Asia Valitus ympäristölupa-asiassa

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.11.2015 nro 15/0324/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 3.10.2014 viraston ympäristölupavastuualueella tehdyllä päätöksellä nro 190/2014/1 myöntänyt Nordkalk Oy Ab:lle ympäristöluvan Ihalaisen kaivoksen toimintojen muutoksille Lappeenrannassa. Muutoshakemus on koskenut olemassa olevan läjitysalueen korottamista ja laajentamista, uuden läjitysalueen perustamista sekä uuden kivenkäsittelylinjan rakentamista. Aluehallintovirastoon päätökseen on liitetty Ihalaisen kaivoksen toimintaa koskevat lupamääräykset 1–17 kokonaisuudessaan.

Päätöksen lupamääräys 5 kuuluu seuraavasti:

5. Jätteet, niiden käsittely ja hyödyntäminen

Toiminta on siten järjestettävä, että jätettä syntyy mahdollisimman vähän. Hyötykäyttökelpoiset jätteet on toimitettava käsiteltäväksi laitokseen tai käyttökohteeseen, jonka ympäristöluvassa tai sitä vastaavassa päätöksessä on hyväksytty kyseisen jätteen hyödyntäminen. Vain hyötykäyttöön kelpaamattomat jätteet voidaan toimittaa kaatopaikalle.

Toiminnassa muodostuvat jätteet on lajiteltava ja säilytettävä toisistaan erillään ja niitä on käsiteltävä siten, että niistä ei aiheudu epäsiisteyttä, roskaantumista, pölyämistä, hajuhaittaa, pilaantumisvaaraa maaperälle tai pinta- tai pohjavesille eikä muutakaan haittaa ympäristölle. Räjähdysainejäämiä sisältävien jätteiden käsittelyssä on muutoin noudatettava räjähdysaineita koskevia säädöksiä.

Poistettavat pintamaat ja louhinnasta muodostuva sivukivi on ensisijaisesti hyödynnettävä esimerkiksi tierakenteissa, muussa maarakentamisessa toiminta-alueella tai sen ulkopuolella, louhoksien täytössä ja maisemoinnissa sekä murskaamossa erilaisten murskeiden tuottamiseksi.

Vaaralliset jätteet on varastoitava asianmukaisesti merkityissä astioissa tai säiliöissä katettuna tai muuten vesitiiviisti. Erilaiset vaaralliset jätteet on pidettävä erillään toisistaan ja ryhmiteltävä ja merkittävä ominaisuuksiensa mukaan. Öljyjätteeseen ei saa varastoinnin aikana sekoittaa muuta jätettä tai ainetta eikä eri öljyjätelaatuja saa tarpeettomasti sekoittaa keskenään. Nestemäiset vaaralliset jätteet on varastoitava tiiviillä, reunakorokkein varustetulla alustalla tai muulla ympäristönsuojelun kannalta yhtä tehokkaalla tavalla siten, ettei niistä aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle. Vaarallisten jätteiden pääsy maaperään, pohja- tai pintavesiin on estettävä.

Vaaralliset jätteet on toimitettava käsiteltäväksi laitokseen, jonka ympäristöluvassa tai sitä vastaavassa päätöksessä on hyväksytty kyseisen vaarallisen jätteen käsittely. Hyödyntämiskelpoiset jäteöljyt ja öljyä sisältävät jätteet on toimitettava käsiteltäväksi laitokseen, jonka ympäristöluvassa tai sitä vastaavassa päätöksessä on hyväksytty kyseisen vaarallisen jätteen hyödyntäminen. Vaarallista jätettä luovutettaessa on jätteen siirrosta laadittava siirtoasiakirja, josta ilmenevät valtioneuvoston päätöksen 659/1996 mukaiset tiedot.

Luvan saajan on noudatettava hakemukseen sisältyvää kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa. Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on arvioitava ja tarkistettava viimeistään 1.12.2018.

Rikastushiekka, sivukivi ja maanpoistomassa luokitellaan pysyväksi kaivannaisjätteeksi.

Rikastushiekan läjitysalueelle saa läjittää rikastamojen nykyisessä toiminnassa syntyvää rikastushiekkaa (VNA 179/2012; jäteluokka 01 04 12). Rikastustoiminnassa ja rikastuskemikaalien käytössä tapahtuvista rikastushiekan koostumukseen olennaisesti vaikuttavista muutoksista on ennalta ilmoitettava Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle ja Lappeenrannan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Muutosten vaikutus rikastushiekan koostumukseen ja jäteluokitukseen on tällaisen muutoksen tapahtuessa selvitettävä ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla.

Rikastushiekasta tulee analysoida vuosittain ainakin rikki- (S), arseeni- (As), kad­mium- (Cd), kromi- (Cr), kupari- (Cu), nikkeli- (Ni), lyijy- (Pb) ja sinkkipitoisuudet (Zn) sekä niiden liukoisuus. Mikäli raskasmetallien pitoisuudet ja liukoisuudet ovat peräkkäisten analyysien perusteella riittävän vakiot, voidaan analysointiväliä muuttaa ELY-keskuksen erillisellä hyväksynnällä. Analyysitulokset tulee toimittaa Kaakkois-Suomen ELY-keskukseen ja Lappeenrannan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle viimeistään laitoksen vuosiraportoinnin yhteydessä.

Maanparannusaineet, jotka valmistetaan rikastushiekasta lisäämällä siihen dolomiittikalkkikiveä, PCC-kalkin saostusjäämää tai muuta vastaavaa kemikaalia ja jotka täyttävät lannoitevalmisteista annetun asetuksen mukaiset vaatimukset, ovat tuotteita.

Nordkalk Kalsiitti 2 LV, joka täyttää lannoitevalmisteista annetun asetuksen mukaiset vaatimukset ja jota käytetään maanparannusaineena, on sivutuote.

Maarakennuksessa käytettävä suodatinhiekka Nordkalk FS on sivutuote, kun seuraavat materiaalin ominaisuuden täyttyvät:

– Materiaalin rikkipitoisuus alittaa pitoisuuden 0,1 % tai rikkipitoisuuden ollessa yli 0,1 % mutta alle 1,0 % materiaali ei omaa haponmuodostuspotentiaalia eli NP/AP-suhde on yli 4.

– Pitoisuudet alittavat PIMA-asetuksessa mainittujen yhdisteiden pitoisuuksien kynnysarvot.

Edellä kuvatut ominaisuudet täyttävää rikastushiekkaa voidaan käyttää maarakentamisessa alueilla, jotka eivät sijaitse tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesi­alueella.

Sivukiven ja maanpoistomassojen läjitysalueelle saa sijoittaa pysyvää maa- ja kiviainesta kuten maanpoistomassoja ja sivukiveä (jäteluokka 01 01 02) sekä toiminnassa syntyviä muita kiviainesjätteitä (01 04 08, 01 04 09 ja 01 04 10).

Laskeutusaltaista poistettavat lietteet ja muut toiminnassa muodostuvat lietteet on käsiteltävä ja sijoitettava siten, ettei niistä aiheudu vesien pilaantumista.

Aluehallintovirasto on perustellut lupamääräystä 5 seuraavasti:

Määräys 5. Jätteitä ja jätehuoltoa koskevassa päätöksen ratkaisuosassa on (aikaisemman luvan) termi "ongelmajäte" korvattu termillä "vaarallinen jäte", termi "käsittely" termillä "loppukäsittely" ja termi "hyödyntäminen ja loppukäsittely" termillä "käsittely", jotka vastaavat 1.5.2012 voimaan tulleessa uudessa jätelaissa (646/2011) käytettäviä termejä.

Toiminnasta muodostuu jätteitä, jotka varastoidaan jätejakeittain erillisiin varastopaikkoihin jätteen keräilyä ja kuljetusta varten. Jätelain 15 §:n mukaan jätteet on kerättävä ja pidettävä toisistaan erillään jätehuollon kaikissa vaiheissa siinä laajuudessa kuin se on muun muassa jätehuollon asianmukaisen järjestämisen kannalta tarpeellista sekä teknisesti ja taloudellisesti mahdollista.

Määräykset jätteiden loppukäsittelystä annetaan ympäristönsuojelulain 45 §:n 1 momentin nojalla. Jätelain 8 §:n mukaan jätteen syntyä on ehkäistävä. Jätteen haltijaa koskevat jätelain 2 luvun mukaiset yleiset huolehtimisvelvollisuudet jätehuollon järjestämisessä, muun muassa velvoite hyödyntää jäte, jos se on teknisesti mahdollista ilman kohtuuttomia lisäkustannuksia. Toiminnassa syntyvistä jätteistä merkittävä osa on hyödyntämiskelpoista. Valtakunnallinen ja alueellinen jätesuunnitelma edellyttävät jätteiden synnyn ehkäisemistä, jätteiden määrän vähentämistä sekä toiminnan keskittämistä ja tehostamista. Louhinnassa muodostuva sivukivi on ensisijaisesti määrätty hyödynnettäväksi esimerkiksi tierakenteissa ja muussa maarakentamisessa sekä murskaamossa erilaisten murskeiden tuottamiseksi.

Toiminnassa käytettävien räjähteiden puhdistamattomat tyhjät päällykset luokitellaan räjähdysaineiksi ja niistä tehdyiksi esineiksi räjähdystarvikkeista annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 130/1980 mukaisesti. Jätelakia ei sovelleta räjähdystarvikkeen jätteeseen. Räjäytys- ja louhintatyön järjestysohjeista annetussa valtioneuvoston päätöksessä 410/1986 annetaan ohjeet räjähdystarvikkeiden hävittämisestä. Näissä ohjataan tuhoamaan rähähdysaineet polttamalla avoimella paikalla, kasaamatta tai peittämättä.

Jätteen haltijan on oltava selvillä hallinnassaan olevan jätteen määrästä, lajista, laadusta, alkuperästä ja jätehuollon kannalta merkityksellisistä ominaisuuksista sekä terveys- ja ympäristövaikutuksista. Jätteitä ei myöskään saa käsitellä ja säilyttää hallitsemattomasti. Vaarallisten jätteiden merkitsemistä ja siirtoasiakirjaa koskeva määräys perustuu jätelain 121 §:ään ja valtioneuvoston asetuksen jätteistä 9 ja 24 §:ään.

Karkeasta rikastushiekkajakeesta, joka on tarkoituksellisesti hiukkaskoon perusteella lajitettua, valmistetaan lisäämällä esimerkiksi dolomiittikalkkia tai PCC-kalkin saostusjäämää tuotenimikkeillä Nordkalk Kalsiitti LV tai Nordkalk Mg-5 LV käytettäviä maanparannusaineita, jotka täyttävät lannoitevalmisteista annetun asetuksen mukaiset vaatimukset ja jotka eivät ole tuotteeksi valmistamisen jälkeen enää jätettä. Tuotteet, jotka rikastushiekasta valmistetaan, täyttävät edellä kuvatun mukaisesti lannoitevalmisteista annetun asetuksen mukaiset vaatimukset ja ovat siten rinnastettavissa tavanomaisiin kaupallisiin lannoitevalmisteisiin. Rikastushiekasta valmistettuihin tuotteisiin sovelletaan lisäksi laadunvarmistus- ja -seurantamenettelyjä.

Sitä osaa rikastushiekasta, joka markkinoidaan ja käytetään kauppanimikkeillä Nordkalk Kalsiitti 2 LV ja Nordkalk FS on pidettävä jäännöstuotteena, joka ei ole jätettä. Tämä on perusteltua, koska näiden jakeiden jatkokäyttö on varmaa eikä vain mahdollista, jatkokäyttö tapahtuu ilman ennen uudelleen käyttöä tapahtuvaa jatkojalostusta ja ne muodostuvat osana jatkuvaa tuotantoprosessia. Hyödynnettävät jakeet rikastushiekasta, Nordkalk Kalsiitti 2 LV ja Nordkalk FS, sisältävät liiketaloudellista, ympäristötaloudellista ja ympäristönsuojelullista arvoa. Nordkalk Kalsiitti 2 LV korvaa kaupallisia maanparannustuotteita, joiden valmistamiseen käytetään maaperästä saatavia raaka-aineita ja energiaa. Nordkalk FS korvaa puolestaan maaperästä saatavaa hiekkaa. Kummankaan tuotteen käyttöön ei liity sellaisia haitallisia ympäristövaikutuksia, jotka poikkeaisivat normaalien kaupallisten tuotteiden käyttämisestä. Hyödynnettäväksi tarkoitettu rikastushiekka on lisäksi tarkoituksellisesti hiukkaskoon perusteella lajiteltua. Nämä maarakentamiseen tai maanparantamiseen käytettävät tuotteet nostetaan rikastushiekka-altaalta kuivumaan tai niitä toimitetaan kohteisiin suoraan rikastushiekka-altaalta. Ympäristöhaittojen ennalta ehkäiseminen on varmistettu lähinnä valvonnallisesta syystä asetetulla lupamääräyksellä, jonka mukaisesti Nordkalk FS ei saa sisältää haponmuodostuspotentiaalia ja lisäksi PIMA-asetuksessa mainittujen yhdisteiden osalta on kynnysarvo alitettava. Mikäli edellä mainitut kriteerit hyödynnettävän materiaalin osalta ylittyvät, on tähän lupapäätökseen haettava muutosta, jos rikastushiekan hyödyntämistä aiotaan jatkaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen ja vaatimuksen aluehallintoviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Nordkalk Oy Ab on hakenut ympäristölupaa Ihalaisen kaivoksen ja rikastamoiden toiminnan muutokselle. Muutokset koskevat olemassa olevan läjitysalueen korottamista ja laajentamista, uuden läjitysalueen perustamista sekä uuden kivenkäsittelylinjan rakentamista.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 8 §:n 2 momentin mukaan lupahakemuksesta on käytävä tarvittaessa ilmi, mihin aineistoon ja laskenta-, tutkimus- ja arviointimenetelmään annetut tiedot perustuvat. Hakemuksen laatijalla tulee olla riittävä asiantuntemus. Asetuksen 9-13 §:ssä säädetään lupahakemukseen sisällytettävistä tarkemmista tiedoista.

Hallinto-oikeus toteaa, että luvan hakijan on esitettävä ympäristölupahakemuksessaan lupaharkintaa varten tarvittavat laissa säädetyt tiedot ja selvitykset, joiden tulee perustua riittävään asiantuntemukseen. Nordkalk Oy Ab:n ympäristölupahakemuksen on laatinut ympäristöasioissa toimiva konsultointiyhtiö. Se valituksessa esitetty seikka, että sama yhtiö oli laatinut Nordkalk Oy Ab:n toimintaa koskevan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan arviointiselostuksen, ei ole ollut esteenä ympäristölupaharkinnassa. Lupahakemuksessa on esitetty ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:ssä säädetyt tiedot jätteistä ja jätehuollosta ja muutoinkin hakemuksen tiedot ovat ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaisesti olleet riittävät lupaharkinnan kannalta.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaisesti ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Toiminnan muutoksen seurauksena, erityisesti sivukiven ja maanpoistomassojen läjitysalueiden laajennuksen ja uuden läjitysalueen rakentamisen seurauksena toiminnasta aiheutuvat päästöt jonkin verran lisääntyvät. Toiminnasta aiheutuvien ympäristövaikutusten minimoimiseksi päätöksessä on annettu ympäristönsuojelulain 43 §:n nojalla tarvittavat lupamääräykset. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen mukaisesta toiminnasta, lupamääräykset huomioon ottaen, ei voi katsoa aiheutuvan merkittävää ympäristön pilantumista tai sen vaaraa taikka muutakaan ympäristönsuojelulain 42 §:n vastaista seurausta, kuten aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut.

Päätöksen lupamääräys 5 velvoittaa luvan hakijan ensisijaisesti hyödyntämään poistettavat pintamaat ja louhinnasta muodostuvan sivukiven. Päätöksessä on muutoinkin annettu ympäristönsuojelulain 45 ja 45 a §:n sekä jätelain säännösten edellyttämällä tavalla riittävät määräykset jätteistä ja jätehuollosta sekä kaivannaisjätteistä. Asiassa ei ole tarpeen antaa valituksessa tarkoitettuja yksityiskohtaisempia rajoituksia maa-ainesten läjittämisestä.

Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 66 §:ssä säädetyn mukaisesti ympäristölupa-asian käsittelyn yhteydessä tutkitaan vain vesistön pilaantumisesta johtuvien vahinkojen korvaaminen. Muilta osin toiminnasta mahdollisesti johtuvien ympäristövahinkojen korvaamiseen sovelletaan ympäristövahinkojen korvaamisesta annettua lakia, ja vaatimukset tältä osin käsitellään kanteella käräjäoikeudessa.

Aluehallintoviraston päätöksen kumoamiselle tai sen muuttamiselle ei siten ole edellä lausutun perusteella syytä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Kirsi Stark, joka on myös esitellyt asian, ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Nordkalk Oy Ab:lle myönnetyn ympäristöluvan poistettavien pintamaiden ja louhinnasta muodostuvan sivukiven hyödyntämistä koskevan lupamääräyksen 5 kolmas kappale muutetaan siten, että siitä poistetaan sana "ensisijaisesti".

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Valitus koskee uusia läjitysalueita, niiden tarpeellisuutta, kokoa ja läjityksen aikataulutusta suhteutettuna ensisijaisuuskäsitteeseen. Erityisesti poistettavien pintamaiden ja sivukiven ensisijaista hyödyntämistä koskevaa määräystä tulee tarkentaa.

Hallinto-oikeus on päätöksessään tulkinnut lakien velvoitteita osittain virheellisesti. Esimerkiksi sivun 6 perusteluissa tarkoitettaneen, että ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n edellyttämiä hyötykäyttö- ja loppusijoitusmääriä ei tarvitse hakijan esittää. Kyseisen 12 §:n mukaan, jos toiminta koskee jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, hakemuksessa on oltava sen lisäksi, mitä 9–11 §:ssä säädetään, selvitys: 1) hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä: 5) hyödyntämisen tai loppukäsittelyn tuottaman jätteen lajista, laadusta ja määrästä sekä siinä syntyvän jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelystä.

Saman kappaleen perusteluissa esitetään, että hakemuksessa esitetyt tiedot ovat ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaisesti riittävät. Ympäristösuojelulain (527/2014) 35 §:ssä on kuitenkin vain yksi momentti. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut eivät ole uskottavia.

Lupamääräys 5 velvoittaa luvan hakijan ensisijaisesti hyödyntämään poistettavat pintamaat ja louhinnasta muodostuvan sivukiven. Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan kuitenkin, että asiassa ei ole tarpeen antaa valituksessa tarkoitettuja yksityiskohtaisempia rajoituksia maa-ainesten läjittämisestä. Perustelut ovat ristiriitaisia ja ne mahdollistavat, että yhtiö määrittelee milloin hyödyntäminen on ensisijaista.

Yhtiö tulee velvoittaa hyödyntämään poistettavat pintamaat ja louhinnasta muodostuva sivukivi tai hyväksyä niiden uudet loppusijoitusläjitykset. Massat tulee määritellä kuutioina, prosentteina tai muilla määreillä.

Suunniteltujen uusien läjitysalueiden ja Hanhijärven välillä oleville peltoalueille olisi sovittaessa mahdollisuus läjittää pintamaita jopa satoja tuhansia kuutioita suoraan hyötykäyttöön. Pelkästään A:n omistamalle Suurniitty-pellolle olisi 50–100 cm kerrospaksuuksilla mahdollisuus sijoittaa 15 000–30 000 m³ läjitysmassoja. A voisi luovuttaa kolmesta peltolohkosta yhden kokonaan hyötykäyttökelpoisten maiden läjitysalueeksi, jolloin läjitysmassat voisivat kaksinkertaistua. Kyseiselle lohkolle on tieyhteys.

Hallinto-oikeuden perustelut ovat ymmärrettävissä siten, että niissä varaudutaan tuleviin vesistöjen ympäristövahinkoihin. Tätä tulkintaa tukee hallinto-oikeuden toteamus, että toiminnan muutoksen seurauksena, erityisesti sivukiven ja maanpoistomassojen läjitysalueiden laajennuksen ja uuden läjitysalueen rakentamisen seurauksena toiminnasta aiheutuvat päästöt jonkin verran lisääntyvät. Teksti on tältä osin ristiriidassa muiden perustelujen kanssa. Lisäksi perustelu on lainvastainen luvan myöntämisen kannalta.

Edellä mainitut päästöt lisääntyvät väistämättä myös Rakkolanjoen ja Haapajärven vesistössä. Lappeenrannan kaupungin Hyväristönmäelle hakeman jätevesipuhdistamon ympäristöluvan vuoksi päästöjen yhteisvaikutus kasvaa vesistössä. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 4.1.2011 yksiselitteisesti todennut, että Rakkolanjoen ja Haapajärven vesistön veden laadun parantaminen on välttämätöntä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, että sillä ei ole valituksen johdosta lausuttavaa.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja todennut muun ohella seuraavaa:

Valituksenalainen päätös on ympäristösuojelulain (527/2014) siirtymäsäännösten mukaisesti tehty vanhaa ympäristönsuojelulakia (86/2000) soveltaen, jolloin valittajan esittämät viittaukset lain pykäliin eivät pidä paikkaansa. Pintamaiden ja sivukiven hyödyntämiseen liittyvä termi "ensisijaisesti" on lupakäytännössä vakiintunut ja liittyy muun muassa teknis-taloudellisiin hyödyntämismahdollisuuksiin. Lupamääräyksen toteutumista seurataan normaalin laitosvalvonnan yhteydessä. Valittaja on tuonut esille mahdollisuuden sijoittaa pintamaita omistamilleen peltoalueille. Ympäristölupapäätös ei estä kyseistä menettelyä.

Lappeenrannan seudun ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on todennut, että sillä ei ole uutta lausuttavaa asiasta. Lupapäätöksen määräyksessä 1 on otettu huomioon vesistökuormitus ja sen vähentäminen.

Lappeenrannan kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta Lappeenrannan seudun ympäristölautakunnan lausunnon mukaisen vastineen.

Nordkalk Oy Ab on antanut valituksen, lausuntojen ja vastineiden johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Läjitysmääriin sekä läjityksen etenemisen aikatauluun vaikuttavat olennaisesti louhittavan kalkkikiven määrä, maa- ja kiviainesten hyötykäyttömäärät sekä hyötykäyttökohteet, eikä näiden täsmällinen arvioiminen ennalta ole mahdollista. Ihalaisen esiintymästä riittää toimimaan nykytahdilla kalkkikiveä ainakin sadaksi vuodeksi. Kalkkikiven louhinnan määrä ja samalla sivukiven määrä riippuu louhintatyön etenemisestä sekä markkinoiden kysynnästä.

Sivukivelle on moninaisia käyttökohteita. Sitä voidaan esimerkiksi käyttää sepelituotannon raaka-aineena, hyödyntää maanrakentamisessa sekä louhoksen rakentamiskohteissa muun muassa sisäisiin kulkuväyliin sekä patorunkona rikastushiekka-altaiden patojen korotuksessa. Sivukiveä on tarkoitus hyödyntää myös kaivosalueen ulkopuolisessa rakentamisessa. Nordkalk ensisijaisesti ja mahdollisuuksien mukaan hyödyntää sivukiven ja toissijaisesti läjittää sen. Poistettavat pintamaat tullaan täysimääräisesti hyödyntämään kaivoksen ja läjitysalueiden rakenteissa sideaineina sekä näiden maisemointiin. Ympäristölupapäätös ei ole esteenä pintamaiden sijoittamiselle A:n omistamille pelloille.

A on antanut lausuntojen ja vastineiden johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Ympäristölupaa koskevat valitukset

Valittajat

1. Vantaan Energia Oy

2. A:n kuolinpesän osakkaat

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 25.5.2015 n:o 15/0140/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 11.3.2013 n:o 51/2013/1, siltä osin kuin nyt on kysymys, myöntänyt Vantaan Energia Oy:lle luvan jätevoimalan toiminnan olennaiseen muuttamiseen koskien kaasuturbiinin polttoainetehon muuttamista (uusi polttoaineteho 86+5,9 MW) ja uuden apukattilan (polttoaineteho 10,8 MW) toimintaa. Lisäksi aluehallintovirasto on myöntänyt oikeuden johtaa hakemuksessa esitetyn mukaisesti lisävesiprosessissa syntyvä laadultaan talousvettä vastaava jätevesi (savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvesi ja lisäprosessissa syntyvä vesi) sekä aluehallintoviraston päätöksen liitteen 1 mukaisen alueen (vihreällä merkitty alue) ja kattojen hulevedet avo-ojaan, josta viettoputkella Porvoonväylän ali etelään avo-ojaan ja edelleen Westerkullanojaan. Rakenteet tulee toteuttaa hakemuksen täydennyksenä esitetyn piirustuksen numero 60N50179.10-10035 (Pöyry Finland Oy, päivätty 12.9.2011) mukaisesti.

Aluehallintovirasto on muuttanut ympäristöluvan n:o YS 1696 (30.12.2009), sellaisena kuin se on muutettuna Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä 30.12.2011 n:o 11/0369/1 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 17.1.2013 taltionumero 229 lupamääräystä 1. Mainitun lupamääräyksen 1 kaksi ensimmäistä kappaletta kuuluvat seuraavasti:

1. Jätevoimalassa muodostuvat jätevedet (kuten sosiaalijätevedet, lattioiden pesuvedet ja prosessijätevedet), jätevoimalan bunkkerin ympäristön hulevedet aluehallintoviraston päätöksen liitteen 1 mukaiselta alueelta (punaisella merkitty alue) sekä savukaasulauhduttimen jätevedet, joita ei hyödynnetä laitoksella, on johdettava kunnalliseen jätevesiviemäriin. Yhteys jätevesiviemäriin on voitava sulkea onnettomuustapauksissa. Prosessijätevedet on tarvittaessa neutraloitava ennen jätevesiviemäriin johtamista. Jätevesiviemäriin johdettavat mahdollisesti öljyä sisältävät jätevedet (kuten lattioiden pesuvedet ja päällystetyn piha-alueen hulevedet) on johdettava öljynerotuksen kautta. Öljynerottimien on oltava vähintään standardin SFS-EN 858-1 luokan II mukaisia.

Muiden alueiden (päätöksen liitteen 1 vihreällä merkitty alue) ja kattojen hulevedet sekä savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvesi ja lisävesiprosessissa syntyvä vesi voidaan johtaa hakemuksessa esitetyn mukaisesti kiintoaineen erotuksella varustetun tasausaltaan kautta viettoputkea pitkin Porvoonväylän ali ja edelleen ojaa pitkin, joka johtaa Westerkullanojaan liitteessä 1 esitetyn kartan mukaisesti. Mahdollisesti öljyä sisältävät hulevedet on johdettava tasausaltaaseen öljynerotuksen kautta. Öljynerottimien on oltava vähintään standardin SFS-EN 858-1 luokan I mukaisia. Puhtaitten vesien tasausaltaasta avo-ojaan saa johtaa hulevettä enintään noin 100 litraa sekunnissa vuorokausikeskiarvona. Yhteys ojaan on voitava sulkea onnettomuustapauksissa. Edellisestä poiketen rakentamattomien viheralueiden hulevedet voidaan johtaa ympäristölupahakemuksessa esitetyn mukaisesti suoraan maastoon. Luvan haltijan on osaltaan huolehdittava viettoputken ja ojien kunnossapidosta ja se on tarvittaessa velvollinen osallistumaan ojituskustannuksiin vettymishaitan ehkäisemiseksi hulevesien purkupaikan alapuolisilla alueilla.

= = =

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Lupamääräysten yleiset perustelut

= = =

Toiminnanharjoittaja on hakenut ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaista oikeutta johtaa tietyt puhtaat jätevedet ja hulevedet viettoputkella Porvoon väylän ali etelään avo-ojaan ja edelleen Westerkullanojaan. Oikeus on myönnetty, koska johtamisesta ei aiheudu kohtuutonta haittaa muille ja johtaminen on teknisesti ja taloudellisesti perusteltua. Jätevesien johtamisesta on sovittu osin maanomistajien kanssa.

Ojan välittömässä läheisyydessä ei ole tonttia, rakennuspaikkaa, uimarantaa tai muuta vastaavaa erityiseen käyttöön otettua aluetta. Lupamääräyksessä 1 on asetettu velvollisuus pitää uoma kunnossa sekä annettu tarkemmat määräykset vesien johtamisesta. Hakijalle on lisäksi myönnetty 48 §:n 3 momentin mukainen oikeus viettoputken sijoittamiseksi maantien (Porvoonväylä) ali hakemuksen mukaisesti, ottaen huomioon että putken sijoittamisesta tieliikennealueelle on sovittu hakijan ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa.

Lupamääräysten yksilöidyt perustelut siltä osin kuin nyt on kysymys

Määräys 1. Lupamääräystä on muutettu siten, että on mahdollistettu = = = puhtaiden savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvesien ja lisäprosessissa syntyvien vesien johtaminen maastoon jätevesiviemärin sijasta, mahdollistettu savukaasulauhduttimien jätevesien käyttö laitoksella ja asetettu päästörajat hakemuksen mukaisesti savukaasulauhduttimien puhdistettujen jätevesien sisältämille epäpuhtauksille. = = =

Liitteessä 1 on esitetty myös maastoon johdettavien vesien tasausaltaan, viettoputken, uuden avo-ojan ja olemassa olevan avo-ojan sijainti.

= = =

Määräyksessä on mahdollistettu savukaasulauhduttimien puhdistettujen jätevesien hyödyntäminen laitoksen toiminnassa.

Päästörajat savukaasulauhduttimien jätevesien sisältämille haitta-aineille on asetettu jätteen poltosta annetun valtioneuvoston asetuksen (151/2013) mukaisesti. Asetuksen mukaan savukaasun puhdistuksessa syntyvän jäteveden päästäminen vesistöön on ehkäistävä mahdollisimman tehokkaasti. Kun päästöt alittavat määräyksessä annetut päästörajat, tämä vaatimus toteutuu. = = =

Savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvedet ja lisäprosessissa syntyvät maastoon johdettavat vedet ovat hakemuksessa esitettyjen tietojen mukaan puhtaita. Savukaasupesurissa syntyvät lauhteet käsitellään kemiallisesti ja suodatetaan. Tämän käsittelyn jälkeen vesi täyttää jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (151/2013) vaatimukset. Puhdistettu vesi varastoidaan puhdistetun lauhteen säiliössä ennen johtamista jatkokäsittelyn kautta raakavesisäiliöön tai muuten hyödynnettäväksi laitoksella. Hakemuksessa esitetyn ja aluehallintoviraston käsityksen mukaan raakavesisäiliön ylijuoksu ja lisävesiprosessin rejekti ei voi sisältää merkittäviä pitoisuuksia haitallisia aineita.

Muilta osin määräys on sama kuin Uudenmaan ympäristökeskuksen päätöksessä n:o YS 1696 (30.12.2009), siten kuin Vaasan hallinto-oikeus on sitä päätöksellä n:o 11/0369/1 (30.12.2011) muuttanut.

Korvattavat lupamääräykset

Aluehallintovirasto on todennut, että päätöksen lupamääräykset korvaavat Uudenmaan ympäristökeskuksen myöntämän ympäristölupapäätöksen n:o YS 1696 (30.12.2009), siten kun se on muutettuna Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä nro 11/0369/1 (30.12.2011) ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä taltionumero 229 (17.1.2013), muun ohella lupamääräykset 1 osalta.

Päätöksen noudattaminen muutoksenhausta huolimatta

Aluehallintovirasto on määrännyt, että luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti lupamääräyksiä noudattaen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta aikaisintaan 1.1.2014. Hulevesien johtaminen lupamääräyksen 1 mukaisesti voidaan kuitenkin aloittaa välittömästi. Luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti, mikäli asettaa päätöksen mukaisen vakuuden.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Vaarala Seura ry:n, B:n ja hänen asiakumppaneidensa, Oy Karl Fazer Ab:n ja A:n kuolinpesän osakkaiden aluehallintoviraston päätöksistä tekemistä valituksista muuttanut lupamääräyksen 1 kahta ensimmäistä kappaletta siten, että ne muutettuina kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"1. Jätevoimalassa muodostuvat jätevedet (kuten sosiaalijätevedet, lattioiden pesuvedet ja prosessijätevedet), jätevoimalan bunkkerin ympäristön hulevedet tämän päätöksen liitteen 1 mukaiselta alueelta (punaisella merkitty alue) sekä savukaasulauhduttimen jätevedet, savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvesi ja lisävesiprosessissa syntyvä vesi, joita ei hyödynnetä laitoksella, on johdettava kunnalliseen jätevesiviemäriin. Yhteys jätevesiviemäriin on voitava sulkea onnettomuustapauksissa. Prosessijätevedet on tarvittaessa neutraloitava ennen jätevesiviemäriin johtamista. Jätevesiviemäriin johdettavat mahdollisesti öljyä sisältävät jätevedet (kuten lattioiden pesuvedet ja päällystetyn piha-alueen hulevedet) on johdettava öljynerotuksen kautta. Öljynerottimien on oltava vähintään standardin SFS-EN 858-1 luokan II mukaisia.

Muiden alueiden (päätöksen liitteen 1 vihreällä merkitty alue) ja kattojen hulevedet (poistettu tekstiä) voidaan johtaa hakemuksessa esitetyn mukaisesti kiintoaineen erotuksella varustetun tasausaltaan kautta viettoputkea pitkin Porvoonväylän ali ja edelleen ojaa pitkin, joka johtaa Westerkullanojaan liitteessä 1 esitetyn kartan mukaisesti. Mahdollisesti öljyä sisältävät hulevedet on johdettava tasausaltaaseen öljynerotuksen kautta. Öljynerottimien on oltava vähintään standardin SFS-EN 858-1 luokan I mukaisia. Puhtaitten vesien tasausaltaasta avo-ojaan saa johtaa hulevettä enintään noin 100 litraa sekunnissa vuorokausikeskiarvona. Yhteys ojaan on voitava sulkea onnettomuustapauksissa. Edellisestä poiketen rakentamattomien viheralueiden hulevedet voidaan johtaa ympäristölupahakemuksessa esitetyn mukaisesti suoraan maastoon. Luvan haltijan on osaltaan huolehdittava viettoputken ja ojien kunnossapidosta ja se on tarvittaessa velvollinen osallistumaan ojituskustannuksiin vettymishaitan ehkäisemiseksi hulevesien purkupaikan alapuolisilla alueilla.

- - -"

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n kuolinpesän osakkaiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet nyt kysymyksessä olevilta osin:

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 3 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan jätevedellä sellaista käytöstä poistettua vettä, pilaantuneelta alueelta johdettavaa vettä tai ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan käytetyltä alueelta johdettavaa vettä, josta voi aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitetaan ne mahdollisimman vähäisiksi (ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaate).

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

= = =

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 3) edellä 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa voidaan myöntää oikeus jäteveden johtamiseen toisen maalla olevaan ojaan tai noroon, jos johtamisesta ei aiheudu kohtuutonta haittaa muille ja johtaminen on teknisesti ja taloudellisesti perusteltua. Jäteveden johtamiseen avo-ojassa tai norossa ei saa myöntää oikeutta, jos oja tai noro on tontin, rakennuspaikan, uimarannan tai muun vastaavan erityiseen käyttöön otetun alueen välittömässä läheisyydessä. Jätevettä johtavan velvollisuudesta pitää uoma kunnossa ja vastuusta jäteveden johtamisesta aiheutuvista kustannuksista säädetään 103 c §:ssä.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 9 §:n 2 momentin mukaan lupahakemuksen tulee sisältää, ottaen huomioon toiminnan luonne ja sen vaikutukset, lupaharkinnan kannalta tarpeelliset seuraavat seikat:

= = =

8) selvitys päästöjen vähentämistä ja puhdistamista koskevista toimista.

= = =

Jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (151/2013, jätteenpolttoasetus) 15 §:n 1 momentin mukaan savukaasujen puhdistuksessa syntyvän jäteveden päästäminen vesiin on ehkäistävä mahdollisimman tehokkaasti siten kuin ympäristöluvassa määrätään.

Jätteenpolttoasetuksen 15 §:n 2 momentin mukaan savukaasujen puhdistuksessa syntyvän jäteveden epäpuhtauksien pitoisuudet eivät saa ylittää jätteenpolttoasetuksen liitteessä 4 ilmaistuja päästöjen raja-arvoja. Jätevettä ei saa laimentaa päästöjen raja-arvojen noudattamiseksi.

Jätteenpolttoasetuksen 15 §:n 3 momentin mukaan päästöjen raja-arvot on mitattava paikassa, jossa savukaasujen puhdistuksessa syntyvä jätevesi poistetaan jätteenpolttolaitoksesta tai jätteen rinnakkaispolttolaitoksesta. Jos jätevesi käsitellään laitoksen ulkopuolella pelkästään tällaisen jäteveden käsittelyyn tarkoitetussa käsittelylaitoksessa, päästöjen raja-arvot mitataan kuitenkin paikassa, jossa jätevesi poistetaan käsittelylaitoksesta.

Jätteenpolttoasetuksen 15 §:n 4 momentin mukaan, jos savukaasujen puhdistuksessa syntyvä jätevesi käsitellään yhdessä muun jäteveden kanssa joko laitoksessa tai muualla, toiminnanharjoittajan on päästöjen raja-arvojen noudattamiseksi tehtävä tarvittavat ainetaselaskelmat määrittääkseen päästömäärät, joiden voidaan katsoa johtuvan savukaasujen puhdistuksessa syntyvästä jätevedestä. Laskelman laatimiseksi tarvittavat mittaukset on tehtävä: 1) savukaasun puhdistuksessa syntyvästä jätevesivirrasta ennen sen johtamista yhteiseen jätevesien käsittelylaitokseen; 2) muusta kuin 1 kohdassa tarkoitetusta jätevesivirrasta ennen sen johtamista yhteiseen jätevesien käsittelylaitokseen; 3) paikassa, jossa jätevesi poistetaan käsittelyn jälkeen lopullisesti.

Jätteenpolttoasetuksen 24 §:n mukaan vesiin johdettavien päästöjen raja-arvot eivät ylity, jos: 1) kiintoaineksen kokonaismäärän mittaustulokset eivät ylitä tämän asetuksen liitteessä 4 mainittuja vastaavia päästöjen raja-arvoja; 2) raskasmetallien mittaustuloksista enintään yksi vuodessa ylittää tämän asetuksen liitteessä 4 mainitut päästöjen raja-arvot tai, jos ympäristöluvassa on määrätty useammasta kuin 20 näytteestä vuodessa, enintään 5 prosenttia kyseisistä näytteistä ylittää tämän asetuksen liitteessä 4 mainitut päästöjen raja-arvot; ja 3) dioksiinien ja furaanien mittausten tulokset eivät ylitä tämän asetuksen liitteessä 4 mainittuja päästöjen raja-arvoja.

= = =

Vesien johtaminen

Ratkaistavana oleva kysymys

= = =

Oy Karl Fazer Ab on valituksessaan kiinnittänyt huomiota erityisesti hulevesien sekä savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusveden ja lisävesiprosessissa syntyvän veden johtamiseen liittyviin seikkoihin ja vaikutuksiin, muun muassa hulevesien hallintaan liittyviin epävarmuustekijöihin, mahdollisiin pohjavesivaikutuksiin, maastoon johdettavien vesien laatuun ja hakemuksen puutteellisuuteen puhdistusmenetelmien osalta.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat valituksessaan kiinnittäneet huomiota Oy Karl Fazer Ab:n valituksessa esille tuotujen seikkojen lisäksi muun ohella siihen, että ympäristön kannalta olisi turvallisinta ja edullisinta johtaa teolliselta alueelta kulkeutuvat hulevedet viemärijärjestelmään vähintäänkin, kunnes niiden puhtaus on osoitettu luotettavalla tavalla.

= = = valituksissa esitettyjen seikkojen johdosta asiassa on ratkaistava, onko aluehallintovirasto voinut myöntää luvan ympäristöluvan muuttamiseen siten, että lupamääräys 1 on muotoiltu edeltä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla siten, että = = = savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvesi ja lisävesiprosessissa syntyvä vesi voidaan johtaa hakemuksessa esitetyn mukaisesti kiintoaineen erotuksella varustetun tasausaltaan kautta viettoputkea pitkin Porvoonväylän ali ja edelleen ojaa pitkin, joka johtaa Westerkullanojaan liitteessä 1 esitetyn kartan mukaisesti siten, että puhtaitten vesien tasausaltaasta avo-ojaan saa johtaa hulevettä enintään noin 100 litraa sekunnissa vuorokausikeskiarvona.

Asiassa saatu selvitys

Ympäristöluvan muuttamista koskevan hakemuksen mukaan jätteenpolttoprosessiin liitetään savukaasulauhduttimet, joilla parannetaan laitoksen kokonaishyötysuhdetta. Lauhdutinyksiköitä tulee laitokselle kaksi, molemmille jätteenpolttolinjoille oma. Savukaasu virtaa pystysuorassa lauhduttimen läpi ja sieltä ulos savupiippuun. Lämmön talteenotto tapahtuu jäähdyttämällä savukaasu vaiheistetulla vesiruiskutuksella, jolloin osa savukaasun lämmöstä siirtyy ruiskutusveteen ja samalla savukaasun lämpötila laskee. Ruiskutusveteen kerätty lämpö siirretään kaukolämpöveteen lämmönvaihtimen kautta. Savukaasulauhduttimilta tuleva jätevesi johdetaan ensin kemialliseen käsittelyyn ja suodatukseen, jotka puhdistavat jäteveden jätteenpolttoasetuksen vaatimalle tasolle. Jätteenpolttoasetuksen vaatimusten mukainen jäteveden tarkkailupiste sijoitetaan ensimmäisen puhdistusvaiheen perään. Tämän jälkeen vesi hakemuksen mukaan puhdistetaan edelleen hyötykäyttöä varten.

Hakemuksessa todetaan, että savukaasulauhduttimen lauhdevedet pyritään ensisijaisesti hyödyntämään voimalaitoksella kaukolämpöverkon ja prosessin lisävetenä. Lisäksi lauhdevettä hyödynnetään mahdollisuuksien mukaan pohjakuonan jäähdytyksessä sekä savukaasunpuhdistusjärjestelmän lisävetenä, jolloin keskimääräisessä ajotilanteessa viemäriin ei johdeta lauhdevettä lainkaan tai hyvin vähän. Tietyissä käyttötilanteissa lauhteen määrä saattaa kuitenkin ylittää laitoksen veden tarpeen, jolloin vuositasolla katsottuna lauhdetta jouduttaneen johtamaan viemäriin pieniä määriä. Tämä määrä pyritään minimoimaan sillä, että lauhteelle varataan laitoksen alueella riittävästi säiliötilaa. Lisäksi raakavesisäiliön ylijuoksuvettä ja lisävesiprosessissa syntyvää vettä johdetaan pieniä määriä hulevesisäiliön kautta maastoon. Hakemuksen mukaan nämä vesijakeet vastaavat laadultaan talousvettä.

Hakemuksen mukaan savukaasulauhduttimen lauhdevesien hyödyntämisen johdosta vesijohtoveden vuosittainen tarve pienenee parhaimmassa tapauksessa yli kolmanneksella aikaisemmassa hakemuksessa ilmoitettuun verrattuna. Arvio laitoksella vuosittain käytettävän vesijohtoveden määrästä on savukaasulauhduttimen lisäämisen jälkeen noin 60 000 m³.

Hakemuksessa todetaan hulevesien johtamisen osalta, että jätevoimalan toteutusprojektin edetessä on todettu, että lupamääräyksen mukaisesti toimien jätevesiviemäriin johdettaisiin suuri määrä sellaisia vesiä, jotka voitaisiin ominaisuuksiensa puolesta johtaa turvallisesti maastoon. Suuri vesimäärä kuormittaisi turhaan viemäristön kapasiteettia. Jätevesiviemärin asemesta hulevedet voitaisiin johtaa maastoon lukuun ottamatta jätebunkkerin välittömässä läheisyydessä muodostuvia hulevesiä, jotka edelleen johdettaisiin jätevesiviemäriin. Maastoon johdettavien hulevesien muodostumispinta-ala on noin 12 hehtaaria (katot, puhtaat asfalttialueet, rakentamaton alue). Jätevesiviemäriin johdettavia hulevesiä muodostuu noin yhden hehtaarin alueella (jätebunkkerin viereinen alue). Maastoon johdettavia hulevesiä arvioidaan syntyvän enintään 100 l/s. Päätöksen liitteessä 1 olevassa kartassa on esitetty alueet, joissa syntyy puhtaita ja likaisia hulevesiä. Hakemuksessa esitetyn mukaan talousvedenlaatuista maastoon johdettavaa vettä syntyisi myös puhdistetuista savukaasulauhduttimelta tulevista vesistä. Maastoon johdettavat hulevedet ohjataan jätevoimalan tontin purkukaivon kautta viettoputkella Porvoonväylän ali etelään samaan avo-ojaan, jonne nykyisin johdetaan Porvoonväylän hulevesiä. Oja johtaa Westerkullanojaan ja päätyy Porvarinlahteen. Maastoon johdettavista hulevesistä poistetaan suurin osa kiintoaineista ennen niiden päätymistä purkukaivoon. Kiintoaineet kerätään hulevesiviemäriverkoston sakkapesiin sekä tasausaltaan selkeytykseen, jotka tyhjennetään imuautoilla säännöllisesti. Viettoputken halkaisija on 450 mm ja pituus 250 metriä. Putki on valmistettu polyeteenistä.

Jätevoimalan alueelle on suunniteltu tasausallas tasaamaan virtaamia siten, että virtaama maastoon on enimmillään noin 100 litraa sekunnissa. Maastoon johdettavien hulevesien sadevesijärjestelmä ja tasausallas varustetaan kiintoainetta pidättävillä rakenteilla, mikä vähentää Westerkullanojan kiintoainekuormitusta merkittävästi verrattuna tilanteeseen, ettei näitä vesiensuojelutoimenpiteitä toteutettaisi. Maastoon johdettavat hulevedet ohjataan tarpeen mukaan öljynerotuksen kautta.

Hakemuksessa on edelleen todettu, että hulevesien joukossa maastoon johdettava vesi on raakavesisäiliön ylijuoksuvettä ja lisäveden valmistuksessa syntyvää vettä. Tämän veden laatu vastaa vähintään talousveden laatua. Raakavesisäiliön sisältämä vesi on suoraan kaupungin vesijohtoverkosta otettua vettä. Lisävesiprosessissa vesi puhdistetaan hyvin tarkasti vastaamaan prosessiveden vaatimuksia, jotka ovat talousvesivaatimuksiakin tiukemmat. Näiden vesien ei katsota olevan edellä selostetussa määritelmässä tarkoitettua jätevettä, koska niistä ei missään olosuhteissa saata aiheutua ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Hakemuksessa on esitetty, että alueen muuttunut maankäyttö on otettu huomioon tasausaltaan rakentamisella.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Aluehallintoviraston päätöksen mukainen lupamääräys 1 mahdollistaa savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusveden ja lisävesiprosessissa syntyvän veden johtamisen kiintoaineen erotuksella varustetun tasausaltaan kautta lupamääräyksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla maastoon.

Yhtiö on sekä hakemuksessaan että valitusten johdosta antamassaan vastineessa todennut, että raakavesisäiliön ylijuoksutusvesi ja lisävesiprosessissa syntyvä vesi vastaavat laadultaan talousvettä. Hakemuksessa todetaan, että savukaasulauhduttimen lauhteen neutralisointiin käytetään natriumhydroksidia arviolta 445 tonnia vuodessa. Hakemukseen liitetyn savukaasulauhduttimien jätevesien käsittelyä koskevan kuvan 1 mukaan kemiallisesta käsittelystä ja suodatuksesta/veden puhdistuksesta vesi johdetaan puhdistetun lauhteen säiliöön ja siitä edelleen jatkokäsittelyn kautta raakavesisäiliöön ja kattiloiden lisäveden valmistukseen. Hakemuksessa tai valitusten johdosta annetussa Vantaan Energia Oy:n vastineessa ei ole esitetty selvitystä siitä, millaisia toimenpiteitä käyttäen jatkokäsittelyssä varmistutaan siitä, että raakavesisäiliöön johdettava vesi vastaa laadultaan vastineessa ja hakemuksessa esitetyllä tavalla talousvettä.

Aluehallintovirastolle annetussa 7.11.2012 päivätyssä vastineessa Vantaan Energia Oy on ilmoittanut, että raakavesisäiliön sisältämä vesi on suoraan kaupungin vesijohtoverkosta otettua vettä. Lisävesiprosessissa vesi puhdistetaan hyvin tarkasti vastaamaan prosessiveden vaatimuksia, jotka ovat talousvesitutkimuksiakin tiukemmat. Hakija on todennut, ettei näitä vesiä ole tarpeen erikseen tutkia eikä johtaa jätevesiviemäriin. Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 1 tai päätöksessä muutoinkaan ei ole asetettu raja-arvoja, jotka mainittujen vesien on täytettävä, jotta ne voidaan johtaa lupamääräyksestä 1 ilmenevällä tavalla muualle kuin jätevesiviemäriin.

Jätteenpolttoasetuksen 15 §:n 2 momentin mukaan jätevettä ei saa laimentaa päästöjen raja-arvojen noudattamiseksi. Vantaan Energia Oy ei ole hakemuksessa tai vielä hallinto-oikeudellekaan esittänyt selvitystä siitä, miten puhdistetun lauhteen säiliöstä johdettava ja raakavesisäiliöön päätyvä vesi käsitellään siten, että vesi ei enää tuossa vaiheessa ole jätevettä. Koska yhtiö ei ole esittänyt selvitystä käytettävästä puhdistusmenetelmästä, käsittelyn vaikutusta veden laatuun ei voida arvioida. Jos raakavesisäiliöön johdettava vesi on sellaista, että siitä voisi aiheutua ympäristön pilaantumista, on tuo vesi ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettua jätevettä ja sen johtaminen raakavesisäiliöön yhdessä vesijohtoverkosta otetun veden kanssa jäteveden laimentamista. Se seikka, että savukaasulauhduttimen jätevedet puhdistetaan lupamääräyksessä 1 asetettujen raja-arvojen mukaiseksi ei yksin johda siihen, että kysymys ei enää olisi jätevesistä. Arvioitaessa sitä, voidaanko raakavesisäiliön ylijuoksutusveden ja lisävesiprosessissa syntyvän veden johtaminen ojaan sallia, on otettava huomioon myös tuon veden arvioitu, hulevesistä poikkeava lämpötila ja siitä aiheutuvat mahdolliset vaikutukset. Vantaan Energia Oy:n asiassa esittämän selvityksen perusteella ei ole voitu varmistua siitä, että lupa tältä osin perustuisi ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 3 kohdasta ja ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentista ilmenevään parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteeseen. Lupamääräystä on näin ollen muutettava ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla siten, että myös savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvesi ja lisävesiprosessissa syntyvä vesi on johdettava jätevesiviemäriin.

Kun otetaan huomioon lupamääräykseen 1 tehty muutos ja hulevesien laadusta ja määrästä saatu selvitys, kuten hulevesien sadevesijärjestelmän ja tasausaltaan varustaminen kiintoainetta pidättävillä rakenteilla ja hulevesien ohjaaminen tarpeen mukaan öljynerotuksen kautta, ja toisaalta vesistövaikutuksista esitetyt arviot sekä tiedot Westerkullanojan tilasta ja arvio vaikutuksista mainitun ojan virtaamiin, hankkeesta ei ennalta arvioiden voida myöskään ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdasta ilmenevä varovaisuusperiaate huomioon ottaen todeta aiheutuvan sellaista ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tai 42 §:n 1 momentissa tarkoitettua seurausta, jonka vuoksi lupaa ei olisi voitu myöntää.

Valituksissa on viitattu vesistövaikutusten osalta muun ohella vesipolitiikan puitedirektiiviin, joka on Suomessa pantu täytäntöön vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla. Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentti huomioon ottaen lupaa ei valituksissa esitettyjen seikkojen vuoksi voida pitää myöskään mainitun lainkohdan tai vesienhoidon järjestämisestä annetun lain vastaisena.

Perustelut oikeudenkäyntikulujen osalta

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaaman toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian laatuun nähden ja hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että = = = A:n kuolinpesän osakkaat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Esitetyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian, Sauli Viitasaari ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Vantaan Energia Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöstä ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti asia on palautettava tältä osin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on lupahakemuksessa riittävästi selvittänyt savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusveden ja lisävesiprosessissa syntyvän veden laatua, ja aluehallintovirasto on voinut yhtiön esittämien tietojen perusteella voinut tehdä haetut muutokset lupamääräykseen 1. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön esittämä selvitys ei ole riittävä, asia on tältä osin toissijaisesti palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi riittävän selvityksen hankkimiseksi. Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa määrätä riittämättömien selvitysten perusteella muutoksia lupamääräyksiin, vaan mikäli selvitykset ovat olleet riittämättömät, asia on palautettava uudelleen lupaviranomaiselle ratkaistavaksi.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee virheellinen käsitys savukaasulauhdutinprosessista ja siihen liittyvästä veden talteenotosta. Raakavesisäiliössä säilytetään vettä, jota laitoksella käytetään. Raakavesisäiliöön johdetaan talousvettä ja lauhdevedestä puhdistettua vettä. Raakavesisäiliön vesi on puhtaampaa kuin talousvesi. Lisävesisäiliön vesi on puhdasta vettä, jota käytetään korkeapainekattiloiden suolattomana lisävetenä.

Molemmissa säiliöissä on pinnanmittausjärjestelmä ja automaattinen vedentulon katkaisu, mikäli säiliöt ovat täyttymässä. Yhtiö on hakenut siltä varalta, että automaattisessa vedentulon katkaisussa tulisi häiriötilanne, lupaa laskea ylijäämävesiä säiliöistä hulevesien mukana ojaan. Yhtiö korostaa, että vedet ovat talousvettä puhtaampia ja siten ympäristölle haitattomia. Yhtiön valituksessa on kysymys näistä ylijäämävesistä, joiden johtaminen tulisi kysymykseen vain poikkeuksellisissa tilanteissa.

Jätevoimalan jätteenpolttoprosessiin on liitetty savukaasulauhduttimet, joilla parannetaan laitoksen kokonaishyötysuhdetta. Lauhdutinyksiköitä on laitoksella kaksi, molemmille jätteenpolttolinjoille oma. Savukaasusta poistetaan lauhduttimissa huomattava määrä vettä lauhteen muodossa. Lauhde johdetaan edelleen savukaasulauhduttimen selkeytysaltaaseen, josta se kulkeutuu jatkokäsittelyyn. Savukaasulauhduttimen lauhdevedet pyritään hyödyntämään jätevoimalan lisävetenä.

Savukaasulauhduttimen lauhteen neutralisointiin arvioidaan käytettävän natriumhydroksidia noin 445 t/a. Laitoksen natriumhydroksidin kokonaiskäyttö kasvaa yhteensä noin 450 tonniin vuodessa. Savukaasulauhduttimen lauhteen käsittelyssä tullaan käyttämään lisäksi natriumhydroksidia tai esimerkiksi kiteytymisen ehkäisevää kemikaalia (antiskalantti). Lauhteen käsittelyssä vuosittain käytettävä kemikaalimäärä on noin 1,2 tonnia. Kemikaalien käytön lisäyksellä ei ole vaikutusta olemassa olevien lupaehtojen noudattamiseen kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista voimalassa. Näiltä osin noudatetaan edelleen Uudenmaan ympäristökeskuksen 30.12.2009 myöntämän ympäristöluvan n:o YS 1696 lupamääräyksissä 16 ja 18 asetettuja vaatimuksia sellaisenaan.

Savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvettä ja lisävesiprosessissa syntyvää vettä ei voida pitää ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuna jätevetenä. Kyse on puhtaista vesistä, joista ei voi aiheutua ympäristön pilaantumista.

Raakavesisäiliön vesi koostuu lauhteesta puhdistetusta vedestä ja talousvedestä. Savukaasulauhduttimelta tuleva lauhde puhdistetaan jätteenpolttoasetuksen vaatimalle tasolle. Tämän jälkeen lauhdetta puhdistetaan edelleen ja siitä erotetaan jäteveteen johdettavat vedet. Puhdistusprosessin läpikäynnin jälkeen puhdistettu lauhde johdetaan raakavesisäiliöön, josta raakavettä otetaan hyötykäyttöön laitoksen muihin prosesseihin. Lauhdevedestä puhdistetun veden käytöllä korvataan kaupungin vesijohtoveden käyttöä. Siltä osin kuin lauhteesta puhdistettu vesi ei riitä laitoksen tarpeeseen, laitos ottaa veden kaupungin vesijohtoverkosta. Raakavesisäiliö sisältää siten sekä lauhteesta puhdistettua vettä että kaupungin vesijohtoverkosta otettua talousvettä.

Maastoon johdettava vesi on raakavesisäiliön ylijuoksutusvettä. Veden laatu vastaa vähintään talousveden laatua. Valitukseen liitetyn taulukon arvoista ilmenee, että raakavesisäiliöön johdettava lauhteesta puhdistettu vesi on puhtaampaa kuin talousveden laatu pääkaupunkiseudulla. Verrattaessa lauhteesta puhdistettua vettä talousveden laatuvaatimuksiin ja -suosituksiin laatuvaatimukset ja -suositukset täyttyvät selvästi.

Raakavesisäiliön sisältämää vettä yhtiö hyödyntää muun muassa jäähdytys- ja savukaasunpuhdistusprosesseissa sekä lisäveden valmistuksessa. Raakavesisäiliön veden lämpötila on enintään 25 astetta. Raakavesisäiliön veden lämpötilaan vaikuttaa pääasiassa ulkolämpötila ja veden lämpötila vastaa suunnilleen järvivesien lämpötilaa.

Koska raakavesisäiliön ylijuoksutusvedet ovat puhtaampia kuin talousvedet ja niiden lämpötila on enintään 25 astetta, vesien johtamiselle ojaan ei ole esteitä. Ei ole lainmukaista perustetta edellyttää, että näitä vesiä tulisi johtaa jätevesiviemäriin. Raakavesisäiliön vedestä ei missään olosuhteissa voi aiheutua ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, joten ympäristönsuojelullista perustetta vesien johtamisen kieltämiselle ojaan ei ole. Kyse ei ole jätevesistä.

Raakavesisäiliön vedelle ei ole ollut tarpeen asettaa hallinto-oikeuden edellyttämiä raja-arvoja, koska raakavesisäiliön vedestä on esitetty riittävä selvitys. Lupahakemuksessa esitetyt selvitykset velvoittavat yhtiötä, jolloin erityisten määräysten antaminen raakavesisäiliön veden raja-arvoista ei ole tarpeen.

Lisävesisäiliön vesi on valmistettu raakavesisäiliön vedestä. Raakavesisäiliön vettä johdetaan valituksesta ilmenevän prosessikaavion mukaisesti puhdistukseen ja monivaiheisen puhdistusprosessin jälkeen lisävesisäiliöön. Lisävesiprosessissa vesi puhdistetaan hyvin tarkasti vastaamaan prosessiveden vaatimuksia, jotka ovat talousvesivaatimuksiakin tiukemmat. Lisävesisäiliön vesi ei sisällä epäpuhtauksia, eikä suoloja, eikä muuta kuin vettä. Lisävesisäiliön veden lämpötila on enintään 25 astetta, mihin vaikuttaa pääasiassa ulkolämpötila. Veden lämpötila vastaa suunnilleen järvivesien lämpötilaa.

Lisävesisäiliön ylijuoksutusvesi on puhdasta vettä, mikä tarkoittaa, että se on puhtaampaa kuin talousvesi tai raakavesisäiliön vedet, ja sen lämpötila on 25 astetta. Ei ole perustetta katsoa lisävesisäiliön ylijuoksutusvettä jätevedeksi ja määrätä sitä johdettavaksi jätevesiviemäriin. Lisävedestä ei voi aiheutua minkäänlaista ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Kyse ei ole jätevesistä.

Hallinto-oikeus ei ole perustellut päätöksessään lisävesisäiliön veden johtamisen kieltämistä millään tavalla. Tälläkin perusteella hallinto-oikeuden päätös lisävesisäiliön veden osalta on kumottava. Myöskään lisävesisäiliön vedelle ei ole ollut tarpeen asettaa hallinto-oikeuden edellyttämiä raja-arvoja, koska lisävesisäiliön vedestä on esitetty riittävä selvitys ja vesi on puhdasta.

Savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusveden ja lisävesiprosessissa syntyvän veden johtaminen ojaan on erittäin poikkeuksellista. Normaalitilanteessa vedet hyödynnetään laitoksen prosesseissa ja laitoksen lisävesien valmistukseen.

Kyseiset vedet ovat yhtiölle taloudellisesti tärkeitä. Vesien valmistaminen ja varastoiminen on kallista ja vesiä pyritään valmistamaan ja varastoimaan optimimäärät. Erityisesti lisävesi on kallista prosessivettä, jota ei ole tarkoitus valmistaa liikaa eikä johtaa ojaan laitoksen normaalitoiminnassa. Sekä raakavesisäiliössä että lisävesisäiliössä on veden pinnan mittausjärjestelmä ja täytön automaattinen pysäytysjärjestelmä. Kaikkia vesivirtoja ohjataan ja valvotaan jatkuvatoimisilla laitteilla automaatiojärjestelmässä. Häiriötapauksissa vedenjuoksutus suljetaan.

Hallinto-oikeuden käsitys siitä, että yhtiön toiminnassa tapahtuisi jätteenpolttoasetuksessa kiellettyä laimennusta, on virheellinen. Raakavesisäiliön sekä lisävesisäiliön sisältämät vedet eivät ylitä jätteenpolttoasetuksen raja-arvoja. Raja-arvot alittuvat selkeästi, sillä kyseessä on talousveden laatuun rinnastettavissa oleva vesi (raakavesisäiliön vesi) sekä vielä sitäkin paljon puhtaampi vesi (lisävesisäiliön vesi). Asetuksen mukainen laaduntarkkailu tapahtuu jo heti savukaasulauhteen puhdistusprosessin alussa. Vesistä ei voi aiheutua ympäristön pilaantumista, eikä niitä siksi voi pitää jätevesinä.

Puhtaan lauhteen säiliössä toteutetaan jatkuvatoimiset sameus- (kiintoaine), pH-, virtaus-, johtokyky- sekä lämpötilamittaukset. Lisäksi raakavesisäiliön sekä lisävesisäiliön vesien lämpötilaa tarkkaillaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan yhtiön esittämän selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, että aluehallintoviraston myöntämä lupa perustuisi parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteeseen. Kun otetaan huomioon ympäristöluvan muutosten myötä saavutettavat ympäristölliset sekä taloudelliset hyödyt yhtiön toimintaan kokonaisuudessaan, sekä erityisesti savukaasulauhteen talteenoton ympäristölliset ja taloudelliset edut sekä Vantaan ympäristölautakunnan asiassa antamat lausunnot, voidaan varmistua siitä, että aluehallintoviraston 11.3.2013 myöntämän ympäristöluvan mukainen toiminta perustuu parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteeseen.

2. A:n kuolinpesän osakkaat ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on hylätty valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset ja Vantaan Energia Oy määrätään korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Lisäksi Vantaan Energia Oy on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimuksensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen l kahta ensimmäistä kappaletta keskeiseltä osaltaan valittajien vaatimusten mukaisesti. Osittain valittajien valituksen johdosta määrättiin, että savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusvesi ja lisävesiprosessissa syntyvä vesi, joita ei hyödynnetä laitoksella, on johdettava edellä mainitun lupamääräyksen mukaisesti jätevesiviemäriin. Muutoksella on erityistä merkitystä valittajien tilan käytön kannalta. Edellä mainituin perustein olisi kohtuutonta, mikäli oikeudenkäyntikulut jäisivät kokonaisuudessaan valittajien vahingoksi. Koska valittajat ovat joutuneet hakemaan muutosta myös hallinto-oikeuden päätökseen sen virheellisyyden johdosta, on myös kohtuutonta, mikäli siitä aiheutuvat kulut jäävät heidän kannettavakseen.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut Vantaan Energia Oy:n valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Ympäristölupahakemuksessa on esitetty riittävät tiedot savukaasupesurin lauhdeveden puhdistuksesta ja savukaasulauhduttimen raakavesisäiliön ylijuoksutusveden ja lisävesiprosessissa syntyvän veden laadusta. Johtamalla edellä mainitut vesijakeet jätevedenpuhdistamolle sen sijaan, että vedet johdettaisiin aluehallintoviraston päätöksessä määrätyllä tavalla hulevesien mukana viettoputkella avo-ojaan ja edelleen Westerkullan­ojaan, ei saavuteta ympäristön kannalta parempaa lopputulosta. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan on tarpeetonta johtaa puhtaita vesiä jätevedenpuhdistamolle käsiteltäväksi.

Vantaan Energia Oy:n ympäristölupahakemuksessa on esitetty valituksenalaista asiaa koskevat tiedot riittävällä tarkkuudella eikä asian palauttaminen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ole tarpeellista. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä voidaan muuttaa Vantaan Energia Oy:n ensisijaisen vaatimuksen mukaisesti.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, ettei se anna Vantaan Energia Oy:n valituksen johdosta lausuntoa.

Helsingin ympäristölautakunta on viitannut asiassa 21.5.2013 antamaansa lausuntoon, jossa lautakunta on todennut, että raakavesisäiliön ylijuoksutusvedet ja lisäprosessissa syntyvä vesi voidaan johtaa Westerkullanojaan. Tätä kantaa ei ole tarpeen muuttaa.

Vantaan kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus antaa lausunto Vantaan Energia Oy:n valituksen johdosta. Lausuntoa ei ole annettu.

Vantaan ympäristölautakunta on antanut Vantaan Energia Oy:n valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa.

Vantaan Energia Oy on antanut A:n kuolinpesän osakkaiden valituksen johdosta selityksen, jossa yhtiö on esittänyt heidän valituksensa ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet Vantaan Energia Oy:n heidän valituksestaan antaman selityksen johdosta vastaselityksen.

Vaarala Seura ry on antanut Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. Yhdistys on vaatinut Vantaan Energia Oy:n valituksen hylkäämistä ja hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa.

Lisäksi yhdistys on lähettänyt useita lisäkirjoituksia.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. He ovat vaatineet Vantaan Energia Oy:n valituksen hylkäämistä ja hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. He ovat vaatineet Vantaan Energia Oy:n valituksen hylkäämistä ja hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa.

Oy Karl Fazer Ab on antanut Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. Yhtiö on vaatinut Vantaan Energia Oy:n valituksen hylkäämistä ja hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa tai toissijaisesti asian palauttamista lupamääräystä 1 koskevalta osalta aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Vantaan Energia Oy on velvoitettava korvaamaan yhtiölle selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vantaan Energia Oy on antanut aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen sekä annettujen selitysten johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan hallinto-oikeuden lupamääräyksen 1 ensimmäiseen ja toiseen kappaleeseen tekemien muutosten osalta ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 1 saatetaan näiltä osin voimaan.

2. A:n kuolinpesän osakkaiden valitus hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntikuluja koskevasta ratkaisusta hylätään.

3. A:n kuolinpesän osakkaiden ja Oy Karl Fazer Ab:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Yhtiön valitus

Saatu selvitys

Yhtiö on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt muun ohella selvitystä, joka koskee savukaasulauhteen talteenottoa talousvettä korvaavaksi raakavedeksi. Yhtiö on esittämäänsä prosessikaavioon viitaten esittänyt, että ensimmäisessä vaiheessa savukaasulauhde johdetaan saostukseen ja suodatukseen. Puhdistettu savukaasulauhde kerätään puhtaan lauhteen säiliöön. Puhtaan lauhteen säiliössä toteutetaan jatkuvatoimiset sameus- (kiintoaine), pH-, virtaus-, johtokyky- sekä lämpötilamittaukset. Lauhteen laatua valvotaan ympäristöluvan ja tarkkailusuunnitelman mukaisesti. Puhdistettu lauhde voidaan vaihtoehtoisesti viemäröidä. Jätevoimalalla lauhde ohjataan lisäpuhdistukseen ja korvaamaan talousvettä raakavetenä. Erikseen käsiteltäväksi toimitettavaan lietteeseen erottuu 80–90 % lauhteen raskasmetalleista.

Puhdistetun lauhteen jatkopuhdistusprosessi alkaa ioninvaihtoon perustuvalla pehmennysprosessilla. Prosessissa syntyvät jätevedet viemäröidään. Sen jälkeen käänteisosmoosista (RO) lauhde ajetaan puoliläpäisevän kalvon läpi, jolloin noin 90–95 % kaikesta veden sisältämästä aineesta konsentroituu rejektinä jätevesivirtaan. Tuloksena liuenneiden aiheiden kokonaispitoisuutta kuvaava veden sähkönjohtokyky laskee tasolle < 50 μS/cm. Osa raakavesisäiliön vedestä käytetään lisävesiprosessiin, jossa raakavettä puhdistetaan edelleen kattilaprosessiin sopivaksi. Tältä osin prosessi koostuu esitetyn selvityksen mukaan ioninvaihtopehmennyksestä (IX), käänteisosmoosista (RO), sähköisestä ioninvaihdosta ja laadun varmistavasta ioninvaihdosta (MB). Syntyvä lisävesi on suolatonta ja sen sähkönjohtokyky on < 0,1 μS/cm.

Jätevesi- eli rejektivirtaus on noin 30 % puhdistukseen tulevasta lauhdevirtauksesta. Lauhteen ensimmäisen vaiheen suodatuksesta läpi tulleet raskasmetallit kertyvät rejektiin, joka ajetaan raskasmetallit poistavan ioninvaihtohartsin läpi ennen viemäröintiä. Hartsit toimitetaan asianmukaiseen loppukäsittelyyn. Niiden käytöstä ei synny jätevettä.

Raakavesisäiliöön laitos ottaa veden, jota se tarvitsee jäähdytys-, savukaasunpuhdistus- ja muissa prosesseissa. Osa vedestä käytetään lisävesiprosessiin. Talousveden sähkönjohtokyky on noin 150–180 μS/cm. Puhdistetun savukaasulauhteen liuenneiden aineiden kokonaispitoisuus on noin 67 % talousvettä alhaisempi. Mahdollinen ylivuoto ohjataan puhtaisiin hulevesiin. Puhtaita hulevesiä valvotaan ympäristöluvan mukaisella tarkkailusuunnitelmalla.

Lisävesiprosessissa raakavettä puhdistetaan edelleen kattilaprosessiin sopivaksi. Prosessi koostuu ioninvaihtopehmennyksestä (IX), käänteisosmoosista (RO), sähköisestä ioninvaihdosta ja laadun varmistavasta ioninvaihdosta (MB). Lisävesiprosessista syntyvät jätevedet viemäröidään. Tuotteena syntyvä lisävesi on täysin suolatonta vettä. Lisäveden laatua ohjaavat standardit ja sitä valvotaan sekä jatkuvatoimisilla että laboratoriomittauksilla. Lisäveden sähkönjohtokyky on < 0,1 μS/cm.

Lisäksi yhtiö on esittänyt selvitystä muun ohella puhdistetun savukaasulauhteen laadusta ennen raakavesisäiliötä ja lisäveden laadusta. Mainittu selvitys perustuu valituksen mukaan prosessissa 2014–2015 tehtyihin vesianalyyseihin ja laskentoihin.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Sovellettavien säännösten osalta korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden soveltamiin oikeusohjeisiin.

Yhtiö on valituksessaan esittänyt uutta selvitystä koskien savukaasulauhteen talteenottoa talousvettä korvaavaksi raakavedeksi sekä muun ohella puhdistetun savukaasulauhteen laadusta ennen raakavesisäiliötä ja lisäveden laadusta. Asiaan saatu selvitys tukee yhtiön hakemuksessaan esittämää arvioita, jonka mukaan raakavesisäiliön ylijuoksutusvesi ja lisävesiprosessissa syntyvä vesi vastaavat laadultaan talousvettä. Hallinto-oikeuden tekemät muutokset eivät siten ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentti, 42 §:n 1 momentti ja 43 § sekä jätteenpolttoasetuksen (151/2013) 15 § huomioon ottaen ole olleet tarpeellisia. Tähän nähden ja kun voidaan, vastaavasti kuin lupahakemuksen osalta vakiintuneesti katsotaan, edellyttää, että toimintaa harjoitetaan yhtiön valituksessa esitetyllä tavalla, asiaa ei saadun uuden selvityksen johdosta ole myöskään tarvetta palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava lupamääräyksen 1 ensimmäiseen ja toiseen kappaleeseen tehtyjen muutosten osalta ja aluehallintoviraston päätös saatettava näiltä osin voimaan.

2. Oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa koskeva valitus

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, että kuolinpesän osakkaat ovat joutuneet hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty heidän oikeudenkäyntikulujensa korvaamista koskeva vaatimus, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, kuolinpesän osakkaille ja Oy Karl Fazer Ab:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain 891/2015 siirtymäsäännöksen, jonka mukaan muutoksenhaussa ennen lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ei katsottu koskevan kantelun ja purun rajoittamista koskevaa hallintolainkäyttölain 64 a §:ää. Hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöstä oli siten sovellettava niihin päätöksen poistamista tai purkamista koskeviin asioihin, joissa päätöksen poistamista tai purkamista koskeva hakemus oli tullut vireille sanotun lainkohdan voimaantulon 1.1.2016 jälkeen.

Äänestys 17+1-2 (täysistunto)

Hallintolainkäyttölaki 64 a §

Päätös, jota hakemus koskee

Korkein hallinto-oikeus 13.4.2011 taltionumero 1025

Asian aikaisempi käsittely

Valtioneuvosto on ympäristöministeriön esityksestä päätöksellään 30.4.2008 nro 37/2008 nimittänyt ympäristöneuvos, diplomi-insinööri B:n Länsi-Suomen ympäristölupaviraston ympäristöneuvoksen virkaan 1.6.2008 lukien. Samalla on ilmoitettu, että valtion virkamieslain 59 §:n mukaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Virkaa hakenut A on valittanut valtioneuvoston mainitusta päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja valituksessaan esittänyt muun ohella, että asian ympäristölupavirastossa esitellyt virkamies on ollut esteellinen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 13.4.2011 taltionumero 1025 jättänyt A:n valituksen laissa säädetyn valituskiellon nojalla tutkimatta.

A on hakemuksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös 13.4.2011 taltionumero 1025 puretaan, ja hakemuksessaan esittänyt, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen tekemiseen osallistunut hallintoneuvos oli ollut esteellinen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 2.1.2013 taltionumero 16 hylännyt A:n hakemuksen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 22.3.2016 saapuneessa kirjoituksessaan vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös 13.4.2011 taltionumero 1025 puretaan.

A on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston päätös 30.4.2008 on perustunut esteellisen virkamiehen esittelyyn Länsi-Suomen ympäristölupavirastossa 14.3.2008. Ympäristöministeriö tai valtioneuvosto ei ole ottanut esteellisyyttä huomioon esityksessään ja ratkaisussaan.

Esteellisyys on muodostunut pitkästä, yli 12 vuotta kestäneestä työtoveruudesta. Korkein oikeus on ennakkopäätöksissään KKO 2015:39 ja KKO 2015:73 todennut, että työtoveruus voi muodostaa esteellisyyden. Jo hallituksen esityksessä HE 78/2000 vp on käsitelty työtoveruutta ja esteellisyyttä. Tässä tapauksessa esteellisyys Länsi-Suomen ympäristölupavirastossa on ollut selvä. Esittelijän valinta on tehty harkiten ja tarkoituksena on ollut varmistaa sittemmin valituksi tulleelle myönteinen lausunto. Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on rikkonut tarkoitussidonnaisuuden rajoittavaa periaatetta. Lopputuloksena virkaan on esitetty toiseksi tai kolmanneksi pätevintä, joka tuli sittemmin valituksi.

Lisäksi on otettava huomioon, että korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asiaa poikkeuksellisen kauan, miltei kolme vuotta, vaikka kyseessä on ollut virkanimitysasia. Päätöksen viipymiseen on nähtävästi vaikuttanut jokin epäasiallinen syy. Korkein hallinto-oikeus on ratkaissut 8.5.2012 tehdyn purkuhakemuksen päätöksellään 2.1.2013 päätyen siihen, ettei korkeimman hallinto-oikeuden hallintoneuvos ollut esteellinen. Eduskunnan oikeusasiamies on vastauksessaan 16.9.2014 todennut, ettei kyseinen virkamies ollut esteellinen.

Päätösketju on perustunut esteellisen virkamiehen lainvastaiseen esittelyyn. Asiassa on merkittäviä syitä asian käsittelyyn, kun otetaan huomioon erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyajan poikkeuksellisen pitkä kesto ja se, että riittävän selkeää oikeuskäytäntöä työtoveruudesta ja esteellisyydestä ei ollut ennen vuotta 2015.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki hakemusta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n mukaan korkein hallinto-oikeus käsittelee lainkäyttöasioina ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Hallintolainkäyttölain 58 §:n mukaan hallintoasiassa tehtyyn lainvoiman saaneeseen päätökseen saa hakea muutosta ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla, joita ovat kantelu, menetetyn määräajan palauttaminen ja purku.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:
1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;
2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai
3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Hallintolainkäyttölain 64 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan päätöksen purkua haetaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Hallintolainkäyttölain kantelun ja purun rajoittamista koskevan 64 a §:n mukaan asianosainen saa hakea samassa asiassa päätöksen purkamista tai poistamista vain kerran, jollei asiaa ole erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudelleen.

Hallintolainkäyttölain 64 a § on lisätty lakiin hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetulla lailla (891/2015), joka on tullut voimaan 1.1.2016 ja jolla on myös muutettu muun ohella valitusta valtion hallintoviranomaisen päätöksestä koskevaa hallintolainkäyttölain 7 §:ää ja valitusoikeuden rajoittamista koskevaa hallintolainkäyttölain 13 §:ää. Lain 891/2015 siirtymäsäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen mainitun lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta (HE 203/2014 vp) on johtanut hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain (891/2015) säätämisen ohella yli 170 muun lain muuttamista koskevan lain säätämiseen. Kyseisessä hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset ovat koskeneet pääasiallisesti oikaisuvaatimuksen laajempaa käyttöä, valituslupasääntelyn soveltamisalan laajentamista sekä sitä, mihin valitusviranomaiseen päätöksestä valitetaan.

Mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluissa (s. 46–47) on lainvoimaisen päätöksen purkamisen tai poistamisen osalta todettu muun ohella, että poisto- tai purkumahdollisuuden rajaamisessa ei ole kyse säännönmukaisen valitusoikeuden rajoittamisesta, vaan ylimääräisestä muutoksenhausta lainvoimaiseen päätökseen.

Samassa hallituksen esityksessä on hallintolainkäyttölain 64 a §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 55) todettu lähtökohtana olevan, että asianosainen saisi hakea päätöksen poistamista tai purkua vain kerran samassa asiassa. Jos asianosainen hakisi samassa asiassa päätöksen poistamista tai purkua uudelleen, korkein hallinto-oikeus voisi jättää hakemuksen tutkimatta, jollei asiaa olisi erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudestaan.

Kyseisen hallituksen esityksen mukaan perättäisten poisto- tai purkuhakemusten tutkittavaksi ottaminen ei perustuisi siihen, onko uudessa hakemuksessa esitetty uutta selvitystä tai muita perusteita kuin aikaisemmin. Käytännössä poistamista tai purkua haetaan uudestaan sekä samansisältöisillä kirjelmillä että kirjelmillä, joissa perusteita esitetään lisää tai niitä täsmennetään esittämällä muulla tavoin selvitystä. Sitä seikkaa, haetaanko päätöksen poistamista tai purkua samassa asiassa, ei siten ratkaistaisi pelkästään sillä perusteella, miten hakemus on laadittu.

Kyseisessä hallituksen esityksessä on todettu, että lähtökohtana arvioinnissa olisi, kohdistuuko hakemus asiasisältöisesti samaan päätökseen kuin aikaisemmin. Säännös päätöksen poistamisen tai purun haun rajoittamisesta samassa asiassa yhteen kertaan tarkoittaa prosessuaalisesti sitä, että samassa asiassa tehty saman asianosaisen toinen hakemus voitaisiin jättää tutkimatta. Säännös ei kuitenkaan estäisi korkeinta hallinto-oikeutta tällöinkään tutkimasta asiaa uudestaan, jos esimerkiksi ensimmäisen hakemuksen hylkääminen havaitaan virheelliseksi tai hakijan oikeussuoja välttämättä vaatii asian tutkimista uudelleen.

Lakiehdotusten voimaantulosta ja siirtymäsäännöksistä kyseisessä hallituksen esityksessä (HE 230/2014 vp, s. 128) on todettu seuraavaa: Valitusosoitusten ja oikaisuvaatimusohjeiden tarkistamiseen ja muihin uudistuksen toteuttamiseen tarvittavien toimenpiteiden vuoksi lait ehdotetaan tulemaan voimaan noin puolen vuoden kuluttua niiden vahvistamisesta. Esityksessä ehdotetaan useisiin eri hallinnonalojen lakeihin uusia säännöksiä oikaisuvaatimuksesta ja valitusluvasta sekä siitä, mihin valitusviranomaiseen päätöksestä valitetaan. Näihin muutoslakeihin ehdotettavien siirtymäsäännösten perusteella uusia säännöksiä sovellettaisiin, kun muutoksenhaku koskee uusien säännösten voimassa ollessa tehtyä hallintopäätöstä. Tällöin päätökseen voidaan liittää voimassa olevien säännösten mukainen oikaisuvaatimusohje tai valitusosoitus. Asianosaisella olisi tiedossaan hänen käytettävissään olevat oikeussuojakeinot siinä vaiheessa, jossa hän hakee muutosta alkuperäiseen hallintopäätökseen.

Oikeudellinen arviointi

Purkuhakemuksen käsittelyssä sovellettava säännös

Lailla 891/2015 säädetty kantelun ja purun rajoittamista koskeva hallintolainkäyttölain 64 a § on tullut voimaan 1.1.2016. Lain 891/2015 siirtymäsäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen lain 891/2015 voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Lain 891/2015 siirtymäsäännöstä voidaan pitää sanamuotonsa perusteella tulkinnanvaraisena siltä osin, tarkoitetaanko siinä muutoksenhaulla sekä varsinaista muutoksenhakua että ylimääräistä muutoksenhakua. Siirtymäsäännöksen esitöissä (HE 230/2014 vp) ei ole tarkennettu, onko muutoksenhaulla tarkoitettu tässä yhteydessä myös ylimääräistä muutoksenhakua. Asiassa on siten ensin ratkaistava, onko lain 891/2015 siirtymäsäännöstä sovellettava myös korkeimman hallinto-oikeuden käsitellessä lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevaa ylimääräistä muutoksenhakua.

Muun ohella lakia 891/2015 koskevassa edellä viitatussa hallituksen esityksessä (HE 230/2014 vp) lukuisiin eri lakeihin ehdotetut muutokset ovat edellä todetusti koskeneet pääasiallisesti oikaisuvaatimuksen laajempaa käyttöä, valituslupasääntelyn soveltamisalan laajentamista sekä sitä, mihin valitusviranomaiseen päätöksestä valitetaan. Hallituksen esityksessä on lakiehdotusten siirtymäsäännösten osalta tuotu perusteena esiin hallintopäätöksen tekemisen ajankohtana voimassa olevien säännösten mukaiseen varsinaiseen muutoksenhakuun liittyviä näkökohtia, kuten hallintopäätökseen liitettävän oikaisuvaatimusohjeen tai valitusosoituksen voimassa olevien säännösten mukaisuus ja asianosaisen tietoisuus käytettävissään olevista oikeussuojakeinoista siinä vaiheessa, jossa hän hakee muutosta alkuperäiseen hallintopäätökseen.

Edellä todetun perusteella hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain 891/2015 siirtymäsäännöksen on katsottava koskevan etenkin mainitulla lailla säädettyjä, varsinaista muutoksenhakua koskevia lain 7 §:ää, jossa on säädetty valituksesta valtion hallintoviranomaisen päätökseen, ja lain 13 §:ää, jossa on säädetty valitusoikeuden rajoittamisesta.

Edellä viitatussa hallituksen esityksessä mainituilla varsinaiseen muutoksenhakuun liittyvillä muutoksenhakuohjausta koskevilla näkökohdilla ei ole valittajan oikeusturvan kannalta vastaavaa oikeudellista merkitystä lainvoiman saaneen päätöksen poistamista tai purkamista koskevaa ylimääräistä muutoksenhakua koskevassa asiassa. Lain 891/2015 siirtymäsäännöksen sanamuodosta tai siirtymäsäännöksestä kyseisessä hallituksen esityksessä lausutusta ei myöskään muutoin ilmene tarkoituksena olleen siirtymäsäännöksen soveltaminen myös ylimääräisessä muutoksenhaussa.

Jos alkuperäisen hallintopäätöksen tekoajankohta katsottaisiin merkitykselliseksi perusteeksi myös ylimääräisen muutoksenhaun osalta, jäisivät kaikki ennen 1.1.2016 tehdyt hallintopäätökset pysyvästi hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. Toisaalta siirtymäsäännöksen soveltamisala ei koskisi lainkaan niitä asioita, joita ei alun perinkään ole ratkaistu hallintopäätöksellä. Tällaisia korkeimman hallinto-oikeuden laissa säädettyyn toimivaltaan kuuluvia asioita ovat muun ohella hallintoriita-asiat ja tietyt niihin rinnastuvat huostaanottoasiat. Hallintopäätöksen tekoajankohdasta lähtevä tarkastelu siirtymäsäännöksen tulkinnasta johtaisi siten epäyhdenmukaiseen hallintolainkäyttölain 64 a §:n soveltamiseen.

Lainvoiman saaneen päätöksen pysyvyyteen on mahdollista puuttua ainoastaan hallintolainkäyttölain 11 luvun mukaisten edellytysten täyttyessä. Poisto- ja purkuhakemusten tutkimista rajoittavat muun muassa hallintolainkäyttölain 60 §:n 2 momentin ja 64 §:n 2 momentin mukaiset määräajat kantelun tekemiselle ja purun hakemiselle. Hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöksen tarkoituksena on rajoittaa lainvoiman saaneen päätöksen poistamisen tai purun hakeminen samassa asiassa vain yhteen kertaan. Myöskään tämän tarkoituksen mukaista ei ole katsoa alkuperäisen hallintopäätöksen tekoajankohtaa säännöksen soveltamiselle merkitykselliseksi ajankohdaksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, ettei lain 891/2015 siirtymäsäännös koske hallintolainkäyttölain 64 a §:ää, jota sovelletaan siten lain 891/2015 voimaantulosta 1.1.2016 lukien. Tämän tulkinnan ei voida katsoa vaarantavan ylimääräisen muutoksenhakijan oikeusturvaa, sillä korkein hallinto-oikeus voi tutkia hakemuksen silloin, kun asia on erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudelleen.

Hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöstä sovelletaan edellä todetun perusteella niihin päätöksen poistamista tai purkamista koskeviin asioihin, joissa päätöksen poistamista tai purkamista koskeva hakemus on tullut vireille 1.1.2016 tai sen jälkeen.

Purkuhakemuksen tutkimisen edellytykset

Edellä selostettujen seikkojen johdosta ja koska A on hakenut samassa asiassa päätöksen purkamista jo kerran aikaisemmin, sovelletaan hänen 22.3.2016 vireille tulleen purkuhakemuksensa käsittelyyn hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöstä. Asiassa on siten ennen muuta kysymys siitä, onko asiaa erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudelleen.

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, A:n hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta asiaa olisi välttämätöntä tutkia uudelleen. Hakemus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Hannu Ranta, Outi Suviranta, Leena Äärilä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio, Petri Helander, Mikko Puumalainen, Anne Nenonen, Kari Tornikoski, Antti Pekkala, Tuomas Kuokkanen, Elina Lampi-Fagerholm ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Antti Huotari.

Äänestyslausunnot

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Antti Pekkalan äänestyslausunto:

"Tutkin A:n purkuhakemuksen.

Perustelut

Lain 891/2015 siirtymäsäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Koska purun hakijan intressi kohdistuu perimmältään siihen hallintopäätökseen, jolla asia on hallintoviranomaisessa alun perin ratkaistu, katson myös ylimääräisen muutoksenhaun olevan siirtymäsäännöksen tarkoittamaa muutoksenhakua. Asiassa on siten sovellettava lain voimaan tullessa voimassa ollutta hallintolainkäyttölain 64 §:ää, minkä vuoksi purkuhakemus on tutkittava."

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Mikko Puumalaisen äänestyslausunto:

"Hakemuksen tutkimatta jättämisen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö, mutta perustelen käsitystäni seuraavasti.

Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n (892/2015) mukaan korkein hallinto-oikeus käsittelee lainkäyttöasioina ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat sen toimivaltaan.

Hallintolainkäyttölain (891/2015) siirtymäsäännöksen 2 momentin mukaan muutoksenhaussa ennen hallintolainkäyttölain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan sen voimaantullessa voimassa olleita säännöksiä.

Siirtymäsäännöksen tarkoittama muutoksenhaku ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n perusteella koske ylimääräistä muutoksenhakua eikä niin muodoin myöskään ylimääräistä muutoksenhakua tarkoittavaa hallintolainkäyttölain 64 a §:ää.

Tämän vuoksi ylimääräistä muutoksenhakua koskeviin lainkäyttöasioihin sovelletaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallintolainkäyttölain 64 a §:ää 1.1.2016 lukien hallintopäätöksen antamisajankohdasta riippumatta."

Hallintoneuvos Hannele Ranta-Lassila yhtyi hallintoneuvos Antti Pekkalan äänestyslausuntoon.

Asia Ympäristölupaa koskevat valitukset

Valittajat 1. Vantaan Energia Oy

2. A:n kuolinpesän osakkaat

3. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 25.5.2015 nro 15/0141/2

Asian taustaa

Uudenmaan ympäristökeskus on päätöksellään 30.12.2009 n:o YS 1696 myöntänyt Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan (polttoaineteho yhteensä noin 193 MW ja polttokapasiteetti 340 000 t/a syntypaikkalajiteltua jätettä) toiminnalle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan, johon sisältyvät lupamääräykset 1–42. Määräykset on jaoteltu jätteenpolttoa koskeviin, kaasuturbiinia koskeviin sekä koko toimintaa koskeviin yleisiin määräyksiin.

Lupamääräys 4 on kuulunut seuraavasti:

4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä on esitetty ympäristölupapäätöksen liitteessä 2.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn.

Vaasan hallinto-oikeus on 30.12.2011 antamallaan päätöksellä n:o 11/0369/1 B:n ja hänen asiakumppaniensa ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valituksista kumonnut liitteen 2 lupamääräyksestä 4 ja muuttanut lupamääräyksen 4 toista kappaletta siten, että lupamääräys 4 muutetuilta osin on kuulunut seuraavasti (muutokset kursiivilla):

4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. (poistettu tekstiä)

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

= = =

Korkein hallinto-oikeus on 17.1.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 229 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli kumonnut lupamääräyksen 4 liitteen 2 (luettelo jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä) ja mainitun lupamääräyksen liitettä 2 koskevan viittauksen. Korkein hallinto-oikeus on palauttanut asian mainitulta osin Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus on hylännyt Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksen siltä osin kuin se on koskenut lupamääräyksen 4 toiseen kappaleeseen tehtyä lisäystä, jolla on kielletty materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjen jätteiden polttamista.

Korkein hallinto-oikeus on perustellut päätöstään mainitulta osin muun ohella seuraavasti:

Yhtiön ja ELY-keskuksen lupamääräyksen 4 liitettä 2 koskevat vaatimukset

= = =

Oikeudellinen arvio

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut lupamääräyksen 4 liitteen 2 sekä poistanut mainitun lupamääräyksen ensimmäisestä kappaleesta liitettä 2 koskeneen viittauksen.

Vantaan Energia Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden lupamääräykseen 4 tekemä muutos kumotaan siltä osin kuin lupamääräyksestä on poistettu viittaus liitteeseen 2 ja liite 2 saatetaan voimaan sellaisena kuin se oli ympäristökeskuksen päätöksessä. Yhtiön mukaan hallinto-oikeus on ympäristönsuojelulain vastaisesti sekä tarpeettomasti ja perusteettomasti ilman kytkentää laitoksen päästöihin rajannut lupamääräyksestä pois muut kuin syntypaikkalajitellut yhdyskuntajätteet ja niihin rinnastettavat syntypaikkalajitellut jätteet, jotka lueteltiin lupapäätöksen liitteessä 2. Arinatekniikkaan perustuva laitos on mitoitettu ja suunniteltu myös liitteen 2 mukaisten jätteiden polttamiseen, eikä niiden poisjättäminen vaikuta laitoksen päästöihin ainakaan niitä vähentäen. Kyse ei ole ympäristönsuojelulain 43 §:n 2 momentissa tarkoitetusta laitoksesta, jonka raaka-aineen käyttöä voitaisiin ilman päästö- tai vaikutuskytkentää rajoittaa. Laitoksen YVA-menettelyssä ovat myös olleet mukana kaikki ne palavat jätteet, joita nykyisin otetaan vastaan Ämmässuon kaatopaikalle.

ELY-keskus on valituksessaan tältä osin vaatinut, että hallinto-oikeuden lupamääräykseen 4 tekemä muutos kumotaan, koska kysymyksessä oleva muutos tekee sallittujen polttoaineiden määritelmästä alkuperäistä epätäsmällisemmän. Se hankaloittaa jätevoimalan toiminnan valvontaa. Vaarana on, että valvova viranomainen joutuu ottamaan toistuvasti kantaa yksittäisten jätekuormien soveltuvuuteen laitoksen polttoaineeksi.

Ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräyksen 4 liite 2 sisältää luettelon jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä, pois lukien erilliskerätyt ongelmajätteet. Liitteen 2 mukaan jätevoimalassa poltettavaksi sallitut jätteet sisältävät syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä (ympäristöministeriön asetuksen (1129/2001) mukaiset jätekoodit 20 02 01–20 03 99) yhteensä 340 000 t/a ja lisäksi muita erilliskerättyjä jätejakeita yhteensä 175 000 t/a, kuitenkin siten, että poltettavien jätteiden määrä on yhteensä enintään 340 000 t/a. Mainitun liitteen mukaan jätevoimalassa ei kuitenkaan saa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä. Tässä luettelossa mainituilla ongelmajätteillä tarkoitetaan tavanomaisten jätteiden seassa olevia pieniä ongelmajätemääriä.

Ympäristölupahakemuksen mukaan jätteenpolttokattiloiden polttoaine koostuu syntypaikkalajitellusta yhdyskuntajätteestä ja muista erilliskerätyistä jätejakeista siten, että poltettava jäte käsittää pääosin yhdyskunnista peräisin olevaa syntypaikkalajiteltua sekajätettä 340 000 t/a ja lisäksi yhteensä 175 000 t/a teollisuudesta, jätteenkäsittelystä ja muista toiminnoista syntyviä jätteitä. Ympäristökeskus ei päätöksessään ole myöntänyt lupaa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä, joita hakemuksen mukaan on ollut 5 000 t/a. Muilta osin ympäristökeskus on päätöksessään hyväksynyt hakemuksessa poltettavaksi esitetyt jätejakeet, jotka ovat sisältyneet liitteen 2 poltettavien jätteiden luetteloon. Ympäristökeskuksen päätöksen perustelujen mukaan muut hakemuksessa tarkoitetut ja siis poltettavaksi sallitut jätejakeet voidaan rinnastaa jätevoimalan ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa (YVA-selostus) tarkastelun kohteena olleeseen yhdyskuntien syntypaikkalajiteltuun sekajätteeseen, jos niiden joukossa ei ole erilliskerättyjä ongelmajätteitä. Päätöksen perustelujen mukaan jätevoimalassa on sallittu poltettavaksi syntypaikkalajitellun jätteen normaalisti sisältämät pienet määrät ongelmajätteitä tai muita haitallisia päästöjä aiheuttavia jätteitä, kuten PVC-muovia.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, ympäristökeskuksen päätöksellä hyväksytyn liitteen 2 luettelon mukaisiin jätejakeisiin on kuitenkin sisältynyt lukuisia yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta annetun ympäristöministeriön asetuksen (1129/2001) luokituksen mukaan ongelmajätteitä sisältäviä jätejakeita. Kumotun liitteen 2 mukaisten kulloinkin poltettavien jätejakeiden määrät voivat vaihdella, mutta yhteensä poltettavan jätteen määrä voi olla enintään 340 000 t/a. YVA-selostuksessa on tarkasteltu syntypaikkalajitellun sekajätteen polttoa jätevoimalassa perustuen arinapolttotekniikkaan. YVA-selostuksessa on muun ohella todettu, että kotitalouksien sekajätteen määrä- ja laatututkimuksen (YTV 2004) mukaan ongelmajätteiden osuudeksi mainitun sekajätteen määrästä arvioitiin 0,2 %. Lupamääräyksen 4 liitteen 2 mukaisesta poltettavan jätteen kokonaismäärästä 340 000 t/a enimmillään lähes puolet voisi käsittää ongelmajätteitä sisältäviä jätejakeita. Näin ollen lupamääräyksen 4 liite 2 on siihen sisältyneet jätejakeet huomioon ottaen ollut ristiriidassa sen kanssa, että ympäristökeskuksen päätöksen mukaan liitteen 2 luettelossa mainituilla ongelmajätteillä on tarkoitettu vain tavanomaisten jätteiden seassa olevia pieniä ongelmajätemääriä.

Hakemuksessa ei siten ole riittävästi selvitetty eikä ympäristökeskuksen päätöksessä vastaavasti ole tältä osin riittävästi varmistuttu siitä, että ongelmajätteitä sisältävien jätejakeiden osalta kysymys olisi vain sellaisista satunnaisista pienistä määristä ongelmajätteitä, jotka saattaisivat väistämättä kuluttajakäyttäytymisen seurauksena joutua kattilaan muiden jätteiden joukossa. Kun otetaan huomioon myös, että YVA-selostuksessa on tarkasteltu vain syntypaikkalajitellun sekajätteen polttoa, edellä mainitulla tavalla hallitsemattoman, ongelmajätteitä mahdollisesti laajassakin määrin sisältävän jätteen polton mahdollistava hakemus ei ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n (169/2000) 1 momentin 1 kohta ja 20 a §:n (363/2003) 1 momentin 1 kohta sekä jätteenpolttoasetuksen 5 § huomioon ottaen ole tältä osin täyttänyt ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä.

Lupamääräyksen 4 mukaan, sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden päätöksessä muutettuna, jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua yhdyskunta-jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Lupamääräykseen 4, myöskään sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden päätöksessä muutettuna, ei sisälly riittäviä tietoja poltettavien jätteiden määrästä ja laadusta jäteluokittain eikä määräys muutettunakaan täytä ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n 1 momentin 1 kohdan vaatimuksia liitteen 2 tultua hallinto-oikeuden päätöksellä kumotuksi.

Kun hakemus on ollut edellä mainitulla tavalla puutteellinen ja kun lupamääräyksen 4 täsmentäminen poltettavan jätteen osalta on tarpeen myös valvonnan kannalta, hallinto-oikeuden päätös on yhtiön ja ELY-keskuksen valitusten johdosta kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on asiaa palauttamatta tai täydennystä pyytämättä kumonnut lupamääräyksen 4 liitteen 2 osalta. Asiaa ei tältä osin ole perusteita ottaa täällä välittömästi enemmälti ratkaistavaksi muun ohella liitteeseen 2 mahdollisesti sisältyvän poltettavan jätteen osalta, vaan asia on tältä osin palautettava ympäristökeskuksen sijaan tulleelle nykyisin toimivaltaiselle lupaviranomaiselle Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Luvan hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta siten, että hakemuksessa osoitetaan, etteivät poltettavaksi tarkoitetut jätteet edellä mainitulla tavalla sisällä vaarallisia jätteitä. Hakemusta on muutoinkin tarkennettava jätteiden laadun ja määrän osalta noudattaen, mitä jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) liitteen 4 jäteluettelossa säädetään.

Kun otetaan huomioon, että kysymys on tältä osin hakemuksen täydentämisestä ja lupamääräyksen tarkentamisesta poltettavien jätteiden laatua ja määrää koskevilta osin, ratkaisu ei muilta osin vaikuta toiminnan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan aluehallintovirasto voi luvan hakijan pyynnöstä ja säännöksessä tarkemmin säädetyin edellytyksin lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen.

Edellä oleva ratkaisu huomioon ottaen yhtiön ja ELY-keskuksen lupamääräyksen 4 liitteeseen 2 kohdistuvat vaatimukset on hylättävä enemmälti eli siltä osin kuin valituksissa on vaadittu liitteen 2 saattamista suoraan voimaan ympäristökeskuksen päätöksen mukaisessa muodossa.

= = =

ELY-keskuksen vaatimus hallinto-oikeuden lupamääräyksen 4 toiseen kappaleeseen tekemän lisäyksen kumoamisesta

Hallinto-oikeus on päätöksellään muuttanut lupamääräyksen 4 toista kappaletta lisäämällä siihen määräyksen, jonka mukaan jätevoimalassa ei saa polttaa materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä. Hallinto-oikeus on perusteluissaan tältä osin viitannut jätelain (1072/1993) 6 §:n 3 kohtaan ja siihen, että hakija on hakemuksessaan ilmoittanut polttavansa syntypaikkalajiteltua sekalaista yhdyskuntajätettä.

ELY-keskus on valituksessaan tältä osin valvonnallisiin syihin viitaten vaatinut, että hallinto-oikeuden lupamääräyksen 4 toiseen kappaleeseen tekemä edellä mainittu lisäys kumotaan. Materiaalikierrätykseen ja uusiokäyttöön kerättyjen jätteiden polttokielto on valituksen mukaan ongelmallinen, koska hyötykäyttöön kerätty jäte-erä saattaa osoittautua myöhemmin hyötykäyttöön kelpaamattomaksi, jolloin se on pystyttävä käsittelemään muulla tavalla. Sellaisessa tapauksessa polttoa ei ole tarkoituksenmukaista sulkea pois vaihtoehdoista. Lisäksi mainitun kiellon tulkintaa hankaloittaa se, että mikäli jäte-erä on alun perinkin kerätty polttoa varten, ei sitä voi pitää materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättynä.

Jätelain (1072/1993) 6 §:n (Jätehuollon järjestämistä koskevat yleiset huolehtimisvelvollisuudet) 3 kohdan mukaan jätehuolto on järjestettävä siten, että ensisijaisesti on pyrittävä hyödyntämään jätteen sisältämä aine ja toissijaisesti sen sisältämä energia.

Hallinto-oikeuden päätöksen kysymyksessä olevassa määräyksessä tarkoitetaan jätteitä, jotka on kerätty hyötykäytettäväksi materiaalina tai sellaisenaan kierrätettäväksi. Jos tällainen hyötykäyttö estyy, häviää myös mainitun erilliskeräyksen alkuperäinen tarkoitus, jolloin mainittua materiaalia on pidettävä yhdyskuntajätteenä. Kun otetaan huomioon, että mainitun määräyksen tarkoituksena on estää mainitunlaisen, hyödynnettävissä olevan materiaalin ohjautuminen ilman pätevää syytä suoraan hyödynnettäväksi energiajätteenä, ja kun määräys on siten jätelain (1072/1993) 6 §:n 3 kohdasta ilmenevän jätehuollon etusijaperiaatteen mukainen, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin ole perusteita muuttaa.

Aluehallintoviraston nyt kysymyksessä oleva päätös

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 28.1.2014 n:o 14/2014/1 muuttanut Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan ympäristöluvan 30.12.2009 n:o YS 1696 lupamääräyksen 4 kuulumaan seuraavasti:

4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä on esitetty aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1. Liitteen 1 viimeisen kohdan erikoisjäte-eristä, jotka eivät sisälly liitteen 1 muihin jätenimikkeisiin, tulee toimittaa yksityiskohtaiset tiedot Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle viimeistään yhtä kalenteriviikkoa ennen kyseisen jäte-erän polttoa. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää kyseisen jäte-erän polton jätevoimalassa, mikäli sen ei katsota soveltuvan poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn.

Päätöksen liite 1 kuuluu seuraavasti:

LUETTELO JÄTEVOIMALASSA POLTETTAVAKSI SALLITUISTA JÄTTEISTÄ

Alla on listaus laitoksella poltettavaksi hyväksytyistä jätteistä. Hyväksytyt jätteet on ilmoitettu kuusinumeroisilla tunnusnumeroilla ja jätenimikkeillä. Lisäksi luettelossa on esitetty selvyyden vuoksi nelinumeroisilla tunnusnumeroilla varustettuja jätenimikkeiden otsikoita.

Taulukko 1

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Asiassa on kyse korkeimman hallinto-oikeuden uudelleen käsiteltäväksi palauttamasta Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan ympäristöluvan lupamääräystä 4 koskevasta asiasta. Korkein hallinto-oikeus on palauttanut Etelä-Suomen aluehallintovirastoon uudelleen käsiteltäväksi lupamääräyksen 4 liitteen 2 (luettelo jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä) ja mainitun lupamääräyksen liitettä 2 koskevan viittauksen.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset on ratkaistu Uudenmaan ympäristökeskuksen 30.12.2009 antamassa ympäristölupapäätöksessä No YS 1696. Päätös on tältä osin lainvoimainen, joten luvan myöntämisen edellytyksiä ei ole käyty läpi kaikilta osin tässä päätöksessä. Korkein hallinto-oikeus on todennut 17.1.2013 annetussa päätöksessä taltionumero 229, että nyt käsiteltävänä oleva asia ei muilta osin vaikuta toiminnan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.

Ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n mukaan ympäristöluvassa on oltava lupamääräykset poltettavista jätteistä jäteluokittain ja niiden suurimmista sallituista polttomääristä sekä laitoksen suurimmasta sallitusta polttokapasiteetista. Laitoksen polttokapasiteetti on 340 000 tonnia jätettä vuodessa, eivätkä kaikkien mainittujen jätejakeiden enimmäismäärät voi siten toteutua samanaikaisesti. Syntypaikkalajitellusta jätteestä on ennen polttoon toimittamista erotettu kierrätykseen tai muuhun hyötykäyttöön toimitettavat jakeet. Asukkaiden puutteellisen lajittelun myötä polttoon päätyy myös pieniä määriä vaarallista jätettä ja kierrätyskelpoista jätettä. Näitä ei kuitenkaan ole enää mahdollista erottaa muusta poltettavasta jätteestä. Laitoksella ei ole lupaa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä. Ympäristölupahakemuksen mukaan jätepolttoaineen toimittavat Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä (HSY) ja Länsi- Uudellamaalla toimiva jäteyhtiö Rosk’n Roll Oy Ab, jotka myös ohjeistavat asiakkaitaan jätteiden lajittelussa. Polttoon ei ole hyväksytty nimekeryhmien 02 04 ja 08 02 jätteitä, koska näiden ryhmien jätteiden käsittelyssä jätteen polttamisella ei ole katsottu olevan sanottavaa vaikutusta jätteen ominaisuuksiin.

Jätevoimalassa sallitaan poltettavaksi syntypaikkalajitellun jätteen normaalisti sisältämät pienet määrät vaarallisia jätteitä tai muita haitallisia päästöjä aiheuttavia jätteitä, kuten PVC-muovia. Riippumatta poltettavien jätteiden laadusta on laitoksen aina noudatettava sille asetettuja päästöraja-arvoja, joten tämän menettelyn ympäristövaikutukset ovat erittäin vähäisiä. Määräystä annettaessa on huomioitu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 17.1.2013 taltionumero 229 perustelut.

Aluehallintoviraston päätöksen mukaan luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti lupamääräyksiä noudattaen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti, mikäli asettaa päätöksen mukaisen vakuuden.

Luvan saajan on ennen jätevoimalan toiminnan aloittamista asetettava 50 000 euron suuruinen hyväksyttävä vakuus Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräysten muuttamisen varalle. Vakuus voidaan asettaa pankkitalletuksena, pankkitakauksena tai takausvakuutuksena.

Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan yksittäisen lupamääräyksen uudelleen käsittelyä koskevaa asiaa on pidettävä toiminnan ympäristövaikutuksien kannalta vähäisenä asiana, ottaen lisäksi huomioon, ettei jäteluettelossa ole hyväksytty poltettavaksi vaarallisia jätteitä. Päätöksessä on otettu huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 17.1.2013 taltionumero 229 mukaiset asiat. Aluehallintovirasto on katsonut, että perusteet ympäristönsuojelulain 101 §:n mukaiselle päätökselle täyttyvät eikä aloittamisluvan myöntäminen tee muutoksenhakua hyödyttömäksi.

Toiminnanharjoittaja on lupahakemuksessa ehdottanut, että 50 000 euron vakuus toiminnan aloittamiseksi muutoksenhausta huolimatta on riittävä. Aluehallintovirasto arvioi ehdotetun vakuuden olevan riittävä.

Muutoksenhakutuomioistuin voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Aluehallintoviraston päätöksessä sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 43, 45, 52–56, 96, 97, 100, 101 ja 101 a §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 1, 5, 19 ja 20 a §

Valtioneuvoston asetus jätteen polttamisesta (151/2013)

Jätelaki (646/2011) 29 §

Valtioneuvoston asetus jätteistä 4 §, liite 4

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin on kysymys, B:n ja hänen asiakumppaneidensa, Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n ja A:n kuolinpesän osakkaiden Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä tekemistä valituksista muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 4 ja liitteen 1 riviä erikoisjäte-erät siten, että ne muutettuna kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä on esitetty aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1, jossa mainittuja jätteitä poltettaessa on kuitenkin varmistuttava siitä, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa.

Toiminnanharjoittajan on laadittava suunnitelma siitä, kuinka liitteessä 1 mainittujen muiden jätteiden kuin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden vastaanotto, varastointi, jätenimikkeiden sekoittumissuhteet ja polttaminen järjestetään siten, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa. Suunnitelmassa on lisäksi esitettävä arvio tarkkailuohjelman muutostarpeista ja eri jätejakeiden polttamisen vaikutuksista pohjatuhkan laatuun. Suunnitelma on toimitettava Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi kolmen kuukauden kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta tai kuitenkin viimeistään kuukautta ennen suunnitellun jätenimikkeen polttamista.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn."

LUETTELO JÄTEVOIMALASSA POLTETTAVAKSI SALLITUISTA JÄTTEISTÄ

- - -

Taulukko 2

Hallinto-oikeus on muutoin hylännyt aluehallintoviraston päätöksestä tehdyt valitukset sekä A:n kuolinpesän osakkaiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 2 kohdan mukana luvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle. Lupaviranomainen voi tarvittaessa määrätä täytäntöönpanon lupapäätöstä suppeammaksi sekä määrätä täytäntöönpanon aloitusajankohdasta.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan, jos toiminta koskee jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, hakemuksessa on oltava sen lisäksi, mitä 9–11 §:ssä säädetään, selvitys hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä.

Ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan sen lisäksi, mitä 19 ja 19 a §:ssä säädetään, jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen soveltamisalaan kuuluvan toiminnan ympäristöluvassa on oltava lupamääräykset poltettavaksi hyväksytyn jätteen lajista jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:ssä tarkoitetun luettelon mukaisesti sekä näiden jätteiden suurimmista sallituista polttomääristä.

Jätelain (646/2011) 6 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan vaarallisella jätteellä jätettä, jolla on palo- tai räjähdysvaarallinen, tartuntavaarallinen, muu terveydelle vaarallinen, ympäristölle vaarallinen tai muu vastaava ominaisuus (vaaraominaisuus). Mainitun momentin 2 kohdan mukaan yhdyskuntajätteellä tarkoitetaan vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvää jätettä, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete, sekä laadultaan siihen rinnastettavaa hallinto-, palvelu- ja elinkeinotoiminnassa syntyvää jätettä. Mainitun momentin 3 kohdan mukaan sekalaisella yhdyskuntajätteellä tarkoitetaan yhdyskuntajätettä, joka jää jäljelle, kun jätteestä on sen syntypaikalla kerätty erilleen jätelajeittain yksilöidyt jakeet.

Jätelain 13 §:n 1 momentin mukaan jätettä ei saa hylätä eikä käsitellä hallitsemattomasti.

Jätelain 13 §:n 2 momentin mukaan jätteestä ja jätehuollosta ei saa aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, roskaantumista, yleisen turvallisuuden heikentymistä taikka muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Jätteen keräyksessä ja kuljetuksessa sekä jätteen käsittelylaitoksen tai -paikan sijoittamisessa, rakentamisessa, käytössä ja käytön jälkeisessä hoidossa on erityisesti huolehdittava siitä, ettei jätehuollosta aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia päästöjä mukaan lukien melua ja hajua taikka viihtyisyyden vähentymistä. Toiminnan, laitoksen tai paikan on lisäksi sovelluttava ympäristöön ja maisemaan.

Jätelain 13 §:n 3 momentin mukaan jätehuollossa on periaatteena, että käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa ja noudatetaan ympäristön kannalta parasta käytäntöä.

Jätelain 15 §:n 1 momentin mukaan lajiltaan ja laadultaan erilaiset jätteet on kerättävä ja pidettävä jätehuollossa toisistaan erillään siinä laajuudessa kuin se on terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi, 8 §:n 1 momentissa säädetyn etusijajärjestyksen noudattamiseksi taikka jätehuollon asianmukaiseksi järjestämiseksi tarpeellista sekä teknisesti ja taloudellisesti mahdollista.

Jätelain 17 §:n 1 momentin mukaan vaarallista jätettä ei saa laimentaa eikä muulla tavoin sekoittaa lajiltaan tai laadultaan erilaiseen jätteeseen taikka muuhun aineeseen. Sekoittamiskiellosta voidaan poiketa, jos sekoittaminen on jätteen käsittelemiseksi tarpeellista ja toimintaan on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Jätteet on eroteltava, jos vaarallista jätettä on sekoitettu kiellon vastaisesti ja jos erottelu on tarpeen terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi ja teknisesti mahdollista aiheuttamatta kohtuuttomia kustannuksia.

Jätelain 148 §:n 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 1 päivänä toukokuuta 2012.

Jätelain 149 §:n 3 momentin mukaan, jos muutoksenhakutuomioistuin mainitun lain voimaan tullessa vireillä olevassa asiassa kumoaa päätöksen, johon on sovellettava tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan tämän lain säännösten mukaisesti.

Jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012, jäljempänä jäteasetus) 1 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan jätteen erilliskeräyksellä jätteen keräystä siten, että lajiltaan ja laadultaan erilaiset jätteet pidetään erillään kierrätyksen, muun hyödyntämisen taikka muun erityisen käsittelyn helpottamiseksi.

Jäteasetuksen 3 §:n mukaan liitteessä 3 säädetään jätelain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista jätteen vaaraominaisuuksista ja niiden tulkinnassa sovellettavista raja-arvoista.

Jäteasetuksen 4 §:n mukaan liitteessä 4 säädetään luettelo yleisimmistä jätteistä sekä vaarallisista jätteistä (jäteluettelo).

Jäteasetuksen liitteen 4 johdanto-osan 2 momentin mukaan luettelossa tähdellä (*) merkittyihin nimikkeisiin kuuluvat jätteet ovat vaarallisia jätteitä, jollei jätelain 7 §:n tai 112 §:n nojalla yksittäistapauksessa toisin säädetä.

Jäteasetuksen liitteen 4 johdanto-osan 6 momentissa todetaan, että luettelo koostuu kuusinumeroisilla tunnusnumeroilla varustetuista jätenimikkeistä sekä kaksi- ja nelinumeroisilla tunnusnumeroilla varustetuista nimikeryhmäotsikoista. Yksittäistä jätenimikettä ei pidä tarkastella erillään vastaavasta nimikeryhmäotsikosta.

Jäteasetuksen 22 §:n 1 momentin mukaan jätelain 118 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetussa toiminnassa käsitellyistä jätteistä on pidettävä aikajärjestyksen mukaista kirjaa. Kirjanpito on mahdollisuuksien mukaan laadittava toimipaikoittain.

Jäteasetuksen 22 §:n 2 momentin mukaan kirjanpidossa on oltava seuraavat tiedot: 1) jätteen määrä; 2) jäteluettelon mukainen jätteen nimike ja kuvaus jätelajista sekä olennaiset tiedot jätteen ominaisuuksista ja koostumuksesta; 3) vaarallisesta jätteestä liitteen 3 mukaiset pääasialliset vaaraominaisuudet; 4) jos jäte tuodaan muualta, jätteen edellisen haltijan ja kuljettajan nimi ja yhteystiedot; 5) jätteen käsittelytapa ja käsittelytoimen luokitus liitteen 1 tai 2 mukaisesti; 6) jätteen käsittelyssä syntyvästä jätteestä soveltuvin osin 20 §:n 2 momentin mukaiset tiedot.

Jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (151/2013, jäljempänä jätteenpolttoasetus) 6 §:n 1 momentin (aikaisemmin asetuksen 362/2003 5 §:n 1 momentti) mukaan jätteenpolttolaitoksen ja jätteen rinnakkaispolttolaitoksen toiminnanharjoittajan on huolehdittava, että vastaanotettujen jätteiden tiedot kirjataan jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) 22 §:n mukaisesti ja jätteet punnitaan jäte-erittäin. Jätteen paino on määritettävä mahdollisuuksien mukaan noudattaen mainitun asetuksen 4 §:ssä tarkoitetun jäteluettelon mukaista jäteluokitusta.

Teollisuuden päästöistä annettu direktiivi (2010/75/EU, teollisuuspäästödirektiivi)

Teollisuuspäästödirektiivin luku IV sisältää jätteenpolttolaitoksiin ja jätettä käyttäviin rinnakkaispolttolaitoksiin sovellettavat erityissäännökset. Mainittuun lukuun kuuluvan 45 artiklan (Lupaehdot) 1 kohdan a alakohdan mukaan luvassa on lueteltava kaikki jätelajit, joiden käsittely on sallittu, jolloin on mainittava ainakin Euroopan jäteluetteloa koskevassa päätöksessä 2000/532/EY vahvistetut jätelajit, jos mahdollista, ja tarvittaessa esitettävä tiedot jätteen määrästä kunkin jätelajin osalta.

Asiassa saatu selvitys

Uudenmaan ympäristökeskus on päätöksellään 30.12.2009 n:o YS 1696 myöntänyt Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan (polttoaineteho yhteensä noin 193 MW ja polttokapasiteetti 340 000 t/a syntypaikkalajiteltua jätettä) toiminnalle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan, johon sisältyvät lupamääräykset 1–42. Määräykset on jaoteltu jätteenpolttoa koskeviin, kaasuturbiinia koskeviin sekä koko toimintaa koskeviin yleisiin määräyksiin. Päätökseen sisältyneen lupamääräyksen 4 mukaan jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä oli esitetty ympäristölupapäätöksen liitteessä 2.

Vaasan hallinto-oikeus kumosi päätöksellään 30.12.2011 ympäristökeskuksen päätöksen liitteen 2 ja sitä koskeneen maininnan lupamääräyksestä 4. Hallinto-oikeus lisäsi lupamääräykseen 4 maininnan siitä, ettei voimalassa saa polttaa materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Korkein hallinto-oikeus kumosi 17.1.2013 antamallaan päätöksellä hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli kumonnut liitteen 2 ja lupamääräyksen 4 liitettä 2 koskevan viittauksen. Korkein hallinto-oikeus palautti asian mainitulta osin Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi ELY-keskuksen valituksen siltä osin kuin se koski lupamääräyksen 4 toiseen kappaleeseen tehtyä lisäystä, jolla oli kielletty materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjen jätteiden polttaminen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että lupamääräyksen 4 liite 2 on siihen sisältyneet jätejakeet huomioon ottaen ollut ristiriidassa sen kanssa, että ympäristökeskuksen päätöksen mukaan liitteen 2 luettelossa mainituilla ongelmajätteillä on tarkoitettu vain tavanomaisten jätteiden seassa olevia pieniä ongelmajätemääriä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan hakemuksessa ei ole riittävästi selvitetty eikä ympäristökeskuksen päätöksessä ole tältä osin riittävästi varmistuttu siitä, että ongelmajätteitä sisältävien jätejakeiden osalta kysymys olisi vain sellaisista satunnaisista pienistä määristä ongelmajätteitä, jotka saattaisivat väistämättä kuluttajakäyttäytymisen seurauksena joutua kattilaan muiden jätteiden joukossa. Korkein hallinto-oikeus totesi, että kun otetaan huomioon myös, että YVA-selostuksessa on tarkasteltu vain syntypaikkalajitellun sekajätteen polttoa, edellä mainitulla tavalla hallitsemattoman, ongelmajätteitä mahdollisesti laajassakin määrin sisältävän jätteen polton mahdollistava hakemus ei ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n (169/2000) 1 momentin 1 kohta ja 20 a §:n (363/2003) 1 momentin 1 kohta sekä jätteenpolttoasetuksen 5 § huomioon ottaen ole tältä osin täyttänyt ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan luvan hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta siten, että hakemuksessa osoitetaan, etteivät poltettavaksi tarkoitetut jätteet edellä mainitulla tavalla sisällä vaarallisia jätteitä. Hakemusta on muutoinkin tarkennettava jätteiden laadun ja määrän osalta noudattaen, mitä jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) liitteen 4 jäteluettelossa säädetään. Edelleen korkein hallinto-oikeus on todennut, että kun otetaan huomioon, että kysymys on tältä osin hakemuksen täydentämisestä ja lupamääräyksen tarkentamisesta poltettavien jätteiden laatua ja määrää koskevilta osin, ratkaisu ei muilta osin vaikuta toiminnan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen Vantaan Energia Oy on toimittanut Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 3.4.2013 päivätyn hakemuksen, voimalassa poltettavien jätejakeiden tarkentamisesta. Hakemuksen täydennyksessä on tarkasteltu muun ohella poltettavia jätejakeita, jätteiden laaduntarkkailua ja jätteiden koostumuksen vaikutuksia päästöihin.

Mainitussa hakemuksen täydennyksessä todetaan, että laitoksen pääasiallinen polttoaine on syntypaikkalajiteltu sekajäte. Pääosa jätteestä, noin 260 000–280 000 tonnia, on Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) alueelta kerättyä pääosin syntypaikkalajiteltua sekajätettä. Loput 60 000–80 000 tonnia syntypaikkalajiteltua sekajätettä toimittaa Länsi-Uudellamaalla toimiva jäteyhtiö Rosk’n Roll Oy Ab. Jätevoimalassa poltettava sekajäte on pääosin kotitalouksien, teollisuuden ja palvelualojen sekajätettä, jonka suurimmasta osasta on eroteltu syntypaikalla biojäte, lasi, metallit, keräyskartonki, keräyspaperi, sähkö- ja elektroniikkaromu sekä vaaralliset jätteet. Hakemuksen mukaan jätevoimalassa ei polteta erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Hakemuksessa todetaan, että HSY:n alueelta kerätyn kotitalouksien syntypaikkalajitellun sekajätteen tyypillistä koostumusta on tutkittu vuonna 2012. Kaiken biojätteen (keittiöbiojäte, puutarhajäte, maa-ainekset sekä pehmopaperi) osuus kotitalouksien sekajätteestä oli yhteensä 40 painoprosenttia. Kaiken keräyskuitumateriaalin (keräyspaperi, -pahvi ja -kartonki sekä alumiinipinnoitetut kartonkitölkit) osuus kotitalouksien sekajätteestä oli yhteensä 15 painoprosenttia. Muovin (kalvo- ja kovamuovi sekä PVC ja fluoripitoinen jäte) osuus oli yhteensä 18 painoprosenttia. Muovijäte oli pääasiassa pakkauksia (arviolta 90 %). Muu palava jäte, noin 26 painoprosenttia, oli muun muassa vaippoja, tekstiilejä ja puuta. Vaarallisten jätteiden osuus sekajätteestä oli noin 0,3 painoprosenttia. Tutkimuksessa sekajätteen joukosta löytyneistä vaarallisista jätteistä suurin osa oli maalipurkkeja, lääkkeitä ja energiansäästölamppuja.

Hakemuksessa todetaan edelleen, että HSY:n alueelta kerätyn palvelualojen sekajätteen koostumusta tutkittiin 2012. Tutkimuksessa tarkasteltiin erikseen viittä eri toimialaryhmää: koulutusta, päivittäistavarakauppoja, majoitus- ja ravitsemuspalveluja, terveydenhuoltoa sekä julkishallintoa. Elintarvikejätteen osuus sekajätteessä vaihteli eri toimialoilla 6–40 painoprosentin välillä, ja muun biojätteen osuus sekajätteestä oli noin 8–23 painoprosenttia. Erilaisia kuitumateriaaleja sekajätteestä oli toimialasta riippuen noin viidennes, sillä keräyspaperin, pahvin ja kartongin osuus sekajätteestä vaihteli eri toimialoilla 10–34 painoprosentin välillä. Erilaisia muoveja palvelualojen sekajätteestä oli noin 18–30 painoprosenttia. Muuta palavaa jätettä oli noin 4–36 painoprosenttia. Vaarallisten jätteiden osuus oli 0–2 painoprosenttia ja sähkö- ja elektroniikkaromun osuus oli 0,1–2 painoprosenttia sekajätteestä.

Hakemuksen mukaan jätevoimalassa poltettava teollisuuden sekajäte on laadultaan yhdyskuntajätteisiin rinnastettavaa jätettä, josta on eroteltu jätelakiin perustuen vähintään materiaalina hyödynnettävät jakeet, lasi ja metalli sekä vaaralliset jätteet. Teollisuusyritykset toimivat usein sertifioitujen laatujärjestelmien mukaisesti, jolloin jätteen lajittelu syntypaikalla on tehokkaampaa kuin esimerkiksi kotitalouksissa. Hakemuksessa todetaan, että teollisuuden ja kaupan yhdyskuntajätteisiin rinnastettavat sekajätteet sisältävät yleensä lähinnä puuta ja muovia.

Hakemuksessa todetaan, että puujäte on puun käsittelyssä sekä levyjen ja huonekalujen, massan, paperin ja kartongin valmistuksessa syntyvää jätettä sekä rakentamisessa ja purkamisessa syntyvää jätettä, jotka eivät sisällä painekyllästettyä puuta tai muita vaaralliseksi jätteeksi luokiteltuja puujätteitä. Sairaalajätteet ovat ihmisten ja eläinten terveyden hoidossa tai siihen liittyvässä tutkimustoiminnassa syntyviä jätteitä, jotka eivät sisällä tartuntavaarallisia tai muita vaarallisia jätteitä. Maataloudessa, puutarhataloudessa, vesiviljelyssä, metsätaloudessa, metsästyksessä, kalastuksessa sekä elintarvikkeiden valmistuksessa ja jalostuksessa syntyvät jätteet käsittävät vain jätteitä, jotka eivät sisällä jätevesien käsittelyn jätteitä eivätkä vaaralliseksi luokiteltuja jätteitä. Muut teollisuusjätteet ovat nahka-, turkis- ja tekstiiliteollisuuden jätteet sekä erilaisten kemikaalien valmistuksessa syntyviä jätteitä, jotka eivät sisällä vaaralliseksi luokiteltuja jätteitä. Jätteenkäsittelyssä syntyvät jätteet ovat esimerkiksi biojätteen käsittelyssä syntyvät rejektit, jätevesien käsittelyssä syntyvät jätteet (pois lukien lietteet) sekä rakennusjätteen käsittelylaitosten ja muiden vastaavien laitosten rejektit. Sivutuoteasetuksen (EY N:o 1062/2009) luokan 1–3 jätteet ovat jätteitä, jotka saa käsitellä hyväksytyssä polttolaitoksessa ja jotka eivät sovellu kompostointiin samoin ehdoin kuin kotitalouksien ruokajätteet ja muut biojätteet. Luokan 1 jätteitä ovat muun muassa kansainvälisesti toimivista liikennevälineistä peräisin oleva ruokajäte, luokan 2 jätteitä ovat muun muassa muut itsestään kuolleet tai lopetetut eläimet kuin luokkaan 1 kuuluvat ja luokan 3 jätteitä ovat muun muassa entiset eläinperäiset elintarvikkeet, kuten liha ja lihatuotteet sekä kala ja kalatuotteet, joita ei ole enää tarkoitettu ihmisravinnoksi valmistuksessa tai pakkauksessa esiintyneiden ongelmien vuoksi ja jotka eivät aiheuta vaaraa ihmisille tai eläimille. Erikoisjäte-erät ovat esimerkiksi viranomaisen määräyksellä taikka tuotteen/jätteen haltijan pyynnöstä polttamalla hävitettäväksi toimitettavat tuote- tai jäte-erät, jotka ominaisuuksiensa ja koostumuksensa puolesta soveltuvat hävitettäväksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Esimerkkejä jäte-eristä ovat muun muassa tullin hävitettäväksi määrättävät tuoteväärennökset tai kauppojen hävitettävät tuotteet.

Hakemuksen mukaan suurin osa jätteistä tuodaan pakkaavilla jäteautoilla suoraan syntypistekeräilystä laitokselle. Pieni osa jätteistä tuodaan laitokselle perävaunullisilla rekka-autoilla. Polttoaineen vastaanotossa on käytössä tunnistinjärjestelmä, joka tunnistaa portille saapuvat autot niiden tunnistinlaatoista. Järjestelmä ohjaa autot edelleen punnitukseen liikennevaloilla. Vastaanotettujen jätteiden tiedot kirjataan ja jätteet punnitaan jäte-erittäin. Punnitustiedot tallentuvat polttoainetietojärjestelmään. Sairaaloista ja laboratorioista sekä radioaktiivisia materiaaleja käyttävän teollisuuden jätteiden radioaktiivisuus mitataan portilla käsikäyttöisellä mittarilla. Jos radioaktiivisuutta havaitaan, jätettä ei oteta vastaan. Ensimmäinen jätteen laaduntarkastus tehdään silmämääräisesti jätteen saapuessa, mikäli se on mahdollista kuorma-auton rakenteen kannalta. Poltettavaksi kelpaamaton jäte poistetaan ennen sen syöttämistä jätebunkkeriin. Seuraava laaduntarkastus on bunkkerissa, jota tarkkaillaan laitoksen valvomosta. Polttoon kelpaamattomat osat poistetaan bunkkerista nosturilla ja siirretään hylkysäiliöön. Kaikki polttoon soveltumaton aines punnitaan, dokumentoidaan ja toimitetaan kaatopaikalle. Jätekuormia tarkastetaan pistokokein vastaanottohallissa. Pistokokeissa jätekuorma kipataan vastaanottohallin lattialle ja tarkastetaan sen sisältö. Mikäli jäte täyttää vaatimukset, se siirretään pyöräkuormaajalla jätebunkkeriin. Pistokokeet otetaan noin kuukauden välein ja kuormat tarkastetaan kertaalleen myös kaikilta uusilta toimittajilta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ratkaistavana oleva asia

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään 28.1.2014 päättänyt, että lupamääräys 4 kuuluu aluehallintoviraston päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla. Päätökseen on sisältynyt liite 1, jossa on listaus laitoksella poltettavaksi hyväksytyistä jätteistä. Asiassa on hallinto-oikeudessa tänne tehtyjen valitusten johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko aluehallintoviraston päätös lainmukainen. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ja sen perusteluista ilmenevällä tavalla toiminnan ympäristölupa on saanut lainvoiman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä muutoin kuin lupamääräystä 4 koskevalta osin. Asiassa on siten lähtökohtaisesti ratkaistavana vain kysymys lupamääräyksen 4 lainmukaisuudesta ja siitä, että lupamääräys 4 on asetettu tavalla, joka ei vaikuta lainvoiman saaneen ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.

Lupamääräyksen 4 ja liitteen 1 muuttaminen

Valituksessaan hallinto-oikeudelle B ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että valituksesta tarkemmin ilmenevien jätteiden, muun ohella sairaalajätteiden, teollisuuden jalostusjätteiden ja erikoisjäte-erien polttaminen on kiellettävä. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on vaatinut lupamääräykseen 4 muun ohella sellaista muutosta, että liitteessä 1 mainittujen jätteiden polttaminen on kiellettävä. A:n kuolinpesän osakkaat ovat valituksessaan vaatineet, että lupamääräykseen 4 on sisällytettävä riittävät määräykset sen varmistamiseksi, etteivät jätejakeet sisällä haitallisia aineita ympäristönsuojelulain 42 §:n vastaisesti.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 ja liitteen 1 mukaan laitoksessa voidaan polttaa syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen lisäksi puujätettä, sairaalajätteitä, maataloudessa, puutarhataloudessa, vesiviljelyssä, metsätaloudessa, metsästyksessä, kalastuksessa sekä elintarvikkeiden valmistuksessa ja jalostuksessa syntyviä jätteitä, muita teollisuusjätteitä, kuten nahka-, turkis- ja tekstiiliteollisuuden jätteitä sekä orgaanisissa kemian prosesseissa syntyviä jätteitä, jätteenkäsittelyssä syntyviä jätteitä, sivutuoteasetuksen luokan 1–3 jätteitä ja erikoisjäte-eriä. Muihin jätejakeisiin kuin syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen kuuluvia jätejakeita voitaisiin polttaa enimmillään 180 000 tonnia vuodessa, kun poltettavan jätteen enimmäismäärä on yhteensä 340 000 tonnia vuodessa.

Lupamääräyksen 4 mukaan jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä. Lupamääräyksessä 4 mainitussa päätöksen liitteessä 1, jossa on lueteltu poltettavaksi sallitut jätteet, on kuitenkin mainittu useita sellaisia jätenimikkeitä, joita ei voida rinnastaa syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen, kun arvioidaan niiden jätelain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua laatua ja yksin polttamisesta aiheutuvien päästöjen laatua ja määrää. Tällaisia jätenimikkeitä ovat lukuisten muiden nimikkeiden ohella esimerkiksi soodasakka (03 03 02), pesu-, puhdistus-, kuorinta-, sentrifugiointi- ja erotuslietteet (02 03 01), kemiallisessa käsittelyssä syntyvät jätteet (02 07 03), nahka- ja turkisteollisuuden jätteet (04 01), öljynjalostuksen jätteet (05 01) ja liimojen ja tiivistemassojen valmistuksessa, sekoituksessa, jakelussa ja käytössä syntyvät jätteet (08 04). Mainittujen teollisuudesta peräisin olevien jätteiden polttamisesta yksin tai merkittävänä osana kulloinkin poltettavaa jätettä aiheutuvat päästöt voivat ennalta arvioiden poiketa kokonaisuutena merkittävästikin syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen polttamisesta aiheutuvista päästöistä siitä huolimatta, että jätettä poltettaessa voitaisiin noudattaa 30.12.2009 myönnetyssä ympäristöluvassa tarkoitettuja päästöraja-arvoja.

Vantaan Energia Oy on Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 8.4.2013 saapuneessa hakemuksen täydennyksessä ilmoittanut, että se hakee lupaa polttaa pääosin syntypaikkalajiteltua sekajätettä, kuten yhdyskuntajätteitä ja niihin rinnastettavia kaupan ja teollisuuden jätteitä. Nyt kysymyksessä oleva lupa kuitenkin mahdollistaa myös sellaisen toiminnan, jossa on kysymys pääosin teollisuudesta peräisin olevan jätteen polttamisen, jota ei voida verrata syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen tai siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttamiseen.

Edellä todetun perusteella liitteen 1 sisältö ei vastaa sitä mitä poltettavaksi sallituista jätteistä on lupamääräyksessä 4 määrätty. Liitteen 1 hyväksyminen aluehallintoviraston päätöksen mukaisena johtaisi tilanteeseen, jossa jätteenpolton luvan myöntämisen edellytyksiä olisi arvioitava uudelleen. Ympäristölupaan olisi asetettava lupamääräyksiä, joilla määrättäisiin yhdyskuntajätteestä poikkeavan teollisuusjätteen polton osalta jätteen vastaanotosta, varastoinnista, laadun ja ominaisuuksien selvittämisestä, polttosuhteista, polton olosuhteista, ilma- ja vesipäästöjen tarkkailusta ja savukaasujen puhdistustekniikasta. Kun korkein hallinto-oikeus on todennut palautuspäätöksessään, että asiaa uudelleen käsiteltäessä ei enää ole kyse luvan myöntämisen edellytysten arvioinnista, niin Vantaan Energia Oy:n hakemuksessa ei voida katsoa olevan kyse luvan hakemisesta muun teollisuusjätteen kuin syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen rinnastuvan teollisuusjätteen polttoon, vaan lupamääräyksen 4 ja liitteen 1 täsmentämisestä siten, että se täyttää ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n 1 momentin 1 kohdan vaatimukset.

Liitteen 1 muuttaminen hallinto-oikeudessa siten, että se sisältäisi vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä käsittävät jätenimikkeet ja täyttäisi edellä mainitun asetuksen kohdan vaatimukset ei ole mahdollista, kun otetaan huomioon hakemuksesta puuttuneet tiedot kunkin jätenimikkeen syntypaikoista, koostumuksesta tai määrästä. Tästä huolimatta asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi tai liitteen 1 muuttaminen siten, että siitä poistettaisiin muut kuin syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen rinnastuvat teollisuusjätteet ei ole tarpeen, kun otetaan huomioon lupamääräykseen 4 tällä päätöksellä tehdyt muutokset ja valvontaviranomaisen mahdollisuudet varmistua lupamääräyksessä 4 tarkoitetun selvityksen perusteella siitä, että poltettava jäte vastaa lupamääräyksessä 4 todettua.

Kun otetaan huomioon valituksissa esitettyjen vaatimusten lisäksi edellä todetut seikat aluehallintoviraston päätöksen mahdollistamasta toiminnasta ja liitteessä 1 mainittujen jätteiden polttamisesta aiheutuvista päästöistä ja se, mitä yhtiö on hakemuksessaan esittänyt sekä se, ettei yhtiö ole hallinto-oikeudessa vaatinut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 muuttamista ensimmäisen virkkeen osalta siten, että luvassa sallittaisiin myös muun kuin syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttaminen, on lupamääräystä 4 muutettava siten, että sillä varmistetaan toiminnan luonteen säilyminen hakemuksen mukaisesti syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttamisena. Tästä voidaan varmistua sillä, että jätteen polttamisesta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa. Lupamääräystä 4 on näin ollen muutettava ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin ja 43 §:n 1 ja 3 momentin nojalla.

Hakemuksessa ei ole esitetty selvitystä poltettavaksi aiottujen jätteiden koostumuksesta, varastoinnista, jätenimikkeiden sekoittumissuhteista ennen polttoa eikä siitä, kuinka polttaminen järjestetään parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisesti ja siten, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa. Tämän vuoksi yhtiön on toiminnan valvonnan mahdollistamiseksi esitettävä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi suunnitelma siitä, kuinka toiminta järjestetään siten, että jätteiden polttamisesta aiheutuvat päästöt vastaavat syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen polttamisesta aiheutuvia päästöjä. Suunnitelmassa on lisäksi esitettävä arvio tarkkailuohjelmaan mahdollisesti tarvittavista muutoksista ja selvitys eri jätejakeiden polttamisen vaikutuksista pohjatuhkan laatuun.

Erikoisjäte-eriä voidaan luvan mukaan polttaa enintään 30 000 tonnia vuodessa. Erikoisjäte-erät ovat esimerkiksi viranomaisen määräyksellä taikka tuotteen/jätteen haltijan pyynnöstä polttamalla hävitettäväksi toimitettavat tuote- tai jäte-erät, jotka ominaisuuksiensa ja koostumuksena puolesta soveltuvat hävitettäväksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Esimerkkejä jäte-eristä ovat tullin hävitettäväksi määräämät tuoteväärennökset tai kauppojen hävitettävät tuotteet.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n 1 momentin 1 kohta, ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentti sekä se, mitä teollisuuspäästödirektiivin 45 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on todettu, on jätteenpolttolaitoksen ympäristöluvan lupamääräyksissä lähtökohtaisesti määrättävä poltettavaksi hyväksyttävistä jätteistä ja niiden määrästä. Nyt kysymyksessä olevan liitteen 1 erikoisjäte-eriä koskevan rivin mukaan suurin osa jätteistä sisältyy aiemmin mainittuihin jäteluokkiin. Määräys jättää mahdollisuuden siihen, että erikoisjäte-erät eivät kuulu mainittuihin jäteluokkiin. Kun otetaan huomioon edellä mainituista säännöksistä ilmenevä lähtökohta ja se, että erikoisjäte-erien enimmäismäärä 30 000 tonnia voi vastata noin yhdeksää prosenttia poltettavan jätteen vuotuisesta enimmäismäärästä, on lupaan sisältyvää luettelon erikoisjäte-eriä koskevaa kohtaa muutettava siten, että jätteen laatu varmasti vastaa sitä, mitä kyseisessä laitoksessa voidaan polttaa.

Lupamääräyksen 4 ja liitteen 1 muuttamisen vuoksi lupamääräykseen 4 ei ole enää tarpeen sisällyttää määräystä siitä, että yksityiskohtaiset tiedot erikoisjäte-eristä tulisi toimittaa Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle viikkoa ennen jäte-erän polttoa. Poltettavaksi ei enää voida toimittaa erikoisjäte-eriä, jotka eivät kuulu liitteessä 1 mainittuihin jäteluokkiin.

Valitusten hylkääminen

= = =

Jätejakeiden polttamisen kieltäminen ja jätteiden erottelu

= = =

= = = ovat valituksessaan vaatineet, että kierrätettäväksi soveltuvien jätejakeiden polttaminen on kiellettävä ja luvassa on määrättävä, ettei puujäte saa sisältää painekyllästettyä puuta. Saman sisältöinen vaatimus on esitetty myös Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valituksessa. Aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1 on mainittu poltettavaksi sallittuna jätteenä puujäte, jolla tarkoitetaan puun käsittelyssä sekä levyjen, huonekalujen, massan, paperin ja kartongin valmistuksessa syntyviä jätteitä sekä rakentamisessa ja purkamisessa syntyviä jätteitä, jotka eivät sisällä painekyllästettyä puuta tai muuta vaaralliseksi jätteeksi luokiteltua puujätettä. Mainittu seikka huomioon ottaen painekyllästettyä puuta ei saa polttaa myöskään aluehallintoviraston päätöksen mukaan, joten päätöksen muuttamiseen mainitulta osin ei ole syytä. = = =

Valituksissa on kiinnitetty huomiota siihen, että laitoksella ei saisi polttaa ongelmajätteitä, eli vaarallisia jätteitä. Lupamääräyksessä 4 on erikseen mainittu, että jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä. Kuten edellä on todettu, myöskään liitteessä 1 ei ole lueteltu vaarallisia jätteitä poltettavaksi sallittujen jätenimikkeiden joukossa. Näin ollen ongelmajätteitä voi päätyä poltettavaksi vain sallittavaksi poltettujen jätejakeiden seassa. Saadun selvityksen mukaan vaarallisten jätteiden osuus kotitalouksien syntypaikkalajitellun sekajätteestä on ollut noin 0,3 painoprosenttia. Sekajätteen joukosta löytyneistä vaarallisista jätteistä suurin osa oli maalipurkkeja, lääkkeitä ja energiansäästölamppuja. Palvelualojen sekajätteestä vaarallisten jätteiden osuus oli 0–2 painoprosenttia. Jätelain 17 §:n 1 momentista ilmenevällä tavalla jätteet on eroteltava, jos vaarallista jätettä on sekoitettu kiellon vastaisesti ja jos erottelu on tarpeen terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi ja teknisesti mahdollista aiheuttamatta kohtuuttomia kustannuksia. Mainitussa lainkohdassa ja edellä vaarallisten jätteiden määrästä todetut seikat sekä poltettavan jätteen kokonaismäärä huomioon ottaen Vantaan Energia Oy:lle jätteenpolttolaitoksen toiminnanharjoittajana ei ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen voida asettaa velvoitetta vaarallisen jätteen erottelemiselle muusta jätteestä, eikä vaarallisten jätteiden polttamista ole syytä kieltää luvasta ilmenevää tarkemmin.

= = =

Muut asiassa esitetyt vaatimukset

Edeltä ilmenevällä tavalla korkeimman hallinto-oikeuden 17.1.2013 antaman päätöksen perusteluissa olevien luvan myöntämisen edellytyksiin liittyvien toteamusten johdosta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on lähtökohtaisesti varmistuttava siitä, että lupamääräyksen 4 osalta tehdyllä aluehallintoviraston uudella päätöksellä ei ole luvan myöntämisen edellytyksiin sellaisia vaikutuksia, joiden vuoksi muita lupamääräyksiä kuin lupamääräystä 4 olisi muutettava. Mikäli aluehallintoviraston päätöksessä olisi määrätty jotain sellaista, joka vaikuttaisi luvan myöntämisen edellytyksiin laajemmin kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, voisi tämä periaatteessa johtaa uusien lupamääräysten asettamiseen luvan myöntämisedellytysten varmistamiseksi.

Edellä on valitusten johdosta käsitelty ja osin muutettu aluehallintoviraston ratkaisua lupamääräyksen 4 ja siinä mainitun liitteen 1 osalta. Lupamääräys 4 ja sen liite 1 täyttävät ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla asetetut vaatimukset. Uudenmaan ympäristökeskuksen päätös 30.12.2009 on muutoin kuin lupamääräyksen 4 osalta saanut lainvoiman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä. Mainitussa Uudenmaan ympäristökeskuksen päätöksessä on annettu muun ohella määräykset päästöistä vesiin ja viemäreihin, määräys vastaanotettavien jätepolttoaineiden kirjaamisesta ja punnitsemisesta sekä painon määrittämisestä, määräykset poltto-olosuhteista kuten polttolämpötilasta, määräykset päästöistä ilmaan, määräykset polttoaineiden varastoinnista ja käsittelystä, määräykset syntyvien polttojätteiden käsittelystä, yleiset määräykset laitoksen toiminnasta ja syntyvien ongelmajätteiden käsittelystä, määräykset häiriö- ja poikkeustilanteista ja tarkkailu- ja raportointimääräykset, muun ohella velvoite tarkkailusuunnitelman laatimisesta siten, että siinä esitetään polttoaineiden laadun tarkkailutiedot. Kun otetaan huomioon, mitä korkein hallinto-oikeus on todennut päätöksessään 17.1.2013 luvan myöntämisen edellytyksistä, on valituksissa esitetyt vaatimukset erilaisten määräysten ja lupamääräysten antamisesta muun ohella vesien käsittelystä, jätejakeiden ja -erien erottelemisesta, polttolämpötilan määräämisestä, päästöjä ja toiminnan vaikutuksia koskevasta tarkkailusta ja raportoinnista sekä ympäristövahinkovakuutuksen ottamiseen velvoittamisesta hylättävä sen vuoksi, että luvan myöntämisen edellytykset varmistavista lupamääräyksistä on määrätty lainvoimaisesti aikaisemmin myönnetyssä ympäristöluvassa, eivätkä Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksessä asetettu ja tällä päätöksellä muutettu jätelain ja ympäristönsuojelulain säännösten mukainen lupamääräys 4 ja siinä mainittu liite 1 anna aihetta arvioida luvan myöntämisen edellytyksiä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 17.1.2013 poikkeavalla tavalla.

Vaatimukset toiminnanaloittamisluvan kumoamisesta ja täytäntöönpanon keskeyttämisestä = = =

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin nojalla aluehallintovirasto on määrännyt, että luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti lupamääräyksiä noudattaen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti, mikäli asettaa päätöksen mukaisen 50 000 euron suuruisen vakuuden.

Valituksissa on vaadittu toiminnanaloittamisluvan kumoamista tai täytäntöönpanon keskeyttämistä = = =.

Asiassa on aluehallintovirastossa ollut kysymys lainvoiman saaneen ympäristöluvan yhden lupamääräyksen käsittelystä uudelleen. Kun otetaan huomioon, että toiminnan ympäristölupa on muilta osin lainvoimainen, on asiassa ollut ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentissa tarkoitettu perusteltu syy, jonka vuoksi lupaviranomainen on voinut määrätä toiminnan aloittamisesta muutoksenhausta huolimatta. Kun edelleen otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevan lupamääräyksen sisältö, ei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi. Näin ollen estettä ympäristönsuojelulain 101 §:ssä tarkoitetun määräyksen antamiselle ei ole ollut. = = =

Perustelut oikeudenkäyntikulujen osalta

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian laatuun nähden ja hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A:n kuolinpesän osakkaat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Heidän esittämänsä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on siksi hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian, Sauli Viitasaari ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Vantaan Energia Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan hallinto-oikeuden lupamääräykseen 4 ja liitteeseen 1 tekemien muutosten osalta ja että Etelä-Suomen aluehallintoviraston 28.1.2014 antama päätös saatetaan niiltä osin voimaan.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Muutettu lupamääräys on kohtuuton, koska se moninkertaistaa päästöjen tarkkailun ja edellyttää, että kaikista päästöistä ilmaan ja jätevesiin olisi erikseen laadittava vuorokausittain vertailut kuvitteellisiin päästöihin. Tällainen ei ole edes mahdollista. Lupamääräys on kumottava epäselvänä.

Lupamääräyksen mukaan poltettaessa laitoksessa liitteessä 1 mainittuja jätteitä tulisi näistä aiheutuvia päästöjä verrata kuvitteellisiin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden poltossa aiheutuviin päästöihin. Laitoksen polttaessa liitteessä 1 mainittuja jätteitä se ei voi samalla polttaa pelkkiä syntypaikkalajiteltuja yhdyskuntajätteitä. Näin ollen tietoja niistä päästöistä, joihin yhtiön tulisi verrata liitteessä 1 mainittujen jätteiden poltosta aiheutuvia päästöjä, ei ole olemassa. Hallinto-oikeuden edellyttämää varmistusta ei ole mahdollista toteuttaa.

Lupamääräys edellyttää myös jätevesipäästöjen tarkkailua vuorokausitasolla. Ympäristöluvassa vuorokausitasoista mittausta jätevesille ei ole määritelty, sillä se ei ole tarpeellista. Jätevesien kohdalla riittää, että jätevesien päästöt mitataan ennen viemäröintiä. Näin varmistutaan, että jätevedet ovat jätevesisopimuksessa sovitun mukaiset. Ei myöskään ole eroteltavissa jätevesipäästöjä, jotka aiheutuvat vain syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen polttamisesta ja toisaalta liitteen 1 mukaisten jätteiden polttamisesta. Lupamääräykseen tehty lisäys koskien jätevesipäästöjen tarkkailua vuorokausitasolla on ympäristönsuojelulain 43 §:n vastaisesti tarpeeton ja on suhteettoman kallis verrattuna siitä saataviin hyötyihin.

Muutetun lupamääräyksen toteuttamista on lisäksi viranomaisen mahdotonta valvoa. Raja-arvojen noudattaminen takaa päästöjen rajoittamisen. Syytä poiketa nykyisin käytössä olevasta ja toimivasta käytännöstä ei ole. Raja-arvoilla varmistetaan myös, ettei toiminnasta aiheudu ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:ssä tarkoitettua ympäristön pilaantumista. Ympäristöluvassa ei voida asettaa lakiin perustumattomia lupamääräyksiä. Lupamääräysten antaminen on oikeusharkintaa.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentista ilmenee, että lupamääräysten asettaminen on kokonaisharkintaa, jossa on otettava ympäristönsuojelullisten näkökohtien lisäksi huomioon toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena sekä lisäksi toiminnanharjoittajan tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Yhtiö on velvollinen noudattamaan lupahakemuksessaan esittämäänsä, jolloin lupamääräysten tarkoituksena on täydentää lupahakemusta ja lupamääräyksiin on sisällytettävä vain sellaiset tarpeelliset määräykset, joilla varmistetaan, ettei lainvastaista pilaantumista aiheudu. Hallinto-oikeuden muotoilemaa lupamääräystä on mahdoton noudattaa, koska siinä ei viitata ympäristöluvan velvoittaviin raja-arvoihin, vaan todellisiin vuorokausittaisiin päästöihin.

Laitokseen tuleva jäte on syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä tai siihen rinnastettavaa jätettä. Poltettava jäte ei ole homogeenistä, vaan se koostuu erilaisista jätejakeista. Näin ollen jätteenpoltosta syntyvät päästöt eivät ole vuorokausitasolla muuttumattomia, sillä päästöt riippuvat polttoon menevien jätteiden koostumuksesta. Päästöjen vaihtelevuus koskee näin ollen myös syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä. Koska yhtiön toiminnassa käsitellään heterogeenisiä jätemassoja, päästöjä voidaan rajoittaa ympäristöluvassa ainoastaan tarkkojen raja-arvojen avulla. Tällöin vuorokausittaiset päästöt voivat vaihdella, kunhan ne eivät ylitä toiminnalle asetettuja raja-arvoja.

Hallinto-oikeuden muotoilemaa lupamääräystä on mahdoton noudattaa myös jätevesipäästöjen tarkkailussa. Jätevoimalassa muodostuvat jäte­vedet ovat pääasiassa prosessivesiä. Lisäksi muodostuu muun muassa lattioiden pesuvesiä ja saniteettivesiä. Jätevesiä muodostuu enintään noin 100 000 m³/a. Jätevedet johdetaan laitoksella tasausaltaaseen. Jätevesiä ei pääse kontrolloimattomasti viemäriin.

Kaikki jätevoimalassa muodostuvat jätevedet johdetaan jätevesiviemäriin. Tarvittaessa jätevesierä toimitetaan vaarallisen jätteen käsittelylaitokselle. Mahdollisesti öljyä sisältävät jätevedet (kuten likaiset prosessivedet, lattioiden pesuvedet sekä öljysäiliöiden suoja-altaan hulevedet) johdetaan öljynerotuksen kautta jätevesiviemäriin. Prosessiveden valmistuksen jätevedet neutraloidaan ennen jätevesiviemäriin johtamista. Kattiloiden neutraloiduista pesuvesistä tutkitaan ennen viemäriin johtamista pH sekä kiintoaineen, kadmiumin, kuparin, nikkelin, sinkin ja lyijyn pitoisuudet. Viemäriin johdetun pesuveden määrä ilmoitetaan muiden tarkkailutulosten yhteydessä. Sulfaattipitoisuudet lasketaan käytetyn rikkihapon määrästä. Kattiloiden ulospuhallusvesiä ja piha-alueen hulevesiä voidaan hyödyntää pohjakuonan jäähdytyksessä ja savukaasun puhdistuksessa kalkin ja kiertopölyn kostutuksessa. Vuosihuolloissa syntyy noin 100 m³ lämpöpintojen puhdistusvesiä, jotka johdetaan laaduntarkastuksen jälkeen jätevesiviemäriin.

Jätevesille on asetettu raja-arvot. Jätevedelle on hyväksytyn tarkkailusuunnitelman mukaisesti kaksi tarkkailupistettä: viemäriin johdettava vesi jätevesipumppaamolta ja savukaasulauhde. Viemäriin johdettavia vesiä tarkkaillaan teollisuusjätevesisopimuksen mukaisesti. Sopimuksessa on määritelty, että yhtiön tulee ottaa vuorokauden kokoomanäyte kahden kuukauden välein ulkopuolisen näytteenottajan toimesta. Kokoomanäyte analysoidaan ulkopuolisessa laboratoriossa. Jätevesimäärää koskevat tiedot, kokoomanäytteiden tarkkailutulokset ja niistä lasketut jätevesikuormat ilmoitetaan vuosittain ympäristöraportoinnin yhteydessä. Savukaasulauhteen tarkkailussa noudatetaan jätteenpolttoasetuksen raja-arvoja. Savukaasulauhteesta otetaan tarkkailusuunnitelman mukaisesti näytteet kuukausittain. Yhtiön jätevoimalaa koskevan teollisuusjätevesisopimuksen viemäriin johdettavien vesien raja-arvot vastaavat yleisiä HSY:n käyttämiä raja-arvoja.

Yhtiö seuraa jatkuvatoimisesti viemäröitävän jäteveden pH:ta ja lämpötilaa sekä lisäksi viemäröitävän jäteveden määrää ja johtokykyä (=suolapitoisuus).

Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan lupa mahdollistaa myös sellaisen toiminnan, jossa on kysymys pääosin teollisuudesta peräisin olevan jätteen polttamisesta, eikä jätteen polttamista tällöin voida verrata syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen tai siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttamiseen. Tämä ei pidä paikkaansa, vaan kyseessä ovat nimenomaisesti sellaiset teollisuudesta peräisin olevat jätteet, jotka voidaan rinnastaa yhdyskuntajätteeseen. Kyse on pelkästään jätteistä, jotka ovat koostumukseltaan sellaisia, että ne voidaan käsitellä yhdessä syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen kanssa.

Jätelain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetaan yhdyskuntajätteellä vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvää jätettä, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete, sekä laadultaan siihen rinnastettavaa hallinto-, palvelu- ja elinkeinotoiminnassa syntyvää jätettä. Hallituksen esityksessä jätelaiksi (HE 199/2010 vp) todetaan, että yhdyskuntajätteen määritelmä vastaa yleisimmistä jätteistä sekä ongelmajätteistä annetulla ympäristöministeriön asetuksella vahvistetun, Euroopan yhteisöjen komission päätökseen 2000/532/EY perustuvan jäteluettelon pääluokassa 20 olevaa määritelmää, jonka mukaan yhdyskuntajätettä ovat asumisessa syntyvät jätteet ja niihin rinnastettavat kaupan, teollisuuden ja muiden laitosten jätteet. Yhdyskuntajätettä on mainitun luettelon luokassa 20 tarkoitettujen jätteiden lisäksi luokassa 15 mainittu pakkausjäte siltä osin kuin se on asumisessa syntyvään pakkausjätteeseen laadultaan rinnastettavaa. Sekajäte eli sekalainen yhdyskuntajäte ja niihin rinnastettava kaupan tai teollisuuden jäte on yhdyskuntajätettä, josta on sen syntypaikalla kerätty erilleen jätelajeittain yksilöidyt jakeet.

Jätevoimalassa poltettava teollisuuden sekajäte on laadultaan yhdyskuntajätteisiin rinnastettavaa jätettä, josta on eroteltu jätelakiin perustuen vähintään materiaalina hyödynnettävät jakeet, lasi ja metalli sekä vaaralliset jätteet. Teollisuusyritykset toimivat usein sertifioitujen laatujärjestelmien mukaisesti, jolloin jätteen lajittelu syntypaikalla on tehokkaampaa kuin esimerkiksi kotitalouksissa. Teollisuuden ja kaupan yhdyskuntajätteisiin rinnastettavat sekajätteet sisältävät yleensä lähinnä puuta ja muovia.

Lupamääräyksessä 4 todetaan, että jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä. Mikäli poltettavat jätteet eivät kuuluisi näihin kahteen kategoriaan, niiden polttaminen on kielletty suoraan lupapäätöksen perusteella. Hallinto-oikeuden lisäys lupamääräykseen on tarpeeton.

Jätteen polttamisesta annettu valtioneuvoston asetus asettaa tiukat päästörajat jätteenpoltossa syntyville epäpuhtauksille. Yhtiö noudattaa asetuksessa säädettyjä päästöraja-arvoja. Yhtiö on toimittanut lupaviranomaiselle tarvittavat selvitykset. Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että teollisuudesta tulevia luettelossa mainittuja jätejakeita ei voida rinnastaa yhdyskuntajätteeseen, on ristiriidassa lupaviranomaisen päätöksen kanssa.

Lupamääräyksessä 4 mainitussa päätöksen liitteessä 1 tarkoitettuja jätteitä ei ole tarkoitus polttaa pelkästään, ja ne muodostavat vain osan yhteenlasketusta poltettavasta jätteen määrästä, joka on 340 000 tonnia vuodessa. Lisäksi 30.12.2009 myönnetyssä ympäristöluvassa on asetettu yhtiön toiminnalle päästöraja-arvot, joita yhtiön tulee joka tapauksessa noudattaa.

Yhtiö tarkkailee ympäristöluvan mukaisesti jätteiden poltosta aiheutuvia päästöjä. Ympäristölupa velvoittaa yhtiön varmistumaan siitä, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt eivät ylitä luvassa määriteltyjä raja-arvoja. Hallinto-oikeuden lisäys lupamääräyksen 4 ensimmäiseen kappaleeseen on tarpeettomana ja kohtuuttomana ympäristönsuojelulain 43 §:n vastainen.

Hallinto-oikeus on edellyttänyt yhtiön laativan suunnitelman siitä, kuinka liitteessä 1 mainittujen muiden jätteiden kuin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden vastaanotto, varastointi, jätenimikkeiden sekoittumissuhteet ja polttaminen järjestetään siten, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa.

Tällaisen suunnitelman laatiminen on mahdotonta ja tarpeetonta. Toimintaa ei ole mahdollista järjestää siten, että erikseen pystyttäisiin määrittelemään kuvitteelliset tai teoreettiset vuorokausitasolla syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen aiheuttamat päästöt ja vertaamaan niitä liitteen 1 mukaisia jätteitä poltettaessa aiheutuneisiin päästöihin. Toiminnassa noudatetaan päästöjen raja-arvoja. Yhtiön jätevoimalan käyttämien jätepolttoaineiden määrää ja laatua seurataan jatkuvasti. Toiminnalle 30.12.2009 myönnetyssä ympäristöluvassa on määrätty yhtiön velvollisuudesta laatia tarkkailusuunnitelma.

Jätteenpoltto järjestetään siten, että lupamääräyksiä pystytään noudattamaan (omavalvonta). Mikäli jossain jäte-erässä on poikkeuksellisen paljon päästöjä aiheuttavia jakeita, jätteet sekoitetaan ja poltto jaksotetaan tarkoituksenmukaisella tavalla siten, ettei päästöjen raja-arvoja ylitetä. Jätteenpolton järjestäminen ympäristöluvan mukaiseksi kuuluu laitoksen normaaliin toimintaan eikä edellytä erityisen suunnitelman laatimista. Lisäksi toiminnassa noudatetaan ympäristönsuojelulakia, jätelakia ja jätteenpolttoasetusta sekä muuta sovellettavaa lainsäädäntöä.

Hakemuksen perusteella vastaanotettujen jätteiden tiedot kirjataan jäteasetuksen 22 §:n mukaisesti ja jätteet punnitaan jäte-erittäin. Toiminnassa noudatetaan siten jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n vaatimuksia. Punnitustiedot tallentuvat polttoainetietojärjestelmään. Poltettavaksi kelpaamaton jäte poistetaan ennen sen syöttämistä jätebunkkeriin. Kaikki polttoon soveltumaton aines punnitaan, dokumentoidaan ja toimitetaan kaatopaikalle.

Yhtiö on esittänyt hakemuksessaan, että poltettavat jätteet sekoitetaan bunkkerissa mahdollisimman tasalaatuiseksi. Jätteiden sekoittaminen tasalaatuiseksi tarkoittaa, että jätteiden vastaanotto, varastointi, jätenimikkeiden sekoittumissuhteet ja polttaminen järjestetään siten, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään ja laadultaan ylitä ympäristöluvassa määriteltyjä raja-arvoja. Laillista perustetta velvoittaa yhtiö erillisen suunnitelman laatimiseen polton järjestämisestä muiden jätteiden kuin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden osalta ei ole. Hakemuksella ei haeta lupaa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä, kuten tartuntavaarallisia sairaalajätteitä, eikä muitakaan sellaisia jätteitä, joiden käsittely eroaisi syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden käsittelystä ja vaatisi erillisen suunnitelman.

Hallinto-oikeuden päätöksellä on muutettu luetteloa jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä erikoisjäte-erien osalta siten, että jätteiden tulisi kuulua (kokonaisuudessaan) luettelossa mainittuihin jäteluokkiin. Hallinto-oikeus on siten käytännössä poistanut mahdollisuuden erikoisjäte-erien polttoon. Samalla hallinto-oikeus poisti lupamääräyksen 4 ensimmäisen kappaleen viimeisen lauseen.

Erikoisjäte-erien polttoa koskeva lupamääräys on edelleen tarpeellinen, koska laitoksella ja pääkaupunkiseudulla on oltava mahdollisuus polttaa poikkeuksellisesti vähäisiä määriä sellaistakin jätettä, jota ei ole mainittu jäteluettelossa. Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 4 ja liitteessä 1 on ollut nimenomainen määräys poltettavaksi hyväksyttävistä jätteistä ja niiden määrästä. Lupamääräyksen mukaan jokainen jäte-erä arvioidaan erikseen ja arviointi perustuu siihen, soveltuuko jäte poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa.

Erikoisjäte-eriä koskeva lupamääräys on poikkeus erikoistilanteita varten. Erikoisjäte-eriä saa aluehallintoviraston myöntämän ympäristöluvan mukaisesti polttaa yhteensä enintään 30 000 tonnia vuodessa, mikä on suhteellisen pieni osa vuotuisesta poltettavasta jätteen kokonaismäärästä, joka on 340 000 tonnia. Välttämättä joka vuosi erikoisjäte-eriä ei tule poltettavaksi lainkaan.

Erikoisjäte-eriä koskeva lupamääräys on tarpeellinen myös siitä syystä, että tulevaisuudessa saattaa syntyä sellaisia jätteitä, jotka eivät kuulu selkeästi nykyisiin jätenimikkeisiin, mutta joiden osalta on selvitettävissä, että ne soveltuvat poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Tällöin ei olisi tarkoituksenmukaista muuttaa lupaa joka kerta, kun kyse on uudentyyppisestä jätteestä. Jätteenpoltossa noudatetaan jätteenpolton raja-arvoja ja toimintaa koskevia lupamääräyksiä. Yhtiö ei ole hakenut erikoisjäte-erien polton takia poikkeuksia raja-arvoihin.

Kyseinen luettelon ja lupamääräyksen muutos tulee kumota, sillä muutoksen myötä yhtiön toiminta vaikeutuu suhteettomasti ilman, että muutoksella olisi ympäristön suojelun kannalta minkäänlaista merkitystä. ELY-keskuksen valvonta on riittävää takaamaan sen, ettei erikoisjäte-erien poltosta aiheudu ympäristönsuojelulain 42 §:ssä kiellettyjä seurauksia ja että kaikki poltettavat jätteet soveltuvat poltettaviksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa.

2. A:n kuolinpesän osakkaat ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on hylätty valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset. Vantaan Energia Oy on velvoitettava korvaamaan valittajien edellä mainitut oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Lisäksi Vantaan Energia Oy on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimuksensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 4 ja liitteen 1 riviä erikoisjäte-erät keskeiseltä osaltaan valittajien vaatimusten mukaisesti. Edellä mainittua muutosta on pidettävä merkittävänä ja sillä on erityistä merkitystä valittajien tilan käytön kannalta. Edellä mainituin perustein olisi kohtuutonta, mikäli oikeudenkäyntikulut jäisivät kokonaisuudessaan valittajien vahingoksi. Koska valittajat ovat joutuneet hakemaan muutosta myös hallinto-oikeuden päätökseen sen virheellisyyden johdosta, on myös kohtuutonta, mikäli siitä aiheutuvat kulut jäävät heidän kannettavakseen.

3. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan siten, että lupamääräys 4 muutetaan kuulumaan seuraavasti:

"Jätevoimalassa saa polttaa vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä yhteensä enintään 340 000 t/a.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä (ongelmajätteitä) eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä. Painekyllästetyn puun polttaminen sellaisenaan, murskattuna tai sekoitettuna muihin jätteisiin on kielletty. Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen 28.1.2014 n:o 14/2014/1 liitteessä 1 olevien jätteiden poltto on kielletty.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn."

Lisäksi ympäristölupaan on lisättävä lupamääräykset 4 A–4 F, jotka kuuluvat seuraavasti:

"4 A. Savukaasujen lämpötila on nostettava kaikissa olosuhteissa vähintään kahdeksi sekunniksi 1 100 °C:een kattilan sisäseinien läheisyydestä mitattuna. Kattila on varustettava lisäpolttimilla, jotka kytkeytyvät automaattisesti lämpötilan laskiessa alle 1 100 °C. Lisäpolttimia on käytettävä myös käynnistys- ja pysäytystoimien aikana, jotta lämpötila on 1 100 °C. Jätettä ei saa syöttää kattilaan lämpötilan ollessa alle 1 100 °C.

4 B. Dioksiinien ja furaanien päästöjä tulee seurata jatkuvatoimisella näytteenottojärjestelmällä ja analysointilaitteistolla kaikilla polttolinjoilla.

4 C. Jätevoiman päästöjen vaikutuksia ympäristöön on tarkkailtava bioindikaattoriseurannalla ja voimalan vaikutusalueelle sijoitetulla ilmanlaadun mittausasemalla. Bioindikaattoriseurantaa on suoritettava myös pieneläimistä, jossa voidaan seurata rasvaliukoisten aineiden kertyminen pieneläimiin. Lisäksi on luotava hajuhaittojen seurantajärjestelmä.

4 D. Vantaan Energia Oy:n on raportoitava reaaliaikaisesti jätevoimalan internet-sivuilla lupamääräysten 28, 29, 30, 31, 32, 35, 36, 37 ja 40 raportointitiedot.

4 E. Mahdollisista erikoisjäte-eristä tulee toimittaa tiedot ELY-keskukselle viimeistään 2 viikkoa ennen polttoa ja samat tiedot on julkistettava reaaliaikaisesti jätevoimalan internet-sivuilla.

Julkistettavien tietojen tulee sisältää jätteen fysikaaliset ominaisuudet ja kemiallinen koostumus (= kemiallinen yhdiste ja kauppanimi sekä toksiset ominaisuudet jätejaekohtaisesti) sekä muut tiedot jätteen soveltuvuudesta polttamiseen aiotussa prosessissa.

4 F. Vantaan Energia Oy:n on otettava vapaaehtoinen ympäristövahinkovakuutus, joka käsittää seuraavat vahingot:

- peruuttamattomat ympäristöhaittojen vaikutukset

- lyhytaikaiset ympäristöhaittojen vaikutukset

- pitkäaikaiset suorat vaikutukset

- pitkäaikaiset välilliset vaikutukset

- onnettomuuden vaikutukset ympäristön asukkaisiin

Vakuutusmäärän tulee olla vähintään 10 miljoonaa euroa ja sitä tarkistetaan vuosittain rakennusindeksin muutoksen mukaisesti."

Lisäksi yhdistys on vaatinut, että lupapäätöksen täytäntöönpano kielletään.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muu ohella seuraavaa:

Jätelain 8 §:n mukaan jäte on ensisijaisesti uudelleenkäytettävä tai kierrätettävä ja vasta toissijaisesti voidaan hyödyntää sen sisältämä energia. Jätelain 15 §:n mukaan jätteet on pidettävä erillään. Jätelain 17 §:n mukaan vaarallisia jätteitä ei saa laimentaa eikä sekoittaa keskenään.

Ympäristönsuojelulain 45 §:n 2 momentin mukaan lupa voidaan rajoittaa tietynlaisen jätteen hyödyntämiseen tai käsittelyyn. Ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hakemuksessa on oltava selvitys hyödynnettäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä.

Liitteessä 1 on useissa kohdissa mainittu jätteitä, joita ei ole mainittu muualla. Tämä voi tarkoittaa mitä tahansa jätteitä ja on vastoin mainittua asetusta. Liitteessä 1 olevat jätteet ovat tosiasiallisesti teollisuudesta tai tuotantotoiminnasta peräisin olevia erilliskerättyjä jätteitä, joiden koostumuksesta ja ominaisuuksista ei käytännössä saada selvyyttä, koska jäte-erät esiintyvät kauppanimillä. Ne sisältävät myös vaarallisia jätteitä.

Lupamääräys on ristiriidassa sen kanssa, että alunperin on tarkoitettu vain tavanomaisten jätteiden seassa olevia pieniä ongelmajätemääriä. Toiminnanharjoittajalla on ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaan selvilläolovelvollisuus. Lupaa ei ole täydennetty korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 17.1.2013 taltionumero 229 edellytetyllä tavalla.

Aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1 on useita eri jätelajeja, joita yhtiö voisi polttaa keskenään selvittämättä jätelajien yhteensopivuutta ja polton seurauksena olevia päästöjä. Jätevoimalaa ei ole suunniteltu liitteen 1 mukaisten jätteiden polttoon, vaan pelkästään yhdyskuntajätettä varten. Jätevoimalan välittömässä vaikutuspiirissä on yli 100 000 asukasta, joille jätevoimala muodostaa terveysriskin.

Lupamääräys 4 A on tarpeen, koska toiminnanharjoittaja pyrkii muuttamaan oleellisesti jätejakeiden koostumusta ja ominaisuuksia verrattuna siihen, miten laitos on alun perin suunniteltu. Poltettava jäte sisältää yli prosentin halogenoituja orgaanisia yhdisteitä, jolloin polttolämpötilan täytyy olla yli 1 100 °C. Vantaan Energia Oy:n tarkoituksena on muuttaa laitoksen toiminta ongelmajätelaitokseksi. Terveyden turvaamiseksi lupamääräyksessä 4 B mainittu jatkuvatoiminen järjestelmä on tarpeen.

Lupamääräys 4 C on tarpeen, koska toiminnasta joutuu ilmaan pien­hiukkasia, raskasmetalleja ja orgaanisia klooriyhdisteitä, joilla on vaikutuksia ihmisten terveyteen. Häiriötilanteiden aikana päästöt lisääntyvät dramaattisesti. Lupamääräysten 4 D ja 4 E lisääminen on tarpeen ympäristönsuojelulain 5 §, ympäristönsuojeluasetuksen 9 § ja jätteenpolttoasetus huomioon ottaen. Lupamääräys 4 F on tarpeen, koska jätevoimala ei sovellu suunniteltuun polttoon.

Kyse ei ole olemassa olevan toiminnan jatkamisesta, vaan uudesta toiminnasta. Toiminta muuttuu olennaisesti siitä, mihin se on suunniteltu. Lisäksi muutokset jätejakeiden koostumuksessa ja ominaisuuksissa vaikuttavat polttolämpötilaan ja päästöjen laatuun, joten täytäntöönpanoa muutoksenhausta huolimatta ei tule hyväksyä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan toiminnasta aiheutuvat suurimmat sallitut päästöt ilmaan ja vesiin poltettaessa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä on arvioitu asetettaessa päästörajat toiminnassa syntyville päästöille. Erillinen menettelytapa syntypaikkalajitellun jätteen poltosta syntyvien päästöjen ilmaan ja jätevesipäästöjen arvioimiseksi on ilmeisen tarpeeton. Lupamääräykseen 4 tehty lisäys johtaa päästöjen suuruuden teoreettiseen arviointiin, jonka avulla ei voida arvioida todellisia päästöjä tai vähentää toiminnassa syntyviä päästöjä. Aluehallintovirasto pitää tarpeettomina Vaasan hallinto-oikeuden lupamääräykseen 4 tekemiä lisäyksiä ja pitää niiden poistamista Vantaan Energia Oy:n valituksessa esitetyllä tavalla perusteltuna.

Aluehallintoviraston päätöksessä on mahdollistettu tiettyjen erikoisjäte-erien polttaminen. Poltosta ja poltettavista jätteistä on päätöksen mukaan ilmoitettava etukäteen valvovalle viranomaiselle, joka voi tarvittaessa kieltää kyseisen jätteen polton. Aluehallintovirasto pitää toimintatapaa tarpeellisena, hyväksyttävänä ja lainmukaisena. Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä tulisi tältä osin muuttaa Vantaan Energia Oy:n valituksessa esitetyllä tavalla.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valituksessa ei ole esitetty asiasta sellaista uutta tietoa, jonka perusteella lupapäätöstä olisi tarpeellista muuttaa. Aluehallintovirasto on viitannut päätöksensä perusteluihin ja Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen ja on esittänyt yhdistyksen valituksen hylkäämistä.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut, että se ei anna Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta lausuntoa.

Helsingin ympäristölautakunta on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja ilmoittanut, että sillä ei ole Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta uutta lausuttavaa.

Vantaan ympäristölautakunta on antanut Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Ympäristölautakunta pitää Vantaan Energia Oy:n valitusta hyvin perusteltuna. Lautakunta on valvontaviranomaisena todennut lisäksi, että mitattujen, laskettujen tai muuten arvioitujen tulosten vertailu kuvitteellisiin päästöihin ilman todellisia raja-arvoja on valvontaviranomaisen mahdotonta valvoa eikä tällainen vertailu anna tarpeellista lisäinformaatiota laitoksen toiminnasta ympäristönsuojelun kannalta. Lautakunta pitää nykyisen lainvoimaisen lupapäätöksen mittausvelvoitteiden toteuttamista ja niistä saatujen tulosten vertailua lupapäätöksessä annettuihin raja-arvoihin riittävänä. Jätelainsäädännön muuttaminen, myös jäteluettelon osalta, ei välttämättä tapahdu riittävän nopeassa tahdissa ottaen huomioon, että uusia jätelajikkeita saattaa syntyä muun muassa tekniikan kehityksen takia. Valvontaviranomainen kykenee arvioimaan tällaisissa tilanteissa jäte-erän sopivuuden polttoon. Ympäristölautakunta pitää hallinto-oikeuden muuttamaa määräystä epäselvänä ja kohtuuttomana ja esittää Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen voimaan saattamista.

Vantaan Omakotiyhdistyksen Keskusjärjestö ry:n vaatimus lupamääräyksen 4 muuttamisesta ja täydentämisestä tulee hylätä. Yhdistyksen valituksessa esitetyn määräyksen mukaan laitoksella ei saisi polttaa jätteitä ollenkaan, koska liitteessä 1 on lueteltu kaikki poltettavaksi sallitut jätteet. Painekyllästetyn puun mainitseminen erikseen yksittäisenä vaarallisena jätteenä on tarpeetonta, koska vaarallisten jätteiden poltto on kokonaisuudessaan kielletty eikä vaarallisten jätteiden polttoon ole edes lupaa haettu. Lisättäväksi esitetyt määräykset 4 A–4 F käsittelevät laitoksen toimintaa, päästöjen tarkkailua, raportointia sekä ympäristövahinkovakuutusta, jotka eivät kuulu valituksenalaiseen päätökseen, vaan jätevoimalalle aiemmin myönnettyyn jo lainvoimaiseen ympäristölupaan. Ympäristölautakunta on esittänyt yhdistyksen valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan.

Vantaan Energia Oy on antanut A:n kuolinpesän osakkaiden valituksen johdosta selityksen, jossa yhtiö on esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet yhtiön selityksen johdosta vastaselityksen.

Vantaan Energia Oy on antanut Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. Yhtiö on muun ohella lausunut, että valituksenalaisessa asiassa on kysymys korkeimman hallinto-oikeuden palauttamasta, vain lupamääräystä 4 ja siinä mainittua liitettä 1 koskevasta asiasta. Yhdistyksen vaatimus lupamääräyksen 4 muuttamisesta sekä vaatimus päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä tulee hylätä.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on antanut Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. Yhdistys on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä. Yhdistys on uudistanut vaatimuksensa ja lisäksi vaatinut, että toiminnanharjoittaja on velvoitettava kattavaan haitta-aineiden hule- ja sadevesiseurantaan polttolaitoksen ympäristössä.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta. He ovat vaatineet, että Vantaan Energia Oy:n valitus hylätään ja hallinto-oikeuden päätös pysytetään voimassa. He ovat muun ohella esittäneet, että jos hallinto-oikeuden asettama velvoite kumotaan, on jätteenpolttolaitoksessa kiellettävä ongelmajätelaitokseen kuuluvien jäte-erien polttaminen. Kustannusten kohtuuttomuutta ei ole perusteltu eikä väite ole uskottava, sillä mittaukset voidaan tehdä automatisoiduilla mittausasemilla. Laitoksella voidaan polttaa huomattaviakin määriä poikkeukselliseksi katsottavia jäte-eriä. Jos toiminnanharjoittaja ei pysty pitämään eri jäte-eriä lain vaatimalla tavalla erillään, laitoksella poltettavien jäte-erien määrää on rajoitettava enintään viiteen prosenttiin. Ympäristöluvassa ei ole rajoitettu eri jäte-erien enimmäismääriä siten, että syntypaikkalajiteltu yhdyskuntajäte olisi laitoksella poltettava pääasiallinen jäte-erä. Lupa sallii laajasti muiden jäte-erien polton, minkä vuoksi vuorokausitarkkailu on tarpeen. Nämä poikkeuserät voivat olla enimmillään yhteensä 175 000 tonnia, joka on yli puolet sallitusta jätemäärästä. Jäte-erät ovat elinkeinotoiminnassa syntyvää jätettä, eivät kotitalousjätettä.

Jos laitoksella ei voida toteuttaa muiden jätteiden kuin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden erilliskäsittelyä, niiden tuonti alueelle ja poltto laitoksessa on kiellettävä, kunnes erilliskäsittely voidaan toteuttaa. Erikoisjäte-erien käsittely kuuluu ongelmalaitokselle. Yhtiönkin mukaan näiltä osin kysymyksessä olisivat hyvin marginaaliset määrät. Yhtiön mukaan se ei kykene toteuttamaan alueella jätteiden erilliskäsittelyä, jolloin ne sekoitettaisiin jätebunkkerissa muihin jätteisiin. Lupaa erikoisjäte-erien myöntämiseen ei tule myöntää.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet selityksen Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta. He ovat vaatineet, että Vantaan Energia Oy:n valitus hylätään. He ovat muun ohella esittäneet, että raja-arvot ovat kullekin päästöparametrille määrättyjä enimmäisarvoja. Ei ole perusteltua ohjata toimintaa siten, että poltettavien jätteiden aiheuttamat päästöt vain niukasti täyttäisivät annetut ehdot tai että kaikkien parametrien osalta hyödynnettäisiin koko liikkumavara. Lupa on tarkoitettu ensisijaisesti syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen polttamiseen ja toissijaisesti siihen rinnastettavan jätteen polttamiseen, eikä siihen rinnastettavan jätteen polttamisen päästöjen tulisi täyttää raja-arvojen mahdollistamaa liikkumavaraa. Laitokselle ei tule ohjata sellaisia jätteitä, joiden polttamiseen sitä ei ole alun perin tarkoitettu. Mikäli lupamääräyksessä 4 yhtiön valituksesta päädyttäisiin hyväksymään laitoksessa vähäisessä määrin sellaisten jätteiden polttaminen, jotka eivät sisälly jäteluettelossa mainittuihin jäteluokkiin, niiden hyväksyminen poltettavaksi tulisi alistaa valvovalle viranomaiselle. Vaarallisten jätteiden polttoa ei tule sallia.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on antanut Vantaan Energia Oy:n yhdistyksen valituksesta antaman selityksen johdosta vastaselityksen ja toimittanut asiaan lisäselvitystä.

Vantaan Energia Oy on antanut A:n kuolinpesän osakkaiden, Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n sekä B:n ja hänen asiakumppaniensa selitysten johdosta vastaselityksen. Yhtiö on muun ohella viitannut valituksessaan jätteiden laadusta esittämäänsä ja korostanut, ettei yhtiö ole hakenut lupaa erilliskerätyn vaarallisen jätteen polttamiseen. Ympäristöluvassa määritellään toiminnan rajat ja noudatettavat raja-arvot. Käytettävän jätepolttoaineseoksen keskinäisen suhteen optimointi ei ole ympäristöluvan vastaista toimintaa. Jätteenpoltto järjestetään siten, että toiminnasta aiheutuvat päästöt pysyvät luvan mukaisella tasolla. Erikoisjäte-erien osalta kyse ei ole alkuperäisestä poikkeavasta polttoainekonseptista, vaan syntypaikkajätteeseen verrattavasta jätteestä, joka ominaisuuksiltaan ja koostumukseltaan soveltuu hävitettäväksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Mikäli poltettavan jätteen laadussa tulevaisuudessa tapahtuu muutoksia, niihin liittyviin kysymyksiin otetaan kantaa tarvittaessa myöhemmissä lupamenettelyissä.

Uudenmaan ELY-keskus on toimittanut asiaan Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta uuden, 22.1.2016 päivätyn lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Vantaan Energia Oy tarkensi aluehallintovirastolle 8.4.2013 saapuneessa hakemuksessa luetteloa jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä ja tietoja poltettavien jätejakeiden osalta siten kuin korkein hallinto-oikeus päätöksessään 17.1.2013 taltionumero 229 tarkoitti. Aluehallintovirasto on hakemuksen johdosta antamassaan päätöksessä 28.1.2014 n:o 14/2014/1 muuttanut jätevoimalan lupamääräystä 4. Lupamääräyksessä 4 on Vantaan Energia Oy:n jätevoimalassa sallittu poltettavaksi syntypaikkalajiteltu yhdyskuntajäte ja siihen rinnastettava syntypaikkalajiteltu jäte ja päätöksen liitteessä 1 on esitetty tarkempi luettelo polttoon sallituista jätteistä. Lupamääräyksessä 4 on kielletty erilliskerättyjen vaarallisten jätteiden ja materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjen materiaalien polttaminen jätevoimalassa.

ELY-keskuksen näkemyksen mukaan liitteessä 1 esitetyt jätteet soveltuvat poltettavaksi Vantaan Energia Oy:n jätevoimalassa, kun otetaan huomioon, että lupamääräyksessä 4 on sallittu vain syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttaminen. Poltettavaksi tulevan syntypaikkalajitellun jätteen mukana polttoon päätyy epätäydellisen lajittelun myötä pieniä määriä vaarallista jätettä ja kierrätyskelpoista jätettä, joita ei jätevoimalassa ole käytännössä mahdollista kerätä talteen polttoon ohjattavan jätteen seasta. Jätevoimalan toiminnassa tulee kuitenkin noudattaa jätevoimalan toiminnasta aiheutuville päästöille asetettuja raja-arvoja riippumatta poltettavien jätteiden laadusta ja ominaisuuksista. Raja-arvojen noudattamiseen ja päästöjen tarkkailuun sekä tarkkailutulosten raportointiin viranomaisille on jätevoimalan ympäristölupapäätöksissä annettu ympäristönsuojelulainsäädännön mukaiset määräykset.

Vaasan hallinto-oikeuden tekemät muutokset aiheuttavat toiminnanharjoittajalle velvoitteita, joita on hyvin hankalaa, tai käytännössä jopa mahdotonta, noudattaa. Lisäksi muutosten myötä jätevoimalan toiminnan valvonta hankaloituu merkittävästi.

ELY-keskus ei näe perusteltua syytä sille, miksi mahdollisuus erikoisjäte-erien vastaanottamiseksi ja polttamiseksi jätevoimalassa käytännössä kiellettiin hallinto-oikeuden päätöksessä. Kuten toiminnanharjoittaja on valituksessaan esittänyt, on mahdollista, että tulevaisuudessa muodostuu sellaisia jätteitä, joille ei suoraan löydy sopivaa jätenimikettä liiteluet­telosta jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä, mutta jotka kuitenkin saattaisivat soveltua poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Aluehallintoviraston päätöksessä on määrätty tällaisten poikkeuksellisten erikoisjäte-erien osalta, että toiminnanharjoittajan tulee toimittaa yksityiskohtaiset tiedot jäte-erästä Uudenmaan ELY-keskukseen ennen jäte-erän polttamista. ELY-keskus voi tarvittaessa kieltää kyseisen jäte-erän polttamisen, mikäli sen ei katsota soveltuvan poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Myös erikoisjäte-eriä poltettaessa jätevoimalan tulee noudattaa sille lupapäätöksissä asetettuja päästöraja-arvoja ja muita velvoitteita.

Edellä mainittuun viitaten ELY-keskus on katsonut samoin kuin Vantaan Energia Oy valituksessaan, että hallinto-oikeuden päätöksessään tekemät muutokset aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykseen 4 ja liitteeseen 1 tulee kumota ja aluehallintoviraston päätös tulee saattaa voimaan sellaisenaan.

Vantaan Energia Oy on antanut selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta. Yhtiö on ilmoittanut yhtyvänsä lausunnossa esitettyyn ja uudistavansa vaatimuksensa.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta. Yhtiön hakemuksessaan esittämä tarkennus ei ole riittävä, eikä täytä ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 20 a §:n 1 momentin 1 kohdan sekä jätteenpolttoasetuksen 5 §:n mukaisia vaatimuksia, toisin kuin ELY-keskuksen lausunnossa katsotaan. Yhtiön hakemuksessaan esittämä luettelo mahdollistaa edelleen, että poikkeavat jäte-erät voivat muodostaa valtaosan laitoksella poltettavista jätteistä. Näiden poikkeavien jäte-erien polttoon sallittua kokonaisenimmäismäärää ei ole rajattu. Ainoastaan kunkin jäte-erän osalta enimmäismäärä on rajattu. Liitteen 1 mukaiset jätejakeet ja -erät tulisi rajata enintään viiteen prosenttiin poltettavien jätteiden sallitusta enimmäismäärästä. Ilman mainittua rajausta kysymys ei ole satunnaisista pienistä määristä vaarallisia jätteitä.

Luvasta puuttuvat myös määräykset siitä, kuinka liitteen 1 mukaiset ongelmajäte-erät pidetään erillään muista jätteistä. Lupaan on lisättävä velvoite niiden erilliskäsittelystä. Hallinto-oikeuden tarkentamat lupamääräykset on asetettu ympäristöluvan salliman toiminnan perusteella. Pelkästään tarkkailua ja päästöjä koskevilla lupamääräyksillä ei voida muuttaa laitoksen käyttötarkoitusta ongelmajätteen polttamiseen. Tällaista lainvastaista laajempaa toimintaa ei tule sallia, vaikka valvonta olisikin haasteellisempaa. Muussa tapauksessa koko ympäristölupa-asia on muuttunut toiminta huomioon ottaen palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi uuden YVA-selvityksen tekemiseksi ja uusien päästörajojen ja muiden lupaehtojen määräämiseksi.

Myöskään erikoisjäte-erien osalta ei tule hyväksyä aluehallintoviraston päätöksen mukaista lupamääräystä 4, jolla ei annettaisi haitankärsijöille mahdollisuutta esittää näkemystään niiden polttamisen haittojen rajoittamisesta ja päästöjen seurannasta. Erikoisjäte-erät, joiden polttamisen vaikutuksia ei ole arvioitu missään menettelyssä, eivät sovellu jätteenpolttolaitoksessa poltettaviksi.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta. He ovat muun ohella esittäneet, että lupamääräyksen 4 muotoilussa keskeistä on, minkälaiset kriteerit asetetaan syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen rinnastettavalle syntypaikkalajitellulle jätteelle. Lupamääräyksessä 4 mainitun liitteen 1 osalta lueteltujen jätejakeiden, joita hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ei voida rinnastaa syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen, poltossa syntyvät päästöt saattavat mitä ilmeisimmin poiketa laadultaan ja määrältään merkittävästikin syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen poltossa syntyvistä päästöistä. Päästöille asetettuja raja-arvoja on noudatettava, eikä jätteiden sekoittaminen jätelain 17 §:n sekoittamiskiellon mukaisesti ole kiellettyä silloin, kun jäte ei sisällä vaaralliseksi luokiteltua jätettä. Siitä huolimatta jätteenpoltossa syntyvät päästöt, riippuen rinnastettavien jakeiden määrästä ja laadusta, voivat kohota korkeammiksi kuin pelkästään syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa. Juuri tähän seikkaan hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut. Jätevoimalan toiminnasta aiheutuvat ympäristövaikutukset tulee voida luotettavasti kontrolloida ja minimoida. Tästä syystä jätevoimalassa ei tulisi polttaa jätejakeita, joiden arvioidaan aiheuttavan laadultaan ja määrältään haitallisempia päästöjä kuin poltettaessa syntypaikkalajiteltuja yhdyskuntajätteitä. Vaarallisten jätteiden polttoa ei tule sallia. Alkuperäisestä poikkeavaa polttoainekonseptia ja lisääntyviä päästöjä ei tule hyväksyä, vaikka ne alittaisivat raja-arvot.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on antanut selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta. Yhdistys on esittänyt, että jätevoimala on suunniteltu yhdyskuntajätteen eli käytännössä kotitalousjätteen polttamiseen. Hallinto-oikeuden päätös tulee pysyttää voimassa.

Vantaan Energia Oy on antanut vastaselityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta annettujen selitysten johdosta. Perusteita sille, miksi toimintaa ei pitäisi sallia, vaikka siitä aiheutuvat päästöt pysyisivät säännösten mukaisten raja-arvojen alapuolella, ei ole.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on antanut vastaselityksen Vantaan Energia Oy:n Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnosta antaman selityksen johdosta.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään toisella päätöksellään asioissa dn:ot 1973 ja 1997/1/15 antanut ratkaisun Vantaan Energia Oy:n ja A:n kuolinpesän osakkaiden valituksiin Vaasan hallinto-oikeuden 25.5.2015 antamasta päätöksestä n:o 15/0140/2, joka on koskenut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 11.3.2013 n:o 51/2013/1 Vantaan Energia Oy:lle myönnettyä ympäristölupaa jätevoimalan toiminnan olennaiseen muuttamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n selityksessä esitettyä vaatimusta Vantaan Energia Oy:n velvoittamisesta haitta-aineiden kokonaisvaltaiseen hule- ja sadevesiseurantaan eikä B:n ja hänen asiakumppaniensa selityksessä esitettyjä luvan muuttamista koskevia vaatimuksia, kuten vaatimusta lupapäätöksen liitteen 1 mukaisten muiden kuin syntypaikkalajiteltuja yhdyskuntajätteitä koskevien jätejakeiden rajaamisesta enintään viiteen prosenttiin poltettavien jätteiden sallitusta enimmäismäärästä sekä vaatimusta ongelmajäte-erien erilliskäsittelyä koskevan velvoitteen lisäämisestä lupaan.

Muutoin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Vantaan Energia Oy:n valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin sillä on muutettu aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 4 ja liitteen 1 riviä erikoisjäte-erät ja saattaa aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 osalta sekä liitteen 1 rivin erikoisjäte-erät osalta osittain muutettuna voimaan. Näin muutettuina lupamääräys 4 ja liitteen 1 rivi erikoisjäte-erät kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä on esitetty aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1. Liitteen 1 viimeisen kohdan erikoisjäte-eristä, jotka eivät sisälly liitteen 1 muihin jätenimikkeisiin, tulee toimittaa yksityiskohtaiset tiedot Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle viimeistään yhtä kalenteriviikkoa ennen kyseisen jäte-erän polttoa. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää kyseisen jäte-erän polton jätevoimalassa, mikäli sen ei katsota olevan rinnastettavissa syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn."

LUETTELO JÄTEVOIMALASSA POLTETTAVAKSI SALLITUISTA JÄTTEISTÄ

- - -

Taulukko 3

3. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei yhdistyksen valituksesta muuteta.

4. A:n kuolinpesän osakkaiden valitus hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntikuluja koskevasta ratkaisusta hylätään.

A:n kuolinpesän osakkaiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

5. Lausuminen Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Eräiden vaatimusten tutkimatta jättäminen

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on esittänyt vaatimuksensa Vantaan Energia Oy:n velvoittamisesta haitta-aineiden kokonaisvaltaiseen hule- ja sadevesiseurantaan vasta valitusajan jälkeen annetussa selityksessään. Tämän vuoksi vaatimukset on jätettävä myöhään tehtyinä tutkimatta.

B ja hänen asiakumppaninsa eivät ole valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. B:n ja hänen asiakumppaniensa mainitut vaatimukset on esitetty vasta valitusajan jälkeen annetuissa selityksissä. Tämän vuoksi mainitut vaatimukset on jätettävä myöhään tehtyinä tutkimatta.

2. Vantaan Energia Oy:n valitus

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Vantaan Energia Oy:n valituksesta ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut katsoa aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 ja siinä mainitun liitteen 1 rivin erikoisjäte-erät osalta sille tehtyjen valitusten perusteella osaksi lainvastaiseksi.

Asiaa arvioitaessa lähtökohtana on pidettävä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua 17.1.2013 taltionumero 229, jossa jätevoimalan toiminnan edellytykset on ratkaistu, vaikka jäteluetteloa koskevan lupamääräyksen 4 ja jäteluettelon osalta asia onkin palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1 on lueteltu jätejakeet ja niiden enimmäispolttomäärät. Kunkin poltettavaksi sallitun jätejakeen kohdalla on lueteltu ne jätenimikkeet, joiden polttaminen on sallittua.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 toisen kappaleen mukaan jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä. Lupamääräyksessä 4 mainitussa liitteessä 1 ei ole mainittu poltettavaksi sallittuina jätteinä jäteasetuksen liitteessä 4 tähdellä (*) merkittyjä jätenimikkeitä, joihin kuuluvat jätteet ovat vaarallisia jätteitä. Yhtiö on hakemuksessaan niin ikään esittänyt, että poltettavat jätteet sekoitetaan ennen polttoa mahdollisimman tasalaatuiseksi, jolloin jätenimikkeiden sekoittumissuhteet ja polttaminen järjestetään siten, että laitoksen päästöt eivät ylitä ympäristöluvan mukaisia päästöraja-arvoja. Epätäydellisen lajittelun johdosta poltettavaksi voidaan kuitenkin arvioida päätyvän pieniä määriä vaarallisia jätteitä.

Jätteenpolttolaitoksen on toiminnassaan jätettä poltettaessa noudatettava Uudenmaan ympäristökeskuksen 30.12.2009 antamassa lupapäätöksessä asetettuja, tuolloin voimassa olleen jätteenpoltosta annetun valtioneuvoston asetuksen (362/2003) mukaisia savukaasujen päästörajoja sekä sittemmin tänään annetulla toisella korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä lainvoiman saavassa aluehallintoviraston päätöksessä 11.3.2013 n:o 51/2013/1 viemäriin johdettaville savukaasulauhduttimen puhdistetuille jätevesille asetettuja jätteenpoltosta annetun valtioneuvoston asetuksen (151/2013) mukaisia päästörajoja. Päästörajoja on noudatettava poltettaessa jätevoimalassa liitteessä 1 poltettavaksi sallittuja jätejakeita niiden massaosuuksien vaihtelusta riippumatta, jolloin päästöt eivät kokonaisuudessaan saa ylittää luvassa asetettuja mainittuihin asetuksiin perustuvia päästörajoja.

Erikoisjäte-erät-jakeen määrä on 30 000 tonnia vuodessa. Aluehallintoviraston päätöksen liitteen 1 luettelossa on todettu, että erikoisjäte-erät-jakeeseen kuuluvista jätteistä suurin osa sisältyy aiemmin mainittuihin jäteluokkiin. Liitteen 1 mukaan erikoisjäte-eriä ovat esimerkiksi viranomaisen määräyksellä taikka tuotteen/jätteen haltijan pyynnöstä polttamalla hävitettäväksi toimitettavat tuote- tai jäte-erät, jotka ominaisuuksiensa ja koostumuksena puolesta soveltuvat hävitettäväksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Esimerkkejä jäte-eristä ovat mainitun liitteen mukaan tullin hävitettäväksi määräämät tuoteväärennökset tai kauppojen hävitettävät tuotteet.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään erikoisjäte-erien osalta lausunut, aluehallintoviraston päätöksen mukainen liitteen 1 määräys, jonka mukaan suurin osa erikoisjäte-eriin kuuluvista jätteistä sisältyy liitteessä 1 aiemmin mainittuihin jäteluokkiin, jättää mahdollisuuden siihen, että erikoisjäte-erät eivät kuulu mainittuihin jäteluokkiin. Kun kuitenkin otetaan huomioon yhtiön valituksessaan erikoisjäte-erien osalta esittämät näkökohdat sekä toisaalta se, että jätevoimalassa sallitaan aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 mukaan vain syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttaminen, lupaan on tarpeen edelleen sisällyttää aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 ensimmäisen kappaleen kolmannen virkkeen mukainen määräys. Määräystä on kuitenkin muutettava siten, että ELY-keskus voi kieltää kyseisen jäte-erän polton jätevoimalassa, mikäli sen ei katsota olevan rinnastettavissa syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen jätettä poltettaessa. Kun ELY-keskus tulkitsee jätteen ominaisuuksia, sen tulee muun ohella ottaa huomioon, että erikoisjäte-erä on riittävän homogeenista ja se ei voi tällöin sisältää vaarallista jätettä.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojeluasetuksen (196/2000) 20 a §:n 1 momentin 1 kohta, ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 ja 3 momentti sekä se, mitä teollisuuspäästödirektiivin 45 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on todettu, aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 4, sellaisena kuin se on tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä vähäisesti muutettuna, ja lupapäätöksen liitteen 1 rivi "erikoisjäte-erät" täyttävät jätteenpoltosta annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 momentti huomioon ottaen ympäristönsuojeluasetuksen edellä mainitun 1 kohdan sekä ympäristönsuojelulain ja mainitussa direktiivin kohdassa asetetut vaatimukset.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti, hallinto-oikeuden päätös on lupamääräykseen 4 ja lupapäätöksen liitteen 1 riviin "erikoisjäte-erät" tehtyjen muutosten osalta kumottava. Aluehallintoviraston päätös on näiltä osin, kuitenkin edellä tämän päätöksen ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla osittain muutettuna, yhtiön valituksesta saatettava voimaan.

3. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitus

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen yhdistyksen valituksen johdosta ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, että A:n kuolinpesän osakkaat ovat joutuneet hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty heidän oikeudenkäyntikulujensa korvaamista koskeva vaatimus, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:n kuolinpesän osakkaille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

5. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja B

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 3.3.2015 nro 143/15

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 17.6.2013 tekemällään päätöksellä (§ 148) päättänyt, että A:lta pyydetään suostumusta siihen, että A:sta maalautetaan sairaanhoitopiirille muotokuva A:n hyväksymällä taiteilijalla.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin johtaja on 25.9.2014 tekemällään päätöksellä (numero 44) päättänyt, että edellä mainittu muotokuva maalautetaan taiteilija B:llä hintaan 30 000 euroa.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin johtaja on 27.10.2014 tekemällään päätöksellä (numero 47) päättänyt sopimusedellytysten rauettua perua 25.9.2014 tekemänsä päätöksen, keskeyttää hankinnan ja purkaa maalausta koskevan suullisen hankintasopimuksen. Lisäksi päätöksessä on päätetty käyttää hallituksen otto-oikeutta kyseiseen päätökseen.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 24.11.2014 tekemällään päätöksellä (§ 195) päättänyt pitää sairaanhoitopiirin johtajan 27.10.2014 tekemän päätöksen muotokuvan maalauttamisen perumisesta voimassa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut hankintamenettelyn aloittamisajankohtana 30 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa B on ollut valittajana ja Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä vastapuolena, on hylännyt valituksen ja velvoittanut B:n korvaamaan Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 800 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä sen sijaan kuulu sopimusoikeudellisten tai vahingonkorvausoikeudellisten kysymysten tutkiminen.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus on valituksen johdosta tutkinut sen, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään kyseisen muotokuvan maalauttamista koskevan hankinnan, jonka se oli päättänyt tehdä suorahankintana valittajalta.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Pykälän 2 momentin mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 73 §:ssä.

Hankintalain 73 a §:ää koskevien esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp, s. 22 ja 23) keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Säännöksen esitöissä on todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Esitöiden mukaan oikeuskäytännössä on pidetty hyväksyttävinä keskeytysperusteina muun muassa sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous tai että hankinnan tarve on muuttunut hankintamenettelyn aikana. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen perusteluista tulisi esitöiden mukaan käydä ilmi keskeyttämisratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko keskeyttämisessä noudatettu lain velvoitteita.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin johtajan 27.10.2014 tekemän päätöksen mukaan hankinta on keskeytetty, koska hankinnan perusteena ollut halu osoittaa arvostusta muotokuvan kohteen Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin hyväksi valtuuston ja hallituksen puheenjohtajana tekemästä pitkäaikaisesta ja ansiokkaasta työstä on käynyt mahdottomaksi hankinnan synnyttämän poikkeuksellisen ja ennalta arvaamattoman julkisen keskustelun vuoksi. Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 24.11.2014 tekemällään päätöksellä pitänyt edellä mainitun hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen voimassa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköillä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti eikä hankinnan keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintayksiköllä on hankinnan tarpeen muuttuessa myös katsottava olevan oikeus keskeyttää hankintamenettely, jos hankintayksikkö katsoo sen tarkoituksenmukaiseksi, edellyttäen, että menettelyllä ei loukata syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Kyseessä olevan hankinnan keskeyttäminen on hankintayksikön tekemien päätösten mukaan perustunut siihen, että hankintayksikkö on hankinnan synnyttämän julkisen keskustelun vuoksi päättänyt jättää hankinnan kokonaan toteuttamatta. Asiassa ei ole käynyt ilmi, ettei hankintayksikön hankinnan keskeyttämiselle ilmoittama syy olisi ollut todellinen ja perusteltu.

Hankintayksikkö ei edellä todettu huomioon ottaen ole menetellyt asiassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti ja valittajaa syrjivästi. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Hankintayksikkö on lisävastineessaan ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi 3 250 euroa ja esittänyt, että vaatimus muodostuu 1 600 euron osalta hankintayksikön omasta 16 tunnin työstä sekä 1 650 euron osalta asianajotoimiston 10 tunnin työstä. Hankintayksikkö ei ole esittänyt oikeudenkäyntikuluistaan laskua, mutta lisävastineessa on ilmoitettu asianajajan avustaneen hankintayksikköä jo valituksen tiedoksisaannista lähtien.

Markkinaoikeus toteaa, että se ei ole pyytänyt asiassa hankintayksiköltä lisävastinetta. Hankintayksikön vastineessa on ilmoitettu vastineen antamisesta aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen määräksi 800 euroa. Markkinaoikeus katsoo, että asian laatuun ja ennen hankintayksikön antamaa lisävastinetta vallinneeseen asian selvitettyyn tilaan nähden olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut enemmälti kuin vastineessa vaaditulla 800 eurolla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Reima Jussila, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

B on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen. Lisäksi B on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti kumoaa 24.11.2014 tehdyn päätöksen § 195 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä tai toissijaisesti määrää hankintayksikön maksamaan hänelle hyvitysmaksua. B on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

B on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on 17.6.2013 päättänyt maalauttaa A:sta muotokuvan B:llä. Hankintayksikön johtaja on kyseisen päätöksen jälkeen syksyllä 2013 soittanut B:lle ja nimenomaisesti tilannut teoksen, jolloin asiassa on syntynyt sopimus. Hankintayksikön johtaja on 25.9.2014 tekemässään päätöksessä kirjallisesti vahvistanut tilauksen.

Hankintayksikön 17.6.2013 tekemän päätöksen ja käydyn puhelinkeskustelun mukaisesti B on tilaukseen perustuen vilpittömässä mielessä aloittanut muotokuvan valmistelut ja maalaamisen.

Hankintayksikön johtaja on kuitenkin 27.10.2014 tekemällään päätöksellä päättänyt keskeyttää hankinnan ja purkaa asiassa tehdyn suullisen sopimuksen. Hankintayksikkö on itse nimenomaisesti ja kirjallisesti viitannut suulliseen sopimukseen. Hankintayksikkö on 24.11.2014 tekemällään päätöksellä pitänyt voimassa 27.10.2014 tehdyn päätöksen. Keskeyttämispäätöksessä hankinnan keskeyttämisen perusteena on ollut asiassa käyty julkinen keskustelu. B ei ole missään vaiheessa suostunut muotokuvan peruuttamiseen.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamissaan kahdessa kirjelmässä ilmoittanut 24.11.2014 tehdystä päätöksestä poiketen, että keskeyttämisen todellisena syynä on ollut A:n kieltäytyminen maalauksen kohteena olemisesta.

Markkinaoikeus on päätöksessään sivuuttanut sen, että hankintayksikkö on riidattomasti ilmoittanut sille, ettei keskeyttämispäätöksessä esitetty ole ollut hankinnan keskeyttämisen todellinen syy. Lisäksi markkinaoikeus on sivuuttanut sen, ettei hankintayksikkö ole markkinaoikeudessa edes ilmoittanut keskeyttämisen syyksi julkista keskustelua. Riidatonta on, ettei keskeyttämispäätöksessä ilmoitettua perustetta voida pitää todellisena tai oikeudenkäynnin ratkaisun perusteena, kun hankintayksikkö on toistuvasti ilmoittanut edellä mainitun markkinaoikeudelle. Julkinen keskustelu ei voi olla hankintalaissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankinnan keskeyttämiselle.

Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen. Näin ollen keskeyttämisperusteen tulee täyttää tietty tarkoituksenmukaisuuskynnys. Hankintayksikkö on itsekin markkinaoikeuskäsittelyn aikana ymmärtänyt, ettei julkinen keskustelu voi olla keskeyttämisen syy.

Julkisiin hankintoihin ja julkiseen hallintoon laajemminkin liittyy aina julkinen keskustelu, joka on demokraattisen järjestelmämme keskeinen tavoite ja väline. Julkinen keskustelu on normaali ja luonnollinen tila julkisissa hankinnoissa, ei keskeyttämisen peruste. Mikäli asia nähtäisiin toisin, jouduttaisiin perustelemaan esimerkiksi sitä, miksi julkinen keskustelu ei kuuluisi kunnalliseen demokratiaan ja päätöksentekoon.

Lainsäätäjän tarkoitus ei ole voinut olla, että hankintalain 73 ja 73 a §:ssä säädettäisiin vain perusteluvelvollisuuden muodollisesta täyttymisestä. Perusteluilla tarkoitetaan hankintalain 73 a §:ssä nimenomaisesti tarkoituksenmukaisuuskynnyksen täyttymistä. Tämä käy ilmi hallituksen esityksestäkin, jossa eritellään, mitkä syyt ovat riittäviä hankinnan keskeyttämiseen, ja todetaan, että harkintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen.

Suomen perustuslain 12 §:n ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 1 §:n mukaisesti viranomaistoiminnan lähtökohta on julkisuus. Viranomaisten toiminnan tulee olla julkista, jotta kansalaiset voivat arvioida niiden toimintaa. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 6 §:ssä säädetään nimenomaisesti, että hankintaa koskevat asiakirjat ovat julkisia, kun hankintasopimus on tehty.

Julkisen keskustelun hyväksyminen hankinnan keskeyttämisen syyksi mahdollistaisi keskeyttämisen tosiasiallisesti aina hankintayksikön niin halutessa, koska julkisista hankinnoista ollaan käytännössä aina erimielisiä. Lisäksi tämä sotisi oikeusjärjestelmämme perustavanlaatuisimpia arvoja vastaan. Tuomioistuimen päätös ei voi perustua ratkaisuun, jossa julkista keskustelua pidetään kielteisenä seurauksena julkisissa hankinnoissa.

Selvää on, että hankintayksikkö on tiennyt tai sen olisi pitänyt tietää, että huolimatta A:n huomattavasta ja ansiokkaasta toiminnasta yhteisten asioiden hoitamiseksi muotokuvan maalaamisesta syntyy julkinen keskustelu Suomen poliittinen historia huomioon ottaen. Perusteluna mainittu seikka on ollut tiedossa jo ennen hankintapäätöstä. Vaikka keskeyttäminen on kansallisessa oikeuskäytännössä arvioitu mahdolliseksi hankintamenettelyn aikana tapahtuneiden riittävien olosuhdemuutosten vuoksi, ei hankintaa voida keskeyttää perusteella, joka on ollut tai jonka olisi pitänyt olla tiedossa jo ennen hankinnan tekemistä.

Hankintaa ei saa keskeyttää, jos keskeyttämisen tarkoituksena on kiertää lain säännösten soveltamista tai estää tarjoajaa saamasta oikeussuojaa. Keskeyttämispäätöstä tehtäessä on noudatettava julkisia hankintoja koskevia eurooppaoikeuden perussääntöjä, kuten syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Hankintalain mukaan hankintasopimus syntyy kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella. Näin ollen hankintayksikkö on rikkonut hankintalakia tehdessään valittajan kanssa suullisen hankintasopimuksen. Mikäli hankintayksikkö olisi tehnyt hankintalaissa edellytetyllä tavalla kirjallisen hankintasopimuksen, hankintaa ei olisi voitu enää keskeyttää, koska hankintalain soveltaminen päättyy pääsääntöisesti hankintasopimuksen allekirjoittamiseen. Hankintayksikkö on lainvastaisella toiminnallaan mahdollistanut hankinnan keskeyttämisen, vaikka se oli päätökseensä kirjatun mukaisesti jo tehnyt hankintasopimuksen valittajan kanssa. Hankintayksikkö ei voi saada oikeussuojaa lainvastaiselle toiminnalleen.

Tosiasiallisesti hankintalakiin on jäänyt aukko vuonna 2010 tehdyssä lainsäädäntöuudistuksessa, koska muotosäännös kirjallisesta sopimuksesta tarkoittaa sitä, että hankintayksikkö voi halutessaan venyttää hankintasopimuksen allekirjoittamista loputtomiin, jolloin hankinnan voittaneen tarjoajan kanssa ei tehdä milloinkaan hankintasopimusta eikä asiassa valituskelpoista päätöstä.

Hankintayksikön toiminta on rikkonut suhteellisuus- ja syrjimättömyysperiaatteita. Hankintayksikön toiminta on ollut valittajaa kohtaan syrjivää, koska muissa julkisissa hankinnoissa hankintayksikkö tekee voittaneiden tarjoajien kanssa kirjalliset hankintasopimukset. Hankinnan keskeyttäminen on ollut suhteeton toimenpide, kun otetaan huomioon hankintayksikön lainvastainen toiminta ja se, mitä hankintayksikkö on tiennyt tai sen olisi pitänyt tietää asiasta käytävästä julkisesta keskustelusta.

Selitys

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valittajan vaatimusten hylkäämistä ja markkinaoikeuden päätöksen pysyttämistä muuttumattomana sekä valittajan velvoittamista korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden ratkaisu on oikea. Valittaja on yrittänyt luoda virheellistä kuvaa, jonka mukaan päätös taulun maalauttamisesta valittajalla olisi tehty jo kesällä 2013. Päätös A:n suostumuksen pyytämisestä muotokuvan maalauttamiseen tämän hyväksymällä taiteilijalla on tehty 17.6.2013 ja päätös muotokuvan maalauttamisesta valittajalla 25.9.2014. Kyseessä on päätös taiteilijan valinnasta, ei tilaus tai tilaussopimus. Hankinta olisi tehty erillisellä hankintasopimuksella, jota ei ole koskaan tehty, koska edellä mainittu päätös on peruttu 27.10.2014 tehdyllä päätöksellä, joka on 24.11.2014 tehdyllä päätöksellä pidetty voimassa.

Valittaja on esittänyt aloittaneensa muotokuvan valmistelut ja suunnittelun sekä työstäneensä taulua jo noin vuoden ajan ennen hankinnan keskeyttämistä, mistä olisi aiheutunut hänelle vahinkoa. Väitteet eivät pidä paikkaansa. Joka tapauksessa vaikuttaa siltä, että kyse on hyvitysmaksuvaatimukseksi naamioidusta vahingonkorvausvaatimuksesta. Vahingonkorvausoikeudelliset asiat kuuluvat yleisen tuomioistuimen toimivaltaan. Valittajalla ei ole hyvitysmaksuintressiä hankintalaissa tarkoitetussa mielessä eivätkä hyvitysmaksun edellytykset täyty. Reaalikeinot eivät myöskään ole käytettävissä, koska maalauksen tekeminen ei ole enää mahdollista hankintayksikön tilaamana.

Hankintayksikön johtaja on ensimmäisen kerran keskustellut asiasta valittajan kanssa 17.9.2013. Seuraavat keskustelut ovat olleet joulukuussa 2013 ja tammikuussa 2014. Tuossa vaiheessa valittaja on ollut vielä hyvin epävarma maalaamiseen ryhtymisestä peläten asian politisoivan hänetkin. Seuraavat keskustelut ovat tapahtuneet 23.5.2014 valittajan järjestämän kesänäyttelyn avajaisten yhteydessä. Tässäkään vaiheessa päätöstä tai tilausta ei ollut tehty.

Hankintayksikön johtaja ja valittaja ovat syyskuussa 2014 käyneet tekstiviestikeskustelua muun ohella taulun koosta, joten on ilmeistä, ettei maalausta ollut aloitettu jo vuotta aiemmin. Lisäksi julkinen hankinta edellyttää kirjallisen, valituskelpoisen päätöksen tekemistä, joka on tehty vasta syyskuussa 2014. Myös A on julkisuudessa kertonut, ettei maalaamista lokakuussa 2014 ollut edes aloitettu. Valittajan mahdollinen ryhtyminen valmisteleviin toimiin ennen tilauksen tekemistä on hänen vahinkonsa. Tilaus vahvistetaan vasta tekemällä hankintasopimus, jota asiassa ei ole tehty.

Väitteet keskeyttämispäätöksen perustelujen muuttumisesta tai siitä, ettei hankinnan keskeyttäminen olisi perustunut todelliseen ja perusteltuun syyhyn, eivät pidä paikkaansa. Hankinnan keskeyttämistä on perusteltu muun muassa hankintapäätöksen synnyttämällä poikkeuksellisella ja ennalta arvaamattomalla julkisella keskustelulla sekä sopimuksentekoedellytysten puuttumisella, koska A ei halunnutkaan hänestä maalattavan muotokuvaa.

Hankintayksikön johtajan kanssa käymässään keskustelussa A on varsin selvästi ilmoittanut, ettei "tämä hallitus" teetä hänestä muotokuvaa. Asiassa ei siten ole enää ollut sopimuksentekoedellytyksiä. Edellä mainittu täyttää myös vaatimuksen todellisesta ja perustellusta syystä hankinnan keskeyttämiselle. Samoja perusteita on esitetty myös markkinaoikeudessa. Perustelut ja markkinaoikeudessa esitetty eivät ole olleet ristiriitaisia. Keskeyttämistä on perusteltu johdonmukaisesti sekä hankinnan synnyttämällä poikkeuksellisella ja ennalta arvaamattomalla julkisella keskustelulla että sopimuksentekoedellytysten raukeamisella.

Edellä mainitut perustelut ovat varmasti yhteydessä toisiinsa. A tuskin olisi kieltäytynyt muotokuvasta, mikäli asia ei olisi aiheuttanut julkista keskustelua. Erityisen painavana on pidettävä sitä, että A on nimenomaisesti todennut, ettei hankintayksikön nykyinen hallitus teetä hänestä muotokuvaa.

Hyväksyttävä ja painava peruste hankinnan keskeyttämiselle on esimerkiksi hankinnan tarpeen muuttuminen hankintamenettelyn aikana, mikä kiistatta on tapahtunut. Mikäli A ei halua hankintayksikön teettävän hänestä muotokuvaa, on hankinnan tarve kadonnut. Kyseessä on vakava ja poikkeuksellinen tilanne, joten päätöksen hyväksyttävyys on sitäkin paremmin perusteltu.

Muotokuvan tarkoitus on alun perin ollut olla arvostuksen osoitus A:lle. Tarkoitus on hävinnyt siinä vaiheessa, kun julkinen keskustelu asiasta on ollut poikkeuksellisen kielteistä, ja viimeistään silloin, kun A on kieltäytynyt.

Lain tarkoitus tuskin on pakottaa hankintayksikkö tekemään julkisin varoin itselleen ja kolmannelle osapuolelle, A:lle, vahingollinen hankinta. Mikäli yleinen mielipide on vahvasti julkisin varoin tehtävää hankintaa vastaan, hankinta tulee demokratiassa jättää tekemättä. Demokraattisen järjestelmän keskeinen väline, julkinen keskustelu, on hyväksyttävä peruste hankinnan keskeyttämiselle. Lisäksi on muistettava A:n kieltäytyminen.

Koska kysymys on ylimääräisestä hankinnasta, ei hankinnan keskeyttämisen perusteluiden tarvitse olla niin painavia kuin ydintoimintaan liittyvien hankintojen kohdalla.

Valittaja ei ole perustellut väitettään siitä, että osapuolten kesken olisi tehty suullinen sopimus. Joka tapauksessa hankintasopimus on hankintalain mukaan tehtävä kirjallisesti ja riidatonta on, ettei valittajan kanssa ole tehty hankintasopimusta.

Hankintalaissa ei ole asetettu määräaikaa hankintasopimuksen tekemiselle. Tunnettua on, ettei hankintasopimusta tehdä välittömästi hankintapäätöksen jälkeen. Päätöksen ja sen peruuttamisen välille on jäänyt kohtuullisen lyhyt aika, joten asiassa ei ole viivytelty. Vaikka hankintasopimus olisi ehditty tehdä ennen A:n kieltäytymistä, olisivat sopimuksentekoedellytykset kieltäytymisen perusteella rauenneet ja sopimus voitu purkaa, vaikka hankintalakia ei tuossa vaiheessa olisikaan enää sovellettu.

Hankintayksikkö on tehnyt valittajalle kaksi sovintotarjousta, joita valittaja ei ole hyväksynyt. Hankintayksikkö on esimerkiksi päättänyt maksaa valittajalle kohtuulliseksi katsottavan 3 000 euron korvauksen hankinnan keskeyttämisen johdosta, mutta valittaja on kieltäytynyt vastaanottamasta korvausta ja kyseinen summa on talletettuna aluehallintovirastoon.

Syrjivyysväite on erikoinen, koska valittaja on ollut ainoa ehdokas hankinnassa. Valittajaa ei ole syrjinyt se, ettei hankintasopimusta ole ehditty tehdä ennen hankinnan peruuttamista. Hankintayksikkö olisi toiminut samanlaisessa tilanteessa vastaavasti kenen tahansa taiteilijan kohdalla. Hankintayksikkö ei ole tiennyt eikä ole voinutkaan tietää etukäteen A:n kieltäytymisestä. Lisäksi julkinen mielipide on monesti vaikeasti ennakoitavissa, joten keskeyttäminen ei ole ollut suhteeton toimenpide.

Vastaselitys

B on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

A ei ole kieltäytynyt muotokuvan kohteena olemisesta, mikä käy ilmi tämän kirjallisesta lausunnosta.

Hankintayksikkö on 27.10.2014 tehdyssä päätöksessä itse viitannut suulliseen hankintasopimukseen.

Valittaja ei ole yrittänyt luoda kuvaa, jonka mukaan päätös taulun maalauttamisesta valittajalla olisi tehty jo kesällä 2013. Hankintayksikön johtaja on syksyllä 2013 soittanut valittajalle ja tilannut kyseessä olevan teoksen. Hankintayksikkö on yhtäpitävästi esittänyt, että hankintayksikön johtaja on ensimmäisen kerran keskustellut valittajan kanssa 17.9.2013. Osapuolet ovat sopineet loka-marraskuussa 2013 tilauksen yksityiskohdat, hinnan, valmistumisaikataulun ja sen, minkälainen työ tulee olemaan. Vieraillessaan A:n kanssa valittajan taidehallin avajaisissa 23.5.2014 hankintayksikön johtaja on halunnut muun muassa varmistaa, että muotokuvan maalaus on aloitettu.

Riidatonta on, että julkista keskustelua ei voida pitää todellisena ja perusteltuna syynä hankinnan keskeyttämiselle, jos hankintayksikön mukaan keskeyttäminen on perustunut A:n väitettyyn kieltäytymiseen.

A:n kieltäytymiseen vetoaminen ei ole ajallisesti mahdollista. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa todennut, että A on antanut tiedon kieltäytymisestään puhelimitse hankintayksikön hallituksen puheenjohtajalle 23.11.2014. Hankintayksikkö ei siten ole voinut perustaa 27.10.2014 tehtyä keskeyttämispäätöstä seikkaan, joka olisi tapahtunut vasta myöhemmin.

Kansallisen viranomaisen toiminnan tulee olla sopusoinnussa eurooppalaisen hallinto-oikeuden asettamien velvoitteiden, kuten hankintadirektiiveissä säädettyjen hankintaperiaatteiden ja harkintavallan väärinkäytön kiellon, kanssa. Oikeuskäytännössä harkintavallan väärinkäytöksi on katsottu se, että toimenpide on tehty erityisesti säädetyn menettelyn välttämiseksi.

Suullisen sopimuksen tekeminen on ollut vastoin hankintalaissa säädettyä muotosäännöstä, josta hankintayksikkö on ollut tietoinen. Lainvastainen menettely on antanut hankintayksikölle mahdollisuuden hankinnan keskeyttämiseen. Näin ollen hankintayksikkö on syyllistynyt asiassa harkintavallan väärinkäyttöön. Lisäksi hankintayksikön menettelyn voidaan katsoa rikkovan erityisesti suhteellisuusperiaatetta.

Lisäselitys

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vastaselityksen johdosta antamassaan lisäselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön hallituksen puheenjohtajan ja hankintayksikön johtajan kirjallisissa lausumissa todetaan A:n ilmoittaneen puhelimitse ensiksi mainitulle, ettei hankintayksikkö voi teettää A:sta muotokuvaa, ja jälkimmäiselle, että "on selvää, että tämä hallitus ei hänestä muotokuvaa maalauta".

Päätöksen peruuttamisen ja A:n kieltäytymisen päivämäärissä ei ole ristiriitaa. Julkisen kohun synnyttyä taulun tilausta koskevan asian edistäminen on 27.10.2014 tehdyllä päätöksellä keskeytetty ja asia päätetty saattaa ylemmän päättävän elimen käsiteltäväksi. Ennen hallituksen käsittelyä on keskusteltu A:n kanssa. Asia on keskustelujen jälkeen käsitelty hallituksessa 24.11.2014 hankintayksikön johtajan toimiessa asian esittelijänä.

Lausuma

B on lisäselityksen johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Osapuolten näkemykset keskustelun kulusta eroavat toisistaan. Hankintayksikkö ei ole esittänyt kirjallista todistusta A:n kieltäytymisestä eikä vedonnut siihen keskeyttämispäätöksissään. Hankintayksikkö on muuttamillaan perusteilla aiheuttanut sen, että keskeyttämispäätös on ollut virheellinen.

Hankintayksikön ei voida sallia keksivän toiminnalleen oikeudenkäynnin aikana uusia perusteita. Tosiasiassa mikään väitetty uusi peruste tai lausuma ei ole myöskään vaikuttanut keskeyttämispäätöksiä tehtäessä.

Hankintayksikön johtajan ja hallituksen puheenjohtajan kirjalliset lausumat ovat poikkeuksellisia, sillä he ovat olleet päätöksentekijöitä asiassa. Heillä ei ole asiassa yksityishenkilön oikeusasemaa eikä toimivaltaa yksinään perustelujen uustulkintaan tai muuttamiseen.

Hankintayksikön hallituksen puheenjohtaja on lausuntonsa tai hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän perusteella puhunut A:n kanssa 21., 22. tai 23.11.2014. Hallituksen puheenjohtaja ei ole todennäköisesti muistanut A:n ilmoittaneen puhelun aikana, ettei hänestä maalaa muotokuvaa hankintayksikön nykyisen hallituksen aikana kukaan, ellei taiteilija ole valittaja.

Hankintayksikön johtajan lausuma tukee sitä, että keskeyttämisen syynä on ollut hänen tulkintansa julkisesta keskustelusta ja että osapuolten välillä on tehty suullinen sopimus taulun maalaamisesta. Riidattomana voidaan pitää, että hallituksessa on käsitelty julkista keskustelua, mutta ei A:n kieltäytymistä. Hankintayksikön johtaja ei ole tuonut lausumassaan esiin A:n kanssa käymäänsä koko keskustelua.

Päätöksellä 27.10.2014 ei ole keskeytetty asian edistämistä, vaan hankinta, ja purettu suullinen hankintasopimus.

Asiassa ei ole uskottavaa, että A olisi kieltäytynyt, koska kohun aikana ja sen jälkeenkin hän on ollut muotokuvamaalauksen mallina. A ei ole esittänyt muotokuvansa maalauttamista, vaan hankintayksikön päätöksen jälkeen muotokuvansa maalaajan. A ei voi siten tosiasiallisesti peruuttaa maalausta.

Julkisen keskustelun hyväksyminen hankinnan keskeyttämisperusteeksi siinä vaiheessa, kun hankinnasta on jo tehty hankintayksikön aloitteesta suullinen sopimus, rikkoo harkintavallan väärinkäytön kieltoa, palkitsee hankintalakia rikkoneen hankintayksikön ja antaa käytännössä hyväksynnän sille, että mikä tahansa peruste on hyväksyttävä syy keskeyttämiselle.

B:n lausuma on lähetetty tiedoksi Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle.

Muut selvitykset

B on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. B:n ja Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Julkista hankintaa koskevaa valitusta käsiteltäessä arvioitavana on markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla se, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla 27.10.2014 tehdyssä päätöksessä hankinnan keskeyttämistä on perusteltu aiheutuneella poikkeuksellisella ja ennalta arvaamattomalla julkisella keskustelulla. Päätöksessä on myös viitattu sopimusedellytysten raukeamiseen.

Muotokuvahankinta on asiakirjoista ilmenevällä tavalla aiheuttanut julkista keskustelua. Sanotussa keskustelussa ei ole ollut kysymys pelkästään yksittäisestä kriittisestä kannanotosta kyseessä olevaa hankintaa kohtaan eikä hankintamenettelyn luonne huomioon ottaen myöskään esimerkiksi tilanteesta, jossa toinen tarjoaja olisi esittänyt moitteita hankintayksikön menettelyä tai hankintamenettelyä kohtaan.

Päätöksistä käy ilmi, että hankinnan tarkoituksena on ollut halu osoittaa arvostusta kohdehenkilön hankintayksikön hyväksi tekemästä työstä. Kyseinen henkilö on toiminut useiden vuosien ajan eri luottamustehtävissä hankintayksikön hallintoelimissä.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta päättää hankinnoistaan omalta kannaltaan tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Tähän nähden hankintayksikkö on voinut arvioida, että edellä mainittu hankinnan tarkoitus on julkisen keskustelun myötä hävinnyt tai menettänyt siinä määrin merkitystään, että hankinnan tekeminen on sen myötä käynyt perusteettomaksi.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa, ja keskeyttäminen voi johtua hankintayksikön omasta toiminnasta. Arvioitaessa keskeyttämisen lainmukaisuutta merkitystä ei esillä olevassa asiassa ole myöskään sillä, että keskeyttämisen perusteena mainittu seikka olisi saattanut olla hankintayksikön ennakoitavissa jo ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain yhtenä tavoitteena on julkisten varojen käytön tehostaminen. Kun otetaan huomioon myös se, että julkisilla hankinnoilla on välitön yhteys julkisten varojen käyttöön, ei asiassa ole perusteita katsoa, että hankintayksikön hankinnan keskeyttämisen perusteeksi esittämistä syistä julkinen keskustelu ei olisi nyt vallinneissa olosuhteissa ollut hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukainen.

Kysymys on ollut suorahankinnasta, joten hankintamenettelyyn ei ole osallistunut muita tarjoajia kuin valittaja. Hankintayksikkö ei myöskään ole korvannut valittajaa toisella taiteilijalla, vaan on hankinnan keskeytettyään jättänyt muotokuvamaalausta koskevan hankinnan kokonaan toteuttamatta. Keskeyttämisen ei voida siten katsoa syrjineen valittajaa.

Edellä todettuun nähden asian arvioinnin kannalta merkitystä ei ole valittajan ja hankintayksikön vastakkaisilla näkemyksillä ja osin ristiriitaisilla selvityksillä siitä, onko kohdehenkilö kieltäytynyt maalauksen kohteena olemisesta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittajat 1. Liikenne Lampola Oy, Mäntsälä

2. Orimattilan kaupunki

Päätös, jota valitukset koskevat

Markkinaoikeus 6.11.2015 nro 783/15

Asian aikaisempi käsittely

Orimattilan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 5.12.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta palveluliikennehankinnasta ajalle 1.3.2015–31.12.2016 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ilman optiokautta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 150 000–200 000 euroa.

Orimattilan kaupunginhallitus on 9.2.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 44) muun ohella sulkenut Krantec Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut Liikenne Lampola Oy:n tarjouksen.

Orimattilan kaupunginhallitus on 16.3.2015 tekemällään päätöksellä (§ 94) hylännyt Krantec Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Krantec Oy on ollut valittajana, Orimattilan kaupunki vastapuolena ja Liikenne Lampola Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Orimattilan kaupunginhallituksen 9.2.2015 tekemän hankintapäätöksen (§ 44) sekä kieltänyt Orimattilan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 20 000 euron sakon uhalla. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Orimattilan kaupungin korvaamaan Krantec Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 550 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Orimattilan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa on ratkaistava, onko hankintayksiköllä ollut oikeus sulkea valittaja tarjouskilpailusta PSA-liikenteen harjoittamiseen oikeuttavan luvan puuttumisen vuoksi.

Oikeusohjeet

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan sopimuskausi on 30.3.2015–31.12.2016, jonka jälkeen on mahdollisuus yhden vuoden optioon. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ilman optiokautta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 150 000–200 000 euroa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kyseessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää siten julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon. Hankinnan kohteena oleva palveluliikennehankinta kuuluu hankintalain liitteen A ensisijaisiin palveluhankintoihin. Julkisista hankinnoista annetun lain 21 §:n 1 momentin mukaan edellä mainittuihin palveluihin tulevat sovellettaviksi hankintalain säännökset lukuun ottamatta 9 luvun säännöksiä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin viimeisen virkkeen mukaan ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Asian arviointi

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouskilpailun olevan avoin kaikille, joilla on oikeus PSA-liikenteen harjoittamiseen. Tarjouspyynnön mukaan PSA-liikenteellä tarkoitetaan joukkoliikenneluvan tai taksiluvan perusteella harjoitettavaa julkista henkilöliikennettä, joka on säännöllistä, jonka palvelut ovat yleisesti käytettävissä ja jonka hoitaminen perustuu Orimattilan kaupungin kanssa tehtyyn palvelujen ostamista koskevaan sopimukseen.

Tarjouspyynnön kohdan 2 mukaan tarjouskilpailu koskee "Kohteen kuvaus"-asiakirjassa määritellyn kohteen PSA-liikenteen hoitamista joukkoliikenneluvan tai taksiluvan nojalla. Tarjouspyynnön kohdassa 4 on todettu, että tarjouskilpailussa noudatettavat ehdot määritellään asiakirjassa "Tarjouskilpailun ehdot".

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen asiakirjan "Tarjouskilpailun ehdot" kohdan 1 "Liikenneluvan voimassaolo" mukaan liikennöitsijällä tulee olla tarjousta jättäessään PSA-liikenteen harjoittamiseen oikeuttava liikennelupa. Ehtojen kohdassa 5 "Tiedot liikennöitsijästä" on todettu muun ohella, että tarjouksessa tulee esittää kopio voimassa olevasta joukkoliikenneluvasta.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut toimittavansa kopion joukkoliikenneluvasta, mikäli pääsee jatkoneuvotteluun. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on tarjouskilpailun aikana tiedustellut valittajalta, onko tällä tarjouspyynnössä edellytettyä lupaa. Valittaja on ilmoittanut, ettei sillä vielä ole lupaa. Lisäksi valittaja on ilmoittanut hankintayksikölle varmistaneensa saavansa luvan 1–2 viikossa sen hakemisesta.

Hankintailmoituksessa hankintasopimuksen alkamispäiväksi on ilmoitettu 1.3.2015. Tarjouspyynnössä tarjouksia on kuitenkin pyydetty ajalle 30.3.2015–31.12.2016, ja vastaavat päivämäärät ovat olleet mainittuina myös tarjouspyynnön liitteenä 4 olleessa sopimusmallissa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet jossain määrin tulkinnanvaraisia ja ristiriitaisia tarjoajalta edellytettävän liikenneluvan suhteen, kun niissä on yhtäältä viitattu joukkoliikenne- tai taksilupaan ja toisaalta pyydetty liittämään tarjoukseen vain joukkoliikennelupa.

Lisäksi oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida lähtökohtaisesti edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjoushetkellä olla käytettävissään esimerkiksi liikenteenharjoittamista varten tarpeellinen liikennelupa. Riittävää on, että tarjoaja on osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä sopimuksen täyttämisen alkaessa on tarvittava lupa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjoajalta edellä todetulla tavalla lähtökohtaisesti voida edellyttää liikennelupaa vielä tarjouksen tekohetkellä. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan voittanut tarjoaja (oikeastaan valittaja) on ilmoittanut hankintayksikölle varmistaneensa saavansa luvan 1–2 viikossa sen hakemisesta. Lisäksi valittajan on katsottava tarjouksellaan sitoutuneen tarjouspyyntöasiakirjojen ehtoihin ja siten hankkimaan kyseessä olevan luvan. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella ollut objektiivisia syitä arvioida, ettei valittaja pystyisi hankkimaan sopimuskauden alkuun mennessä vaadittavaa lupaa ottaen lisäksi huomioon hankintapäätöksen ja tarjouspyynnössä ilmoitetun sopimuskauden alkamisen välinen seitsemän viikon aika. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt valittajaa kohtaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi arvioidessaan, ettei valittaja ole täyttänyt asetettua liikennelupaa koskevaa vaatimusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hyvitysmaksun määrääminen ei tule hankintalain 95 §:n 1 momentin nojalla toissijaisena seuraamuksena tämän hankintamenettelyn osalta kysymykseen.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjoajien soveltuvuuden ja tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden uudelleen sekä vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Orimattilan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa palveluliikennehankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava tarjoajien soveltuvuus ja tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus uudelleen sekä vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Petri Rinkinen, Teija Kotro ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Liikenne Lampola Oy:n valitus (diaarinumero 3886/3/15)

Liikenne Lampola Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Orimattilan kaupunginhallituksen hankintapäätös 9.2.2015 (§ 44) saatetaan voimaan.

Liikenne Lampola Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Krantec Oy on suljettu tarjouskilpailusta, koska yhtiö ei ole täyttänyt tarjoajalle asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on tullut olla tarjousta jättäessään PSA-liikenteen harjoittamiseen oikeuttava liikennelupa. Krantec Oy ei ole pystynyt luotettavalla tavalla osoittamaan hankintayksikölle, että yhtiöllä olisi joukkoliikennelupa hankintasopimusta tehtäessä. Krantec Oy:n tarjouksesta on puuttunut tarjouspyynnössä edellytetty joukkoliikennelupa eli oikeus PSA-liikenteen harjoittamiseen. Lisäksi yhtiö on tarjouksessaan henkilöliikennelain vastaisesti ilmoittanut harjoittavansa ammattimaista henkilöliikennettä toisen yrityksen joukkoliikenneluvalla ilman, että näillä yhtiöillä on keskinäistä omistussuhdetta.

Hankintayksiköllä on oikeus ja velvollisuus edellyttää tarjoajalta jo tarjousta jätettäessä PSA-liikenteen harjoittamiseen oikeuttavaa liikennelupaa ja hylätä sellainen tarjous, jossa ei ole kopiota joukkoliikenne- tai taksiluvasta. Tiedossa ei ole, että yksikään joukkoliikenteen toimivaltainen viranomainen ei olisi vaatinut tarjoajilta tarjousta jätettäessä ammattimaisen liikenteen harjoittamiseen oikeuttavaa joukkoliikenne- ja/tai taksilupaa.

Tarjouspyynnössä edellytetyn liikenneluvan tarkoituksena on ollut arvioida muun muassa tarjoajien ammatillista pätevyyttä. Pelkästään se seikka, että Krantec Oy on yrittänyt hyödyntää toisen joukkoliikenneyrittäjän joukkoliikennelupaa ja ilmoittanut tämän toisen yhtiön toimitusjohtajan toimivan henkilöliikennelain mukaisesti Krantec Oy:n liikenteestä vastaavana henkilönä, ei anna tarjoajasta sellaista ammattimaista kuvaa, että tarjoajan voitaisiin olettaa pystyvän hoitamaan tarjouspyynnön mukainen liikenne. Krantec Oy:n tarjouksen hyväksyminen olisi asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan.

Hankintayksikkö on tiedustellut Krantec Oy:ltä tarjouspyynnön vaatimuksissa edellytettyä joukkoliikennelupaa. Krantec Oy on ilmoittanut suullisesti hankintayksikön edustajalle puhelinkeskustelun aikana, että yhtiö on varmistanut saavansa joukkoliikenneluvan 1–2 viikon aikana. Muuta vahvistusta Krantec Oy ei ole hankintayksikölle esittänyt. Tällainen hyväksyttävä vahvistus olisi voinut olla esimerkiksi lupaviranomaisen kirjallinen vahvistus siitä, että Krantec Oy täyttää joukkoliikenneluvan saamisen ehdot ja että yrityksellä on taloudellisesti mahdollisuus hankkia joukkoliikennelupa vähintään yhdelle autolle.

Hankintayksikkö on tiedustellut lupaviranomaiselta, onko Krantec Oy:llä joukkoliikennelupahakemusta vireillä. Näin ei ole ollut. Krantec Oy:lle on myönnetty joukkoliikennelupa 1.4.2015. Yhtiön hakemus oli kirjattu ELY-keskuksen järjestelmään 9.3.2015. Hakemuksen käsittely on siten kestänyt kauemmin kuin 1–2 viikkoa, minkä ajan Krantec Oy oli ilmoittanut hankintayksikölle. Joukkoliikenneluvan saamisen varmistuminen vasta 1.4.2015 olisi aiheuttanut merkittävää vahinkoa asiakkaille, palvelun tilaajalle sekä muille tarjoajille.

Krantec Oy:n selitys

Krantec Oy on Liikenne Lampola Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Liikenne Lampola Oy:n valitus hylätään. Lisäksi Krantec Oy on vaatinut, että Liikenne Lampola Oy tai toissijaisesti Orimattilan kaupunki velvoitetaan korvaamaan Krantec Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla.

Krantec Oy on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on antanut Krantec Oy:lle mahdollisuuden lisäselvityksen toimittamiseen. Tämä on ollut hankintalain 56 §:n 4 momentin nojalla mahdollista. Hankintayksikön on kuitenkin tullut ottaa huomioon se lisäinformaatio, jonka Krantec Oy on sille toimittanut. Tämän lisäinformaation toimittamisen jälkeen hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta sulkea Krantec Oy:tä tarjouskilpailusta.

Krantec Oy ei ole missään vaiheessa ilmoittanut harjoittavansa liikennettä toisen liikenteenharjoittajan joukkoliikenneluvalla, vaan on ilmoittanut itse hakevansa kyseessä olevan luvan. Joukkoliikennelupa on sittemmin myönnetty nimenomaan Krantec Oy:lle. Lupaviranomainen on tässä yhteydessä tutkinut sen, että Krantec Oy:n hakemus on täyttänyt myös joukkoliikenteestä vastaavan henkilön osalta luvan saamisen edellytykset.

Krantec Oy:n ilmoitus luvan saamisesta 1–2 viikossa sen hakemisesta on perustunut viranomaisen antamaan arvioon. Hakemuksen käsittely on kestänyt noin kolme viikkoa. Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen 9.2.2015. Krantec Oy:n sulkeminen tarjouskilpailusta on viivästyttänyt luvan hakemista. Jos Krantec Oy olisi valittu palveluntuottajaksi 9.2.2015, lupaa olisi haettu ja se olisi myös myönnetty aikaisemmin.

Orimattilan kaupungin selitys

Orimattilan kaupunki on Liikenne Lampola Oy:n valituksen ja Krantec Oy:n selityksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemäänsä valitukseen (diaarinumero 3945/3/15).

Muut kirjelmät ja merkinnät

Liikenne Lampola Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen Orimattilan kaupungin selityksen johdosta.

Krantec Oy:lle on lähetetty tiedoksi Orimattilan kaupungin selitys.

Liikenne Lampola Oy on sille varatun tilaisuuden johdosta antanut Krantec Oy:n selityksestä vastaselityksen, joka on toimitettu tiedoksi Krantec Oy:lle ja Orimattilan kaupungille.

2. Orimattilan kaupungin valitus (diaarinumero 3945/3/15)

Orimattilan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Orimattilan kaupunginhallituksen hankintapäätös 9.2.2015 (§ 44) saatetaan voimaan. Lisäksi Orimattilan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään siihen saakka, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu. Orimattilan kaupunki on vielä vaatinut, että Krantec Oy velvoitetaan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 11 240 eurolla viivästyskorkoineen.

Orimattilan kaupunki on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjoajan velvollisuutena on osoittaa hankintayksikölle, että tarjoajalla on edellytykset palveluntuotannon ehtona olevan luvan saamiseen. Mikäli tarjoaja laiminlyö tämän velvollisuutensa, laiminlyönti voi koitua vain tarjoajan vahingoksi.

Tarjoajalla on tarjouspyynnön mukaan tullut olla PSA-liikennelupa tarjousta jättäessään. Krantec Oy on tarjouksessaan ainoastaan ilmoittanut toimittavansa PSA-liikenneluvan, mikäli pääsee jatkoneuvotteluihin.

Tilanteessa, jossa tarjoajalla ei ole lupaa vielä tarjouksen jättämisen hetkellä, tarjoajan velvollisuutena on toimittaa tarjouksessaan hankintayksikölle luotettava selvitys siitä, että tarjoajalla on sopimuskauden alkuun mennessä tarjouspyynnössä vaadittu lupa.

Kysymyksessä olevan luvan saamiseen on liittynyt kolmannen osapuolen harkintaa. PSA-liikenneluvan myöntää ELY-keskus. Krantec Oy ei ole tarjouksensa yhteydessä toimittanut hankintayksikölle ELY-keskuksen alustavaa sitoutumista tai vakuutusta siitä, että tarjoaja tulee saamaan PSA-liikenneluvan, vaikka tarjoajalla olisi ollut tähän mahdollisuus, jos luvan saamisen edellytykset ovat olleet olemassa. Kysymys on ollut varsin yksinkertaisesta lupa-asiasta, joten tarjoaja on voinut osoittaa luvan saamisen selvästi ja yksiselitteisesti. Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta tarkastaa ELY-keskukselta, tullaanko ja missä aikataulussa Krantec Oy:lle mahdollisesti myöntämään hakemuksesta PSA-liikennelupa.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pyytää Krantec Oy:tä täsmentämään tarjoustaan tai esittämään luotettavampaa selvitystä tarjouksestaan. Koska Krantec Oy:n tarjous ei ollut riittävä osoitus luvan olemassaolosta tai saamisesta, hankintayksikkö on päättänyt tiedustella yhtiöltä, onko sillä PSA-liikennelupaa ja ellei lupaa ole, onko tällaisen luvan saaminen varmistettu ja missä ajassa lupa saadaan.

Krantec Oy on vastannut hankintayksikölle, että lupaa ei vielä ole, koska hankintasopimuksen saamisesta ei ole ollut varmuutta. Lisäksi Krantec Oy on ilmoittanut, että yhtiö on etukäteen varmistanut luvan saamisen ja että yhtiö saa luvan 1–2 viikossa sen hakemisesta. Krantec Oy ei ole kuitenkaan esittänyt mitään todistetta siitä, miten yhtiö on varmistanut luvan saamisen etukäteen. Tämä on aiheuttanut hankintayksikössä yhtiön tarjouksen suhteen lisää epävarmuutta, koska yhtiöllä ei ollut esittää mitään todistetta luvan saamisesta.

Krantec Oy on esittänyt markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa, että yhtiöllä on ollut tavaraliikenteen kuljetuslupa, jonka saamisen edellytykset ovat samat kuin PSA-liikenneluvassa. Krantec Oy on kuitenkin tuonut tämän tiedon esille vasta markkinaoikeudessa. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta tarkastaa, onko tarjoajalla tavaraliikennelupaa tai sitä, ovatko tavaraliikenneluvan ja PSA-liikenneluvan myöntämisen edellytykset samat.

Krantec Oy:n hankintayksikölle antama lisäselvitys on ensisijaisesti katsottava uudeksi tarjoukseksi. Hankintayksikkö ei olisi voinut ottaa uutta tarjousta huomioon, vaan riittävä selvitys PSA-liikenneluvan saamisesta on tullut esittää jo alkuperäisen tarjouksen yhteydessä. Mikäli Krantec Oy:n lisäselvitystä ei pidetä uutena tarjouksena, lisäselvitys on joka tapauksessa entisestään vähentänyt Krantec Oy:n alkuperäisen tarjouksen luotettavuutta, koska yhtiö ei ole kyennyt näyttämään, miten se oli varmistanut luvan saamisen.

Markkinaoikeuden päätöksen yhtenä perusteena on ollut, että sopimuskauden alkamisajaksi oli hankintailmoituksessa ilmoitettu 1.3.2015 ja tarjouspyynnössä 30.3.2015 ja että jälkimmäisen ajankohdan perusteella luvan saamiselle on ollut aikaa seitsemän viikkoa hankintapäätöksestä.

Hankintalain 40 §:n 2 momentissa on todettu, että mikäli tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua. Koska sopimuskauden alkamisajankohta on hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitetty ristiriitaisesti, hankintayksikön on edellä mainitun pykälän perusteella tullut noudattaa hankintailmoituksessa ilmoitettua sopimuskauden alkamisajankohtaa. Näin ollen markkinaoikeus on hankintalain vastaisesti katsonut ristiriitatilanteessa etusijan olevan tarjouspyyntöasiakirjalla ja virheellisesti antanut tämän seikan vaikuttaa ratkaisuunsa.

Krantec Oy on toimittanut sille myönnetyn PSA-liikenneluvan vasta markkinaoikeuteen, minkä vuoksi asiakirjalle ei voida antaa oikeudellista merkitystä. Hankintapäätöksen ja tavoitellun sopimuskauden alkamisajankohdan väli on ollut noin kolme viikkoa. Käsittelyaika on osoittautunut ELY-keskuksessa noin neljäksi viikoksi. Hankintayksikkö on arvioinut luvan saamisen luotettavuutta hyvin lyhyessä ajassa ja päätynyt siihen, ettei tarjoajan ilmoittama aika luvan saamiselle ole ollut uskottava. Hankintayksikön arvio, jonka mukaan Krantec Oy oli laiminlyönyt esittää luotettavasti, että sillä on mahdollisuus saada PSA-liikennelupa sopimuskauden alkamiseen mennessä, on siten osoittautunut jälkeenpäinkin arvioiden paikkansapitäväksi.

Krantec Oy on perustellusti suljettu tarjouskilpailusta. Krantec Oy:n tarjouksen hyväksyminen tarjousvertailuun olisi syrjinyt muita tarjoajia. Markkinaoikeus on puuttunut valituksenalaisella päätöksellään merkittävästi hankintalain hankintayksikölle antamaan harkintavaltaan sen suhteen, mikä hankintayksikön käsityksen mukaan on riittävä ja luotettava selvitys luvan saamisesta.

Krantec Oy:n selitys

Krantec Oy on Orimattilan kaupungin valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Orimattilan kaupungin valitus hylätään. Lisäksi Krantec Oy on vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus hylätään. Krantec Oy on vielä vaatinut, että Orimattilan kaupunki velvoitetaan korvaamaan Krantec Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Krantec Oy on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Krantec Oy ei ole saanut ELY-keskukselta luvan myöntämisestä kirjallista sitoumusta, jonka se olisi voinut toimittaa hankintayksikölle. Viranomaisella ei ole edes toimivaltaa antaa tällaista lakiin perustumatonta sitoumusta. Tieto lupaehtojen täyttymisestä on saatu viranomaisen edustajalta puhelimitse. Saadun tiedon mukaan Krantec Oy:lle myönnetään hakemuksesta PSA-lupa, koska Krantec Oy:llä on jo ollut tavaraliikenteen lupa, jonka osalta edellytykset luvan saamiselle ovat vastaavat kuin PSA-luvassa.

Hankintayksikkö on tiedustellut Krantec Oy:ltä PSA-luvan olemassaoloa seuraavalla tekstiviestillä: "Moi, Tarjouksestasi puuttui joukkoliikennelupa eikä Vallu rekisteristä sitä löytynyt. Onko esittää?" Jos kyselyn tarkoituksena on ollut selvittää luvan olemassaolon lisäksi luvan saamisen edellytyksiä, lisäselvityspyyntö ei ole täyttänyt hallintolain mukaista hyvän hallinnon vaatimusta eikä hankintalain mukaista vaatimusta tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Kysely on tehty tekstiviestillä, joten voidaan olettaa hankintayksikön tarkoittaneen, että kysymykseen myös vastataan tekstiviestillä. Tekstiviesteillä kirjoitetaan tavanomaisesti lyhyitä viestejä, eikä Krantec Oy ole mitenkään voinut ymmärtää, että sen tulisi lyhyen tekstiviestikyselyn perusteella toimittaa hankintayksikölle esimerkiksi viranomaisen antama kirjallinen sitoumus.

Krantec Oy on ilmoittanut hankintayksikölle tiedon tavaraliikenteen kuljetusluvastaan jo hankintaoikaisuvaatimuksessa eikä vasta markkinaoikeudessa, kuten hankintayksikkö on esittänyt.

PSA-liikenneluvassa on ollut kysymys tarjoajan soveltuvuuteen liittyvästä ehdosta, jolla ei ole ollut vaikutusta tarjousten vertailuun. Oikeuskäytännössä on sallittu hankintayksikön aloitteesta tehty tarjoajan soveltuvuutta koskevien tietojen täydentäminen ja tarjousten vertailuun vaikuttamattomien muiden seikkojen täsmentäminen. Koska Krantec Oy:n lisäselvityksessä ei ole ollut kyse tarjousten vertailuun vaikuttaneesta lisäselvityksestä, sitä ei voida pitää uutena tarjouksena.

Hankintayksikkö on vedonnut hankintapäätöksen ja sopimuskauden alkamisen väliseen lyhyeen aikaan vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä hankintayksikön tältä osin esittämää huolta voida pitää uskottavana. Tarjouspyynnössä ja sopimuksessa mainittu sopimuskauden alkamisaika on vastannut asian todellista tilaa, eikä hankintayksikkö ole edes väittänyt soveltaneensa hankintailmoituksessa mainittua sopimuksen alkamispäivämäärää.

Liikenne Lampola Oy:n selitys

Liikenne Lampola Oy on Orimattilan kaupungin valituksen ja Krantec Oy:n selityksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Krantec Oy on tarjouksessaan henkilöliikennelain vastaisesti ilmoittanut harjoittavansa ammattimaista henkilöliikennettä toisen yrityksen joukkoliikenneluvalla. Markkinaoikeus ei ole valituksenalaisessa päätöksessään ottanut tähän kantaa, vaikka Krantec Oy:n tarjous olisi tullut hylätä myös tällä perusteella.

Krantec Oy:n tarjouksessa on ollut puutteita myös vaadittujen kalustotietojen ja yrityksen tilinpäätösten osalta. Krantec Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, että se on varannut kohteen liikennöintiin kaksi pienoislinja-autoa, mutta esittänyt tarjouspyynnön vastaisesti vain yhden auton tiedot. Tämän lisäksi Krantec Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, että se toimittaa tarjouspyynnössä vaaditut tilinpäätösasiakirjat, mikäli pääsee jatkoneuvotteluihin. Myös tilinpäätösasiakirjojen toimittaminen olisi ollut erittäin tärkeätä, jotta hankintayksikkö on voinut arvioida yrityksen kykyä suoriutua sopimuksen mukaisesta liikenteestä.

Krantec Oy:n jälkikäteen ilmoittama järjestely joukkoliikenneluvasta on tulkittavissa uudeksi tarjoukseksi.

Muut kirjelmät ja merkinnät

Orimattilan kaupunki on Liikenne Lampola Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä viitannut valituksessa lausumaansa.

Orimattilan kaupungin vastaselitys on lähetetty tiedoksi Krantec Oy:lle ja Liikenne Lampola Oy:lle.

Krantec Oy:lle on lähetetty tiedoksi Liikenne Lampola Oy:n selitys.

Liikenne Lampola Oy:lle on lähetty tiedoksi Krantec Oy:n selitys.

Orimattilan kaupunki on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Krantec Oy:lle ja Liikenne Lampola Oy:lle.

Orimattilan kaupunki on sille varatun tilaisuuden johdosta antanut Krantec Oy:n selityksestä vastaselityksen. Kaupunki on muun ohella lausunut, että Krantec Oy:n selityksessään lausuma vahvistaa sen, ettei PSA-lupa-asioissa viranomaiselta voi todellisuudessa saada minkäänlaista ennakollista sitoumusta luvan saamisesta. Hankintayksikkö on toiminut asiassa sekä hankintalain että hallintolain vaatimusten mukaisesti.

Krantec Oy:lle ja Liikenne Lampola Oy:lle on lähetetty tiedoksi Orimattilan kaupungin vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Liikenne Lampola Oy:n ja Orimattilan kaupungin valitukset hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Orimattilan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Orimattilan kaupungin korvaamaan Krantec Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimuksen enemmälti hyläten 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

3. Täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta lausuminen raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Orimattilan kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Krantec Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Orimattilan kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Krantec Oy:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkitulla määrällä korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että koska palkkio määrättiin tuomioistuinkohtaisesti, asiakohtaisia palkkioita koskevien säännösten soveltumisen kannalta oli merkitystä sillä, oliko tuomioistuimessa vireillä sellainen pääasia, jossa oikeusapulain 17 a § ja palkkioasetuksen 7 a § tulisivat sovellettaviksi. Näin ollen mainittujen säännösten mukaisen "kansainvälistä suojelua koskevan asian" oli katsottava tarkoittavan sellaista asiaa, jossa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa oli kysymys kansainvälisestä suojelusta.

Tulkintaa, jonka mukaan asiakohtaisia palkkioita koskevia säännöksiä ei ollut sovellettava, kun tuomioistuimessa ei ollut kysymys kansainvälisestä suojelusta, puolsi myös se, että palkkioasetuksen 7 a §:n 4 momentin mukaan asiakohtainen palkkio kattoi myös samassa yhteydessä tuomioistuimessa ratkaistavana olevan muun oleskelulupa-asian. Kun muutoksenhaku oli rajattu koskemaan pelkästään muuta oleskelulupaa, palkkio oli voitava määrätä myös asiakohtaista palkkiota pienempänä tarpeellisiin toimenpiteisiin käytetyn ajan perusteella. Lisäksi säännökset asiakohtaisesta palkkiosta olivat poikkeuksia oikeusapulain 17 §:stä ja palkkioasetuksen 2 §:stä ilmenevästä pääsäännöstä, joten niitä oli sovellettava suppeasti.

Kun tuomioistuimessa ei ollut vaadittu kansainvälistä suojelua, pelkästään muuta oleskelulupaa koskeva muutoksenhaku ei ollut myöskään palkkioasetuksen 7 a §:n 4 momentissa tarkoitettu samassa yhteydessä tuomioistuimessa ratkaistavana oleva muu oleskelulupa-asia.

Edellä selostetuilla perusteilla tuomioistuimessa vireillä olevaan asiaan ei ollut sovellettava asiakohtaista palkkiota koskevia oikeusapulain 17 a §:ää ja palkkioasetuksen 7 a §:ää, jos tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa ei ollut kysymys kansainvälisestä suojelusta vaan pelkästään muun oleskeluluvan myöntämisestä, vaikka Maahanmuuttoviraston päätös olisi koskenut myös kansainvälistä suojelua. Näissä asioissa palkkio oli vahvistettava oikeusapulain 17 §:n ja palkkioasetuksen 2 §:n mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus totesi vielä, että vahvistettaessa avustajalle kohtuullista palkkiota asiassa, jossa on aikaisemmin ollut kysymys kansainvälisestä suojelusta mutta jossa muutoksenhaku on rajattu koskemaan pelkästään muuta oleskelulupaa, voitiin ottaa huomioon asian laatu ja laajuus ja myös asiakohtaisen palkkion taso, jota olisi tullut soveltaa, jos muutoksenhaku olisi koskenut kansainvälistä suojelua koskevaa Maahanmuuttoviraston tai hallinto-oikeuden päätöstä kokonaisuudessaan.

Oikeusapulaki 17 § 1 momentti ja 17 a §

Valtioneuvoston asetus oikeusavun palkkioperusteista 2 § 1 momentti ja 7 a §

Ks. myös KHO 20.10.2016 T 4390

Ulkomaalaisen maahantulo edellytti ulkomaalaislain 11 §:n mukaan muun ohella, että häntä ei ollut määrätty maahantulokieltoon.

Oleskelulupa voitiin lähtökohtaisesti jättää myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla, jos ulkomaalainen oli saapunut Suomeen maahantulokiellon voimassa ollessa tai jos hän oli hakenut oleskelulupaa maahantulokiellon voimassa ollessa ja maahantulokielto oli voimassa vielä maahanmuuttoviranomaisen antaessa päätöksensä hakemuksen johdosta. Oleskelulupa voitiin tällaisissa tilanteissa jättää myöntämättä siinäkin tapauksessa, että oleskelulupahakemuksen peruste olisi ollut sinänsä todellinen.

Kun oleskelulupaa oli haettu perhesiteen perusteella, oleskeluluvan myöntämättä jättämistä harkittaessa oli kuitenkin otettava huomioon myös ulkomaalaislain 66 a §:ssä säädetyt seikat. Lisäksi käännyttämistä ja maahantulokieltoa harkittaessa oli otettava huomioon 146 §:ssä säädetyt seikat.

Ulkomaalaislaki 11 § 1 momentti 4 kohta, 36 § 2 momentti, 66 a § ja 146 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Darren Omoregie ym. v. Norja

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 18.5.2016 nro 16/0524/1

Asian tausta

A (jäljempänä myös valittaja tai hakija) on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua 13.11.2014.

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 3.12.2014 antanut valittajalle oleskelulupaa. Kansainvälistä suojelua koskevilta osin hakemus on jätetty tutkimatta. Maahanmuuttovirasto on päättänyt käännyttää valittajan Sveitsiin ja määrännyt hänet Suomea koskevaan maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi. Käännyttäminen on pantu täytäntöön 22.12.2014.

Valittaja on tullut takaisin Suomeen 29.12.2014. Hän on avioitunut Suomen kansalaisen B:n kanssa 21.4.2015. Valittaja on hakenut oleskelulupaa avioliiton perusteella 24.4.2015.

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin poliisilaitos on 20.7.2015 hylännyt A:n perhesiteen perusteella tekemän oleskelulupahakemuksen.

Poliisilaitos on selostanut soveltamansa säännökset ja asian tosiseikat ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakija on hakenut ensimmäistä määräaikaista oleskelulupaa Suomen kansalaisen perheenjäsenenä. Poliisilaitos toteaa, että hakija on puolisonsa ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin tarkoittama perheenjäsen ja ulkomaalaislain 50 §:n 1 momentin tarkoittama Suomen kansalaisen perheenjäsen.

Hakijan taustaan ja Suomessa oleskeluun liittyy osin poikkeuksellisia seikkoja, kuten turvapaikan hakeminen ja esiintyminen tuolloin väärillä henkilötiedoilla. Edellä olevan johdosta poliisilaitos katsoo, että asiassa on perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maassa oleskelusäännösten kiertäminen, vaikka hänen ja puolisonsa yhteinen perhe-elämä on sinänsä kestänyt jo jonkin aikaa.

Poliisilaitoksen näkemyksen mukaan hakija ei täytä voimassa olevan, Suomea koskevan kansallisen maahantulokiellon vuoksi ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin tarkoittamia maahantulon edellytyksiä. Hakija ei myöskään ole hakenut hänelle määrätyn kansallisen maahantulokiellon peruuttamista ennen Suomeen saapumistaan. Poliisilaitoksen käsityksen mukaan hakija on ollut tietoinen hänelle määrätystä kansallisesta maahantulokiellosta jo Suomeen saapuessaan.

Kaikki edellä oleva kokonaisuudessaan huomioon ottaen poliisilaitos on harkinnut oikeaksi olla myöntämättä hakijalle ensimmäistä määräaikaista oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Poliisilaitos katsoo, ettei oleskeluluvan epääminen nyt kyseessä olevassa tapauksessa ole ulkomaalaislain 49 §:n 1 momentin 5 kohdan tarkoittamalla tavalla ilmeisen kohtuutonta.

Maahanmuuttovirasto on 27.10.2015 päättänyt käännyttää A:n kotimaahansa Marokkoon ja määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi.

Maahanmuuttovirasto on selostanut soveltamansa säännökset ja asian tosiseikat ja lausunut johtopäätöksinään seuraavaa:

Hakija käännytetään ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin perusteella kotimaahansa Marokkoon, koska hän ei ole maahantulokiellon vuoksi Suomeen saapuessaan täyttänyt ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaista maahantulokiellon edellytystä.

Hakija käännytetään myös ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin perusteella kotimaahansa Marokkoon, koska hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa, jota oleskelun jatkaminen edellyttäisi.

Hakijalle ei määrätä ulkomaalaislain 147 a §:n 1 momentin mukaista aikaa vapaaehtoiselle paluulle, koska hänen oleskelulupahakemuksensa on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaisesti.

Koska vapaaehtoisen paluun aikaa ei anneta, hakija määrätään ulkomaalaislain 150 §:n mukaiseen maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi.

Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioitavia seikkoja, jotka olisivat käännyttämis- tai maahantulokieltoon määräämisperustetta painavampia. Hakijalla tosin on Suomessa aviopuoliso. Toimivaltainen viranomainen ei kuitenkaan ole myöntänyt hänelle oleskelulupaa kyseisen avioliiton perusteella, koska on katsonut hänen tarkoituksenaan olevan maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Kyseisen avioliiton ei voida katsoa painavan asiassa enempää kuin käännyttämistä ja maahantulokieltoa puoltavien seikkojen eli hakijan edelliseen maahantulokieltoon johtaneen toiminnan, hänen toimintansa sen määräämisen jälkeen sekä sen, että poliisi ei ole myöntänyt hänelle oleskelulupaa.

Hakija on aloittanut perhe-elämän tietoisena siitä, että hänellä ei ole oikeutta oleskella maassa. Sen vuoksi päätös ei puutu hänen ja hänen perheenjäsenensä perhe-elämän suojaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaisesti.

Hakija voidaan käännyttää kotimaahansa Marokkoon ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle. Hakija on hakenut turvapaikkaa Sveitsistä ja Ruotsista. Sveitsin on aiemmin todettu olevan se valtio, joka vastaa hakijan turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Hakija on kuitenkin peruuttanut hakemuksensa Sveitsissä eikä nyt tuo vastineessaan tai muuten esiin mitään turvallisuuteensa liittyviä esteitä palata kotimaahansa. Näin ollen käännyttämiselle Marokkoon ei voida katsoa olevan ulkomaalaislain 147 §:stä tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta johtuvaa estettä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta ja hylännyt valituksen poliisilaitoksen ja Maahanmuuttoviraston päätöksistä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Kun otetaan huomioon perusteet, joihin valittaja on oleskeluluvan saamiseksi vedonnut ja asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän ja valittajan esittämän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestäminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Pääasia

Ulkomaalaislain mukaan Suomessa asuvan Suomen kansalaisen aviopuolisolle myönnetään perhesiteen perusteella jatkuva oleskelulupa Suomessa tai ulkomailla haettuna. Lähtökohtana oli näin ollen oleskeluluvan myöntäminen hakijalle, mikäli oleskeluluvan myöntämisen muut edellytykset täyttyivät.

Valittaja on saapunut Suomeen turvapaikanhakijana lokakuussa 2014. Hän on tutustunut perheenkokoajaan internetin välityksellä asuessaan vastaanottokeskuksessa. Perheenkokoaja ja valittaja tapasivat muutaman kerran, kunnes valittaja käännytettiin Sveitsiin. Valittaja palasi Suomeen maahantulokiellosta huolimatta 29.12.2014 ja solmi avioliiton perheenkokoajan kanssa 21.4.2015.

Poliisilaitos on tehnyt valittajan oleskelulupahakemukseen kielteisen päätöksen, sillä se on katsonut, että asiassa on perusteltua aihetta epäillä valittajan tarkoituksena olevan maassa oleskelusäännösten kiertäminen, vaikka valittajan ja perheenkokoajan yhteinen perhe-elämä on sinänsä kestänyt jo jonkin aikaa.

Valittaja on saapunut Suomeen maahantulokiellon voimassaoloaikana joulukuussa 2014. Hän on avioitunut perheenkokoajan kanssa huhtikuussa 2015. Perheenkokoaja on perhesidekuulemisessa 24.6.2015 kertonut, että valittajalla kesti saada esteettömyystodistus hankittua ja siksi avioliitto solmittiin vasta huhtikuussa. Kun otetaan huomioon valittajan luvaton maahantulo ja maassa oleskelu sekä valittajan aiempaa turvapaikkahakemusta koskevat olosuhteet, on valittajan katsottava tähän aiempaan toimintaansa ja hakemushistoriaansa nähden kiertäneen maahantuloa ja maassa oloa koskevia säännöksiä. Valittajan nyt kyseessä oleva perhesiteen perusteella hakema oleskelulupa perhesiteen perusteella on siten voitu hylätä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla.

Poliisilaitos on voinut hylätä valittajan oleskelulupahakemuksen ja Maahanmuuttovirasto on voinut määrätä hänet käännytettäväksi kotimaahansa ja Schengen-aluetta koskevaan kahden vuoden pituiseen maahantulokieltoon. Valituksenalaisia päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 36 § 2 momentti, 37 § 1 momentti, 50 § 1 momentti, 66 a §, 146 §, 147 §, 148 § ja 150 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen ja Leena Karhu. Esittelijä Maarit Mallinson.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että poliisilaitoksen, Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja valittajalle myönnetään oleskelulupa. Asia tulee vähintään palauttaa uudelleen arvioitavaksi uuden selvityksen perusteella. Käännytyksen täytäntöönpano on kiellettävä. Korkeimman hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on antanut liikaa painoarvoa valittajan historialle. Kuitenkaan se ei ole määrittävä tekijä lumeavioliiton todistamisessa. Ainoa seikka, mihin poliisilaitos vetoaa, on se, että valittaja on hakenut aiemmin Suomesta turvapaikkaa ja saatuaan maahantulokiellon on palannut Suomeen hakemaan perhesiteen perusteella oleskelulupaa.

Puolisot ovat eläneet yhdessä jo puolitoista vuotta. Puolisot ovat seurustelleet usean kuukauden ajan sekä eläneet yhteistaloudessa, ennen kuin he ovat päätyneet solmimaan avioliiton. Puolisot tuntevat toistensa taustat ja olosuhteet sekä toistensa lähimmät perheenjäsenet hyvin. He puhuvat keskenään englantia ja suomea ja vähän arabiaa. Valittaja on käynyt lisäksi suomen kielen kursseilla ja on oppinut suomea erittäin hyvin. Lasten kanssa arkipäivän asiat sujuvat suomeksi ja vaikeimmat asiat puolisot käyvät läpi englanniksi. Kummankaan puolison taustoissa ei ole mitään lumeliittoihin viittaavaa. Puolisoilla ei ole mitään aikomusta erota.

Valittaja pyrkii tasavertaisena kumppanina kasvattamaan perheenkokoajan lapsia, ja puolisojen vastuunjako muutoinkin perheen yhteisessä taloudessa on jaettu tasan. Puolisot tuntevat toistensa lähimmät sukulaiset ja pitävät tiivistä yhteyttä toistensa lähisukulaisiin, valittajan sukulaisiin etäyhteydellä ja perheenkokoajan sukulaisiin vierailuilla ja etäyhteyksien avulla. Molempien lähisukulaiset ovat ottaneet puolisot lämpimästi vastaan sukuunsa. Valittajalla on vielä mahdollisuus saada työpaikka, kunhan hänelle myönnettäisiin oleskelulupa. Tämäkin edesauttaa perheen yhteisen talouden ylläpitämistä ja hyvinvoinnin lisäämistä. Puolisot ovat tehneet keskenään vakaan harkinnan jälkeen päätöksen avioliiton solmimisesta ja ovat onnellisia keskenään. Kysymys ei ole lumeavioliitosta pelkästään sillä perusteella, että valittajalle on määrätty maahantulokielto.

Suullisessa kuulemisessa on selvitettävä avioliiton todellisuus ja siinä yhteydessä on kuultava puolisoita yhteisestä kielestä, toistensa tuntemisesta, tulevaisuuden suunnitelmista ja yhteisestä perhe-elämästä sekä seurustelusta ennen avioliiton solmimista. Henkilötodistajiksi esitetään puolisojen lisäksi seitsemää muuta henkilöä. Kirjallisina todisteina hallinto-oikeudelle on esitetty puolisojen kirjoittama kirjelmä sekä yhdeksän muiden henkilöiden kirjoittamaa kirjelmää, hakulomake ja kaksi todistusta suomen kielen kursseille osallistumisesta sekä aikuisopiston ja diakoniaopiston hyväksymiskirjeet. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle on esitetty vielä viisi valokuvaa perhe-elämästä.

Valittaja on esittänyt lisäselvityksenä sähköpostiviestin, jonka mukaan hänet on valittu opiskelijaksi kiinteistöpalvelujen perustutkinnon osatutkintoon vieraskielisille. Lisäksi valittaja on ilmoittanut, että perheenkokoaja on saanut tietää olevansa raskaana ja lapsen isä on valittaja.

Korkein hallinto-oikeus on 21.9.2016 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäselvityksenä kopioita valittajan uudesta oleskelulupahakemuksesta.

Valittaja on antanut lausuman Maahanmuuttoviraston toimittaman lisäselvityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Huomioon otettavat oikeusohjeet

1.1.1 Ulkomaalaislaki

Ulkomaalaislain 50 §:n 1 momentin mukaan Suomessa asuvan Suomen kansalaisen perheenjäsenelle ja tämän alaikäiselle naimattomalle lapselle myönnetään perhesiteen perusteella jatkuva oleskelulupa Suomessa tai ulkomailla haettuna.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon.

Ulkomaalaislain 147 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, jos hän ei täytä 11 §:n 1 momentissa säädettyjä maahantulon edellytyksiä. Saman pykälän 2 momentin mukaan käännyttää voidaan myös ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut tai jolle ei ole sitä myönnetty.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan käännyttämistä koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty tai jos ulkomaalainen ei ole paluulle määrätyssä ajassa poistunut maasta vapaaehtoisesti, jollei 146 §:stä muuta johdu.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Sama koskee harkintaa päätettäessä perhesiteen perusteella myönnetyn oleskeluluvan peruuttamisesta taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsenensä maastapoistamisesta.

Ulkomaalaislain 146 §:n mukaan muun muassa käännyttämistä ja maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskelu­luvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Pykälän 2 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

1.1.2 Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Artiklan 2 kohdan mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 31.7.2008 antamassa tuomiossa Darren Omoregie ym. v. Norja oli kysymys siitä, oliko Norja rikkonut ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, kun se oli karkottanut maassa ulkomaalaislainsäädännön vastaisesti oleskelleen ulkomaalaisen ja määrännyt tämän viiden vuoden pituiseen maahantulokieltoon, vaikka tämä oli avioitunut Norjan kansalaisen kanssa ja puolisoilla oli yhteinen lapsi. Ulkomaalaiselle ei ollut missään vaiheessa myönnetty oleskelulupaa Norjaan. Hänet oli kahdesti määrätty poistumaan maasta, mutta hän ei ollut noudattanut määräyksiä. Tuomioistuin katsoi, että ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa ei ollut rikottu. (Kohdat 3, 54 ja 68.)

1.2. Keskeiset tosiseikat

Valittaja on saapunut Suomeen ensimmäisen kerran 13.10.2014 ja hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua 13.11.2014. Maahanmuuttovirasto on 3.12.2014 päättänyt käännyttää valittajan vastuunmäärittämisasetuksen nojalla Sveitsiin ja määrännyt hänet kahden vuoden Suomea koskevaan maahantulokieltoon. Käännyttäminen on pantu täytäntöön 22.12.2014. Valittaja on tullut takaisin Suomeen 29.12.2014 maahantulokiellon voimassa ollessa.

Valittaja on avioitunut Suomen kansalaisen perheenkokoajan kanssa 21.4.2015 ja hakenut oleskelulupaa avioliiton perusteella 24.4.2015. Valittaja on asunut perheenkokoajan kanssa samassa osoitteessa väestötietojärjestelmän mukaan 24.4.2015 lukien ja oman ilmoituksensa mukaan 29.12.2014 lukien. Hän on kertonut, että hän viettää perheenkokoajan kanssa tosiasiallista perhe-elämää ja osallistuu aktiivisesti perheenkokoajan lasten kasvatukseen, ja että perheenkokoaja odottaa puolisojen yhteistä lasta. Selvityksenä perhe-elämän viettämisestä on esitetty yhdeksän kirjelmää puolisojen tuttavilta tai sukulaisilta sekä valokuvia. Lisäksi on esitetty selvitystä valittajan osallistumisesta suomen kielen kursseille ja työelämään valmistaviin koulutuksiin.

Valittajaa koskevassa turvapaikkatutkinnassa on selvinnyt, että valittaja on lähtenyt kotimaastaan Espanjaan vuonna 2010. Tämän jälkeen hän on ollut Ranskassa ja Sveitsissä ja matkustanut vuonna 2014 Belgian, Saksan, Tanskan ja Ruotsin kautta Suomeen. Hän on hakenut turvapaikkaa Sveitsistä ja Ruotsista ja peruuttanut turvapaikkahakemuksensa Sveitsissä. Hakiessaan turvapaikkaa Suomesta valittaja on ilmoittanut syntymäajakseen vuoden 1997. Sveitsin viranomaisten mukaan hänen syntymäajakseen on aikaisemmin rekisteröity Sveitsissä vuosi 1994. Jättäessään oleskelulupahakemuksen Suomessa hän on esittänyt passin, jonka mukaan hänen syntymäaikansa on vuosi 1992.

1.3. Oikeudellinen arviointi

Oleskelulupa voidaan ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Kuten korkein hallinto-oikeus on todennut aikaisemmin vuosikirjaratkaisussaan KHO 2016:31, säännöksen on tarkoitettu koskevan ennen kaikkea tilanteita, joissa oleskelulupaa on haettu maahantulon todellista tarkoitusta vastaamattomalla perusteella, mutta säännös on sovellettavissa myös muunlaiseen menettelyyn, jonka tarkoituksena on maahantulo tai maassa oleskelu maahanmuuttoviranomaisia harhauttamalla tai muutoin virheellisin perustein.

Ulkomaalaisen maahantulo edellyttää ulkomaalaislain 11 §:n mukaan muun ohella, että häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon. Säännöksestä seuraa, että sitä, että ulkomaalainen saapuu Suomeen maahantulokiellon voimassa ollessa, voidaan pitää ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettuna maahantulosäännösten kiertämisenä. Samoin maahantulosäännösten kiertämisenä voidaan maahantulokiellon voimassa ollessa pitää myös sitä, että ulkomaalainen on hakenut oleskelulupaa maahantulokiellosta riippumatta.

Oleskelulupa voidaan siten jättää ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla lähtökohtaisesti myöntämättä, jos ulkomaalainen on saapunut Suomeen maahantulokiellon voimassa ollessa tai jos hän on hakenut oleskelulupaa maahantulokiellon voimassa ollessa ja on maahantulokiellossa vielä maahanmuuttoviranomaisen antaessa päätöksensä hakemuksen johdosta. Oleskelulupa voidaan tällaisissa tilanteissa jättää myöntämättä siinäkin tapauksessa, että oleskelulupahakemuksen peruste olisi sinänsä todellinen.

Valittajan perhesiteeseen perustuva oleskelulupahakemus on voitu ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla lähtökohtaisesti hylätä, koska hän on tullut Suomeen maahantulokiellon voimassa ollessa. Lisäksi maahantulokielto on ollut voimassa hänen hakiessaan oleskelulupaa ja poliisilaitoksen tehdessä päätöksen hänen hakemuksensa johdosta. Sillä, onko avioliitto sinänsä solmittu tosiasiallisen perhe-elämän viettämiseksi, ei ole merkitystä arvioitaessa 36 §:n 2 momentissa säädetyn edellytyksen täyttymistä.

Oleskeluluvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on kuitenkin otettava huomioon vielä ulkomaalaislain 66 a §:ssä säädetyt seikat.

Valittaja on solminut avioliiton Suomen kansalaisen kanssa keväällä 2015. Kun kuitenkin otetaan huomioon perhesiteen ja valittajan maassa oleskelun kesto, se, että voimassa olevan maahantulokiellon johdosta valittajan ja perheenkokoajan on avioliiton solmiessaan täytynyt ymmärtää, että perhe-elämän viettäminen Suomessa ei välttämättä ole heille mahdollista, sekä oleskelulupahakemuksen hylkäämiseen johtanut valittajan menettely, valittajan oleskelulupahakemus on voitu hylätä 66 a §:stä huolimatta.

Valittajan käännyttämiselle ja maahantulokieltoon määräämiselle on ollut Maahanmuuttoviraston päätöksessään esittämät, ulkomaalaislain 147 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 2 momentin sekä 150 §:n 1 momentin mukaiset perusteet. Valittajan käännyttämiselle hänen kotimaahansa Marokkoon ei ole ulkomaalaislain 147 §:stä tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta johtuvaa estettä.

Käännyttämistä ja maahantulokieltoa harkittaessa on otettava huomioon vielä 146 §:ssä säädetyt seikat.

Valittajan oleskelulupahakemus on hylätty, koska on katsottu olevan perusteltua aihetta epäillä hänen tarkoituksenaan olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Hän on saapunut ja jäänyt oleskelemaan Suomeen maahantulokiellon vastaisesti ja aloittanut perhe-elämän maahantulokiellon voimassa ollessa. Lisäksi hän on esiintynyt viranomaisille useilla eri henkilötiedoilla. Käännyttämistä ja maahantulokieltoa puoltavat seikat ovat painavampia kuin niitä vastaan puhuva seikka eli se, että valittaja on aloittanut Suomessa perhe-elämän noin puolitoista vuotta sitten. Valittaja on näin ollen ulkomaalaislain 146 §:ssä säädetyt seikat huomioon ottaen voitu käännyttää kotimaahansa ja määrätä maahantulokieltoon. Asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan johdosta, kun otetaan huomioon ihmisoikeustuomioistuimen tuomio asiassa Darren Omoregie ym. v. Norja. Kahden vuoden pituista maahantulokieltoa ei ole pidettävä kohtuuttomana.

2. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva pyyntö

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista sen selvittämiseksi, onko valittajan ja perheenkokoajan avioliitto solmittu tosiasiallisen perhe-elämän viettämiseksi. Kuten pääasian perusteluista käy ilmi, tällä seikalla ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä. Näin ollen suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

Maistraatti oli A:n hakemuksesta päätöksellään myöntänyt A:ta ja hänen lastaan C:tä koskevan väestötietojärjestelmään talletettavan turvakiellon. Maistraatti oli sittemmin hyväksynyt A:n entisen puolison ja C:n isän B:n edellä mainitusta päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen, ja päättänyt, että maistraatti poistaa C:tä koskevan turvakiellon, mikäli maistraatin päätös saa lainvoiman.

Hallinto-oikeus oli A:n C:n huoltajana tekemästä valituksesta kumonnut maistraatin oikaisuvaatimuksen johdosta tekemän päätöksen ja saattanut maistraatin alkuperäisen päätöksen voimaan.

B valitti hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Korkein hallinto-oikeus päätöksessään muun ohella lausui C:n maistraatille tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatineen A:lle ja C:lle asetetun turvakiellon kumoamista C:n osalta. Hallinto-oikeus oli kumotessaan maistraatin oikaisupäätöksen A:n C:n huoltajana tekemän valituksen johdosta todennut, ettei esitetyn selvityksen perusteella ollut ilmeistä, että C:n terveys tai turvallisuus tulee uhatuksi C:n isän B:n taholta. Korkein hallinto-oikeus katsoi hallinto-oikeuden tavoin, että jos turvakielto kumotaan C:n osalta, kiellon antama suoja poistuu ainakin osittain myös samassa taloudessa asuvalta A:lta. Turvakiellon poistaminen C:n osalta edellytti näin ollen, ettei kiellon asettamisen edellytyksiä ollut myöskään A:n osalta. Tämän vuoksi asiassa oli esikysymyksenä ratkaistava, olivatko turvakiellon edellytykset täyttyneet A:n osalta.

Asiakirjojen mukaan käräjäoikeus oli määrännyt B:lle perusmuotoisen lähestymiskiellon A:ta kohtaan. Kiellon perusteena oli ollut A:n kokema häirintä. Turvakiellon asettaminen taas edellytti, että henkilöllä on ilmeinen ja perusteltu syy epäillä itsensä tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi. Kieltojen edellytykset poikkesivat näin ollen toisistaan siten, ettei turvakieltoa voitu määrätä pelkästään henkilön häirityksi tulemisen kokemuksen perusteella. Lähestymiskielto kohdistui vain henkilöön, jolle se on määrätty, kun taas turvakiellon asettaminen esti myös ulkopuolisia henkilöitä saamasta muutoin julkisia tietoja. A:lle asetettua turvakieltoa arvioitaessa oli muun ohella otettava huomioon, ettei turvakieltoa voida asettaa pelkästään subjektiivisten tuntemusten perusteella, sekä se, että turvakiellon asettaminen on tarkoitettu poikkeukselliseksi menettelyksi.

Asiassa ei ollut edes väitetty, että B uhkaisi C:n terveyttä tai turvallisuutta. Kun turvakiellon asettamiselle A:lle ei ollut perusteita, sitä ei olisi tullut asettaa myöskään C:lle. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja maistraatin oikaisupäätös, jolla C:lle asetettu turvakielto oli kumottu, saatettiin voimaan.

Laki väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista 36 § 1, 2 ja 3 mom.

Laki lähestymiskiellosta 1 § 1 mom.

HE 2008/1989 vp laiksi väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Valittajien ja hakijan välille oli vahvistettu 3.2.2012 Norsunluurannikon alioikeudessa ns. heikko adoptio eli adoption simple. Adoption simple on Suomen oikeusjärjestelmän mukaan lähinnä huoltajuussuhde. Hovioikeus oli päätöksellään 7.12.2012 vahvistanut valittajille hakijan huoltajuuden. Asiassa oli kyse siitä, muodostaako Norsunluurannikolla vahvistettu ns. adoption simple sellaisen perhesiteen hakijan ja valittajien välille, että hakijaa voidaan ulkomaalaislain 37 §:n ja 50 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä pitää valittajien perheenjäsenenä.

Valittajien suhde lapseen täytti muodollisen huoltajuusedellytyksen. Tosiasiallista perhe-elämää hakijan ja valittajien välillä ei ollut väitettykään olleen. Oleskelulupa oli tällä perusteella hylätty, koska perhesidettä ulkomaalaislain 37 §:n tai 50 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä ei ollut. Asiakirjoista ei ilmennyt, että hakija olisi täysin riippuvainen huoltajistaan. Toive saada lapselle paremmat elinolosuhteet Suomessa kuin mitä hänellä kotimaassaan on, ei vastaa täyttä riippuvuutta ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentin tarkoittamassa mielessä. Hakijaa ei tämän vuoksi voitu pitää lain tarkoittamana muuna omaisena, jolle voidaan myöntää oleskelulupa perhesiteen perusteella.

Se, että huoltajuutta hakijan kotimaassa kutsutaan heikoksi adoptioksi, ei voi merkitä, että sille annettaisiin Suomessa erilainen merkitys kuin muille huoltajuussuhteille oleskelulupaa harkittaessa. Tällainen menettely olisi kansainvälisen adoptiojärjestelyn kiertämistä. Adoptio tulee toteuttaa adoptiolaissa tarkoitetussa järjestyksessä.

Lain tarkoittamaa perhesidettä tai kiinteää perhe-elämää ei ollut. Hakijan kulttuuriset ja sosiaaliset siteet painottuivat selvästi kotimaahan. Tämän vuoksi ei ollut aihetta arvioida asiaa eri tavoin myöskään ulkomaalaislain 66 a §:n valossa.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ollut syytä muuttaa.

Ulkomaalaislaki 37, 50 ja 66 a §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 21.4.2015 nro 15/0457/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 20.12.2013, dnro 2628/110/2013, hylännyt Norsunluurannikon kansalaisen A:n perhesiteen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevan hakemuksen, koska hakija ei ole perheenkokoajan B:n perheenjäsen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta ja valituksen sekä valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Kun otetaan huomioon asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka voisi vaikuttaa asian ratkaisuun. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestäminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Pääasia

Asiassa on kysymys siitä onko hakijalla ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin ja 50 §:n 1 momentin perusteella oikeus oleskelulupaan Suomessa perhesiteen perusteella. Koska kysymyksessä on asia, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on ulkomaalaislain 6 §:n 1 momentin mukaan erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa.

Ulkomaalaislain 50 §:n 1 momentin mukaan Suomessa asuvan Suomen kansalaisen perheenjäsenelle ja tämän alaikäiselle naimattomalle lapselle myönnetään perhesiteen perusteella jatkuva oleskelulupa Suomessa tai ulkomailla haettuna.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Valittajat ovat hakeneet oleskelulupaa perhesiteen perusteella vuonna 2006 syntyneelle hakijalle. Valittajat asuvat Suomessa ja toinen heistä on hakijan setä (myöhemmin perheenkokoaja) ja toinen heistä on tämän puoliso (myöhemmin perheenkokoajan puoliso). Perheenkokoajalla on pysyvä oleskelulupa Suomessa. Hän on muuttanut Suomeen vuonna 2005 ja hänen puolisonsa on Suomen kansalainen. Perheenkokoajalla ja hänen puolisollaan on myös yhteinen vuonna 2006 syntynyt tytär.

Norsunluurannikon tasavallan Abidjan-Plateaun alioikeus on 3.2.2012 myöntänyt hakijan huoltoa koskevat oikeudet perheenkokoajalle ja tämän puolisolle. Helsingin hovioikeus on hakemuksesta 7.2.2012 vahvistanut edellä mainitun vieraassa valtiossa annetun lapsen huoltoa koskevan päätöksen. Päätöksen mukaan hakijan biologiset vanhemmat ovat 18.8.2011 antaneet suostumuksensa siihen, että lapsen huoltoa koskevat oikeudet määrätään perheenkokoajalle ja tämän puolisolle.

Hakija on Norsunluurannikon kansalainen, joka on syntynyt ja asunut koko ikänsä kotimaassaan. Hänen äitinsä toimitti hänet vauvana isän luokse huolehdittavaksi. Isän sisar huolehti hakijasta jonkin aikaa, mutta sittemmin hakija siirtyi isovanhempiensa huollettavaksi. Hakija asuu edelleen isovanhempiensa luona ja käytännössä hänen isoäitinsä huolehtii hänestä. Hakijan äiti eikä myöskään isä kykene tai halua huolehtia hakijasta. Perheenkokoaja on kertonut tavanneensa hakijaa useita kertoja vieraillessaan kotimaassaan Norsunluurannikolla. Perheenkokoaja ja hänen puolisonsa ovat tehneet yhdessä tyttärensä kanssa kolme viikkoa kestäneen matkan Norsunluurannikolle vuodenvaihteessa 2011–2012. Hakija vietti tämän matkan ajan heidän kanssaan.

Valittajat ovat hakijan virallisia huoltajia. Valittajat eivät ole asuneet yhdessä hakijan kanssa, eivätkä ole osallistuneet hakijan päivittäiseen hoitoon, eivätkä viettäneet yhteistä perhe-elämää hakijan kanssa. Valittajien tarkoituksena on todettu olevan viettää tosiasiallista, läheistä ja kiinteää perhe-elämää vasta Suomessa. Perheeseen kuuluisi tällöin perheenkokoajan ja tämän puolison lapsi sekä hakija, joka on samanikäinen kuin puolisoiden yhteinen lapsi. Asiassa ei ole tullut ilmi, että valittajat olisivat osallistuneet esimerkiksi taloudellisella tuella tai muullakaan tavalla hakijan elatuksesta huolehtimiseen aiemmin. Heidän tarkoituksenaan on tarjota hakijalle turvallinen ja vakaa perhe-elämä Suomessa.

Arvioitaessa valittajien ja hakijan suhdetta ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin kannalta, ratkaisevaa on tosiasiallinen huoltajuus. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että hakija ei ole perheenkokoajan ja tämän puolison ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukainen perheenjäsen, koska heitä ei ole pidettävä hakijan tosiasiallisina huoltajina. Hakija on elänyt lähes koko elämänsä isoäitinsä kanssa ja on hänestä riippuvainen. Hakija asuu edelleen isoäitinsä luona. Hakijalla on myös muita sukulaisia kotimaassaan.

Hänen tätinsä, joka asuu hakijan isovanhempien luona, on myös huolehtinut hakijasta. Lisäksi hakijan biologiset vanhemmat asuvat Norsunluurannikolla, vaikka eivät olekaan asiassa saadun selvityksen perusteella hakijan tosiasiallisia huoltajia.

Kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella huomioon on otettava hakijan perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Asiassa on otettava huomioon myös hakijana olevan lapsen etu sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyvät seikat.

Hallinto-oikeus katsoo, että hakijana olevan lapsen siteet painottuvat hänen kotimaahansa. Lapsen etu ei edellytä oleskeluluvan myöntämistä kun otetaan huomioon edellä selostetut olosuhteet kokonaisuudessaan.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 5, 37, 50 ja 66 a §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen ja Leena Karhu. Esittelijä Iisa Ylinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittajat (perheenkokoaja ja tämän puoliso) ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittajat ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:lle (jatkossa myös hakija) myönnetään oleskelulupa. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet suullisen käsittelyn järjestämistä.

Valittajat ovat esittäneet perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Lapsen huolto on jo elokuussa 2011 siirretty Suomessa asuville huoltajille, joista toinen on kansalaisuudeltaan suomalainen. Huoltosuhde on vahvistettu niin lapsen kotimaassa kuin Helsingin hovioikeuden päätöksellä Suomessa. Epäselvyyttä huoltosuhteesta ja adoptiosta ei asiassa ole ollut.

Niin Norsunluurannikon viranomaiset adoptiosta päättäessään kuin Helsingin hovioikeus lapsen huollosta päättäessään ovat todenneet, että lapsen etu tässä tapauksessa on se, että lapsi adoptoidaan ja että lapsen huolto uskotaan B:lle ja tämän vaimolle C:lle. Adoption ja huoltosuhteen laillistamisprosessi on aloitettu lapsen ollessa vain 5-vuotias. Nyt lapsi on 9-vuotias, ja edelleenkin perheen toinen lapsi, jota perhe kaipaa ja odottaa kotiin Suomeen. Lapsen tilanne kotimaassa on karu ja elinolosuhteet kaikin tavoin ankeat.

Lapsen iäkäs isoäiti lupautui hoitamaan lasta siihen asti, kunnes lapsi pääsisi huoltajiensa luokse. Isoäiti ei ole lupautunut koskaan huolehtimaan lapsesta pitkään vaan olettanut kyseen olevan lyhytaikaisesta sijoituksesta. Esimerkiksi kotona asunut täti ei ole halukas saati kykenevä huolehtimaan lapsen hoidosta omien voimavarojensa ja elämäntilanteensa vuoksi. Lapsen biologiset vanhemmat ovat hylänneet lapsen jo vuosia sitten.

Maahanmuuttoviraston virkamies on ilmoittanut, ettei ongelmia olisi tiedossa, kun hakijalapsen toinen huoltaja on Suomen kansalainen. Tämä oli se lähtökohta, johon perhe ja lapsen isoäiti luottivat kun sopivat lapsen asumisesta isoäidin kotona.

Adoptio- ja huoltosuhde Suomeen on syy siihen, että lapsen siteet painottuvat Suomeen, maahan jossa hänen etunsa toteutuisi parhaiten. Vanhemmilla on mahdollisuudet, tahto ja rakkaus saada lapsi tänne perheen normaaliksi jäseneksi ja huolehtia hänestä kaikin mahdollisin tavoin, kuten he huolehtivat biologisesta tyttärestäänkin. Hakijalapsella on hyvät ja lämpimät välit huoltajiinsa ja siskoonsa, jotka hän kaikki tuntee jo pienestä. Hän pystyy puhumaan adoptioisänsä kanssa omaa äidinkieltään ja adoptioäitiänsä hän ymmärtää ranskaksi. Lapsi tietää, että vaikka muuttaakin huoltajiensa luokse kotiin Suomeen, hän kykenee säilyttämään luontevan suhteensa isoäitiinsäkin, sillä perhe toki vierailee lapsen kotimaassa aika ajoin, kuten tähänkin asti.

Vaikka valtioilla ei ole yleistä velvoitetta kunnioittaa perheenjäsenten asuinpaikkavalintaa, ovat sopimusvaltiot kuitenkin velvollisia huolehtimaan siitä, että perhe-elämän suojaa kunnioitetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa määritellyllä tavalla.

Valittajat viittaavat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja esimerkiksi ratkaisuun Jeunesse vs. Alankomaat (3.10.2014), jossa hollantilaisten viranomaisten ei katsottu tapauksen olosuhteissa kiinnittäneen oleskeluluvan epäämistä koskevassa päätöksessään riittävästi huomiota erityisesti päätöksen vaikutuksista lapsiin ja ettei riittävää intressipunnintaa ja sen myötä oikeudenmukaista tasapainoa yksityisen ja julkisen edun välillä ollut löydetty. Yksityistä etua, muun muassa lasten etua ja perhe-elämän suojaa, oli siis asiassa loukattu enemmän kuin mitä julkisen edun toteuttamiseksi oli katsottava oikeudenmukaiseksi, viitaten nimenomaisesti myös lapsen oikeuksien yleissopimuksen vaatimukseen lapsen edun ensisijaisuudesta.

Maahanmuuttovirasto saati hallinto-oikeus ei ole selvittänyt lapsen edun käytännön toteutumista Norsunluurannikolla. Ne eivät ole millään tavoin kyenneet näyttämään lapsen edun olevan elää kotimaassaan ilman huoltajiaan ja adoptioperhettään.

Päätös on perusteltu suurelta osin lapsen Suomeen adoptoinnista ja huoltosuhteen vahvistamisesta huolimatta vain väitteellä lapsen siteistä kotimaahansa, mikä on lähes ennenkuulumatonta silloin, kun kyse on adoptio- ja huoltosuhteesta oleskeluluvan myöntämisen perusteena.

Valittajat ovat korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lisäselvityksessä todenneet, että hovioikeus ei ole voinut vahvistaa adoptiota Suomessa, koska kyseessä on heikko adoptio eikä vahva. Tämän vuoksi perheenkokoajalle ja tämän vaimolle on Suomessa vahvistettu A:n huoltajuus. Lisäselvityksen mukaan vahvan adoption vahvistaminen Norsunluurannikolla olisi edellyttänyt adoptiovanhemman ja adoptoitavan asuneen yhdessä vähintään kuusi kuukautta.

Maahanmuuttovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valittajien vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Lain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen sitä pyytää. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, perusteet, joiden vuoksi suullista käsittelyä on pyydetty, sekä selvitys, jota suullisessa käsittelyssä on ollut tarkoitus esittää, hallinto-oikeus on voinut katsoa suullisen käsittelyn toimittamisen hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeettomaksi. Samasta syystä suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole hallintolainkäyttölain 37 §:n nojalla tarpeen asian selvittämiseksi myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 6 §:n mukaan mainitun lain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 50 §:n 1 momentin mukaan Suomessa asuvan Suomen kansalaisen perheenjäsenelle ja tämän alaikäiselle naimattomalle lapselle myönnetään perhesiteen perusteella jatkuva oleskelulupa Suomessa tai ulkomailla haettuna.

Pykälän 2 momentin mukaan jatkuva oleskelulupa myönnetään Suomessa asuvan Suomen kansalaisen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta Suomen kansalaisesta. Muun omaisen on odotettava lupahakemuksen käsittelyä ulkomailla.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan, kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen käytännön mukaan lapsen etu on asetettava etusijalle ja sille on annettava merkittävää painoarvoa, mutta lapsen etu ei yksin voi olla määräävä asian ratkaisun kannalta (mm. Berisha v. Sveitsi, 30.7.2013, kohta 51 ja Neulinger ja Shuruk v. Sveitsi, 6.7.2010, kohta 135, Jeunesse v. Alankomaat, 3.10.2014, kohta 109).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan maahantulo voidaan estää vaikka lasten elinolosuhteet lähtömaassa olisivat karut, jos kulttuurisiteet selvästi painottuvat sinne ja lapset eivät ole kovin pieniä. (I.A.A.v Iso-Britannia, 25960/13, kohta 46). Kokonaisharkinnassa erityistä huomiota on kiinnitettävä lasten ikään, heidän tilanteeseensa lähtömaassa sekä riippuvuuteensa vanhempiinsa (Tuquabo-Tekle v. Alankomaat, 1.12.2005, kohta 44).

Tosiseikat

Valittajien ja hakijan välille on vahvistettu 3.2.2012 Norsunluurannikon alioikeudessa ns. heikko adoptio eli adoption simple.

Saadun lisäselvityksen mukaan adoption simple tarkoittaa muun ohella, että adoptoitu pysyy alkuperäisen perheensä jäsenenä. Adoptoijat käyttävät vanhemman oikeuksia samoin edellytyksin kuin aviolapsen ollessa kyseessä. Elatusvelvollisuus pysyy voimassa adoptoidun ja hänen biologisten vanhempiensa välillä. Biologiset vanhemmat eivät kuitenkaan ole elatusvelvollisia muutoin kuin siinä tapauksessa, että adoptoitu ei saa elatusta adoptoijilta. Adoptoitu säilyttää perintöoikeuden alkuperäiseen sukuunsa.

Lisäselvityksen mukaan Norsunluurannikolla on mahdollista vahvistaa myös ns. adoption plenière. Se olisi kuitenkin edellyttänyt adoptiovanhempien ja adoptoitavan asuneen yhdessä vähintään kuusi kuukautta.

Lisäselvityksessä todetaan, että hovioikeus ei ole voinut vahvistaa adoptiota Suomessa, koska kyseessä oleva adoption simple ei vastaa Suomen lainsäädännön mukaista adoptiota. Adoption simple on Suomen oikeusjärjestelemän mukaan lähinnä huoltajuussuhde. Tämän vuoksi hovioikeus on päätöksellään 7.12.2012 vahvistanut valittajille A:n huoltajuuden.

Perheenkokoaja on tavannut hakijaa käydessään kotimaassaan vierailuilla. Hän on perheensä kanssa oleskellut vuodenvaihteessa 2011–2012 kolme viikkoa Norsunluurannikolla, jonka ajan hakija vietti heidän kanssaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kyse siitä, muodostaako Norsunluurannikolla vahvistettu adoption simple sellaisen perhesiteen hakijan ja valittajien välille, että hakijaa voidaan ulkomaalaislain 37 §:n ja 50 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä pitää valittajien perheenjäsenenä.

Adoptiota osapuolten kesken ei ole Suomessa vahvistettu, valittajille on sen sijaan vahvistettu hakijan huoltajuus. Hakija ei näin ollen ole valittajien Suomen oikeusjärjestelmän mukainen adoptiolapsi. Valittajat ja hakija eivät ole koskaan viettäneet yhteistä perhe-elämää, vaan se on ollut tarkoitus aloittaa Suomessa. Hakijaa ei sen vuoksi voi pitää myöskään ulkomaalaislain 37 §:n 3 momentissa tarkoitettuna kasvattilapsena, joka on huoltajiensa tosiasiallisessa huollossa.

Valittajien suhde lapseen täyttää muodollisen huoltajuusedellytyksen. Tosiasiallista perhe-elämää hakijan ja valittajien välillä ei ole väitettykään olleen. Oleskelulupa on tällä perusteella hylätty, koska perhesidettä ulkomaalaislain 37 §:n tai 50 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä ei ole.

Huoltajuus on muodostettu nimenomaan tarkoituksessa aloittaa perhe-elämä. Tässä mielessä tilanne muistuttaa enemmän adoptiota kuin perheenyhdistämistä. Koska oleskeluluvan myöntäminen merkitsisi lapsen muuttoa Suomeen, niin luvan myöntämisen tosiasialliset vaikutukset rinnastuisivat adoptioon.

Se, että Suomen oikeusjärjestelmän mukaan huoltajuutta vastaavasta suhteesta hakijan kotimaassa käytetään nimitystä adoption simple, ei voi merkitä, että sille annettaisiin Suomessa erilainen merkitys kuin muille huoltajuussuhteille oleskelulupaa harkittaessa. Tällainen menettely olisi kansainvälisen adoptiojärjestelyn kiertämistä. Adoptio tulee toteuttaa adoptiolaissa tarkoitetussa järjestyksessä.

Asiakirjoista ei ilmene, että hakija olisi täysin riippuvainen huoltajistaan. Toive saada lapselle paremmat elinolosuhteet Suomessa kuin mitä hänellä kotimaassaan on, ei vastaa täyttä riippuvuutta ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentin tarkoittamassa mielessä. Hakijaa ei tämän vuoksi voida pitää lain tarkoittamana muuna omaisena, jolle voidaan myöntää oleskelulupa perhesiteen perusteella.

Hakija on viettänyt koko elämänsä kotimaassaan. Hänellä ei sen vuoksi ole Suomessa asuvia huoltajiaan lukuun ottamatta erityisiä siteitä Suomeen. Hänen siteensä huoltajiin on muodostunut vierailujen aikana. Perheenkokoaja on vieraillut kotimaassaan yksin ja kerran koko perhe on käynyt kolmen viikon vierailulla Norsunluurannikolla.

Lain tarkoittamaa perhesidettä ei ole eikä osapuolten välillä ole ollut kiinteää perhe-elämää. Hakijan kulttuuriset ja sosiaaliset siteet painottuvat selvästi kotimaahan. Tämän vuoksi ei ole aihetta arvioida asiaa eri tavoin myöskään ulkomaalaislain 66 a §:n valossa.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Camilla Busck-Nielsen.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Hämeenkyrön kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 14.8.2015 nro 15/0611/3

Asian aikaisempi käsittely

Hämeenkyrön sivistyslautakunta on 5.2.2014 (6 §) vastoin sivistysjohtajan tekemää päätösehdotusta asiassa suoritetun äänestyksen jälkeen päättänyt, että Lavajärven koulua ei lakkauteta.

Kunnanhallitus on 10.2.2014 (26 §) päättänyt käyttää otto-oikeuttaan sivistyslautakunnan päätökseen ja hyväksyä sivistysjohtajan päätösehdotuksen, jonka mukaan opetuksen järjestäminen Lavajärven koulussa siihen liittyvine muine käytännön järjestelyineen päättyy 1.8.2014 lukien. Kunnanhallitus on lisäksi todennut, että se ei voi esittää talousarviomäärärahojen lisäämistä sellaiseen tarkoitukseen, jolta valtuusto on talousarviossa määrärahan poistanut.

Kunnanhallitus on 17.3.2014 (41 §) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt kunnanhallituksen esittämän kunnanhallituksen 10.2.2014 tekemän päätöksen valituskelvottomuutta koskevan väitteen.

Hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut kunnanhallituksen päätökset 10.2.2014 (26 §) ja 17.3.2014 (41 §) Lavajärven koulun lakkauttamisesta.

Hallinto-oikeus on hylännyt Hämeenkyrön kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

Valituksen tutkiminen

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Siltä osin kuin kunnanhallituksen 10.2.2014 (26 §) tekemä päätös sisältää ratkaisun otto-oikeuden käyttämisestä, päätös on koskenut vain valmistelua eikä siitä saa tehdä oikaisuvaatimusta tai kunnallisvalitusta. Samaan päätökseen sisältyy kuitenkin myös ratkaisu, jolla kunnanhallitus on päättänyt hyväksyä Lavajärven koulun lakkauttamista tarkoittavan sivistysjohtajan esityksen. Tältä osin päätös sisältää lopulliseksi tarkoitetun ratkaisun kyseisen koulun lakkauttamisesta eikä se näin ollen koske päätösvalmistelua tai pelkkää talousarvion täytäntöönpanoa. Edelleen päätöksellä on koulun oppilaisiin, näiden huoltajiin ja kuntalaisiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia. Päätös on valituskelpoinen ja siitä on voitu tehdä oikaisuvaatimus ja edelleen kunnallisvalitus. Kunnanhallituksen väite päätöksen valituskelvottomuudesta on siten hylättävä.

Toimivaltaa koskeva valitusperuste

Sovellettavat säännökset ja määräykset

Kuntalain 14 §:n 1 momentin (365/1995) mukaan valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille sekä luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. Toimivaltaa ei kuitenkaan saa siirtää asioissa, joista valtuuston on tässä tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä.

Kuntalain 16 §:n 1 momentin (365/1995) mukaan kunta päättää hallintonsa järjestämisestä tässä laissa säädetyllä tavalla. Hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt, joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä.

Hämeenkyrön sivistyspalvelujen johtosäännön 5 §:n 3 kohdan mukaan sivistyslautakunnan ratkaisuvaltaan kuuluu päättää palveluyksiköistä ja niiden johtamisesta. Johtosääntöön sisältyvän erillisen koululaitosta koskevan osan kohdassa 2 on lueteltu kunnan koululaitokseen kuuluvat koulut. Kohdassa 2.1 on lueteltu perusopetusta antavat koulut. Tuossa johtosäännön kohdassa on mainittu muun muassa Lavajärven koulu.

Tosiseikat

Kunnanvaltuusto on 2.12.2013 hyväksynyt kunnan taloussuunnitelman vuosille 2014–2016, joka sisältää talousarviovuoden 2014 toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Taloussuunnitelma-asiakirjaan sisältyy kunnan talouden ja toiminnan selviytymisohjelma, joka on osa vuoden 2014 talousarvioita ja sen käyttötalousmäärärahoja. Käyttötalousosasta ilmenee sivistyslautakunnan alaisen esi- ja perusopetuksen osalta, että opetuksen järjestäminen Lavajärven koulussa loppuu 1.8.2014 alkaen ja koulun toimintaan on varattu määrärahat ajaksi 1.1.–31.7.2014.

Kunnanhallitus on 10.2.2014 (26 §) käytettyään otto-oikeutta sivistyslautakunnan 5.2.2014 (6 §) tekemään päätökseen päättänyt muun ohessa, että opetuksen järjestäminen siihen liittyvine muine käytännön järjestelyineen Lavajärven koulussa päättyy 1.8.2014 lukien.

Oikeudellinen arviointi

Kunnanvaltuuston 15.12.2008 (49 §) hyväksymässä sivistyspalvelujen johtosäännössä on 5 §:n 3 kohdan yleisen sivistyslautakunnan toimivaltaa koskevan määräyksen lisäksi erillinen koululaitosta koskeva osa, jonka kohdassa 2 on muun ohella lueteltu kunnan koululaitokseen kuuluvat koulut. Kohdassa 2.1 on lueteltu perusopetusta antavat koulut, joihin kuuluu myös Lavajärven koulu. Kuntalain 16 §:n 1 momentin (365/1995) perusteella vain kunnanvaltuustolla on toimivalta muuttaa johtosääntöä, joten kunnanhallitus enempää kuin sivistyslautakuntakaan ei ole ollut toimivaltainen päättämään Lavajärven koulun lakkauttamisesta edellä mainitun palveluverkkoa koskevan johtosääntömääräyksen voimassa ollessa.

Kunnanhallituksen muutoksenhaun kohteena olevat päätökset 10.2.2014 (26 §) ja 17.3.2014 (41 §) Lavajärven koulun lakkauttamisesta 1.8.2014 lukien, on siten kumottava kunnanhallituksen toimivallan ulkopuolelle menevinä.

Muut valitusperusteet

Koska valituksenalaiset päätökset on kumottu toimivallan ylityksen vuoksi, lausunnon antaminen muista A:n valitusperusteista raukeaa.

Oikeudenkäyntikulut

Kunnanhallituksen päätökset on A:n valituksesta kumottu, joten kunnalle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut oikeusohjeet

Kuntalaki 90 § (1375/2007)

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Jussi-Pekka Lajunen. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi kunnanhallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hämeenkyrön kunnanvaltuusto on 14.11.2011 tehnyt päätöksen Hämeenkyrön kouluverkosta ja hyväksynyt vaihtoehdon, jonka mukaan muun muassa Lavajärven ja Jumesniemen koulut lakkautetaan. Tätä päätöstä täydensi valtuuston 2.12.2013 tekemä talousarviopäätös vuodelle 2014, jossa varat edellä mainittujen kahden koulun ylläpitämiseen myönnettiin ainoastaan 1.8.2014 saakka. Kunnanhallituksen päätös on valtuuston päätösten täytäntöönpanoa. Näin ollen A:n valitus olisi tullut jättää tutkimatta.

Kunnanvaltuusto on 15.6.2015 hyväksynyt uuden hallintosäännön, joka tuli voimaan 1.8.2015. Sen mukaan oppilaitosten toiminnan lakkauttamisesta päättää kunnanvaltuusto. Uudella hallintosäännöllä kumottiin sivistyspalvelujen johtosääntö siltä osin kuin siinä luetellaan kouluverkkoon kuuluvat koulut. Näin ollen hallinto-oikeuden päätöksessään mainitsemaa perustetta kunnanhallituksen päätöksen lainvastaisuudesta ei ole enää olemassa.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Hämeenkyrön kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Asiassa on kysymys vain siitä, onko kunnanhallitus ollut toimivaltainen lakkauttamaan Lavajärven koulun. Valituksessa ei ole väitettykään, etteikö päätöksenteon aikaan ollut voimassa kouluverkkoa koskeva sivistyspalvelujen johtosääntö.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, kunnanhallitukselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Oleskeluluvan hakija oli hakenut oleskelulupaa solmittuaan avioliiton Suomen kansalaisen kanssa. Hakija oli tätä ennen hakenut kolme kertaa oleskelulupaa Suomeen muulla perusteella, mutta oli saanut hakemuksiinsa kielteiset päätökset. Avioliitto solmittiin vajaa kolme viikkoa sen jälkeen kun hakija oli saanut käännyttämispäätöksen tiedokseen. Maahanmuuttovirasto hylkäsi hakemuksen sillä perusteella, että oli perusteltua aihetta epäillä, että avioliitto oli solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi.

Avioliitto muodostaa olettaman siitä, että hakijalle myönnetään oleskelulupa. Näyttövelvollisuus maahantulosäännösten kiertämistarkoituksesta kuuluu viranomaiselle. Oleskeluluvan hakijan hakemushistoria ja avioliiton solmiminen pian käännyttämispäätöksen jälkeen olivat sellaisia objektiivisia seikkoja, joiden perusteella Maahanmuuttovirastolla on päätöksentekohetkellä ollut perusteltua aihetta epäillä, että hakija oli solminut avioliiton tarkoituksenaan maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Jos viranomainen on osoittanut, että on perusteltua aihetta epäillä niin sanottua lumeavioliittoa, oleskeluluvan hakijan on osoitettava epäily aiheettomaksi. Perhe-elämän suoja edellyttää, että avioliiton aitoutta ei arvioida pelkästään sen tilanteen perusteella, joka on vallinnut Maahanmuuttoviraston päättäessä oleskeluvasta, vaan on arvioitava myös perhe-elämän myöhempää kehitystä.

Oleskeluluvan hakija ja hänen puolisonsa olivat hallinto-oikeudessa toimitetussa suullisessa käsittelyssä osoittaneet, että he asuvat vakituisesti yhdessä ja tekevät pariskuntana arkielämään kuuluvia asioita yhdessä. Tähän nähden hakijan oleskelulupahakemusta ei tullut hylätä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämistä varten.

Ulkomaalaislaki 36 § 2 momentti, 37 § 1 momentti, 50 § 1 momentti ja 66 a §

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 18.12.2015 nro 15/1746/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 16.6.2014 hylännyt A:n (jäljempänä myös hakija) perhesiteen perusteella tekemän oleskelulupahakemuksen, päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Gambiaan ja määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi. Perheenkokoaja B on A:n aviopuoliso, joka on Suomen kansalainen.

Maahanmuuttovirasto on selostanut soveltamansa oikeusohjeet ja asian tosiseikat ja lausunut johtopäätöksinään seuraavaa:

Perustelut oleskeluluvan epäämiselle

(– –)

Hakija on ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukainen perheenjäsen.

Oleskelulupaa ei myönnetä, koska on perusteltua aihetta epäillä, että hakijan tarkoituksena on maahantuloa koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla. Hakija ja perheenkokoaja ovat kertoneet tapaamisistaan, seurustelustaan sekä yhteiselämästään yhtenevästi. Asiaan liittyy kuitenkin seikkoja, joiden perusteella on syytä epäillä, että hakija ei ole solminut avioliittoa tarkoituksenaan viettää yhteistä perhe-elämää perheenkokoajan kanssa.

Hakijan aikaisempien oleskelulupahakemusten perusteella voidaan katsoa, että hakijan pääasiallisena tarkoituksena on muuttaa Suomeen, koska hakijan isä perheineen asuu Suomessa. Hakijan ja perheenkokoajan välinen ikäero on 22 vuotta. Lisäksi hakija ja perheenkokoaja ovat solmineet avioliiton hyvin pian kielteisen oleskelulupa- ja käännyttämispäätöksen tiedoksisaannista. Edellä mainittu huomioon ottaen on perusteltua aihetta epäillä, että hakijan ja perheenkokoajan avioliitto on solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, koska puolisoiden välillä ei ole sopimuksen suojaamaa riittävän läheistä, tosiasiallista perhe-elämää.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä.

Perustelut käännyttämiselle ja maahantulokieltoon määräämiselle

(– –)

Hakija käännytetään ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin perusteella kotimaahansa Gambiaan, koska hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa, jota oleskelun jatkaminen edellyttäisi.

Hakijalle ei määrätä ulkomaalaislain 147 a §:n 1 momentin mukaista aikaa vapaaehtoiselle paluulle, koska oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta.

Koska vapaaehtoisen paluun aikaa ei anneta, hakija määrätään ulkomaalaislain 150 §:n mukaiseen maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi. Maahantulokiellon pituutta arvioitaessa on otettu huomioon perhesiteet.

Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioitavia seikkoja, jotka olisivat käännyttämisperustetta painavampia.

Hakija voidaan käännyttää kotimaahansa Gambiaan ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa suullisen käsittelyn, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavat säännökset ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakija on saapunut Suomeen Suomen Abujan edustuston myöntämällä viisumilla 2.10.2012. Viisumi on myönnetty ajalle 25.9.2012–24.12.2012. Kutsujana viisumissa on ollut hakijan Suomessa asuva isä. Ennen Suomeen saapumistaan hakijalle on haettu oleskelulupaa Suomessa asuvan isänsä perheenjäsenenä kahdesti vuosina 2003 ja 2007 sekä nykyisen Suomessa oleskelun aikana hänen isänsä muuna omaisena 14.12.2012. Kyseiset hakemukset sekä vuosina 2003 ja 2007 tehtyjä päätöksiä koskevat valitukset on kaikki hylätty. Maahanmuuttovirasto on hylännyt 14.12.2012 tehdyn hakemuksen päätöksellään 22.8.2013 ja päätös on annettu tiedoksi hakijalle 2.9.2013. Päätöksestä ei ole valitettu.

Hallinto-oikeudessa pidetyssä suullisessa käsittelyssä 29.10.2015 valittajat muun ohella kertoivat, että he tapasivat ensimmäisen kerran joulukuussa 2012 ravintolassa ja samana iltana he vaihtoivat puhelinnumeroita. Valittaja on syntynyt vuonna 1988 ja perheenkokoaja vuonna 1966.

Perheenkokoaja B kertoi suullisessa käsittelyssä, että hakija otti häneen ensin yhteyttä, mutta hän ei vastannut ensimmäisiin yhteydenottoihin. Tämän jälkeen yhteydenpito alkoi pikkuhiljaa puhelimitse. Perheenkokoajan tilanteeseen vaikuttivat hänen vuorotyönsä ja poikansa, jolta hänen piti alussa salailla asiaa. Perheenkokoajan mukaan avioliitosta alettiin keskustella heinäkuussa 2013 ja puolisot miettivät asiaa yhdessä. Hakija sanoi perheenkokoajalle, että hän ei uskonnollisesta vakaumuksestaan johtuen voi asua perheenkokoajan kanssa, jos he eivät ole naimisissa. Päätös avioitumisesta tehtiin yhdessä.

Hakija A kertoi suullisessa käsittelyssä, että ensitapaamisen jälkeen he keskustelivat puhelimitse, chattailivat ja tapasivat viikonloppuisin perheenkokoajan kotona. Hakijan mukaan he olivat alkaneet suunnitella avioitumista jo ennen kuin he saivat 2.9.2013 tiedoksi kielteisen päätöksen poliisilta. Aloite avioitumisesta tehtiin yhdessä. Molempien valittajien kertoman mukaan he eivät asuneet ennen avioliittoa virallisesti yhdessä. Hakija asui isänsä luona, mutta vietti öitä perheen­kokoajan luona.

Todistajana kuultu C kertoi muun ohessa, että tapasi B:n ensimmäistä kertaa ennen avioliiton solmimista, mutta tutustui tähän paremmin vuonna 2014. Avioliitto on ollut hänen mukaansa valittajien oma ajatus ja hänen poikansa on löytänyt puolisonsa itse. Valittajat käyvät hänen kotonaan kerran kuukaudessa ja poika lisäksi oman halunsa mukaan.

Todistajana kuultu D kertoi tavanneensa A:n ensimmäistä kertaa kesäkuussa 2013 ja kuulleensa hänestä siskoltaan B:ltä helmi-maaliskuussa samana vuonna. Hän tapaa A:ta joka kerta kun käy siskonsa luona. Valittajat laittavat yhdessä ruokaa ja osoittavat todistajan mukaan kiusaantuneisuuteen asti läheisyyttä toisilleen. Valittajat ovat hänen mielestään eurooppalaisittain ajatellen tiiviisti yhdessä.

Todistajana kuultu E kertoi asuvansa valittajien naapurissa ja tuntevansa B:n jo 14 vuoden ajalta. Todistajan mukaan valittajat tekevät asioita yhdessä ja käyvät yhdessä eri paikoissa, kuten rannalla, Korkeasaaressa tai A:n jalkapallo-otteluissa. He siivoavat yhdessä ja A laittaa kotona usein ruokaa. Puolisoiden luona käy todistajan mukaan paljon molempien sukulaisia ja ystäviä. Todistajan mukaan A muutti puolisonsa luokse pysyvästi häiden jälkeen syyskuussa 2013. Tätä ennen hän asui isänsä luona, mutta vietti paljon aikaa puolisonsa asunnossa. Todistaja kertoi olleensa paikalla, kun puolisot alkoivat puhua avioliitosta kesällä 2013. Valittajat kertoivat tuolloin, että ovat ajatelleet avioitumista, koska muslimit eivät voi asua saman katon alla, jos he eivät ole avioliitossa, ja siksi, että he rakastavat niin paljon toisiaan. Todistajan mukaan valittajien rakkaus näkyy heidän läheisyydessään sekä siinä, että he suukottelevat toisiaan ja kulkevat käsikädessä.

Väestötietojärjestelmän tietojen mukaan hakija on asunut samassa osoitteessa perheenkokoajan kanssa 19.11.2013 alkaen. Oleskelulupahakemuksen hakija on jättänyt 14.11.2013.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajien ja todistajien kertomusten perusteella asiassa ei ole syytä epäillä, etteivätkö valittajat asuisi yhdessä. Todistajina kuultujen D:n ja E:n kertomusten perusteella he viettävät aikaa ja tekevät tavallisia arkiaskareita yhdessä sekä osoittavat rakkautta toisilleen. Nämä seikat puhuvat avioliiton aitouden puolesta. Hakija on saanut 90 vuorokauden viisumin Suomeen ajalle 25.9.2012–24.12.2012 ja hän on saapunut Suomeen 2.10.2012. Hakijalle on haettu kolme kertaa oleskelulupaa, joista viimeisin hakemus on laitettu vireille Suomessa 14.12.2012 perusteena perheside hakijan isään. Maahanmuuttovirasto on 22.8.2013 hylännyt hakemuksen. Hakija on saanut tiedon kielteisestä päätöksestä 2.9.2013. Hakija ja perheenkokoaja ovat tavanneet joulukuussa 2012 ja he ovat kesällä 2013 päättäneet solmia avioliiton, joka on solmittu 20.9.2013. He ovat tavanneet ajankohtana, jolloin jo kaksi kielteistä oleskelulupapäätöstä saaneen hakijan viisumi on ollut umpeutumassa. Hakija on asiassa saadun selvityksen mukaan ollut perheenkokoajaa aloitteellisempi seurustelusuhteen alussa ja heidän avioliittonsa on solmittu verrattain lyhyen tuttavuuden jälkeen. Vaikka avioliiton solmimisen on kerrottu johtuneen osaltaan hakijan vakaumukseen liittyvistä syistä ja asiasta on kerrottu keskustellun jo kesällä 2013, ajoittuu avioituminen ajankohtaan, jolloin hakija on saanut tiedoksi kielteisen päätöksen jo kolmanteen oleskelulupahakemukseensa.

Edellä todettuihin seikkoihin nähden hallinto-oikeus toteaa, että perheenkokoajan motiivien aitoutta tässä asiassa ei ole aihetta epäillä. Kun kuitenkin otetaan huomioon edellä todetut seikat kokonaisuudessaan sekä lisäksi se, että puolisot ovat keskenään hyvin erilaisessa elämänvaiheessa, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on perusteltua aihetta epäillä hakijan solmineen avioliiton maahantuloa koskevien säännösten kiertämiseksi. Tähän nähden hakija on voitu määrätä käännytettäväksi kotimaahansa Gambiaan ja hänelle on voitu määrätä kahden vuoden mittainen maahantulokielto. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät hakijan käännyttäminen tai hänelle määrätty maahantulokielto puutu kohtuuttomasti sukulaisia Suomessa omaavan hakijan oikeuksiin, kun otetaan huomioon siteiden luonne sekä määrätyn maahantulokiellon pituus.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 36 § 2 momentti, 37 § 1 momentti, 50 § 1 momentti, 66 a §, 146 §, 147 §, 148 § ja 150 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirpa Tammisalo (eri mieltä), Virpi Ikkelä ja Hanna Lähdeniemi. Esittelijä Sampo Löf-Rezessy (eriävä mielipide).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B (jäljempänä myös valittajat) ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. He ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämiseksi. Käännyttämispäätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely esitetyn näytön uudelleen arvioimiseksi.

Valittajat ovat esittäneet perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittajien tilanteessa ei ole mitään Euroopan unionin neuvoston 4.12.1997 antamassa päätöslauselmassa (97/C/382/01) mainittuja merkkejä maahantulosäännösten kiertämiseksi solmituista avioliitoista. Puolisot ovat osoittaneet asuneensa yhdessä usean vuoden ajan ja näyttäneet ympäristölleen lämpimät tunteensa toisiaan kohtaan. Avioliitto on solmittu yhteisestä päätöksestä täysin vapaaehtoisesti ja puolisot käyttävät yhteisenä kielenään suomea ja englantia. Puolisot tietävät toistensa taustat läpikotaisin eikä lumeavioliittoja ole historiassa. Valittajat ovat seurustelleet sekä asuneet osittain yhdessä useita kuukausia ennen naimisiin menoa ja he elävät täysin tavallista aviopuolisoiden arkea.

On totta, että alun perin A on halunnut Suomeen, koska hänen isänsäkin on oleskellut Suomessa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteivät maahan jäämisen syyt olisi voineet ajan kuluessa muuttua. Puolisoiden ikäero on suuri, mutta se ei vaikuta valittajien tunteisiin ja yhteisiin päämääriin. Puolisoiden välinen suurehko ikäero tai eri elämänvaiheet eivät ole millään tavalla poikkeuksellisia nykymaailmassa. Valittajat ovat uskottavasti selittäneet, että nopea avioituminen johtui nimenomaan A:n vakaumuksesta. Muslimin ei ole hyväksyttyä seurustella avioliiton ulkopuolella. Osittain avioitumisen ajankohtaan on varmastikin vaikuttanut myös aiempi kielteinen oleskelulupapäätös. Kun kysymyksessä on kuitenkin aito yhteiselämä ja rakkaussuhde, ei avioitumisen ajankohdalla ole merkitystä.

Osapuolet ovat viettäneet ainakin kahden ja puolen vuoden ajan kiinteää perhe-elämää asumalla samassa taloudessa ja jakamalla arkensa toistensa kanssa. Hallinto-oikeudessa esitetty henkilötodistelu osoittaa kiistatta avioliiton aitouden. On huomattavaa, että hallinto-oikeus päätyi asiaa ratkaistessaan äänestykseen. Vähemmistöön jääneet hallinto-oikeustuomari ja esittelijä olivat vakuuttuneet siitä, että osapuolten avioliitto on aito eikä sitä ole solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi.

Korkein hallinto-oikeus on 13.4.2016 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ovat vakiintuneen hallinto-oikeuskäytännön mukaisia sovellettaessa ulkomaalaislain 36 §:ää. Valittajat eivät ole tuoneet esiin mitään sellaisia seikkoja, joiden vuoksi asiaa olisi nyt arvioitava toisin. Suullisella käsittelyllä ei ole saatavissa sellaista olennaista lisäselvitystä, jolla olisi vaikutusta asian ratkaisuun.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen. Maahanmuuttovirasto ei ole lausunnossaan esittänyt mitään uutta. Tilannetta on näin ollen arvioitava siten kuin valituksessa on vaadittu. Avioliitto on todellinen eikä lumeliitto. Hallinto-oikeus on tulkinnut tilannetta väärin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämistä varten.

Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva pyyntö hylätään.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Hakija on avioliitossa Suomen kansalaisen kanssa. Suomessa asuvan Suomen kansalaisen aviopuolisolle myönnetään perhesiteen perusteella jatkuva oleskelulupa Suomessa tai ulkomailla haettuna. Lähtökohtana on näin ollen oleskeluluvan myöntäminen hakijalle, jos oleskeluluvan myöntämisen muut edellytykset ovat olemassa.

Asiassa on kysymys siitä, onko oleskelulupa voitu jättää myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla. Säännöksen mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Asiassa tulee myös arvioitavaksi, mikä merkitys on annettava sille selvitykselle, jota valittajat ovat esittäneet avioliitostaan hallinto-oikeudelle ja sittemmin korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

2. Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Ulkomaalaislain 50 §:n 1 momentin mukaan Suomessa asuvan Suomen kansalaisen perheenjäsenelle ja tämän alaikäiselle naimattomalle lapselle myönnetään perhesiteen perusteella jatkuva oleskelulupa Suomessa tai ulkomailla haettuna.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp s. 138) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 36 §:n 2 momentin osalta, että laiton maahanmuutto tarkoittaa yhä useammin laillisten maahantulokeinojen väärinkäyttöä. Esimerkiksi oleskelulupaa haetaan perusteella, joka ei vastaa maahantulon todellista tarkoitusta.

Ulkomaalaislain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 240/2009 vp) yleisperusteluissa todetaan, että maahantulosäännösten kiertämisen yleisimpiä muotoja perhesidetapauksissa ovat avioliiton solmiminen pelkästään oleskeluluvan saamiseksi ilman todellista tarkoitusta viettää perhe-elämää (niin sanotut lumeavioliitot) ja väärien tietojen antaminen oleskeluluvan saamiseksi.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Artiklan 2 kohdan mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

3. Muuta huomioon otettavaa aineistoa

Lumeavioliiton käsitettä ei ole määritelty kansallisessa lainsäädännössä tarkemmin kuin edellä on selostettu. Tähän nähden on hyödyllistä kiinnittää huomiota unionin oikeudesta ilmeneviin tulkintaohjeisiin.

Euroopan unionin neuvoston päätöslauselmassa, annettu 4 päivänä joulukuuta 1997, toimenpiteistä lumeavioliittojen estämiseksi (97/C 382/01) Euroopan unionin neuvosto on todennut muun muassa, että lumeavioliitot ovat keino kiertää kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevia sääntöjä ja että jäsenvaltioiden olisi tämän ilmiön torjumiseksi toteutettava vastaavat toimenpiteet tai jatkettava niiden toteuttamista.

Päätöslauselman kohdan 2 mukaan seikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa, että avioliitto on solmittu maahanmuuttosäännösten kiertämiseksi, ovat erityisesti:

- yhteiselämän puuttuminen,

- asianmukaisen osallistumisen puuttuminen avioliitosta johtuviin velvollisuuksiin,

- puolisot eivät ole kertaakaan tavanneet ennen avioliittoa,

- puolisot antavat ristiriitaisia henkilötietoja toisistaan (nimi, osoite, kansallisuus, työ), olosuhteista, joissa he ovat tutustuneet toisiinsa, tai muista heitä koskevista, luonteeltaan henkilökohtaisista keskeisistä tiedoista,

- aviopuolisot eivät puhu kieltä, jota molemmat ymmärtävät,

- avioliiton solmimista varten on maksettu rahasumma (– –),

- toisen puolison tai molempien puolisoiden henkilöhistoriassa on merkintöjä aikaisemmista lumeavioliitoista tai oleskeluun liittyy poikkeuksellisia seikkoja.

Taustaselvityksenä lumeavioliitoista voidaan kiinnittää huomiota myös 29 päivänä huhtikuuta 2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/38/EY tarkoitukseen, vaikka sitä ei sovelletakaan nyt kysymyksessä olevaan tapaukseen sen vuoksi, että se koskee Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Lisäksi voidaan kiinnittää huomiota Euroopan yhteisöjen komission tiedonantoon Euroopan parlamentille ja neuvostolle edellä mainitun direktiivin täytäntöönpanon ja soveltamisen parantamisesta (KOM(2009) 313 lopullinen), jossa todetaan muun muassa seuraavaa:

Direktiivin johdanto-osan 28 kappaleen mukaan lumeavioliitolla tarkoitetaan avioliittoa, joka on solmittu pelkästään direktiivissä tarkoitetun vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan oikeuden saamiseksi silloin, kun kyseinen henkilö ei muutoin olisi saanut tätä oikeutta. Avioliittoa ei voida katsoa lumeavioliitoksi vain siksi, että sen ansiosta henkilö saa maahanmuuttoon liittyvää tai mitä tahansa muuta etua.

Tiedonannon mukaan jäsenvaltiot voivat määritellä ohjeelliset kriteerit, jotka osoittavat, että tapaukseen ei todennäköisesti liity unionin oikeuksien väärinkäyttöä:

- unionin kansalaisen puoliso, joka on kolmannen maan kansalainen, saisi helposti oleskeluoikeuden henkilökohtaisin perustein tai hän on jo aiemmin oleskellut laillisesti unionin kansalaisen kotijäsenvaltiossa,

- puolisot ovat olleet yhdessä jo kauan,

- puolisoilla on jo pitkään ollut yhteinen kotipaikka / he ovat asuneet samassa taloudessa,

- puolisot ovat jo tehneet vakavan pitkäaikaisen oikeudellisen/taloudellisen sitoumuksen, johon liittyy yhteisiä velvollisuuksia (esimerkiksi asuntolaina),

- avioliitto on kestänyt jo kauan.

Tiedonannossa korostetaan, että jäsenvaltiot eivät saa luottaa vain yhteen kriteeriin, vaan kaikki yksittäiseen tapaukseen liittyvät seikat on otettava asianmukaisesti huomioon ja että viranomaisten on kyettävä osoittamaan vakuuttavasti tosiseikat. Jos asianosaiset valittavat tapauksesta, kansallisten tuomioistuinten on varmistettava kussakin tapauksessa erikseen, että kyse on väärinkäytöstä. Tiedonannon mukaan todistustaakka lumeavioliitosta on jäsenvaltion viranomaisilla.

4. Asiassa saatu selvitys

Oleskeluluvan hakija on saapunut Suomeen kolmeksi kuukaudeksi myönnetyllä viisumilla lokakuussa 2012. Hänelle on haettu oleskelu­lupaa hänen Suomessa asuvan isänsä perheenjäsenenä vuosina 2003 ja 2007 sekä joulukuussa 2012. Hakemukset sekä vuosina 2003 ja 2007 tehtyjä hakemuksia koskevat valitukset on hylätty. Maahanmuuttoviraston päätös joulukuussa 2012 tehdystä hakemuksesta on annettu hakijalle tiedoksi 2.9.2013. Päätöksestä ei ole valitettu.

Aviopuolisot ovat tavanneet toisensa ensimmäisen kerran joulukuussa 2012 ravintolassa. He ovat kesällä 2013 päättäneet mennä naimisiin ja avioituneet 20.9.2013. He ovat asuneet väestötietojärjestelmän tietojen mukaan yhdessä 19.11.2013 alkaen. Hakija on syntynyt vuonna 1988 ja perheenkokoaja vuonna 1966.

Hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn, jossa on kuultu aviopuolisojen lisäksi hakijan isää, perheenkokoajan sisarta ja perheenkokoajan naapurissa asuvaa ystävää. Hallinto-oikeus on selostanut päätöksessään hakijan isän kertoneen, että puolisot käyvät hänen kotonaan kerran kuukaudessa. Perheenkokoajan sisar on kertonut, että hän tapaa hakijaa joka kerta kun hän käy siskonsa luona ja että puolisot laittavat yhdessä ruokaa ja osoittavat läheisyyttä toisilleen. Perheenkokoajan ystävä on kertonut, että puolisot tekevät asioita, käyvät eri paikoissa ja siivoavat yhdessä ja että hakija laittaa usein ruokaa kotona. Heidän luonaan käy paljon molempien sukulaisia ja ystäviä. Heidän rakkautensa näkyy heidän läheisyydessään sekä siinä, että he suukottelevat toisiaan ja kulkevat käsi kädessä.

Aviopuolisoiden mukaan heidän nopea avioitumisensa johtui hakijan uskonnollisesta vakaumuksesta. Valituksessaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen puolisot ovat kuitenkin todenneet, että ajankohtaan on varmastikin vaikuttanut myös hakijan aikaisempaan hakemukseensa saama kielteinen oleskelulupapäätös.

5. Oikeudellinen arviointi

5.1 Arvioinnin lähtökohdat

Avioliitto muodostaa olettaman siitä, että hakijalle myönnetään oleskelulupa perhesiteen perusteella. Oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä muun ohessa, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Viranomaisen on osoitettava epäilylle objektiivisesti arvioitavissa olevat perusteet.

Jos viranomainen osoittaa, että on perusteltua aihetta epäillä lumeavioliittoa, oleskeluluvan hakijan puolestaan on osoitettava epäily aiheettomaksi.

Avioliittoon perustuvan oleskelulupahakemuksen hylkääminen ja hakijan maasta poistaminen johtavat siihen, että puolisot joutuvat eroon toisistaan. Tästä syystä perhe-elämän suoja edellyttää, että avioliiton aitoutta ei arvioida pelkästään sen tilanteen perusteella, joka on vallinnut Maahanmuuttoviraston päättäessä oleskeluluvasta, vaan on arvioitava myös perhe-elämän myöhempää kehitystä.

Avioliiton aitoutta arvioitaessa on otettava huomioon se, että viranomaisella on mahdollisuus tarkastella oleskeluluvan edellytysten olemassaoloa uudestaan siinä vaiheessa, kun se harkitsee jatkoluvan myöntämistä. Jos oleskeluluvan edellytyksiä ei ole tuolloin olemassa, jatkolupaa ei myönnetä. Lisäksi määräaikainen oleskelulupa voidaan ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin mukaan peruuttaa, jos niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, ei enää ole olemassa.

Jos oleskeluluvan hakija pystyy osoittamaan, että aviopuolisot ovat viettäneet ja edelleen viettävät tosiasiallista perhe-elämää, avioliittoa ei ole pidettävä lumeavioliittona. Tuossa tapauksessa sille, onko avioliiton solmimishetkellä vallinneiden olosuhteiden perusteella vaikuttanut siltä, että avioliitto on solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi, ei ole enää annettava ratkaisevaa merkitystä.

5.2 Tosiseikkojen arviointi ja johtopäätökset

Nyt esillä olevassa asiassa hakija oli ennen avioliittoa hakenut kolmesti oleskelulupaa isänsä perheenjäsenenä, mutta hakemukset olivat tulleet hylätyiksi. Avioliitto on solmittu noin yhdeksän kuukautta puolisoiden ensimmäisen tapaamisen jälkeen ja alle kolmen viikon kuluttua siitä, kun hakija on saanut päätöksen viimeisen oleskelulupahakemuksensa hylkäämisestä ja käännyttämisestä tiedokseen.

Edellä mainittujen tosiseikkojen perusteella Maahanmuuttovirasto on voinut arvioida, että asiassa on perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa koskevien säännösten kiertäminen. Sitä vastoin aviopuolisoiden ikäero ei ole sellainen tosiseikka, joka sellaisenaan tukisi epäilyä. Maahanmuuttoviraston päätöksen aikaan asiassa ei ollut ainakaan vahvasti epäilyjä poistavia seikkoja varsinkin, kun otetaan huomioon, että avioliiton solmimista oli hakijan puolelta kiirehditty.

Tekijät, jotka voivat viitata säännösten kiertämisen tarkoitukseen, osoittavat vasta, että avioliiton olosuhteita on perusteltua tarkastella lähemmin. Tällaiset tekijät eivät voi osoittaa lopullisesti, että avioliitto olisi solmittu maahantulosäännösten kiertämisen tarkoituksessa.

Hallinto-oikeudessa toimitetussa suullisessa käsittelyssä kuultujen todistajien kertomusten mukaan puolisot viettävät aikaa yhdessä ja tekevät tavallisia arkiaskareita yhdessä, osoittavat toisilleen läheisyyttä sekä tapaavat toistensa sukulaisia ja ystäviä. Puolisot olivat tuohon mennessä tunteneet toisensa vajaat kaksi vuotta ja asuneet yhdessä runsaan vuoden. Puolisoiden avioliitto on nyt kestänyt noin kolme vuotta ja he ovat asuneet yhdessä lähes saman ajan.

Edellä mainitulla perusteella valittajat ovat osoittaneet, että he asuvat vakituisesti yhdessä ja tekevät pariskuntana arkielämään kuuluvia asioita yhdessä. Tähän nähden asiassa ei ole perusteltua syytä epäillä, että avioliitto olisi solmittu muussa tarkoituksessa kuin tosiasiallisen perhe-elämän viettämiseksi.

Asiassa ei siten ole perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen, eikä hakijan oleskelulupahakemusta ole tullut hylätä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla. Näin ollen hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämistä varten.

6. Suullisesta käsittelystä

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallinto-oikeus on jo toimittanut asiassa suullisen käsittelyn. Kun lisäksi otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko oleskeluoikeuden epääminen toissijaisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen Irakin kansalaisen vanhemmilta ulkomaalaislain 115 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta muun ohella sen vuoksi, että asianomaisten oli Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ulkomaalaislain 115 §:n tarkoituksena oli mahdollistaa ydinperhettä laajemman perheyksikön olemassaolon jatkuminen Suomessa. Jotta perheenkokoajan ja oleskeluluvan hakijoiden tarkoituksena voitiin katsoa olevan kiinteän perhe-elämän jatkaminen, heidän oli täytynyt asua vakiintuneesti yhdessä jo lähtömaassaan ja oleskelulupaa oli haettava sen vuoksi, ettei perheyhteys katkeaisi. Olosuhteiden tuli olla sellaiset, että yhdessä asumisen voitiin olettaa jatkuvan täällä. Perheen kokoonpanon tuli lähtökohtaisesti pysyä ennallaan, eikä kiinteän perhe-elämän jatkamisesta ollut kyse esimerkiksi silloin, kun perheenkokoaja oli oleskeluluvan hakijoiden luota lähdettyään perustanut uuden perheen.

Jos todettiin, että asianomaisten tarkoituksena oli aikaisemmin vietetyn kiinteän perhe-elämän jatkaminen Suomessa, oli vielä arvioitava, oliko oleskeluluvan epääminen sen vuoksi kohtuutonta. Epäämistä ei ollut pidettävä kohtuuttomana, jos perheenkokoajan maasta muuttaminen oli ollut vapaaehtoista, harkittua ja suunnitelmallista, koska siinä tapauksessa perheenkokoaja ja oleskeluluvan hakijat olivat voineet ottaa huomioon sen, että heidän kiinteä perhe-elämänsä katkeaa. Epäämistä ei ollut pidettävä kohtuuttomana myöskään, jos oleskeluluvan hakijat eivät olleet hakeneet oleskelulupaa viipymättä perheenkokoajan saatua oleskeluluvan, koska silloin asianomaisten voitiin katsoa hyväksyneen sen, että kiinteä perhe-elämä oli katkennut. Arvioinnissa oli myös merkitystä hakijoiden olosuhteilla kotimaassa.

Perheenkokoaja oli asunut oleskelulupaa hakeneiden vanhempiensa kanssa koko elämänsä ja myös avioitumisensa jälkeen siihen saakka, kun hän oli lähtenyt Suomeen. Ei ollut syytä epäillä, etteikö perheenkokoajan, hänen vaimonsa ja lastensa sekä oleskeluluvan hakijoiden tarkoitus olisi jatkaa yhdessä asumistaan Suomessa. Asianomaisten tarkoituksena oli katsottava olevan aikaisemmin viettämänsä kiinteän perhe-elämän jatkaminen Suomessa. Koska perheenkokoaja ei ollut voinut palata kotimaahansa, hänen ja hänen vanhempiensa välisen perhe-elämän ei ollut katsottava päättyneen vapaaehtoisesti. Perheenkokoajan vanhempien oli katsottava hakeneen oleskelulupaa viipymättä. Näin ollen ja kun otettiin vielä huomioon se, että perheenkokoajan vanhemmilla ei ollut enää sukulaisia kotipaikassaan ja heidän oli kertomansa mukaan muutettava säännöllisin väliajoin asunnosta toiseen, oleskeluluvan epäämistä oli pidettävä ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana. Vanhemmille oli myönnettävä oleskeluluvat ulkomaalaislain 115 §:n nojalla.

Ulkomaalaislaki 115 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 20.5.2016 nro 16/0221/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 2.7.2015 hylännyt Irakin kansalaisten valittajan isän A:n ja valittajan äidin B:n oleskelulupahakemukset. Hakemusten perusteena on ollut sukulaisuus valittajaan, joka on heidän Suomessa asuva täysi-ikäinen poikansa.

Maahanmuuttovirasto on selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikat

Hakijat ovat perheenkokoajan vanhemmat. Perheenkokoajalle on myönnetty 18.6.2014 jatkuva (A) oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella päätöspäivämäärästä alkaen neljäksi vuodeksi. Perheenkokoajalla on Suomessa toissijainen suojeluasema.

Perheenkokoajan aviovaimo ja kaksi alaikäistä lasta ovat hakeneet oleskelulupaa Suomeen samanaikaisesti hakijoiden kanssa. Maahanmuuttovirasto on myöntänyt heille 16.6.2015 jatkuvat (A) oleskeluluvat Suomeen perhesiteen perusteella ajalle 16.6.2015–16.6.2016.

Hakijat ovat kertoneet olevansa eläkkeellä. Kertomansa mukaan he ovat asuneet Bagdadissa koko ajan yhdessä perheenkokoajan sekä hänen vaimonsa ja lastensa kanssa siihen saakka, kunnes perheenkokoaja on lähtenyt pois kotimaasta. Kertomansa mukaan hakijoiden olisi tarkoitus asua myös Suomessa poikansa ja hänen perheensä kanssa. Hakijat ovat kertoneet olevansa riippuvaisia perheenkokoajasta, koska he ovat vanhoja eivätkä pärjää ilman perheenkokoajan tukea ja apua. Hakijoiden kertoman mukaan perheenkokoaja tukee heitä taloudellisesti. Kertomansa mukaan asianosaiset pitävät toisiinsa yhteyttä puhelimitse ja internetin välityksellä. Perheenkokoajan isä on kertonut, että hänellä on verenpainetta ja vatsahaava, minkä lisäksi hänellä on ollut kaksi silmäleikkausta. Hän on kertonut saaneensa Irakissa hoitoa sairauksiinsa. Perheenkokoajan äiti on kertonut, että hänellä on verenpainetta ja silmäsairaus.

Perheenkokoaja on kertonut, että hänellä on yksi veli, joka asuu Ruotsissa ja on Ruotsin kansalainen. Perheenkokoajan kertoman mukaan perheellä on sukulaisia Bagdadissa, mutta perheellä ei ole vahvoja suhteita heidän kanssaan. Perheenkokoajan mukaan hakijoiden ja perheenkokoajan välillä on vahvat sosiaalisuhteet ja hakijat ovat hänestä riippuvaisia psyykkisesti ja taloudellisesti. Kertomansa mukaan perheenkokoaja on auttanut hakijoita taloudellisesti. Perheenkokoajan mukaan hakijoilla on verenpainetta ja lääkkeitä ja heidän terveystilanteensa on vakaa. Perheenkokoajan kertoman mukaan perheen tilanne Irakissa on vaarallinen ja perhe pelkää terroristien tulevan surmaamaan heidät, mikä on vaikuttanut asianosaisten psyykkiseen vointiin.

Johtopäätökset

Vaikka hakijoiden on tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää perheenkokoajan kanssa Suomessa, oleskeluluvan epääminen ei ole kohtuutonta. Hakijat ovat asuneet koko ikänsä Irakissa ja heillä on Bagdadissa koti, jossa he voivat jatkaa asumistaan. He saavat Irakissa tarvitsemaansa hoitoa mahdollisiin terveysongelmiinsa. Hakijoilla on sukulaisia Bagdadissa, ja asiakirjoista ilmenee, että myös perheenkokoajan vaimon vanhemmat ovat Irakissa.

Oleskelulupaa ei myönnetä, koska hakijat eivät ole sillä tavalla riippuvaisia Suomessa asuvasta perheenkokoajasta, että he eivät voisi kohtuudella jatkaa elämistään kotimaassaan.

Hakijoiden kotimaassa on mahdollista palkata ulkopuolista apua, jos hakijat eivät pärjää kotona yksin. Pelkkä taloudellinen riippuvuus ei ole peruste oleskeluluvan myöntämiselle. Perheenkokoaja voi tukea hakijoita taloudellisesti asuinmaahan.

Hakijoiden kotimaassa vallitsevat olosuhteet, hakijoiden siellä mahdollisesti kokemat ongelmat, perheenkokoajan huoli hakijoista ja sukulaisten halu asua lähellä toisiaan eivät ole sellaisia ulkomaalaislaissa tarkoitettuja seikkoja, joiden nojalla ydinperheen ulkopuoliselle omaiselle myönnettäisiin oleskelulupa perhesiteen perusteella.

Yleisen elämänkokemuksen perusteella kotimaastaan Suomeen muuttaneen perheenkokoajan on muuttaessaan pitänyt tietää, että kotimaahan jäänyt omainen mahdollisesti tarvitsee ikääntymisestä johtuen jossain vaiheessa ulkopuolista apua.

Ikääntyminen ja siitä johtuvat sairaudet eivät ole sellaisia olennaisia muutoksia, joiden perusteella hakijat eivät voisi kohtuudella jatkaa elämistään kotimaassaan.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, koska omaisten välillä ei ole sopimuksen suojaamaa riittävän läheistä, tosiasiallista perhe-elämää. Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa säännökset ja asiassa saadun selvityksen ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakijoiden ei voida esitetyn selvityksen perusteella katsoa olevan ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetulla tavalla täysin riippuvaisia perheenkokoajasta. Taloudellinen riippuvuus ei sellaisenaan muodosta laissa tarkoitettua täyttä riippuvuutta. Ikääntyminen ja siitä johtuvat sairaudet eivät ole sellaisia seikkoja, joiden perusteella hakijat eivät voisi kohtuudella jatkaa elämäänsä Bagdadissa tai jotka muodostaisivat laissa tarkoitetun riippuvuussuhteen. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hakijoiden terveystilanne on vakaa ja he saavat sairaanhoitoa Irakissa. Lisäksi asiakirjoista ilmenee, että hakijoilla on sukua Bagdadissa ja myös perheenkokoajan vaimon vanhemmat ovat siellä. Perheenkokoaja voi tukea hakijoita Suomesta käsin. Hallinto-oikeus katsoo kuten Maahanmuuttovirastokin, että näissä olosuhteissa hakijoiden oleskeluluvan epääminen ei ole kohtuutonta.

Ulkomaalaislain 66 a § ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Hakijat ovat asuneet koko elämänsä Irakissa ja heidän kiinteät siteensä ovat perheenkokoajaa, hänen perhettään, ja veljeään lukuun ottamatta Irakissa. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Hakkarainen ja Hanna Lähdeniemi. Esittelijä Minna Miettinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja oleskeluluvan hakijoille myönnetään oleskeluluvat.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hakijat ovat asuneet samassa taloudessa perheenkokoajan kanssa aina perheenkokoajan poismuuttoon asti. Perheenkokoajan poismuutto on johtunut hänen henkeensä ja terveyteensä kohdistuvasta uhasta. Vaikka perheenkokoaja olisi tiedostanut, että vanhemmat tulevat ikääntymisestään johtuen jossain vaiheessa tarvitsemaan ulkopuolista apua, hänen on täytynyt oman turvallisuutensa vuoksi jättää vanhempansa ja hakea suojelua toisesta maasta.

Perheenkokoaja ei ole lopettanut kiinteän perhe-elämän viettämistä yhdessä vanhempiensa kanssa, vaikka on ollut pakotettu lähtemään kotimaastaan. Yhteys on säilynyt päivittäisenä yhteydenpitona iäkkäisiin vanhempiin, minkä lisäksi perheenkokoaja on pyrkinyt auttamaan heitä taloudellisesti.

Perheenkokoajan varat eivät riitä ulkopuolisen avun palkkaamiseen hakijoille Irakissa, eikä hakijoilla ole mahdollisuutta palkata apua myöskään itse. Hakijoiden on myös oman turvallisuutensa vuoksi pakko muuttaa asuinpaikkaansa säännöllisin väliajoin, mikä vaikeuttaa avun palkkaamista. Hakijat ovat myös täysin riippuvaisia perheenkokoajasta ja hänen perheestään, joka on saanut oleskeluluvan Suomeen. Tähän asti asunnon vaihdoissa Irakissa on auttanut perheenkokoajan vaimo, joka on jäänyt asumaan perheenkokoajan vanhempien kanssa Irakiin. Nyt perheenkokoajan vaimo ja lapset eivät enää asu Irakissa. Asuntojen vaihto avustettunakin on vaikuttanut hakijoiden psyykkiseen vointiin.

Perheenkokoajan vaimon vanhemmat, jotka olivat aikaisemmin Bagdadissa, ovat paenneet Turkkiin. Perheenkokoajan vanhemmat ovat vailla lähiomaisia Irakissa. Hakijat ovat täysin riippuvaisia perheenkokoajasta.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. Valittajan ja hakijoiden välisen kiinteän perhe-elämän voidaan katsoa katkenneen valittajan solmittua avioliiton 3.2.2011 puolisonsa kanssa ennen Suomeen tuloaan ja muodostettuaan näin oman perheen, jonka kanssa hän viettää kiinteää perhe-elämää. Perheenkokoajan vaimon vanhempien Turkkiin muutosta ei ole esitetty selvitystä, kuten todistusta oleskelusta Turkista tai turvapaikkahakemusta. Näin ollen heidän Irakista poistumisestaan ei voida varmistua. Turvapaikan hakeminen ei ole mahdollista ulkomailta käsin.

Valittaja on antanut vastaselityksen. Perheenkokoajan perhe ei ole muuttunut, vaikka perheenkokoaja on mennyt naimisiin. Hän ei ole lakannut pitämästä vanhempiaan perheenään. Hänen kulttuurissaan perheen käsite on laajempi kuin Suomessa. Perhe-elämä ei ole missään vaiheessa katkennut, vaan yhteistä perhe-elämää on vietetty perheessä, johon on naimisiinmenon jälkeen liittynyt myös miniä. Perheenkokoajalla on velvollisuus pitää huolta omista vanhemmistaan. Perheenkokoajan puolison vanhemmat ovat lähteneet Turkkiin. Tilanne Turkissa pakolaisalueilla on kaoottinen, eikä asiakirjojen hankkiminen ole yksinkertaista. Hakijat ovat sen verran iäkkäitä ja huonokuntoisia, etteivät he kykene muuttamaan kokonaan toiselle alueelle. He ovat hengenvaarassa. Inhimillisten syiden vuoksi heidän on saatava oleskelulupa Suomeen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle oleskelulupien myöntämiseksi.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 115 §:n 1 momentin (323/2009) mukaan oleskelulupa myönnetään pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen muulle omaiselle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta perheenkokoajasta. Pykälän 2 momentin (301/2004) mukaan oleskeluluvan myöntäminen ei edellytä, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu.

Ulkomaalaislain 115 §:n 1 momentin (323/2009) tulkinnassa voidaan ottaa huomioon kumotun vuoden 1991 ulkomaalaislain (378/1991) 18 c §:n (537/1999) 3 momentin perustelut. Ulkomaalaislain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 50/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 18 c §:n 3 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 3 momentissa ehdotetaan, että myös ydinperheen ulkopuoliset omaiset voisivat saada oleskeluluvan.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla edellyttää tosiasiallista kiinteää perhe-elämää suojeltavan. Yleensä tällöin on kyseessä ydinperhe, mutta poikkeuksellisesti myös ydinperheen ulkopuolisten henkilöiden kesken voi vallita 8 artiklassa mainittu perhe-elämä. Tätä suhdetta ei aina välttämättä voida kuvata täydeksi riippuvuudeksi. Sen vuoksi tällainen tilanne vaatii erillistä mainintaa 3 momentin poikkeussäännöksessä.

Momentin soveltamisessa ei edellytettäisi selvitystä turvatusta toimeentulosta. Sen sijaan yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvat taikka muut painavat syyt, jotka puhuvat oleskeluluvan myöntämistä vastaan, tulee ottaa huomioon. Pykälän 1 momentin myönnetään sanamuodosta eroavalla voidaan myöntää sanamuodolla ilmaistaan tarkoitus, että viranomainen voisi 1 momentissa mainittuja tapauksia vapaammin ottaa harkinnassaan tällaisia tekijöitä huomioon. Momentissa tarkoitetussa tilanteessa edellytetään lisäksi, että oleskeluluvan epääminen olisi kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet huomioiden kohtuutonta. Säännöstä, jonka perusteella ydinperheen ulkopuolinen lähiomainen voisi ilman toimeentuloedellytystä muuttaa Suomeen, olisi tulkittava suppeasti. Tarkoitus on edelleen soveltaa Suomessa suomalaista perhekäsitettä ja vain poikkeuksellisesti myöntää harkinnan perusteella oleskelulupia kiinteään perhe-elämään perustuen.

Jotta henkilön katsottaisiin olevan täysin riippuvainen jo Suomessa asuvasta perheenjäsenestään edellytettäisiin yleensä, että he ovat aiemmin asuneet samassa taloudessa ja että pakottavat syyt ovat johtaneet erilleen muuttamiseen ja toiseksi, että heidän keskinäinen riippuvuutensa on jatkunut toisen osapuolen ollessa Suomessa. Jos asianomaiset eivät ole aikaisemmin asuneet yhteistaloudessa edellytetään, että olosuhteissa on tapahtunut olennainen muutos hakijan kohdalla, jonka vuoksi hänen ei voi enää kohtuudella edellyttää jatkavan elämistään yksin kotimaassaan. Riippuvuuden tulisi olla mahdollisen taloudellisen riippuvuuden lisäksi henkistä, sillä Suomessa jo asuva voi lähettää rahaa omaiselleen toiseen maahan. Täyteen riippuvuuteen voivat vaikuttaa esimerkiksi painavat sosiaaliset tai kulttuurisidonnaiset syyt, vaikea sairaus tai vakava vamma, joka osoitetaan asianmukaisesti esimerkiksi lääkärintodistuksella. Tässä momentissa tarkoitettu omainen voisi olla esimerkiksi täysi-ikäisen henkilön iäkäs vanhempi tai hyvin poikkeuksellisesti täysi-ikäinen naimaton sisarus. (– –)"

2. Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoaja on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua 13.1.2014. Hänelle on myönnetty 18.6.2014 jatkuva oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, ja hänellä on Suomessa toissijainen suojeluasema.

Perheenkokoajan vanhemmat ovat hakeneet oleskelulupaa 31.10.2014 Suomen Ankaran-edustustossa. Samaan aikaan ovat hakeneet oleskelulupaa perheenkokoajan vaimo ja kaksi alaikäistä lasta, joille on myönnetty jatkuvat oleskeluluvat Suomeen 16.6.2015.

Perheenkokoaja on syntynyt vuonna 1977, hänen isänsä vuonna 1939 ja hänen äitinsä vuonna 1942. Perheenkokoaja sekä hänen avioiduttuaan vuonna 2011 hänen vaimonsa ja vuosina 2012 ja 2014 syntyneet lapsensa ovat asuneet perheenkokoajan vanhempien kanssa samassa taloudessa Bagdadissa siihen saakka, kun ensin perheenkokoaja joulukuussa 2013 ja myöhemmin hänen vaimonsa ja lapsensa ovat lähteneet Suomeen. Perheenkokoajan vanhemmat ovat jääneet asumaan Bagdadiin.

Perheenkokoajan mukaan hänen vanhempansa ovat psyykkisesti ja taloudellisesti riippuvaisia hänestä. Perheenkokoaja tukee vanhempiaan taloudellisesti. Hän ja hänen vanhempansa pitävät yhteyttä puhelimitse ja internetin välityksellä. Perheenkokoajan isä on kertonut, että hänellä on verenpainetta ja vatsahaava ja hänelle on tehty kaksi silmäleikkausta. Isä on saanut sairaanhoitoa Irakissa. Perheenkokoajan äiti on kertonut, että hänellä on verenpainetta ja silmäsairaus. Perheenkokoajan mukaan hänen vanhempiensa terveystilanne on vakaa.

Perheenkokoajalla on veli, joka asuu Ruotsissa. Perheenkokoaja on kertonut, että perheellä ei ole enää sukulaisia Bagdadissa. Lisäksi perheenkokoaja on kertonut, että hänen vanhempiensa on muutettava turvallisuutensa vuoksi säännöllisin väliajoin.

3. Oikeudellinen arviointi

Perheenkokoajan vanhemmat ovat toissijaisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen perheenkokoajan ulkomaalaislain 115 §:n 1 momentissa tarkoitettuja muita omaisia. Heille on siten myönnettävä oleskelulupa, jos sen epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että heidän on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää perheenkokoajan kanssa tai että he ovat täysin riippuvaisia perheenkokoajasta.

Täyden riippuvuuden osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että esitetyn selvityksen perusteella perheenkokoajan vanhemmat ovat saaneet terveyden- ja sairaanhoitoa Irakissa. Heidän ei voida katsoa olevan täysin riippuvaisia juuri perheenkokoajasta terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvien tarpeidensa perusteella. Myöskään taloudellinen riippuvuus ei merkitse, että he olisivat täysin riippuvaisia perheenkokoajasta. Asunnon vaihtamista ja muuta tarvitsemaansa apua varten vanhemmille voidaan palkata ulkopuolista apua. Asianosaiset eivät ole siten osoittaneet seikkoja, joiden perusteella perheenkokoajan vanhempia voitaisiin pitää täysin riippuvaisina perheenkokoajasta.

Kiinteän perhe-elämän jatkamistarkoituksen osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkomaalaislain 115 §:n tarkoituksena on mahdollistaa ydinperhettä laajemman perheyksikön olemassaolon jatkuminen Suomessa. Jotta perheenkokoajan ja oleskeluluvan hakijoiden tarkoituksena voidaan katsoa olevan kiinteän perhe-elämän jatkaminen, heidän on täytynyt asua vakiintuneesti yhdessä jo lähtömaassaan ja oleskelulupaa on haettava sen vuoksi, ettei perheyhteys katkeaisi. Olosuhteiden tulee olla sellaiset, että yhdessä asumisen voidaan olettaa jatkuvan täällä. Perheen kokoonpanon tulee lähtökohtaisesti pysyä ennallaan, eikä kiinteän perhe-elämän jatkamisesta voi olla kyse esimerkiksi silloin, kun perheenkokoaja on oleskeluluvan hakijoiden luota lähdettyään perustanut uuden perheen.

Tässä asiassa perheenkokoaja on asunut oleskelulupaa hakeneiden vanhempiensa kanssa koko elämänsä siihen saakka, kun hän on lähtenyt Irakista Suomeen joulukuussa 2013. Koska he ovat asuneet yhdessä myös perheenkokoajan avioitumisen jälkeen, kiinteän perhe-elämän ei voida katsoa päättyneen sen vuoksi, että perheenkokoaja on solminut avioliiton ja hänen perheeseensä ovat liittyneet myös hänen vaimonsa ja sittemmin hänen lapsensa. Perheenkokoajan ja oleskeluluvan hakijoiden välinen kiinteä perhe-elämä on siten jatkunut perheenkokoajan Suomeen lähtöön saakka. Asiassa ei ole syytä epäillä, etteikö perheenkokoajan, hänen vaimonsa ja lastensa sekä oleskeluluvan hakijoina olevien vanhempiensa tarkoitus olisi jatkaa yhdessä asumistaan Suomessa. Perheenkokoajan ja hänen vanhempiensa tarkoituksena on edellä todetuista syistä katsottava olevan aikaisemmin viettämänsä kiinteän perhe-elämän jatkaminen Suomessa.

Kun on todettu, että asianomaisten tarkoituksena on aikaisemmin vietetyn kiinteän perhe-elämän jatkaminen Suomessa, on vielä arvioitava, onko oleskeluluvan epääminen sen vuoksi 115 §:ssä tarkoitetulla tavalla kohtuutonta. Epäämistä ei ole pidettävä kohtuuttomana, jos perheenkokoajan maasta muuttaminen on ollut vapaaehtoista, harkittua ja suunnitelmallista, koska siinä tapauksessa perheenkokoaja ja oleskeluluvan hakijat ovat voineet ottaa huomioon sen, että heidän kiinteä perhe-elämänsä katkeaa. Epäämistä ei ole pidettävä kohtuuttomana myöskään, jos oleskeluluvan hakijat eivät ole hakeneet oleskelulupaa viipymättä perheenkokoajan saatua oleskeluluvan, koska silloin asianomaisten voidaan katsoa hyväksyneen sen, että kiinteä perhe-elämä on katkennut. Arvioinnissa on myös merkitystä hakijoiden olosuhteilla kotimaassaan.

Perheenkokoajalle on myönnetty Suomessa toissijaista suojelua. Maahanmuuttovirasto on Bagdadin turvallisuustilannetta koskevan maatiedon huomioon ottaen katsonut, että hän olisi kotialueelleen palatessaan vaarassa kärsiä mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Koska perheenkokoaja ei ole voinut palata Irakiin, hänen ja hänen vanhempiensa välisen perhe-elämän ei ole katsottava päättyneen vapaaehtoisesti. Perheenkokoajan vanhemmat ovat hakeneet oleskelulupaa noin neljä kuukautta sen jälkeen, kun perheenkokoajalle on myönnetty oleskelulupa Suomeen, samaan aikaan perheenkokoajan vaimon ja lasten kanssa. Heidän on siten katsottava hakeneen oleskelulupaa viipymättä. Näin ollen ja kun otetaan vielä huomioon se, että perheenkokoajan vanhemmilla ei ole enää sukulaisia Bagdadissa ja heidän on kertomansa mukaan muutettava säännöllisin väliajoin asunnosta toiseen, oleskeluluvan epäämistä on pidettävä 115 §:ssä tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana.

Oleskeluluvan epääminen perheenkokoajan vanhemmilta olisi kohtuutonta sen vuoksi, että heidän on Suomessa tarkoitus jatkaa perheenkokoajan kanssa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää. Näin ollen vanhemmille on myönnettävä oleskeluluvat ulkomaalaislain 115 §:n nojalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Janne Aer, Petri Helander, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

A oli kotoisin Etiopiasta Oromian osavaltiosta, ja hän oli etniseltä taustaltaan oromo. Hän oli toiminut kotimaassaan opettajana. Hän oli kertonut turvapaikkapuhuttelussaan, että hänet oli vangittu vuonna 2004, kun hän oli osallistunut mielenosoituksen järjestämiseen, ja vankeudessa hänet oli pahoinpidelty ja häntä oli yritetty pakottaa kertomaan olevansa Oromia Liberation Front (OLF) -liikkeen jäsen. Myöhemmin A oli pyydetty kahdesti kuulusteluihin johtuen epäilystä OLF-ryhmään kuulumisesta. Vuoden 2014 tammikuussa valittajan opiskellessa yliopistossa hän oli osallistunut mielenosoitukseen Etiopian hallituksen Master Plan -suunnitelmaa vastaan. Hän oli tullut Suomeen opiskelemaan elokuussa 2014 ja hakenut turvapaikkaa maaliskuussa 2015. A oli kertonut hallinto-oikeudelle, että poliisi oli hänen Etiopian-matkansa aikana joulukuussa 2014 kuulustellut häntä osallistumisesta tammikuussa 2014 järjestettyyn mielenosoitukseen ja käyttänyt tuolloin häntä kohtaan väkivaltaa. A oli kertonut korkeimmalle hallinto-oikeudelle, että hän oli syyskuussa 2016 osallistunut Suomessa marssille, jossa osoitettiin mieltä Etiopian hallituksen toimia vastaan ja että hänen kuvansa on julkaistu tapahtumaa koskevassa uutisessa.

Asiassa oli otettava huomioon Maahanmuuttoviraston lausunnosta ilmenevä Etiopian oromoja koskeva tuore maatieto, jonka mukaan Etiopian viranomaiset olivat syyllistyneet vakaviin oikeudenloukkauksiin oromoja kohtaan marraskuun 2015 jälkeen, viranomaisväkivallan seurauksena oli kuollut satoja ihmisiä ja viranomaisten kovat otteet olivat jatkuneet alkusyksystä 2016. Lisäksi oli otettava huomioon A:n hallinto-oikeudelle esittämä kertomus Etiopiassa tehdystä poliisin kuulustelusta ja poliisin häntä kohtaan tuolloin käyttämästä väkivallasta sekä hänen korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämänsä selvitys siitä, että hän oli osallistunut Suomessa järjestettyyn Etiopian hallituksen vastaiseen mielenilmaukseen ja hänen kuvansa oli julkaistu sitä koskevassa uutisessa. Nämä selvitykset eivät olleet olleet Maahanmuuttoviraston tiedossa sen tehdessä päätöstään A:n kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevasta hakemuksesta sekä A:n käännyttämisestä.

Maahanmuuttoviraston lausunnossaan esittämän pyynnön mukaisesti hallinto-oikeuden päätös, jolla A:n valitus oli hylätty, sekä Maahanmuuttoviraston päätös kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Janne Aer, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

Poliisilaitos oli hylännyt perhesiteen perusteella tehdyn alaikäisen lapsen jatko-oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, että molemmat vanhemmat olivat lapsen huoltajia eikä poliisilaitos ollut vakuuttunut lapsen äidin allekirjoituksen oikeellisuudesta. KHO kumosi poliisilaitoksen päätöksen ja palautti asian poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

KHO totesi, että oleskelulupa koskee lapsen mahdollisuutta oleskella Suomessa. Oleskeluluvalla ei voitu määrätä lapsen asuinpaikasta eikä asuinmaasta, vaan tästä päättäminen kuuluu lapsen huoltajien päätösvaltaan sen mukaisesti kuin laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta säädetään. Oleskeluluvan hakija on lapsi itse, vaikka oleskelulupahakemuksen tekee lapsen huoltaja lapsen puhevallan käyttäjänä. Ulkomaalaislaissa ei ole säädetty alaikäisen lapsen oleskeluluvan myöntämisen edellytykseksi, että lapsen huoltajina olevien vanhempien tulisi yhdessä allekirjoittaa oleskelulupahakemus. Oleskeluluvan oikeusvaikutukset huomioon ottaen lapsen edun turvaaminen ei edellytä, että molemmat vanhemmat antavat suostumuksen jatko-oleskeluluvan hakemiselle.

Lapsi oli asunut oleskeluluvalla Suomessa. Vanhempien avioeron jälkeen lapsen isä oli voinut toisena huoltajana käyttää yksin lapsen puhevaltaa jatko-oleskelulupaa koskevassa asiassa. Hakemuksen johdosta poliisilaitoksen oli tullut tarvittaessa kuulla toista huoltajaa. Poliisilaitos ei kuitenkaan ollut voinut hylätä hakemusta sillä perusteella, että lapsen äiti ei ollut käynyt poliisilaitoksella allekirjoittamassa hakemusta, eikä äidin suostumuksen puuttuminen ole ollut esteenä jatko-oleskelulupahakemuksen käsittelylle. Koska lapsen isä oli määrätty hänen toiseksi huoltajakseen käräjäoikeuden lainvoimaisella päätöksellä, lapsi oli isänsä perheenjäsen, jolle voidaan myöntää oleskelulupa perhesiteen perusteella.

Hallintolaki 14 §

Ulkomaalaislaki 6 § 1 momentti, 7 § 2 momentti, 37 § 1 momentti, 54 § 1 momentti ja 66 a §

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Passilaki 11 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 18.1.2016 nro 16/0049/3

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on 21.1.2015 hylännyt C:n perhesiteen perusteella myönnettävää jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Poliisilaitos on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

A:lle ja C:n äidille B:lle on postitettu kysymyksessä olevan jatko-oleskelulupahakemuksen täydennyspyyntö 15.12.2014, joka on koskenut B:n suostumusta jatko-oleskelulupahakemukseen. Täydennystä ei ole toimitettu määräaikaan 2.1.2015 mennessä.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksella on yleisenä käytäntönä se, että molempien lapsen huoltajien tulee allekirjoittaa lapsen jatko-oleskelulupahakemus henkilökohtaisesti poliisilaitoksella (huoltajilla tulee olla voimassa oleva matkustusasiakirja tällöin mukana), jotta se voi olla varma lapsen huoltajien antaneen suostumuksen jatko-oleskeluluvan myöntämiselle.

C:n jatko-oleskelulupahakemuksessa on nimenselvennysten perusteella hänen molempien huoltajiensa allekirjoitukset, mutta B ei ole ollut poliisilaitoksella paikalla sitä jätettäessä. Ottaen huomioon B:n ja A:n varsin riitaisen eron, Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksella on syytä epäillä B:n allekirjoituksen aitoutta siinä, minkä vuoksi se ei jousta sen edellä mainitusta yleisestä käytännöstä.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen Länsi-Uudenmaan poliisilaitos katsoo, ettei jatko-oleskeluluvan myöntämiselle tässä tapauksessa ole ulkomaalaislain mukaisia edellytyksiä, koska se ei ole saanut luotettavalla tavalla lapsen toisen huoltajan suostumusta jatko-oleskelulupaan.

Poliisilaitoksen soveltamat lainkohdat

Ulkomaalaislaki 1-7 §, 13, 14, 33, 35, 37, 54, 55 ja 60 §, 60 d § ja 68, 190 ja 192 §.

Hallintolaki 22, 31, 34, 43 ja 47 §.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen poliisilaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on sovellettavat säännökset selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikat ja asiassa saatu selvitys

Valittaja on 5.6.2014 jättänyt vireille jatko-oleskelulupahakemuksen alaikäiselle tyttärelleen C:lle. C:llä on ollut vanhempiinsa olevan perhesiteen perusteella myönnetty oleskelulupa ajanjaksolla 5.6.2013 – 5.6.2014.

Valittajalla on pysyvä oleskelulupa Suomeen. Oleskelulupa on myönnetty 1.9.2002. Valittajan ja C:n äidin B:n avioliitto on päättynyt eroon 11.4.2014.

Vantaan käräjäoikeus on päätöksellään 23.12.2014 päättänyt, että C asuu isänsä kanssa. Lapsen huoltajuus on määrätty molemmille vanhemmille. Vantaan käräjäoikeuden päätös ei ole lainvoimainen.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen 10.2.2015 päivätystä tutkinnan päätöstä koskevasta asiakirjasta on käynyt ilmi, että B on muuttanut Pietariin, Venäjälle lapsensa kanssa.

Helsingin hovioikeus on päätöksellään 20.11.2015 päättänyt, että käräjäoikeuden päätöstä ei muuteta. Hovioikeuden päätöksestä ilmenee, että B on vienyt C:n Venäjälle ilman lapsen isän suostumusta.

Pietarin kaupungin Dzershinskin piirioikeus on 2.12.2015 päättänyt, että C on palautettava vakinaiseen asuinpaikkaansa Suomeen.

Oikeudellinen harkinta ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

C:lle on haettu jatko-oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on hylännyt C:n jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on katsonut, että jatko-oleskeluluvan myöntämiselle ei ole edellytyksiä, koska poliisilaitos ei ole luotettavalla tavalla saanut lapsen toisen huoltajan suostumusta jatko-oleskelulupaan. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on edellyttänyt molempien huoltajien läsnäoloa henkilökohtaisesti poliisilaitoksella.

C:n jatko-oleskelulupahakemuksessa on ollut molempien huoltajien allekirjoitukset ja nimenselvennykset mutta Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on epäillyt B:n allekirjoituksen aitoutta.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on 15.12.2014 lähettänyt valittajalle ja B:lle täydennyspyynnön. Kumpikaan ei ole toimittanut pyydettyä täydennystä Länsi-Uudenmaan poliisilaitokselle.

Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä.

Ulkomaalaislain 7 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on selvitysvelvollisuus mutta hakijan on myötävaikutettava asian selvittämiseen.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitokselle jätetyssä jatko-oleskelulupaa perhesiteen perusteella koskevassa hakemuksessa on ollut molempien vanhempien allekirjoitukset. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on perustellut hakemuksen hylkäämistä omalla käytännöllään sekä sillä, että se epäilee toisen vanhemman allekirjoituksen aitoutta. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on perustellut epäilyään C:n vanhempien riitaisalla erolla. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on lausunnossaan 2.4.2015 kuitenkin todennut, että toisen vanhemman läsnäolo oleskelulupaa haettaessa ei ole ehdoton.

Asiassa on riidatonta, että sen enempää valittaja kuin tämän puolisokaan eivät ole vastanneet Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen täydennyspyyntöön. He ovat täten laiminlyöneet myötävaikuttaa asian selvittämiseen.

Helsingin hovioikeuden päätöksestä ilmenee, että lapsen äiti on lähtenyt Venäjälle ja vienyt C:n Venäjälle ilman lapsen isän suostumusta. Tämä ei tue käsitystä B:n suostumuksen olemassaolosta hakemusvaiheessa. Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden päätös ei estä C:n lähihuoltajaa hakemasta lapselle oleskelulupaa myöhemmin uudelleen.

Oikeudenkäyntikulut

Valittaja on vaatinut, että Länsi-Uudenmaan poliisilaitos velvoitetaan korvaamaan asiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisenkorvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Asian lopputulos huomioon ottaen ja koska oikeudenkäynnin ei ole myöskään katsottava aiheutuneen viranomaisen virheestä, ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno ja Taina Haanperä. Esittelijä Aiman Mroueh.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi sekä valittajan oikeudenkäyntikulut korvataan valtion varoista.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vantaan käräjäoikeus on määrännyt lapsen asumaan isänsä luokse ja pitänyt yhteishuoltajuuden voimassa. Hovioikeus ei ole muuttanut käräjäoikeuden päätöstä.

Jatko-oleskelulupahakemuksen tullessa vireille 5.6.2014 vanhemmat olivat yksimielisiä hakemuksesta. Tämän jälkeen välit kiristyivät. Täydennyspyyntö on lähetetty tilanteessa, jossa vanhemmat olivat jo riidelleet käräjäoikeudessa. Äiti kaappasi lapsen mukaansa Venäjälle. Käräjäoikeuden ja hovioikeuden päätöksen mukainen tilanne, että lapsi asuu isänsä kanssa Suomessa edellyttää jatko-oleskeluluvan myöntämistä Suomeen. Myös lapsen etu edellyttää jatko-oleskeluluvan myöntämistä. Hallinto-oikeuden päätös loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valittajalla on mahdollisuus hakea Suomen edustuston kautta lapselleen uutta oleskelulupaa maassa, jossa lapsi tällä hetkellä oleskelee. Valittajalla on myös mahdollisuus hakea lapselle viisumia Suomeen.

Poliisilaitos on uudistanut hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa toteamansa, että huoltajia ei velvoiteta saapumaan samanaikaisesti poliisilaitokselle, vaan toinen huoltajista voi täydentää hakemusta myöhemmin annetussa määräajassa saapumalla henkilökohtaisesti antamaan suostumus tai toimittamalla muu suostumuksen korvaava viranomaisselvitys.

Lapsen edun vuoksi poliisilaitoksella tulee olla varmuus hakemuksen allekirjoittajien henkilöllisyydestä. Sen vuoksi molempien huoltajien tulisi todistaa henkilöllisyytensä ja allekirjoittaa hakemus poliisilaitoksella virkailijan läsnä ollessa. Jos molempien huoltajien suostumuksen alkuperästä ei ole saatu täyttä varmuutta, oleskelulupaa ei lähtökohtaisesti myönnetä.

A on antanut vastaselityksen.

Valittaja ei voi hakea uutta oleskelulupaa tai viisumia alaikäiselle lapselleen, koska lapsi on vanhempien yhteishuollossa eikä lapsen äiti tule enää antamaan suostumustaan hakemukseen kaapattuaan lapsen Venäjälle käräjäoikeuden ratkaisun jälkeen helmikuussa 2015. Poliisilta saatujen tietojen mukaan äiti ja lapsi ylittivät Suomen rajan 8.-9.2.2015. Suomessa heistä on tehty etsintäkuulutus ja oikeusministeriölle on tehty lapsikaappaussopimuksen mukainen lapsen palautushakemus. Venäjällä oikeusprosessi on vielä kesken.

Valittaja on viitannut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuun 6.12.2007 Maumousseau ja Washington v. Ranska, jossa katsottiin tavoitteena olleen, ettei kaappaajavanhempi saanut ajan kulumisen vuoksi yksipuolisesti luomalleen tilanteelle oikeudellista hyväksyntää.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan muutoin kuin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta ja Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen päätös kumotaan, sekä asia palautetaan Länsi-Uudenmaan poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei tältä osalta muuteta.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko alaikäiselle lapselle haettu perhesideperusteinen jatko-oleskelulupa voitu hylätä sillä perusteella, että asiassa ei ole voitu varmistua lapsen toisena huoltajana olevan lapsen äidin allekirjoituksen oikeellisuudesta. Lisäksi on harkittava, mikä merkitys on sillä seikalla, että lapsi on määrätty asumaan isänsä kanssa huoltajuusriitaa koskevassa oikeudenkäynnissä.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolain 14 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan vajaavaltaisen puolesta käyttää puhevaltaa hänen edunvalvojansa, huoltajansa tai muu laillinen edustajansa.

Passilain 11 §:n 1 momentin mukaan alaikäiselle myönnetään passi, jos hänen huoltajansa siihen suostuvat.

Ulkomaalaislain 6 §:n 1 momentin mukaan saman lain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa, joka koskee kahdeksantoista vuotta nuorempaa lasta on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Ulkomaalaislain 7 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen. Viranomaisen on osoitettava asianosaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Selvityspyynnön tulee olla yksilöity sekä oikeassa suhteessa niihin selvityskeinoihin, jotka asianosaisella on hänen olosuhteensa huomioon ottaen käytettävissään.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa.

Ulkomaalaislain 54 §:n 1 momentin mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, ovat edelleen olemassa.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Sama koskee harkintaa päätettäessä perhesiteen perusteella myönnetyn oleskeluluvan peruuttamisesta taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsenensä maastapoistamisesta.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä ja kotiinsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

3. Asiassa saatu selvitys

C:lle on haettu jatko-oleskelulupaa perhesiteen perusteella 5.6.2014 Itä-Uudenmaan poliisilaitoksella vireille tulleella hakemuksella. Hakija on alaikäinen. Perheenkokoaja on hänen isänsä, joka on 1.8.2002 saanut pysyvän oleskeluluvan Suomeen. Hakijan äidin oleskelulupa Suomeen on ollut voimassa 27.5.2015 saakka.

Vantaan käräjäoikeus on 23.12.2014 antamallaan päätöksellä nro H 13/16234 päättänyt, että C asuu isänsä kanssa ja että lapsen huoltajuus on molemmilla vanhemmilla.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on 21.1.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt jatko-oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, että poliisilaitos ei ole saanut luotettavalla tavalla lapsen toisen huoltajan suostumusta jatko-oleskelulupaan.

Helsingin hovioikeus ei ole 20.11.2015 antamallaan päätöksellä nro 1665 muuttanut käräjäoikeuden päätöstä. Hovioikeuden päätöksestä ilmenee, että B on vienyt C:n Venäjälle ilman lapsen isän suostumusta.

Pietarin kaupungin Dzershinskin piirioikeus on 2.12.2015 hyväksynyt asiassa kantajana olleen A:n vaatimuksen ja määrännyt alaikäisen C:n välittömästi palautettavaksi maahan, jossa on tämän tavanomainen asuinpaikka, eli Suomeen Venäjän federaation valtiosopimuksen eli vuonna 1980 tehdyn Haagin kansainvälisistä lapsikaappauksista tehdyn yksityisoikeuden alaa koskevan yleissopimuksen perusteella. Piirioikeus on myös määrännyt B:n luovuttamaan lapsen asiakirjat tämän isälle lapsen Suomeen siirtämistä varten.

Korkein oikeus ei ole päätöksellään 26.2.2016 nro 428 myöntänyt asiassa valituslupaa. Hovioikeuden päätös on siten jäänyt pysyväksi.

4. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen päätöksen 21.1.2015 perustelujen mukaan poliisilaitoksen yleisenä käytäntönä on, että molempien lapsen huoltajien tulee allekirjoittaa lapsen jatko-oleskelulupahakemus henkilökohtaisesti poliisilaitoksella, ja koska B ei ole ollut poliisilaitoksella paikalla sitä jätettäessä ja ottaen huomioon puolisoiden varsin riitaisen eron, poliisilaitoksella on syytä epäillä B:n allekirjoituksen aitoutta siinä. Vantaan käräjäoikeuden päätös 23.12.2014, jolla C on määrätty asumaan isänsä kanssa, ei ollut vielä lainvoimainen poliisilaitoksen päätöstä tehtäessä.

Oleskelulupa koskee lapsen mahdollisuutta oleskella Suomessa. Oleskeluluvalla ei voida määrätä lapsen asuinpaikasta eikä asuinmaasta, vaan tästä päättäminen kuuluu lapsen huoltajien päätösvaltaan sen mukaisesti kuin laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta säädetään. Tässä asiassa Vantaan käräjäoikeus on tehnyt 23.12.2014 edellä mainitun tätä koskevan päätöksen. Hallintolain 14 §:n mukaisesti alaikäisen puhevaltaa käyttää hänen huoltajansa. Oleskeluluvan hakija on lapsi itse, vaikka oleskelulupahakemuksen tekee lapsen huoltaja lapsen puhevallan käyttäjänä. Toisin kuin passilain 11 §:n 1 momentin mukaisessa passiasiassa, jossa molempien huoltajien suostumus on tarpeen alaikäisen passihakemukseen, ulkomaalaislaissa ei ole säädetty alaikäisen lapsen oleskeluluvan myöntämisen edellytykseksi, että lapsen huoltajina olevien molempien vanhempien tulisi yhdessä allekirjoittaa oleskelulupahakemus. Oleskeluluvan oikeusvaikutukset huomioon ottaen lapsen edun turvaaminen ei edellytä, että molemmat huoltajat antavat suostumuksen oleskeluluvan hakemiselle.

Vuonna 2012 syntynyt C on asunut oleskeluluvalla Suomessa yhdessä vanhempiensa kanssa. C:n oleskelulupa on päättynyt 5.6.2014. Vanhempien avioeron 11.4.2014 jälkeen lapsen isä on voinut C:n toisena huoltajana käyttää yksin lapsen puhevaltaa jatko-oleskelulupaa koskevassa asiassa ja tehdä C:n puolesta hakemuksen jatko-oleskeluluvan myöntämisestä. Hakemuksen johdosta poliisilaitoksen on tullut tarvittaessa kuulla toista huoltajaa, C:n äitiä B:tä. Poliisilaitos ei kuitenkaan ole voinut hylätä hakemusta sillä perusteella, että lapsen äiti ei ole käynyt poliisilaitoksella allekirjoittamassa hakemusta, eikä äidin suostumuksen puuttuminen ole ollut esteenä jatko-oleskelulupahakemuksen käsittelylle.

Koska A on määrätty C:n toiseksi huoltajaksi käräjäoikeuden lainvoimaisella päätöksellä, C on isänsä perheenjäsen, jolle voidaan myöntää oleskelulupa perhesiteen perusteella. Tämän vuoksi poliisilaitoksen tulee käsitellä hakemus uudelleen.

Edellä lausutun johdosta hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset on kumottava sekä jatko-oleskelulupahakemus palautettava Länsi-Suomen poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

A oli myynyt omistamansa asunto-osakkeet. Hän oli omistusaikanaan maksanut asunto-osakeyhtiölle luovutettuihin osakkeisiin liittyen rahoitusvastiketta kuukausittain osana yhtiövastiketta. Koska rahoitusvastikkeet oli käsitelty asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa tulosvaikutteisina erinä, korkein hallinto-oikeus katsoi, että rahoitusvastikkeita ei tullut lukea luovutettujen asunto-osakkeiden hankintamenon lisäykseksi, kun luovutusvoiton määrä vahvistettiin. Verovuosi 2012.

Tuloverolaki 45 § 1 momentti ja 46 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 2.11.2015 nro 15/0557/3

A:n verotusta verovuodelta 2012 toimitettaessa Asunto Oy X:n osakkeiden luovutuksesta saadun voiton määrää vahvistettaessa osakkeiden hankintamenon lisäyksenä ei ole otettu lukuun A:n yhtiölainaosuuden perusteella asunto-osakeyhtiölle maksamia yhteensä 10 410 euron suuruisia rahoitusvastikkeita, jotka yhtiö oli tulouttanut kirjanpidossaan.

Verotuksen oikaisulautakunta on 2.9.2014 tekemällään päätöksellä hyväksynyt A:n oikaisuvaatimuksen ja katsonut, että A:n omistusaikanaan Asunto Oy X:lle maksama yhtiölainaosuus 10 410 euroa on osa luovutettujen osakkeiden hankintamenoa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valittanut oikaisulautakunnan päätöksestä ja vaatinut, että A:n asunto-osakkeiden luovutuksesta saamaan luovutusvoittoon lisätään luovutusvoitosta vähennetty 10 410 euroa. Oikeudenvalvontayksikön mukaan asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa tuloksi kirjattuja yhtiölainaosuuksia, jotka A on maksanut vähitellen omistusaikanaan, ei tule luovutusvoittoa laskettaessa lukea tuloverolain 46 §:n 1 momentissa tarkoitettuun hankintamenoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen. A:n suorittama 10 410 euron yhtiölainaosuus on osa osakkeiden hankintamenoa, joten A:lla on oikeus vähentää kyseinen määrä luovutusvoitosta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Omaisuuden luovutuksesta saatu voitto on veronalaista pääomatuloa. Luovutusvoiton määrä lasketaan siten, että luovutushinnasta vähennetään omaisuuden hankintamenon poistamatta olevan osan ja voiton hankkimisesta olleiden menojen yhteismäärä.

A on 18.9.2012 myynyt Asunto Oy X:n huoneiston nro 37 hallintaan oikeuttavat osakkeet 139 000 eurolla, mistä velattoman kauppahinnan osuus on ollut 101 130 euroa. A oli hankkinut osakkeet 8.12.2004 hintaan 124 980 euroa, mistä velattoman kauppahinnan osuus oli ollut 76 700 euroa. A on omistusaikanaan maksanut yhtiölainaosuuttaan rahoitusvastikkeina 10 410 euroa. A:n mukaan hän ei ole vähentänyt rahoitusvastikkeita vuokratuloista, eikä vuokratuloa ole pääsääntöisesti edes ollut, koska asunto on ollut A:n tyttären käytössä.

A on huoneiston hallintaan oikeuttavat osakkeet ostaessaan ottanut vastatakseen huoneistoon kohdistuneesta yhtiölainasta eikä ole vähentänyt maksamiaan yhtiölainaosuuksia vuokratuloista. Verotuksen kannalta ratkaisevaa ei näissä oloissa ole se, miten lainasuoritukset on yhtiön kirjanpidossa kirjattu tai se, että A on maksanut ne vähitellen omistusaikanaan rahoitusvastikkeina. Oikaisulautakunnan päätöksen kumoamiseen ei siten ole syytä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Tuloverolaki 45 § 1 momentti ja 46 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kirsi Särkilä, Ulla Partanen ja Hannu Raahensalo. Esittelijä Katja Sorsimo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset kumotaan ja Asunto Oy X:n osakkeiden luovutusvoiton osalta toimitettu verotus saatetaan voimaan.

Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Jos rahoitusvastike on luettu asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa tulosvaikutteiseksi eräksi, kysymys ei ole osakkeenomistajan suorittamasta pääomasijoituksesta yhtiöön eikä suoritettu määrä siten lisää osakkeiden hankintamenoa. Jos asunto-osakeyhtiö sen sijaan rahastoi suoritetut vastikkeet, ne käsitellään myös osakkeenomistajan verotuksessa osakkeiden hankintamenoa lisäävinä suorituksina.

Asunto-osakeyhtiön ja osakkeenomistajan verotuksessa tulee noudattaa vastaavuusperiaatetta. Asian ratkaiseminen suorituksen taloudellisen luonteen perusteella osakkeenomistajan näkökulmasta eli riippumatta siitä, miten rahoitusvastikkeita on käsitelty asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa, merkitsisi poikkeamista yleisestä verotuksen vastaavuusperiaatteesta. Samaa erää ei siten voida pitää yhtä aikaa sekä osakkeen hankintamenoon lisättävänä eränä että tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuvana juoksevana menona.

Oikeuskäytännössä on katsottu pääsäännöstä poiketen, että suoritus luetaan luovutusvoiton verotuksessa hankintamenoon, kun osakkeenomistaja suorittaa yhtiölainaosuuden kertasuorituksena yhtiöjärjestyksen määräykseen perustuen ja se tuloutetaan yhtiön kirjanpidossa. Myös osakkeita rasittavan yhtiölainaosuuden vastaava kertasuoritus ennen osakkeiden myyntiä on luettu osakkeiden hankintamenon lisäykseksi riippumatta siitä, miten yhtiö on käsitellyt kertasuorituksen kirjanpidossaan. Nyt käsillä olevassa asiassa on kuitenkin kysymys tilanteesta, jossa osakkeenomistaja on suorittanut yhtiövastikkeet, mukaan lukien rahoitusvastikkeet, kuukausittain ja ne on käsitelty asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa tulosvaikutteisina erinä. Asuntoyhtiön kirjanpidossa tuloutettuja rahoitusvastikkeita, jotka verovelvollinen on maksanut vähitellen omistusaikanaan, ei olisi tullut lukea tuloverolain 46 §:n 1 momentissa tarkoitettuun osakkeiden hankintamenoon.

A on antanut vastineen ja vaatinut, että valitus hylätään.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on ilmoittanut, ettei ole aihetta antaa vastaselitystä, ja uudistanut valituksensa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset kumotaan ja toimitettu verotus saatetaan voimaan.

Perustelut

Tuloverolain 45 §:n 1 momentin mukaan omaisuuden luovutuksesta saatu voitto on veronalaista pääomatuloa.

Tuloverolain 46 §:n 1 momentin mukaan omaisuuden luovutuksesta saadun voiton määrä lasketaan siten, että luovutushinnasta vähennetään omaisuuden hankintamenon poistamatta olevan osan ja voiton hankkimisesta olleiden menojen yhteismäärä.

A on 8.12.2004 ostanut Asunto Oy X:n huoneiston numero 37 hallintaan oikeuttavat osakkeet 76 700 euron kauppahinnalla. Osakkeisiin on tuolloin kohdistunut 48 280 euron yhtiölainaosuus. Osakkeiden velaton ostohinta on siten ollut 124 980 euroa.

A on 18.9.2012 myynyt osakkeet 101 130 euron kauppahinnalla. Osakkeisiin on tuolloin kohdistunut 37 870 euron yhtiölainaosuus. Osakkeiden velaton myyntihinta on siten ollut 139 000 euroa. A on omistusaikanaan maksanut osakkeisiin kohdistunutta yhtiölainaosuutta rahoitusvastikkeina 10 410 euroa. A ei ole vähentänyt rahoitusvastikkeita vuokratuloista, eikä vuokratuloa ole pääsääntöisesti edes ollut, koska asunto on ollut A:n tyttären käytössä. Asunto-osakeyhtiö on kirjanpidossaan tulouttanut sille suoritetut rahoitusvastikkeet.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko A:n omistusaikanaan suorittamat rahoitusvastikkeet siltä osin kuin vastikkeilla on lyhennetty osakkeisiin kohdistunutta yhtiölainaosuutta osa luovutusvoiton verotuksessa huomioon otettavaa osakkeiden hankintamenoa.

Tuloverolaissa ei ole nimenomaista säännöstä siitä, mitkä erät luetaan luonnollisen henkilön tuloverotuksessa hänen hankkimiensa osakkeiden hankintamenoon. Vakiintuneesti on kuitenkin katsottu, että luonnollisen henkilön tuloverotuksessa hänen omistamiensa osakkeiden hankintamenoon luetaan muun muassa hänen osakkeiden hankinnan jälkeen yhtiöön tekemänsä lisäsijoitukset. Tällaiselle lisäsijoitukselle on pidettävä tunnusomaisena sitä, että se kirjataan suorituksen saaneen asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa pääomatilille.

Asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa tulouttamia rahoitusvastikkeita on sen sijaan pidettävä muina suorituksina kuin osakkeenomistajan tekeminä, osakkeiden hankintamenoon lisättävinä lisäsijoituksina. Tästä pääsäännöstä on voitu poiketa tilanteissa, joissa luovutuksen yhteydessä osakkeenomistaja on maksanut jäljellä olevan yhtiölainaosuuden kertasuorituksena. Esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kyse tällaisesta tilanteesta.

A on maksanut luovutettuihin osakkeisiin liittyen rahoitusvastiketta kuukausittain osana yhtiövastikettaan. Rahoitusvastikkeet on käsitelty asunto-osakeyhtiön kirjanpidossa tulosvaikutteisina erinä. Tämän vuoksi A:n maksamia rahoitusvastikkeita ei ole tullut lukea luovutettujen asunto-osakkeiden hankintamenoon, kun A:lle kertyneen luovutusvoiton määrä on vahvistettu. Näin ollen hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset on kumottava ja toimitettu verotus on saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Paula Makkonen.

Asia Rantayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A, B, C, D, E, F, G, H ja I

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 16.9.2015 nro 15/0243/3

Asian aikaisempi käsittely

Suonenjoen kaupunginvaltuusto on 17.2.2014 tekemällään päätöksellä (§ 6) hyväksynyt Ahvenisen, Iso-Tervasen ym. rantayleiskaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä on säädetty yleiskaavan sisältövaatimuksista. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä. Vireilletulosta tiedottamisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet. Pykälän 2 momentin mukaan tilaisuuden varaamisesta mielipiteen esittämiseen tiedotetaan osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa todetulla, osallisten tiedonsaannin kannalta toimivalla tavalla. Jollei muuta tiedottamista pidetä asian laatu huomioon ottaen sopivana, asiasta on ilmoitettava niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Ilmoitus on kuitenkin aina julkaistava vähintään yhdessä paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä.

Asiassa saatu selvitys

Suunnittelualue sijaitsee Suonenjoen taajamasta noin 15 - 20 kilometriä lounaaseen. Suunnittelualue koostuu neljästä pienehköstä osa-alueesta Ahvenisen, Harvasen, Viipperonjärven ja Iso-Rytäsen ranta-alueilla. Suunnittelualueen rakentamattomat alueet ovat yhden maanomistajan omistuksessa. Kaavamuutoksen tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan siirtää voimassaolevan kaavan mukaisia rakennuspaikkoja uusille rakennettavuudeltaan paremmille paikoille. Tavoitteena on siirtää voimassa olevassa kaavassa osoitetut kuusi rakennuspaikkaa Harvasen järven ja yksi rakennuspaikka Iso-Rytäsen järven ranta-alueilta siten, että neljä rakennuspaikkaa siirretään Viipperonjärven ranta-alueelle ja kaksi rakennuspaikkaa valituksenalaiseen kaavaan kuulumattomalle alueelle eli Kutujärvelle, jonne on tarkoitus laatia ranta-asemakaava.

Pohjois-Savon maakuntakaavassa kaavamuutosalueelle ei kohdistu varauksia. Viipperonjärven etelä-lounaispuolelle on osoitettu turvetuotantoon soveltuva alue (EO1 713).

Alueella on voimassa 22.12.1995 vahvistettu Ahvenisen, Iso-Tervasen ym. rantayleiskaava.

Vuorovaikutuksesta esitetty valitusperuste

Valituksessa on katsottu, että vuorovaikutusmenettely on ollut virheellistä, koska yleisötilaisuutta ei ollut järjestetty. Kaavaluonnos on lisäksi päätetty laittaa nähtäville ennen kuin osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa koskeva muistutusten jättämisaika oli päättynyt.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että vuorovaikutusmenettely on ollut riittävää. Valituksenalaisen kaavan vireilletulosta on tiedotettu kaavoituskatsauksessa. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut nähtävillä 7.3.–5.4.2013, kaavaluonnos 9.4.–8.5.2013 ja kaavaehdotus 2.7.–16.8.2013. Jokaisen vaiheen nähtävilläolosta on tiedotettu paikallislehdessä sekä kaupungin virallisella ilmoitustaululla.

Osallistumis- ja arviointisuunnitelmaan on merkitty, että kaavaluonnosvaiheessa on yleisötilaisuus. Osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ilmoitettua yleisötilaisuutta ei kuitenkaan ole järjestetty. Lähtökohtaisesti osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ilmoitettua menettelyä tulisi noudattaa. Toisaalta osallistumis- ja arviointisuunnitelma on sellainen asiakirja, jota voidaan tarvittaessa suunnittelun edetessä muuttaa. Tähän nähden menettely ei ole ollut lainvastaista, vaikka päätös kaavaluonnoksen nähtäville laitosta olisikin tehty ennen osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa koskevien muistutusten jättämisen päättymisaikaa.

Asiakirjojen mukaan valittajat, tai ainakin osa heistä, ovat jättäneet 30.3.2013, 30.4.2013, 4.7.2013 ja 14.8.2013 päivätyt muistutukset. Asiassa saadun selvityksen mukaan osallisilla on siten ollut mahdollisuus kaavaluonnoksen nähtävillä olon yhteydessä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:ssä tarkoitetulla tavalla mielipiteen esittämiseen. Osallisilla on ollut mahdollisuus myös kaavaehdotuksen nähtävillä olon yhteydessä muistutuksen tekemiseen maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Valittajat ovat siis voineet osallistua kaavan valmisteluun ja lausua mielipiteensä kaavan valmistelun yhteydessä. Kun otetaan huomioon osallisten vaikutusmahdollisuudet kokonaisuutena, valituksenalaisen päätöksen ei voida katsoa syntyneen virheellisessä menettelyssä, vaikka yleisötilaisuutta ei ollut järjestetty.

Rakennuspaikkojen siirtäminen

Hallinto-oikeus toteaa, että sen toimivaltaan ei kuulu kunnallisvalituksen johdosta tutkia tarkoituksenmukaisuusharkinnan piiriin kuuluvia valitusperusteita eli sitä, kummalle paikalle, Harvasen vai Viipperonjärven rannalle, rakennuspaikat olisi parempi osoittaa. Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu ainoastaan sen tutkiminen, onko valittu kaavaratkaisu esitettyjen valitusperusteiden perusteella lainvastainen.

Valituksessa on katsottu, että rakennuspaikkojen siirtäminen Viipperonjärven rannalle ei täytä kaavan sisältövaatimuksia ja se on vastoin voimassa olevan kaavan periaatteita, kuten mitoitusta.

Voimassa olevan Ahvenisen, Iso-Tervasen ym. rantayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on ollut jättää suunnittelualueen keskeinen erämaa-alue rakentamattomaksi. Tähän alueeseen on kuulunut muun muassa Iso-Tervanen -niminen järvi. Myös pienet järvet on haluttu jättää rakentamatta. Rakennusoikeuksia on mainittujen tavoitteiden vuoksi siirretty. Rakentaminen on keskitetty useiden järvien, muun muassa Harvasen ja Viipperonjärven rannoille. Mitoituksessa on kaavaselostuksen mukaan noudatettu muun muassa muunnetun rantaviivan periaatetta sekä kantatilaperiaatetta. Mitoituksen keskimääräiseksi lähtökohdaksi on asetettu neljä loma-asuntoa muunnettua rantakilometriä kohden. Mitoituslaskelmasta ilmenee, että Kymmene Oy:n muunnetun rantaviivan määrä Viipperonjärven rannan osalta on ollut 1200 metriä, jolloin rantaviivan perusteella rakennuspaikkojen määrä olisi ollut viisi rakennuspaikkaa. Kymmene Oy:lle on osoitettu Viipperonjärven ranta-alueelle seitsemän rakennuspaikkaa. Mitoituslaskelman mukaan järvikohtaisesti tarkasteltuna Viipperonjärven mitoitus on ollut 4,97 rakennuspaikkaa muunnettua rantakilometriä kohden.

Valituksenalaisen kaavan kaavaselostuksen mukaan rakennuspaikkojen siirtäminen ja rakentamisen keskittäminen ei aiheuta alueen maanomistajille kohtuutonta haittaa tai estä muita maanomistajia hyödyntämästä rantarakennusoikeuttaan. Kaavaselostuksen mukaan mitoitus ei nouse alueellisesti liian korkeaksi. Viipperonjärven todellisen rantaviivan pituus on noin 6,7 kilometriä ja järven pinta-ala on noin 100 hehtaaria. Viipperonjärven osalta kaavaselostuksessa on todettu, että järvialtaan mitoitukseksi tulee 4,6 rakennuspaikka kilometriä kohden. Mitoitus nousee 0,6 rakennuspaikkaa aikaisempaan nähden.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, ettei mitoitus Viipperonjärvellä ole tavanomaisesta poikkeava.

Hallinto-oikeus toteaa, että laadittaessa yleiskaavaa pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi on maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä tarkoitetulla tavalla kiinnitettävä huomiota siihen, että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Tämä on tarpeellista virkistysmahdollisuuksien ja luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi. Rakennusoikeus on lähtökohtaisesti toteutettava siellä, missä se syntyy. Toisaalta rakennusoikeuden siirtäminen esimerkiksi herkiltä alueilta toisaalle tai saman maanomistajan eri alueelta toiselle on kuitenkin mahdollista. Tällöin on myös niillä alueilla, jonne siirrettävä rakennusoikeus on tarkoitus sijoittaa, huolehdittava vapaan yhtenäisen rannan riittävyydestä. Myös maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus on otettava huomioon.

Valituksenalaisen kaavamuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että voimassa oleva kaava on perustunut keskeisesti siihen, että tietyt luonnonarvoiltaan arvokkaaksi arvioidut alueet on jätetty rakentamisesta vapaaksi ja rakentaminen on keskitetty tietyille alueille. Voimassa olevan kaavan suunnitteluperiaatteet huomioon ottaen tuossa kaavassa on tullut tarkasteltua Viipperonjärven maanomistajien rakennusoikeus kantatilakohtaisesti, oikeastaan emätilakohtaisesti. Näistä syistä, kun arvioidaan suunnittelualuetta ja Viipperonjärven aluetta kokonaisuutena, maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen ei voida katsoa vaarantuvan pelkästään siitä syystä, että yhden maanomistajan rakennusoikeutta siirretään taikka siitä syystä, että yhden maanomistajan alueen suhteellisen rakennusoikeuden määrä Viipperonjärvellä nousee muita korkeammaksi.

Kaavaselostuksessa on ilmoitettu järvikohtainen mitoitus Viipperonjärven todellisen rantaviivan pituuden mukaan. Tarkasteltaessa mitoitusta muunnettua rantaviivakilometriä kohden nousee rakentamisen tiheys 4,97 rakennuspaikasta 5,7 rakennuspaikkaan. Viipperonjärvi on noin 100 hehtaarin suuruinen järvi. Voimassa olevassa kaavassa alue on kaavaselostuksen mukaan varattu suhteellisen tehokkaan rakentamisen alueeksi, jonne rakentamista on keskitetty. Luontoselvityksen perusteella rakentamiseen tarkoitettu alue on linnustollisesti tavanomainen. Alueella ei havaittu selvityksen perusteella kuikan pesää. Kaavamuutoksella ei ole arvioitu olevan merkittäviä vaikutuksia maisemaan. Asiassa ei ole selvityksistä, viranomaisten lausunnoista tai muutoinkaan ilmennyt, että Viipperonjärven olosuhteet olisivat tavanomaisesta poikkeavat siten, että järven tila tulisi ottaa kaavamuutoksessa erityisesti huomioon. Asiaa ei ole aihetta arvioida toisin sen vuoksi, että maakuntakaavassa Viipperonjärven etelä-lounaispuolelle on osoitettu turvetuotantoon soveltuva alue.

Asiassa esitetyt selvitykset ja olosuhteet huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että valituksenalaisessa päätöksessä on riittävästi otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 73 §:ssä tarkoitetut maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen, virkistystarpeet sekä vapaan rannan riittävyys. Valituksenalainen kaava ei aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Lopputulos

Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt virheellisessä menettelyssä eikä kaava ole lainvastainen valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Riikka Tiainen ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi valittajat ovat uudistaneet kaiken valituksessa ja aiemmissa muistutuksissa lausumansa ja esittäneet sen lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaavoitusmenettelyn vuorovaikutus on ollut lainvastainen, sillä osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa luvattua yleisötilaisuutta ei järjestetty. Osallisia ei näin ollen ole kohdeltu tasapuolisesti, koska kaavan muutoksen vireille panneella maanomistajalla on ollut paremmat mahdollisuudet vaikuttaa kaavan sisältöön kuin muilla maanomistajilla. Sen osalta, kumman järven rannalle rakennuspaikat tulisi osoittaa, kyse ei ole pelkästään tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, vaan myös laillisuusharkinnasta. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu vaarantuu hankkeen seurauksena, kun yhden maanomistajan rakennusoikeuden määrä Viipperonjärvellä nousee muita korkeammaksi. Viipperonjärvellä pesivää kuikkaa ei ole otettu huomioon kaavoitusprosessissa.

Suonenjoen kaupunginhallitus on antanut selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kuikka on luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin eli lintudirektiivin (2009/147/EY) liitteen I mukainen erityisesti suojeltava laji. Kuikan suojelu perustuu Suomessa erityisiin suojelualueisiin (Special Protection Area, SPA). Yleiskaavan muutoksen, jonka valituksenalaisella osalla sijoitetaan neljä uutta rakennuspaikkaa 100 hehtaarin suuruisen Viipperonjärven rannalle, alueelle ei sijoitu näitä erityisiä suojelualueita. Tähän ja kaavahankkeen laatuun nähden sillä seikalla, pesiikö kuikka Viipperonjärvellä vai ei, ei ole kaavapäätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa oikeudellista merkitystä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Poliisilaitos oli peruuttanut A:lle perhesiteen perusteella myönnetyn jatko-oleskelu­luvan, koska A:n avioliitto oli päättynyt hänen puolisonsa kuoltua työtapaturman seurauksena, eikä niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa oli myönnetty, siten ollut enää olemassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan se, ettei enää ollut olemassa niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, oli ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin nojalla tehtävän oleskeluluvan peruuttamisen oikeudellinen edellytys. Jos tämä edellytys täyttyi, oli vielä harkittava, oliko oleskelulupa peruutettava, kun otettiin huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat.

Peruuttamisharkinnassa oli ensinnäkin otettava huomioon ulkomaalaislain 5 §:ssä ilmaistu suhteellisuusperiaate. Harkinnassa oli yhtäältä otettava huomioon se, että oleskeluluvan peruuttamisen tavoite oli edistää sitä, että maahanmuutto pysyy hallittuna. Toisaalta oli otettava huomioon asian yksilölliset seikat ja olosuhteet kuten oleskeluluvan edellytysten poistumisen syy, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun kesto ja kotoutuminen tänne, hänen siteensä Suomeen ja kotimaahansa sekä se, kuinka paljon oleskeluluvan epääminen vaikeuttaisi hänen Suomeen olevien siteidensä hoitamista.

Peruuttamisharkinnassa oli otettava huomioon myös oleskeluluvan peruuttamista koskevan säännöksen esityöt. Niistä kävi ilmi, että jos perheside katkesi syystä, joka ei johtunut hakijasta, ja jos ulkomaalainen oli jo asettunut Suomeen, tarkoituksena oli, että lupaa ei peruuteta. Lisäksi voitiin ottaa huomioon säännös jatkoluvan myöntämisestä hakijalle, jonka oleskeluluvan edellytyksenä ollut perheside oli päättynyt. Se tuki tulkintaa, jonka mukaan oleskelulupaa ei tullut peruuttaa, jos ulkomaalaisella oli kiinteät siteet Suomeen.

Oikeudellinen edellytys A:n oleskeluluvan peruuttamiselle oli ollut olemassa. Kun kuitenkin otettiin huomioon erityisesti perhesiteen katkeamisen syy, A:n siteet ja aktiivinen pyrkimys kotoutua Suomeen, se, että A:n oleskeluluvan edellytykset tulisivat uudelleen harkittaviksi oleskeluluvan päättyessä, ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin esityöt ja perhesiteen päätyttyä myönnettävän jatkoluvan edellytykset, A:n oleskelulupaa ei ollut tullut peruuttaa ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin nojalla. Asiaa ei ollut arvioitava toisin sillä perusteella, että kotimaahan palaaminen ei olisi ollut A:lle kohtuuttoman vaikeaa.

Ulkomaalaislaki 5 § ja 58 § 5 momentti

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 26.5.2016 nro 16/0273/5

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen poliisilaitos on 26.5.2015 peruuttanut Venäjän federaation kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija ja valittaja) oleskeluluvan, joka oli myönnetty perhe­siteen perusteella ajalle 19.5.2014–24.5.2018.

Poliisilaitos on selostanut ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin sisällön ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Koska hakijan puoliso on menehtynyt 14.1.2015, edellytyksiä oleskeluluvan myöntämiselle perhesiteen perusteella ei enää ole olemassa, sillä perheside on päättynyt. Hakijan toimeentuloa ei ole myöskään turvattu ulkomaalaislain 39 §:n mukaisella tavalla, sillä se koostuu Kelan myöntämästä tuesta.

Hakija on asunut valtaosan elämästään ulkomailla, joten hakijalle ei voida katsoa lyhyen maassa oleskelun perusteella syntyneen sellaisia siteitä Suomeen, että oleskelulupa tulisi jättää peruuttamatta ja sallia hänen jatkaa oleskeluaan Suomessa. Hakija voi hakea oleskelulupaa halutessaan jollakin muulla perusteella, esimerkiksi opiskelun tai työn perusteella.

Ulkomaalaislain 68 §:n 2 momentin mukaan Itä-Suomen poliisilaitos, Joensuun poliisiasema peruuttaa oleskeluluvan 58 §:n 5 momentissa mainituilla perusteilla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen poliisilaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin ja 66 a §:n sisällön sekä asiassa saadun selvityksen ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajan perheside aviopuolisoonsa on edellä mainitulla tavalla katkennut, eikä edellytyksiä, joiden perusteella valittajalle on myönnetty oleskelulupa, ole siten enää olemassa. Valittaja on oleskeluluvan saadessaan ollut 30-vuotias, ja hän on poliisilaitoksen tehdessä valituksenalaista päätöstä oleskellut Suomessa oleskeluluvalla kaksi vuotta. Valittajalla ei ole asiassa saadun selvityksen perusteella Suomessa ulkomaalaislain tarkoittamia perheenjäseniä, eikä hänelle ole lyhyen maassa oleskelun ja varsin lyhyen aikaa kestäneen avioliiton aikana katsottava syntyneen sellaisia kiinteitä siteitä Suomeen, joiden perusteella oleskelulupa tulisi jättää peruuttamatta. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan valittajan siteet painottuvat hänen kotimaahansa Venäjän federaatioon.

Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että valittaja on puolison kuoleman jälkeen ensin solminut määräaikaisen työsopimuksen ja poliisilaitoksen päätöksen jälkeen toistaiseksi voimassa olevan työsopimuksen. Valittaja voi hakea uutta oleskelulupaa uudella perusteella.

Poliisilaitoksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Toivanen ja Pentti Sorsa, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että päätös määräaikaisen oleskeluluvan peruuttamisesta kumotaan.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

On totta, että se peruste, jolla oleskelulupa aikanaan myönnettiin, ei enää ole voimassa. Perusteen lakkaaminen ei kuitenkaan johdu valittajasta vaan siitä, että hänen puolisonsa menehtyi tapaturmaisesti työssä sattuneen onnettomuuden seurauksena. On kohtuutonta rangaista siitä valittajaa, joka muutoinkin edelleen suree miestään. Leskeytymiseen tulee suhtautua eri tavalla kuin tavalliseen perhesiteen päättymiseen. Tapauksessa KHO 28.7.2004, oikeastaan 2005, taltio 1892, otettiin huomioon se, että perhesiteen lakkaaminen ei ollut ollut hakijan vika.

Valittajan toimeentulo ei ole enää riippuvainen avustuksista millään lailla, sillä hänellä on vakituinen työpaikka hoivakodissa, ja sen lisäksi hän saa perhe-eläkettä (leskeneläke). Hän on myös suorittanut henkilökohtaisen avustajan kurssin kansanopistossa ja integroituu suomalaiseen yhteiskuntaan hyvää vauhtia. Hänelle on lisäksi syntynyt hyvin läheiset siteet muun muassa miesvainajansa sisaruksiin.

Venäjällä valittajalla ei ole ketään, jonka luokse mennä. Hänellä ei ole siellä ystäviä, eikä hän ole myöskään pitänyt yhteyttä keneenkään siellä. Lähtiessään Venäjältä Suomeen valittaja ei enää ajatellut palaavansa sinne asumaan, vaan olevansa loppuikänsä Suomessa puolisonsa kanssa. Työtilanne Venäjällä ja varsinkin Karjalan tasavallassa on todella huono. Lisäksi Venäjältä pois lähteneisiin suhtaudutaan kielteisesti. Oleskelu­luvan peruuttamista on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.

Poliisilaitos on antanut lausunnon. Valittaja oli oleskellut Suomessa oleskeluluvalla noin kaksi vuotta. Puolisoiden välinen perheside oli päättynyt suomalaisen puolison äkilliseen tapaturmaiseen menehtymiseen, ja olosuhteiden muutos ei ole johtunut valittajasta. Peruutuspäätöksen kokonaisharkintaan on kuitenkin vaikuttanut se, että poliisin tietoon oli suomalaisen puolison menehtymisen jälkeen tullut epäilys lumeavioliitosta. Koska suomalainen puoliso oli menehtynyt, poliisilaitos ei ole voinut tehdä enää hänen kuulemistaan, minkä vuoksi kyseistä seikkaa ei ole myöskään kirjoitettu erikseen näkyviin päätöksen perusteluihin. Edesmennyt suomalainen puoliso oli syntynyt vuonna 1959 ja valittaja vuonna 1982, joten puolisoiden välillä on ollut huomattava ikäero avioliittoa solmittaessa.

Kun puolisoiden välinen todellinen perheside on siis katkennut suomalaisen puolison kuoleman johdosta, on poliisilaitos katsonut, että perusteet oleskeluluvan peruuttamiselle perhesiteen katkeamisen perusteella ovat olleet olemassa, vaikka perhesiteen katkeaminen ei johtunutkaan valittajasta ja vaikka valittaja oli jo asettunut Suomeen. Kaikki olosuhteet huomioiden ei ole ollut kohtuutonta, että oleskelulupa on peruutettu, koska valittajalla on mahdollisuus hakea oleskelulupaa myös muulla perusteella, kuten valittaja on tehnytkin jättäessään uuden oleskelulupahakemuksen 27.6.2016 työn perusteella.

Valittaja on asunut Suomessa oleskeluluvilla vasta vuoden 2013 keväästä alkaen. Hän on asunut valtaosan elämästään Venäjällä. Siten valittajalle ei ole lyhyen maassa oleskelun perusteella syntynyt sellaisia kiinteitä siteitä Suomeen, joiden vuoksi poliisilaitos olisi voinut jättää oleskelu­luvan peruuttamatta vuonna 2015. Poliisilaitos on riittävässä määrin ottanut huomioon ulkomaalaislain 66 a §:ssä mainitut seikat. Poliisin tietojen mukaan valittaja on toistuvasti vieraillut Venäjällä Suomessa oleskelunkin aikana, joten hänellä on kuitenkin joitakin siteitä edelleen Venäjällä. Valittaja on itsekin kuulemisen yhteydessä ilmoittanut vierailevansa Venäjällä säännöllisesti yhden tai kahden yön matkoja, koska hänen isänsä elää ja asuu Venäjällä.

Valittaja on antanut vastaselityksen. Kysymys ei ole ollut lumeavioliitosta, minkä valittajan edesmenneen puolison sisarukset voivat todistaa. Lumeliittoepäilyn on tuonut esille valittajaan kielteisesti suhtautuva henkilö.

Jokainen, joka tarvitsee valittajan kotiseudulla autoa, käy Venäjällä tankkaamassa ainakin silloin tällöin. Myös valittajalle tämä on ollut pääasiallinen syy. Kerran vuodessa hän on käynyt katsomassa isäänsä, joka on pahoin alkoholisoitunut.

Tällä hetkellä valittaja käy perhehoitajakurssia. Lähitulevaisuudessa hän saattaa kuitenkin ryhtyä itsenäiseksi yrittäjäksi, sillä hänen työnantajansa on tarjonnut osaa omasta yrityksestään hänelle. Tällä hetkellä valittaja on vakituisena työntekijänä. Valittaja on integroitumassa Suomeen yhä syvemmälle työnsä ja myös mahdollisen yrittäjyyden kautta.

Poliisilaitos on ilmoittanut, että valittajalle on myönnetty oleskelulupa työnteon perusteella ajalle 1.11.–31.12.2016

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan.

Perustelut

1. Huomioon otettavat oikeusohjeet

1.1 Ulkomaalaislaki

Ulkomaalaislain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa ja oikeusturvaa ulkomaalaisasioissa. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää hallittua maahanmuuttoa ja kansainvälisen suojelun antamista ihmisoikeuksia ja perusoikeuksia kunnioittaen sekä ottaen huomioon Suomea velvoittavat kansainväliset sopimukset.

Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä.

Ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin mukaan määräaikainen oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, ei enää ole olemassa.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Sama koskee harkintaa päätettäessä perhesiteen perusteella myönnetyn oleskeluluvan peruuttamisesta taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsenensä maastapoistamisesta.

1.2 Ulkomaalaislain esityöt

Ulkomaalaislain 58 § muutettiin nykyiseen muotoonsa lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (668/2013). Pykälän 5 momentti jäi tuolloin ennalleen. Edellisen muutoksen yhteydessä hallituksen esityksessä laeiksi ulkomaalaislain ja opintotukilain 1 §:n muuttamisesta (HE 94/2006 vp) ulkomaalaislain 58 §:n (358/2007) 5 momentista on todettu seuraavaa:

"Ehdotetun pykälän 5 momentti sisältäisi aikaisemman pykälän 4 momentin osin muutettuna.

Lain 58 §:n 4 momentin mukaan määräaikainen oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, ei enää ole olemassa. Peruuttamisen edellytyksenä on lisäksi, että ulkomaalainen on oleskellut Suomessa luvallisesti vasta lyhyen ajan. Momentin lähtökohtana oli sitä valmisteltaessa, että silloin kun olosuhteiden muutos ei johdu hakijasta, oleskelulupaa ei voitaisi peruuttaa, kun hän on asettunut Suomeen. Tätä seikkaa ilmensi säännöksen lause, jonka mukaan lupa voitaisiin peruuttaa, jos ulkomaalainen on oleskellut maassa vasta lyhyen ajan. Lisäksi säännöksen perusteluissa mainittiin, että lyhyt aika voisi olla joistain viikoista joihinkin kuukausiin.

Säännöksen sanamuoto ei käytännössä ole osoittautunut toimivaksi. Käytännössä lupien peruuttaminen säännöksen perusteella ei tule lainkaan kyseeseen. Lupaa ei ehditä peruuttaa esimerkiksi, koska lyhyen ajan kuluessa ei tule ilmi, että perusteita ei enää ole. Erityisesti kun kyseessä on jatkolupa, peruuttaminen ei tällä perusteella ole mahdollista, koska pohjalla on yleensä vähintään vuoden oleskelu. Myös jatkolupa tulisi olla mahdollista peruuttaa, jos ei enää ole olemassa luvan myöntämisen perusteita. Esimerkiksi jos henkilö on menettänyt työpaikkansa tai opiskelupaikkansa.

Edellä mainitusta lainkohdasta johtuen oleskeluluvan peruuttaminen on käytännössä mahdollista vain tilanteissa, joissa peruste on muuttunut hakijasta johtuvasta syystä. Oleskelulupa pitäisi voida peruuttaa muissakin tilanteissa, esimerkiksi jos Suomesta työpaikan saaneelle hakijalle ei olekaan työtä tarjolla Suomessa.

Käytännössä on myös ollut tilanteita, joissa lupa on myönnetty ja annettu jo tiedoksi, mutta luvan saanut henkilö ei ole vielä tullut maahan, eikä siis oleskellut Suomessa lyhyttäkään aikaa. Hakijan itse halutessa oleskelulupansa peruuttamista lupa on käytännössä peruutettu nimenomaan 58 §:n 4 momentin perusteella, vaikka hakija ei ole oleskellut yhtään päivää Suomessa.

Verrattuna unionin kansalaista ja tämän perheenjäsentä koskevaan oleskeluoikeuden tai oleskelulupakortin peruuttamiseen (165 §) tilanne on se, että kolmannen valtion kansalainen on voimassa olevan lain mukaan ollut paremmassa asemassa, sillä myöskään 165 §:ssä ei ole minkäänlaista peruuttamisen aikarajoitusta.

Edellä mainitun vuoksi momentista poistettaisiin lause, jonka mukaan peruuttamisen edellytyksenä on lyhytaikainen oleskelu.

Ehdotetun muutoksen ei ole tarkoitus vaikuttaa siihen tilanteeseen, jossa esimerkiksi perheside katkeaa syystä, joka ei johdu hakijasta ja jossa ulkomaalainen on jo asettunut Suomeen. Lupaa ei tule peruuttaa ja jatkolupa voidaan myöntää uudella perusteella."

Lakia 358/2007 edeltävää 58 §:ää (301/2004) koskevassa hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) on todettu pykälän 4 momentin osalta, että "4 momentin lähtökohtana olisi, että silloin kun olosuhteiden muutos ei johdu hakijasta, oleskelulupaa ei voitaisi peruuttaa enää, kun hän on asettunut Suomeen. Lupa voitaisiin peruuttaa, jos ulkomaalainen on oleskellut maassa vasta lyhyen ajan. Lakiin ei ehdoteta mitään kiinteää aikarajaa, vaan harkinta olisi tapauskohtaista. Laissa mainittu lyhyt aika voisi olla joistain viikoista joihinkin kuukausiin."

Ulkomaalaislain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 198/2005 vp) mukaan 66 a § "koskisi perhesiteen perusteella tehdyn hakemuksen yhteydessä suoritettavaa harkintaa. Ehdotetun pykälän mukaiset seikat otettaisiin huomioon, kun harkitaan hakemuksen hylkäämistä, jatkoluvan myöntämättä jättämistä tai oleskeluluvan peruuttamista. Ensimmäisen oleskeluluvan tai jatko-oleskeluluvan myöntämättä jättämistä harkittaessa ehdotetun pykälän mukaiset seikat otettaisiin huomioon vielä sen jälkeen, kun muiden oleskeluluvan edellytysten arvioinnin jälkeen ltaisiin päätymässä oleskeluluvan myöntämättä jättämiseen. Jos oleskelulupa oltaisiin muuten myöntämässä, ei ehdotetun pykälän mukaisen harkinnan perusteella voitaisi kuitenkaan päätyä hakijalle kielteiseen päätökseen. Myös oleskeluluvan peruuttamista harkittaessa ehdotetun pykälän mukainen harkinta suoritettaisiin sen jälkeen, kun oleskeluluvan peruuttamisen edellytykset on arvioitu ja ollaan päätymässä oleskeluluvan peruuttamiseen. Perheenkokoajan tai perheenjäsenen maasta poistamisen yhteydessä suoritettavasta harkinnasta säädetään 146 §:ssä."

2. Saatu selvitys

Valittaja on syntynyt vuonna 1982. Hänelle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa Suomen kansalaisen aviopuolisona ajalle 24.5.2013–24.5.2014. Oleskelulupaa on jatkettu 24.5.2018 saakka. Valittajan aviopuoliso on kuollut 14.1.2015 työtapaturman seurauksena. Poliisilaitos on peruuttanut valittajan oleskeluluvan 26.5.2015.

Poliisilaitos on kuulustellut valittajaa oleskeluluvan peruuttamisasiassa 11.3.2015. Kuulustelupöytäkirjasta käy ilmi, että valittaja on tuolloin opiskellut kansanopistossa suomen kieltä. Opiskelua on ollut viitenä päivänä viikossa, ja päivä on kestänyt keskimäärin seitsemän tuntia. Valittajan edesmenneen miehen täti oli luvannut valittajalle töitä maatilaltaan kesäksi. Valittaja on kertonut, että hänellä on Suomessa sukulaisia kuten täti ja kaksi serkkua, jotka asuvat samalla seudulla hänen kanssaan. Lisäksi hänellä on ystäviä Suomessa.

Valittaja on valituksessaan ja vastaselityksessään kertonut suorittaneensa henkilökohtaisen avustajan kurssin ja suorittavansa perhehoitajan kurssia. Hän on esittänyt työsopimukset, joiden mukaan hän on sopinut työskentelevänsä henkilökohtaisena avustajana 20.4.2016 alkaen palkattomana harjoittelijana, 20.5.–21.9.2016 määräaikaisena työntekijänä ja 22.9.2016 alkaen toistaiseksi 30 tuntia viikossa 10 euron tuntipalkalla.

Valittaja on kertonut, että hänellä ei ole Venäjällä ystäviä eikä ketään, jonka luokse hän voisi mennä. Hän kuitenkin matkustaa Venäjälle säännöllisesti yhdeksi tai kahdeksi yöksi kertomansa mukaan tapaamaan isäänsä ja ostamaan polttoainetta.

3. Oikeudellinen arviointi

Määräaikainen oleskelulupa voidaan ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin mukaan peruuttaa, jos niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, ei enää ole olemassa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että se, ettei enää ole olemassa niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, on säännöksen nojalla tehtävän oleskeluluvan peruuttamisen oikeudellinen edellytys.

Valittajan avioliitto on päättynyt, kun hänen puolisonsa on kuollut. Niitä edellytyksiä, joiden perusteella valittajan avioliittoon perustunut jatko-oleskelulupa oli myönnetty, ei siten ole enää olemassa. Näin ollen säännöksen mukainen oikeudellinen edellytys valittajan oleskeluluvan peruuttamiselle täyttyy.

Ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin sanamuodon mukaan lupa "voidaan peruuttaa", joten peruuttamisasiaa ratkaisevalle viranomaiselle on jätetty harkintavaltaa. Säännös on yleinen, ja se voi tulla sovellettavaksi eri perusteilla myönnettyihin oleskelulupiin, joiden myöntämisen edellytykset ovat voineet poistua erilaisista syistä. Oikeudellisen edellytyksen täyttyessä on siten vielä harkittava, onko oleskelulupa peruutettava, kun harkinnassa otetaan huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat.

Oleskeluluvan peruuttamisharkinnassa on ensinnä otettava huomioon ulkomaalaislain 5 §, jonka mukaan ulkomaalaisen oikeuksia ei saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä. Pykälän säännöstä on noudatettava kaikessa ulkomaalaislain mukaan tehtävässä harkinnassa. Säännös heijastaa hallinnossa yleisesti noudatettavaa suhteellisuusperiaatetta. Periaatteen mukaan viranomaisten toimenpiteiden tulee olla oikein mitoitettuja suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Arvioitaessa sitä, rajoittaisiko oleskeluluvan peruuttaminen ulkomaalaisen oikeuksia enemmän kuin on välttämätöntä, on yhtäältä otettava huomioon se, että oleskeluluvan peruuttamista koskeva ulkomaalaislain 58 § toteuttaa lain 1 §:stä ilmenevää tavoitetta edistää sitä, että maahanmuutto pysyy hallittuna. Toisaalta on otettava huomioon asian yksilölliset seikat ja olosuhteet kuten oleskeluluvan edellytysten poistumisen syy, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun kesto ja hänen kotoutumisensa tänne, hänen siteensä Suomeen ja kotimaahansa sekä se, kuinka paljon oleskeluluvan epääminen vaikeuttaisi hänen Suomeen olevien siteidensä hoitamista.

Peruuttamisharkinnassa on toiseksi otettava huomioon peruuttamissäännöksen esitöissä ilmaistu säännöksen tarkoitus. Voimassa olevaa ulkomaalaislain 58 §:n 5 momenttia vastasi sitä edeltävä 58 §:n (358/2007) 5 momentti. Tuon säännöksen yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, että jos perheside katkeaa syystä, joka ei johdu hakijasta, ja jos ulkomaalainen on jo asettunut Suomeen, tarkoituksena on, että lupaa ei peruuteta ja jatkolupa voidaan myöntää uudella perusteella.

Harkinnassa voidaan kolmanneksi ottaa analogisesti huomioon edellytykset myöntää jatkolupa hakijalle, jonka edellisen oleskeluluvan edellytyksenä ollut perheside on päättynyt. Poliisilaitoksen päätöksen antamisen aikaan voimassa olleen 54 §:n 7 momentin (34/2006) mukaan ulkomaalaiselle, jolle on myönnetty tilapäinen tai jatkuva oleskelulupa perhesiteen perusteella, voidaan myöntää oleskelulupa perhesiteen päätyttyä sillä perusteella, että henkilöllä on kiinteät siteet Suomeen. Voimassa oleva 54 §:n 7 momentti (377/2015) vastaa tältä osin tuolloin voimassa ollutta säännöstä. Jatkoluvan myöntämistä koskeva säännös tukee peruuttamissäännöksen tulkintaa, jonka mukaan oleskelulupaa ei tule peruuttaa, jos ulkomaalaisella on kiinteät siteet Suomeen.

Valittaja on pian 34-vuotias ja saanut ensimmäisen oleskelulupansa Suomeen 30-vuotiaana. Sitä ennen hän on asunut Venäjällä. Hän on kertonut, että hänellä ei ole Venäjällä ystäviä eikä ketään, jonka luokse hän voisi mennä, joskin hän matkustaa sinne säännöllisesti yhdeksi tai kahdeksi yöksi muun ohessa tapaamaan isäänsä. Vaikka hän ei olisi pitänyt yhteyttä isäänsä lukuun ottamatta keneenkään Venäjällä, voidaan olettaa, että sopeutuminen kotimaahan ei olisi valittajalle kohtuuttoman vaikeaa. Koska valittaja on lisäksi kotoisin Suomen lähialueelta, hän voisi pitää yhteyttä Suomessa asuviin ystäviinsä ja sukulaisiinsa asuessaan Venäjällä.

Valittajan oleskeluluvan edellytyksenä ollut perheside on kuitenkin katkennut hänen puolisonsa kuoltua työtapaturman seurauksena eli syystä, joka ei ole johtunut valittajasta. Valittaja on poliisilaitoksen tehdessä päätöksensä oleskellut Suomessa oleskeluluvalla noin kaksi vuotta ja nyt pian kolme ja puoli vuotta. Hän on kertonut, että hänellä on sukulaisia ja ystäviä Suomessa sekä kiinteät suhteet edesmenneen miehensä sisaruksiin. Lisäksi hän on opiskellut suomen kieltä. Poliisilaitoksen päätöksen tekemisen jälkeen hän on vielä suorittanut työllistymistään edistäviä kursseja ja solminut työsopimuksen. Valittajan on katsottava pyrkineen aktiivisesti edistämään kotoutumistaan Suomeen ja hänellä on ollut tänne melko paljon sosiaalisia siteitä jo poliisilaitoksen päätöksen tekemisen aikaan. Sen jälkeen hänen kotoutumisensa ja siteensä Suomeen ovat vahvistuneet entisestään.

Valittajan oleskeluluvan peruuttamiselle on sinänsä ollut olemassa oikeudelliset edellytykset. Kun kuitenkin otetaan huomioon erityisesti valittajan perhesiteen katkeamisen syy ja lisäksi hänen siteensä ja aktiivinen pyrkimyksensä kotoutua Suomeen, oleskeluluvan peruuttamisen on katsottava rajoittavan valittajan oikeuksia enemmän kuin on välttämätöntä sen edistämiseksi, että maahanmuutto pysyy hallittuna, kun vielä otetaan huomioon se, että valittajan jatko-oleskelulupa päättyy 24.5.2018, jolloin oleskelulupa tulee uudelleen harkittavaksi. Kun lisäksi otetaan huomioon ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin esityöt ja perhe­siteen päätyttyä myönnettävän jatkoluvan edellytykset, jotka puhuvat oleskeluluvan peruuttamista vastaan, valittajan oleskelulupaa ei ole tullut peruuttaa ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin nojalla. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että Venäjälle palaaminen ei olisi valittajalle kohtuuttoman vaikeaa.

Poliisilaitos on lausunnossaan todennut, että peruuttamispäätöksen kokonaisharkintaan on vaikuttanut valittajan puolison kuoleman jälkeen poliisin tietoon saatettu epäilys lumeavioliitosta. Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että koska poliisilaitos ei ole perustellut peruuttamispäätöstä lumeavioliittoepäilyllä, päätöksen ei voida katsoa perustuvan siihen. Toiseksi asiassa on kiinnitettävä huomiota siihen, että viranomaisille ei ensimmäistä oleskelulupaa ja jatko-oleskelulupaa myönnettäessä ollut tullut tällaisia epäilyjä. Niihin vetoaminen puolison kuoleman jälkeen ei ole perusteltua.

Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä, että ulkomaalaislain 66 a §:n mukainen harkinta on säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suoritettava vasta sen jälkeen, kun oleskeluluvan peruuttamisen edellytykset on arvioitu ja ollaan päätymässä oleskeluluvan peruuttamiseen. Pykälää ei siten voida soveltaa oleskeluluvan peruuttamisen perusteena, vaan sen nojalla voidaan päätyä vain ulkomaalaiselle myönteiseen lopputulokseen tilanteessa, jossa oleskelulupa olisi muuten peruutettu muilla perusteilla. Koska valittajan oleskelulupaa ei ole tässä asiassa tullut muilla perusteilla peruuttaa, säännöstä ei ole sovellettava.

Edellä mainituilla perusteilla poliisilaitoksen ja hallinto-oikeuden päätökset, jotka koskevat valittajan oleskeluluvan peruuttamista, on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

Asia Rantayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A, B, C, D, E, F ja G

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 19.11.2015 nro 15/0409/1

Asian aikaisempi käsittely

Pudasjärven kaupunginvaltuusto on 5.9.2013 tekemällään päätöksellä (§ 41) hyväksynyt Iijokivarren oikeusvaikutteisen rantayleiskaavan (jäljempänä yleiskaava), joka on jaettu läntiseen ja itäiseen osa-alueeseen. Läntisellä osalla sijaitsevat Riepulan, Kipinän, Kollajan, Petäjäkankaan ja Hilturannan kylät ja itäisellä osalla Pirinrannan, Sotkajärven, Ervastin, Kurjen ja Yli-Kurjen kylät. Yleiskaavamääräyksen 1. mukaan yleiskaavaa voidaan käyttää ranta-alueilla sijaitsevilla P-, A-, AT, ATY-, AM-, RM- ja RA-alueilla rakennusluvan myöntämisen perusteena (maankäyttö- ja rakennuslaki 72 §).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt valittajien vaatimukset katselmuksen ja suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä heidän oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Katselmus ja suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, lain 36 §:ssä tarkoitettua viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.

Lain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta, jos suullista käsittelyä pyytäneen asianosaisasema perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen.

Lain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Katselmuksesta on soveltuvin osin voimassa, mitä tässä laissa säädetään suullisesta käsittelystä.

Suullista käsittelyä on pyydetty valittajien näkemyksen mukaan epäselviksi jäävien seikkojen selvittämiseksi muun muassa käytetyn korkeusjärjestelmän osalta ja ainakin diplomi-insinööri Peter Reiterin kuulemiseksi. Kun otetaan huomioon asiakirjoista ilmi käyvä kattava selvitys korkeusjärjestelmistä ja tulva-alueista ja niiden vaikutuksesta rakennusoikeuden määräytymiseen, hallinto-oikeus katsoo, että aihetta katselmuksen tai suullisen käsittelyn toimittamiseen ei ole valittajien mainitsemilla perusteilla.

Menettelyä koskevat valitusperusteet

Kaavaehdotuksen muuttaminen nähtävillä pidon jälkeen, hyväksytyn kaavan asettaminen nähtäville ja asian käsittely valtuustossa

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan, asemakaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 1 momentin mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä muun muassa sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Asiassa saatu selvitys

Kaavan laatijan vastineesta käy ilmi, että Haapokari-Kurjen ympäristöön on tarkemman kartta-aineiston perusteella pystytty tekemään tarkempi tulvakartan rajaus. Yleiskaavaa on nähtävillä pidon jälkeen muutettu siten, että kaavassa on uuteen tulvarajaukseen perustuen osoitettu kuusi uutta rakennuspaikkaa Haapokarin alueelle ja yksi Kurjen alueelle. Kaavakarttaan on lisäksi korjattu Kollajassa venevalkaman paikka sen nykyiselle sijaintipaikalle, Hilturannalla on vaihdettu yhden asuintontin paikkaa sekä lisätty suojelutie (vanha kylätie) ja kulttuurimaisema-alue (sk-3) seurakunnan maalle. Muutoksista on sovittu maanomistajien kanssa. Kaavakarttaan on lisäksi tehty maanomistajien toiveiden mukaisesti lukuisia pieniä tarkistuksia muun muassa tonttien rajoihin ja sijaintiin palstalla tai ohjeellisten tonttien siirtoja niiden nykyisille rasitteen mukaisille paikoille. Tehdyt muutokset on esitelty valtuustolle 5.9.2013 kaavan hyväksymismenettelyssä.

Korjattu kaavakartta on ollut Internetissä nähtävillä valtuuston kokousta seuraavana päivänä ennen päätöksen kuuluttamista. Kaavakartoille ja selostukseen on lisätty yleiskaavan hyväksymispäivä ja näin täydennetty aineisto on viety Internettiin 12.9.2013.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Siltä osin kuin valittajat ovat vedonneet siihen, että he eivät ole onnistuneet saamaan valtuuston 5.9.2013 hyväksymää kaavakarttaa käyttöönsä Internetin kautta, hallinto-oikeus toteaa, että mainitulla seikalla ei ole merkitystä yleiskaavan lainmukaisuutta arvioitaessa.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukainen vaatimus kaavaehdotuksen uudelleen nähtäville asettamisesta koskee vain olennaisia muutoksia. Epäolennaisia muutoksia ovat muun muassa muodolliset korjaukset sekä tekniset tarkistukset ja lisäykset. Myöskään pienehköt asialliset muutokset eivät yleensä ole olennaisia. Arvioitaessa tehtyjen muutosten olennaisuutta on otettava huomioon muun muassa suunnittelualueen olosuhteet, vaikutukset ympäristöön ja maanomistajien asemaan, muutosten laatu sekä suhteellinen ja absoluuttinen koko.

Kaavaratkaisun mukaan maanomistajilla on emätilakohtaisen mitoituksen rajoissa mahdollisuus myös myöhemmin käyttää ranta-aluetta rakentamiseen, mikäli rakennuspaikka myöhemmin saatavien tulvaa koskevien tietojen perusteella osoittautuu rakentamiskelpoiseksi. Kaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen lisäksi kaava-alueelle voi siten myöhemmin muodostua muitakin rakennuspaikkoja. Kun otetaan lisäksi huomioon edellä kuvattujen muutosten laatu ja määrä verrattuna kaava-alueen suureen yli 8 000 hehtaarin pinta-alaan ja se seikka, että tehtyjen muutosten ei ole edes väitettykään aiheuttavan valittajille kohtuutonta haittaa tai vaikuttavan muutoin merkittävästi heidän asemaansa, hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavaa ei ole sen nähtävillä pidon jälkeen muutettu maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:ssä tarkoitetulla tavalla olennaisesti.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös osa-alueittain. Yleiskaava on siten voitu jakaa useampaan osa-alueeseen ja käsitellä ne kahdessa omassa menettelyssään valtuustossa.

Ottaessaan kaavan hyväksymistä koskevan esityksen käsiteltäväkseen valtuutetut ovat katsoneet saamansa kaavan valmisteluaineiston ja tiedot sekä asian perehtymiseen käytettävissä olleen ajan riittäviksi. Valtuuston päätös kaavan hyväksymisestä on ollut yksimielinen. Valittajien esittämän yleisluontoisen väittämän perusteella ei voida tehdä sitä johtopäätöstä, että valtuustoa olisi johdettu harhaan tai että asiassa olisi annettu valtuustolle virheellistä tai puutteellista tietoa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen nyt kysymyksessä olevilla perusteilla ei ole.

Kaavan sisältöä koskevat valitusperusteet

Kaava-alue ja kaavaratkaisu keskeisiltä osin

Yleiskaava käsittää Pudasjärven kaupungin alueelle sijoittuvan osan Iijoen ranta-alueesta. Suunnittelualue jakautuu läntiseen ja itäiseen osaan. Läntinen osa ulottuu Yli-Iin (1.1.2013 alkaen Oulu) rajalta Kurenalan asemakaavan rajalle ja itäinen osa siitä Taivalkosken kunnan rajalle asti. Läntisessä osassa on jokivartta noin 38 kilometriä ja kaava-alue on noin 3 800 hehtaaria. Läntisellä alueella sijaitsee viisi kylää eli Riepula, Kipinä, Kollaja, Petäjäkangas ja Hilturanta. Itäisessä osassa on jokivartta noin 54 kilometriä, ja alueen pinta-ala on noin 4 300 hehtaaria. Myös itäisessä osassa sijaitsee viisi kylää eli taajama-Pirinranta, Sotkajärvi, Ervasti, Kurki ja Yli-Kurki sekä vaikutusalueella Hirvaskoski.

Alueella on voimassa vuonna 2005 vahvistettu Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava, jota ollaan uudistamassa. Iijokivarsi on maakuntakaavassa osoitettu Pudasjärven kaupungin alueella maaseudun kehittämisen kohdealueeksi (mk-1), jonka suunnittelussa on erityistä huomiota kiinnitettävä luonnon ja ympäristön kestävään käyttöön ja muun muassa ulkoilureitistön kehittämiseen. Alueelle on lisäksi osoitettu muun muassa virkistyskäytön kannalta kehitettäviä, arvokkaita luontokohteita sisältäviä aluekokonaisuuksia (luonnon monikäyttöalue) sekä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta valtakunnallisesti tärkeitä alueita. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisessa kaavoituksessa tulee määritellä tulvan aiheuttamat rajaukset rakentamiselle.

Kurenalan oikeusvaikutukseton osayleiskaava ja valmisteilla oleva Törrökankaan oikeusvaikutteinen osayleiskaava rajautuvat yleiskaava-alueeseen. Viimeksi mainitun kaavan laatiminen on aloitettu vuonna 2002 ja Kurealan yleiskaavan ajantasaistaminen vuonna 2005. Vireillä olevien osayleiskaavojen rajauksia on tarkistettu ja sovitettu yhteen Iijokivarren yleiskaavan rajauksen kanssa Iijokivarren kaavan valmistelun yhteydessä. Alueella ei ole voimassa rantayleiskaavoja. Iijokivarren yleiskaavan alue rajautuu Kurenalan asemakaavan alueeseen.

Yleiskaavan tavoitteena on Pudasjärven kuntasuunnitelman mukaisesti kehittää jokivartta ja lisätä matkailua. Iijoen keskijuoksu on maakunnallisesti tärkeimpiä kalastusalueita. Jokivarsi on osittain rakennettu, ja maanomistajille on pyritty osoittamaan uusia rakennuspaikkoja, mitä rajoittaa kuitenkin alavat tulva-alueet. Suunnitteluperiaatteena on ollut kylien ja maaseudun perinteisten elinkeinojen vahvistaminen ja kylien säilyttäminen elinvoimaisina.

Yleiskaava on laadittu oikeusvaikutteisena. Kaava perustuu emätilakohtaiseen mitoitukseen, ja rantaviivan pituus on muunnettu Etelä-Savon liiton ohjeen mukaisesti ottaen huomioon vesistön ja maa-alueiden leveys. Myös tulvavaara-alueille on laskettu mitoituksen mukaiset rakennusoikeudet, jotka on pyritty siirtämään emätilan sisällä toisille rakentamiskelpoisille palstoille. Kylien tukemiseksi rakennusoikeudet on pyritty ensisijaisesti siirtämään kyläalueille ja viimeisenä mahdollisuutena maaseutu- tai erämaa-alueille. Tulva-alueille ja upottaville suoalueille ei ole osoitettu uusia rakennuspaikkoja. Tulva-alueilla jo olevat, aiemmin myönnettyjen rakennuslupien perusteella rakennetut loma-asunnot on kuitenkin osoitettu yleiskaavassa rakennuspaikoiksi (RA-3). Aluevarausta koskevan kaavamääräyksen mukaan rakennettaessa näille rakennuspaikoille tulee ottaa huomioon uudet alinta rakennuskorkeutta koskevat vaatimukset.

Vaikutusten selvittäminen ja kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Ranta-alueiden loma-asutusta koskevista yleis- ja asemakaavan erityisistä sisältövaatimuksista on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Tulva-alueen rajaus ja sen perusteena olevat selvitykset

Tulvia koskevat selvitykset ja arviot

Alhaisesta järvisyydestä johtuen virtaaman vaihtelut sekä kevättulvien korkeuden vaihtelut ovat Iijoella suuret. Huomattavan suuria tulvia on ollut vuosina 2012, 1993, 1989, 1982 ja 1977. Tulvat ovat keväällä yleisiä Iijoen keskiosalla, Pudasjärven ja Jongunjärven alueella. Ongelmalliseksi tilanne muodostuu etenkin silloin, kun Irnin ja Koston säännöstelyaltaat ovat jo täynnä tulvan alkaessa. Joen ylemmillä osilla tulvia aiheuttavat suppapadot vesistön jäätymisaikoina.

Yleiskaavan laadinnassa on käytetty Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen edellyttämää vuoden 1982 tulva-aineistoa, jota myös ELY-keskus on käyttänyt käsittelemissään poikkeamislupa-asioissa. Tämän niin sanotun huipputulvan on katsottu olleen keskimäärin kerran viidessäkymmenessä vuodessa toistuvan tulvan taso, mikä on katsottu sopivan kaavatyön pohja-aineistoksi. Vuoden 1982 tulva-aineisto (tulvakorkeuslukemat) on kerätty hankkeessa, jossa ovat olleet mukana silloiset ympäristöviranomaiset (nykyinen ELY-keskus).

Tulvatietoja on täydennetty kaavoitustyön yhteydessä. Muun muassa maaston korkeuksia ja asukkaiden maastoon ja rakennuksiin tekemien tulvamerkintöjen korkeustasoja on mitattu syksyllä 2012 yhteensä yli sadassa kohteessa. Mittaustulokset vastasivat ELY-keskuksen aineiston korkeuslukemia lukuun ottamatta väliä Kipinä–Kollaja, jossa maanomistajien merkitsemät korkeudet saattoivat poiketa metrin ELY-keskuksen tulva-aineiston korkeuksista. Lisäksi tulvakorkeudet on mitattu veneestä käsin toukokuussa 2013 välillä Pudasjärvi–Kipinä. Kipinän sillankorvassa tehdyn mittauksen mukaan tulva oli noin 50 senttimetriä alempana kuin vuoden 1982 mittauksessa, mutta siitä ylävirtaan päin mentäessä ero kasvoi siten, että Vuormakosken niskalla ero oli 1,5 metriä ja siitä ylöspäin 1,6–1,8 metriä (vuoden 2012 mittaustulokset/laskennalliset arviot). Vuoden 2013 tulva oli kuitenkin vuoden 1982 tulvasta poiketen tavanomainen eikä huipputulva.

Saadun selvityksen mukaan tulva-aineisto ja siinä käytetyt korkeuslukemat perustuvat kaavan länsiosalla (Sarvela-Pudasjärvi) pääosin Iijoen pituusleikkauskarttaan, vuosien 1982 ja 1989 tulvakeväiden havaintoihin sekä Kipinän ja Tuulisalmen virallisten mittauspisteiden havaintoihin. Kaavan itäosalta (Haapokari-Haapua) ei ole ollut saatavilla aivan yhtä tarkkaa tietoa tulvakorkeusluvuista kuin kaavan länsiosalla.

Pituusleikkauskartta on laadittu korkeusjärjestelmään N₄₃ ja sen tiedot on muutettu suunnittelukartan pohjakartan eli Maanmittauslaitoksen maastotietokannan korkeusjärjestelmään N₆₀ lisäämällä korkeustietoihin järjestelmien välinen ero 13 senttimetriä. Nämä luvut on kirjattu kaavakartalle ylimpinä tulvakorkeuksina. Länsiosalla Kurenalan keskustan alapuolisten alueiden osalta on ollut käytössä tarkka maaston laserkeilausaineisto, jonka avulla tulva-alueen rajaus on voitu tehdä tarkemmin. Tulva-alueen rajaustyötä varten pituusleikkauskartan lukemat on muunnettu korkeusjärjestelmään N₂₀₀₀, jonka lukuarvoja on käytetty ainoastaan rajaustyön apuna eikä niitä ole kirjattu kaavakartalle. Mittauspisteiden korkeusasemien tarkkuus on maastossa tehtyjen tarkistusmittausten perusteella noin +/- 0,15 metriä. Itäosalla tulva-alueiden laajuuden laskenta perustuu 10x10 metrin pisteverkon korkotietoihin (tarkkuus noin +/- 1,4 metriä), mistä johtuen tulva-alueen rajaus kaavan itäosalla on epätarkka. Kaavoittajan vastineen mukaan sittemmin myös Kurenalan itäpuolella olevalle osalle Iijoen ympäristöä Pirinrantaan asti oli keväällä 2013 saatavissa laserkeilausaineistoa.

Tulva-alueen raja on määritelty laaditun kolmiulotteisen maastomallin ja luodun tulvapintamallin tietokoneohjelmalla laskettuun leikkauskohtaan.

Tulvarajan määrittelyssä on käytetty apuna kerran 50 vuodessa tapahtuvaksi arvioitua tulvaa (1982), jonka korkeus on kaavoituksessa yleisesti käytettyä kerran 100 vuodessa tapahtuvaa tulvaa alempi. Reiter Oy:n laatimia suurimpia mahdollisia laskennallisia tulvahuippuja, jotka ovat noin 1–2 metriä korkeampia kuin kaavakarttaan merkityt arviot, ei ole sellaisenaan otettu tulvarajauksen lähtöoletuksiksi.

Yleiskaavan yleismääräyksen 9 mukaan rakennuspaikka ei saa olla tulvauhanalainen. Alaville alueille rakennettaessa tulee huomioida tulva- ja kosteusvahinkojen vaara. Kosteudelle alttiit rakennusosat on sijoitettava jokialueella vähintään 1 metriä ja järvialueilla 0,7 metriä ylemmäksi kuin kerran 50 vuodessa laskettu kaavakartalla osoitettu korkein tulvakorkeus (HW 1/50), elleivät kaavan hyväksymisen jälkeen valmistuvat selvitykset muuta osoita, taikka rakennusluvan myöntävä viranomainen ei olosuhteista johtuen vaadi rakennusta sijoitettavaksi korkeammalle. Mikäli edellä mainittu rakennuskorkeus on joskus ylitetty (jääpatotulva), on tämä korkeampi korkeus otettava määrääväksi korkeudeksi alimpia rakentamiskorkeuksia määritettäessä. Niillä alueilla, joilla HW 1/50 laskentaa ei ole tehty, alimmat rakentamiskorkeudet määritetään tapauskohtaisesti suurimpien havaittujen tulvakorkeuksien perusteella.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Yleiskaavan alue on laaja, yli 8 000 hehtaaria, ja siihen sisältyy noin 92 kilometriä Iijoen vartta. Kun lisäksi otetaan huomioon Iijoen vesistön erityispiirteet kuten se, että Iijoen vesistössä on vain vähän tulvannousua rajoittavia järviä, sekä tulvien suuri vaihtelu, yhtenäisen tulvarajauksen määrittäminen koko kaava-alueen käsittävälle ranta-alueelle on haasteellista. Koko kaava-alueen kattavan tulvamallin laatiminen ei ole mahdollista pelkästään yksittäisten maanomistajien tulvaa koskevien havaintojen perusteella. 1980- ja 1990-luvuilla ei ole ollut käytettävissä yhtä tarkkoja mittaus- ja arviointimenetelmiä kuin nykyisin, mutta selvitykset on tehty tuolloin käytettävissä olleita parhaita menetelmiä ja aineistoja hyväksi käyttäen. Tulvia koskevia tietoja on kaavoitustyön edetessä täydennetty edellä kerrotuin tavoin.

Eri korkeusjärjestelmien välinen ero on otettu huomioon tulvaa koskevia tietoja käsiteltäessä. Korkeusjärjestelmien väliset erot eivät muutoinkaan ole niin merkittäviä, että kaava-alueen eri osa-alueiden maanomistajat olisivat joutuneet tästä syystä perusteettomasti eriarvoiseen asemaan, etenkin kun maanomistajakohtainen rakennusoikeus on arvioitu emätilaselvityksen perusteella. Tältä osin hallinto-oikeus vielä toteaa, että riippumatta käytetystä korkeusjärjestelmästä huomattava osa Iijokivarren rantayleiskaavan ranta-alueista sijaitsee tulvavaara-alueella.

Yleiskaavaa laadittaessa on tullut ottaa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Mainittujen tavoitteiden kohdassa 4.3. Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu on erityistavoitteissa todettu muun muassa, että alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista.

Yleiskaavassa osoitettu tulva-alueen rajaus on ohjeellinen, eikä kaavan tarkoituksena siten ole ratkaista ranta-alueiden rakentamista lopullisesti tulvauhan alaiseksi arvioitujen ranta-alueiden osalta. Noiden alueiden mahdollinen myöhempi rakentaminen on turvattu kaavaratkaisussa ottamalla yleisestä kaavoituskäytännöstä poiketen huomioon mitoituksessa myös tulva-alueella sijaitseva rantaviiva. Tulvauhanalaisten alueiden rakennusoikeudet on merkitty emätilaselvitykseen, ja rakentaminen on mahdollista poikkeamisluvalla, mikäli myöhemmät selvitykset osoittavat rakennuspaikan rakentamiskelpoiseksi. Koska tulva-alueiden rajaus on osoitettu kaavassa vain ohjeellisena, yksittäisen rakennuspaikan rakentamiskelpoisuutta poikkeamis- ja rakennuslupamenettelyssä arvioitaessa on mahdollista ottaa huomioon myös kyseistä rakennuspaikkaa koskevat aikaisempien tulvien korkeutta koskevat tosiasialliset havainnot ja mittaustulokset. Toisaalta, mikäli yleiskaavassa osoitettu rakennuspaikka osoittautuu myöhempien selvitysten perusteella tulvauhan alaiseksi, myös tämä on otettava huomioon.

Ylimmän arvioidun tulvakorkeuden lisäksi alimpia sallittuja rakennuskorkeuksia määriteltäessä kaavoituksessa otetaan yleisen käytännön mukaisesti huomioon niin sanottu lisäkorkeus, jonka määrä vaihtelee vesistön laadun mukaan. Vesistöt käyttäytyvät eri tavalla tulva-aikaan, minkä vuoksi joki- ja järvialueiden osalta on siten yleensä käytetty eri lisäkorkeutta. Myös samassa vesistössä voi olla olosuhteiltaan erilaisia alueita, minkä vuoksi lisäkorkeus voi vaihdella myös saman vesistön eri osissa.

Kaavaratkaisulle, jossa kosteudelle alttiit rakennusosat on pääsääntöisesti määrätty sijoitettavaksi jokialueilla vähintään yhden metrin ja järvialueilla 0,70 metriä ylemmäksi kaavassa osoitettua ohjeellista tulvakorkeutta, on siten ollut asianmukaiset maankäytölliset perusteet, eikä sen voida katsoa olevan vastoin maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Kaavoitustyön pohjana olevan kerran viidessäkymmenessä vuodessa tapahtuvan huipputulvan ja tulevaisuudessa tapahtuvien tulvien osalta ei ole mahdollista saada ehdotonta tarkkaa tietoa, vaan tulvakorkeudet ovat aina arvioita, joiden tarkkuus vaihtelee muun muassa vesistön luonteesta johtuen. Kuten edellä on todettu, Iijoen virtaaman vaihtelut sekä kevättulvien korkeuden vaihtelut ovat suuria, mikä vaikuttaa olennaisesti ylintä tulvakorkeutta koskevan arvion tarkkuuteen. Tämä on kuitenkin otettu huomioon kaavaratkaisussa edellä todetuin tavoin rakentamisen mitoituksessa tulvavaara-alueiden osalta. Kun otetaan huomioon edellä kuvatut olosuhteet, tulva-aluerajauksen perusteena olevista tiedoista saatu selvitys ja se seikka, että yleiskaava on luonteeltaan yleispiirteinen suunnitelma alueen maankäytön ohjaamiseksi, hallinto-oikeus katsoo, että tulva-aluetta koskeva rajaus perustuu riittäviin asianmukaisiin selvityksiin ja tutkimuksiin. Kaavaratkaisu täyttää siten nyt kysymyksessä olevalta osin yleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset.

Tulvavaara-alueelle sijoittuvat jo olemassa olevat loma-asuntoalueet (RA-3)

Yleiskaavassa on myönnytyksenä maanomistajille poikkeuksellisesti osoitettu rakennuspaikoiksi tulvavaara-alueilla jo olevat aiemmin myönnettyjen rakennuslupien mukaiset loma-asuntojen rakennuspaikat. Myös näillä rakennuspaikoilla tulee uudisrakentamisessa ottaa huomioon kaavassa annetut määräykset muun muassa rakennuspaikan rakennettavuuden selvittämisestä (yleismääräys 5), ympäristöarvojen huomioon ottamisesta (yleismääräys 6) ja kosteudelle alttiiden rakennusosien sijoittamisesta (yleismääräys 9). Lisäksi rakentaminen kysymyksessä oleville rakennuspaikoille edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin mukaisesti lain 116 §:n 2 momentissa ja 117 §:n 1 momentissa rakennuspaikalle ja rakentamiselle säädettyjen yleisten vaatimusten täyttymistä muun muassa tulvavaaran huomioon ottamisen ja rakennettuun ympäristöön ja maisemaan sopeutumisen sekä kauneuden ja sopusuhtaisuuden osalta.

Yleiskaavaratkaisussa on haluttu antaa tulvavaara-alueilla sijaitsevien loma-asuntojen omistajille mahdollisuus lisärakentamiseen ja tuhoutuneiden rakennusten korjaamiseen tai korvaamiseen uusilla. Maanomistajilla ei kuitenkaan ole ehdotonta oikeutta uudisrakentamiseen, vaan edellytykset rakentamiseen ratkaistaan tapauskohtaisesti rakennuslupamenettelyn yhteydessä ottaen huomioon muun muassa kaavamääräyksissä ja maankäyttö- ja rakennuslaissa rakennuspaikan rakennettavuuden sekä maiseman ja ympäristön huomioon ottamisen osalta asetetut vaatimukset. Yleiskaava täyttää siten nyt kysymyksessä olevalta osin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 73 §:n 1 momentissa terveellisen ja turvallisen elinympäristön sekä maiseman ja ympäristön osalta asetetut vaatimukset.

Mitoitus

Saatu selvitys

Rakentamisen mitoitus rantavyöhykkeellä perustuu emätilakohtaiseen mitoitukseen. Mitoituksen perusteena rantavyöhykkeellä ei yleisesti kaavoituksessa noudatetun käytännön mukaisesti käytetä todellista rantaviivaa vaan niin sanottua muunnettua rantaviivaa, jonka määrittelyssä otetaan huomioon muun muassa vesistön ja maa-alueiden leveys, maa-alueen rakentamiskelpoisuus ja luonnonolosuhteet. Muunnetun rantaviivan määrittämisen perusteet on valituksenalaisen kaavaratkaisun osalta esitetty kaavaselostuksessa. Lisäksi mitoituksessa on otettu huomioon maakuntakaavan suunnitteluohje vapaaksi jätettävän rantaviivan määrästä.

Mitoitusalueet on rajattu ympäristöselvityksen ja asetettujen tavoitteiden pohjalta. Kaava-alue on jaettu rakentamisen nykytilanteen, luonnonolosuhteiden ja saavutettavuuden perusteella kuuteen eri alueeseen:
- taajama-alue (taajaman lievealue)
- kehittyvät kylät, kymmenen loma-asuntoa kilometriä kohden (Kipinä, Pirinranta ja Ervasti)
- kylät, kahdeksan loma-asuntoa kilometriä kohden (Riepula-Vesala, Kollaja, Haapokari-Lammela, Jaaskamovaara ja Kurki)
- pienkylät, kuusi loma-asuntoa kilometriä kohden (Takakangas-Sarvela, Ollikuiva, Ahosenranta, Petäjäkangas, Keräsenniemi-Hilturanta, Sotkajärvi ja Yli-Kurki–Kellolampi)
- maaseutualueet, neljä loma-asuntoa kilometriä kohden
- erämaa-alueet, kaksi loma-asuntoa kilometriä kohden

Niin sanotuiksi erämaa-alueiksi on määritelty alueet, joilla on paljon rakentamiskelvotonta maata (suo, tulva-alue), vähän tai ei olleenkaan nykyistä rakentamista tai maanomistajien toivomia uusia rakennuspaikkoja ja/tai huonot tieyhteydet. Kaavaratkaisussa erämaa-alueiksi ei siten ole määritelty vain täysin rakentamattomia alueita. Emätilalaskelman mukainen mitoitus erämaaksi määritellyillä alueilla on huomattavasti suurempi kuin maanomistajien näille alueille toivomien rakennuspaikkojen määrä. Huomattava osa emätilamitoituksen mukaisista rakennuspaikoista on jäänyt yleiskaavassa osoittamatta alueen tulvauhan perusteella.

Rakentamisen määrää kaava-alueella rajoittavat laajat tulvavaara-alueet. Rantaan kohdistuu rantavyöhykkeellä ja sen taustalla sijaitsevissa kylissä olevien noin 840 loma-asunnon ja asunnon käyttöpaine sekä mahdollisesti tulevien uusien, noin 200 rakennuspaikan yhteystarve vesistöön.

Mitoituksen tavoitteena on ollut uuden asutuksen keskittäminen jo olemassa oleviin kyliin. Eniten rakennuspaikkoja on osoitettu kylä-, pienkylä- ja maaseutualueille, sillä kehittyvät kylät ovat jo tiiviisti rakennettuja. Kaavaa laadittaessa suunnittelualueella on ollut noin 190 asuntoa ja 320 loma-asuntoa mitoitettavalla rantavyöhykkeellä. Kaavalla on osoitettu uusia rakennuspaikkoja läntiselle osalle 166 ja itäisellä osalle 139. Rakennuspaikoista 86 on siirretty ja osoitettu rantavyöhykkeen ulkopuolelle ja rantavyöhykkeelle on osoitettu 219 uutta rakennuspaikkaa. Rakennuspaikkojen määrän kasvu rantavyöhykkeellä on noin 42 prosenttia. Lisäksi yleiskaavassa on osoitettu kahdeksan uutta matkailupalveluiden aluetta (RM-2) ja kaksi uutta tulvavaara-alueelle sijoittuvaa ryhmäpuutarha-aluetta/palstanviljelyaluetta (RP-1).

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti kunta huolehtii alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Kunnan on alueiden käytön suunnittelussa otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslaissa kaavoille säädetyt sisältövaatimukset ja Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevä yhdenvertaisuusperiaate.

Maanomistajalla ei ole ehdotonta oikeutta saada käyttää maataan rakentamiseen. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole määrätty, miten suunnittelun perusteena olevan rantaviiva on määriteltävä tai kuinka monta rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden kaavassa tulee osoittaa. Rakentamisen määrää rajoittavat laissa kaavoille asetetut sisältövaatimukset muun muassa luonnonolosuhteiden huomioon ottamisesta ja rakentamisen ulkopuolelle jätettävän ranta-alueen määrästä. Kaavaratkaisu rakentamisen määrän osalta perustuu siten kunkin suunnittelualueen yksilöllisiin ominaisuuksiin, maanomistajien esittämiin toiveisiin rakentamisen osalta sekä kunnan maankäyttöä ja alueiden kehitystä koskevissa suunnitelmissa asetettuihin tavoitteisiin.

Kun otetaan huomioon käytetyn mitoituksen perusteena olevat Pudasjärven kaupungin maankäyttöä ja kaupungin kehittämistä koskevat tavoitteet, suunnittelualueella ja sen taustalla olevassa maastossa jo tapahtunut rakentaminen, kaavassa osoitettujen uusien rakennuspaikkojen määrä ja maanomistajien niistä esittämät toiveet, rakennusoikeuksien osoittamisessa käytetyt kaavoitusperiaatteet sekä maankäyttö- ja rakennuslaissa ranta-aluetta koskevalle yleiskaavalle 39 ja 73 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset, kaavaratkaisulle on ollut mitoituksen osalta asianmukaiset maankäytölliset perusteet. Yleiskaavassa on mitoituksen osalta keskenään samankaltaisia alueita kohdeltu samojen kaavoitusperiaatteiden mukaisesti, eikä kaavaratkaisu siten ole nyt kysymykseltä olevalta osin vastoin maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta. Edellä lausuttu huomioon ottaen valtuusto ei ole ylittänyt sille asiassa maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kuuluvaa harkintavaltaa.

Kaavan ohjausvaikutus

Yleiskaavan tarkoituksena on maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n mukaan kunnan maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Yleiskaavojen suunnittelutarkkuus vaihtelee, ja siihen vaikuttavat muun muassa kaavalle asetetut tavoitteet, kaavoituksen lähtökohdaksi otetut suunnitteluperiaatteet ja suunnittelualueen olosuhteet. Kun otetaan huomioon asiakirjoista edellä mainituista seikoista saatu selvitys sekä se, mitä edellä on yleiskaavan osalta lausuttu, valituksenalainen yleiskaava maankäytön yleispiirteisenä suunnitelmana ohjaa alueen ja kaupungin maankäyttöä maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:ssä säädetyllä tavalla.

Yhteenveto

Edellä lausuttu huomioon ottaen Iijokivarren oikeusvaikutteinen rantayleiskaava perustuu tulva-alueen rajauksen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla riittäviin selvityksiin ja tutkimuksiin ja täyttää nyt kysymyksessä olevalta osin maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:ssä, 39 §:n 2 momentissa ja 73 §:ssä yleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset. Kaavaratkaisu ei aiheuta mainitun lain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa tai ole vastoin maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen valittajien esittämillä perusteilla ei siten ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §
Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Pirjo Jalonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Pudasjärven kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös oikeudenkäyntikulujen osalta ja oikeudenkäyntikulut on korvattava alkuperäisen vaatimuksen mukaan. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa on korvattava täysimääräisesti korkolain mukaisine viivästyskorkoineen. Asiassa on järjestettävä katselmus ja suullinen käsittely.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet hallinto-oikeudelle esittämänsä ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavaa on muutettu nähtävilläolon ja hyväksymisen välillä runsaasti laittamatta sitä uudelleen nähtäville. Kaavaan on lisätty muun ohella kuusi uutta rakennuspaikkaa Haapokarin alueelle ja yksi Kurjen alueelle sekä lisätty suojelutie ja kulttuurimaisema-alue seurakunnan maalle. Rakennuspaikkojen maanomistajaa on ilmeisesti kuultu näiltä osin, mutta naapurit ja kuntalaiset ovat jääneet kuulematta. Näitä muutoksia ei olisi voinut lisätä kaavaan ilman, että kaava laitetaan uudelleen nähtäville ja annetaan naapureille ja muille asianosaisille mahdollisuus lausua siitä mielipiteensä.

Mikäli rantayleiskaavan alueella olevia asuntoja korjataan rakennuslupaa edellyttävällä tavalla tai tuhoutunut rakennus korvataan uudella, joudutaan rakennuksia nostamaan jopa 2 metriä nykyisestä tasosta. Tällöin rakentaminen ei täytä niitä esteettisperusteisia vaatimuksia, jotka kaavan tulee lain mukaan täyttää.

Rakennetun rantaviivan laskemisen osalta rantayleiskaavassa on virheitä muun ohella Naisjärven osalta.

Erämaa-alueiksi luokittelu eroaa muualla yleisesti käytetystä ja oikeuskirjallisuudessa esitetyistä malleista vähentävään suuntaan. Tätä ei ole kompensoitu otettaessa huomioon valituksenalaisen alueen kokonaismitoitusta. Yleiskaava ei täytä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.

Tulva-alueella olevien rakennuspaikkojen rakennusten ei pitäisi vähentää kantatilan mitoitusta, mutta näin on kuitenkin käynyt kymmenien rantayleiskaava-alueella olevien rakennusten tapauksissa.

Rantakaavaehdotuksessa länsiosalle Iijokivartta on osoitettu kaavassa niin vähän uusia toteutettavia rakennuspaikkoja, että kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 ja 73 §:n rantayleiskaavan sisällölle asettamia vaatimuksia. Edellä mainituille ranta-alueille on luonnonolosuhteet huomioon ottaen osoitettu liian vähän rakentamista ja maanomistajia epätasa-arvoisesti kohdellen. Vesistön ja luonnon ominaispiirteitä ei ole otettu riittävästi huomioon. Kaava ei näiltä osin täytä sen sisällölle ja selkeydelle asetettavia vaatimuksia eikä se siten ohjaa maankäyttöä ja sovita yhteen eri toimintoja maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Lisäksi kaavaehdotus aiheuttaa mitoituksen osalta alueen maanomistajille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Ei ole mahdollista, että korkeusjärjestelmässä N₄₃ olevat korkeudet pituusleikkauskartalla ovat täsmälleen samoja kuin korkeusjärjestelmässä N₆₀ kartalla ja taulukoissa. Reiter Oy:n pituusleikkauskäyrä huipputulvien korkeuksista on Kollajan alueella paikoin yli metrin väärällä korkeudella.

Se, että rantayleiskaava-alue on poikkeuksellisen laaja, ei tarkoita sitä, että kaavoituksen tasosta voitaisiin tinkiä.

Rantayleiskaavaa varten huipputulvan korkeutta ei ole selvitetty riittävästi, ja sen pohjana oleva tulvakartta on selvästi virheellinen. Kaavan pohjana olevien selvitysten perusteella ei ole arvioitavissa, täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 73 §:n 1 momentissa asetetut vaatimukset rakentamisen ja muun maankäytön sopeutumisesta rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön. Selvitysten riittävyyden puute aiheuttaa sen, että kaupunginvaltuuston jäseniä on johdettu harhaan asian valmistelussa ja heille on annettu virheellistä taikka puutteellista tietoa.

Pudasjärven kaupunginhallitus on antanut selityksen. Selitykseen sisältyvän kaavoittajan vastineen mukaan seurakunnan maalle kaavan nähtävillä olon jälkeen sijoitetut merkinnät on lisätty maanomistajan toiveesta. Merkintöjen muutokset eivät muuta alueen maanomistajien olosuhteita merkittävästi. Uusi kulttuurimaisema-alue (sk-3) on pienialainen eikä aiheuta lisärajoituksia siihen nähden, mitä paikalla sijaitseva rakennetun kulttuuriympäristön kohde jo aiheuttaisi.

Mitoituslaskelma ei koske koko Naisjärven rantaa, vaan osaa siitä. Erämaa-alueen rajaus on tehty ympäristöselvitysten perusteella.

Tiloille on jaettu rakennusoikeutta tasapuolisesti emätilaselvityksen pohjalta. Ennen suunnittelun käynnistämistä tehtiin osallisille kysely ja yleisötilaisuus, joiden pohjalta kartoitettiin tavoitteita rakentamisen määristä ja paikoista. Kyselystä tehtyyn raporttiin viitataan, kun puhutaan maanomistajien rakentamistoiveista.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimukset suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasiaratkaisun eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

3. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A asiakumppaneineen on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota siinä on ilmoitettu esitettäväksi, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Venäjän kansalainen A oli hakenut oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Perheenkokoaja oli hänen aikuinen tyttärensä, joka oli Suomen ja Venäjän kansalainen.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko oleskelulupahakemuksen hylkääminen ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta. Mainitun säännöksen mukaan oleskelulupa myönnetään Suomessa asuvan Suomen kansalaisen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta Suomen kansalaisesta.

A oli asunut tyttärensä ja tämän perheen kanssa samassa taloudessa Venäjällä vuoteen 2001, jolloin tytär perheineen oli muuttanut Suomeen. Tämän jälkeen asianomaiset olivat puolin ja toisin viettäneet aikaa toistensa luona vuosittain noin kahdeksan kuukautta. Kiinteän perhe-elämän ei kuitenkaan katsottu jatkuneen aikana, jolloin asianomaisilla on ollut omat kotinsa eri maissa. Aikaisemmin vietetyn kiinteän perhe-elämän katsottiin päättyneen vuonna 2001.

A oli oleskelulupahakemuksensa tueksi vedonnut myös terveydentilansa heikentymiseen. Vaikka hän tarvitsi apua päivittäisessä elämässään ja vaikka hän ei voisi asua yksin, hän ei ollut terveydentilansa johdosta riippuvainen nimenomaan Suomessa asuvasta tyttärestään, vaan hänelle voitiin hankkia hoitoa ja apua muilta tahoilta hänen kotimaassaan. Vaikka asianomaisten olosuhteet olivat muuttuneet niin, että matkustaminen puolin ja toisin oli vaikeutunut, muutosta ei voitu pitää sellaisena, että A:n ei sen vuoksi voitaisi enää kohtuudella edellyttää jatkavan elämistä kotimaassaan. A:ta ei voitu pitää täysin riippuvaisena Suomessa asuvasta tyttärestään.

Oleskeluluvan epääminen A:lta ei siten ollut kohtuutonta ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislaki 50 § 2 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Euroopan ihmisoikeussopimuksen tuomio Senchishak v. Suomi

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 31.8.2015 nro 15/0428/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 28.10.2014 hylännyt Venäjän federaation kansalaisen A:n oleskelulupahakemuksen, jonka perusteena on ollut sukulaisuus hänen Suomen kansalaiseen täysi-ikäiseen tyttäreensä.

Maahanmuuttovirasto on selostanut soveltamansa säännökset ja asian tosiseikat ja lausunut johtopäätöksinään seuraavaa:

Oleskelulupaa ei myönnetä, koska hakijan tilanteessa ei ole kyse ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentin mukaisesta kiinteän perhe-elämän jatkamisesta. Pitkään jatkunut vapaaehtoinen erillään asuminen on katkaissut hakijan ja hänen omaistensa välisen perhe-elämän. Oleskeluluvan epääminen ei ole kohtuutonta, koska perheenkokoaja on muuttanut Suomeen jo vuonna 2001.

Oleskelulupaa ei myönnetä, koska hakija ei ole sillä tavalla riippuvainen Suomessa asuvasta perheenkokoajasta, että hän ei voisi kohtuudella jatkaa elämistään kotimaassaan. Lääkärinlausunnon mukaan hakija pystyy sydänsairaudestaan huolimatta elämään normaalia elämää. Ikääntyminen ja siitä johtuvat sairaudet eivät ole sellaisia olennaisia muutoksia, joiden perusteella hakija ei voisi kohtuudella jatkaa elämistään yksin kotimaassaan. Hakijan asuinmaassa Venäjällä on mahdollista palkata ulkopuolista apua, jos hakija ei pärjää kotona yksin. Siellä on myös julkisia ja yksityisiä hoitolaitoksia sekä saatavissa sairaanhoitoa.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, koska omaisten välillä ei ole sopimuksen suojaamaa riittävän läheistä, tosiasiallista perhe-elämää. Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoaja on hakijan tytär. Toinen hakijan lapsista on kuollut. Perheenkokoaja ja hänen miehensä ovat avioituneet vuonna 1992, ja he ovat avioitumisensa jälkeenkin asuneet yhdessä hakijan kanssa samassa taloudessa Pietarissa. Pietarissa on vuonna 1999 syntynyt myös vanhempi puolisoiden lapsista. Perhe on asunut yhdessä hakijan kanssa vuoteen 2001 asti, jolloin perheenkokoajan aviomies on saanut Suomesta työpaikan ja mies on perheineen muuttanut Suomeen. Hakija on jäänyt asumaan Pietariin. Suomessa puolisoille on vuonna 2012 syntynyt toinen lapsi. Sekä perheenkokoajalla että hänen miehellään ja lapsillaan on Venäjän federaation kansalaisuuden lisäksi Suomen kansalaisuus. Perhe asuu omakotitalossa.

Hakija ja perheenkokoaja perheineen ovat Suomeen muuttonsa jälkeenkin pitäneet toisiinsa venäläisen perinteen mukaisesti tiiviisti yhteyttä. Esitetyn selvityksen mukaan hakija on vuosittain viettänyt tyttärensä perheen luona Suomessa viisumin salliman enimmäisajan noin kuusi kuukautta, ja tytär perheineen on viettänyt äitinsä luona Pietarissa lomia ja viikonloppuja. Hakijalla on ollut tyttären perheen asunnossa oma huone ja tavaroita, samoin kuin tyttären perheellä hakijan luona Pietarissa.

Perheenkokoajan aviomies on lokakuussa 2013 joutunut vakavaan auto-onnettomuuteen ja saanut selkäydinvamman. Hänen jalkansa ovat halvaantuneet ja hän on ollut sairaalahoidossa, minkä jälkeen on seurannut pitkä kuntoutumisjakso. Yliopistollisen keskussairaalan kuntoutusohjaajan 17.12.2013 päivätyssä lausunnossa on todettu, että hakija on onnettomuuden jälkeen tukenut perhettä hoitamalla lapsia ja että avun toivotaan jatkuvan myös perheenkokoajan palatessa vuoden vaihteen tienoilla takaisin töihin.

Hakijalle on 26.3.2007 annettu todistus vuonna 2006 ensi kerran määrätystä toisen ryhmän invaliditeetista yleisen sairauden perusteella. Hakija on marraskuussa 2013 ja taas marraskuussa 2014 saanut sydänkohtauksen ja joutunut Pietarissa sairaalahoitoon. Toisen sairaalajakson jälkeen 17.12.2014 laaditun, kotiutumisen epi­kriisiksi otsikoidun asiakirjan mukaan hakijan diagnoosit ovat sepelvaltimotauti, jatkuva eteisvärinä, Fredrikin syndrooma, Morganji-Edema-Stock -syndrooma sekä III-luokan hypertensio, jonka riskitaso on 4. Hakija on leikattu 8.12.2014 ja hänelle on asennettu sydämentahdistin. Rinnakkaistauteina epi­kriisissä on mainittu muun muassa polven nivelrikko ja vasemman jalan kipuoireyhtymä, joista johtuen kävely on erittäin vaikeutunut. Hakija on epi­kriisin mukaan kotiutettu tyydyttävässä kunnossa ambulatoriseen hoitoon. Suosituksena on esitetty asumista perheessä ja sukulaisten apua, koska yksin asuminen ei hakijalle hypertension korkeimmasta mahdollisesta riskitasosta ja muista sairauksista johtuen sovi.

Hakija on ensimmäisestä sydänkohtauksesta toivuttuaan käynyt lääkärissä Suomessa. Lääkärikeskuksen kardiologian erikoislääkärin 20.12.2013 päivätyssä lausunnossa on muun ohella todettu hakijan saaneen kotimaassaan asianmukaisen lääkityksen sairauksiinsa. Vastaanottokäynnillä hakijan verenpaineen on todettu olevan hyvä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hakijan tytär on täysi-ikäinen Suomen kansalainen. Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa on säädetty, ketkä ovat Suomen kansalaisen perheenjäseniä haettaessa oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Hakija ei ole täysi-ikäisen tyttärensä perheenjäsen, vaan ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa tarkoitettu muu omainen, jolle voitaisiin kyseisen säännöksen nojalla myöntää oleskelulupa, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että hakija on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta tyttärestään.

Hakija ja perheenkokoaja, sittemmin myös perheenkokoajan mies ja lapsi, ovat asuneet samassa taloudessa ja viettäneet yhteistä perhe-elämää Pietarissa vuoteen 2001 saakka, jolloin perheenkokoaja perheineen on muuttanut Suomeen. Erilleen muuttaminen ei ole johtunut pakottavista syistä, ja hakijan ja perheenkokoajan ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetun kiinteän perhe-elämän on silloin katsottava päättyneen siitäkin huolimatta, että hakija ja perheenkokoaja ovat eri maissa viimeksi kuluneet yli 10 vuotta asuessaankin usein vierailleet toistensa luona, että hakija on Suomessa vieraillessaan viettänyt täällä pitkiäkin aikoja tyttärensä perheen asunnossa asuen ja että osapuolet ovat muutoinkin pitäneet tiiviisti yhteyttä.

Hakija on Maahanmuuttoviraston tehdessä valituksenalaisen päätöksensä ollut noin 75-vuotias. Hänellä on ilmeisesti vuodesta 2006 lähtien ollut jonkinasteisia terveydellisiä ongelmia. Vuoden 2013 loppupuolelta lähtien hänen terveydentilansa on olennaisesti huonontunut, ja hän on saanut kaksi sydänkohtausta. Hakija on kotimaassaan saanut sairauksiinsa asianmukaista hoitoa. Ottaen huomioon hakijan kotimaassa käytettävissä olevat hoitolaitokset ja mahdollisuus hankkia palkattua apua hakijan ei voida katsoa olevan sairautensa tai muun vastaavan syyn perusteella ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin täysin riippuvainen Suomessa asuvasta tyttärestään.

Ulkomaalaislakia sovellettaessa lähtökohtana pidetään kaikkien erilaisista kulttuureista tulevien ulkomaalaisten osalta samaa suomalaista perhekäsitettä. Myös ihmisoikeussopimus suojaa vain tosiasiallista ja kiinteää perhe-elämää. Hakija ja perheenkokoaja eivät ole viettäneet kiinteää perhe-elämää yli 10 vuoteen, eikä heidän erilleen muuttamisensa ole johtunut pakottavista syistä. Hakijan ei ole katsottava sairastuttuaan vakavasti vuoden 2013 loppupuolella tulleen täysin riippuvaiseksi Suomessa asuvasta tyttärestään. Oleskeluluvan myöntämättä jättämistä ei ole näissä olosuhteissa pidettävä ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla kohtuuttomana, eikä sillä seikalla, että perheenkokoaja kykenisi huolehtimaan myös hakijan elatuksesta, ole kohtuuttomuutta arvioitaessa oikeudellista merkitystä.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä miltään osin muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 37 § 1 momentti, 50 § 2 ja 4 momentti, 66 a §

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirpa Aaltonen ja Ulla Partanen. Esittelijä Heli Aali (eriävä mielipide).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. A (jäljempänä myös valittaja) on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja myöntää valittajalle oleskeluluvan.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittaja ja perheenkokoaja ovat asuneet yhdessä samassa taloudessa vuoteen 2001 asti. Tällöin perheenkokoaja muutti aviomiehensä kanssa töiden vuoksi Suomeen. Perheenkokoajan Suomeen muuton jälkeen valittaja on vieraillut vuosittain säännöllisesti monikertaviisumilla perheenkokoajan luona käyttäen viisumin kaikki 180 päivää vuodessa. Myös perheenkokoajan perhe on vieraillut valittajan luona Venäjällä viikonloppuina ja on viettänyt kaikki lomansa Venäjällä yhdessä valittajan kanssa. Perheenkokoajan vanhempi poika on viettänyt melkein kaikki lomansa mukaan lukien kesälomat valittajan kanssa kesämökillä Venäjällä tai Suomessa.

Perheenkokoaja, tämän perheenjäsenet sekä valittaja ovat olleet yhdessä vuosittain noin kahdeksan kuukautta kiinteää perhe-elämää viettäen. Valittajan ollessa Suomessa perheenkokoajan luona he ovat asuneet perheenä perheenkokoajan asunnossa ja Pietarissa ollessaan valittajan asunnossa. Perhe on tosiasiallisesti asunut vuosittain yhdessä noin kahdeksan kuukautta vuodesta 2001 eikä kiinteä perhe-elämä ole siten päättynyt.

Perheenkokoajan ja valittajan erilleen muuttaminen ei ole johtunut pakottavista syistä. Sen jälkeen he ovat kuitenkin olleet tiiviissä yhteydessä ja jakaneet yhteisen talouden huomattavan osan vuodesta. Valittajan ja perheenkokoajan välistä sidettä ei voida pitää yksinomaan tavanomaisena aikuisen lapsen ja vanhemman välisenä tunnesiteenä. Siihen, että heidän keskinäinen riippuvuutensa on jatkunut erilleen muuttamisesta huolimatta, ovat vaikuttaneet osaltaan myös painavat kulttuurisidonnaiset syyt.

Aikaisemmin perheen yhteydenpito on perustunut siihen, että perheenjäsenet ovat voineet puolin ja toisin matkustaa toistensa luokse. Enää se ei ole mahdollista. Olosuhteet ovat muuttuneet ratkaisevasti, minkä seurauksena valittaja on tullut täysin riippuvaiseksi perheenkokoajasta. Valittaja on sairastunut vakavasti ja hänen on mahdotonta selviytyä yksin Venäjällä. Perheenkokoajan aviomies puolestaan loukkaantui vakavasti liikenneonnettomuudessa vuonna 2013. Perheeseen on myös syntynyt lapsi vuonna 2012. Ei ole kohtuullista edellyttää, että perheenkokoaja matkustaisi pysyvästi tai usein Pietariin äitinsä luokse.

Valittaja on invalidi. Hänellä on krooninen hypertensio, joka on pahentunut viimeisten vuosien aikana. Tauti on vaarallinen ja se voi aiheuttaa aivoveritulpan. Valittajalla on diagnosoitu sepelvaltimotauti ja eteisvärinä. Hänen sairautensa vaatii jatkuvaa valvontaa, ja sydänkohtauksen vaara on ilmeinen. Sydänkohtaus voi olla kohtalokas, mikäli se tulee tilanteessa, jossa valittajalla ei ole henkilöä lähellä eikä hän itse voi hankkia itselleen apua. Valittaja ei voi saada ympärivuorokautista valvontaa ja hän on suuressa vaarassa saada sairauskohtauksen ollessaan yksin kotona. On kohtuullista, että äitinsä hyvinvoinnista huolestunut tytär saa auttaa äitiään yhdessä perheensä kanssa äidin sairastuttua vakavasti. Valittajalla ei ole Venäjällä ketään sukulaista, joka voisi pitää hänestä siellä huolta. Valittajan ei voida kohtuudella edellyttää jatkavan elämistään yksin kotimaassaan riippumatta siitä, että siellä on saatavilla ulkopuolista apua ja sairaanhoitoa.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

Valittaja on antanut vastaselityksen. Valittaja on sairastunut vakavasti. Hän on invalidi, ja hänellä on säännöllinen lääkitys. Hän kärsii kroonisesta ja viimeisten vuosien aikana pahentuneesta verenpainetaudista sekä sepelvaltimotaudista ja sydämen eteisvärinästä. Hän on ollut sairautensa vuoksi sairaalahoidossa. Sydänsairaus vaatii jatkuvaa kontrollia. Valittajalla on vaikeuksia suoriutua arkipäivän toiminnoista, hän väsyy nopeasti ja tulee huonovointiseksi. Sairastumisensa vuoksi valittaja ei kykene enää matkustamaan Suomeen usein. Valittaja tarvitsee jatkuvaa valvontaa erittäin korkean verenpaineen ja sydämen huonon kunnon vuoksi. Jatkuvaa valvontaa tarvitaan korkean kohtausriskin vuoksi. Valittaja on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta perheenjäsenestään.

Vaikka ihmiset vanhentuessaan usein sairastuvat, on kohtuutonta edellyttää, että perheenjäsenet jo mahdollisesti vuosikymmeniä aikaisemmin ottaisivat tämän huomioon suunnitellessaan elämäänsä. On myös kohtuutonta ajatella, että perheenkokoaja olisi harkitessaan omaa muuttoaan Suomeen pohtinut Suomen ulkomaalaislainsäädännön sisältöä ja ennen kaikkea sen tulevaa sisältöä sellaisessa tilanteessa, johon perhe on nyttemmin päätynyt. Ei kuitenkaan voida kategorisesti lähteä siitä, että ihminen aina vanhentuessaan sairastuu niin vakavasti, että hän tulee täysin riippuvaiseksi perheenjäsenestään. Asiassa on otettava huomioon myös se, että perheenkokoajan oma elämäntilanne on muuttunut ratkaisevasti tavalla, jota hän ei voinut mitenkään ennakoida. Lisäksi otettava huomioon se, että venäläiseen perheeseen kuuluu perinteisesti myös isovanhemmat ja he asuvat lastensa kanssa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Ulkomaalaislaki esitöineen

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa.

Ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentin mukaan jatkuva oleskelulupa myönnetään Suomessa asuvan Suomen kansalaisen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta Suomen kansalaisesta. Muun omaisen on odotettava lupahakemuksen käsittelyä ulkomailla. Pykälän 4 momentin mukaan tässä pykälässä tarkoitetun oleskeluluvan myöntäminen ei edellytä, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu.

Ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentin tulkinnassa voidaan ottaa huomioon kumotun vuoden 1991 ulkomaalaislain (378/1991) 18 c §:n (537/1999) 3 momentin perustelut. Kumottu säännös vastasi pääosin voimassa olevaa 50 §:n 2 momenttia. Kumotun säännöksen mukaan oleskelulupa kuitenkin "voitiin myöntää", kun taas voimassa olevan 50 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa "myönnetään" säännöksen mukaisten edellytysten täyttyessä.

Säännöksen osalta hallituksen esityksen (HE 50/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 3 momentissa ehdotetaan, että myös ydinperheen ulkopuoliset omaiset voisivat saada oleskeluluvan. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla edellyttää tosiasiallista kiinteää perhe-elämää suojeltavan. Yleensä tällöin on kyseessä ydinperhe, mutta poikkeuksellisesti myös ydinperheen ulkopuolisten henkilöiden kesken voi vallita 8 artiklassa mainittu perhe-elämä. Tätä suhdetta ei aina välttämättä voida kuvata täydeksi riippuvuudeksi. Sen vuoksi tällainen tilanne vaatii erillistä mainintaa 3 momentin poikkeussäännöksessä.

Momentin soveltamisessa ei edellytettäisi selvitystä turvatusta toimeentulosta. Sen sijaan yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvat taikka muut painavat syyt, jotka puhuvat oleskeluluvan myöntämistä vastaan, tulee ottaa huomioon. Pykälän 1 momentin "myönnetään" -sanamuodosta eroavalla "voidaan myöntää" sanamuodolla ilmaistaan tarkoitus, että viranomainen voisi 1 momentissa mainittuja tapauksia vapaammin ottaa harkinnassaan tällaisia tekijöitä huomioon. Momentissa tarkoitetussa tilanteessa edellytetään lisäksi, että oleskeluluvan epääminen olisi kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet huomioiden kohtuutonta. Säännöstä, jonka perusteella ydinperheen ulkopuolinen lähiomainen voisi ilman toimeentuloedellytystä muuttaa Suomeen, olisi tulkittava suppeasti. Tarkoitus on edelleen soveltaa Suomessa suomalaista perhekäsitettä ja vain poikkeuksellisesti myöntää harkinnan perusteella oleskelulupia kiinteään perhe-elämään perustuen.

Jotta henkilön katsottaisiin olevan täysin riippuvainen jo Suomessa asuvasta perheenjäsenestään edellytettäisiin yleensä, että he ovat aiemmin asuneet samassa taloudessa ja että pakottavat syyt ovat johtaneet erilleen muuttamiseen ja toiseksi, että heidän keskinäinen riippuvuutensa on jatkunut toisen osapuolen ollessa Suomessa. Jos asianomaiset eivät ole aikaisemmin asuneet yhteistaloudessa edellytetään, että olosuhteissa on tapahtunut olennainen muutos hakijan kohdalla, jonka vuoksi hänen ei voi enää kohtuudella edellyttää jatkavan elämistään yksin kotimaassaan. Riippuvuuden tulisi olla mahdollisen taloudellisen riippuvuuden lisäksi henkistä, sillä Suomessa jo asuva voi lähettää rahaa omaiselleen toiseen maahan. Täyteen riippuvuuteen voivat vaikuttaa esimerkiksi painavat sosiaaliset tai kulttuurisidonnaiset syyt, vaikea sairaus tai vakava vamma, joka osoitetaan asianmukaisesti esimerkiksi lääkärintodistuksella. Tässä momentissa tarkoitettu omainen voisi olla esimerkiksi täysi-ikäisen henkilön iäkäs vanhempi tai hyvin poikkeuksellisesti täysi-ikäinen naimaton sisarus."

1.2 Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Artiklan 2 kappaleen mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ulkomaalaisasioita koskevassa oikeuskäytännössään esimerkiksi tuomiossaan Senchishak v. Suomi, 18.11.2014, arvioinut sitä, olisiko perheenkokoajan ikääntyneen vanhemman palauttaminen Venäjälle merkinnyt ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan kieltämää kohtelua tai loukannut 8 artiklan turvaamaa perhe-elämän suojaa.

Valittaja oli vedonnut muun muassa sairauksiinsa ja siihen, että hän tarvitsi apua päivittäisessä toiminnassaan, sekä sairaanhoidon puutteisiin Venäjällä (kohdat 37–39).

Ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan osalta tuomioistuin totesi, että ei ollut perusteltua syytä uskoa, että jos valittaja nykyolosuhteissa palautettaisiin Venäjälle, hänellä olisi todellinen riski joutua 3 artiklassa tarkoitetun kohtelun kohteeksi (kohta 48).

Ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan osalta tuomioistuin totesi, että artiklalla ei ollut tarkoitus suojata vanhempien ja täysi-ikäisten lasten välisiä suhteita, ellei ollut osoitettu muita riippuvuutta osoittavia seikkoja kuin normaaleja tunnesiteitä. Siten valittajat eivät voineet luottaa siihen, että heillä katsottaisiin olevan 8 artiklassa tarkoitettua perhe-elämää suhteessa ikääntyneisiin vanhempiinsa, jotka eivät kuuluneet ydinperheeseen, ellei näiden ollut näytetty olevan riippuvaisia perheenjäsenistään (kohta 55).

Edelleen Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi, että vaikka valittajan olisi oletettu olevan riippuvainen ulkopuolisesta avusta, se ei tarkoittanut, että hän olisi välttämättä ollut riippuvainen Suomessa asuvasta tyttärestään tai että Suomessa tapahtuva hoito olisi ollut ainoa vaihtoehto. Venäjällä oli sekä yksityisiä että julkisia hoitolaitoksia, ja oli myös mahdollista palkata ulkopuolista apua. Lisäksi tytär voi tukea hakijaa taloudellisesti ja muutoinkin Suomesta käsin, erityisesti, kun hänen asuinpaikkansa ei ollut kovin kaukana hakijan asuinpaikasta Venäjällä. Tuomioistuin katsoi siten, että valittajan ja hänen tyttärensä välillä ei ollut muita riippuvuutta aiheuttavia seikkoja kuin normaaleja tunnesiteitä, eikä heidän välillään siten ollut 8 artiklassa tarkoitettua perhe-elämää. Valitus ei puuttuvan perhe-elämän vuoksi kuulunut sopimusmääräyksen soveltamisalaan (kohta 57).

2. Esitetty selvitys

Valittaja on syntynyt vuonna 1939. Perheenkokoaja, joka on valittajan tytär, on Suomen ja Venäjän kansalainen ja syntynyt vuonna 1973. Toinen valittajan lapsista on kuollut.

Valittaja ja perheenkokoaja sekä perheenkokoajan avioiduttua hänen aviomiehensä ja heidän vuonna 1999 syntynyt lapsensa ovat asuneet samassa taloudessa Pietarissa vuoteen 2001 saakka. Tuolloin perheenkokoaja ja hänen puolisonsa ja lapsensa ovat muuttaneet Suomeen puolison työn takia. Valittaja on jäänyt asumaan Pietariin.

Valittaja on kertonut viettäneensä vuodesta 2001 lukien perheenkokoajan perheen luona vuosittain viisumin salliman enimmäisajan eli noin kuusi kuukautta. Lisäksi perheenkokoaja perheineen on viettänyt valittajan luona Venäjällä lomia ja viikonloppuja. He ovat kertoneet viettäneensä yhdessä aikaa yhteensä noin kuudesta kahdeksaan kuukautta vuodessa. Valittajalla ja perheenkokoajalla on ollut toistensa luona omat huoneet ja tavaroita.

Perheenkokoajalle ja hänen puolisolleen on syntynyt toinen lapsi vuonna 2012. Perheenkokoajan puoliso on loukkaantunut vakavasti lokakuussa 2013. Valittajan mukaan perheenkokoaja ei voi enää matkustaa Pietariin tapaamaan häntä, koska perheenkokoajalla on hoidettavanaan miehensä ja kaksi alaikäistä lastaan.

Hallinto-oikeudelle esitetyn 26.3.2007 päivätyn todistuksen suomennoksen mukaan valittajalle on määrätty invaliditeetti vuonna 2006 yleisen sairauden perusteella. Valittaja on marraskuussa 2013 ja marraskuussa 2014 saanut sydänkohtauksen ja joutunut Pietarissa sairaalahoitoon. Valittajan 17.12.2014 päivätyn kotiutumisen epikriisin suomennoksen mukaan valittaja on ollut sairaalahoidossa 17.11.–17.12.2014. Hänelle on 8.12.2014 tehdyssä leikkauksessa asennettu sydämentahdistin. Suosituksina on mainittu sukulaisten apu ja asuminen perheessä. Asuminen yksin ei epikriisin mukaan sovi, koska valittajalla on verenpainetaudin korkein riskitaso, sepelvaltimotauti, jatkuva eteisvärinä, kehittyvä sydämen vajaatoiminta, kävelemistä estävä jalan sairaus ja ilmeinen kipuoireyhtymä.

Valittaja on hakenut oleskelulupaa tammikuussa 2014.

3. Oikeudellinen arviointi

Valittaja on Suomen kansalaisen perheenkokoajan ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa tarkoitettu muu omainen. Hänelle on siten myönnettävä oleskelulupa, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomen kansalaisesta.

Ensiksi on arvioitava, onko oleskeluluvan epääminen valittajalta kohtuutonta sen vuoksi, että hänen on tarkoitus jatkaa Suomessa perheenkokoajan kanssa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää. Edellä kohdassa 1.1 selostetussa hallituksen esityksessä (HE 50/1998 vp) on todettu tältä osin, että säännöstä on tulkittava suppeasti ja tarkoitus on myöntää oleskelulupia kiinteään perhe-elämään perustuen vain poikkeuksellisesti.

Valittaja ja perheenkokoaja perheineen ovat pitäneet toisiinsa yhteyttä ja viettäneet aikaa toistensa luona huomattavan paljon sen jälkeen, kun perheenkokoaja perheineen on muuttanut Suomeen. Kiinteän perhe-elämän ei kuitenkaan voida katsoa jatkuneen aikana, jolloin heillä kummallakin on ollut omat kotinsa eri maissa eikä valittajalla ole ollut oleskelulupaa Suomeen ja jolloin he ovat viettäneet erillään toisistaan vähintään neljä kuukautta vuodessa. Valittajan ja perheenkokoajan aikaisemmin viettämän kiinteän perhe-elämän on näin ollen katsottava päättyneen perheenkokoajan muutettua Suomeen vuonna 2001 eli noin 13 vuotta ennen kuin valittaja on hakenut oleskelulupaa.

Asiassa ei siten ole kysymys tilanteesta, jossa oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että valittajan ja perheenkokoajan olisi tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää Suomessa.

Toiseksi on arvioitava, olisiko oleskeluluvan epääminen valittajalta kohtuutonta sen vuoksi, että hän on täysin riippuvainen perheenkokoajasta. Perheenkokoaja on muuttanut Suomeen miehensä työn vuoksi eikä valittajan ja perheenkokoajan erilleen muuttaminen siten ole johtunut pakottavista syistä. Arvioitaessa täyttä riippuvuutta on aiheellista kiinnittää huomiota niihin seikkoihin, joita on mainittu hallituksen esityksessä (HE 50/1998 vp).

Oleskeluluvan hakijan vaikea sairaus tai vakava vamma voi sinänsä aiheuttaa ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetun täyden riippuvuuden Suomessa asuvasta omaisesta. Tällöin voidaan kuitenkin edellyttää, että sairaudesta tai vammasta johtuvat tarpeet vaativat nimenomaan perheenkokoajan apua, eikä hakijaa voida hoitaa julkisilla tai yksityisillä terveyden- ja sairaanhoitopalveluilla, hoitolaitoksissa tai palkkaamalla ulkopuolista apua hakijan kotimaassa. Säännöksen tarkoituksena ei ole mahdollistaa sitä, että ulkomailla asuva omainen siirtyy sairautensa tai vammansa johdosta suomalaisten terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen piiriin.

Valittaja on esitetyn selvityksen perusteella saanut kotimaassaan sairauksiinsa asianmukaista hoitoa, ja hänen esittämänsä epikriisin mukaan hänen terveytensä seurantaa on suunniteltu jatkettavan. Venäjällä on myös julkisia ja yksityisiä hoitolaitoksia sekä mahdollisuus palkata ulkopuolista apua. Vaikka valittaja tarvitsisi apua päivittäisessä elämässään ja vaikka hän ei voisi asua yksin, hän ei siten ole terveydentilansa johdosta riippuvainen nimenomaan Suomessa asuvasta tyttärestään, vaan hänelle voidaan hankkia hoitoa ja apua muilta tahoilta. Myöskään asianomaisten oma perhekäsitys ei anna perustetta pitää valittajaa täysin riippuvaisena perheenkokoajasta.

Valittajalla ja perheenkokoajalla on mahdollisuus pitää toisiinsa yhteyttä myös muilla keinoilla kuin tapaamalla toisiaan. Näin ollen myöskään heidän aikaisempi kiinteä yhteydenpitonsa ja läheiset välinsä eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä.

Vaikka valittaja ei voisi enää matkustaa Suomeen eikä perheenkokoaja Venäjälle yhtä usein kuin ennen, tätä olosuhteiden muutosta ei voida pitää sellaisena, että valittajan ei sen vuoksi voitaisi enää kohtuudella edellyttää jatkavan elämistä kotimaassaan. Perheenkokoajan perheen olosuhteissa tapahtuneet muutokset eivät lisää valittajan riippuvuutta hänestä.

Edellä mainituilla perusteilla valittajaa ei voida pitää ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla täysin riippuvaisena Suomessa asuvasta tyttärestään.

Oleskeluluvan epääminen valittajalta ei ole kohtuutonta ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.