Maahanmuuttovirasto oli hylännyt A:n kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää hänet Norsunluurannikolle. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen. A oli hakenut lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mutta hän oli peruuttanut valituslupahakemuksensa 20.12.2012. A oli 22.12.2012 hakenut uudelleen kansainvälistä suojelua Beninin kansalaisena. Maahanmuuttovirasto oli ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin nojalla toimittanut hakemuksen tiedoksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Korkein hallinto-oikeus oli 5.2.2013 antanut asiassa peruutuksen vuoksi raukeamispäätöksen.

A oli 21.10.2013 hakenut oleskelulupaa maasta poistamisen estymisen vuoksi ulkomaalaislain 51 §:n nojalla. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt oleskelulupahakemuksen. Lisäksi se oli päättänyt käännyttää A:n kotimaahansa Beniniin ja määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kolmeksi vuodeksi. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi A:lle valitusluvan. Oleskeluluvan osalta asiassa oli ratkaistava, oliko A:lle tullut myöntää oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi, kun hänet oli lainvoimaiseksi tulleella päätöksellä määrätty käännytettäväksi Norsunluurannikolle, mutta häntä ei ollut voitu käännyttää sinne, koska hänet oli todettu sittemmin Beninin kansalaiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:ta ei ollut poistettu maasta, koska hänelle ei ollut tehty käännytyspäätöstä hänen oikeaan kotimaahansa. Tätä ei ollut pidettävä ulkomaalaislain 51 §:ssä tarkoitettuna perusteena oleskeluluvan myöntämiselle maasta poistamisen estymisen vuoksi. A:lle ei ollut voitu myöntää oleskelulupaa maasta poistamisen estymisen vuoksi.

Asiassa oli ratkaistavana, onko A voitu määrätä käännytettäväksi Beniniin maasta poistamisen estymisen vuoksi vireille pantua oleskelulupa-asiaa ratkaistaessa, kun korkein hallinto-oikeus ei ole voinut ottaa A:n Beninin kansalaisena tekemää turvapaikkahakemusta enää uutena selvityksenä huomioon A:n peruutettua edellisen valituslupahakemuksensa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momenttia ei tule tulkita siten, että se mahdollistaisi tilanteen, jossa aikaisempaa turvapaikkahakemusta koskevan asian vireillä ollessa tehtävä hakemus jäisi sisällöllisesti tutkimatta, vaan tarkoituksena on, että kaikki myöhemmän hakemuksen yhteydessä esitetyt tosiseikat ja lisäselvitykset tulevat arvioitaviksi kansainvälisen suojelun tarpeen harkinnassa. Jos ulkomaalainen panee vireille uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hän on peruuttanut edellisen hakemuksensa tai sitä koskevan muutoksenhaun, mutta ennen kuin asian raukeamisesta on tehty päätös, uuden hakemuksen on katsottava tulleen vireille sen jälkeen, kun ulkomaalainen on saanut edellisestä asiastaan lainvoimaisen päätöksen. Hakemusta käsiteltäessä on tällöin sovellettava ulkomaalaislain 102 §:n 1 momenttia.

Maahanmuuttoviraston olisi tullut tutkia A:n 22.12.2012 tekemä turvapaikkahakemus ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentin mukaisena uusintahakemuksena ja antaa sen johdosta valituskelpoinen päätös. Kun hakemusta ei ollut ratkaistu, sen oli katsottava olevan edelleen vireillä. Koska A oli hakenut kansainvälistä suojelua suhteessa Beniniin eikä hänen kansainvälisen suojelun tarvettaan ollut tutkittu, Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut päättää käännyttää häntä Beniniin maasta poistamisen estymisen vuoksi vireille pannun oleskelulupa-asian ratkaisemisen yhteydessä. Näin ollen häntä ei ollut myöskään voitu määrätä maahantulokieltoon. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin käännyttämistä ja maahantulokieltoa koskevilta osin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi yhdessä A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen kanssa.

Ulkomaalaislaki 51 § (301/2004) 1 momentti, 102 § 1 momentti (973/2007), 102 § (301/2004) 2 momentti, 148 § 2 momentti, 150 § 1 momentti

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.3.2015 nro 15/0163/3

Asian tausta

Muutoksenhakija haki 5.11.2009 kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa ilmoittaen nimekseen B sekä kansalaisuudekseen Kongon demokraattinen tasavalta.

Maahanmuuttovirasto hylkäsi 20.1.2011 muutoksenhakijan hakemuksen. Lisäksi virasto päätti käännyttää muutoksenhakijan Norsunluurannikolle, jota kielianalyysin perusteella pidettiin hänen kotimaanaan.

Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi 26.1.2012 valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Muutoksenhakija haki lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hän kuitenkin peruutti valituslupahakemuksensa 20.12.2012.

Muutoksenhakija haki 22.12.2012 uudelleen kansainvälistä suojelua Beninin kansalaisena nimellä A. Maahanmuuttovirasto toimitti hakemuksen tiedoksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Korkein hallinto-oikeus antoi 5.2.2013 päätöksen, jossa todettiin muutoksenhakijan 20.12.2012 peruuttaneen valituksensa, minkä vuoksi lausuminen valituslupahakemuksessa esitetyistä vaatimuksista raukesi.

Asian aikaisempi käsittely

Muutoksenhakija on 21.10.2013 hakenut oleskelulupaa ulkomaalaislain 51 §:n nojalla maasta poistamisen estymisen vuoksi.

Maahanmuuttovirasto on 7.11.2013 hylännyt muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen. Lisäksi virasto on päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Beniniin ja määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kolmeksi vuodeksi.

Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaan Italia on ilmoittanut vastauksena hakijasta tehtyyn tiedusteluun hänen henkilötiedoikseen A, syntynyt 30.9.1988, Adjonoun, Benin.

Maahanmuuttovirasto on selostanut soveltamansa säännökset ja niiden esityöt sekä perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut oleskeluluvan epäämiselle

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään 2013:78 todennut, että hakijalle, jolla on täytäntöönpanokelpoinen maastapoistamispäätös, mutta jota ei voida poistaa maasta pakkotoimin, on myönnettävä ulkomaalaislain 51 §:n mukainen oleskelulupa, vaikka hän voisi palata kotimaahansa vapaaehtoisesti.

Hakijalle 20.1.2011 tehdyssä käännytyspäätöksessä hakija on päätetty käännyttää Norsunluurannikolle. Kun on käynyt ilmi, että hakija onkin Beninin kansalainen, hakijan aiempi käännytyspäätös ei ole täytäntöönpanokelpoinen. Edellytykset maasta poistamisen estymisen perusteella myönnettävän oleskeluluvan osalta eivät siten täyty hakijan kohdalla.

Hakija on esiintynyt ensimmäistä kertaa turvapaikkaa hakiessaan eri henkilöllisyydellä ja eri maan kansalaisena kuin toisen kerran turvapaikkaa hakiessaan salaten näin oikean henkilöllisyytensä. Hakija ei ole esittänyt Suomen viranomaisille aitoa passiaan, vaan hakija on tarkoituksellisesti hävittänyt passinsa lähettämällä sen Italiaan Suomen viranomaisten ulottumattomiin turvapaikan hakemisen jälkeen. Hakijan ilmeisenä tarkoituksena on ollut pitkittää maassa oleskeluaan. Asiassa on hakijan hakemushistoria huomioon ottaen ja asiaa kokonaisuudessaan arvioiden perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla.

Asiassa ei ole ilmennyt perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi.

Perustelut käännyttämiselle ja maahantulokieltoon määräämiselle

Hakija käännytetään ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin perusteella kotimaahansa Beniniin, koska hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa, jota oleskelun jatkaminen edellyttäisi.

Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioitavia seikkoja, joita olisi pidettävä käännyttämisperustetta painavampina. Hakija voidaan käännyttää kotimaahansa Beniniin ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Hakijalle ei määrätä ulkomaalaislain 147 a §:n 1 momentin mukaista aikaa vapaaehtoiselle paluulle, koska hakemus on hylätty myös maahantulosäännösten kiertämisen vuoksi. Koska vapaaehtoisen paluun aikaa ei anneta, hakija määrätään ulkomaalaislain 150 §:n mukaiseen maahantulokieltoon kolmeksi vuodeksi. Maahantulokiellon pituutta arvioitaessa on otettu huomioon hakemuksen hylkäämisen perusteena olevat seikat, hakijan rikosepäilyjen vakavuus, eri henkilöllisyyksillä esiintyminen Suomessa, oikean henkilöllisyyden salaaminen ja kotimaan passin lähettäminen ulkomaille sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa oikeusohjeet ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Oleskelulupa

Muutoksenhakija on 20.1.2011 tehdyssä käännytyspäätöksessä päätetty käännyttää hänen silloiseen oletettuun kotimaahansa Norsunluurannikolle. Muutoksenhakija on hakenut uudelleen turvapaikkaa 22.12.2012 ja tuolloin ilmoittanut eri henkilötiedot ja kotimaakseen Beninin. Maahanmuuttovirasto on tarkastanut Italiasta muutoksenhakijan henkilöllisyyden. Koska asiassa on myöhemmin käynyt ilmi, että muutoksenhakija onkin Beninin kansalainen, 20.1.2011 tehty käännytyspäätös ei ole täytäntöönpanokelpoinen.

Tämän johdosta edellytykset maasta poistamisen estymisen perusteella myönnettävän oleskeluluvan osalta eivät täyty muutoksenhakijan kohdalla.

Muutoksenhakija on ensimmäistä kertaa turvapaikkaa hakiessaan salannut oikean henkilöllisyytensä. Hän on turvapaikan hakemisen jälkeen tarkoituksellisesti hävittänyt passinsa lähettämällä sen Italiaan. Menettelyllään muutoksenhakija on pyrkinyt pitkittämään maassa oleskeluaan. Näin ollen asiassa on perusteltua aihetta epäillä muutoksenhakijan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla. Hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttoviraston päätöksen muuttamiseen oleskeluluvan osalta ei ole syytä.

Käännyttäminen

Koska muutoksenhakijalle ei ole myönnetty oleskelulupaa, jota hänen oleskelunsa jatkaminen edellyttäisi, asiassa on perusteet hänen käännyttämiselleen kotimaahansa Beniniin. Muutoksenhakija on oleskellut täällä suhteellisen lyhyen aikaa eikä hänellä asiakirjojen mukaan ole Suomessa perhettä eikä työpaikkaa. Muutoksenhakija on myös olennaisesti vaikeuttanut turvapaikkahakemuksensa käsittelyä väärien henkilö- ja muiden tietojen antamisella.

Hallinto-oikeus katsoo, kuten Maahanmuuttovirastokin, että muutoksenhakija voidaan käännyttää kotimaahansa ilman, että hän voi joutua siellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle. Käännytyspäätöstä tehtäessä on myös otettu huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan.

Koska oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen vuoksi, muutoksenhakija on tullut määrätä maahantulokieltoon. Maahanmuuttoviraston päätöksen muuttamiseen käännyttämisen ja maahantulokiellon osalta ei ole syytä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 36 § 2 momentti, 51 § 1 momentti, 146 §, 147 §, 147 a § 2 momentti, 148 § 2 momentti sekä 150 § 1 ja 2 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman ja Riitta Fränti. Esittelijä Taija Randen.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle oleskeluluvan myöntämistä varten. Käännyttämispäätös ja maahantulokielto tulee kumota. Käännyttämispäätöksen täytäntöönpano on kiellettävä, kunnes asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Muutoksenhakija on esittänyt perusteina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakijan kansainvälisen suojelun ja turvapaikan tarvetta ei ole missään vaiheessa tutkittu suhteessa hänen oikeaan kotimaahansa Beniniin. Muutoksenhakija on kokenut olleensa Suomessa viime vuosien aikana oikeudettomassa tilassa, kun hän oleskeli täällä ilman oleskelulupaa tai turvapaikkaa, mutta häntä ei kuitenkaan voitu tosiasiassa käännyttää hänen aiemmin ilmoittamaansa tai kielianalyysin perusteella pääteltyyn kotimaahansa. Muutoksenhakija on oleskellut Suomessa huomattavan kauan, jo vuoden 2009 loppupuolelta lähtien. Näiden syiden vuoksi muutoksenhakija on hakenut nyt kyseessä olevaa tilapäistä oleskelulupaa.

Myöskään käännyttäminen Beniniin ei ole kohtuullista, koska suojelun tarvetta ei ole aikaisemmin arvioitu lainkaan suhteessa Beniniin.

Korkein hallinto-oikeus on 17.3.2016 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. Kansainvälisen suojelun tarvetta ja perusteita ei voida tutkia oleskelulupaprosessissa. Muutoksenhakijan käännyttäminen Beniniin on edelleen tosiasiassa mahdollista, koska Italian viranomaiset ovat tunnistaneet muutoksenhakijan henkilöllisyyden ja Beninin kansalaisuuden. Muutoksenhakijalla on ollut hallussaan Suomessa myös aito Beninin passi. Maahanmuuttovirasto on katsonut päätöksessään, että valittaja voidaan käännyttää oikeaan kotimaahansa Beniniin ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen. Kun otetaan huomioon muutoksenhakijan suhteellisen pitkä maassaoloaika, lähes seitsemän vuotta, ja kaikki asiaan vaikuttavat seikat kokonaisuudessaan, olisi tilapäisen oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ja käännyttäminen tai vapaaehtoinenkin paluu Beniniin kohtuutonta. Vaikka muutoksenhakija voisikin palata Beniniin vapaaehtoisesti, tälle seikalle ei tule antaa edellä sanotun perusteella merkitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin ne koskevat muutoksenhakijan käännyttämistä ja maahantulokieltoa. Muilta osin valitus hylätään.

Perustelut

1. Oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi

1.1 Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Tässä asiassa sovellettavan ulkomaalaislain 51 §:n (301/2004) 1 momentin mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen oleskelulupa, jos häntä ei tilapäisestä terveydellisestä syystä voida palauttaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa taikka hänen maasta poistamisensa ei ole tosiasiassa mahdollista. Säännöstä on sittemmin muutettu 1.7.2015 voimaan tulleella lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (674/2015).

Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) 51 §:n (301/2004) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin oleskeluluvan myöntämisestä Suomessa olevalle ulkomaalaiselle tilanteessa, jossa perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ei varsinaisesti olisi, mutta henkilöä ei kuitenkaan tilapäisesti voitaisi poistaa maasta joko maasta poistamiseen liittyvien tosiasiallisten syiden vuoksi tai henkilön itsensä olosuhteisiin liittyvien inhimillisten syiden vuoksi. Tällainen syy voisi olla esimerkiksi se, että liikenneyhteydet kyseiseen valtioon puuttuvat, hän ei voi saada tarvittavia matkustusasiakirjoja tai valtion viranomaiset muutoin suhtautuvat kielteisesti henkilön vastaanottamiseen. (– –) Lakiin ehdotetaan otettavaksi uusi säännös, joka mahdollistaisi oleskeluluvan myöntämisen tilanteissa, joissa henkilön maasta poistaminen ei tosiasiassa olisi mahdollista. (– –) Pykälän 1 momentin tarkoittamissa tilanteissa henkilön kotimaahan palaamiselle olisi tilapäinen terveydellinen syy tai niin sanottu tekninen este. Liikenneyhteyksien puuttuminen Suomesta kotimaahan, tarvittavan matkustusasiakirjan puuttuminen tai muu vastaavanlainen tekijä voi johtaa siihen, että ulkomaalaista ei tosiasiassa voida pakkokeinoin poistaa Suomesta. Tällaisessakin tilanteessa asianomainen saattaisi itse vapaaehtoisesti voida matkustaa kotimaahansa, mutta jos hän ei siihen suostu, palauttaminen pakkokeinoin poliisin saattamana ei olisi mahdollista. (– –)"

Euroopan parlamentin ja neuvoston jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi antaman direktiivin 2008/115/EY (ns. paluudirektiivi) 9 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio voi lykätä maastapoistamista asianmukaiseksi ajaksi ottaen huomioon yksittäistapauksen erityispiirteet. Jäsenvaltioiden on erityisesti otettava huomioon:

a) kolmannen maan kansalaisen fyysinen tai henkinen tila;

b) tekniset syyt, kuten kuljetuskapasiteetin puute tai maastapoistamisen epäonnistuminen siksi, että palautettavan henkilöllisyyttä ei voida selvittää.

1.2 Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, onko muutoksenhakijalle tullut myöntää oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi, kun hänet on päätetty käännyttää Norsunluurannikolle ja päätös on lainvoimainen, mutta muutoksenhakijaa ei ole voitu käännyttää päätöksen mukaiseen maahan, koska hänen on sittemmin todettu olevan Beninin kansalainen. Päätöstä käännyttää muutoksenhakija kotimaahansa Beniniin ei ole tehty.

Ulkomaalaislain 51 §:n (301/2004) 1 momentissa tarkoitettuna syynä maasta poistamisen estymiselle voidaan säännöksen esitöiden ja paluudirektiivin 9 artiklan 2 kohdan perusteella pitää teknistä estettä kuten sitä, että liikenneyhteydet kohdemaahan puuttuvat, maasta poistettava henkilö ei saa tarvittavia matkustusasiakirjoja tai että kohdevaltion viranomaiset suhtautuvat kielteisesti henkilön vastaanottamiseen, tai sitä, että maasta poistettava henkilö on fyysisesti tai henkisesti niin huonossa kunnossa, että maasta poistaminen ei käytännössä onnistu.

Muutoksenhakijaa ei ole poistettu maasta, koska hänelle ei ole tehty käännytyspäätöstä hänen oikeaan kotimaahansa. Tätä ei ole pidettävä ulkomaalaislain 51 §:ssä (301/2004) tarkoitettuna perusteena oleskeluluvan myöntämiselle. Näin ollen muutoksenhakijalle ei ole voitu myöntää oleskelulupaa maasta poistamisen estymisen vuoksi. Valitus on tältä osin hylättävä.

2. Käännyttäminen ja maahantulokielto

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin mukaan käännyttää voidaan ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut tai jolle ei ole sitä myönnetty.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan käännyttämistä koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto.

Ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentin (973/2007) mukaan uusintahakemuksella tarkoitetaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan kielteisen päätöksen Maahanmuuttovirastolta tai hallintotuomioistuimelta aikaisemmin tekemäänsä hakemukseen, kun hän oleskelee edelleen maassa tai kun hän on kielteisen päätöksen saatuaan lyhyeksi ajaksi poistunut maasta.

Ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin mukaan, jos uusi hakemus tehdään asian ollessa vielä vireillä, hakijan esittämät tiedot toimitetaan käsittelevälle viranomaiselle otettavaksi huomioon uutena selvityksenä vireillä olevassa asiassa.

Ulkomaalaislakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) 102 §:n (301/2004) 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että pykälän 2 momentin säännöksellä selvennettäisiin sitä seikkaa, että samaan aikaan ei voi olla useita samaa asiaa koskevia hakemuksia. Jos uusi hakemus tehtäisiin asian ollessa vielä vireillä, hakemus katsottaisiin vireillä olevan hakemuksen täydentämiseksi ja hakijan esittämät tiedot toimitettaisiin sitä käsittelevälle viranomaiselle otettavaksi huomioon uutena selvityksenä.

1.7.2015 lukien voimassa olevan 102 §:n (194/2015) 1 momentin mukaan uusintahakemuksella tarkoitetaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan lainvoimaisen päätöksen Maahanmuuttovirastolta tai hallintotuomioistuimelta aikaisemmin tekemäänsä hakemukseen, kun hän oleskelee edelleen maassa tai on päätöksen saatuaan lyhyeksi ajaksi poistunut maasta. Voimassa oleva 102 §:n (194/2015) 2 momentti vastaa edellä selostettua 102 §:n (301/2004) 2 momenttia.

Neuvoston pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista antaman direktiivin 2005/85/EY (menettelydirektiivi), jonka nojalla annettuja lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä sovelletaan ennen 20 päivää heinäkuuta 2015 jätettyihin hakemuksiin, johdanto-osan 22 kohdan mukaan jäsenvaltioiden olisi tutkittava kaikki turvapaikkahakemukset sisällöllisesti eli arvioitava, voidaanko asianomaista hakijaa pitää pakolaisena (– –).

Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 343/2003 niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (aikaisempi vastuunmäärittämis­asetus, ns. Dublin II), vahvistettujen perusteiden mukaisesti määritetään ennen 1.1.2014 tehtyjen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on käsiteltävä kenen tahansa kolmannen maan kansalaisen minkä tahansa jäsenvaltion rajalla tai alueella esittämä turvapaikkahakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio. Tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.

2.2 Oikeudellinen arviointi

Muutoksenhakija on 22.12.2012 hakenut turvapaikkaa Beninin kansalaisena. Maahanmuuttovirasto on toimittanut hakemuksen ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin nojalla tiedoksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle, joka ei ole kuitenkaan voinut ottaa sitä enää uutena selvityksenä huomioon, koska muutoksenhakija oli peruuttanut valituslupahakemuksensa jo 20.12.2012. Asiassa on ratkaistava, onko muutoksenhakija voitu tässä tilanteessa maasta poistamisen estymisen vuoksi vireille pantua oleskelulupa-asiaa ratkaistaessa määrätä käännytettäväksi Beniniin.

Ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin esitöiden mukaan säännöksen tarkoitus on ehkäistä sitä, että samalla henkilöllä olisi samanaikaisesti vireillä useita kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. Edellä selostetussa menettelydirektiivin 2005/85/EY johdanto-osan 22 kohdassa on ilmaistu jäsenvaltion velvollisuus tutkia kaikki turvapaikkahakemukset sisällöllisesti. Aikaisemman vastuunmäärittämisasetuksen (EY) N:o 343/2003 3 artiklassa on säädetty jäsenvaltioiden velvollisuudesta käsitellä turvapaikkahakemus.

Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin tarkoitus ja unionin oikeudesta ilmenevä jäsenvaltion velvollisuus tutkia turvapaikkahakemus, 102 §:n (301/2004) 2 momenttia ei tule tulkita siten, että se mahdollistaisi tilanteen, jossa aikaisempaa turvapaikkahakemusta koskevan asian vireillä ollessa tehty hakemus jäisi sisällöllisesti tutkimatta, vaan tarkoituksena on, että kaikki myöhemmän hakemuksen yhteydessä esitetyt tosiseikat ja lisäselvitykset tulevat arvioitaviksi kansainvälisen suojelun tarvetta harkittaessa.

Jos ulkomaalainen panee vireille uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hän on peruuttanut edellisen hakemuksensa tai sitä koskevan muutoksenhaun, mutta ennen kuin asian raukeamisesta on tehty päätös, uuden hakemuksen on katsottava tulleen vireille sen jälkeen, kun ulkomaalainen on saanut edellisestä asiastaan lainvoimaisen päätöksen. Hakemusta käsiteltäessä on tällöin sovellettava ulkomaalaislain 102 §:n 1 momenttia.

Korkeimman hallinto-oikeuden 5.2.2013 antamasta raukeamispäätöksestä käy ilmi, että muutoksenhakija oli peruuttanut valituslupahakemuksensa jo 20.12.2012 eli ennen kuin muutoksenhakija on hakenut uudelleen turvapaikkaa Beninin kansalaisena. Maahanmuuttoviraston olisi siten tullut käsitellä hakemus ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentin mukaisena uusintahakemuksena ja antaa sen johdosta valituskelpoinen päätös. Kun hakemusta ei ole ratkaistu, sen on katsottava olevan edelleen vireillä.

Koska muutoksenhakija on vuonna 2012 hakenut kansainvälistä suojelua suhteessa kotimaahansa Beniniin eikä hänen kansainvälisen suojelun tarvettaan ole tältä osin tutkittu, Maahanmuuttovirasto ei ole voinut päättää käännyttämisestä maasta poistamisen estymisen vuoksi vireille pannun oleskelulupahakemuksen ratkaisemisen yhteydessä. Näin ollen häntä ei ole myöskään voitu määrätä maahantulokieltoon.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava käännyttämistä ja maahantulokieltoa koskevilta osin ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi yhdessä muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen kanssa.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

Asia Moottorikelkkailureitin reittisuunnitelman hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat 1. A ja B

2. C, D, E, F, G, H, I, J, K, L ja M

Päätös, jota valitukset koskevat

Itä-Suomen hallinto-oikeus 2.10.2015 nro 15/0273/3

Asian aikaisempi käsittely

Tuusniemen ympäristölautakunta oli 14.6.2011 (28 §) hyväksynyt moottorikelkkareittisuunnitelman välille Soittu–Juojärvi–Heinäveden raja ja reitinpitäjäksi Tuusniemen kunnan.

Ympäristölautakunnan päätöksestä oli tehty seitsemän oikaisuvaatimusta. Tuusniemen kunnan ympäristölautakunta oli lakkautettu 1.1.2013 alkaen. Ympäristölautakunnan viranomaistehtävät olivat siirtyneet tekniselle lautakunnalle.

Tuusniemen tekninen lautakunta on 19.12.2013 (§ 92–98) osin hylännyt Tuusniemen ympäristölautakunnan moottorikelkkareittisuunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä tehdyt oikaisuvaatimukset ja osin muuttanut reitin sijaintia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen eräiden asiakumppaneiden osalta sekä siltä osin kuin valituksen perusteena on käytetty päätöksen tiedoksiantamiseen, valitusosoitukseen ja elinkeinovapauden loukkaamiseen liittyviä seikkoja. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt Tuusniemen teknisen lautakunnan päätöksestä tehdyt valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kysymys seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

(---)

Maastoliikennelaissa ei ole säännöksiä muutoksenhausta moottorikelkkarei­tin reittisuunnitelman hyväksymispäätökseen, joten muutoksenhakuun so­velletaan kuntalain säännöksiä.

Valituksenalaisen päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen kuntalain 90 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan valtuuston ja kuntayhtymän 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Valituksenalaisen päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen kuntalain 92 §:n (365/1995) 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksin vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Mikäli päätös on oikaisuvaatimuksen johdosta muuttunut, saa päätökseen hakea muutosta kunnallisvalituksin myös se, jolla on 1 tai 2 momentin nojalla oikeus tehdä kunnallisvalitus.

(---)

A:n ja hänen asiakumppaniensa valitusperusteet, jotka liittyvät päätöksen tiedoksiantamiseen, valitusosoitukseen ja elinkeinovapauteen

A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole esittäneet päätöksen tiedoksiantamiseen, valitusosoitukseen ja elinkeinovapauden loukkaamiseen liittyviä valitusperusteitaan edellä selostetun kuntalain 90 §:n 3 momentissa säädetyssä määräajassa. Hallinto-oikeus jättää valituksen näillä perusteilla tehtynä tutkimatta.

Metsäyhtymä

Asiakirjoista ilmenee, että nimellä Metsäyhtymä E ja G, I, J, K ja L ja M on tehty oikaisuvaatimus siten, että oikeusvaatimuksen tekijäksi on ilmoitettu metsäyhtymä itse sekä erikseen tietyt metsäyhtymään kuuluvat henkilöt. Hallinto-oikeus toteaa, että metsäyhtymä ei ole sellainen oikeushenkilö, jolla olisi itsenäinen valitusoikeus. Asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, että kaikkia metsäyhtymään kuuluvia henkilöitä olisi erikseen selvitetty kunnassa. Tämän vuoksi ja kun kaikki hallinto-oikeudessa metsäyhtymään kuuluvaksi ilmoitetut valittajat omistavat osuuden Tuusniemellä sijaitsevista kiinteistöistä, hallinto-oikeus on tutkinut metsäyhtymän valituksen kaikkien metsäyhtymään kuuluvaksi ilmoitettujen henkilöiden tekemänä.

Valitukset

Sovellettavat säännökset

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Maastoliikennelain 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta.

Maastoliikennelain 15 §:n 1 momentin mukaan moottorikelkkareitin perustamiseksi on laadittava reittisuunnitelma, jonka hyväksymisestä päättää kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Säännöksen 2 momentin mukaan reittisuunnitelmassa on osoitettava reitin kulku ja reittiin kuuluvat levähdys- ja huoltoalueet niin, että ne voidaan suunnitelman perusteella tarvittaessa merkitä maastoon. Suunnitelmassa on myös mainittava ne kiinteistöt, joiden kautta reitti tulisi kulkemaan.

Maastoliikennelain 16 §:n 1 momentin mukaan moottorikelkkailureitti perustetaan lainvoimaisen reittisuunnitelman perusteella joko reittitoimituksessa tai maanomistajan ja reitin pitäjän välisellä kirjallisella sopimuksella. Pykälän 2 momentin mukaan moottorikelkkailureittiä ei saa perustaa, jos sen käyttämisestä aiheutuisi luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, maa- ja metsätaloudelle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle tai yksityiselle edulle huomattavaa haittaa. Pykälän 3 momentin mukaan moottorikelkkailureitti voidaan perustaa riippumatta maa-alueen tai vesialueen omistajan tai haltijan suostumuksesta, jos reitin perustaminen on tarpeen yleisen kulkuyhteyden luomiseksi tai yleisen virkistyskäytön kannalta eikä reitistä aiheudu maa-alueen omistajalle tai haltijalle eikä poronhoidolle huomattavaa haittaa. Pykälän 4 momentin mukaan moottorikelkkailureitistä kiinteistölle, maa-alueen omistajalle tai haltijalle, poronhoidolle tai ammattimaiselle kalastukselle aiheutuva vahinko ja haitta on reitin pitäjän korvattava.

Maastoliikennelain 17 §:n mukaan reitin pitäjän on haettava reittitoimitusta Maanmittauslaitokselta vuoden kuluessa siitä, kun reittisuunnitelma on hyväksytty ja päätös on saanut lainvoiman. Pykälän 2 momentin mukaan moottorikelkkailureitin perustamiseksi pidettävässä reittitoimituksessa on soveltuvin osin noudatettava, mitä ulkoilulain (606/73) 5-8 §:ssä säädetään ulkoilureittitoimituksen hakemisesta, kustannuksista, toimitusmiehistä, toimituksen kulusta sekä korvauksista, jollei tämän lainsäännöksistä muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan muusta menettelystä reittitoimituksessa, muutoksenhausta toimituksessa annettuun päätökseen tai suoritettuun toimenpiteeseen sekä kiinteistörekisteriin merkitsemisestä on soveltuvin osin voimassa, mitä näistä seikoista säädetään yksityisistä teistä annetun lain (358/62) säännöksissä tietoimituksesta, jollei tämän lain säännöksistä muuta johdu.

Maastoliikennelain 19 §:n 2 momentin ensimmäisen lauseen mukaan reitin pitäjällä on oikeus poistaa reitiltä ajoa haittaavia puita, pensaita sekä muita vähäisiä luonnonesteitä.

Maastoliikenneasetuksen 8 §:n mukaan reittisuunnitelmasta on ennen sen hyväksymistä pyydettävä tarpeelliset lausunnot ja varattava niille, joita asia koskee, tilaisuus tulla kuulluksi. Tällöin on soveltuvin osin noudatettava, mitä 2 ja 3 §:ssä säädetään.

Maastoliikenneasetuksen 2 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on pyydettävä esityksestä asianomaisen kunnan lausunto, jollei kysymyksessä ole kunnan oma esitys. Asianomaiselle maan omistajalle tai haltijalle, asianomaiselle paliskunnalle ja valvontaviranomaisille sekä muille, joita asia koskee, on varattava tilaisuus antaa lausunto esityksestä.

Maastoliikenneasetuksen 3 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tai, jos kunta on esityksen tekijänä, kunnan on tiedotettava esityksestä kuuluttamalla vähintään 14 päivän ajan kunnan ilmoitustaululla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/25) säädetään. Kuulutuksen julkaisemisesta on lisäksi ilmoitettava riittävän ajoissa vähintään yhdessä paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Kuulutuskustannukset maksetaan valtion varoista. Esitystä koskevien tietojen tulee olla saatavilla asianomaisessa kunnassa kuulutusajan.

(---)

A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

Omaisuuden suoja

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan tuoneet esiin, että valituksenalainen päätös on perustusoikeuksiin kuuluvan omistusoikeuden vastainen, koska moottorikelkkareitti kiinteistöllä rajoittaa kiinteistön omistajan mahdollisuuksia kiinteistönsä käyttöön. Moottorikelkkareittien rakentamiseksi Tuusniemen alueelle ei ole omistusoikeuden loukkauksen mahdollistavaa painavaa yhteiskunnallista tarvetta. Omaisuuden käyttöoikeus on oikeusjärjestyksen perusteella odotettu oikeus, jota hallintoviranomaisten tulisi suojata hallintolain 6 §:n perusteella. Valittajat ovat tähän valitusperusteeseen liittyen vastineessaan viitanneet korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun 2014:65. Heidän tulkintansa mukaan tämä päätös tarkoittaa, että reittisuunnitelmalla ei voida rajoittaa maanomistajan käyttöoikeutta sen paremmin kesällä kuin talvellakaan. Reitinpitäjällä ei ole oikeutta rakentaa reittiä väylänä maastoon, vaan reitin hyväksyminen tarkoittaa vain kulkuoikeutta kelkalle kyseisellä alueella. Lisäksi valittajat ovat viitanneet valituksessa perustuslakiin yleisemminkin todeten, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja ettei lainvastaisten reittisuunnitelmien mukaisia reittejä saa rakentaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että maastoliikennelain 15 ja 16 §:istä ilmenee, että maastoliikennelain mukaisen moottorikelkkailureitin perustaminen on kaksivaiheinen siten, että reittisuunnitelman hyväksymisestä päättää kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, minkä jälkeen reitti perustetaan lainvoimaisen reittisuunnitelman perusteella joko maastoliikennelain 17 §:n mukaisessa reittitoimituksessa tai maanomistajan ja reitin pitäjän välisellä kirjallisella sopimuksella. Hallinto-oikeus arvioi, että kun otetaan huomioon maastoliikennelain 16 §:n 2 ja 3 momenttiin sisältyvät säännökset reitin hyväksymisen edellytyksistä ja 4 momentin säännökset kiinteistön omistajien ja haltijoiden mahdollisuudesta saada korvausta reittitoimituksessa reittilinjauksen kiinteistölle aiheuttamasta haitasta ja vahingosta, reittisuunnitelman hyväksymispäätös ei loukkaa perustuslain 15 §:n 1 momentissa säädettyä omaisuuden suojaa tai hallintolain 6 §:n velvoitetta oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettujen odotusten suojaamisesta. Hallinto-oikeuden arvion mukaan valituksessa mainitusta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ei voi vetää valituksessa mainittua johtopäätöstä. Maastoliikennelain 15 §:n 2 momentin mukaan reittisuunnitelmassa on osoitettava reitin kulku. Hallinto-oikeuden arvion mukaan käsitteeseen "reitin kulku" sisältyy reittilinjauksen lisäksi tieto siitä, minkä levyinen reitti on. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä mainittu yleinen kulkuoikeus tarkoittaa hallinto-oikeuden arvion mukaan nimenomaan maanomistajan oikeuksien rajoittamista siten, että maanomistaja ei voi käyttää kiinteistöään reittialueella niin, että moottorikelkkareitillä oleva kulkuoikeus estyy. Reitin pitäjä voi reitin perustamisen jälkeen myös tehdä reittialueella maastoliikennelain 19 §:n 2 momentin ensimmäisessä lauseessa tarkoitettuja toimia.

Maastoliikennelain vastaisuus

Suunnitelmat ja päätöksen perusteena olevat tiedot

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan tuoneet esiin, että päätöksen perusteena olevat suunnitelmat ja tiedot perusteluineen ovat vanhentuneita ja harhaanjohtavia. Valituksesta käy ilmi, että he ovat tässä yhteydessä tarkoittaneet sitä, että reittisuunnitelmassa esitetty hanke ei vastaa todellista tilannetta hankkeeseen osallistuvien kuntien ja rahoituksen suhteen ja että vaikka suunnitelmassa reitin tarvetta on perusteltu moottorikelkkailun lisääntymisellä, moottorikelkkaliikenne ei tosiasiassa ole kasvussa. Näin ollen tiedot olisivat virheellisiä. Valittajien mukaan Juankosken kunnassa on päätetty, ettei moottorikelkkareittejä perusteta kunnan alueella ja Kaavin kunnassa, että reitit perustetaan vain sopimalla niistä maanomistajien kanssa. Suunnitelmassa esitetty rahoitus ei ole varmaa, vaan reitin kustannukset voivat nousta merkittävästi aikaisemmin arvioidusta. Liikennekäyttöön rekisteröityjen moottorikelkkojen määrä on laskenut vuodesta 2007 lähtien. Näihin seikkoihin liittyen valituksessa on lisäksi viitattu hallintolain 50 §:ään, jossa käsitellään viranomaisen mahdollisuutta poistaa päätöksensä ja ratkaista asia uudelleen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Maastoliikennelain 15 §:n 2 momentista käyvät ilmi ne seikat, jotka muodostavat reittisuunnitelman keskeisen sisällön. Käytännössä reittisuunnitelmaksi nimettyyn asiakirjaan sisällytetään tavanomaisesti myös muuta sisältöä, kuten esimerkiksi reittisuunnitelmaa koskevia tavoitteita ja perusteluja reitin suunnitteluun ryhtymiselle tai muita lisätietoja. Tällaista tavoitteiden kuvausta ja lisätietojen antamista on kysymyksessä olevan reitin kohdalla muun muassa se tieto, että moottorikelkkareittejä koskevia suunnitelmia on aloitettu laatimaan samoihin aikoihin viidessä eri Koillis-Savon kunnassa ja että tavoitteena on ollut luoda useamman kunnan moottorikelkkareitit yhdistävä reitistö. Jokaisessa kunnassa päätetään kuitenkin itsenäisesti reittisuunnitelman hyväksymisestä oman kunnan alueella sekä siitä, mihin reitti siinä kunnassa sijoitetaan. Muiden kuntien päätösten huomioon ottaminen liittyy reitin hyväksymistä koskevaan tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Se seikka, että jonkin toisen kunnan alueella reittisuunnitelmaa koskeva valmistelu keskeytyy tai reittisuunnitelmaa ei hyväksytä, ei näin ollen automaattisesti tarkoita sitä, että toisen kunnan ympäristösuojeluviranomainen ei voisi hyväksyä oman kunnan alueelle suunniteltua reittisuunnitelmaa siitäkään huolimatta, että moottorikelkkareitti tulisi alkuperäisestä tavoitteesta poiketen tosiasiassa päättymään suunnitelman hyväksyneen kunnan rajalle. Myöskään rahoitusta koskevien suunnitelmien muuttuminen tai moottorikelkkailun tai moottorikelkkojen määrien vähentyminen suunnittelun alkamisen aikaisesta tasosta eivät ole sellaisia seikkoja, joita koskevien tietojen muuttuminen valmistelun aikana suoraan tarkoittaisi, että valituksenalainen päätös on tästä johtuen maastoliikennelain tai muunkaan lain vastainen. Valittajat eivät ole esittäneet sellaista selvitystä, jonka perusteella valituksenalainen päätös tulisi kumota vuonna 2010 reittisuunnitelmassa esitettyjä osallistujakuntia, rahoitusta ja moottorikelkkailun määrää koskevien lähtötietojen mahdolliseen muuttumiseen liittyvien valitusperusteiden nojalla tehtynä.

Reitin tarpeellisuus, haitat ja liikenneturvallisuuteen liittyvät seikat

A ja hänen asiakumppaninsa ovat perustelleet valitustaan sillä, että kysymyksessä olevan moottorikelkkareitin rakentamiselle ei ole maastoliikennelain mukaista tarvetta. Reitin rakentamista eivät tue mitkään pitävät tutkimustulokset niin, että reitti voitaisiin perustaa vastoin maanomistajien tahtoa. Yleisemminkin moottorikelkkareitit tuovat moottorikelkkailua alueille, jossa sitä ei aikaisemmin ole ollut. Näin reittien teko lisää maastoliikennettä ja samalla sen haittoja, vaikka maastoliikennelain tarkoitus on vähentää maastoliikenteestä aiheutuvia haittoja. Pitkällä tähtäyksellä reitti lisää päästöjä luontoon, koska reittien rakentaminen lisää moottorikelkkailua. Valituksenalaisen päätöksen tarkoittama reitti on sijoitettu osittain jäälle, vaikka yli puolet moottorikelkkaonnettomuuksista tapahtuu vesialueilla. Reitin myötä syntyy kelkkareittien ja muiden teiden risteyksiä. Näin ollen reitti on liikenneturvallisuuden ja yleisen edun vastainen.

Tuusniemen tekninen lautakunta on lausunnossaan tuonut muun muassa esiin, että moottorikelkkareittejä tarvitaan mahdollistamaan paikoin melko hajanaisten sopimuksiin perustuvien kelkkaurastojen sekä laittoman kelkkailun saaminen ylläpidetylle ja viralliselle kelkkareitille. Hoidetuilla reiteillä ajo-olosuhteet paranevat, jolloin kelkkojen hyötysuhde paranee ja päästöjen määrä vähenee. Kelkkailun lisääntymisen haittoja tasaavat uusien kelkkojen päästövaatimusten tiukentuminen. Virallistetut reitit ovat oleellisesti turvallisempia kuin kelkkailu epävirallisilla urilla. Reitin suunnittelussa on kiinnitetty erityistä huomiota moottorikelkkareitin sekä muiden ulkoilureittien ja teiden risteysten turvallisuuteen. Teillä risteyksistä varoitetaan liikennemerkein.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Arvioitaessa kunnan toimivaltaisen viranomaisen harkintavaltaa maastoliikennelain moottorikelkkareitin perustamiseksi on otettava huomion lain 15 §:n 2 momentin ja 16 §:n 2 momentin lisäksi lain 1 §:stä ilmenevät monet eri tarkoitukset. Reittisuunnitelmaa koskevilla ratkaisuilla ja valinnoilla on läheinen yhteys kunnan maankäyttöä koskeviin ratkaisuihin. Kunnan toimivaltaisen viranomaisen harkintavalta on suhteellisen laaja reittien tarpeen osalta. Jo se seikka, että viranomainen on halunnut muodostaa virallisen reitin kelkkaurien yhdistämiseksi ja pyrkii kokoamaan maastossa tapahtuvaa, osin luvatonta kelkkailua, on näin ollen riittävä peruste kysymyksessä olevan reitin perustamiselle yleisen virkistyskäytön näkökulmasta. Maastoliikennelaki lähtee siitä, että maastoon voidaan perustaa laissa säädetyt edellytykset huomioon ottaen moottorikelkkareittejä, joten valituksessa esitetty ajatus siitä, että moottorikelkkareitin perustaminen tuo kelkkailua alueille, joissa sitä ei ennen ole ollut, on lakia säätäessä lähtökohtana otettu jo huomioon. Kysymyksessä olevan moottorikelkkareitin tarkoituksena on myös vähentää kelkkailua muualla kuin reitillä. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että valituksenalaisen päätöksen tarkoittamaa kelkkareittiä koskevan suunnitelman hyväksyminen johtaisi maastoliikennelain 16 §:ssä tarkoitettuun, reitin perustamisen estävään huomattavaan haittaan. Se seikka, että moottorikelkkareitti kulkee jäällä, ei sellaisenaan aiheuta onnettomuuksia, vaan kuten valittajien valituksensa oheen liittämästä selvityksestä ilmenee, onnettomuuksien syntyyn vaikuttavat erityisesti monet kelkkailijan omalla vastuulla olevat seikat (alkoholinkäyttö, puutteelliset suojavarusteet, puutteellinen ajotaito yms). Moottorikelkkareitti on harvoin suunniteltavissa niin, ettei se risteä muun ulkoilureitin tai tien kanssa. Asiassa ei ole sellaista selvitystä, etteivätkö risteyspaikat kysymyksessä olevalla reitillä olisi suunniteltu niin, että tavanomaisella huolellisuudella tapahtuva ajo reiteillä on myös risteyksissä turvallista. Reittisuunnitelmaa koskevaa päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena A:n ja hänen asiakumppaniensa esittämillä reitin tarpeellisuuteen, haittoihin ja liikenneturvallisuuteen liittyvillä valitusperusteilla tehtynä.

Reittipohjan leveys ja ominaisuudet

A ja hänen asiakumppaninsa ovat tuoneet esiin, että reittisuunnitelman mukaan reitiltä poistetaan puusto ja reitin pohja tasataan sellaiseksi, että 20 cm:n lumikerros mahdollistaa reitillä ajamisen. Suunnitelmassa on asetettu ehtoja reitin leveydelle sekä sivu- ja pituuskaltevuuksille (leveys 6 metriä, sivukaltevuudet korkeintaan 4–5 prosenttia ja pituuskaltevuus korkeintaan 10 prosenttia). Muotoiltaessa tällaisia leveitä ja tasaisia väyliä maastoon kysymys on raskaasta rakentamisesta luontoon. Reitti ei kuitenkaan saisi aiheuttaa haittaa kiinteistön tarkoituksenmukaiselle käytölle. Valittajien mukaan reittisuunnitelma on näistä syistä maastoliikennelain ja ympäristöministeriön ohjeistuksen vastainen. Maastoliikennelain mukaan reitin pitäjällä on oikeus poistaa reitiltä vain ajoa haittaavia vähäisiä luonnonesteitä. Ympäristöministeriön ohjeen 1.10.1991 2/401/91 mukaan reitillä olevien puiden kaatamista tulisi välttää sekä kasvipeite olisi saatava säilymään ja säilyttää näin reitin alue mahdollisimman luonnonmukaisena.

Tekninen lautakunta on viitannut reitin ominaisuuksien osalta muun muassa valituksessa mainittujen ohjeiden jälkeen julkaistuun ympäristöministeriön raporttiin 3/2009 Moottorikelkkaväylien tavoiteverkko.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus arvioi, että reittisuunnitelmassa esitettyjen seikkojen reittiväylän leveydestä sekä sivu- ja pituuskaltevuuksien rajoista voidaan katsoa kuuluvan reitin kulkua määrittäviksi seikoiksi. Hallinto-oikeus toteaa, että maastoliikennelaissa ei säädetä maaston muokkaamisesta reittien rakentamisessa muuten kuin lausumalla maastoliikennelain 19 §:n 2 momentissa, että reitin pitäjällä on oikeus poistaa reitiltä ajoa haittaavia puita, pensaita sekä muita vähäisiä luonnonesteitä. Reitin leveydestä tai sivu- ja pituuskaltevuuksista ei siis säädetä maastoliikennelaissa eikä niistä ole velvoittavaa sääntelyä muuallakaan. Valituksessa mainittu ympäristöministeriön ohje 1.10.1991 2/401/91 on annettu nykyisellä maastoliikennelailla kumotun maastoliikennelain 670/91 aikana. Voimassa olevan lain aikana julkaistussa, lausunnossa mainitussa ympäristöministeriön raportissa 3/2009 on otettu kantaa kelkkareittien rakenteellisiin ja geometrisiin tavoitteisiin. Valtakunnallisten moottorikelkkareittien osalta julkaisusta ilmenee, että käytännössä hyväksi nähty reittiväylän leveys on 3–6 metriä. Väylän maksimipituuskaltevuuden osalta on lausuttu 60 kilometrin tuntinopeusmitoitus huomioon ottaen, ettei se saa ylittää 10 prosenttia eikä sivuttaiskaltevuus 4–5 prosenttia (kohta 3 Suunnitteluperiaatteet, alakohta 3.1). Reittipohjan rakentamisessa ja muussa muotoilussa on otettava huomioon myös ajoturvallisuuteen liittyvät seikat. Edellä mainitut ministeriön ohjeet eivät ole luonteeltaan velvoittavia, vaan nimensä mukaisesti ohjeellisia. Reittisuunnitelmaa koskevaa päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena A:n ja hänen asiakumppaniensa esittämillä reitin rakenteeseen ja raivaamiseen liittyvillä valitusperusteilla tehtynä.

Lunastuslain vastaisuus

A ja hänen asiakumppaninsa ovat viitanneet lunastuslain 4 §:n 1 momentin säännökseen, jonka mukaan lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty.

Valituksen mukaan lunastuksen tarkoitus voidaan saavuttaa muutenkin, koska moottorikelkkareitit voidaan perustaa myös sopimuksin. Reiteistä maanomistajille aiheutuva haitta on huomattavasti suurempi kuin niistä yhteiskunnalle saatava hyöty, koska reittialueen alle jäävän metsätalouden tuotto on tyypillisesti noin 300 euroa vuodessa kilometriä kohden ja koska reiteistä aiheutuu maanomistajien taloudellisen menetyksen vuoksi vielä muita suoria tai välillisiä haittoja.

Maastoliikennelain nojalla perustetun reitin osalta maapohjan omistusoikeus ei siirry pois kiinteistön omistajalta. Moottorikelkkailureitin pitäjälle siirtyy yleinen oikeus käyttää lain 13 §:n 1 momentin mukaisesti merkitsemällä erotettua maapohjaa moottorikelkkailuun maastoliikennelaissa säädetyin tavoin. Moottorikelkkareitin hyväksymisessä ei ole kysymys pakkolunastuksesta, joten valitustakaan ei voi perustaa lunastuslain vastaisuuteen.

Yhteenveto

Valituksenalainen päätös ei ole valituksessa esitetyin tavoin syntynyt miltään osin virheellisessä järjestyksessä tai ole muutenkaan lainvastainen. A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus on näin ollen hylättävä.

C:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

Kuuleminen

C:n ja hänen asiakumppaniensa mukaan heille ei ollut ennen ympäristölautakunnan päätöksen tekemistä varattu hallintolaissa säädetyssä järjestyksessä tilaisuutta tulla kuulluksi viimeisimmästä reittiehdotuksesta.

Teknisen lautakunnan lausunnon mukaan maanomistajien kanssa on oltu yhteydessä kirjeitse, puhelimitse ja sähköpostitse. Maanomistajille on lähetetty tiedote sekä kartta suunnitellusta linjauksesta. Viimeisin kuuleminen on lähetetty syksyllä 2013, mihin metsäyhtymä on vastannut kirjeellä.

Hallinto-oikeus toteaa, että moottorikelkkareitin hyväksymistä koskevassa asiassa on kysymys kunnallisasiasta, johon kuulemisen osalta sovelletaan maastoliikenneasetuksen 8 §:stä ilmenevää menettelyä. Moottorikelkkareittisuunnitelman nähtävillä olosta on ennen ympäristölautakunnan päätöksen tekemistä ilmoitettu Tuusniemen kunnan ilmoitustaululla 29.12.2010–30.1.2011 olleella kuulutuksella. Kuulutus on julkaistu myös Koillis-Savo -lehdessä 29.12.2010. Maanomistajille on erikseen varattu tilaisuus tulla kuulluksi. Menettely on ollut maastoliikenneasetuksen 8 §:n mukainen. Arvioitaessa kuulemismenettelyä kokonaisuutena metsäyhtymän osakkaat ovat voineet lausua käsityksensä reittiesityksestä. Asiassa ei ole tapahtunut kuulemisvirhettä.

Maanomistajalle ja hänen harjoittamalleen metsätaloudelle aiheutuvat haitat

C:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen mukaan päätös on lainvastainen, koska moottorikelkkareitistä aiheutuu heidän harjoittamalleen metsätaloudelle ja heidän yksityiselle edulleen maastoliikennelain 16 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa. Metsätalouden harjoittaminen vaikeutuu kohtuuttomasti, koska maanomistaja on määrätty ilmoittamaan kiinteistölle tehtävistä metsätöistä etukäteen reitin pitäjälle. Ilmoitusvelvollisuudesta johtuva metsätalouden harjoittamisen vaikeutuminen loukkaa myös valittajien perusoikeuksiin kuuluvaa elinkeinovapautta. Metsätalousmaan käyttö heikkenee myös, koska ainakin reittipohjan kohdalla puiden juuristo vahingoittuu ja maa routaantuu keskimääräisesti syvemmältä aiheuttaen kasveille ja puille kylmävaurioita. Meluhaitta korostuu hiljaisessa ympäristössä. Päästöt saastuttavat metsämaata. Melu ja päästöt eivät rajoitu reittialueelle. Perustettu reitti tulee olemaan voimassa toistaiseksi, mikä jo sellaisenaan vaikeuttaa metsätalouden harjoittamista. Kaiken kaikkiaan kokonaisuutena arvioiden metsätaloudelle, metsätalousmaan omistajille ja yksityiselle edulle aiheutuu edellä selostetun vuoksi huomattavaa haittaa. Maksettavat korvaukset, jotka valittajat ovat katsoneet perustuvan pakkolunastukseen, eivät poista eivätkä täysimääräisesti korvaa näitä huomattavia haittoja.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Reittisuunnitelma-asiakirjan kohdassa 6.1.5. on lausuttu, että maanomistajan on ilmoitettava hakkuista reitin pitäjälle viimeistään viikkoa ennen hakkuiden aloittamista, jotta reitin pitäjä osaa varautua tilanteeseen ja ehtii viedä tarvittavat varoitus- ja ennakkomerkit kohteeseen. Tämä koskee myös muita toimia, joista voi aiheutua selkeitä vaaratilanteita kuten ojan kaivut, uusien siltojen rakentaminen jne. Hallinto-oikeus arvioi, ettei tällaisen ilmoituksen tekemisen edellyttäminen tai sen tekeminen vaikeuta huomattavasti metsätalouden harjoittamista eikä myöskään rajoita oikeutta metsätalouselinkeinon harjoittamiseen niin, että valituksenalainen päätös loukkaisi elinkeinovapautta. Myöskään reittipohjan muokkauksesta, muokkauksen vaikutuksesta puiden juurille, routiintumisen lisääntymistä ja siitä kasveille ja puille mahdollisesti aiheutuvista vaurioista tai moottorikelkkailun melusta ja päästöistä tai reitin olemassaoloajan määrittelemättömyydestä kysymyksessä olevalla reitillä ei ole ennalta arvioiden odotettavissa sellaisia haittoja ja vaikutuksia kiinteistöille, että näitä vaikutuksia voitaisiin pitää huomattavana haittana. Moottorikelkkailu virallisilla reiteilläkin aiheuttaa asian luonteen vuoksi väistämättä jossain määrin tämänkaltaisia haittoja ja vaikutuksia. Jo se seikka, että moottorikelkkareittien perustaminen on sallittua, ilmentää sitä, että tällaiset vaikutukset on katsottava johonkin rajaan saakka mahdollisiksi. Asiassa ei ole selvitystä, jonka perusteella valittajien tässä yhteydessä esittämiä, reittiin liittyviä haittoja tai vaikutuksia tulisi ennalta arvioiden pitää tavanomaisesta poikkeavina tai muuten sellaisina, että niiden vuoksi kysymyksessä olevan moottorikelkkareitin perustaminen estyisi maastoliikennelain 16 §:n 2 momentin nojalla. Moottorikelkkareitti merkitsee yleistä oikeutta käyttää maastoliikennelain 13 §:n 1 momentin mukaisesti merkitsemällä erotettua maapohjaa moottorikelkkailuun maastoliikennelaissa säädetyin tavoin. Kysymys ei ole pakkolunastuksesta. Korvausten suuruutta ei ratkaista reittisuunnitelman hyväksymisen yhteydessä vaan maastoliikennelain 17 §:n 2 momentin osoittamassa järjestyksessä, joten korvauskysymyksiin kohdistettu kritiikki ei osoita valituksenalaista päätöstä lainvastaiseksi. Reittisuunnitelmaa koskevaa päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena C:n ja hänen asiakumppaniensa esittämillä metsätalouden harjoittamiseen, omistajien oikeuksiin ja korvauksiin liittyvillä valitusperusteilla tehtynä.

Maanomistajien tasavertainen kohtelu ja vaihtoehtoinen reitti

C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan tuoneet esiin, että moottorikelkkareitti olisi sijoitettavissa Luostaritien varteen, jonne se valituksessa tarkemmin esitetyillä perusteilla valittajien käsityksen mukaan myös soveltuisi paremmin. Reitin osoittaminen osin muualle kuin Luostaritien varteen on maanomistajien tasa-arvoisen kohtelun vastaista, koska nyt reitti kiertää yhden maanomistajan maat, mutta kulkee valittajan maiden läpi. Teknisen lautakunnan oikaisuvaatimukseen antaman päätöksen perustelut ovat tähän perusteeseen liittyen ontuvia. Lautakunta on perustellut reitin sijoittumista maastoon kelkkojen valojen tieliikenteelle aiheuttamalla häiriöllä, vaikka häiriö jää olemaan siltä osin kuin reitti kulkee Luostaritien vieressä. ELY-keskuksen vastustavaa kantaa ei ole osoitettu. Sitä, että Luostaritien varressa kulkeva vesijohto jäätyisi, ei ole selvitetty kuten ei myöskään, miksi vesijohdon eristäminen ei olisi mahdollista.

Tekninen lautakunnan lausunnon mukaan kelkkareittiä ei muun muassa ole sijoitettu kokonaan Luostaritien varteen sen vuoksi, että reitti on pyritty sijoittamaan korkeintaan 150 metrin päähän vakituisista asunnoista.

Reittisuunnitelmakartasta käy ilmi, että moottorikelkkareitin on tarkoitus kulkea valittajien naapuritilan 857-408-3-55 ja valittajien tilan 857-408-3-53 koillis-lounaissuuntaista rajaa noin 150 metrin matka, jonka jälkeen se kääntyy kulkemaan valittajien tilojen 857-408-3-35 ja 857-408-3-53 välisen reilun 200 metrin pituisen rajan jatkaen tästä eteenpäin valittajien tilan 857-408-3-35 ja valittajien naapuritilan 857-408-3-49 välistä rajaa pitkin noin 100 metrin matkan. Tämän jälkeen reitti siirtyy kokonaan pois valittajien kiinteistöiltä. Lausunnon liitteenä olevasta valittajille oikaisuvaatimusvaiheessa lähetetystä ehdotuksesta käy ilmi, että reitin suunnittelija oli oikaisuvaatimuksen tekemisen johdosta ehdottanut reittiä muutettavaksi siten, että reitti kulkisi valittajien tilojen välisen rajan sijasta ensin valittajien naapuritilan 857-408-3-55 ja valittajien tilan 857-408-3-35 rajalla olevan metsäautotien reunaa noin 100 metrin matkan, jonka jälkeen se siirtyisi metsäautotien reunaa seuraten koilliseen noin 100 metrin matkan valittajien tilan 857-408-3-35 ja naapuritilan 857-408-11-6 rajalle. Tämän jälkeen reitti kääntyisi kulkemaan tilojen 857-408-3-35 ja 857-408-11-6 välistä rajaa pitkin noin 150 metrin matkan, kunnes valittajien tilan 857-408-3-35 koilliskulmassa reitti kääntyisi valittajien tilan 857-408-3-35 ja naapuritilan 857-408-3-33 rajaa pitkin lounaaseen kulkien rajalinjaa noin 100 metrin matkan. Tämän jälkeen reitti poistuisi valittajien omistamilta kiinteistöiltä. Valittajat ovat ilmoittaneet muutosehdotuksen johdosta, etteivät he hyväksy tätä eivätkä mitään muutakaan reittivaihtoehtoa, joka on sijoitettu heidän kiinteistöilleen.

Kuten edellä on (---) todettu, kunnallisvalitus on luonteeltaan kassatorinen muutoksenhakukeino. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että kunnallisvalituksen kohteena oleva päätös ei voi olla lainvastainen sillä perusteella, että myös jokin toinen ratkaisu olisi mahdollinen. Tämän vuoksi asiassa hallinto-oikeudessa ei ole aihetta arvioida enemmälti valittajien Luostaritien varteen sijoitettavan reitin puolesta esittämiä perusteluja. Mitä tulee maanomistajien tasavertaiseen kohteluun, reittisuunnitelmakartoista käy ilmi, että suunniteltu reitti sijoittuu Luostaritien varteen kahden eri kiinteistön alueella kuitenkin niin, että myös näiden kiinteistöjen kohdalla reitti kulkee lisäksi myös kiinteistön rajaa pitkin muualla kuin tien varressa. Kun otetaan huomioon tämä seikka sekä lautakunnan asutuksen kiertämisestä esittämä samoin kuin valittajille esitetty, edellä selostettu mahdollisuus reitin muuttamiseen, jota myöskään valittajat eivät ole hyväksyneet, valituksenalaista päätöstä ei voida pitää maanomistajien tasavertaisen kohtelun vastaisena. Reittisuunnitelmaa koskevaa päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena tällä C:n ja hänen asiakumppaniensa esittämällä perusteella tehtynä.

Yleisen kulkuyhteyden tai virkistyskäytön tarve

C:n ja hänen asiakumppaniensa mukaan reitti ei ole tarpeen yleisen kulkuyhteyden luomiseksi tai yleisen virkistyskäytön vuoksi. Joka tapauksessa reitti aiheuttaa maanomistajille huomattavaa haittaa.

Arvioitaessa kunnan toimivaltaisen viranomaisen harkintavaltaa maastoliikennelain moottorikelkkareitin perustamiseksi on otettava huomion lain 15 §:n 2 momentin ja 16 §:n 2 momentin lisäksi lain 1 §:stä ilmenevät monet eri tarkoitukset. Reittisuunnitelmaa koskevilla ratkaisuilla ja valinnoilla on läheinen yhteys kunnan maankäyttöä koskeviin ratkaisuihin. Kunnan toimivaltaisen viranomaisen harkintavalta on suhteellisen laaja reittien tarpeen osalta. Jo se seikka, että viranomainen on halunnut muodostaa virallisen reitin kelkkaurien yhdistämiseksi ja pyrkii kokoamaan maastossa tapahtuvaa, osin luvatonta kelkkailua, on näin ollen riittävä peruste kysymyksessä olevan reitin perustamiselle yleisen virkistyskäytön näkökulmasta. Hallinto-oikeuden arvion mukaan moottorikelkkareitistä ei aiheudu maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Reittisuunnitelmaa koskevaa päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena C:n ja hänen asiakumppaniensa esittämillä reitin tarpeeseen ja kohtuuttomaan haittaa liittyvillä valitusperusteilla tehtynä.

Yhteenveto

Valituksenalainen päätös ei ole valituksessa esitetyin tavoin syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai muutenkaan lainvastainen. C:n ja hänen asiakumppaniensa valitus on näin ollen hylättävä.

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Helttunen ja Jaana Malinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja B ovat valituksessaan vaatineet ensisijaisesti, että Tuusniemen kunnan moottorikelkkareitin hyväksymispäätös kumotaan, tai toissijaisesti, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi tai moottorikelkkailureittisuunnitelma palautetaan ympäristöviranomaiselle uudelleen valmisteltavaksi.

2. C, D, E, F, G, H, I, J, K, L ja M ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Tuusniemen teknisen lautakunnan päätökset kumotaan ja Tuusniemen kunta velvoitetaan korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Tuusniemen kunnan ympäristölautakunnan tekemä päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Päätös on lainvastainen ja loukkaa kuntalaisten yhdenvertaisuutta.

Asiassa on tapahtunut kuulemisvirhe. On riidatonta, että metsäyhtymän jäseniä ei kuultu viimeisimmän reittiehdotuksen johdosta.

Asianosaisten kuulemista ei ole suoritettu hallintolain tai maastoliikenneasetuksen edellyttämällä tavalla. Ennen kuin hallintomenettelyssä päätetään asianosaisten edusta, oikeudesta ja velvollisuudesta, tälle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi. Maastoliikenneasetuksenkin mukaan maan omistajalle on varattava tilaisuus antaa lausunto esityksestä. Metsäyhtymältä on pyydetty kantaa yhden kerran suunnitelmaan, mutta ei viimeisimmästä reittiehdotuksesta. Viimeisimpään reittiehdotukseen on tullut muutoksia juuri metsäyhtymän maihin liittyen. Metsäyhtymä on pyrkinyt saamaan tietoa ja ollut itse aktiivinen asiassa. Asiassa on annettava painoarvoa sille, että hallinto-oikeudessa annetun selvityksen mukaan asiaan liittyviä tietoja ei ole annettu metsäyhtymälle automaattisesti eikä usein pyynnöistä huolimatta. Metsäyhtymään kuuluvia henkilöitä ei ole edes erikseen selvitetty kunnassa.

Kokonaisuutena arvioiden metsäyhtymän jäsenet eivät ole voineet vaikuttaa asian käsittelyyn käsittelyn alkuvaiheessa eivätkä kertoa mielipidettään asian käsittelyn loppuvaiheessa. Metsäyhtymän jäseniä ei kuultu asianmukaisesti viimeisimmän reittiehdotuksen johdosta.

Valittajat ovat hallinto-oikeudessa kuvanneet haittoja ja vaikutuksia, joita reitin perustamisella heidän maalleen on. Kiinteistöille aiheutuu huomattavaa haittaa ja vaikutukset ovat tavanomaisista poikkeavia. Valittajien kiinteistöillä ei ole ollut luvatonta kelkkailua. Reitti on suunniteltu siten, että valittajien tilakokonaisuus halkaistaan kahtia. Valittajien elinkeinonharjoittamista vaikeutetaan kohtuuttomissa määrin elinkeinonvapautta loukkaavasti ja kiinteistöille aiheutuu tavanomaisesta poikkeavia ja suhteettomia haittoja ja vaikutuksia.

Metsätalouden harjoittaminen vaikeutuu määräämättömäksi ajaksi, koska moottorikelkkailureitti perustetaan kiinteistön rasitteeksi toistaiseksi voimassa olevana. Reitin perustamisesta maksettava korvaus ei kompensoi maanomistajalle aiheutuvia menetyksiä kuten metsätaloudesta aiheutuvien tulojen, tienhoitomaksujen nousua tai kiinteistön arvon laskua, varsinkaan kun elinkeinotoiminta muutoinkin hankaloituu suuressa määrin.

Perustettu reitti loukkaa maanomistajan perusoikeuksiin kuuluvaa oikeutta käyttää omistusoikeutensa nojalla maata haluamallaan tavalla. Metsätalousmaan omistajille ja metsätaloudelle aiheutuu kokonaisuudessaan huomattavaa haittaa ja taloudellista vahinkoa. Huomattavaa haittaa aiheutuu myös yksityiselle edulle, koska kiinteistöä ei voida käyttää enää samalla tavalla metsästykseen tai virkistäytymiseen. Maastoliikennelain esitöissä mainitaan, että reitin perustamisesta ei saa aiheutua yksityiselle edulle huomattavaa haittaa, koska moottorikelkkareitit palvelevat lähinnä vapaa-ajankäyttöä (HE 163/1995 vp). Päätös on siten maastoliikennelain 16 §:n 2 momentin vastainen.

Viranomainen on käyttänyt väärin harkintavaltaansa. Ei ole selvitetty, että luvatonta kelkkailua on alueella ollut tai että olisi tarvetta virkistyskäytön kannalta yhdistää kelkkauria. Arvioitaessa viranomaisen harkintavallan rajoja on myös otettava huomioon valittajan hallinto-oikeudessa esittämät seikat liittyen vaihtoehtoiseen kelkkareittiin ja maanomistajien tasavertaiseen kohteluun.

Moottorikelkkareitin sijoittamisen perustelu kunnan kaavailemalla tavalla tukee myös reitin sijoittamista maanomistajan ehdottamaan kohtaan, esimerkiksi siltä osin, että reitin sijoittelussa pyritään huomioimaan maanomistajien edut ja olemassa oleva infrastruktuuri. Oikeuskäytännön nojalla moottorikelkkailureitti on sijoitettava sinne, missä se aiheuttaa vähiten merkityksellistä haittaa kiinteistölle (KHO 2008:17).

Reittiehdotusta ei ole tehty niitä tavoitteita ja periaatteita silmälläpitäen, joita päätöksentekijä on itselleen ilmoittanut asettaneensa. Esimerkiksi päätöksentekijä on ilmoittanut, että "Reittilinjauksen suunnittelussa on pyritty hyödyntämään pääasiassa rajalinjoja" (päätös 14.6.2011, s.2). Kuitenkin valittajien tilakokonaisuus halkaistaan. Lisäksi Tuusniemen kunnan tekninen lautakunta on reittihakemuksen vuoksi antamassaan lausunnossa 10.2.2011 § 12, todennut, että maanomistajien kanssa tulee neuvotella reitin sijainnista ja ottaa mahdollisimman hyvin huomioon heidän ehdotuksensa. Tätäkään ei ole tehty.

Päätös asettaa maanomistajat eriarvoiseen asemaan, sillä toisen maanomistajan osalta reitti on suunniteltu kulkemaan Luostarintien varressa kiertäen maanomistajan maat, mutta valittajan osalta ehdotusta ei ole hyväksytty, vaan reitti kulkee juuri valittajan maiden läpi.

Toisen omistajan osalta reittisuunnitelmassa reitti kulkee vain pienen matkan kiinteistön rajaa pitkin reitin kiertäessä pääsääntöisesti kyseisen omistajan maat kokonaan. Päätös ei kohtele maanomistajia tasavertaisesti.

Tekninen lautakunta toteaa päätöksessään 19.12.2013, että reitin sijoittaminen Luostarintien varteen ei olisi perusteltua, koska reitti olisi sijoitettava maantien ja vesijohdon väliin raviojan viereen, jolloin kelkkojen valot häiritsisivät maantiellä tapahtuvaa liikennöintiä. Perustelu ontuu ja on tasa-arvoisen kohtelun vastainen, sillä reitti on joka tapauksessa suunniteltu sijoittuvan Luostarintien varteen. Väite, että ELY-keskus vastustaa tällaista reitin sijoittamista, on perustelematon. Joka tapauksessa reitti on suunniteltu ja päätetty sijoittaa tien varteen ELY-keskuksen kannanotosta huolimatta. Suunniteltu kelkkareitti Luostarintien varressa ylittää tienliittymiä ja kulkee talojen läheisyydestä. On todennäköistä, että kelkkareitti ylittää myös niiltä osin vesijohdon. Asiassa ei ole selvitetty, aiheutuuko vesijohdolle todellisuudessa jäätymisvaaraa. Asiassa ei ole selvitetty miksei vesijohdon eristäminen olisi mahdollista kelkkareitin rakentamisen yhteydessä. Alueella ei ole yhtymän maiden kohdalla asutusta, mikä estäisi reitin sijoittamisen Luostarintien varteen.

Moottorikelkkailureitin perustamiselle ei ole perusteltua tarvetta yleisen kulkuyhteyden luomiseksi tai yleisen virkistyskäytön vuoksi. Kyseisellä alueella on hyvä liikenneverkosto, joten tarvetta virkistyskäytölle on arvioitava erikseen. Asiassa ei ole selvitetty, että alueella olisi luvatonta kelkkailua. Ainakaan valittajien maiden alueella tai läheisyydessä luvatonta kelkkailua ei ole esiintynyt. Alueella ei ole juurikaan asutusta. Viranomaisen harkintavalta on ylitetty. Kelkkailuharrastuksen suosio on laskenut eikä päätös ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Vaikka virkistyskäytölle katsottaisiin olevan tarve, aiheuttaa moottorikelkkailureitti esitetyn sijainnin mukaisena maanomistajille huomattavaa haittaa.

Oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä ja olisi kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Viranomainen on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut.

Tuusniemen tekninen lautakunta on antanut valitusten johdosta vastineen, jossa se on katsonut, että kunnan moottorikelkkailureitin hyväksymispäätös ja hallinto-oikeuden päätös tulee pitää voimassa. Moottorikelkkailureittisuunnitelmaa ei ole tarpeen palauttaa uudelleen valmisteltavaksi. Kuntaa ei tule velvoittaa maksamaan valittajien oikeudenkäyntikuluja.

A ja B ovat antaneet vastineen johdosta vastaselityksen.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. C:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Maastoliikennelain 3 luvussa säädetään moottorikelkkailureiteistä. Maastoliikennelain 13 §:n 1 momentin mukaan sanotussa laissa säädetyllä tavalla voidaan perustaa yleinen oikeus ajaa moottorikelkalla maastosta merkitsemällä erotetulla reitillä (moottorikelkkailureitti) lumipeitteen aikaan.

Maastoliikennelain 14 §:n 1 momentin mukaan reitin pitäjänä voi toimia kunta, kuntayhtymä, valtio tai yhteisö taikka elinkeinonharjoittaja. Pykälän 2 momentin mukaan reitin pitäjän hyväksyy kunnan ympäristönsuojeluviranomainen päättäessään reittisuunnitelmasta.

Lain 15 §:n 1 momentin mukaan moottorikelkkareitin perustamiseksi on laadittava reittisuunnitelma, jonka hyväksymisestä päättää kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

Maastoliikennelain lain 16 §:n 1 momentin mukaan moottorikelkkailureitti perustetaan lainvoimaisen reittisuunnitelman perusteella joko reittitoimituksessa tai maanomistajan ja reitin pitäjän välisellä kirjallisella sopimuksella. Pykälän 3 momentin mukaan moottorikelkkailureitti voidaan perustaa riippumatta maa-alueen tai vesialueen omistajan tai haltijan suostumuksesta, jos reitin perustaminen on tarpeen yleisen kulkuyhteyden luomiseksi tai yleisen virkistyskäytön kannalta eikä reitistä aiheudu maa-alueen omistajalle tai haltijalle eikä poronhoidolle huomattavaa haittaa.

Maastoliikennelain 17 §:n 2 momentin mukaan moottorikelkkailureitin perustamiseksi pidettävässä reittitoimituksessa on soveltuvin osin noudatettava, mitä ulkoilulain (606/73) 5–8 §:ssä säädetään ulkoilureittitoimituksen hakemisesta, kustannuksista, toimitusmiehistä, toimituksen kulusta sekä korvauksista, jollei tämän lain säännöksistä muuta johdu.

Maastoliikennelain 22 §:n 2 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi antaa luvan tilapäisesti tai vähäisiltä osin siirtää reitin kulkua maastossa, jos maanomistaja tai haltija siihen suostuu.

Ulkoilulain 7 §:n 1 momentin mukaan ulkoilureittitoimituksessa on määrättävä ulkoilureittisuunnitelman perusteella ja tarvittaessa kunnan osoituksen mukaan alueen rajat, laadittava alueesta kartta ja selitelmä sekä merkittävä niiltä osin, kuin harkitaan tarpeelliseksi, ulkoilureitin kulku ja rajat maastoon.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Tuusniemen ympäristölautakunta on 14.6.2011 (28 §) hyväksynyt moottorikelkkareittisuunnitelman välille Soittu–Juojärvi–Heinäveden raja ja reitinpitäjäksi Tuusniemen kunnan. Reittisuunnitelmassa todetaan reitin perustamismenettelyn osalta reittitoimitusta koskevassa kohdassa 4.3, että reittitoimituksessa reitin talviaikainen käyttöoikeus siirtyy reitin pitäjälle (kunnalle).

Tuusniemen tekninen lautakunta on 19.12.2013 (§ 92) oikaisuvaatimuksen johdosta päättänyt, että reitille voidaan tehdä vähäinen muutos A:n ja hänen asiakumppaninsa omistaman kiinteistön kohdalla, koska maanomistajat eivät hyväksy reittiä tilan läpi pohjois-eteläsuunnassa. Reitti siirretään kulkemaan tilan rajoja pitkin siten, että reitti kiertää kolmion muotoisen tilan rajoja pitkin aluksi lounaaseen ja sitten kaakkoon.

Tuusniemen tekninen lautakunta on 19.12.2013 (§ 98) Metsäyhtymän E ja G, I, J, K, L ja M oikaisuvaatimuksen johdosta päättänyt, että suunnitelman mukaista reittiä ei tule muuttaa tältä osin.

Maastoliikennelain 3 luvussa säädetyllä tavalla voidaan perustaa yleinen oikeus ajaa moottorikelkalla maastosta merkitsemällä erotetulla reitillä eli moottorikelkkailureitillä. Tämä reittisuunnitelman perusteella perustettava oikeus on rasitteenluontoinen oikeus, jonka saajaksi reittitoimituksessa merkitään reitin pitäjä. Tämä toimituksessa tehtävä merkintä ei tarkoita kuitenkaan sitä, että käyttöoikeus kuuluisi vain reitinpitäjälle, vaan se on maastoliikennelaissa säädetyllä tavoin yleinen. Tuusniemen ympäristölautakunnan 14.6.2011 hyväksymä reittisuunnitelma ei siten ole lainvastainen sillä perusteella, mitä siinä on reitin perustamismenettelystä ja reittitoimituksesta todettu.

Maastoliikennelain 16 §:n 3 momentin mukaan edellytyksenä moottorikelkkailureitin perustamiselle riippumatta maa-alueen tai vesialueen omistajan tai haltijan suostumuksesta on muun ohella, että reitistä ei aiheudu maa-alueen omistajalle tai haltijalle huomattavaa haittaa. Laissa ei kuitenkaan nimenomaisesti säädetä tarkemmin siitä, miten reitti tai sen osa on kiinteistön alueella sijoitettava tai miten erilaisia reittivaihtoehtoja on arvioitava.

Vastaavasti kuin ulkoilureitin osalta on oikeuskäytännössä katsottu (esimerkiksi KHO 2008:17) on myös moottorikelkkailureitin osalta otettava huomioon Suomen perustuslain 15 §:n säännös omaisuudensuojasta, suhteellisuusperiaate sekä yleiset haitan vähentämistä tarkoittavat lunastus- ja rasiteoikeudelliset periaatteet. Näin ollen myöskään moottorikelkkailureitin perustaminen ei saa aiheuttaa rasitettavalle kiinteistölle suurempaa haittaa tai vahinkoa kuin tarkoituksen toteuttamiseksi on välttämätöntä. Reitti tai sen osa on siten sijoitettava kiinteistölle reitin perustamistarkoitus, reittikokonaisuus ja reitille asetettavat vaatimukset huomioon ottaen sellaiseen kohtaan, jossa merkityksellistä haittaa tai vahinkoa kiinteistölle aiheutuu vähiten.

Saadun selvityksen perusteella Tuusniemen kunnan taholta on esitetty A:n ja hänen asiakumppaninsa sekä C:n ja hänen asiakumppaneidensa kiinteistöjä koskien myös vaihtoehtoisia linjauksia suunnitelman mukaiselle moottorikelkkailureitille maanomistajille aiheutuvan haitan välttämiseksi ja vähentämiseksi. Esitettyjen vaihtoehtojen mukaan reitti olisi kulkenut kaikilta osin metsätalouskäytössä olevien kiinteistöjen rajalinjoja pitkin. Maanomistajat eivät ole kuitenkaan hyväksyneet näitä vaihtoehtoisia linjauksia, vaan ovat vaatineet reitin sijoittamista kokonaan kiinteistöjensä alueen ulkopuolelle. Edellä lunastus- ja rasiteoikeudellisista haitan vähentämistä koskevista periaatteista esitetty liittyy ensisijaisesti reitin sijoittamiseen kiinteistön alueella. Reittisuunnitelman laatimisessa tai hyväksymisessä ei siten voida katsoa menetellyn vastoin rasitetulle kiinteistölle aiheutuvan haitan vähentämistä koskevaa velvoitetta. Reittisuunnitelman mukaisesta reitistä ei muutoinkaan voida katsoa aiheutuvan maastoliikennelain 16 §:n 3 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa maanomistajille.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, C:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Mika Seppälä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1. A, 20 muuta yksityishenkilöä sekä Salpausselän luonnonystävät ry

2. Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 22.5.2015 nro 15/0155/3

Asian aikaisempi käsittely

Lahden kaupunginvaltuusto on päätöksellään 10.3.2014 (§ 20) hyväksynyt Kytölän (10.) kaupunginosaa koskevan asemakaavan ja asemakaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään valitusten johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen korttelialueiden 10319, 10320 ja 10321 osalta. Muilta osin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Kaava-alue

Suunnittelualue sijaitsee Kytölän kaupunginosassa noin neljä kilometriä Lahden keskustasta. Laajuudeltaan noin 90 hehtaarin suunnittelualue on pääosin rakentamatonta metsää ja peltoa. Alueella on ennestään 16 omakotitaloa. Alue muuttuu hajarakentamisalueesta uudeksi pientaloalueeksi. Alueen asukasluku kasvaa noin 800 asukkaalla. Asemakaavan aluevarauksista noin 67 prosenttia on osoitettu lähivirkistysalueeksi.

Yleiskaavan ohjausvaikutus

Valituksenalainen suunnittelualue on Päijät-Hämeen maakuntakaavassa osoitettu asuinalueeksi (A) ja eteläosastaan työpaikka-alueeksi (TP). Lisäksi alueella on luonnonsuojelukohde (SL) Kiiliäisvuoren koillispuolisella jyrkänteellä.

Kaavahierarkiassa yleispiirteisissä kaavoissa tehdyt maankäytölliset ratkaisut on otettava yksityiskohtaisessa kaavoituksessa kaavan laatimisen perustaksi. Yleiskaavan ensisijainen tehtävä on ohjata asemakaavan laatimista ja muuttamista. Maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmässä yleispiirteisten kaavojen oikeusvaikutukset alemmanasteiseen kaavaan nähden, ja näin myös ohjausvaikutus, alkavat kuitenkin vasta, kun yleispiirteisen kaavan hyväksymispäätös on lainvoimainen ja asianmukaisesti voimaan saatettu.

Valituksenalainen asemakaava on hyväksytty 10.3.2014. Lahden yleiskaava 2025 on hyväksytty 14.5.2012. Yleiskaava ei ole kuitenkaan asemakaavaa hyväksyttäessä ollut vielä voimassa. Tämän johdosta sen arvioiminen, onko yleiskaava ollut asemakaavaa laadittaessa maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena, olisi tullut tehdä tuolloin voimassa olleeseen yleiskaavaan ja siinä osoitettuihin maankäyttöratkaisuihin nähden. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin 3.10.2014 antamallaan päätöksellä taltionumero 2963 hylännyt Lahden yleiskaava 2025 koskevasta päätöksestä tehdyt valitukset ja päätös on tullut lainvoimaiseksi. Tämän vuoksi arvioitaessa sitä, onko yleiskaava ohjannut valituksenalaisen asemakaavan laatimista, ohjaavana yleiskaavana otetaan huomioon Lahden yleiskaava 2025.

Lahden yleiskaava 2025 on kaavaselostuksen mukaan koko kaupungin kattava yleispiirteinen suunnitelma, jossa osoitetaan alueiden pääasiallinen käyttö kaupungin asemakaavoituksen ja maanhankinnan pohjaksi. Yleiskaava on yleispiirteinen suunnitelma, eikä siinä esitetä yksityiskohtaisesti kaikkea. Kaavaselostuksen mukaan esimerkiksi ruskeat asumisen alueet (A) sisältävät paljon muutakin kuin asumista: yritystoimintaa, viheralueita ja palveluita. Niiden tarkat sijainnit tulevat esiin asemakaavoissa. Yleiskaavan strategiset periaatteet eivät aina saumattomasti välity yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.

Lahden oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa 2025 on valituksenalaisella suunnittelualueella asuinalueita A-33 ja A-36, elinkeinoelämän aluetta T-15 ja lähivirkistysaluetta VL-34. Lähivirkistysaluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä osoitetaan rakennettujen alueiden läheisyydessä sijaitsevat viheralueet ja laajat rakennetut puistot, jotka on tarkoitettu ulkoiluun, virkistykseen ja luonnon kokemiseen. Maiseman ja luonnonympäristön ominaispiirteitä tulee vaalia hoidettaessa metsää ja rakennettaessa virkistysalueita ja -reittejä. Virkistysreitit tulee liittää toisiinsa ja kevyen liikenteen verkostoon. Alueella on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus ja maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n mukainen rakentamisrajoitus.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan asemakaavoituksen valmistelussa on tullut ilmi, että maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n mukaiseen yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuuteen, yhdyskuntarakentamisen taloudellisuuteen ja elinkeinoelämän toimintaedellytyksien turvaamiseen ei ole Kytölässä mahdollista päästä ilman poikkeamisia yleiskaavan aluerajoista. Tämän on todettu johtuvan pääasiassa alueen hyvin vaihtelevista maasto- ja maaperäolosuhteista, joita yleiskaavassa ei ole voitu ottaa huomioon.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että asuintonttien sijoittelussa on paikoin tietoisesti poikettu yleiskaavan aluerajoista. Näihin poikkeamiin on ollut perustellut syyt. Piikkokadun asuinalueen sijoittamista Uudentorpan etelä-lounaispuolelle yleiskaavan A-36 -alueelle on tutkittu, mutta alueen maasto laskee niin, että viemäröinnin järjestäminen normaaleilla toimenpiteillä todettiin mahdottomaksi. Lisäksi kaupunginmuseon mukaan kulttuurihistoriallisesti arvokasta Uudentorpan länteen päin avautuvaa pihapiiriä ei pitäisi visuaalisesti peittää uudisrakentamisella. Tontit on sijoitettu A-3-alueen, oikeastaan A-36 alueen, itäreunaan ja osittain VL-34-alueen puolelle yhden kadun varteen niin, että tontit pystytään liittämään sen eteläpuolella olemassa olevaan Savupirtin viemäriin.

Vuorenrinteentien eteläpään tonttien sijoittelussa yleiskaavasta on poikettu, koska Vuorenrinteentie on joka tapauksessa rakennettava kaduksi ja sen varteen vesi- ja viemäriputkistot tien pohjoispäässä olevaa asutusta varten. Yli kilometrin mittaisen tien päässä oleva erillinen loma-asunto- ja asuinalue on vaatinut asemakaavan, jotta sen ajankohtaiseksi tullutta korjaus- ja lisärakentamista on voitu kaavallisesti ohjata. Kunnallistekniikan ja katurakentamisen kalliiden kustannusten tasaamiseksi kadun alkupäähän on osoitettu uusia asuintontteja yleiskaavan VL-34 -alueelle. Siirtämällä kadun alkupää nykyisestä paikasta itään pellon reunaan on saatu säästettyä nykyisen Vuorenrinteentien varressa olevaa vanhaa puustoa sekä kalliota. Tonttien sijoittelussa on huomioitu ekologisen käytävän säilymisestä Potilanjoelta Kiiliäisvuorelle, maisemapellon säilyminen sekä Potilanjoen tulvaraja.

Löylykadun pään ja Kippokadun itäpuoliset tontit ovat yleiskaavan VL-34 -alueen puolella. Tämän poikkeamisen syynä on kaupunginhallituksen mukaan ollut tarkoituksenmukaisen aluerakenteen saavuttaminen ja yhdyskuntarakenteen taloudellisuuden parantaminen. Suunnittelun aikana on todettu, että ainoa mahdollinen suunta länsiosan asuinalueen pääviemärille on luonnollisen virtaamasuunnan mukainen, itään viettävä reitti Kiiliäisvuoren ja Vuorenrinteen mäkien välissä. Viemärin varteen rakennettavalle alueelle on pyritty osoittamaan mahdollisimman tehokkaasti tontteja, jotta kokonaistaloudellisuus paranisi. Maastossa on tutkittu, että asuintontteja on mahdollista vähäisessä määrin osoittaa myös mäkien välissä olevalle vanhalle peltoalueelle luontoarvojen vaarantumatta. Laakson pohjalla oleva oja ei ole tällä kohdalla luonnontilainen puro. Oja on osoitettu asuinalueen kohdalla virkistysalueelle niin, että se toimii hulevesijärjestelmän osana. Näin on saatu turvattua veden riittävyys myös itäiselle, luonnontilaiselle puro-osuudelle.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että yleiskaavassa elinkeinoelämän alueeksi osoitetulle alueelle (T-15) Kytölänkadun pohjoispuolelle ei ollut tarkoituksenmukaista osoittaa toimitila-aluetta, sillä se olisi tullut yksityisen maanomistajan asuintilan viereen. Tämän vuoksi yleiskaavan T-15-alueen osa on kaavoitettu asumiseen ja palvelurakentamiseen. Kytölänkadun eteläpuolelle jäänyt yleiskaavan T-15-alueen osa on alueellisesti toimitilarakentamiseen liian pieni ja maaperältään huono. Toimitilarakentamiselle on ollut alueella silti tarvetta ja sopiva paikka on haettu yleiskaavan T-15-alueen länsireunalta, osin VL-34 -alueen puolelta. Tämä alue on liikenteellisesti lähellä Holman-Kymijärven maantietä, uuden kokoojakadun varressa ja riittävän kaukana asutuksesta. Toimitila-alueen länsipuolelle on osoitettu lähivirkistysaluetta ja sille ulkoilureitti ulkoilijoiden ja eläinten liikkumisen turvaamiseksi.

Oikeudellinen arviointi

Yleiskaavan tulee olla ohjeena asemakaavaa laadittaessa ja muutettaessa. Valituksenalaisessa asemakaavassa asuinalueita ja toimitilarakennusten korttelialue on osittain osoitettu yleiskaavassa virkistysalueeksi osoitetuille alueille.

Kaavajärjestelmän perusperiaatteena on, että yleispiirteisempää maankäyttösuunnitelmaa täsmennetään yksityiskohtaisemmassa suunnitelmassa. Yleiskaavassa esitetty maankäyttöratkaisu täsmentyy siten asemakaavoituksessa.

Yleiskaavan oleminen ohjeena kaavaa laadittaessa tai muutettaessa ei merkitse sitä, että kaavaa olisi aina välttämätöntä noudatettava sellaisenaan, mikä johtuu osaksi siitä, että yksityiskohtaisempi asemakaava perustuu tarkempaan tutkimukseen ja suunnitteluun. Tästä syystä yleiskaavasta on mahdollista jossain määrin perustellusti poiketa, mikäli poikkeaminen ei johda yleiskaavan perusteena olevien tavoitteiden heikentymiseen. Lahden yleiskaava 2025 on koko kaupungin kattava yleispiirteinen suunnitelma, jossa on osoitettu alueiden pääasiallinen käyttö kaupungin asemakaavoituksen pohjaksi. Kyseinen yleiskaava on yleispiirteinen suunnitelma eikä siinä esitetä yksityiskohtaisesti kaikkea. Yleiskaavassa aluevaraukset on osoitettu yleispiirteisesti ja aluevaraukset ovat tarkentuneet yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Asuinalueiden ja toimitilanrakennusten korttelialueen osoittamiselle osittain yleiskaavan mukaisille virkistysalueille on esitetty perustellut syyt. Vastaavasti asemakaavassa on jätetty lähivirkistysalueeksi yleiskaavassa rakennettavaksi osoitettuja alueita. Valituksenalainen asemakaava ei katkaise viheryhteyttä Pesäkallion ja Alasenjärven välillä. Edellä mainittujen asuinalueiden ja toimitilanrakennusten korttelialueen osoittaminen ei tarkoita poikkeamista yleiskaavan keskeisistä periaatteista eikä vaaranna kaavan tavoitteita. Yleiskaava on ollut ohjeena asemakaavaa laadittaessa siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa säädetään. Valituksenalainen asemakaava ei ole myöskään maakuntakaavan vastainen.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Yksittäisen asemakaavan sisällön lainmukaisuutta arvioitaessa ratkaisun on kuitenkin perustuttava viime kädessä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyihin asemakaavan sisältövaatimuksiin. Asiassa on jäljempänä ilmenevin tavoin arvioitu, täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslaissa asemakaavalle asetetut sisältövaatimukset valituksenalaisessa kaavassa.

Selvitysten riittävyys, vaikutukset luontoon ja luonnonympäristöön

Kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin, jotka on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat.

Maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämä selvitysten riittävyys liittyy olennaisena osana kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointiin. Selvitysten riittävyyttä arvioitaessa olennaista on, että asiakirjoissa on riittävän laajasti selvitetty alueen olosuhteet niin, että voidaan arvioida, täyttääkö valittu kaavaratkaisu siltä osin maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyt sisältövaatimukset. Jäljempänä on asemakaavan sisältövaatimuksista lausuttujen perustelujen yhteydessä arvioitu myös selvitysten riittävyyttä.

Linnusto

Lahden kaupungin pesimälinnuston kartoitus eli lintuatlas II on tehty toisen kerran vuosina 2009-2011. Hanke on toteutettu yhteistyössä Lahden Teknisen ja ympäristötoimialan sekä Päijät-Hämeen lintutieteellisen yhdistyksen kanssa. Hankkeen tavoitteena on ollut kerätä kattava ja ajantasainen tieto lintulajien levinneisyydestä Lahden kaupungin alueella. Aineisto on kerätty kolmella eri käynnillä touko-kesäkuun aikana. Lahden II lintuatlaksen 2009-2011 mukaan Kiiliäisvuoren-Potilanjoen ympäristö kuuluu Lahden merkittävimpiin pesimälinnustoalueisiin. Lintuatlaksen selvityksessä ei havaittu valkoselkätikkaa.

Hämeen ympäristökeskuksen vuonna 2001 laatiman Lahden kaupungin tikka-alueita koskevan selvityksen mukaan Herrasmanni-Alasenjärven alue kuuluu valkoselkätikan suojeluohjelman II-alueisiin, joilla on havaittu valkoselkätikan pesintöjä vuosina 1977-1980. Selvityksessä on esitetty ehdotukset alueen hoitotoimista valkoselkätikan elinympäristön parantamiseksi. Selvityksessä olevan kartan perusteella Kiiliäisvuoren ympäristö ja Alasenjärven etelärannan metsät on suojeltu tikkojen elinympäristönä.

Valituksenalaisessa asemakaavassa Alasenjärven rantaan Vuorenrinteentien itäpuolelle on osoitettu asuinalueita ja venevalkama (LV/s), jonka kaavamääräyksen mukaan alueen ympäristökuva säilytetään. Alueelle saa sijoittaa kuusi autopaikkaa. Alueen puusto tulee pääosin säilyttää ja metsää hoitaa tikka-alueen osana. Vuorenrinteentien länsipuolelle on merkitty lähivirkistysalue, maisema- ja luontoarvoiltaan tärkeä metsä (VL/s), jonka kaavamääräyksen mukaan olemassa olevat luontoarvot säilytetään, virkistys- ja ulkoilureittien rakentaminen sallitaan. Tien länsipuolelle on osoitettu myös luonnonsuojelualue (SL-1), jonka kaavamääräyksen mukaan alueella sijaitsee luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualue tai -kohde. Alue on luontotyyppinä rauhoitettu. Alueella on arvokas lehto, luonnonmuoto ja kalliojyrkänne. Lisäksi tien länsipuoliset alueet on merkitty luonnonmonimuotoisuuden alueina (luo-1-5). Alasenjärven rannassa on olemassa oleva pientaloalue.

Lahden yleiskaavassa 2025 Vuorenrinteentien itäpuolelle Alasenjärven rantaan on osoitettu asuinalue (A-33) ja sen länsipuolelle lähivirkistysalue (VL) sekä luonnonsuojelulain nojalla suojeltu luontotyyppi.

Oikeudellinen arviointi

Kaava-alueelta on tehty Lahden kaupungin pesimälinnuston kartoitus eli lintuatlas vuosina 2009-2011, josta ilmenee lintulajien levinneisyys Lahden kaupungin alueella. Valkoselkätikan pesintää ei kaava-alueella ole havaittu. Lahden kaupungin tikka-alueita koskevan selvityksen perusteella valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu tikka-alueet luonnonsuojelualueeksi, lähivirkistysalueeksi ja kaavamerkinnällä luo-2, jonka kaavamääräyksen mukaan kyseessä on luonnon monimuotoisuuden alue, jolla on arvokas kallioalue, kangasmetsä ja vanhaa metsää ja alue on maisemakohde. Lisäksi tikka-alueelle on osoitettu venevalkama. Tikka-alueet ovat siten venevalkama-aluetta lukuun ottamatta merkitty luonnonsuojelualueeksi ja lähivirkistysalueeksi. Tikka-alueen sijoittuminen venevalkaman alueelle on otettu huomioon aluetta koskevassa kaavamääräyksessä. Pintavesien imeytykseen ja viivytykseen soveltuva viheralue (hv) on kaavaa merkitty ainoastaan ohjeellisena.

Huomioon ottaen lintuatlaksesta ja tikka-alueita koskevasta selvityksestä ilmenevä lintulajien levinneisyys kaava-alueella sekä kaavassa osoitetut laajat lähivirkistysalueet, luonnonsuojelualue sekä luonnon monimuotoisuuden alueet, linnustoa koskevaa selvitystä on pidettävä riittävänä. Huolimatta siitä, että asemakaavassa olevat asuinalueet ulottuvat jossain määrin tärkeäksi pesimälinnustoalueeksi arvioidulle alueelle asemakaavassa on kaavan aluevaraukset ja selvitykset huomioon ottaen otettu maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi huomioon linnuston vaaliminen luonnonympäristön osana.

Liito-orava

Lahden valvonta- ja ympäristökeskus on vuonna 2003 tehnyt Lahden kaupungin liito-oravakartoituksen. Selvityksen perusteella kaava-alueelle sijoittuu Kiiliäisvuoren liito-orava-alue. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan liito-oravakartoitusta on edellä mainitun kartoituksen jälkeen jatkuvasti täydennetty lisäämällä paikkatietoihin yksittäisiä uusia havaintoja. Edelleen lausunnon mukaan Lahden seudun ympäristöpalvelut on tilannut vuoden 2003 kokonaiskartoituksen tarkistuksen. Keväällä 2014 laaditussa liito-oravakartoituksen tarkistuksessa Kytölän alueen kaakkoisosasta on havaittu uusi esiintymä, joka on osittain päällekkäin kaavassa osoitetun Piikkokadun asuinalueen kanssa. Muut havainnot ovat samoilla alueilla kuin vanhat havainnot lukuun ottamatta yhtä Vuorenrinteen virkistysalueella olevaa uutta havaintoa.

Oikeudellinen arviointi

Liito-orava on sekä luontodirektiivin liitteessä II että liitteessä IV mainittu laji, jonka lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulaissa kielletty.

Liito-oravakartoituksen tarkistuksessa on keväällä 2014 tehty liito-oravasta havaintoja alueella, joka on osittain päällekkäinen kaavassa osoitetun Piikkokadun asuinalueen kanssa. Kun valituksenalaisessa asemakaavassa asuinrakentamiseen osoitetulla alueella on tehty liito-oravahavaintoja, edellyttää alueen osoittaminen asuinrakentamiseen selvitystä siitä, miten liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilyminen kaavaa toteutettaessa voidaan turvata ja sovittaa yhteen liito-oravan suojelu muiden maankäyttötarpeiden kanssa. Lisäksi on selvitettävä liito-oravalle tarpeelliset kulkureitit. Asemakaavaa laadittaessa ei ole kuitenkaan voitu selvittää edellä tarkoitettuja seikkoja, kun uusi liito-oravan esiintymä on havaittu asemakaavaa koskevan päätöksen jälkeen. Tämän vuoksi asiassa ei voida arvioida sitä, täyttyykö maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukainen sisältövaatimus liito-oravan vaalimisesta luonnonympäristön osana. Hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaisen päätöksen Piikkokadun erillispientalojen korttelialueiden 10319, 10320 ja 10321 osalta.

Lepakko

Lahden kaupungin lepakkokartoitus on tehty yleiskaavaa varten vuonna 2009. Kartoituksessa oli yhdeksän rajausaluetta, joista yksi on ollut Kytölä. Selvityksellä pyrittiin saamaan täsmentävää lisätietoa Lahden alueen lepakoiden elämästä yleiskaavaa varten. Tavoitteena oli selvittää kunkin osaselvitysalueen lepakkolajisto ja niiden suosimat alueet. Kartoitustyö on tehty kuudella vähintään viiden yön käynnillä toukokuun alun ja lokakuun lopun välillä lepakoiden vuodenkierron piirteitä noudatellen. Selvityksessä on todettu, että lepakkokartoitus on tehty harvinaisen väljällä aikabudjetilla sekä hyvin kattavasti koko vuosittaisen sulanmaan kauden eli lepakoiden lentoaktiivisuuskauden suhteen. Siten suurempia virhelähteitä ei ole. Ainoaksi virhelähteeksi on arvioitu lepakoiden käyttämien piilojen ja niiden etsimisen rajaaminen pois kartoituksen piiristä. Selvityksen perusteella Kytölän havainnot ovat olleet hyvin vähäiset. Selvityksessä on todettu, että Kytölässä tulisi varmistaa pohjois-eteläsuuntaisen ekologisen käytävän säilyminen turvaamalla yhteydet Joenpohjanlahden rannoilta ja Myllypohjasta Kotiniemen kautta aina Savontien läheisyyteen saakka. Myös Potilanjoen reheväkasvuinen alue Joenpohjanlahden eteläreunalta lähtien tulisi säästää radikaaleilta muutoksilta.

Lepakkokartoituksen laatija Mikko Erkinaro on 8.4.2014 antanut lausunnon tarkennetun lepakkoselvityksen tarpeellisuudesta asemakaavoituksen yhteydessä. Lausunnon mukaan asemakaava-alueen merkitys lepakoille on syytä tutkia tarkemman selvitystason kartoituksessa ennen kuin kohdealueen maisemaelementteihin ehditään koskea. Tarkennettujen maastokartoitusten ohella tärkeällä sijalla ovat piilotutkimukset sekä ihmisperäisissä piilorakenteissa että luonnonpiiloissakin.

Oikeudellinen arviointi

Kaikki Suomessa esiintyvät lepakkolajit ovat sekä luontodirektiivin liitteessä II että liitteessä IV mainittuja lajeja, joiden lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulaissa kielletty.

Asemakaava mahdollistaa pohjois-eteläsuuntaisen ekologisen käytävän säilymisen Joenpohjanlahden rannoilta ja Myllypohjasta Kotiniemen kautta Savontielle. Potilanjoen alue Joenpohjanlahden eteläreunalta on asemakaavassa osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL-1) ja luonnon monimuotoisuuden alueeksi (luo-2), joten kaava säilyttää alueen ympäristön kuten lepakkokartoituksessa on esitetty. Kaupunginhallitus ei ole lausunnossaan hallinto-oikeudelle pitänyt asemakaavan laadinnassa oleellisena piilopaikkojen kartoitusta lepakkoesiintymän vähäisyyden vuoksi ja sen vuoksi, että tiheimmän esiintymän alueella Potilanjoen suulle ei ole osoitettu maankäytöllisiä tai maisemallisia muutoksia. Lausunnossa on lisäksi todettu, että kaavan toteuttaminen ei edellytä kuin yhden asuinrakennuksen ja pihapiirin purkamista eikä niiden läheisyydessä ole selvityksessä havaittu lepakoita.

Kun otetaan huomioon, että yleiskaavaa varten laadittu lepakkokartoitus on tehty kattavasti lukuun ottamatta piilopaikkojen kartoitusta ja kun kartoituksessa todetut lepakkojen alueet on osoitettu valituksenalaisessa asemakaavassa lähivirkistysalueina ja luonnon monimuotoisuuden alueina, lepakkokartoitusta on pidettävä riittävänä selvityksenä. Kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa kaavan sisällölle asetetut vaatimukset lepakkojen osalta luonnonympäristön vaalimisen ja erityisten arvojen säilyttämisen osalta.

Maisema

Kytölän vuonna 2010 laaditun maisemaselvityksen tavoitteena on ollut laatia selvitys maiseman ja luonnon ominaispiirteistä sekä paikallistaa ja rajata alueen arvokkaat kohteet. Tulosten pohjalta on esitetty suosituksia alueen maankäytölle ja alueiden hoidolle.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että maisemaselvityksessä selvitetyt maisema- ja luontoarvot on pyritty ottamaan huomioon kaavoituksessa.

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on vain todettu, että maisemaselvitystä ei ole keskeiseltä osin huomioitu päätöksessä. Hallinto-oikeus on todennut, että valituksessa ei ole yksilöity, millä perusteella ja miltä osin maisemaselvitystä ei ole huomioitu. Kaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelman selvityksissä on mainittu maisemaselvitys, joten se on ollut ollut kaavaa laadittaessa vuorovaikutuksen kohteena. Se, että maisemaselvitys ei ole ollut päätösasiakirjojen liitteenä, ei tee valituksenalaista päätöstä lainvastaiseksi. Kaavapäätöksen ei ole osoitettu olevan lainvastainen maisemasta esitetyn perusteella.

Melu

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on todettu, että alueella ei ole tehty riittäviä meluselvityksiä.

Kaavaselostuksen mukaan Holman-Kymijärven maantien, Heilammintien ja Kymijärven voimalaitoksen aiheuttamat meluhaitat on selvitetty asemakaavan 1. vaiheen yhteydessä tehdyssä meluselvityksessä vuonna 2011. Selvityksen perusteella melun ohjearvot ylittävä melualue ei ulotu valituksenalaiselle kaava-alueelle. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan Lahdessa vuonna 2012 tehdyn koko kaupungin alueen kattavan EU-meluselvityksen mukaan kaava-alueelle ei myöskään tule raja-arvot ylittävässä määrin liikenteen, raideliikenteen tai teollisuuden aiheuttamaa melua nykyisessä tilanteessa.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että melukartat tehdään pääasiassa maastomallin pohjalle. Kasvillisuuden vaimentava vaikutus huomioidaan meluselvityksessä, mutta laskennallisesti suurempi vaikutus on maastomuodoilla, etäisyydellä melulähteestä ja kiinteillä rakenteellisilla esteillä, kuten rakennuksilla ja aidoilla.

Hallinto-oikeus on arvioinut, että edellä mainitut meluselvitykset ovat riittäviä. Kaupunginhallituksen lausunnon perusteella asiaa ei ole syytä arvioida toisin, vaikka autopurkamon pohjoispuolelta olisikin kaadettu metsää. Valituksenalaisen päätöksen ei ole osoitettu olevan lainvastainen melusta esitetyn perusteella.

Liikenne

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen mukaan liikenneselvityksessä esitetyt liikenteen jakautumisarvot ovat virheelliset. Selkätielle ohjautuu myös Vitikantien liikenne, mistä johtuen liikennemäärä Selkätiellä tulee olemaan huomattavasti korkeampi.

Asemakaavaa varten laaditussa liikenneselvityksessä 19.12.2012 on otettu huomioon myös alueen 3. vaiheen kaava. Liikenneselvityksessä oleva liikennejakautuma on tutkittu sen koko Kytölän aluetta koskevan kaavarunkovaihtoehdon pohjalta, jossa oli esitetty katuyhteys Vitikankadulle. Kaavaselostuksessa on myös arvioitu kaavan vaikutuksia liikenteeseen. Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että katuyhteys Vitikankadulle tullaan todennäköisesti osoittamaan kaavan 3. vaiheessa pelkästään kevyen liikenteen yhteydeksi. Tästä vaiheesta ei kuitenkaan ole vielä tarkempaa suunnitelmaa tai kaavaluonnosta olemassa. Kytölän Selkätie on kaavassa mitoitettu länsiosan katualueeltaan kokoojakaduksi, jolle suunniteltu uusi liikenne mahtuu. Katu tullaan peruskorjaamaan kokoojakadun mukaiseksi päällystetyksi kaduksi muun alueen rakentumisen yhteydessä. Alueen keskiosassa, Lihtakadun ja Kudekadun väliseltä osalta nykyinen Kytölän Selkätie katkaistaan autoliikenteeltä, ja se muutetaan kevyen liikenteen väyläksi. Ahtialasta tuleva läpiajoliikenne ohjataan uudelle Kytölänkadulle ja edelleen Konekadulle.

Hallinto-oikeus on todennut, että Kytölän alue kaavoitetaan useammassa vaiheessa ja nyt kysymyksessä oleva päätös koskee 2. kaavavaiheen aluetta. Valituksenalaista kaavaa varten on tehty liikenneselvitys. Kaavaselostuksessa ja liikenneselvityksessä liikennejärjestelyistä ja liikennemääristä esitetyn perusteella on arvioitavissa, että valituksenalainen asemakaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa tarkoitetut edellytykset liikenteen järjestämiselle.

Kulttuurihistorialliset kohteet

Lahden kulttuurihistoriallisesti arvokkaat kohteet on inventoitu Lahden kaupunginmuseon vuonna 2000 laatimassa selvityksessä. Selvityksen perusteella kulttuurihistoriallisesti arvokkaita kohteita ovat Uusitorpan asuinrakennus pihapiireineen ja Vuorenrinteentien kesämökkialue. Mäkelän ja Nummi-Paavolan tiloja ei ole arvioitu kulttuurihistoriallisesti arvokkaiksi.

Vuorenrinteentien alueesta on tehty inventointi 13.11.2013. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan selvitys puuttuu kaavan selvitysluettelosta, koska siinä oleva Vuorenrinteentien aluetta koskeva tieto ei ole olennaisesti muuttunut Lahden kulttuurihistoriallisista arvokkaista kohteista vuonna 2000 laaditun selvityksen tiedoista.

Lahden kaupunginmuseon lausunnossa 27.8.2013 on esitetty, että Uudentorpan eteläpuolelle suunnitellut omakotitalot sijoitetaan siten, että talon pihapiiri ja siihen olennaisesti liittyvä peltoaukea jäävät visuaalisesti vapaaksi. Uudisrakennukset on lausunnon mukaan sijoitettava suojapuuston taakse riittävän kauas tilakeskuksesta. Lausunnon mukaan Vuorenrinteentien kesämökkiryhmän tyyppipiirteenä on pienimuotoisuus, vaatimattomuus ja luonnonmukaisuus. Kaavaluonnoksessa esitetyt kohtalaisen mittavat laajennusmahdollisuudet eivät turvaa näiden arvopiirteiden säilymistä. Lisäksi museo on esittänyt, että Kytölän Selkätien perinteinen maisemakuva säilytettäisiin mahdollisimman pitkältä osuudelta. Tie on vanha ja sen linjaus, mittasuhteet, sorapinta ja luonnonmukainen tienvarsikasvillisuus muodostavat kulttuurihistoriallisesti arvokkaan maisemakokonaisuuden.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan Piikkokadun rakentaminen ei vaaranna Uusitorpan tilan kulttuurihistoriallista arvoa, sillä se jää visuaalisesti tilan takana olevan metsikön taakse eikä näy arvokkaaseen pihapiiriin. Uusitorpan lato ei ole osa tätä pihapiiriä, vaan siitä selvästi erillään. Tontti on tehty ladon paikalle maanomistajan toiveesta, ja se on ainoa paikka, mihin tilan alueelle on mahdollista osoittaa uudisrakennus. Lausunnon mukaan Mäkelän tilan viereen osoitetut tontit ovat joko Kytölän Selkätien kohdalla tai aivan se vieressä, joten niiden LUMO-aluetta pienentävä vaikutus jää vähäiseksi. Nummi-Paavolan tilan asuinrakennus ei ole säilynyt alkuperäisessä asussa, minkä lisäksi siinä on todettu vakavia homevaurioita, ja rakennus on siten asumiskelvoton. Muistopuista ei ole kaavoituksen aikana ollut minkäänlaisia selvitystietoja, sillä ne eivät ole kaupungin toimesta istutettuja eikä niitä ole koskaan inventoitu tai kartoitettu. Jäljellä olevat puut on mahdollista säilyttää tonteilla, sillä ne ovat kadun reunaan osoitetulla istutettavalla alueella.

Valituksenalaisessa kaavassa Uusitorpan tilan alue on osoitettu erillispientalojen korttelialueeksi (AO/s-1), jonka kaavamääräyksen mukaan rakennukset ja ympäristö säilytetään. Korjattavien rakennusten ja uudisrakennusten tulee soveltua mittasuhteiltaan, muodoltaan, materiaaleiltaan ja julkisivujäsentelyiltään perinteiseen ympäristöön. Arvokas pihapuusto ja pihaa rajaava kuusiaita on säilytettävä. Mäkelän tila on kaavassa osoitettu erillispientalojen korttelialueeksi (AO/s-3), jonka kaavamääräyksen mukaan ympäristökuva säilytetään. Korjattavien rakennusten ja uudisrakennusten tulee soveltua mittasuhteiltaan, muodoltaan ja materiaaleiltaan ympäristöön. Vuorenrinteentien kesämökkialue on kaavassa osoitettu erillispientalojen korttelialueeksi (AO/s-2), jonka kaavamääräyksen mukaan ympäristökuva säilytetään. Rakennuksia ei saa purkaa ilman pakottavaa syytä. Korjattavien rakennusten ja uudisrakennusten tulee soveltua sijainniltaan, mittasuhteiltaan, muodoltaan ja materiaaleiltaan perinteiseen ympäristöön siten, että rakennukset noudattavat alueen ominaispiirteitä ja pihapiireistä muodostuu yhtenäisiä. Tontteja ei saa aidata. Rakennukset tulee sovittaa maastoon. Luonnollista maanpinnan korkeutta ei saa oleellisesti muuttaa ja välttämättömät täytöt muotoillaan luontevasti ympäristöön liittyviksi. Lisäksi kaavamääräyksessä on annettu muita uudisrakennuksia koskevia määräyksiä.

Kaavaselostuksessa on arvioitu uuden asemakaava-alueen vaikutuksia muun muassa Selkätien liikenteeseen. Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että Kytölän Selkätiellä on historiallista arvoa, mutta liikenneturvallisuudeltaan ja kunnoltaan se ei vastaa nykyajan vaatimuksia. Tie on kapea, mäkinen ja mutkainen, nopeudet nousevat korkeiksi ja hiekkapintaisena se pölyää, mistä alueen asukkaat ovat useaan kertaan huomauttaneet. Tien varressa ei ole kevyen liikenteen väylää. Olevan asutuksen vuoksi kokonaan korvaavaa uutta katua ei voida alueelle rakentaa. Osa Selkätiestä on joka tapauksessa saneerattava vastaamaan nykyisen liikenteen vaatimuksia, jolloin tien historiallinen asu tulee muuttumaan. Parhaana ratkaisuna liikenteellisesti on pidetty kaavan mukaista ratkaisua, jossa läpiajo Kytölän Selkätiellä katkaistaan muuttamalla osa Selkätiestä kevyen liikenteen väyläksi (kaavassa Rohdinraitti). Tällä osalla myös historiallinen hiekkatie voidaan säilyttää.

Oikeudellinen arviointi

Rakennettua ympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu kulttuurihistoriallisesti arvokkaat kohteet Lahden kaupunginmuseon vuonna 2000 laatiman selvityksen perusteella. Uusitorpan tilan rakennukset ja ympäristö on kaavassa merkitty säilytettäväksi. Piikkokadun rakentamisen ei ole osoitettu vaarantavan Uusitorpan rakennusten ja pihapiirin kokonaisuutta, kun otetaan huomioon uusien tonttien sijoitus ja kaupunginhallituksesta lausunnosta ilmenevä metsikön suojaava vaikutus. Mäkelän tilan ympäristökuva on kaavassa merkitty säilytettäväksi. Kaava ei ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, että Mäkelän tilan läheisyydessä tontteja on vähäisissä määrin merkitty LUMO-alueelle.

Nummi-Paavolan tilaa ei ole inventoitu kulttuurihistoriallisesti arvokkaaksi kohteeksi eikä museovirasto ole myöskään lausunnossaan arvioinut sitä kulttuurihistoriallisesti arvokkaaksi. Muistopuut on kaupunginhallituksen lausunnon perusteella mahdollista säilyttää eikä kaava ole lainvastainen, vaikka niiden säilyttämisedellytyksiä ei ole kaavassa arvioitu.

Uuden kokoojatien rakentaminen osittain Selkätien paikalle, osittain kokonaan uuteen paikkaan muuttaa vanhaa Selkätien maisemaa. Kysymyksessä on uuden asuinalueen muodostuminen Kytölän alueelle. Liikennemäärät ja liikenneturvallisuus edellyttävät Selkätien parantamista vastaamaan alueen uutta käyttötarkoitusta.

Selvitystä kulttuurihistoriallisista arvokkaista kohteista on pidettävä riittävänä eikä asiaa muuta toiseksi se, että kaavan selvitysluettelosta puuttuu sisällöltään samansuuntainen Vuorenrinteentien aluetta koskeva uudempi selvitys. Asemakaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa kaavan sisällölle asetetut vaatimukset rakennetun ympäristön vaalimisen ja sen erityisten arvojen säilyttämisen osalta. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaisesti osa Selkätiestä on mahdollista säilyttää historiallisena hiekkatienä. Hallinto-oikeus arvioi, että Selkätien historiallinen arvo ja säilyttämismahdollisuudet on arvioitu valituksenalaisessa kaavassa riittävästi.

Muut valitusperusteet

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on todettu, että virkistysalueita ei ole riittävästi ja yhdistyksen valituksen mukaan alueen virkistyskäytön lisääntymistä ei ole arvioitu.

Asemakaavan aluevarauksista on osoitettu yli 67 prosenttia lähivirkistysalueiksi. Kaavaselostuksessa on arvioitu noin 800 asukkaan lisäävän Kytölän viheralueiden virkistyskäyttöä merkittävästi. Tämän vuoksi virkistysalueelle on osoitettu ohjeellisena ulkoilureittejä, jotka ohjaavat liikkumista metsäalueilla ja siten vähentävät arimpien alueiden kulumista. Virkistysreitit on pyritty rakentamaan ulkoilijoiden jo käyttämien polkujen paikalle sekä niin, että yleiskaavassa osoitetut jatkuvat ulkoilureittivaraukset toteutuvat. Lisäksi on todettu, että ulkoilureittien rakentaminen tulee ajoittaa niin, että ne ovat käytettävissä heti alueen rakentumisen alkaessa.

Hallinto-oikeus on todennut, että kaavaselostuksessa on arvioitu asemakaavan vaikutuksia luontoon ja luonnonympäristöön sen johdosta, että alue kaavoitetaan uudeksi asuinalueeksi ja alueen virkistyskäyttö lisääntyy. Ottaen huomioon kaavassa osoitettujen virkistysalueiden osuus koko kaava-alueesta asiassa ei ilmene, että kaavassa ei olisi osoitettu riittävästi virkistysalueita.

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on todettu, että kaavassa ei ole riittävästi tarkasteltu ekologisia tosiasioita kuten purojen ja lähteiden merkitystä ja metsän ja pellon rajavyöhykettä.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että alueella on yksi puro tai noro, jonka luonnontilainen osa on laajan lähivirkistysalueen keskellä. Sen Löylykadun varressa oleva länsiosa on vanha oja, joka on alueella 1970-luvun loppuun asti olleen, sittemmin metsitetyn pellon reunassa. Kaavoitettavalla alueella on yksi kaivoksi rengastettu lähde, joka on osoitettu lähivirkistysalueelle. Lausunnon mukaan kaava-alueella ei siten ole vesilain mukaisia suojeltavia, luonnonmukaisia lähteitä.

Valituksessa ei ole yksilöity, millä perusteella ja miltä osin kaavassa ei ole riittävästi tarkasteltu puroja, lähteitä, metsiä ja peltoja. Valituksessa ei ole myöskään väitetty, että asemakaavan toteuttaminen tuhoaisi puroja ja lähteitä. Valituksenalaisen päätöksen ei ole osoitettu olevan lainvastainen puroista, lähteistä, metsistä ja pelloista esitetyn perusteella.

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen mukaan kaavasta puuttuu vesi- ja viemäröintiselvitys eikä viemäröinnin rakentamisen vaikutuksia arvokkaalle luontoalueelle ole selvitetty.

Kaavaselostuksen mukaan uudet korttelialueet on pyritty sijoittamaan maastollisesti edullisiin paikkoihin siten, että asuintonttien viemäröinti on pääosin mahdollista ilman pumppaamista. Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että kunnallistekninen tarkempi suunnittelu tehdään pääsääntöisesti vasta katusuunnittelun yhteydessä ennen alueen rakentamista. Kytölän alueen suunnittelun yhteydessä on kuitenkin tutkittu alustavasti tulevat katukorot ja katujen yhteyteen rakennettavan viemärin korot. Viemärin tarkka paikka selviää tarkemman suunnittelun yhteydessä.

Hallinto-oikeus on todennut, että valituksenalaisella asemakaavalla ei ole ratkaistu kaava-alueen vesi- ja viemäröintiä, minkä vuoksi vesi- ja viemäröintiselvitystä ja vaikutusten arviointia kaavaselostuksessa olevaa tarkemmin ei ole tarvinnut laatia.

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen mukaan bussin reittikarttasuunnitelmasta ei selviä joukkoliikenteen reitti ja suunnitelma on sekava ja riittämätön.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan joukkoliikenteen reittikartta ei ole kaavan selvitys, vaan se on laadittu erikseen joukkoliikennesuunnitelmaa varten. Reittikartta on lisätty kaavaehdotuksen liitteeksi, koska reitin linjauksesta on kysytty ehdotuksesta annetussa muistutuksessa. Reittilinja ei ole pysyvä, vaan se tulee muuttumaan uusien katujen rakentamisen myötä.

Hallinto-oikeus on todennut, että valituksenalaisella asemakaavalla ei ole ratkaistu joukkoliikenteen reittisuunnitelmaa, minkä vuoksi hallinto-oikeus ei voi arvioida reittisuunnitelman lainmukaisuutta tämän päätöksen yhteydessä.

Johtopäätös

Kaupunginvaltuuston asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen valituksissa esitetyillä perusteilla lukuun ottamatta liito-oravasta esitettyä. Tämän vuoksi valitukset hylätään muilta osin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 49 §

Kuntalaki 90 §

Hallinto-oikeuden muutoksenhakuohje

Hallinto-oikeuden päätöksen muutoksenhakuohjeen mukaan päätökseen saa, siltä osin kuin valitukset on hylätty, hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Terhi Helttunen ja Riikka Tiainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat viitanneet asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kaava on yleiskaavan ja asemakaavan sisältövaatimusten sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen. Kaavapäätös ei pohjaudu riittäviin selvityksiin ja vaikutusarviointeihin eikä huomioi tehtyjä selvityksiä lain edellyttämällä tavalla. Kaavapäätös sekä hallinto-oikeuden antama ratkaisu ovat ristiriidassa perustuslain 20 §:n kanssa. Väite yleiskaavassa rakennettaviksi osoitettujen alueiden jättämisestä lähivirkistysalueiksi on perusteeton.

Hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa olemme useassa kohdassa tuoneet esiin purojen, lähteiden, metsien ja peltojen luontoarvojen heikentymisen, esimerkiksi vesi- ja viemäröintisuunnitelmaa koskevassa kappaleessa. Kaava-alueen ollessa monin tavoin arvokkaaksi inventoitua arvokasta luonto- ja virkistysaluetta, on lainvastaista suunnitella asuinalue keskelle arvokasta metsäaluetta ilman, että alueen vesi- ja viemäröintitarpeita on yksilöity eli mietitty, mistä linjaukset kulkevat. Kiiliäisvuoren ja Vuorenrinteen välissä kulkeva puro vaarantuu rakentamisen myötä. Maanmuokkaus tonteilla vaikuttaa vesien virtaamiin. Kun vesi- ja viemäröintisuunnitelma joskus valmistuu ja viemäröinti johdetaan puron viertä Potilanjoen pumppaamolle, on todennäköistä, että luonnontilainen puro kuivuu. Alueella havaittu saukko ei siten pääse nousemaan Vuorelantilan raunioille, jossa on talvella havaittu sen oleskelusta kertovia lumijälkiä. Vuorelantien lähde olisi kriisitilanteissa alueen vesipiste. Rakentaminen heikentää vedenlaatua ja voi tehdä siitä juomakelvotonta.

Hallinto-oikeuden kumoamispäätöksen jälkeen Piikkokadulle jää rakennettavaksi yksi kortteli. Kadun ja talojen rakentaminen vaarantaa liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikat. Liito-oravahavaintoja on tehty kaikilla tutkittaviksi rajatuilla alueilla. Kaupunki on kuitenkin jättänyt valtaosan kaavoitettavasta alueesta kartoittamatta. On erittäin todennäköistä, ettei liito-orava elä pelkästään kartoitetuilla maa-alueilla vaan sen elinpiiri on huomattavasti laajempi. Uuden liito-oravakartoituksen raportti valmistuu vasta syksyllä 2015. Kaava-alueella on kartoituksen mukaan pesimis- ja elinpiirejä kaavoitetun Piikkokadun lisäksi myös Vuorenrinteentien varrella. Vuorenrinteentielle kaavoitetut rakennukset, tielinjan muuttaminen ja kunnallistekniikan rakentaminen vaarantavat liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilymisen.

Oikeudellisessa arvioinnissa hallinto-oikeus sivuuttaa lepakkokartoituksen laatija Mikko Erkinaron antaman lausunnon, jonka mukaan asemakaava-alueen merkitys lepakoille on syytä tutkia tarkemmin ennen kuin kohdealueen maisemaelementteihin ehditään koskea. Hän pitää tärkeinä lepakkokartoituksen ulkopuolelle rajattujen piilotutkimusten tekoa. Hallinto-oikeus perustaa arvionsa kaupunginhallituksen lausuntoon, jossa todetaan, että kaavan toteuttaminen ei edellytä kuin yhden asuinrakennuksen ja pihapiirin purkamista eikä niiden läheisyydessä ole selvityksessä havaittu lepakoita. Selvityksessä ei ole kyseisten rakennusten läheisyydessä havaittu lepakoita, koska piilot nimenomaan rajattiin tutkimuksen ulkopuolelle eikä selvitystä siten ole tehty rakennusten läheisyydessä.

Kaava-alue on tärkeä pesimälinnustoalue, FINIBA-alue sekä tikka-alue. Hallinto-oikeuden antamassa päätöksessä on linnuston osalta esitetty oikeudellisena arviona, ettei kaava-alueella ole havaittu valkoselkätikan pesintää. Valkoselkätikka on kuitenkin aiemmin tavattu alueella. Asemakaava ei huomioi riittävästi linnustoa.

Kaavapäätöksessä muun muassa luontoselvitykset on rajattu vain kaava-alueelle. Kaavan vieressä on aiemmin kaavoitettu Kytölänmäki I -alue. Tulossa on vielä Kytölänmäki III -alue. Kaikki kolme kaavaa liittyvät kiinteästi toisiinsa. Kokonaisuuden pilkkominen vaikeuttaa kaavoitettavan alueen hahmottamista ja alueen luonto-, virkistys- ja kulttuurihistoriallisten arvojen huomioimista. Myös läheiset, jo rakennetut alueet ja niiden asukkaiden tarpeet pitää huomioida kaavatyössä.

Lahden kaupunginhallituksen lausunnossa mainittu yksi purettava rakennus ja pihapiiri ovat kulttuurihistoriallisesti arvokas Nummi-Paavolan tila, josta on tehty rakennussuojeluesitys. Nummi-Paavolan tilan kulttuurihistoriallista arvoa ei ole tutkittu lain edellyttämällä tai millään muullakaan tavalla. Mäkelän tilan kaavamääräyksen mukainen ympäristökuvan säilyttäminen ei ole mahdollista, jos sen viereen LUMO-alueelle kaavoitetaan tontteja. Uudisrakennuksista annetut kaavamääräykset eivät ole riittävä toimenpide kulttuurihistoriallisesti arvokkaan rakennuskokonaisuuden ja luontoalueen turvaamiseksi.

Hallinto-oikeuden arvio meluselvityksien riittävyydestä perustuu kaupunginhallituksen lausuntoon. Äänekästä teollista toimintaa (Ahtialan autopurkaamo) ja asumista ei tule kaavoittaa vierekkäin. Autojen rutistamisesta syntyvä ääni kuuluu kauas, erityisen kovana se kuuluisi autopurkaamon viereen kaavoitetuille tonteille.

Alueelle kaavoitettujen tonttien määrä on liian suuri. Alueella on sen koko huomioiden liian vähän poistumisteitä.

2. Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi yhdistys on vedonnut asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Asemakaava on voimassa olevan Lahden yleiskaavan vastainen. Asemakaava ei ota huomioon kaava-alueen merkitystä tärkeänä pesimälinnustoalueena, valtakunnallisesti tärkeänä lintualueena (FINIBA), eikä valkoselkätikan suojeluohjelman II-luokan alueena ja Lahden tikka-alueena. Asemakaavan merkitystä liito-oraville ja lepakoille ei ole selvitetty riittävällä tarkkuudella.

Asemakaavassa on osoitettu pientalovaltaista asuinaluetta metsäalueelle, joka on nykyisin lähinnä virkistyskäytössä. Kaavassa esitetty maankäyttö pirstoisi metsäaluetta tuhoten arvokasta elinympäristöä ja lisäten reunavaikutusta. Alueen merkitys valtakunnallisesti tärkeänä lintualueena (FINIBA), Lahden tärkeänä pesimälinnustoalueena, Lahden tikka-alueena, sekä valkoselkätikan suojeluohjelman Il-luokan alueena ja liito-oravan esiintymisalueena sekä mahdollisena lisääntymis- ja levähdysalueena tulisi heikentymään.

Huolimatta kaava-alueen merkittävistä paikallisista ja valtakunnallisista luontoarvoista sekä asemakaavan yleiskaavan vastaisuudesta, alueella ei ole tehty erillistä luontoselvitystä asemakaavoituksen tarpeita ajatellen. Asemakaavan vaikutusarviointi on valittajan näkemyksen mukaan puutteellinen, sillä se ei perustu riittäviin selvityksiin, eikä siinä yksilöidä kaavan vaikutuksia edes alueen kaikkein merkittävimpiin luontoarvoihin.

Yleiskaavassa asemakaava-alue on osoitettu pääasiassa lähivirkistysalueeksi (VL-34). Yleiskaavassa lähivirkistysalueeksi osoitettu alue on nyt kyseessä olevaa asemakaava-aluetta laajempi. Asemakaava-alueen lounaisosaan sijoitetut toimitilarakennusten korttelialueet sekä sen koillispuolelle osoitettu pientalorakentaminen kaventaisivat huomattavasti suunnitteluohjeessa kuvattua yleiskaavan viheryhteyttä Pesäkallion ja Alasenjärven välillä. Asemakaavan mukainen rakentaminen käytännössä osittain jopa katkaisisi yleiskaavan viheryhteyden Pesäkallion ja Alasenjärven viheralueiden välillä ja heikentäisi merkittävästi kaava-alueen luontoarvoja.

Osa kaava-alueesta sijoittuu valtakunnallisesti tärkeän lintualueen, FINIBA-alueen osa-alueelle. Alue on valittu FINIBA-kohteeksi valkoselkätikan pesimäalueena ja kyseisen Herrasmanni-Alasenjärvi-nimisen FINIBA-alueen rajaus on tehty valkoselkätikan elinympäristövaatimusten perusteella. Kaava-alueelle sijoittuu yksi Lahden kaupungin tikka-alueista. Valituksenalaisessa asemakaavassa FINIBA- ja Lahden kaupungin tikka-alueelle, Joenpohjanlahden rantaan on osoitettu venevalkamavaraus (LV/s), mikä muuttaa rantametsää valkoselkätikalle epäsuotuisammaksi alueeksi, vaikka puusto pääosin säilytettäisiin. FINIBA- ja tikka-alueen eteläosaan on myös kaavoitettu ohjeellinen pintavesien imeytys- ja viivytysalue, hv-alue, joka huonontaa elinympäristön laatua venevalkaman tapaan. Toteutuksesta ja sen vaikutuksesta ei saa kaavasuunnitelmasta selvyyttä.

Kaavan toteuttamisen vaikutuksia FINIBA-alueeseen ja Lahden kaupungin tikka-alueeseen ei ole kaava-aineiston perusteella arvioitu. Huolimatta viimeaikaisesta kannankasvusta valkoselkätikka on yhä uhanalainen laji, joka uusimmassa eliölajien uhanalaisuusluokituksessa (v. 2010) on luokiteltu erittäin uhanalaiseksi. Vuonna 2000 luokka oli pykälää korkeampi eli äärimmäisen uhanalainen.

Kaavoittaja on valkoselkätikan osalta todennut, että lajin pesintä on todettu alueella viimeksi 1980-luvulla. Valittajan tiedossa ei ole, että alueella olisi 1980-luvun jälkeen kartoitettu valkoselkätikan pesintää. Alueella on tehty havaintoja valkoselkätikasta myös lajin soidinaikaan, jolloin laji on helposti havaittavissa. Valkoselkätikan pesinnän havaitsemisen kannalta Lahden II lintuatlaksen kartoitukset tehtiin pääasiassa optimaalisen ajan jälkeen touko-kesäkuussa. Lintuatlaksen perusteella ei vielä voida päätellä, ettei laji alueella pesisi.

Valtaosa kaava-alueesta kuuluu Kiiliäisvuoren-Potilanjoen pesimälinnustoalueeseen. Mainittu lintualue on määritelty yhdeksi Lahden tärkeimmistä pesimälintualueista Lahden II lintuatlaksen yhteydessä. Asemakaavassa on sijoitettu useammassa kohdassa tontteja ja katuja Kiiliäisvuoren-Potilanjoen tärkeälle pesimälinnustoalueelle.

Lahden kaupungin liito-oravakartoituksessa vuodelta 2003 todettiin yhden Lahden tärkeimmistä liito-oravan reviirikeskittymistä sijaitsevan Alasenjärven ympäristössä. Kaava-alueelle sijoittuu Kiiliäisvuoren liito-orava-alue. Tämän yli kymmenen vuotta vanhan selvityksen ja alueen nykyisen maankäytön perusteella voidaan olettaa, että Kiiliäisvuoren alueen merkitys liito-orava-alueena on säilynyt. Tästä huolimatta kaava-alueen merkitystä liito-orava-alueena ei ole kaavan yhteydessä selvitetty vaan kaavoittaja vetoaa Lahden seudun ympäristöpalveluiden ylläpitämään rekisteriin Lahden liito-oravahavainnoista. Lahden seudun ympäristöpalveluiden liito-oravahavaintorekisterin mukaan kaava-alueen liito-oravan havaintopaikat sijoittuvat kaavan virkistysalueille, ja niiden ympärillä on runsaasti vanhoja metsiä. Tämän perusteella kaavoittaja toteaa, että liito-oraville on turvattu sopivia pesäpaikkoja. Lahden seudun ympäristöpalveluiden ylläpitämään rekisteriin tallennetut havainnot ovat hajahavaintoja, jotka kertyvät satunnaisesti. Havainnot eivät korvaa systemaattista selvitystä, jossa tarkistettaisiin kaikki alueen liito-oravalle sopivat puut, eikä tällaisten havaintojen perusteella voida varmistua siitä, ettei asemakaavalla heikennetä liito-oravan käyttämää aluetta, kulkuyhteyksiä ja tuhota sen lisääntymis- ja levähdyspaikkoja.

Lahden kaupungin hallinnoimilla metsäalueilla kartoitetaan liito-oravia keväällä 2014 ja 2015. Kartoitettaviin alueisiin sisältyy myös Kytölän asemakaava-alue. Lahden seudun ympäristöpalvelujen luonnonsuojeluvalvojan mukaan työ on vielä kesken, mutta tähänastisten havaintojen perusteella liito-oravia esiintyy Kytölänmäen II asemakaavassa tonteiksi osoitetuilla alueilla. Kaavan uusilta tontti- ja katualueilta löytyy myös liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikoiksi tulkittavia kolopuita ja oravanpesiä. Liito-oravakartoituksessa selvinneet havainnot ovat tulleet tietoon vasta kaavan valmistuttua, eivätkä ne voineet olla kaavoittajan tiedossa kaavaa laadittaessa. Kytölänmäen II asemakaavan valmistelun yhteydessä kaavoittajan olisi tullut selvittää koko asemakaava-alueen merkitys liito-oravalle.

Kytölän alueella on tehty lepakkohavaintoja ja kaava-alueella on monia lepakoiden kannalta tärkeitä elementtejä. Asemakaavassa osoitettu maankäyttö muuttaisi monia lepakoille potentiaalisesti tärkeitä alueita huonommiksi ja saattaisi myös heikentää tai tuhota päiväpiiloja. Asemakaavaa varten ei oltu laadittu lepakkokartoitusta, vaan kaavoittaja on perustellut että lepakot on otettu huomioon yleiskaavaa varten laaditun selvityksen avulla. Alueen merkitys lepakoille olisi pitänyt selvittää yksityiskohtaisemmin.

Luontoselvitysten tulee olla tarkkuudeltaan kaavatason mukaisia. Yleiskaavaa varten tehtyä selvitystä ei voida pitää riittävän yksityiskohtaisena asemakaavaa varten, koska kaavan laatija ei osoita lajiryhmälle tärkeitä kohteita kaava-alueella tai arvioi kaavan vaikutuksia lepakoihin perusteellisesti. Yleiskaavaa varten tehdyssä selvityksessä ei ole voitu selvitysalueiden määrän ja suuren pinta-alan vuoksi noudattaa Suomen Lepakkotieteellisen yhdistyksen kartoitusohjeiden mitoitussuosituksia työmääristä, joilla saataisiin luotettavia tuloksia. Yleiskaavan selvityksessä Kytölän asemakaava alueen osalta ei olla inventoitu tonteiksi osoitettuja alueita systemaattisesti, vaan havainnointi on tapahtunut pääasiassa teiltä. Antamassaan vastineessa kaavanlaatija myöntää, että yleiskaavaselvityksen heikkous on, että lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ei ole kartoitettu. Lisäksi lepakoita koskevassa raportissa suositellaan jatkotutkimuksia juuri päiväpiiloille, mutta myös lepakoille tärkeille ekologisille käytäville. Arvioitaessa lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellon oikeudellista merkitystä on EUROBATS-sopimuksen mukaan otettava huomioon myös lepakoiden kulkuyhteyksien turvaaminen ruokailualueille.

Kaavan vaikutusten arviointi on puutteellinen. Asemakaavassa nykyiselle metsäalueelle osoitettujen tonttien rakentaminen lisäisi metsän reuna-aluetta merkittävästi ja pienentäisi näin metsälinnustolle sopivaa aluetta enemmän kuin pelkkä uusien rakennuspaikkojen perustaminen. Metsälinnut eivät pysty kokonaan käyttämään aluetta, joka kaavassa on osoitettu virkistyskäyttöön. Tätä reunavaikutusta ei kaavan vaikutusten arviointi punnitse lainkaan, vaikka alue on määritelty arvokkaaksi metsälinnustolle. Alueen virkistyskäytön kasvu uhkaa häirinnän kautta linnustoa. Myöskään tämän häirinnän kasvun merkitystä alueen luontoarvoihin ei ole arvioitu huolellisesti. Venevalkamavarauksen (LV/s) ja pintavesien imeytys- ja viivytysalueen (hv) vaikutuksia FINIBA- ja tikka-alueeseen ei ole arvioitu.

Lahden kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kaavatyön aikana ja ennen sitä tehdyt liito-oravahavainnot ovat alueilla, jotka on kaavassa osoitettu lähivirkistysalueiksi. Keväällä 2014 alustavasti laaditussa liito-oravakartoituksen tarkistuksessa alueen kaakkoisosasta havaittiin uusi esiintymä, joka oli osittain päällekkäin kaavassa osoitetun Piikkokadun asuinalueen kanssa. Valtuuston 10.3.2014 (§ 20) tekemän päätöksen yhteydessä tehdyn ponnen mukaisesti alueen tontit voidaan jättää luovuttamatta. Ponnen ja hallinto-oikeuden ratkaisun mukaisesti kaupunki jättää toistaiseksi rakentamatta kaikki Piikkokadun uudisrakentamiseen osoitetut tontit sekä kadun. Kaupungin tavoitteena on kuitenkin asemakaavoittaa Uudentorpan tilan pihapiiri (asemakaavaehdotuksen korttelin 13019 tontti 1), jotta kulttuurihistoriallisesti arvokkaalle pihapiirille saadaan osoitettua tarpeelliset suojelumerkinnät ja mahdollistetaan pihapiirin täydennysrakentaminen suojelunäkökohdat huomioiden. Liito-oravakartoitukset tehdään rajaamalla tutkimusalueelta ensin soveliaat habitaatit eli alueet, joilla esiintyy oraville sopivia pesäpuita ja ruokailupuita, ja sen jälkeen lähinnä papanahavaintojen perusteella arvioidaan eläimen esiintyvyyttä. Myös vanhojen havaintopaikkojen ympäristöt tarkistetaan. Koko Kytölän aluetta ei siten ole ollut tarpeellistakaan inventoida, koska metsätyyppi vaihtelee alueella eikä joka puolella ole liito-oravalle soveliasta habitaattia.

Vuorenrinteentien varren uudet tontit eivät ole selvityksessä esitetyllä liito-oravan esiintymisalueella. Kytölässä tehdyt lepakkohavainnot ovat vuonna 2009 tehdyn yleiskaavaselvityksen mukaan hyvin vähäisiä ja ovat pääosin joko nyt kaavoitettavan alueen ulkopuolella tai kaavan lähivirkistysalueilla.

Lepakkoselvityksessä on todettu muun muassa, että ainoa tutkimuksellinen ja tulkinnallinen virhelähde lienee lepakoiden käyttämien piilojen ja niiden etsimisen rajaaminen pois käsillä olevan kartoituksen piiristä. Mikko Erkinaron tekemässä lepakkokartoituksessa äänihavaintoja tehtiin vain kahdeksan kappaletta koko Kytölän alueella, joten tällä perusteella piilopaikkojen etsiminen ja löytäminen olisi ollut hyvin vaikeaa. Piilopaikkojen kartoitusta ei pidetty Kytölän kaavan teossa oleellisena lepakkoesiintymien vähäisyyden vuoksi ja sen vuoksi, että tiheimmän esiintymän alueella Potilanjoen suulla ei ole tulossa merkittäviä maankäytöllisiä tai maisemaelementtien muutoksia, jotka uhkaisivat lepakoita tai niiden mahdollisia piilopaikkoja tai ruokailualueita.

Asemakaavassa ei ole osoitettu uudisrakentamista linnustoalueelle.

Tehdyissä selvityksissä tai Lahden kaupunginmuseon lausunnoissa Nummi-Paavolan tilaa ei ole arvioitu kulttuurihistoriallisesti arvokkaaksi. Myöskään Mäkelän tilaa ei ole arvioitu kulttuurihistoriallisesti arvokkaaksi. Sille on kuitenkin kaavassa osoitettu AO/s-3 -merkintä, joka turvaa ympäristön säilymisen.

Meluselvitys on tehty 2011 asemakaavan 1. vaiheen alueelle, jonne kohdistuu suurin melu. Selvityksestä ilmenee, että suurimman melun aiheuttajan, Holman-Kymijärven maantien liikenteen, tai Kymijärven voimalaitoksen melu ei ulotu raja-arvot ylittävissä määrin valituksenalaiselle Kytölänmäki II-alueelle. Ahtialan autopurkaamon aiheuttamaa melua ei ole erikseen selvitetty, koska haittaa on pidetty vähäisenä toiminnan pienuuden vuoksi eivätkä muut selvitykset ole antaneet siihen aihetta.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuosoituksen kuulumaan siten, että päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa ja jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä siltä osalta, johon valitus kohdistuu, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus voi valitusajan kuluttua määrätä yleis- ja asemakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman kaava-alueen siltä osalta, johon valitusten tai oikaisukehotuksen ei voida katsoa kohdistuvan.

Valituksenalainen asemakaava on hyväksytty Lahden kaupunginvaltuustossa 10.3.2014. Lahden yleiskaava 2025 on hyväksytty 14.5.2012 ja se on tullut lainvoimaiseksi 3.10.2014. Asemakaavaa hyväksyttäessä alueella ei ole ollut voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Lahden kaupunginhallitus oli 17.9.2012 määrännyt maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n 1 momentin nojalla yleiskaavan tulemaan voimaan siltä osin kuin yleiskaavasta ei ollut valitettu. Valitukset eivät ole kohdistuneet valituksenalaisen asemakaavan alueeseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 20.6.2011 taltionumero 1732 ilmenevän oikeuskäytännön mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momenttia on tulkittava siten, että siinä tarkoitettu valituslupajärjestelmä koskee vain lainvoimaisen yleiskaavan alueella sijaitsevaa asemakaava-aluetta. Tämän vuoksi valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla valitukset on hylätty, ei edellytä maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin perusteella valituslupaa.

2. Valitusten hylkääminen

Lahden yleiskaava 2025 on kaupunginhallituksen päätöksellä 17.9.2012 määrätty tulemaan voimaan siltä osin kuin yleiskaavasta ei ole valitettu. Koska valitukset eivät ole kohdistuneet nyt kysymyksessä olevan asemakaavan alueeseen, Lahden yleiskaavaa 2025 on tullut pitää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaisesti ohjeena valituksenalaista asemakaavaa laadittaessa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Nordic Special Vehicles Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 4.3.2015 nro 146/15

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt tarjouksia 5–8 ambulanssin hankinnasta vuosina 2014–2015. Hankinnasta on 29.7.2014 julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus.

Helsingin kaupungin pelastuslautakunta on päätöksellään 7.10.2014 (§ 102) muun ohella valinnut Veho Group Oy Ab:n tarjouksen kuuden ambulanssin toimittamisesta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 894 060 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Nordic Special Vehicles Oy on ollut valittajana, Helsingin kaupunki vastapuolena ja Veho Group Oy Ab kuultavana, on hylännyt Nordic Special Vehicles Oy:n valituksen ja velvoittanut Nordic Special Vehicles Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1 600 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 105 §:n 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan asiassa on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista henkilötodistelun vastaanottamiseksi niistä seikoista, jotka referenssiautojen katselmustilaisuudessa ovat tulleet esiin sähkönsyöttö- ja ohjausjärjestelmän osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet kirjallisessa menettelyssä riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön alakohdan 1.5.1 mukaan selvitys ominaisuuksista, joita referenssiautossa ei ole ollut, on tullut antaa kirjallisesti. Kun otetaan huomioon jäljempänä ilmenevät ratkaisun perusteet sekä se peruste, jonka vuoksi Nordic Special Vehicles Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, ei suullisen käsittelyn toimittaminen ole asiassa tarpeen. Nordic Special Vehicles Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta on siten hylättävä.

Markkinaoikeus hylkää Nordic Special Vehicles Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 105–106) mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Esitöissä on edelleen todettu, että oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö on oikeutettu ottamaan tarjousten vertailussa huomioon vain tarjoajien tarjouksissaan esittämät tiedot.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Tarjouspyyntö

Hankintamenettelyn kohteena on ollut viidestä kahdeksaan uutta ambulanssia. Valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvoksi on ilmoitettu 60 prosenttia ja laatuvertailuperusteiden painoarvoksi yhteensä 40 prosenttia. Laatuvertailuperusteita ovat olleet "Korityön tekniset ansiot" 22 prosentin painoarvolla ja "Korityön sähköjärjestelmä" 18 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan vertailu on vertailuperusteen "Korityön tekniset ansiot" osalta tullut suorittaa tarjouspyynnön liitteen 6 mukaisesti. Liitteessä 6 on tältä osin ilmoitettu neljä pisteytettävää osa-aluetta, joiden kunkin osalta on ilmoitettu nollasta neljään pisteeseen pisteytettävät alavertailuperusteet.

Osa-alueen "Laatikoston, kaappien ja istuinten toimivuus ja viimeistely" osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu alavertailuperusteina eli arvioitavina toimintoina, ominaisuuksina tai rakenteina

• ­laatikostojen lukitusmekanismi
• laatikostojen liukukiskojen toiminnallisuus (esimerkiksi kitka, välykset, rakennevahvuudet)
• laatikostojen ja kaappien puhdistettavuus (esimerkiksi irrotettavat vetolaatikoiden lokerikot)
• istuinten toiminnallisuus ja muunneltavuus (esimerkiksi etäisyyssäädöt, pikakiinnitykset)
• laatikostojen ja kaappien työn viimeistely (esimerkiksi pyöristykset, saumaukset, pokkaukset)
• laatikostojen ja kaappien aiheuttamat resonanssiäänet, kolinat ja natinat.

Osa-alueen "Sairaankuljetustehtävän jälkeinen huollettavuus" osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu alavertailuperusteina

• ohjaamon lattia (esimerkiksi saumaukset, kynnyslistat, läpiviennit)
• hoitotilan lattia (esimerkiksi saumaukset, kynnyslistat, läpiviennit)
• hoitotilojen puhdistettavuus (esimerkiksi verhoiluun käytetyn materiaalin puhdistettavuus, elementtirakenteiden yhtenäisyys sekä saumojen, kolojen ja jyrkkien reunojen vähyys).

Osa-alueen "Korjattavuus ja huolettavuus" alavertailuperusteena tarjouspyynnössä on ilmoitettu alavertailuperusteena

• korjaus- ja huoltokohteiden saavutettavuus (esimerkiksi, kuinka vähän tai helposti korityön rakenteita voidaan purkaa huoltokohteen saavuttamiseksi).

Osa-alueen "Korityön viimeistely" alavertailuperusteina tarjouspyynnössä on ilmoitettu

• korirakenteen kattokorotus (esimerkiksi miten on rakenteellisesti huomioitu resonanssiäänet)
• veden ja kondenssiveden huomioiminen korirakenteissa (esimerkiksi miten on rakenteellisesti huomioitu veden kulkeutumisen estäminen korirakenteisiin ja veden poisto korirakenteista)
• korirakenteiden esteettisyys sekä korirakenteiden aiheuttamat resonanssiäänet, kolinat, natinat.

Kunkin edellä mainitun alavertailuperusteen osalta on tarjouspyynnössä ilmoitettu arviointitapa / -menetelmä, joka on alavertailuperusteesta riippuen ollut arviointi referenssiautojen ja/tai tarjouksen aineiston perusteella, arviointi referenssiautosta tai arviointi referenssiautosta koeajon perusteella.

Tarjouspyynnön alakohdan 1.5 mukaan vertailu vertailuperusteen "Korityön sähköjärjestelmä" osalta on tullut suorittaa tarjouspyynnön liitteen 7 mukaisesti. Liitteessä 7 on sanotun vertailuperusteen osalta ilmoitettu kolme pisteytettävää osa-aluetta, joiden kunkin osalta on ilmoitettu nollasta neljään pisteeseen pisteytettävät alavertailuperusteet.

Osa-alueen "Väyläohjatun sähköjärjestelmän ohjauksen toimivuus ja ohjelman käytettävyys" osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu alavertailuperusteina

ohjauspainikkeiden graafinen ulkoasu ja käytettävyys ajoneuvotietokoneen näytöllä (esimerkiksi painikkeiden koko, käytetyt värit, painikkeiden edellyttämä tila näytöstä)

• ohjauspainikkeiden toimintojen loogisuus ja helppokäyttöisyys (esimerkiksi painikkeiden symbolien ymmärrettävyys/loogisuus, toiminnoille omat painikkeet vs. yhden painikkeen takana useita toimintoja, neuvontatoiminto)
• ohjauspainikkeiden asettamat rajoitteet ajoneuvotietokoneen näytölle käytettäessä muita sovelluksia (esimerkiksi voiko peruutuskameraa ja ajoneuvotietokoneen näytön ohjauspainikkeita käyttää samanaikaisesti, miten ohjauspainikkeet saadaan piilotettua, kun käytetään koko näytön navigointikarttaa)
• varaohjausjärjestelmän (oheishallintalaite) käytettävyys (esimerkiksi painikkeiden koko, käytetyt värit, painikesymbolien yhdenmukaisuus ajoneuvotietokoneen näytön ohjauspainikkeiden kanssa)
• vikatilailmoitukset (esimerkiksi ilmoitusten käyttäjälähtöinen ymmärrettävyys).

Osa-alueen "Väyläohjatun sähköjärjestelmän muokattavuus ja järjestelmän laajennettavuus" osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu alavertailuperusteina

• asennustilan helppokäyttöisyys (esimerkiksi asiakkaan niin sanotun admin-käyttäjän mahdollisuus tehdä haluttuja/tarvittavia muutoksia sovellukseen, asetustilan ymmärrettävyys ja helppokäyttöisyys)
• järjestelmän muokattavuus (esimerkiksi asennustilassa tehtävien muokkausten lukumäärä, tarkoituksenmukaisuus ja käytettävyys)
• asennustilan lukittavuus (esimerkiksi asennustila pitää olla lukittavissa salasanalla)
• järjestelmän laajennettavuus (esimerkiksi sisältääkö järjestelmä niin sanottuja vapaita toimintoja/väyliä, jotka ovat jälkeenpäin käyttöön otettavissa ja asiakaskohtaisesti muokattavissa, miten järjestelmän toiminnot ovat laajennettavissa).

Osa-alueen "Sähköjärjestelmän korjattavuus ja huollettavuus" osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu alavertailuperusteina

• korjaus- ja huoltokohteiden saavutettavuus (esimerkiksi kuinka vähän tai helposti korityön rakenteita voidaan purkaa huoltokohteen saavuttamiseksi)
• laitteiden asennustapa (arvioidaan miten sähköjärjestelmän laitteet on asennettu ja kuinka vioittuneen laitteen vaihto sujuu. Tarvitaanko erikoistyökaluja? Onko käytetty pikaliittimiä?)
• laitteiden varaosat (minkälaisia varaosia pitää hankkia, kuinka paljon on yksilöllisiä osia, asennusalustoja yms.).

Kaikkien vertailuperusteen "Korityön sähköjärjestelmän arviointi" edellä mainittujen alavertailuperusteiden osalta on arviointitapana tai -menetelmänä tarjouspyynnössä ilmoitettu arviointi referenssiautojen ja/tai tarjouksen aineiston perusteella.

Tarjouspyynnön alakohdan 1.5.1 mukaan tarjoajilla on tullut 4.9.2014 suoritetussa referenssikatselmuksessa olla esiteltävissä tarjoajan rakentama tai rakennuttama ambulanssi (yksi tai kaksi kappaletta), joka täyttää sanotussa alakohdassa määritellyt vaatimukset/ominaisuudet. Alakohdassa on edellytetty, että siinä mainituista ominaisuuksista on tullut antaa luotettava kirjallinen selvitys, mikäli ominaisuuksia ei ole referenssiautossa. Selvityksen on tullut sisältää esimerkiksi aikataulu, toteutustapa, luonnos- ja mittapiirustus ja mahdolliset selvitykset on tullut toimittaa katselmuksen yhteydessä. Alakohdassa tarkoitettuna ominaisuutena on mainittu muun ohella ajoneuvon korityön sähköjärjestelmä (ilmastoinnin ohjaus, hälytysvalot, valaistus jne.), jonka on tarjouspyynnön mukaan tullut olla toteutettuna ja käytettävissä yhdellä väyläohjausjärjestelmällä. Järjestelmän laitteiden toimintaa on lisäksi tullut voida ohjata ohjaamosta ja hoitotilasta. Edellytetty on myös, että ohjauslaitteina toimivat ajotietokone ja järjestelmän käyttölaite.

Vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnössä ilmoitetut laatuvertailuperusteet ovat olleet epäselviä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sekä vertailuperusteiden asettamisen että niiden osalta edellytettävien selvitysten osalta. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja että ne on ilmoitettava niin selvästi, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on käynyt riittävän selvästi ilmi hankinnan kohde sekä tarjousten vertailussa käytettävät vertailuperusteet, niiden painoarvot ja pisteytysperusteet. Tarjousten vertailussa käytettäviksi ilmoitetut edellä mainitut vertailukriteerit ovat osin olleet jossakin määrin yleisluonteisia. Useiden alavertailuperusteiden osalta kriteereitä on kuitenkin täsmennetty tarjouspyynnössä ilmoittamalla esimerkinomaisesti arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja. Ottaen huomioon hankinnan kohde markkinaoikeus katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivat elinkeinonharjoittajat ovat voineet tarjouksia tehdessään riittävällä tarkkuudella ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan tarjousten vertailussa merkitystä. Vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ne ovat olleet tarjoajien kannalta tasapuolisia.

Tarjousten vertailu

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään valinnut kahdesta tarjousvertailuun valitusta tarjouksesta Veho Group Oy:n tarjouksen valittajan jäätyä vertailussa toiselle sijalle. Voittaneen tarjoajan saama kokonaispistemäärä on ollut 850 pistettä, josta tarjoaja on voinut saada 450 pistettä hinnan ja 400 pistettä laatuvertailuperusteiden perusteella. Valittajan kokonaispistemäärä on ollut 756 pistettä, josta 600 pistettä on saatu hinnan ja 156 pistettä laatuvertailuperusteiden perusteella.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan laatuvertailuperusteiden arvioinnin on suorittanut asiantuntijaryhmä, joka on koostunut ensihoidon eri osa-alueiden ammattilaisista sekä ajoneuvojen kori- ja sähkötekniikan ammattilaisista. Asiantuntijaryhmä on hankintayksikön mukaan käynyt läpi kirjallisen tarjousmateriaalin sekä referenssiautot.

Valittaja on esittänyt ensinnäkin, että hankintayksikön menettely on ollut syrjivää ja että tarjousten pisteytys on suoritettu virheellisesti muun ohella siitä syystä, ettei se ole ottanut tarjousten vertailussa huomioon valittajan referenssiauton lisäksi myös toista sen ajoneuvoa sekä muun ohella tietämystä, jota hankintayksiköllä on ollut valittajan sovelluksesta aikaisempien käyttökokemusten perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on edellä esitetyin tavoin molempien vertailuperusteiden kunkin alavertailuperusteen osalta ilmoitettu minkä selvityksen perusteella arviointi suoritetaan. Huomioon otettavana selvityksenä on alavertailuperusteesta riippuen ilmoitettu referenssiauto ja/tai tarjouksen aineisto. Valittajan viittaaman vertailuvertailuperusteen "Korityön sähköjärjestelmä" osalta tarjouspyynnössä on lisäksi edellä esitetyin tavoin ilmoitettu, että mikäli referenssiautossa ei ole ajoneuvon korityön sähköjärjestelmää, joka on toteutettuna ja käytettävissä yhdellä väyläohjausjärjestelmällä, on tästä tullut referenssikatselmuksen yhteydessä toimittaa luotettava kirjallinen selvitys, joka sisältää esimerkiksi aikataulun, toteutustavan sekä luonnos- ja mittapiirustukset.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi, että tarjousten arviointi ja pisteytys on tapahtunut referenssiauton arvioinnin, tarjousasiakirjojen sekä mahdollisen katselmustilaisuudessa toimitetun kirjallisen selvityksen perusteella. Hankintayksikön ei siten ole valittajan esittämin tavoin tullut ottaa arvioinnissa huomioon valittajan sille mahdollisesti hankintamenettelyn ulkopuolella toimittamaa materiaalia tai esimerkiksi hankintayksikön valittajan tuotteista muussa yhteydessä mahdollisesti tekemiä havaintoja.

Vertailuperusteen "Korityön tekniset ansiot" osalta voittanut tarjoaja on saanut 220 ja valittaja 86 painotettua pistettä. Valittaja on esittänyt, ettei tarjousten väliselle piste-erolle ole ollut asianmukaisia perusteita, koska sen tarjoamien ratkaisujen ei ole voitu osoittaa olevan voittaneen tarjoajan ratkaisuja huonompia. Valittaja on sanotun vertailuperusteen osalta viitannut laatikostojen lukitusmekanismia koskevan alavertailuperusteen pisteytykseen ja esittänyt, että sen olisi tullut saada tältä osin enemmän pisteitä, ottaen huomioon, että sen tarjouksen mukaiset mekanismit ovat turvallisimmat sekä toimivimmat.

Voittanut tarjoaja on saanut sanotun alavertailuperusteen osalta neljä pistettä ja valittaja puolestaan yhden pisteen. Hankintayksikkö on pisteytystä koskevissa perusteluissa valittajan tarjouksen osalta todennut, että referenssiauton laatikostojen lukitusmekanismi todettiin tyydyttäväksi ja että referenssiautossa oli käytetty kahta eri lukitusmekanismia, joista toinen edellytti kahvan kääntämistä 90 astetta lukituksen avaamiseksi ja toinen lukituksen napin painamista sekä avattaessa että suljettaessa. Lukitusmekanismit oli todettu toiminnallisuudeltaan hankaliksi. Voittaneen tarjouksen osalta perusteluissa on todettu, että referenssiauton laatikostojen lukitusmekanismi todettiin erinomaiseksi sekä varmatoimiseksi ja helppokäyttöiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että pisteytystä koskevista perusteluista käy ilmi, että hankintayksikkö on ottanut arvioinnissa huomioon lukitusmekanismien helppokäyttöisyyden ja varmatoimisuuden. Tarjouspyynnössä ei tosin ole laatikostojen lukitusmekanismia koskevan alavertailuperusteen osalta ilmoitettu tarkemmin niitä seikkoja, joiden perusteella lukitusmekanismia on tullut pisteitä annettaessa arvioida, mutta alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien on kuitenkin hankinnan kohde huomioon ottaen tullut ymmärtää, että edellä mainitut seikat tullaan laatikostojen lukitusmekanismia arvioitaessa ottamaan huomioon. Kysymyksessä olevaa alavertailuperustetta koskevista perusteluista käy edelleen ilmi, että hankintayksikkö on todennut voittaneen tarjoajan lukitusmekanismin valittajan ratkaisua helppokäyttöisemmäksi. Kysymyksessä olevan alavertailuperusteen pisteytyksen osalta hankintapäätöksessä esitetyt perustelut huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei ainakaan asiassa markkinaoikeudessa esitetyn valossa hankintayksikön voida katsoa ylittäneen harkintavaltaansa pisteyttäessään valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset tältä osin hankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla.

Valittaja on lisäksi yleisesti esittänyt, että vertailuperusteen "Korityön tekniset ansiot" pisteytys, jossa valittajalle on lähes kaikista alavertailuperusteista annettu voittanutta tarjoajaa huonommat pisteet, on muiltakin osin suoritettu virheellisesti sekä perusteltu puutteellisesti. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan tarjousten arvioinnin on suorittanut asiantuntijaryhmä. Tarjousten vertailusta on alavertailuperusteiden pisteytyksen osalta esitetty sanalliset perustelut, joista käy ilmi muun ohella, että arvioinnissa huomioon otetut seikat ovat yhteneväisiä niiden seikkojen kanssa, joita tarjouspyynnössä on esitetty alavertailuperusteiden lisätäsmennyksinä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten vertailun osalta esitettyjen sanallisten perustelujen perusteella on riittävällä tavalla käynyt ilmi, mihin tarjousten piste-erot ovat kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta perustuneet. Toiseksi markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden soveltamisessa ja katsoo, ettei ainakaan asiassa markkinaoikeudessa esitetyn valossa hankintayksikön voida katsoa ylittäneen harkintavaltaansa pisteyttäessään valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset vertailuperusteen "Korityön tekniset ansiot" osalta hankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla.

Vertailuperusteen "Korityön sähköjärjestelmä" osalta valittaja on esittänyt, että pisteytys on suoritettu virheellisesti väyläohjattua sähköjärjestelmää koskevien alavertailuperusteiden osalta. Valittaja on saanut kaikista väyläohjattua sähköjärjestelmää koskevasta yhdeksästä alavertailuperusteesta yhden pisteen, kun taas voittaja on saanut kaikista sanotuista kohdista neljä pistettä.

Arviointi on tältä osin tullut edellä mainituin tavoin suorittaa tarjousasiakirjojen, referenssiauton tai tältä osin katselmustilaisuudessa annetun kirjallisen lisäselvityksen perusteella. Valittaja ei ole edes esittänyt, että sen referenssiautossa olisi ollut väyläohjattu sähköjärjestelmä tai että se olisi katselmustilaisuudessa toimittanut tätä koskevaa kirjallista lisäselvitystä. Valittajan tarjous on sen sijaan sisältänyt väyläohjatusta sähköjärjestelmästä selvityksen (IWS väyläohjattu sähköjärjestelmä), jonka perusteella hankintayksikkö on ilmoittanut pisteyttäneensä valittajan tarjouksen sanotuilta osin.

Valittajan tarjouksen pisteytystä koskevissa sanallisissa perusteluissa on väyläohjattua sähköjärjestelmää koskevien alavertailuperusteiden "Varaohjausjärjestelmän käytettävyys", "Asetustilan helppokäyttöisyys", "Järjestelmän muokattavuus", "Asennustilan lukittavuus" sekä "Järjestelmän laajennettavuus" osalta todettu, ettei kysymyksessä olevaa ominaisuutta ollut kuvattu tarjousaineistossa. Muiden väyläohjattua sähköjärjestelmää koskevien alavertailuperusteiden osalta perusteluissa on todettu, että kuvaus on ollut suppea tai puutteellinen tai ettei tarkempaa selvitystä ollut annettu.

Valittaja on tosin esittänyt tältä osin, että sen selvitys on sanotuilta osin ollut riittävän yksityiskohtainen ja olisi oikeuttanut täysiin pisteisiin. Valittaja ei kuitenkaan ole yksilöinyt esimerkiksi sitä, millä tavoin sen tarjoukseen sisältyneestä väyläohjattua sähköjärjestelmää koskevasta selvityksestä kävisivät ilmi edellä mainitut alavertailuperusteiksi ilmoitetut ominaisuudet, joiden osalta hankintayksikkö on katsonut kuvauksen puuttuvan tai olevan suppea.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen pisteytystä koskevista perusteluista käy sen sijaan ilmi, että sen referenssiauto on sisältänyt väyläohjatun sähköjärjestelmän ja että tätä koskevia alavertailuperusteita on arvioitu referenssiauton sekä tarjouksen aineiston perusteella.

Markkinaoikeus katsoo, että ottaen huomioon tarjousten pisteytyksen osalta esitetyt perustelut sekä valittajan väyläohjatun sähköjärjestelmän osalta tarjouksessaan esittämä selvitys, hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa myöskään siltä osin kuin se on pisteyttänyt valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset vertailuperusteen "Korityön sähköjärjestelmä" väyläohjattua sähköjärjestelmää koskevien alavertailuperusteiden osalta hankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Sanna Holkeri ja Tomi Rantasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Nordic Special Vehicles Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä pääasian että oikeudenkäyntikulujen osalta ja määrää hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja että korkein hallinto-oikeus kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen ja hankintapäätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian. Valittaja on vielä vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Nordic Special Vehicles Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys ennen kaikkea siitä, että valittajan tarjoaman ratkaisun sähkönsyöttö- ja ohjausjärjestelmä ei ole tullut tarjouskilpailussa asianmukaisesti huomioon otetuksi. Valittajan kyseisestä järjestelmästä tarjouksessaan esittämä selostus ei ole ollut ylimalkainen tai suppea. Tarjotusta järjestelmästä on annettu tarjouksen yhteydessä riittävä selvitys, minkä lisäksi järjestelmä on ollut hankintayksikölle ennestään tuttu, sillä järjestelmä on ollut Helsingin kaupungilla käytössä vuodesta 2003 alkaen. Asiassa on myös otettava huomioon, että vielä tarkemman kuvauksen järjestelmästä pystyy tekemään vasta ensimmäisen teknisen kokouksen jälkeen, kun tarjoaja on saanut hankintayksikön yksityiskohtaiset vaatimukset. Koska valittaja ei ole saanut mahdollisuutta tarkemman kuvauksen esittämiseen, hankintamenettelyssä on syrjitty valittajaa.

Katselmustilaisuudessa on ollut mukana sähkönsyöttö- ja ohjausjärjestelmän suomalainen erityisasiantuntija, joka on selvittänyt järjestelmän ominaisuuksia. Hankintayksikön edustajat ovat tuolloin vahvistaneet, että valittajan järjestelmä on vertailtavien ominaisuuksien osalta riittävä, ennestään tunnettu ja vähintään yhtä hyvä kuin voittaneen tarjoajan järjestelmä. Valittajalla on siten ollut oikeus olettaa tarjouksensa pisteytyksen olevan samaa tasoa kuin voittaneella tarjoajalla. Hankintayksikön olisi tullut oikaista tämä käsitys ja vaatia lisäselvitystä, mikäli näin ei ole ollut.

Valittajan lukitusjärjestelmä on Euroopan suurimpien ambulanssivalmistajien käyttämä. Se on laajalti testattu ja hyväksi havaittu. Hankintayksikkö ei ole täsmentänyt järjestelmän vaatimuksia. Vertailu ei ole ollut uskottava, ja se on syrjinyt valittajaa.

Valittajan tarjouksen hinta on ollut voittaneen tarjoajan tarjousta selvästi halvempi. Valittaja on kuitenkin hävinnyt tarjouskilpailun korityön teknisten ansioiden arvioinnin, sairaankuljetustehtävän jälkeisen huollettavuuden, korjattavuuden ja huollettavuuden, korityön viimeistelyn sekä sähkötyön korjattavuuden ja huollettavuuden alhaisten pisteiden vuoksi. Voittaneen tarjoajan tarjous on katsottu näiltä osin täysien pisteiden arvoiseksi. Jos vertailuperus­teet olisivat olleet selvät, valittaja olisi saanut edellä mainituilta osin täydet tai lähes täydet pisteet, jolloin se olisi voittanut tarjouskilpailun.

Tarjouspyyntö on ollut laatuvertailuperusteiden asettamisen osalta niin puutteellinen, että valittajalla on ollut väärä käsitys siitä, miten kriteereitä arvioidaan tarjousvertailussa. Tarjouspyynnön puutteellisuuden ja ylimalkaisuuden vuoksi valittaja on olettanut laatupisteiden määräytyvän auton, piirustusten ja selvitysten perusteella, kuten tarjouspyynnössä on esitetty, ja auton olevan hankintayksikön käytössä tarjouspyynnön mukaisesti koeajoa ja sen arviointia varten. Tarjouspyyntö ei ole turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Valittaja on toimittanut hankintayksikölle tarjouksen arvioimisen kannalta merkityksellisimmän asiakirja-aineiston ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle tarkasteltavaksi myös tarjouspyynnössä edellytetyn referenssiauton.

Valittajalla on Suomessa ambulanssi, joka on varustettu hälytyslaite- ja CAN BUS (IWS) -ohjaukseen liittyvällä sähkönsyöttö- ja ohjausjärjestelmällä. Tämä on tullut palaverissa kaikille selväksi, ja siitä on ollut erillinen selostus tarjouksessa. Tätä ei ole kuitenkaan otettu huomioon pisteytyksessä. Hankintayksikölle on esitelty toista autoa, jossa on ollut laajennettu kattorakennelma, jotta hankintayksikkö saisi käsityksen korimallin tarjoamista eduista tavanomaiseen kattorakennelmaan verrattuna.

Hankintayksiköllä on ollut tiedossa valittajan (Baus-koritehdas) osaaminen ja ratkaisut, minkä lisäksi näistä on annettu hankintayksikölle erillinen selostus. Hankintayksikön tiedossa on myös ollut valittajalla Suomessa oleva ajoneuvo, johon järjestelmä on ollut valmiiksi asennettu ja jonka hankintayksikön edustajat ovat myös aikaisemmin nähneet. Esittelyn aikana hankintayksikön edustajat ovat pyytäneet valittajalta kirjallista lisäselvitystä, joka on toimitettu hankintayksikölle sovitun mukaisesti. Lisämateriaalista on käynyt ilmi valittajan tarjoaman ajoneuvon valmiudet.

Valittajan käsityksen mukaan tarjouskilpailu on päättynyt valittajan tappioon osaltaan siitä syystä, että hälytyssireeni ja edellä mainittu laitteisto ei ole ollut valmiiksi asennettuna siihen ajoneuvoon, joka on esitetty hankintayksikölle, vaikka valmius asentamiseen on ollut olemassa. Esitelty ajoneuvo on lisäksi tarjonnut laajennetun kattorakennelman takia muita mahdollisuuksia. Nämä seikat ovat olleet hankintayksikön tiedossa, mutta niitä ei ole otettu huomioon pisteytyksessä.

Hankintayksikön edustajat ovat vahvistaneet valittajalle, että tekniset vaatimukset ovat täyttyneet. Tästäkin syystä valittajan tarjouksen saamat alhaiset pisteet ovat tulleet valittajalle täydellisenä yllätyksenä.

Hankintapäätös on tehty tekemättä asiallista ja avointa laatuvertailua. Pisteytys on tapahtunut valittajaa syrjivästi ja epämääräisin perustein.

Esimerkiksi laatikostojen lukitusmekanismi on valittajan ratkaisussa arvioitu yhden pisteen arvoiseksi siitä syystä, että mekanismi on edellyttänyt kahvan kääntämistä 90 astetta tai napin painamista avattaessa ja suljettaessa, vaikka molemmat toiminnot ovat testien perusteella osoittautuneet käytössä toimivimmiksi ja ennen kaikkea turvallisimmiksi. Voittaneen tarjoajan ratkaisut on vastaavilta ja useilta muilta osin todettu erinomaisiksi, vaikka kyse ei ole niinkään ollut laatuun ja käytettävyyteen liittyvistä asioista, vaan muista mieltymyksistä.

Oikeudelliselta kannalta on olennaista, että vertailuperusteita ei ollut tarjouspyynnössä määritelty siten, että tarjoaja olisi voinut ottaa ne riittävästi huomioon. Mikäli näin olisi ollut, valittaja olisi pyrkinyt käyttämään mahdollisimman paljon samankaltaisia ratkaisuja kuin voittanut tarjoaja, mikä olisi ollut helppoa. Tällöin valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun ylivoimaisella piste-erolla selvästi halvemman hintansa vuoksi.

Koska vertailtavina ovat olleet saman valmistajan autot, autojen toimivuudessa ei ole voinut olla juuri eroja. Valittaja on silti saanut useista vertailukohteista vain yhden pisteen, kun voittanut tarjoaja on saanut enimmäispistemäärän neljä pistettä. Hankintapäätöstä tulee muuttaa siten, että valittajan tarjoukselle annetaan korityön teknisistä ansioista selvästi enemmän pisteitä, koska valittajan ratkaisujen ei voida osoittaa olleen ainakaan selvästi huonompia kuin voittaneella tarjoajalla. Korityön sähköjärjestelmän ansioista valittajan tarjoukselle olisi tullut antaa yhtä paljon pisteitä kuin voittaneelle tarjoukselle. Pistemuutosten jälkeen valittaja voittaa tarjouskilpailun.

Valittaja on saanut hankintayksiköltä hankintapäätöksen perusteluliitteen tiedoksi vasta markkinaoikeudelle tekemänsä valituksen jälkeen. Valittajalla on ollut perusteltu syy valittaa asiassa markkinaoikeuteen. Valituksenalainen markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin valittaja on velvoitettu korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja siinäkin tapauksessa, että valittajan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättäisiin. Samalla perusteella valittajaa ei tule velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Helsingin kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Nordic Special Vehicles Oy:n valituksen ja sallii hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Lisäksi Helsingin kaupunki on vaatinut, että Nordic Special Vehicles Oy velvoitetaan korvaamaan Helsingin kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 400 eurolla viivästyskorkoineen.

Helsingin kaupunki on selityksessään uudistanut asiassa markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintamenettelyssä on menetelty hankintasäännösten mukaisesti. Valittaja ei ole esittänyt valituksessaan mitään perustetta sille, miksi asiaa tulisi arvioida toisin kuin markkinaoikeuden päätöksessä.

Tarjousten vertailussa on tullut arvioida kirjallisia tarjouksia sellaisina kuin ne on tarjouksen jättämiselle asetetussa määräajassa hankintayksikölle toimitettu sekä hankintayksikölle tarjouspyynnössä asetetussa määräajassa toimitettua referenssiautoa ja katselmustilaisuudessa annettuja mahdollisia kirjallisia selvityksiä. Hankintayksikön ei ole tullut ottaa vertailussa huomioon tarjoajan tarjouskilpailun ulkopuolella toimittamaa materiaalia tai esimerkiksi hankintayksikön valittajan tuotteista muussa yhteydessä mahdollisesti tekemiä havaintoja.

Myöskään vapaamuotoiset tuote-esittelytilaisuudet eivät ole sitoneet hankintayksikköä eikä tarjoajaa. Tarjoaja ei voi vedota aiemmin antamiinsa teknisiin tietoihin, jos niitä ei ole varsinaisessa tarjouksessa.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat olleet alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille selviä ja tarjoajien kannalta tasapuolisia. Hankintayksikkö ei ole käyttänyt vertailussa tarjouskilpailun ulkopuolisia tietoja valittajan tuotevalikoimasta, kuten ei ole pitänytkään. Pisteytystä ei ole myöskään tehty vielä katselmustilaisuudessa. Näin ollen tarjoajille ei ole siinä yhteydessä voinut syntyä mitään oikeutettua oletusta sijoittumisestaan tarjouskilpailussa. Teknisten vaatimusten täyttyminen on eri asia kuin vertailtavat ominaisuudet, joista on saanut pisteitä vertailussa.

Tarjottu ratkaisu on arvioitu tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti sen aineiston perusteella, jonka tarjoaja on tarjouksensa arvioimiseksi hankintayksikölle toimittanut. Valittajan sähkönsyöttö- ja ohjausjärjestelmästään tarjouksessaan esittämä selvitys on ollut ylimalkainen ja suppea eikä ole edes sisältänyt selvitystä väyläohjatun sähköjärjestelmän pisteytettävistä ominaisuuksista. Valittaja ei ole esittänyt väyläohjatusta sähköjärjestelmästä selvitystä myöskään referenssiautokatselmuksessa eikä myöhemminkään. Tarjousvertailussa käytettävien seikkojen selvittämistä ei ole voitu jättää hankintapäätöksen jälkeiseen aikaan, sopimusneuvotteluihin tai teknisiin kokouksiin.

Laatuvertailuperusteet ovat koskeneet ambulanssialustan koritöitä, eivät itse alustoja, jotka ovat saman valmistajan autoja. Näitä alustoja tai niiden ominaisuuksia ei siten ole vertailtu. Koeajon perusteella ei ole arvioitu referenssiauton alustan ominaisuuksia vaan korityön laatua.

Tarjouspyynnössä ei edellytetty, että hälytyssireenin ja -laitteiston olisi tullut olla valmiiksi asennettuina referenssiambulanssiin. Mainitulla seikalla ei siten ole ollut vaikutusta tarjousten vertailuun. Hälytyslaitteita ei vertailtu, eikä tarjouspyynnön mukaan ole pitänytkään vertailla. Kysymys on tältä osin ollut hankinnan kohteen vähimmäisvaatimuksesta.

Hankintayksikkö on vertaillut tarjoukset jokaisen vertailuperusteen osalta. Hankintapäätöksestä on ilmennyt perusteet, joiden perusteella tarjousten vertailu on toteutettu. Hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailutaulukosta on ilmennyt tarjouksille annetut pisteet sanallisine perusteluineen.

Valittaja on saanut jo ennen valitustaan markkinaoikeuteen riittävät tiedot hankintayksikön ratkaisusta oikeussuojakeinojen tarpeen arviointia varten. Vaikka hankintapäätöksen tiedoksiannon yhteydestä oli jäänyt esityslistateksti pois, tiedoksiannossa on ollut mukana muun muassa vertailutaulukko, josta on ilmennyt kunkin vertailuperusteen osalta tarjouksille annetut pisteet sanallisine perusteluineen.

Veho Group Oy Ab on antanut selityksen.

Nordic Special Vehicles Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen Helsingin kaupungin ja Veho Group Oy Ab:n selitysten johdosta.

Helsingin kaupungille on lähetetty tiedoksi Veho Group Oy Ab:n selitys.

Veho Group Oy Ab:lle on lähetetty tiedoksi Helsingin kaupungin selitys.

Helsingin kaupunki on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Nordic Special Vehicles Oy:lle.

Helsingin kaupunki on toimittanut ilmoituksen hankintapäätöksen täytäntöönpanosta ja hankintasopimuksen, jotka on lähetty tiedoksi Nordic Special Vehicles Oy:lle ja Veho Group Oy Ab:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös 2.9.2015

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 2.9.2015 taltionumero 2316 hylännyt Nordic Special Vehicles Oy:n täytäntöönpanon kieltämistä ja Helsingin kaupungin täytäntöönpanomääräyksen antamista koskevat hakemukset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Nordic Special Vehicles Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Nordic Special Vehicles Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 400 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Helsingin kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Nordic Special Vehicles Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1. A ja B

2. Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 20.3.2015 nro 15/0213/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginvaltuusto on 11.12.2013 (§ 444) tekemällään päätöksellä hyväksynyt 54. kaupunginosaa (Vuosaari, Meri-Rastila) koskevan Meri-Rastilan länsirannan alueen osayleiskaavan piirustuksen 12155 mukaisena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n ja B:n sekä Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Tutkitut valitukset

Hallinto-oikeuden tutkimisvalta

Kuntalain 90 §:n 2 momentin perusteella valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kaupunginvaltuustolla on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Koska kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella, osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että alueen maankäyttö olisi valittajien käsityksen mukaan ollut tarkoituksenmukaisempaa suunnitella toisin. Tästä syystä myöskään valituksissa esitettyjä muita mahdollisia suunnitteluvaihtoehtoja ei hallinto-oikeuden päätöksessä arvioida, vaan hallinto-oikeus ottaa kantaa vain siihen, onko päätös edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Vuorovaikutusmenettelyä koskevat valitusperusteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Meri-Rastilan länsirannan osayleiskaavaa laadittaessa osalliset ovat olleet tietoisia muun muassa kaavoituksen tavoitteista ja kaavaa koskevista selvityksistä. Osayleiskaavan kaavaluonnos on ollut julkisesti nähtävillä 30.10.– 10.11.2012 ja kaavaehdotus on ollut nähtävillä 11.1.–11.2.2013. Kaavaselostuksen mukaan mielipiteet on referoitu ja niihin on laadittu vastineet erillisessä vuorovaikutusraportissa.

Aluetta koskevia luontoselvityksiä on kaavoitusmenettelyn aikana syntynyt lisää koko kaupunkia koskevan METSO-projektin myötä, ja nämä selvitykset ovat tulleet valmistuttuaan myös osaksi täydentämään jo laadittua kaava-aineistoa. Kun otetaan huomioon nähtävillä olleessa aineistossa esitetty, ei osayleiskaava ole lainvastainen vuorovaikutteisuuden puutteellisuutta METSO-selvitystä koskevalla perusteella.

Osayleiskaavalla on suunniteltu uutta rakentamista Meri-Rastilan länsirannan alueelle, mikä tavoite on pysynyt samana koko suunnittelun ajan. Sillä A:n ja B:n valituksessa mainitulla seikalla, että alueelle suunnitellun asumisen määrä on suunnitelmien edetessä muuttunut, ei ole ollut vaikutusta vuorovaikutuksen toteutumiseen. Se, etteivät annetut muistutukset ole johtaneet kaavaehdotuksen muuttamiseen, ei tee menettelyä lainvastaiseksi. Osayleiskaavaa laadittaessa on noudatettu mielipiteen esittämistä varten maankäyttö- ja rakennuslaissa ja asetuksessa säädettyä vuorovaikutusmenettelyä (---).

Osayleiskaavan sisällön lainmukaisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n nojalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, joita on tarkistettu päätöksellä 13.11.2008, joka tuli voimaan 1.3.2009.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteet ovat alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua koskevia velvoitteita. Valtioneuvoston päätöksen 6 kohdan mukaan erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa.

Kohdan 4.4. erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota. Maakuntakaavoituksella ja yleiskaavoituksella on luotava alueidenkäytölliset edellytykset seudullisten virkistysalueiden muodostamiselle erityisesti Etelä-Suomessa ja suurilla kaupunkiseuduilla.

Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen osan 4.6. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Alueidenkäytön mitoituksella tulee parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja hyödyntämismahdollisuuksia. Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava väestön tarpeiden edellyttämät ylikunnalliseen virkistyskäyttöön soveltuvat, riittävän laajat ja vetovoimaiset alueet sekä niitä yhdistävän viheralueverkoston jatkuvuus.

Osayleiskaava-alue, kaavan tavoite ja sitä koskevat selvitykset

Kaavaselostuksen mukaan Meri-Rastilan länsirannan osayleiskaavan alue on maapinta-alaltaan noin 27 hehtaaria ja se sijaitsee Helsingin Vuosaaressa ja on pääosin asemakaavoittamatonta virkistyskäytössä olevaa metsä- ja ranta-aluetta. Kaava-alueen koillisosaan sijoittuvat ostoskeskuksen ympäristö ja Rastilan metroaseman ympäristö.

Uudenmaan maakuntakaavassa Meri-Rastilan länsirannan osayleiskaavan alue on osoitettu virkistysalueeksi ja taajamatoimintojen alueeksi. Kaavaa laadittaessa vielä vahvistamattomassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa koko valituksenalaisen osayleiskaavan alue on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi, jonne on merkitty rantaa pitkin kulkeva viheryhteystarve. Helsingin yleiskaavassa 2002 kaava-alue on osoitettu pääosin virkistysalueeksi ja osin kerrostalovaltaiseksi alueeksi, asuminen/toimitila. Vain kaava-alueen koillisosassa sijaitseva ostoskeskuksen ja metroaseman alue on asemakaavoitettu.

Osayleiskaavan tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan laajentaa asuntoaluetta ja tiivistää kaupunkirakennetta Rastilan metroaseman lähialueella. Uudet asunnot pyritään sijoittamaan kävelyetäisyydelle metroasemasta. Lisäksi tavoitteena on muun muassa säilyttää alueen arvokkaat luontokohteet ja hyvät virkistysmahdollisuudet.

Meri-Rastilan länsirannan osayleiskaavaa laadittaessa on ollut käytettävissä muun muassa seuraavat selvitykset: Meri-Rastilan länsirannan luontoselvitys (Ympäristösuunnittelu Enviro Oy, 14.10.2010), Kallioperän ja maaperän arvokkaat luontokohteet Helsingissä (Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen julkaisuja 6/2004), Ramsinniemi ja Meri-Rastilan länsiranta; Maisema- ja virkistysalueselvitys (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston asemakaavaosaston selvityksiä 2006:1), Helsingin metsien kääpäselvitys 2011 (Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen julkaisuja 5/2012) sekä METSO-ohjelmaan liittyvä selvitys eräiden Helsingin kaupungin omistamien metsäalueiden luonnon monimuotoisuudesta (Helsingin kaupungin ympäristökeskus 21.6.2012).

Luontoselvityksestä käy ilmi muun muassa kaupungin luontotietojärjestelmästä ilmenevät alueella sijaitsevat kasvistollisesti arvokkaat kohteet (rinnekorpi ja kallioneva), linnustollisesti arvokas alue sekä arvokas lepakkokohteen rajaus. Alue on vuonna 2011 tehdyn kääpäselvityksen mukaan erittäin arvokasta kääpäaluetta. Suunnittelualueella ei ole luonnonsuojelulainsäädännön perusteella suojeltavia kääpälajeja. Luontoselvityksen ja julkaisun 6/2004 mukaan alueella sijaitsee Meri-Rastilan muinaisrantakivikko, joka on Helsingin todennäköisesti laajin Litorinakauden rantakivikko. Luontoselvityksen mukaan suunnittelualueella ei ole uhanalaisten tai erityisesti suojeltavien eliölajien esiintymispaikkoja tai suojeltavia luontotyyppejä. Kaava-alueesta kuuluu kuitenkin lepakkokohteen rajaukseen kapea rantavyöhyke.

Kaavaselostuksen liitteenä on Meri-Rastilan länsirannan alustava melutarkastelu, jossa kaava-alueen melutasoja on tarkasteltu vuoden 2035 liikennettä koskevan ennusteen perusteella. Selvityksen mukaan aivan kaava-alueen pohjoisosassa Vuotien eteläpuolella melutaso rakennusten pohjoisreunalla ylittää 65 dB.

Uudenmaan liitto on 5.3.2013 päivätyssä lausunnossaan todennut muun muassa, että voimassa olevassa maakuntakaavassa rantaan ulottuvan virkistysalueen ja sen viereisen taajamatoimintojen alueen raja on yleiskaavassa tarkentunut niin, että rakennettavat alueet ulottuvat osittain maakuntakaavan virkistysalueelle ja toisessa kohdassa sama virkistysalue jatkuu vastaavasti taajamatoimintojen alueen ulkopuolelle. Maakuntakaavan virkistysalueen tavoite voi näin ollen toteutua.

Osayleiskaavan sisältö ja vaikutukset luontoon

Osayleiskaavassa on osoitettu kerrostalovaltaisia asuntoalueita (AK) Meri-Rastilan länsirannan kaava-alueelle. Näiden alueiden ja Vuotien väliin on osoitettu meluntorjuntatarve. Kaava-alueen koillisosaan on osoitettu keskustatoimintojen alueita (C) nykyisen ostoskeskuksen ja Rastilan metroaseman ympäristöön. Muilta osin kaava-alue on merkitty lähivirkistysalueeksi (VL) ja puistoalueeksi (VP). VL- ja VP-alueet kattavat muun muassa koko ranta-alueen.

Kaavan eteläosassa sijaitseva luontoselvityksen mukaiselle kasvistollisesti arvokas alue on lisäksi merkitty luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeäksi alueeksi, samoin kuin Vuotien eteläpuolinen rantavyöhyke, jolla sijaitsee tervaleppälehto. Vuotien sillan alitse on merkitty viheryhteystarve pohjoiseen. Mäen laella sijaitseva ja asuinkortteleiden keskelle sijoittuva Litorinameren muinaisrantamuodostuman keskeisin osa on merkitty suojeltavaksi geologisena muodostumana (slge).

Luontoselvityksen mukaan muutokset lepakoille tärkeällä rantavyöhykkeellä jäävät vähäisiksi, sillä ranta on tarkoitus säilyttää metsäisenä. Kaavaselostuksessa on kaavan vaikutuksista luontoon todettu, että merkittävä osa kääpälajistosta ja muista vanhan metsän arvoista voidaan säilyttää rakennettavan alueen ulkopuolella.

Oikeudellinen arviointi

Selvitysten riittävyyttä koskeva kysymys

Kaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella on ollut tiedossa muun muassa alueen arvokkaat luontokohteet ja meluntorjunnan tarve alueen pohjoisosassa. Kaavaan liittyvät selvitykset ovat olleet riittäviä, jotta niiden perusteella on voitu arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaisten yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä. Kaava-alueen koko ja sen sijainti olemassa olevan yhdyskuntarakenteen yhteydessä huomioon ottaen, erillistä selvitystä metron ja muun liikenteen sujuvuudesta ei ole tarvinnut laatia.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan ohjausvaikutus

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Yksittäisen yleiskaavan sisällön lainmukaisuutta arvioitaessa ratkaisun on perustuttava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädettyihin yleiskaavan sisältövaatimuksiin. Erityistavoitteet on kuitenkin otettava huomioon osayleiskaavan sisältövaatimusten tulkinnassa ja siten myös yleiskaavaa laadittaessa. Kun otetaan huomioon kaavan tavoitteet ja sisältö, on osayleiskaavaa laadittaessa huolehdittu kysymyksessä olevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteiden osien 4.4. ja 4.6. huomioon ottamisesta laissa tarkoitetulla tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaisesti yleiskaavan laatimista ohjaa päätöksentekohetkellä voimassa oleva maakuntakaava. Uudenmaan maakuntakaava on ollut riittävällä tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa, kun otetaan huomioon, että osayleiskaava toteuttaa maakuntakaavan tavoitetta virkistysalueen ja taajamatoimintojen alueen osalta ja kaava-alueen rannat jäävät rakentamisen ulkopuolelle.

Yleiskaavan sisältövaatimukset valituksenalaisilta osin

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa luetellut yleiskaavan sisältövaatimukset, kuten asumisen tarpeiden huomioon ottaminen ja luonnonarvojen vaaliminen voivat yksittäisissä tapauksissa olla osittain myös ristiriidassa keskenään. Sisältövaatimuksia arvioitaessa ne tulee myös suhteuttaa kaavan tarkkuusasteeseen. Meri-Rastilan länsirannan osayleiskaavassa on yleispiirteisesti suunniteltu asuinrakentamista länsirannan alueelle sekä lisärakentamista keskustatoimintojen alueelle. Alueen asemakaavoituksessa ratkaistaan asuinrakentamisen määrä ja tarkempi sijoittuminen, sekä vaadittavat meluntorjuntatoimenpiteet. Kaavassa on tällä perusteella otettu huomioon maankäyttö- rakennuslain 39 §:n 2 ja 3 momentin edellyttämällä tavalla yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö sekä asumisen tarpeet. Suunniteltu rakentaminen tukeutuu olemassa olevaan liikenneverkkoon ja joukkoliikenteen järjestelyihin, ja tällä perusteella se turvaa myös mahdollisuudet liikenteen ja erityisesti joukkoliikenteen järjestämiseen. Liikennejärjestelyjen yksityiskohtaisempi suunnittelu tapahtuu alueen asemakaavoituksessa. Yleiskaava takaa mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, koska se varmistaa melun huomioon ottamisen alueen myöhemmässä suunnittelussa, eikä rakentamisella voida arvioida olevan kaupunkioloissa merkittävää vaikutusta jo olemassa olevien rakentamisalueiden melutasoon tai muuhun terveellisyyteen.

Meri-Rastilan länsirannan alueelle on rakentamiskortteleiden ja katualueiden lisäksi jätetty laajoja ja kokonaan rakentamisesta vapaita alueita. Kun otetaan huomioon mitä kaavan luonnonarvoja koskevista selvityksistä, vaikutuksista ja kaavan sisällöstä on edellä todettu, on osayleiskaavalla näin ollen riittävällä tavalla myös vaalittu alueen maisemaa ja luonnonarvoja. Alueella olevat ja selvityksissä esiin tulleet luontoarvot eivät ole edellyttäneet alueen säilyttämistä kokonaan rakentamattomana. Kaava-alueella on riittävästi virkistysalueita ja ne jatkuvat sekä kaava-alueen etelä- ja pohjoispuolelle.

(---)

Lopputulos

Koska kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksissa mainituilla perusteilla lainvastainen, valitukset on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 197 § 1

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi A ja B ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavan sisältövaatimukset eivät puolla tehtyjä päätöksiä. Jotta rakentaminen metroradan varteen olisi yhteiskuntarakenteen toimivuuden, taloudellisuuden ja ekologisen kestävyyden kannalta perusteltua, pitäisi kokonaisuuden kannalta olennaisten asioiden toimia hyvin yhteen sekä sijoittelun että mitoitusten näkökulmasta. Asiaa on arvioitava pitkällä tähtäimellä ja myös itäisen Helsingin laajemman kehittämisen kannalta. Kaavan vaikutukset muun muassa liikenteeseen ja virkistykseen ulottuvat selvästi osayleiskaavan omaa rajausta laajemmalle alueelle. Metron kehittämiseen liittyvät epävarmuustekijät korostavat tarvetta ottaa huomioon varovaisuusperiaate ja säästää arvokas luontoalue etenkin, kun asumisen lisääminen on mahdollista toteuttaa seudulle toisinkin.

Tulevaisuudessa viherrakenteen merkitys osana toimivaa yhdyskuntarakennetta kasvaa. Osayleiskaava rapauttaisi toimivaa yhdyskuntarakennetta. Mahdollisuus lisätä asumista olennaisesti rakentamatta virkistysalueelle on osoitettu OURCity-hankkeen vaihtoehtokaavalla. Osayleiskaava ei tue liikenteen järjestämistä ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla. Ratkaisu on ympäristön kannalta haitallinen ja sisältää riskejä niin liikenteen toimivuuden kuin kaupungin taloutta koskevan kokonaisuudenkin näkökulmasta.

Osayleiskaavalla ei luoda terveellistä ja eri väestöryhmien kannalta tasapuolista elinympäristöä. Elinkeinoelämän toimintaedellytykset toimisivat paremmin, jos esimerkiksi asumisen ja liikenteen mitoitusten yhteensopivuus arvioitaisiin laajemmin ja pidemmällä tähtäimellä. Uusi asuminen on sijoitettu alueelle, joka on altis vilkkaasti liikennöidyltä Vuosaaren sillalta meren pintaa pitkin saapuvalle melulle. Myös liikenteestä johtuvat ilmansaasteet olisivat uudelle asuinalueelle merkittävä ympäristöhaitta. Metsä toimii melun ja liikenteen pienhiukkaspäästöjen suodattajana myös nykyiselle Meri-Rastilan asuinalueelle.

Meri-Rastilan ulkoilupuisto on osa laajempaa vihersormea, joka jatkuu Vartiokylänlahtea myötäillen kohti Mustavuoren luontoaluetta ja edelleen Sipooseen. Ulkoilupuiston luonnon kestokyky vaarantuisi rakentamisen myötä rakennettavaa aluetta laajemmin. Noin 400 metrin pituinen muinaisranta ei säilyisi koko laajuudessaan.

Laaditut selvitykset eivät ole riittäviä osayleiskaavan sisältövaatimusten kannalta olennaisissa asioissa. Tilannetta, jossa metrolinjan varrelle tulee lisää väestöä samalla kun metrolinjaa pidennetään ja junia lyhennetään, on vaikeaa ratkaista kestävällä tavalla. Strafican tekemä selvitys osoittaa, että metro on tulevaisuudessa kapasiteettinsa rajoilla. Asumisen ja liikenteen mitoitusten osalta tarvitaan laajempi ja monipuolisempi selvitys, jotta käsillä olevaa kaavaa koskeva asetelma voitaisiin arvioida kestävällä tavalla.

Osayleiskaavaan liittyvän hankekortin, Helsingin ympäristökeskuksen METSO-selvityksen julkaisemista koskevan tiedotteen ja kaavaselostuksen sisällysluettelon perusteella METSO-selvitykset eivät ole olleet yleisesti käytettävissä, kun osayleiskaavaehdotus oli nähtävillä 11.1.–11.2.2013. Asetelmaa voi verrata korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2011:54 luontoselvitysten riittävyyttä koskevaan osaan. Vuorovaikutusmenettely ei siten ole ollut tältä osin lainmukainen.

Osayleiskaavaratkaisu ei ole perusteltu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden näkökulmasta ottaen huomioon, että niissä painotetaan pääkaupunkiseudun osalta raideliikenteen merkitystä. Osayleiskaava ei toteuttaisi riittävästi raideliikenteen tulevan kapasiteetin toimivuutta suhteessa asukasmäärän kasvuun metroradan varrella. Lisäksi valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tukevat laajojen ja vetovoimaisten virkistysalueiden säilyttämistä ja kyseisiä virkistysalueita yhdistävän viherverkoston jatkuvuutta.

Keijo Savolan laatimassa Helsingin kääpien metsäselvityksessä vuodelta 2011 Meri-Rastilan metsä on arvioitu hyvin arvokkaaksi kääpäalueeksi. Kääpäselvitystä suosituksineen ei ole otettu riittävästi huomioon osayleiskaavan luontovaikutuksia tulkittaessa.

Osayleiskaava on ristiriidassa päätöksentekohetkellä voimassa olleen maakuntakaavan kanssa. Osayleiskaavassa kohdennetaan merkittävä osa maakuntakaavan virkistysalueesta taajamatoiminnoille ja annetaan huomattavasti pienempi osa taajamatoimintojen aluetta virkistysalueeksi. Taajamatoiminnoille luovutettava alue on tutkitusti arvokasta luontoa, kun taas virkistysalueeksi osoitetaan pieni osa metsän reuna-aluetta. Osayleiskaava heikentää seudullisen vihersormen luontoarvoja ja ekologista kestävyyttä sekä vähentää virkistykseen soveltuvaa aluetta tilanteessa, jossa väkimäärän kasvu lisää virkistysalueiden kysyntää.

2. Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaava on päätöksentekohetkellä voimassa olleen maakuntakaavan vastainen, koska se muuttaa merkittävässä määrin maankäyttöä maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulla alueella. Maakuntakaavan virkistysalueesta menetetään osayleiskaavan vuoksi taajamatoiminnoille huomattavasti enemmän kuin taajamatoiminnoilta saadaan virkistyskäyttöön. Huomattavan kokoeron lisäksi vaihdettavilla alueilla on laatueroa niin yhtenäisyyden kuin luontoarvojen kannalta.

Valitukseen on liitetty Keijo Savolan asiantuntijalausunto, jonka mukaan luonnonarvot ovat huomattavia alueen pohjoisosassa, eli alueella, jolle osayleiskaava sallii rakentamisen. Asiantuntijalausunnon mukaan rakentaminen ja metsien lisääntyvä käyttöpaine heikentäisivät olennaisesti Meri-Rastilan valtakunnallisesti arvokkaan metsäalueen luontoarvoja.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valitusten hylkäämistä. Kaupunginhallitus on viitannut hallinto-oikeuden päätökseen ja todennut, että valitusten johdosta voidaan tutkia vain valtuuston päätöksen lainmukaisuus.

Metsän monimuotoisuusarvojen selvitysten osalta kaavan valmisteluun liittyvät selvitykset ovat olleet riittäviä. Näiden perusteella metsän monimuotoisuusarvot on otettu osayleiskaavassa merkittäviltä osin huomioon.

Osayleiskaavaa varten on tehty omat luontoselvitykset, joiden lisäksi METSO-selvitysten tuloksia on otettu huomioon sitä mukaa, kun ne ovat valmistuneet. METSO-selvitykset ovat vahvistaneet muiden selvitysten tuloksia ja kaavamääräyksiä on niiden pohjalta täydennetty. METSO-selvitys on sisältynyt aineistoon, joka on ollut kaavaehdotuksen yhteydessä virallisesti julkisesti nähtävillä 11.1.–11.2.2013.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Kunta oli hyväksymässään asemakaavan muutoksessa osoittanut tiealueen (LT) läheisyydessä olevia alueita suojaviheralueiksi valtion tarpeisiin (EV/v).

ELY-keskus oli ilmoittanut, että valtiolla ei ollut suunnitelmia mainittujen suojaviheralueiden suhteen ja puheena olevaa maantietä varten osoitettu LT-alue oli tarkoitus toteuttaa tiesuunnitelman mukaisesti muun ohella meluesteiden osalta. Kunta oli perustellut suojaviheralueiden varaamista valtion tarpeisiin sillä, että meluselvityksen mukaan maantiestä johtuva liikennemelu kyseisillä suojaviheralueilla ylittää 55 desibelin rajan senkin jälkeen, kun suunnitellut meluesteet on rakennettu.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että maantien rakentamisesta ja käytöstä johtuvat korvaus- ja lunastuskysymykset ratkaistaan tapauskohtaisesti maantielain mukaisessa maantietoimituksessa. Suojaviheralueiden osoittamiselle valtion tarpeisiin ei myöskään ollut tienpitoon tai muuhun valtion suunnittelemaan käyttöön liittyvää syytä. Kaavaratkaisuun ei näin ollen ollut tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:stä johdettavaa todellista perustetta eikä se ollut tältä osin myöskään perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin selvityksiin.

Kun lisäksi otettiin huomioon hallintolain 6 §, hallinto-oikeuden päätöksen, jolla kaavapäätös oli ELY-keskuksen valituksen johdosta lainvastaisena kumottu EV/v-merkintöjen osalta, muuttamiseen ei ollut perustetta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 50 § ja 54 §
Hallintolaki 6 §
Kuntalaki (356/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asiat Liikennesuunnitelman hyväksymistä koskevat valitukset (Asia I) ja katusuunnitelman hyväksymistä koskevat valituslupahakemukset (Asia II)

Asia I Liikennesuunnitelman hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1. Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 21

Asunto Oy Kalliotalo

Asunto Oy Mechelininkatu 16

2. Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 19

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 8

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 11

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 13

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 17

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 20

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 26

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 33

Giotto Oy

Taide ja työ ravintolat Oy

Asunto-osakeyhtiö Temppelikatu 17

Asunto-osakeyhtiö Väinämöisenkatu 15

Autoliiton Helsingin osasto ry

Oy Wagner Consulting Ab

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 23.10.2015 nro 15/0890/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunkisuunnittelulautakunta on 5.11.2013 (§ 348) tekemällään päätöksellä hyväksynyt liikennesuunnitelman (VE1, liikennesuunnitteluosaston piirustukset 6234-7, 6235-7, 6236-7), joka koskee Nordenskiöldin aukiota ja Nordenskiöldinkadun ja Leppäsuonkadun välistä osuutta Mechelininkadusta.

Kaupunkisuunnittelulautakunta on 18.2.2014 (§ 42) tekemällään päätöksellä jättänyt tutkimatta Asunto Oy Mechelininkatu 21:n ja Asunto Oy Kalliotalon (Mechelininkatu 24), Autoliiton Helsingin osasto ry:n sekä Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 19:n, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 8:n, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 11:n, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 13:n, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 16:n, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 17:n, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 20:n, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 26:n, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 33:n, Asunto-osakeyhtiö Temppelikatu 17:n, Asunto-osakeyhtiö Väinämöisenkatu 15:n, Oy Wagner Consulting Ab:n, Giotto Oy:n ja Taide ja työ ravintolat Oy:n oikaisuvaatimukset lautakunnan päätöksestä 5.11.2013 § 348.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Asunto Oy Mechelininkatu 21:n ja sen asiakumppanien sekä Asunto Oy Mechelininkatu 19:n ja sen asiakumppanien valitukset kaupunkisuunnittelulautakunnan päätöksestä, jolla oikaisuvaatimukset oli jätetty tutkimatta. Hallinto-oikeus on myös hylännyt oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Helsingin kaupungin kaupunkisuunnittelutoimen johtosäännön 6 §:n 17 kohdan mukaan kaupunkisuunnittelulautakunnan tehtävänä on päättää kaupunginhallituksen vahvistamissa rajoissa, ellei toisin ole säädetty tai päätetty, katu- ja muulla yleiselle liikenteelle tarkoitetulla tai yleisesti liikenteeseen käytetyllä alueella liikennejärjestelyperiaatteista ja liikennejärjestelyistä lukuun ottamatta periaatteellisesti merkittäviä asioita.

Helsingin kaupungin rakennustoimen johtosäännön 4 §:n 16 kohdan mukaan yleisten töiden lautakunta hyväksyy katusuunnitelman ottaen huomioon, mitä liikennejärjestelyperiaatteiden ja liikennejärjestelyjen hyväksymisestä on erikseen määrätty.

Hallinto-oikeus toteaa, että Mechelininkadun liikennesuunnitelma on varsin yksityiskohtainen suunnitelma alueen liikennöinnin järjestämisestä. Kaupungin sisäisten toimivaltasääntöjen perusteella liikennesuunnitelman periaatteet otetaan huomioon katusuunnitelmasta päätettäessä. Liikennesuunnitelma ei kuitenkaan ole oikeudellisesti sitova ratkaisumalli katusuunnitelmasta päätettäessä. Katusuunnitelman tulee täyttää ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ja maankäyttö- ja rakennusasetuksessa sille säädetyt edellytykset eikä puheena oleva liikennesuunnitelma ole toteuttavissa ilman katusuunnitelmaa. Edellä todettuihin seikkoihin nähden Mechelininkadun liikennesuunnitelmapäätös 5.11.2013 § 348 on luonteeltaan periaatepäätös ja sellaisena kuntalain 91 §:ssä tarkoitettua valmistelua, jonka osalta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Näin ollen kaupunkisuunnittelulautakunnan on 18.2.2014 tullut poistaa päätökseen 5.11.2013 § 348 liitetty oikaisuvaatimusosoitus ja jättää siitä tehdyt oikaisuvaatimukset tutkimatta. Kaupunkisuunnittelulautakunnan päätöstä § 42 ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Minna Ruuskanen joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 16, Asunto Oy Kalliotalo ja Asunto Oy Mechelininkatu 21 ovat valituksessaan vaatineet, että kaupunkisuunnittelulautakunnan päätös sekä hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan uuteen valmisteluun.

2. Asunto Oy Mechelininkatu 19 ja sen 13 asiakumppania ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös sekä kaupunkisuunnittelulautakunnan päätökset kumotaan. Toissijaisesti asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi ja muutettava muutoksenhakijoiden vaatimin tavoin. Asia on kokonaisuudessaan määrättävä toimenpidekieltoon siihen asti, kunnes päätös on lainvoimainen. Helsingin kaupunki on velvoitettava maksamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa perusteeksi valittajat vetoavat asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausuvat lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaupungin sisäisten toimivaltasäännösten mukaan kaupunkisuunnittelulautakunta päättää liikennejärjestelyistä ja yleisten töiden lautakunta hyväksyy katusuunnitelman ottaen huomioon, mitä liikennejärjestelyjen hyväksymisestä on erikseen määrätty. Näin ollen kaupungin esittämä väittämä, jonka mukaan liikennesuunnitelma olisi oikeudellisesti sitova vasta katusuunnitelmasta päätettäessä, on ristiriidassa kaupungin sisäisten toimivaltasäännösten kanssa. Vuonna 2012 kaupunkisuunnittelulautakunta on tutkinut vastaavanlaisen asian oikaisuvaatimuksena.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut päätöksessään millään tavoin kantaa siihen, oliko kaupunkisuunnittelulautakunta sisäisten toimivaltasäännösten mukaan toimivaltainen päättämään liikennejärjestelyperiaatteista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu asiassa I

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valitukset. Valitukset hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 19 ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 19 ja sen asiakumppaneille ei ole määrättä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asia II Katusuunnitelman hyväksymistä koskevat valituslupahakemukset

Muutoksenhakijat 1. Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 21

Asunto Oy Kalliotalo

Asunto Oy Mechelininkatu 16

2. Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 19

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 8

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 11

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 13

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 17

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 20

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 26

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 33

Giotto Oy

Taide ja työ ravintolat Oy

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 2

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 10

Asunto-osakeyhtiö Mechelininkatu 27

Asunto-osakeyhtiö Museokatu 37

Suomen Lähikauppa Oy

Päätös, jota valituslupahakemukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 23.10.2015 nro 15/0890/5

Asian vaiheet

Helsingin yleisten töiden lautakunta on päätöksellään 18.2.2014 (§ 76) hyväksynyt Mechelininkadun (välillä Leppäsuonkatu–Pohjoinen Hesperiankatu) katusuunnitelman numerot 29998/1-3 siten tarkistettuna, että kadun rakennussuunnitelmassa pyöräteiden ja -kaistojen reunatukiratkaisut muutetaan keväällä 2014 hyväksyttävien pyöräliikenteen risteysratkaisujen suunnitteluohjeen ja siihen perustuvien katualueiden tyyppipiirustusten mukaiseksi.

Yleisten töiden lautakunta on päätöksellään 18.2.2014 (§ 77) hyväksynyt Mechelininkadun (välillä Pohjoinen Hesperiankatu–Nordenskiöldin aukio) katusuunnitelman numero 29998/4-7 siten tarkistettuna, että kadun rakennussuunnitelmassa pyöräteiden ja -kaistojen reunatukiratkaisut muutetaan keväällä 2014 hyväksyttävien pyöräliikenteen risteysratkaisujen suunnitteluohjeen ja siihen perustuvien katualueiden tyyppipiirustusten mukaiseksi.

Helsingin hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta Giotto Oy:n, Taide ja työ ravintolat Oy:n ja Suomen Lähikauppa Oy:n valitukset. Muiden muutoksenhakijoiden osalta hallinto-oikeus on hylännyt valitukset, täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset sekä oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Muutoksenhakijat ovat hakeneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä tältä osin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu asiassa II

Valituslupia ei myönnetä. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valituksiin.

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Poikkeamista rakentamisessa koskeva valitus

Valittaja Virtain kaupungin lupapalvelulautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 16.9.2015 nro 15/0349/2

Asian aikaisempi käsittely

Virtain lupapalvelulautakunta on päätöksellään 14.10.2014 (§ 46) myöntänyt A:lle ja B:lle luvan poiketa rantaosayleiskaavassa osoitetusta rakennusoikeuden määrästä 107 kerrosneliömetrin suuruisen loma-asunnon rakentamiseksi Virtain kaupungin Vaskiveden kylässä sijaitsevalle tilalle Koukkulahti RN:o 1:267.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään C:n ja D:n sekä E:n ja F:n valituksista kumonnut lupapalvelulautakunnan päätöksen ja hylännyt A:n ja B:n hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Poikkeamispäätöstä koskevat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Rakennuspaikkaa koskeva selvitys

Hankkeessa on kysymys kerrosalaltaan 107 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakentamisesta Virtain kaupungin Vaskiveden kylässä sijaitsevalle tilalle Koukkulahti RN:o 1:267. Rakennuksen kerrosluku on 1/3 k I. Pirkanmaan ELY-keskus on 30.7.2014 antamallaan päätöksellä PIRELY/247/07.01/2014 myöntänyt rakennushankkeelle poikkeamisluvan ranta-alueen suunnittelutarpeesta. Päätöksen mukaan lomarakennuksen kerrosala saa olla enintään 75 neliömetriä ja rantaosayleiskaavassa osoitetun rakennusoikeuden ylityksen osalta hakemus jätetään kunnan ratkaistavaksi.

Alueella on voimassa 24.3.1997 hyväksytty ja 21.12.2000 vahvistettu Koronselän-Oikanselän rantaosayleiskaava, jossa rakennuspaikka on osoitettu loma-asuntoalueeksi (RA). Aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan rakennuspaikan pinta-alan tulee olla vähintään 3000 neliömetriä. Alueelle saa rakentaa kullekin rakennuspaikalle yhden loma-asunnon ja siihen liittyviä talousrakennuksia. Loma-asunnon ja saunan yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 100 neliömetriä, talousrakennuksen enintään 20 neliömetriä. Erillisen saunarakennuksen kerrosala saa olla enintään 25 neliömetriä.

Rakennuspaikan koko on kiinteistörekisteriotteen mukaan 4030 neliömetriä. Rakennuspaikalla sijaitsee ennestään 25 kerrosneliömetrin suuruinen saunarakennus ja 9 kerrosneliömetrin suuruinen aittarakennus. Suunnitellun lomarakennuksen etäisyys keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta on 35 metriä.

Hakemukseen suostuminen johtaisi rakennuspaikan kokonaisrakennusoikeuden 120 kerrosneliömetriä ylittymiseen 21 kerrosneliömetrillä eli 17,5 %:lla ja loma-asunnon ja saunan yhteenlasketun rakennusoikeuden 100 kerrosneliömetriä ylittymiseen 32 kerrosneliömetrillä eli 32 %:lla. Rakennusoikeuden ylitystä on hakemuksessa perusteltu muun ohella rakentamisen hyvällä tehokkuudella, kun talousrakennus rakennetaan samaan rakennusmassaan sekä sillä, että rakennuspaikka puoltaa kellarikerroksen rakentamista maastonmuotojen ja ympäristön perusteella.

Lupapalvelulautakunnan hallinto-oikeudelle valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan Virtain kaupunki on viimeisen kymmenen vuoden aikana myöntänyt yhteensä 15 poikkeamislupaa rakennusoikeuden ylitykselle rantaosayleiskaavojen alueilla. Lausunnon mukaan useassa aiemmin myönnetyssä poikkeamisluvassa ylitykset ovat olleet nyt kyseessä olevaa suurempiakin. Asiassa saadun selvityksen mukaan valittajana olevien C:n ja D:n omistamalla, nyt kyseessä olevaan rakennuspaikkaan rajoittuvalla, 1,26 hehtaarin suuruisella tilalla Näntönkallio RN:o 1:255 on 20 kerrosneliömetrin suuruisen saunarakennuksen lisäksi 120 kerrosneliömetrin suuruinen lomarakennus sekä talousrakennuksia.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Tässä asiassa on kysymys poikkeamisesta rantaosayleiskaavan mukaisesta rakennusoikeudesta.

Koronselän-Oikanselän rantaosayleiskaavaa laadittaessa on tutkittu rantarakentamisen määrä ja laatu kyseisellä ranta-alueella. Hakemuksessa esitetty rakennusoikeus poikkeaa lomarakennuksen ja saunan yhteenlasketun kerrosalan osalta merkittävästi kaavassa muille vastaaville rakennuspaikoille hyväksytystä rakennusoikeudesta. Rakennuspaikan tasaisuudesta ja muista ominaisuuksista karttatarkastelun ja valokuvien perusteella saatu selvitys huomioon ottaen näin merkittävälle poikkeamiselle ei ole perusteita. Haetun laajuinen rakentaminen olisi vastoin maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Tätä arviota ei muuta se, että kaupunki on myöntänyt poikkeamisluvan rakennusoikeuden ylittämiseen rakennuspaikan pohjoiselle naapurille, kun otetaan huomioon kyseisen rakennuspaikan huomattavasti nyt kyseessä olevaa rakennuspaikkaa suurempi koko.

Edellä kerrotuilla perusteilla hakemuksen tueksi ei ole esitetty erityisiä syitä. Hanke aiheuttaa haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Hakemus ei täytä laissa säädettyjä poikkeamisen edellytyksiä. Lupapalvelulautakunnan olisi tullut hylätä hakemus. Näin ollen sen päätös on kumottava ja A:n ja B:n hakemus hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 43 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Ville Härmä. Esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Virtain lupapalvelulautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lupapalvelulautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi lautakunta on viitannut myöntämänsä poikkeamisluvan perusteluihin sekä hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa lausumaansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakija on esittänyt hakemuksensa tueksi erityisiä syitä, joiden perusteella poikkeamislupa on voitu myöntää.

Käytettävä rakennusoikeus on 3,5 % Koukkulahden kiinteistön pinta-alasta. Suunniteltuun loma-asuntoon tulee kellari, jota ei lasketa rakennuksen kerrosalaan ja rakennuspaikan rakennusoikeuteen. Kellari toimii varastotilana, jolloin uuden erillisen talousrakennuksen rakentaminen jää tarpeettomaksi. Näin ollen tässä poikkeuksessa on oleellisinta kokonaisrakennusoikeuden ylitys, joka on varsin kohtuullinen.

Rantaosayleiskaava ohjaa ranta-asemakaavoitusta. Virroilla on laadittu useita ranta-asemakaavoja, joissa rantaosayleiskaavan rakennusoikeus on voitu ylittää, mikäli rakennuspaikan koko ja rakennuksen etäisyys keskivedenkorkeuden mukaisessa rantaviivasta ovat osayleiskaavassa määrättyjä suuremmat ja ranta-asemakaavan muut sisältövaatimukset täyttyvät.

Koronselän-Oikanselän rantaosayleiskaavan alueelle on vuosien saatossa myönnetty useita vastaavia poikkeamislupia. Luvan myöntämättä jättäminen olisi vastoin maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

C ja D ovat antaneet selityksen.

E ja F ovat antaneet selityksen.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Virtain lupapalvelulautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Poikkeamishakemukseen suostuminen johtaisi rantaosayleiskaavassa sallitun loma-asunnon ja saunan yhteenlasketun rakennusoikeuden ylittymiseen 32 kerrosneliömetrillä ja rakennuspaikan kokonaisrakennusoikeuden ylittymiseen 21 kerrosneliömetrillä. Kun otetaan huomioon haetun rakennusoikeudesta poikkeamisen määrä suhteessa rantaosayleiskaavan sallimaan rakennusoikeuteen, poikkeamisen myöntäminen vaarantaisi maanomistajien tasapuolisen kohtelun kaava-alueella sekä aiheuttaisi haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Oikeudellisia edellytyksiä haetun poikkeamisen myöntämiseen ei siten ole.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevien hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen oikeusohjeita ja selvitystä koskevat osat, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Verotarkastuksen kohteena ollut yhtiö oli pyytänyt Verohallinnolta muun ohella verotarkastajien laatimia muistiinpanoja, Excel-taulukoita sekä Orbis-tietokantaan tehtyjen hakujen tuloksia. Mainitut asiakirjat olivat sellaisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta, joihin ei julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan perusteella sovellettu julkisuuslakia. Verohallinto oli siten voinut kieltäytyä luovuttamasta niitä yhtiölle.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 5 § 3 momentti 2 kohta

Ks. myös KHO 2016:131

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia Vesitalousasiaa koskeva valitus

Valittaja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 7.10.2015 nro 15/0268/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on päätöksellään 30.10.2014 nro 191/2014/2 hylännyt Sibbe vesihuolto-osuuskunnan hakemuksen, jolla se on pyytänyt lupaa vesijohdon ja paineviemärin rakentamiseen mereen Söderkullandetin saareen ja sen lähisaariin sekä lupaa ryhtyä hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista Sipoon kunnassa.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suurimmalla osalla hankealuetta voimassa olevassa 13.9.1994 vahvistetussa Norrkullalandet–Söderkullalandet rantakaavassa on kielletty vesikäymälöiden rakentaminen alueelle lukuun ottamatta AO-alueita. Hankealueella lisäksi voimassa olevassa 20.2.2014 voimaan tulleessa Sipoon saariston ja rannikon osayleiskaavassa vesikäymälöiden asentaminen on kielletty, mikäli kiinteistö ei ole liitettävissä yleiseen vesijohto- ja viemäriverkkoon eikä kiinteistölle ole raskasta kalustoa kestävää tieyhteyttä. Mainituista kaavoista poikkeaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen poikkeamisluvan saamista. Paineviemärin ja vesijohdon rakentamisesta saarikiinteistöille ja kunnalliseen vesihuoltoverkostoon liittymisestä ei ole kiinteistöjen omistajille sanottavaa hyötyä, ellei kiinteistöllä ole tai sille rakenneta vesikäymälää, josta tulevat ja muut talousjätevedet johdetaan paineviemärillä vesihuoltoverkostoon. Aluehallintovirasto on katsonut edellä olevan perusteella, että hanke on paineviemärin osalta alueella voimassa olevan kaavoituksen vastainen. Vesijohdon rakentaminen ilman paineviemäriä ei ole ympäristövaikutusten vuoksi perusteltua.

Alueen useiden rantakiinteistöjen ja putkien rantautumiskiinteistöjen omistajat ovat muistutuksissa ilmoittaneet vastustavansa hanketta ja olevansa haluttomia liittymään vesihuoltoverkostoon. Rantautumiskiinteistöjen omistajien kanssa ei siten ilmeisesti ole kirjallisesti sovittu etukäteen hankkeen toteuttamisesta, mikä olisi kuulunut hankkeen hyvään valmisteluun.

Aluehallintovirasto on katsonut edellä olevin perustein, että hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty ei ole huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Luvan myöntämisen edellytyksiä ei siten ole.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Vesilaki 3 luku 4 § 1 momentti 2 kohta ja 5 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on hyväksynyt Sibbe vesihuolto-osuuskunnan valituksen, kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian Etelä-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi, mikäli luvan hakija haluaa jatkaa hakemustaan.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Vesilain (587/2011) 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 3 luvun 5 §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Lupa-asiaa ratkaistaessa on katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista.

Vesilain 3 luvun 6 §:n mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa. Arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesilain 3 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta saatavana yksityisenä hyötynä otetaan huomioon maa- tai vesialueen tai muun omaisuuden tuottavuuden tai käytettävyyden parantumisesta aiheutuva omaisuuden käyttöarvon lisääntyminen sekä hankkeen toteuttamisesta välittömästi saatava muu etu.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Sibbe vesihuolto-osuuskunta on hakenut lupaa vesijohdon ja paineviemärin rakentamiseen mereen Söderkullandetin saareen ja sen lähisaariin. Vesijohto liitettäisiin Sipoon kunnan vesilaitoksen vesijohtoon ja paineviemäri jätevesiverkkoon Majvikissä. Runkoputket merialueella ovat halkaisijaltaan 90 mm:n ja saarten välisillä osuuksilla halkaisijaltaan 50–75 mm:n ja paineluokan PN10 PEH-muoviputkea. Kohteeseen suunniteltu ns. LPS-paineviemärijärjestelmä ei edellytä syviä kaivantoja eikä louhintatöitä. Vesistöalituksia on 16 yhteispituudeltaan noin 6 800 metriä. Putket upotetaan 100 %:n betonipainotuksella ja rannassa putket kaivetaan routimattomaan syvyyteen.

Kuten aluehallintovirasto on todennut, suurimmalla osalla hankealuetta voimassa olevassa 13.9.1994 vahvistetussa Norrkullalandet–Söderkullalandet rantakaavassa on kielletty vesikäymälöiden rakentaminen alueelle lukuun ottamatta AO-alueita. Hankealueella lisäksi voimassa olevassa 20.2.2014 voimaan tulleessa Sipoon saariston ja rannikon osayleiskaavassa vesikäymälöiden asentaminen on kielletty, mikäli kiinteistö ei ole liitettävissä yleiseen vesijohto- ja viemäriverkkoon eikä kiinteistölle ole raskasta kalustoa kestävää tieyhteyttä.

Aluehallintovirasto on hylännyt vesihuolto-osuuskunnan hakemuksen sillä perusteella, että hanke on paineviemärin osalta alueella voimassa olevan kaavoituksen vastainen, vesijohdon rakentaminen ilman paineviemäriä ei ole ympäristövaikutusten vuoksi perusteltua, eikä hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty ole huomattava edunmenetyksiin verrattuna.

Uudenmaan ELY-keskus on lausunnossaan katsonut, että hankealue on teknisesti mahdollista liittää vesijohto- ja viemäriverkkoon, mutta vesikäymälän rakentamista kaavamääräykset eivät mahdollista, lukuun ottamatta Norrkullalandet–Söderkullalandet-rantakaavan AO-alueita. Sipoon kunnan yleiskaavapäällikkö on lausunnossaan puolestaan tulkinnut kiistanalaista osayleiskaavan kaavamääräystä siten, että mikäli kiinteistö ei ole liitettävissä verkostoon tai kiinteistölle ei ole raskasta kalustoa kestävää tieyhteyttä (eli mahdollisuutta tyhjentää sakokaivot), ei vesikäymälää saa asentaa, mutta jos toinen näistä vaatimuksista täyttyy, vesikäymälän saa asentaa. Lausunnonantajilla on myös erilaiset käsitykset siitä, miten hanke voi vaikuttaa pysyvän asutuksen lisääntymiseen saaristossa.

Hallinto-oikeus on todennut, että Sibbe vesihuolto-osuuskunnan hakemus ei koske vesi- ja viemärijohtojen rakentamista maalle eikä vesikäymälöiden rakentamista saarikiinteistöille. Hakemuksen mukaisesti toteutettu keskitetty talousvesi- ja jätevesihuolto loisi kuitenkin edellytykset kiinteistöjen liittämiseksi Sipoon kunnan vesijohto- ja jätevesiverkkoon. Vesilain mukaisen luvan lupaharkinnassa arvioidaan vesijohto- ja viemärirakenteiden vesistöön rakentamisesta ja siellä käyttämisestä johtuvia vaikutuksia vesistöön. Kaavamääräysten yksityiskohtainen sisältö ja niiden mahdollinen vaikutus yleiseen yhdyskuntarakenteeseen tulevat arvioitavaksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä. Hallinto-oikeus on katsonut Sipoon kunnan kaavoitusviranomaisen kannanottoon viitaten, että kaavamääräysten ei voida katsoa muodostuvan vesilain 3 luvun 5 §:ssä tarkoitettua estettä vesitalousluvan myöntämiselle paineviemärin rakentamiseksi. Sen johdosta ja koska asianmukaisen talousvesihuollon järjestäminen saarikiinteistöjen asutukselle on tarpeen, on luvan edellytyksiä myös vesijohdon rakentamisen osalta arvioitava toisin kuin aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluina lausunut.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 1644/2015 todennut, että toimivalta vesitalousluvan myöntämiseen kuuluu aluehallintovirastolle. Lupahakemusta ei ole voitu hylätä aluehallintoviraston lausumilla perusteilla. Näin ollen hallinto-oikeus, ottamatta asiaa luvan myöntämisedellytysten arvioimiseksi Sibbe vesihuolto-osuuskunnan valituksessaan vaatimalla tavalla ratkaistavakseen, on palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi. Asian näin päättyessä enempi lausuminen valituksesta ei ole tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Marjatta Korsbäck ja Mauri Kerätär, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja aluehallintoviraston päätöksen voimaan saattamista.

Hallinto-oikeuden ratkaisussa ei ole otettu huomioon, että vesilakia sovellettaessa on noudatettava myös sitä, mitä luonnonsuojelulaissa, muinaismuistolaissa ja maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä niiden nojalla säädetään tai määrätään. Lupa-asiaa ratkaistaessa myös asemakaava on otettava huomioon. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Valituksenalainen päätös sivuuttaa kaavoituksella toteutettavan maankäytön ohjauksen tärkeän roolin vesilain tavoitteiden saavuttamisessa. Kun otetaan huomioon hankkeen vahva sidos alueen kaavoissa osoitettuun maankäyttöön, ei hallinto-oikeuden rajausta siitä, että lupaharkinnassa arvioidaan ainoastaan hankkeen vesialueelle sijoittuvia toimenpiteitä ja niistä johtuvia vaikutuksia, voida pitää perusteltuna.

Noin puolella hakemuksen kohteena olevasta alueesta on voimassa Norrkullalandet–Söderkullalandet-rantakaava, jonka mukaan vesikäymälöiden rakentaminen on kiellettyä muilla kuin AO-alueilla. AO-korttelialueita on kaavassa kuusi. Mikäli muille 150 rakennuspaikalle halutaan rakentaa vesikäymälä, tulee niille hakea poikkeuslupaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti. Myös siltä osin kuin hankealue kuuluu Sipoon saariston ja rannikon osayleiskaavaan, edellyttää vesikäymälän rakentaminen maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeuslupamenettelyä. Hankealueella voimassa olevissa kaavoissa on osoitettu yli 300 rakennuspaikkaa, joista alle kymmenelle voitaisiin rakentaa vesikäymälä ilman poikkeuslupamenettelyä tai kaavamuutosta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n mukaan valtion viranomaisen tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteutumista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueidenkäytön kannalta. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden Helsingin seutua koskevissa erityistavoitteissa on todettu, että "alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista". Sipoo on osa Helsingin seutua, jossa rakentamispaineet haja-asutusalueilla ovat kovat. Vesikäymälän kieltävien kaavamääräysten taustalla on osaltaan tarve ehkäistä lomarakennusten käyttötarkoitusten muuttamista pysyvään asutukseen. Vesijohdon ja paineviemärin rakentaminen luo edellytykset lomarakennusten muuttamiseen ympärivuotiseen asumiseen. Tämä johtaisi suunnittelemattomaan, haitalliseen yhdyskuntakehitykseen ja valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa tarkoitettuun yhdyskuntarakenteesta irralliseen haja-asutukseen.

Alueella voimassa olevat kaavat on laadittu niin, että vesihuolto ratkaistaan paikallisilla, kiinteistökohtaisilla ratkaisuilla. Kaavassa ei ole huomioitu vesihuoltoverkoston rakentamista alueelle tai sen vaikutuksia. Viemäröinnin rakentaminen alueelle, jossa ei käytännössä ole vesikäymälöitä kaavaratkaisujen vuoksi, ei ole tarkoituksenmukaista, koska niin sanottujen harmaiden jätevesien käsittely voidaan hoitaa pienemmin järjestelyin ja paikallisesti, ja lisäksi verkoston mitoittaminen olisi vaikeaa.

Näistä syistä vesilain 3 luvun 4 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset hankkeelle eivät täyty. Hankkeesta yleiselle tai yksityiselle edulle saatava hyöty ei ole huomattava verrattuna hankkeesta yleiselle tai yksityiselle edulle koituvaan haittaan. Vaikka vesijohdon ja paineviemärin rakentaminen ei ole suoraan voimassa olevan kaavoituksen vastainen, tulee kuitenkin ottaa huomioon, etteivät alueella voimassa olevat kaavat mahdollista vesikäymälän rakentamista suurimmalle osalle alueen kiinteistöistä ja että vesihuoltolain muutoksen (681/2014) myötä on lievennetty taajamien ulkopuolella olevien kiinteistöjen liittymisvelvollisuutta verkostoihin. Vesi- ja viemäriverkoston rakentaminen saattaa aiheuttaa yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista ja tätä kautta haitallista yhdyskuntakehitystä sekä haitata alueella voimassa olevien kaavojen toteutumista. Mahdollisten häiriö- tai vikatilanteiden tai rikkoutumisen seurauksena hankkeesta voi aiheutua riski vesistölle.

Sipoon kehitys- ja kaavoituskeskus on antanut vastineen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, ettei sillä ole asiasta uutta lausuttavaa.

Sibbe vesihuolto-osuuskunta on antanut selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Timo Kairesalo ja Riku Vahala. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Elatustuet, joiden takaisinperinnästä kaupunki oli tehnyt kaksi päätöstä, oli maksettu elatusturvalain (671/1998) nojalla. Elatusturvalaissa ei ollut säädetty elatustuen takaisinperintäsaatavan vanhentumisesta. Elatusturvalain kumonneen elatustukilain (580/2008) 26 §:ään sen sijaan sisältyi säännös takaisinperintäsaatavan vanhentumisajasta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että elatustukilain siirtymäsäännöksiä oli tulkittava siten, että elatusturvalain nojalla maksettujen elatustukien takaisinperintään oli sovellettava elatustukilain 26 §:n säännöstä takaisinperintäsaatavan vanhentumisesta.

Kaupungin päätökset elatustuen takaisinperinnästä oli tullut tehdä viiden vuoden kuluessa elatustuen maksupäivästä lukien. Mainittua ajankohtaa aikaisemmin maksettuja elatustukia koskevat takaisinperintäsaatavat olivat vanhentuneet.

Elatusturvalaki (671/1998) 5 §, 21 § 1 momentti, 22 § ja 26 § 2 momentti

Elatustukilaki (580/2008) 26 §, 46 § 1, 3 ja 8 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.5.2014 nro 14/0389/6

Asian aikaisempi käsittely

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston alainen viranhaltija oli päätöksellään 25.4.2013 päättänyt periä A:lta takaisin vuonna 1993 syntyneen B:n elatusta varten A:lle maksettuja elatustukia yhteensä 1 457,73 euroa. Määrä vastaa elatusvelvolliselta suoraan 20.12.2007 ja 9.3.2009 saatuja elatusapuja.

Viranhaltija oli päätöksellään 26.6.2013 päättänyt periä samalla perusteella A:lta takaisin hänelle ajalta 1.7.2003–31.3.2009 maksettuja elatustukia yhteensä 6 887,46 euroa, jotka vastaavat elatusvelvolliselta suoraan ajanjaksolla 30.1.2004–23.12.2008 saatuja elatusapuja.

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan toinen jaosto on 10.12.2013 tekemällään päätöksellä (§ 235) pysyttänyt alaisensa viranhaltijan päätökset.

A on valittanut jaoston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että jaoston päätös kumotaan ja elatustuen takaisinperinnästä luovutaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Elatusturvalain (671/1998) 21 §:n 1 momentin mukaan, jos elatustukea on maksettu aiheetta tai määrältään liian suurena taikka jos tuen nostaja on vastaanottanut elatusapua suoraan elatusvelvolliselta samana aikana, jolta elatustukea on maksettu, aiheettomasti maksettu elatustuki peritään takaisin tuen nostajalta. Lain 23 §:n mukaan takaisinperinnästä voidaan luopua kokonaan tai osaksi, jos takaisinperintä on tuen nostajan olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta, eikä aiheeton maksaminen ole johtunut nostajan tai hänen edustajansa vilpillisestä menettelystä tai jos aiheettomasti maksettu määrä on vähäinen.

Elatusturvalain korvannut elatustukilaki on tullut voimaan 1.4.2009. Lain siirtymäsäännöksiä koskevan 46 §:n 1 momentin mukaan kunta käsittelee elatustuen takaisinperintää koskevat asiat ajalta ennen lain voimaantuloa. Kunnan ratkaisemissa elatustukiasioissa sovelletaan ennen elatustukilain voimaantuloa voimassa olevaa lakia eli elatusturvalakia. Pykälän 3 momentin mukaan sellaiset muutoksenhakuasiat, jotka tulevat vireille elatustukilain voimaantulon jälkeen, mutta jotka koskevat päätöstä, joka on annettu vanhan lain nojalla, käsitellään vanhan lain muutoksenhakua koskevien säännösten mukaisesti.

A:lle on maksettu elatustukea B:n elatusta varten 1.6.1999 lukien vuoteen 2011. Elatustuen maksaminen on perustunut 30.11.1994 tehtyyn ja X:n sosiaaliviraston 2.12.1994 vahvistamaan elatussopimukseen, jonka mukaan elatusvelvollinen maksaa elatusapua A:lle B:n elatusta varten 640 markkaa kuukaudessa 1.6.1996 lukien vuoteen 2011. A haki elatustukea elatusvelvollisen laiminlyötyä elatusavun suorittamisen. Elatustuki B:n elatusta varten on myönnetty 6.7.1999 annetulla päätöksellä 1.6.1999 lukien. Kyseisen päätöksen liitteenä lähetettiin tiedote, jossa muun muassa kerrotaan, että elatustuen nostaja ei saa vastaanottaa elatusapua suoraan elatusvelvolliselta laiminlyöntiperusteisen elatustuen myöntämisen jälkeen ja elatustuen nostajan on välittömästi ilmoitettava, jos elatustuen maksamiseen vaikuttavissa olosuhteissa tapahtuu muutoksia.

Elatusvelvollinen on toimittanut Kansaneläkelaitokselle selvityksen vuosina 1996–2011 lapsensa B:n tilille maksamistaan elatusavuista. Viranhaltijan päätöksissä 25.4.2013 ja 26.6.2013 on laskettu, että elatusvelvollinen on maksanut 30.1.2004–9.3.2009 elatusapua yhteensä 10 646,38 euroa. Ajalta 1.7.2003–31.3.2009 korvattavaa elatustukea on maksettu yhteensä 8 345,19 euroa, mikä määrä virheellisesti maksettuja elatustukia on viranhaltijan päätöksillä päätetty periä takaisin A:lta. Elatusvelvollinen on maksanut elatusmaksut suoraan B:n tilille, johon A:lla on ollut käyttöoikeus. A ei ole ilmoittanut vastaanottaneensa elatusapua suoraan elatusvelvolliselta.

A on todennut, että elatusvelvollinen on laittanut lapsensa tilille rahaa jouluisin ja syntymäpäivinä, eikä A:n tiedossa ole ollut, että rahat olisivat olleet elatusapua. A on myös tuonut esiin olleensa yksinhuoltajana vastuussa pojastaan. Hallinto-oikeus katsoo, että elatusvelvollisen maksamien varojen on katsottava olevan elatusapua, kun otetaan huomioon niiden toistuvuus ja maksupäivien ajoittuminen. Elatusvelvollinen on maksanut elatusavut suoraan B:n tilille, johon A:lla on ollut käyttöoikeus. A ei ole esittänyt eikä asiassa ole muutenkaan ilmennyt syitä, joiden perusteella takaisinperintää olisi pidettävä kohtuuttomana. Näin ollen virheellisesti maksettu elatustuki on voitu periä häneltä takaisin. Jaoston päätöstä ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Talja, Sinikka Välitalo ja Jouko Valonen. Esittelijä Sari Komonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden sekä sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätökset kumotaan ja takaisinperinnästä luovutaan.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Elatusvelvollinen on siirtänyt suoraan alaikäisen lapsen tilille rahaa ennen joulua ja ennen lapsen syntymäpäiviä. On kohtuutonta, että nämä suoritukset katsottaisiin elatusavuksi. A ei ole pitänyt näitä suorituksia elatusapuna, koska elatusvelvollinen ei ole niin ilmoittanut. A ei ole saanut kysymyksessä olevia summia omalle tililleen. Myöskään maksuaikataulusta ei ollut sovittu. Näin ollen A ei ole vastaanottanut elatusapua suoraan elatusvelvolliselta.

A ei ole toiminut vilpillisesti nostaessaan elatustukea. Hän on hoitanut vaikeasti invalidisoituneen lapsen asioita yksin lapsen vauvaiästä asti. A on ollut vastuussa lapsen hyvinvoinnista hakiessaan apua lapsen psykiatris-neurologiselle oireilulle. Olosuhteet ovat olleet viimeiset kymmenen vuotta erittäin raskaat. A:n kaikki huomio on keskittynyt lapsen hoitoon ja siihen liittyvien viranomaisasioiden hoitamiseen.

A on tehnyt muun ohella lyhennettyä työaikaa usean vuoden ajan ja hän on ollut myös virkavapaalla neljä vuotta lapsen vaatiman hoidon vuoksi. Näinä vuosina hän ei ole saanut apua lapsen isältä. Elatusvelvollinen on asunut ulkomailla. Hän ei ole pitänyt lasta luonaan lomilla tai tavannut lasta, joten kaikki kustannukset lapsen hoidosta ja tarpeista ovat olleet A:n vastuulla.

A ei ole nähnyt tilillepanokuitteja, jotka elatusvelvollinen on lähettänyt viranomaisille. Kelan yhteydenoton jälkeen elatusvelvollinen on päättänyt pojalleen syntymäpäivä- ja joululahjaksi lähettämiensä rahojen olevan elatusapua. A ei ole tiennyt rahasummien olevan elatusapua eikä siten ole tiennyt, että hänen olisi pitänyt ilmoittaa niistä viranomaisille.

A on toimittanut lisäkirjoituksen. Nordean tilillepanokuiteissa ei ole mitään viitettä siitä, että lapsen isä olisi tarkoittanut maksamansa rahat elatusavuksi A:lle. Maksujen päivämäärien perusteella A on olettanut rahojen olevan lapselle tarkoitettuja lahjarahoja. A on ilmoittanut sairastuneensa syöpään ja keuhkosairauteen. Lapsi on koko elämänsä ajan kärsinyt psykiatris-neurologisesta oireyhtymästä. Takaisinperinnässä huomioon tulisi ottaa kohtuullisuusnäkökohdat. Mikäli asian kannalta suullisen käsittelyn toimittaminen on tarpeen, A:ta voidaan kuulla suullisessa käsittelyssä.

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan toinen jaosto on antanut selityksen. Valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle tai muutoinkaan ei ole tullut esille sellaisia seikkoja, joiden johdosta takaisinperinnän voitaisiin katsoa olevan kohtuutonta.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus muuttaa hallinto-oikeuden ja X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston ja sen alaisen viranhaltijan päätöksiä siten, ettei viranhaltijan 25.4.2013 tekemässä päätöksessä tarkoitettua elatustukisaatavaa peritä takaisin 25.4.2008 edeltävältä ajalta eikä viranhaltijan 26.6.2013 tekemässä päätöksessä tarkoitettua elatustukisaatavaa peritä takaisin 26.6.2008 edeltävältä ajalta.

Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden ja X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston ja sen alaisen viranhaltijan päätöksiä ei näiltä osin muuteta.

Perustelut

1. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Tosiseikat

A ja C ovat 30.11.1994 tehneet elatussopimuksen vuonna 1993 syntyneen lapsensa B:n elatuksesta. Elatussopimuksen mukaan elatusvelvollinen C suorittaa elatusapua lapsen elatusta varten 640 markkaa kuukaudessa 1.6.1996 alkaen vuoteen 2011. Elatusapu suoritetaan A:lle.

A on hakenut elatustukea elatusvelvollisen laiminlyötyä elatusavun suorittamisen. Elatustuki B:n elatusta varten on myönnetty 6.7.1999 annetulla päätöksellä 1.6.1999 lukien. A:lle on maksettu elatustukea yhtäjaksoisesti 1.6.1999 alkaen vuoteen 2011 saakka, jolloin B on täyttänyt 18 vuotta.

C on toimittanut selvityksen poikansa tilille maksamistaan suorituksista ajalta 30.1.2004–9.3.2009 yhteensä 10 646,38 euroa. X:n kaupungin viranhaltija on 25.4.2013 ja 26.6.2013 tekemillään päätöksillä katsonut elatusvelvollisen tekemät suoritukset elatusavuksi ja päättänyt periä A:lta takaisin elatustuet, jotka kaupunki on maksanut A:lle ajalla 1.7.2003–31.3.2009.

2.2 Asiassa ratkaistavat kysymykset

Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko X:n kaupungin elatustukien takaisinperintäsaatava vanhentunut. Tämän lisäksi asiassa tulee ratkaistavaksi, onko elatustukien takaisinperinnälle ollut sovellettavassa laissa tarkoitetut perusteet ja onko asiassa siten voitu päättää elatustukien takaisinperinnästä.

2.3 Oikeusohjeet

Elatusturvalain (671/1998) 5 §:n 1 kohdan mukaan elatustukea maksetaan lapselle, kun elatusvelvollinen on laiminlyönyt elatusavun suorittamisen.

Elatusturvalain 21 §:ssä säädetään takaisinperinnän perusteista. Pykälän 1 momentin mukaan, jos elatustukea on maksettu aiheetta tai määrältään liian suurena taikka jos tuen nostaja on vastaanottanut elatusapua suoraan elatusvelvolliselta samana aikana, jolta elatustukea on maksettu, aiheettomasti maksettu elatustuki peritään takaisin tuen nostajalta.

Elatusturvalain 22 §:ssä säädetään takaisinperinnän toteuttamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan takaisin perittävä määrä voidaan kuitata samalle lapselle myöhemmin maksettavista elatustukieristä, jos perittävä määrä on maksettu samalle nostajalle, jolle myös kuitattavat elatustukierät maksetaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan takaisinperintää koskeva toimielimen lainvoimainen päätös voidaan panna täytäntöön kuten lainvoimainen tuomio.

Elatusturvalain 26 §:n 2 momentin mukaan elatustuen nostajan on välittömästi ilmoitettava toimielimelle elatustuen maksamiseen vaikuttavissa olosuhteissa tapahtuneista muutoksista.

Elatusturvalaki on kumottu 1.4.2009 voimaan tulleella elatustukilailla (580/2008).

Elatustukilain siirtymäsäännöksiä koskevan 46 §:n 1 momentin mukaan kunta käsittelee ja ratkaisee elatustukihakemukset ja takautumissaatavan perimättä jättämistä koskevat hakemukset, jotka ovat saapuneet ennen elatustukilain voimaantuloa. Kunta käsittelee myös elatustuen tarkistukset ja elatustuen takaisinperintää koskevat asiat ajalta ennen lain voimaantuloa. Kunnan ratkaisemissa elatustukiasioissa sovelletaan ennen elatustukilain voimaantuloa voimassa olevaa lakia (vanha laki). Kunta maksaa elatustuen elatustukilain voimaantuloon saakka.

Saman pykälän 3 momentin mukaan elatustukilain voimaan tullessa kunnan toimielimessä tai hallinto-oikeudessa vireillä olevat muutoksenhakuasiat käsitellään kunnan toimielimessä ja hallinto-oikeudessa vanhan lain mukaisesti. Myös sellaiset muutoksenhakuasiat, jotka tulevat vireille elatustukilain voimaantulon jälkeen, mutta jotka koskevat päätöstä, joka on annettu vanhan lain nojalla, käsitellään vanhan lain muutoksenhakua koskevien säännösten mukaisesti.

Saman pykälän 8 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa aiheettomasti maksetun elatustuen tai elatusavun perusteella syntyneen takaisinperintäsaatavan vanhentumisaikaa laskettaessa otetaan huomioon myös ennen lain voimaantuloa kulunut aika.

Elatustukilain 25 §:ssä säädetään takaisinperinnästä. Pykälän 1 momentin mukaan, jos elatustukea on maksettu aiheetta tai määrältään liian suurena, aiheettomasti maksettu elatustuki on perittävä takaisin tuen saajalta.

Elatustukilain 26 §:ssä säädetään takaisinperintäsaatavan vanhentumisesta. Päätös 25 §:n 1 momentissa tarkoitetun aiheettomasti maksetun etuuden takaisinperinnästä on tehtävä viiden vuoden kuluessa etuuden maksupäivästä lukien. Takaisinperintäpäätöksellä vahvistettu saatava vanhentuu viiden vuoden kuluttua päätöksen antamisesta, jollei vanhentumista ole sitä ennen katkaistu. Takaisinperintäpäätöksellä vahvistetun saatavan vanhentuminen katkeaa siten kuin velan vanhentumisesta annetun lain (728/2003) 10 ja 11 §:ssä säädetään. Tämän vanhentumisajan katkaisemisesta alkaa kulua uusi viiden vuoden vanhentumisaika.

Elatustukilain 43 §:ää on muutettu lailla 857/2009 siten, että myös takaisinperintää koskevat kunnan saatavat ovat siirtyneet lain voimaan tullessa Kansaneläkelaitokselle. Lainmuutosta koskevassa hallituksen esityksessä HE 156/2009 vp on kohdassa "3.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan" lausuttu seuraavasti: "Kunnat tekevät ratkaisunsa vanhaa lakia soveltaen, mutta Kansaneläkelaitos käsittelee asiat uuden lain mukaisesti lain 46 §:n 2 momentin nojalla. Tämä merkitsee, että siirtyviin takaisinperintäsaataviin sovelletaan elatustukilain vanhentumissäännöksiä. Siten Kansaneläkelaitos voi panna täytäntöön kunnan tekemän takaisinperintäpäätöksen vain, jos päätös on tehty viiden vuoden kuluessa etuuden maksupäivästä lukien. Lisäksi Kansaneläkelaitos voi kohdistaa takaisinperinnän vain sellaisiin saataviin, jotka perustuvat enintään viisi vuotta aikaisemmin maksettuun elatustukeen, jollei vanhentumista ole sitä ennen katkaistu."

2.4 Takaisinperintäsaatavan vanhentumista koskevan kysymyksen oikeudellinen arviointi

Elatustuet, joiden takaisinperinnästä on nyt kysymys, on maksettu elatusturvalain 671/1998 nojalla, joka on kumottu 1.4.2009 voimaan tulleella elatustukilailla 580/2008. Elatustukilain 46 §:n 1 momentin siirtymäsäännöksen mukaan elatusturvalakia sovelletaan kunnan ratkaistessa elatustuen takaisinperintää koskevaa asiaa ajalta ennen elatustukilain voimaantuloa.

Elatusturvalaissa ei ole säädetty elatustuen takaisinperintäsaatavan vanhentumisesta. Elatusturvalain kumonneen elatustukilain 26 §:ään sen sijaan sisältyy säännös takaisinperintäsaatavan vanhentumisajasta. Kyseisen pykälän mukaan päätös aiheettomasti maksetun etuuden takaisinperinnästä on tehtävä viiden vuoden kuluessa etuuden maksupäivästä lukien.

Elatustukilain siirtymäsäännöksiin ei sisälly nimenomaista säännöstä siitä, että elatusturvalain nojalla maksettujen elatustukien takaisinperintään sovelletaan elatustukilain 26 §:ää takaisinperintäsaatavan vanhentumisesta. Elatustukilain 46 §:n 8 momentin siirtymäsäännöksessä säädetään kuitenkin takaisinperintäsaatavan vanhentumisajan laskemisesta tilanteissa, joissa kysymys on ennen elatustukilain voimaantuloa maksetusta elatustuesta. Mainitun momentin mukaan ennen lain voimaantuloa aiheettomasti maksetun elatustuen tai elatusavun perusteella syntyneen takaisinperintäsaatavan vanhentumisaikaa laskettaessa otetaan huomioon myös ennen lain voimaantuloa kulunut aika. Tämä säännös jäisi merkityksettömäksi, jollei samalla katsottaisi, että elatustukilain mukaista vanhentumisaikaa on sovellettava myös elatusturvalain nojalla maksettujen elatustukien takaisinperintäsaatavaan.

Elatustukilain 43 §:n muuttamista koskevan lain 857/2009 vp esitöissä HE 156/2009 vp on lausuttu, että Kansaneläkelaitokselle siirtyviin takaisinperintäsaataviin sovelletaan elatustukilain vanhentumissäännöksiä. Mainitun hallituksen esityksen mukaan Kansaneläkelaitos voi panna täytäntöön kunnan tekemän takaisinperintäpäätöksen vain, jos päätös on tehty viiden vuoden kuluessa etuuden maksupäivästä lukien. Tämä hallituksen esityksen lausuma puoltaa kantaa siitä, että sellaisia elatustukia ei voida periä takaisin, joiden maksamisesta on kulunut yli viisi vuotta takaisinperintäpäätöstä tehtäessä.

Elatustukilain siirtymäsäännösten tarkoituksena voidaan siten tulkita olevan, että elatusturvalain nojalla maksettujen elatustukien takaisinperintäsaatavaan sovelletaan elatustukilain 26 §:n säännöstä takaisinperintäsaatavan vanhentumisesta. Asian arvioinnissa merkitystä voidaan antaa myös sille, että paitsi elatusturvalain kumonneessa elatustukilaissa myös eräissä toimeentuloturvaa koskevissa laeissa on säädetty vastaavasta viiden vuoden vanhentumisajasta (lainmuutokset 350–371/2004). Elatustukilain siirtymäsäännöksen tulkitseminen siten, että viiden vuoden vanhentumisaika koskee myös elatusturvalain nojalla maksettuja elatustukia, johtaa siten vastaavaan vanhentumisaikaan kuin toimeentuloturva-asioissa yleensä.

Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että esillä olevassa asiassa on sovellettava elatustukilain 26 §:n takaisinperintäsaatavan vanhentumista koskevaa säännöstä, jonka mukaan päätös aiheettomasti maksetun etuuden takaisinperinnästä on tehtävä viiden vuoden kuluessa etuuden maksupäivästä lukien.

X:n kaupunki on voinut 25.4.2013 ja 26.6.2013 tekemillään päätöksillä päättää elatustuen takaisinperinnästä vain päätöksen tekemistä edeltäneen viiden vuoden aikana maksettujen elatustukien osalta. Mainittua ajankohtaa aikaisemmin maksettuja elatustukia koskevat takaisinperintäsaatavat ovat näin olleet vanhentuneet.

Siten X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston alaisen viranhaltijan 25.4.2013 tekemässä päätöksessä tarkoitettua elatustukisaatavaa ei voida periä takaisin 25.4.2008 edeltävältä ajalta eikä viranhaltijan 26.6.2013 tekemässä päätöksessä tarkoitettua elatustukisaatavaa voi periä takaisin 26.6.2008 edeltävältä ajalta.

2.5 Takaisinperinnän perusteiden oikeudellinen arviointi

Asiassa on vielä ratkaistava, onko elatustuen takaisinperinnälle ollut elatusturvalain 21 §:ssä tarkoitetut perusteet siltä osin kuin niitä koskeva mahdollinen takaisinperintäsaatava ei ole vanhentunut.

Elatusturvalain 21 §:n 1 momentin mukaan takaisinperinnän perusteena on, että elatustukea on maksettu aiheetta tai määrältään liian suurena taikka tuen nostaja on vastaanottanut elatusapua suoraan elatusvelvolliselta samana aikana, jolta elatustukea on maksettu.

B:n elatusta varten on myönnetty elatustukea sillä perusteella, että elatusvelvollinen on laiminlyönyt elatusavun suorittamisen. Elatustuen maksamista koskevan päätöksen 6.7.1999 liitteenä olleessa tiedotteessa on todettu, että elatustuen nostaja ei saa vastaanottaa elatusapua suoraan elatusvelvolliselta laiminlyöntiperusteisen elatustuen myöntämisen jälkeen. Tiedotteen mukaan elatustuen nostajan on välittömästi ilmoitettava, jos elatustuen maksamiseen vaikuttavissa olosuhteissa tapahtuu muutoksia, ja virheellisesti maksettu elatustuki ja -apu peritään takaisin tuen nostajalta.

C on maksanut suorituksensa B:n pankkitilille, johon A:lla on ollut käyttöoikeus. A on katsonut, ettei elatustukea voida periä häneltä takaisin, koska hän ei ole mieltänyt C:n maksamia rahoja elatusavuksi vaan lahjoiksi B:lle.

C on kuitenkin tehnyt rahasuoritukset poikaansa B:tä varten. A on voinut nostaa ja käyttää lapsen isän maksamia suorituksia sekä käyttää niitä harkintansa mukaan elatukseen. C:n maksamia suorituksia on siten pidettävä elatusvelvollisen maksamina elatusapuina.

Koska A on nostanut samalta ajalta elatustukea kuin elatusapua on maksettu, elatustuen maksamista on pidettävä aiheettomana. Perusteet elatustuen takaisinperintään ovat näin ollen täyttyneet. Asiassa ei ole myöskään esitetty sellaisia seikkoja, joiden vuoksi elatustuen takaisinperintä olisi kohtuutonta.

2.6 Lopputulos

Kun päätös elatustuen takaisinperinnästä olisi tullut tehdä viiden vuoden kuluessa elatustuen maksupäivästä lukien, hallinto-oikeuden ja X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston ja sen alaisen viranhaltijan päätöksiä on muutettava siltä osin kuin niissä on kysymys yli viisi vuotta aiemmin maksetuista elatustuista.

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja PPS Palaveri Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 22.6.2015 nro 15/0296/1

Asian aikaisempi käsittely

Seinäjoen kaupungingeodeetti on päätöksellään 26.2.2014 (§ 30) hylännyt PPS Palaveri Oy:n hakemuksen, jolla yhtiö on hakenut lupaa laajentaa ravintolan terassia ja anniskelualuetta Tangomarkkinoiden ajaksi.

Seinäjoen tekninen lautakunta on päätöksellään 9.4.2014 (§ 53) hylännyt PPS Palaveri Oy:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt PPS Palaveri Oy:n valituksen teknisen lautakunnan päätöksestä ja yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Kunta voi itsehallintonsa nojalla harkintansa mukaan luovuttaa alueitaan eri toimijoiden käyttöön. Kunnan harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Kunnan on muun ohella otettava huomioon kuntalaisten yhdenvertaisen kohtelun vaatimus.

Seinäjoen kaupunginhallitus on 29.4.2002 § 251 päättänyt, ettei Tangomarkkinat Oy:n kanssa sovittua Seinäjoen keskustan rajattua ydinaluetta luovuteta Tangomarkkinoiden aikana muiden käyttöön. Suurten massatapahtumien aikaan tapahtuvasta kaupungin omistamien alueiden käytöstä on annettu lisäksi kaupunginhallituksen päätös 3.3.2003 § 110, jossa vahvistetaan periaatteet, joita alueiden luovuttamisessa toimijoiden käyttöön noudatetaan.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kaupungingeodeetti on hylätessään PPS Palaveri Oy:n hakemuksen ravintolan terassin ja anniskelualueen laajentamisesta noudattanut päätöstä tehdessään kaupunginhallituksen aikaisemmin tekemiä periaatepäätöksiä alueiden luovuttamisesta tapahtumajärjestäjien käyttöön. Kun tasapuolisen kohtelun vaatimus ei edellytä sitä, että kaikille toimijoille tulisi tarjota mahdollisuus hyödyntää normaalia toimintaansa laajemmin sitä lisäarvoa, jota massatapahtuma alueelle tuottaa, kaupungingeodeetin päätöksen ei voida katsoa olevan vastoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Päättäessään PPS Palaveri Oy:n hakemuksen hylkäämisestä kaupungingeodeetti ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on käytettävissä. Kaupungingeodeetin päätös ei mene hänen toimivaltaansa ulommaksi eikä ole muutoinkaan valituksessa esitetyistä syistä lainvastainen.

Tarkoituksenmukaisuusperusteella kunnallisvalitusta ei saa tehdä.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaakko Kellosalo, Jorma Niemitalo ja Pirjo Joutsenlahti. Esittelijä Jani Ruotsalainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

PPS Palaveri Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Seinäjoen kaupungin päätökset kumotaan ja yhtiölle myönnetään maankäyttölupa ravintolan terassin laajentamiseen hakemuksensa mukaisesti. Yhtiö on vaatinut, että Seinäjoen kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yhtiö on vaatimuksensa perusteeksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakemus on hylätty virheellisin perustein. Alue, jolle yhtiö on anonut maankäyttölupaa, ei ole Tangomarkkinoiden kannalta keskeinen, joten luvan myöntäminen ei olisi kohtuutonta. Tangomarkkinat Oy:n hallinnoima alue on laaja, eikä tapahtuma käytä koko aluetta. Maankäyttölupaa on haettu alueelle, jolla ei ole järjestetty Tangomarkkinoihin liittyviä tapahtumia. Asian ratkaisulla on merkitystä tulevien vuosien tapahtumien suunnitteluun.

Kaupunginhallituksen vuosina 2002 ja 2003 tekemät periaatepäätökset alueiden luovuttamisessa loukkaavat liiketoiminnan harjoittajien yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua. Ei ole hyväksyttävää, että Tangomarkkinoiden käyttöön luovutetaan käytännössä koko kaupungin keskustan alue, jonka edelleen luovutuksesta tapahtuma voi rahastaa muita toimijoita tai estää muiden tapahtumien järjestämisen. Alueiden luovuttamisen tulisi perustua tapahtuman todelliseen käyttötarpeeseen ja eri toimijoiden tasapuoliseen kohteluun.

Seinäjoen tekninen lautakunta on antanut selityksen. PPS Palaveri Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

PPS Palaveri Oy on ilmoittanut, ettei se anna vastaselitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. PPS Palaveri Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, PPS Palaveri Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Yhtiön verotarkastuksen tausta-aineistona oli käytetty yhtiön työntekijöiden haastatteluja. Verotarkastajien haastatteluissa tekemiä muistiinpanoja, jotka olivat ainoa dokumentaatio haastatteluissa saadusta selvityksestä, ei pidetty sellaisina julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina tai alustavina luonnoksina, jotka jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Kyse oli asiakirjoista, joihin oli kirjattu viranomaisen saama suullinen selvitys, jota oli käytetty verotarkastuksen tausta-aineistona, mutta jotka eivät sinänsä olleet varsinaisen toiminto- ja tosiseikka-analyysin tai verontarkastuskertomuksen luonnosversioita. Verohallinto ei siten voinut kieltäytyä antamasta asiakirjoja yhtiölle sillä perusteella, että ne eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Haastatteluja varten etukäteen laadittujen kysymysrunkojen osalta Verohallinto oli voinut hylätä asiakirjapyynnön sillä perusteella, että kyseiset asiakirjat eivät julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan perusteella ole mainitussa laissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 5 § 3 momentti 2 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.1.2015 nro 15/0030/5

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto/Konserniverokeskus on päätöksellään 16.4.2014 Nro A3029/07 01 02/2014 hylännyt A Oyj:n (jäljempänä "yhtiö") pyynnön saada alustavan verotarkastuskertomuksen alustavassa luonnosversiossa tietolähteinä käytettyjen henkilöhaastattelujen haastattelukysymykset ja verotarkastajien haastatteluista tekemät muistiinpanot.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, yhtiön valituksesta kumonnut Verohallinnon päätöksen Verohallinnon lausunnon liitteitä 1 c, 1 j ja 1 k koskevalta osalta ja oikeuttanut yhtiön saamaan tiedon mainituista asiakirjoista. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Asiakirjat on annettava yhtiölle julkisuuslain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet ja julkisuuslain esityöt

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan muun ohella viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Julkisuuslain 5 §:n 5 momentin mukaan mitä asiakirjan salassapidosta tämän lain 24 §:ssä tai muussa laissa säädetään, sovelletaan myös muun ohella 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuihin asiakirjoihin.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta esittelymuistioon, ratkaisuehdotukseen ja niihin verrattavaan muuhun asian valmistelua varten viranomaisen laatimaan asiakirjaan ennen kuin asian käsittely on kysymyksessä olevassa viranomaisessa päättynyt.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) 5 §:n 3 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidettäisi viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Hallituksen esityksessä on todettu tavallista olevan, että asiaa käsittelevällä virkamiehellä on eriasteisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta. Näitä ei voida vielä pitää viranomaisen asiakirjoina, koska niitä ei ole tarkoitettukaan asiakirjoiksi, joihin asian käsittely perustuu. Virkamiehen luonnos tulisi lain soveltamisalan piiriin silloin, kun se on annettu esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Edellytyksenä on, että asiakirja on irtaantunut valmistelijalta ja siirtynyt asiasta päättävälle tai asiaa muutoin käsittelevälle. Se, että virkamies antaa alustavan luonnoksen esimiehelle tarkemman ohjauksen saamiseksi tai asiasta käytävää keskustelua varten, ei merkitsisi vielä asiakirjan tulemista lain soveltamisalan piiriin. Virkamiehen omaan käyttöön laaditut muistiinpanot ja alustavat luonnokset jäävät siis lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Verotusmenettelystä annetun asetuksen 2 §:n mukaan verotarkastuskertomus on laadittava viivytyksettä. Tarkastuskertomuksesta tulee käydä ilmi muun muassa tarkastuksen kulku, tarkastettu aineisto, verotukseen vaikuttavat seikat, tarkastuksella annettu ohjaus, verovelvollisen esittämä selvitys, sovellettavat säännökset sekä tarkastajan tekemät johtopäätökset ja niiden perustelut.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa on kysymys siitä, onko yhtiöllä oikeus saada julkisuuslain nojalla yhtiötä koskevan alustavan verotarkastuskertomuksen toiminta- ja tosiseikka-analyysin luonnosversiossa tietolähteinä käytettyjen henkilöhaastattelujen haastattelukysymykset ja verotarkastajien haastatteluista tekemät muistiinpanot. Verohallinto on katsonut, että edellä mainitut asiakirjat eivät ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja ja ne jäävät siten julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle.

Hallinto-oikeus on tutustunut siihen materiaaliin, jota yhtiö on vaatinut esitettäväksi.

Toiminto- ja tosiseikka-analyysin valmistelun yhteydessä on haastateltu A:ta 5.11.2012 ja 30.4.2013, B:tä 30.4.2013 sekä C:tä ja D:tä 8.5.2013. Haastatteluja ei ole nauhoitettu, mutta verotarkastajat ovat tehneet haastattelutilanteissa muistiinpanoja. Verohallinnon lausunnon liitteet 1 a–b koskevat A:n haastattelua 5.11.2012, liitteet 1 c–f B:n haastattelua, liitteet 1 g–j A:n haastattelua 30.4.2013, liitteet 1 k–l C:n haastattelua ja liitteet 1 m–n D:n haastattelua. Lausunnon liitteenä 2 ovat haastatteluja varten ennalta laaditut kysymysrungot.

Toiminto- ja tosiseikka-analyysin luonnosversio on 8.4.2014 lähetetty yhtiölle, ja sille on varattu tilaisuus oikaista luonnoksen mahdollisia virheellisyyksiä tosiseikoissa sekä kommentoida tosiseikkoihin perustuvaa verotarkastajien tulkintaa toimintojen, riskien ja varojen tosiasiallisesta jakautumisesta yhtiön ja yhtiö B:n välillä. Luonnosversiossa on edelleen todettu, että siinä esitetty toiminto- ja tosiseikka-analyysi otetaan sellaisenaan myöhemmin lähetettävän alustavan verotarkastuskertomuksen osaksi, mikäli yhtiö ei esitä omia perusteltuja kommenttejaan annettuun määräaikaan mennessä. Luonnosversiossa on viitattu A:n haastatteluihin 7 kertaa, C:n haastatteluun 19 kertaa ja B:n haastatteluun 5 kertaa.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslaissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina ei pääsääntöisesti pidetä virkamiesten laatimia muistiinpanoja. Oikeuskirjallisuuden mukaan (Mäenpää: Julkisuusperiaate, 2008) tällaiset muistiinpanot voivat koskea esimerkiksi haastattelun kulkua. Toisaalta esimerkiksi haastatteluista tehtyjä nauhoitteita ei voida pitää virkamiesten omaan käyttöönsä laatimina muistiinpanoina. Nyt puheena olevassa asiassa haastatteluja ei ole nauhoitettu, mutta haastatteluista on osin laadittu kysymys-vastaus -muotoiset puhtaaksi kirjoitetut dokumentit ja osin myös käsin kirjoitettuja muistiinpanoja. Hallinto-oikeus katsoo, että koska tehtyihin haastatteluihin on alustavassa toiminto- ja tosiseikka-analyysiluonnoksessa useita kertoja viitattu, haastatteluilla on ollut vaikutusta asian käsittelyyn Verohallinnossa. Alustavassa toiminto- ja tosiseikka-analyysiluonnoksessa olevat merkinnät haastatteluista ovat pelkkiä lähdeviittauksia eivätkä ne sisällä mitään kuvauksia haastattelujen sisällöstä. Asianosainen ei näiden merkintöjen perusteella voi tietää, millaisiin haastatellun henkilön lausumiin tältä saaduksi ilmoitetut tiedot perustuvat. Verotarkastajien haastatteluista laatimia muistiinpanoja ei edellä lausuttuun nähden ole kaikilta osin pidettävä yksinomaan verotarkastajien omaan käyttöön tarkoitettuina julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaisina muistiinpanoina vaan tarkastuksessa saatuina selvityksinä ja siten viranomaisen asiakirjoina. Sillä seikalla, että muistiinpanot ovat jääneet vain asianomaisten verotarkastajien haltuun, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä. Näiden asiakirjojen luonnetta ja merkitystä ei tule arvioida toisin myöskään sen vuoksi, että yhtiöllä on verotarkastuksen aikana mahdollisuus kyseenalaistaa yhtiölle toimitettu toiminto- ja tosiseikka-analyysin luonnosversion sisältö tai myöhemmin toimitettavien alustavan ja lopullisen verotarkastuskertomuksen sisältö. Yhtiöllä on sen vuoksi asianosaisena oikeus saada tieto haastattelujen sisällöstä siinä muodossa kuin haastattelujen sisältö on muistiinpanoihin kirjattu.

Hallinto-oikeus toteaa, että B:n haastattelussa esitetyt kysymykset ja vastaukset on koottuna esitetty Verohallinnon liitteessä 1 c, A:n haastattelun 30.4.2013 sisältö on samalla tavalla kuvattu liitteessä 1 j ja C:n haastattelu liitteessä 1 k. Edellä päätöksessä lausutuin perustein Verohallinnon tulee antaa nämä asiakirjat yhtiölle.

A:n haastattelun 5.11.2012 osalta hallinto-oikeus toteaa, että niiden osalta kyse ei ole kysymys-vastaus -muotoon laadituista haastattelumuistiinpanoista, vaan sellaisista haastattelijan haastattelutilanteessa tai mahdollisesti myös sitä ennen laatimista muistiinpanoista ja omista kommenteista, joita ei voida pitää viranomaisen asiakirjoina. Koska D:n haastattelua ei miltään osin ole käytetty toiminto- ja tosiseikka-analyysiluonnoksen laatimisessa, hänen haastatteluunsa liittyvien kirjausten on katsottava olevan vain julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja muistiinpanoja, joita yhtiöllä ei julkisuuslain nojalla ole oikeutta saada itselleen.

Siltä osin kuin yhtiö on vaatinut saada nähtäväkseen haastattelukysymykset, hallinto-oikeus toteaa, että haastatteluissa esitetyt kysymykset ilmenevät riittävällä tavalla Verohallinnon lausunnon liitteen 1 asiakirjoista. Näin ollen Verohallinnon lausunnon liitteen 2 haastattelukysymysrunkoja, varsinkaan kun niitä ei haastatteluissa ole sellaisinaan käytetty, ei ole syytä pitää julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina, jotka yhtiölle tulisi antaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa on ollut kysymys julkisuuslain tulkinnasta. Asian tulkinnanvaraisuuteen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, ei ole kohtuutonta, että yhtiö vastaa itse oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 mom

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Marja Viima (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Verohallintoa ei velvoitettu antamaan valittajalle kopioita A:n 5.11.2012 tehdystä haastattelusta (Verohallinnon lausunnon liitteet 1a–b), D:n haastattelusta (Verohallinnon lausunnon liitteet 1m–n), B:n ja C:n haastattelujen muita kuin niin sanottuja puhtaaksi kirjoitettuja muistiinpanoja (Verohallinnon lausunnon liitteet 1d–i ja 1l) ja kysymysrunkoja (Verohallinnon lausunnon liite 2). Verohallinto on velvoitettava esittämään yhtiölle edellä mainitut Verohallinnon lausunnon liitteet. Verohallinto on lisäksi velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa lisättynä korkeimman hallinto-oikeuden oikeudenkäyntimaksulla.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:

Toiminto- ja tosiseikka-analyysin päätelmät on tehty yleisellä tasolla ja jätetty suurelta osin perustelematta. Verotarkastuksessa tutkitun asian osalta yhtiön kanta verotarkastukseen on, että toiminto- ja tosiseikka-analyysiluonnosta ei ole laadittu objektiivisesti eikä verotarkastusta ole suoritettu tasapuolisesti vaan yksipuolisesti korostaen voimakkaasti veronsaajaa hyödyttävää tulkintaa. Näistä syistä yhtiön on tärkeää aikaisemmin esitetyin perustein saada tietoonsa kysymysrungot ja haastattelumuistiinpanot, joihin Verohallinto toiminto- ja tosiseikka-analyysissa viittaa. Toiminto- ja tosiseikka-analyysin sivulla 45 Verohallinto toteaa analyysin perustana olleen "kaikki verotarkastuksen aikana ilmenneet tosiseikat". Tämä viittaus osoittaa, että verotarkastajien käsitys on perustunut jonkinlaiseen kokonaisarvioon, jolloin kaikkien haastattelumuistiinpanojen antaminen myös yhtiön käyttöön on välttämätöntä.

Asianosaisjulkisuus koskee lain sanamuodon mukaisesti asiakirjoja, joilla on voinut olla vaikutus asian käsittelyyn. Tämä ei toteudu jos valittajalle annetaan vain osa muistiinpanoista. A Oyj yhtyy lisäksi hallinto-oikeustuomari Marja Viiman äänestyslausunnon toteamukseen, jonka mukaan "asiakirjojen antamista ei tule rajata vain niihin muistiinpanoihin, jotka on niin sanotusti kirjoitettu koottuna puhtaaksi (liitteet 1c, lj ja lk), koska on lähtökohtaisesti mahdollista, että haastatteluissa tehtyjen merkintöjen sisältö on koosteita tehtäessä joltain osin vaikka tiedostamattomasti muuttunut".

A:n haastattelujen muistiinpanojen esittämisestä yhtiölle hallinto-oikeus totesi päätöksessään, että niiden osalta kyse ei ole kysymys-vastaus-muotoon laadituista haastattelumuistiinpanoista vaan sellaisista haastattelijan haastattelutilanteessa tai mahdollisesti myös sitä ennen laatimista muistiinpanoista ja omista kommenteista, joita ei voida pitää viranomaisen asiakirjoina.

A:n haastatteluihin viitattiin toiminto- ja tosiseikka-analyysissa seitsemän kertaa, joista haastatteluun 5.11.2012 on viitattu kaksi kertaa (alaviitteet 18 ja 47). A:n ensimmäinen haastattelu on siis ollut olennainen osa Verohallinnon suorittamia haastatteluja. Tästä syystä haastattelun muistiinpanot on annettava yhtiölle. Muistiinpanojen kirjaamismuoto ei voi olla perusteena muistiinpanojen antamatta jättämiselle. Muussa tapauksessa Verohallinto voisi muistiinpanojen kirjaamistekniikalla kirjoittaa muistiinpanot muotoon, jota ei tarvitsisi verovelvolliselle antaa. Tämä puolestaan johtaisi mielivaltaiseen verotukseen, kun verotarkastuksia voidaan perustaa haastatteluihin, joissa sanotut asiat olisivat kirjallisessa muodossa vain Verohallinnon tiedossa.

D:n haastattelujen muistiinpanojen esittämisestä yhtiölle hallinto-oikeus totesi päätöksessään, että koska näitä muistiinpanoja ei ollut käytetty toiminto- ja tosiseikka-analyysissa, yhtiöllä ei ole oikeutta saada näitä muistiinpanoja. Toisin kuin hallinto-oikeus perusteluissaan toteaa, D:n haastatteluun on viitattu toiminto- ja tosiseikka-analyysiluonnoksessa, alaviitteessä 31. Näin ollen tälle hallinto-oikeuden tekemällä johtopäätökselle ei ole perustetta ja myös D:n haastattelua koskevat muistiinpanot on luovutettava yhtiölle.

Yllä esitetystä riippumatta yhtiön käsityksen mukaan verotarkastus on ollut edellä mainitulla tavalla kokonaisuus, johon ovat vaikuttaneet kaikki haastattelut. On esimerkiksi mahdollista, että haastattelussa on tuotu esiin jokin A Oyj:n näkemystä tukeva seikka, johon Verohallinto on jättänyt analyysissään viittaamatta. Haastattelumuistiinpanojen osittainen julkisuus mahdollistaa sen, että Verohallinto ei tasapuolisuuden nimissä tuo esiin myös verovelvollisen puolesta puhuvia seikkoja, minkä johdosta asian käsittely vääristyy.

Verohallinto ei myöskään voi välttyä asian arviointiin vaikuttavien muistiinpanojen luovuttamiselta yhtiölle sillä perusteella, ettei se tee niihin muodollista viittausta toiminto- ja tosiseikka-analyysiluonnoksessa. Haastattelut ovat kirjaamismuodosta tai viittaamistavasta riippumatta olleet osaltaan Verohallinnon toiminto- ja tosiseikka-analyysin ja verotarkastuksen pohjana. Olisi lain tarkoituksen vastaista, mikäli viranomainen voi asian kirjalliseen muotoiluun perustuen välttyä luovuttamasta asian ratkaisemiseen vaikuttavia asiakirjoja.

Haastattelukysymysten osalta hallinto-oikeus totesi, että haastattelukysymykset ilmenevät riittävällä tavalla Verohallinnon liitteen 1 asiakirjoista. Liitteen 2 kysymysrunkoja, kun niitä ei ole haastattelussa sellaisenaan käytetty, ei ole syytä pitää viranomaisen asiakirjoina, jotka yhtiölle tulisi antaa.

Toiminto- ja tosiseikka-analyysi on olennainen dokumentti arvioitaessa siirtohinnoitteluun liittyviä asioita. Haastatteluissa on lähinnä vain esitetty tarkoitushakuisia kysymyksiä liittyen niihin asioihin, jotka ovat tukeneet verotarkastajien ennalta päätettyä näkemystä asiasta. Jotta asiaan vaikuttavia seikkoja voidaan arvioida objektiivisesti, myös toiminto- ja tosiseikka-analyysin on oltava objektiivinen ja tosiasioissa pitäytyvä. Kysymysrungot ovat merkityksellisiä, kun arvioidaan sitä, onko toiminto- ja tosiseikka-analyysin lähtökohta ollut objektiivinen ja voidaanko verotarkastajien laatimaa dokumenttia ylipäätään pitää asiaan liittyvien tulkintojen ja johtopäätösten lähteenä.

Kun verotarkastuksen yhteydessä tehdään haastatteluja, jotka ovat keskeisessä asemassa asian verotuksellisessa arvioinnissa ja lopulta verovelvollisen verotuksessa, on selvää, että verovelvollisen on saatava tällaiset olennaisesti verotukseen vaikuttavat asiakirjat nähtäväkseen hallintolain ja julkisuuslain nojalla. Muutoin verovelvollisen oikeusturva vaarantuisi olennaisesti ja vaarana olisi mielivaltainen verotus.

Asia ei näin ollen ole tulkinnanvarainen, vaan Verohallinto on toissijaisiin seikkoihin vedoten kieltäytynyt luovuttamasta yhtiölle verotukseen vaikuttavia asiakirjoja. Yhtiölle on aiheutunut oikeudenkäyntikuluja haettaessa laillista oikeutta saada nähtäväksi verotukseen vaikuttavia asiakirjoja. Verohallinto on näin ollen velvoitettava korvaamaan yhtiölle ulkopuolisen asiamiehen käytöstä aiheutuneet kulut.

Verohallinto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa kiistänyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaikki verotarkastajien käsitykseen vaikuttaneet verotuksellisesti merkitykselliset seikat on ilmaistu kirjallisesti toiminto- ja tosiseikka-analyysin luonnosversiossa. Toiminto- ja tosiseikka-analyysin sivulla 45 on esitetty, että "verotarkastajien käsitys perustuu seuraaviin, jo aikaisemmin tässä verotarkastuskertomuksessa esitettyihin argumentteihin: (= = =)". Luonnoksen osalta yhtiö on saanut mahdollisuuden antaa omat kommenttinsa luonnokseen sisältyneistä seikoista, mutta myös tapauksessa mahdollisesti huomiotta jääneistä seikoista.

A:n haastattelusta 5.11.2012 laadittujen muistiinpanojen (liitteet 1 a-b) osalta Verohallinto toteaa, että niihin on viitattu toiminto- ja tosiseikka-analyysissä yhtiön valituksessa esittämällä tavalla. A:n haastattelusta laaditut muistiinpanot eroavat kuitenkin muista muistiinpanoista siinä suhteessa, että ne sisältävät haastattelumuistiinpanojen lisäksi myös verotarkastajien omia kommentteja. Verohallinto katsoo, että haastattelumuistiinpanoja ei tulisi miltään osin katsoa viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tarkoitetuiksi viranomaisen asiakirjoiksi. Erityisen selvänä asiaa on pidettävä verotarkastajien omien kommenttien osalta. Kyse on julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta luonnoksesta.

D:n haastatteluun on viitattu toiminto- ja tosiseikka-analyysissä yhtiön valituksessa esittämällä tavalla.

Hallinto-oikeuden mukaan haastattelukysymysrunkoja, varsinkaan kun niitä ei haastatteluissa ole sellaisenaan käytetty, ei ole syytä pitää julkisuuslaissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina. Verohallinto yhtyy tältä osin hallinto-oikeuden näkemykseen. Kyse ei ole ollut haastattelussa tosiasiallisesti esitettyjen kysymysten dokumentoinnista, vaan ennen haastatteluja laadituista luonnostyyppisistä kysymysrungoista, joita on käytetty haastattelutilanteessa ainoastaan haastattelijan tukena. Tällaiset materiaalit jäävät julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan nojalla viranomaisen asiakirja -käsitteen ulkopuolelle.

A Oyj on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Muistiinpanojen julkisuutta ei voida kiertää merkitsemällä muistiinpanojen yhteyteen myös haastattelijan omia kommentteja. Muistiinpanojen kirjaamisen muoto ei voi ratkaista sitä, onko Verohallinnolla velvollisuus luovuttaa asiakirjat verovelvolliselle. A:n haastattelujen muistiinpanokopiot on esitettävä yhtiölle vähintäänkin verotarkastajien omat kommentit mustattuna.

Yhtiön käsityksen mukaan sen oikeudessa saada haltuunsa sen veroasian käsittelyyn olennaisesti liittyvät asiakirjat ei ole mitään tulkinnanvaraista ja tämä ilmenee myös hallinto-oikeuden ratkaisusta pääasian osalta. Verohallinto ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä sille epäedullisilta osin. Verohallinto on hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen oma-aloitteisesti luovuttanut haastattelumuistiinpanoja yhtiölle. Myös tämä seikka osoittaa, ettei Verohallinto ole itsekään uskonut omien argumenttien menestymiseen eikä asia ole ollut Verohallinnolle epäselvä. Kyse on näin ollen ollut Verohallinnon virheestä.

Verohallinto on ilmeisesti muuttanut menettelytapojaan verotarkastuksissa siten, että verotarkastusten yhteydessä tehtävät haastattelut tallennetaan sähköisesti, minkä jälkeen ne litteroidaan ja hyväksytetään verovelvollisella. Verohallinto on tehnyt tämän käytäntömuutoksen ilman korkeimman hallinto-oikeuden asiaa koskevaa päätöstä, minkä johdosta Verohallinto on itsekin myöntänyt noudattamansa käytännön virheellisyyden. Ilmeisesti käytäntömuutokseen on vaikuttanut myös asian saama julkinen keskustelu, jonka perusteella Verohallinto on ymmärtänyt toimivansa virheellisesti. Tämä asia Verohallinnon olisi kuitenkin viranomaisena tullut ymmärtää jo aiemmin, viimeistään siinä vaiheessa, kun yhtiö on perustellusti pyytänyt siltä muistiinpanoja.

Julkisuudessa on ollut esillä Nokian Renkaat Oyj:n vastaava oikeusprosessi liittyen yhtiön oikeuteen saada kopiot oman verotarkastuksensa yhteydessä tehtyjen haastattelujen muistiinpanoista. Hallinto-oikeuden professorit Olli Mäenpää ja Heikki Kulla ovat asiaa koskevassa lehtiartikkelissa pitäneet yksiselitteisenä, että haastattelumuistiinpanot on annettava tarkastettavan yhtiön käyttöön. Verohallinto on ollut tietoinen Nokian Renkaat Oyj:n asiaan annetusta ratkaisusta jo ennen yhtiön asiassa annettua hallinto-oikeuden ratkaisua ja muuttanut toimintatapojaan jo ennen hallinto-oikeuden 23.1.2015 antamaa päätöstä. Näin ollen Verohallinto on tiennyt ja hyväksynyt toimivansa väärin, mistä syystä Verohallinto on velvoitettava korvaamaan A Oyj:n oikeudenkäyntikulut. Oikeudenkäyntikulujen määrä ei ole kiistanalainen, koska se vastaa ulkopuoliselle asiantuntijalle laskun mukaan maksettua palkkiota.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut, ettei yhtiöllä ole oikeutta saada tietoa kaikista haastattelumuistiinpanoista (Verohallinnon liitteet 1A–1N). Tältä osin asia palautetaan Verohallinnolle mainitun aineiston antamiseksi A Oyj:lle julkisuuslain 16 §:ssä tarkoitetulla tavalla, jollei asiakirjojen luovuttamiselle ole julkisuuslain 11 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitettua estettä.

Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei näiltä osin muuteta.

2. A Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1.

Sovellettavat säännökset ja esityöt

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on saman lain 5–9, 20 d ja 21 §:ssä säädetyin poikkeuksin pidettävä salassa.

Mainitun lain 4 §:n 3 momentin mukaan asianosaisen oikeudesta saada tieto salassa pidettävästä verotusasiakirjasta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa.

Viranomaisten toiminnasta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan muun ohella viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Mainitun pykälän 2 ja 3 momenteissa on säädetty 1 momentissa säädetyn oikeuden rajoituksista.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) 5 §:n 3 momentin 2 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös merkitsee sitä, että täysin keskeneräinen virkamiehen tai viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan laadittavana oleva asiakirja, johon muu asian käsittelyyn osallistuva, tavallisimmin asiasta tai sen esittelystä päättävä esimies, ei ole vielä voinut tutustua, jää viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle. Tavallista on, että asiaa käsittelevällä virkamiehellä on eriasteisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta. Näitä ei voida vielä pitää viranomaisen asiakirjoina, koska niitä ei ole tarkoitettukaan asiakirjoiksi, joihin asian käsittely perustuu. Hallituksen esityksen mukaan virkamiehen luonnos tulisi lain soveltamisalan piiriin silloin, kun se on annettu esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Edellytyksenä toisin sanoen on, että asiakirja on irtaantunut valmistelijalta ja siirtynyt asiasta päättävälle tai asiaa muutoin käsittelevälle. Se, että virkamies antaa alustavan luonnoksen esimiehelle tarkemman ohjauksen saamiseksi tai asiasta käytävää keskustelua varten, ei merkitsisi vielä asiakirjan tulemista lain soveltamisalan piiriin. Virkamiehen ja vastaavasti viranomaisen toimeksiannosta toimivan haltuun jäävät, omaan käyttöön laaditut muistiinpanot ja alustavat luonnokset jäävät siis lain soveltamisalan ulkopuolelle. Jos näihin asiakirjoihin sisältyy salassa pidettäviä tietoja, asiakirjaan on kuitenkin sovellettava lain salassapitoa koskevia säännöksiä.

Verotusmenettelystä annetun asetuksen 2 §:n mukaan verotarkastuskertomus on laadittava viivytyksettä. Tarkastuskertomuksesta tulee käydä ilmi muun muassa tarkastuksen kulku, tarkastettu aineisto, verotukseen vaikuttavat seikat, tarkastuksella annettu ohjaus, verovelvollisen esittämä selvitys, sovellettavat säännökset sekä tarkastajan tekemät johtopäätökset ja niiden perustelut.

Hallintolain 42 §:n mukaan tiedot suullisesti esitetyistä selvityksistä on kirjattava tai muulla tavoin rekisteröitävä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Verohallinto on suorittanut verotarkastuksen, jonka yhtenä aineistona on käytetty yhtiön työntekijöiden haastatteluja. Haastatteluihin on viitattu toiminto- ja tosiseikka-analyysissa, jonka perusteella verotarkastuskertomus laaditaan.

Haastatteluissa on saatu sellaista hallintolain 42 §:ssä tarkoitettua suullista selvitystä, joka viranomaisen tulisi kirjata tai muulla tavoin rekisteröidä. Haastatteluja ei ole nauhoitettu eikä niistä ole laadittu virallista yhteenvetoa. Toiminto- ja tosiseikka-analyysissa olevista viittauksista ei käy ilmi, mitä haastattelussa on kysytty ja mitä kysymyksiin on vastattu.

Edellä kuvatuissa olosuhteissa verotarkastajien haastatteluissa tekemiä muistiinpanoja, jotka ovat ainoa dokumentaatio haastatteluissa saadusta selvityksestä, ei voida pitää sellaisina julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina tai alustavina luonnoksina, jotka jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Kyse on asiakirjoista, joihin on kirjattu viranomaisen saama suullinen selvitys, jota on käytetty verotarkastuksen tausta-aineistona, mutta jotka eivät sinänsä ole varsinaisen toiminto- ja tosiseikka-analyysin tai verontarkastuskertomuksen luonnosversioita. Verohallinto ei siten ole voinut kieltäytyä antamasta asiakirjoja yhtiölle sillä perusteella, että ne eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Hallinto-oikeus on oikeuttanut yhtiön saamaan tiedon osasta haastattelumuistiinpanoja. Haastatteluista ei kuitenkaan ole laadittu sellaisia lopullisia muistiinpanoja, joiden alustavina luonnosversioina muita muistiinpanoja olisi pidettävä. Koska muistiinpanoista ei ole mahdollista erottaa lopullisia versioita, yhtiö on oikeutettava saamaan tieto kaikista muistiinpanoista.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ratkaisuosassa kuvatulta osin ja asia palautettava Verohallinnolle asiakirjojen antamiseksi julkisuuslain 11 §:n 2 ja 3 momenteissa säädetyin rajoituksin.

Haastatteluja varten etukäteen laadittuja kysymysrunkoja (Verohallinnon liite 2) sen sijaan voidaan pitää mainitussa lainkohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina. Kysymysrungot on laadittu haastatteluja tekevien tarkastajien muistin tueksi, mutta haastattelut eivät välttämättä ole edenneet näiden etukäteen laadittujen runkojen mukaisesti. Näiden asiakirjojen osalta Verohallinto on voinut hylätä asiakirjapyynnön sillä perusteella, että kyseiset asiakirjat eivät julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan perusteella ole laissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja eikä niihin siten sovelleta julkisuuslain 11 §:ssä säädettyä asianosaisen tiedonsaantioikeutta. Tämän vuoksi yhtiön valitus on hylättävä siltä osin kuin se on vaatinut saada tiedon myös kysymysrungoista.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys sekä se, että oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä, ei ole kohtuutonta, että yhtiö korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta on joutunut hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Koska oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen viranomaisen virheestä, on A Oyj:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia Tuloverotusta koskeva valitus

Muutoksenhakija A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.11.2014 nro 14/1686/3

Asian aikaisempi käsittely

Pääkaupunkiseudun verotoimisto on 7.12.2009 lisännyt jälkiverotuspäätöksillä A:n veronalaiseen tuloon B Oy:ltä saatuna peiteltynä osinkona 34 944,92 euroa verovuodelle 2003, 165 932,15 euroa verovuodelle 2004 ja 68 959,99 euroa verovuodelle 2005. A:lle on määrätty veronkorotusta 800 euroa verovuodelle 2003, 7 000 euroa verovuodelle 2004 ja 2 100 euroa verovuodelle 2005. Jälkiverotukset ovat perustuneet B Oy:n verotarkastuskertomukseen numero UUSVVTY2008T292 ja verotusta varten annettuun ilmoitukseen UUSVVTY2009L257.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että jälkiverotukset on kumottava. A:n oikeudenkäyntikulut on korvattava laillisine korkoineen ja häntä on kuultava suullisesti.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen. A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on tutkinut asian verovuosien 2003–2005 osalta perustevalituksena. Hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta, valituksen sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Suullinen käsittely

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään suullisen käsittelyn hylkäämisestä seuraavasti:

Valituksessa on pyydetty suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa siinä tarkoituksessa, että B Oy:n ainoaa osakasta A:ta kuultaisiin suullisesti asian kaikkien riitaisten seikkojen selvittämiseksi. Hallinto-oikeus toteaa, että liiketoiminnan tapahtumien ja varojen ohjautumisen todentaminen ja niiden verotuksellinen arviointi perustuu jo lähtökohdiltaan kirjalliseen aineistoon. B Oy tai A eivät ole heille varatusta tilaisuudesta huolimatta asian käsittelyvaiheiden aikana esittäneet sellaista asiakirjaselvitystä, joka puhuisi tehtyjä verotarkastushavaintoja ja niihin perustuvia verotustoimia vastaan. Toisaalta B Oy:n kerrotut liikekumppanit ovat laiminlyöneet kirjanpitonsa laatimisen ja ilmoitusvelvollisuutensa verotarkastuskertomuksesta ilmenevin tavoin, minkä lisäksi tarkastuskertomuksessa esille nostetut henkilökuulemiset puhuvat monilta osin valitusta vastaan. A:n kuulemisen lisäksi muuta henkilötodistelua ei ole asiassa hallinto-oikeudelle esitetty. Tässä tilanteessa yritystoiminnan tosiasiallisten liiketapahtumien tarkemmasta selvittämisestä, josta asiassa on pääasiallisesti kysymys, ei ole suullisen käsittelyn keinoin yhtiön ainoaa osakasta kuulemalla saatavissa asian ratkaisuun vaikuttavaa lisäselvitystä. Näin ollen, ja kun yhtiö ja A ovat muutoin saaneet esteettä lausua asiassa eikä veronkorotusten määräämiseen liittyvien syiden voida katsoa tässä tapauksessa sellaisenaan edellyttävän valituksessa esitettyä suullista kuulemista, on suullisen käsittelyn järjestäminen hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Asia voidaan siten ottaa ratkaistavaksi kirjallisen aineiston perusteella ilman, että A:n oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tämän vuoksi vaarantuisi.

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Verotusmenettelystä annetun lain (VML) 28 §:n 1 momentin mukaan jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen oikeudellinen muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta, on verotusta toimitettaessa meneteltävä niin kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa.

VML 28 §:n 2 momentin mukaan, jos on ilmeistä, että verotusta toimitettaessa olisi meneteltävä 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, on verotusta toimitettaessa huolellisesti tutkittava kaikki ne seikat, jotka voivat vaikuttaa asian arvostelemiseen, sekä annettava verovelvolliselle tilaisuus esittää selvitys havaituista seikoista. Mikäli verovelvollinen ei tällöin esitä selvitystä siitä, että olosuhteelle tai toimenpiteelle annettu oikeudellinen muoto vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta taikka ettei toimenpiteeseen ole ryhdytty ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että suoritettavasta verosta vapauduttaisiin, verotusta toimitettaessa on meneteltävä 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

VML 29 §:n 1 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan rahanarvoista etuutta, jonka osakeyhtiö antaa osakkaansa tai tämän omaisen hyväksi osakkuusaseman perusteella tavallisesta olennaisesti poikkeavan hinnoittelun johdosta tai vastikkeetta.

VML 57 §:n 1 momentin (1558/1995) mukaan, jos verovelvollinen sen johdosta, että hän on jättänyt antamatta veroilmoituksen taikka antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen taikka muun tiedon tai asiakirjan, on jäänyt kokonaan tai osaksi verottamatta, on hänen suoritettavakseen määrättävä se vero, joka mainitusta syystä on jäänyt hänelle panematta, sekä säädetty veronlisäys ja veronkorotus (jälkiverotus).

VML 32 §:n 3 momentin (907/2001), sellaisena kuin se on ollut verovuosilta 2003–2004 sovellettavassa muodossaan, mukaan, jos verovelvollinen on tietensä tai törkeästä huolimattomuudesta antanut olennaisesti väärän veroilmoituksen tai muun ilmoittamisvelvollisuuden täyttämiseksi annettavan ilmoituksen taikka muun säädetyn tiedon tai asiakirjan taikka ei ole lainkaan antanut ilmoitusta, lisätyn tulon osalta määrätään veronkorotukseksi 5-30 prosenttia lisätystä tulosta, kuitenkin vähintään 800 euroa, jollei erityisistä syistä muuta johdu.

VML 32 §:n 3 momentin (1079/2005), sellaisena kuin se on ollut verovuodelta 2005 sovellettavassa muodossaan, mukaan, jos verovelvollinen on tietensä tai törkeästä huolimattomuudesta antanut olennaisesti väärän veroilmoituksen tai muun ilmoittamisvelvollisuuden täyttämiseksi annettavan ilmoituksen taikka muun säädetyn tiedon tai asiakirjan taikka ei ole lainkaan antanut ilmoitusta, lisätyn tulon osalta määrätään veronkorotukseksi enintään 30 prosenttia lisätystä tulosta.

Tosiseikat ja asiassa saatu selvitys

B Oy:n, jonka osakekannan on kokonaisuudessaan omistanut A, alihankintalaskut C Oy:ltä, D Oy:ltä, E Oy:ltä ja F Oy:ltä eivät verotarkastushavaintojen mukaan ole perustuneet todelliseen liiketoimintaan. Yhtiöiden välisiä liikesuhteita ei ole pidetty verotuksessa todellisina vaan järjestelyn on katsottu olleen keinotekoinen.

Verotarkastuskertomuksen mukaan ensimmäinen C Oy:n lasku B Oy:n kirjanpidossa on päivätty 20.10.2003. C Oyn perustamiskirja on tehty vasta 10.11.2003 ja tuolloin yhtiön nimeksi on ilmoitettu G. G Oy:n nimen muuttaminen C Oy:ksi on ilmoitettu 27.11.2003 ja yhtiö on merkitty kaupparekisteriin osakeyhtiönä 3.12.2003. Tarkastuskertomuksen mukaan B Oy:n kirjanpidossa on ulkopuoliset palvelut -tilille kirjattuja C Oy:n laskuja aikavälillä 20.10.2003–26.1.2005 yhteensä 134 067,96 euroa. B Oy:n pankkitililtä suorituksia on maksettu 76 803,94 euroa ja käteiskuitteja on kirjanpidossa 57 264,02 euron osalta. B Oy:n suoritukset, jotka on tehty C Oy:n pankkitilille, on nostettu tililtä käteisnostoina samana tai seuraavana päivänä, kun suoritukset ovat tulleet tilille. C Oy:n arvonlisäveron valvontailmoitusten mukainen myynti tilikaudelta 3.12.2003–31.12.2004 on ollut 31 361 euroa. Yhtiö ei ole antanut ollenkaan arvonlisäveron valvontailmoituksia tilikauden 2005 valvontakausilta. Yhtiö ei ole palauttanut tuloveroilmoituksia verovuosilta 2004–2005. C Oy:n hallituksen varsinaisina jäseninä olleet H ja myöhemmin I ovat kertoneet, että elinkeinotoiminnasta ei ole pidetty varsinaista kirjanpitoa. H on poliisikuulusteluissa kertonut, että hänen käytännön toimenkuvanaan on ollut olla nimi paperissa.

Verotarkastuskertomuksen mukaan B Oy:n ulkopuoliset palvelut -tilille kirjaamia D Oy:n laskuja on aikavälillä 29.8.2005–15.6.2006 yhteensä 224 726,55 euroa. Aliurakointilaskuista 186 990,73 euroa on kohdistunut vuoteen 2005. B Oy:n suoritukset, jotka on tehty D Oy:n pankkitilille, on nostettu tililtä automaattinostoina samana ja seuraavana päivänä. D Oy:n pankkitililtä ei ole tarkastuskertomuksen mukaan maksettu yritystoimintaan liittyviä kuluja. D Oy:n kausilta 09/2005–06/2006 antamien arvonlisäveron valvontailmoitusten mukainen myynnin vero vastaisi noin 25 730 euron laskutusta. D Oy ei ole antanut tuloveroilmoitusta vuonna 2006 päättyneeltä tilikaudelta. Vuosi-ilmoituksen mukaan vuodelta 2006 yhtiö on maksanut palkkoja neljälle eri henkilölle yhteensä 3 480 euroa. Palkansaajina ovat olleet muun muassa C Oy:n hallituksen jäsenet H ja I. Yhtiö ei toimittanut kirjanpitomateriaalia Uudenmaan yritysverotoimistolle lupauksista huolimatta. Verotarkastuskertomuksen mukaan voidaan olettaa, että kirjanpitoa ei ole pidetty. Yhtiön hallituksen jäsen J on rikoksesta epäiltynä kertonut poliisikuulustelussa, että hän on ollut pelkkä nimi yhtiön kaupparekisteriasiakirjoissa, eikä hänellä ole ollut käytännössä mitään tekemistä yhtiön tai sen liiketoiminnan kanssa. J:n mukaan H on käytännössä hoitanut kaikki yhtiön asiat.

B Oy:llä on ollut myös vuosiin 2006–2008 kohdistuvia ulkopuoliset palvelut -tilille kirjattuja laskuja E Oy:ltä ja F Oy:ltä. Verotarkastuskertomuksen mukaan vuosiin 2006–2008 liittyvien yhtiöiden toimintaan on liittynyt samankaltaisia piirteitä kuin C Oy:n ja D Oy:n toimintaan. Yhtiöiden pankkitileille maksetut suoritukset on nostettu automaatti- tai käteisnostoina hyvin lyhyen ajan sisällä maksuista, eikä tileiltä ole juurikaan maksettu tavanomaisia liiketoimintaan viittaavia kuluja. Yhtiöt eivät ole pitäneet kirjanpitolain mukaista kirjanpitoa eivätkä ne ole palauttaneet veroilmoituksia Verohallinnolle. Yhtiöiden arvonlisäveron valvontailmoitusten mukaiset myynnin verot ovat huomattavan pienet verrattuna laskutukseen B Oy:ltä siltä osin, kun niitä on annettu. C Oy:n hallituksen jäseninä olleet H ja I ovat olleet aliurakointiyhtiötä koskevien poliisikuulustelujen ja muun selvityksen perusteella vaikuttamassa myös F Oy:ssä.

B Oy:tä on verotarkastuskertomuksen vastineessa pyydetty selvittämään jokaisen yhtiön osalta niiden toiminnasta vastannut henkilö suhteessa B Oy:öön, hänen kanssaan töistä sopinut henkilö B Oy:ssä, aliurakoitsijan nimissä B Oy:lle työskennelleet henkilöt (henkilötunnus), heidän tekemänsä tuntimäärät ja työskentelyajat (tuntilistat) sekä työkohteet, B Oy:n omilla palkkalistoilla olevat henkilöt, jotka ovat työskennelleet aliurakoitsijoiden työntekijöiden kanssa samoissa kohteissa, sekä mahdollisten toimeksiantajien edustajien tiedot, jotka tietävät B Oy:n heidän työkohteissaan käyttämien aliurakoitsijoiden edustajat sekä työnsuorittajat. B Oy:n / A:n vastineessa on esitetty, että aliurakkalaskut perustuvat todelliseen työhön. Vastineen mukaan A on asioinut D Oy:n osalta K:n kanssa. Verotarkastuskertomuksen mukaan K:n nimeä ei kuitenkaan ole esiintynyt missään verottajan tiedossa olevissa asiakirjoissa tai rekisteritiedoissa. Muilta osin yhtiö ei ole toimittanut pyydetyn sisältöistä selvitystä vastineessaan.

Suoritetun verotarkastuksen perusteella on todettu, että B Oy:n kirjanpitoon on liitetty kulutositteita, jotka eivät pidä paikkaansa. Kirjanpitoon on liitetty alihankintalaskuja, joissa on taustalla tehtyä työtä, mutta sitä ei ole tehnyt laskuttava yhtiö, vaan A itse ja hänen palkkaamansa työntekijät. Toimenpiteillä on pyritty siirtämään työnantajan velvoitteet pois B Oy:ltä vastoin asian todellista luonnetta.

Verotarkastuskertomuksen mukaan B Oy:llä on ollut myös kirjanpidosta puuttuvaa myyntiä. L Oy:n suoritukset C Oy:lle ovat olleet yhteensä 254 099,01 euroa. C Oy:n toimeksiantajana olleen L Oy:n toimitusjohtajaa M:ää on kuultu sekä verotarkastajan toimesta että poliisikuulustelussa. M on kertonut 30.10.2007 puhelimitse verotarkastajille, että C Oy urakoi L Oy:lle B Oy:n nimellä vuonna 2003 ja C Oy:n nimellä vuonna 2004. M on kertonut, että A edusti yhtiötä ja sopi laskutuksesta. M on lisäksi kertonut, että hänen mielestään työntekijät olivat samoja sekä B Oy:n että C Oy:n laskuttamissa kohteissa. Vastineessaan B Oy ja A ovat kiistäneet, että yhtiöllä olisi ollut kirjanpidon ulkopuolista laskutusta. Vastineessa on selvitetty, että koska B Oy ei vuoden 2003 loppupuolella enää ehtinyt tehdä kaikkia kivitöitä, A on kysynyt L Oy:n M:ltä haluaako tämä C Oy:n tekevän heille urakkaa. Vastineen mukaan M oli sanonut tämän käyvän, kunhan yhtiön paperit ovat kunnossa. A oli vastineen mukaan sopinut C Oy:n työntekijänä konsultin nimikkeellä olleen N:n kanssa, että C Oy hoitaa työt ja laskutuksen siitä eteenpäin.

C Oy:n toimeksiantajana olleen O Oy:n toimitusjohtajaa P:tä on kuulusteltu poliisikuulustelussa. O Oy:n suoritukset C Oy:lle ovat vuosina 2004 ja 2005 olleet yhteensä 23 333,64 euroa. P on kertonut todistajana poliisikuulustelussa, että A B Oy:stä on edustanut C Oy:tä urakkaneuvotteluissa. P on tilannut työn B Oy:ltä, mutta lasku tuli C Oy:ltä.

Verotarkastuskertomuksessa on katsottu, että noin puolet perusteettomien alihankintalaskujen ja kirjanpidosta puuttuvan myynnin bruttosummasta on käytetty pimeiden palkkojen maksamiseen. Loppuosan on katsottu jääneen yhtiön osakkaan A:n haltuun ja henkilökohtaiseen käyttöön. Myös menettelyn seurauksena vältetyn arvonlisäveron on katsottu jääneen osakkaalle.

Pääkaupunkiseudun verotoimisto lisäsi jälkiverotuksin A:n veronalaisiin ansiotuloihin B Oy:n verotarkastuksesta laaditun verotarkastuskertomuksen perusteella ja maksuunpanoesityksen mukaisesti peiteltynä osinkona 34 944,92 euroa verovuodelle 2003, 165 932,15 euroa verovuodelle 2004 ja 68 959,99 euroa verovuodelle 2005. Lisäksi pääkaupunkiseudun verotoimisto määräsi A:lle 800 euron veronkorotuksen verovuodelta 2003, 7 000 euron veronkorotuksen verovuodelta 2004 ja 2 100 euron veronkorotuksen verovuodelta 2005.

Oikeudellinen harkinta ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että näytön arvioinnin perusteet ja näyttökynnys poikkeavat oleellisesti toisistaan rikos- ja vero-oikeuden aloilla. Syyteharkinnassa on päädytty siihen, ettei tutkinnan kohteena olleen A:n esittämää tosiasiakuvausta olisi mahdollista osoittaa vääräksi syyksi lukevaan tuomioon johtavalla todennäköisyydellä. Helsingin syyttäjänviraston päätöksellä syyttämättä jättämisestä 23.6.2011 ei siten ole eikä ole voitukaan ratkaista sitä, miten samaa tapahtumakuvausta on arvioitava verotuksen kannalta.

Verotarkastushavaintojen perusteella B Oy:n aliurakointiyhtiöiden pankkitileille maksetut suoritukset on nostettu automaatti- tai käteisnostoina hyvin lyhyen ajan sisällä maksuista, eikä tileiltä ole juurikaan maksettu liiketoimintaan viittaavia kuluja. Aliurakointiyhtiöt eivät tarkastushavaintojen mukaan ole pitäneet kirjanpitolain mukaista kirjanpitoa ja ilmoitusvelvollisuus Verohallinnolle on lähes täysin laiminlyöty kaikkien aliurakointiyhtiöiden osalta. Annetut valvontailmoitukset eivät ole vastanneet B Oy:n laskutusta yhtiöiltä.

C Oy:n hallituksen jäseninä olleet H ja I ovat olleet aliurakointiyhtiötä koskevien poliisikuulustelujen ja muun selvityksen perusteella vaikuttamassa myös D Oy:ssä sekä F Oy:ssä. B Oy tai A eivät ole toimittaneet asian käsittelyvaiheiden aikana luotettavaa selvitystä aliurakoinnin ja aliurakoitsijoille maksettujen suoritusten perusteista. Hallinto-oikeus katsoo tarkastushavainnot huomioiden, että B Oy:n kirjanpitoon on liitetty C Oy:n alihankintalaskuja tosiasioita vastaamattomassa tarkoituksessa siten, että laskuttava yhtiö ei ole tehnyt laskutuksen kohteena ollutta työtä.

C Oy:n nimellä tapahtuneesta urakoinnista L Oy:lle ja O Oy:lle on sovittu A:n kanssa. Sekä M L Oy:stä että P O Oy:stä ovat poliisikuulusteluissa kertoneet, että aiemmin A oli laskuttanut urakoinnista ensin B Oy:n nimellä, mutta alkoi myöhemmin laskuttamaan C Oy:n nimellä. B Oy ja A ovat vastineessaan todenneet, ettei yhtiöllä ole ollut kirjanpidon ulkopuolista laskutusta. Annettu vastine ja selvitys on ristiriidassa M:n ja P:n poliisikuulusteluissa kertoman kanssa. Hallinto-oikeus ei pidä valittajan antamaa selitystä asiassa muutoin saatuun selvitykseen nähden luotettavana ja katsoo, että L Oy:n ja O Oy:n laskutuksissa C Oy:n nimellä on ollut kyse B Oy:n kirjanpidon ulkopuolisesta laskutuksesta ja siten tältäkin osin verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n mukaisesta tilanteesta.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei A ole osoittanut, että peiteltynä osinkona verotetut varat eivät ole tulleet hänen käyttöönsä. A:ta on siten yhtiön osakkaana voitu verottaa peitellystä osingosta. Koska A on edellä todetun mukaisesti jäänyt verovuosilta 2003–2005 osasta tulojaan verottamatta, verovirastolla on verotusmenettelystä annetun lain 57 §:n (1558/1995) perusteella ollut oikeus toimittaa jälkiverotukset sekä määrätä valittajan menettelyyn nähden niiden yhteydessä veronkorotukset verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentin mukaisina. Tuloon lisättyjä määriä ei ole näytetty liian suuriksi. Veronkorotuksia ei ole pidettävä liian suurina. Kun otetaan huomioon, että A:ta vastaan ei ole samaan tapahtumakuvaukseen perustuen nostettu syytettä rikosasiassa, ei hänelle veroasiassa määrättyjä veronkorotuksia ole aihetta poistaa myöskään kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskevan periaatteen perusteella.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä, ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 9 §

Laki verotusmenettelystä 26 § 4 mom

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla ja 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla 1 kappale

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno, Markku Lambert ja Vesa Heikkilä. Esittelijä Jouko Tuomi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja peiteltynä osinkona tuloon lisätyt määrät poistetaan. A on todennut, että hän on tehnyt aikanaan veroviranomaisille täydellisen selvityksen B Oy:n taloudellisesta toiminnasta. Syyttäjä on tehnyt syyttämättäjättämispäätökseen asiassa sillä perusteella, että A ei ole tehnyt asiassa mitään lainvastaista. Siten määrätty verotus on aiheeton ja se on poistettava. Valtio on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. A on vaatinut, että asiassa on toimitettava suullinen käsittely.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa se on vastustanut valitusluvan myöntämistä. Jos valituslupa myönnetään, valitus tulee hylätä kaikilta osiltaan.

A on antanut vastaselityksen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut lisävastineen ja vaatinut, että oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 12.2.2015 taltionumero 391 antanut verojen ulosoton keskeytysmääräyksen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut A:n verovuosia 2006 ja 2007 koskevan valituksen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä 17.11.2014 nro 14/1687/3.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. A:n valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös sekä verovuosilta 2003–2005 toimitetut jälkiverotukset kumotaan ja asia palautetaan Verohallinnolle tästä aiheutuvia toimenpiteitä varten.

3. Korkein hallinto-oikeus ei tämän asian yhteydessä lausu oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asian laadun vuoksi suullisen käsittelyn toimittamista on pidettävä tarpeettomana, minkä vuoksi A:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä.

2. Pääasia

Toimitetuissa A:n jälkiverotuksissa verovuosilta 2003–2005 A:n tuloon lisättyä peiteltyä osinkoa on perusteltu B Oy:n verotarkastushavainnoilla. Verotarkastuksessa on katsottu, että B Oy:n alihankkijoiden laskutukset B Oy:ltä eivät ole olleet todellisia, vaan kysymys on ollut B Oy:n myynneistä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys B Oy:n verotuksesta. Sen sijaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko A:n katsottava saaneen haltuunsa ja käyttöönsä A:n jälkiverotuksissa peiteltynä osinkona verotetut määrät.

Asiassa on kysymys näytön arvioinnista, johon sovelletaan verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 4 momentin säännöstä. Säännöksen mukaan verovelvollisen täytettyä ilmoittamisvelvollisuutensa tulee veroviranomaisen ja verovelvollisen osallistua mahdollisuuksiensa mukaan asian selvittämiseen. Pääasiallisesti sen osapuolen, jolla on siihen paremmat edellytykset, on esitettävä asiassa selvitystä.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa jälkiverotuspäätöksissä, verotuksen oikaisulautakunnan päätöksissä ja valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä on A:lle asetettu näyttövelvollisuus siitä, ettei hän ole saanut peitellyksi osingoksi katsottuja varoja haltuunsa. Kun sen seikan osoittaminen, että jotain ei ole tapahtunut, on käytännössä usein mahdotonta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 1 momentin edellyttämän tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi Verohallinnon olisi tullut pyrkiä osoittamaan tai ainakin saattamaan todennäköiseksi, että nyt kysymyksessä olevat varat ovat tosiasiassa päätyneet A:n haltuun. Tämä olisi ollut mahdollista tehdä esimerkiksi vertaamalla A:n verotettavaksi ilmoitettuja tuloja hänen varallisuusasemaansa tai siinä tapahtuneisiin muutoksin. Kun näin ei ole tehty eikä Verohallinnon toimesta ole muutoinkaan saatettu todennäköiseksi, että peiteltynä osinkona verotetut varat olisivat päätyneet A:n haltuun, A:n jälkiverotukselle ei ole ollut riittäviä perusteita.

Edellä esitetyillä perusteilla Verohallinnon toimittamat jälkiverotukset verovuosilta 2003–2005 on kumottava ja asia palautettava Verohallinnolle tästä aiheutuva toimenpiteitä varten.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä koskien A:n hallinto-oikeuden päätöksestä 17.11.2014 nro 14/1687/3 tekemää valitusta verovuosilta 2006 ja 2007 ratkaissut myös nyt kysymyksessä olevaa asiaa koskevan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus ei nyt lausu vaatimuksesta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Sari Pennanen.

Asia Tuloverotusta koskeva valitus

Muutoksenhakija A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.11.2014 nro 14/1687/3

Asian aikaisempi käsittely

Pääkaupunkiseudun verotoimisto on 7.12.2009 lisännyt verotuksen oikaisuilla verovelvollisen vahingoksi A:n veronalaiseen tuloon B Oy:ltä saatuna peiteltynä osinkona 101 254,15 euroa verovuodelle 2006 ja 79 700,64 euroa verovuodelle 2007. A:lle on määrätty veronkorotusta 3 700 euroa verovuodelle 2006 ja 2 600 euroa verovuodelle 2007. Verotuksen oikaisut verovelvollisen vahingoksi ovat perustuneet B Oy:n verotarkastuskertomukseen numero UUSVVTY2008T292 ja verotusta varten annettuun ilmoitukseen UUSVVTY2009L257.

Verotuksen oikaisulautakunta on päätöksellään 29.1.2014 hylännyt A:n vaatimuksen verovuosilta 2006 ja 2007 verovelvollisen vahingoksi tehtyjen verotuksen oikaisujen kumoamisesta.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että verotuksen oikaisut ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset on kumottava. A:en oikeudenkäyntikulut on korvattava laillisine korkoineen ja häntä on kuultava suullisesti.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen. A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta, valituksen sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Suullinen käsittely

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään suullisen käsittelyn hylkäämisestä seuraavasti:

Valituksessa on pyydetty suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa siinä tarkoituksessa, että B Oy:n ainoaa osakasta A:ta kuultaisiin suullisesti asian kaikkien riitaisten seikkojen selvittämiseksi. Hallinto-oikeus toteaa, että liiketoiminnan tapahtumien ja varojen ohjautumisen todentaminen ja niiden verotuksellinen arviointi perustuu jo lähtökohdiltaan kirjalliseen aineistoon. B Oy tai A eivät ole heille varatusta tilaisuudesta huolimatta asian käsittelyvaiheiden aikana esittäneet sellaista asiakirjaselvitystä, joka puhuisi tehtyjä verotarkastushavaintoja ja niihin perustuvia verotustoimia vastaan. Toisaalta B Oy:n kerrotut liikekumppanit ovat laiminlyöneet kirjanpitonsa laatimisen ja ilmoitusvelvollisuutensa verotarkastuskertomuksesta ilmenevin tavoin, minkä lisäksi tarkastuskertomuksessa esille nostetut henkilökuulemiset puhuvat monilta osin valitusta vastaan. A:n kuulemisen lisäksi muuta henkilötodistelua ei ole asiassa hallinto-oikeudelle esitetty. Tässä tilanteessa yritystoiminnan tosiasiallisten liiketapahtumien tarkemmasta selvittämisestä, josta asiassa on pääasiallisesti kysymys, ei ole suullisen käsittelyn keinoin yhtiön ainoaa osakasta kuulemalla saatavissa asian ratkaisuun vaikuttavaa lisäselvitystä. Näin ollen, ja kun yhtiö ja A ovat muutoin saaneet esteettä lausua asiassa eikä veronkorotusten määräämiseen liittyvien syiden voida katsoa tässä tapauksessa sellaisenaan edellyttävän valituksessa esitettyä suullista kuulemista, on suullisen käsittelyn järjestäminen hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Asia voidaan siten ottaa ratkaistavaksi kirjallisen aineiston perusteella ilman, että A:n oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tämän vuoksi vaarantuisi.

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Verotusmenettelystä annetun lain (VML) 28 §:n 1 momentin mukaan, jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen oikeudellinen muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta, on verotusta toimitettaessa meneteltävä niin kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa.

VML 28 §:n 2 momentin mukaan, jos on ilmeistä, että verotusta toimitettaessa olisi meneteltävä 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, on verotusta toimitettaessa huolellisesti tutkittava kaikki ne seikat, jotka voivat vaikuttaa asian arvostelemiseen, sekä annettava verovelvolliselle tilaisuus esittää selvitys havaituista seikoista. Mikäli verovelvollinen ei tällöin esitä selvitystä siitä, että olosuhteelle tai toimenpiteelle annettu oikeudellinen muoto vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta taikka ettei toimenpiteeseen ole ryhdytty ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että suoritettavasta verosta vapauduttaisiin, verotusta toimitettaessa on meneteltävä 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

VML 29 §:n 1 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan rahanarvoista etuutta, jonka osakeyhtiö antaa osakkaansa tai tämän omaisen hyväksi osakkuusaseman perusteella tavallisesta olennaisesti poikkeavan hinnoittelun johdosta tai vastikkeetta.

VML 56 §:n 1 momentin (1079/2005) mukaan, jos verovelvollinen on jäänyt osaksi tai kokonaan verottamatta tai hänelle on muuten jäänyt panematta säädetty vero, verovirasto voi oikaista verotusta verovelvollisen vahingoksi.

VML 57 §:n 1 momentin (1079/2005) mukaan, jos verovelvollinen ei ole antanut veroilmoitusta tai hän on antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen tai muuten laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa, verotusta oikaistaessa verovelvollisen suoritettavaksi on määrättävä myös veronlisäyksestä ja viivekorosta annetun lain mukainen veronlisäys ja veronkorotus.

VML 32 §:n 3 momentin mukaan, jos verovelvollinen on tietensä tai törkeästä huolimattomuudesta antanut olennaisesti väärän veroilmoituksen tai muun ilmoittamisvelvollisuuden täyttämiseksi annettavan ilmoituksen taikka muun säädetyn tiedon tai asiakirjan taikka ei ole lainkaan antanut ilmoitusta, lisätyn tulon osalta määrätään veronkorotukseksi enintään 30 prosenttia lisätystä tulosta.

Tosiseikat ja asiassa saatu selvitys

B Oy:n, jonka osakekannan on kokonaisuudessaan omistanut A, alihankintalaskut C Oy:ltä, D Oy:ltä, E Oy:ltä ja F Oy:ltä eivät verotarkastushavaintojen mukaan ole perustuneet todelliseen liiketoimintaan. Yhtiöiden välisiä liikesuhteita ei ole pidetty verotuksessa todellisina vaan järjestelyn on katsottu olleen keinotekoinen.

Verotarkastuskertomuksen mukaan ensimmäinen C Oy:n lasku B Oy:n kirjanpidossa on päivätty 20.10.2003. C Oyn perustamiskirja on tehty vasta 10.11.2003 ja tuolloin yhtiön nimeksi on ilmoitettu G Oy. G Oy:n nimen muuttaminen C Oy:ksi on ilmoitettu 27.11.2003 ja yhtiö on merkitty kaupparekisteriin osakeyhtiönä 3.12.2003. Tarkastuskertomuksen mukaan B Oy:n kirjanpidossa on ulkopuoliset palvelut -tilille kirjattuja C Oy:n laskuja aikavälillä 20.10.2003–26.1.2005 yhteensä 134 067,96 euroa. B Oy:n pankkitililtä suorituksia on maksettu 76 803,94 euroa ja käteiskuitteja on kirjanpidossa 57 264,02 euron osalta. B Oy:n suoritukset, jotka on tehty C Oy:n pankkitilille, on nostettu tililtä käteisnostoina samana tai seuraavana päivänä, kun suoritukset ovat tulleet tilille. Yhtiö ei ole palauttanut tuloveroilmoituksia verovuosilta 2004–2005. Yhtiöiden arvonlisäveron valvontailmoitusten mukaiset myynnin verot ovat huomattavan pienet verrattuna laskutukseen B Oy:ltä. C Oy:n hallituksen varsinaisina jäseninä olleet H ja myöhemmin I ovat kertoneet, että yhtiön elinkeinotoiminnasta ei ole pidetty varsinaista kirjanpitoa. H on poliisikuulusteluissa kertonut, että hänen käytännön toimenkuvanaan on ollut olla nimi paperissa.

Verotarkastuskertomuksen mukaan B Oy:n ulkopuoliset palvelut -tilille kirjaamia D Oy:n laskuja on aikavälillä 29.8.2005–15.6.2006 yhteensä 224 726,55 euroa. Näistä laskuista 37 735,82 euroa kohdistuu vuoteen 2006. B Oy:n suoritukset, jotka on tehty D Oy:n pankkitilille, on nostettu tililtä automaattinostoina samana ja seuraavana päivänä.

D Oy:n pankkitililtä ei ole tarkastuskertomuksen mukaan maksettu yritystoimintaan liittyviä kuluja. D Oy:n kausilta 09/2005–06/2006 antamien arvonlisäveron valvontailmoitusten mukainen myynnin vero vastaisi noin 25 730 euron laskutusta. D Oy ei ole antanut tuloveroilmoitusta vuonna 2006 päättyneeltä tilikaudelta. Vuosi-ilmoituksen mukaan vuodelta 2006 yhtiö on maksanut palkkoja neljälle eri henkilölle yhteensä 3 480 euroa. Palkansaajina ovat olleet muun muassa C Oy:n hallituksen jäsenet H ja I. Yhtiö ei toimittanut kirjanpitomateriaalia Uudenmaan yritysverotoimistolle lupauksista huolimatta. Verotarkastuskertomuksen mukaan voidaan olettaa, että kirjanpitoa ei ole pidetty. Yhtiön hallituksen jäsen J on rikoksesta epäiltynä kertonut poliisikuulustelussa, että hän on ollut pelkkä nimi yhtiön kaupparekisteriasiakirjoissa, eikä hänellä ole ollut käytännössä mitään tekemistä yhtiön tai sen liiketoiminnan kanssa. J:n mukaan H on käytännössä hoitanut kaikki yhtiön asiat.

Verotarkastuskertomuksen mukaan B Oy:n ulkopuoliset palvelut -tilille kirjaamia E Oy:n laskuja on aikavälillä 1.7.2006–27.12.2006 yhteensä 251 412,97 euroa sisältäen arvonlisäveron. Suoritukset E Oy:n pankkitilille on nostettu käteisnostoina ja automaattinostoina. E Oy:n tiliotteelta ei ole voitu havaita mitään tavanomaiseen elinkeinotoimintaan liittyviä kuluja. Siltä ajalta kun yhtiö on laskuttanut B Oy:tä E Oy ei ole antanut yhtään ilmoitusta myynnin arvonlisäverosta. E Oy ei ole antanut tuloveroilmoituksia vuosina 2006 ja 2007 päättyneiltä tilikausilta. E Oy:n hallituksen varsinaista jäsentä Q:ta on 23.1.2008 kuultu verotarkastajien toimesta toisen yhtiön verotarkastuksen yhteydessä. Q:lta saadun selvityksen mukaan E Oy:llä ei ole kirjanpitoa, sillä kirjanpitoon vietävä aineisto tuhoutui tulipalossa ennen tilitoimistolle viemistä.

Tarkastuskertomuksen mukaan B Oy:n ulkopuoliset palvelut -tilille kirjaamia F Oy:n laskuja on aikavälillä 1.5.2007–31.10.2007 yhteensä 227 658,45 euroa. Tiliotetietojen mukaan lähes kaikki F Oy:n pankkitilille maksetut suoritukset on nostettu automaatti- tai käteisnostoina, eikä tililtä ole maksettu juurikaan liiketoimintaan viittaavia kuluja. Siltä ajalta kun F Oy on laskuttanut B Oy:tä, yhtiö on ilmoittanut myynnin verona yhteensä 21 596,11 euroa ja vähennettävänä verona 20 942,26 euroa. Yhtiö ei ole antanut tuloveroilmoitusta tilikaudelta 24.11.2006–31.12.2007. Yhtiön tiliotteiden mukaan palkkoja on maksettu tammikuussa 2007 kahdelle henkilölle, joista toinen on ollut C Oy:n hallituksen jäsen I. Palkkoja ei ole maksettu tiliotteen mukaan enää tammikuun 2007 jälkeen.

A on kertonut poliisikuulustelussa 17.6.2008, että hän sopi R-nimisen miehen kanssa töiden tekemisestä B Oy:n alihankkijana. Sopimus oli A:n mukaan suullinen sopimus. Lisäksi A on kertonut, että hän sopi R:n kanssa laskutuksen perusteista. F Oy:n hallituksen jäsen S on kertonut poliisikuulustelussa, että hänellä ei ole ollut käytännössä mitään tekemistä yhtiön liiketoiminnan kanssa, vaan H on omistanut yhtiön. H on poliisikuulustelussa kertonut, että hän ei ole ollut missään tekemisissä F Oy:n kanssa eikä hän tunne R-nimistä henkilöä.

B Oy:tä on verotarkastuskertomuksen vastineessa pyydetty selvittämään jokaisen yhtiön osalta niiden toiminnasta vastannut henkilö suhteessa B Oy:öön, hänen kanssaan töistä sopinut henkilö B Oy:ssä, aliurakoitsijan nimissä B Oy:lle työskennelleet henkilöt (henkilötunnus), heidän tekemänsä tuntimäärät ja työskentelyajat (tuntilistat) sekä työkohteet, B Oy:n omilla palkkalistoilla olevat henkilöt, jotka ovat työskennelleet aliurakoitsijoiden työntekijöiden kanssa samoissa kohteissa sekä mahdollisten toimeksiantajien edustajien tiedot, jotka tietävät B Oy:n heidän työkohteissaan käyttämien aliurakoitsijoiden edustajat sekä työnsuorittajat. B Oy:n / A:n vastineessa on esitetty, että aliurakkalaskut perustuvat todelliseen työhön. Vastineen mukaan A on asioinut D Oy:n osalta K:n kanssa. Verotarkastuskertomuksen mukaan K:n nimeä ei kuitenkaan ole esiintynyt missään verottajan tiedossa olevissa asiakirjoissa tai rekisteritiedoissa. Muilta osin yhtiö ei ole toimittanut pyydetyn sisältöistä selvitystä vastineessaan.

Suoritetun verotarkastuksen perusteella on todettu, että B Oy:n kirjanpitoon on liitetty kulutositteita, jotka eivät pidä paikkaansa. Kirjanpitoon on liitetty alihankintalaskuja, joissa on taustalla tehtyä työtä, mutta sitä ei ole tehnyt laskuttava yhtiö, vaan A itse ja hänen palkkaamansa työntekijät. Toimenpiteillä on pyritty siirtämään työnantajan velvoitteet pois B Oy:ltä vastoin asian todellista luonnetta.

Verotarkastuskertomuksessa on katsottu, että noin puolet perusteettomien alihankintalaskujen bruttosummasta on käytetty pimeiden palkkojen maksamiseen. Loppuosan on katsottu jääneen yhtiön osakkaan A:n haltuun ja henkilökohtaiseen käyttöön. Myös menettelyn seurauksena vältetyn arvonlisäveron on katsottu jääneen osakkaalle.

Pääkaupunkiseudun verotoimisto lisäsi verotuksen oikaisuin A:n veronalaisiin ansiotuloihin B Oy:n verotarkastuksesta laaditun verotarkastuskertomuksen perusteella ja maksuunpanoesityksen mukaisesti peiteltynä osinkona 101 254,15 euroa vuodelle 2006 ja 79 700,64 euroa vuodelle 2007 sekä määräsi 3 700 euron veronkorotuksen vuodelle 2006 ja 2 600 euron veronkorotuksen vuodelle 2007.

A on tehnyt verotuksen oikaisuvaatimuksen, jossa hän on vedonnut muun ohessa syyttäjän syyttämättäjättämispäätökseen. Oikaisulautakunnan päätöksen mukaan syyttäjän syyttämättäjättämispäätös ei ole yksin osoitus siitä, että veronoikaisu verovelvollisen vahingoksi olisi tehty virheellisin perustein. B Oy tai A eivät olleet luotettavasti selvittäneet miten yhtiön tuloon lisätyt varat olisivat liittyneet yhtiön liiketoimintaan ja että varat olisivat jääneet yhtiön haltuun. Oikaisulautakunta on katsonut, ettei oikaisuvaatimuksella ole esitetty perusteita peitellyn osingon määrän poistamiselle A:n tulosta, ja hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Oikeudellinen harkinta ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että näytön arvioinnin perusteet ja näyttökynnys poikkeavat oleellisesti toisistaan rikos- ja vero-oikeuden aloilla. Syyteharkinnassa on päädytty siihen, ettei tutkinnan kohteena olleen A:n esittämää tosiasiakuvausta olisi mahdollista osoittaa vääräksi syyksi lukevaan tuomioon johtavalla todennäköisyydellä. Helsingin syyttäjänviraston päätöksellä syyttämättä jättämisestä 23.6.2011 ei siten ole eikä ole voitukaan ratkaista sitä, miten samaa tapahtumakuvausta on arvioitava verotuksen kannalta.

Verotarkastushavaintojen perusteella B Oy:n aliurakointiyhtiöiden pankkitileille maksetut suoritukset on nostettu automaatti- tai käteisnostoina hyvin lyhyen ajan sisällä maksuista, eikä tileiltä ole juurikaan maksettu liiketoimintaan viittaavia kuluja. Aliurakointiyhtiöt eivät tarkastushavaintojen mukaan ole pitäneet kirjanpitolain mukaista kirjanpitoa ja ilmoitusvelvollisuus Verohallinnolle on lähes täysin laiminlyöty kaikkien aliurakointiyhtiöiden osalta. Annetut valvontailmoitukset eivät ole vastanneet B Oy:n laskutusta yhtiöiltä. C Oy:n hallituksen jäseninä olleet H ja I ovat olleet aliurakointiyhtiötä koskevien poliisikuulustelujen ja muun selvityksen perusteella vaikuttamassa myös D Oy:ssä sekä F Oy:ssä. B Oy tai A eivät ole toimittaneet asian käsittelyvaiheiden aikana luotettavaa selvitystä aliurakoinnin ja aliurakoitsijoille maksettujen suoritusten perusteista. Hallinto-oikeus katsoo tarkastushavainnot huomioiden, että B Oy:n kirjanpitoon on liitetty alihankintalaskuja tosiasioita vastaamattomassa tarkoituksessa siten, että laskuttava yhtiö ei ole tehnyt laskutuksen kohteena ollutta työtä.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei A ole osoittanut, että peiteltynä osinkona verotetut varat eivät ole tulleet hänen käyttöönsä. A:ta on siten yhtiön osakkaana voitu verottaa peitellystä osingosta. Koska A on verotusmenettelystä annetun lain 56 §:ssä tarkoitetusta syystä jäänyt verotusta verovuosilta 2006 ja 2007 toimitettaessa osasta tulojaan verottamatta, Verohallinnolla on ollut oikeus oikaista verotusta verovelvollisen vahingoksi ja määrätä saman lain 57 §:n nojalla veronkorotukset verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentin mukaisina. Tuloon lisättyjä määriä ei ole näytetty liian suuriksi. Veronkorotuksia ei ole pidettävä liian suurina. Kun otetaan huomioon, että A:ta vastaan ei ole samaan tapahtumakuvaukseen perustuen nostettu syytettä rikosasiassa, ei hänelle veroasiassa määrättyjä veronkorotuksia ole aihetta poistaa myöskään kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskevan periaatteen perusteella. Oikaisulautakunnan päätöksiä ei näin ollen ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä, ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki verotusmenettelystä 26 § 4 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla ja 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla 1 kappale

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno, Markku Lambert ja Vesa Heikkilä. Esittelijä Jouko Tuomi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja peiteltynä osinkona tuloon lisätyt määrät poistetaan. A on todennut, että hän on tehnyt aikanaan veroviranomaisille täydellisen selvityksen B Oy:n taloudellisesta toiminnasta. Syyttäjä on tehnyt syyttämättäjättämispäätökseen asiassa sillä perusteella, että A ei ole tehnyt asiassa mitään lainvastaista. Siten määrätty verotus on aiheeton ja se on poistettava. Valtio on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. A on vaatinut, että asiassa on toimitettava suullinen käsittely.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa se on vastustanut valitusluvan myöntämistä. Jos valituslupa myönnetään, valitus tulee hylätä kaikilta osiltaan.

A on antanut vastaselityksen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut lisävastineen ja vaatinut, että oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 12.2.2015 taltionumero 390 antanut verojen ulosoton keskeytysmääräyksen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut A:n verovuosia 2003–2005 koskevan perustevalituksen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä 17.11.2014 nro 14/1686/3.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. A:n valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös sekä verovuosilta 2006–2007 toimitetut verotuksen oikaisut verovelvollisen vahingoksi kumotaan ja asia palautetaan Verohallinnolle tästä aiheutuvia toimenpiteitä varten.

3. Korkein hallinto-oikeus määrää Verohallinnon korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut, vaatimuksen enemmälti hyläten, kohtuulliseksi katsottavalla 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asian laadun vuoksi suullisen käsittelyn toimittamista on pidettävä tarpeettomana, minkä vuoksi A:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä.

2. Pääasia

Toimitetuissa oikaisuissa verovelvollisen vahingoksi A:n tuloon verovuosilta 2006–2007 lisättyä peiteltyä osinkoa on perusteltu B Oy:n verotarkastushavainnoilla. Verotarkastuksessa on katsottu, että B Oy:n alihankkijoiden laskutukset B Oy:ltä eivät ole olleet todellisia, vaan kysymys on ollut B Oy:n myynneistä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys B Oy:n verotuksesta. Sen sijaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko A:n katsottava saaneen haltuunsa ja käyttöönsä A:n verotuksen oikaisuissa peiteltynä osinkona verotetut määrät.

Asiassa on kysymys näytön arvioinnista, johon sovelletaan verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 4 momentin säännöstä. Säännöksen mukaan verovelvollisen täytettyä ilmoittamisvelvollisuutensa tulee veroviranomaisen ja verovelvollisen osallistua mahdollisuuksiensa mukaan asian selvittämiseen. Pääasiallisesti sen osapuolen, jolla on siihen paremmat edellytykset, on esitettävä asiassa selvitystä.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa verotuksen oikaisupäätöksissä, verotuksen oikaisulautakunnan päätöksissä ja valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä on A:lle asetettu näyttövelvollisuus siitä, ettei hän ole saanut peitellyksi osingoksi katsottuja varoja haltuunsa. Kun sen seikan osoittaminen, että jotain ei ole tapahtunut, on käytännössä usein mahdotonta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 1 momentin edellyttämän tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi Verohallinnon olisi tullut pyrkiä osoittamaan tai ainakin saattamaan todennäköiseksi, että nyt kysymyksessä olevat varat ovat tosiasiassa päätyneet A:n haltuun. Tämä olisi ollut mahdollista tehdä esimerkiksi vertaamalla A:n verotettavaksi ilmoitettuja tuloja hänen varallisuusasemaansa tai siinä tapahtuneisiin muutoksin. Kun näin ei ole tehty eikä Verohallinnon toimesta ole muutoinkaan saatettu todennäköiseksi, että peiteltynä osinkona verotetut varat olisivat päätyneet A:n haltuun, verotuksen oikaisuille verovelvollisen vahingoksi ei ole ollut riittäviä perusteita.

Edellä esitetyillä perusteilla Verohallinnon verotuksen oikeuspäätökset verovelvollisen vahingoksi verovuosilta 2006–2007 on kumottava ja asia palautettava Verohallinnolle tästä aiheutuva toimenpiteitä varten.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti johtunut viranomaisen virheestä.

A:n tuloon peiteltynä osinkona tehdyt nyt kysymyksessä olevat lisäykset on poistettu korkeimman hallinto-oikeuden tällä päätöksellä verovuosilta 2006–2007 ja tänään antamalla toisella päätöksellä verovuosilta 2003–2005. Asioiden lopputulokset korkeimmassa hallinto-oikeudessa huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

A on kuluvaatimuksenaan esittänyt asiamiehen laskun koskien A:n sekä hallinto-oikeuden nyt valituksenalaisesta päätöksestä että hallinto-oikeuden verovuosia 2003–2005 koskevasta päätöksestä tehtyä yhteistä muutoksenhakua. Laskun mukaan se koskee avustamista verotusta koskevassa asiassa verovuosilta 2003–2007 kaikkine sen vaatimine toimineen alkaen 7.7.2009. Kun otetaan huomioon, että verotarkastuskertomukseen tai jälkiverotus- tai veronoikaisuesityksiin annetuista vastineista tai verotuksen oikaisulautakunnalle tehdyistä oikaisuvaatimuksista aiheutuneita kuluja ei voida määrätä hallintolainkäyttölain nojalla korvattavaksi, korkein hallinto-oikeus katsoo kohtuullisiksi oikeudenkäyntimenettelystä aiheutuneiksi kuluiksi 5 000 euroa, mikä on laillisine korkoineen määrättävä Verohallinnon korvattavaksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Sari Pennanen.

Asia Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Mustasaaren kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 27.2.2015 nro 15/0136/3

Asian aikaisempi käsittely

Mustasaaren kunnanvaltuusto on päätöksellään 10.2.2014 (§ 8) hyväksynyt Alskatin-Iskmon-Grönvikin osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n, Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) sekä C:n valituksista kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Yleistä

Alskat-Iskmo-Grönvik -osayleiskaava käsittää osia Iskmon, Norra Jungsundin ja Södra Jungsundin maarekisterikylistä. Kaavan suunnittelualue sijaitsee noin 10 kilometrin etäisyydellä Vaasan kaupunkikeskustasta ja Mustasaaren kuntakeskuksesta. Suunnittelualue käsittää Fjärdskäretin lisäksi 100 - 400 metriä leveän ranta-alueen, joka alkaa Skatasundista, jatkuu Iskmosundin ja Pantsarholmssundin kautta Grönviksfladaniin asti ja edelleen mantereen rantaa pitkin Alskatin kautta Vervikiin asti. Ranta-alue koostuu osittain merenrannoista ja osittain sisäjärvirannoista taustamaastoineen. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 840 hehtaaria, josta vesialuetta on noin 260 hehtaaria. Alueella on noin 200 olemassa olevaa vapaa-ajan tai ympärivuotista asuntoa. Osa vapaa-ajan asunnoista on kaavaselostuksen mukaan pysyväisluontoisessa käytössä. Osayleiskaavassa on osoitettu noin 150 uutta rakennuspaikkaa. Osayleiskaava on laadittu mittakaavassa 1:7 500.

Osayleiskaavan tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan kaavoittaa alue ensisijaisesti kiinteälle asutukselle, helpottaa rantojen rakentamista sekä jakaa rakennusoikeudet oikeudenmukaisesti maanomistajien kesken. Keskeisiin tavoitteisiin kuuluvat myös rakentamisen ohjaaminen niin, että kunnan rakennustarkastusviranomainen voi myöntää rakennusluvan kaavan perusteella, kunnan infrastruktuurin sekä kylien kiinteän asutuksen ja laajennusmahdollisuuksien huomioon ottaminen, alueiden varaaminen kiinteää asutusta varten kestäviin paikkoihin, alueen virkistys-, luonto- ja ympäristöarvojen sekä suojeluohjelmien huomioon ottaminen sekä maantien 724 Alskatintie liikenneturvallisuuden huomioon ottaminen Grönvikissä ja Alskatissa.

Osayleiskaavan vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Osayleiskaavan vaikutuksia suunnittelualueen ympäristöön ja luontoon on selvitetty Ingvar Fagerholmin/Nature-Invest vuonna 2012 laatimassa ympäristövaikutusten arvioinnissa. Arviointiselvityksen johdannon mukaan tarkoituksena oli selvittää uusien asuinaluevarauksien, ohikulkutien ja suunnitellun 110 kV:n voimalinjan vaikutuksia ympäristöön. Selvitys ei perustu suunnitelmallisiin ja kattaviin maastotarkastuksiin, vaan se on tehty peruskartan, kirjallisuuden, taustamateriaalin, ilmakuvien ja tarkistuskäyntien perusteella. Selvityksessä on todettu Euroopan yhteisön luontodirektiivin 92/43/ETY liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajien osalta, että liito-oravaa esiintyy rekisteritietojen perusteella suunnittelualueella erityisesti Pantsarholmssundin eteläosassa ja että tiedot tulisi liito-oravan osalta päivittää sopivana selvitysajankohtana eli maalis-toukokuussa. Tällaista päivitystä ei ole asiakirjojen mukaan tehty. Muiden liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajien osalta on todettu, että niitä ei ole inventoitu. Direktiivin liitteessä IV (a) mainittuja luonnonsuojelulain 46 §:ssä tarkoitettuja uhanalaisia lajeja ei ole käsitelty selvityksessä. Selvitystä ei myöskään ole osayleiskaavassa erityisiä ympäristöarvoja sisältäviksi maa- ja metsätalousvaltaisiksi alueiksi MY osoitettujen alueiden ympäristöarvoista.

Osayleiskaavan rakennettuun kulttuuriympäristöön kohdistuvien vaikutusten arviointi perustuu Susanne Östin vuonna 2006 laatimaan kulttuuriympäristöselvitykseen. Östin selvitys käsittää osayleiskaavan suunnittelualueesta Grönvikin, Iskmon kylän ja osia Jungsundista. Selvitys on laadittu luettelon omaisesti yksittäisistä kohteista eikä siinä ole otettu kantaa kohteiden lainsäädännöllä suojattuihin suojeluarvoihin. Selvityksen perusteella on vaikea muodostaa kokonaiskuvaa suunnittelualueen kulttuuriympäristöstä ja -maisemasta.

(= = =)

ELY-keskus on valituksessaan esittänyt lisäksi yleisin sanakääntein, että osayleiskaavan vaikutuksia kunta- ja energiatalouteen, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen sekä ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön ei ole selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja -asetuksen 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus on todennut, että rakentamista ja muuta maankäyttöä suoraan ohjaavan osayleiskaavaratkaisun on katsottava edellyttävän riittävän yksityiskohtaisten selvitysten laatimista erityisesti muuttuvien ja rakennettavaksi tarkoitettujen alueiden osalta ja niiltä osin kuin kaavalla arvioidaan olevia merkittäviä vaikutuksia. Edellä mainittuja seikkoja on energiataloutta lukuun ottamatta käsitelty ja arvioitu yleisellä tasolla osayleiskaavan kaavaselostuksen kohdassa 5.4. Osayleiskaavaratkaisun tarkoittaman rakentamisen määrä ja laatu huomioon ottaen energiatalouteen kohdistuvien vaikutusten selvittämiseen ei kuitenkaan voida katsoa olleen erityistä tarvetta. Suunnittelualueen väestötietoja sen enempää kuin arvioita kaavan toteuttamisen aiheuttamasta väestökehityksestä tai kaavan toteuttamista edellyttävän tiestön sekä vesi- ja viemärihuollon rakentamisen kustannuksista ei kuitenkaan ole esitetty kaavan vaikutuksia arvioitaessa.

Hallinto-oikeus on todennut, että kaavan vaikutusten arvioimiseksi vaadittavat tutkimukset ja selvitykset määräytyvät kaavan tavoitteiden mukaisesti. Tutkimusten ja selvitysten perusteella on pystyttävä arvioimaan, täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaiset kaavan sisältöä koskevat vaatimukset kaavaa toteutettaessa. Alskat-Iskmo-Grönvik -osayleiskaavan keskeisenä tavoitteena on mahdollistaa asuinrakentamisen merkittävä lisäys kaavan suunnittelualueella. Tämä ja toinen keskeinen tavoite eli vapaa-ajan asuntojen käyttötarkoituksen muutoksen mahdollistaminen ympärivuotiseen asumiseen kaavan RAO- alueilla tarkoittaa rakentamisen ja asumisen sekä niistä muun muassa ympäristölle aiheutuvien vaikutusten määrällistä ja laadullista muutosta. Hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että osayleiskaavan vaikutuksia yhdyskuntatalouteen, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, suunnittelualueen kulttuuriarvoihin ja luonnonarvoihin ei ole selvitetty ja arvioitu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja -asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla. Sitä, täyttääkö osayleiskaava sille näiltä osin asetettavat edellytykset, ei voida näin ollen luotettavasti arvioida esitettyjen selvitysten perusteella.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaava

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tehtävänä on osaltaan tukea ja edistää maankäyttö- ja rakennuslain yleisten tavoitteiden ja laissa määriteltyjen alueidenkäytön suunnittelun tavoitteiden saavuttamista. Keskeisimpiä näistä tavoitteista ovat kestävä kehitys ja hyvä elinympäristö. Kestävään kehitykseen kuuluu oleellisesti asutuksen sijoittumisen ohjaaminen ja liikenteen päästöjen vähentäminen, mihin voidaan vaikuttaa yhdyskuntarakenteiden ratkaisuilla. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät muodosta erityislainsäädännön kanssa päällekkäistä ohjauskeinoa, vaan niiden tarkoituksena on ohjata maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden ympäristönkäytön ohjausjärjestelmään kuuluvien erityislakien soveltamista mainitut tavoitteet huomioon ottavalla tavalla. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3. mukaan olemassa olevia yhdyskuntarakenteita on hyödynnettävä ja kaupunkiseutuja ja taajamia eheytettävä. Tämä tarkoittaa, että uusia huomattavia asuinalueita ei tule alueidenkäytön suunnittelussa sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta.

Alskat-Iskmo-Grönvik -osayleiskaavan suunnittelualueella on voimassa ympäristöministeriön 21.12.2010 vahvistama maakuntakaava. Suunnittelualue sijoittuu aluerajauksella kk-1 maakuntakaavassa osoitettuun kaupunkikehittämisen vyöhykkeeseen. Maakuntakaavan mukaan merkinnällä osoitetaan Vaasan seudun yhtenäisen yhdyskuntarakenteen aluetta, joka muodostaa maakuntakeskuksen ydinalueen. Alueella on tarvetta kuntien yhteistoimintaan alueidenkäytön suunnittelussa ja hankkeiden yhteensovittamisessa. Aluetta koskevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan "Vaasan asemaa valtakunnan osakeskuksena ja maakuntakeskuksena tulee edistää. Vaasan kaupunkiseudulla kasvu tulee kohdistaa ensisijaisesti kaupunki- ja kuntakeskuksiin sekä alakeskuksiin, missä kaupunki- ja taajamarakennetta tulee täydentää ja eheyttää. Uudet asuntoalueet tulee sijoittaa joukkoliikenteen kannalta edullisesti. Uusia alueita ei tule sijoittaa tulvauhanalaisille alueille. Maankäytön suunnittelussa tulee huomioida arkeologisesti ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaat alueet ja kohteet. Kehitettäessä alueen vetovoimaa merenläheisenä asumisympäristönä tulee maankohoamisrannikolle ominaisten luonnon kehityskulkujen alueellinen edustavuus sekä virkistystarpeet turvata. Maakunnallisesti merkittävät palvelut tulee ohjata kaupungin keskustaan tai keskustan läheisyyteen niille alueille, jotka ovat hyvin saavutettavissa. Maankäytön suunnittelussa tulee kehittää kuntarajojen ylittävää yhteistyötä ja mahdollista kuntien yhteistä yleiskaavoitusta."

Osayleiskaavaan kuuluvat Grönvik, Jungsund, Pantsarholmssund ja Iskmon kylä sijaitsevat myös maakuntakaavassa aluerajauksella kmk osoitettuun kaupunkiseutuun liittyvään vyöhykkeeseen, jolla kehitetään erityisesti kaupungin, hyvien liikenneyhteyksien ja maaseudun vuorovaikutukseen perustuvaa elinkeinotoimintaa, etätyötä ja asumista. Aluetta koskevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan "alueiden käytön suunnittelussa asutus, palvelut ja työpaikat tulee ohjata ensisijaisesti olemassa oleviin kuntakeskuksiin ja kyliin. Alueen uudisrakentamista on ohjattava siten, että se sijoittuu yhdyskuntarakenteen kannalta edullisesti olemassa olevan asutuksen, palveluiden sekä liikenneyhteyksien läheisyyteen. Suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota joukkoliikenteen kehittämiseen. Maankäytön suunnittelussa on turvattava joki- ja kulttuurimaiseman sekä hyvien ja yhtenäisten peltoalueiden säilyminen. Alueidenkäytöllä tulee jokilaaksojen valuma-alueilla tapahtuvat toiminnot ohjata niin, että edistetään vesistöjen tilan paranemista. Rakentamista ei tule osoittaa tulvaherkille alueille."

Osayleiskaavassa Grönvikistä Alskatiin ja edelleen Alskatintien ja Köklotintien risteyksestä mantereen rantaa pohjoiseen kurottava pääsääntöisesti jo olemassa olevista vapaa-ajan asuinrakennusten rakennettujen rakennuspaikkojen ketju on osoitettu loma-asuntojen/ympärivuotisten asuntojen alueeksi RAO. Ketjun pohjoisimmalla Verkvikiin ulottuvalla osalla rakennuspaikat on osoitettu loma-asuntoalueeksi RA. Alskatintien ja Köklotintien risteyksen pohjoispuoliselle alueelle on lisäksi osoitettu pientalovaltaisia asuntoalueita AP Köklotintien itäpuolelle. Kaava-asiakirjoissa ei ole esitetty arviota kaavan alueelle mahdollistamasta väestökehityksestä. Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualueella ei ole muita julkisia palveluja kuin koulukyydit sekä päiväkoti ja paloasema Iskmossa.

Hallinto-oikeus on todennut, että osayleiskaavan suunnittelualueen ja sen lähialueiden olemassa oleva asuinrakentaminen muodostaa nykyisellään maanteiden varsille sijoittuvia ketjumaisia hajayhdyskuntarakenteita. Maakuntakaavassa on toisaalta pyritty edistämään yhdyskuntarakenteen eheyttämistä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista Vaasan seudun osalta. Pohjanmaan liitto onkin osayleiskaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa katsonut, ettei uusia asuinalueita tulisi osoittaa Köklotintien varteen. Osayleiskaavaratkaisu mahdollistaa kuitenkin muun muassa ELY-keskuksen valituksessa tarkoitetulla Alskatintien ja Köklotintien risteyksen pohjoispuolisella alueella ympärivuotisen hajanaisen asuinrakentamisen leviämisen entisestään. Hallinto-oikeus on katsonut, että osayleiskaavaratkaisussa ei ole tältä osin otettu huomioon maakuntakaavaa maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Maakuntakaavassa Grönvikin alue on osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta valtakunnallisesti arvokkaaksi alueeksi. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueiden suunnittelussa, rakentamisessa ja käytössä tulee edistää alueiden kulttuuri- ja luonnonperintöarvojen säilymistä. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa on otettava huomioon maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen kokonaisuudet, erityispiirteet ja ajallinen kerroksellisuus. Osayleiskaavassa on osoitettu erinäisiä, erityisesti Grönvikin aluetta koskevia rakennetun ympäristön kulttuuriarvojen suojelua tarkoittavia aluevarauksia, kohdemerkintöjä ja kaavamääräyksiä. Kun kuitenkin otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu osayleiskaavan suunnittelualueen kulttuuriympäristön arvojen selvittämisen puutteista, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole luotettavasti arvioitavissa, onko maakuntakaava otettu tältä osin osayleiskaavaratkaisussa riittävässä määrin huomioon.

(= = =)

Osayleiskaavan sisällöstä

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Lainkohdan 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä sanotussa laissa edellä säädetään. Lainkohdan 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys; olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö; asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus; mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön; kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset; ympäristöhaittojen vähentäminen; rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Lainkohdan 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 §:ssä. Lainkohdan 2 momentin mukaan rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Lainkohdan 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Asuinalueita koskevat määräykset

Osayleiskaavassa on osoitettu asuinalueita merkinnöillä erillispientalojen korttelialue AO, pientalovaltainen asuntoalue AP, kyläalue AT, loma-asuntojen/ympärivuotisten asuntojen alue RAO, loma-asuntoalue RA, loma-asuntoalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja RA-1, ja loma-asuntoalue, jolla olemassa olevat rakennukset säilytetään ja voidaan ylläpitää RA-2/s. AP-alueet on osayleiskaavamääräyksen mukaan tarkoitettu asemakaavoitettaviksi. Muille asuinalueille on osoitettu rakennuspaikat osayleiskaavassa maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin sekä 72 §:n 1 ja 2 momentin nojalla.

Osayleiskaavassa on osoitettu aluerajausmerkinnällä at Iskmon, Pantsarholmssundin, Skatasundin ja osittain myös Grönvikin käsittävä vyöhyke, jota koskevan osayleiskaavamääräyksen mukaan "Vyöhykkeellä voidaan myöntää enintään kaksiasuntoisten asuinrakennusten rakennusluvat suoraan osayleiskaavaan perustuen. Oikeus asuntojen rakentamiselle on sijoitettu AT-, AO- ja RAO-alueille. Osayleiskaavaa voidaan muilla alueilla käyttää rakennuslupien myöntämisen perusteena loma-asunnoille rantavyöhykkeellä MRL 72 § mukaisesti. Kiinteän asutuksen edellytykset alueilla at-vyöhykkeen ulkopuolella selvitetään suunnittelutarveratkaisulla tai poikkeusluvalla MRL 23 luvun mukaisesti. Kriteerit ympärivuotiseen asuntoon ovat mainitut kohteessa 5 yleisten määräysten alla." Osayleiskaavan yleisten määräysten kohdassa 5 on määrätty, että "rakennuslautakunnalla on oikeus päättää tapauksittain jos rakennuspaikka sopii ympärivuotiseen asuntoon..." sanotussa kohdassa tarkemmin selostettujen rakentamista ja rakennuspaikkaa koskevien edellytysten täyttyessä.

Osayleiskaavan yleisissä määräyksissä on määrätty myös otsikon "olemassa olevan asutuksen tihentäminen:" kohdalla: "Maankäyttö- ja rakennuslain 44 § ja 72 § mukaan määrätään, että tämän osayleiskaavan saatua lainvoiman osayleiskaavaa voidaan käyttää pohjana rakennuslupia myönnettäessä AO, RA, RA-1 ja osittain RAO- ja AT-alueilla." Osayleiskaavassa on tältä osin määrätty edelleen muun muassa seuraavasti:"RAO-alueilla osayleiskaavaa voidaan käyttää pohjana rakennuslupia myönnettäessä loma-asunnoille, at-vyöhykkeellä vakituista asumista vartenkin. Edellytykset kiinteiden asuntojen rakentamiselle at-vyöhykkeen ulkopuolella on selvitettävä suunnittelutarveratkaisulla. AT-alueilla määrätään symbolilla korkein sallittu määrä rakennuspaikkoja jotka voidaan hyväksyä yleiskaavan nojalla. Edellytykset jotka koskevat enemmän rakentamista on selvitettävä suunnittelutarveratkaisuilla. Edellytykset rakentamiselle AP, PL, PY, PV RM ja YK -alueilla on selvitettävä suunnittelutarveratkaisuilla. Kunnalla on viimeinen oikeus päättää rakennuspaikan soveltuvuudesta rakennuspaikaksi rakennusluvan hakemuksen yhteydessä."

Hallituksen esityksessä 102/2008 on maaseudun kylien rakentamisen ohjausta koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin osalta todettu, että "oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa voitaisiin erityisesti määrätä, että rakennuslupa voidaan sen perusteella myöntää määräyksessä mainituilla kaavan osa-alueilla. Mahdollisuus esitetään rajattavaksi sellaisiin kyliin, joissa ei ole merkittävää rakentamisen painetta ja käyttötarkoitukseltaan enintään kaksiasuntoisiin asuinrakennuksiin. Näillä rajauksilla yleiskaavaa ei voitaisi käyttää voimakkaan rakentamispaineen alueilla eikä taajamien lievealueilla, jotka tulisi kohtuullisen ajan kuluessa asemakaavoittaa."

(= = =)

Osayleiskaavan asuinalueiden rakentamista ohjaavien edellä selostettujen kaavamääräysten on kuitenkin todettava olevan sekavia ja osittain ristiriitaisiakin. Osayleiskaavan AP-alueita koskevan erityisen kaavamääräyksen on katsottava edellyttävän näiden alueiden rakentamisen tutkimista asemakaavoituksella, kun taas yleisiin kaavamääräyksiin sisältyvän määräyksen mukaan rakentamisen edellytykset voitaisiin ratkaista tapauskohtaisessa lupaharkinnassa. Osayleiskaavan keskeisiin tavoitteisiin kuuluu myös rakennusoikeuksien oikeudenmukainen jakaminen maanomistajien kesken. Tämän mukaisesti osayleiskaavassa on määrätty kaavan käyttämisestä rakennuslupien myöntämisen perusteena kaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen mukaisesti at-vyöhykkeen AT- ja AO-alueilla sekä rantavyöhykkeen RAO-alueilla. Tästä poiketen rakennusoikeudesta päättäminen on kuitenkin osayleiskaavan yleisten määräysten kohdassa 5 olemassa olevan asutuksen tihentämistä koskevissa määräyksissä siirretty rakennusluvasta päättävälle kunnan viranomaiselle. Samoin RAO-alueita koskevan erityisen kaavamääräyksen mukaan ratkaisuvalta loma-asunnon rakennuspaikan muuttamisesta ympärivuotiseen asuinkäyttöön on siirretty rakennuslautakunnalle. Rakennusoikeuksia ei näin ollen ole tosiasiallisesti tutkittu ja ratkaistu osayleiskaavassa ja kaavamääräykset ovat tältä osin ristiriidassa kaavalle asetettujen ohjaustavoitteiden kanssa. Menettely, jossa maankäyttö- ja rakennuslaissa kunnanvaltuustolle varattu kaavoitukseen kuuluva päätösvalta on siirretty kunnan rakennusluvasta päättävälle viranomaiselle tai rakennuslautakunnalle, on alueiden maankäytön suunnittelujärjestelmän vastainen ja lainvastainen. Vakituisen asutuksen muodostuminen asettaa myös esimerkiksi palvelujen, tiestön ja kunnallistekniikan järjestämiselle erilaisia vaatimuksia kuin vapaa-ajan asutus, minkä vuoksi vaihtoehtoisten alueidenkäyttömuotojen mahdollistavan RAO-kaavamerkinnän ei voida katsoa täyttävän rakentamista suoraan ohjaamaan tarkoitetun osayleiskaavan ohjaustavoitteita. Lopuksi on todettava, että suunnittelualueen rakennusoikeuksista päättäminen tapauskohtaisessa lupamenettelyssä rajoittaa muiden maanomistajien vuorovaikutusmahdollisuuksia rakennusoikeuksista päätettäessä. Tämän vuoksi kaavaratkaisun on näiltä osin katsottava olevan myös maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta kaavoitusmenettelyssä koskevien säännösten sekä Suomen perustuslaissa taatusta ihmisten yhdenvertaisuudesta lain edessä johdettavan maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen vastainen.

Liikenteen järjestäminen

Alskat-Iskmo-Grönvik -osayleiskaavassa on osoitettu maantielle 724 Alskatintie merenrannan läheisyyteen keskittyvän asutuksen itä- ja pohjoispuolelle Grönvikin eteläpuolelta Alskatiin ohitustielinjaus tieliikenteen yhteystarvetta kuvaavalla merkinnällä. Merkintää koskevan osayleiskaavamääräyksen mukaan viranomaisen on rakennuslupakäsittelyssä katsottava, ettei toimenpide vaikeuta yleiskaavan toteuttamista. Kaavassa on myös osoitettu Alskatintielle Grönvikistä Alskatin suuntaan rinnakkaistietä kuvaava merkintä, jota koskevan osayleiskaavamääräyksen mukaan Alskatintien varrella on tarve järjestellä liittymiä. Kaavassa on edelleen osoitettu Alskatintietä sekä maanteitä 17822 Köklotintie ja 7252 Jungsundintie seuraava pyöräilyreitti sekä Jungsundintietä seuraava kevyen liikenteen yhteyden tarve.

Suunnittelualuetta koskevan liikenneselvityksen mukaan selvitysalueen maanteiden lukuisat kiinteistöliittymät muodostavat jo nykyisellään liikenneturvallisuusvaaran erityisesti Alskatintien vilkkaimmin liikennöidyllä Grönvikin ja Alskatin välisellä osuudella sekä tasoltaan ja geometrialtaan huonolla Jungsundintiellä. Selvityksen mukaan osayleiskaavan maankäyttöratkaisujen mahdollistamasta asumisen ja muun toiminnan lisääntymisestä johtuva liikenteen kasvu tulee kasvattamaan liittymistä johtuvaa liikenneturvallisuusvaaraa ja muodostamaan vaaran myös kevyelle liikenteelle. Selvityksessä on arvioitu, että liikenne tulee Alskatintien Grönvikin ja Alskatin välisellä osuudella kasvamaan vuoteen 2030 mennessä keskimäärin noin 5 000 ajoneuvoon vuorokaudessa.

Hallinto-oikeus on todennut, että yleiskaavassa on otettava huomioon liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen elinympäristön turvallisuuden sekä kaavan ohjaustavoitteen ja tarkkuuden edellyttämällä tavalla. Valituksenalaisen osayleiskaavan keskeisiin tavoitteisiin on kuulunut Alskatintien liikenneturvallisuuden huomioon ottaminen Grönvikissä ja Alskatissa. Osayleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus huomioon ottaen osayleiskaavassa olisi tämän mukaisesti tullut suunnitella ja ratkaista suunnittelualueen liikenteen järjestäminen erityisesti Alskatintien edellä mainitun ohitustielinjauksen sekä kevyen liikenteen väylien osalta siten kuin kaavan mahdollistamasta maankäytön toteutumisesta johtuva ja muu liikenteen kasvu sitä edellyttää. Ohjeellisten yhteystarpeiden osoittamisen ei tässä tapauksessa voida katsoa täyttävän oikeusvaikutteiselle yleiskaavalle asetettavia edellytyksiä.

Muita sisältökysymyksiä

(= = =)

Yleiskaavan sisältövaatimuksiin kuuluu myös terveellisen elinympäristön meluntorjunnalle asettamien vaatimusten huomioon ottaminen. Tämän mukaisesti yleiskaavassa on tarvittaessa annettava meluntorjuntaa muun muassa asuinalueilla, virkistysalueilla sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla koskevia määräyksiä. Valituksenalaisessa osayleiskaavassa maanteiden 724 Alskatintie, 17822 Köklotintie ja 7252 Jungsundintie varsille osoitettua melualuetta me koskeva kaavamääräys tarkoittaa ainoastaan uusia vakituisten asuinrakennusten tai vakituisten asuinrakennusten rakennuspaikoiksi muutettavia rakennuspaikkoja. Kaavamääräys ei täytä yleiskaavalle asetettua terveellisen elinympäristön huomioon ottamisen vaatimusta.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus on todennut yllä esitetyn perusteella, että Alskat-Iskmo-Grönvik -osayleiskaava ei perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Laadittaessa osayleiskaavaa ei ole otettu riittävissä määrin huomioon voimassa olevaa maakuntakaavaa eikä osayleiskaavaratkaisu täytä rakentamista suoraan ohjaavalle oikeusvaikutteiselle yleiskaavalle asetettuja sisältövaatimuksia. Osayleiskaava on myös maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen vastainen ja muutoinkin lainvastainen. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä on tämän johdosta kumottava.

Asian näin päättyessä lausuminen muista esitetyistä vaatimuksista ja valitusperusteista raukeaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 6 §:n 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Fränti, Petri Forma, joka on myös esitellyt asian, ja Riikka Mäki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mustasaaren kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen tehdyt valitukset hylätään.

Kunnanhallitus on lisäksi kielilain 17 §:n nojalla vaatinut, että asian käsittelykieli on jatkossa ruotsi. Vaasan hallinto-oikeuden päätös on annettu pelkästään suomen kielellä. Asian käsittelykielen olisi tullut olla Vaasan hallinto-oikeudessakin ruotsin kieli.

Ingvar Fagerholm/Nature Invest on vuonna 2004 laatinut kaava-aluetta koskevan luontoinventoinnin, joka tehtiin alueen kaavoituksen perustaksi. Inventoinnin metodiikkaa koskevassa osassa todetaan, että inventoija on peruskartan sekä olemassa olevan kirjallisuuden ja taustamateriaalin perusteella hakenut alueita, joiden voitiin ajatella kuuluvan luonnonsuojelulain 29 §:n, metsälain 10 §:n tai vesilain 1 luvun 15 §:n soveltamisalaan tai muusta syystä olevan ympäristöllisesti mielenkiintoisia. Kohteisiin tehtiin maastokäyntejä, kohteet valokuvattiin digitaalitallenteelle ja niistä laadittiin kirjallinen selostus. Tarvittaessa alueet lisäksi kuvattiin videokameralla. Inven­tointi painottui pääosin maastokäynteihin, joiden kohteina olivat rehevät lehtimetsäalueet, avoimet rantaniityt, lahdet, fladat, kluuvijärvet, kosteikot ja lehtomaiset metsäalueet. Lähialueilla sijait­sevat talousmetsät ja päätehakkuualueet inventoitiin yleispiirteisesti.

Sekä luontoinventointi että ympäristövaikutusten arviointi on suori­tettu vakiintunutta ja luotettavaa menettelyä käyttäen sekä kaavan laajuus ja vaikutukset huomioon ottaen riittävällä tarkkuustasolla. Kun sama henkilö on suorittanut sekä luonto­inven­toinnin että ympäristövaikutusten arvioinnin, hänellä on katsottava olevan alueesta sellaiset tiedot ja sellainen tuntemus, että hänen luontoinventoinnissa ja ympäristövaikutusten arvioinnissa esittä­mänsä tarkastelut ja arviot perustuvat riittävän suunnitelmalliseen ja kattavaan maaston tarkas­teluun.

Ympäristövaikutusten arvioinnissa todetaan, että liito-oravia esiintyy erityisesti Pantsarholm­sundin eteläosaa ympäröivällä alueella. Tiedon viimeisin päivitys on vuodelta 2006. Nykytilanteen varmistamiseksi liito-oravien esiintymistä alueella koskeva tieto olisi päivitettävä sopivana inventointiajankohtana (maaliskuun ja toukokuun välisenä aikana). Osayleiskaavassa on tätä aluetta koskevia varauksia ohitustietä, voimajohtoa sekä AT- ja AO-alueita varten.

Voimajohtoa koskeva varaus perustuu maakuntakaavassa olevaan varaukseen ja Energia­markkinaviraston 8.6.2011 tekemään päätökseen, jolla Vaasan Sähköverkko Oy:lle on myönnetty lupa 110 kV:n voimajohdon rakentamiseen välille Gerby-Alskat. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 14.1.2014 taltionumero 62 hylännyt kunnanhallituksen hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän jatkovalituksen. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain nojalla Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 24.2.2011 päättänyt, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei sovelleta voimajohtohankkeeseen.

Kunnan ollessa sekä voimajohdon että tieyhteyttä koskevan tarpeen osalta sidottu maakuntakaavassa tehtyihin varauksiin ja voimajohtoa Gerby-Alskat koskevan lupa-asian tultua lainvoimaisella päätöksellä ratkaistuksi, liito-oravien esiintymistä alueella koskevat selvitykset on katsottava riittäviksi kaavan tehtävä ja tarve sekä sen vaikutukset huomioon ottaen.

Kaavassa liito-oravan esiintyminen Pantsarholmenin alueella on otettu huomioon niin, että AO-alueen rakennuspaikan rajaa on siirretty noin 30 metriä rannasta poispäin. Ennen ohitustietä koskevan tiesuunnitelman laatimista alueella on suoritettava uusi liito-oravien esiintymistä koskeva inventointi.

MY-alueita koskevat erityiset ympäristöarvot on selvitetty vuonna 2004 laaditussa luontoinventoinnissa. Inventoinnin on suorittanut biologi, FM Ingvar Fagerholm/Nature Invest. Luontoinventoinnissa ehdotetaan MY-merkintää seitsemälle alueelle, joihin liittyvät kaavoituksessa huomioitavat ympäristöarvot on selvitetty erikseen jokaisen osalta.

Kaavan tehtävä ja tarkoitus sekä siitä aiheutuvat vaikutukset huomioon ottaen laadittu kulttuuriympäristön inventointi on riittävä. Kaavassa sk-alueet (kyläkuvallisesti tärkeät alueet) on merkitty kaavaan kulttuuriympäristön vaikutusten arvioinnista ilmenevien tietojen mukaisesti. Kaavassa olevan suosituksen mukaan uudet rakennukset tai rakennuksissa tehtävät muutokset tulee muotonsa, mittakaavansa ja käytettävän materiaalin suhteen sopeuttaa olemassa oleviin rakennuksiin. Rakennusten purkaminen alueelta vaatii maankäyttö- ja rakennus­lain 127 §:n mukaisesti rakennuslautakunnan luvan. Ennen suojelukohteita koskevien hakemusten ratkaisemista museoviranomaisille varataan tilaisuus lausunnon antamiseen.

Mustasaaren kunnanvaltuusto on 10.3.2005 hyväksynyt ranta-alueiden vakituista asutusta koskevan yleissuunnitelman. Yleissuunnitelman tavoitteena on selvittää kunnan kylärakenteita, tieverkkoa, vesihuoltopalveluja, kunnan palveluja ja alueiden soveltuvuutta vakituiseen ranta-asutukseen sekä antaa suuntaviivoja kaavoitusinstrumenttien valintaan ja toteuttamisperiaatteita. Päätöksessään valtuusto totesi, että siirtyminen vapaa-ajankäyttöön tarkoitetusta asutuksesta vakituiseen asumiseen tulee tapahtumaan monta vuotta käsittävän ajanjakson kuluessa. Alskatin-Iskmon-Grönvikin osayleiskaava on kunnanvaltuuston 10.3.2005 tekemän päätöksen mukainen.

Osayleiskaavan tavoitteena on helpottaa rantarakentamista ja jakaa rakennusoikeutta oikeuden­mukaisesti maanomistajien kesken. Kuten osayleiskaavasta ilmenee, maanomistus alueella on jakaantunut suurelle joukolle maanomistajia. Tämän vuoksi yhtenäisiä asemakaavoitettavia alueita on vaikea muodostaa. Kaavan mukaisten rakennusoikeuksien toteutusaika on vähintään 25 vuotta.

Alueella ei ole huomattavia rakentamispaineita. Osayleiskaava-alueesta pääosa kuuluu vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen. Käytännössä jokainen rakennuspaikka on jo nyt liitettävissä vesijohtoon. Rakennuspaikkojen koko on sellainen, että jätevesihuolto voidaan helposti järjestää kiinteistökohtaisesti.

Asutuksen laajentaminen Köklotintietä pitkin perustuu kunnanvaltuuston 10.3.2005 hyväksymään ranta-alueiden vakituista asutusta koskevaan yleissuunnitelmaan. Tavoitteena on ollut merenläheisen asumisen mahdollistaminen olemassa olevia perusrakenteita hyödyntämällä. Köklotintien varrelle osoitettu rakentaminen on alueen täydentämisrakentamista.

Kunnalla on oikeus päättää poikkeuksen myöntämisestä vapaa-ajan asunnon muuttamiseksi pysyväksi asunnoksi. Osayleiskaavaa koskevalla päätöksellään kunta on määritellyt tällaisen muutoksen edellytykset. Edellytysten määrittely helpottaa poikkeuksen myöntämistä koskevaa harkintaa ja selventää maanomistajille, milloin poikkeus voidaan myöntää.

Pohjanmaan liitto on lausunnossaan 21.12.2011 todennut, että maakuntakaavassa Grönvikin lasitehdas on osoitettu kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti arvokkaaksi alueeksi. Alue on huomioitu yleiskaavassa. Kunnanhallitus on viitannut Grönvikin aluetta koskevaan osayleiskaavaan sisältyvään määräykseen ja todennut, että kaavamääräys on maakuntakaavan mukainen.

Suunnittelualueen nykyinen rakennuskanta edustaa pääosin rannanläheistä asumista, joka asteittain on muuttumassa pysyväksi asutukseksi. Tämän johdosta sekä maanomistajien tasapuolista kohtelua silmällä pitäen kaavassa on käytetty vastaavia keinoja kuin mantereella sijaitsevia ranta-alueita koskevaa valtuuston 12.4.2012 hyväksymää kaavaa laadittaessa. Yleiskaavassa on selkeällä tavalla esitetty, miten alueen nykyistä asutusta voidaan täydentää. Rakennusoikeudet on jaettu maanomistajakohtaisesti. Myös edellytykset vapaa-ajan asunnon muuttamiseksi pysyväksi asunnoksi on määritelty tavalla, joka sekä helpottaa maanomistajan asemaa että rakennuslautakunnan yksittäisiä hakemuksia koskevaa päätösharkintaa.

Alskatin-Grönvikin ohitustietä koskeva varaus on tehty merkitse­mällä tieyhteyden tarve kaavaan. Perusteena on ollut maakuntakaavassa todettu vastaavaa tie­linjausta koskeva tarve. Kunta on noudattanut ELY-keskuksen viranomaisneuvotteluissa antamia ohjeita, kuten viranomaisneuvottelusta 27.1.2011 tehdystä muistiosta ilmenee. Melualuetta koskeva kaavamääräys on riittävä, kun kunnalla ei ole mahdollisuutta kaavamääräyksin asettaa muutosvelvoitteita, jotka koskisivat jo olemassa olevia asuntoja.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut selityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Alskat-Grönvik-Iskmo -alueelle vuonna 2004 laaditun luontoselvityksen menetelmät ja tulokset on raportoitu ylimalkaisesti ja kestämättömästi. Niiden perusteella on vaikea arvioida inventointien kattavuutta. On myös vaikea selvittää, tavattiinko lain suojaamia luontotyyppejä ja missä ja mitä muita luontoarvoja alueella todettiin. Kohteiden kuvauksissa ei käytetä vakiintuneita luontotyyppien nimiä ja luonnonolosuhteiden kuvailu on hyvin yleispiirteistä. Alueella ei ole myöskään laadittu lainkaan systemaattisia lajistoselvityksiä.

Asuinalueiden rakentamista ohjaavat, maankäyttö- ja rakennuslain 44 ja 72 §:n nojalla annetut kaavamääräykset ovat sekavia ja maanomistajien osallistumismahdollisuuksia kaventavia. Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaista rakentamista suoraan ohjaavaa osayleiskaavamuotoa ei voida käyttää Vaasan kaupunkikeskustan lähialueelle sijoittuvalla alueella.

A ja B ovat antaneet selityksen.

C:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Mustasaaren kunnanhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on muun ohella todennut, ettei kaava-alueella ole merkittävää rakentamispainetta. Kaavassa ei osoiteta uusia asuinalueita vaan tiivistetään olemassa olevaa kylärakennetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kielilain 13 §:n 1 momentin ja 12 §:n 1 momentin mukaisesti korkein hallinto-oikeus voi päättää käytettävästä kielestä asianosaisten oikeutta ja etua silmällä pitäen. Vaasan hallinto-oikeuteen valittaneet yksityiset asianosaiset ovat käyttäneet suomen kieltä, joten asia on hallinto-oikeudessa käsitelty suomeksi. Asia käsitellään lähtökohtaisesti samalla kielellä peräkkäisissä oikeusasteissa. Tämän vuoksi ja koska Mustasaaren kunta on kaksikielinen, asian käsittelykieli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa suomi.

Mustasaaren kunnanvaltuuston 10.3.2005 hyväksymällä ranta-alueiden vakituista asutusta koskevalla yleissuunnitelmalla ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa yhdyskuntarakenteen laajentamisen edellytyksiä maakuntakaavan huomioon ottamisen kannalta. Se ei myöskään korvaa niitä selvityksiä, joiden tekemistä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 § edellyttävät.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita niiltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut kaavan olevan lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1. Kemin-Sompion paliskunta

2. Nuortin Elinkautiset ry

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 20.3.2015 nro 15/0102/1

Asian aikaisempi käsittely

Savukosken kunnanvaltuusto on päätöksellään 9.10.2013 (§ 51) hyväksynyt Soklin osayleiskaavan. Osayleiskaavan tarkoituksena on mahdollistaa Soklin kaivoshankkeen toteutuminen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Kemin-Sompion paliskunnan ja Nuortin elinkautiset ry:n valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Kaava-alue ja sen sijainti sekä kaavan tavoitteet

Yara Suomi Oy suunnittelee fosforimalmikaivoksen avaamista Savukosken kunnassa sijaitsevaan Sokliin. Osayleiskaavan suunnittelun tarkoituksena on ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatiminen Soklin kaivoksen alueelle. Kaivoshankkeen suunniteltu toiminta käsittää tässä vaiheessa fosforimalmien hyödyntämisen Soklin karbonaattimassiivin alueelta. Fosforimalmien arvioitu vuosittainen louhintamäärä on 4–10 miljoonaa tonnia riippuen tuotantokapasiteetista ja malmien louhintajärjestyksestä.

Soklin fosforimalmiesiintymä sijaitsee Savukosken kunnan koillisosassa lähellä Venäjän rajaa, Urho Kekkosen kansallispuiston ja Värriön luonnonpuiston välisellä alueella. Kaivosalue on syrjässä asutuskeskittymistä ja on pääosin rakentamatonta metsä- ja porotalousaluetta. Etäisyys lähimpään taajamaan Savukoskelle on noin 90 kilometriä. Noin 25 kilometrin etäisyydellä sijaitseva Kemihaaran lomakeskus on lähin paikka, jossa on ympärivuotista asutusta. Kaava-alueella Tulppiossa sijaitsee noin kolmen kilometrin etäisyydellä malmiosta matkailuyritys Tulppion Majat, jonka toiminta keskittyy kesäkauteen. Kaava-alueen läpi kulkeva yhdystie johtaa Kemihaaran lomakeskukseen ja UK-puistoon.

Kaivosalue sijaitsee pääosin valtion omistamalla ja Metsähallituksen hallinnassa olevalla maalla. Kaava-alue rajautuu pääosin kaivostoiminnan aluetta ympäröiviin selänteisiin ja pohjoisessa UK-puistoon. Kaava-alueen pinta-ala on noin 260 neliökilometriä. Kaavan vaikutusalue on suunnittelualuetta laajempi. Vaikutusalue ulottuu ainakin UK-puistosta Värriöön ja Tuntsaan sekä Venäjän rajavyöhykkeeltä Kemijoelle. Osa vaikutuksista voi ulottua koko kunnan tai Itä-Lapin alueelle.

Yleiskaavan tavoitteena kaivostoiminnan mahdollistamisen lisäksi on:
- osoittaa yleispiirteisesti kaivoshankkeen tarvitsemat aluevaraukset sekä putkilinjojen, tie-, rata- ja voimajohtoyhteyksien sijoittuminen alueella
- osoittaa aluevaraukset työntekijöiden tilapäistä asumista varten
- suunnitella alueen maankäyttö luonto-, kulttuuri- (muun muassa muinaisjäännökset) ja maisema-arvojen kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla
- turvata mahdollisuuksien mukaan alueen matkailu- ja virkistysarvot sekä osoittaa niille riittävät aluevaraukset
- erityisesti tulee varmistaa UK-reitin jatkuvuus UK-puiston ja Värriön/ Tuntsan alueiden välillä sekä Nuorttijoen merkitys virkistyksen kannalta
- turvata alueen moninaiskäyttö sekä luontaistalouden, erityisesti porotalouden toimintaedellytykset alueella
- ohjata alueen mahdollista asemakaavoitusta ja lupamenettelyä.

(---)

Menettelyyn liittyvät valitusperusteet

Vuorovaikutus

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Pykälän 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Lain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.

Lain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 4 momentin mukaan kaavaehdotuksen asettamisesta nähtäville säädetään tarkemmin asetuksella. Yleiskaavan osalta nähtäville asettamisesta on tarkemmin säädetty asetuksen 19 §:ssä.

Saatu selvitys

Laissa ja asetuksessa säädetyn vuorovaikutuksen toteuttamiseksi on laadittu 30.1.2009 päivätty osallistumis- ja arviointisuunnitelma, jota on päivitetty 10.2.2012. Suunnitelman mukaan osallisia ovat alueen maanomistajat, asukkaat ja yrittäjät sekä muut, joiden oloihin kaava saattaa vaikuttaa. Osallisiksi on katsottu muun muassa Kemin-Sompion paliskunta sekä alueella toimivat yhdistykset, järjestöt ja yritykset.

Kunnanhallitus on asettanut 8.4.2010 päivätyn yleiskaavaluonnoksen nähtäville ajaksi 15.4.2010–17.5.2010 maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:ssä säädetyssä tarkoituksessa ja varannut osallisille tilaisuuden mielipiteiden esittämiseen asiassa sekä pyytänyt yleiskaavaluonnoksesta tarpeelliset lausunnot. Nähtävilläolon aikana on pidetty asukastilaisuus 20.4.2010.

Kaivosyhtiön muuttuneiden suunnitelmien ja saadun palautteen perusteella on laadittu yleiskaavaehdotus, joka on ollut 18.10.2012– 16.11.2012 maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:n mukaisesti julkisesti nähtävillä muistutusten tekemistä varten. Yleiskaavaehdotuksesta on pyydetty lausunnot keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä. Kaavaehdotuksen johdosta on järjestetty 5.11.2012 asukastilaisuus Savukosken kunnanvirastossa.

Valittajat ovat esittäneet mielipiteensä yleiskaavaluonnoksesta ja -ehdotuksesta ja kunta on antanut vastauksen esitettyjen mielipiteiden johdosta.

Kemin-Sompion paliskunnan edustajat ovat olleet mukana yleiskaavan suunnittelua ohjaavassa työryhmässä, joka on 20.1.2009 pidetyn alkukokouksen jälkeen kokoontunut kuusi kertaa vuosien 2009–2012 aikana. Jokaisessa kokouksessa on käsitelty myös porotaloutta koskevia asioita ja kokouksissa on ollut läsnä vähintään yksi paliskunnan edustaja. Porotaloutta koskevista asioista on lisäksi neuvoteltu erikseen 10.6.2010 ja 23.11.2012 pidetyissä neuvotteluissa, jotka kunta on katsonut poronhoitolain 53 §:n mukaisiksi neuvotteluiksi. Ensimmäiseen neuvotteluun ovat osallistuneet Savukosken kunnan edustajat, paliskunnan edustajat sekä Yara Suomi Oy:n ja Pöyry Finland Oy:n edustajat. Toiseen neuvotteluun ovat osallistuneet kunnan, paliskunnan, Lapin ELY-keskuksen, Metsähallituksen, Paliskuntain yhdistyksen, kaivosyhtiön Yara Suomi Oy:n ja kaavaa suunnitelleen Pöyry Finland Oy:n edustajat. Paliskunnan edustajat ovat olleet mukana myös yleiskaavan aloitusvaiheen viranomaisneuvotteluissa 6.5.2009 ja Lapin ympäristökeskuksessa 14.10.2009 pidetyissä kaavaneuvotteluissa ja osallistuneet kaavoituksen johdosta 1.–2.9.2009 pidettyyn maastokatselmukseen.

Yleiskaavaa on valmisteltu yhtäaikaisesti Soklin kaivoshankkeen YVA-menettelyn kanssa ja kaavaratkaisu on perustunut myös YVA-menettelyssä tehtyihin selvityksiin ja YVA-selostukseen. Mainitun menettelyn alussa on perustettu erillinen porotaloustyöryhmä, johon myös paliskunnan edustajat ovat osallistuneet, käsittelemään kaivoshankkeen suunnitelmia ja arvioimaan hankkeen vaikutuksia.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta ja osallistumista koskevilla säännöksillä turvataan lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettua jokaisen osallistumismahdollisuutta asioiden valmisteluun. Poronhoitolain 53 §:n mukaisen neuvotteluvelvoitteen ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen kaavoitukseen liittyvän vuorovaikutusmenettelyn välisestä suhteesta ei ole erikseen säännöksiä. Pykälässä tarkoitettu neuvotteluvelvollisuus koskee valtion viranomaisia eikä se siten sellaisenaan tule sovellettavaksi kaavan laatimiseen liittyvässä vuorovaikutusmenettelyssä. Kun Kemin-Sompion paliskunnan alue ei sijaitse saamelaiskäräjistä annetun lain 4 §:ssä tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella, asiassa eivät siten tule sovellettavaksi myöskään mainitun lain 9 §:ssä tarkoitettua neuvotteluvelvoitetta koskevat säännökset.

Yleiskaavaa valmisteltaessa on kuitenkin neuvoteltu Kemin-Sompion paliskunnan edustajien kanssa 10.6.2010 ja 23.11.2012. Kunta on katsonut, että kyseessä ovat olleet poronhoitolain 53 §:n mukaiset neuvottelut. Yleiskaavan valmisteluasiakirjoista käy ilmi, että laadittuja suunnitelmia on tarkistettu saatujen mielipiteiden ja lausuntojen johdosta muun muassa porotalouden toimintaedellytysten turvaamiseksi ja luontoarvojen huomioon ottamiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei anna subjektiivista oikeutta yhdellekään osallistaholle mielipiteiden tai vaatimusten täysimääräiseen huomioon ottamiseen. Yleiskaavoituksessa on kyse eri intressien kuten elinkeinoelämän toimintaedellysten, luonto- ja ympäristöarvojen ja virkistyskäytön yhteen sovittamisesta. Keskenään ristiriidassa olevia intressejä ei voida kaavaa laadittaessa ottaa täysimääräisinä huomioon. Kaavaa laadittaessa joudutaan siten tekemään kompromisseja eri intressien kesken. Vuorovaikutusmenettelyä ei voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että yleiskaavaa ei ole muutettu kaikilta osin vastaamaan mielipiteissä ja lausunnoissa esitettyjä vaatimuksia. Kun otetaan huomioon edellä kuvattu vuorovaikutusmenettely sekä se, mitä asiakirjoista muutoin käy ilmi vuorovaikutusmenettelyn osalta, poroelinkeinon edustajilla on ollut mahdollisuus osallistua kaavan laadintaan, arvioida kaavan vaikutuksia ja esittää mielipiteensä siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä on tarkoitettu. Kaavoitusprosessi täyttää siten edellä maankäyttö- ja rakennuslaissa vuorovaikutusmenettelylle säädetyt vaatimukset.

Asian käsitteleminen Yhteisessä suomalais-venäläisessä rajavesistöjen käyttökomissiossa

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Yleiskaava on yleispiirteinen alueidenkäytön suunnitelma, jolla ratkaistaan kaivoksen sijoittumisen alueidenkäytölliset edellytykset. Valituksenalaisessa yleiskaavassa ei ole annettu eikä voitukaan antaa lupaa kaivostoiminnan aloittamiseen eikä sillä ole ratkaistu rajavesistöjen hyväksikäyttöön, muuttamiseen tai suojeluun välittömästi vaikuttavia kysymyksiä. Kaivostoiminnan edellytykset alueella ratkaistaan vasta kaivoslain, ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa lupamenettelyissä. Hyväksytyllä kaavaratkaisulla ei siten ole yksinään valtakunnan rajat ylittäviä vaikutuksia ympäristöön tai vesistöihin. Yleiskaavaa on laadittu yhtä aikaa Soklin kaivoshankeen ympäristövaikutusten arvioinnin kanssa ja YVA-menettelyn yhteydessä on varattu myös Yhteiselle suomalais-venäläiselle rajavesistöjen käyttökomissiolle tilaisuus lausua Soklin kaivoshankkeesta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen asian käsittelyssä ei ole tapahtunut menettelyvirhettä sillä perusteella, että asiaa ei ole saatettu edellä mainitun käyttökomission käsiteltäväksi.

Tukesin päätös kaivospiirin muuttamisesta ja kaivospiiripäätöksessä osoitettu maankäyttö Kemijokeen ulottuvan putkilinjauksen osalta

Tukes on 15.8.2013 Yara Suomi Oy:n hakemuksesta antanut päätöksen Savukosken kunnassa sijaitsevan Soklin kaivoksen kaivospiiriin muuttamisesta (KaivNro 2019). Päätöksestä on valitettu hallinto-oikeuteen eikä se siten ole lainvoimainen.

Kuten edellä on todettu, nyt kysymyksessä olevassa yleiskaavoituksessa on ollut tavoitteena osoittaa yleispiirteisesti kaivoshankkeen tarvitsemat aluevaraukset sekä putkilinjojen, tie-, rata- ja voimajohtoyhteyksien sijoittuminen alueella. Lisäksi kaavoituksen tarkoituksena on ollut alueen maankäytön suunnitteleminen luonto-, kulttuuri- ja maisema-arvojen kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla sekä matkailu- ja virkistysalueiden turvaaminen. Kaavoitus luo siten pohjan kaivoshankkeen vaatimien muiden lupamenettelyjen toteuttamiselle ja alueen käytön yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle. Yleiskaavoituksen ja kaivospiirin muuttamista koskevan päätöksen välillä ei ole sellaista edellytyssuhdetta, jonka perusteella kaavan hyväksymisen edellytyksenä olisi viimeksi mainitun päätöksen lainvoimaisuus.

Yleiskaavassa ei ratkaista vesistöjen, kuten esimerkiksi Kemijoen, suojeluun liittyviä kysymyksiä. Nämä tulevat tarkasteltavaksi kaivoshankkeen ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa lupamenettelyissä. Valituksenalaisen yleiskaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen se täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:ssä yleiskaavalle yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana asetetut vaatimukset, vaikka suunniteltua Kemijokeen asti ulottuvaa putkilinjaa ei ole sisällytetty kaava-alueeseen.

Pääasiaratkaisu

Selvitysten riittävyys

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Tehdyt selvitykset

Kaavaselostuksesta käy ilmi, että kaavoituksen perusteena on ollut muun muassa Soklin kaivoshankeen YVA-ohjelma ja YVA-selostuksen erillisraportit, jotka ovat sisältäneet muun ohella seuraavat selvitykset:
- Jokihelmisimpukkakartoitus Nuortin ja Kemijoen vesistöissä Soklin kaivoshankkeeseen liittyen (Alleco Oy, Oulasvirta, 2009).
- Soklin kaivoksen YVA-selvityksen melumallinnus (Pöyry Energy Oy, 2009).
- Soklin rikastushiekan ympäristökelpoisuustestit (Pöyry Enviroment Oy, 2008).
- Perifytonin piilevästön tutkimus Soklin YVA-selostusta varten ( Pöyry Enviroment Oy, 2008).
- Soklin kaivoshankkeen YVA:n linnustoselvitykset (Pöyry Enviroment Oy, 2008).
- Soklin kaivoshankkeen virtavesien pohjaeläimistöselvitys – Tutkimusraportti Soklin kaivoksen YVA-selostusta varten (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivoshankkeen YVA-selostus – Sähkökoekalastukset ja kalastustiedustelu vuonna 2008 (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivosalueen pölyn ja savukaasujen mallinnus (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivoshankkeen YVA - maaperä- ja pohjavesiselvitykset (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivoshankkeen YVA. Maisemaselvitys (Pöyry Enviroment Oy, 2009).
- Soklin kaivoshankkeen YVA:n kasvillisuusselvitykset (Pöyry Enviroment Oy, 2009). Selvityksiä on joiltain osin laajennettu osayleiskaavatyön yhteydessä.
- Laaksoarhon kartoitus Itä-Lapissa kesällä 2008. Maastoraportti 30.9.2008 (Metsähallitus, Lapin luontopalvelut).
- Soklin radiologinen perustilaselvitys. Väliraportti. (Säteilyturvakeskus, tutkimus- ja ympäristövalvonta, 2008).
- Soklin kaivosalueen arkeologinen inventointi (Museovirasto, 2008).
- Kovakuoriaiset ja juoksuhämähäkit Savukosken Soklin suunnitellun kaivoksen vaikutusalueella – luontoselvitys. (Oulun yliopisto, biologianlaitos, 2008).

Yleiskaavaa laadittaessa on ollut käytettävissä myös Soklin kaivoshankkeen 220 kilovatin voimajohtohankkeen YVA-ohjelma ja -selostus sekä Soklin rautatien ympäristövaikutusten arviointiohjelma ja -selostus. Kaivoshankkeen johdosta on tehty luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi Yli-Nuortti (FI1301513), Ainijärven lehdot (FI1301504), Törmäoja (FI1301512) ja UK-puisto–Sompio–Kemihaara (FI1301701) -Natura-alueiden osalta. Viimeksi mainittu Natura-alue on huomattavan laaja ja Natura-arvionti on kohdistettu vain sen kaakkoisosaan, johon hankkeen mahdollisten vaikutusten on katsottu lähinnä voivan ulottua. Tehtyä Natura-arviointia on täydennetty Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimalla tavalla. Varsinaisten Natura-arviointien lisäksi on 26.6.2009 päivättyyn arviointiraporttiin liitetty Natura-arvioinnin tarveselvitykset Värriön (FI1301401) ja Tuntsan erämaan (FI1301402) osalta. Lisäksi kaavoitusprosessissa on ollut käytettävissä Soklin rautatien Natura-arviointi.

Kaavaselostuksesta käy lisäksi ilmi, että kaavaa laadittaessa on ollut käytössä lukuisa määrä muita luontoon, kulttuuriympäristöön ja maisemaan, maa- ja kallioperään sekä pohjavesiin ja elinkeinoihin liittyviä selvityksiä sekä muun muassa Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Metsähallituksen lausunnot kaavan valmisteluaineistosta. Kaavaselostuksessa on käsitelty muun ohella alueen ympäristöä, eläimistöä, kasvillisuutta, vesiolosuhteita, maisema-alueita, alueen elinkeinoja, virkistyskäyttöä sekä ilmastoa ja ilman laatua sekä arvioitu kaavan toteuttamisen vaikutuksia niihin.

Asian oikeudellinen arviointi

Valituksissa on katsottu selvitysten olevan puutteellisia muun ohella sen vuoksi, että radioaktiivisten aineiden ja niobimalmien käsittelyyn ja hyödyntämiseen liittyvät selvitykset ovat riittämättömiä eikä kaivostoiminnan lupa-, valvonta- ja vastuutehtäviä sekä korvauskysymyksiä ole selvitetty. Kemin-Sompion paliskunta on katsonut, että kaivoshanke olisi tullut käsitellä ensin ydinenergialain (990/1987) mukaisessa menettelyssä. Myös luonto- ja ympäristövaikutusten sekä luontaiselinkeinojen harjoittamisen osalta selvitykset on katsottu riittämättömiksi.

Nyt kysymyksessä olevassa kaivoshankkeessa ei ole kysymys edellä mainittujen malmien louhinnasta ja hyödyntämisestä eikä yleiskaavassa ole käsitelty tai ratkaistu näitä kysymyksiä. Radioaktiivisiin aineisiin ja niobimalmien mahdolliseen myöhemmin tapahtuvaan hyödyntämiseen liittyvät kysymykset tullaan ratkaisemaan muissa kuin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoitus- tai lupamenettelyissä. Kaivosalueen maankäytöllisten edellytysten tutkiminen ei edellytä kaivoshankkeen ydinenergialain mukaista käsittelyä.

Kaivostoiminnan lupa-, valvonta- ja vastuutehtäviä koskevat seikat sekä korvauskysymykset eivät tule selvitettäväksi ja ratkaistavaksi yleiskaavoituksen yhteydessä. Kun otetaan huomioon yleiskaavan luonne yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana ja se, että kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset tulevat arvioitaviksi erillisissä lupaprosesseissa, sekä asiakirjoihin sisältyvä selvitys kaavan perusteena olevista selvityksistä ja arvioinneista, hallinto-oikeus on katsonut, että tehdyt selvitykset täyttävät edellä mainituissa säännöksissä selvityksille ja arvioinnille asetetut vaatimukset.

Maakuntakaava ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Sovellettavat säännökset ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet nyt kysymyksessä olevalta osin

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Lain 25 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa otetaan huomioon valtakunnalliset tavoitteet sovittaen ne yhteen alueiden käyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

Lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Lain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaava

Valtioneuvosto on päättänyt valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista vuonna 2000. Päätöstä on tarkistettu 13.11.2008 tavoitteiden sisällön osalta. Päätöksen kohdassa 4.7. " Luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet" yleistavoitteissa todetaan muun ohella seuraavaa: "Poronhoitoalueella turvataan poronhoidon alueidenkäytölliset edellytykset."

Lapin liiton valtuusto on 25.11.2009 tekemällään päätöksellä hyväksynyt 26.10.2004 vahvistettua Itä-Lapin maakuntakaavaa koskevan Soklin kaivoshankkeen vaihemaakuntakaavan, joka käsittää Soklin suunnitellun kaivosalueen sekä kaivostoiminnan edellyttämien liikenne- ja voimajohtoyhteyksien kattavan alueen. Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu kaksi erillistä kaivosaluevarausta (EK 1959), ohjeellinen sivuradan linjaus Sallan Kelloselästä Sokliin, ohjeellinen sähkölinjaus Pelkosenniemeltä Sokliin ja malminkuljetuksen yhteystarvetta koskeva linjaus Soklista Venäjälle sekä yhdystie Martista Sokliin merkittävästi parannettavana tienä. Lisäksi vaihemaakuntakaavassa on osoitettu itäisemmän kaivosalueen läheisyydessä sijaitsevat Yli-Nuortin ja Ainijärven lehtojen ja Törmäojan Natura-alueet luonnonsuojelualueina (SL 4325, SL 4326) sekä itäisemmän kaivosalueen ja Nuorttijoen Natura-alueen välinen alue maa- ja metsätalousvaltaisena alueena (M 4518). Vaihemaakuntakaavalla on kumottu Itä-Lapin maakuntakaavassa osoitettu kaivosalueen varaus (EK 1901), luonnonsuojelualueiden aluevaraukset (SL 4265 ja 4267), osia maa- ja metsätalousvaltaisesta alueesta (M 4518) sekä sähkölinjan yhteystarve välillä Pelkosenniemi–Savukoski–Sokli ja yhdystie välillä Martti–Sokli.

Vaihemaakuntakaavassa on annettu seuraava merkittävästi parannettavaa yhdystietä, sivurataa, sähkölinjaa ja malminkuljetuksen yhteystarvetta koskeva kaavamääräys: "Linjauksen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset turvattava".

Asian oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavan tulee olla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Maakuntakaava on suuressa, oikeastaan pienessä, mittakaavassa tehty alueidenkäytön suunnitelma, jolla ratkaistaan kaivoksen sijoittumisen alueidenkäytölliset edellytykset. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta on tarpeen. Maakuntakaavassa esitettyjen aluevarausten laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa muuttaa tai aluevarauksesta voidaan myös tietyltä osin luopua, mikäli maakuntakaavan keskeiset ratkaisut ja tavoitteet eivät tämän johdosta vaarannu.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta kysymys on toisaalta poronhoidon toimintaedellytysten turvaamisesta ja toisaalta poronhoitoon liittyvän elinkeinotoiminnan sekä kaivostoiminnan edellytysten ja tarpeiden sekä ympäristöarvojen yhteensovittamisesta.

Kun otetaan huomioon, mitä jäljempänä on lausuttu porotalouden osalta tehdyistä selvityksistä ja kaavaratkaisusta, vaihemaakuntakaavassa osoitettu maankäyttö ja annettu suunnittelumääräys, yleiskaavaa laadittaessa on porotalouden osalta otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja vaihemaakuntakaava maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

Porotalous

Sovellettavat säännökset sekä porotalouden turvaamiseksi annetut yleiskaavamääräykset

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on muun ohella otettava huomioon kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset ja ympäristöhaittojen vähentäminen.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan tähän lakiin liittyvässä kartassa olevan rajan pohjoispuolella sijaitsevat valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen. Tällä alueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Savukoski sijaitsee mainitun kartan erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella.

Kaavassa annettujen yleismääräysten mukaan poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toimintaedellytykset on turvattava. Kaivosalueen, radan, voimajohdon, merkittävästi parannettavan tien, putkilinjojen ja metsätalouden suunnittelussa ja toteutuksessa on turvattava porotalouden harjoittamisen tarpeet. Porotalouden harjoittamisen tarpeet voivat liittyä esimerkiksi alueiden aitaamistarpeeseen, voimajohdon, tien ja putkilinjojen yksityiskohtaisiin ratkaisuihin sekä metsänhoitotoimenpiteiden määrään ja laatuun. Porotalouden kannalta keskeistä on huolehtia alueen suunnittelussa ja toteutuksessa siitä, ettei poroille aiheuteta kohtuuttomia estevaikutuksia. Estevaikutusten lieventämiskeinoja on kuvattu tarkemmin yleiskaavaselostuksen luvussa 9.4.

Kaavassa on osoitettu kaivosalueen ympärille kolmenlaisia metsä- ja porotalousvaltaisia alueita (MP, MPU, MPY), joilla porotaloutta voidaan kaava-alueella harjoittaa.

Paliskunnan harjoittama porotalous

Porotalous on merkittävä elinkeino alueella ja porotalouden tilaa sekä Soklin kaivoshankeen vaikutuksia siihen on selvitetty kattavasti hankkeen YVA-selostuksessa. Kaivoshanke sijoittuu sekä pinta-alaltaan että eloporoluvultaan suurimman paliskunnan eli Kemin-Sompion paliskunnan alueelle. Paliskunta sijaitsee Itä-Lapissa Savukosken ja Sodankylän kuntien alueella. Paliskunnan alue sijoittuu erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulle alueelle ja se on pinta-alaltaan 5 708 neliökilometriä. Paliskunnan suurin sallittu eloporomäärä on 12 000 poroa ja teurasporoja on vuosittain noin 7 200 - 10 900. Porotiheys on keskimäärin 2,1 poroa maaneliökilometriä kohden. Paliskunta on tuottanut vuosittain 7 - 10 prosenttia kaikista Suomessa teurastetuista poroista. Porotaloudesta saa toimeentulonsa kokonaan tai osittain noin 200 henkilöä. Savukoskella on yhteensä 79 poro- ja luontaiselinkeinotilaa.

Paliskunnan poronhoidon kannattavuus perustuu luonnonlaitumiin, hyvin järjestettyyn laidunkiertoon sekä organisoituun poronhoitoon ja sen tuotto on ollut keskimääräistä parempi. Paliskunnan parhaita laitumia ovat suojelualueet, kuten UK-puisto ja Maltion luonnonpuisto, ja Tulppion seutu. Kesäaikana porot laiduntavat vapaasti paliskunnan keskiosassa ja talvellakin 70 prosenttia porokarjasta elää paliskunnan pohjoisosien luonnonlaitumilla ilman lisäruokintaa. Paliskunnan pohjoisosan talvilaidunalue on rajattu laidunkiertoaidalla porojen kesäaikaisen laidunnuksen estämiseksi. Talvialueen laidunpinta-ala on noin 640 neliökilometriä ja porotiheys keskitalvella noin 12,5 poroa neliökilometriä kohden. Talvialueen jäkälälaitumien kunto on muun muassa toimivan laidunkiertojärjestelmän ja suojelualueiden ansiosta poikkeuksellisen hyvä. Muu maankäyttö peittää paliskunnan alueesta noin 0,45 prosenttia ja sen yhteenlasketuksi vaikutusalueeksi on arvioitu 4,3 prosenttia paliskunnan alueen pinta-alasta eli 250 neliökilometriä. Noin 38 prosenttia pinta-alasta on kuitenkin luokiteltu kuuluvaksi mahdollisiin hakkuualueisiin eli taimikoihin ja nuoriin metsiin.

Kaivosalueelle ja sen ympäristöön sijoittuu erilaisia laidunalueita, poronhoidon rakennelmia ja poronhoidollisia toimintoja. Suunniteltu kaivos sijaitsee sekä kesä- että talvilaidunalueella. Alueen porojen luontainen kulkureitti eli kevätlaidunkierto aidatuilta talvilaitumilta vasonta-alueelle kulkee kaivosalueen ja sitä ympäröivän alueen kautta, sillä lähialueilla on hyviä kevättalven luppometsiä, joita pitkin porot siirtyvät kohti etelää. Kaivosalueen lähialueella on kuusi porojen syysaikaista kuljetusreittiä sekä viisi joen ylityspaikkaa. Yksi tärkeimmistä paliskunnan vasomisalueista sijaitsee Soklin kaivosalueen eteläpuolella. Alue jää ainakin osittain rikastushiekka-altaiden alle. Muita vasomisalueita sijaitsee muun muassa Tulppiojoen ja Värriöjoen latvaosien jokivarsiniityillä ja aavoilla. Soklin länsialueen aidoissa ei ole merkitty vasoja viime vuosina, sillä ne ovat tuohon aikaan jo siirtyneet alueelta paliskunnan eteläisiin ja läntisiin osiin.

Kaivoksen lähialueilla kuitenkin liikkuu poroja myös kesä- ja syysaikaan, sillä alueella on runsaasti ravintoa tarjoavia reheviä jokilaaksoja ja soita. Paliskunnan mukaan joinakin kesinä lähes kaikki porot kerääntyvät laiduntamaan alueen läheisille soille. Porojen kokoontuminen kesälaitumille kuitenkin vaihtelee, sillä kesätokkien pääasialliset laidunalueet vaihtelevat noin kymmenen vuoden sykleissä. YVA-selostuksen laatimisaikaan porojen kesälaidunnus oli keskittynyt eteläisille ja Kemijoen länsipuolisille alueille.

Porotaloudelle aiheutuva haitta

Kaavaa laadittaessa on ollut käytössä Soklin kaivoshankkeen YVA-selostus, jossa on selvitetty ja arvioitu kaivoshankeen eri toteutusvaihtoehtojen vaikutuksia porotalouteen. Selostuksen mukaan hankkeen vaikutukset voidaan jakaa kaivoksen rakentamisaikaisiin sekä tuotannon aikaisiin vaikutuksiin, joista ensiksi mainitut voivat olla porotalouden kannalta suurempia. Hankkeen toteuttaminen muun muassa lisää porojen kanssa tapahtuvia liikenneonnettomuuksia, aiheuttaa porojen karkottumista niiden luontaisilta alueilta, aiheuttaa muutoksia laidunkiertoon ja vaikeuttaa poronhoitotyötä vaikutusalueella. Laidun- ja vasonta-alueita on arvioitu, muun muassa rikastushiekka-altaiden sijoitusvaihtoehdoista riippuen, jäävän kaivosalueen alle 29,3 - 39,9 neliökilometriä, mikä vastaa 0,5 - 0,7 prosenttia koko paliskunnan alueen pinta-alasta. Tämän lisäksi suunnitellun rautatien alle jää eri vaihtoehdoista riippuen 1,2 - 4,2 neliökilometriä. 200 kilowatin, oikeastaan kilovoltin, voimajohdon alle jäisi noin 4,2 neliökilometriä (VE1). Yhteensä paliskunnan suorat laidun- ja vasonta-aluemenetykset olisivat pienimmillään 34,7 ja suurimmillaan 48,3 neliökilometriä. Arvio on kuitenkin vain suuntaa antava ja todelliset vaikutukset ovat mahdollisesti arvioitua suuremmat.

Kaavaselostuksessa on todettu porotaloudelle aiheutuvien haittojen osalta muun muassa seuraavaa:

Porotalous kärsii kaivoshankkeen myötä muun muassa poronhoidon vaikeutumisen, laidunalueiden menetyksen, porojen laidunkierron muutosten ja liikenneonnettomuuksien vuoksi. Rakentamisaikana häiriö voi olla suurempaa kuin kaivoksen toiminta-aikana, sillä tuolloin rakennetaan kaivosalueen lisäksi teitä, altaita, patoja, putkistoja ja muita rakenteita. Ihmistoimintaan tottumattomat porot voivat kiertää rakennettavan alueen kauempaa ja karkottua muille alueille. Vaikutukset porojen laidunten käyttöön ulottuvat rakentamisen luontoon aiheuttamia fyysisiä muutoksia laajemmalle alueelle.

Tärkeä Jänesaavan ja Sotajokilaakson vasonta-alue jää osittain kaivosalueen tukitoimintojen alueelle (rikastushiekan läjitysalue EK-4). Läntisempi maanläjitysalue (EK-3), louhosalue (EK-2) sekä UK-puistoon johtava uusi tielinjaus sijoittuvat porojen kevättalvisin käyttämien luppolaidunten alueelle. Rikastushiekka-altaalla (EK-4) ja radalla on paikallista haitallista vaikutusta porotaloudelle, sillä ne vaikuttavat porojen kuljetusreitteihin. Porojen kevätlaidunkierron reitteihin vaikuttavat läntinen maanläjitysalue (EK-3), itse avolouhos (EK-2), rikastamoalue (EK-1), rikastushiekan läjitysalue (EK-4) sekä rata.

Porotaloudelle aiheutuvia haittoja pyritään lieventämään ottamalla osa EK-alueista käyttöön vaiheittain, jolloin vapaat alueet ovat porotalouden käytössä. Rikastushiekan läjitysaluetta (EK-4) tullaan käyttämään vaiheittain siten, että kulloinkin vain osa alueesta on käytössä. Alueen ensimmäinen osa maisemoidaan siinä vaiheessa kun kolmas otetaan käyttöön, jolloin estevaikutus vähenee. Avolouhosalueella (EK-2) on kaksi erillistä malmialuetta (Loitso ja Pierkuli), joiden väliin jää noin 1,5 kilometriä leveä pohjois-eteläsuuntainen vapaa alue. Avokaivokset aidataan ihmisten ja eläinten turvallisuuden vuoksi. Kaavaselostuksen mukaan toimilla pyritään mahdollistamaan porojen luontaisen pohjois-eteläsuuntaisen laidunkierron jatkuminen. Kaivostoiminnan haittoja porotaloudelle voidaan lieventää erilaisilla ratkaisuilla, kuten rakentamalla luiskia ja siltoja ojiin, sijoittamalla putkia maan alle, rakentamalla ohjainaitoja sekä ali- ja ylikulkuja maastollisesti mahdollisiin kohteisiin. Rikastushiekkaputket sijoitetaan 1,2 kilometrin matkalla maan alle rikastamon ja rikastushiekka-allasalueen välillä porojen kulun turvaamiseksi. Rautatie on suunniteltu aidattavaksi molemmin puolin poroihin kohdistuvien liikennevahinkojen minimoimiseksi.

Asian oikeudellinen arviointi

Valituksissa on muun ohella esitetty, että kaavaa laadittaessa alueidenkäytön suunnittelun osalta on otettu huomioon ainoastaan kaivostoiminnan toimintaedellytysten luominen ja yleiskaavassa osoitetut aluevaraukset aiheuttavat poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettua haittaa poronhoidolle.

Kaivospiirin alue on pinta-alaltaan 5 923,65 hehtaaria. Yleiskaavassa on osoitettu eri kaivostoimintojen vaatimat alueet (EK-1 - EK-5) ja niiden ympärillä sijaitsevat metsä- ja porotalousvaltaiset alueet (MP, MPU, MPY) sekä annettu muun muassa porotalouden toimintaedellytysten turvaamiseksi yleismääräykset, joita tulee noudattaa alueen maankäytön tulevassa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kemin-Sompion paliskunta on arvioinut jonkinasteisten häiriövaikutusten ulottuvan kaikkiaan noin 500 neliömetrin, oikeastaan neliökilometrin, suuruiselle alueelle.

Edellä mainituista lieventävistä toimenpiteistä huolimatta porojen kulkeminen ja kuljettaminen vasonta- ja laidunalueille vaikeutuu ja vaatii todennäköisesti uusia reittejä. Alueen luontainen laidunkierto siis häiriintyy ja porojen käytettävissä olevat vasonta- ja laidunalueet pienenevät edellä kerrotuin tavoin laajalla alueella. Porojen häiriintyminen voi karkottaa poroja alueelta. Osa poronhoitoon rakennetuista rakennelmista joudutaan todennäköisesti korvaamaan uusilla. Kaivoshankkeen toteuttamisella on siten laajalle ulottuvia haitallisia vaikutuksia poronhoidolle.

Hallituksen esityksessä (HE 244/1989 vp) on todettu poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaisesta rajoituksesta vain, että käytännössä rajoitus kohdistuisi lähinnä metsätaloudellisiin toimenpiteisiin.

Kaavaa laadittaessa käytettävissä olleissa selvityksissä on käsitelty varsin laajasti poronhoidolle aiheutuvaa haittaa ja noiden haittojen lieventämismahdollisuuksia. Yleiskaavassa esitettyjen maankäytön suunnitelmien on tarkoitus täsmentyä yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa ja kaivoshankkeeseen liittyvissä lupamenettelyissä. Asiakirjoihin sisältyvien selvitysten perusteella kaivoshankkeen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on löydettävissä ratkaisuja, joilla hankkeesta poronhoidolle aiheutuvia haittoja voidaan merkittävästi vähentää. Valituksissa esitetty huomioon ottaen ei ennalta arvioiden ole pääteltävissä, että jatkosuunnittelussa ei olisi löydettävissä sellaista toteuttamistapaa, josta ei kokonaisuudessaan arvioiden aiheudu poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa.

Kun otetaan huomioon paliskunnan maa-alueen huomattavan suuri pinta-ala ja kaivoshankeen aiheuttamien vasoma- ja laidunalueitten menetyksien osuus siitä, muiden maankäyttömuotojen vaatima osuus paliskunnan maa-alueesta, kaivosaluevarauksia ympäröivien MP, MPU ja MPY-alueiden laajuus, yleiskaavamääräykset ja se seikka, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja lupamenettelyissä tullaan antamaan tarkemmat määräykset porotalouden etujen turvaamiseksi, yleiskaavan toteuttamisen ei voida asiaa kokonaisuutena arvioiden katsoa aiheuttavan paliskunnan poronhoidolle poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla huomattavaa haittaa. Kaavaratkaisu alueen maankäytön yleisluonteisena suunnitelmana täyttää nyt kysymyksessä olevalta osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyt sisältövaatimukset eikä sen voida katsoa aiheuttavan alueen poronhoidolle myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Ympäristövaikutuksiin liittyvät valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava muun ohella huomioon ekologinen kestävyys, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Lain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja määräykset.

Lain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Lain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 10 lukuun (Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset) sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Lain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Lain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

Artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Asiassa saatu selvitys

Kaavoituksen pohjana olleessa Soklin kaivoshankkeen YVA-selostuksessa on selvitetty ja arvioitu kaivoshankkeen vaikutuksia ja niiden merkittävyyttä muun muassa maa- ja kallioperään sekä pohjaveteen, vesistöihin ja niiden käyttöön, kalastoon, kalatalouteen, kasvillisuuteen ja eläimistöön, luonnonsuojelualueisiin, maisemaan ja virkistyskäyttöön. Myös kaavan toteuttamisen sosiaaliset vaikutukset on arvioitu. Natura-alueiden osalta on tehty edellä kerrotuilta osin Natura-arviot pyydettyine lisäselvityksineen ja Natura-arvion tarveharkinnat. ELY-keskus on katsonut viimeksi mainitut selvitykset riittäviksi ja yhtynyt niissä esitettyihin johtopäätöksiin, joiden mukaan suunniteltu kaivoshanke ei ennalta arvioiden merkittävästi heikennä niitä luontoarvoja, joiden perusteella kyseiset alueet on liitetty Natura 2000 -verkostoon.

Myös kaavaselostuksessa on selvitetty ja arvioitu kaavan toteuttamisen vaikutuksia. Kaivostoiminnan aloittamisen on todettu vähentävän alueen matkailu- ja virkistysarvoja ja vaikuttavan tätä kautta matkailuelinkeinoon. Kaivoksen toiminnot on yleiskaavassa pyritty sijoittamaan siten, että kaivoksen toteutumisen vaikutukset alueen matkailu-, virkistys- ja luonnonarvoihin ovat mahdollisimman vähäisiä. Olemassa olevat virkistysreitit on säilytetty ja metsätaloustoimintaa niiden lähistöllä on rajoitettu. Matkailupalvelujen alue (RM) on yleiskaavassa osoitettu säilytettäväksi, mikä mahdollistaa mökkikylän kehittämisen Tulppiossa. Rakennettavalla kaivoksella ja siihen liittyvällä liikenteellä, voimajohdolla, radalla ja putkilinjoilla on paikallinen reittien ja mökkikylän virkistysarvoa vähentävä vaikutus. Kaivosalueiden ympärille on yleiskaavassa osoitettu maisemallisia vaikutuksia lieventäviä puskurivyöhykkeitä (ev-1). Aluevarausta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on varattu kaivoksen suojaviheralueeksi. Alueella ei saa suorittaa sellaisia maisemaa muuttavia toimenpiteitä, jotka heikentävät alueen merkitystä kaivoksen maisemallisia vaikutuksia lieventävänä puskurivyöhykkeenä. Kaavan yleismääräyksen mukaan radan, voimajohdon, merkittävästi parannettavan tien ja putkilinjojen tarkemmassa suunnittelussa ja toteutuksessa tulee varmistaa, etteivät uudet yhteydet katkaise ulkoilu-, melonta- ja moottorikelkkailureittejä.

Kaivosalueeksi tarkoitetuilla alueilla (EK-alueet) luonnonympäristö tulee väistämättä muuttumaan teollisuusympäristöksi. Yleiskaavassa on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet (luo), suojeltavat alueen osat ja suojeltavat luontokohteet sekä annettu aluevarauksia koskevat suojelun kannalta tarpeelliset kaavamääräykset muun muassa luonnonsuojelulain 47 §:n nojalla erityisesti suojeltaviksi säädettyjen lajien osalta. Kaavan yleismääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja rakentamisessa on teknisin ratkaisuin varmistettava, ettei merkittävästi heikennetä läheisen Natura 2000 -verkostoon kuuluvan Nuorttijoen vesistön luonnonarvoja eikä järvitaimenen elinympäristöä.

Asian oikeudellinen arviointi

Siltä osin kuin Kemin-Sompion paliskunta on valituksessaan viitannut kaivoslain (621/2011) 50 §:ssä säädettyihin kaivoslain mukaisen luvan myöntämisesteisiin, hallinto-oikeus toteaa, että kyseistä lainkohtaa ei sovelleta kaavoituksessa. Yleiskaavan sisältövaatimuksista on tyhjentävästi säädetty maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä siinä viitatuissa luonnonsuojelulain säännöksissä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät useiden eri suuntaisten näkökohtien yhteensovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksissä mainittuja tavoitteita ei ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon. Esimerkiksi kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten, kuten kaivosteollisuuden, huomioon ottaminen voi lain 39 §:n 2 momentissa asetettua huomioonottamisvelvollisuutta rikkomatta johtaa myös haitallisiin muutoksiin ympäristössä, maisemassa ja luonnossa.

Yleiskaavassa on osoitettu erilaisia maankäyttömuotoja ja sovitettu yhteen yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja erilaisia ja osittain keskenään ristiriidassa olevia sisältövaatimuksia. Kaivostoiminnan aiheuttamat haitalliset vaikutukset ympäristöön, vesistöihin ja luontoon sekä niiden ehkäisemiseksi tarvittavat toimenpiteet ja määräykset tulevat tarkemmin selvitettäviksi kaivoshankkeen ympäristö- ja vesitalouslupien mukaisissa käsittelyissä. Tuolloin tulee lopullisesti ratkaistavaksi se kysymys, voidaanko alueella harjoittaa kaivostoimintaa sen ympäristölle, luonnolle ja muille maankäyttömuodoille aiheuttamat haitat huomioon ottaen. Yleiskaavassa ei siten ole käsitelty tai ratkaistu radioaktiivisten aineiden ja niobimalmien käsittelyyn ja vesien suojeluun liittyviä kysymyksiä. Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon tehdyt selvitykset ja arvioinnit nyt kysymyksessä olevalta osin, yleiskaavakartalla osoitetut suojeltavat luontokohteet ja luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet sekä yleiskaavassa ympäristön ja luonnonarvojen suojelemiseksi annetut kaavamääräykset, yleiskaavalle lain 39 §:n 2 momentissa asetetut sisältövaatimukset kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen näiltä osin täyttyvät eikä kaavasta myöskään aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua haittaa Nuortin Elinkautiset ry:n toiminnalle.

Yleiskaavan ei voida katsoa vaarantavan Suomen perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädettyä oikeutta terveelliseen ja turvalliseen elinympäristöön.

ILO-sopimuksen huomioon ottaminen ja alkuperäiskansojen oikeudet

Kemin-Sompion paliskunta on katsonut, että ennen alueen kaavoittamista tulee olla ratkaistuna valtakunnan tasolla selvitettävänä olevat alkuperäiskansojen oikeudet maa- ja vesialueisiin. Siltä osin kuin paliskunta on tältä osin viitannut vireillä olevaan ILO-sopimuksen ratifiointiin, hallinto-oikeus toteaa asiassa seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla. Soklin malmiesiintymää on tutkittu sen löytymisestä eli vuodesta 1967 lähtien. Uusi suunnittelu kaivoshankkeen toteuttamiseksi on aloitettu 2000-luvulla ja Soklin kaivoshankkeen vaihemaakuntakaava on edellä kerrotuin tavoin hyväksytty ja se on saanut lainvoiman. Suomi ei ole vielä ratifioinut ILO-sopimusta, joten se ei tule huomioon otettavaksi nyt kysymyksessä olevaa asiaa ratkaistaessa. Kun otetaan huomioon lain 36 §:ssä kunnalle säädetty velvollisuus huolehtia yleiskaavan laatimisesta ja kaivoshankkeen käsittelyssä jo kulunut aika, kaavoitusta ei voida viivästyttää sillä perusteella, että Suomi ei ole ratifioinut ILO-sopimusta.

Muut vaihtoehdot alueen maankäytölle sekä intressivertailu

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 1 momentin, oikeastaan 2 momentin, mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei aseteta intressivertailua kaavan hyväksymisen edellytykseksi. Kuntalain 90 §:ssä säädetty huomioon ottaen kunnallisvalitusta ei voida tehdä sillä perusteella, että jokin muu vaihtoehto olisi tarkoituksenmukaisempi. Yleiskaavaa ei siten voida pitää mainitussa pykälässä tarkoitetulla tavalla lainvastaisena sillä perusteella, että alueelle olisi osoitettavissa myös jokin muu vaihtoehtoinen maankäyttömuoto.

Johtopäätös

Edellä lausuttu huomioon ottaen valtuuston valituksenalaista päätöstä ei voida pitää lainvastaisena edellä mainituilla perusteilla. Valituksissa ei muutoinkaan ole esitetty sellaisia perusteita, joiden nojalla valituksenalaisen päätöksen voitaisiin katsoa olevan kuntalain 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen ei siten ole.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Pirjo Jalonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Kemin-Sompion paliskunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Paliskunta on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Vaatimustensa tueksi paliskunta on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kemin-Sompion paliskunta sijaitsee erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, jossa maata ei saa poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Soklin osayleiskaavassa on suunniteltu kaivostoimintaa edellä mainittu lainkohta ja poronhoitoa koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sivuuttaen. Kaivostoiminta aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle ja rajoittaa ja heikentää oleellisesti paliskunnan vapaata laidunnusoikeutta.

Poronhoitolain 53 §:n mukaan valtion viranomaisten tulee neuvotella asianomaisen paliskunnan edustajan kanssa suunnitellessaan valtion maita koskevia, poronhoidon harjoittamiseen olennaisesti vaikuttavia toimenpiteitä. Myös maakuntakaavassa on tätä edellyttävä määräys. Järjestetyt neuvottelut ovat olleet täysin riittämättömät ja niihin liittyy menettelyvirheitä. Paliskunnalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta vaikuttaa kaavoitusprosessissa.

Soklin osayleiskaava heikentää alkuperäiskansojen oikeuksia Keminkylän ja Sompion lapinkylien alueella. Valtakunnan tasolla selvitettävänä olevat ILO-sopimukseen perustuvat alkuperäiskansojen oikeudet maa- ja vesialueisiin koskevat myös Soklin osayleiskaavan aluetta. Ennen alueen kaavoittamista tulee selvittää alkuperäiskansojen oikeuden ensisijaisuus alueella.

Osayleiskaava on maakuntakaavan vastainen. Osayleiskaavassa on myös huomattava ero haettuun kaivospiiriin, joka ulottuu Kemijokeen saakka. Kaavakartassa ei ole myöskään otettu huomioon tiedossa olevia muutoksia, kuten tielinjausten muutoksia.

Ympäristövaikutusten arviointi on tehty puutteellisesti tiedossa olevaan kaivossuunnitelmaan nähden. Kuljetukset on tarkoitus toteuttaa rekoilla ratavaihtoehdon sijaan ja lisäksi alueelle on suunniteltu yli 200 000 kiintokuutiometriä puuta vuodessa käyttävä hakelaitos. Muutosten vaikutuksia ei ole arvioitu eikä poronhoitoa harjoittavia tahoja ole niistä kuultu.

Poronhoidon edellytyksien turvaaminen on laiminlyöty. Alemmantasoisella kaavoituksella on mahdotonta varmistaa poronhoidon toiminta- ja kehittämisedellytykset tulevaisuudessa. Kaivostoiminnassa vedenjakaja-alueella ympäristön ja vesistöjen saastuminen on erittäin todennäköistä. Avolouhoksena uraanipitoisella maaperällä toimiva kaivos sekä muun muassa toimintaan liittyvät altaat ovat selkeä ympäristöriski. Kemijoen osalta tehdyt selvitykset ovat täysin riittämättömiä. Radioaktiivisten aineiden käsittely on vaaraksi poronhoidolle ja vaarantaa ihmisten terveyden.

Valituksessa on lisäksi viitattu maa- ja metsätalousministeriön ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamaan lausuntoon, jossa todetaan muun ohella, että Soklin kaivoshankkeen vaikutukset porotalouteen ovat erityisesti Kemi-Sompion paliskunnan kannalta erittäin merkittäviä. Lausunnon mukaan 0-vaihtoehto on porotalouden kannalta ainoa hyväksyttävä vaihtoehto.

Kaivostoiminta aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle. Kaivostoimintojen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ei voida poistaa porotaloudelle aiheutuvaa huomattavaa haittaa. Soklin alueen merkitys paliskunnan pohjoisosan täysin luonnonlaitumiin perustuvalle poronhoidolle on korvaamaton. Porojen luontainen laidunkierto muuttuu kaivoksen infrastruktuurin myötä ja tulee aiheuttamaan ennalta arvaamattomia vaikutuksia. Luonnonolosuhteista riippuen joinakin kesinä lähes kaikki paliskunnan 20 000 poroa ovat siirtyneet laiduntamaan Soklia ympäröiville alueille. Kaivoksen infrastruktuuri luo tulpan porojen luontaiselle pohjois-etelä-suuntaiselle laidunkierrolle sekä hävittää laidun- ja vasomamaita.

Poronhoitolain 53 §:n mukaisia neuvotteluja ei ole koskaan pidetty. Palaverissa 10.6.2010 sovittiin, että neuvottelut pidetään ennen kaavaehdotuksen nähtäville asettamista. Kaivosyhtiön edustaja on esitellyt asiaa kunnanvaltuutetuille 8.10.2012, eikä paliskunnan edustajaa ollut kutsuttu paikalle. Kaivosyhtiön edustaja on kutsuttu kunnanhallituksen kuultavaksi. Asianosaisia ei ole kohdeltu tasapuolisesti. Kaavaehdotus asetettiin nähtäville siten, että asiakirjoissa virheellisesti todettiin poronhoitolain 53 §:ssä tarkoitetut neuvottelut pidetyiksi. Kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen 23.11.2012 pidetty kokous ei ole ollut poronhoitolain 53 §:n mukainen neuvottelu.

Poronhoidolla on tällä hetkellä koko osayleiskaavassa määritellyllä alueella poronhoitolain mahdollistama vapaa laidunnusoikeus. Osayleiskaavan MP-, MPU- ja MPY-merkinnät eivät turvaa porotalouden toimintaedellytyksiä alueella.

Soklin osayleiskaava on ristiriidassa kansainvälisten sopimusten kanssa, kun se kaventaa Kemin-Sompion poronhoitajien mahdollisuuksia alkuperäiskansana Keminkylän ja Sompion lapinkylien historiallisilla alueilla.

2. Nuortin Elinkautiset ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi yhdistys on lausunut muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavaa ja kaivoshanketta on käsitelty vain kaivostoiminnan lähtökohdista ja jätetty huomioon ottamatta merkittäviä ympäristöön, elinkeinoelämään, matkailuun ja poronhoitoon liittyviä asioita. Soklin kaivos merkitsee yhdistyksen toiminnan loppumista ja estää samalla Tulppion Majojen toimintaedellytykset. Tulppion Majalla on ympärivuotinen asutus.

Osayleiskaavaa on käsitelty siirtämällä vastuuta hankkeen myöhempiin käsittelyvaiheisiin. Asiassa tulisi ottaa huomioon kaivoksen kaikkien materiaalien haittavaikutukset ympäristöön ja käsitellä hanke lupamenettelyineen kokonaisuutena. YVA-selvitykset on tehty kaivosyhtiön toimeksiantona, eikä kaavoitukseen liittyviä muistutuksia ole otettu riittävällä tavalla huomioon. Luonto- ja ympäristöarvot sekä alueen virkistyskäyttö on jätetty huomiotta.

Savukosken kunnanhallitus on antanut selityksen.

Kemin-Sompion paliskunta on antanut vastaselityksen.

Nuortin Elinkautiset ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Kemin-Sompion paliskunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kemin-Sompion paliskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Hollolan ympäristöyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 2.6.2015 nro 15/0171/3

Asian aikaisempi käsittely

Hollolan kunnanvaltuusto on päätöksellään 11.11.2013 (§ 81) hyväksynyt Messilän-Tiirismaan osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Hollolan ympäristöyhdistys ry:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaa yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Asiassa saatu selvitys

Suunnittelualue sijaitsee Hollolan kunnan ja Lahden kaupungin rajalla, noin kolmen kilometrin etäisyydellä Hollolan keskuksesta. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 1 430 hehtaaria. Suunnittelualueeseen kuuluu noin 300 hehtaaria vesialuetta Vesijärvestä. Suunnittelualue rajautuu lisäksi pieneltä osin Kutajärveen.

Maakuntakaavan merkinnät

Päijät-Hämeen maakuntakaavassa, joka on vahvistettu 11.3.2008, suurin osa suunnittelualueesta on merkitty virkistysalueeksi (V). Virkistysaluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja viher- tai ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueilla. Merkinnän toteuttamiskuvauksen esimerkkien mukaan alueelle laaditaan suunnitelma, jossa osoitetaan eri virkistystoimintoja varten tarpeelliset alueet, ulkoilureitit, rakenteet ja alueen hoito. Alueella välttämättömät yleistä ulkoilua palvelevat rakennukset ja rakenteet toteutetaan. Yksityiskohtaisempiin kaavoihin perustuen alueelle voidaan rakentaa myös matkailupalvelujen rakennuksia. Tavanomainen maa- ja metsätalousrakentaminen, olemassa olevien rakennusten peruskorjaus ja kohtuullinen lisärakentaminen toteutetaan niin, että ne ovat sopusoinnussa virkistyskäytön kanssa. Metsän käsittelyssä otetaan huomioon alueen virkistyskäyttö. Välttämätön maankamaran kaivaminen, louhiminen ja täyttäminen sekä muut niihin verrattavat toimenpiteet toteutetaan niin, etteivät ne heikennä alueen virkistyskäyttöedellytyksiä. Maakuntakaavan yleispiirteisyydestä johtuen virkistysalueilla voi sijaita asuin- tai lomarakennuspaikkoja. Mainituilla esimerkeillä ei kuitenkaan ole oikeusvaikutuksia.

Alueella on maakuntakaavaan merkitty laajahko matkailupalvelujen alue tai kohde (RM), jota kokevan suunnittelumääräyksen mukaan alueiden toteuttamisen ja kehittämisen tulee perustua kokonaisvaltaiseen suunnitelmaan, jossa otetaan huomioon toimintojen sopeutuminen ympäristöön sekä huolehditaan yhdyskuntateknisen huollon järjestämisestä. Suunnittelualueella on lisäksi maakuntakaavaan merkitty golf-alue (RMg). Mainittujen alueiden väliin on merkitty viheryhteystarve (vy6). Suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet.

Suunnittelualueella on vielä maakuntakaavassa luonnonsuojelualueeksi (SL) osoitettuja alueita ja satama-alueeksi (LV) osoitettu alue. Suunnittelualueen länsiosaan sekä Vesijärven länsiosaan on merkitty Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet (nat). Myös Kutajärven eteläosa on Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue. Laajahko alue Messiläntien kahden puolen on maakuntakaavassa merkitty Nostavan – keskustan – Messilän kehittämisen kohdealueeksi (kk13). Suunnittelumääräyksen mukaan aluetta kehitetään raideliikenteeseen tukeutuvan logistiikan, elinkeinoelämän, asumisen ja vapaa-ajan alueena. Merkinnän toteuttamiskuvauksen esimerkin mukaan alueella kehitetään Messilän matkailutoimintoja ja satama-aluetta palveluineen. Suunnittelualueen eteläosa on merkitty kuuluvaksi tärkeään vedenhankintaan soveltuvaksi pohjavesialueeksi (pv). Suunnittelumääräyksen mukaan aluetta koskevat toimenpiteet on suunniteltava siten, etteivät ne vähennä pohjaveden määrää tai heikennä pohjaveden laatua.

Muut alueella voimassa olevat kaavat

Kaavaselostuksen mukaan alueella on voimassa vuonna 1991 vahvistettu osayleiskaava. Alueella on voimassa vuonna 1988 laadittu Messilän rantakaava.

Maakuntakaavan ohjausvaikutuksesta esitetty valitusperuste

Valituksessa on katsottu, että valituksenalainen kaava on vastoin maakuntakaavaa erityisesti alueen itäosaan osoitettujen uusien loma- ja matkailualueiden ja luoteisosaan osoitettujen M- ja MU -alueiden osalta sekä entisen laskettelurinteen (VU/s) alueelle osoitettujen aluevarausten osalta.

Kaavaselostuksen mukaan valituksenalainen kaava on voimassa olevan maakuntakaavan periaatteiden mukainen ja tukee maakuntakaavassa esitettyjä maankäytön kehittämisen ja merkittävien luonnonarvojen turvaamiseen tähtääviä tavoitteita. Osayleiskaavassa on tutkittu ja tarkennettu matkailua, majoitusta ja satamatoimintoja varten osoitettuja aluevarauksia sekä virkistysalueita. Maakuntakaavassa osoitetut luonnonsuojelualueet, Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet sekä viheryhteystarpeet on huomioitu osayleiskaavassa.

Päijät-Hämeen liitto on osayleiskaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa todennut muun muassa seuraavaa. Yleiskaavaehdotuksessa on osoitettu voimassa olevan maakuntakaavan virkistysalueelle aluevarauksina MU-, M-, RA-, RA/s- ja AT-varauksia. Laskettelurinteiden yläpuolelle osoitetut kaksi vierekkäistä RA-varausta tukevat hyvin viereisen maakuntakaavassa RM-merkinnällä osoitetun laskettelukeskuksen toimintaa, eikä niitä voi pitää maakuntakaavan suhteen merkittävänä poikkeamana. Messiläntien itäpuolelle osoitettu RA-varaus sijaitsee lähes kokonaan maakuntakaavan V-alueella. Alueen läpi tulisi osoittaa riittävän leveä virkistysaluekäytävä. RA-alueiden ulkopuoliset alueet tulisi osoittaa virkistysalueina. Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on osayleiskaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa todennut kaavaehdotuksen olevan vahvistetun maakuntakaavan mukainen.

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu, että maakuntakaavan keskeiset tavoitteet eivät vaarannu. Osayleiskaavaan on merkitty kaikki olemassa olevat ulkoilureitit, minkä lisäksi viheryhteystarve on otettu huomioon. Suunnittelualueen itäosan loma-asuntoalue (RA) on jonkin verran laajempi kuin maakuntakaavassa. Laajennus on tehty alueelle, joka on suurimmaksi osaksi vanhaa peltoa. Maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M) osoitetut alueet ovat pääosin peltoa. MU-alueiden kaavamääräys huomioon ottaen ne turvaavat yleistä virkistyskäyttöä. Maisema- ja luo-alueita koskevat merkinnät eivät tarkoita sitä, ettei alueille voisi rakentaa.

Hallinto-oikeus on todennut, että edellä selostetuista säännöksistä ilmenevällä tavalla maakuntakaava on ohjeena laadittaessa yleiskaavaa. Maakuntakaavan oleminen ohjeena kaavaa laadittaessa ei kuitenkaan merkitse sitä, että kaavaa olisi noudatettava sellaisenaan. Yksityiskohtaisemmat kaavat perustuvat tarkempaan tutkimukseen ja suunnitteluun, joka voi osoittaa maakuntakaavassa esitetyt tavoitteet olevan saavutettavissa siitä jossakin määrin poikkeavalla kaavaratkaisulla. Lisäksi kunnalle kuuluva kaavallinen harkintavalta antaa mahdollisuuden pidemmällekin menevään poikkeamiseen maakuntakaavaratkaisusta, jos poikkeaminen voidaan pätevästi perustella eikä se johda maakuntakaavan perusteena olevien seudullisten tai valtakunnallisten tavoitteiden heikentymiseen.

Maakuntakaavaan merkitty RM-alue on varsin laaja. Alue ulottuu lähelle golfkentän aluevarausta ja se ulottuu myös Messiläntien itäpuolelle. Maakuntakaavassa on Messiläntien kummallekin puolelle ulottuva kehittämisen kohdealue. Maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetut alueet suunnittelualueen länsipuolella on valituksenalaisessa kaavassa osoitettu pääosin virkistysalueeksi (V, VU/s), luonnonsuojelualueiksi (SL) tai maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta tai ympäristöarvoja (MU). Suunnittelualueen luoteisosa eli Kutajärven ja Vesijärven välissä oleva alue on maakuntakaavassa merkitty maaseutumaiseksi alueeksi.

Uusia loma- ja matkailualueita (RA) koskevan kaavamääräyksen mukaan asemakaavoituksen yhteydessä on huolehdittava riittävien viheralueiden ja -yhteyksien säilymisestä sekä siitä, että rakenne sopeutuu hyvin ympäröivään maisemaan ja maastonmuotoihin. Messiläntien itäpuolelle osoitetun RA-alueen läpi on kaavassa merkitty kaksi viheryhteystarvetta koskevaa merkintää. Kaavamääräyksen mukaan viheryhteys toimii virkistysyhteytenä. Viheryhteyden tule olla riittävän leveä ja sen täytyy olla puustoinen. Tämä on otettava huomioon alueen suunnittelussa ja alueelle kohdistuvissa toimenpiteissä. Aluetta ja sen lähiympäristöä suunniteltaessa on katsottava, ettei viheryhteyden toteuttamismahdollisuuksia heikennetä. Messiläntien itäpuolelle osoitetun RA-alueen sisälle jää kaavassa osoitettu liito-oravan elinympäristö (luo-2).

Hallinto-oikeus on arvioinut, että valituksenalaisessa kaavassa loma- ja matkailukäyttöön osoitetut alueet eivät merkittävästi eroa maakuntakaavassa osoitetusta maankäytöstä. Aluevaraukset kohdistuvat pääosin sellaiselle alueelle, jota on maakuntakaavassa tarkoitettu kehitettäväksi matkailukäyttöön. Maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M) osoitettu alue sijoittuu kyläalueen tuntumaan ja osin maakuntakaavassa maaseutumaiseksi alueeksi osoitetulle alueelle. Maa- ja metsätalousvaltaisen alueen, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta tai ympäristöarvoja (MU), maankäytössä on otettava huomioon virkistyskäyttöön liittyvät tarpeet. Myös uusia loma- ja matkailualueita koskevat kaavamääräykset sekä viheryhteyksiä koskevat merkinnät ja kaavamääräykset edellyttävät riittäviä virkistysalueita tarkemman suunnittelun yhteydessä. Urheilu- ja virkistyspalvelualueelle (VU/s) osoitettu enintään kymmenen loma-asunnon rakentamismahdollisuus (rm) sijoittuu alueelle, jonne aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan sijoittuu hiihtokeskus ja alueelle voidaan sijoittaa siihen toimintoon liittyviä rakennuksia. Tähän nähden maakuntakaava on otettu riittävästi huomioon VU/s-alueen osalta. Kokonaisuutena arvioiden maakuntakaava on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena ja se on otettu huomioon valituksenalaista kaavaa laadittaessa.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevat valitusperusteet

Ulkoilu- ja virkistyspalveluiden alue ja rakennettava alueen osa

Valituksessa on katsottu, että luontoarvoja ja maiseman vaalimista ei ole otettu huomioon siltä osin kuin urheilu- ja virkistyspalvelujen alueelle (VU/s) on osoitettu alueen osa, johon saa sijoittaa loma-asuntoja (rm).

Urheilu- ja virkistyspalvelujen (VU/s) alueen pinta-ala on kaavaselostuksen mukaan noin 15 hehtaaria. Kaavamääräyksen mukaan alue varataan hiihtokeskuksia varten. Alue on tarkoitettu ulkoilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi, jonka käyttö yleiseen virkistykseen on rajoitettua. Alueelle voidaan sijoittaa hiihtokeskus-, urheilu-, virkistys- ja vapaa-ajantoimintoja palvelevia rakennuksia, rakennelmia sekä alueen käytön edellyttämiä teitä ja reittiverkostoja. Alueella sijaitsee maakunnallisesti tärkeä Tiirismaan niittyjen perinneympäristö. Alueella tehtävät toimenpiteet on suoritettava alueen erityisluonteen edellyttämällä tavalla siten, että ympäristön erityisarvoja ei heikennetä. Maastoa muokkaavat toimenpiteet on kielletty. Rakennelmat on toteutettava siten, että ne sopeutuvat hyvin ympäröivään maisemaan ja maastonmuotoihin.

Ulkoilu- ja virkistyspalvelujen alueen länsiosaan on merkitty alueen osa, jolle saa sijoittaa loma-asuntoja enintään kymmenen kappaletta (rm). Rakennettaessa on huolehdittava, ettei rakentaminen hävitä tai heikennä liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikkoja.

Suunnittelualueen keski- ja eteläosasta on rajattu laaja alue maisemallisesti arvokkaaksi alueeksi (ma). Kaavamääräyksen mukaan alueen maisemalliset ominaispiirteet: Salpausselän rinteet, peltojen ja järvien yli avautuvat kylä- ja kartanonäkymät tulee säilyttää. Alueella tapahtuva rakentaminen ja ympäristönhoito tulee sopeuttaa alueen maisemallisiin, kulttuurihistoriallisiin ja rakennustaiteellisiin arvoihin. Ulkoilu- ja virkistyspalvelujen (VU/s) alueesta yli puolet on rajattu kuuluvaksi maisemallisesti arvokkaaksi alueeksi.

Noin puolet rm-alueeksi merkitystä alueesta on liito-oravan elinympäristöksi rajatulla alueella (luo-12, Pasurintilan pesäalue). Kaavamääräyksen mukaan ympäristön tilaan vaikuttavia toimenpiteitä suoritettaessa ja alueen läheisyyteen rakennettaessa on varmistettava, ettei merkinnän mukaisen alueen luontoarvoja vaaranneta tai heikennetä.

Voimassa olevassa Messilän-Tiirismaan osayleiskaavassa kysymyksessä oleva alue on myös osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen (VU-1) alueeksi, jolla sijaitsee alueen osa, jolle saa sijoittaa loma-asuntoja enintään kymmenen kappaletta (rm).

Hallinto-oikeus on todennut, että maisema-aluetta koskeva merkintä ei tarkoita sitä, etteikö alueelle voisi rakentaa. Rakentaminen on kaavamääräyksen ohjauksen mukaan sopeutettava alueen maisemallisiin arvoihin. Asiassa on tältä osin otettu huomioon maiseman vaaliminen.

Kaavan valmisteluaineistoon kuuluvasta luonto- ja ympäristöselvityksestä ja siihen liittyvästä kartasta ilmenee, että Pasurin tilan–Laasonpeltojen alueelta on tehty liito-oravan jätöshavaintoja useina vuosina. Alueella on havaittu olevan myös liito-oravan kolopuita. Liito-oravan elinympäristöksi rajattu alue (luo-12) on melko laaja. Alue on vain osittain päällekkäinen rm-alueeksi rajatun alueen kanssa. Kun otetaan vielä huomioon rm-alueen kaavamääräys, jonka mukaan alueelle rakennettaessa on huolehdittava, ettei rakentaminen hävitä tai heikennä liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikkoja, kaavassa on riittävästi otettu huomioon luontoarvot.

Kun otetaan huomioon voimassa olevan osayleiskaavan sisältö ja se, että valitus on yleiskaavan sisältövaatimuksiin perustuen VU/s-alueen ja mainitulle alueelle osoitetun rm-alueen osalta kohdistunut maisemaan ja luontoarvoihin, hallinto-oikeus edellä mainituilla perusteilla ja kuntalain 90 § huomioon ottaen katsoo, ettei valituksenalainen päätös ole valituksessa mainittujen perusteiden johdosta lainvastainen.

Viheryhteyttä koskeva valitusperuste

Valituksessa on katsottu, että golfkenttäaluetta tulisi supistaa, jotta viheryhteys ja virkistysmahdollisuudet olisivat riittävät.

Valituksenalaisessa kaavassa on sekä golfkenttiä varten varatun ulkoilu- ja virkistyspalvelualueen (VU-2) pohjois- että eteläpuolelle merkitty viheryhteystarvetta osoittava merkintä. Kaavamääräyksen mukaan viheryhteys toimii virkistysyhteytenä. Viheryhteyden tulee olla riittävän leveä ja sen täytyy olla puustoinen. Tämä on otettava huomioon alueen suunnittelussa ja alueelle kohdistuvissa toimenpiteissä. Aluetta ja sen lähiympäristöä suunniteltaessa on katsottava, ettei viheryhteyden toteuttamismahdollisuuksia heikennetä. Kaavakarttaan on VU-2-alueen pohjoisosaan merkitty ulkoilureitti. Alueen länsireunaan ja alueen eteläpuolelle on myös merkitty ulkoilureitit. VU-2-alueen länsipuolella on laaja luonnonsuojelualue.

Viheryhteyttä osoittavan merkinnän kaavamääräys, kaavaan merkityt ulkoilureitit ja yleiskaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen valituksenalaisessa kaavassa on otettu huomioon virkistysalueiden riittävyys VU-2-alueen osalta.

Satama-aluetta sekä matkailupalvelujen aluetta (RM-1) koskevat valitusperusteet

Valituksen mukaan satama-aluetta (LSP) koskeva määräys vähentää virkistysaluetta ja heikentää luonnonarvoja. Vesijärven rannassa sijaitsevalle matkailupalvelujen alueelle (RM-1) ei tule sallia kylpylän sijoittamista Vesijärven pilaantumisriskin ja maisemahaittojen vuoksi.

Satama-aluetta (LSP) koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle sijoittuva satama- ja palvelualue toteutetaan asemakaavan perusteella. Alueelle saa sijoittaa satamatoimintoja tukevia laitureita ja rakennelmia sekä ponttoneille rakennettuja kelluvia vapaa-ajan asuntoja. Asemakaavoituksen yhteydessä on huolehdittava siitä, että rakenne sopeutuu hyvin ympäröivään maisemaan ja maastonmuotoihin. Satama-alueen pinta-ala on kaavaselostuksen mukaan noin 24 hehtaaria.

Matkailupalvelujen aluetta (RM-1) koskevan kaavamääräyksen mukaan alue varataan matkailua palvelevaa toimintaa, kuten majoittamista, ravitsemuspalveluja, kongressi-, näyttely- ja virkistystoimintaa varten. Alueelle saa sijoittaa kylpylän. Alueelle sijoittuvan uudisrakentamisen tulee perustua asemakaavaan. Asemakaavoituksen yhteydessä tulee kiinnittää erityistä huomiota rakennusten sovittamisessa rantamaisemaan. Asemakaavoituksen yhteydessä on huolehdittava riittävistä kevyen liikenteen yhteyksistä.

Kaavan yleisten määräysten mukaan koko kaava-alueella tulee kiinnittää erityistä huomiota hulevesien riittävään käsittelyyn niin, että ne eivät pääse käsittelemättöminä luonnonvesiin, ja niin, että alueen nykyinen vesitalous ei koe merkittäviä muutoksia.

Satama-alueeksi osoitetulla alueella on venesatama. Rannan tuntumassa RM-1-alueeksi osoitetulla alueella toimii leirintäalue ja siellä sijaitsee myös uimaranta. Luonto- ja ympäristöselvityksessä on todettu, että venesataman, leirintäalueen ja uimarannan alueiden virkistyskäyttöä voidaan kehittää maisemalliset näkökohdat huomioon ottaen. Alueen on arvioitu sietävän jonkin verran muutoksia.

Kysymyksessä oleva alue on voimassa olevassa Messilän-Tiirismaan osayleiskaavassa osoitettu vesiliikenteen alueeksi, joka on varattu venesatamaa ja veneliikenteen tarvitsemia palveluita varten. Lisäksi alueelle on voimassa olevassa osayleiskaavassa osoitettu leirintäalue (RT-1) ja matkailualueiden alue (RM-2).

Satama-alue ja matkailupalvelujen alue on tarkoitettu asemakaavoitettavaksi. Rakentamisen määrää ei ole vielä suunniteltu. Alueen olosuhteet nykyisellään, alueesta esitetyt selvitykset ja niitä koskevat kaavamääräykset sekä yleiskaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen valituksenalaisessa päätöksessä on riittävästi otettu huomioon virkistystarpeet ja luontoarvot.

Kaporianpuroa ja Kiiskojaa koskevat valitusperusteet

Valituksessa on katsottu, että luontoarvoja ei ole otettu huomioon siltä osin kuin Kaporianpuron aluetta ja Kiiskojan yläjuoksua ei ole osoitettu luonnonsuojelualueeksi.

Kaporianpuron alue on valituksenalaisessa kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY/1). Kaavamääräyksen mukaan alueella tehtävät mahdolliset metsänhoidolliset tai muut hoitotoimenpiteet on suoritettava alueen erityisluonteen edellyttämällä tavalla siten, että ympäristöllisiä erityisarvoja ei vaaranneta. Luonto- ja ympäristöselvityksen mukaan puro on lähdepuro, joka virtaa Kaporianmäen länsipuolitse Kutajärven rantapellolle. Puronvarren lajistoon kuuluu muun muassa hajuheinä ja korpihohtosammal, jotka ovat luontodirektiivin liitteessä II mainittuja kasvilajeja. Selvityksessä on suositeltu, että puronvarsi suojeltaisiin luonnonsuojelualueena.

Kiiskojan yläjuoksu on valituksenalaisessa kaavassa osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeäksi alueeksi (luo/1). Kaavamääräyksen mukaan ympäristön tilaan vaikuttavia toimenpiteitä suoritettaessa ja alueen läheisyyteen rakennettaessa on varmistettava, ettei merkinnän mukaisen alueen luontoarvoja vaaranneta tai heikennetä. Alue rajoittuu kaavassa osoitettuun Kiiskojan luonnonsuojelualueeseen (SL/12). Luonto- ja ympäristöselvityksen mukaan Kiiskoja alkaa Rätäksuolta ja laskee Kutajärveen. Puronvarresta on löytynyt muun muassa turrisammalta sekä kolme kosteiden lehtojen, lehtokorpien ja lähteikköjen hyvää suojeluarvoa osoittavaa lajia. Selvityksessä on suositeltu, että alue osoitettaisiin merkinnällä luo tai s.

Kunnanhallituksen lausunnossa on katsottu, että alueita koskevat kaavamääräykset ovat riittäviä turvamaan luontoarvot. Sekä MY- että luo-alueita koskee maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n toimenpiderajoitus. Kaavassa on esitetty suojelumerkinnöillä rauhoitetut tai rauhoitetuksi hankitut alueet. Yksityisten omistamilla alueilla luontoarvot on esitetty MY- ja luo-merkinnöin.

Kaporianpuron ja Kiiskojan luontoarvot on selvitetty riittävästi ja otettu valituksenalaisessa kaavassa huomioon. Alueita koskevien kaavamääräysten sisältö sekä MY- ja luo-alueita koskeva kaavan yleisissä määräyksissä oleva toimenpiderajoitus huomioon ottaen valituksenalaisessa kaavassa on otettu huomioon luonnonarvojen vaaliminen maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Matkailupalvelujen aluetta (RM-2) koskeva valitusperuste

Valituksen mukaan virkistysalueiden riittävyyttä ja ympäristöhaittojen vähentämistä ei ole otettu huomioon siltä osin kuin Messiläntien ja Salpakankaan väliin on osoitettu uusi matkailupalvelujen alue (RM-2).

Valituksenalaisessa kaavassa Messiläntien varteen on osoitettu uusi matkailupalvelujen alue (RM-2). Kaavamääräyksen mukaan alue varataan matkailua palvelevaa toimintaa, kuten majoittamista, ravitsemuspalveluja, kongressi-, näyttely- ja virkistystoimintaa varten. Alueelle sijoittuvan uudisrakentamisen tulee perustua asemakaavaan. Asemakaavoituksen yhteydessä on huolehdittava riittävistä kevyen liikenteen yhteyksistä. Matkailupalvelujen alue on kaavaan merkityllä tärkeällä tai vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella (pv). Kaavamääräyksen mukaan alueella ei sallita toimintaa, joka saattaa huonontaa pohjaveden laatua tai vähentää sen määrää. Kaavaselostuksen mukaan alueen pinta-ala on noin neljä hehtaaria.

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu, että alue liittyy rakennettuun ympäristöön eikä alueella ole virkistysyhteyksiä. Alue on voimassa olevassa Messilän-Tiirismaan osayleiskaavassa virkistysaluetta (V). Alueen länsipuolella oleva Salpakankaan teollisuusalue on Kuntakeskuksen yleiskaavassa osoitettu teollisuus- ja varastoalueeksi (T). Kaavaselostuksen mukaan pohjavesialueelle osoitetut uudet matkailu- ja majoituskäyttöön tarkoitetut alueet liitetään jätevesiverkostoon.

Valituksessa tarkoitettu uusi matkailupalvelujen alue rajoittuu lännessä Salpakankaan teollisuusalueeseen ja idän puolella Messiläntiehen. Messiläntien ja alueen väliin on osoitettu kevyen liikenteen reitti. Suunnittelualueella on kokonaisuutena arvioituna laajat virkistyskäyttöön soveltuvat alueet. Matkailupalvelujen aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan tarkemmassa suunnittelussa on huolehdittava riittävistä kevyen liikenteen yhteyksistä. Pohjavesialue on otettava huomioon tarkemmassa suunnittelussa. Kaavamääräysten sisältö ja yleiskaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen valituksenalaisessa kaavassa on RM-2-alueen osalta riittävästi otettu huomioon ympäristöhaittojen vähentäminen ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maisema-arvoihin liittyvä valitusperuste

Valituksessa on katsottu, ettei alueen maisemallisia arvoja ole otettu huomioon.

Suunnittelualueen keski- ja eteläosasta on rajattu laaja alue maisemallisesti arvokkaaksi alueeksi (ma). Kaavamääräyksen mukaan alueen maisemalliset ominaispiirteet Salpausselän rinteet, peltojen ja järvien yli avautuvat kylä- ja kartanonäkymät tulee säilyttää. Alueella tapahtuva rakentaminen ja ympäristönhoito tulee sopeuttaa alueen maisemallisiin, kulttuurihistoriallisiin ja rakennustaiteellisiin arvoihin.

Suunnittelualueelle on rajattu useita alueita arvokkaaksi harjualueeksi tai muuksi geologiseksi muodostumaksi (ge). Kaavamääräyksen mukaan maa-ainesten otto ja muu maanpinnan muuttaminen, joka vaarantaa alueen luonnonarvojen säilymisen, on alueella kielletty.

Suunnittelualueelle on osoitettu laajat alueet luonnonsuojelualueiksi, virkistyskäyttöön tarkoitetuiksi alueiksi sekä maa- ja metsätalousalueiksi. Kun otetaan lisäksi huomioon edellä mainittujen ma- ja ge-alueita koskevien kaavamääräysten sisältö, valituksenalaisessa kaavassa on otettu alueen maisemalliset arvot huomioon.

Muut valitusperusteet

Valituksessa on katsottu, että yleiskaava ei ole riittävästi ohjeena tarkemmalle suunnittelulle. Suunnittelualueeseen olisi tullut sisällyttää myös Iso-Tiilijärveen rajoittuva alue. Maastokäytön rajoittamista koskeva päätös tulisi näkyä kaavamääräyksissä.

Kaavaselostuksen mukaan kaavan tarkoituksena on ollut laatia alueelle yleispiirteinen oikeusvaikutteinen osayleiskaava, jossa osoitetaan tarpeelliset aluevaraukset asemakaavoituksen ja muun suunnittelun ohjaamiseksi. Kaavan päätarkoituksia ovat luonnonarvojen ja virkistysmahdollisuuksien turvaaminen ja Messilän keskuksen taloudellisesti kannattava ja toiminnallisesti järkevä kehittäminen ja jatkosuunnittelu. Alueella on voimassa Hämeen lääninhallituksen 21.2.1980 antama päätös moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäytön rajoittamisesta.

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu, että muun muassa rakennusoikeuden määrä on tarkoitus ratkaista asemakaavalla. Iso-Tiilijärveen rajautuvaa aluetta koskeva kaavavalitus on ollut vireillä valituksenalaisen kaavan valmisteluaikana, eikä aluetta sen vuoksi ole otettu suunnittelualueeseen. Viranomaisneuvottelussa 29.5.2013 on todettu, ettei valituksessa mainittua Hämeen lääninhallituksen päätöstä ole tarpeen liittää kaavakartalle.

Hallinto-oikeus on todennut, että edellä selostettujen maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n, 35 §:n ja 36 §:n perusteella kunnalla on laaja harkintavalta sen suhteen, minne yleiskaava laaditaan ja mitä alueita kaavoitettavaan alueeseen sisällytetään. Kaavan laatimisen tarpeellisuus kuuluu kunnan ratkaistavaksi. Yleiskaavan tarkoituksena on maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen. Yleiskaava voi olla myös yleispiirteinen aluevarausyleiskaava. Kaavan tavoitteet huomioon ottaen valituksenalainen kaava ei ole maankäyttö- ja rakennuslain vastainen sillä perusteella, ettei siinä ole tarkemmin ohjattu rakentamisen määrää. Valituksenalainen kaava ei ole lainvastainen myöskään suunnittelualueen rajaamiseen liittyvällä perusteella taikka sillä perusteella, että lääninhallituksen päätöstä ei ole otettu kaavakartalle tai -määräyksiin.

Johtopäätös

Valituksenalainen kaava ei ole lainvastainen valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Riikka Tiainen ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hollolan ympäristöyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi yhdistys on viitannut asiassa aiemmin esitettyyn ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on katsonut valituksen perusteina olleita lainkohtia yksipuolisesti. Tulkinnat edesauttavat yksinomaan Messilän matkailuliiketoiminnan laajentamista eikä kaavoitettavan alueen luonnon- ja maisema-arvojen säilymistä yleisen virkistyskäytön turvaamiseksi.

Salpausselkä-Tiirismaata on esitetty valtakunnallisesti arvokkaaksi maisemanähtävyydeksi koko valtakunnan käsittävässä maisemainventoinnissa. Messilä-Tiirismaan osayleiskaavan alue on ensimmäisen Salpausselän reunamuodostumaa. Salpausselät ovat kansainvälisesti arvokas ja Suomen maaperän huomattavin geologinen muodostuma. Tiirismaa on Etelä-Suomen korkein kohta. Maisemallisia arvoja ei ole valituksenalaisessa kaavassa otettu riittävästi huomioon.

Yleiskaavassa on osoitettu voimassa olevan maakuntakaavan virkistysalueelle aluevarauksina MU-, M-, RA-, RA/s- ja AT-varauksia. V-merkintä turvaa virkistys-, suojelu- ja maisema-alueet muiksi muutettuja varauksia paremmin. Osayleiskaavassa on tehty merkittävä poikkeama maakuntakaavasta. Kunnallisen harkintavallan käyttö johtaa kohteiden taloudelliseen hyödyntämiseen, ei virkistys-, suojelu- ja maisema-arvojen säilyttämiseen, vaikka jälkimmäinen pitkällä aikavälillä voisikin osoittautua taloudellisemmaksi.

Urheilu- ja virkistyspalvelualueelle (VU/s) osoitettu rm-alue on liito-oravan asuinaluetta, eikä lajin lisääntymis- tai levähdyspaikkoja saa hävittää tai heikentää. Suunnittelualueesta on laaja osa rajattu maisemallisesti arvokkaaksi alueeksi. VU/s-alueelle ja sen viereiselle rm-alueelle rakentaminen heikentää Salpausselkä-Tiirismaan valtakunnallisesti arvokasta maisemanähtävyyttä.

VU-2-alueen eteläpuolinen ulkoilureitti on golfkentän ja teollisuusalueen kapeassa välissä eikä sen vartta saa riittävän puustoiseksi muutoin kuin istuttamalla golfkentän eteläkärkeen puita eli supistamalla VU-2-aluetta. Valituksenalaisessa kaavassa ei ole otettu huomioon virkistysyhteyksien riittävyyttä VU-2-alueen osalta.

Satama-alueelle sijoitettavia kelluvien vapaa-ajanasuntojen rivistöjä ei voida sopeuttaa ympäröivään rantamaisemaan ja maastonmuotoihin. RM-1-alueelle sijoitettavaksi suunniteltu kylpylä aiheuttaa sekä maisemahaittaa että Vesijärven pilaantumisriskiä. Alueen osalta ei ole otettu riittävästi huomioon virkistystarpeita eikä luontoarvoja.

Kiiskojan ja Kaporianpuron luontoarvot säilyvät parhaiten kaavoittamalla ne ja niiden varret riittävän leveälti luonnonsuojelualueiksi. Luontoarvoja ei ole tältä osin otettu riittävästi huomioon.

Matkailupalvelujen alueen (RM-2) metsä on pari vuotta sitten lähes avohakattu. Läheinen teollisuusalue saattaa muuttua asuinalueeksi, joten sen ympärillä olevat metsiköt olisi jätettävä mahdollisten asuinalueiden lähivirkistysalueiksi ja liikenteen suojaviheralueeksi. RM-2-alue ei avohakattuna enää toimi suojaviheralueena, mutta sen rakentamatta jättäminen parantaisi sen pohjoispäähän suunniteltua virkistysyhteyttä.

Hollolan kunnanhallitus on antanut selityksen.

Hollolan ympäristöyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja B sekä heidän valituskirjelmästä ilmenevät 26 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 3.9.2015 nro 15/0199/1

Asian aikaisempi käsittely

Luvian kunnanvaltuusto 18.6.2014 tekemällään päätöksellä (§ 37) hyväksynyt Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Tuulivoimapuiston kaava-alue käsittää myös Porin kaupungin aluetta. Porin kaupunginvaltuusto on 26.5.2014 tekemällään päätöksellä hyväksynyt osayleiskaavan Porin kaupungin aluetta koskevalta osalta ja päätös on saanut lainvoiman.

Osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettuna oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavassa on määrätty, että sitä voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vuorovaikutus

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Toteutunut vuorovaikutus

Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon osayleiskaavan vireille tulosta on kuulutettu Luvialla 26.5.2011. Osayleiskaavaluonnos on ollut nähtävillä 25.5.–2.7.2012. Luonnosvaiheen nähtävillä olon alussa järjestettiin yleisötilaisuus 11.6.2012, jossa kaavaluonnos esiteltiin osallisille. Osayleiskaavaehdotus oli julkisesti nähtävillä 1.6.–1.7.2013. Ehdotusvaiheessa saadun palautteen perusteella osayleiskaavaehdotukseen on tehty merkittäviä muutoksia, jonka vuoksi tarkistettu osayleiskaavaehdo­tus oli julkisesti uudelleen nähtävillä 30.11.2013–3.1.2014. Esitettyihin mielipiteisiin ja muistutuksiin on ilmoitettu kaavoittajan laatimat kannanotot.

Johtopäätökset

Kaavoituksen yhteydessä noudatettavasta vuorovaikutusmenettelystä säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa. Näissä säännöksissä muun ohella edellytetään, että kunnan on ilmoitettava perusteltu kannanotto niille, jotka ovat tehneet kaavaehdotuksesta muistutuksen.

Osalliset, pääasiassa lähialueen asukkaat, ovat kaavoitusmenettelyn aikana esittäneet kaavaluonnoksesta mielipiteensä ja tehneet nähtävillä olleista kaavaehdotuksista muistutuksia, joihin kaavoittaja on laatinut vastineet. Edellä mainitut säännökset eivät tarkemmin määrittele annettavan vastineen sisältöä ja kun otetaan huomioon mitä jäljempänä todetaan esitettyjen mielipiteiden ja muistutusten huomioon ottamisesta kaavaa laadittaessa, osallisille ilmoitetut kannanotot ovat täyttäneet mainittujen säännösten mukaiset vaatimukset.

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä kuultuaan asiassa ensin osallisia. Kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten yhteensovittamista. Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon osayleiskaavaan on sen laadinnan aikana tehty lukuisia muutoksia, jotka muun ohella ovat koskeneet tuulivoimaloiden lukumäärän vähentämistä sekä niiden sijainnin tarkistamista. Nämä muutokset ovat olleet pääosin esitettyjen mielipiteiden ja muistutusten suuntaisia. Vuorovaikutus kaavoituksessa ei kuitenkaan aina voi johtaa kaikkien esitettyjen näkökohtien huomioon ottamiseen. Näin ollen, kun otetaan huomioon edellä mainittu selvitys kaavan laatimisen vaiheista, kaavan laatimisen yhteydessä toteutuneista vuorovaikutusmahdollisuuksista sekä tiedottamisesta, kaavavalmistelulta edellytetty vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen mukaisesti.

Kaava-alueen ja sen ympäristön olosuhteet sekä kaavan tavoitteet

Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon tuulivoimapuiston alue sijoittuu Luvian kunnan ja Porin kaupungin keskustojen väli­selle alueelle, noin viisi kilometriä Luvian keskustaajamasta pohjoiseen ja noin 10 kilometriä Porin keskustasta lounaaseen. Suunnittelualue sijoittuu Raumantien (valtatie 8) ja Viasvedentien väliselle metsäalueelle. Alueen kokonaispinta-ala on noin 23,5 km². Suunnittelualue sijoittuu Luvian ja Porin rajalle siten, että kaava-alueesta noin 18,5 km₂ sijoittuu Luvian kunnan puolelle. Maa-alueet ovat pääosin yksityisten maanomistajien omistuksessa.

Kaava-alueen lähiympäristö on pääosin metsätalousaluetta, jota käytetään yleisesti virkistyskäyttöön. Tällä alueella ei kuitenkaan ole merkittyjä retkeilyreittejä tai kuntoilupolkuja. Kaava-alueen eteläosaan sijoittuu kalliokiviaineksen ottoalue, itäosaan hiekan ja soran ottoalue sekä kaakkoisosaan Porin Jätehuollon Hangassuon jäteasema. Porin kaupunkiin kuuluvalla alueella on myös jokamiesluokan moottorirata, liukkaan kelin ajoharjoittelurata ja jätteiden käsittelylaitos.

Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon osayleiskaava on käsitelty erikseen Luvian kunnan ja Porin kaupungin hallintomenettelyssä kummankin oman alueen osalta. Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on ollut laatia osayleiskaava, joka mahdollistaa 31:n tuulivoimalan rakentamisen suunnittelualueelle. Tuulivoimapuisto koostuu tuulivoimaloista perustuksineen, niitä yhdistävistä maakaapeleista, tuulipuiston sähköasemasta sekä tuulivoimaloita yhdistävistä teistä. Voimaloista 26 sijoittuu Luvian kunnan alueelle. Kaava on laadittu niin, että sitä voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennuslupien myöntämisen perusteena.

Kaavan selvityksiä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan edellä mainittuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin sekä maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Melun mallintamiseen ja arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimalarakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi oppaassa (4/2012) esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Niiden avulla voidaan tunnistaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Suosituksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB.

Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen viisi desibeliä ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Ulkomelutason suunnitteluohjearvojen lisäksi asuntojen sisätiloissa käytetään terveydensuojelulain (763/94) sisältövaatimuksiin pohjautuen asumisterveysohjeen mukaisia taajuuspainottamattomia tunnin keskiäänitasoon L_eq,1h perustuvia suunnitteluohjearvoja koskien pienitaajuista melua. Sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Ympäristöministeriö on antanut ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on annettu ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla ja se on tullut voimaan 28.2.2014. Ohje on voimassa toistaiseksi. Tuulivoimaloiden melun mallinnusohje on tarkoitettu ohjeeksi suunnittelussa arvioitaessa tuulivoimaloiden tuottamaa melukuormitusta muun ohella maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä. Ohjeen mukaan tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400-14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön takuuarvoja. Ohjeessa todetaan myös, että äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä selvitetään. Melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän (amplitudimodulaatio) vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin. Sanktio voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja näiden erityispiirteiden voidaan arvioida olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella.

Kaavaan liittyvä selvitysaineisto

Luvian Oosinselän tuulivoimapuiston ympäristövaikutusten arviointi

Oosinselän, sittemmin Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon tuulivoimapuistohanke on edellyttänyt ympäristövaikutusten arviointia koskevan lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (YVA). Hankkeesta on laadittu 17.10.2011 valmistunut ympäristövaikutusten arviointiselostus (FCG Finnish Consulting Group Oy).

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on kuvattu Luvian Oosinselkään suunnitellun tuulivoimapuiston ja huoltoteiden sekä sähkönsiirron liittymisvaihtoehtojen arvioidut ympäristövaikutukset, jos alueelle sijoitetaan 33 tuulivoimalaa (VE 1, napakorkeus 125 m ja VE 2, napakorkeus 145 m).

Ympäristövaikutusten arviointiselostukseen liittyvät seuraavat erillisselvitykset:

- Luvian Oosinselän tuulivoimapuiston ja sähkönsiirtoreittien pesimälinnustoselvitys (Ahlman Konsultointi & suunnittelu, 2011)

- Luvian Oosinselän tuulivoimapuiston lepakkoselvitys (Ahlman Konsultointi & suunnittelu, 2011)

- Luvian Oosinselän tuulivoimapuiston kevätmuuttoselvitys, talvihavainnointi ja liito-oravaselvitys (Ahlman Konsultointi & suunnittelu, 2011)

- Luvian Oosinselän tuulivoimapuiston ja sähkönsiirtoreittien kasvillisuus­selvitys (Ahlman Konsultointi & suunnittelu, 2011)

- Luvian ja Porin Oosin-Martinpalon-Hangassuon alueen lintujen syysmuuttoselvitys (Ahlman Konsultointi & suunnittelu, 2010)

- Oosin-Martinpalon-Hangassuon alueen tuulivoimapuiston YVA-menettely sekä yleiskaavan laatiminen, Arkeologinen inventointi (FCG Finnish Consulting Group Oy, 2011)

Satakunnan vaihemaakuntakaava 1

Valituksen kohteena olevaa osayleiskaavaa laadittaessa Satakunnan maakuntavaltuusto oli 13.12.2013 hyväksynyt Satakunnan vaihemaakuntakaavan 1. Ympäristöministeriö vahvisti sen sittemmin 3.12.2014. Kaavalla on määritelty maakunnallisesti merkittävät tuulivoimatuotannon alueet sekä niihin liittyvä energiahuolto. Vaihemaakuntakaava ei ole ollut vielä voimassa Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon tuulivoimapuiston osayleiskaavaa hyväksyttäessä, mutta sen aineistoa on käytetty ja voitukin käyttää selvityksenä osayleiskaavaa laadittaessa.

Maakuntakaavaselostuksen mukaan Satakunnassa maakunnallisesti merkittäviksi tuulivoimatuotannon alueiksi on luokiteltu yli 8–10 tuulivoimalan alueet, joilla on valtakunnallista, ylimaakunnallista, maakunnallista, seudullista tai ylikunnallista merkitystä. Maakunnallisen merkittävyyden raja riippuu myös alueen herkkyys­tekijöistä kuten rannikon läheisyydestä, kulttuuriympäristöstä, maisemasta, luontoarvoista, linnustosta ja asutuksen läheisyydestä. Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu yhteensä 17 maakunnallisesti merkittävää tuulivoimatuotannon aluetta, jotka sijoittuvat yhteensä 14 kunnan alueelle.

Vaihemaakuntakaavan aineistona on ollut seuraavat erillisselvitykset ja -hankkeet 2010–2013:

- Mannertuulialueet Satakunnassa, 2010–11

- Satakunnan ilmasto- ja energiastrategia, 2011–12

- Maakunnallisesti merkittävien tuulivoimatuotannon alueiden havainnollistaminen, 2011–12

- Luontotietoa tuulivoimatuotannon suunnitteluun Satakunnassa (LTSS) -hanke 2010–13, johon kuuluvat havaintokatsaukset "Suurien lintulajien kerääntymäalueet Satakunnassa vuosina 2000–2011" sekä "Isojen lintujen muuttoreitit Satakunnassa".

Nyt kysymyksessä oleva Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue sijoittuu Satakunnan vaihemaakuntakaavassa 1 osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle (tv1) siten, että tämän alueen ulkopuolelle on osayleiskaavassa osoitettu kaksi voimalapaikkaa ja useampia voimalapaikkoja sijoittuu aluerajauksen rajalle. Kysymys on maakuntakaavaselostuksen mukaisesta alueesta 13, Oosinselkä, Luvia.

Tv1-merkinnällä on vaihemaakuntakaavassa osoitettu maa-alueita, jotka soveltuvat tuulivoimatuotannon alueiksi. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon rakentamisen vaikutukset asutukseen, loma-asutukseen, maisemaan, kulttuuriperintöön, luontoon sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Lisäksi tulee ottaa huomioon lentoliikenteen aiheuttamat rajoitteet suunniteltujen alueiden soveltuvuuteen tuulivoimaloiden sijoituspaikaksi.

Aluetta suunniteltaessa tulee turvata puolustusvoimien toimintaedellytykset sekä ottaa erityisesti huomioon puolustusvoimien toiminnasta, kuten tutkajärjestelmistä ja radioyhteyksien turvaamisesta johtuvat rajoitteet.

Meluselvitys

Tuulivoimapuiston melua on mallinnettu YVA-menettelyn yhteydessä. Tällöin tuulivoimaloiden sijoitus ja lukumäärä on kuitenkin ollut erilainen sittemmin hyväksyttyyn osayleiskaavaan verrattuna.

FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy on laatinut meluselvityksen osayleiskaavaa varten. Selvityksessä on tarkasteltu kahta turbiinityyppiä. Gamesa G128-4500 -voimalatyypin lähtömelutaso on 107,5 dB, napakorkeus on 145 metriä ja roottorin halkaisija 128 metriä. Vastaavat arvot Vestas 112-3 075 -voimalatyypillä ovat 106,5 dB, 145 metriä ja 112 metriä. Meluselvityksessä on mallinnettu voimaloiden melutasot WindPro 2.8.578 -laskentaohjelmalla ISO 9613-2 General -laskentamallia käyttäen. Mallinnuksissa tuulen nopeudeksi on valittu 8 m/s ja maaperän vaimennukseksi on arvioitu 0,5. Mallinnuksen tuloksia on verrattu valtioneuvoston päätöksen VNp 993/1992 mukaisiin melutason ohjearvioihin sekä ympäristöministeriön antamiin suunnitteluohjearvoihin.

Melun leviämistä on havainnollistettu leviämiskartan avulla, jossa on esitetty melun leviämisen keskiäänitasokäyrät 5 dB:n välein. Gamesa G128-4500 -voimalatyypin meluvaikutukset ulottuvat laajemmalle kuin Vestas 112-3 075 -voimalatyypin. Vestas-voimalatyypillä valtioneuvoston päätöksen mukainen melutason ohjearvo 40 dB(A) ei ylity yhdenkään vakituisen tai loma-asunnon kohdalla. Lähimmäksi 40 dB(A) melutason rajaa sijoittuu hiihtomaja etelässä. 40 dB(A) melu­tason alue ylittää kaava-alueen rajan lounaassa, lännessä, pohjoisessa, koilli­sessa ja idässä. Selvityksen mukaan 35 dB(A) äänitaso ylittyy 15 loma-asunnon kohdalla. Sen sijaan osayleiskaavassa osoitetut virkistysalueet ja luonnonsuojelualueet sijoittuvat 45 dB(A) melutason rajan ulkopuolelle.

Osayleiskaavaehdotuksesta poistettiin sen ensimmäisen nähtävillä olon jälkeen neljä voimalaa (nro:t 1, 2, 5 ja 6). Tämän jälkeen tehtiin uusi melumallinnus edellä mainituilla voimalatyypeillä.

Selvityksen mukaan äänitason 40 dB(A) vyöhyke ulottuu kaava-alueen rajausta kauemmaksi monin paikoin. Kun huomioidaan todellisuudessa äänen kulkeutuminen vallitsevan tuulensuunnan suunnassa, selvityksessä on arvioitu suunnittelualueen etelä-lounaissektorilla meluvai­kutusten olevan vähäisempiä kuin mallinnus osoittaa. Valtatien lähiympäristössä liikennemelu peittää voimaloista aiheutuvaa melua. Melumallinnuksessa ei ole huomioitu taustamelua. Tuulivoimalat eivät myöskään pyöri koko ajan samalla teholla. Tuulennopeudella 8 m/s tuulivoimalan aiheut­tama ääni on helpommin erotettavissa kuin tätä suuremmilla tuulennopeuksil­la, jolloin tuulen aiheuttama ääni peittää voimaloiden aiheuttamaa ääntä.

Melumallinnus suoritettiin myöhemmin tarkistetun osayleiskaavaehdotuksen mukaisella kaavaratkaisulla edellä mainituilla voimalatyypeillä. Tällöin mallinnettu meluvaikutus on yli 40 dB(A) neljän vakituisen asunnon (Kaskisto, Linden, Merola, Rotikko), hiihtomajan sekä kolmen loma-asuntona käytetyn asunnon (Kylänpää) kohdalla. 35–40 dB(A) melutason vyöhykkeelle sijoittuu useita loma-asuntoja (kartalta laskien 21). Näistä 12 sijoittuu Viasvedentien läheisyyteen kaava-alueen luo­teispuolelle, viisi kaava-alueen pohjoispuolelle, yksi Sudenkuopanmäen reu­nalle kaava-alueen koillispuolelle, yksi Niitoksen ja yksi Perkolan alueelle kaava-alueen eteläpuolelle sekä yksi Niemenkylän pohjoispuolelle. Hiihtomaja reitteineen, Porsmusansuon Natura-alue ja Kankaanpään lehtokorven suojelualue jäävät 45 dB(A) äänitason ulkopuolelle, joten niidenkin kohdalla asetetut ohjearvot täyttyvät.

Melumallinnuksen epävarmuus on noin -5–+3 dB. Melutaso jää mallinnettua pienemmäksi, jos voimalatyyppinä käytetään Vestaksen V112-3 075 -tuulivoimalaa, jonka lähtömelutaso on hiljaisempi.

Melumallinnusten johtopäätösten mukaan tuulivoimaloiden aiheuttamaa melua voidaan säädellä muun muassa laitevalinnoilla ja käytön aikana toiminta-asetuksia muuttamalla. Koska tuulivoimaloiden kehitys on nopeaa, voi myös lähtömelutasoihin tulla muutoksia tuulivoimaloiden kehittyessä. Edelleen on todettu, että tarvittaessa on syytä tehdä laajemman melukartoituksen lisäksi myös kohdekohtaista laskentaa ja tarkasteluja yksittäisten melulle häiriintyvi­en kohteiden osalta.

Varjostusta ja välkettä koskeva selvitys

FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy on laatinut hanketta koskevan varjostusselvityksen. Suomessa ei ole viranomaisten antamia yleisiä määräyksiä tuulivoimaloiden muodostaman varjostuksen enimmäiskestoista eikä varjonmuodostuksen ar­viointiperusteista. Saksassa tuulivoimaloiden aiheuttama todellinen varjostusvaikutus saa olla enintään 8 tuntia/vuosi. Ruotsissa ja Tanskassa ei ole lainsäädäntöä, mutta Tanskassa on käytössä todellisella varjonmuodostuksella enimmäismäärä 10 tuntia/vuosi ja Ruotsissa 8 tuntia/vuosi.

Kaavan ehdotusvaiheessa on laadittu varjostusmallinnukset edellä mainituille Vestas ja Gamesa -voimalatyypeille. Varjostusmallinnus on laadittu WindPRO-sovelluksella, jossa huomioidaan hankealueen korkeustiedot, tuulivoimaloiden ohjeelliset sijainnit kaavaehdotuksen mukaan, tuulivoimalan napakorkeus 145 m ja roottorin halkaisija 112 m / 128 m, hankealueen aikavyöhyke sekä vaikutusalueen maksimilaajuus (noin 2 km). Mallinnuksessa otettiin huomioon auringon asema horisontissa eri kellon- ja vuodenaikoina, pilvisyys kuukausittain eli kuinka paljon aurinko paistaa ollessaan horisontin yläpuolella sekä tuulivoimalaitoksien arvioitu vuotuinen käyntiaika. Tuulivoimalaitoksien vuotuisen käyntiajan oletetaan olevan 85 %.

Gamesa-voimalatyypillä Ruotsissa ohjearvona käytetty varjostusaika 8 h/vuodessa ylittyy kuuden asunnon tai loma­-asunnon kohdalla (Elomaa 8:02, Kaskisto 10:48, Kulmala 10:34, Linden 17:21, Merola 12:46, Kylänpää 13:10), joista vain Elomaalla varjostus on mallinnuksen mukaan alle 10 h/vuodessa, muilla ylittyy myös Tanskassa käytetty ohjearvo 10 h/vuodessa. Puuston suojaavaa vaikutusta ei ole mallinnuksessa huomioitu, joten tulos antaa pahemman kuvan kuin mitä todellinen tilanne tulee olemaan, mikäli asunnon ympärillä on puustoa.

Vestas voimalatyypillä varjostusmallinnuksen mukaan varjostusaika 8 h/vuodessa ylittyy kolmen asunnon kohdalla (Kaskisto 8:20, Linden 8:43, Kylänpää 8:12). Varjostuksen arvioidaan olevan lievää. Voimalatyyppi soveltuu alueelle varjostuksen kannalta Gamesan isompiroottorista voimalaa paremmin.

Selvityksessä on arvioitu, että kokonaisuutena ajatellen tuulivoimaloiden varjostusvaikutukset jäävät asutuksen näkökulmasta lieviksi, koska varjostusajat jäävät alle muissa maissa käytettyjen ohjearvojen. Varjostusajat jäävät suhteellisen lyhyiksi (noin 15–30 min päivässä) ja vaikutukset ovat suurimmillaan keväällä ja syksyllä auringon paistaessa matalalta. Varjostusvaikutus on merkittävintä aamuisin ja iltaisin auringon nousu- ja laskuaikaan. Kriittisimpinä ajankohtina voidaan tarvittaes­sa pysäyttää eniten varjostusta aiheuttavat voimalat tietyksi ajaksi, jotta vuosittainen kokonaisvarjostusaika ei ylitä esimerkiksi kahdeksaa tuntia. Välkevaikutus voi tuulivoimalan koosta, sijainnista ja auringon kulmasta riippuen ulottua jopa 1–3 kilometrin päähän tuulivoimalasta.

Tarkistetusta kaavaehdotuksesta laadittiin päivitetty varjostusmallinnus Gamesa voimalatyypillä. Varjostusmallinnuksen tulosten mukaan yli 8 h/a varjostusvyöhykkeelle sijoit­tuu pohjoisessa kolme loma-asuntona käytettyä rakennusta (Kylänpään kohdalla), Kaskiston tila, etelässä Viitalan alueen pohjoispuolella kolme vakituista asuntoa ja lounaassa Rotikko ja kolme muuta vakituista asuntoa sen länsipuolella sekä Linden kaava-alueen länsipuolella.

Lentoestevalot

Lentoestevalojen vaikutuksia on arvioitu kaavaselostuksessa. Pimeällä tuulivoimaloista havaitaan yleensä vain punaiset/valkoiset lentoestevalot. Tuulivoimalat tulee merkitä lentoturvallisuussyistä Finavian antamien määräyksien mukaisesti.­ Lapojen ohittaessa valon syntyy vaikutelma, että valot vilkkuvat. Tämä vilkkuminen voidaan kokea häiritsevänä. Lentoestevalojen näkyvyysalue on lähes yhtä laaja kuin koko voimalan näkyvyysalue. Lentoestevalojen maisemalliset vaikutukset kohdistuvat pääosin Lankoorinniemen läheisille merialueille, josta tuulivoimapuisto voidaan havaita yhtenäisenä voimalaryhmänä kirkkaalla säällä. Hämärässä, kirkkaalla säällä tuulivoimapuistosta havaitaan lentoestevalojen muodostamat valopisteet.

Kaavaselostuksen mukaan lentoestevalot muuttavat maiseman luonnetta etenkin pimeällä ja kirkkaalla säällä, kun valot erottuvat selkeästi korkealla ilmassa. Lentoestevalojen maisemavaikutukset korostuvat pimeään aikaan. Lentoestevalot sijoittuvat voimalan napakorkeudelle 120–145 metrin korkeuteen, eikä kaikkien voimaloiden lentoestevaloja voida havaita maan pinnalta tarkastellen yhtäaikaisesti, vaan suurin osa voimaloista jää tarkastelupisteestä riippuen mahdollisesti puuston taakse. Lentoestevalojen vilkkuminen on myös tempoltaan melko rauhallista, mikä vähentää niistä koettua haittaa. Ulkomailla tehdyissä lääketieteellisissä tutkimuksissa ei suoria tuulivoimaloista aiheutuvia terveysvaikutuksia ole voitu todeta, vaan ne liittyvät enemmän ihmisten koetun terveyshaitan alueelle (esimerkiksi stressi).

Maisemavaikutukset

Tuulivoimaloiden maisemavaikutusten merkittävyyttä on arvioitu YVA-selostuksessa. Selostukseen on liitetty havainnekuvia muun muassa mereltä Lankoorinniemen kärjen suunnasta, Luvian keskustasta Niementien ja Yhdystien liittymästä, Luodonkylästä, Tuorsniementieltä Porista ja Viasvedenlahdelta Rengaskarilta.

Osayleiskaavaa varten on laadittu näkemäalueanalyysi (FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy 2013). Havainnekuvat on laadittu alueesta laadittua maastomallinnusta hyödyntäen WindPRO-ohjelmalla. Maastomallinnustarkastelun pohjalta tuulivoimapuiston lähiympäristöstä otettuihin valokuviin on mallinnettu tuulivoimalat. Mallinnusta varten otetut valokuvat on pyritty ottamaan kohteista, joille tuulivoimalat olisivat havaittavissa. Valokuvat on otettu 8.3.2013 ja valokuvasovitteet on laadittu Gamesa G12812 -voimalalla, jonka roottorin halkaisija on 128 metriä ja voimalan napakorkeus 145 metriä. Näkymäalue­analyysi on laskennallinen malli voimaloiden näkyvyydestä, ja todellisuudessa hyvissä sääolosuhteissa voimalat tai niiden osia voidaan havaita myös kauempaa tuulipuistosta, kuin näkemäalueanalyysin tulokset osoittavat.

Näkemäalueanalyysin perusteella on arvioitu, että alle 5 km:n etäisyys­vyöhykkeellä eniten voimaloita tulee näkymään Niemenkylän, Luvian keskustan länsi-, etelä- ja itäpuolisten peltoaukeiden ja Kolinummen asutuksen suuntaan sellaisille kohdille, joilta on yli 300 metrin peltoaukea tuulivoimapuiston suuntaan. Eniten voimaloita on nähtävissä Porin puolella laajojen peltoalueiden reunalle Viasvedenkylän, Niittukulman, Hankreetin, Lattomeren, Sonnimäen ja Pino­mäen suunnassa. Kun etäisyyttä lähimmistä tuulivoimaloista on yli 3 km, tuu­livoimalat eivät enää hallitse maisemakuvaa yhtä voimakkaasti kuin alle 3 km:n etäisyydellä.

Selvityksen mukaan tuulivoimapuiston vaikutuksia kaukomaisemaan arvioitaessa voimalat havaitaan selvimmin mereltä ja Viasveden­ lahden pohjois- ja koillispuoleisilta ranta-alueilta sekä avoimilta hakkuu- ja peltoalueilta tuulivoimapuiston lähialueilta (0–5 km etäisyydellä voimaloista). Ympäröivien alueiden peitteisyys, sekä maaston kumpuilevuus muodostavat kuitenkin selkeitä näkemäesteitä tuulivoimaloiden näkyvyydelle. Mereltä tarkasteltaessa tuulivoimalat on havaittavissa huomattavasti helpommin ja laajemmalle alueelle kuin mantereella, koska näkemäesteitä ei juurikaan ole. Etenkin Viasvedenlahden alueelta aina Säpin saarelle asti näkymät kohti tuulivoimaloita ovat avoimet. Tällöin tuulivoimalat ovat selkeästi havaittavissa puuston latvuston yläpuolella yhtenäisenä laajana voimalaryhmänä, jolloin maiseman luonteen muutos on merkittävä.

Vaikutuksia lähimaisemaan arvioitaessa tuulivoimapuisto näkyy yhtenäisenä tai lähes yhtenäisenä kokonaisuutena maisemassa parhaiten välittömän lähivaikutusalueen (0–3 km) avoimilla alueilla, joilta avautuu suorat näkymät kohti voimaloita. Tällaisilla alueilla tuulivoimalat muuttavat selvityksen mukaan maiseman luonnetta merkittävästi. Avoimilla pelto- ja vesialueilla on huomattava, että selkeä metsänreunan puusto peittää näkyvyyden tuulivoimaloille usean sadan metrin matkalta, ennen kuin tuulivoimalat tulevat näkyviin puuston latvuston yläpuolella.

Kaavaselostukseen on liitetty kuvasovitteet voimaloista eri etäisyyksiltä. Laadittujen kuvasovitteiden perusteella on arvioitu, että voimalat hallitsevat maisemaa alle 2,5 km:n etäisyydellä voimaloista, mikäli näkemäesteitä ei ole.

Lähimmät tuulivoimalat sijoittuvat noin 3,5 km:n päähän Luvian kirkonkylän valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön pohjoisrajasta, noin 12,5 km:n päähän Säpin majakkayhteisön ja luotsiaseman valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön kaakkoisrajasta sekä noin 7 km:n päähän Luvian saariston kalastajatilojen valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön koillisrajasta. Maisemaselvityksen mukaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaiden alueiden ja kohteiden luonne ja arvo eivät muutu merkittävästi, vaikka tuulivoimalat voidaan havaita osasta kohteita. Edelleen on todettu, että tuulivoimalat eivät sijoitu osaksi näitä arvoaluekokonaisuuksia, vaan ne ovat miellettävissä erilliseksi maisemaelementiksi arvoalueiden ulkopuolella.

Luonnonympäristöä, linnustoa ja muuta eläimistöä koskevat selvitykset

Kaava-alueen luonnonympäristöä on laajasti selvitetty Luvian Oosinselän tuulivoimapuiston YVA-selostuksessa ja sitä varten laadituissa luontoselvityksissä (Ahlman Konsultointi & suunnittelu 2011–2012). Ympäristövaikutusarvioinnin yhteydessä on alueella tehty luontoinventointi maasto­töineen, jonka taustatietoina ovat olleet Satakunnan seutukaavaliiton teettämät luonnonsuojeluselvitykset (Hakila 1984 ja 2000) sekä Porin Jätehuollon Hangassuon jäteaseman ympäristön luontoselvitys (Suunnittelukeskus 2004). Aiemmin hankealueelta ja sen lähialueelta tiedossa olevan uhanalaislajiston osalta lähtöaineistona hyödynnettiin Hertta Eliölajit -uhanalaistietokannan paikkatietoja. Lisäksi YVA-selostukseen on vaikutusten arvioinnin pohjaksi koottu lähimpien suojelualueiden sijaintitieto ja suojeluperusteet.

Toukokuussa 2011 alueella on tehty liito-oravainventointi ja heinäkuussa 2011 lepakkoselvitys, jota on täydennetty kevätmuuton ja pesinnän sekä syysmuuton osalta 2012 (Ahlman Konsultointi & suunnittelu). Kasvillisuus- ja luontotyyppi-inventoinnin maastotyöt on suoritettu kasvillisuuden parhaan kasvukauden aikaan heinäkuussa 2011 ja niissä on selvitetty alueen kasvillisuuden yleispiirteitä sekä keskitytty erityisesti arvokkaiden luontotyyppien (LSL 29 §, MetsäL 10 §, VesiL 15 a ja 17 a §, oikeastaan 1 luvun 15 a ja 17 a §) sekä uhanalaisen tai muutoin arvokkaan lajiston merkittävien elinympäristöjen paikantamiseen.

YVA-selostusta varten laadituissa linnustoselvityksissä kiinnitettiin erityistä huomiota kaikkiin suojelullisesti arvokkaisiin lajeihin, kuten Suomen Punaisen kirjan uhanalaisiin ja silmälläpidettäviin lajeihin, EU:n lintudirektiivin liitteen I lajeihin (79/409/ETY), luonnonsuojelulailla ja -asetuksella uhanalaisiksi tai erityistä suojelua vaativiksi säädettyihin lajeihin sekä Suomen kansainvälisiin erityisvastuulajeihin. Lisäksi huomioitiin tuulivoiman vaikutuksille (muun muassa törmäykset) herkiksi tiedetyt lajit (esimerkiksi petolinnut), alueella erityisen runsaana esiintyvät lajit sekä jotain tiettyä arvokasta elinympäristöä (esimerkiksi vanhat metsät, lehdot) ilmentävät lajit. Selvitysten lisäksi on haastateltu paikallisia lintu- ja luontoharrastajia ja asukkaita, Varsinais-Suomen ELY-keskusta ja Suomen WWF:n merikotkatyöryhmää.

Tuulivoimapuistoalueen pesimälinnustoa selvitettiin pesimälinnustoinventointeihin tarkoitettujen laskentamenetelmien avulla (kartoituslaskenta, linjalaskenta ja pistelaskenta) yhteensä 70 tuntia. Selvitysten mukaan kaavan mahdollistama hanke muuttaa ja pirstoo alueen elinympäristöjä, mistä voi aiheutua vähäisiä vaikutuksia alueen pesimälinnustolle esimerkiksi heikentämällä pesimämenestystä ja poikastuottoa alueella. Herkimmät lajit (esimerkiksi metso, kanahaukka) saattavat siirtyä muualle. Häiriöitä aiheuttaa muun muassa lisääntynyt liikenne ja rakentamisesta aiheutuva melu. Rakentamisen aikaiset linnustovaikutukset jäävät pääosin lyhytaikaisiksi, mutta elinympäristön muutosten koh­dalla vaikutukset ovat pysyviä osan elinympäristöstä muuttuessa peruutta­mattomasti. Pesimälinnuston kannalta alueen arvokkaimmat kohteet ovat pienialaiset varttuneemman metsän kuviot, missä muun muassa kanahaukka, palokärki ja metso pesivät. Nämä elinympäristöt jäävät pääasiassa varsinaisten voimalayksiköiden rakennuspaikkojen ulkopuolelle, joten linnustovaikutusten on arvioitu jäävän vähäisiksi, jos rakentamistoimet suoritetaan herkimmän pesimäkauden ulkopuolella esimerkiksi loppukesällä tai syksyllä.

Alueella pesii 23 suojelullisesti arvokasta lintulajia. Suojelullisesti arvokkaista lajeista osa on vesilintuja, joiden elinympäristö ei varsinaisesti muutu tuulivoimapuiston rakentamisen myötä, vaan lajit ovat enemmän sidoksissa ihmistoiminnan myötä syntyneisiin vesialtaisiin ja kosteikkoihin. Pensaikoiden ja puoliavoimen maan tai rakennetun maan lajistosta esi­merkiksi kivitasku, niittykirvinen, pikkulepinkäinen ja punavarpunen eivät luultavasti tule merkittävästi kärsimään elinympäristöjen pirstoutumisesta, sillä tuulivoimapuiston rakentaminen saattaa jopa lisätä kyseisten lajien suotuisia elinympäristöjä alueella. Sen sijaan arempien metsälajien ja etenkin iäkkäämpiä metsäkuvioita suosivien lajien (esimerkiksi metso, kanahaukka, pohjan­tikka) pesimäkantoja tuulivoimapuiston rakentaminen saattaa selvityksen mukaan heikentää pa­ikallisesti. Tuulivoimapuiston rakentamisen ei ole arvioitu aiheuttavan merkittävää törmäysriskin kasvua suurimmalle osalle hankealueella tai sen välittömässä läheisyy­dessä pesivistä lajeista.

Hankealueen kautta kulkevaa lintujen muuttovirtaa seurattiin keväällä (2011) ja syksyllä (2010) kahdessa havaintopisteessä. Hankealueen läpimuuttavista linnuista suurin törmäysriski on laulujoutsenella. Törmäysmallinnuksessa mukana olevien lajien kohdalla törmäykset ovat suhteellisen harvinaisia, suurimmalla osalla lajeista selvästi alle yksi yksilö vuodessa. Eniten törmäyksiä tapahtuisi naurulokilla, sepelkyyhkyllä sekä kurjella. Oosinselän tuulivoimapuistolla tulee väistämättä olemaan paikallisia vaikutuksia lintujen muuttoreitteihin alueella. Muuttavien lintujen törmäysriski tuulivoimaloihin arvioidaan vähäiseksi, eikä niillä ole vaikutuksia lajien populaatioihin. Tuulivoimapuiston rakentaminen tulee jossain määrin vaikuttamaan muuttolintujen tilankäyttöön ja muuttoreit­teihin paikallisesti, mutta tällä ei arvioida olevan merkittävää vaikutusta lintujen muuttoreitteihin laajemmalla Satakunnan rannikkoalueella.

Oosinselän tuulivoimapuistoa lähinnä olevat merikotkan pesäpaikat sijaitsevat noin neljän kilometrin etäisyydellä, ja kymmenen kilometrin säteellä sijaitsee lisäksi 2–3 muuta tiedossa olevaa reviiriä. Lajin kasvavan pesimäkannan vuoksi Oosinselän tuulivoima­puiston mahdollisesti aiheuttamilla merikotkatörmäyksillä ja siitä seuraavalla kuolleisuuden kasvulla ei luultavasti tule olemaan vaikutusta lajin pesimäkantaan Suomessa.

Oosinselän tuulivoimapuiston lepakkoselvitys (Ahlman 2011) on tehty hyvin yleispiirteisenä alueen suuresta pinta-alasta johtuen heinäkuussa 2011. Inventoinnissa havaittiin vain Suomen yleisintä lepakkolajia pohjanlepakkoa. Suositusten mukaisesti alueella tehtiin lepakoita koskevia lisäselvityksiä. Lepakoiden kevätmuutto ja pesintä -selvityksessä 2012 (Ahlman Konsultointi & suunnittelu, 2012) lisääntymis- ja levähdyspaikkojen inventoinnin maasto­käynnit kohdennettiin tuulivoimalapaikkojen läheisyyteen sekä aiempien maastoselvitysten perusteella muuta ympäristöä potentiaalisemmiksi arvioi­tuihin paikkoihin. Kokonaisuudessaan lepakkomäärät olivat pinta-alaan nähden hyvin vähäisiä. Merkittäviä lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ei myöskään löydetty, eikä hankealueella ole maastotöiden valossa käytännössä missään paikkoja, josta kyseisiä arvokkaita kohteita saattaisi löytää. Lepakoiden syysmuuttoselvityksen (Ahlman Konsultointi & suunnittelu, 2012) aikana havaittiin kolme eri lepakkolajia: pohjanlepakko, pikkulepakko sekä siippalajeja. Keväällä tehtyyn selvitykseen verrattuna syksyllä lepakoita ja siippoja havaittiin huomattavasti runsaammin, yhteensä 609 havaintoa. Selvityksissä lepakoiden selviä kevätmuuttoreittejä ei tulosten perusteella havaittu. Selvityksissä suositellaan muuttavien lepakoiden seurantaa tuulivoimahankkeen yhteydessä useamman vuoden ajan.

Muita alueella mahdollisesti esiintyviä EU:n luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltuja nisäkkäitä ovat susi ja karhu, mutta niiden esiintyminen alueella lienee hyvin satunnaista. Tuulivoimapuistolla tai sen sähkönsiirrolla ei arvioida olevan sellaisia merkittävän haitallisia vaikutuksia, että näiden lajien esiintyminen tai elinolot laajemmalla alueella vaarantuisivat.

Muut selvitykset

Digita Oy:ltä on pyydetty kaavaa valmisteltaessa lausunnot. Lausuntojen mukaan tuulivoimapuiston toteuttamisesta suunnitellulla tavalla ei ole teleyhteyksille ja digilaitteiden toiminnalle olennaista haittaa, eikä tuulivoimapuiston yli esimerkiksi tapahdu lainkaan antennikuvavastaanottoa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset selvitysten riittävyyden osalta

Melu

Alueelle samaan aikaan laaditussa ja vastikään vahvistetussa vaihemaakuntakaavassa on laaja-alaisesti selvitetty alueiden soveltuvuutta tuulivoimala-alueen rakentamiseen. Nyt kysymyksessä olevan osayleiskaavan tuulivoimaloiden ohjeelliset rakennuspaikat sijaitsevat pääosin vaihemaakuntakaavan Oosinselän tuulivoimala-alueella. Osayleiskaavaa varten laadituissa melumallinnuksissa ei ole kaikilta osin noudatettu ympäristöministeriön ohjeistusta tuulivoimala-alueiden suunnittelusta (4/2012). Melumallinnusten tuloksia on kuitenkin verrattu ohjeessa suositeltuihin meluarvoihin, jotka ovat matalampia kuin yleisesti noudatetut valtioneuvoston päätöksen (VNp 993/1992) mukaiset melutason ohjearvot. Melumallinnukset eivät myöskään osoita, että pienitaajuisen melun osuus sisätiloissa ylittäisi suositellut raja-arvot. Laaditut meluselvitykset eivät myöskään viittaa siihen, että mallinnuksessa käytetystä tuulivoimalatyypistä aiheutuisi sellaista merkityksellistä sykintää (amplitudimodulaatio) tai kapeakaistaista melua, jonka johdosta mallinnukseen olisi tullut sisällyttää ympäristöministeriön ohjeessa mainittu +5 dB:n suuruinen sanktio. Tuulivoimahankkeen meluvaikutukset on edellä selostetulla tavalla riittävästi selvitetty.

Hallinto-oikeus toteaa, että mikäli hanketta toteutettaessa voimalaksi valitaan muu kuin mallinnuksissa käytetyt voimalatyypit, tuulivoimaloiden melumallinnus päivitetään rakennuslupahakemuksia varten käytettävän voimalatyypin mukaan. Tässä yhteydessä on mahdollista tarvittaessa ottaa huomioon äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä sekä huomioida muut edellä mainitut ympäristöministeriön antamat tuulivoimalamelun mallintamiseen ja mittaamiseen liittyvät ohjeet.

Varjostus ja välke

Varjostusmallinnus on laadittu WindPRO-sovelluksella, jossa on otettu huomioon hankealueen korkeustiedot ja tuulivoimaloiden ohjeelliset sijainnit kaavaehdotuksen mukaan. Mallinnusta on vielä tarkennettu uudemman kaavaehdotuksen mukaisessa tilanteessa. Saatuja tuloksia on suomalaisten ohjearvojen puuttuessa verrattu pohjoismaissa ja Saksassa sovellettuihin ohjearvoihin. Voimaloiden varjostus- ja välkevaikutus on riittävästi selvitetty.

Maisema

Tuulivoimahankkeen vaikutuksia maisemaan on arvioitu sekä YVA-menettelyn että kaavan laadinnan yhteydessä. Näkemäalueanalyysissä on laaja-alaisesti kuvattu alueen ja sen ympäristön maisemallisesti arvokkaat alueet sekä esitetty havainnekuvia hankkeen vaikutuksesta kauko- ja lähimaisemassa. Maisemaselvitystä on vielä kaavan laadinnan aikana täydennetty. Myös lentoestevalojen visuaalinen vaikutus on selvitetty. Hallinto-oikeus katsoo, että maisemaa koskevissa selvityksissä on riittävän kattavasti kartoitettu arvokkaaksi luokitellut alueet ja kohteet kaava-alueella ja sen lähiympäristössä. Laadittujen selvitysten perusteella voidaan riittävän luotettavasti arvioida hankkeesta aiheutuvat maisemavaikutukset.

Luontoarvoja koskevat selvitykset

Kaava-alueen luonnonympäristöä on laajasti selvitetty Luvian Oosinselän tuulivoimapuiston YVA-selostuksessa ja sitä varten laadituissa luontoselvityksissä. Näitä selvityksiä on täydennetty muun ohella lepakkoselvityksellä ja myös linnustoa koskevia selvityksiä on täydennetty. Luonnonarvoja koskevien selvitysten tuloksia on kaavan laadinnan yhteydessä käytetty hyväksi muun ohella tuulivoimaloiden sijaintipaikkojen määrittelyssä.

Hallinto-oikeus katsoo, että laadittujen selvitysten perusteella voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset kasvi- ja eläinlajeihin sekä luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

Johtopäätös

Tuulivoimayleiskaavoituksen yhteydessä on hyödynnetty ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä tehtyjä selvityksiä ja vaihemaakuntakaavaan liittyviä selvityksiä sekä tehty runsaasti hankkeeseen liittyviä erillisselvityksiä ja niiden täydennyksiä, joissa on otettu huomioon asiantuntijaviranomaisten kaavoituksen eri vaiheissa antamia lausuntoja. Hallinto-oikeus katsoo, että hyväksytty Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon tuulivoimapuiston osayleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin.

Kaavan sisältöä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella mahdollisuudet energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Edellä tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Laadittaessa tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, jota voidaan käyttää tuulivoimalan rakennusluvan perusteena, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella, suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön ja että tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Valtioneuvoston vahvistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevan erityistavoitteen mukaan alueidenkäytössä tulee muun ohella edistää uusiutuvien energialähteiden käyttöedellytyksiä. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Kulttuuri- ja luonnonperintöä koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuri- ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomion alueiden käytön suunnittelun lähtökohtana. Tällainen inventointi on muun ohella Museoviraston valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja ympäristöjä koskeva inventointi, (RKY 2009).

Maakuntakaavoitus

Ympäristöministeriö on 30.11.2011 vahvistanut Satakunnan maakuntakaavan. Maakuntakaavassa valtaosalle osayleiskaava-alueesta ei sijoitu aluevarausmerkintöjä. Alueen kaakkoisosaan on merkitty erityisurheilualuetta (e2) ja jätteenkäsittelyaluetta (EJ). Suunnittelualueen eteläosassa on kaksi kallionoton aluetta (EO2). Alueen luoteisosan halki on merkitty tärkeä yhdystie / kokoojakatu (yt) ja keskivaiheille arvokas historiallinen tie (ht). Tuulivoimapuistoalueen kaakkoisosan halki on merkitty joko olemassa oleva tai kehitettävä ohjeellinen ulkoilureitti sekä vesihuollon kannalta tärkeät yhdysvesijohto (v) ja siirtoviemäri (j).

Osayleiskaava-alueen länsipuoli on osa rannikkoalueelle osoitettua luontomatkailun kehittämisvyöhykettä (mv3), johon kohdistuu luontomatkailun, luonnon virkistyskäytön, ulkoilu- ja muiden reitistöjen sekä luonnonsuojelun kehittämis- ja yhteensovittamistarpeita. Suunnittelualueen tuntumaan on osoitettu kaksi muinaismuistokohdetta (sm). Alueelle ja sen läheisyyteen on merkitty viisi luonnonsuojelualuetta tai -kohdetta (SL), jotka ovat luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojel­tavia. Alueeseen rajautuvan arvokkaan geologisen muodostuman, maiseman ja luonnonarvojen kannalta arvokkaan harjualueen (ge1, Porsmusa) yhteydessä sijaitseva luonnonsuojelualue on merkitty lisäksi Natura 2000 -verkostoon kuuluvaksi alueeksi. Suunnittelualueen koillispuolelle on osoitettu hiekan- ja soranoton alue (EO1, Nummensuo).

Alueen lounaispuolelle on maakuntakaavaan merkitty valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (kh1, Luvianlahden kulttuurimaisema), joka ei kuitenkaan enää kuulu valtakunnallisesti merkittävien kulttuuriympäristöjen kohdeluetteloon (RKY 2009), mutta on maakunnallisesti merkittävä, ja sen pohjoisosaan maakunnallisesti tai valtakunnallisesti merkittävä perinnemaisema (kh3, Pyynössaaren lahti). Suunnittelualueen eteläpuolelle on merkitty yhdyskuntara­kenteen laajenemissuunta, jonka maankäyttömuodoksi on osoitettu teolli­suus- ja varastotoimintojen alue. Yleiskaava-alueen kaakkoispuolitse on merkitty kaksiajorataiseksi parannettava päätie, joka on valtatie (vt), sekä alueen tuntumaan merkitty uusi eritasoliittymä (Hangassuon liittymä).

Kaavan sisältö valituksen tarkoittamin osin

Alueelle on Luvian kunnan puolella osoitettu 22 tuulivoimalan aluetta (tv-2), joihin on merkitty 26:n tuulivoimalaitoksen ohjeellinen sijainti. Tv-2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden napakorkeus saa olla enintään 145 m, edellyttäen että tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus merenpinnasta ei ylitä ilmailuviranomaisten asettamaa lentoestekorkeutta. Tuulivoimaloista ei saa aiheutua suunnitteluohjearvoja ylittävää melua lähialueen asutukselle. Tarvittaessa rakennusluvan yhteydessä on esitettävä melu- ja varjostusmallinnukset valitulla tuulivoimalatyypillä laadittuna. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava yhtenäinen ja vaalea.

Pääosa osayleiskaava-alueesta on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen sekä tuulivoimaloiden rakentaminen niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Kaava-alueen pohjois- ja länsiosaan on osoitettu maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY-3). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen, joka tulee suunnitella niin, ettei heikennetä alueen maisema- ja muita arvoja.

Kaava-alueen keskelle on osoitettu energiahuollon alue (EN), jolle voidaan rakentaa sähköasemakenttä ja enintään 150 k-m²:n suuruinen kojeistorakennus. Alueen länsiosaan on osoitettu jätteenkäsittelyalue (EJ). Kaavamääräyksen mukaan alueelle sallitaan tuulivoimaloiden rakentaminen niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja.

Kaava-alueen eteläosaan on osoitettu viisi maa-ainesten ottoaluetta (EO), urheilu- ja virkistyspalvelujen alue (VU) sekä ampumarata-alue (EA).

Kaava-alueen pohjois- ja länsiosaan on osoitettu kaksi luonnonsuojelualuetta (SL). Kaavamääräyksen mukaan alueelle ei saa rakentaa (MRL 43.2 §). Merkinnällä on osoitettu Kankaanpään lehtokorven ja Porsmusansuon luonnonsuojelualueet. Porsmusansuon SL-alue on merkitty NATURA 2000 -verkostoon kuuluvaksi tai ehdotetuksi alueeksi.

Kaava-alueen läpi on merkitty maakunnallisesti arvokas vanha tielinja ja Porsmusan alueelle on osoitettu valtakunnallisesti arvokas harjualue (ge).

Alueelle on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita, jotka ovat metsälain, luonnonsuojelulain tai vesilain mukaisia tai muuten erityisen tärkeitä elinympäristöjä (luo-1). Merkinnällä on osoitettu: 1. Kankaanpään lehtokorpi, 2. Knapernummen lehto, 3. Knapernummen korpi, 4. Rajakalliot ja 5. Rajakallioiden suot ja lehtokorvet. Lisäksi MY-3-alueelle on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet (luo-2), jotka ovat uhanalaisen lajin, liito-oravan, esiintymisalueita.

Kaavaa koskevien yleismääräysten mukaan yleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille voidaan sijoittaa yhteensä enintään 31 tuulivoimalaa ja niiden vaatima rakennusoikeus siten, että viisi tuulivoimalaa sijoitetaan Porin kaupungin puolelle ja 26 tuulivoimalaa Luvian kunnan puolelle.

Tuulivoimapuiston sisäinen sähkönsiirto on toteutettava maakaapeleina. Tuulivoimaloiden huoltotiet ja maakaa­pelit on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään. Tuulivoimaloiden huoltoteitä ja maakaapeleita ei saa sijoittaa luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeille alueille.

Yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv). Kullekin tuulivoimalalle on haettava ilmailulain 165 §:n mukainen lentoestelupa ennen voimalan rakentamista.

Kaavan sisällön lainmukaisuus

Tuulivoimapuiston sijoittuminen asutukseen nähden

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä valituksessa mainitusta kahden kilometrin suojaetäisyydestä tai muistakaan metrimääräisistä suojaetäisyyksistä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin. Kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan laadittujen selvitysten nojalla ja tässä harkinnassa otetaan myös huomioon kaavaan liitetyt haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevat kaavamääräykset.

Kunta päättää sille kuuluvan itsehallinto-oikeuden nojalla kaavan laatimisesta sekä kaavassa osoitettavan maankäytön laadusta. Kaavaa varten laaditut selvitykset kattavat koko kaava-alueen ja myös ne alueet kaava-alueen ulkopuolella, joilla kaavan toteuttamisella saattaa olla maankäytöllisiä vaikutuksia. Näiden selvitysten perusteella arvioidaan yleiskaavan terveellisyyttä, turvallisuutta ja viihtyisyyttä koskevan sekä myös muiden sisältövaatimusten täyttymistä. Tuulivoimapuiston rakentamisen mahdollistava osayleiskaava ei siten ole lainvastainen pelkästään sillä perusteella, että kaava-alueen lähiympäristössä on vakituista ja vapaa-ajan asutusta.

Terveellisyys, turvallisuus ja viihtyisyys

Laaditut melumallinnukset osoittavat, että ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukainen vakituisten asuntojen 40 dB:n yöajan melutason suunnitteluohjearvo ylittyy muutaman asunnon osalta. Loma-asuntojen 35 dB:n yöajan melutason suunnitteluohjearvo ylittyy useiden loma-asuntojen osalta. Laaditut melumallinnukset toisaalta osoittavat, että melutaso jää toisella mallinnetulla voimalatyypillä alhaisemmaksi, jolloin häiriintyvien kohteiden lukumäärä on vähäisempi. Yleensäkin melumallinnukset osoittavat, että häiriintyviin kohteisiin ulottuvaan melutasoon voidaan huomattavasti vaikuttaa voimalatyypin valinnalla.

Edellä mainittujen ohjearvojen ylittyminen ei myöskään välittömästi merkitse sitä, että kaava olisi tällä perusteella lainvastainen, vaan on arvioitava, onko mainittu haitta kaavamääräyksin tai rakennuslupamenettelyssä muutoin rajoitettavissa niin, että asumisen ja tuulivoimalarakentamisen tarpeet voidaan sovittaa yhteen siten, että saavutetaan kaavan sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu. Asiassa on otettava huomioon myös se, että viitatut 35 dB:n ja 40 dB:n yöajan melutason ohjearvot ovat ainoastaan suositusluonteisia, eikä niillä ole samanlaista oikeuskäytännössä syntynyttä sitovuutta kuin valtioneuvoston päätöksellä melutason ohjearvoista (VNp 993/1992).

Osayleiskaavaan on liitetty kaavamääräykset, joiden mukaan tuulivoimaloista ei saa aiheutua suunnitteluohjearvoja ylittävää melua lähialueen asutukselle. Lisäksi rakennusluvan yhteydessä on tarvittaessa esitettävä melu- ja varjostusmallinnukset valitulla tuulivoimalatyypillä laadittuna. Nämä määräykset voidaan ottaa huomioon arvioitaessa terveellisyyttä, turvallisuutta ja viihtyisyyttä koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä.

Valituksessa esitetyt tuulivoimaloiden rakentamisen aikaiset melu- ja liikennevaikutukset ovat lyhytaikaisia ja paikallisia. Niillä ei siten ole merkitystä ratkaistaessa mainitun yleiskaavan sisältövaatimuksen täyttymistä.

Valituksessa on vedottu myös siihen, että tuulivoimaloista putoava jää voi aiheuttaa vaaratilanteita, ja lisäksi tuulivoimaloista voi aiheutua haittaa television näkyvyydelle ja matkapuhelimien kuuluvuudelle.

Lähin tuulivoimalan sijoituspaikka sijaitsee Liikenneviraston ohjeen mukaisen 300 metrin etäisyydellä maantiestä. Tuulivoimalasta irtoava lumi ja jää voivat aiheuttaa riskin tuulivoimalan lähistöllä liikkuvalle, koska jää voi kovalla tuulella lentää jopa muutaman sadan metrin päähän voimalasta. Tuulivoimaloiden rakennusluvissa voidaan kuitenkin antaa tarvittavia määräyksiä varustaa tuulivoimalat lapojen jäänestojärjestelmällä tai jäätunnistimella ja/tai sijoittaa tuulivoimalan alueelle putoilevasta jäästä varoittavia kylttejä.

Selvitysten mukaan kaavan toteuttamisesta ei myöskään ole odotettavissa olennaista haittaa televisiolähetyksille tai matkapuhelinyhteyksille eikä pelastuslaitoksella eikä muillakaan yleistä turvallisuutta valvovilla viranomaisilla ole ollut tämän seikan osalta huomautettavaa.

Tuulivoimaloiden sijoituspaikka ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Pohjaveden pilaamiskiellosta säädetään ympäristönsuojelulaissa eikä osayleiskaava ole terveellisyyttä ja turvallisuutta koskevan kaavan sisältövaatimuksen vastainen pelkästään sillä perusteella, että voimaloiden rakentaminen tai käyttäminen saattaa valittajien käsityksen mukaan aiheuttaa uhkaa pohjaveden laadulle.

Kaava on maankäytön suunnitelma, jonka lainmukaisuutta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että kaavassa olisi annettava määräyksiä kaavan mukaisen toiminnan mahdolliseen lopettamiseen liittyvien seurausten varalta. Toiminnasta mahdollisesti aiheutuvasta haitasta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä säädetään eräistä naapuruussuhteista annetusta laissa, terveydensuojelulaissa ja ympäristönsuojelulaissa.

Kun otetaan huomioon melun ja välkkeen haitallisten vaikutusten rajoittamista koskeva kaavamääräys sekä se, että rakennuslupavaiheessa on vielä mahdollista antaa tarkentavia haittojen rajoittamista koskevia määräyksiä, hallinto-oikeus katsoo, että kaava täyttää siltä edellytetyn terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sisältövaatimuksen.

Virkistys- ja luonnonarvot

Luvian kuntaan kuuluvalle noin 18,5 km_²:n kokoiselle kaava-alueelle on osoitettu 26:n tuulivoimalan rakennuspaikkaa. Muutoin alue on pääasiassa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta eikä voimaloiden rakentaminen estä ulkoilua tällä alueella. Kaavan toteuttaminen ei siten merkittävästi vähennä virkistykseen soveltuvien alueiden määrää.

Kaava-alueella sijoittuvat Porsmusansuon ja Kankaanpään lehtokorven suojelualueet sekä luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita. Näiden alueiden säilyminen on kaavassa turvattu sijoittamalla voimalayksiköt arvoalueiden ulkopuolelle ja osoittamalla arvoalueet kaavakartalla, jolloin niiden säilyminen voidaan ottaa jatkossa huomioon myös muussa alueiden käytössä. Voimalayksiköt on selvitysten mukaan sijoitettu riittävän etäälle luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävistä alueista, luonnonsuojelu- ja Natura 2000 -alueista ja arvokkaasta geologisesta muodostumasta.

Valituksen kohteena olevaa osayleiskaavaa laadittaessa on hyväksytty Satakunnan vaihemaakuntakaava 1. Tässä kaavassa on määritelty maakunnallisesti merkittävät tuulivoimatuotannon alueet. Osayleiskaavan mukaiset tuulivoimaloiden rakennuspaikat sijoittuvat lähes kokonaan vaihemaakuntakaavan Oosinselän tuulivoimatuotannon alueelle. Vaihemaakuntakaavan tuulivoimatuotannon alueita määriteltäessä on muun ohella luontoarvoja ja linnustoa koskevin selvityksin tutkittu tuulivoimatuotantoalueiden yhteisvaikutuksia maakunnallisella tasolla.

Hankkeen toteuttamisen vaikutuksia linnustoon on arvioitu useissa selvityksissä. Muun muassa alueen pesimälinnuston osalta on todettu, että linnuston elinympäristön kannalta alueen arvokkaimmat kohteet jäävät pääasiassa varsinaisten voimalayksiköiden rakennuspaikkojen ulkopuolelle, joten linnustovaikutukset jäävät vähäisiksi, jos rakentamistoimet suoritetaan herkimmän pesimäkauden ulkopuolella. Ainoastaan joidenkin lajien pesimäkantoja tuulivoimapuiston rakentaminen saattaa heikentää pa­ikallisesti. Tuulivoimapuiston rakentamisen ei myöskään katsota aiheuttavan merkittävää törmäysriskin kasvua suurimmalle osalle hankealueella tai sen välittömässä läheisyy­dessä pesivistä lajeista.

Lintujen muuttoa koskevien selvitysten mukaan tuulivoimapuiston rakentaminen tulee jossain määrin vaikuttamaan muuttolintujen tilankäyttöön ja muuttoreit­teihin paikallisesti, mutta tällä ei arvioida olevan merkittävää vaikutusta lintujen muuttoreitteihin laajemmalla Satakunnan rannikkoalueella. Myös muuttavien lintujen törmäysriski tuulivoimaloihin on arvioitu niin vähäiseksi, ettei sillä ole vaikutuksia lajien populaatioihin.

Oosinselän-Martinpalon-Hangassuon tuulivoimapuistoa lähinnä olevat merikotkan pesäpaikat sijaitsevat noin neljän kilometrin etäisyydellä. Selvitysten mukaan tuulivoima­puiston mahdollisesti aiheuttamilla merikotkatörmäyksillä ja siitä seuraavalla kuolleisuuden kasvulla ei luultavasti tule olemaan vaikutusta lajin pesimäkantaan.

Lepakoiden esiintymistä alueella ja myös niiden muuttoa on tutkittu useammassa selvityksessä. Merkittäviä lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja alueelta ei löydetty. Selvityksissä ainoastaan suositellaan muuttavien lepakoiden seurantaa tuulivoimahankkeen yhteydessä useamman vuoden ajan.

Suden ja karhun esiintymisen alueella on arvioitu olevan hyvin satunnaista. Tuulivoimapuistolla tai sen sähkönsiirrolla ei arvioida olevan sellaisia merkittävän haitallisia vaikutuksia, että näiden lajien esiintyminen tai elinolot laajemmalla alueella vaarantuisivat.

Kun otetaan huomioon asiakirjoissa olevien luonnonarvoja koskevien selvitysten sisältö sekä kaavan ratkaisut, kaava täyttää luonnonarvojen vaalimista ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen.

Maisema- ja kulttuurihistorialliset arvot

Kaava-alue ei miltään osin ulotu Museoviraston valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä koskevassa inventoinnissa mainituille alueille. Maisemaa koskevien selvitysten perusteella on arvioitavissa, että kulttuurihistoriallisesti arvokkaiden alueiden ja kohteiden luonne ja arvo eivät muutu merkittävästi, vaikka tuulivoimalat voidaankin havaita osasta kohteita. Tuulivoimalat eivät sijoitu osaksi näitä aluekokonaisuuksia, vaan ne ovat miellettävissä erilliseksi maisemaelementiksi arvoalueiden ulkopuolella. Hankkeella ei siten ole kyseisten alueiden arvoa merkittävästi heikentäviä vaikutuksia.

Maisemaselvitysten mukaan kaava-alueella ei ole erityisiä maisemallisia arvoja. Tuulivoimalat kuitenkin näkyvät selvästi maisemassa välittömän lähivaikutusalueen eli noin kolmeen kilometriin ulottuvan alueen osalta avoimilla alueilla, joilta avautuu suorat näkymät kohti voimaloita. Tällaisilla alueilla tuulivoimalat muuttavat maiseman luonnetta merkittävästi. Toisaalta puustolla on selvä vaikutus voimaloiden näkyvyyteen lähivaikutusalueella.

Tuulivoimalat ovat teknisiä rakenteita, jotka poikkeavat selvästi luonnonmaisemasta, ja suuren kokonsa vuoksi niiden visuaalinen vaikutus ulottuu laajalle. Hanketta ei siten ole mahdollista toteuttaa aiheuttamatta muutoksia ympäristössä ja maisemakuvassa. Kaavan laatiminen edellyttää kuitenkin usein erilaisten ja keskenään ristiriitaistenkin sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden yhteensovittamista. Tähän nähden ja edellä mainitut maisemavaikutukset ja kaavan ratkaisut huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että kaava täyttää riittävästi rakennetun ympäristön ja maiseman vaalimista koskevan sisältövaatimuksen ja suunniteltu tuulivoimalarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön lain edellyttämällä tavalla. Kun arvioidaan kaavan maankäyttöratkaisuja kokonaisuutena, kaava edistää myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista.

Muut valitusperusteet

Valituksessa on esitetty, että Porin kaupunki on ollut jäävi toimimaan asiassa, koska kaupunki on toisaalta hankkeen toisen tuulivoimatoimijan Pori Energia Oy:n omistaja ja toisaalta kaupungille kuuluvat kunnalliset maankäyttö- ja rakennuslain sekä terveydensuojelulain mukaiset tehtävät.

Hallintolain mukaiset esteellisyyssäännökset eivät tule sovellettaviksi edellä mainittua valitusperustetta ratkaistaessa, koska Porin kaupungin edustajat eivät ole hallintolain tarkoittamalla tavalla osallistuneet asian käsittelyyn Luvian kunnan hallintomenettelyssä. Porin kaupunki on ollut Luvian kunnan kaavoitusmenettelyssä ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu osallinen. Valituksessa väitetyillä eturistiriidoilla ei siten ole merkitystä Luvian kaavoitusmenettelyn laillisuuden kannalta.

Valituksessa on myös todettu kaavan olevan maaomistajille kohtuuton, koska tuulivoimaloiden rakentaminen alentaa ympäristön kiinteistöjen arvoja.

Kaava-alue ja sen ympäristö on maakuntakaavassa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta eikä sinne ole osoitettu merkittäviä rakentamista koskevia aluevarauksia. Alue on tällä hetkellä pääosin maa- ja metsätalouskäytössä. Yleiskaava ei estä alueiden käyttämistä maakuntakaavan aluevarausten mukaisesti eikä nykykäyttöä vastaavasti edelleen maa- ja metsätalousalueena. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaavan toteuttamisesta aiheutuva muutos maisemakuvassa ja tämän seikan mahdollinen vaikutus kiinteistön arvoon ei ole sellainen maanomistajan kannalta kohtuuton haitta, jota maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetaan. Kaava ei muillakaan valituksessa esitetyillä perusteilla ole kohtuuton.

Yhteenveto

Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisesti ja yleiskaavan laatiminen on perustunut riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaava täyttää sitä koskevat sisältövaatimukset ja edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista. Yleiskaava ei myöskään aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa. Kunnanvaltuuston päätös ei ole lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 24 § 2 momentti, 32 § 1 momentti, 36 §, 39 §, 41 §, 62 §, 63 §, 65 §, 77 a §, 77 b § ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 19 § ja 30 §

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio ja Tuire Nurmio. Esittelijä Kari Hartzell.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet aiemmin esittämänsä ja lausuneet lisäksi vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valittajien kiinteistöt sijaitsevat 700–2 500 metrin etäisyydellä suunnitelluista tuulivoimaloista. Tuulivoimalat (31 kpl) varaavat muun maankäytön ulkopuolelle laajoja maa-alueita. Kaavan yhteydessä tehdyn melumallinnuksen mukaan ulkomelun ohjearvot 40 ja 35 dB ylittyvät useilla kiinteistöillä, mikä rajoittaa valittajien rakennusoikeutta ja maankäyttöä. Yli 2,5 MW:n tuulivoimaloiden ja asutuksen väliin tulee asettaa kahden kilometrin suojaraja. Melun suunnitteluohjearvoja noudattaen kaava-alueen rajaus tulee ulottaa 35 dB:n melualueen rajalle.

Sisämelun ja matalataajuisen melun huomiotta jättäminen vaikuttaa heikentävästi asuinviihtyvyyteen, terveyteen, kiinteistöjen arvoon ja rakennusoikeuteen. Lähimpien talojen sisämeluarviota ei ole tehty terssikaistoittain, vaikka ympäristöhallinnon ohjeet niin edellyttävät. Tuulivoimaloiden aiheuttama melutaso asuntojen sisällä tulee esittää asuntokohtaisesti kaavaselostuksessa. Huomattava osa hankealueen ympäristössä sijaitsevista rakennuksista on kevytrakenteisia vapaa-ajanasuntoja, joten tuulivoimamelu vaimenee niiden rakenteista keskimääräistä vähemmän. Loma-asuntojen kohdalla sisämelu on sama kuin ulkomelu eli sallitun ulkomelun tulee perustua sisämelurajoituksiin.

Tuulivoimaloiden rakentaminen liian lähelle asutusta on vastoin maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteita hyvän elinympäristön edellytyksistä sekä terveydensuojelulain mukaista terveellisen elinympäristön turvaamisesta. Melumallinnus toteaa melun suunnitteluohjearvojen ylittyvän, mutta mitään ratkaisuja tälle ei ole kaavassa esitetty.

Kaavan melumallinnus on vanhentunut ja puutteellinen. Melumallinnus on tehty aikaisemmin voimassa olleiden riittämättömien ohjeiden mukaan. Mallinnuksessa on otettava huomioon ympäristöhallinnon uusi ohje 2/2014. Korjattua melumallinnusta ei tule lykätä vasta rakennuslupavaiheeseen. Virheellinen melumallinnus mahdollistaa tuulivoimaloiden sijoittamisen liian lähelle asuntoja. Melumallinnuksessa ei ole esitetty matalataajuisen melun terassikaistoja eikä huomioitu merkityksellistä sykintää. Melun kapeakaistaisuus ja pienitaajuisen melun vaikutukset tulee myös mallintaa. Vaadittua melun ylärajatarkastelua ei ole tehty. Myöskään virhemarginaaleja ei ole esitetty. Melulaskennassa on käytetty

väärää maaperän vaikutuskerrointa. Kertoimen tulisi ympäristöministeriön ohjeiden mukaan olla 0. Voimaloiden lukumäärä (31 kpl) edellyttää yhteisvaikutuksesta syntyvän summa-aallon (interferenssiaallon) huomioon ottamista.

Asiaan liittyvissä asiakirjoissa ja kuulemisissa voimaloiden teho, napakorkeus, kokonaiskorkeus, melu, sijoituspaikat ja muut olennaiset seikat ovat väärin. Kaavan melumallinnus tulee tehdä käyttäen suurimman mahdollisen alueelle suunnitellun tuulivoimalan (4,2 MW) lähtötietoja. Voimaloiden rakennusluvat on myönnetty jo ehdollisina 1.9.2015. Rakennusluvat mahdollistavat suurempien voimaloiden rakentamisen kuin kaavan melumallinnuksissa on käytetty.

Tuulivoimaloiden melu- ja välkehaittojen mallinnus pitää tehdä siten, etteivät tuulivoimalat tarvitse käyntirajoituksia. Kaavassa ei saa edellyttää toiminnallista valvontaa, jota rajoitusten toteuttamisessa vaadittaisiin.

Tuulivoimala-alueen yhteisvaikutukset tulee selvittää. Asukkaat altistuvat samanaikaisesti melulle, välke- ja varjostushaitalle, lentoestevalojen aiheuttamalle häiriölle, televisiokuvalle ja kännykän toiminnalle aiheutuville häiriöille sekä maisemahaitalle. Välke- ja näkymävaikutukset olisivat erityisen suuret meren suuntaan ja erityisesti Selkämeren kansallispuistoon, joka sijaitsee lähimmillään noin kuuden kilometrin päässä hankealueesta. Tuulivoimala-alue, joka sijaitsee korkean selänteen huipulla, näkyisi lentoestevaloineen merelle 20–30 kilometrin päähän. Kaavaselostuksen kuvasovitteet eivät anna realistista kuvaa voimaloista. Selostuksessa ei ole havainnekuvia lentoestevalojen vaikutuksesta eikä kuvasovitteita näkymästä voimaloiden juurelta eri etäisyyksiltä.

Tuulivoimala-alueen harju on pohjavesialuetta, jota ei kuitenkaan ole merkitty karttaan. Alueen ympärillä sijaitsee myös useita talousvesikaivoja. Tuulivoimaloiden betoniperustuksien sisältämät lisäaineet sekä maahan pääsevä öljy muodostaisivat uhan pohjavedelle.

Tuulivoimalat häiritsisivät toteutuessaan myös television näkyvyyttä ja matkapuhelinten kuuluvuutta. Tätä ei ole huomioitu kaavaselostuksessa.

Kaavaselostuksen lintu-, lepakko- ja luontokartoitukset ovat riittämättömiä ja puutteellisia. Lisäksi tulee selvittää kaikkien lähialueille suunniteltujen tuulivoimala-alueiden yhteisvaikutukset. Alue on linnustollisesti erittäin arvokas alue, sillä se on isojen muuttolintujen, kuten metsähanhien, kurkien ja laulujoutsenten päämuuttoreittiä. Nyt linnuston päämuuttoreitille on kaavoitettu peräkkäin ainakin kolme suurta tuulivoimala-aluetta. Euroopan unionin lintudirektiivin liitteen I lajeista alueella esiintyy muun muassa metsoja ja muita metsäkanalintuja. Tuulivoimalat olisivat lisäksi sijainnillaan erityiseksi vaaraksi myös isoille petolinnuille. Hangassuon jäteasema haaskalintuineen on merikotkien saalistusaluetta. Alueelta tehty luontokartoitus ei mainitse siellä tavattavia ilvestä, hirveä, peuraa ja sutta tai niiden pesäalueita tai reviirejä.

Turvallisuusnäkökohtia, kuten voimaloiden aiheuttamaa jäävaaraa, ei ole huomioitu kaavaselostuksessa. Vaikutukset tiestöön on selvitetty puutteellisesti.

Kotieläinten laidunalue sijaitsee noin 400 metrin päässä ja metsästysseuran ampumarata noin 200 metrin päässä. Läheisten hevostallien toiminta uhkaa loppua, kun turvallinen laiduntaminen ja ratsastus metsäteillä vaarantuu.

Muistutuksia tai mielipiteitä ei ole otettu kaavoitusprosessissa huomioon. Myös asukaskysely on tehty puutteellisesti painottaen se yli 2–10 kilometrin päässä voimaloista asuviin, jolloin lähiasukkaiden mielipide on hukkunut muiden vastauksiin. Asukkaita ei ole otettu mukaan kaavoitusprosessiin, kuten olisi kuulunut.

Päätöksessä ei ole huomioitu rakentamisenaikaista melua eikä maiseman muuttumista laajojen avohakkuualueiden, teiden, sähkölinjojen ja kokoonpanoalueiden takia. Tuulivoimaloiden tekninen käyttöikä on noin 15 vuotta, mutta vaikutus lähiasukkaille ja luonnolle olisi kuitenkin kohtuuttoman suuri ja huomattavasti kauemmin jatkuva. Toiminnan loppuessa suunnitelmissa ei ole annettu vakuuksia tuulivoimaloiden purkamisesta syntyvän jätteen ja vaarallisen jätteen käsittelystä.

Tuulivoiman rakentaminen ei edistä maisemallisesti erityisten luonnon­- ja kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista. Kaava johtaisi haittavaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen ja aiheuttaisi merkittäviä ongelmia ympäristö- ja terveysvaikutuksillaan.

Päätöksenteossa on tapahtunut menettelyvirhe. Kaava-aluetta on suurennettu alkuperäisen selvityksen jälkeen. Kun Luvian hankealue on muuttunut, muutettuun tilanteeseen ei sisälly selvitystä tuulivoimaloiden muuttuneesta sijoittelusta. Tuulivoimaloiden uusista sijainneista ei ole kuultu naapureita.

Tuulivoimaloiden purkamisvelvollisuutta voimaloiden käyttöiän päätyttyä sekä tuulivoimaloiden rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvien vahinkojen korvaamista ei ole selvitetty.

Kaavassa tulee vaatia tuulivoimaloille ympäristölupaa rakentamisen edellytyksenä.

Luvian kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että valitus hylätään.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen sekä toimittaneet lisäselvitystä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat lisäksi myöhemmin toimittaneet mahdollista jääviyttä koskevan lisäkirjoituksen jossa he ovat muun ohella lausuneet, että Porin kaupungin tekninen päällikkö omistaa kiinteistöjä Luvian kunnan puolella Oosinselän tuulivoimala-alueella. Samanaikaisesti tekninen päällikkö on ollut puhujana puoltamassa tuulivoimarakentamista yleisötilaisuuksissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valituksessa esitettyä kaava-alueen laajentamista koskevaa valitusperustetta eikä lisäkirjoituksessa esitettyä Porin kaupungin teknisen päällikön esteellisyyttä koskevaa valitusperustetta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Koska kaava-alueen laajentamista ja teknisen päällikön esteellisyyttä koskevat valitusperusteet on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ne on myöhään esitettyinä jätettävä tutkimatta.

2. Valituksen hylkääminen

Kaava-alueesta tehdyt melumallinnukset osoittavat, että ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukainen vakituisten asuntojen 40 dB:n yöajan melutason suunnitteluohjearvo ylittyy eräiden asuntojen osalta. Loma-asuntojen 35 dB:n yöajan melutason suunnitteluohjearvo ylittyy useiden loma-asuntojen osalta. Meluhaitan mahdollisuutta ei jo yksin tähän nähden voida näiden asuntojen osalta pitää poissuljettuna. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on meluselvitysten osalta lausuttu, sekä erityisesti se, että kaavamääräyksen mukaan alueen toteuttamisessa eli muun ohella rakennuslupamenettelyssä on varmistettava, ettei tuulivoimalasta saa aiheutua ympäristöministeriön suositusohjearvot ylittävää melua lähiasutukselle, kaavaa ei ole pidettävä lainvastaisena valituksessa esitetyillä meluselvityksiin liittyvillä perusteilla. Jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta meluhaitan vuoksi, hankkeen toteuttaminen edellyttää rakennusluvan lisäksi ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Ympäristöluvan tarve on harkittava erikseen.

Kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Resiinafysio Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 8.10.2014 nro 669/14

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunki on 6.8.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoi­tuksella ja 8.8.2013 julkaistulla korjausilmoituksella ilmoittanut avoi­mella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston tarvitsemista lasten toimintaterapiapalvelui­den hankinnasta. Tarjouspyynnössä sopimuskaudeksi on ilmoitettu kaksi vuotta ja lisäksi enintään kahden vuoden optiokausi.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 18.2.2014 teke­mällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 40) sulkenut muun ohella Resiina­fysio Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja va­linnut 22 palveluntuottajaa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo varsinaisella sopi­muskaudella on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1 200 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Resiinafysio Oy on ollut valittajana ja Helsingin kaupunki vastapuolena, on hylännyt Resiinafysio Oy:n valituksen ja vaatimuksen suullisen kä­sittelyn toimittamisesta. Lisäksi markkinaoikeus on vel­voittanut Resiinafysio Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeuden­käyntikulut 1 280 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 105 §:n 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan asiassa on toimitetta­va suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosai­sen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaati­mus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Resiinafysio Oy on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista nimeä­miensä todistajien kuulemiseksi neljän toimintaterapeutin ansioluetteloi­den lähettämisestä valittajan tarjouksen liitteenä hankintayksikön sähköi­seen tarjousjärjestelmään.

Kun otetaan huomioon ne jäljempänä ilmenevät perusteet, joilla Resiina­fysio Oy:n valitus markkinaoikeudessa hylätään, sekä se peruste, jonka vuoksi Resiinafysio Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, ja se selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, markkinaoikeus katsoo, että suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvit­tämiseksi hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 ja 38 §:n 1 momentin nojalla. Resiinafysio Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta on siten hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tar­jouspyyntöä vastaamattomana, koska valittajan tarjouksesta on hankinta­yksikön mukaan puuttunut tarjouspyynnössä vaadittu selvitys toiminta­terapeuttien työkokemuksesta. Valittajan mukaan kyseisten liitteiden puuttuminen on johtunut teknisestä viasta hankintayksikön käyttämässä sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä. Asiassa on siten ratkaistavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkies­saan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta hankintaoikaisupäätöksessä esitetyllä perusteella.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenette­lyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen nojalla tässä asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 46 §:n 1 momentin mu­kaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palve­lun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp, s. 90 ja 91) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 46 §:n kohdalla to­dettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellai­set tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eri­telmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaa­mattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tar­jouksen hylkäämistä tulee hankintalain esitöiden mukaan arvioida ni­menomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyn­töä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayk­sikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tar­jousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle anne­taan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjous­pyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yh­teismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoa­jien taloudellista tai rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asia­kirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tar­jouksen tekemisessä. Tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa so­veltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 55–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää eh­dokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknis­tä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaati­muksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä sel­vityksiä. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää eh­dokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 101) on 56 §:n kohdalla todet­tu muun ohella, että hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjouskilpailus­ta tarjous, jossa ei ole vaadittuja selvityksiä. Harkittaessa täydennysmah­dollisuuden antamista puutteellisen tarjouksen jättäneelle tarjoajalle han­kintayksikön tulee ottaa suhteellisuuden periaatteen ja tarjoajien tasa­puolisen kohtelun vaatimukset huomioon. Pienten puutteellisuuksien vuoksi tarjousten sulkeminen tarjouskilpailusta saattaa esitöiden mukaan olla kohtuuton seuraamus rikkomuksen vakavuuteen nähden. Tällaisissa tilanteissa hankintayksikön tulisi pyytää tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään antamiaan selvityksiä tai asiakirjoja.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan palvelu­hankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai ra­kennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidol­la tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltu­vuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, ko­kemusta ja ammattitaitoa.

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 8 §:n mu­kaan sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vas­tuulla.

Asian ratkaisun kannalta keskeinen tarjouspyynnön sisältö

Hankintayksikkö on pyytänyt 8.8.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä tar­jouksia lasten toimintaterapiapalveluista. Tarjouspyynnössä on ilmoitet­tu, että tarjouskilpailussa valitaan 25 toimintaterapeuttia kattamaan Hel­singin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston lasten toimintaterapiapalve­luiden tarve. Tarjouspyynnön mukaan valinta tehdään henkilöittäin siten, että tarjoajan palveluksessa olevat tai tarjoajaan alihankintasuhteessa olevat toimintaterapeutit nimetään erikseen.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" on ilmoitettu toimintaterapeutin työkokemusvaatimuksesta muun ohella seuraavaa:

"Tähän tarjouspyyntöön voi jättää tarjouksen vain toimintaterapeutista, jolla on vähintään kahden (2) vuoden työkokemus laillistamisen jälkeen palvelukuvauksessa mainitusta lasten toimintaterapiasta. Määräaika pitää olla täynnä tarjouksen jättämisen hetkellä.

Tarjoukseen on liitettävä selvitys työkokemuksesta. Esimerkiksi CV."

Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Päätöksenteon perusteet" on ilmoitettu, että ne tarjoukset, jotka täyttävät tarjoajille ja tarjouksille asetetut vaatimuk­set ja selvitykset, vertaillaan hinnan ja laatupisteiden perusteella. Edellä mainitusta tarjouspyynnön kohdasta käy lisäksi ilmi, että tarjouksen va­lintaperusteena olleen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperus­teina ovat olleet hinta 70 pistettä ja laatu 30 pistettä.

Laatua on edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa ilmoitettu arvioi­tavan lasten toimintaterapiaan liittyvällä lisäkoulutuksella, puhetta tuke­vien ja korvaavien kommunikaatiomenetelmien (kuvat ja viittomat) hal­linnalla sekä työkokemuksella tarjouspyynnössä mainittujen lasten toi­mintaterapiassa.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"c) Työkokemus tarjouspyynnössä mainittujen lasten toimintaterapiassa: enintään 8 pistettä laatupisteistä.

Tarjouksen liitteeksi esim. CV tai kopiot työtodistuksista.

3–5 vuotta 2 pistettä

yli 5–10 vuotta 5 pistettä

yli 10 vuotta 8 pistettä.

[– –]

Hinta ja laatupisteitä antavat koulutukset ja työkokemus ilmoitetaan liit­teenä olevalla excel-muotoisella kysymyslomakkeella. Lomake tulee ko­pioida omalle koneelle ja täyttämisen jälkeen liittää tarjoukseen toimitta­japortaalissa tarjouksen jättämisen viimeisen sivun kohdassa ´lisää uusi liitetiedosto´."

Tarjouspyynnön kohdassa 13 "Muut asiat" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"1) Tarjouksen liitteet:

Tarjoukseen liitteeksi pyydetyt viranomaistodistukset tulee ladata tar­jouksen liitteeksi ko. kohdassa.

Tarjouksen liitteeksi pyydetyt todistuskopiot ja CV (tai työtodistukset) tulee toimittaa liitetiedostona tarjouksen liitteenä tarjousportaalissa ja ni­metä (otsikoida) kyseisen terapeutin nimellä.

Tarjousportaalissa tarjouksen jättämislomakkeen lopussa on liitteitä var­ten kohta ´lisää uusi liitetiedosto´."

2) Yhteenveto tarjouksen liitteeksi vaadituista todistuksista:

Ammatillisen pätevyyden todistaminen

- Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston Valviran todistus (pa­kollinen liite)

- Toimintaterapeutin työkokemus vähintään kaksi (2) vuotta. Vapaa­muotoinen selvitys, esim. CV tai kopiot työtodistuksista (pakollinen lii­te).

[– –]

Työkokemus, josta saa lisäpisteitä.

- esim. CV tai kopio työtodistuksesta (Huom: jos CV liitteenä edellä mainitussa työkokemuskohdassa, niin se riittää myös tähän).

3) Tarjousportaalin teknisen tuen yhteystiedot: tuki@cloudia.fi, puh: 020 766 1077."

Tarjouspyynnön kohdassa 15 "Tarjouksen lähettäminen" on ilmoitettu, että tarjoukset on lähetettävä sähköisesti Tarjouspalvelu.fi

-toimittajaportaalista osoitteessa https://tarjouspalvelu.fi/helsinki.

Oikeudellinen arviointi

Toimintaterapeutin vähintään kahden vuoden työkokemusta on tarjous­pyynnössä ilmoitettu käytettävän tarjoajan soveltuvuutta arvioitaessa. Lisäksi toimintaterapeutin työkokemusta vähimmäisvaatimukset ylittä­vältä osalta on ilmoitettu käytettävän kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena käytetyn laadun arvioinnissa.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 on ilmoitettu tarjoajan soveltuvuutta koske­van työkokemusvaatimuksen osalta, että tarjoukseen on liitettävä selvi­tys työkokemuksesta, esimerkiksi CV. Edelleen tarjouspyynnön kohdas­sa 9 on kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden yhteydes­sä ilmoitettu, että tarjoukseen on liitettävä esimerkiksi CV tai kopiot työ­todistuksista. Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa 13 on ilmoitettu, että tar­jouksen liitteeksi pyydetyt todistuskopiot ja CV tai työtodistukset tulee toimittaa liitetiedostona tarjouksen liitteenä tarjousportaalissa ja nimetä kyseisen terapeutin nimellä. Edellä mainitusta tarjouspyynnön kohdasta käy ilmi, että toimintaterapeutin kahden vuoden työkokemuksesta on tul­lut toimittaa pakollisena liitteenä ammatillisen pätevyyden todistamisek­si vapaamuotoinen selvitys, esimerkiksi CV tai kopiot työtodistuksista.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että tarjoajien on tullut toimittaa tarjoustensa liitteinä erillinen kirjallinen selvitys nimeämiensä toimintaterapeuttien työkoke­muksesta.

Tarjoukset on tullut lähettää sähköisesti Tarjouspalvelu.fi

-toimittajaportaalista osoitteessa https://tarjouspalvelu.fi/helsinki. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu muuta tarjouksen toimittamistapaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailussa tarjoajalla on lähtökohtai­sesti vastuu tarjouksensa ja sen liitteiden saapumisesta perille määräajas­sa. Tarjoajan tulee myös osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjous­pyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljet­tava tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Tar­jouksen sulkemista tarjouskilpailusta tulee arvioida nimenomaan tarjoa­jien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Tarjousten avauspöytäkirjasta käy ilmi, että valittajan tarjous on saapu­nut hankintayksikölle 5.9.2013. Hankintayksikön toimittaman sähköisen tarjousjärjestelmän lokitietojen mukaan valittaja on 3.9.2013 ladannut tarjouksensa liitteitä sähköiseen tarjousjärjestelmään. Lisäksi lokitietojen mukaan valittaja on 5.9.2013 ladannut sähköiseen tarjousjärjestelmään sekä tarjouksensa että tarjouksensa liitteistä neljän toimintaterapeutin koulutustodistukset ja liitteen 2 (kysymyslomake). Lokitietojen mukaan valittaja ei ole 3.9.2013 eikä liioin 5.9.2013 ladannut tarjouksensa liitteeksi selvitystä tarjouksessaan nimeämiensä toimintaterapeuttien työkokemuksesta. Kaikki muut tarjouspyynnössä vaaditut liitteet ovat sen sijaan sisältyneet valittajan tarjoukseen.

Valittaja on vastaselityksensä liitteeksi oheistanut tulosteen tietokoneen­sa näytöltä osoittaakseen valituksessaan nimeämiensä toimintaterapeut- tien ansioluetteloiden (CV) lataamisen sähköiseen tarjousjärjestelmään. Kyseisestä tulosteesta käy ilmi, että valittaja on 3.9.2013 tallentanut (muokannut) oman tietokoneensa järjestelmään pdf-muotoisena neljän toimintaterapeutin ansioluettelot (CV). Markkinaoikeus toteaa, että edel­lä mainittu tuloste ei kuitenkaan osoita tiedostojen lataamista itse sähköi­seen tarjousjärjestelmään.

Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että järjestelmän ylläpitäjän tiedossa ei ole ollut mitään, joka olisi estänyt valittajan tarjouksen liittei­den lataamisen sähköiseen kilpailutusjärjestelmään edellä mainittuina ajankohtina 3.9.2013 ja 5.9.2013. Hankintayksikön mukaan sähköisen tarjousjärjestelmän saatavuutta valvotaan ulkopuolella toimivalla vahdil­la, joka tarkistaa minuutin välein, onko järjestelmä käytettävissä. Edel­leen hankintayksikön mukaan tarjoajat ovat päässeet itse tarkastelemaan jättämäänsä tarjousta "Omat tiedot -> Jätetyt tarjoukset" -välilehtien kautta. Tarjouspyynnön kohdassa 13 on lisäksi ilmoitettu tarjousportaa­lin teknisen tuen yhteystiedot.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn selvityksen perusteella, että asias­sa ei ole osoitettu, että internetissä toimiva sähköinen tarjouskilpailujär­jestelmä ei olisi valittajan käyttäessä sähköistä tarjousjärjestelmää mah­dollistanut tarjouspyynnössä vaadittujen toimintaterapeuttien työkoke­musta koskevien liitteiden lataamista sähköiseen tarjousjärjestelmään.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että sen tarjouksen liitteenä 2 olleesta kysy­myslomakkeesta on käynyt ilmi, että valittajan nimeämillä toimintatera­peuteilla on ollut tarjouspyynnön mukainen, vähintään kahden vuoden työkokemus. Valittaja on tarjouksensa liitteessä 2 ilmoittanut, että yhdel­lä toimintaterapeutilla on ollut yli 10 vuoden työkokemus, kahdella toi­mintaterapeutilla on ollut yli viiden, mutta enintään 10 vuoden työkoke­mus ja yhdellä toimintaterapeutilla on ollut yli kolmen, mutta enintään viiden vuoden työkokemus.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä olevalla excel-muo­toisella kysymyslomakkeella tarjoajien on tullut ilmoittaa hinta ja laatu­pisteitä antavat koulutukset sekä työkokemus merkitsemällä rasti liittees­sä 2 ilmoitettuun työkokemusta koskevaan vaihteluväliin. Tarjoajien on tarjouspyynnön mukaan tullut toimittaa tarjoustensa liitteinä erillinen selvitys nimeämiensä toimintaterapeuttien työkokemuksesta. Toimintate­rapeuttien vähintään kahden vuoden työkokemusta on ilmoitettu käytet­tävän tarjoajan soveltuvuutta arvioitaessa ja lisäksi vähimmäisvaatimuk­sen ylittävältä osalta toimintaterapeuttien työkokemusta on ilmoitettu käytettävän laadun arvioinnissa. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksensa liitteenä 2 olleelle kysymyslomakkeelle tekemät merkinnät eivät ole sellaisenaan täyttäneet tarjouspyynnössä edellytettyä vaatimusta pakollisen selvityksen esittämisestä toimintaterapeutin vähintään kahden vuoden työkokemuksesta.

Kun otetaan huomioon tarjoajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu, hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta eikä ole varannut valitta­jalle tilaisuutta puutteellisen tarjouksen täydentämiseen toimintatera­peuttien työkokemuksesta esitettävien selvitysten osalta. Hankintayksi­kön ei edellä esitetyn perusteella voida katsoa menetelleen myöskään suhteellisuusperiaatteen vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankin­nassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeus­ohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeuden­käyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on vel­vollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinko­naan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeuden­käyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayk­sikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Maarit Lindroos, Pasi Yli-Ikkelä ja Riitta Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Resiinafysio Oy (jäljempänä myös yhtiö) on valituksessaan vaatinut markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä asian käsitte- lyn ajaksi ja päätöksen kumoamista sekä oikaisemista siten, että Resiinafysio Oy:n markkinaoikeuteen tekemässä valituksessa esitetyt vaatimukset hy­väksytään. Lisäksi Resiinafysio Oy on vaatinut Helsingin kaupungin velvoittamista korvaamaan Resii­nafysio Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, molemmissa viivästyskorkoineen. Resiina­fysio Oy on vielä pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä todistelun vastaa­nottamiseksi.

Yhtiö on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on edellyttänyt tarjousten lähettämistä sähköisesti Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista. Yhtiö on lähettänyt tarjouksensa ja ladannut liiteasiakirjat, mukaan lukien ansioluettelot, hankintayksikön ohjeistuksen mukaisesti portaaliin. Yhtiö ei ole saanut hankintayksiköltä vahvistusta sähköisen viestin ja liitteiden saapumisesta hankintayksikölle.

Yhtiön saatua tiedon hankintaoikaisupäätöksestä hankintayksikkö on ilmoittanut, etteivät ansioluettelot ole latautuneet portaaliin yhtiön tarjouksen yhteyteen.

Yhtiö ei ole voinut toimittaa tarjousta esimerkiksi kirjallisena hankintayksikön kirjaamoon ja siten varmistua liitteiden perillemenosta, koska sähköinen järjestelmä on ollut ainoa tarjouksen toimittamistapa. Yhtiö ei ole tiennyt, että kaikki tarjouksen liitteet eivät ole saapuneet hankintayksikölle. Ladatut laajemmat selvitykset toimintaterapeuttien työkokemuksesta ovat todennäköisesti kadonneet järjestelmästä yhtiöstä riippumattomasta syystä.

Hallintolaissa korostetaan viranomaisen huolellisuusvelvoitetta tilanteessa, jossa viranomaiseen voi olla yhteydessä ainoastaan sähköisen järjestelmän kautta. Vaikka sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain mukaan vastuu viestin perillemenosta on viestin toimittajalla, viranomainen vastaa kuitenkin siitä, että sen sähköiset tiedonsiirtomenetelmät ovat toimintakuntoisia.

Asiassa on lisäksi otettava huomioon sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §. Hankintayksikkö ei ole kyseisen pykälän edellyttämällä tavalla lähettänyt viipymättä yhtiölle asiakirjojen vastaanottamisesta ilmoitusta, josta yhtiö olisi voinut todeta, ettei järjestelmä ole välittänyt kaikkia liitetiedostoja. Koska järjestelmä ei ole ollut edellä mainitun pykälän mukainen, eikä muuta keinoa lähettää tarjousta ole ollut, hankintamenettelyssä ei ole noudatettu julkisista hankinnoista annettuja oikeusohjeita eikä hallintolainsäädäntöä.

Varmuus siitä, että yhtiö on ladannut asiakirjat järjestelmään, voidaan saavuttaa vain yhtiön nimeämällä henkilötodistelulla. Asialla on erittäin suuri merkitys yhtiölle, ja olisi kohtuutonta, mikäli yhtiö ei saisi näyttää toimittaneensa ansioluettelot hankintayksikölle.

Vaikka katsottaisiin, ettei ansioluetteloita olisi ollut tarjouksen liitteinä, on yhtiö kuitenkin toimittanut hankintayksikön edellyttämän vapaamuotoisen selvityksen toimintaterapeuttiensa vähintään kahden vuoden työkokemuksesta.

Arviointikriteerinä asiassa on ollut se, kuinka monta vuotta toimintaterapeutilla on työkokemusta. Tällainen tieto voidaan ilmoittaa yksinkertaisella tavalla, kuten yhtiö on tehnyt. Ansioluettelon tai työtodistuksen liittäminen tarjoukseen ei ole ollut pakollista, vaan yhtiö on voinut valita tavan, jolla terapeuttien työkokemus vuosina ilmoitetaan hankintayksikölle.

Yhtiö on ilmoittanut tarjouksessaan hankintayksikön laatimalla kysymyslomakkeella, että yhtiön tarjoamien toimintaterapeuttien työkokemus on tarjouspyynnön mukainen. Yhtiön tarjousta ei olisi siten tullut hylätä.

Ansioluetteloilla ei olisi ollut merkitystä tarjousvertailussa enemmän kuin mitä yhtiön toimittaman Excel-taulukon (liite 2) kokemusvuosista on ilmennyt. Laatuvertailussa käytetyt lisäkoulutusarviointi sekä puhetta tukevien ja korvaavien kommunikaatiomenetelmien hallinta ovat ilmenneet toimitetuista koulutustodistuksista.

Hankintayksikön olisi tullut joka tapauksessa pyytää yhtiöltä lisäselvitystä. Yhtiön tarjouksesta ilmenee, että tarjotuilla työntekijöillä on riittävä työkokemus, joten selvityksen väitetty puuttuminen on niin pieni virhe, että yhtiön sulkeminen tarjouskilpailusta on kohtuuton seuraus.

Oikeuskäytännön mukaan, mikäli tarjous on ehdoiltaan tarjouspyynnön vastainen, on tarjous hylättävä. Mikäli tarjouksesta puuttuu tieto, jolla ei ole merkitystä tarjousten vertailukelpoisuuteen, tarjousta ei ole oikeutta hylätä. Mikäli tarjous on epäselvä sillä tavoin, että sitä ei voi suoraan todeta sen enempää tarjouspyynnön vastaiseksi kuin tarjouspyynnön mukaiseksikaan, on tarjoajalta pyydettävä lisäselvitystä.

Oikeuskirjallisuudessa omaksutun näkemyksen mukaan tarjouksen virhettä on arvioitava siitä näkökulmasta, puuttuuko jokin tieto, tiedon osa tai selviääkö asia muuten, vai onko kyseessä jokin tarjouspyynnön vastainen ehto. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä sellaista tarjousta, jossa virhe on niin vähäinen, ettei se vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua tarjousvertailussa.

Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tarjousten sulkeminen tarjouskilpailusta pienten puutteellisuuksien vuoksi saattaa olla kohtuuton seuraamus rikkomuksen vakavuuteen nähden. Tällaisissa tilanteissa hankintayksikön tulee pyytää tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään antamiaan selvityksiä tai asiakirjoja. Tätä edellyttää myös suhteellisuusperiaate.

Yhtiö on ilmoittanut tarjouksessaan tiedot terapeuttien työkokemuksesta. Yhtiö ei siten ole jättänyt mainitsematta mitään tietoa, jolla olisi ollut merkitystä tarjousvertailussa. Mikäli yhtiö ei olisi väitetysti toimittanut ansioluetteloita eikä liite 2 olisi riittävä selvitys, hankintayksikön olisi tullut pyytää lisäselvitystä. Yhtiön koko tarjouksen hylkääminen ei ole oikeassa suhteessa toimenpiteen vaikutuksiin nähden.

Tarjouksen hylkääminen on myös kohtuutonta, kun otetaan huomioon, että sähköinen järjestelmä on ollut sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:n vastainen.

Selitys

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja Resiinafysio Oy:n velvoittamista kor­vaamaan Helsingin kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2 400 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä ja esit­tänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa. Vastuu tarjouksen ja liitteiden perillemenon tarkistamisesta on ollut yhtiöllä. Tarkistaminen on ollut mahdollista tarjousportaalissa. Yhtiö ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä siitä, että se olisi ladannut tarjouksesta puuttuneet liitteet järjestelmään.

Tarjoaja saa automaattisen vahvistuksen tarjouksen jättämisestä järjestel­mään, mutta ei yksittäisestä liitteestä tarjouksen sisällä.

Tarjouksen liitteet voivat olla sellaisia, joita hankintayksikkö pyytää la­dattavana kriteerinä tai tarjoaja liittää "Lähetys"-sivun "muut liitteet" -kohtaan. Jos kriteerille on määritelty, että lataus vaaditaan, tulee kysei­nen kenttä olla ladattuna, jotta tarjouksen lähetys onnistuu. Järjestelmä ei kuitenkaan tarkista, onko kyseisessä kentässä juuri oikea liite ladattuna. Jos liitteen lataus on onnistunut, liitteen nimi näkyy kyseisessä kohdassa.

Tarjoaja voi tarkistaa esikatselusta, mitkä liitteet tarjoukseen on ladattu. Kyseisessä pdf-näkymässä näkyy ladatun liitteen nimi. Mikäli liite on la­dattu kohtaan "muut liitteet", tulee ladatuista liitteistä listaus tarjouksen loppuun.

Kun tarjous lähetetään hankintayksikölle, siirtyy portaali vahvistussivul­le ja tarjoajalle tulee myös erillinen sähköpostivahvistus. Järjestelmä ei kuitenkaan vahvista liitteitä erikseen. Kuten vahvistuksestakin ilmenee, tarjoajan on kuitenkin itse mahdollista käydä helposti tarkistamassa tarjouspalveluun syötetyt tiedot erillisen linkin takaa. Vahvistuksessa nimenomaisesti kehotetaan tarjoajaa tarkis­tamaan tarjouksen tiedot huolellisesti.

Kyseinen vahvistusmenettely täyttää sähköisestä asioinnista viranomais­toiminnassa annetun lain 12 §:n mukaiset vaatimukset. Mainitussa pykälässä todetaan myös, että vastaanottamisesta ilmoittaminen ei vaiku­ta asian käsittelyn edellytyksiin, joista säädetään erikseen. Lain 8 §:ssä todetaan lisäksi, että sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettä­jän omalla vastuulla.

Hankintalaissa ei säädetä erikseen tarjousten vastaanottamisesta ja avaa­misesta. Hankintalaissa tai sähköisestä asioinnista viranomaistoi­minnassa annetussa laissa ei velvoiteta automaattisesti kuittaamaan erikseen jokaista tarjouksen liitettä. Tästä huolimatta yhtiö on voinut itse varmistua kaikkien liitteiden perillemenosta sähköiseen järjestelmään. Tarjouksesta saa auki pdf-muotoisen koosteen, jossa näkyvät ladattujen liitteiden nimet.

Sähköisen viestin katsotaan tulleen viranomaiselle, kun se on viranomai­sen käytettävissä vastaanottolaitteessa tai tietojärjestelmässä siten, että viestiä voidaan käsitellä.

Sähköisesti saapuneet tarjoukset on säilytettävä luotettavalla tavalla. Tar­jouksia ei saa eikä ole mahdollista avata ennen tarjousmääräajan päätty­mistä. Sen jälkeen järjestelmä lähettää sähköpostiviestin tiedoksi tarjous­ten käsittelijälle ja antaa luoda avauspöytäkirjan. Tarjousten avaajat kir­jataan ja tulostetaan avauspöytäkirja, jonka avaajat allekirjoittavat. Heti avauspöytäkirjan luomisen jälkeen tarjoukset avautuvat käsiteltäviksi.

Vaikka tarjous saapuisi kirjeitse, hankintayksikkö antaa kuittauksen ai­noastaan tarjouskuoren vastaanottamisesta. Kuorta ei avata eikä liitteitä kuitata vastaanotetuiksi. Kirjallisetkin tarjoukset on säilytettävä avaa­mattomina erilliseen avaustilaisuuteen saakka. Tällöinkin avaustilaisuus pidetään vasta tarjousajan päätyttyä. Tarjousten avaamisesta laaditaan avauspöytäkirja, jonka avaajat allekirjoittavat. Tarjousten kä­sittely voidaan aloittaa vasta tämän jälkeen. Sähköinen tarjousmenettely ei näin ollen tältä osin eroa kirjeitse lähetet­tävien tarjousten vastaanottamisesta ja avaamisesta.

Tarjousten jälkikäteisen täydentämisen salliminen syrjisi muita tarjoajia, jotka ovat laatineet tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisesti. Asian suulliselle käsittelylle ei ole tarvetta.

Vastaselitys

Resiinafysio Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouksen sähköisessä jättämisjärjestelmässä ansioluetteloiden liittä­mistä tarjoukseen ei ollut määritelty pakolliseksi kriteeriksi.

Yhtiö ei ole saanut erillistä sähköpostivahvistusta jätetystä tar­jouksesta, vaan palvelun sivulle on tullut vain viesti "tarjous jätetty" eikä esimerkiksi tietoa siitä, mitkä liitteet ovat tai eivät ole latautuneet. Seli­tyksen liitteenä esitetty asiakirja ei myöskään osoita, että yhtiö olisi saa­nut vahvistuksen. Kyseisessä liitteessä oleva maininta siitä, että tarjousta voisi muokata määräaikaan asti, on myös harhaanjohtava. Yhtiön lähet­täessä tarjousta järjestelmä on nimenomaisesti kysynyt "oletko aivan varma, jätettyä tarjousta ei voi muuttaa tai täydentää". Hankintayksikön sittem­min järjestelmäänsä mahdollisesti tekemillä korjauksilla ei ole merkitys­tä asian arvioinnissa.

Mikäli tarjoukset olisi saanut toimittaa kirjeitse, yhtiöllä olisi ollut mah­dollisuus tarkistaa kirjeen sisältämät asiakirjat. Yhtiö on huolellisesti tarkastanut syöttämänsä tiedot niitä ladatessaan, eikä yhtiö ole tiennyt, että ne olisi pitänyt vielä jälkikäteen tarkastaa "omista tie­doista". Siihen ei myöskään ole näyttänyt olevan aihetta, koska järjestel­mä ei ole ilmoittanut puutteesta liitteiden lataamisessa.

Kyse ei olisi tarjouksen jälkikäteisestä täydentämisestä, vaan hankinta­yksikölle epäselväksi jääneen asian tarkentamisesta.

Lisäselitys

Helsingin kaupunki on lisäselityksessään esittänyt muun ohella seuraa­vaa:

Tarjouspyynnössä on vaadittu pakollisena selvitys työkoke­muksesta.

Se, ettei yhtiö ole saanut erillistä sähköpostivahvistusta jättämästään tar­jouksesta, on voinut johtua siitä, että vahvistusviesti on mennyt roska­posteihin. Järjestelmän lähettämät viestit sisältävät yleensä vähän tekstiä ja linkin sekä joissain tapauksissa liitteen. Roskapostisuodatin saattaa tulkita tämäntyyppisen viestin roskapostiksi. Lisäksi on olemassa ratkai­suja, joissa roskaposteja suodatetaan jo palomuurissa, jolloin viestejä ei löydy edes vastaanottajan roskapostikansiosta.

Merkitystä ei ole sillä, onko vastaanottajan roskapostisuodatin suodatta­nut viestin vai ei, koska yhtiö on joka tapauksessa saanut "tarjous jätet­ty" -vahvistuksen tarjousportaalin vahvistussivulla.

Kuvattu vahvistusmenettely on ollut olemassa jo valituksen kohteena olevan tarjouskilpailun aikana. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu yhteystiedot tar­jousportaalin tekniseen tukeen, johon valittajalla olisi ollut mahdollisuus ottaa yhteyttä, jos liitteiden lataamisessa ja latautumisen varmistamisessa olisi ollut epäselvyyttä.

Lokitietojen perusteella on todettavissa, että yhtiö on voinut muokata tarjoustaan ennen sen lähettämistä. Tarjousportaalissa ei ole ollut vikaa, joka olisi estänyt liitteiden lataamisen tai aiheuttanut sen, että osa yhtiön asiakirjoista olisi ladattaessa kadonnut.

Lokitietojen mukaan yhtiö on työstänyt tarjoustaan 3.9. ja 5.9.2013 lataa­malla liitteitä, mutta yhtiö ei kuitenkaan ole ladannut selvitystä toiminta­terapeuttien työkokemuksesta. Tarjoajan vastuulla on, että kaikki sen ladattavaksi aiotut liitteet myös tulevat ladatuiksi.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus hylätä valittajan tarjous, koska siitä ovat puuttuneet tarjouspyynnössä edellytetyt tarjoajan soveltuvuuden ar­viointiin liittyvät selvitykset. Vähimmäisvaatimusten ylittävin osin työ­kokemuksen osoittamisella on ollut merkitystä tarjousten vertailussa.

Resiinafysio Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausuman anta­miseen lisäselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Resiinafysio Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Resiinafysio Oy määrätään korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 400 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

4. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyydetty suullista käsittelyä tarjouksen lähettämistä koskevan näytön esittämiseksi.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Resiinafysio Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista asian ratkaisemiseksi muutoin saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin nojalla.

2. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on viipymättä ilmoitettava sähköisen asiakirjan vastaanottamisesta lähettäjälle. Ilmoitus voidaan toimittaa tietojärjestelmän välityksellä automaattisena kuittauksena tai muutoin. Vastaanottamisesta ilmoittaminen ei vaikuta asian käsittelyn edellytyksiin, joista säädetään erikseen.

Resiinafysio Oy on esittänyt, ettei Helsingin kaupungin käyttämä sähköinen tarjousjärjestelmä ole täyttänyt edellä mainitussa lainkohdassa asetettua vaatimusta, koska yhtiölle ei ole lähetetty viipymättä sellaista ilmoitusta asiakirjojen vastaanottamisesta, josta yhtiö olisi voinut todeta, ettei järjestelmä ole välittänyt kaikkia tarjouksen liitteitä hankintayksikölle. Tämän vuoksi ja kun muutakaan keinoa lähettää tarjousta ei ole ollut, hankintayksikkö on menetellyt Resiinafysio Oy:n mukaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut lähettää sähköisesti Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista. Resiinafysio Oy:n itsensäkin mukaan kyseisen sähköisen tarjousjärjestelmän sivulle on yhtiön lähetettyä tarjouksen tullut viesti "tarjous jätetty".

Kyseinen ilmoitus täyttää sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:ssä asetetun vaatimuksen asiakirjan vastaanottamisesta ilmoittamisesta, kun otetaan huomioon se, ettei mainittu lainkohta velvoita viranomaista ilmoittamaan sähköisen asiakirjan kunkin liitteen vastaanottamisesta erikseen.

Kun Resiinafysio Oy on saanut edellä mainitun ilmoituksen tarjouksen jättämisestä, ei asian arvioinnin kannalta merkitystä ole myöskään sillä, onko yhtiö sen lisäksi saanut erillisen sähköpostivahvistuksen tarjouksen jättämisestä. Vastaanottamisesta ilmoittaminen ei myöskään ylipäätään vaikuta asian käsittelyn edellytyksiin.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Resiinafysio Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta sen oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Helsingin kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Resiinafysio Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

4. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.