siten ole oikeusvaikutteisesti osoitettu kysymyksessä olevalle alueelle rakennuspaikkojen lukumäärää ja muutoin tiettyä rakennusoikeutta, ranta-asemakaava ei ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että ranta-asemakaavan mitoitus (kuusi rakennuspaikkaa) poikkeaisi osayleiskaavasta (neljä hehtaarin suuruista rakennuspaikkaa), eli oikeastaan osayleiskaavaan liittyvästä yleisestä kiinteistöjen pinta-alaperusteisesta laskentakaavasta.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädetty lomarakennusten enimmäismäärästä rannalla. Rakentamisen mitoituksesta päätettäessä on kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n perusteella huolehdittava siitä, että suunniteltu rakentaminen sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön, että luonnonsuojelu, maisema-arvot ja virkistystarpeet sekä vesistön ominaispiirteet otetaan huomioon ja että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Lisäksi on huomioitava perustuslain 6 §:stä ilmenevä vaatimus maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta.

Yli puolet Pojanjärven rantaviivasta kuuluu kiinteistöön 52:139. Karttatarkastelun perusteella suurin osa mainittuun kiinteistöön kuuluvasta Pojanjärven rannasta ja Pojanjärven rannasta muutoinkin on yleiskaavan MU-2-aluetta, jolla on ulkoilun ohjaustarvetta ja luonnonsuojelullisia arvoja ja jota ei ole tarkoitettu rakentamiseen. Pojanjärven ranta-alueelle jää siten nyt kyseessä olevan ranta-asemakaavan hyväksymisen jälkeenkin riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Muut yleiskaavan RA-1-alueet Pojanjärven rannalla ovat jo rakennettuja. Ranta-asemakaavassa kiinteistölle 52:139 osoitetut kuusi rantarakennuspaikkaa ovat kooltaan tavanomaisia ja ne sijoittuvat yleiskaavassa rantarakentamiseen tarkoitetulle alueelle. Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon ranta-asemakaavaan sisältyvä vesikäymälöiden rakentamista koskeva kielto, ja kun rakentamiselle ei luontoselvitysten perusteella ole estettä, ranta-asemakaava täyttää myös rakennuspaikkojen lukumäärän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa ja 73 §:ssä säädetyt edellytykset niiltä osin kuin valituksissa on ollut kyse.

Lopputulos

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutoinkaan valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § ja 95 § 2 momentti

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Marja Viima, ja Minna Ruuskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Hyvinkään kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. A on vaatimuksensa perusteeksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston päätöstä ja valitusosoitusta ei ole annettu asianmukaisesti tiedoksi. Asiakirjat tulivat kaupungin internetsivuille vasta 9.4.2014 ja on epäselvää, ovatko kaikki asianosaiset saaneet tiedon päätöksestä. Valituksen määräpäivästä oli annettu myös väärää tietoa.

Kaupunginvaltuustolla ei ole päätöstä tehdessään ollut riittävästi ja oikeaa tietoa. Ranta-asemakaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen etäisyys lähimmistä rakennetuista alueista on vähemmän kuin mitä on esitetty. Alueen luontoselvitykset olivat kaavan laatimisvaiheessa puutteellisia ja täydennyksistä huolimatta ne ovat edelleen puutteellisia.

Alueella on havaittu useita suojeltavia lajeja, kuten helmipöllö, tiltaltti, liito-orava ja joutsen. Rantakaava-alueella on aiemmin havaittu liito-oravia ja ranta-alue on puustoltaan liito-oravalle sopivaa elinympäristöä. Kattavaa liito-oravaselvitystä ei ole tehty. Hyvinkään ympäristönsuojeluyhdistyksen asiantuntija Yrjö Ala-Paavola on 5.5.2012 tehnyt järven länsirannalla luontokartoituksen, jossa liito-oravan papanoita havaittiin useammasta paikasta kaava-alueen eteläosasta. Hallinto-oikeus ei ole huomioinut tätä ratkaisussaan, jossa todetaan, ettei lisääntymis- ja levähdyspaikan olemassaolosta ole esitetty edes väitettä.

Rakennuspaikkojen mitoituksessa tulisi ottaen huomioon Pojanjärven monimuotoiset luontoarvot, komea kalliomaasto sekä lähellä sijaitseva Natura-alue. Kaavassa tulisi noudattaa kapeiden ja pienten järvien mitoitussääntöjä vapaan rannan ja rakennuspaikkojen rantaviivan määrässä. Rakentamiseen soveltumattomat arvokkaat alueet tulee jättää rakentamatta.

Ottaen huomioon Pojanjärven vesiolosuhteista vuonna 2013 tehty tarkastelu, vesistön tila ei kestä kuuden suuren huvilan ja oheisrakennusten aiheuttamaa lisäkuormitusta. Ranta-asemakaava tuhoaa järven ainoan rakentamattoman alueen, jolla on merkittäviä luontoarvoja.

2) B on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Hyvinkään kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

B on esittänyt vaatimustensa tueksi samat perustelut kuin A.

3) C on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Hyvinkään kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. C on vaatimuksensa perusteeksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kytäjän osayleiskaavan mukaan Pojanjärven länsirannalle tulisi neljä uutta rakennuspaikkaa. Ranta-asemakaavassa rakennuspaikkoja on kuitenkin kuusi. Muutos on merkittävä alueen luontoarvojen vuoksi. Muutos on myös tehty ilman normaalia kaavoitusmenettelyä ja kaupunginhallituksen ja -valtuuston käsittelyä.

Ranta-asemakaava tuotiin kaupunginvaltuuston päätettäväksi ilman, että valtuutetuille olisi jaettu asian käsittelyyn tulosteita ranta-asemakaavasta. Hyvinkäällä ei ole tehty päätöstä asioiden sähköisestä käsittelystä valtuustossa eikä esityslistalla ollut mainintaa kaavaehdotuksen saatavuudesta kaupungin verkkosivuilta. Kaavasta tehtyjä muistutuksia ei ole myöskään otettu huomioon kaavan valmistelussa.

Hyvinkään kaupunginhallitus on antanut selityksen. Kaupunginhallitus on selityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

A:n, B:n ja C:n valitukset tulee hylätä. Ranta-asemakaavan valmistelussa, hyväksymiskäsittelyssä ja hyväksymispäätöksestä tiedottamisessa on noudatettu maankäyttö- ja rakennuslakia sekä -asetusta. Kaavan valmisteluvaiheessa osallisilla on ollut mahdollisuus ilmaista mielipiteensä ja jättää muistutuksia. Kaupunginvaltuuston kokouskutsu ja esityslista on jaettu kuntalain ja valtuuston työjärjestyksen mukaisesti. Valmistelumateriaali on ollut valtuutettujen saatavilla etukäteen sekä kaupungin verkkosivuilla että valtuutettujen ekstranet-sivustolla.

Kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on lähetetty viipymättä tieto kaikille muistutuksen tehneille. Yhdelle muistuttajalle oli vastauksena tiedusteluun ilmoitettu ensin virheellinen valitusaika, mutta tieto oikaistiin ja kyseinen henkilö oli jättänyt valituksensa määräaikaan mennessä.

Ranta-asemakaavan laatimisessa on otettu huomioon kaavan sisältövaatimukset, ja kaava perustuu riittäviin selvityksiin. Ranta-asemakaavaa ei voi pitää ylimitoitettuna eikä yleiskaavan vastaisena. Ranta-asemakaavassa on osayleiskaavaa tarkemmin tutkittu ranta-alueen mitoitus.

Pojanjärven luonto-, ympäristö- ja linnustoselvityksiä on tehty useassa vaiheessa vuosina 2008 - 2011. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asiantuntijat ovat vuosina 2010 ja 2013 todenneet selvitykset riittäviksi. Selvitysten perusteella ei ole ollut tarvetta liito-oravien kulun turvaamista koskevaan kaavamääräykseen. Luontoarvot ja vesiensuojelu on otettu huomioon ranta-asemakaavan mitoituksessa ja määräyksissä.

D, E ja F ovat antaneet selityksen, jossa he ovat lausuneet muun ohella seuraava:

A:n, B:n ja C:n valitukset tulee hylätä. Alueelta ei asiantuntijoiden tekemien luontoselvitysten yhteydessä ollut löytynyt merkkejä liito-oravasta, vaikka niitä oli erityisesti etsitty. Kaavan valmisteluvaiheessa on tehty myös Natura-arvioinnin tarveharkinta eikä mahdollisia merkittäviä vaikutuksia ole tunnistettu. Kaavan mukaisen kuuden loma-asunnon rakentamisesta ei voi aiheutua Pojanjärven vesiolosuhteisiin merkittäviä vaikutuksia. Huomattava osa järven ranta-alueista jää edelleen rakentamattomaksi.

Ranta-asemakaava ei ole osayleiskaavan vastainen. Yleiskaavan selostusosan lausumat rakentamisen mitoituksesta eivät sido ranta-asemakaavan laadintaa. Ranta-asemakaavassa puustoisena säilyvä rantavyöhyke ja rakennuspaikkojen ympärille osoitettu MY- ja s-1-alueet turvaavat rantamaiseman säilymisen sekä hyvät liikkumismahdollisuuden eläimille, mukaan lukien liito-oravalle, mikäli se alueella esiintyisi.

A, B ja C ovat antaneet yhteisen vastaselityksen, jossa he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaavan luontoselvitysten huomattavaa puutteellisuutta osoittaa vastaselityksen liitteenä toimitettu filosofian tohtori, dosentti Marko Niemisen asiantuntijalausunto, joka perustui maastokatselmukseen alueella 14.8.2015. Lausunnon mukaan luontotyyppejä ei ole selvitetty koko kaava-alueelta ja luontotyypit ja kasvilajisto on selvitetty puutteellisesti. Liito-oravien, lepakoiden, viitasammakon, jätti- ja isolampisukeltajan sekä siro- ja lummelampikorentojen esiintymistä alueella ei ole selvitetty riittävästi, vaikka näitä on tavattu alueella aikaisemmin ja alueella olisi lajeille potentiaalista elinympäristöä. Liito-orava- ja viitasammakkoselvitykset on tehty väärään vuodenaikaan, jolloin kyseisiä lajeja ei ole voitu havaita. Alueen linnustokartoitukset ovat olleet verrattain vanhoja kaavaa hyväksyttäessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan ranta-asemakaava-alueella on tehty havaintoja liito-oravasta. Ottaen huomioon, että kaavassa on rakennusalojen ja rannan väliin osoitettu noin 20-30 metrin levyinen luonnonmukaisena säilytettävä alue, että kaava-alueen etelä- ja pohjoisosaan on s-1-merkinnällä osoitettu sellaiset alueiden osat, joiden puusto on säilytettävä mahdollisimman luonnontilaisena, ja että RA-aluetta ympäröi MY-alue, kaava ei estä liito-oravan liikkumista alueella.

Kaavan mukainen rakentaminen on ennalta arvioiden sijoitettavissa siten, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädettyä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa ei rikota. Lainkohta tulee suoraan noudatettavaksi myös myönnettäessä rakennuslupia kaavassa osoitetuille rakennuspaikoille. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen valituksissa esitetyillä liito-oravaan liittyvillä perusteilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelija Satu Sunberg.