Asia Kunnan velvoittamista asemakaavan laatimiseen koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 27.11.2015 nro 2/502/2014

Asian aikaisempi käsittely

A ja B ovat ympäristöministeriöön 26.9.2014 saapuneella kirjeellä esittäneet, että Porvoon kaupunki velvoitetaan viipymättä huolehtimaan asemakaavan hyväksymisestä kahdelle heidän Porvoon kaupungin Hermanninsaaressa omistamalleen kiinteistölle (RN:ot 1:665 ja 1:666). Hakijoiden mukaan edellytykset maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaisen määräajan asettamiselle ovat olemassa, koska kaupungin laiminlyönti vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle ja rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista.

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n esityksen. Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Alueiden käytön suunnittelun tavoitteista on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 5 §:ssä. Sen mukaan alueiden käytön suunnittelun tavoitteena on vuorovaikutteiseen suunnitteluun ja riittävään vaikutusten arviointiin perustuen edistää:

1) turvallisen, terveellisen, viihtyisän, sosiaalisesti toimivan ja eri väestöryhmien, kuten lasten, vanhusten ja vammaisten, tarpeet tyydyttävän elin- ja toimintaympäristön luomista;
2) yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuutta;
2 a) riittävän asuntotuotannon edellytyksiä, (29.12.2006/1441)
3) rakennetun ympäristön kauneutta ja kulttuuriarvojen vaalimista;
4) luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä;
5) ympäristönsuojelua ja ympäristöhaittojen ehkäisemistä;
6) luonnonvarojen säästeliästä käyttöä;
7) yhdyskuntien toimivuutta ja hyvää rakentamista;
8) yhdyskuntarakentamisen taloudellisuutta;
9) elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja toimivan kilpailun kehittymistä; (6.3.2015/204)
10) palvelujen saatavuutta; sekä
11) liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen toimintaedellytyksiä.

Edellä mainittuja tavoitteita toteuttavista kaavojen sisältövaatimuksista säädetään laissa kunkin kaavamuodon osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta alueellaan.

Mainitun lain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Mainitun lain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Asemakaavan laatimistarpeesta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:ssä. Sen mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös ei luo yksittäiselle maanomistajalle oikeutta asemakaavaan, vaan kaavamonopoliin liittyvä kunnallinen päätäntävalta asiassa säilytettiin. Yleisen edun näkökulmasta säännös kuitenkin velvoittaa kunnan laatimaan asemakaavan, kun kehityskynnys ylittyy (Hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamisesta HE 101/1998 vp).

Asiassa saadun selvityksen mukaan Hermanninsaaren eteläosan asemakaava on laadittu yhtenä kokonaisuutena, hyväksytty viitenä osana kaupunkikehityslautakunnassa ja hyväksytty kaupunginvaltuuston lainvoimaisilla päätöksillä kolmen osa-alueen osalta. Ympäristöministeriö toteaa, että asemakaavan hyväksyminen osa-alueittain on perusteiltaan ollut mahdollista saattaa muutoksenhakuviranomaisten tutkittavaksi aikaisemmin jo hyväksyttyjen osa-alueiden yhteydessä.

A:n ja B:n esityksen tarkoittama Hermanninsaaren alue on kaavaehdotuksen mukaan osoitettu erillispientalojen rakentamista varten. Kyseinen kaavan osa-alue on lähes kokonaan jo rakennettu, minkä vuoksi uuden rakentamisen paine alueella on vähäinen. Ottaen lisäksi huomioon osa-alueen vähäinen koko ja sijainti kaavoitettavan alueen reunalla, ei ole ilmeistä, että kaavan hyväksymisen lykkääntyminen vaikeuttaisi alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle laissa asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Näin ollen ei ole edellytyksiä maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaisen suunnitteluvelvoitteen asettamiselle.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan ja heidän vaatimuksensa Porvoon kaupungille asetettavasta kaavoitusvelvoitteesta hyväksytään. Ympäristöministeriö on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Porvoon kaupunki on laiminlyönyt lakisääteisen velvollisuutensa asemakaavan laatimiseen. Menettely loukkaa yleistä etua ja valittajien oikeutta. Kysymys on viranomaisen virheestä ja olisi kohtuutonta, että valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Toimenpidepyyntö koskee Porvoon kaupungin Hermanninsaaren asemakaava-alueen osa-aluetta numero 468. Saaren asemakaava-alueille on laadittu yhteinen kaavaselostus. Yhteisen kaavaselostuksen mukaan alueen suhteen on muun muassa tiivistymiseen, haja-asutuksen vesihuoltoon sekä tulvavaaran torjuntaan liittyviä valtakunnallisia tavoitteita. Viemäriverkon rakentaminen alueelle on tärkeää ja sitä varten on voitava vahvistaa rasite- ja katualueita.

Hermanninsaaren keskiosa etelärantaan saakka on maakuntakaavassa varattu taajamatoimintojen alueeksi. Osayleiskaavassa alue on harvaan asuttua omakotialuetta, jolle osayleiskaavan mukaan laaditaan asemakaava.

Hermanninsaarta voi pitää harvaan asuttuna omakotialueena sen vuoksi, että osayleiskaavassa suuret osat saarta on varattu viheralueiksi. Sen sijaan asuinrakentamiseen varatut alueet ovat kohtalaisen tiiviitä. Erityisesti tämä koskee saaren etelä- ja kaakkoisosaa, josta osa-alue 468 muodostaa tärkeimmän osan. Kaupunki toteuttaa kunnallistekniikkaa ja sallii asuinrakentamisen poikkeusluvin tämän alueen riidattomilla osilla. Osa-alue 468 on osayleiskaavassa Hermanninsaaren eteläosan asutukseen varatun osan keskellä ja saaren tärkeintä asuinaluetta. Alue rajoittuu pitkälti mereen, jonka vuoksi tämän rakentamispaineen kohteena olevan alueen viemäröinti on erityisen tärkeää ja kiireellistä. Sama koskee tulvansuojelua.

Lukuun ottamatta laajoja viheralueita sisältävää osa-aluetta 416, osa-alue 468 on kooltaan suurin saaren eteläosan asemakaavan osa-alueista. Kysymyksessä on taaja-asutus ja sen muodostumista ohjataan lain mukaan nimenomaan asemakaavalla. Asemakaavan puuttuminen vaikeuttaa rakentamisen ohjausta. Kaupungin nyt noudattama menettely, jossa aluetta rakennetaan poikkeamisluvin valtuustossa vielä hyväksymättömän kaavaehdotuksen mukaisesti, loukkaa kunnallisdemokratian toteutumista ja yleistä etua. Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:ään perustuva asemakaavoitusvelvollisuus koskee erityisesti saaren eteläosaa ja myös asemakaava-aluetta 468.

Kaavaehdotuksen hyväksymismenettelyn käynnistämättä jättäminen estää valittajia hakemasta muutosta kaavaehdotukseen. Valittajat eivät ole kieltäytyneet osallistumasta yhdyskuntatekniikan rakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, mutta he ovat sopimuksen sijasta valinneet kehittämiskorvausmenettelyn. Tähän valittajilla on lain mukaan oikeus. Porvoon kaupunki on kuitenkin asettanut sopimusmenettelyn ainoaksi keinoksi kustannusten jakamisessa.

Kaupungin ratkaisu jättää kaavan hyväksymismenettely käynnistämättä sen johdosta, että valittajat eivät ole tehneet kaupungin vaatimaa maankäyttösopimusta, loukkaa valittajien etua ja oikeutta. Tällä menettelyllä kaupunki on pakottanut maanomistajat yleisestikin hyväksymään heille tarjotun maankäyttösopimuksen.

Ympäristöministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus ja valittajien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Porvoon kaupunginhallitus on valituksen ja ympäristöministeriön lausunnon johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen.

2. A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaan, jollei kunta huolehdi rakennusjärjestyksen, tarpeellisten yleiskaavojen tai asemakaavojen laatimisesta taikka pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista, asianomainen ministeriö voi asettaa määräajan, jonka kuluessa sitä koskeva päätös on tehtävä.

A ja B ovat esittäneet ympäristöministeriölle, että Porvoon kaupunki velvoitetaan huolehtimaan asemakaavan hyväksymisestä kahdelle heidän Porvoon kaupungin Hermanninsaaressa omistamalleen kiinteistölle (RN:ot 1:665 ja 1:666).

Asiassa saadun selvityksen perusteella Hermanninsaari on Porvoon keskeisten alueiden osayleiskaavassa harvaa omakotialuetta. Vuonna 2004 vahvistetussa yleiskaavassa on merkintä, että Hermanninsaaren alueelle laaditaan asemakaava. Nykyiset asutut alueet sekä muutama rakentamaton kiinteistö on yleiskaavassa merkitty erillispientalojen alueeksi (AO). Niiden väleihin sijoittuvat lakialueet sekä laaksopainanteet on merkitty maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU).

Hermanninsaaren asemakaavan laatiminen on aloitettu vuonna 2006. Asemakaava on laadittu yhtenä kokonaisuutena. Hermanninsaaren eteläosan asemakaavat hyväksyttiin viitenä osana kaupunkikehityslautakunnassa 3.8.2011. Asemakaava on kolmen osa-alueen osalta hyväksytty kaupunginvaltuuston lainvoimaisilla päätöksillä. Kahden osa-alueen hyväksymiskäsittely on viivästynyt. Toinen näistä on osa-alue 468, jolla A:n ja B:n omistamat kiinteistöt sijaitsevat.

Kunnan tehtävänä on huolehtia alueiden käytön suunnittelusta sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Porvoon kaupunki on hyväksynyt Hermanninsaaren asemakaavan osa-alueittain. Osa-alueeseen 468, jota valittajien toimenpidepyyntö koskee, ei asiassa esitetyn selvityksen perusteella kohdistu erityistä uuden rakentamisen painetta ja siitä aiheutuvaa rakentamisen välitöntä ohjaustarvetta. Asemakaavasta päättämisen lykkääntymisen ei siten voi katsoa siinä määrin vaikeuttavan maankäyttö- ja rakennuslaissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista, että maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaisen velvoitteen asettamiselle ympäristöministeriön päätöksellä Porvoon kaupungille olisi perusteita.

Ministeriön päätös, jolla on hylätty A:n ja B:n esitys, ei näin ollen ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti (586/1996), valitus on hylättävä.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Ranta-asemakaavaa koskeva valitus

Valittaja A, Rovaniemi

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 11.12.2015 nro 15/0429/1

Asian aikaisempi käsittely

Rovaniemen kaupunginvaltuusto on 11.11.2013 tekemällään päätöksellä (§ 151) hyväksynyt maanomistajien maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n perusteella laatiman Viiksjärven ranta-asemakaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Asemakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Mainitun lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta kaavaa valmisteltaessa koskevan 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Suunnittelun lähtökohta

Pinta-alaltaan noin 62 hehtaarin suuruinen suunnittelualue sijaitsee Viiksjärven etelärannalla noin 15 kilometrin päässä Rovaniemen keskustasta. Suunnittelualueen rantaviivan pituus on 1 270 metriä ja alue kuuluu tiloihin RN:o 40:59, 40:113 ja 40:141. Alueelle on muodostunut kaksi rakennuspaikkaa ja muulta osin se on rakentamatonta. Viiksjärven yksityistie sijaitsee suunnittelualueen reunassa. Viiksjärvi on pinta-alaltaan 520 hehtaaria ja sen ranta-alueille on muodostunut loma-asutusta.

Rovaniemen maakuntakaavassa suunnittelualue kuuluu Viiksjärven itä- ja etelärannalle osoitettuun loma-asuntoalueeseen (RA). Merkinnällä osoitetaan loma-asutukseen alueita, jotka sisältävät myös alueen toiminnoille tarpeelliset liikenneväylät ja -alueet, palvelu- ja virkistysalueet sekä alueeseen kuuluvat maa- ja metsätalousalueet. Maakuntakaavan kaavaselostuksen liitteessä yksi on Viiksjärven loma-asuntoalueen (RA 7293) kuvaus. Selostuksen mukaan aluevaraus tukee lähinnä Nivankylää ja Rovaniemen päätaajamaa. Alue on varattu loma-asutukseen soveltuvaksi alueeksi tutkimuksiin perustuen.

Suunnittelualueella ei ole voimassa yleiskaavaa eikä asemakaavaa.

Alueen maanomistajien maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n perusteella laatiman ranta-asemakaavan tavoitteena on osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaan loma-asuntojen kaavoittaminen maakuntakaavan tavoitteen mukaisesti. Tarkoituksena on osoittaa alueen tuleva maankäyttö ranta-asemakaavalla siten, että maankäyttö sopeutuu hyvin alueen maisemaan ja luonnonympäristöön.

Luontoselvitys

Ranta-asemakaavaa laadittaessa on tehty luontoselvitys, joka on päivätty 10.11.2011. Selvityksestä ilmenee, että Viiksjärvi on pinta-alaltaan 520 hehtaarin suuruinen. Järven vedet laskevat järven pohjoispäästä lähtevän Viiksjoen kautta Sinettäjokeen ja siitä edelleen Ounasjokeen. Veden laatu järvessä on hyvä, ja järvessä on runsaat siika- ja muikkukannat.

Selvitystä varten on tehty maastokäynti kaava-alueella 4.8.2011. Selvityksestä ilmenee, että kaava-alueella ei ole luonnonsuojelulain, vesilain tai metsälain mukaisia suojeltavia kohteita eikä alue kuulu luonnonsuojeluohjelmiin. Alueelta löytyy kuitenkin merkittäviä luonnonarvoja.

Järven eteläpäässä on laaja rantahietikko. Rantahietikon luonnontila on kuitenkin mökkirakentamisen ja vähäisessä määrin myös rannalle vedettyjen suo-ojitusten laskuojien takia häiriintynyt siinä määrin, että hietikkoa ei voida pitää luonnonsuojelulain mukaisena luonnontilaisena hiekkarantana. Selvityksessä on kuitenkin tästä huolimatta katsottu, että hiekkarannalla on virkistysarvoa eikä rantaa pitäisi varata yksinomaan mökkirakentamiseen. Hiekkaranta on arvokkaampi kokonaisuutena, josta kaikki voivat nauttia. Hiekkarannalla on myös maisema-arvoa. Selvityksessä on myös todettu, että osa kaava-alueen rantametsästä on lähes luonnontilaista, vanhaa metsää.

Kaavan kuvaus

Hyväksytyssä ranta-asemakaavassa kaava-alueelle on osoitettu kuusi loma-asuntojen korttelialuetta (RA), ja niille yhteensä 10 omarantaista rakennuspaikkaa. Lisäksi on osoitettu matkailupalvelujen alue, joka on tarkoitettu maatilamatkailutyyppisten matkailun ohjelmapalvelujen harjoittamiseen (RM-1). Alueelle saa rakentaa kalastus- ja erämatkailumuotoiseen maatilamatkailuun tarvittavia rakennuksia. Yhdeksälle loma-asuntojen korttelialueiden rakennuspaikalle on merkitty rakennusoikeutta 120 kerrosneliömetriä ja yhdelle rakennuspaikalle 150 kerrosneliömetriä. Pinta-alaltaan 0,7 hehtaarin suuruiselle matkailupalvelujen alueelle on osoitettu rakennusoikeutta 350 kerrosneliömetriä, ja korttelin rakentamistehokkuus on e=0,05.

Loma-asuntojen korttelialueiden ja matkailupalvelujen korttelialueen väliset ranta-alueet on esitetty retkeily- ja ulkoilualueiksi (VR), jotka on osoitettu yhteiskäyttöalueiksi (yk). Matkailupalvelujen korttelialueen länsipuolella oleva retkeily- ja ulkoilualue on osoitettu viivamerkinnöin suojeltavaksi alueen osaksi (s), joka on säilytettävä luonnontilaisena. Rannan takamaasto on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Viiskjärven etelärannalla sijaitseva hiekkaranta on merkitty viivamerkinnällä luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeänä alueen osana (luo). Kaavamääräyksen mukaan alueella olevan hiekkarannan rantaviivaa ei saa muuttaa, hiekkarannan vesialuetta ei saa ruopata, hiekkarannalla ei saa kaivaa tai läjittää maa-aineksia eikä aluetta saa pengertää.

Ranta-asemakaavamääräyksen mukaan vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella kaikki jätevedet on johdettava viemäriverkostoon. Muilla alueilla jätevedet on käsiteltävä valtioneuvoston asetuksen 209/2011 mukaisesti.

Ranta-asemakaavan mitoitus

Kaavaa valmisteltaessa on tehty emätilaselvitys. Tässä selvityksessä on esitetty kaava-alueen tilojen muodostumishistoria sekä emätiloista muodostettujen tilojen sijainnit. Lisäksi on selvitetty kaava-alueen tilojen Viiksjärven rantaviivan pituus kaavoitettavalla alueella ja kaava-alueen ulkopuolella sekä tilojen alueille muodostuneet rakennuspaikat.

Kaava-alueen rantaviivan pituus on 1 270 metriä. Kaavan mitoitusta laskettaessa on otettu huomioon rantaviivan koko pituus eikä pituutta ole muunnettu. Kun otetaan huomioon kaava-alueen rantaviivan muoto, ranta-asemakaavan mitoitusta ei voida pitää lainvastaisena yksinomaan sillä perusteella, että kaavaa laadittaessa on käytetty kaava-alueen rantaviivan koko pituutta.

Kaavan mitoitusta määritettäessä otetaan huomioon kaavassa osoitetut jo olemassa olevat ja uudet rakennuspaikat. Mitoitusta laskettaessa merkityksellistä on rakennuspaikkojen lukumäärä eikä se, montako rakennusta rakennuspaikalla on tai sinne voidaan rakentaa.

Ranta-asemakaavassa osoitettu 0,7 hehtaarin suuruinen matkailupalvelujen alue muodostaa yhden ohjeellisen rakennuspaikan. Rakennuspaikan pinta-ala, rantaviivan pituus sekä rakennuspaikalle osoitettu käyttötarkoitus ja rakennusoikeuden määrä huomioon ottaen rakennuspaikan maankäytölliset vaikutukset eivät merkittävästi poikkea loma-asumiseen osoitetun omarantaisen rakennuspaikan vaikutuksista. Näin ollen ranta-asemakaavan mitoitusta ei voida pitää virheellisenä yksinomaan sillä perusteella, että matkailupalvelujen alueen rakennuspaikka on otettu huomioon yhtenä rakennuspaikkana.

Kun ranta-asemakaavassa on osoitettu 10 omarantaista lomarakennuspaikkaa ja yksi rakennuspaikka matkailupalveluja varten, kaavan mitoitukseksi on muodostunut 8,7 rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden. Kaava-alueen rantaviivasta 53 prosenttia eli 675 metriä on jäänyt rakentamiselta vapaaksi ranta-alueeksi.

Kun otetaan huomioon kaava-alueen tiloille hyväksytyssä ranta-asemakaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen lisäksi tilojen emätilojen alueelle kaava-alueen ulkopuolelle Viiksjärven rannalle osoitetut rakennuspaikat, mitoitukseksi muodostuu 8,5 rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden.

Kaavaselostuksessa on todettu, että ranta-asemakaavan mitoitus on ranta-asemakaavojen keskiarvon ylärajoilla. Selostuksessa on katsottu, että koska kaava-alue on osoitettu maakuntakaavassa tehokkaan loma-asumisen alueeksi ja koska alue sijaitsee lähellä Rovaniemeä, hyvien tieyhteyksien varressa, mitoitus on perusteltu. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon Viiksjärven luonnonolosuhteista saatu selvitys ja rakentamiselta vapaaksi jäävän rantaviivan määrä, hyväksytty ranta-asemakaava täyttää kaavan mitoituksen osalta ranta-asemakaavalle asetettu sisältövaatimukset. Hyväksytyn kaavan mukainen rakentaminen ei myöskään vaaranna Viiksjärven ranta-alueiden muiden maanomistajien rakentamismahdollisuuksia, eikä kaavaratkaisulla ole siten syrjäytetty vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta.

Matkailupalvelujen alue

Matkailupalvelujen korttelialueen osoittaminen on perustunut alueen maanomistajan suunnitelmiin. Osalliset ovat voineet esittää mielipiteensä ja muistutuksensa kaavasuunnitelmista, kun ranta-asemakaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma, kaavaluonnos ja kaavaehdotus ovat olleet yleisesti nähtävillä. Vuorovaikutusmenettelyä koskevat säännökset eivät ole edellyttäneet sitä, että tiehoitokunnilta ja kalastuksen hoitokunnalta olisi pitänyt pyytää erilliset lausunnot matkailupalvelujen alueen osoittamisesta. Alueen luonnonolosuhteet on selvitetty tehdyssä luontoselvityksessä. Kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan vaikutuksia luontoon, maisemaan, muinaisjäännöksiin ja rakennettuun ympäristöön. Ranta-asemakaavan lainmukaisuutta siinä osoitetun matkailupalvelujen korttelialueen osalta on mahdollista arvioida tehtyjen selvitysten ja vaikutusarvioiden perusteella.

Matkailupalvelujen korttelialueella harjoitettava matkailutoiminta on pienimuotoista ja korttelin rakentamisen määrä vähäinen. Korttelialueen viereisen rantametsän säilyminen on turvattu kaavamerkinnällä. Ranta-asemakaava täyttää sille asetetut sisältövaatimukset matkailupalvelujen korttelialueen osoittamisen osalta.

Muut valitusperusteet

Valittaja on katsonut, että kaava-alueen keskivaiheilla olevan hiekkarannan säilyminen olisi pitänyt turvata kaavamerkinnöin ja ettei itäosassa sijaitsevan puron läheisyyteen olisi tullut osoittaa rakentamista.

Kaavaa laadittaessa tehdyssä luontoselvityksessä on todettu, että järven eteläpäässä on laaja rantahietikko. Luontoselvityksen mukaan alueella ei ole muita erityisiä luontoarvoja omaavia hiekkarantoja. Luontoselvityksestä ei myöskään ilmene, että kaava-alueen itäosassa sijaitseva, valituksessa tarkoitettu puro olisi lainsäädännössä tarkoitettu erityisen tärkeä elinympäristö. Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella tehtyä luontoselvitystä voitaisiin pitää näiltä osin epäluotettavana.

Siihen nähden, että kaava-alueen keskialueella sijaitsevaa hiekkarantaa ei ole tehdyssä luontoselvityksessä pidetty erityisiä luonto- tai muita arvoja omaavana rantana, asemakaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että tätä hiekkarantaa ei ole erityisesti otettu huomioon kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä. Arvioitaessa ranta-asemakaavan sisältövaatimusten täyttymistä luonnonarvojen vaalimisen osalta, on myös otettava huomioon, että Viiksjärven eteläpään hiekkaranta on asemakaavassa osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeänä alueen osana ja että sen säilyminen on turvattu kaavamääräyksin.

Kaava-alueen itäosan puron välitön ympäristö on ranta-asemakaavassa osoitettu retkeily- ja ulkoilualueena. Kaavassa puron läheisyyteen osoitetun yhden uuden loma-asumiseen varatun rakennuspaikan ei voida katsoa vaarantavan puron luontoarvoja asemakaavan sisältövaatimusten vastaisesti.

Ranta-asemakaava ei ole lainvastainen valittajan näiltä osin esittämillä perusteilla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)
Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § ja 50 §
Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti ja 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Anne-Mari Keskitalo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja valtuuston päätökset kumotaan.

Vallitsevasta käytännöstä poiketen ranta-asemakaavan mitoitus on suoritettu ilman rantaviivan muuntamista. Yhdessä tehokkaan mitoituksen kanssa tämä on johtanut siihen, että rakentamista on sijoitettu myös heikon rakennettavuuden alueille.

Kaava-alueen tontilla numero 7 sijaitsee lomamökki erillisine saunarakennuksineen. Näitä ei ole huomioitu kaavan mitoituslaskelmissa. Kun edellä mainitun lisäksi otetaan huomioon jo rakennetun loma-asuntotontin muunto RM-1-alueeksi ja sille osoitettu lisärakennusoikeus, ranta-asemakaava on rakennusoikeuden mitoitukseltaan selvästi tehokkaampi kuin jo sinällään liian korkeasta mitoituksesta voisi yksistään päätellä.

Näin tehokas mitoitus ei voisi toteutua koko Viiksjärveä koskevassa kaavoituksessa. Koko järveä koskevassa kaavoituksessa voitaisiin noudattaa korkeimmillaan esimerkiksi viereisessä Sinettäjärvessä käytettyä tasoa, joka on huomattavasti alhaisempi. Ranta-asemakaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ja perustuslain 6 §:ssä säädettyjä vaatimuksia.

Ranta-asemakaava-alueen sisäpuolella on lisäksi sellainen loma-asunto, joka on erotettu kyseisen kaava-alueen ulkopuolelle omaksi tontikseen eikä ole mukana ranta-asemakaavan mitoituslaskelmissa.

Kaava-alueelle sijoitetun matkailupalvelujen alueella harjoitetun toiminnan sisältö jää epäselväksi. Pelkän alueelle määritellyn rakennusoikeuden perusteella liiketoiminnan tulevaa volyymia ja toiminnan vaikutuksia ympäröivään luontoon ja vesistöön ei pysty määrittelemään. Asiassa ei ole tehty selvityksiä, joiden pohjalta liiketoiminnan välittömiä ja välillisiä vaikutuksia voisi arvioida. Tässä muodossa toteutettuna kaavan vaikutus koskisi laajaa järvialuetta ja suurta ihmisjoukkoa eikä pelkästään kaava-alueen maanomistajia. Loma-asuntotontin muuntaminen matkailupalvelujen alueeksi ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin edellyttämiä vaatimuksia.

Alueelta laaditussa luontoselvityksessä tai kaavaselostuksessa ei oteta kantaa alueen maaperän rakennettavuuteen. Kaava-alueen eteläpään ranta-alue on soistunutta ja valtaosaltaan heikon rakennettavuuden aluetta. Rakennuspaikka numero kuusi tulee muuttamaan kaava-alueella sijaitsevan noron toimintadynamiikkaa.

Rovaniemen kaupunginhallitus on antanut selityksen

B on antanut selityksen.

C on antanut selityksen.

D:lle, E:lle, F:lle, G:lle, H:lle ja I:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hyväksytään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Rovaniemen kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Mainitun lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön; ja
6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Kaavaselostuksen kuvaus mitoitusperusteista

Kaavaselostuksen mukaan kaavoituksessa mukana olevien tilojen emätilojen yhteenlaskettu Viiksjärven rantaviiva on 2 100 metriä. Kaavoitettavana olevien tilojen rantaviiva on yhteensä 1 270 metriä. Emätilan rantaviivasta kaavoitettavan alueen ulkopuolelle jää 830 metriä, sille sijoittuu yhteensä 7 rakennuspaikkaa, mikä tarkoittaa 8,4 rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden.

Edelleen selostuksen mukaan ranta-asemakaavalla alueelle osoitetaan kymmenen omarantaista loma-asuntojen rakennuspaikkaa (RA) ja yksi matkailupalvelujen kortteli (RM-1). Rantaviivan mitoitukseksi muodostuu 8,7 rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden. Mitoitus on ranta-asemakaavojen keskiarvon ylärajoilla, mutta maakuntakaavassa tehokkaan loma-asumisen alueeksi osoitetulla alueella, lähellä Rovaniemeä ja hyvien tieyhteyksien varressa mitoitus on perusteltua. Hieman yli puolet rantaviivasta (675 metriä) jää rakentamiselta vapaaksi.

Selostuksessa on tämän lisäksi kuvattu lyhyesti, mitkä ovat kaava-alueen muodostavien tilojen emätilat, sekä viitattu emätilalaskelmien osalta liitteenä olevaan tulosteeseen kiinteistötietojärjestelmästä.

Oikeudellinen arviointi

Valituksenalainen 1 270 metrin pituinen ranta-asemakaava-alue sijaitsee Rovaniemen Viiksjärven eteläpäässä. Kaavalla osoitetun rakentamisen lisäksi kaava-alueen keskellä on siihen kuulumaton rakennettu tila RN:o 40:58. Kaava-alueen itäpuolella on muutamia rakentamattomia tiloja muutoin melko tiheän rantarakentamisen välissä. Kaava-alue on maakuntakaavassa varattu loma-asutukseen soveltuvaksi alueeksi.

Ranta-asemakaava-alueelle on osoitettu hyvin tiivistä rakentamista sekä kaavan sisäisesti tarkastellen että emätilatarkastelu huomioon ottaen. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että ranta-asemakaava-alueen maankäytön suhdetta ympäröivän alueen maankäyttöön ei ole selvitetty myöskään oikeusvaikutteisella yleiskaavalla, on katsottava, että kaavaa varten olisi tullut selvittää kaavan vaikutus järven rannan muiden maanomistajien rakentamismahdollisuuksiin ja vastaavan tiheän rakentamisen osoittamisen mahdollisuudet myös laajemmalti. Puutteellisten selvitysten vuoksi ei ole arvioitavissa, täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentissa asetetut vaatimukset tai perustuslain 6 §:n vaatimuksen maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. Maakuntakaavan aluevaraus ei anna syytä arvioida asiaa tämän selvitysvelvollisuuden osalta toisin.

Rovaniemen kaupunginvaltuuston päätös on selvitysten puutteellisuuden vuoksi lainvastainen. Tämän vuoksi muista valitusperusteista ei ole tarpeen enemmälti lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat 1. A

2. B

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 17.6.2014 nro 14/0182/1

Asian aikaisempi käsittely

Salon kaupunginvaltuusto on 20.5.2013 päättänyt lakkauttaa Laurin koulun siten, että investointitarpeet pysyvät mahdollisimman pieninä ja oppilaat sijoitetaan neljään kouluun. Perniön yläkoulun kapasiteetti tulee käyttää mahdollisimman täysimääräisesti hyväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittaja B:n ja hänen asiakumppaninsa valituksen sekä valittaja A:n asiakumppaneineen valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

Asiaa koskevat selvitykset

Laurin koulu on yläkoulu, jossa on noin 350 oppilasta. Koulunkäynti Laurin koulun vakituisessa kiinteistössä on lopetettu keväällä 2012 sisäilmaongelmien vuoksi. Koulukiinteistö on syyskuussa 2012 myyty Salon seudun koulutuskuntayhtymälle. Koulun toiminta on siirtynyt muun muassa Astrum-keskuksesta vuokrattuihin tiloihin. Lisäksi koulu on käyttänyt muiden lähistöllä sijaitsevien yläkoulujen erikoisluokkatiloja. Koulun tilakysymys on ollut avoin.

Laurin koulun tulevaisuutta koskevaa asiaa on valmisteltu opetuslautakunnassa 27.2.2013 ja 26.3.2013 sekä kaupunginhallituksessa 22.4.2013 ja 6.5.2013. Opetuslautakunnan kokouksessa 27.2.2013 on opetustoimenjohtajan valmistelun pohjana ollut seitsemän vaihtoehtoa, jotka oli esitelty jo iltakoulussa 11.2.2013 sekä opetuslautakunnalle että kaupunginhallitukselle.

Vaihtoehdot olivat:

1) Laurin koulun oppilaat sijoitetaan kaikkiin muihin Salon yläkouluihin.

2) Laurin koulu siirtyy kokonaisuudessaan Karjalankatu 6:n kiinteistöön (entinen Sakta).

3) Laurin oppilaat sijoitetaan osittain olemassa oleviin yläkouluihin ja osittain Karjalankadulle.

4) Laurin oppilaat sijoitetaan Salon yläkouluihin – ei kuitenkaan merkittävästi Perniön yläkouluun.

5) Rakennetaan kokonaan uusi Laurin koulu.

6) Jatketaan nykyisessä Astrum-keskuksen vuokratilassa ja täydennetään aluetta tarvittavilla erikoisluokkatiloilla.

7) Saneerataan johonkin muuhun olemassa olevaan kiinteistöön Laurin koululle toimitilat.

Kustakin vaihtoehdosta on lisäksi esitetty arvio kustannuksista.

Asian esittelijänä toiminut sivistystoimen toimialajohtaja esitti, että vaihtoehto 1 valitaan toteuttamisvaihtoehdoksi kustannuksiltaan pienimpänä. Opetuslautakunta päätti kuitenkin esittää kaupunginhallitukselle kolme vaihtoehtoa eli vaihtoehdot 2, 4 ja 6. Lautakunta päätti lisäksi, että ennen kuin näistä vaihtoehdoista valitaan toteuttamiskelpoisin vaihtoehto on selvitettävä, missä kunnossa Saktan kiinteistö on suorittamalla tiloissa kattava kuntokartoitus. Astrum-vaihtoehdon osalta on selvitettävä, voidaanko pihalle sijoittaa suunniteltuja parakkeja. Lautakunta edellytti, että tämän jälkeen selvitetään jäljelle jääneistä toteuttamiskelpoisista vaihtoehdoista seuraavat asiat:

- luokkakoot eri vaihtoehdoissa

- mitä tiloja konkreettisesti rakennetaan ja minne, kustannusarvio

- henkilöstövähennykset, mistä tulevat

- työsuojeluviranomaisten lausunto tiloista

- vaikutukset oppilassijoitteluun

- aikataulut eri vaihtoehdoissa, sekä toteutuksen mahdollinen porrastus

- yrityksiin kohdistuvat vaikutukset

Opetuslautakunta on kokouksessaan 26.3.2013 käsitellyt asiaa sivistystoimen toimialajohtajan ja opetustoimenjohtajan suorittaman jatkovalmistelun pohjalta. Jatkovalmistelussa on laadittu edellä kerrotut lauta- kunnan edellyttämät selvitykset eli taloudelliset laskelmat sekä tilajärjestelyihin, luokkakokoihin ja henkilöstövaikutuksiin liittyvät selvitykset toteuttamiskelpoisten vaihtoehtojen osalta. Vaikutukset oppilaaksiotto­alueisiin on selvitetty neljän vaihtoehdon pohjalta eli Laurin koulun oppilaat sijoitetaan Saktaan, oppilaat jatkavat Astrumissa, oppilaat sijoitetaan kolmeen keskustan kouluun tai sijoitetaan neljään yläkouluun (mukaan lukien Perniön yhteiskoulu). Ympäristöterveystoimi ja Salon kaupungin työsuojelu ovat antaneet lausunnon koulujen sisäilmasta. Saktan kiinteistöstä on tehty kuntokartoitus. Astrum-vaihtoehdon osalta on todettu, ettei tilaelementtejä voida sijoittaa Astrum-keskuksen pihalle, mutta niiden sijoittamista varten on mahdollista vuokrata maa-alue keskuksen vierestä. Astrumin osalta on valmistelussa selvitetty myös opetustilojen sijoittamista Jokinen-yhtiöiden vuokrattavaksi tarjoamaan ns. Nokian tehdas 3:een.

Sivistystoimen toimialajohtajan päätösesitys oli, että lautakunta päättää Laurin koulun järjestelyistä vaihtoehtojen 2, 4 ja 6 välillä ja esittää sitä edelleen kaupunginhallitukselle hyväksyttäväksi. Opetuslautakunta päätti esittää kaupunginhallitukselle vaihtoehtoa 4 (Laurin koulun oppilaat sijoitetaan Salon yläkouluihin) sekä pyytää lisäksi taustaselvityksen oppilassijoittelusta myös Perniön yhteiskouluun.

Kaupunginhallituksen päätöksen 22.4.2013 valmistelussa on hankittu Perniön yhteiskoulun rehtorin lausunto oppilaiden sijoittamisesta myös Perniön yläkouluun. Kaupunginhallitus päätti palauttaa asian uudelleen valmisteluun. Kaupunginhallitukselle on 6.5.2013 esitetty selvitys oppilaiden kuljetussuunnista sekä kustannusvaikutuksista, mikäli hajautus tapahtuu ikäluokka kerrallaan, ja oppilasennusteet. Kaupunginjohtaja on molemmissa kokouksissa esitellyt asian ja tehnyt päätösesityksen. Kaupunginhallitus on päättänyt ehdottaa valtuustolle asian ratkaisemista tässä päätöksessä jäljempänä tarkemmin selostettavan kokouksessa esitetyn, Laurin koulun lakkauttamista merkitsevän vaihtoehdon mukaan.

Laurin koulun tulevaisuutta koskevan asian valmistelun yhteydessä on koulun vanhempainyhdistykselle järjestetty keskustelutilaisuus opetuslautakunnan jäsenten kanssa. Hermannin ja Moision koulujen opettajat ja Laurin koulun oppilaskunnan hallitus ovat saattaneet näkemyksiään asiasta kaupungin toimielinten tietoon kirjallisesti. Myös valittajat ovat toimittaneet laatimiaan laskelmia päätöksentekijöille. Laurin koulun tilanteesta on kirjoitettu paikkakunnalla ilmestyvissä lehdissä.

Valmisteluaineisto on ollut valtuutettujen käytettävissä.

Oikeudellinen arviointi valmistelun osalta

Esteellisyys

Hallintolain mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Virkamies on esteellinen muun ohella, jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen läheiselleen, tai jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Valittaja B ja hänen asiakumppaninsa eivät ole valituksessaan yksilöineet esteelliseksi epäilemiään asiaa valmistelleita virkamiehiä eivätkä esittäneet perusteita esteellisyyden olemassaololle. Valittajat ovat vastaselityksessään todenneet, että asian valmistelijana ja esittelijänä toimineen virkamiehen objektiivisuus on ollut kyseenalainen sen vuoksi, että kyseinen virkamies on sijoittanut Laurin koulun oppilaaksiottoalueeseen kuuluvan yläkouluikäisen lapsensa Hermannin kouluun normaalin hakuajan jälkeen tehdyllä hakemuksella, ja että opetuslautakunnan kokouksessa asiantuntijana kuullulla Armfeltin koulun rehtorilla voi olla asiassa oma taloudellinen intressinsä sillä perusteella, että hänen palkkansa muuttuu koulun oppilaskoon kasvaessa.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin päätellä, että valmisteluun on osallistunut esteellisiä virkamiehiä.

Tiedottaminen ja vaikutusmahdollisuuksien varaaminen

Kuntalain mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Osallistumista ja vaikuttamista voidaan muun ohella edistää erityisesti tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia sekä selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa. Kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille. Tiedottamisen tavasta ei ole säädetty.

Hallintolain mukaan jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Asian vireillä olosta ja vaikutusmahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla. Asian vireillä olosta ei kuitenkaan tarvitse ilmoittaa, jos se on ilmeisen tarpeetonta.

Hallinto-oikeus toteaa, että Laurin koulun tulevaisuutta koskevan asian valmistelu on ollut Salon kaupungissa yleisesti tiedossa. Asiaa on käsitelty paikkakunnalla ilmestyvissä lehdissä. Valmistelun kuluessa ovat tuoneet julki mielipiteitään ja näkemyksiään useat eri tahot. Esitetyillä kannanotoilla on ollut mahdollisuus vaikuttaa asian käsittelyyn.

Kyse on ollut oppilasmäärältään varsin suuren yläkoulun lakkauttamisesta Salon keskustaajaman alueella. Mahdollisesta lakkauttamisesta huolimatta alueelle on kuitenkin ollut jäämässä useampia yläkouluja. Tähän nähden on katsottava, että asiassa tapahtunut tiedottaminen ja kuntalaisten mielipiteiden selvittäminen on täyttänyt kuntalain ja hallintolain mukaiset vaatimukset.

Valmistelupäätösten esittely

Kuntalain mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava kunnanvaltuustossa käsiteltävät asiat.

Salon kaupungin hallintosäännön mukaan asiat päätetään toimielimen kokouksessa viranhaltijan esittelystä. Esittelijän ehdotuksen lisäksi esityslistalta tulee ilmetä asian valmistelleen viranhaltijan ehdotus.

Päätösvalta asiassa on ollut valtuustolla. Asiaa on valmistelu opetuslautakunnassa ja opetuslautakunta on tehnyt valmistelua koskevat päätöksensä viranhaltijan esittelystä. Kaupunginhallitus on jatkanut asian valmistelua opetuslautakunnan valmistelun pohjalta ja viranhaltijan esittelystä. Valtuusto on tehnyt Laurin koulun lakkauttamista koskevan päätöksensä kaupunginhallituksen edellä mainitun päätösehdotuksen pohjalta. Asia on näin ollen valmisteltu kaupunginhallituksessa sen mukaan kuin kuntalaissa edellytetään. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, ettei lautakunnan ja kaupunginhallituksen valmistelua koskevista päätösten esittelylistoista ole suoraan ilmennyt asian valmistelijan päätösehdotus.

Valmistelun riittävyys

Valtuuston toimivaltaan kuuluu itse arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua ja esitettyä selvitystä sisällöllisesti riittävänä vai haluaako se palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi.

Valtuusto on voinut harkintansa mukaan katsoa, että enempien selvitysten hankkimiseen asiassa ei ole ollut tarvetta, ja arvioida suoritetun valmistelun riittäväksi ratkaisun tekemiseksi kyseisessä, Laurin koulun tulevaisuudesta päättämistä koskevassa asiassa. Valmistelu ei ole ollut puutteellista tai harhaanjohtavaa sen johdosta, ettei kaikkia asiaan liittyviä selvityksiä ja kannanottoja, siten kuin valituksissa on esitetty, mahdollisesti ole erikseen saatettu valtuutettujen tietoon.

Valmistelu ei ole ollut valituksissa esitetyillä perusteilla virheellistä tai harhaanjohtavaa.

Äänestysjärjestys

Salon kaupunginvaltuuston työjärjestyksen mukaan, jos ehdotuksista on äänestettävä, puheenjohtaja esittää valtuuston hyväksyttäväksi äänestysjärjestyksen, jota laadittaessa on otettava huomioon, että ensiksi asetetaan äänestettäväksi pohjaehdotuksesta kaksi eniten poikkeavaa ehdotusta. Niistä voittanut asetetaan jäljellä olevista ehdotuksista eniten pohjaehdotuksesta poikkeavaa ehdotusta vastaan, ja näin jatketaan, kunnes saadaan lopullinen vastaehdotus pohjaehdotukselle. Kuitenkin jos äänestykseen on otettava pohjaehdotuksen kokonaan hylkäämistä tarkoittava ehdotus, se on asetettava viimeisenä äänestettäväksi muista ehdotuksista voittanutta vastaan. Jos asia koskee määrärahan myöntämistä, asetetaan ensin äänestettäväksi määrältään suurimman ehdotuksen hyväksyminen tai hylkääminen ja näin jatketaan ehdotusten suuruuden mukaisessa järjestyksessä, kunnes jokin ehdotus hyväksytään, minkä jälkeen pienemmistä ehdotuksista ei enää äänestetä.

Kaupunginhallituksen päätösehdotuksena kaupunginvaltuustolle on ollut, että Laurin koulu lakkautetaan siten, että investointitarpeet pysyvät mahdollisimman pieninä ja oppilaat sijoitetaan neljään kouluun. Perniöön sijoitetaan oppilaita Perniö-Teijon, Kaukuri-Aijalan ja Sirkkulan alueilta.

Asiaa valtuustossa käsiteltäessä on tehty neljä kannatettua muutosehdotusta.

Saija Karniston ehdotuksen mukaan Laurin koulu jatkaa Astrum-keskuksessa nykyisissä tiloissa. Jotta lisätilan vuokraamiselle ei ole tarvetta, tulee yläkoulujen oppilaaksiottoalueita uudistaa siten, että Perniön yhteiskoulun kapasiteetti otetaan täyteen käyttöön. Tämä tarkoittaa 60–70 lisäoppilaan ohjaamista Perniöön. Oppilaaksiottoalueita muodostettaessa tulee ottaa huomioon joukkoliikenteen hyödyntämismahdollisuudet koulukuljetuksissa sekä tarkastella aluejakoa kokonaisuutena inhimillisen ja taloudellisen näkökulman kautta. Laurin koulun tulevaisuuteen tulee palata, kun vastaanottavien koulujen sisätilaongelmat ja investointitarpeet on tarkasti selvitetty. Vuokratilojen tulee edelleen olla vain tilapäinen ratkaisu.

Simo Paassillan ehdotuksen mukaan kaupunginhallituksen ehdotus hyväksytään siten muutettuna, että siitä poistetaan kohta "Perniöön sijoitetaan oppilaita Perniö-Teijon, Kaukuri-Aijalan ja Sirkkulan alueilta" ja lisätään "Perniön yläkoulun kapasiteetti tulee käyttää mahdollisimman täysimääräisesti hyväksi".

Ritva Sinervon ehdotuksen mukaan Laurin koulu jatkaa Astrum-keskuksessa vuokrattavissa tiloissa, jotka muodostuvat nykyisistä ja uusista vuokrattavissa olevista Tehdas 3:n tiloista. Vuokrasopimus tehdään vuoteen 2020 saakka. Koulualuejaossa tehdään pieniä tarkistuksia, joilla turvataan yläkoulujen nykyisten tilojen tehokas käyttö. Henkilöstökuluissa pyritään saavuttamaan 300 000 euron säästö edellyttämällä rehtoreilta toimia viikkotuntimäärien osalta. Lisäksi tarkennetaan yläkoulujen muiden kulujen seurantaa. Rehtoreiden tulee aloittaa kustannusbudjetointi yläkoulujen pilottina. Kustannusbudjetointia seurataan ja siitä raportoidaan neljä kertaa vuodessa.

Sanna Lundströmin ehdotuksen mukaan Laurin koulu lakkautetaan ja oppilaat hajasijoitetaan valmistelussa olleen ns. malli 4:n mukaisesti siten, että Laurin oppilaat sijoitetaan Salon yläkouluihin sekä Perniön yläkouluun niiltä osin, kuin se heille on luonnollisen kulkusuunnan ja aiemmin voimassa olleiden käytäntöjen mukaan järkevää. Nykyisen Laurin koulun oppilaiden hajasijoittamisen tulee lisäksi huomioida mahdollisuuksien mukaan oppilaiden nykyiset opetusryhmät. Perniön yläkoulun kehittämistä tulee jatkossa jatkaa yhdessä muiden yläkoulujen kanssa.

Äänestys asiassa on toteutettu siten, että ensin on pantu vastakkain Paassillan ja Lundströmin ehdotukset ja sen jälkeen niistä voittanut Paassillan ehdotus vastakkain kaupunginhallituksen pohjaehdotuksen kanssa. Sitten on pantu vastakkain Karniston ja Sinervon ehdotukset. Niistä voittanut Karniston ehdotus on viimeiseksi pantu vastakkain Paassillan ehdotuksen kanssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että kyseisessä Laurin koulun tulevaisuutta koskevassa asiassa on valtuuston ratkaistavana ollut kysymys siitä, jatkaako Laurin koulu toimintaansa vai lakkautetaanko se. Kaupunginhallituksen ehdotus samoin kuin Paassillan ja Lundströmin siihen tekemät muutosehdotukset ovat merkinneet koulun lakkauttamista. Nämä ehdotukset ovat eronneet toisistaan jonkin verran sen suhteen, miten niissä on linjattu lakkauttamisesta johtuvaa oppilaiden sijoittamista koskevaa päätöksentekoa.

Sekä Karniston että Sinervon muutosehdotuksen mukaan koulun toimintaa tulisi jatkaa edelleen Astrum-keskuksessa olevissa tiloissa. Nämä ehdotukset ovat näin ollen tarkoittaneet koulun lakkauttamista merkitsevän kaupunginhallituksen ehdotuksen kokonaan hylkäämistä. Kyseisten kahden muutosehdotuksen välinen ero on lähinnä siinä, millaisia toimenpiteitä niissä on edellytetty kaupungin yläkouluista aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi.

Asiassa ei ole kyse määrärahan myöntämisestä. Paassillan ja Lundströmin tekemien Laurin koulun lakkauttamista tarkoittavien muutosehdotusten ottaminen ensimmäisenä äänestettäväksi ja Paassillan voittaneen ehdotuksen asettaminen seuraavaksi kaupunginhallituksen samoin koulun lakkauttamista tarkoittavaa ehdotusta vastaan on ollut valtuuston työjärjestyksen mukaista. Myöskään se, että valtuusto on sen jälkeen äänestänyt kaupunginhallituksen pohjaehdotuksen kokonaan hylkäämistä tarkoittavien kahden muutosehdotuksen välillä ja sen jälkeen pannut niistä voittaneen ehdotuksen aiemmissa äänestyksissä voittanutta Paassillan ehdotusta vastaan, ei ole ollut työjärjestyksen vastaista. Äänestysjärjestys asiassa ei siten ole ollut virheellinen.

Päätöksen perusteleminen

Hallintolain mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, miten asia on ratkaistu. Päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Kaupunginvaltuuston asiaa koskeva pöytäkirja on ns. juokseva pöytäkirja, jossa on mukana asian aikaisempi käsittely opetuslautakunnassa ja kaupunginhallituksessa. Pöytäkirjasta ilmenee, millaisten seikkojen ja selvitysten perusteella nämä toimielimet ovat tehneet päätöksensä valmistellessaan asiaa. Valmistelussa on esitetty useita vaihtoehtoja ja niitä koskevia selvityksiä. Yhtenä selvitettynä vaihtoehtona on ollut myös Laurin koulun lakkauttaminen ja oppilaiden hajauttaminen neljään yläkouluun.

Valtuuston päätöksen perustelut ilmenevät niiden asian valmisteluun liittyvien selvitysten ja kannanottojen kautta, joiden pohjalta valtuusto on päätynyt ratkaisuunsa. Päätös on perusteltu hallintolaissa edellytetyllä tavalla.

Päätöksen sisällön lainmukaisuus

Perusopetuslain mukaan kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta. Perusopetuslaki jättää kunnalle laajan harkintavallan päättää kouluverkkonsa tarkoituksenmukaisesta rakenteesta.

Kunnan asukkaiden valitsema valtuusto ratkaisee, miten palvelut kunnassa järjestetään. Kun otetaan huomioon Salon kaupunkiin Laurin koulun lakkauttamisen jälkeenkin jäävien yläkoulujen määrä ja sijainti, perusopetus on lakkauttamisesta huolimatta mahdollista järjestää perusopetuslain edellyttämällä tavalla.

Valtuusto on voinut tehdä Laurin koulun lakkauttamista koskevassa asiassa periaateratkaisun luonteisen päätöksen ilman, että samalla on yksityiskohtaisesti ratkaistu lakkauttamisesta seuraavia ja muita siihen liittyviä kysymyksiä kuten oppilaiden sijoittamista.

Päätös koulun lakkauttamisesta tilanteessa, jossa sen toiminta on jouduttu järjestämään vakituisen koulurakennuksen ulkopuolella olevissa tiloissa, ei ole hallintolaissa säädettyjen tasapuolista kohtelua koskevien periaatteiden vastainen sillä perusteella, että Salon kaupungissa on koulujen lakkauttamisia aikaisemmin perusteltu oppilasmäärään liittyvillä syillä.

Yhteenveto

Asian valmistelu ei ole ollut valituksissa esitetyillä perusteilla virheellistä. Valtuuston päätös ei ole muutenkaan syntynyt valitusperusteet huomioon ottaen virheellisessä järjestyksessä.

Valtuusto on voinut harkintansa mukaan päättää Laurin koulun lakkauttamisesta siitä johtuvia investointeja ja oppilaiden sijoittamisia koskevin määrittelyin. Valtuusto ei ole käyttänyt väärin harkintavaltaansa eikä siten ylittänyt toimivaltaansa.

Valtuuston päätös ei ole muutoinkaan valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Päätöksen tarkoituksenmukaisuutta ei voida tutkia kunnallisvalituksen johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 27 §, 29 §, 50 §, 53 § 1 momentti ja 90 §

Hallintolaki 11 §, 27 §, 28 §, 41 §, 44 § ja 45 §

Salon kaupungin hallintosääntö 48 §

Salon kaupunginvaltuuston työjärjestys 22 §

Perusopetuslaki 4 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Ulla Partanen ja Matti Leikkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Valittaja A asiakumppaneineen ovat valituksessaan pyytäneet valitusluvan myöntämistä ja vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi.

Valittajat ovat valituksensa perusteluissa uudistaen asiassa aikaisemmin lausumansa esittäneet valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Salon kaupunki on laiminlyönyt tiedottamisvelvollisuuden. Kaupunki ei ole tiedottanut millaisia vaikutuksia 1 800 oppilaan ja opettajan päivittäiseen työskentelyyn valtuuston päätöksellä on. Päätöksen jälkeenkään asiasta ei ole tiedotettu, vaan ainoastaan lähetetty keväällä 2014 Laurin koulun oppilaiden osalta kotiin kirje, jossa ilmoitetaan uuden koulun nimi. Paikallislehden kirjoitus ei täytä kaupungin tiedottamisvelvollisuutta. Tiedottamisvelvollisuuden laiminlyönnistä on tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu.

Kaupunki ei ole noudattanut lainkaan Kuntaliiton mukaista ohjetta vaikutusmahdollisuuksien varaamisesta, vaikka Kuntaliitto on selkeästi tuonut esille, että koulun lakkauttaminen on sellainen asia, jolla on huomattava vaikutus useiden henkilöiden elinympäristöön, työntekoon ja muihin oloihin ja siten hallintolain 41 §:ssä edellytettyä vaikutusmahdollisuuksien varaamista ei voida jättää toteuttamatta.

Todellisuudessa mielipiteitään Laurin koulun asiassa ovatkin antaneet vain Laurin koulun vanhempainyhdistys 8.3.2013 sekä Hermannin ja Moision koulun opettajat, molemmat oma-aloitteisesti.

Asiaa ensimmäisen kerran käsittelevässä opetuslautakunnan esityksessä ei ole viranhaltijan päätösehdotusta. Vasta kokouksessa viranhaltija on tehnyt tarkennuksen ja esittänyt hajasijoitusta perustellen sitä edullisimpana vaihtoehtona, vaikka vaihtoehto on kalliimpi kuin Laurin koulun säilyttäminen.

Myöhemminkään varsinaisia päätösehdotuksia ei ole ollut. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että koska asia on käsitelty opetuslautakunnassa ja kaupunginhallituksessa, ei päätösehdotusten puuttumisen perusteella voida katsoa päätöksen syntyneen virheellisessä järjestyksessä.

Laurin koulun lakkauttamista on perusteltu säästösyillä. Todellisuudessa tämä hajasijoitus on kustannusvaikutuksiltaan 7 miljoonaa euroa kalliimpi kuin Laurin koulun säilyttäminen. Hallinto-oikeuden mukaan pöytäkirjasta ilmenee, millaisten seikkojen perusteella päätös tehty. Huomionarvoista on, että hallinto-oikeuden päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, mitkä nämä perustelut ovat.

Laurin koulun lakkauttaminen tarkoittaa nuorten sijoittamista Moision ja Armfeltin kouluihin. Molemmissa kouluissa on pitkään jatkuneita sisäilmaongelmia. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että valmisteluaineisto on ollut valtuutettujen käytettävissä. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään kuitenkaan ottanut kantaa, mikä merkitys on sillä, että päättäjille ja valtuutetuille ei tuotu lainkaan esille näitä vastaanottavien koulujen kosteusvaurioita.

Oppilaiden oikeus terveelliseen kouluympäristöön ja päätöksentekijöiden selvitysvelvollisuus edellyttävät korkeimman hallinto-oikeuden tulkintaa.

Salon kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen. Valitus tulee hylätä. Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että valtuuston päätös ei ole lainvastainen. Valittajat ovat tehneet myös hallintokantelun Lounais-Suomen aluehallintovirastolle Laurin koulun lakkauttamisesta johtuvasta oppilaiden sijoittamisesta. Aluehallintovirasto on päätöksessään 11.12.2014 edellyttänyt kaupungin tekemään kaikki suunnitellut rakennusten sisäilmaa koskevat toimenpiteet.

Valittaja A asiakumppaneineen ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

2. Valittaja B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Valittajat ovat valituksensa perusteluissa esittäneet valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Salon kaupungin Laurin yläkoulun kiinteistössä havaittiin sisäilmaongelmia syksyllä 2011. Ongelma paheni niin, että jo keväällä 2012 koulun oppilaat kävivät koulua Salon kaupungin muissa yläkouluissa ja Salon lukiossa siitä riippuen, missä koulussa oli vapaita opetustiloja. Salon kaupunki päätti lyhyen valmistelun jälkeen luopua Laurin koulun kiinteistön korjaamisvaihtoehdosta. Koulurakennuksen tultua myydyksi Salon sivistystoimi alkoi selvittää eri vaihtoehtoja Laurin koulun tilanteen ratkaisemiseksi. Valmistelutyö käsitti puhtaasti tilaongelman ratkaisemisen. Valmistelutyö kattoi useita vaihtoehtoja. Etenkin taloudelliset selvitykset olivat erittäin puutteelliset. Tilakysymyksen ratkaisemiseksi aloitettu selvitystyö muuttui lautakuntakäsittelyssä koulun lakkauttamisasiaksi.

Koulun lakkauttaminen vaikutti jokaisen Laurin koululaisen koulunkäyntiin. Luokkakaverit vaihtuivat, koulu vaihtui, koulumatka muuttui joidenkin osalta jopa merkittävästi, ja aiemmin tehdyt ainevalinnat saattoivat vaikeutua tai estyä kokonaan, sillä Salon yläkouluissa ei ollut saatavilla samoja aineita opetustarjonnassa (esimerkiksi LUMA opetus, ranska). Asiassa ei tehty missään vaiheessa Salon yläkouluja tai koko kouluverkkoa koskevaa kouluverkkoselvitystä tai edes Laurin koulua koskevaa kokonaisselvitystä.

Asian valmistelusta käytiin Salon seudulla julkaistavassa sanomalehdessä keskustelua. Kaupunki ei tiedottanut asiasta niin, että palautetta olisi kerätty keskitetysti, organisoidusti ja kirjallisesti asian käsittelyä varten. Laurin koulua koskevasta suunnitelmasta järjestettiin vanhempainyhdistyksen aloitteesta keskustelutilaisuus, jossa sivistyslautakunnan puheenjohtaja esitteli asiaa ja oli kuultavana. Asianosaisten kuuleminen asiassa olisi ollut erittäin tärkeää asian selvittelyn ja myös puolueettoman ja yhdenvertaisen käsittelyn turvaamiseksi. Koulun oppilaille ja heidän vanhemmilleen kaupunginvaltuuston päätöksen vaikutukset ovat selvinneet vasta paljon myöhemmin, kun virkamiehet ovat tehneet päätöksiä yksittäisten oppilaiden osalta.

Henkilökuntaa koskeva tiedotus oli yhtä heikkoa, vaikka Laurin koulun lakkauttamisella oli merkittäviä vaikutuksia jokaiseen opettajaan.

Salon kaupunginvaltuusto teki asiassa päätöksen, jonka perustelut jäivät puuttumaan kokonaan. Valmistelun myötä asiassa oli esitetty erilaisia perusteluja, jotka liittyivät aina kulloinkin esillä olleeseen asiayhteyteen.

Puutteellinen selvitys, kuten pelkkä tilaselvitys, ei kata koulun lakkauttamisen kaikkia vaikutuksia. Nyt tällaista kokonaisselvitystä ei ole tehty. Kuuleminen Laurin koulun asiassa olisi pakottanut viranomaiset tekemään kaikki loputkin selvitykset. Salon kaupungin sivistyslautakunta on valmistellut Laurin koulun rakennusongelmaan liittynyttä asiaa. Asian käsittelyn myötä asia on muuntunut Laurin koulun lakkauttamiseksi, mutta tästä huolimatta asian valmistelun yhteydessä on käsitelty lähinnä tilateknisiä ja taloudellisia seikkoja.

Salon kaupunki ei järjestänyt mitään sellaista vaikuttamismahdollisuutta, jossa esittelykelpoisesta selvityksestä tai muustakaan selvityksestä olisi organisoidusti kerätty huomioita niin, että ne olisi teoriassa pystytty ottamaan huomioon asian käsittelyssä. Asiaa on käsitelty kiireellisenä, koska muihin Salon kouluihin liittyvä lisärakentaminen on edellyttänyt asian päättämistä nopeasti ja päätöksen välitöntä täytäntöönpanoa.

Kyseessä on niin välitön oppilaan oikeuteen puuttuminen viranomaisten toimesta, että heidät on tässä tapauksessa katsottava asianosaisiksi, joilla on oikeus tulla kuulluksi. Asiassa on laaja joukko asianosaisia, joita olisi tullut kuulla hallintolain 34 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Salon kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta selityksen. Valitus tulee hylätä. Hallinto-oikeus on todennut, ettei päätös ole hallintolain tasapuolista kohtelua koskevien periaatteiden vastainen. Koulun lakkauttamisesta päätettiin tilanteessa, jossa koulun toiminta oli koulurakennuksessa olevien ongelmien vuoksi jouduttu joka tapauksessa järjestämään muissa kuin koulun entisissä tiloissa. Kyseessä oli täysin erilainen tilanne kuin koulujen aiemmissa, oppilasmäärien pienuuteen liittyvissä koulujen lakkauttamistilanteissa.

Valittaja B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Asiassa on kysymys koulun lakkauttamista koskevasta kunnallisvalituksesta. Valittaja A:n asiakumppaneineen tekemän valituksen tutkiminen ei edellytä valitusluvan myöntämistä.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Valittaja A:n asiakumppaneineen tekemä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittaja A:lle asiakumppaneineen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Ympäristö- ja rakennuslautakunta oli hylännyt B:n ja hänen asiakumppaneidensa hallintopakkohakemuksen ja todennut, että melumittaukset oli suoritettu asianmukaisesti eikä niiden uusimiseksi ollut riittäviä perusteita.

Hallinto-oikeus oli B:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta kumonnut ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen ja määrännyt melumittauksen uusittavaksi.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi voimaan ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että melumittauspöytäkirja itsessään ei ollut valituksen kohteena, eikä lautakunta ollut voinut tehdä sen hyväksymistä koskevaa valituskelpoista hallintopäätöstä. Melumittauksia koskevan valvonnallisen lupamääräyksen 2.4 tarkoituksena oli varmistaa, että toiminnan aiheuttama melu ei ylittänyt lupamääräyksessä 2.1 määrättyjä meluraja-arvoja lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Melumittauksen toteuttamisvaiheessa voitiin esimerkiksi mittauspisteitä muuttaa, jos se oli perusteltua mittausteknisistä syistä. Riittävää oli, että mittaus oli toteutettu riittävän hyvin toiminnasta aiheutuvien melutasojen luotettavaksi selvittämiseksi.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 84 § 1 momentti 2 kohta

Äänestys perusteluista 5–2

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 7.10.2015 nro 15/0523/3

Asian aikaisempi käsittely

Lillåkerintien asukkaat ovat esittäneet Siuntion ympäristö- ja rakennuslautakunnalle vaatimuksen Pikkalan louhinta-alueella 17.12.2013 suoritettujen melumittausten uusimisesta.

Siuntion ympäristö- ja rakennuslautakunta on päätöksessään 12.2.2014 (§ 4) todennut, että melumittaukset on suoritettu asianmukaisesti eikä niiden uusimiseksi ole riittäviä perusteita. Seuraavien alueella tehtävien mittausten aikana kaikkien häiritsevää melua aiheuttavien toimintojen tulee olla käynnissä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys, B:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta kumonnut ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen ja määrännyt melumittauksen uusittavaksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lupamääräyksen 2.1 mukaan murskauslaitoksen toiminnasta aiheutuva melu ei saa ylittää lähimmissä melulle alttiissa kohteissa päivällä kello 7.00–21.00 ekvivalenttimelutasoa 55 dB (L_Aeq) eikä Lillåkerintien asutuksen kohdalla 45 dB (L_Aeq).

Lupamääräyksen 2.4 ensimmäisen kappaleen mukaan louhinta- ja murskauslaitoksen aiheuttama melu on mitattava lähimmissä häiriintyvissä kohteissa asiantuntevan tahon toimesta välittömästi murskauksen aloittamisen jälkeen. Melumittaus on suoritettava ympäristöministeriön ohjeen 1/1995 "Ympäristömelun mittaaminen" mukaisesti. Mikäli melumittaus osoittaa melun olevan luonteeltaan impulssimaista, on tuloksia ohjearvoon verrattaessa tehtävä asianmukainen korjaus. Mittaukset on uusittava vähintään kaksi kertaa louhinnan edetessä Siuntion ympäristöpäällikön hyväksymällä tavalla. Yksityiskohtainen suunnitelma melumittausten suorittamiseksi on toimitettava Siuntion ympäristöpäällikölle vähintään kaksi viikkoa ennen ensimmäisen mittauksen aloittamista. Suunnitelma on tarvittaessa päivitettävä.

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan tuoneet esiin muun muassa, että melumittauksessa lähimmiksi häiriintyviksi kohteiksi merkityt mittauspisteet on valittu virheellisesti ja mittauspiste 2 on sijainnut liian lähellä kallioseinämää. Kantatien taustamelua ei ole otettu huomioon mittausajankohdan valinnassa, mittausaikaan on sisältynyt taukoja ja mittaukset on tehty suurelta osin valvomattomana. Tuuli on ollut ajoittain liian voimakasta ja puuskaista sekä tuulen suunta on ollut mittauspisteessä 3 louhinta-aluetta kohti. Lisäksi laitoksen toiminta ei ole ollut normaalitasolla eikä rikotus ole ollut käynnissä mittausten aikana lainkaan.

Melumittausraportin mukaan laitoksen toiminta mittausten aikana on sisältänyt myös rikotusta kello 7.30–8.30 ja 9.30–10.30 välisenä aikana. Näin ollen hallinto-oikeus on todennut, että toisin kuin valituksessa on esitetty, rikotus on ollut käynnissä mittauksen aikana.

Ympäristöministeriön ympäristömelun mittaamista koskevan ohjeen 1/1995 mukaan mittaustulosten luotettavuuden ja toistettavuuden takia mittaukset suositellaan tehtäväksi, mikäli mahdollista, muun muassa heikon tai kohtalaisen myötätuulen (melulähteestä mittauspisteeseen päin suunnilleen sektorissa ± 45°) tai tyynen sään aikana. Tuuli katsotaan riittävän heikoksi, jos sen nopeus on enintään 5 m/s mitattuna vähintään kahden metrin korkeudella. Jos käytettävänä ei ole tuulimittaria, tuulen suunnan voi karkeasti arvioida ja tarvittaessa mittausaikana vallinneen tuulen nopeuden ja suunnan voi jälkikäteen tarkistaa sääasemalta. Lisäksi oppaassa on mainittu, että mittaustulosten edustavuus ja luotettavuus saattaa edellyttää mittauksia useina eri ajankohtina.

Melumittausraportin mukaan kello 7.00–9.00 välisenä aikana tuuli on ollut puuskaista ja voimakkuudeltaan 5–7 m/s. Tämän jälkeen tuuli on tyyntynyt tasolle 4–5 m/s. Mittausaikana tuulen suunta on ollut lounaasta, minkä johdosta louhimon koillispuolella sijaitsevissa mittauspisteissä 1 ja 2 tuuli on ollut edellä mainitun ympäristöministeriön ohjeen mukainen. Sen sijaan louhimon eteläpuolella sijaitsevassa mittauspisteessä 3 tuuli ei ole ollut ympäristöministeriön ohjeen mukainen. Kun otetaan huomioon mittausaikana vallinneet olosuhteet kokonaisuutena, hallinto-oikeus on katsonut, että melumittausta ei ole tuuliolojen osalta suoritettu virheellisesti.

Lupamääräyksen mukaan louhinta- ja murskauslaitoksen aiheuttama melu on mitattava lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Melumittaus on suoritettu Lillåkerintien varrella sijaitsevilla kiinteistöillä 755-409-4-32 ja 755-409-7-29 sekä toiminta-alueen eteläpuolella sijaitsevalla kiinteistöllä 755-452-1-224. Viimeksi mainittu kiinteistö on toiminta-aluetta lähinnä sijaitseva asuinrakennus. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan melumittausta ei ole kuitenkaan suoritettu vapaa-ajankiinteistöllä, joka sijaitsee lähempänä louhinta-aluetta kuin osa melumittauksen valituista kohteista. Tämän lisäksi mittausten yhteydessä olisi ollut tarpeen ottaa paremmin huomioon alueen maastonmuodot ja tästä johtuva melua vaimentava vaikutus.

Melumittausraportin mukaan mittaukset on suoritettu kello 7.45–12.30 välisenä aikana, johon aikaan on sisältynyt kaksi noin 30 minuutin mittaista taukoa. Mittaukset on toteutettu valvottuna ja osittain valvomattomana. Valvotun mittauksen aikana mittaaja on havainnoinut ympäristön taustaääniä ja kirjannut selkeimmät häiriöäänet muistiin, jolloin ne on pystytty jälkikäteen poistamaan mittaustuloksista. Asiakirjojen perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että mittauspisteessä 3 suoritettu mittaus on tauosta johtuen ollut kestoltaan varsin lyhyt eikä laitoksen toiminta ole tuona aikana ollut kaikilta osin käynnissä normaalisti.

Kun edellä mainitun mukaisesti otetaan huomioon hallinto-oikeuden perusteluista ilmenevät puutteet, hallinto-oikeus on katsonut, että melumittausta ei ole kaikilta osin suoritettu asianmukaisesti ja melumittaus on perusteltua määrätä uusittavaksi.

Hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 46 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Riikka Mäki, joka on myös esitellyt asian, ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen saattamista voimaan.

Siuntion ympäristötarkastaja hyväksyi 13.9.2013 esitetyn melumittaussuunnitelman lupaehtojen mukaiseksi ja riittäväksi, mikäli noudatetaan ympäristömelun mittausohjetta ja lupamääräyksiä. Ympäristöluvassa ei edellytetty suunnitelman hyväksyttämistä. Melumittaussuunnitelmassa päätettiin mittauspaikat, jotka valittiin niiden sijainnin, häiriintyvyyden ja topografian perusteella. Mittauspisteen sijainti tarkentuu mittaustilanteessa, mutta mittauspisteitä ei voi hyväksytyn suunnitelman vastaisesti muuttaa mittaustilanteessa. Hyväksymällä melumittaussuunnitelman ympäristötarkastaja on valvonut, että mittauspisteiden valinta on ollut lupamääräysten ja melumittausohjeen mukaista.

Melumittaukset suoritettiin 17.12.2013 ja niiden perusteella laadittiin 13.1.2014 melumittausraportti, joka toimitettiin ympäristötarkastajalle. C ja B asiakumppaneineen vaativat melumittauksen uusimista 2.1.2014 päivätyllä kirjeellä, eli ennen raportin valmistumista.

Vapaa-ajan asunto kiinteistöllä Berghem (755-409-7-9) ei ole toiminta-alueen lähin häiriintyvä kohde. Se sijaitsee mittauspisteen 2 vieressä kaakkoispuolella. Vapaa-ajan asunnossa käydään muutaman kerran vuodessa, eivätkä satunnaisesti käyvät asukkaat ole katsoneet häiriintyvänsä louhinta- ja murskaustoiminnasta. Valittajina olevien henkilöiden hallinnassa olevat häiriintyvät kohteet otettiin huomioon melumittaussuunnitelmassa ja siihen kuuluvassa mittauspisteiden valinnassa.

Eniten toiminnasta häiriintyvät ja sellaisiksi ilmoitetut kohteet sijaitsevat Lillåkerintien varressa kalliomuodostumien takana. Mittauspisteiden valinta muualta kuin häiriintyvistä kohteista ei ole perusteltua. Kallioseinämän sijainti melulähteen vieressä ehkäisee melun leviämistä. Seinämän vaikutus ei ole häiriintyvässä kohteessa melua estävä, vaan pikemminkin sitä heijastava. Toiminta-alueen äänet leviävät lounaasta häiriintyvien kohteiden suuntaan. Mittauspiste ei ole ollut heti kallion vieressä, eikä kallio ole pystysuora. Kallio ei ole heijastussuunnassa äänien leviämisreittiin nähden, joten vaikutus ei kertaannu. Kiinteistön Solbacka (755-409-4-32) mittauspiste on kyseisten kiinteistöjen muodostaman kohderyhmän perustelluin mittauspiste ottaen huomioon etäisyys ja puuston poistaminen.

Ympäristötarkastaja on hyväksynyt mittaussuunnitelman. Mittausten uusimista koskeva vaatimus tehtiin mittaussuunnitelmasta ja sen hyväksyntää koskevasta päätöksestä riippumatta. Hallinto-oikeuden päätös tarkoittaa tosiasiassa hallintopakon käyttämistä ensimmäisenä asteena, koska siinä todetaan toiminnanharjoittajan rikkoneen lupamääräyksiä.

Siuntion ympäristö- ja rakennuslautakunta on antanut vastineen.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen.

A on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi B:lle ja hänen asiakumppaneilleen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

B ja hänen asiakumppaninsa ovat panneet ympäristö- ja rakennuslautakunnassa vireille hallintopakkoasian, jossa he ovat vaatineet suoritetun melumittauksen uusimista. Hallintopakkoasiassa on ensi kädessä arvioitavana, ylittääkö toiminnasta aiheutuva melu lupamääräyksessä 2.1 asetetut raja-arvot. Tätä arvioidaan lupamääräyksen 2.4 mukaisten melumittausten perusteella.

Sovellettava oikeusohje

Asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi määrätä sen, joka rikkoo mainittua lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa.

Tosiseikat

Toiminnassa noudatettavana olevan ympäristöluvan lupamääräyksen 2.1 mukaan murskauslaitoksen toiminnasta aiheutuva melu ei saa ylittää lähimmissä melulle alttiissa kohteissa päivällä kello 7.00–21.00 ekvivalenttimelutasoa 55 dB (L_Aeq) eikä Lillåkerintien asutuksen kohdalla 45 dB (L_Aeq).

Lupamääräyksen 2.4 ensimmäisen kappaleen mukaan louhinta- ja murskauslaitoksen aiheuttama melu on mitattava lähimmissä häiriintyvissä kohteissa asiantuntevan tahon toimesta välittömästi murskauksen aloittamisen jälkeen. Melumittaus on suoritettava ympäristöministeriön ohjeen 1/1995 "Ympäristömelun mittaaminen" mukaisesti. Mikäli melumittaus osoittaa melun olevan luonteeltaan impulssimaista, on tuloksia ohje­arvoon verrattaessa tehtävä asianmukainen korjaus. Mittaukset on uusittava vähintään kaksi kertaa louhinnan edetessä Siuntion ympäristöpäällikön hyväksymällä tavalla.

Toiminnanharjoittaja on teettänyt ympäristöluvan lupamääräyksessä 2.4 määrätyn melumittauksen lähimmissä häiriintyvissä kohteissa toiminnan aloittamisen jälkeen. Melumittauksen on suorittanut konsulttiyritys Ramboll Finland Oy. Tehdyn melumittauksen mukaan ympäristöluvan lupamääräyksessä 2.1 sallitut melutasot lähimmillä häiriintyvillä kohteilla eivät ylity.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mittaustulokset osoittava melumittauspöytäkirja itsessään ei ole valituksen kohteena, eikä lautakunta ole voinut tehdä sen hyväksymistä koskevaa valituskelpoista hallintopäätöstä.

Melumittauksia koskevan valvonnallisen lupamääräyksen 2.4 tarkoituksena on varmistaa, että toiminnan aiheuttama melu ei ylitä lupamääräyksen 2.1 määrättyjä meluraja-arvoja lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Keskeistä arvioitaessa suoritetun melumittauksen lupamääräyksen mukaisuutta on, kuinka luotettavana melumittausta voidaan pitää toiminnasta aiheutuvan melutason arvioimiseksi. Tehtyä mittausta tulkittaessa otetaan huomioon muun muassa ympäristöministeriön ohjeessa 1/1995 esitetty. Melumittauksen toteuttamisvaiheessa voidaan esimerkiksi mittauspisteitä muuttaa, jos se on perusteltua mittausteknisistä syistä. Melumittausta koskevan lupamääräyksen 2.4 kannalta on riittävää, että mittaus on toteutettu riittävän hyvin toiminnasta aiheutuvien melutasojen luotettavaksi selvittämiseksi.

Lupamääräys 2.4 on tulkinnanvarainen siltä osin kuin siinä on yksilöity häiriintyvät kohteet. Siinä ei ole liioin määrätty, kuinka monta mittauspaikkaa on valittava. Mittauspaikkojen määrä ja sijainti on valittava niin, että melun leviämistä kuvataan riittävällä tavalla.

Lähimmällä vapaa-ajan kiinteistöllä Berghem (755-409-7-9) ei ole ollut mittauspistettä. Lähimmän häiriintyvän asuinkiinteistön kohdalla lähempänä kiinteistöä Berghem on kuitenkin ollut mittauspiste, ja muut kaksi mittauspistettä on pyritty sijoittamaan mahdollisimman lähelle sellaisia kohteita, joiden omistajat ovat kokeneet toiminnan aiheuttaneen meluhaittaa. Mittauspisteet on siten sijoitettu riittävän hyvin sen arvioimiseksi, että toiminnasta aiheutuva melu ei ylitä lupamääräyksen 2.1 meluraja-arvoja.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös, jossa on katsottu, ettei melumittausta ole tarpeen määrätä uusittavaksi, on saatettava voimaan.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että toiminnanharjoittajalla on selvilläolovelvollisuus toimintansa ympäristövaikutuksista. Haitankärsijät voivat tämän päätöksen estämättä panna ympäristö- ja rakennuslautakunnassa vireille valvonta-asian, mikäli toiminnasta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristöluvan lupamääräyksessä 2.1 määrättyjä melutasoja suurempaa melua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Timo Kairesalo ja Riku Vahala. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ilmenee päätöksen liitteestä.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Elina Lampi-Fagerholmin äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Mika Seppälä yhtyi:

"Yhdyn enemmistön päätökseen, jolla on hyväksytty A:n valitus ja kumottu Vaasan hallinto-oikeuden päätös sekä saatettu voimaan Siuntion ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös.

Perustelujen osalta totean seuraavaa:

Kysymyksenasettelu

Asia on tullut vireille toiminnan lähialueen asukkaiden vaadittua tehtyjen melumittausten uusimista. Vaatimus on tehty ympäristönsuojelulain (86/2000) 92 §:n mukaisena vireillepanona hallintopakon antamiseksi ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla. Lautakunta on hylännyt tämän vaatimuksen ja katsonut, että tehdyt mittaukset on suoritettu asianmukaisesti eikä mittausten uusimiselle ole siten perusteita. Hallinto-oikeus on kumonnut lautakunnan päätöksen ja velvoittanut toiminnanharjoittajan uusimaan melumittaukset.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys toiminnanharjoittajan valituksesta siitä, onko ympäristöluvan määräyksen 2.4 mukaiset melumittaukset tullut velvoittaa tehtäväksi uudestaan. Asiassa ei ole välittömästi ratkaistavana, onko lupamääräystä 2.1 rikottu, vaan onko melumittaus ollut lupamääräyksen ja ympäristönsuojelulain mukainen.

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo mainittua lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä ja 2 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi määrätä sitä, joka rikkoo mainittua lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa. Ympäristönsuojelulain 88 §:n mukaan viranomaisen on tehostettava ellei se ole ilmeisen tarpeetonta, mainitun lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään.

Ympäristönsuojelulain 108 §:n mukaan lain täytäntöönpanon edellyttämät mittaukset, testaukset, selvitykset ja tutkimukset on tehtävä pätevästi, luotettavasti ja tarkoituksenmukaisin menetelmin.

Tosiseikat

Ympäristöluvan määräyksen 2.1 mukaan murskauslaitoksen toiminnasta aiheutuva melu ei saa ylittää lähimmissä melulle alttiissa kohteissa päivällä kello 7.00–21.00 ekvivalenttimelutasoa 55 dB (L_Aeq) eikä Lillåkerintien asutuksen kohdalla 45 dB (L_Aeq).

Lupamääräyksen 2.4 mukaan louhinta- ja murskauslaitoksen aiheuttama melu on mitattava lähimmissä häiriintyvissä kohteissa asiantuntevan tahon toimesta välittömästi murskauksen aloittamisen jälkeen. Melumittaus on suoritettava ympäristöministeriön ohjeen 1/1995 "Ympäristömelun mittaaminen" mukaisesti. Mikäli melumittaus osoittaa melun olevan luonteeltaan impulssimaista, on tuloksia ohjearvoon verrattaessa tehtävä asianmukainen korjaus. Mittaukset on uusittava vähintään kaksi kertaa louhinnan edetessä Siuntion ympäristöpäällikön hyväksymällä tavalla. Yksityiskohtainen suunnitelma melumittausten suorittamiseksi on toimitettava Siuntion ympäristöpäällikölle vähintään kaksi viikkoa ennen ensimmäisen mittauksen aloittamista. Suunnitelma on tarvittaessa päivitettävä.

Melun mittaamiseksi on tehty 20.8.2013 päivätty suunnitelma, jonka Siuntion ympäristötarkastaja on hyväksynyt 13.9.2013. Melumittaukset on tehnyt Ramboll Finland Oy 17.12.2013 ja niistä on laadittu 13.1.2014 päivätty mittausraportti, joka on toimitettu ympäristönsuojelupäällikölle. Mittaukset on tehty kolmessa pisteessä, joista kaksi on sijainnut Lillåkerintien varren asutuksen piha-alueilla. Kolmas mittauspiste on sijainnut louhokselta etelään sijaitsevan asuinrakennuksen piha-alueella. Lisäksi louhosalueella on ollut referenssimittauspiste. Mittausraportissa on ilmoitettu sääolosuhteet, laitteet ja niiden kalibrointi, mittausajat ja mittausten aikaiset merkittävimmät melulähteet. Mittaustuloksista on ilmoitettu mittausepävarmuus ja tehty impulssimaisuus ja kapeakaistaisuusarvio. Mittausraporttiin sisältyy myös yhteenveto ja johtopäätösosa, jonka mukaan mittausepävarmuudet huomioon ottaen melutasot eivät ylitä lupamääräyksen 2.1 raja-arvoja.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Lupamääräyksessä 2.4 edellytetyt melumittaukset on tarkoitettu päätöksen perusteiden oikeellisuuden varmistamiseksi, määräyksessä 2.1 asetettujen melutasoarvojen noudattamisen valvomiseksi sekä toiminnanharjoittajan ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaisen selvilläolovelvollisuuden täytäntöönpanemiseksi. Mittauksen tarkoitus huomioon ottaen valvontaviranomainen voi hyväksyä lupamääräyksiin liittyen mittaussuunnitelmassa tarkennuksia tehtäviin mittauksiin. Mittauksia suoritettaessa voidaan joutua olosuhteiden vuoksi poikkeamaan tästä. Mittauksissa voidaan myös tapauskohtaisesti joutua poikkeamaan ympäristöministeriön antamasta ohjeesta 1/1995 "Ympäristömelun mittaaminen" muun muassa mittausajankohdan sääolosuhteiden vuoksi. Mittausten tulee olla tehty kuitenkin luotettavasti ja pätevästi, jolloin niiden on oltava verrattavissa sellaisiin mittauksiin, jotka olisi tehty mittausohjetta noudattaen. Mittausten verrattavuus ohjeeseen tulee voida selvittää mittauspöytäkirjassa esitettyjen tietojen perusteella.

Mittaussuunnitelman esittäminen etukäteen ympäristötarkastajalle on perustunut lupamääräykseen. Tällaista mittaussuunnitelman esittämistä ei kuitenkaan ole pidettävä ympäristönsuojelulain 46 §:n 4 momentissa tarkoitettuna tarkkailusuunnitelmana. Ympäristötarkastajan päätöksellä ei ole sitovasti hyväksytty mittaussuunnitelmaa. Ympäristötarkastajan päätöksellä ei sellaisenaan ole voitu myöskään ratkaista sitovalla tavalla, onko mittaus suoritettu asianmukaisesti. Mittaussuunnitelman esittäminen lupamääräyksen perusteella etukäteen valvontaviranomaisen edustajalle on mittausten suorittamiseen liittyvää valvontaa, jonka tarkoitus on ehkäistä mittauksiin liittyviä epäselvyyksiä ja varmistaa mittausten laatua.

Lupamääräys 2.4 on osin tulkinnanvarainen siltä osin kuin siinä on yksilöity häiriintyvät kohteet. Siinä ei ole myöskään määrätty, kuinka monta mittauspaikkaa on valittava. Mittauspaikkojen määrä ja sijainti on valittava siten, että melun leviämistä voidaan kuvata riittävällä tavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon mittauksen tarkoitus määräyksen 2.1 valvomiseksi, on mittauskohteiksi tullut pyrkiä valitsemaan määräyksessä mainitut kohteet.

Mittaussuunnitelmassa on valittu kaksi mittauspistettä Lillåkerintien varrelta. Tätä määrää on pidettävä lähtökohtaisesti riittävänä, kun otetaan huomioon tien suuntaus ja etäisyys louhinta- ja murskausalueesta. Melun leviämistä voidaan arvioida näissä pisteissä tehtyjen mittausten avulla. Mittauspiste 3 on valittu kuvaamaan melun leviämistä etelän suuntaan ja sitä voidaan pitää lähinnä kontrollipisteenä. Vaikka lupamääräyksessä 2.4 on käytetty ilmausta lähin häiriintyvä kohde, on mittaus voitu järjestää siten, että asuinrakennusten etäisyys ei ole mittauskohteesta mitattuna lyhyin melupäästökohteisiin, kunhan mittauspisteiden avulla voidaan arvioida myös muiden kohteiden kohdalla vallitsevaa melutasoa. Mittauspisteisiin ei ole sisällytetty asiakirjoissa loma-asunnoksi ilmoitetun kiinteistön 755-409-7-9 aluetta, mutta tätä ei ole pidettävä sellaisenaan puutteena, koska lupamääräyksessä 2.4 ei ole eritelty Lillåkerintiellä loma-asuntoja ja vakinaiseen asumiseen käytettyjä kiinteistöjä. Sillä seikalla, että kiinteistön omistaja ei ole valittanut asiassa eikä ole muutoinkaan vastustanut hanketta, ei ole välitöntä merkitystä arvioitaessa sitä, onko kiinteistöä pidettävä häiriintyvänä kohteena lupamääräyksen 2.4 mukaan. Kun otetaan huomioon, että mittauspiste 2 on sijainnut lähellä mainittua kiinteistöä, voidaan melutasoa arvioida myös tässä mittauspisteessä tehdyillä mittauksilla. Valittuja mittauspisteitä ei voida siten pitää määräyksen 2.4 vastaisina.

Mittausraportin mukaan mittausolosuhteet Lillåkerintien suunnalla ovat olleet ympäristöministeriön ohjeen 1/1995 mukaisia ja siten lupamääräyksen 2.4 mukaisia. Mittauspisteen 3 osalta asiaa ei tule tarkastella toisin, koska mittaustuloksissa on otettava huomioon muutoinkin mittausepävarmuus.

Melun leviämiseen vaikuttavat useat eri maastotekijät, eikä mittausta tule suorittaa melun leviämistä estävän maastomuodon takana. Mittauspiste 2 on sijainnut jossain määrin kalliomäen takana. Karttatarkastelun perusteella mittaria ei kuitenkaan ole sijoitettu pystysuoran kallioseinämän taakse eikä mittauspiste ole ollut suoraan kallion vieressä. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ei voida arvioida, että mittauspiste olisi sijoitettu virheellisesti siten, että mittaustuloksia ei voitaisi pitää tämän vuoksi luotettavina kuvaamaan melun leviämistä mittauspisteen lähisuuntaan.

Mittausraportissa on ilmoitettu myös referenssipisteen mittaukset, jolla kuvataan melua aiheuttavaa toimintaa. Mittausten aikana toiminnassa on ollut murskausta, rikotusta ja porausta. Toimintaa on vähennetty selvästi noin kello 11.50. Tämä ei kuitenkaan ole vaikuttanut mittauspisteiden 1 ja 2 tuloksiin, kun mittaus on lopetettu ennen toiminnan vähentämistä. Mittausjaksoja pisteissä 1 ja 2 ei ole pidettävä myöskään siten lyhyinä, ettei mitattuja melutasoja voitaisi käyttää ekvivalenttimelutason laskennassa. Mittauspisteen 3 osalta mittausjakso on ollut lyhyt, mutta melupäästöjen vähentyminen ei ole vaikuttanut mitattuun melutasoon sanottavasti. Tieliikennemelu on dominoinut melutasoa mittauspisteessä 3. Mittaus antaa siten riittävän kuvan toiminnan aiheuttamasta melutasosta.

Murskaustoiminnan luonteeseen kuuluu melupäästöjen vaihtelu, jolloin melu voi ajoittain olla tasoltaan korkeaa tai siinä voi olla ääneksiä. Erityisten impulssimaisten ja kapeakaistaisten äänten aiheuttaman häiritsevyyden vuoksi ekvivalenttimelutasoihin tulee tehdä 5 dB:n korotus verrattaessa mittaustuloksia ohjearvoihin tai lupamääräyksen raja-arvoihin. Mittausraportti sisältää myös tiedot siitä, miten melun impulssi- ja kapeakaistaisuutta on mitattu ja arvioitu. Raportti sisältää siten tältä osin tiedot sen arvioimiseksi, onko melu­tasoihin tehtävä mainittu korjaus.

Mittaukset ja niiden raportointi on tehty noudattaen lupamääräystä 2.4 ja ympäristönsuojelulain 108 §:ää siten luotettavasti, ettei edellytyksiä määrätä mittaukset uusittavaksi ole.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asia saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös, jossa on katsottu, ettei melumittausta ole tarpeen määrätä uusittavaksi, on saatettava voimaan."

A aikoi lahjoittaa kahdelle lapselleen kummallekin erikseen 10 prosenttia X Oy:n osakkeista. Lahjansaajat oli tarkoitus valita X Oy:öön perustettavaan hallintoneuvostoon. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lahjansaajat eivät jatkaneet yritystoimintaa perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla eikä heille voitu myöntää tuohon lainkohtaan perustuvaa sukupolvenvaihdoshuojennusta. Ennakkoratkaisu. Äänestys 4–1.

Perintö- ja lahjaverolaki 55 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 16.4.2015 nro 15/0185/3

Asian aikaisempi käsittely

A on pyytänyt ennakkoratkaisua siitä, sovelletaanko perintö- ja lahjaverolain 55 §:n säännöksiä, jos hän lahjoittaa omistamistaan X Oy:n osakkeista lapsilleen B:lle ja C:lle kummallekin erikseen 10 prosenttia eli 63 osaketta kummallekin. Lahjansaajien tarkoituksena on jatkaa yritystoimintaa siten, että heidät valitaan X Oy:öön perustettavaan hallintoneuvostoon.

Verohallinto on lausunut ennakkoratkaisunaan, että hakemuksessa tarkoitettuihin lahjoituksiin ei sovelleta perintö- ja lahjaverolain 55 §:n mukaista huojennusta.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ennakkoratkaisu on kumottava. Uutena ennakkoratkaisuna on lausuttava, että lahjoituksiin sovelletaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevaa säännöstä, jos A lahjoittaa lapsilleen B:lle ja C:lle kummallekin erikseen 10 prosenttia (63 osaketta) X Oy:n osakkeista ja lahjansaajat jatkavat saaduilla varoilla yritystoiminnan harjoittamista siten, että heidät valitaan X Oy:öön perustettavaan hallintoneuvostoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut ennakkoratkaisun ja lausunut uutena ennakkoratkaisuna, että mikäli A lahjoittaa lapsilleen B:lle ja C:lle kummallekin erikseen 10 prosenttia (63 osaketta) X Oy:n osakkeista ja lahjansaajat jatkavat saaduilla varoilla yritystoiminnan harjoittamista siten, että heidät valitaan X Oy:öön perustettavaan hallintoneuvostoon, lahjoituksiin sovelletaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevaa säännöstä.

Hallinto-oikeus on selostettuaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdan ja osakeyhtiölain 6 luvun 21 §:n säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

X Oy on puutavara-alalla toimivan konsernin emoyhtiö. Se vastaa muun muassa konsernin hallinnoinnista, puunhankinnasta ja konsernin omistuksessa olevista metsätiloista. Sillä on toimintaa myös yksityisten toimijoiden kanssa. Yhtiön liikevaihto vuonna 2013 päättyneellä tilikaudella oli noin 95 miljoonaa euroa.

Yhtiön osakkeet ovat suvun omistuksessa. Yhtiöjärjestyksen mukaan jos osake siirtyy yhtiön ulkopuoliselle uudelle omistajalle, on osakkeenomistajilla ja toissijaisesti yhtiöllä oikeus lunastaa osake. Yhtiön hallintoneuvostoon valittaviksi suunnitellut B ja C omistavat entuudestaankin yhtiön osakkeita. Yhtiön hallituksen seitsemästä varsinaisesta jäsenestä kolme eli A ja hänen kaksi sisarustaan ovat yhtiön osakkaita. Suunnitellun osakelahjan saajista B on toiminut hallituksen jäsenenä 10.9.2014 saakka.

Yhtiöjärjestystä on tarkoitus muuttaa ottamalla siihen hallintoneuvostoa koskeva määräys, jonka mukaan hallintoneuvoston tehtävänä on muun muassa valita hallituksen jäsenet, määritellä yhtiön omistajatahon tahdon mukainen liiketoiminnan suunta ja tavoitteet hallitukselle sekä antaa hallitukselle omasta aloitteestaan tai hallituksen pyynnöstä ohjeita tai suosituksia. Hallintoneuvostolla on lisäksi oikeus vaatia, että hallitus ottaa tietyn asian käsiteltäväkseen. Hallintoneuvostolla on myös oikeus kutsua koolle ylimääräinen yhtiökokous.

Yhtiön hallitukseen on kerrottu aiemmin kuuluneen pelkästään yhtiön osakkaita. Yhtiö on tarkoituksellisesti kasvattanut osakaspiirin ulkopuolisten henkilöiden osuutta hallituksessa valitsemalla siihen hallitusammattilaisia ja muita liike-elämän asiantuntijoita. Hallituksen puheenjohtajakin on osakaspiirin ulkopuolelta. Tämän hallituksessa tapahtuneen muutoksen ja nuorimpien osakkaiden täysi-ikäisiksi varttumisen myötä hallintoneuvoston jäseniksi kelpoisten osakkaiden määrä on lisääntynyt ja lisääntyy edelleen, mikä johtaa hallintoneuvoston roolin korostumiseen yhtiön tosiasiallisessa päätöksenteossa ja johtamisessa. B on suorittanut kandidaatintutkinnon pääaineenaan ympäristöjohtaminen ja parhaillaan hän suorittaa maisterintutkintoa pääaineenaan liiketaloustiede. C puolestaan suorittaa parhaillaan kaupallisen alan tutkintoa. Molemmat ovat opintojensa lomassa työskennelleet yhtiössä harjoittelijoina ja kesätyöntekijöinä. Heillä on siten yhtiön mukaan koulutustaustansa ja työkokemuksensa perusteella hyvät edellytykset työskennellä hallintoneuvostossa ja jatkaa yritystoimintaa yhtiössä.

Perintö- ja lahjaverolain veronhuojennusta koskevan säännöksen tavoitteena on muun muassa yritysten sukupolvenvaihdosten edistäminen ja yritystoiminnan jatkajan aseman parantaminen. Edellytyksenä veronhuojennukselle on, että verovelvollinen jatkaa yritystoimintaa lahjana saadussa yrityksessä. Yritystoiminnan jatkamisen käsitettä ei ole laissa tarkemmin määritelty. X Oy on kolmen sisaruksen ja heidän lastensa omistama yritys, jonka osakkeiden luovuttamista on rajoitettu lunastuslausekkeella. Yhtiön suunnitelmana on lisätä ammattilaisten osuutta hallituksessa ja perustaa hallinnosta vastaavien toimintaa valvova osakkaista koostuva hallintoneuvosto, joka muun muassa valitsee hallituksen. Lahjansaajat B ja C, joilla on myös kaupallisen alan koulutusta, valitaan perustettavaan hallintoneuvostoon. Hallinto-oikeus katsoo, että näissä oloissa he jatkavat lahjaksi saamillaan varoilla yritystoimintaa X Oy:ssä perintö- ja lahjaverolaissa tarkoitetulla tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Marela, Kirsi Särkilä ja Hannu Raahensalo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatetaan voimaan. Hakemuksessa tarkoitettuihin luovutuksiin ei voida soveltaa perintö- ja lahjaverolain 55 §:n mukaista huojennusta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on kysymys siitä, voidaanko lahjansaajien katsoa jatkavan lahjana saatavilla varoilla yritystoimintaa perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tilanteessa, jossa heidät valitaan lahjana saatavan osakeyhtiön hallintoneuvostoon.

Osakeyhtiölain 6 luvun 21 §:n 2 momentin mukaan hallintoneuvostolle ei voida antaa oikeutta edustaa yhtiötä. Jatkajalla tulee olla osakeyhtiössä sellainen asema, että hän käyttää luovutuksen kohteena olevassa yhtiössä omistaja-asemassa todellista päätösvaltaa suhteessa siihen varallisuusmassaan (yritykseen), jonka hän saa. Tällainen päätösvalta on osakeyhtiössä lähtökohtaisesti vain hallituksen jäsenellä ja toimitusjohtajalla, mutta ei hallintoneuvoston jäsenellä, kun otetaan huomioon hallintoneuvoston tehtävien luonne.

Käsiteltävänä olevaan asiaan ei voida soveltaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2014:92 ilmenevää oikeusohjetta. Lahjansaajat eivät työskentele yhtiössä johtotehtävissä, vaan he ovat opiskelijoita. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa ei ollut myöskään kysymys hallintoneuvostoon kuulumisesta, vaan lahjansaaja kuului yhtiön johtoryhmään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2011:1 osoittaa, että osakeyhtiölain säännöksillä on keskeinen merkitys, kun arvioidaan perintö- ja lahjaverolain sukupolvenvaihdoshuojennuksen edellytysten täyttymistä. Ratkaisusta KHO 2011:1 ilmenee, että osakeyhtiössä hallituksen jäsenyys on keskeinen tunnusmerkki perintö- ja lahjaverolain 55 §:n soveltamisen kannalta.

Verohallinnon ohjeen 15.5.2013 Yrityksen sukupolvenvaihdos verotuksessa mukaan luovutuksensaajan katsotaan ilman eri selvitystä jatkavan yritystoimintaa huojennussäännöksessä tarkoitetulla tavalla, jos luovutuksensaaja työskentelee luovutuksen jälkeen yhtiön hallituksen varsinaisena jäsenenä tai toimitusjohtajana. Verohallinnon ohjeessa ei mainita hallintoneuvoston jäsenyyttä. Siten ennakkoratkaisu on Verohallinnon ohjeen mukainen

A on antanut vastineen ja vaatinut, että valitus hylätään. A on muun ohella todennut, että hallintoneuvoston jäsenyyttä tulee pitää perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettuna yritystoiminnan jatkamisena. Epäselvässä tulkintatilanteessa säännöstä tulee ensisijaisesti soveltaa sen tarkoitusta edistävällä tavalla.

B valmistui yliopistosta kauppatieteen maisteriksi vuonna 2015 ja hän työskentelee tällä hetkellä (maaliskuu 2016) X Oy:ssä taloushallinnon tehtävissä sahateollisuuden controllerina toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa. C valmistuu tämänhetkisen suunnitelman mukaan keväällä kauppaopistosta, ja hän työskentelee tällä hetkellä X Oy:n taloushallinnossa määräaikaisessa työsuhteessa. Hän pyrkii jatkamaan opiskeluaan ammattikorkeakoulun puu- ja materiaalitekniikan koulutusohjelmassa syksyllä 2016.

Lahjansaajat tultaisiin valitsemaan X Oy:öön perustettavaan hallintoneuvostoon. Osakeyhtiölain mukaan hallintoneuvoston jäsenyys kuuluu yrityksen johtotehtäviin. X Oy:n suunnitellun yhtiöjärjestyksen mukaan hallintoneuvosto muun muassa valitsisi hallituksen jäsenet sekä määrittelisi yhtiön omistajatahon tahdon mukaisen liiketoiminnan suunnan. Näin ollen hallintoneuvosto ja sen jäsenet käyttäisivät huomattavaa tosiasiallista päätösvaltaa yhtiön johtamisessa. Edustamisoikeudella tai sen puuttumisella ei voi olla merkitystä asiaa ratkaistaessa, koska yksittäisellä hallituksen jäsenelläkään ei ole useimmiten oikeutta edustaa yhtiötä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2014:92 mukaan yritystoiminnan jatkaminen voi tapahtua perheyhtiössä myös käyttämällä päätösvaltaa osakkuuden perusteella ja toimimalla yhtiön johtotehtävissä. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa lahjansaajat tulevat toimimaan yhtiön johtotehtävissä hallintoneuvoston jäseninä ja käyttämään valtaa osakkuusasemansa perusteella.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen.

A on antanut lisävastineen, joka on lähetetty Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin mukaan perintö- tai lahja­verosta jätetään verovelvollisen Verohallinnolle ennen verotuksen toimittamista tekemästä pyynnöstä osa maksuunpanematta, jos:

1) veronalaiseen perintöön tai lahjaan sisältyy maatila, muu yritys tai osa niistä;

2) verovelvollinen jatkaa perintönä tai lahjana saaduilla varoilla maatalouden tai maa- ja metsätalouden harjoittamista tai muuta yritystoimintaa perintönä tai lahjana saadulla maatilalla tai näin saadussa yrityksessä; ja

3) edellä 1 kohdassa tarkoitetusta maatilasta, muusta yrityksestä tai niiden osasta määrätyn perintö- tai lahjaveron suhteellinen osa koko verosta on suurempi kuin 850 euroa.

Saman lain 57 §:n mukaan 55 §:ssä tarkoitetaan maatilan tai muun yrityksen osalla myös vähintään yhtä kymmenesosaa maatilan tai yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista tai osuuksista.

Asian rajaus

Asiassa on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen johdosta kysymys hallinto-oikeuden päätöksen ja edelleen Verohallinnon antaman ennakkoratkaisun lainmukaisuuden arvioimisesta. Ennakkoratkaisun antaminen perustuu niihin tosiseikkoihin, jotka verovelvollinen on hakemuksensa tueksi esittänyt, eikä seikkojen oikeellisuutta ole lähtökohtaisesti tarpeen selvittää. Mikäli myöhemmin osoittautuu, että hakemuksessa ilmoitetut tosiseikat eivät vastaa todella toteutuneita seikkoja, tämä voi johtaa ennakkoratkaisun sitomattomuuteen mutta ei tarkoita sitä, että ennakkoratkaisu sinänsä olisi virheellinen. Tämä lähtökohta huomioon ottaen sellainen muutoksenhaun yhteydessä esitetty selvitys, joka koskee olosuhteiden muuttumista ennakkoratkaisun antamisen jälkeen, voidaan ottaa vain hyvin rajoitetusti huomioon, kun tuomioistuimessa arvioidaan ennakkoratkaisun lainmukaisuutta. Tähän nähden asiassa ei voida ottaa huomioon sitä selvitystä, johon X Oy ei ole asian käsittelyn aiemmissa vaiheissa tukeutunut ja jonka yhtiö on vasta tänne toimittamassaan vastineessa esittänyt B:n ja C:n työskentelemisestä yhtiössä vastineen antamisen ajankohtana.

Asiassa saatu selvitys

Yhtiön asiassa aiemmin esittämän selvityksen mukaan X Oy:n toimialana on muun ohella puutavaran ja puunjalostusteollisuuden tuotteiden valmistaminen, kauppa ja kuljetus sekä tuotantokoneiden ja -laitteiden omistaminen ja vuokraaminen. Vuonna 2013 X Oy:n liikevaihto on ollut noin 95 miljoonaa euroa ja taseen loppusumma noin 60 miljoonaa euroa. X Oy on konsernin emoyhtiö. X Oy:n osakekanta muodostuu 630 osakkeesta, jotka ovat suvun omistuksessa. A:n tarkoituksena on lahjoittaa omistamistaan 140 osakkeesta lapsilleen B:lle ja C:lle kummallekin erikseen kymmenen prosenttia X Oy:n osakekannasta eli 63 osaketta. B ja C omistavat entuudestaankin yhtiön osakkeita. Yhtiön hallituksen seitsemästä varsinaisesta jäsenestä kolme eli A ja hänen kaksi sisarustaan ovat yhtiön osakkaita.

X Oy:öön on tarkoitus perustaa hallintoneuvosto viimeistään siihen mennessä, kun osakkeiden lahjoitus toteutetaan. Valintakelpoinen hallintoneuvoston jäseneksi on yhtiön osakkeenomistaja. Hallintoneuvoston tehtävänä on muun muassa valita hallituksen jäsenet, määritellä yhtiön omistajatahon tahdon mukainen liiketoiminnan suunta ja tavoitteet hallitukselle sekä antaa hallitukselle omasta aloitteestaan tai hallituksen pyynnöstä ohjeita tai suosituksia. Hallintoneuvostolla on lisäksi oikeus vaatia, että hallitus ottaa tietyn asian käsiteltäväkseen. Hallintoneuvostolla on myös oikeus kutsua koolle ylimääräinen yhtiökokous.

B ja C on tarkoitus nimittää X Oy:öön perustettavan hallintoneuvoston jäseniksi lahjoituksen yhteydessä. B on suorittanut kandidaatintutkinnon pääaineenaan ympäristöjohtaminen ja hän suorittaa maisterintutkintoa pääaineenaan liiketaloustiede. C suorittaa kaupallisen alan tutkintoa. B ja C ovat työskennelleet X Oy:ssä harjoittelijoina ja kesätyöntekijöinä.

Asian arviointi ja johtopäätökset

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perintö- ja lahjaverolain sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevien säännösten soveltamisen eräänä edellytyksenä on, että lahjansaaja jatkaa lahjana saaduilla varoilla yritystoimintaa näin saadussa yrityksessä. Nyt on kysymys erityisesti siitä, onko mainitun edellytyksen katsottava täyttyvän, kun lahjansaajat valitaan asianomaiseen yhtiöön perustettavan hallintoneuvoston jäseniksi.

Osakeyhtiölain 6 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetään yhtiön johdosta. Yhtiöllä on oltava hallitus. Sillä voi olla myös toimitusjohtaja ja hallintoneuvosto. Saman lain ja luvun 2 §:n 1 momentin mukaan hallitus huolehtii yhtiön hallinnosta ja sen toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä (yleistoimivalta). Hallitus vastaa siitä, että yhtiön kirjanpidon ja varainhoidon valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Saman lain ja luvun 21 §:n mukaan hallintoneuvostosta määrätään yhtiöjärjestyksessä. Hallintoneuvosto valvoo hallituksen ja toimitusjohtajan vastuulla olevaa yhtiön hallintoa. Yhtiöjärjestyksessä voidaan määrätä, että hallintoneuvosto valitsee hallituksen. Muuten hallintoneuvostolle voidaan yhtiöjärjestyksessä määrätä vain hallituksen yleistoimivaltaan kuuluvia tehtäviä ja tehtäviä, joita ei ole säädetty muulle toimielimelle. Hallintoneuvostolle ei voida antaa oikeutta edustaa yhtiötä.

Mainitut säännökset merkitsevät sitä, että hallintoneuvostolle ei voida siirtää hallitukselle kuuluvia yhtiön kirjanpidon ja varainhoidon valvontaan liittyviä tehtäviä eikä muitakaan sellaisia tehtäviä, jotka osakeyhtiölain eri säännöksissä tai muualla lainsäädännössä, kuten kirjanpitolaissa, on nimenomaisesti osoitettu hallitukselle tai toimitusjohtajalle kuuluviksi. Säännöksistä ilmenee nimenomaisesti, että silloinkin, kun hallintoneuvosto on valittu, yhtiön hallinto on hallituksen ja toimitusjohtajan vastuulla. Säännökset merkitsevät sitä, että hallintoneuvoston merkitys yhtiön johdon osana on rajallinen ja että osakeyhtiön johtamisesta vastaavat aina ensisijaisesti hallitus ja toimitusjohtaja.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu yritystoiminnan jatkaminen osakeyhtiömuotoisessa yrityksessä tapahtuu yleensä toimimisena toimitusjohtajana tai hallituksessa (ks. erityisesti KHO 2011:1, KHO 2014:92 ja KHO 2015:166). Toimimista hallituksen jäsenenä tai toimitusjohtajana on samalla pidetty riittävänä osoituksena yritystoiminnan jatkamisesta niin, ettei muuta selvitystä tämän tueksi ole tällöin edellytetty. Toisaalta on myös katsottu, että yritystoiminnan jatkaminen voi perheyhtiössä tapahtua myös käyttämällä päätösvaltaa osakkuuden perusteella ja toimimalla yhtiön johtotehtävissä (KHO 2014:92).

Hallintoneuvoston rajallisen lakisääteisen merkityksen vuoksi hallintoneuvoston jäsenyydelle ei voida antaa asian arvioinnissa samaa merkitystä kuin hallituksen jäsenyydelle tai toimitusjohtajan tehtävälle. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että B:n ja C:n ei voida katsoa jatkavan lahjaksi saamillaan varoilla yritystoimintaa X Oy:ssä perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla sillä perusteella, että heidät nimitetään perustettavan hallintoneuvoston jäseniksi. B ja C eivät myöskään jatka lahjaksi saamillaan varoilla yritystoimintaa sillä ennakkoratkaisuhakemuksessa mainitulla perusteella, että he ovat työskennelleet yhtiössä harjoittelijoina ja kesätyöntekijöinä. Näin ollen ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattuun lahjoitukseen ei voida soveltaa perintö- ja lahjaverolain 55 §:n sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevia säännöksiä.

Edellä olevan vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Mikko Pikkujämsä. Asian esittelijä Sari Pennanen.

Äänestyslausunto:

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Hannele Ranta-Lassilan äänestyslausunto

"Kuten enemmistö myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Valittajat 1) A ja 10 asiakumppania

2) B ja 4 asiakumppania

3) C ja 12 asiakumppania

4) D

5) E

Hakijat A ja 10 asiakumppania

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 23.10.2015 nro 15/0430/2

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän kaupunginvaltuusto on päätöksellään 10.11.2014 (§ 99) hyväksynyt Jyväskylän kaupungin yleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt tutkimatta A:n ja hänen asiakumppaniensa, C:n ja hänen asiakumppaniensa ja E:n selityksissä esitetyt uudet valitusperusteet ja hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa, B:n ja hänen asiakumppaniensa, C:n ja hänen asiakumppaniensa, D:n ja E:n valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

1. Tutkimatta jättäminen

Kuntalain 90 §:n 2 momentin (1375/2007) mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

A ym. on esittänyt esteellisyyteen perustuvan valitusperusteen, C ym. maakuntakaavan vastaisuutta koskevan valitusperusteen sekä E luottamuksensuojaa koskevan valitusperusteen ja palauttamisvaatimuksen vasta hallinto-oikeudelle annetussa selityksessä valitusajan päättymisen jälkeen. Valitukset on siten mainituilla perusteilla tehtynä jätettävä tutkimatta.

2. Menettelyä koskevat valitusperusteet

2.1. Kaupunginvaltuutettujen esteellisyyttä koskeva väite

Kuntalain 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.

Valtuutettu on edellä olevan säännöksen perusteella esteellinen vain, jos asialla on tai voi olla välittömiä vaikutuksia valtuutetun tai läheisen asemaan. Jäsenyys yhdistyksessä, osuuskunnassa tai osakkeiden omistaminen osakeyhtiössä ei yleensä tee valtuutettua esteelliseksi käsittelemään edes suoraan yhteisöä koskevaa asiaa.

Jyväskylän yleiskaava on rakenteellinen yleiskaava, jossa on yleispiirteisesti osoitettu Jyväskylän kaupungin alueen maankäyttö. Kaavan perusteella ei voi suoraan saada rakennuslupaa esimerkiksi tuulivoimalan rakentamiseen. Kaupunginvaltuuston kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen ei ole selvitetty koskeneen henkilökohtaisesti ketään valtuutettua tai heidän läheisiään. D:n valituksessa mainitut valtuutetut eivät siten ole olleet esteellisiä käsittelemään asiaa.

= = =

2.3. Museoviraston lausunto

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 20 §:n 3 kohdan mukaan yleiskaavaehdotuksesta on pyydettävä lausunto tarpeen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä muilta yleiskaavan kannalta keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä.

A:n ym. valituksen mukaan kaavan vaikutuksista Unescon maailmanperintökohteeksi valittuun Struven kolmiomittausverkkoon kuuluvaan Oravivuoren pisteeseen olisi tullut hankkia Opetusministeriön taikka Museoviraston lausunto. Kaavaselostuksessa on todettu, että kysymyksessä on Päijänteen rannasta jyrkkänä kohoavan korkean vuoren laelle vuonna 1834 rakennettu maanmittauspiste. Struven ketju kulkee Virosta Etelä-Suomen läpi Päijänteelle ja tästä edelleen pohjoiseen Kajaanin seudulle. Tästä ketju koukkaa länteen Perämerelle ja kulkee Tornionjokilaaksossa pohjoiseen edeten lopulta Altavuonon tienoille Pohjoisen jäämeren rannalle. Kyseessä on kallioon hakattu metallinen maamerkki, jolta on suora näköyhteys viereisille kymmenien kilometrien etäisyydellä sijaitseville pisteille. Jyväskylän kaupungin hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että tuulivoima-alueiden osoittaminen ei uhkaa kohteen arvoja, mistä syystä erillinen lausunto ei ole ollut tarpeen.

Kysymyksessä oleva maailmanperintökohde on merkitty yleiskaavakarttaan (kartta 5/7). Kaavamääräyksen mukaan kohdetta ja sen lähiympäristöä koskevissa suunnitelmissa ja toimenpiteissä on huomioitava, että maailmanperintökohteen rakennus- ja kulttuurihistorialliset sekä maisemalliset arvot säilyvät ja vahvistuvat. Aluetta koskevissa toimenpiteissä tai alueen tarkemmassa suunnittelussa on kuultava Museovirastoa. Kohteen suoja-alue määritellään jokaisen UNESCO-kohteen yksilöllisessä hoitosuunnitelmassa (World Heritage Management Plan). Maailmanperintökohteisiin liittyvien asioiden vastuuviranomainen Suomessa on opetus- ja kulttuuriministeriö.

Kaavamerkintä sijoittuu voimaan jäävän osayleiskaavan alueelle, jolta osin yleiskaavamerkinnät ovat informatiivisia.

Hallinto-oikeus katsoo, että kohteen luonteesta ja suojelun perusteista saadun selvityksen sekä toisaalta kaavan ohjausvaikutuksen perusteella Jyväskylän kaupunki on voinut arvioida, ettei opetus- ja kulttuuriministeriön tai museoviraston lausunnon hankkiminen ole ollut asiassa tarpeen. Kaavaa laadittaessa ei siten ole tapahtunut A:n ym. valituksessa tarkoitettua sellaista menettelyvirhettä, jonka vuoksi kaavan hyväksymispäätös tulisi kumota lainvastaisena.

= = =

3. Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

3.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Melutason ohjearvoista on annettu valtioneuvoston päätös (993/1992).

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimala­rakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi oppaassa (4/2012) esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Niiden avulla voidaan tunnistaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Ohjeessa 4/2012 esitettyjen suunnitteluohjearvojen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohje­ar­voon vertaamista. Ohjeen mukaan sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Ympäristöministeriö on ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla antanut ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on tullut voimaan 28.2.2014 ja on voimassa toistaiseksi. Ohjetta voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, rakennuslupaharkinnassa ja ympäristölupamenettelyssä.

3.2. Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva yleisselvitys

Valituksenalainen Jyväskylän yleiskaava on koko Jyväskylän kaupungin aluetta koskeva strateginen yleiskaava. Kaavaselostuksen mukaan koko kaupungin alue on kuvattu yleiskaavakartoilla 1–6/7 mittakaavassa 1:100 000, jonka lisäksi kaupungin tiheimmin rakennettu alue 10 kilometrin etäisyydellä ydinkeskustasta näkyy mittakaavassa 1:50 000. Teemakartta 5/7 (Kulttuuriympäristön vaaliminen) poikkeaa kuitenkin muista siten, että tällä urbaani alue 5 km etäisyydellä ydinkeskustasta esitetään mittakaavassa 1:25 000. Maakuntakaavan sisältöä suoraan tähän yleiskaavaan siirtävä kartta 7/7 esitetään maakuntakaavan mukaisesti mittakaavassa 1:250 000.

Kaupunkirakennetta käsittelevä strateginen pääkartta 1/7 (Yhdyskunta­rakenteen ohjaus) on laadittu siten, että kaupungin alue on jaettu Tilastokeskuksen käyttämän jaotuksen mukaisesti 250 x 250 metrin ruutuihin. Yksittäisten ruutujen sisältämä aluevaraus on merkitty kaavaan sillä perusteella, mitä pidetään kyseisen neliömäisen alueen tärkeimpänä maankäytöllisenä ominaisuutena. Näin ollen pinta-alaltaan 6,25 hehtaarin suuruisella ruudulla tietty väri kuvaa sen päämaankäyttömuodon. Yksittäisen ruudun sisään sijoittuu luonnollisesti monessa tapauksessa erilaista muutakin maankäyttöä. Tarkan viivamaisen aluerajauksen sivuuttavalla menetelmällä on pyritty lähestymään yleispiirteisen kaavan strategisia tavoitteita. Yleiskaavan pääkartalla varsin yleispiirteisinä kuvautuvien maankäyttömuotojen tarkat rajat määräytyvät edellisen johdosta vasta laadittaessa kartografisesti suuremmassa mittakaavassa osayleiskaavoja ja asemakaavoja. Teemakartat (2–7/7) tarkentavat omalta osaltaan pääkartalla esitettyä ratkaisua ja ne sisältävät myös viivamaisia alue- ja kohdemerkintöjä. Ruututekniikan etuna strategisen yleispiirteisyyden ohella voidaan nähdä erityisesti se, että kaavan seuranta voidaan toteuttaa rinnan Tilastokeskuksen laatimien selvitysten kanssa.

Aluevarausruutujen ohella pääkartalla (1/7) kuvataan liikenneväylät ja voimalinjat sekä pistemäisinä kohteina aluekeskukset, alakeskukset, kyläkeskukset ja satamat. Lisäksi pääkartalla osoitetaan aluerajaukset lentokentän lentomelualueelle, lentokoneiden varalaskupaikoille suoja-alueineen, puolustusvoimien käyttämien tukikohtien ja varalaskupaikkojen vaatimalle estevapaalle alueelle sekä tuulivoimapuistoille. Myös ydinkeskustan virkistysteemaan liittyvät "kehä vihreä" ja kolmen keskustajärven rantoja kiertävä "kehä siniset" on osoitettu kaavan strategisella pääkartalla.

Kaavaselostuksen mukaan OLLI-kehällä (olemassa olevan kaupunkirakenteen kehä) keskeisenä tavoitteena on, että täydennysrakentaminen jatkuu, mutta suuntautuu nykyistä voimakkaammin jo rakennetuille alueille virkistysalueiden sijaan. LALLI-kehällä (laajentuvan kaupunkirakenteen kehä) tärkeä tavoite on suunnata kaupunkirakenteen laajeneminen bussireittien varsille. MASSU-kehällä (maaseutuelinkeinojen kehä) tärkein tavoite on ohjata maaseutuasuminen ensisijaisesti kaavassa osoitettaviin kylähelmiin.

Kaavaselostuksen mukaan muutamat edelleen voimaan jätettävät oikeusvaikutteiset osayleiskaavat, joita on yhteensä 13 kpl, esitetään kaavan pääkartalla valkoisiksi jäävinä alueina. Näille on merkitty vain olemassa olevat liikenneväylät ja kyläkeskuksia kuvaavat pistemerkinnät. Poikkeuksena edellisestä kuitenkin Kankaan osayleiskaava-alue keskustan tuntumassa näytetään kaavakartalla ympäröivän muun alueen kaltaisena. Pääkartan lisäksi yleiskaava sisältää kuusi oikeusvaikutteista teemakarttaa. Nämä ovat:

kartta 2. Luontoarvojen verkottuminen

kartta 3. Maisema ja virkistys

kartta 4. Vesitalouden suojelu

kartta 5. Kulttuuriympäristön vaaliminen

kartta 6. Täydennysrakentaminen ja kestävä liikkuminen

kartta 7. Lainvoimaisista maakuntakaavoista siirtyvät merkinnät ja määräykset

Oikeusvaikutteiset teemakartat ovat kuvaustekniikaltaan lähempänä perinteisiä aluevarauskarttoja aluerajauksineen. Nämä tulevat kokonaisratkaisua ajatellen ikään kuin ruutumenetelmällä toteutetun pääkartan päälle. Päällekkäisten merkintöjen kohdalla kaavaa tulkittaessa noudatetaan teemakarttojen 2–7/7 merkintöjä ja määräyksiä. Oikeusvaikutteiset teemakartat ohjaavat yksityiskohtaista suunnittelua ja niiden määräykset tulevat pääkartan määräysten tavoin lainvoimaiseksi kaavan tullessa voimaan.

Voimaan jäävät osayleiskaavat:

Sippulanniemen osayleiskaava

Ruoke-Vesanka-Kuohu osayleiskaava (osittain)

Puuppola-Lintukankaan osayleiskaava (osittain)

Oravasaaren osayleiskaava

Valkeamäen osayleiskaava

Taka-Keljon osayleiskaava

Tikkalan osayleiskaava

Korpilahden Päijänteen rantayleiskaava

Kärkisten etelärannan yleiskaava

Kärkisten etelärannan yleiskaavan muutos

Puuppolan osayleiskaavan muutos

Kankaan osayleiskaava

Raspio-Iloniemi osayleiskaava siltä osin, kun kaava on saanut lainvoiman (KH 19.8.2013, § 269)

Kaavaselostuksessa on todettu, että voimaan jäävien osayleiskaavojen alueella nyt hyväksytyn yleiskaavan merkinnät ovat informatiivisia.

Kaavaselostuksen mukaan Jyväskylän kaupungin yleiskaavan mitoituksen lähtökohtana on mahdollistaa 157 000 asukkaan sijoittuminen Jyväskylään vuonna 2040. Vuoden 2012 lopussa Jyväskylän väkiluku oli 133 482. Väestömäärän arvioidaan kasvavan eniten OLLI-kehällä.

3.3. Saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

3.3.1. Kaavan esittämistapa

Valittajina tältä osin ovat C ym.

Hallinto-oikeus toteaa, että se on arvioinut ainoastaan nyt kyseessä olevan esittämistavan lainmukaisuutta. Hallinto-oikeus ei voi valituksen johdosta arvioida, olisiko joku muu esittämistapa selkeämpi tai havainnollisempi.

Yleiskaavan esittämistavasta on maankäyttö- ja rakennuslaissa vain yleisiä säännöksiä. Ympäristöministeriön oppaassa 2006:13 "Yleiskaavan sisältö ja esitystavat" on todettu muun muassa seuraavaa: Yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain, jolloin maankäyttöä suunnitellaan teema tai osa-alue kerrallaan. Eri tasoiset ja eri luonteisia alueidenkäyttökysymyksiä ohjaavat yleiskaavat voivat täydentää toisiaan ja ohjata jatkosuunnittelua ja toteutusta samanaikaisesti samoilla alueilla. Yleiskaavakartasta ja siihen liittyvästä selostuksesta on käytävä ilmi, millaisia oikeusvaikutuksia suunnitelluilla ratkaisuilla on. On voitava selvästi tulkita, millainen ohjausvaikutus yleiskaavalla on muun muassa asemakaavoitukseen.

Jyväskylän kaupungin yleiskaava on lähinnä strateginen yleiskaava. Kukin kaavan ruutu kuvaa kyseisen ruudun alueen päämaankäyttömuotoa. Päämaankäyttömuodon osoittaminen strategisessa yleiskaavassa ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että kyseiselle alueelle voitaisiin yksityiskohtaisemmassa kaavassa osoittaa myös muuta maankäyttöä, esimerkiksi rakentamista. Toisaalta nyt hyväksytty yleiskaava ei ole voimassa jo hyväksyttyjen asemakaavojen eikä kaavassa erikseen mainittujen osayleiskaavojen alueilla muutoin kuin näitä kaavoja muutettaessa. Kaavan esittämistapaa, jossa kaava esitetään kaikkiaan seitsemällä oikeusvaikutteisella, pääkartan lisäksi eri maankäytön osa-alueita koskevilla kartoilla, ei voida pitää lainvastaisena. Myös eri teemoja käsittelevät, mutta samaan aikaan laaditut yleiskaavakartat, voivat olla yhtä aikaa oikeusvaikutteisia. Pääkartan kaavamääräys siitä, että päällekkäisten merkintöjen kohdalla noudatetaan yleiskaavakarttojen 2­–7 merkintöjä ja määräyksiä, selventää aluevarausten välistä tulkintaa. Kaavan esittämistapaa ei voida pitää kuntalaisten oikeusturvan kannalta arvioituna sillä tavoin epäselvänä, että kaava tulisi yksinomaan valitun esittämistavan vuoksi kumota lainvastaisena.

Kaavaselostuksen liitteenä olevat teemakartat eivät ole osa kaavaa, kuten ei kaavaselostuskaan eikä näillä ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Näiden lainmukaisuutta ei siten ole tarpeen erikseen arvioida.

3.3.2. Viheraluevaraukset

3.3.2.1. Saatu selvitys

Valittajina tältä osin ovat C ym. ja = = =

Yleiskaavan viheraluevaraukset on merkitty kartalla 1/7 ja 2/7. Päävirkistysalueeksi on kaavamääräyksen mukaan osoitettu kaupunkiseudullisesti merkittävät virkistysalueet. Alueella on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin mukainen ehdoton rakentamisrajoitus. Alueelle voi sijoittaa kuitenkin tämän estämättä liikuntaa ja virkistystä palvelevia rakennuksia ja rakennelmia sekä yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevia rakennuksia ja laitteita. Päävirkistysalueita ovat Laajavuori, Aittovuori - Savonmäki, Kotalampi - Kolmisoppinen - Taka-Keljo, Keljonkangas - Iso-Urtti, Hintusvuori - Jääskelä, Muuratsalo, Länsi-Palokka, Tikkakoski, Touruvuori ja Kokkomäki.

Viheralue on kaavamääräyksen mukaan ulkoilua ja virkistystä varten varattu alue, jolle voi sijoittua virkistysreittejä ja liikuntapaikkoja. Alueella on voimassa ehdollinen rakentamisrajoitus (MRL 43 § 1 momentti). Alueelle voi sijoittaa kuitenkin tämän estämättä virkistystä ja ulkoilua palvelevia rakennuksia ja rakennelmia sekä yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevia rakennuksia ja laitteita. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon alueelle sijoittuvien palvelujen saavutettavuus sekä viherverkon ja virkistysreittien jatkuvuus alueelta toiselle.

Kaavaselostuksen mukaan osa tässä tarkasteltavista alueista on esitetty yleiskaavan pääkartalla ruutumenetelmää (250 m x 250 m) käyttäen vihreällä viheralue -merkinnällä ja osa tummanvihreällä päävirkistysalue -merkinnällä.

Jyväskylän kaupungin yleiskaavan strateginen virkistysalueverkosto muodostuu seuraavista elementeistä:

• kartassa 1/7 (yhdyskuntarakenteen ohjaus) esitetyt päävirkistysalueet, viheralueet, virkistys-, matkailu- ja vapaa-ajankeskus (Laajavuori), kehittämismerkinnät koskien Kehä Vihreää ja Kehä Sinisiä sekä

• kartassa 3/7 (maisema ja virkistys) esitetyt ulkoilupuistot sekä toiminnallisesti merkittävät virkistyspalvelukohteet ja ohjeelliset päävirkistysreitit.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan eräänä tärkeänä tavoitteena on turvata riittävästi alueita virkistykseen. Päävirkistysalueet ovat laajoja kokonaisuuksia, joilla on merkitystä koko kaupungin tai jossain tapauksissa jopa maakunnan tasolla. Lähtökohtana näiden määrittelyssä ovat maakuntakaavan merkinnät. Lisäksi yleiskaavassa on esitetty täysin uusia aluevarauksia päämääränä laajenevan kaupunkirakenteen tarpeiden turvaaminen. Paikkansa Jyväskylän päävirkistysalueina ovat vakiinnuttaneet maakuntakaavan mukaiset Aittovuori - Vääräjärvi - Kivilampi, Sippulanniemi, Keljonkangas - Iso-Urtti, Palokan Touruvuori sekä Korpilahden Kokkomäki. Viheralueet tulee kaavamääräysten mukaan säilyttää yhtenäisinä ja pääasiassa rakentamattomina. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä huomata, että ruututekniikasta johtuen monin paikoin jopa asemakaavoitettua ja rakennettua asuinkorttelialuetta saattaa sisältyä yleiskaavan viheralueeseen.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan kaavamerkintöjen ja -määräysten kohtuullisuutta on arvioitu yleiskaavan laatimisen yhteydessä yleisesti. Pääkartan päävirkistysalueiden ja viheralueiden sekä karttojen 2/7 ja 3/7 osalta tätä on arvioitu myös maanomistajakohtaisesti. Huomioon otetaan maanomistajalle yleiskaavasta (ja voimaan jäävistä osayleiskaavoista) koituva hyöty, alueen suunnittelutarve (MRL 16 §), alueen yhdyskuntarakenteellinen sijainti, kilpailevien maankäyttötarpeiden painavuus ja muiden, maankäytöllisesti samassa asemassa olevien maanomistajien kohtelu kaavassa. Arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon aluetta koskevat määräykset maakuntakaavassa, jo voimassa olevissa oikeusvaikutteisissa yleiskaavoissa tai asemakaavoissa.

Kohtuullisuutta on arvioitu myös suhteessa siihen emätilaan, johon kiinteistö on kuulunut (v. 1959 läpileikkaustilanne), sekä emätilan alueelle osoitettuihin merkintöihin ja määräyksiin kokonaisuudessaan. Mikäli emätilaan kuuluville kiinteistöille on maankäytöllisistä syistä yleiskaavassa osoitettu esimerkiksi taajamarakennealuetta, ja vain osa emätilan alueista on esimerkiksi päävirkistysaluetta, ei yleiskaavan voida sanoa aiheuttavan maanomistajalle kohtuutonta haittaa.

Kaavaselostuksessa on Olli- ja Lalli-kehien osalta todettu, että päävirkistysalueilla ja virkistysalueilla määräysten vaikutuksia on kohtuullistettu sallimalla alueilla normaali, taloudellista hyötyä tuottava metsätalouskäyttö.

= = =

3.3.2.2. Hallinto-oikeuden johtopäätökset virkistysalueiden osalta

= = =

Hallinto-oikeus toteaa, että kaikkia maa-alueita ei muutoinkaan voida osoittaa rakentamiseen. Nyt hyväksytty yleiskaava ei vaikuta jo toteutuneeseen rakentamiseen eikä kaava ole voimassa oikeusvaikutteisen asemakaavan alueella muuten kuin kaavan muuttamisen osalta. Jyväskylän kaupungin asukasluvun kehityksestä esitetty selvitys ja valituksenalaisella kaavalla suunniteltu uusi rakentaminen huomioon ottaen on ollut perusteltua varautua virkistysmahdollisuuksien järjestämiseen melko laajasti. Viheraluevarauksia ei voida pitää tarpeettoman suurina. Virkistysalueita ei ole ollut mahdollista osoittaa kokonaisuudessaan kaupungin omistamille maille.

Rakennuskielto (oikeastaan rakentamisrajoitus) on tarpeen alueen jatkosuunnittelun turvaamiseksi. Kaava ei aiheuta maanomistajille virkistysaluevarausten osalta kohtuutonta haittaa. Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta ei ole rikottu sillä perusteella, että kaavaa ei ole muutettu valittajien muistutuksessa esitetyllä tavalla, kun kaavaratkaisulle on ollut hyväksyttävät maankäytölliset perusteet.

Kaavaselostus ei ole kaavan osa eikä sillä ole oikeusvaikutuksia. Näin ollen kaavaselostuksessa mahdollisesti olevilla puutteilla tai virheillä ei ole merkitystä kaavan laillisuutta arvioitaessa.

3.3.3. Tuulivoima-aluevaraukset

3.3.3.1 Saatu selvitys

Valittajina tältä osin ovat A ym., D ja B ym.

Kaavassa Korpilahden koillispuolelle Heinosniemen ja Maatianvuoren alueelle on osoitettu kaksi viivamaista aluerajausta merkinnällä tuulivoimaloiden alue. Kaavamääräyksen mukaan jatkosuunnittelussa ja alueen toteuttamisessa on otettava huomioon rakentamisen vaikutukset asutukseen, loma-asutukseen, liikenneväyliin, kulttuuriperintöön, maisemaan, luontoon, linnustoon ja muuhun eläimistöön, sekä pyrittävä lieventämään toiminnan haitallisia vaikutuksia. Alue on maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukaista suunnittelutarvealuetta. Heinosniemi on hyväksytyn 3. vaihemaakuntakaavan mukainen aluevaraus, johon kohdistuu ko. kaavasta tehty valitus. Maatianvuoren alueelle voidaan sijoittaa enintään 4 tuulivoimalaa. Lähin tuulivoimala sijoittuisi noin 800 metrin etäisyydelle maisema-alueen rajauksesta. Heinosniemen tuulivoima-alueen länsiosan ja maisema-alueen rajauksen välinen etäisyys on noin 600 metriä.

Ympäristöministeriö on vahvistanut Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavan 5.12.2014 antamallaan päätöksellä.

Kaavaselostuksessa on todettu, että lähtökohtaisesti tuulivoimalat eivät sovi maisemallisesti arvokkaimpien kohteiden läheisyyteen. Maatianvuoren osalta lieventävänä tekijänä voidaan kuitenkin pitää "tuulimyllyjen" ryhmittelyä ja tämän vaikutusta valtatieltä avautuviin näkymiin. Voimalat jäävät avointa maaseutumaisemaa reunustavien reunavyöhykkeiden taakse. Maisemakuva säilyy edelleen yhtenäisenä. Kulttuurimaisemassa ei myöskään ole yksittäisiä maamerkinomaisia elementtejä, joita "tuulimyllyt" erityisesti haittaisivat.

Voimaloiden rakentaminen rajoittaa jossain määrin uutta rakentamista. Toisaalta nämä rajaukset sisältyvät muutoin maaseutuelinkeinojen alueeseen, jolloin massiivinen asuinrakentaminen lähialueille ei olisi muutenkaan mahdollista. Tärkein ympäristövaikutus näillä 150 metrin korkeuteen kohoavilla "tuulimyllyillä" on nimenomaan maisemallinen.

Korpilahden tuulivoima-alueiden selvin vaikutus ympäröivälle maaseudulle on lähinnä esteettinen. Voimalat näkyvät laajalle alueelle maisemassa. Sen sijaan nykyiseen asutus- ja loma-asutuskantaan kohdistuva meluvaikutus on lähes eliminoitu yleiskaavan ensimmäisen ehdotusvaiheen nähtävillä olon jälkeen tehdyin muutoksin. Myllyjen 45 dB mallinnettu melualue on rajautunut uudella tavalla länsiosastaan eikä enää ulotu nykyisten asuinrakennusten päälle.

Lähimmät asuin- ja lomarakennukset sijaitsevat noin kilometrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta. Maatianvuoren tuulivoimapuiston suunnittelutarveratkaisuhakemusta varten laaditussa meluselvityksessä on tehty melumallinnus neljän 5 MW:n tuulivoimalan mukaisena. Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnitteluoppaan melutason suunnitteluohjearvot alittuvat kaikkien asuinkäytössä olevien asuinrakennusten (40 dB(A)) ja kaikkien lomarakennusten (35 dB(A)) osalta. Uusi sijoittelu poistaa myös lähimpiin asuntoihin kohdistuvat välkevaikutukset kokonaan. Osaltaan yhden voimalan poistaminen vähentää myös maisemavaikutuksia Maatianjärven maisema-alueen suuntaan.

Yleiskaavaa varten laaditussa maisema- ja viheralueselvityksessä 2013 on todettu, että Jyväskylän kaupungin yleiskaavassa on otettu lähtökohdaksi turvata valtakunnallisesti sekä maakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden, perinnemaisemien ja muiden kohteiden ominaispiirteiden säilyminen. Siksi maisemaselvityksessäkään ei ole esitetty paikallisesti arvokkaita kohteita. Niiden osalta selvitystä tarkennetaan osayleiskaavoissa sekä asemakaavoissa. Maatianjärvi on maakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta. Selvityksen mukaan Maatianjärven maastonmuodot ovat vaihtelevia. Maiseman mittakaava on kuitenkin suurpiirteinen ja yhtenäinen. Kumpuileva maasto viettää Maatianjärveen; perinteinen asutus on sijoittunut mäenrinteisiin ja kumpareille. Kylämaisemaa hipoo valtatie, joka tuo kauniin maiseman ohikulkijoiden nähtäville. Alueella on säilynyt vanhaa rakennuskantaa. Maantie Korpilahdelta Luhankaan on osoitettu 3. vaihemaakuntakaavassa maisemallisesti arvokkaana tienä.

Maisemavaikutusten sekä sosiaalisten vaikutusten arvioinnin täydennys 2013 -nimisessä selvityksessä on todettu, että Heinosniemen kahdesta tuulivoimala-alueesta on tehty yhteisanalyysi alueesta, jolle tuulivoimalat näkyvät. Tuulivoimala-alueet sijoittuvat Maatianjärven maakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen tuntumaan. Maisema-alueelle jää voimaan aiempi Raspio-Iloniemen osayleiskaava. Yleiskaavan maakunnallisesti arvokas maisema-alue -rajauksen kaavamääräyksen mukaan alueen pääkäyttötarkoituksen mukainen toiminta ja rakentaminen on sopeuduttava sen maisemallisiin arvoihin. Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 2 momentin nojalla määrätään, että alueella on kielletty rakentaa teleliikennemastoja. Osayleiskaavassa on osoitettu myös maisemallisesti arvokas reunavyöhyke, selännealue ja peltoalue. Selvityksen mukaan Maatianvuoren tuulivoimalat (TuuliWatti Oy) tulevat näkymään muun muassa valtatieltä 9 Maatianjärven länsipuolelta avautuvissa näkymissä. Dominoivaa vaikutusta lieventävät Maatianjärven ja sen lähialueen maiseman suuri mittakaava sekä selkeys, joka on laajojen avoimien peltoalueiden sekä niitä reunustavien selännealueiden muodostaman yhtenäisen maisemakuvan ansiota. Maisemassa ei ole mitään erityistä yksittäistä maamerkinomaista elementtiä, mitä tuulivoimalat häiritsisivät. Tätä seikkaa voidaan pitää erityisesti lieventävänä seikkana arvioitaessa vaikutuksia arvokkaaseen kulttuurimaisemaan. Arvokkaita avoimia peltoalueita rajaavien metsäselänteiden reunavyöhykkeet säilyvät eheinä, tuulivoimalat kohoavat selänteiden siluetin yläpuolelle. Ne "uppoavat" kohtuullisesti taustamaisemaan. Maisemavaikutusten kannalta on suositeltavaa keskittää tuulivoimalat usean voimalaitoksen muodostamiin ryhmiin. Esitetyt tuulivoimalat on sijoitettu sellaisille etäisyyksille toisistaan ja sellaiseen muodostelmaan, että se luo rauhallisen vaikutelman arvokkaan maisema-alueen suuntaan. Selvityksen johtopäätöksenä on, että esitettyjen tuulivoimaloiden vaikutuksia Maatianjärven arvokkaaseen maisema-alueeseen voi pitää kohtuullisina tai neutraaleina eivätkä ne ylitä maiseman sietokykyä.

Keski-Suomen liitto on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa katsonut, että Keski-Suomen maakuntakaava ja sen vaihekaavat ovat olleet maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti ohjeena yleiskaavalle. Keski-Suomen museolla ei ole ollut huomauttamista maisematien osalta.

Numerola Oy:n laatiman tuulipuistokohteen ympäristöselvitys 15.10.2012 on laadittu TuuliWatti Oy:n Maatianvuoren tuulipuistokohteelle. Maatianvuoren maisema on ihmisen muokkaamaa maisemaa, jossa tuulivoimalat eivät riko koskemattoman luonnon maisemavaikutelmaa. Heinosniemi on sisäjärvien mittakaavassa suuri ja turbiinit eivät kokonsa puolesta korostu niemen mittasuhteissa. Näkyvyys tuulipuistoon peittyy laajoilla maa-alueilla puuston vaikutuksesta. Puisto on kuitenkin nähtävissä laajasti Päijänteen vesialueilta sekä Maatianjärveä ympäröiviltä peltoalueilta ja Korpilahden taajama-alueelta. Maatianvuoren tuulipuiston läheisyydessä ei ole luonnonsuojelualueita tai suojelukohteita joiden suojelu vaarantuisi tuulipuiston toteutuksesta. Tuulipuiston alue on pääasiassa talousmetsäaluetta sekä peltoa. Linnustollisen esiarvioinnin 10.12.2012 mukaan selvitysalueella tai sen ympäristössä ei sijaitse IBA lintualueita tai FINIBA-alueita. Lähin FINIBA-alue sijaitsee 2,3 kilometrin etäisyydellä. Lisäselvityksen 16.8.2013 mukaan voimaloiden välittömässä vaikutuspiirissä pesimälinnusto ei käsittänyt erityisen merkittäviä suojelullisia arvoja. Kalasääsken ja kaakkurin osalta voimalat voivat muodostaa jonkin verran haittaa, mutta todennäköisesti haitta ei ole merkittävä.

Kaavassa on lisäksi erikseen osoitettu keskeisimmät eli 30 kappaletta maisemallisesti merkittävää selännealuetta. Näille alueille ei ole mahdollista osoittaa uusia mastoja.

3.3.3.2. Hallinto-oikeuden johtopäätökset tuulivoima-aluevarausten osalta

Yleiskaavassa osoitettua läntisempää eli Maatianvuoren tuulivoima-aluetta ei ollut osoitettu kaavan hyväksymishetkellä voimassa olleessa maakuntakaavassa eikä Heinosniemen tuulivoima-aluevaraus 3. vaihemaakuntakaavassa ollut vielä lainvoimainen. Yleiskaavalla voidaan tästä huolimatta osoittaa tuulivoima-aluevarauksia, jos se yleiskaavan sisältövaatimukset huomioon ottaen on muutoin mahdollista. Maatianvuoren alue on maakuntakaavassa niin sanottua valkoista aluetta muutoin, mutta lounaiskulma on osa maakuntakaavaan merkittyä Maatianjärven maakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta.

Yleiskaavan vaikutusten selvittämiseksi ei ole ollut tarpeen hankkia selvitystä tuulivoimaloiden vaikutuksista maapallon ilmastoon.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai sen nojalla annetuissa sitovissa säädöksissä taikka ohjeissa ei ole määräystä valituksissa mainitusta kahden kilometrin suojaetäisyydestä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, vaan kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla.

Kysymyksessä oleva hyvin yleispiirteinen yleiskaava ei vielä mahdollista rakennusluvan myöntämistä suoraan kaavassa osoitetun tuulivoima-alue -merkinnän perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että yksittäisten tuulivoimaloiden vaikutuksia arvioidaan tarkemmin vielä kunkin hankkeen kohdalla yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä. Hallinto-oikeus on tässä päätöksessä arvioinut tuulivoima-aluevarauksen lainmukaisuutta yleiskaavan yleisten sisältövaatimusten osalta.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että tehtyjen selvitysten perusteella saadaan nyt kysymyksessä olevan suunnittelun tason kannalta riittävää tietoa tuulivoimaloiden vaikutuksista. Hallinto-oikeus toteaa, että kun kaavassa on aluevaraukset kahdelle eri tuulivoimapuistolle, kaavan selvityksiin tulisi lähtökohtaisesti sisältyä selvitys hankealueiden yhteisvaikutuksista. Nyt kysymyksessä on kuitenkin hyvin yleispiirteinen kaava, jossa ei ole annettu lainkaan tarkempia määräyksiä esimerkiksi tuulivoimaloiden tehosta tai koosta. Hyväksytty yleiskaava perustuu siten maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Saatujen selvitysten perusteella tuulivoimaloiden alueella tai välittömässä läheisyydessä ei ole suojelualueita tai muita erityisen merkittäviä luontoarvoja. Yleiskaavassa on siten otettu riittävästi huomioon luonnonarvojen vaaliminen. Unescon maailmanperintökohde Oravivuorella (Struven ketjun mittaustorni) on merkitty kaavaan ja sen osalta on annettu riittävät määräykset jatkosuunnittelusta. Kaavassa on osoitettu myös ohjeellinen voimalinja tuulivoima-alueiden läheisyyteen.

Tuulivoimaloiden rakentamisesta aiheutuu aina muutoksia maisema­kuvaan. Pelkästään sitä, että voimalat näkyvät valittajien kiinteistölle, tai sitä, että voimaloiden maisemavaikutukset yleisemminkin voivat vaikuttaa kiinteistöjen arvoon tuulivoimapuistojen ulkopuolisella alueella, ei voida kiinteistöjen ja tuulivoima-alueiden välinen etäisyys huomioon ottaen pitää kohtuuttomana haittana. Tuulivoimaloiden maisemavaikutuksia lieventää voimaloiden sijoittaminen ryhmiin useiden yksittäisten voimaloiden sijasta. Maatianjärven maisema-alueen osoittamisen perusteet huomioon ottaen tuulivoimapuisto ei heikennä aluekokonaisuuden maisema-arvoja eikä kaavaratkaisu ole siten maakuntakaavan vastainen. Vaikka voimaloiden vaikutus maisemaan voi tietyiltä katselusuunnilta olla melko hallitseva, kaava täyttää riittävästi rakennetun ympäristön ja maiseman vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen.

Välkkeelle eli vilkkuvalle varjostukselle ei ole Suomessa määritelty raja-arvoja tai suosituksia. Ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaan välkevaikutusten arvioinnissa on suositeltavaa käyttää apuna muiden maiden suosituksia välkkeen rajoittamisesta. Neljän tuulivoimalan mukaan arvioituna lähimpiin asuntoihin ei kohdistu suunnitteluohjearvon ylittävää välkevaikutusta. Selvitysten mukaan Maatianvuoren alueen neljän tuulivoimalan mukaan laskettu melutaso ylittää ympäristöministeriön ohjearvon mukaisen melutason vain yhden loma-asunnon (kalamaja) osalta. Kaavan yleispiirteisyys ja jatkosuunnittelua varten annetut määräykset huomioon ottaen kaava ei tuulivoima-aluevarausten osalta ole lainvastainen.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaavan toteuttamisesta aiheutuva muutos maisemakuvaan ja sen mahdollinen vaikutus kiinteistön arvoon ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu maanomistajan kannalta kohtuuton haitta.

= = =

3.3.4.3. E:n valitus

Nyt hyväksytty uusi, lähes koko Jyväskylän kaupungin alueen käsittävä yleiskaava korvaa alueella aiemmin olleet yleiskaavat, ellei kaavassa toisin mainita. Palokan alueen osayleiskaava kumoutuu uuden yleiskaavan tullessa voimaan. Aiemman osayleiskaavan aluevarauksia ei ole otettava huomioon samantasoista tai vielä yleispiirteisempää uutta yleiskaavaa laadittaessa. Kaavan laatimisen tai muuttamisen tarpeellisuus on kunnan harkittavissa eikä yksittäisellä maanomistajalla ole oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi.

3.3.5. Loppuyhteenveto

Kaupungilla on itsehallintonsa perusteella oikeus päättää, minkälainen kaava alueelle laaditaan. Hallinto-oikeus ei voi kumota kaupunginvaltuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa sillä perusteella, että valittajien käsityksen mukaan toisenlainen ratkaisu olisi tarkoituksenmukaisempi.

3.3.6. Oikeudenkäyntikulut

Vaatimusten tultua hylätyiksi valittajille ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 6 § ja 20 §

Kuntalaki 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 § (410/2015)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §

Hallintolaki 51 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Tuula Lunden-Laakso ja Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitukset

1) A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan tuulivoima-aluevarausten osalta. Lisäksi muutoksenhakijat ovat vaatineet katselmuksen pitämistä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet aiemmin esittämänsä ja lausuneet lisäksi vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Maatianvuoren tuulivoima-alue tulee poistaa yleiskaavasta. Kaupunginvaltuuston päätös on lainvastainen ja syntynyt väärässä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia kaikki valitusperusteet. Kyseessä oli valituksen täydentäminen. Maailmanperintökohteen Struven ketju osalta lausuntoa olisi tullut pyytää maakuntamuseon sijaan Museovirastolta. Tuulivoima-aluevarauksen osalta tulee terveysnäkökohtia arvioida kokonaisvaltaisesti ottaen huomioon muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön ja Terveyden- ja hyvinvointilaitoksen julkisuudessa esittämät kannanotot etäisyyksistä tuulivoimaloiden ja asutuksen välillä. Tuulivoimalat tuhoavat toteutuessaan maakunnallisen maisemakokonaisuuden. Tuulivoima-alue on voimassa olevan maakuntakaavan vastainen eikä sitä ole esitetty myöskään 3. vaihemaakuntakaavassa.

2) B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan Maatianvuoren tuulivoima-aluevarauksen osalta.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet aiemmin esittämänsä ja lausuneet lisäksi vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimaloita tulee sijoittaa vain sellaisille alueille, joiden läheisyydessä ei ole asutusta, kulttuurihistoriallisesti merkittäviä arvoja tai maakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta. Maatianvuoreen suunniteltujen tuulivoimaloiden läheisyydessä on asuin- ja lomakiinteistöjä sekä määriteltyjen suositusetäisyyksien (alle 1 km) sisäpuolella että välittömässä tuntumassa (1–3 km). Maatianjärven rannalla on myös yleiskaavassa varaukset omakotitalotonteille.

Tehdyt melumallinnukset eivät huomioi suunniteltujen voimaloiden isoa kokoa ja vaihtelevia sääolosuhteita. Sisämeluasetuksen (545/2015) mukainen yöllinen sisämelun raja ylittyy useassa lähiasunnossa. Tehty mallinnus ei täytä sisämeluasetuksen vaatimuksia taajuuskaistoille 20–200 Hz. Mallinnus on tehty vain taajuuksille 50–160 Hz. Melumallinnukset tulee teettää uudelleen riippumattomalla meluasiantuntijalla.

Maatianvuoren päälle suunnitellut useiden kilometrien päähän näkyvät tuulivoimalat rikkovat ja tuhoavat maakunnallisesti arvokkaan ja kauniin kulttuurimaiseman sekä häiritsevät merkittävästi lähiseudun asukkaiden asumisviihtyvyyttä. Tuulivoimaloiden lentoestevalot tulevat näkymään 20–30 kilometrin päähän.

Tuulivoimalat vaikuttavat kohtuuttomasti kiinteistöjen arvoon.

3) C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista. Päätöksen täytäntöön­pano on kiellettävä. Kaavan viheraluevarausten suhteellisuusperiaatteen vastaisuudesta tulee pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet aiemmin esittämänsä ja lausuneet lisäksi vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on virheellisesti jättänyt tutkimatta väitteen siitä, että Vuoritsalon saaren ja Kalasaaren viheralueeksi merkitseminen ei perustu maakuntakaavaan ja sen ohjausvaikutukseen.

Yleiskaavan esitystapa on maankäyttö- ja rakennuslain vastainen. Lopullista maankäyttöä koskevia aluemerkintöjä ei esitetä pääkartalla vaan sitä täydentävillä teemakartoilla. Yleiskaavakartta on esitetty alisteisena täydentäville teemakartoille vastoin lainsäädäntöä ja yleistä kuntien käyttämää käytäntöä. Suhteettoman suuret viheraluevaraukset 6,25 hehtaarin suuruisine kaavaruutuineen ovat perustuslain omaisuudensuojan ja ihmisoikeussopimuksen vastaisia. Kaava on tältä osin suhteellisuusperiaatteen vastainen, josta tulee pyytää ennakkoratkaisu EU:n tuomioistuimelta.

4) D on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista tuulivoima-aluevarausten osalta.

D on lausunut vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston jäsen F on ollut esteellinen asiasta päätettäessä. Hänen vaimonsa G on kaava-alueelle lupaa hakeneen tuulivoimayhtiön (TuuliWatti Oy:n) toisen omistajan (Osuusliike Keskimaan) hallintoneuvostossa. F oli myös ministerinä ja eduskunnassa päättämässä syöttötariffista. F oli päättämässä maakuntavaltuustossa puheenjohtajana ja kaupungin valtuutettuna laatimansa järjestelmän toteuttamisesta. F:n tytär H työskentelee Energia Oy:ssä (entinen Energiakolmio Oy), joka solmi äskettäin yhteistyösopimuksen Taaleritehtaan kanssa. F:n vävy I on Taalerintehdas pääomasijoitusrahaston tuulivoimajohtajana. Myös useat muut valtuutetut ovat Osuusliike Keskimaan edustajistossa, joten ovat asian suhteen jäävejä.

Kaavaehdotuksesta ei pyydetty lausuntoja opetusministeriöltä ja museovirastolta tuulivoima-alueen sijoittumisesta Struven ketjupisteen, maisematien ja Maatianjärven kulttuuriperintöalueen läheisyyteen. Tuulivoimamerkintä (TV) ei voi olla päällekkäinen maaseutuelinkeinoalue-merkinnän kanssa.

Kaavaselostuksessa ei ole noteerattu maisema-arvoja, joita tuulivoimalat uhkaavat. Tuulivoimalat vähentävät matkailua alueella. Voimalat aiheuttavat kohtuutonta haittaa alueen asuinkiinteistöille.

Luonnonsuojelulain mukaan alueen kaavoituksessa tulee ottaa huomioon alueella pesivä kalasääski sekä Päijänteellä Hevosniemessä pesivät merimetsot. Yleiskaavassa tulee huomioida tuulivoiman lisäämisen vaikutukset maapallon ilmastoon.

5) E on valituksessaan vaatinut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista. Valitus on tutkittava myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt E:n valituksen tutkimatta. E on vaatinut myös oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

E on uudistanut aiemmin hallinto-oikeudessa esittämänsä ja lausunut lisäksi, että Tyyppälänjärven alueella maanomistajille aikaisemmin annettu AP-status sitoo myöhempää yleiskaavoitusta. Merkinnän poistaminen on kohtuutonta alueen maanomistajille.

Selitykset ja vastaselitykset

Jyväskylän kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että valitukset ja oikeudenkäyntikuluvaatimukset hylätään. Kaupunginhallitus on uudistanut aiemmin esittämänsä ja lisäksi muun ohella lausunut seuraavaa:

Päätöksentekohetkellä lainvoimaa vailla olleessa 3. vaihemaakuntakaavassa on maakuntakaavan ohjaustavoitteen mukaisesti käsitelty vain maakunnallista merkitystä omaavat tuulivoimapuistot. Kärkistensalmen tv 2 -alue on maakuntakaavassa mitoitettu kahdeksalle tuulivoimalalle. Maatianvuoren alueelle Jyväskylän kaupungin yleiskaavassa osoitetulla tuulivoima-alueella ei ole tällaista seudullista merkitystä.

Jyväskylän kaupungin yleiskaavassa on selvitetty sekä Maatianvuoren tuulivoima-alueen että 3. vaihemaakuntakaavan mukaisesti Jyväskylän kaupungin yleiskaavaan osoitetun Heinosniemen tuulivoima-alueiden yhteisvaikutukset. Tuulivoima-alueiden vaikutus Maatianjärven maakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen on muun ohessa näkymäanalyysein selvitetty eikä valituksessa esitetyn katselmuksen järjestäminen asian toteamiseksi ole tarpeen.

Maatianvuoren tuulivoima-alueen tarkempaan jatkosuunnitteluun liittyvä melumallinnus on tehty ympäristöministeriön uusimman ohjeen (2/2014, Tuulivoimaloiden melun mallintaminen) mukaisesti. Matala­taajuisen melun melumallinnukset on tehty kahdessa vaiheessa. Matalataajuinen melu on ensin tutkittu 50 Hz:stä ylöspäin (Numerola Oy) ja sittemmin myös 20 Hz:iin asti (Ramboll). Mallinnukset on laatinut riippumaton meluasiantuntija.

Kaavaselostuksessa ja kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on kerrottu Pohjois-Päijänteen saarten osoittamisesta yleiskaavassa viheralueina. Viheralueeksi osoittaminen on perustunut kyseisten saarten muodostaman kokonaisuuden maakunnalliseen, seudulliseen ja paikalliseen maisemallisvirkistykselliseen merkitykseen.

Kaupunginhallitus ei ole jatkanut yleiskaavan täytäntöönpanoa, joten vaatimus täytäntöönpanokiellon määräämisestä on siten tarpeeton.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen ja toimittaneet asiantuntijalausunnon Maatianvuoren tuulivoima-alueen melumallinnuksen oikeellisuudesta.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen ja toimittaneet asiantuntijalausunnon Maatianvuoren tuulivoima-alueen melumallinnuksen oikeellisuudesta.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

D on antanut vastaselityksen.

E on antanut vastaselityksen.

Hakemus

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet menetetyn määräajan palauttamista siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt heidän valituksensa tutkimatta. A ja hänen asiakumppaninsa ovat 31.5.2015 päivätyssä vastaselityksessä hallinto-oikeudelle esittäneet, että kaupunginvaltuutettu F on ollut esteellinen hyväksymään yleiskaavan tuulivoima-aluevarauksia kaupunginvaltuustossa. F on ollut hyväksymässä valtioneuvostossa tuulivoiman syöttötariffeja. F on ollut Keski-Suomen maakuntavaltuustossa valmistelemassa ja päättämässä 3. vaihemaakuntakaavaa koskien muun muassa tuulivoimaa. F:n tytär ja vävy toimivat molemmat tuulivoiman parissa ja saaneet siitä taloudellista hyötyä. F:n vaimo on toiminut Osuusliike Keskimaan hallintoneuvoston jäsenenä päättämässä yhtiön sijoituksista tuulivoimaan. Osuusliike on S-voiman kautta TuuliWatti Oy:n toinen pääosakas. TuuliWatti Oy operoi Maatianvuoren ehdotetulla tuulivoima-alueella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusperusteita, jotka on esitetty vasta sen jälkeen, kun valitusaika kaupunginvaltuuston päätöksestä on päättynyt. Näitä ovat A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa esitetyt esteellisyyttä koskevat valitusperustelut sekä C:n ja hänen asiakumppaniensa maakuntakaavan vastaisuutta koskeva valitusperuste.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

3. C:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta hylätään.

4. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Jyväskylän kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan A:n ja hänen asiakumppaniensa sekä D:n valitusten johdosta Maatianvuoren ja Heinosniemen tuulivoimaloiden alue -merkintöjen osalta.

5. Muutoin korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta muilta osin.

6. Lausuminen C:n ja hänen asiakumppaniensa täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

7. A:n ja hänen asiakumppaniensa menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus hylätään.

8. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

E:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ja C ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet esteellisyyteen perustuvat valitusperusteet vasta valitusajan päättymisen jälkeen. Valitukset on siten mainituilla perusteilla tehtynä jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

2. Katselmus

Hallintolainkäyttölain 41 §:n (799/2015) mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi katselmuksen toimittamista on pyydetty, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Ennakkoratkaisupyyntö

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista unionin oikeuden tulkintaan liittyvää kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen edes mahdollista.

4. Yleiskaavan kumoaminen tuulivoimaloiden alue -merkintöjen osalta

Maakuntakaavan vastaisuus

Korkeimman hallinto-oikeuden 9.3.2016 tekemällä päätöksellä taltionumero 755 lainvoimaiseksi tullut Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaava sisältää Heinosniemen tuulivoimaloiden alueen laajempana kuin mitä yleiskaavassa on merkitty. Maatianvuoren tuulivoimaloiden aluetta ei vaihemaakuntakaavaan ole merkitty alueen pienuuden vuoksi. Yleiskaavan tuulivoimaloiden alue -merkinnät eivät sinänsä ole vaihemaakuntakaavan vastaisia.

Selvitysten riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin (1589/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energia­talouteen sekä liikenteeseen ja kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuri­perintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Kaavaselostuksen mukaan Korpilahden koillispuolelle Heinosniemen ja Maatianjärven alueelle on osoitettu kaksi tuulivoimaloiden alueen aluerajausta. Yleiskaavamääräyksen mukaan jatkosuunnittelussa ja alueen toteuttamisessa on otettava huomioon vaikutukset asutukseen, loma-asutukseen, liikenneväyliin, kulttuuriperintöön, maisemaan, luontoon, linnustoon ja muuhun eläimistöön, sekä pyrittävä lieventämään toiminnan haitallisia vaikutuksia.

Kaavamääräyksen oikeusvaikutuksen kuvauksen mukaan tuulivoimaloiden ja niihin liittyvän huolto- ynnä muiden sellaisten rakennusten tarkempi sijoittelu tutkitaan maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisella menettelyllä. Muun rakentamisen edellytykset tulee tutkia erillisessä poikkeamislupamenettelyssä (maankäyttö- ja rakennuslain 171 § ja 172 §). Tällöin on arvioitava se, aiheutuuko maanomistajalle ratkaisun johdosta kohtuutonta haittaa.

Yleiskaavan Maatianvuoren aluetta koskevan tuulivoimaloiden alue -merkinnän osalta kaavaselostuksessa on viitattu selvityksenä aiemmin suunnittelutarveratkaisun pohjana olleisiin selvityksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden 24.8.2016 antaman päätöksen taltionumero 3485 mukaan Maatianvuoren tuulipuistoalueen rakentamista ei voida ratkaista maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukaisena suunnittelutarveasiana, vaan tuulivoimalarakentamisen edellytykset tulee tutkia kyseiselle alueelle laadittavalla kaavalla.

Tuulivoimaloiden alueen oikeusvaikutuksen kuvauksen mukaan kaavan tuulivoimaloiden rajaukset on tarkoitettu toteutettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisin suunnittelutarveratkaisuin. Edellä mainitussa ratkaisussa korkein hallinto-oikeus on todennut, ettei tuulivoimaloita alueista suppeimmalle Maatianvuoren alueelle voida toteuttaa suunnittelutarveratkaisuin.

Korkeimman hallinto-oikeuden mainitun ratkaisun mukaan rakentaminen edellyttää kaavaa, jolla tarkoitetaan ensi sijassa maankäyttö- ja rakennuslain 10 a luvun mukaista rakennusluvan myöntämiseen oikeuttavaa tuulivoimalayleiskaavaa tai asemakaavaa. Jos suunnittelu toteutetaan asemakaavaa yleispiirteisemmällä yleiskaavalla, on selvityksiä joka tapauksessa täydennettävä eikä kaavassa voida tukeutua vain suunnittelutarveratkaisuasiassa tehtyihin selvityksiin. Kaava-aineistoon ei liity sellaisia ympäristövaikutusselvityksiä, joiden perusteella olisi voitu tehdä ratkaisu tuulivoima-alueen sijoittamisesta Maatianvuorelle. Tällainen selvitys ei ole vireillä ollut mutta lainvastaiseksi havaittu suunnittelutarveratkaisuhanke.

Vaihemaakuntakaavassa tuulivoimaloiden alueiden sijoituspaikat oli valittu lähinnä tuulisuuden perusteella, maisemavaikutuksia ei ollut arvioitu. Heinosniemen tuulivoimaloiden aluerajauksen siirtäminen yleiskaavaan vaikkakin suppeampana olisi edellyttänyt yleiskaavatasoisten selvitysten liittämistä kaavaselostukseen.

Kun yleiskaavan kaavaselostuksessa on tuulivoimaloiden alueiden osalta viitattu aiemmin suunnittelutarveratkaisun ja vaihemaakuntakaavan yhteydessä tehtyihin selvityksiin ja kun ympäristövaikutusten yhteisvaikutusten arviointi puuttuu kokonaan, ovat tuulivoimaloiden aluevaraukset tältä osin lainvastaisia.

5. Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen muilta kuin kohdassa 4 mainituilta osin ei ole perusteita.

6. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei C:n ja hänen asiakumppaniensa täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

7. Menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus

Hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa hakea muutosta päätökseen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle määräajassa. Hakemus koskee menetetyn määräajan palauttamista sellaisten valitusperusteiden osalta, jotka ovat jääneet asiassa kuntalain 90 §:n 3 momentin nojalla tutkimatta säädetyn valitusajan jälkeen esitettyinä.

A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole esittäneet sellaista hallintolainkäyttölain 61 §:ssä tarkoitettua perustetta, jonka nojalla määräaika myöhässä esitettyjen perusteiden esittämiseksi olisi palautettavissa.

8. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, E:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

Tansanian kansalainen A oli tullut Suomeen opiskelijana vuonna 2005. Hänelle oli myönnetty oleskelulupa opiskelua varten heinäkuuhun 2010 ja työntekijän oleskelulupa toukokuuhun 2012 asti, jonka jälkeen A:n vireille panemat jatko-oleskelulupaa koskevat hakemukset oli hylätty. Maahanmuuttovirasto oli huhtikuussa 2014 päättänyt A:n karkottamisesta kotimaahansa. Hallinto-oikeus oli marraskuussa 2014 jättänyt karkottamista koskevasta Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehdyn valituksen tutkimatta sen vuoksi, ettei sitä ollut tehty säädetyssä määräajassa. Tämän jälkeen A oli hakenut kansainvälistä suojelua perusteenaan hänen homoseksuaalina kotimaassaan kohtaamansa vaikeudet.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli muun ohella ratkaistavana kysymys, oliko A:lla seksuaalisen suuntautumisensa vuoksi perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan Tansaniassa tai oliko esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hän homoseksuaalisuutensa vuoksi joutuisi siellä todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A:n homoseksuaalisuuteen vetoamisen ajankohdalle voitu antaa merkitystä arvioitaessa hänen kertomuksensa uskottavuutta. A:n opiskeluun ja työntekoon perustuneet aiemmat oleskelulupahakemukset eivät olleet edellyttäneet seksuaalisen suuntautumisen esille tuomista. Vasta maasta poistamista koskevan asian valmistelu, Maahanmuuttoviraston päätös A:n karkottamisesta ja sitä koskeva hallinto-oikeuden päätös olivat merkinneet, että vaara A:n palautuksesta Tansaniaan oli muuttunut todelliseksi. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiselle vasta usean vuoden maassa oleskelun jälkeen oli katsottava olleen hakemuksen vireille tullessa voimassa olleen ulkomaalaislain 95 §:n (301/2004) 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettu muu perusteltu syy.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että henkilön seksuaalinen suuntautuminen on ominaisuus, joka on niin keskeinen osa hänen identiteettiään, ettei häntä voida vaatia luopumaan siitä. Unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa X ym. (C-199/12–C-201/12) antamassa tuomiossa lausutulla tavalla kansainvälistä suojelua hakevan henkilön ei voida odottaa pitävän homoseksuaalisuuttaan alkuperämaassaan salassa vainolta välttyäkseen. Henkilön mahdollisuutta noudattaa pidättyvyyttä seksuaalisen suuntautumisensa ilmaisemisessa ei myöskään voida kohtuullisesti odottaa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei hallinto-oikeus ollut voinut perustaa A:n kansainvälisen suojelun tarvetta koskevaa oikeudellista arviotaan hänen seksuaalisen suuntautumisensa osalta pitämään matalaan profiiliin. Asiassa oli sen sijaan kaikki Tansaniaan liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat ja A:n henkilökohtaiset olosuhteet huomioon ottaen selvitettävä, muodostaako A:n väitetty homoseksuaalisuus Tansaniassa sellaisen uhan, että hän voi perustellusti pelätä henkilökohtaisen tilanteensa valossa tosiasiallisesti joutuvansa vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi, tai onko merkittäviä perusteita uskoa, että hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa kotimaassaan. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A:lla ollut perusteltua vainon pelkoa tai vakavan haitan vaaraa. Valitus hylättiin.

Ulkomaalaislaki 87, 87 a ja 88 § sekä 95 § (301/2004)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 16.3.2016 nro 16/0559/7

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 7.7.2015 hylännyt A:n (jäljempänä myös hakija ja valittaja) kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevat hakemukset. Lisäksi virasto on päättänyt karkottaa hakijan kotimaahansa Tansaniaan.

Maahanmuuttovirasto on perustellut kansainvälistä suojelua koskevaa päätöstään tosiseikkojen osalta muun ohella seuraavasti:

Hakija on kertonut, että hän pelkää palaamista kotimaahansa, sillä hän on homoseksuaali. Hän on lähtenyt pois kotimaastaan sen vuoksi, että hän joutui jatkuvasti syrjinnän ja häirinnän kohteeksi. Homoseksuaalisuus on Tansanian lain mukaan kiellettyä ja hakija pelkää sitä, että hänet vangittaisiin, pahoinpideltäisiin ja tapettaisiin. Poliisi ja yksityishenkilöt ovat pahoinpidelleet hakijaa useaan otteeseen homoseksuaalisuuden vuoksi. Hän pelkää myös sitä, että hän ei voi homoseksuaalina toteuttaa kristinuskon adventismia.

Samaa sukupuolta olevien seksuaalinen kanssakäyminen on lainvastaisena kiellettyä Tansaniassa (Offences Against Morality, Tanzania: The Penal Code). Lain 157 pykälän mukaan säädyttömästä miesten välisestä käyttäytymisestä voidaan määrätä maksimissaan 5 vuotta vankeutta (Tanzania: The Penal Code section 157). Näytön saaminen homoseksuaalisesta toiminnasta on vaikeaa ja sen kieltävää lakia on sovellettu käytännössä vain harvoin (United States Department of State: 2011 Country Reports on Human Rights Practices – Tanzania, 24.5.2012 (USDoS); Integrated Regional Information Networks: "Sexual refugees" struggle to access asylum, 9.7.2012 (IRIN)). Yleinen asennoituminen LGBT-väestöä kohtaan on kielteinen ja syrjivä, minkä seurauksena heidän mahdollisuutensa saada terveydenhoitoa, työllistyä ja löytää asunto ovat olleet rajoitetumpia (USDoS 24.5.2012; IRIN 9.7.2012). Syystä tai toisesta aktivoituva julkinen keskustelu on viime vuosien aikana johtanut seksuaalivähemmistöihin kuuluvien oikeuksien loukkauksiin. Viranomaissuojelun saaminen seksuaalivähemmistöjä vastaan tehtyjä oikeudenloukkauksia vastaan on rajoittunutta (International Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex Association: Tanzania: Arbitrary Arrests and Detentions of Gay and Lesbian Activists, 2.11.2009). Joidenkin tietojen mukaan poliisi on toisinaan tukenut vähemmistöjä vastaan tehtyjä oikeudenloukkauksia. Seksuaalivähemmistöt pyrkivät elämään matalalla profiililla (ibid.).

Hakijan kertomus häneen kohdistuneista oikeudenloukkauksista kotimaassa hänen homoseksuaalisuutensa vuoksi on ollut epäjohdonmukainen ja siihen on sisältynyt myös epäuskottavia piirteitä. Hakijan kertomus myös muuttui puhuttelun myötä. Hän kertoi muun muassa poliisin pidätyksestä, josta hän pakeni, mutta myöhemmin hän kertoi, että ollessaan tämän jälkeen suorittamassa asepalvelusta aikaisempi pidätys ei ollut aiheuttanut ongelmia. Armeijassa ongelmana oli se, että hän ei voinut olla seksuaalisuhteessa muiden miesten kanssa. Myöhemmin, kun häneltä kysyttiin, eikö hänelle tullut ongelmia pidätyksen vuoksi armeijassa ollessaan, hän totesi, että hän karkasi armeijasta sen vuoksi.

Seksuaalisuus on osa ihmisen identiteettiä. Usein homoseksuaalisuuteen ja sen tiedostamiseen liittyy paljon erilaisia tunteita, kun identiteetti on muutosprosessissa ja muotoutumassa. Hakija on häneltä kysyttäessä kuvaillut suhteitaan miehiin hyvin pintapuolisesti. Kertomus seksuaalisesta suuntautumisesta ylipäätään on ollut pintapuolinen eikä omakohtaisuus ole tullut esille.

Hakija on myös kertonut, että hän lähti homoseksuaalisuutensa vuoksi kotimaastaan vuonna 2001 Malesiaan, joka on muslimimaa, jossa seksuaalivähemmistöjen asema on tunnetusti huono (Human Rights Watch 2015: Malaysia). Hakija on asunut Suomessa jo 10 vuotta eikä hän osaa mainita yhtään homoseksuaaleille tarkoitettua paikkaa tai toimintaa. Hän ei myöskään osannut kertoa yhdestäkään homoseksuaalien oikeuksia ajavasta järjestöstä Suomessa tai kansainvälisesti. Hakijan kertoman uskottavuutta vähentää myös se, että hän on hakenut turvapaikkaa homoseksuaalisuuteensa vedoten vasta, kun hän on saanut kielteisen päätöksen niin työntekijän oleskelulupaan kuin opiskelijan oleskelulupaan. Kaikki edellä mainitut seikat huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto ei hyväksy tosiseikkana hakijan kertomaa homoseksuaalisuudestaan ja siitä aiheutuneista oikeudenloukkauksista kotimaassa. Maahanmuuttovirasto ei myöskään hyväksy hakijan kertomaa siitä, että homoseksuaalisuuden vuoksi hän ei voisi toteuttaa kristinuskon adventtilaisuutta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajan kertomus

Valittaja on Tansanian kansalainen ja kotoisin Dodomasta Tansaniasta. Hän on asunut Dodoman lisäksi kotimaassaan Mbeijassa ja Dar es Salaamissa. Hänen äidinkielensä on swahili ja hän puhuu lisäksi englantia. Valittaja on uskonnoltaan kristitty ja kuuluu adventisteihin. Hän on turvapaikkapuhuttelussa kertonut, että hän muutti vuonna 1999 tai 2001 ensin Malesiaan ja sieltä vuonna 2005 Suomeen. Valittaja on hakenut kansainvälistä suojelua homoseksuaalisuutensa vuoksi.

Valittaja on kertonut, että hän huomasi olevansa homoseksuaali 14-vuotiaana. Tämän vuoksi häntä hyljeksittiin ja pilkattiin. Hänen kimppuunsa on myös hyökätty ja häntä on pahoinpidelty. Myös poliisit ovat pahoinpidelleet häntä. Hänen kotikylässään ollaan tietoisia hänen seksuaalisesta suuntautumisestaan. Valittajalla on kertomansa mukaan ollut homoseksuaalisia suhteita Tansaniassa, Malesiassa ja Suomessa. Pyydettäessä kuvailemaan jotain suhdettaan hän on kertonut, että kysymyksessä on ollut hyvä suhde, josta molemmat pitivät. Valittaja on kertonut tavanneensa homoseksuaaleja henkilöitä eri asuinkaupungeissaan yökerhoissa. Hän on kertonut, että puolusti keskusteluissa homoseksuaalien oikeuksia, mutta lopulta häntä kuitenkin aina rangaistiin. Hänet tiedettiin homoseksuaaliksi, koska ihmiset näkivät, kun hän kävi yökerhossa ja muualla tapaamassa homoseksuaaleja. Hän on kertonut olleensa yhteydessä Mbeija Limited -nimiseen ihmisoikeusjärjestöön. Valittaja on kertomansa mukaan kiinnostunut sekä miehistä että naisista. Hänellä on ollut Suomessa lyhytaikaisia suhteita sekä miesten että naisten kanssa ja hän on tavannut kumppaneitaan baareissa ja ravintoloissa Tampereella. Hän on nimennyt Sokos-hotelli Ilveksen baarin ja Passion Bar -nimisen baarin Tampereella. Nämä eivät hänen mukaansa ole kuitenkaan varsinaisia homoseksuaalien suosimia baareja. Hän ei ole tuntenut homoseksuaalien suosimia paikkoja Tampereella, Turussa tai Helsingissä. Valittaja ei ole tutustunut seksuaalivähemmistöjen järjestöihin Suomessa. Valittaja ei ole kertomansa mukaan ollut Suomessa aktiivinen seksuaalivähemmistöjen aseman edistäjä, koska hän ei ole kokenut sitä tarpeelliseksi. Hän ei ole kohdannut Suomessa syrjintää. Hän ei ole myöskään katsonut tarpeelliseksi mennä erikseen homoseksuaaleille suunnattuihin ravintoloihin, koska hän on saanut seuraa tavallisistakin ravintoloista.

Valittaja on kertonut, että poliisi on pidättänyt hänet homouden vuoksi Dodomassa vuonna 1993, mutta hän on karannut ennen vangitsemista. Myöhemmin hän on kertonut, että pidätys olisikin tapahtunut Dar es Salaamissa. Häntä on tämän vuoksi etsitty ja hän päätti lähteä maasta. Hän on lisäksi kertonut, että hän on suorittanut asepalveluksen vuosina 1994–1995, jolloin hänellä oli homoseksuaalisuutensa vuoksi ongelmia, koska hän ei voinut toteuttaa homosuhteita, kun suurin osa ajasta käytettiin oppimiseen. Valittaja on kertonut, että aiemmin mainittu karkaaminen poliiseilta vuonna 1993 ei ollut ongelma armeijassa. Kuitenkin siinä vaiheessa, kun armeijassa oli tullut tietoon, että valittajaa etsittiin, hän lähti karkuun kaksi kuukautta ennen palveluksen päättymistä. Poliisi etsi valittajaa tämän vuoksi, mutta valittaja pystyi tämän jälkeen asumaan kotimaassaan aina siihen saakka, kun hän lähti Malesiaan. Valittaja ei voinut Tansaniassa myöskään käydä kirkossa sen jälkeen, kun ilmeni, että hän on homoseksuaali.

Valittajaa on kuultu hänen karkottamisasiassaan vuonna 2014. Tällöin hän on vedonnut karkotusta ja maahantulokieltoa vastustaessaan pitkään ja rikkeettömään oleskeluunsa Suomessa sekä vireille jättämäänsä oleskelulupahakemukseen.

Valittajalla on Suomessa sisko, jolla on perhettä.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Samaa sukupuolta olevien henkilöiden välinen seksuaalinen kanssakäyminen on Tansaniassa kriminalisoitu ja voi johtaa maan lainsäädännön mukaan jopa elinkautiseen vankeusrangaistukseen. Lisäksi säädyttömästä käyttäytymisestä voidaan tuomita 5 vuoden vankeusrangaistukseen. Syytteitä nostetaan kuitenkin näyttöongelmien vuoksi harvoin. Tansanian lainsäädäntö ei kiellä seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvaa syrjintää ja seksuaalivähemmistöihin kuuluvat henkilöt kohtaavat syrjintää eri elämänaloilla, kuten terveydenhuollossa, asumisessa ja työmarkkinoilla. Yksityishenkilöt ja pidätysten yhteydessä myös poliisiviranomaiset voivat kohdistaa seksuaalivähemmistöjen edustajiin väkivaltaa. Seksuaalivähemmistöön kuuluvan henkilön on pidätysten ja väärinkäytösten pelossa vaikeaa kääntyä avun saamiseksi poliisin puoleen. (U.S. Department of State, 2014 Country Reports on Human Rights Practices – Tanzania, 25 June 2015 ja Immigration and Refugee Board of Canada, Tanzania: Treatment of sexual minorities by society and government authorities; recourse and protection available to those who have been subject to ill treatment (2007–July 2014), 8 August 2014)

Valittajan kertomus seksuaaliseen suuntautumiseensa liittyen on sisältänyt ristiriitoja ja jäänyt huomattavan yleiselle tasolle ja pintapuoliseksi. Valittajan kuvaukset homoseksuaalisista suhteistaan tai niiden johdosta kohtaamistaan ongelmista ovat turvapaikkapuhuttelussa jääneet lukui­sista tarkentavista kysymyksistä huolimatta vaille omakohtaiseen kokemukseen viittaavia yksityiskohtia. Valittaja on turvapaikkapuhuttelussaan kertonut ensin suorittaneensa asepalveluksen ja kohdanneensa ongelmia sen vuoksi, ettei hänellä ole palveluksen aikana ollut aikaa homoseksuaalisille suhteille. Saman puhuttelun aikana valittaja on kertonut jo ennen armeijaa paenneensa poliisilta ja joutuneensa poliisin etsinnän kohteeksi ja vasta tässä yhteydessä hän on tuonut esille, että asepalveluksen loppuvaiheessa hän on karannut armeijasta homoseksuaalisuutensa tultua ilmi. Vuodesta 2005 Suomessa oleskellut valittaja ei ole tuonut esille, että hän olisi Suomessa hakeutunut seksuaalivähemmistöjen suosimiin ajanviettopaikkoihin tai elänyt seksuaalisen suuntautumisensa osalta avoimesti siten, että hän olisi arkielämässään tai julkisuudessa tuonut esille seksuaalista suuntautumistaan. Hän on ilmoittanut, ettei hän tunne asuinkaupungissaan homoseksuaalien suosimia ravintoloita, koska hän ei ole pitänyt tätä tarpeellisena.

Valittajan kertomuksessa esiintyvistä ristiriidoista huolimatta hallinto-oikeus pitää sinänsä mahdollisena, että valittaja on homoseksuaali. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että valittaja on pitänyt niin kotimaassaan Tansaniassa kuin Suomessa asuessaan seksuaalisen suuntautumisensa osalta matalaa profiilia, eikä hän ole arkielämässään tai julkisuudessa tuonut esille seksuaalista suuntautumistaan, valittajalla ei voida katsoa olevan vuosien ulkomailla oleskelun jälkeen kotimaassaan seksuaalisen suuntautumisensa johdosta perusteltua aihetta pelätä vakavia ja toistuvia oikeudenloukkauksia tai merkittäviä perusteita uskoa joutuvansa todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa.

Valittaja ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Valittaja ei siten ole ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla tois­sijaisen suojelun tarpeessa. Kun otetaan huomioon valittajan kotimaassa vallitsevasta tilanteesta saatu selvitys, hän ei ole myöskään ulkomaalaislain 88 a §:ssä tarkoitetulla tavalla humanitaarisen suojelun tarpeessa. Valittajalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa tai myöntää oleskelulupaa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella.

Valittaja on poistunut kotimaastaan aikuisiällä. Hän on koulutettu ja työkykyinen henkilö. Asiassa ei ole esitetty, etteikö hän puhuisi Tansaniassa puhuttavia kieliä ja erityisesti maan virallista kieltä englantia. Pitkästä Suomessa oleskelustaan huolimatta hänelle ei ole selvitetty syntyneen Suomeen sellaisia siteitä, joiden johdosta hänen paluunsa kotimaahan voitaisiin katsoa inhimillisesti katsoen poissuljetuksi vaihtoehdoksi. Perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä tai muustakaan syystä ei ole ilmennyt.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, ettei oleskeluluvan epäämistä voida pitää kohtuuttomana ja että valittaja on voitu määrätä karkotettavaksi kotimaahansa Tansaniaan.

Suullinen käsittely

Edellä todettuun nähden ja kun otetaan huomioon ne perusteet, joihin valittaja on kansainvälisen suojelun saamiseksi vedonnut, sekä asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys ja päätöksessä edellä mainittu maatietous, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän ja valittajan esittämän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestäminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 146, 147 ja 149 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirpa Tammisalo, Sofia Laaksonen ja Sampo Löf-Rezessy, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut maasta poistamisen täytäntöönpanon kieltämistä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämiseksi ensisijaisesti kansainvälisen suojelun ja toissijaisesti yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella. Valittaja on vaatinut toissijaisesti, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi, jollei suullista käsittelyä toimiteta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittaja on saapunut Suomeen vuonna 2005. Hänen oleskelunsa Suomessa on vuoteen 2010 saakka perustunut opiskelua varten myönnettyihin oleskelulupiin. Tämän jälkeen hänelle on myönnetty työntekijän oleskelulupia. Viimeisin oleskelulupa on ollut voimassa 23.5.2011–23.5.2012. Valittaja on alun perin muuttanut pois Tansaniasta vuonna 2001 Malesiaan opiskelemaan.

Valittaja on turvapaikkakuulemisissa kertonut huomanneensa 14-vuotiaana olevansa kiinnostunut samaa sukupuolta olevista. Hän on kertomansa mukaan kokenut hyljeksivää ja syrjivää kohtelua yhteisönsä jäseniltä sekä läheisiltään, kun he olivat tulleet tietoisiksi hänen homoseksuaalisuudestaan. Valittaja on kertonut myös, että hän oli kotimaassaan yrittänyt kertoa ihmisille, ettei homoseksuaalisuudessa ole mitään väärää. Lisäksi hän on kertonut joutuneensa yhteisönsä jäsenten pahoinpitelemäksi useita kertoja sekä poliisin kiinniottamaksi ja pahoinpitelemäksi. Kotimaassa ollut pitkäaikainen suhde päättyi valittajan lähdettyä maasta. Adventtikirkkoon kuuluva valittaja ei ole kotimaassaan voinut toteuttaa uskoaan seksuaalisen suuntautumisensa vuoksi.

Kotimaasta lähdön syyksi valittaja on maininnut pelon häneen kohdistuvasta väkivallasta hänen suuntautumisensa vuoksi. Läheiset olivat kehottaneet valittajaa poistumaan maasta. Malesiaan opiskelemaan lähteminen oli perustunut valittajan käsitykseen, että Malesiassa olisi turvallista, koska maassa oli edustettuna useita eri kansallisuuksia. Myöhemmin valittaja havaitsi, ettei Malesiassa ollut turvallista hänen suuntautumisensa ja uskonsa vuoksi.

Seksuaalisuudesta puhuminen on ollut ja on valittajalle vaikeaa hänen kotimaassaan kokemansa vuoksi. Kyse on kaikilta osin hyvin henkilökohtaisesta asiasta. Intiimielämän avaaminen vieraille ihmisille kuulemistilanteessa ei ollut helppoa varsinkin, kun siihen oli aikaisemmin liittynyt väkivaltaa ja halveksivaa kohtelua. Valittaja on kertonut kokemastaan väkivallasta, pitkäaikaisesta suhteestaan kotimaassa ja siitä, että hänellä on ollut suhteita tämän jälkeenkin.

Valittaja ei ole Tansaniasta lähdettyään pitänyt tarpeellisena tuoda omaa suuntautumistaan äänekkäästi esille. Hän on yrittänyt keskittyä oman elämän luomiseen ensin Malesiassa ja sitten Suomessa. Opiskelun ja työnteon perusteella myönnetyt oleskeluluvat eivät ole edellyttäneet hänen selvittävän suuntautumistaan. Valittaja ei ole kokenut tarvetta aktivoitumiselle tai osallistumiselle järjestötoimintaan taikka hakeutumiselle vain homoseksuaalien suosimiin ravintoloihin Suomessa, koska hän ei ole enää kokenut tulleensa syrjityksi suuntautumisensa vuoksi. Tarve seksuaalisen suuntautumisen esille ottamiseen on muuttunut olennaisesti vasta sitten, kun valittajalle ei enää ole myönnetty oleskelulupaa opiskelun tai työnteon perusteella ja hänet on päätetty karkottaa. Vasta tässä vaiheessa valittaja on joutunut avaamaan henkilökohtaista elämäänsä Suomen viranomaisille ja tuomaan esiin tilanteet, joita hän on kohdannut kotimaassaan.

Seksuaalivähemmistöjen oikeudellinen asema Tansaniassa huomioon ottaen valittajan ihmisoikeudet ovat kotimaassa puutteelliset. Mahdollisuudet työllistyä, löytää asunto ja saada terveydenhoitoa ovat rajoitetut. Myös viranomaissuojelu oikeudenloukkauksia vastaan on rajoittunutta. Valittajalla on perusteltu syy pelätä oman turvallisuutensa puolesta, koska hänen homoseksuaalisuutensa on kotipaikkakunnalla ollut yleisesti myös viranomaisten tiedossa, mikä altistaa hänet vainolle. Valittaja on myös vaarassa joutua vankilaan suuntautumisensa vuoksi, eikä hänellä ole kotimaassaan jäljellä turvaverkkoa.

Valittaja on oleskellut viimeiset kymmenen vuotta Suomessa, johon koko hänen elämänsä on painottunut. Hän on turvannut toimeentulonsa työllä. Valittajan sisar asuu Suomessa ja on avioitunut suomalaisen kanssa. Sisarella on kaksi lasta, jotka ovat tärkeitä valittajalle. Valittaja on asunut sisarensa perheen luona. Hän ei ole viimeiseen viiteentoista vuoteen käynyt entisessä kotimaassaan ja on ollut yhteydessä ainoastaan iäkkääseen äitiinsä. Valittajan siteet Suomeen ovat muodostuneet kiinteämmiksi kuin hänen siteensä kotimaahan.

Hylätessään suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön hallinto-oikeus on evännyt valittajalta mahdollisuuden esittää henkilötodistelua hänen kotimaassaan kokemastaan syrjinnästä ja uhasta. Valittaja oli hallinto-oikeudessa nimennyt sisarensa kuultavaksi entisessä kotimaassaan kokemastaan syrjinnästä ja siteistään Suomeen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 13.5.2016 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Valittaja on vaatinut asian palauttamista hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi, mikäli suullista käsittelyä ei toimiteta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Valittaja on hallinto-oikeudessa pyytänyt, että häntä ja hänen sisartaan kuultaisiin suullisesti hänen kokemastaan uhasta kotimaassa ja hänen siteistään Suomessa.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Valittaja ei ole kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa muutosta hakiessaan täsmentänyt kotimaassaan kokemaansa uhkaan liittyviä seikkoja tai esittänyt selvitystä koetuiksi väitetyistä oikeudenloukkauksista. Hän on selostanut kirjallisesti Suomessa olevia siteitään, joiden osalta asiaa ei ole pidettävä kiistanalaisena. Kun lisäksi otetaan huomioon suullista käsittelyä koskevat hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, suullista käsittelyä valittajan pyytämien seikkojen selvittämiseksi on voitu pitää ilmeisen tarpeettomana.

Edellä mainituista syistä suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Kansainvälinen suojelu, oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä ja karkottaminen

2.1. Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys, onko valittajalla seksuaalisen suuntautumisensa vuoksi perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan Tansaniassa tai onko esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hän homoseksuaalisuutensa vuoksi joutuisi siellä todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Mikäli näin ei ole, asiassa on vielä erikseen harkittava, onko valittajalle myönnettävä oleskelulupa humanitaarisen suojelun tai yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella. Kyse on lisäksi siitä, onko valittaja voitu määrätä karkotettavaksi kotimaahansa.

2.2. Perus- ja ihmisoikeudet

Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan ensimmäisen kappaleen mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Artiklan toisen kappaleen mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla koskee oikeutta turvapaikkaan. Perusoikeuskirjan 19 artikla koskee suojaa palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa.

2.3. Euroopan unionin oikeus

2.3.1. Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 13.12.2011 antaneet direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi).

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat. Jäsenvaltio on velvollinen yhteistyössä hakijan kanssa arvioimaan kaikki hakemukseen liittyvät olennaiset seikat.

Direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi on suoritettava tapauskohtaisesti, ja se käsittää:

a) kaikki alkuperämaahan silloin, kun jäsenvaltiot tekevät hakemusta koskevan päätöksen, liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat, mukaan luettuina alkuperämaan lait ja asetukset ja tapa, jolla niitä sovelletaan;

b) hakijan esittämät asiaan vaikuttavat lausumat ja asiakirjat, mukaan luettuina tiedot siitä, onko hakija joutunut tai voiko hän joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa;

c) hakijan asema ja henkilökohtaiset olosuhteet, kuten tausta, sukupuoli ja ikä, jotta voidaan arvioida, onko hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden perusteella niitä tekoja, joiden kohteeksi hakija on joutunut tai voisi joutua, pidettävä vainona tai vakavana haittana (– –).

2.3.2. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Yhdistetyissä asioissa X ym. (C-199/12–C-201/12) unionin tuomioistuin on muun ohella katsonut, että erityisesti homoseksuaalisia henkilöitä koskevan rikoslainsäädännön olemassaolon perusteella voidaan todeta, että näitä henkilöitä on pidettävä erityisenä yhteiskunnallisena ryhmänä (tuomion kohta 49). Tuomioistuin on todennut, että jos turvapaikanhakija vetoaa siihen, että hänen alkuperämaassaan on olemassa lainsäädäntö, jolla homoseksuaaliset teot on säädetty rangaistaviksi, kansallisten viranomaisten tehtävänä on direktiivin 4 artiklaan perustuvassa tosiseikkojen ja olosuhteiden arvioinnissaan tutkia kaikki kyseiseen alkuperämaahan liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat, mukaan luettuina alkuperämaan lait ja asetukset ja tapa, jolla niitä sovelletaan, kuten direktiivin 4 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetään (tuomion kohta 58). Pelkässä homoseksuaalisten tekojen säätämisessä rangaistavaksi ei ole sellaisenaan kyse vainoksi katsottavasta teosta. Vankeusrangaistusta, joka on seuraamus homoseksuaalisista teoista ja joka tosiasiallisesti määrätään tällaisen lainsäädännön antaneessa alkuperämaassa, on sitä vastoin pidettävä kohtuuttomana tai syrjivänä rankaisemisena, joten siinä on kyse vainoksi katsottavasta teosta (tuomion kohta 61). Pakolaisaseman saamista koskevaa hakemusta arvioidessaan toimivaltaiset viranomaiset eivät unionin tuomioistuimen mukaan voi kohtuullisesti odottaa, että välttyäkseen vainon vaaralta turvapaikanhakija pitää homoseksuaalisuutensa alkuperämaassaan salassa tai osoittaa pidättyvyyttä sukupuolisen suuntautumisensa ilmaisemisessa (tuomion kohta 76).

Yhdistetyissä asioissa A ym. (C-148/13–C-150/13) unionin tuomioistuin on muun ohella todennut, että kun henkilön yksityiselämän piiriin ja erityisesti hänen seksuaalisuuteensa liittyvien kysymysten arkaluonteisuus otetaan huomioon, henkilöä ei voida pitää epäuskottavana vain sillä perusteella, ettei hän ole heti alkuun kertonut homoseksuaalisuudestaan, koska hän on epäröinyt paljastaa intiimejä seikkoja elämästään (tuomion kohta 69). Unionin tuomioistuimen mukaan on lisäksi huomattava, että velvollisuutta esittää kaikki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat "mahdollisimman pian" lieventää toimivaltaisille viranomaisille asetettu vaatimus toteuttaa puhuttelu ottamalla huomioon hakemukseen liittyvät henkilökohtaiset tai yleiset olosuhteet, muun muassa hakijan haavoittuvainen asema, ja arvioida hakemus tapauskohtaisesti ottamalla huomioon kunkin hakijan asema ja henkilökohtaiset olosuhteet (tuomion kohta 70). Tuomioistuin on todennut edelleen, että jos turvapaikanhakijaa siis pidettäisiin epäuskottavana pelkästään sillä perusteella, ettei hän ole paljastanut sukupuolista suuntautumistaan saadessaan ensimmäisen kerran tilaisuuden selostaa vainon syitä, edellisessä kohdassa mainittu vaatimus jäisi huomiotta (tuomion kohta 71).

2.4. Ulkomaalaislain säännökset esitöineen

Direktiivi 2011/95/EU on pantu kansallisesti täytäntöön lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (422/2014). Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 9/2014 vp) todetaan muun ohella, että tavoitteena on saattaa kansallinen lainsäädäntö vastaamaan määritelmädirektiiviä ja että valtaosa uudelleenlaadittuun määritelmädirektiiviin tehdyistä muutoksista ei aiheuta Suomessa lainmuutostarvetta.

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Ulkomaalaislain 87 a §:n 1 momentin mukaan vainoksi katsotaan teot, jotka ovat laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi sellaisia, että ne loukkaavat vakavasti perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia. Vainoksi katsotaan myös vakavuudeltaan vastaava kertymä sellaisia tekoja, joihin kuuluu ihmisoikeusloukkauksia.

Ulkomaalaislain 87 b §:n 1 momentin mukaan vainon syitä arvioitaessa otetaan huomioon ainakin alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen ja poliittiseen mielipiteeseen sekä tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen liittyvät tekijät siten kuin jäljempänä pykälässä säädetään.

Pykälän 3 momentin mukaan vainon syitä arvioitaessa tiettynä yhteiskunnallisena ryhmänä voidaan pitää ryhmää:

1) jonka jäsenillä on sellainen yhteinen tausta, muu luontainen ominaisuus tai usko, joka on ryhmän jäsenten identiteetin taikka omantunnon kannalta niin keskeinen ominaisuus, ettei heitä voida vaatia luopumaan siitä; ja

2) jonka ympäröivä yhteiskunta mieltää muusta yhteiskunnasta erottuvaksi.

Pykälän 4 momentin mukaan yhteiskunnallisen ryhmän yhteisenä ominaisuutena voi olla myös seksuaalinen suuntautuminen, joka ei kuitenkaan vainon syitä arvioitaessa voi merkitä rikollisena pidettäviä tekoja. Yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumista tai tällaisen ryhmän piirteitä määritettäessä on lisäksi otettava huomioon sukupuoli-identiteetti ja muut sukupuoleen liittyvät seikat.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain 88 a §:n (323/2009) 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella, jos 87 tai 88 §:n mukaisia edellytyksiä turvapaikan tai toissijaisen suojelun antamiselle ei ole, mutta hän ei voi palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa siellä tapahtuneen ympäristökatastrofin takia taikka siellä vallitsevan huonon turvallisuustilanteen vuoksi, joka voi johtua kansainvälisestä tai maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta tai vaikeasta ihmisoikeustilanteesta.

Ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta hänen terveydentilansa, Suomeen syntyneiden siteiden tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi, kun erityisesti otetaan huomioon olosuhteet, joihin hän joutuisi kotimaassaan, tai hänen haavoittuva asemansa.

Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin johdantokappaleen ja 1 kohdan mukaan maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen, joka oleskelee Suomessa ilman vaadittavaa oleskelulupaa.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan maasta karkottamista harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Ulkomaalaislain 95 §:n 1 momentin (301/2004) mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätettävä poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle maahan saavuttaessa tai mahdollisimman pian sen jälkeen. Pykälän 2 momentin mukaan hakemus voidaan tehdä myöhemminkin, jos:

1) olosuhteet ulkomaalaisen kotimaassa tai pysyvässä asuinmaassa ovat hänen täällä ollessaan muuttuneet;

2) ulkomaalainen on vasta myöhemmin voinut esittää selvitystä hakemuksensa tueksi; taikka

3) siihen on muu perusteltu syy.

Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) todetaan ensin mainitun lain 95 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisestä ja sen ajankohdasta. Pääsäännön mukaan hakemus tulisi tehdä poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle maahan saavuttaessa tai pian sen jälkeen. Lähtökohtana on pidettävä, että kansainvälisen suojelun tarpeessa oleva tekee hakemuksen mahdollisimman pian maahan tultuaan tai päästyään yhteyteen asianomaisiin viranomaisiin. Jos hakemus tehdään myöhemmin, tämä saattaa olla osoitus siitä, että hakija pyrkii käyttämään turvapaikkamenettelyä väärin tai että hänellä ei ole perusteita hakemukselleen. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekeminen myöhään ilman hyviä perusteita voi olla omiaan heikentämään hakemuksen yleistä uskottavuutta. Mitä kauemmin ulkomaalainen oleskelee maassa ennen kuin hän esittää hakemuksensa sitä paremmin hänen on perusteltava hakemuksen tekemisen viivästyminen hakemuksen uskottavuuden säilyttämiseksi.

Pykälän 2 momentissa säänneltäisiin perusteista, joilla hakemus voitaisiin tehdä oikeutetusti myöhemminkin. (– –)

Tietämättömyys menettelystä voi olla yksi ymmärrettävä viivytystä aiheuttava tilanne. Samoin jos ulkomaalainen on saanut oleskeluluvan muulla perusteella, hänen ei välttämättä voi edellyttää hakevan turvapaikkaa tai suojelua niin kauan kun ei ole vaaraa palautuksesta kotimaahan. Tällaisella henkilöllä täytyy olla oikeus vedota myöhemmin suojelun tarpeeseen maahan jäämiselleen. Edellä mainitussa tilanteessa voitaisiin soveltaa momentin 3 kohtaa, jonka mukaan hakemus voitaisiin tehdä myöhemminkin muusta perustellusta syystä."

2.5. Asiassa saatua selvitystä

Valittaja on Tansanian kansalainen, joka on kertonut oleskelleensa kotimaansa ulkopuolella vuodesta 2001 alkaen. Hän on tullut Suomeen opiskelijana vuonna 2005, ja hänelle on myönnetty oleskelulupa opiskelua varten 31.7.2010 asti ja työntekijän oleskelulupa 23.5.2011–23.5.2012. Valittajan kesäkuussa 2012 ja marraskuussa 2013 vireille panemat työntekijän jatko-oleskelulupaa koskevat hakemukset on hylätty. Myös heinäkuussa 2014 vireille pantu opiskelijan oleskelulupaa koskeva hakemus on hylätty.

Maahanmuuttovirasto on huhtikuussa 2014 päättänyt valittajan karkottamisesta kotimaahansa. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on marraskuussa 2014 jättänyt karkottamista koskevasta Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehdyn valituksen tutkimatta sen vuoksi, ettei valitusta ollut tehty säädetyssä määräajassa. Tämän jälkeen marraskuussa 2014 valittaja on hakenut kansainvälistä suojelua perusteenaan hänen homoseksuaalina kotimaassaan kohtaamansa vaikeudet. Valittaja on kertonut pelkäävänsä joutuvansa Tansaniassa syrjinnän ja oman uskonyhteisön vieroksunnan kohteeksi sekä saavansa puutteellista terveydenhoitoa ja vankilatuomion homoseksuaalisuutensa vuoksi.

Valittaja on kertonut hänen homoseksuaalisen kiinnostuksensa heränneen 14-vuotiaana. Hän on selostanut tapailleensa kotimaassaan miehiä yökerhoissa. Valittaja on kertomansa mukaan kiinnostunut molemmista sukupuolista, mutta valitsisi kumppanikseen miehen. Hän on kertonut kokeneensa pilkkaa ja uhkauksia sekä joutuneensa poliisin ja muiden henkilöiden pahoinpitelemäksi Tansaniassa. Valittajan kertoman mukaan hänen uskonyhteisönsä, joka vastustaa homoseksuaalisuutta, on kohdistanut häneen rangaistuksen homoseksuaalisuuden tultua yhteisön tietoon.

Valittajan kertoman mukaan hän on joutunut Tansaniassa pidätetyksi yhden kerran homoseksuaalisuutensa vuoksi. Hän on Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa kertonut ensin, että ainoa pidätys vuonna 1993 olisi tapahtunut Dodomassa. Myöhemmin samassa puhuttelussa hän on esittänyt pidätyksen tapahtuneen Dar es Salaamissa. Valittaja on turvapaikkapuhuttelussa esittänyt edelleen, että hän oli puoli tuntia kestäneen pidätyksen aikana päässyt pakenemaan poliisilta, mutta hänelle ei ollut aiheutunut pidätyksestä ja viranomaisilta pakenemisesta seuraamuksia.

Poliisin selvittäessä marraskuussa 2014 valittajan henkilöllisyyttä, matkareittiä ja maahantuloa hän on kertonut olleensa 1994–1995 Tansanian armeijassa ja olevansa kersantti maavoimissa. Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa valittaja on esittänyt, että asepalveluksessa ongelmana oli, ettei hän homoseksuaalina voinut toteuttaa itseään. Myöhemmin samassa puhuttelussa hän on kertonut karanneensa armeijasta kaksi kuukautta ennen asepalveluksen päättymistä pidätyksestä johtuneiden etsintöjen vuoksi.

Valittaja on turvapaikkapuhuttelussa todennut paenneensa kotimaastaan hänen uskonyhteisönsä saatua tietää hänen homoseksuaalisuudestaan. Hän on myöhemmin samassa puhuttelussa kertonut, ettei Tansaniasta poistumiseen liittynyt mitään erikoista tapahtumaa vaan hän lähti kotimaastaan Malesiaan opiskelumahdollisuuden vuoksi.

2.6. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maahanmuuttovirasto ei ole kansainvälistä suojelua, oleskelulupaa ja karkottamista koskevassa päätöksessään hyväksynyt valittajan kertomusta homoseksuaalisuudesta ja siitä aiheutuneista oikeudenloukkauksista Tansaniassa. Valittajan kertomus häneen kohdistuneista oikeudenloukkauksista homoseksuaalisuuden vuoksi on Maahanmuuttoviraston mukaan ollut epäjohdonmukainen ja osin epäuskottava. Maahanmuuttovirasto on pitänyt valittajan kertomusta seksuaalisesta suuntautumisesta ylipäätään pintapuolisena. Kertomuksen uskottavuutta on vähentänyt Maahanmuuttoviraston päätöksen perustelujen mukaan myös se, että valittaja on hakenut turvapaikkaa homoseksuaalisuuteensa vedoten vasta, kun hän on saanut työntekijän ja opiskelijan oleskelulupaa koskevat kielteiset päätökset.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei valittajan homoseksuaalisuuteen vetoamisen ajankohdalle voida antaa merkitystä arvioitaessa hänen kertomuksensa uskottavuutta. Valittajan opiskeluun ja työntekoon perustuneet aiemmat oleskelulupahakemukset eivät ole edellyttäneet seksuaalisen suuntautumisen esille tuomista. Vasta maasta poistamista koskevan asian valmistelu, Maahanmuuttoviraston huhtikuussa 2014 tekemä päätös valittajan karkottamisesta ja sitä koskeva Hämeenlinnan hallinto-oikeuden marraskuussa 2014 antama päätös ovat merkinneet, että vaara valittajan palautuksesta Tansaniaan on muuttunut todelliseksi. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiselle vasta usean vuoden maassa oleskelun jälkeen on käsillä olevissa olosuhteissa katsottava olleen hakemuksen vireille tullessa voimassa olleen ulkomaalaislain 95 §:n (301/2004) 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettu muu perusteltu syy.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään pitänyt valittajan homoseksuaalisuutta hänen kertomuksessaan esiintyvistä ristiriidoista huolimatta sinänsä mahdollisena. Ottaen huomioon, että valittaja on niin kotimaassaan Tansaniassa kuin Suomessa asuessaan pitänyt seksuaalisen suuntautumisensa osalta matalaa profiilia, hallinto-oikeus on katsonut, ettei valittajalla voida katsoa olevan vuosien ulkomailla oleskelun jälkeen kotimaassaan seksuaalisen suuntautumisensa johdosta perusteltua vainon pelkoa tai merkittäviä perusteita uskoa joutuvansa todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa.

Henkilön seksuaalinen suuntautuminen on ominaisuus, joka on niin keskeinen osa hänen identiteettiään, ettei häntä voida vaatia luopumaan siitä. Edellä mainitussa unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa X ym. (C-199/12–C-201/12) antamassa tuomiossa lausutulla tavalla kansainvälistä suojelua hakevan henkilön ei voida odottaa pitävän homoseksuaalisuuttaan alkuperämaassaan salassa vainolta välttyäkseen. Henkilön mahdollisuutta noudattaa pidättyvyyttä seksuaalisen suuntautumisensa ilmaisemisessa ei myöskään voida kohtuullisesti odottaa. Lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hallinto-oikeus ole voinut perustaa valittajan kansainvälisen suojelun tarvetta koskevaa oikeudellista arviotaan hänen seksuaalisen suuntautumisensa osalta pitämäänsä matalaan profiiliin. Asiassa on sen sijaan kaikki Tansaniaan liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat ja valittajan henkilökohtaiset olosuhteet huomioon ottaen selvitettävä, muodostaako valittajan väitetty homoseksuaalisuus Tansaniassa sellaisen uhan, että hän voi perustellusti pelätä henkilökohtaisen tilanteensa valossa tosiasiallisesti joutuvansa vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi tai on merkittäviä perusteita uskoa, että hän joutuisi todellisen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa kotimaassaan.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä esitetyn edelleen ajankohtaisena pidettävän Tansaniaa koskevan maatiedon mukaan seksuaalivähemmistöjen edustajat voivat kohdata maassa syrjintää eri elämänaloilla. Samaa sukupuolta olevien henkilöiden välinen seksuaalinen kanssakäyminen on maassa kriminalisoitu. Syytteiden nostamisesta tai rangaistusten määräämisestä samaa sukupuolta olevien henkilöiden seksuaalisen kanssakäymisen perusteella ei niiden kriminalisoinnista huolimatta ole raportoitu. Seksuaalivähemmistöjen olosuhteista Tansaniassa saatu selvitys huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei homoseksuaalisten tekojen kriminalisointia valittajan kotimaassa ole sellaisenaan pidettävä vainoksi katsottavana tekona.

Valittaja on kertomansa mukaan oleskellut Tansaniassa vuonna 1993 tapahtuneeksi väitetyn pidätyksen jälkeen aina vuoteen 2001, jolloin hän on poistunut kotimaastaan opiskelumahdollisuuden vuoksi. Valittaja on häntä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteista kuultaessa kertonut ristiriitaisesti homoseksuaalisuuden vuoksi yhden kerran tapahtuneeksi väitetystä pidätyksestä ja sen aiheuttamista vaikeuksista sekä kotimaasta poistumisestaan. Valittajan kertomusta häneen kohdistuneista oikeudenloukkauksista Tansaniassa on Maahanmuuttoviraston päätöksessä todetulla tavalla pidettävä epäjohdonmukaisena. Kertomus oikeudenloukkauksista on lukuisista valittajalle turvapaikkapuhuttelussa esitetyistä tarkentavista kysymyksistä huolimatta jäänyt hallinto-oikeuden päätöksessä todetulla tavalla vaille omakohtaiseen kokemukseen viittaavia yksityiskohtia. Valittaja ei kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa muutosta hakiessaan ole täsmentänyt aiemmin kertomaansa, eikä hänen kertomukseensa sisältyville ristiriitaisuuksille ole esitetty selitystä.

Kun otetaan huomioon Tansaniaan liittyvistä asiaan vaikuttavista tosiseikoista ja valittajan henkilökohtaisista olosuhteista saatu selvitys kokonaisuutena, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei valittajan pelkoa häneen Tansaniassa kohdistuvasta vainosta hänen seksuaalisen suuntautumisensa vuoksi ole pidettävä perusteltuna. Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitettua perustetta turvapaikan myöntämiseksi ei ole käsillä.

Asiassa ei ole ilmennyt myöskään sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Valittajan kotimaassa vallitsevasta tilanteesta saatu selvitys huomioon ottaen hän ei ole myöskään Maahanmuuttoviraston päätöksen tekemisen ajankohtana voimassa olleen ulkomaalaislain 88 a §:n (323/2009) 1 momentissa tarkoitetun humanitaarisen suojelun tarpeessa.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut yksilöllisestä inhimillisestä syystä myönnettävää oleskelulupaa ja karkottamista koskevilta osin sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Elina Immonen.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Oulu

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 23.9.2014 nro 14/5174/4

Asian aikaisempi käsittely

Heinolan kaupungin va. kaupunginjohtaja oli 19.2.2013 (dnrot 1/2013 ja 3/2013) muun ohella päättänyt palkata oikeustieteen maisteri A:n määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi 20.2.2013–20.2.2015 saakka.

A:lle oli annettu määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisesta 19.2.2013 päivätty viranhoitomääräys sekä 20.2.2013 päivätty virkamääräys.

Va. kaupunginjohtaja oli 25.2.2013 päätöksellä dnro 2/2013 kumonnut edellä mainitun päätöksen 19.2.2013 dnro 1/2013 koskien kansliapäällikön virkaa, koska aikaisemmasta päätöksestä oli pudonnut pois lopputeksti, ja päättänyt, että oikeustieteen maisteri A palkataan määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi 20.2.2013–20.2.2015 tai siihen asti kunnes virka saadaan täytettyä ja virkaan valittu ryhtyy hoitamaan virkaan kuuluvia tehtäviä.

Heinolan kaupunginhallituksen puheenjohtaja oli 25.2.2013 kello 8:47 lähettänyt va. kaupunginjohtajalle sähköpostiviestin, joka on otsikoitu "otto-oikeuden käyttäminen". Asiakirjan mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja on tehnyt päätöksen käyttää otto-oikeutta kaupunginjohtajan viranhaltijapäätökseen dnrot 1/2013 ja 2/2013 koskien määräaikaisen kansliapäällikön valintaa.

Heinolan kaupunginhallitus oli kokouksessaan 25.2.2013 (§ 106) päättänyt hyväksyä kaupunginhallituksen jäsenen B:n tekemän kannatetun esityksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan päätökseen 25.2.2013 dnro 2/2013 (viranhaltijapäätöksen 1/2013 itseoikaisu) ja kumoaa va. kaupunginjohtajan päätöksen 19.2.2013 dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan tähän asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset.

Kaupunginhallitus on jatkokokouksessaan 1.3.2013 (§ 110) käsitellyt edellä mainitun kaupunginhallituksen kokouksessa 25.2.2013 käsitellyn asian uudelleen aikaisemmassa käsittelyssä tapahtuneiden virheellisyyksien vuoksi. Kaupunginhallitus on päättänyt kumota va. kaupunginjohtajan 25.2.2013 tekemän viranhaltijapäätöksen dnro 2/2013 (viranhaltijapäätöksen 1/2013 itseoikaisu) sekä va. kaupunginjohtajan 19.2.2013 tekemän viranhaltijapäätöksen dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan tähän asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset.

A:n vaadittua oikaisua kaupunginhallituksen päätöksiin kaupunginhallitus on 3.6.2013 (§ 285) päättänyt

1. olla ottamatta käsiteltäväkseen oikaisuvaatimusta päätökseen 25.2.2013 § 106,

2. hylätä oikaisuvaatimuksen päätökseen 1.3.2013 § 110 ja

3. hylätä valittajan vaatimuksen kulujen korvaamisesta hallintolain 64 §:n perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisut

Itä-Suomen hallinto-oikeus on välipäätöksellään 13.5.2014 nro 14/5049/4 päättänyt, että asiassa ei toimiteta A:n valituksessaan vaatimaa suullista käsittelyä.

Hallinto-oikeus on perustellut välipäätöstään muun ohella seuraavasti:

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa säädetään, että hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Valittaja on perustellut suullisen käsittelyn vaatimustaan sillä, että Heinolan kaupunki on esittänyt asiassa väitteitä, joiden todenperäisyyttä ei voida selvittää muuten kuin todistajia kuulemalla. Kaupungin esittämät väitteet liittyvät va. kaupunginjohtajan nimityspäätöksen tekemisen yhteydessä käytyihin keskusteluihin luottamus- ja virkamiesjohdon kanssa, Heinolan kaupungin Suomen Sosiaalidemokraattisen puolueen valtuustoryhmän kokouksen sisältöön, päätöksentekijöiden esteellisyyteen, valittajasta liikkuneisiin huhuihin, otto-oikeuteen liittyvien kokousten sisältöön sekä valittajan syrjintään.

Asiassa on siis valituksen johdosta selvitettävä ja ratkaistava otto-oikeuden käyttämistä, kokousmenettelyä ja kolmen asian käsittelyyn osallistuneen henkilön väitettyä esteellisyyttä koskevat valitusperusteet. Hallinto-oikeus arvioi, että asia on mainittujen valitusperusteiden osalta ratkaistavissa kirjallisen selvityksen perusteella. Seikoilla, joilla valittaja on perustellut suullisen käsittelyn vaatimustaan, ei ole hallinto-oikeuden alustavan arvion mukaan ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa otto-oikeuden käyttämistä, kokousmenettelyä ja esteellisyyttä koskevia valitusperusteita. Edellä kerrotuin perustein suullisen käsittelyn toimittaminen on asiassa tähän mennessä saatu selvitys huomioon ottaen hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Hallinto-oikeus ei toimita asiassa suullista käsittelyä. Valittajalla ja Heinolan kaupungilla on mahdollisuus toimittaa asiassa kirjallista lisäselvitystä ennen asian ratkaisemista, mikäli ne katsovat sen tarpeelliseksi.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n kaupunginhallituksen päätöksestä 3.6.2013 (§ 285) tekemän valituksen tutkimatta siltä osin kuin hän on vedonnut virkasuhteensa päättämisen perusteettomuuteen ja syrjintään.

Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen sekä A:n ja kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Asian taustaa

Heinolan kaupungin va. kaupunginjohtaja on 19.2.2013 dnro 1/2013 päättänyt, että vs. henkilöstöjohtaja vapautetaan viransijaisuudesta 20.2.2013 lukien hoitamaan henkilöstösihteerin virkaansa. Lisäksi va. kaupunginjohtaja on päättänyt palkata OTM A:n määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi ajalle 20.2.2013–20.2.2015.

Va. kaupunginjohtaja on 19.2.2013 dnro 3/2013 päättänyt lisäksi, että va. kansliapäällikkö vapautetaan väliaikaisesta kansliapäällikön tehtävästä 20.2.2013 lukien hoitamaan virkaansa henkilöstöjohtajana.

Va. kaupunginjohtaja on 25.2.2013 dnro 2/2013 päättänyt kumota päätöksen 19.2.2013 dnro 1/2013 koskien kansliapäällikön valintaa ja päättänyt, että OTM A palkataan määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi ajalle 20.2.2013–20.2.2015 tai siihen asti kunnes virka saadaan täytettyä ja virkaan valittu ryhtyy hoitamaan virkaan kuuluvia tehtäviä.

Kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 kello 8:47 lähettänyt va. kaupunginjohtajalle sähköpostiviestin, joka on otsikoitu otto-oikeuden käyttäminen. Asiakirjan mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja tekee päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä kaupunginjohtajan päätöksiin dnro 1/2013 ja 2/2013 koskien kansliapäällikön valintaa.

Kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa kokouksessaan 25.2.2013. Kokousta koskevan pöytäkirjanotteen mukaan kaupunginhallitus on päättänyt (§ 106), että se käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan päätökseen 25.2.2013 dnro 2/2013 ja että se kumoaa va. kaupunginjohtajan päätöksen 19.2.2013 dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät päätökset.

Kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa uudelleen kokouksessaan 1.3.2013. Kokousta koskevan pöytäkirjanotteen mukaan kaupunginhallitus palautti otto-oikeuden käyttämistä va. kaupunginjohtajan päätöksiin koskevan asian uudelleen käsittelyyn. Kaupunginhallituksen puheenjohtaja oli esittänyt kaupunginhallitukselle, että otto-oikeuden käyttämistä koskeva asia käsitellään uudelleen aikaisemmassa käsittelyssä tapahtuneiden virheellisyyksien vuoksi. Kaupunginhallitus oli äänestyksen jälkeen päättänyt, että se kumoaa va. kaupunginjohtajan tekemät päätökset 25.2.2013 dnro 2/2013 ja 19.2.2013 dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset.

(---)

Selvitettävät seikat ja tutkimatta jättäminen

Valittaja on perustellut päätösten kumoamista koskevaa vaatimustaan sillä, että asiassa ei ole tosiasiallisesti käytetty otto-oikeutta, vaan että kaupunginhallitus on päättänyt kumota va. kaupunginjohtajan tekemiä päätöksiä ilman, että otto-oikeuden käyttämisestä olisi päätetty asianmukaisesti. Kaupunginhallitus on näin menetellessään ylittänyt toimivaltansa. Valittaja on vedonnut myös kaupunginhallituksen puheenjohtaja B:n ja I varapuheenjohtaja C:n esteellisyyteen näiden valittajaa kohtaan osoittamansa ennakkoasenteen johdosta. Myös asiaa valmistellut apulaiskansliapäällikkö D on ollut valittajan mukaan esteellinen, koska D on aikaisemmin hakenut kyseistä kansliapäällikön virkaa. Lisäksi valittaja on vedonnut kaupunginhallituksen 1.3.2013 pitämän kokouksen menettelyn virheellisyyteen ja siihen, että 25.2.2013 tehtyä päätöstä ei ole annettu asianmukaisesti tiedoksi valittajalle. Valittaja on vielä vedonnut virkasuhteensa päättämisen perusteettomuuteen ja syrjintään.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys kaupunginhallituksen va. kaupunginjohtajan viranhaltijapäätösten kumoamista koskevan päätöksen ja kaupunginhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen laillisuudesta. Asiassa on valituksen johdosta selvitettävä, onko kuntalain 51 §:ssä säädettyä otto-oikeutta käytetty siten, että kaupunginhallitus on voinut ottaa va. kaupunginjohtajan kansliapäällikön valintaa koskevat päätökset käsiteltäväkseen ja onko kokousmenettely ollut muutoin lainmukainen. Lisäksi asiassa on selvitettävä, ovatko kaupunginhallituksen puheenjohtaja B ja I varapuheenjohtaja C sekä asian valmistelija, apulaiskansliapäällikkö D osallistuneet asian käsittelyyn esteellisinä.

Koska asiassa ei ole kysymys valittajan virkasuhteen purkamisesta, vaan otto-oikeuteen perustuvasta va. kaupunginjohtajan päätösten kumoamisesta, asiassa ei ole selvitettävä virkasuhteen päättymiseen tai syrjintään liittyviä seikkoja valituksessa esitetyllä tavalla. Valitus on mainituilta osin jätettävä tutkimatta.

Otto-oikeuden käyttäminen ja kokousmenettelyn laillisuus

Kuntalain 51 §:ssä säädetään asian ottamisesta ylemmän toimielimen käsiteltäväksi. Säännöksen 1 momentin nojalla kunnanhallituksen puheenjohtaja voi ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen.

Kuntalaissa ei ole nyt kysymyksessä olevaan oikeudelliseen ongelmaan liittyviä tarkempia säännöksiä asian ottamisesta ylemmän toimielimen käsiteltäväksi eli niin sanotun otto-oikeuden käyttämisestä tai siinä noudatettavasta menettelystä. Myöskään kaupungin hallintosäännössä (voimassa 1.1.2013 lukien) ei ole tarkempia määräyksiä otto-oikeuden käyttämisessä noudatettavasta menettelystä.

Kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 lähettänyt va. kaupunginjohtajalle sähköpostiviestin otto-oikeuden käyttämisestä. Viestin mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja tekee päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä va. kaupunginjohtajan tekemiin päätöksiin 1/2013 ja 2/2013 koskien kansliapäällikön valintaa. Asia saatetaan ylemmän toimielimen käsiteltäväksi. Lisäksi viestissä on esitetty perusteluita otto-oikeuden käyttämiselle. Koska otto-oikeuden käyttämisessä noudatettavasta menettelystä ei ole erikseen säädetty eikä kaupungin hallintosäännössä määrätty, hallinto-oikeus arvioi kaupunginhallituksen puheenjohtajan sähköpostiviestin va. kaupunginjohtajalle riittäväksi ilmoitukseksi otto-oikeuden käyttämisestä. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että otto-oikeuden käyttäminen ei edellytä ylemmän viranomaisen, tässä tapauksessa kaupunginhallituksen, nimenomaista päätöstä asiasta. Kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa kokouksissaan 25.2.2013 ja 1.3.2013. Va. kaupunginjohtajan päätökset 1/2013 ja 2/2013 koskien kansliapäällikön valintaa on siten tosiasiallisesti otettu kaupunginhallituksen käsiteltäväksi kaupunginhallituksen puheenjohtajan ilmoittamalla tavalla. Koska kaupunginhallituksen puheenjohtaja on toimivaltansa nojalla ottanut asian kuntalain 51 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla kaupunginhallituksen käsiteltäväksi, ei kaupunginhallitus ole ylittänyt toimivaltaansa käsitellessään ja tehdessään ratkaisun va. kaupunginjohtajan tekemää kansliapäällikön valintaa koskevassa asiassa.

Valittaja on vedonnut siihen, että kaupunginhallitus on menetellyt hallintosäännön vastaisesti siirtäessään 25.2.2013 (§ 106) loppuun käsitellyn asian jatkokokoukseen.

Hallintosäännön 15 §:ssä määrätään, että jos kokousasioita ei ole saatu kokouksessa käsitellyiksi, jäljellä olevat asiat voidaan siirtää jatkokokoukseen, johon ei tarvitse antaa kutsua.

Kaupunginhallitus on käsitellyt va. kaupunginjohtajan tekemiä kansliapäällikön valintaa koskevia päätöksiä kokouksessaan 25.2.2013 (§ 106). Päätöspöytäkirjasta ilmenee, että asiassa oli tehty esitys otto-oikeudenkäyttämisestä ja va. kaupunginjohtajan päätöksen 3/2013 sekä kaikkien muiden va. kaupunginjohtajan mainittuun asiaan liittyvien päätösten kumoamisesta. Esityksestä oli äänestetty. Äänestyksen jälkeen puheenjohtaja oli todennut esityksen tulleen kaupunginhallituksen päätökseksi. Pöytäkirjan mukaan asian käsittely oli keskeytetty valtuustoinfon ajaksi kello 17.35–21.21.

Kaupunginhallituksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan kaupunginhallitus oli palauttanut 25.2.2013 pidetyssä kokouksessa käsitellyn asian uudelleen käsiteltäväksi, koska aikaisemmassa päätöksentekomenettelyssä oli tapahtunut virhe. Lausunnon mukaan 25.2.2013 pidetyn kokouksen pöytäkirjaa ei ollut tarkistettu ennen jatkokokousta 1.3.2013, minkä vuoksi päätös 25.2.2013 § 106 ei ollut edes vielä syntynyt.

Kuntalain 62 §:n 1 momentissa säädetään, että toimielimen kokouksesta pidetään pöytäkirjaa. Pöytäkirjan oikeusvaikutuksista ei ole erikseen säädetty. Vakiintuneen käsityksen mukaan päätöksen katsotaan kuitenkin syntyvän vasta sitä koskevan pöytäkirjan tarkastamisella (ks. Harjula - Prättälä: Kuntalaki 2013, s. 533). Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että vs. kaupunginjohtajan tekemien päätösten uudelleen käsittelemisessä kaupunginhallituksessa 1.3.2013 ei ole ollut kysymys 25.2.2013 tehdyn päätöksen siirtämisestä jatkokokouksessa käsiteltäväksi hallintosäännön 15 §:ssä tarkoitetulla tavalla, vaan asia on ennen aikaisemman pöytäkirjan tarkastamista otettu uudelleen käsiteltäväksi päätöksentekomenettelyssä havaitun virheen johdosta. Kaupunginhallitus on mainituissa olosuhteissa voinut harkintavaltansa nojalla päättää asian jatkokäsittelystä.

Valittaja on vedonnut vielä siihen, että kaupunginhallituksen kokouksen pöytäkirjaa 25.2.2013 (§ 106) ei ole annettu hänelle tiedoksi. Edellä kerrottuun viitaten hallinto-oikeus toteaa, että päätöspöytäkirjaa, jota ei ole tarkastettu, ei ole tarvinnut antaa tiedoksi valittajalle. Kuntalain 95 §:n säännös pöytäkirjanotteen tiedoksiantamisesta koskee ainoastaan asianmukaisesti tarkastettuja pöytäkirjoja.

Esteellisyys

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Saman pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa. Hallintolain 28 §:n 1 momentissa säädetään virkamiehen esteellisyydestä. Virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle (3 kohta) tai jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu (7 kohta).

Valittajan mukaan B on edustamansa puolueen valtuustoryhmän kokouksessa esitellyt julkisesti valittajaa koskevia henkilökohtaisia asiakirjoja ja perusteettomia väitteitä valittajan menneisyyteen liittyen. B on toiminnallaan halunnut tuoda esiin sen, että valittaja ei voi olla kansliapäällikön tehtävissä. Myöhemmin myös B:n edustama valtuustoryhmä oli asettunut sille kannalle. Valittajan mukaan B:n ja C:n ennakkoasenne, mielipiteet sekä virheelliset tiedot valittajasta ovat vaarantaneet heidän puolueettomuutensa asian käsittelyssä. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan B:llä ja C:llä ei ole ollut sellaista ennakkoasennetta, mielipidettä tai virheellistä tietoa, joka olisi vaarantanut heidän puolueettomuutensa asian käsittelyssä.

Hallinto-oikeus tulkitsee, että valittajan B:tä ja C:tä kohtaan esittämiä esteellisyysperusteita on arvioitava hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan eli niin sanotun yleislausekejäävin nojalla, koska viranhaltijan asianosaista kohtaan osoittaman suhtautumisen ja toimenpiteiden vaikutus viranhaltijan puolueettomuuteen tulee arvioitavaksi juuri yleislausekejäävin kautta. Säännöksen mukaisen esteellisyysperusteen soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittava syy asiaa käsittelevän viranhaltijan puolueettomuuden vaarantumiseen, vaikka muut saman momentin esteellisyysperusteet eivät suoranaisesti tulisikaan sovellettavaksi. Toisin kuin valittaja valituksessaan esittää, esteellisyyden toteamiseksi ei hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan riitä pelkkä epäily tai valittajan subjektiivinen kokemus puolueettomuuden vaarantumisesta, vaan esteellisyyden toteamiseksi on oltava myös ulkopuolisen objektiivisesti havaittavia seikkoja.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan valittaja ei ole esittänyt, eikä asiassa ole muutoinkaan käynyt ilmi mitään ulkopuolisen havaittava syytä B:n ja C:n puolueettomuuden vaarantumiseen heidän osallistuessaan va. kaupunginjohtajan tekemien päätösten kumoamista koskevan asian käsittelemiseen kaupunginhallituksessa. Keskusteluun osallistuminen ja omien näkemysten mahdollinen esittäminen valtuustoryhmän kokouksessa ei osoita B:n olleen esteellinen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Valittajan mukaan asiaa valmistellut apulaiskansliapäällikkö D on ollut esteellinen, koska hän on hakenut kansliapäällikön virkaa syksyllä 2012. D on siten asiaa kaupunginhallituksessa käsitellessään ajanut vahvasti omaa etuaan esittäessään kaupunginhallitukselle valittajan tekemän oikaisuvaatimuksen hylkäämistä. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan D on hakenut kansliapäällikön virkaa syksyllä 2012 mutta ilmoittanut kirjallisesti syyskuussa 2012 vetävänsä hakemuksensa pois. D ei oman ilmoituksensa mukaisesti ole mainitun ajankohdan jälkeen ollut enää kiinnostunut kansliapäällikön tehtävästä. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan D:llä ei ole ollut muutakaan sellaista omaa intressiä asiassa, minkä johdosta hänen puolueettomuutensa olisi vaarantunut.

Kaupunginhallituksen kokousta 3.6.2013 (§ 285) koskevan pöytäkirjan mukaan D on vastannut oikaisuvaatimusasian valmistelemisesta. Hallinto-oikeus toteaa, että asian valmisteleminen on kuulunut D:n virkatehtäviin. D:tä ei ole kaupungin apulaiskansliapäällikkönä pidettävä esteellisenä hoitamaan tehtäväänsä pelkästään sen vuoksi, että hän on aikaisemmin hakenut kaupungin kansliapäällikön virkaa. Asiassa ei ole ilmennyt muitakaan seikkoja, joiden perusteella D:n olisi arvioitava olleen hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tai 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla esteellinen osallistumaan va. kaupunginjohtajan tekemien päätösten kumoamista koskevan asian tai oikaisuvaatimusasian käsittelemiseen.

Edellä kerrotuin perustein kaupunginhallituksen päätöksiä ei ole kumottava esteellisyyttä koskevien valitusperusteiden johdosta.

Lopputulos

Kaupunginhallituksen päätökset eivät ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntyneet virheellisessä järjestyksessä, eikä kaupunginhallitus ole ylittänyt toimivaltaansa. Kaupunginhallitus on otto-oikeuden nojalla voinut harkintansa mukaan kumota va. kaupunginjohtajan tekemät päätökset. Päätökset eivät siten ole lainvastaisia. Tämän johdosta valitus on tutkituilta osin hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:ssä säädetään oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta. Säännöksen 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeus arvioi, että päätöksen lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajan vaatimus kaupungin velvoittamisesta korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa on siten hylättävä.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Mainitun säännöksen nojalla hallinto-oikeus hylkää myös kaupungin vaatimuksen valittajan velvoittamisesta korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 50 § 1 momentti 9 kohta, 52 § 2 momentti ja 90 §

Hallintolaki 6 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Jukka Hartikainen ja Anu Klemetti, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös 23.9.2014 ja välipäätös 13.5.2014 sekä Heinolan kaupunginhallituksen päätökset 3.6.2013 (§ 285) ja 1.3.2013 (§ 110) kumotaan ja asiassa toimitetaan suullinen käsittely. Lisäksi A on vaatinut, että hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korvataan viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Heinolan kaupunginhallitus ei ole käyttänyt asiassa otto-oikeutta. Otto-oikeuden käyttämiseen liittyvät kaupunginhallituksen päätökset on myös tehty virheellisessä järjestyksessä. Lisäksi hallinto-oikeus on jättänyt perusteetta tutkimatta A:n virkasuhteen päättämisen perusteettomuuden ja syrjinnän.

Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että Heinolan kaupunginhallituksen kokouksessaan 25.2.2013 tekemä päätös (§ 106) ei olisi tullut voimaan ennen Heinolan kaupunginhallituksen kokousta 1.3.2013. Asia on käsitelty loppuun ennen taukoa kaupunginhallituksen kokouksessa 25.2.2013, ja pöytäkirjan mukaan pöytäkirja on myös tarkastettu silloin, kuten asiasta oli jo työjärjestyksen hyväksymisen yhteydessä päätetty. Pöytäkirjaan on myös merkitty, että se olisi tullut antaa tiedoksi A:lle, joten myös Heinolan kaupunginhallitus on ollut itse sitä mieltä, että kokouksessa 25.2.2013 §:n 106 kohdalla oli tehty päätös, joka tuli antaa tiedoksi A:lle. Hallinto-oikeus on Heinolan kaupungin lausunnon johdosta yksioikoisesti todennut, ettei päätös ollut vielä syntynyt. Hallinto-oikeus on tältä osin sivuuttanut kaiken A:n asiassa esittämän selvityksen. Koska asiassa ei järjestetty suullista käsittelyä, myöskään paikalla olleilta henkilöiltä ei voitu pyytää selvitystä tapahtumista.

Sillä perusteella, että kaupunginhallitus on jälkeenpäin huomannut, että asian käsittelyssä on tapahtunut virheitä, asiaa ei ole Heinolan kaupungin hallintosäännön mukaan voitu siirtää jatkokokouksessa käsiteltäväksi. Kaupunginhallitus on käsitellessään asian uudelleen menetellyt hallintosäännön vastaisesti. Kaupunginhallituksen kokouksessa 1.3.2013 (§ 110) on siten tapahtunut menettelyvirhe. Päätös on tälläkin perusteella lainvastainen.

Jatkokokouksessa 1.3.2013 kaupunginhallitus on palauttanut edellisessä kokouksessa 25.2.2013 §:n 106 kohdalla ratkaistun asian uuteen käsittelyyn esteellisyyden toteamisessa tapahtuneen virheen vuoksi. Jatkokokouksessa vastakkain ovat olleet puheenjohtajan ehdotus otto-oikeuden käyttämisestä ja jäsen B:n jäsen C:n kannattamana tekemä esitys va. kaupunginjohtajan tekemien pöytäkirjassa mainittujen viranhaltijapäätösten kumoamisesta. Viimeksi mainittu päätösesitys ei sisältänyt otto-oikeuden käyttämistä, vaan ainoastaan päätösten kumoamisen.

Jäsen B:n esitys on jatkokokouksessa 1.3.2013 ollut erilainen kuin kokouksessa 25.2.2013. Kuntalain 51 §:n mukaan päätökseen otto-oikeuden käyttämisestä liittyy kaksiosainen päätöksentekomalli. Asiassa on päätettävä käyttää otto-oikeutta ja vasta sen jälkeen voidaan muuttaa aiemmin tehtyä päätöstä. A:n asiassa tätä ei ole noudatettu, koska Heinolan kaupunginhallituksen päätökseksi on jatkokokouksessa 1.3.2013 äänestyksen jälkeen tullut päätös, joka ei pitänyt sisällään otto-oikeuden käyttämistä, vaan va. kaupunginjohtajan tekemiä vs. kansliapäällikön nimityspäätöksiä on vastoin lakia suoraan kumottu. Koska kaupunginhallitus ei tosiasiassa ole käyttänyt asiassa otto-oikeutta, kaupunginhallitus on ylittänyt toimivaltansa.

Hallinto-oikeus on vain arvioinut Heinolan kaupungin esittämien virheellisten väitteiden pohjalta, että asiassa olisi käytetty otto-oikeutta. Hallinto-oikeus on tältäkin osin sivuuttanut A:n esittämät perustelut.

Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että kaupunginhallituksen jäsenet B ja C eivät olisi olleet esteellisiä tehdessään päätöstä va. kaupunginjohtajan päätösten kumoamisesta. A:n Heinolan valtuutetuilta saamien ja heidän tiedossaan olevien perusteiden valossa jäsenet B ja C ovat olleet esteellisiä käsittelemään A:n asiaa. Heinolan kaupungin Suomen Sosiaalidemokraattisen puolueen valtuustoryhmän kokouksessa B on esitellyt julkisesti A:ta koskevia henkilökohtaisia asiakirjoja ja perusteettomia väitteitä A:n menneisyyteen liittyen. Toiminnallaan B on halunnut tuoda esiin sen, että A ei voi olla vs. kansliapäällikkö. Kaupunginhallituksen jäsenten, erityisesti B:n ja C:n, ennakkoasenne, mielipiteet ja virheelliset tiedot A:sta ovat vaarantaneet heidän puolueettomuutensa asian käsittelyssä hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. On myös otettava huomioon, että jäsen B on myöhemmin kevään 2013 aikana jäävännyt itsensä kaupunginhallituksessa, kun käsiteltävänä on ollut A:n asiakokonaisuus.

Kaupunginhallituksen puheenjohtajan esitys otto-oikeuden käyttämisestä on liittynyt vain haluun selvittää A:sta liikkuneita huhuja. Huhut ovat liittyneet olennaisesti B:n ja C:n toimiin asiassa. Heidän toimensa, joilla on estetty näiden huhujen tarkempi selvittäminen, ovat johtuneet vain siitä, etteivät he ole halunneet saattaa yleiseen tietoon sitä, että heidän väitteensä A:sta ovat olleet asenteellisia ja paikkansa pitämättömiä. Hallinto-oikeus on esteellisyyden osalta ratkaissut asian kaupunginhallituksen esittämien tosiasioiden perusteella.

Va. kaupunginjohtajalla on hallintosäännön henkilöstöasioita koskevan liitteen mukaisesti ollut oikeus valita sijaiset tehtäviin, ja näin ollen va. kaupunginjohtaja on tehnyt kansliapäällikön valintaa koskevat viranhaltijapäätöksensä toimivaltansa mukaisesti. A:n nimittämisasia oli lisäksi käyty kaupungin organisaatiossa ennalta läpi niin poliittisten kuin virkamiesvastuulla toimivien henkilöiden kanssa. Hyväksyntä vs. kansliapäällikön nimittämiselle on ollut myös kaupunginhallituksen puheenjohtajalta. A ei olisi suostunut nimitykseen ilman tällaista laajaa tukea. Tällä perusteella va. kaupunginjohtajan päätös on ollut myös heti täytäntöönpantavissa laista ilmenevin perustein. A on aloittanut virantoimituksen kansliapäällikön viransijaisena viranhoitomääräyksen ja virkamääräyksen mukaisesti 20.2.2013. Hänellä on hyvään hallintoon kuuluvan luottamuksensuojaperiaatteen mukaisesti ollut oikeus luottaa annetun virkamääräyksen lainmukaisuuteen.

Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että asiassa ei ole ollut kyse A:n virkasuhteen päättämisestä, ja jättänyt perusteetta tutkimatta A:n virkasuhteen päättämisen perusteettomuuden ja syrjinnän. Heinolan kaupunginhallitus on tehdessään päätöksensä 1.3.2013 (§ 110) samalla päättänyt A:n virkasuhteen päättämisestä. Asia tulisi tältä osin palauttaa hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi.

Jos kaupunginhallituksen vastoin A:n näkemystä kuitenkin katsotaan käyttäneen asiassa myös otto-oikeutta, kaupunginhallitus on edellä mainitulla päätöksellään tosiasiallisesti päättänyt myös A:n virkasuhteen, ja korkeimman hallinto-oikeuden tulee tutkia asia. Virkasuhteen päättämiselle ei ole ollut laillista purku- eikä edes irtisanomisperustetta. Hallinto-oikeuden esittämä tulkinta asiassa johtaisi A:n kannalta tilanteeseen, jossa hän ei voisi saada tosiasiallisesti alkaneen virkasuhteensa perusteetonta päättämistä minkään tuomioistuimen tutkittavaksi. Hallinto-oikeus ei ole perustellut oikeudellisia päätelmiään lain edellyttämällä tavalla.

Hallinto-oikeus on arvioinut asiassa esitettyä kirjallista näyttöä väärin, minkä arvioimiseksi asiassa tulee voida esittää myös suullista näyttöä. Suullisen käsittelyn tarve A:n asiassa perustuu siihen, että asialla on suuri merkitys A:lle hänen virkasuhteensa päättyessä ilman asiallista perustetta. Heinolan kaupunginhallitus on esittänyt paljon sellaisia väitteitä, joiden todenperäisyyttä ei voida selvittää muuten kuin todistajia kuulemalla. Suullisessa käsittelyssä A haluaa kuulla jo hallinto-oikeuteen nimeämiään, valituksesta ilmeneviä 11 henkilöä.

Heinolan kaupunginhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että A:n valitus hylätään ja A velvoitetaan korvaamaan Heinolan kaupungin oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on oikea. Kaupunginhallitus ei ole toiminut omien menettelytapojensa vastaisesti ottaessaan jatkokokouksessaan 1.3.2013 asiana § 110 uudelleen käsiteltäväksi kokouksessaan 25.2.2013 kohtana § 106 käsitellyn asian. Pöytäkirjaa asiasta 25.2.2013 § 106 ei ollut hyväksytty ennen jatkokokousta ja näin ollen asiassa ei ollut syntynyt päätöstä ennen jatkokokouksessa tehtyä päätöstä 1.3.2013 § 110. Otto-oikeuden käyttäminen on perustunut niihin seikkoihin, jotka kaupunginhallitus on yksilöinyt hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ja jotka ilmenevät päätöksistä liitteineen. Va. kaupunginjohtajan viranhaltijapäätösten kumoaminen on johtunut valittajan henkilöön liittymättömistä seikoista.

Väitettyjen esteellisyyksien osalta ei ole olemassa ulkopuolisen objektiivisesti havaittavissa olevia seikkoja. Sillä seikalla, että B on myöhemmin keväällä 2013 jäävännyt itsensä valittajaa koskevissa asioissa kaupunginhallituksen kokouksissa, ei ole merkitystä nyt arvioitavana olevassa asiassa.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 10 §:n mukaan virkasuhde alkaa virkasuhteeseen ottamista koskevan päätöksen tekemisestä. Viranhoitomääräyksen allekirjoittamisella ei ole asiassa merkitystä. Va. kaupunginjohtaja on tehnyt virkaan valinnasta viranhaltijapäätöksen, joka on ollut otto-oikeuden alainen ja kaupunginhallituksen päätöksellä kumottu. Luottamuksensuojan periaate ei voi poistaa kaupunginhallituksen oikeutta käyttää otto-oikeutta viranhaltijan tekemään päätökseen. Asiassa ei ole kysymys valittajan virkasuhteen päättämisestä, vaan valintapäätöksen kumoamisesta otto-oikeuden perusteella, joten hallinto-oikeus on oikein jättänyt virkasuhteen päättämiseen liittyvät valitusperusteet tutkimatta. Olennaista on, että viranhaltijapäätös on tullut kumotuksi eikä virkasuhteen perusteena olevaa päätöstä enää ole olemassa.

Kaupunginhallituksen puheenjohtajalla on ollut oikeus käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan viranhaltijapäätökseen ja kaupunginhallituksella on ollut oikeus päätöksen kumoamiseen. Valituksessa esitetyt väitteet A:n taustasta liikkuneista huhuista eivät ole vaikuttaneet päätöksentekoon.

Asiassa ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä, mikäli korkein hallinto-oikeus kirjallisen aineiston perusteella päättää hylätä valittajan valituksen kokonaisuudessaan ja pysyttää valituksenalaiset päätökset. Mikäli asiassa on tarpeen selvittää tarkemmin valittajan esittämiä väitteitä päätöksentekoon osallistuneiden henkilöiden esteellisyydestä taikka kaupunginhallituksen päätöksen perusteista ja väitetystä syrjivyydestä, asiassa tulee järjestää suullinen käsittely muun muassa selityksessä mainittujen henkilöiden kuulemiseksi.

A on antanut vastaselityksen ja uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa. A:n jo aikaisemmin kansliapäällikön viran hakuvaiheessa esiin tuomat perättömät huhut hänestä, Heinolan kaupungin edustajien yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain vastainen menettely sekä B:n lehtihaastattelussa Etelä-Suomen Sanomissa antamat virheelliset tiedot muun muassa A:n psykologisista testituloksista osoittavat, että esteellisyys on ollut myös ulkopuolisille objektiivisesti havaittavissa.

Heinolan kaupunginhallitus on kokouksessaan 25.2.2013 tehnyt §:n 106 kohdalla päätöksen käsiteltävässä asiassa. Päätös on kokouksessa tehdyn pöytäkirjan tarkastuksen kautta tullut heti täytäntöönpantavaksi. Koska päätöstä kuitenkin rasittaa menettelyvirhe, päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Tämän lisäksi kaupunginhallituksen kokouksessa 1.3.2013 §:n 110 kohdalla käsitelty asia on otettu käsiteltäväksi jatkokokousasiana Heinolan kaupungin hallintosäännön vastaisesti ja päätös asiassa on tehty otto-oikeutta käyttämättä, joten asiassa tehty päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja on lainvastainen.

Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoisi, että otto-oikeutta on käytetty, kaupunginhallitus on laiminlyönyt kuulemisvelvoitteensa, koska asiassa on riidatonta, että A oli jo aloittanut virantoimituksensa.

Tehdessään otto-oikeuden käyttämisen osalta virheellisen ja virkasuhteen purkamisen osalta perusteettoman päätöksen kaupunginhallitus on sekä välittömästi että välillisesti myöntänyt A:han henkilönä kohdistuvan syrjinnän.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Heinolan kaupungin vaatimusta sen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. A:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta.

4. A:n ja Heinolan kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Heinolan kaupungin vaatimuksen tutkimatta jättäminen

Heinolan kaupunginhallitus ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi kaupunginhallituksen vasta valitusajan päättymisen jälkeen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä esittämä vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa on jätettävä tutkimatta.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen toimittama suullinen käsittely voidaan jättää toimimatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

A on hallinto-oikeudessa vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely, koska asiassa on esitetty sellaisia väitteitä, joiden todenperäisyyttä ei voida selvittää muuten kuin todistajia kuulemalla. Erityisen paljon näitä väitteitä on A:n mukaan esitetty va. kaupunginjohtajan nimityspäätöksen yhteydessä liittyen luottamus- ja virkamiesjohdon kanssa käytyihin keskusteluihin, Heinolan Sosiaalidemokraattisen puolueen valtuustoryhmän kokouksen sisältöön, päätöksentekijöiden jääviyteen, valittajasta liikkuneisiin huhuihin, otto-oikeuteen liittyvien kokousten sisältöön sekä valittajan syrjintään. A on pyytänyt, että asiassa kuullaan häntä itseään sekä kymmentä muuta valituksessa tarkemmin mainittua henkilöä. A on uudistanut suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksensa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, A:n esittämällä henkilötodistelulla ei ole saatavissa sellaista lisäselvitystä, millä olisi merkitystä kaupunginhallituksen päätösten lainmukaisuutta arvioitaessa. Suullisen käsittelyn toimittaminen hallinto-oikeudessa ei tämän vuoksi ole ollut tarpeen. Hallinto-oikeus on voinut hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin nojalla hylätä vaatimuksen suul­lisen käsittelyn toimittamisesta. Samoilla perusteilla suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia

3.1 Asiakirjoista saatu selvitys

Heinolan kaupungin va. kaupunginjohtaja on 19.2.2013 (dnrot 1/2013 ja 3/2013) muun ohella päättänyt palkata oikeustieteen maisteri A:n määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi 20.2.2013–20.2.2015.

A:lle on annettu määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisesta 19.2.2013 päivätty viranhoitomääräys sekä 20.2.2013 päivätty virkamääräys.

Va. kaupunginjohtaja on 25.2.2013 päätöksellä dnro 2/2013 kumonnut edellä mainitun päätöksen 19.2.2013 dnro 1/2013 koskien kansliapäällikön virkaa, koska aikaisemmasta päätöksestä oli jäänyt pois lopputeksti, ja päättänyt, että oikeustieteen maisteri A palkataan määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi 20.2.2013–20.2.2015 tai siihen asti kunnes virka saadaan täytettyä ja virkaan valittu ryhtyy hoitamaan virkaan kuuluvia tehtäviä.

Heinolan kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 kello 8:47 lähettänyt va. kaupunginjohtajalle sähköpostiviestin, joka on otsikoitu "otto-oikeuden käyttäminen". Asiakirjan mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja on tehnyt päätöksen ja käyttää otto-oikeutta kaupunginjohtajan viranhaltijapäätökseen dnrot 1/2013 ja 2/2013 koskien kansliapäällikön valintaa.

Kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa kokouksessaan 25.2.2013 §:n 106 kohdalla. Pöytäkirjassa on asian selostusosassa todettu, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja on käyttänyt otto-oikeutta kaupunginjohtajan edellä mainittuihin päätöksiin. Otto-oikeuden käyttämistä puheenjohtaja on perustellut sillä, että hyvän hallinnon perusteiden mukaisesti hankitaan kyseessä olevaan viranhaltijapäätökseen asiantuntijalausunnot, joiden perusteella asia tullaan käsittelemään ja päättämään. Asiantuntijalausunnot pyydetään Kuntaliitolta ja KT-työnantajilta sekä A:n edellisiltä työnantajilta TeliaSonera Finland Oyj, DNA Oy ja Saarijärven kaupunki sekä Äänekosken kaupunki, jotka on mainittu kansliapäällikön vastapuoliksi.

Pöytäkirjan mukaan kaupunginhallitus on ensin ottanut kantaa kahden kaupunginhallituksen jäsenen, B:n ja C:n, esteellisyyteen sekä äänestyksen jälkeen päättänyt, etteivät mainitut henkilöt ole asiassa esteellisiä. Kaupunginhallitus on edelleen äänestyksen jälkeen päättänyt hyväksyä kaupunginhallituksen jäsenen B:n tekemän kannatetun esityksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan päätökseen 25.2.2013 dnro 2/2013 (viranhaltijapäätöksen 1/2013 itseoikaisu) ja kumoaa va. kaupunginjohtajan päätöksen 19.2.2013 dnro 3/2013 (kansliapäällikön viransijaisuus) sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset. Pöytäkirjaan on kirjattu, että pöytäkirja kyseisen asian kohdalta tarkastetaan kokouksessa. Edelleen pöytäkirjaan on kirjattu, että asian käsittely keskeytettiin valtuustoinfon ajaksi kello 17.35–21.21 ja että kokoustauon jälkeen va. kaupunginjohtaja ei ollut jatkokokouksessa läsnä ja pöytäkirjan laati teknisesti E.

Kaupunginhallitus on 25.2.2013 §:n 107 kohdalla päättänyt puheenjohtajan esityksestä, että kokous keskeytetään ja sitä jatketaan perjantaina 1.3.2013.

Kaupunginhallitus palautti 25.2.2013 §:n 106 kohdalla käsitellyn asian uudelleen käsittelyyn mainitun jatkokokouksen asiana 3. Pöytäkirjan 1.3.2013 § 110 mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja on esittänyt kaupunginhallitukselle, että asia käsitellään uudelleen aikaisemmassa käsittelyssä tapahtuneiden menettelyvirheiden vuoksi. Kaupunginhallitus on 1.3.2013 §:n 110 kohdalla äänestysten jälkeen päättänyt, etteivät kaupunginhallituksen jäsenet B ja C ole asiassa esteellisiä. Kaupunginhallitus on edelleen äänestyksen jälkeen päättänyt hyväksyä B:n tekemän kannatetun esityksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää kumota va. kaupunginjohtajan tekemät viranhaltijapäätökset 25.2.2013 dnro 2/2013 (viranhaltijapäätöksen 1/2013 itseoikaisu) ja 19.2.2013 dnro 3/2013 (kansliapäällikön viransijaisuus) sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset.

Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että kaupunginhallituksen kokous 25.2.2013 keskeytettiin kello 17.35 valtuustoinfon vuoksi, vaikka käsiteltäviä asioita oli edelleen jäljellä. Kaupunginhallitus kokoontui 25.2.2013 valtuuston kokouksen jälkeen, mutta esittelijä va. kaupunginjohtaja ei enää saapunut paikalle, jolloin päätöksen laati teknisesti va. kansliapäällikkö E läsnä olleiden sanelusta. Vaikka päätöstekstiin on kirjattu, että päätös 25.2.2013 (§ 106) tarkastetaan kokouksessa, pöytäkirjaa ei allekirjoitettu ennen kaupunginhallituksen jatkokokousta 1.3.2013, jossa asioiden käsittelyä jatkettiin.

Lausunnossa todetaan edelleen, että kaupunginhallituksen palautettua kyseisen asian uudelleen käsiteltäväksi jatkokokouksen asiana 3 asia otettiin yksimielisesti uusintakäsittelyyn päätöksentekomenettelyssä 25.2.2013 tapahtuneen virheen vuoksi. Pöytäkirjaa kokouksesta 25.2.2013 ei ollut tarkastettu ennen jatkokokousta 1.3.2013, joten päätös 25.2.2013 (§ 106) ei ollut edes vielä syntynyt. Jos päätöksen kuitenkin katsottaisiin syntyneen, kaupunginhallituksella on joka tapauksessa katsottava olleen oikeus itseoikaisuun hallintolain 50 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti. Päätös ei ole sisällöllisesti muuttunut valittajan vahingoksi, joten itseoikaisuun ei ole tarvinnut saada valittajan suostumusta.

Kun asiaa käsiteltiin jatkokokouksessa 1.3.2013, jäsen B:llä on lausunnon mukaan ollut tiedossa, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 jo ennen kaupunginhallituksen kokousta tehnyt päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä. Näin ollen erillistä päätöstä otto-oikeuden käyttämisestä ei ole enää ollut tarpeen tehdä 1.3.2013. Päätökset kaupunginhallituksen kokouksessa on siis kumottu sen jälkeen, kun asiat oli kuntalain 51 §:n mukaisesti otettu ylemmän toimielimen käsiteltäväksi.

Lausunnon mukaan perusteena otto-oikeuden käyttämiselle on ollut se, että va. kaupunginjohtaja on viranhaltijapäätöksellään valinnut kansliapäällikön viran väliaikaisen hoitajan eikä viransijaista. Hallintosäännön mukaan hänellä ei ole ollut tähän toimivaltaa. Va. kaupunginjohtaja on lisäksi toiminut vastoin kaupunginhallituksen päätöstä 14.1.2013 (§ 8), jolla kaupunginhallitus on keskeyttänyt kansliapäällikön rekrytointiprosessin uuden tehtäväkuvan laatimiseksi. Lausunnossa on kiistetty, että luottamushenkilöt ja virkamiehet tai kaupunginhallituksen puheenjohtaja olisivat etukäteen antaneet hyväksyntänsä va. kansliapäällikön nimittämiselle.

3.2 Kysymyksenasettelu ja tutkimatta jättäminen hallinto-oikeudessa

Asiassa on A:n valituksen johdosta ratkaistava, onko va. kaupunginjohtajan kansliapäällikön sijaisen valintaa koskevat päätökset kuntalain 51 §:n nojalla laillisesti otettu kaupunginhallituksen käsiteltäviksi ja onko kaupunginhallitus voinut jatkokokouksessaan 1.3.2013 (§ 110) käsitellä kaupunginhallituksen kokouksessaan 25.2.2013 §:n 106 kohdalla käsittelemän va. kaupunginjohtajan päätösten kumoamista koskevan asian uudelleen. Asiassa on myös ratkaistava, ovatko kaupunginhallituksen puheenjohtaja B ja I varapuheenjohtaja C olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa sekä onko oikaisuvaatimusasian valmistelusta vastannut apulaiskansliapäällikkö D ollut esteellinen valmistelemaan oikaisuvaatimusasiaa.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n valituksen siltä osin kuin A on perustanut valituksensa siihen, että kaupunginhallitus on päättänyt hänen virkasuhteensa. Esillä olevassa asiassa on kysymys otto-oikeuden käyttämisestä va. kaupunginjohtajan päätöksiin, jotka koskevat A:n ottamista määräajaksi kansliapäällikön virkasuhteeseen, ja kaupunginhallituksen tämän jälkeen tekemiä päätöksiä, joilla virkasuhteeseen ottamista koskeva päätös on kumottu. Kaupunginhallituksen päätökset ovat siten koskeneet A:n ottamista kansliapäällikön määräaikaiseen virkasuhteeseen, ei virkasuhteen päättämistä. Sillä, että A:lle oli annettu määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisesta kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 9 §:ssä tarkoitettu 19.2.2013 päivätty viranhoitomääräys sekä 20.2.2013 päivätty virkamääräys ja että hän oli tosiasiallisesti ryhtynyt hoitamaan virkasuhteeseen kuuluvia tehtäviä, ei ole merkitystä arvioitaessa kaupunginhallituksen valituksenalaisten päätösten lainmukaisuutta. Koska asiassa ei siten ole kysymys A:n virkasuhteen päättymisestä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 8 luvussa tarkoitetulla tavalla, hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n valitus tutkimatta siltä osin kuin hän on valituksessaan vedonnut virkasuhteensa päättämisen perusteettomuuteen ja syrjintään.

3.3 Sovellettavat oikeusohjeet

3.3.1 Kuntalain (365/1995) säännökset

Kuntalain 50 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan valtuuston hyväksymässä hallintosäännössä annetaan tarpeelliset määräykset pöytäkirjan laatimisesta, tarkastamisesta ja nähtävänä pitämisestä ja 13 kohdan mukaan menettelystä otettaessa asia ylemmän toimielimen käsiteltäväksi.

Kuntalain 51 §:n (578/2006) 1 momentin mukaan kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai johtosäännössä määrätty kunnan viranhaltija voivat ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen tai kunnanhallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Pykälän 4 momentin mukaan asia on otettava ylemmän toimielimen käsiteltäväksi viimeistään sen ajan kuluessa, jossa 89 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus päätöksestä on tehtävä.

Kuntalain 62 §:n 1 momentin mukaan toimielimen kokouksesta pidetään pöytäkirjaa.

Kuntalain 93 §:n mukaan oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Kuntalain 95 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle lähetetään päätöstä koskeva pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen erikseen tiedoksi kirjeellä.

3.3.2 Hallintolain säännökset ja niiden esitöitä

Hallintolain 50 §:n (581/2010) 1 momentin 3 kohdan mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe.

Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan korjata 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa asianosaisen eduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää, että asianosainen suostuu päätöksen korjaamiseen.

Hallituksen esityksessä muun ohella hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) on hallintolain asiavirheen korjaamista koskevan 50 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Viranomaisen itseoikaisua koskeva keskeinen uudistus olisi se, että päätöksen tehneelle viranomaiselle annettaisiin mahdollisuus oikaista myös asian käsittelyssä tapahtunut menettelyvirhe ja ratkaista asia uudelleen. Menettelyvirheellä tarkoitetaan virhettä viranomaisen menettelyssä eli sitä, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Virhe saattaa koskea esimerkiksi viranomaisen väärää kokoonpanoa, kuulemisvirhettä tai päätöksen perustelemista koskevaa virhettä.

Mainitun hallituksen esityksen mukaan itseoikaisumahdollisuuden ulottaminen koskemaan käsittelyn yhteydessä tapahtuneita menettelyvirheitä olisi sekä asianosaisen että viranomaisen kannalta joustava lakitekninen ratkaisu. Ehdotuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa ja nopeuttaa menettelyvirheiden tutkimiseen liittyviä käytäntöjä sekä vähentää valitusviranomaisille tehtäviä muutoksenhakuja.

Esityksessä lähdettäisiin siitä, että menettelyvirhettä koskevissa tapauksissa viranomainen poistaisi virheellisen päätöksensä ja käsittelisi asian uudestaan poistaen puutteen menettelyssään esimerkiksi toimittamalla suorittamatta jääneen asianosaisen kuulemisen. Päätöksen tehneen viranomaisen ei siten tarvitsisi tutkia käsittelyssä tapahtuneen virheen vaikutusta ratkaisun lopputulokseen.

3.3.4 Heinolan kaupungin hallintosäännön määräykset

Hallintosäännön 3 §:ssä on määräykset otto-oikeudesta. Pykälän 1 momentin mukaan asian ottamisesta kaupunginhallituksen käsiteltäväksi voi päättää kaupunginhallitus, kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja kaupunginjohtaja.

Hallintosäännön 15 §:n mukaan, jos kokousasioita ei ole saatu kokouksessa käsitellyiksi, jäljellä olevat asiat voidaan siirtää jatkokokoukseen, johon ei tarvitse antaa kutsua.

Hallintosäännön 25 §:n 1 momentin mukaan pöytäkirjan kirjoittaa puheenjohtajan johdolla pöytäkirjanpitäjä. Pöytäkirjan allekirjoittaa puheenjohtaja ja varmentaa pöytäkirjanpitäjä. Pöytäkirjan tarkastaa kaksi toimielimen valitsemaa pöytäkirjantarkastajaa.

Pykälän 3 momentin mukaan toimielimen puheenjohtajan allekirjoitus, pöytäkirjanpitäjän varmennus ja merkintä pöytäkirjan tarkastuksesta merkitään pöytäkirjaan laillisuustietoina.

3.4 Oikeudellinen arviointi

3.4.1 Otto-oikeuden käyttäminen

Kuten edellä kohdasta 3.1 "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, kaupunginhallituksen puheenjohtaja on sähköpostitse 25.2.2013 kello 8:47 ilmoittanut va. kaupunginjohtajalle tekevänsä päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä va. kaupunginjohtajan tekemiin päätöksiin 1/2013 ja 2/2013, jotka ovat koskeneet kansliapäällikön sijaisen valintaa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että va. kaupunginjohtaja oli 19.2.2013 tehnyt asiassa kaksi päätöstä (päätökset 1/2013 ja 3/2013) kun taas päätös 2/2013 tehtiin 25.2.2013 ajankohtana, josta ei ole selvitystä asiakirjoissa.

Sähköpostissa on esitetty myös perusteita otto-oikeuden käyttämiselle. Tämä kaupunginhallituksen puheenjohtajan päätös otto-oikeuden käyttämisestä todetaan myös kaupunginhallituksen pöytäkirjan 25.2.2013 (§ 106) selostusosassa.

Kuntalaissa ja Heinolan kaupungin hallintosäännössä ei ole tarkempia säännöksiä tai määräyksiä otto-oikeuden käyttämisessä noudatettavasta menettelystä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginhallituksen puheenjohtajan edellä mainittua sähköpostiviestiä, jonka sisältö ilmenee myös kaupunginhallituksen samana päivänä pidetyn kokouksen pöytäkirjasta, on pidettävä riittävänä selvityksenä siitä, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 päättänyt käyttää otto-oikeutta kansliapäällikön sijaisen valintaa koskevassa asiassa, josta asiasta va. kaupunginjohtaja oli vielä tehnyt uuden päätöksen samaten 25.2.2013. Kun va. kaupunginjohtajan kaksi ensimmäistä päätöstä on tehty 19.2.2013, on myös selvää, että kansliapäällikön sijaisen valintaa koskenut asia on otettu ylemmän toimielimen käsiteltäväksi kuntalain 51 §:n 4 momentissa säädetyssä määräajassa.

Koska kaupunginhallituksen puheenjohtaja on kuntalain 51 §:n 1 momentissa säädetyn toimivallan nojalla voinut päättää otto-oikeuden käyttämisestä, edellä mainittujen va. kaupunginjohtajan päätöksillä ratkaistujen asioiden käsitteleminen kaupunginhallituksessa ei ole edellyttänyt kaupunginhallituksen päätöstä otto-oikeuden käyttämisestä. Kaupunginhallitus ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaupunginhallitus ei jatkokokouksessa 1.3.2013 §:n 110 kohdalla ole päättänyt otto-oikeuden käyttämisestä.

3.4.2 Kokousmenettelyn laillisuus ja päätöksen tiedoksianto

Valittaja on katsonut kaupunginhallituksen menetelleen hallintosäännön vastaisesti palauttaessaan kokouksessa 25.2.2013 (§ 106) loppuun käsitellyn asian uudelleen käsittelyyn jatkokokouksessaan 1.3.2013 (§ 110). Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko kaupunginhallituksella ollut oikeus omasta aloitteestaan ottaa kokouksessa 25.2.2013 §:n 106 kohdalla käsitelty asia uudelleen käsiteltäväksi.

Heinolan kaupungin hallintosäännön 25 §:ään sisältyvät määräykset pöytäkirjan laatimisesta, tarkastamisesta ja nähtävänä pitämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan laillisuustietoina pöytäkirjaan merkitään muun muassa puheenjohtajan allekirjoitus, pöytäkirjanpitäjän varmennus ja merkintä pöytäkirjan tarkastuksesta. Vakiintuneen käsityksen mukaan kunnan viranomaisen päätös syntyy vasta, kun sitä koskeva pöytäkirja on tarkastettu. Jos valitut pöytäkirjantarkastajat eivät hyväksy laadittua pöytäkirjaa, se tarkastetaan toimielimen seuraavassa kokouksessa.

Kuten edellä kohdasta 3.1 "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, kaupunginhallitus on pöytäkirjan 25.2.2013 (§ 106) tietojen mukaan äänestyksen jälkeen päättänyt hyväksyä kaupunginhallituksen jäsenen B:n tekemän kannatetun esityksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan päätökseen 25.2.2013 dnro 2/2013 ja kumoaa va. kaupunginjohtajan päätöksen 19.2.2013 dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät päätökset. Pöytäkirjaan on kirjattu, että pöytäkirja kyseisen asian kohdalta tarkastetaan kokouksessa. Kaupunginhallituksen mukaan pöytäkirjaa 25.2.2013 (§ 106) ei kuitenkaan ollut allekirjoitettu eikä tarkastettu ennen jatkokokousta eikä asiassa kaupunginhallituksen mukaan siten ollut syntynyt päätöstä ennen jatkokokouksessa 1.3.2013 (§ 110) tehtyä päätöstä, vaan päätös asiassa on tehty jatkokokouksessa.

Pöytäkirjaan kirjatun asiankulun ja kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan §:n 106 kohdalla käsitelty asia oli loppuun käsitelty kokouksessa 25.2.2013. Siltä osin, mitä pöytäkirjaan on sen tarkastamisen osalta kirjattu, pöytäkirjamerkinnät ovat ristiriidassa edellä todetun kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa esitetyn kanssa. Kaupunginhallitus ei ole voinut ottaa kokouksessa 25.2.2013 loppuun käsiteltyä asiaa jatkokokouksessa uudelleen käsiteltäväksi jättämällä pöytäkirjan hallintosäännön 25 §:n vastaisesti allekirjoittamatta ja tarkastamatta.

Kaupunginhallituksen kokouksessa 25.2.2013 (§ 106) käsitellyn asian uudelleen käsittelemisessä kaupunginhallituksessa 1.3.2013 ei ole myöskään ollut kysymys 25.2.2013 tehdyn päätöksen siirtämisestä jatkokoko­uksessa käsiteltäväksi hallintosäännön 15 §:ssä tarkoitetulla tavalla, vaan kaupunginhallituksen pöytäkirjasta 1.3.2013 ilmenee, että asia on jatkokokouksessa otettu uudelleen käsiteltäväksi päätöksentekomenettelyssä havaittujen virheellisyyksien johdosta. Kaupunginhallituksen kahden jäsenen esteellisyydestä oli päätetty 25.2.2013 virheellisessä järjestyksessä.

Hallintolain 50 §:ssä säädetään asiavirheen korjaamisesta. Viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen lainkohdassa säädettyjen edellytysten täyttyessä muun ohella, jos päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe. Kaupunginhallituksen on katsottava asian uudella käsittelyllä 1.3.2013 (§ 110) poistaneen aiemman virheellisessä menettelyssä tehdyn päätöksensä ja ratkaisseen asian uudelleen hallintolain 50 §:ssä tarkoitetulla tavalla menettelyvirheeseen perustuvana asiavirheen korjaamisena, vaikka kaupunginhallituksen päätöksessä ei tähän hallintolain pykälään viitatakaan.

Hallintolain 50 §:n 2 momentista ilmenee, että päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää yleensä hänen suostumustaan. Kaupunginhallituksen käsiteltäväksi otettu kansliapäällikön virkasuhteeseen määräajaksi ottamista koskeva asia on ratkaistu 1.3.2013 (§ 110) samoin kuin 25.2.2013 (§ 106) eli va. kaupunginjohtajan päätökset A:n ottamisesta kansliapäällikön virkasuhteeseen määräajaksi on kumottu kummallakin kerralla. Tähän nähden päätöksen korjaaminen ei ole tapahtunut A:n vahingoksi eikä siten ole edellyttänyt hänen suostumustaan. Kaupunginhallituksen päätös ei ole esitetyillä perusteilla syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutoinkaan lainvastainen.

A on myös todennut, ettei hän useista pyynnöistään huolimatta ole saanut tiedokseen kaupunginhallituksen päätöstä 25.2.2013 (§ 106), vaikka päätös pöytäkirjan mukaan olisi tullut antaa tiedoksi A:lle. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan päätöstä ei ole voitu lähettää valittajalle, koska pöytäkirjaa ei ollut vielä tarkastettu.

Edellä todetun mukaisesti kaupunginhallituksen on päätöksellään 1.3.2013 (§ 110) katsottava korjanneen päätöstään 25.2.2013 (§ 106). Uusi, alkuperäisen päätöksen korvannut päätös on tehty ennen kuin alkuperäinen päätös on ehditty antaa tiedoksi A:lle. Valittajalle on toimitettu kaupunginhallituksen jatkokokouksesta laadittu pöytäkirja, johon on sisältynyt selostus asian käsittelystä kaupunginhallituksen kokouksessa 25.2.2013. Alkuperäisen päätöksen tiedoksiantoon ei enää sen tultua poistetuksi ole ollut perustetta.

3.4.3 Lopputulos

Edellä mainituilla sekä esteellisyyttä koskevalta osalta hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei pääasian osalta ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska A:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida määrätä korvaamaan Heinolan kaupungin oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Lyhyt ratkaisuseloste 14.11.2016/4786

Katusuunnitelma oli hyväksytty osalle Museoviraston RKY-inventoinnissa (2009) mainittua Suurta Rantatietä. Nykytilassa tie oli sorapintainen ja varustettu avo-ojilla. Tie oli kulkutienä tiiviisti rakennetun pientaloalueen tonteille. Katusuunnitelmassa oli kysymys ajoradan sekä jalankululle ja pyöräilylle varatun alueen erottamisesta toisistaan, niiden päällystämisestä asfaltilla sekä ajorataa ja tonttien kuivatusta parantavien sadevesiviemäreiden rakentamisesta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan katusuunnitelmassa tulee muun ohella esittää kadun sopeutuminen ympäristöön ja vaikutukset ympäristökuvaan, jos se alueen tai rakentamistoimenpiteen luonteen vuoksi on tarpeen. Mainittua asetuksen säännöstä ei ollut sanamuotonsa perusteella rajattu tarkoittamaan vain asemakaavassa huomioon otettua ympäristöä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että lähtökohtana säännöstä tulkittaessa on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n 1 momenttia, jonka mukaan katu on suunniteltava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä.

Katusuunnitelma noudatti alueella voimassa olevaa asemakaavaa ja sijoittui asemakaavassa osoitetulle katualueelle. Katu sopeutui muutoinkin asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä. Katusuunnitelmaa laadittaessa ei voitu poiketa asemakaavasta sillä perusteella, että katu sijoittui RKY-inventointiin sisältyvän kohteen alueelle.

Kun lisäksi otettiin huomioon RKY-inventoinnin oikeusvaikutukset ja asemakaavan sisältö sekä se, että katusuunnitelman mukainen kadun linjaus käytännössä noudatti Suuren Rantatien linjausta, katusuunnitelmassa ei ollut ollut tarpeen käsitellä laajemmin katusuunnitelman vaikutuksia rakennettuun kulttuuriympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 83 ja 85 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 41 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 9.10.2015 nro 15/0805/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon tekninen lautakunta on päätöksellään 15.8.2014 (§ 73) hyväksynyt muun ohella Pitkäjärvenrannan katusuunnitelman väleillä Pitkäjärventie–4. Järvikuja (piirustus 6620/2) ja 4. Järvikuja–Jupperinraitti (piirustus 6620/3) Espoon kaupungin 60. kaupunginosassa (Laaksolahti).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Asunto Oy Espoon Liisanrannan valituksen lautakunnan päätöksestä sekä yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kysymys seuraavasti:

---

Maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n mukaan katu rakennetaan kunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti. Katu on suunniteltava ja rakennettava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä ja täyttää toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyvyyden vaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n mukaan katusuunnitelmassa tulee esittää katualueen käyttäminen eri tarkoituksiin sekä kadun sopeutuminen ympäristöön ja vaikutukset ympäristökuvaan, jos se alueen tai rakentamistoimenpiteen luonteen vuoksi on tarpeen. Katusuunnitelmasta tulee käydä ilmi kadun liikennejärjestelyperiaatteet, kuivatus ja sadevesien johtaminen, kadun korkeusasema ja päällystemateriaali sekä tarvittaessa istutukset ja pysyväisluonteiset rakennelmat ja laitteet.

Asiassa on kyse Espoon teknisen lautakunnan 15.8.2014 hyväksymistä Nummitien, Nummikujan, Kalkkikujan, Pitkäjärvenrannan, Lehtitien, Ensimmäisen–Kahdeksannen Järvikujan, Lehtipolun ja Nummipolun katusuunnitelmista. Valittajat ovat hakeneet muutosta päätökseen Pitkäjärvenrannan katusuunnitelman osalta.

Pitkäjärvenrannan katusuunnitelma välillä Pitkäjärventie–4. Järvikuja on hyväksytty sellaisena, että ajorata ja jalankululle ja pyöräilylle varattu alue (jk+pp) asfaltoidaan tavallisella asfaltilla ja rakennetaan ilman hidasteita, ja välillä 4. Järvikuja–Jupperinraitti sellaisena, että ajorata ja jk+pp -alue asfaltoidaan tavallisella asfaltilla.

Pitkäjärvenranta on osa Suurta Rantatietä, joka on valtakunnallisesti merkittävä tiekohde. Suuri Rantatie on mainittu vuoden 2009 RKY-inventoinnissa ja myös sitä edeltäneessä vuoden 1993 inventoinnissa valtakunnallisesti merkittävistä kulttuurihistoriallisista ympäristöistä. Pitkäjärvenrannan katusuunnitelma koskee Suurta Rantatietä vajaan 900 metrin matkalta. Valtakunnallisesti merkittävien kulttuuriympäristöjen säilyttäminen ja muutosten laajuus ja sisältö ratkaistaan kaavoituksen kautta. Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan alueen tarvitessa kulttuurihistoriallisten arvojensa vuoksi suojelua, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä.

Katusuunnitelmat noudattavat voimassa olevaa Laaksolahti IV-asemakaavaa ja sijoittuvat sen osoittaman katualueen sisään. Laaksolahti IV-asemakaava on vahvistettu vuonna 1994. Asemakaava on teknisen lautakunnan lausunnon mukaan pääosiltaan toteutunut. Tämän vuoksi kaavan ajanmukaisuuden tarkistaminen katusuunnitelmien hyväksymisen yhteydessä ei ole ollut tarpeen. Pitkäjärvenrannan katusuunnitelmaa valmisteltaessa on hankittu Espoon kaupunginmuseon lausunto hankkeen vaikutuksista kulttuuriympäristöön. ELY-keskuksen tai Museoviraston lausunnon pyytäminen samasta asiasta ei ole ollut välttämätöntä.

Voimassa olevassa asemakaavassa ei ole Pitkäjärvenrantaa koskevia suojelumääräyksiä. Pitkäjärvenranta kulkee tiiviisti rakennetun pientaloalueen läpi. Tähän nähden sillä, että katuosuus on osa Suurta Rantatietä, ei ole katsottava olevan ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa kadun sopeutumista ympäristöön ja vaikutusta ympäristökuvaan. Katuosuuden asfaltointi edistää kadun toimivuutta ja viihtyisyyttä. Jalkakäytävän rakentaminen, siltä osin kuin kadun leveys sen mahdollistaa, on turvallisuussyistä perusteltua. Katusuunnitelma ei muuta Pitkäjärvenrannan linjausta. Katusuunnitelman mukaisen kadun on katsottava sopeutuvan asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä sekä täyttävän toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyvyyden vaatimukset. Suunnitelma täyttää sisällöltään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n vaatimukset. Päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että kaupunginmuseon näkemyksiä ei ole kaikilta osin otettu huomioon eikä silläkään perusteella, ettei asian valmistelun aikana ole järjestetty katselmusta. Teknisen lautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:ssä säädetty, ei ole kohtuutonta, että valittajat pitävät mahdolliset oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Taina Pyysaari (eri mieltä) ja Marja Viima. Esittelijä Joonas Ahtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto Oy Liisanranta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja lautakunnan päätökset kumotaan. Lautakunnan päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää. Espoon kaupunki on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asiassa olisi tullut pyytää Museoviraston, ELY-keskuksen ja Vantaan kaupungin lausunto.

Katusuunnitelma on hyväksytty alueelle, jolla on voimassa vuonna 1994 vahvistettu asemakaava. Kaavassa ei ole otettu huomioon, että alueella sijaitsee Museoviraston vuosina 1993 ja 2009 laatimiin rakennetun kulttuuriympäristön inventointeihin sisältyvä, valtakunnallisesti merkittävä ja kulttuurihistoriallisesti arvokas Suuri Rantatie. Katusuunnittelussa on edistettävä valtakunnallisesti merkittävän kohteen toteuttamista, vaikka sitä ei ole otettu huomioon asemakaavassa.

Katusuunnitelmaa koskeva päätös on ylimalkainen. Kadun sopeutumista ympäristöön ja vaikutuksia ympäristökuvaan ei ole otettu suunnitelmassa huomioon. Myöskään kaupunginmuseon antamaa lausuntoa ei ole otettu huomioon. Katusuunnitelma on puutteellinen, koska siihen ei sisälly maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n mukaista selvitystä rakennetun kulttuuriympäristön inventointiin sisältyvästä alueesta.

Espoon tekninen lautakunta on selityksessään esittänyt, että valituslupahakemus ja valitus sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ja -asetus eivät edellytä, että suunnitelmasta olisi tullut pyytää Museoviraston, ELY-keskuksen tai naapurikunnan lausunto. Päätös on lain ja Espoon hallintosäännön mukainen. Kaupunginmuseon lausunto on ollut lautakunnan käytettävissä päätöstä tehtäessä.

Katusuunnitelma sijoittuu historiallisen Suuren Rantatien linjaukselle. Etelä-Espoon osayleiskaavassa (2008) Suuri Rantatie on merkitty seuraavasti: "Historiallinen tie. Suuren Rantatien säilynyt linjaus. Tiestä löytyvät tierauniorakenteet ovat muinaismuistolain suojaamia". Pitkäjärventieltä ei Museoviraston ylläpitämän kulttuuriympäristön rekisteriportaalin mukaan ole inventoitu muinaismuistoiksi merkittäviä tierauniorakenteita.

Pitkäjärvenrannan katusuunnitelma perustuu alueella voimassa olevaan Laaksolahti IV -asemakaavaan. Asemakaavassa ei ole suojelumääräyksiä kadun osalta. Asemakaavan ajanmukaisuuden tarkistaminen ei ole ollut tarpeen, koska asemakaava on pääosin toteutunut.

Katusuunnitelma sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä sekä täyttää toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyvyyden vaatimukset.

Asunto Oy Espoon Liisanranta on antanut vastaselityksen. Yhtiö on vaatinut, että asiassa toimitetaan katselmus katusuunnitelman vaikutusten selventämiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii Asunto Oy Espoon Liisanrannan valituksen.

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

4. Lausuminen teknisen lautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1.

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi Asunto Oy Espoon Liisanranta on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2.

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 83 §:n 2 momentin mukaan katualue käsittää asemakaavassa osoitetun katualueen maanalaisine ja maanpäällisine sekä yläpuolisine johtoineen, laitteineen ja rakenteineen, jollei asemakaavassa ole toisin osoitettu.

Maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n 1 momentin mukaan katu rakennetaan kunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti. Katu on suunniteltava ja rakennettava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä ja täyttää toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyvyyden vaatimukset. Suunnitelmaa laadittaessa on vastaavasti noudatettava, mitä 62 §:ssä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan suunnitelmasta säädetään tarkemmin asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan katusuunnitelmassa tulee esittää katualueen käyttäminen eri tarkoituksiin sekä kadun sopeutuminen ympäristöön ja vaikutukset ympäristökuvaan, jos se alueen tai rakentamistoimenpiteen luonteen vuoksi on tarpeen. Pykälän 2 momentin mukaan katusuunnitelmasta tulee käydä ilmi kadun liikennejärjestelyperiaatteet, kuivatus ja sadevesien johtaminen, kadun korkeusasema ja päällystemateriaali sekä tarvittaessa istutukset ja pysyväisluonteiset rakennelmat ja laitteet.

Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n nojalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Niitä on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008, joka on tullut voimaan 1.3.2009.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 (kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Edellä mainittu inventointi on muun ohessa Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY), joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Tämä inventointi on korvannut vastaavan aikaisemman julkaisun Rakennettu kulttuuriympäristö, Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt, 16/1993.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 6 (tavoitteiden oikeusvaikutukset) mukaan erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavatasojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa.

Tosiseikat

Pitkäjärvenranta on osa Suomen historiallisiin maantieyhteyksiin kuuluvaa Suurta Rantatietä. Espoon kaupunginmuseon lausunnosta ilmenee, että Pitkäjärvenranta välillä Pitkäjärventie – Neljäs Järvikuja on sorapintainen ja varustettu avo-ojilla. Lausunnon mukaan tien linjaus noudattaa lähes alkuperäistä geometriaa. Tie on mainitulla välillä kulkutienä tiiviisti rakennetun pientaloalueen tonteille. Tiellä ei ole erillistä kevyen liikenteen väylää. Puheena olevaa tieosuutta koskevassa katusuunnitelmassa on kysymys ajoradan sekä jalankululle ja pyöräilylle varatun alueen erottamisesta toisistaan, niiden päällystämistä asfaltilla sekä ajorataa ja tonttien kuivatusta parantavien sadevesiviemäreiden rakentamisesta.

Alueella on voimassa vuonna 1994 vahvistettu asemakaava (Laaksolahti IV). Asemakaavassa on osoitettu laajalle alueelle tiiviitä erillispientalojen korttelialueita (AO) sekä Pitkäjärvenrannan kohdalle näitä kortteleita yhdistävä katu välille Pitkäjärventie – Neljäs Järvikuja. Asemakaavassa ei ole mainittua katualuetta ja sen ympäristöä koskevia suojelumääräyksiä.

Alueella on yleiskaavana voimassa 7.4.2008 hyväksytty Espoon eteläosien yleiskaava, jossa Pitkäjärvenrantaa koskee kaavamerkintä Historiallinen tie. Merkintään liittyy kaavamääräys: "Suuren rantatien säilynyt linjaus. Tiestä löytyvät tierauniorakenteet ovat muinaismuistolain suojaamia."

Suuri Rantatie on mainittu Museoviraston vuoden 2009 RKY-inventoinnissa ja sitä edeltäneessä vuoden 1993 inventoinnissa valtakunnallisesti merkittävänä kulttuurihistoriallisena ympäristönä. Inventoinnin kohdeluettelossa Suuresta Rantatiestä on todettu muun ohella seuraavaa: "Suuri Rantatie on Hämeen Härkätien ohella Suomen tärkein maantieyhteys. Turkua ja Viipuria yhdistämään rakennetun Suuren Rantatien parhaiten säilyneistä tieosuuksista voi hyvin hahmottaa keskiaikaisen tien kulkua halki Etelä-Suomen rannikkoalueen." Uudenmaan alueen osalta on lisäksi todettu: "Tie kulkee Träskändan kartanon sekä Vantaalla Hämeenkylän kartanon, Vantaanlaakson ja Backaksen kulttuurimaisemassa sekä Helsingin pitäjän kirkonkylässä."

RKY-inventoinnin kuvauksen ja alueella voimassa olevan yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan Suuren Rantatien suojelun kohteena on tien alkuperäinen linjaus. Pitkäjärvenrannan linjaus, sellaisena kuin se on asemakaavassa ja katusuunnitelmassa, vastaa asiakirjoista saadun selvityksen mukaan Suuren Rantatien linjausta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Katusuunnitelman laatimista koskevat säännökset eivät edellytä, että viranomaisilta, kuten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, Museovirastolta tai kunnalta olisi pyydettävä erikseen lausuntoa. Katusuunnitelmaehdotus on ollut julkisesti nähtävillä, minkä johdosta muiden ohella asianomaisilla viranomaisilla on ollut tilaisuus lausua siitä mielipiteensä. Katusuunnitelma ei ole lainvastainen sillä perusteella, että viranomaisilta ei ole erikseen pyydetty lausuntoja.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukainen RKY-inventointi on otettava huomioon alueiden käytön suunnittelua koskevassa kaavoituksessa. Maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen säännökset kadun rakentamisesta koskevat asemakaavassa katualueeksi osoitettua aluetta. Koska valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla on sitova vaikutus vain kaavoitusta koskevassa päätöksenteossa, RKY-inventointiin sisältyvä kohde on katusuunnitelmaa laadittaessa otettava huomioon ainoastaan asemakaavan aluevarausten ja määräysten edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan katusuunnitelmassa tulee muun ohella esittää kadun sopeutuminen ympäristöön ja vaikutukset ympäristökuvaan, jos se alueen tai rakentamistoimenpiteen luonteen vuoksi on tarpeen. Mainittua asetuksen säännöstä ei ole sanamuotonsa perusteella rajattu tarkoittamaan vain asemakaavassa huomioon otettua ympäristöä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että lähtökohtana säännöstä tulkittaessa on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n 1 momenttia, jonka mukaan katu on suunniteltava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä.

Nyt kysymyksessä oleva Pitkäjärvenrannan katusuunnitelma välillä Pitkäjärventie – Neljäs Järvikuja noudattaa alueella voimassa olevaa asemakaavaa ja sijoittuu asemakaavassa osoitetulle katualueelle. Katu sopeutuu muutoinkin asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä. Katusuunnitelmaa laadittaessa ei ole voitu poiketa asemakaavasta sillä perusteella, että katu sijoittuu RKY-inventointiin sisältyvän kohteen alueelle.

Kun lisäksi otetaan huomioon RKY-inventoinnin oikeusvaikutukset ja asemakaavan sisältö sekä se, että katusuunnitelman mukainen kadun linjaus puheena olevalla välillä käytännössä noudattaa Suuren Rantatien linjausta, katusuunnitelmassa ei ole ollut tarpeen käsitellä laajemmin katusuunnitelman vaikutuksia rakennettuun kulttuuriympäristöön.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Asunto Oy Espoon Liisanrannalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4.

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Satu Sundberg.

X:n kaupungin va. kaupunginjohtaja oli 19.2.2013 tehnyt päätöksiä, jotka koskivat määräaikaisen kansliapäällikön palkkaamista. Kaupunginhallituksen puheenjohtaja oli sähköpostitse 25.2.2013 ilmoittanut va. kaupunginjohtajalle tekevänsä päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä va. kaupunginjohtajan päätöksiin. Kaupunginhallitus oli käsitellyt asiaa kokouksessaan 25.2.2013, ja kaupunginhallituksen pöytäkirjassa oli asian selostusosassa todettu, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja oli käyttänyt otto-oikeutta kaupunginjohtajan mainituissa päätöksissä kyseessä olleessa asiassa.

Kuntalaissa ja X:n kaupungin hallintosäännössä ei ollut tarkempia säännöksiä tai määräyksiä otto-oikeuden käyttämisessä noudatettavasta menettelystä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaupunginhallituksen puheenjohtajan sähköpostiviestiä, jonka sisältö ilmeni myös kaupunginhallituksen samana päivänä pidetyn kokouksen pöytäkirjasta, oli pidettävä riittävänä selvityksenä siitä, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja oli 25.2.2013 päättänyt käyttää otto-oikeutta. Kun va. kaupunginjohtajan päätökset oli tehty 19.2.2013, oli myös selvää, että asia oli otettu ylemmän toimielimen käsiteltäväksi kuntalain 51 §:n 4 momentissa säädetyssä määräajassa.

Kuntalaki (365/1995) 51 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Jalkaterapeutin suorittamassa pohjallisterapiassa jalkojen hoito tapahtui asiakkaalle valmistettavien muun muassa jalkojen rakenteellisia vikoja korjaavien erikoistukipohjallisten avulla. Pohjallisia oli pidettävä arvonlisäverolain 17 §:ssä tarkoitettuina aineellisina esineinä eli tavaroina siitä huolimatta, että niiden käyttäminen hoitomuotona kuului jalkaterapeutin koulutusohjelmaan ja että niihin sisältyi hoitavia ominaisuuksia.

Asiassa ei ollut selvitetty, että asiakkaalle pohjallisten valmistamista varten suoritettavien jalkojen tutkimuksen ohella suoritettaisiin hoitotoimenpiteitä. Kun lisäksi otettiin huomioon, että pohjalliset luovutettiin asiakkaalle omaehtoisesti käytettäviksi, kysymyksessä ei ollut arvonlisäverolain 34 §:n 2 momentissa tarkoitettu hoitotoimen harjoittajan hoidon yhteydessä hoitoon tavanomaisesti liittyvän tavaran luovutus. Pohjallisten myynnistä oli suoritettava arvonlisäveroa. Pohjallisten myynnin veron perusteesta ei ollut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys.

Arvonlisäveron palautushakemukset tilikausilta 1.1.-31.12.2009, 1.1.-31.12.2010 ja 1.1.-31.12.2011

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 17 §, 18 §, 34 ja 35 §

Ks. myös KHO 29.11.2002 taltio 3146

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1. A, B ja C

2. Huso-Pöylän puolesta ry

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 2.6.2015 nro 15/0134/1

Asian aikaisempi käsittely

Paimion kaupunginvaltuusto on päätöksellään 12.6.2014 (§ 30) hyväksynyt Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt tutkimatta YVA-menettelyyn liittyvät valitusperusteet, hylännyt kaupunginhallituksen väitteen A:n ja hänen asiakumppaniensa valitusoikeuden puuttumisesta, hylännyt A:n, B:n ja C:n sekä Huso-Pöylän puolesta ry:n valitukset ja hylännyt yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

YVA-menettelyyn liittyvät valitusperusteet

Hallinto-oikeuslain mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

ELY-keskus on 4.2.2014 päättänyt, että tuulivoimalahankkeeseen ei ole tarpeen soveltaa YVA-menettelyä. Tässä asiassa on kysymys yleiskaavan hyväksymisestä. Kysymys ei siten ole ympäristövaikutusten arviointimenettelystä eikä ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta lupa-asiasta eikä myöskään hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä. Tästä syystä YVA-menettelyyn liittyvät valitusperusteet jäävät tämän asian yhteydessä tutkimatta.

Valitusoikeus tutkittavien valitusten osalta

Kaupunginhallituksen lausunnossa on vaadittu, että hallinto-oikeuden tulisi jättää sellaisten yksityishenkilöiden tekemät valitukset tutkimatta, jotka eivät ole Paimion kaupungin jäseniä. (---)

Hallinto-oikeuden hankkiman selvityksen mukaan (---) A ja B omistavat kiinteistön Anttila RN:o 1:11 ja C kiinteistön Kankare RN:o 1:3. Kaikki edellä mainitut henkilöt ovat Salon kaupungin jäseniä. Kaikki mainitut kiinteistöt joko rajautuvat Paimion kaupungin puolella olevaan kaava-alueeseen tai ainakin sijaitsevat erittäin lähellä sitä.

Tuulivoimaloiden meluvaikutuksia on viime aikoina selvitetty runsaasti ja uutta ohjeistusta sen suhteen on jo annettu. Myös sitovampaa normistoa laaditaan parhaillaan. Oikeuskäytännössä on todettu, että kaavoituksessa yleisesti noudatettavat valtioneuvoston melutason ohjearvot eivät suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Ympäristöministeriön vuonna 2012 antaman suosituksen mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella melutaso ei saisi ylittää yöohjearvoa 35 dB. Kaikki edellä mainitut valittajien kiinteistöt sijaitsevat kokonaan tai osittain tuulivoimapuistoa koskevan meluselvityksen mukaisen 35 dB:n melualueen sisällä.

Kun otetaan huomioon, että kysymyksessä on kuntarajan ylittävä yhtenäinen kaava-alue, naapurikaupungin puolella sijaitsevan kaava-alueen läheisyys valittajien kiinteistöihin nähden ja se, että tuulivoimaloista voi aiheutua sellaista melua tuulivoimala-alueen ulkopuolelle, jolla voi olla vaikutusta näiden toisen kaupungin alueella sijaitsevien kiinteistöjen maankäyttöön, hallinto-oikeus on katsonut, että kuntalaissa tarkoitettua asianosaisen käsitettä on tässä tuulivoimapuiston yleiskaavan hyväksymistä koskevassa asiassa tulkittava laajasti siten, että mainittujen kiinteistöjen omistajia on pidettävä asianosaisina ja heidän valituksensa on tästä syystä tutkittava.

(---)

Vuorovaikutus ja kaavaehdotuksen asettaminen uudelleen nähtäville

Valituksissa on esitetty kaavoitusmenettelyn olleen virheellistä, koska vapaa-ajan kiinteistön omistajia ei ollut erikseen kirjeitse kutsuttu yleisötilaisuuksiin, yleisötilaisuuksissa ei ollut annettu vastauksia kaikkiin osallisten esittämiin kysymyksiin ja koska hanketta vastustavien osallisten mielipiteitä ei ollut otettu huomioon. Kaavaehdotusta on myös muutettu asettamatta sitä uudelleen nähtäville.

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä. Vireilletulosta tiedottamisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Yleiskaavaehdotus on pidettävä kunnassa julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Kunnan jäsenillä ja osallisilla on oikeus tehdä muistutus kaavaehdotuksesta. Muistutus on toimitettava kunnalle ennen nähtävänäoloajan päättymistä.

Jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Toteutunut vuorovaikutus

Kaavaselostuksen mukaan kaavoitus on käynnistetty Paimion kaupunginhallituksen päätöksellä huhtikuussa 2012. Osallistu­mis- ja arviointisuunnitelma on asetettu nähtäville helmikuussa 2013 ja se on ollut nähtävillä koko kaavoitusprosessin ajan. Osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaan kaavoituksen vaiheista, sisällöstä, yleisötilaisuuksista, luonnosten ja ehdotusten nähtävilläolosta sekä mahdollisuuksista mielipiteen esittämiseen tiedotetaan seuraavilla tavoilla; ilmoituksina ja kuulutuksina, paikallislehdessä, kaupungin ilmoitustaululla ja kaupungin internet-sivuilla. Hankkeesta on järjestetty kaksi yleisötilaisuutta, joista hankkeesta kiinnostuneilla on ollut mahdollisuus kuulla hankkeesta ja alueen kaavoituksesta tarkemmin sekä tutustua laadittuihin taustaselvityksiin. Kaavaluonnos on ollut julkisesti nähtävillä 1.3.–2.4.2013. Kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävillä 23.12.2013–20.1.2014. Ehdotuksesta on tehty muistutuksia, joihin kaavan laatija on antanut vastineet.

Kaavaehdotusta on kaavaselostuksen mukaan nähtävillä olon jälkeen muutettu seuraavasti:

- kolmanneksi pohjoisin voimala on poistettu kokonaan,

- suunnittelualueen halki kulkevan johtoalueen läheisyydessä sijaitsevien voimaloiden sijaintia on tarkistettu, jotta voimaloiden ja johtoalueen väliin on saatu riittävä suojaetäisyys,

- kaupunkien rajalle sijoitettu toiseksi eteläisin tuulivoimala on siirretty kokonaisuudessaan Salon puoleiselle osayleiskaava-alueelle,

- kaavamääräyksiin on tehty seuraavat muutokset:

- M-1-määräyksestä on poistettu viittaus valtioneuvoston päätöksen numeroon (VNp 993/92). Meluntorjunnan osalta määräystä on lisäksi tarkennettu seuraavasti: Mikäli alueelle suunnitellaan sijoitettavaksi uusia melulle herkkiä toimintoja, on suunnittelussa otettava huomioon melun torjunta siten, että valtioneuvoston päätöksen mukaiset melutason ohjearvot ja ympäristöministeriön suositusohjearvot eivät ylity.

- Tuulivoimaloiden enimmäiskorkeus on määritelty 200 metriin perustuen melu- ja varjon vilkuntamallinnuksissa käytettyyn voimalatyyppiin.

- Yleismääräyksissä puolustusvoimien hyväksyntää koskeva kohta on muutettu muotoon: Puolustusvoimilta on pyydettävä lausunto ennen rakennusluvan myöntämistä. Maininta on lisätty myös tv-alueita koskevaan kaavamääräykseen.

- Yleismääräyksiin on lisätty määräykset, että tuulivoimalat on purettava niiden käyttöajan päätyttyä kohtuullisessa ajassa rakennusvalvonnan ohjeistuksen mukaisesti ja rakennuspaikka ympäristöineen tulee maisemoida.

Johtopäätökset

Kaavoituksen yhteydessä noudatettavasta vuorovaikutusmenettelystä säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa. Asiakirjoissa olevan selvityksen mukaan yleisötilaisuuksista on tiedotettu kaupungin internet-sivuilla sekä Kunnallislehdessä. Paimion kaupungin ilmoituksen mukaan ketään ei ole kutsuttu yleisötilaisuuteen kirjeitse. Sen sijaan Salon kaupungin ilmoituksen mukaan kaava-alueen maanomistajille sekä Salon kaupungin puolella sijaitsevan kaava-alueen naapureille sekä luonnosvaiheesta esitettyjen mielipiteen esittäjille on tiedotettu yleisötilaisuudesta myös kirjeitse. Koska yleisötilaisuudesta on tiedotettu osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ilmoitetulla tavalla, vuorovaikutus on toteutunut lain edellyttämällä tavalla. Se, että joitakin tahoja on sen lisäksi erikseen kutsuttu kirjeitse, ei tee menettelystä lainvastaista. Mainituissa maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen säännöksissä ei edellytetä, että kaavoittaja antaa täydelliset vastaukset yleisötilaisuuksissa esitettyihin kysymyksiin. Sen sijaan säädöksissä edellytetään, että kunnan on annettava perusteltu kannanotto niille, jotka ovat tehneet kaavaehdotuksesta muistutuksen. Asiassa ei ole edes väitetty, että näin ei olisi menetelty.

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä kuultuaan asiassa ensin osallisia. Kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten yhteensovittamista. Tämän vuoksi vuorovaikutus ei aina voi johtaa kaikkien esitettyjen mielipiteiden huomioon ottamiseen. Kaavoitusmenettelyn laillisuutta ja menettelyssä toteutunutta vuorovaikutusta arvioitaessa noudatetaan maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen säännöksiä. Näin ollen, kun otetaan huomioon edellä mainittu selvitys kaavan laatimisen vaiheista, kaavan laatimisen yhteydessä toteutuneista vuorovaikutusmahdollisuuksista sekä tiedottamisesta, kaavavalmistelulta edellytetty vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen mukaisesti.

Kaavaehdotukseen nähtävillä olon jälkeen tehdyt muutokset, kuten yhden voimalan poistaminen ja tuulivoimaloiden sijainnin tarkistaminen riittävän suojaetäisyyden saavuttamiseksi ovat pääosin hanketta vastustavien muistutusten suuntaisia. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että muut muutokset ovat lähinnä teknisluonteisia tarkistuksia, kaavaehdotusta ei ole olennaisesti muutettu niin, että se olisi ollut tarpeen laittaa uudelleen nähtäville.

(---)

Kaava-alueen ja sen ympäristön olosuhteet sekä kaavan tarkoitus

Yhteensä noin 4,1 neliökilometrin kokoinen Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue sijaitsee Paimion ja Salon kaupunkien rajamaastossa Huson ja Pöylän kylien läheisyydessä. Molempien kaupunkien alueelle sijoittuva osayleiskaava on käsitelty erikseen kummankin kaupungin hallintomenettelyssä oman kunnan alueen osalta. Paimion kaupungin alueelle sijoittuva kaava-alue on kooltaan noin 3 neliökilometriä. Kaava-alue sijaitsee noin 10 kilometrin etäisyydellä Paimion keskustasta, noin 7 kilometrin etäisyydellä Sauvon keskustasta ja noin 16 kilometrin etäisyydellä Salon keskustasta. Kaava-alue on yksityisten maanomistajien omistuksessa ja pääasiassa metsätalouskäytössä. Valituksenalainen Paimion puolelle sijoittuva kaava-alue rajoittuu koko itäsivultaan Salon kaupungin rajaan. Kaava-alueen lähiympäristö on pääosin maa- ja metsätalouskäytössä, mutta alueella on myös yksittäisiä vakituisia ja vapaa-ajan rakennuksia. Alueen pohjoispuolella kulkee valtatie 110 ja alueen halki kulkee 400 kV:n voimajohto (Inkoo-Lieto) sekä 110 kV:n voimajohto (Lieto-Salo). Kaava-alueen pohjois- ja länsisuunnalla ovat Paimion puolella sijaitsevat Kurjen kylä ja Huson kylä ja kaakossa Salon puolella sijaitseva Pöylän kylä.

Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on ollut laatia osayleiskaava, joka mahdollistaa kahdeksan tuulivoimalan rakentamisen suunnittelualueelle.

Tuulivoimapuisto koostuu tuulivoimaloista perustuksineen, niitä yhdistävistä maakaapeleista, tuulipuiston sähköasemasta sekä tuulivoimaloita yhdistävistä teistä. Voimaloista kuusi sijoittuu Paimion kaupungin puoleiselle alueelle ja kaksi Salon kaupungin alueelle. Kaava on laadittu niin, että sen perusteella voidaan myöntää rakennusluvat.

Kaavan selvityksiä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan edellä mainittuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin sekä maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Melun mallintamiseen ja arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimalarakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi oppaassa (4/2012) esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Niiden avulla voidaan tunnistaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Suosituksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB.

Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 desibeliä ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Ulkomelutason suunnitteluohjearvojen lisäksi asuntojen sisätiloissa käytetään terveydensuojelulain (763/1994) sisältövaatimuksiin pohjautuen asumisterveysohjeen mukaisia taajuuspainottamattomia tunnin keskiäänitasoon Leq,1h perustuvia suunnitteluohjearvoja koskien pienitaajuista melua. Sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Ympäristöministeriö on antanut ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on annettu ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla ja se on tullut voimaan 28.2.2014. Ohje on voimassa toistaiseksi. Tuulivoimaloiden melun mallinnusohje on tarkoitettu ohjeeksi suunnittelussa arvioitaessa tuulivoimaloiden tuottamaa melukuormitusta muun ohella maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä. Ohjeen mukaan tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400-14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön takuuarvoja. Ohjeessa todetaan myös, että äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä selvitetään. Melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän (amplitudimodulaatio) vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin. Sanktio voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja näiden erityispiirteiden voidaan arvioida olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella.

Liikenneviraston ohje tuulivoimalan sijoittamisesta liikenneväylien läheisyyteen

Liikenneviraston 24.5.2012 antamassa ohjeessa todetaan, että tutkimusten mukaan jäätä voi sinkoutua sekä toiminnassa että paikallaan olevasta tuulivoimalasta yllättävän kauas. Tuulivoimapuistohankkeen suunnittelijan tulee esittää liikenneviranomaiselle selvitys siitä, miten voimalan lapojen jäätyminen estetään ja miten mahdollisesti lapoihin kertynyt jää tunnistetaan. Liikennevirasto edellyttää, että tuulivoimalan lavoista mahdollisesti sinkoava jää tai muu irtoava osa ei aiheuta haittaa liikenneväylien liikenteelle. Liikenneturvallisuuden varmistamiseksi tuulivoimala tulee sijoittaa riittävän etäälle maantiestä. Pääteillä, joilla nopeusrajoitus on 100 km/h tai enemmän, tuulivoimalan suositeltava etäisyys maantiestä on 300 metriä.

Kaavaan liittyvä selvitysaineisto

Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaava

Kaava-alue kuuluu osana Varsinais-Suomen maakuntavaltuustossa 10.6.2013 hyväksyttyyn Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavaan, joka on sittemmin vahvistunut 9.9.2014. Vaihekaavalla on osoitettu tuulivoimatuotantoon parhaiten soveltuvat alueet sisämaassa ja rannikolla. Tuulivoimavaihemaakuntakaava ei ole ollut vielä voimassa Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaavaa hyväksyttäessä, mutta sen aineistoa on käytetty ja on voitukin käyttää osayleiskaavaa laadittaessa.

Vaihemaakuntakaavan tausta-aineistona on ollut muun muassa maakuntaliiton tekemä Varsinais-Suomen tuulivoimaselvitys 2010-2011. Tämän lisäksi maakuntakaavaa varten on laadittu erillinen linnustoselvitys, kulttuuriympäristöä koskevat selvitykset, hiljaisten alueiden kartoitus sekä ekologisten alueiden ja yhteyksien kartoitus.

Vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksesta ilmenee, että aluerajaukset perustuvat Varsinais-Suomen tuulivoimaselvityksen tuloksiin, jonka mukaisia aluerajauksia on tarkennettu kaavatyön yhteydessä. Selvityksessä tehdyt näkyvyys- ja maisema-analyysit on tehty huomioiden noin 100-150 metriä napakorkeudeltaan olevat voimalat. Tuulivoimala-alueiden sijoittelussa on otettu huomioon tuulivoimaloiden aiheuttama melu-, välke-, varjostus- ja vilkkumishaitta soveltamalla 650-700 metriä leveää puskurialuetta lähimpiin häiriintyviin kohteisiin. Asutuksesta ja loma-asutuksesta riittävän etäällä olevista ns. tyhjistä alueista on myös poistettu luonnonsuojelualueet ja luonnonsuojeluohjelmien (ei harjujensuojelu) mukaiset aluerajaukset, Natura-alueet, IBA- ja FINIBA-alueet sekä maisema- ja kulttuuriympäristön alueet. Näiden rajausten jälkeen vaihemaakuntakaavassa osoitetut tuulivoima-alueiden aluerajaukset osoittavat alueita, joilla tuulivoimatuotanto voidaan järjestää suurissa, vähintään kymmenen voimalaa käsittävissä kokonaisuuksissa. Merkinnöillä ei ole osoitettu yksittäisten voimaloiden sijaintipaikkoja eikä ole määritetty alueille sijoitettavien voimaloiden suurinta sallittua korkeutta tai voimalatehoa. Alueiden rajausten tarkennuksessa on kiinnitetty huomiota erityisesti lähialueen asutukseen siten, ettei alueelle sijoitettavien voimaloiden yhteisvaikutus aiheuta kohtuutonta haittaa yksittäiselle kiinteistölle.

Nyt kysymyksessä oleva Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue sijoittuu Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle (tv-501). Kysymyksessä on maakunnallisesti merkittävään tuulivoimatuotantoon soveltuva alue, jolle voidaan selvitysten mukaan sijoittaa yli 10 tuulivoimalayksikköä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen säilyminen tuulivoimatuotannolle tulee turvata kuntakaavoituksella. Kuntakaavoituksen ja alueen muun yksityiskohtaisen suunnittelun yhteydessä tulee huomioiduksi vaikutukset elinympäristöön, linnustoon sekä kulttuuriympäristön ja maiseman arvoihin. Lisäksi tulee ottaa huomioon lentoliikenteen ja puolustusvoimien toiminnasta aiheutuvat rajoitteet. Alueellisille ympäristöviranomaisille, puolustusvoimille, lentoliikennettä valvoville viranomaisille sekä museoviranomaisille tulee varata mahdollisuus lausunnon antamiseen.

Meluselvitys

Pöyry Finland Oy on 20.11.2013 laatinut hanketta koskevan meluselvityksen. Tuulivoimalaitosten melua on tarkasteltu alkuperäisen suunnitelman mukaisessa tilanteessa, jossa suunniteltuja tuulivoimaloita on ollut yhdeksän. Selvityksessä on tarkasteltu kahta turbiinityyppiä Vestas V112 3 MW ja Nordex N117 3 MW, joiden napakorkeus on 140 metriä. Mallinnuksessa on käytetty valmistajan arvioimaa melupäästön takuuarvoa. Tiedossa ei ole, että mallinnuksessa käytetyille turbiineille olisi taattu melun amplitudimodulaatiota eikä mallinnetuille voimaloille ole annettu takuina myöskään erityisiä melun kapeakaistaisia ominaisuuksia. Melun leviäminen maastoon on havainnollistettu käyttäen tietokoneavusteista melun laskentaohjelmistoa CadnaA 4.3. Mallissa otetaan huomioon äänen geometrinen leviämisvaimentuminen, maaston korkeuserot, rakennukset sekä maanpinnan ja ilmakehän vaimennusvaikutukset. Koska laskennassa on hyödynnetty voimalavalmistajan arvioimaa takuuarvoa, laskennan epävarmuus on sisällytetty tuulivoimalan äänen melupäästöarvoon.

Osayleiskaavatyön viimeistelyvaiheessa on 21.5.2014 laadittu melumallinnuksen tarkistus, jossa käytettiin vain yhtä turbiinityyppiä Nordex N117 3MW, jonka oletettiin vastaavan 3 MW:n voimalan äänitehotasoa. Mallinnus tehtiin käyttäen tietokoneavusteista melun laskentaohjelmistoa CadnaA 4.4. ja se tehtiin lopullisen osayleiskaavan mukaisen kahdeksan tuulivoimalan osalta. Samassa yhteydessä tarkistettiin kaikkien suunnittelualueen ja sen läheisyydessä sijaitsevien kiinteistöjen oikea käyttötarkoitus (asuinrakennus/lomarakennus). Saatuja meluarvoja verrattiin ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisiin suositusohjearvoihin. Laskentatulosten perusteella voimalamallin takuuarvon mukaisilla äänipäästöarvoilla laskettu 40 dB(A):n keskiäänitaso asuinrakennuksille ei ylity. 35 dB(A):n vyöhyke leviää sen sijaan neljän lomakiinteistön yli hankealueen länsi- ja itäpuolella, jolloin näissä kohteissa ympäristöministeriön ohjeen mukainen yöajan suunnitteluohjearvo ylittyy. Tässä yhteydessä todettiin, että tuulivoimalaitoksia on mahdollista ajaa ns. meluoptimoidulla ajolla, jolloin esimerkiksi roottorin pyörimisnopeutta rajoitetaan kovemmilla tuulennopeuksilla siiven lapakulmaa säätämällä. Tällainen tilanne laskettiin erillislaskelmana ja todettiin, että meluoptimoinnilla voidaan päästä suunnitteluohjearvojen alle kaikissa altistuvissa kohteissa. Selvityksessä arvioitiin myös pienitaajuisen melun määrä. Laskentatulos viittasi siihen, että pienitaajuinen sisämelutaso ei ylitä asumisterveysohjeen mukaisia sisätilojen melun ohjearvoja. Pienitaajuinen melu voi olla kuuluvaa ulkotiloissa alkaen taajuudesta ≈50 Hz.

Kaavoittaja on ehdotusvaiheessa antamassaan vastineessa todennut amplitudimodulaation ja äänen kapeakaistaisuuden osalta, että melun merkityksellistä sykintää ei voida huomioida melumalleissa, ellei siitä ole selkeää aiempaa näyttöä mallinnetun voimalatyypin osalta. Voimalavalmistaja ei myöskään takaa tätä melun ominaisuutta, sillä sille ei vielä ole yleisiä kansainvälisiä määritysperusteita. Johtuen roottorin pyörimisestä, tuulivoimamelussa on aina jonkin verran heikkoa sykintää ja se on yleisesti huomioitu annetuissa ohjearvoissa, jotka ovat 5-10 dB alhaisempia kuin voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen mukaiset ohjearvot.

Varjostusta koskeva selvitys

Pöyry Finland Oy on 21.5.2014 laatinut hanketta koskevan varjostusselvityksen. Selvityksen mukaan tuulipuiston aiheuttamaa varjon vilkuntaa analysoitiin laskennallisin menetelmin käyttämällä tähän tarkoitukseen kehitettyä WindPRO-ohjelmiston SHADOW-mallinnusmodulia. Tarkastelussa käytettiin Nordex Nl17 -voimalaa, jonka roottorin halkaisija on 116,8 m ja napakorkeus 140,6 metriä (voimalan kokonaiskorkeus 199 met­riä). Ensimmäinen mallinnus tehtiin niin sanotulla konservatiivisella laskentamenetelmällä, joka ei huomioi varjon vilkuntaa vähentäviä tekijöitä, kuten pilvisyyttä. Tämän lisäksi mallinnettiin varjostus, jossa otettiin huomioon myös pitkän aikavälin auringonpaistetilastot. Tämä varjon vilkunnan ns. realistinen esiintyminen laskettiin vuositasolla koko hankealueen kattavana karttana. Lisäksi hankealueelta ja sen ympäristöstä määritettiin 27 reseptoripistettä, joille laskettiin yksityiskohtaisemmat tulokset. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että Huso-Pöylän hankealueen ympäristössä varjon vilkunta on paikoittain runsasta. Realistisen mallinnuksen tulokset ylittivät Tanskassa ja Ruotsissa käytössä olevat maksimivilkunnan määrän (yli 8 h/a) ohjearvot kahdessa asutuskohteessa. Näissä asutuskohteissa vilkunta aiheutui lähes ainoastaan toiseksi pohjoisimmasta voimalasta kesäiltoina. Realistisessakaan mallinnuksissa ei huomioitu kasvillisuuden vähentävää vaikutusta vilkunnan havaitsemiseen, jolloin etenkin kesäaikainen vilkunnan määrä yliarvioitiin. Selvityksessä todettiin lisäksi, että varjon vilkuntaa voidaan tarvittaessa ehkäistä pysäyttämällä vilkuntaa aiheuttavat turbiinit kriittiseen aikaan.

Linnustoa koskevat selvitykset

Ahlman Konsultointi & suunnittelu on Pöyry Oy:n toimeksiannosta laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen pesimälinnustoselvityksen 2012, Metsojen soidinpaikkaselvityksen 2013 sekä Lintujen kevätmuuttoselvityksen 2012. Selvityksistä on vastannut kaksi lintuihin syventynyttä luontokartoittajaa. Pöyry Oy:n ympäristöasiantuntija on lisäksi laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen linnustoselvityksen törmäysmallinnuksen, joka on perustunut edellä mainitun kevätmuuttoselvityksen tuloksiin.

Pesimälinnustoa koskevan selvityksen mukaan hankealueella tehtiin viisi kartoituslaskentaa, joista kolme toteutettiin pistelaskentojen jälkeen. Kartoituslaskennat toteutettiin koko hankealueen osalta otollisissa kohteissa ja laskennan painopisteenä olivat uhanalaiset, EU-lintudirektiivin liitteen I lajit sekä Suomen erityisvastuulajit. Kartoituslaskennassa merkittävien lajien reviirit merkittiin kartalle. Lisäksi hankealueella tehtiin neljä linjalaskentaa. Linjalaskennalla laskettiin suuntaa antavasti alueen lintujen tiheys. Tämän lisäksi lintujen tiheyksiä laskettiin pistelaskentana suunniteltujen tuulivoimaloiden kohdalla. Selvityksessä todettiin, että alueen pinta-alaan ja yksipuolisiin elinympäristöihin nähden linnustoselvitystä voidaan pitää kattavana, vaikka yksittäisiä reviirejä on saattanutkin jäädä löytymättä. Selvityksen johtopäätöksinä todettiin, että alueen pesimälinnusto saatiin selvitettyä hyvin kattavasti. Lisäksi havaintoaineistoa kertyi lepakkoinventointien yhteydessä. Kaava-alueelta löydettiin yhden metsoparin reviiri, joka sijaitsee kaava-alueen eteläosassa sijaitsevan suoalueen reunassa. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että kokonaisuutena hankealueen pesimälajisto on tavanomaista eikä merkittäviä reviirikeskittymiä ole lainkaan.

Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen kevätmuuttoselvityksessä kevätmuuttoa havainnoitiin kahdessa eri pisteessä seitsemänä päivänä 23.3.–24.4. välisenä aikana yhteensä 42 tuntia. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että vaikka havainnointipäiviä oli vain seitsemän, aineisto kertoo hyvin sen, että Huso-Pöylän tuulivoimapuiston alue ei sijaitse merkittävällä lintujen muuttoreitillä.

Pöyry Oy:n ympäristöasiantuntija on laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen linnustoselvityksen törmäysmallinnusta koskevan lausunnon. Lausunnossa todettiin, että kevätmuuttoseurannan havainnointi ja törmäysriskin laskenta tehtiin oletuksella, että voimalayksiköiden kokonaiskorkeus olisi 150 metriä ja napakorkeus 94 metriä. Toteutussuunnitelma kuitenkin muuttui kaavahankkeen aikana niin, että voimaloiden kokonaiskorkeus kasvoi 200 metriin ja napakorkeus 140 metriin. Raportin lopussa arvioitiin muutoksen vaikutusta törmäysriskiin. Lausunnossa todettiin, että törmäysmalliin liittyvät epävarmuustekijät johtuvat laskennassa käytetyistä havaintoikkunoista ja yksilömääristä ja että tässä mallissa epävarmuudet on pyritty minimoimaan käyttämällä mahdollisimman realistisia lentokorkeuksia ja yksilömääriä. Lausunnon johtopäätöksenä todettiin, että merkittävimmät törmäyksistä kärsivät lajit ovat sepelkyyhky, töyhtöhyyppä ja laulujoutsen. Tulosten perusteella esitettiin, että ainakin kurjen, metsähanhen, laulujoutsenen ja petolintujen todellisia törmäysmääriä tulisi seurata tuulipuiston toiminnan käynnistyttyä. Yhdenkään lajin kohdalla ei kuitenkaan arvioitu aiheutuvan törmäyskuolleisuuksista johtuvia populaatiotason muutoksia.

Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueella mahdollisesti sijaitsevia metsojen soidinpaikkoja inventoitiin Metsoparlamentin virallisen ohjeistuksen mukaan. Maastotyöt tehtiin lumiseen aikaan 31.3., 2.3., ja 8.4. Selvityksen tuloksia koskevassa osioissa todettiin, että hankealueelta löydettiin yksi metsojen soidinpaikka, jossa oli merkittävä määrä kävelyjälkiä, siivenvetojälkiä ja tallautuneita soidinpainanteita. Koska Metsoparlamentin ohjeistuksen mukaan seuraava soidinpaikka voi sijaita lähimmillään noin kahden kilometrin etäisyydellä löydettyyn paikkaan nähden, alueelta ei löydetty muita soidinpaikkoja. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että soidinalue sijoittuu täsmälleen samalle paikalle, johon on suunniteltu tuulivoimalayksikköä 3. Sijoituspaikka tulisi suunnitella uudelleen siten, että soidinalueelle jätetään riittävä suojavyöhyke.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on laaditun metsoselvityksen jälkeen 28.3.2014 suorittanut paikallisten metsästäjien ilmoituksen johdosta maastokäynnin voimaloiden 8 ja 9 välisellä alueella. Maastokäynnin johdosta laaditussa muistiossa todettiin, että alueella elää todennäköisesti yksi, enintään kaksi metsokukkoa. Muistion johtopäätöksenä todettiin, että muutaman metsoyksilön esiintyminen alueella ei aiheuta muutoksia voimaloiden 8 ja 9 sijainteihin. Metson elinympäristö voitaisiin kuitenkin suunnittelussa huomioida nykyistä paremmin rajaamalla voimalan 8 tuulivoimala-alue kaavassa kapeammaksi ja voimalalle 9 johtavan tielinjan rakentamisessa voitaisiin hyödyntää jo olemassa olevaa Myllytyryn suunnasta tulevaa tiepohjaa.

Lepakkoselvitys

Ahlman Konsultointi & suunnittelu on Pöyry Oy:n toimeksiannosta laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen lepakkoselvityksen 2012. Selvityksistä on vastannut kaksi luontokartoittajaa.

Selvitys tehtiin yleispiirteisenä melko suuresta pinta-alasta johtuen. Lepakoita havainnoitiin yöllä klo 22.00-04.00 välisenä aikana kiertämällä alue mahdol­lisimman tarkkaan läpi yhteensä noin 36 tunnin aikana. Inventoinnit tehtiin kuutena ajankohtana kesä–elokuun aikana. Lisäksi lepakkopotentiaalia arvioitiin kultakin suunni­tellulta tuulivoimalayksikön sijaintapaikalta päivällä 12.9. Yöaikaisten maastoinventointien lisäksi kunkin tuulivoimalayksikön rakennuspaikan lepakkopotentiaalia arvioitiin päivällä. Tuossa arvioinnissa etsittiin kolopuita ja pohdittiin eri lajeille kelvollisia elinympäristöjä ja niihin liittyviä pienilmastoja. Selvityksessä todettiin, että arvioinnissa saatiin riittävä kuva lepakoiden esiintymisestä osayleiskaavan suunnitte­lua varten. Samalla todettiin kuitenkin, että osa lepakoista on varmasti jäänyt havaitsematta, sillä joidenkin lepakkojen ultraääni kuuluu vain hyvin lyhyen matkan päähän. Kokonaisuudessaan selvi­tystä pidettiin riittävän kattavana päätelmien tekoa varten. Selvityksessä todettiin lepakkopotentiaalin olevan korkea voimalapaikkojen 3 ja 9 kohdalla. Muiden osalta potentiaalia pidettiin joko tavanomaisena tai heikkona. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että vaikka lepakkoselvitystä voidaan pitää vain yleispiirteisenä, saatiin detektori-inventointien avulla kuitenkin varsin kattava kuva alueen lepakkotilanteesta. Kokonaisuudessaan alue on varsin tavanomainen tai jopa heikko lepakoiden esiintymisen suhteen.

Liito-oravat ja luontoarvot

Pöyry Oy:n biologit ovat laatineet Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaavan luontoselvityksen kasvillisuuden ja liito-oravien osalta.

Ympäristöhallinnon OIVA-ympäristö- ja paikkatietopalvelun ja uhanalaisten lajien Eliölajit-havaintorekisterin tietojen sekä Salon kaupungin ja Paimion kaupungin tietojen mukaan selvitysalueella ei ole tiedossa olevia luontokohteita tai uhanalaisten lajien esiintymiä. Halikon manneralueen luontoselvityksessä on ainoana kohteena alueelta mai­nittu vuonna 1972 rauhoitettu Pöylän kuusi.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen liito-oravarekisteriin talletetut lähimmät liito-oravahavainnot sijoittuvat selvitysalueen ympäristöön yli 300 metrin päähän. Merikotkan pesiä ei ELY-keskuksen tietojen mukaan ole 10 kilometrin etäisyydellä selvitysalueesta eikä ka­lasääsken pesiä Luonnontieteellisen keskusmuseon sääksirekisterin mukaan 5 kilometrin etäi­syydellä.

Luontoselvitys on perustunut kolmeen maastokartoitukseen keväällä 2012. Inventointikerroilla kartoitettiin seuraavat maankäytön suunnittelussa huomioon otettavat luonnonarvoiltaan merkittävät kohteet:

- luonnonsuojelulain 29 §:n suojellut luontotyypit,

- vesilain 2 luvun 11 §:n luonnontilaisina säilytettävät luontotyypit norot, lammet ja lähteet sekä vesilain 3 luvun 2 §:n purot, joiden luonnontilan muuttaminen on luvanvaraista,

- metsälain 10 §:n erityisen tärkeät elinympäristöt,

- uhanalaiset luontotyypit,

- liito-oravaesiintymät,

- muille uhanalaisille lajeille (luonnonsuojeluasetuksen liite 4) ja luontodirektiivin liitteen IV(a) lajeille soveltuvat elinympäristöt (lepakoista ja linnuista erilliset selvitykset).

Selvityksessä tarkasteltiin kunkin suunnitellun tuulivoimalan sijaintipaikkaa ja ympäristöä sekä sen soveltumista liito-oravan elinympäristöksi. Tuulivoimalan 3 kohdalla oli kaistale varttunutta tuoreen kankaan kuusikkoa, joka saattaisi sopia liito-oravan elinpiiriksi. Myös tuulivoimalan 9 osalta todettiin, että Myllytyrynkallion ja Korkiamäenniitun välinen metsäalue saattaisi soveltua liito-oravan elinpiiriksi. Kummallakaan alueella ei kuitenkaan havaittu merkkejä liito-oravasta. Muiden suunniteltujen voimalapaikkojen osalta todettiin, että niillä tai niiden lähiympäristössä ei ole liito-oravan elinpiiriksi sopivaa metsää. Liito-oravalle elinpiiriksi soveltuvia metsiä oli selvitysalueella lähinnä vain pohjoisosassa Kukolan mäen reunaosissa ja eteläosassa Korkiamäenniitun peltoalueen ympäristössä. Keväällä 2012 liito-oravia havaittiin Kukolan mäen alueella kahdessa paikassa. Toinen elinpiireistä sijaitsi lähimmillään noin 200 metrin etäisyydellä voimalan 1 sijaintipaikasta.

Selvityksessä kaava-alueella havaittiin myös seuraavat huomionarvoiset luontokohteet: Pyhässuonkallion rinnemetsä, Varkaankellarinmäen eteläpuolen suo, Myllytyryn kallion suot, Korkianmäenniitun jyrkänne ja rehevä korpi sekä Myllytyryn puro.

Selvityksen johtopäätös- ja suositusosioissa todettiin, että luontoselvityksen perusteella selvitysalue on luontoarvoiltaan pääosin varsin tavanomaista kallioista metsämaastoa, jossa on ojitettuja suojuotteja ja jonka metsät ovat talousmetsinä hoidettuja. Laajin kalliomäkialue Pyhässuonkallio on puustoltaan nuorta ja laajimman suoalueen Pyhässuon luonnontila on muuttunut ojituksen seurauksena. Selvitysalueen pohjoisosassa todettiin keväällä 2012 yksi liito-oravaesiintymä ja sen li­säksi selvitysalueen koillispuolelta löytyi liito-oravan papanoita tienvarsimetsästä, jota voidaan pitää liito-oravan kulkureittinä ja potentiaalisena liito-oravaesiintymänä. Kumpikaan kohde ei sijoitu suunnitelluille tuulivoimalapaikoille tai niiden läheisyyteen. Mahdollisia metsälain (10 §) erityisen arvokkaita elinympäristöjä ovat eteläosassa sijaitsevat vähäpuustoiset suot, jyrkänne ja sen alapuolella sijaitseva rehevä korpi sekä Myllytyryn melko luonnontilainen puro-osuus ja norot. Kohteet tulee huomioida maankäytön suunnittelussa, niin että suunnittelu muun muassa edistää maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteiden mukaisesti luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä. Selvitysalueella ei todettu kohteita, jotka voisivat täyttää luonnonsuojelulain (29 §) suojeltujen luontotyyppien kriteerit.

Maisemaselvitys

Pöyry Oy on 16.1.2013 laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaavan alustavan maisemaselvityksen, joka on liittynyt kaavaluonnosaineistoon. Selvityksen on laatinut maisema-arkkitehti ja työhön on lisäksi osallistunut arkkitehtuurin ylioppilas sekä miljöösuunnittelija.

Selvityksen mukaan sen lähtötietoina on valtakunnallisten ja suojeluarvojen osalta käytetty ympäristöhallinnon paikkatietopohjaisia palveluja, paikkatietoikkunan palveluita, valtion OIVA-ympäristö-­ ja paikkatietopalveluiden tietoja, ympäristöministeriön luetteloa valtakunnallisesti arvokkaista maisema-alueista ja Museoviraston 22.12.2009 julkaisemaa luetteloa valtakunnallisesti merkittävistä rakennetuista kulttuuriympäristöistä. Lisäksi käytössä on ollut raportteja, julkaisuja, osayleiskaava-aineistoa sekä vanhaa kartta-aineistoa. Tietoja on täydennetty 24.9.2012 ja 11.10.2012 tehdyillä maastokäynneillä. Selvityksessä on arvioitu tuulivoimalayleiskaavan aiheuttamia vaikutuksia maisemaan ja kulttuuriympäristöön. Arviointi on tehty ympäristöministeriön julkaisun "Tuulivoimalat ja maisema" ohjeita mukaillen.

Selvityksen mukaan lähin valtakunnallisesti arvokas maisema-alue (Uskelan- ja Halikonjoen laaksot) sijaitsee lähimmillään noin kolmen kilometrin etäisyydellä. Kaava-alue sivuaa alle viiden kilometrin etäisyydeltä valtakunnallisesti merkittävää Suuren rantatien kulttuuriympäristöä. Muut valtakunnallisesti arvokkaat rakennetut kulttuuriympäristöt sijaitsevat vähintään viiden kilometrin etäisyydellä kaava-alueesta.

Tuulivoimaosayleiskaavan keskeisimmät vaikutusalueet sijoittuvat Paimionjoen, Halikonjoen ja Uskelanjoen laaksojen väliin jäävälle noin 20 kilometriä leveälle alueelle. Muun ohella Huson ja Pöylän seudut ovat kauttaaltaan kallioperän murrosten tai ruhjeiden rikkomaa. Murroslaaksoihin syntyneitä kulttuurimaisemia on muun ohella Pitkänportaanojan, Poutajoen ja Vainionjoen laaksoissa. Risteävät ja haarautuvat kallioperän murrokset ja toisaalta näiden väleissä korkeina nousevat selänteet aiheuttanevat tuulivoimaloiden näkyvyydessä ja toisaalta katvealueissa on mosaiikkimaista vaihtelua. Avoimet pitkät maisematilat ovat otollisia tuulivoimaloiden laajalle näkymiselle, mutta vastaavasti kapeiden laaksotilojen reunoilta nousevat korkeat kalliomäet yhdessä kasvillisuuden kanssa aiheuttavat huomattavia katvealueita. Vanha asutus on luontaisesti keskittynyt teiden varrelle selänteiden ja laaksojen reunavyöhykkeeseen. Vaihtelevan topografian vuoksi maaston muotojen aiheuttamaa katvevaikutusta on todennäköisesti varsin laajoilla alueilla, myös avoimilla peltoalueilla. Selänteillä kasvava puusto kasvattaa osaltaan katvevaikutusta. Rakennetuissa kulttuuriympäristöissä pihapiirien puut ja rakennukset ovat merkittäviä katveen muodostajia.

Selvityksessä on todettu, että hankkeella ei ole merkittäviä vaikutuksia valtakunnallisesti arvokkaisiin Uskelan- ja Halikonjoen laaksojen eikä Paimionjokilaakson maisema-alueisiin. Valtakunnallisesti arvokkaan Suuren rantatien kulttuuriympäristön osalta todettiin, että hankkeella ei ole suoraa vaikutusta tielinjaukseen tai tierakenteisiin. Hanke näkyy todennäköisesti Suurelta rantatieltä avautuvien näkymien taustalla, mutta vaikutukset ovat paikallisia eivätkä voimalat todennäköisesti muodostu maisematilaa dominoivaksi elementiksi.

Selvityksessä on valokuvasovitteita, joissa on tarkasteltu tuulivoimapuiston toteuttamisen maisemavaikutuksia selvityksessä mainituissa maakunnallisesti arvokkaissa kaukomaisemissa, kuten Pöylän kylän, linnavuoren ja Kurjen kylän suunnasta katsottuna. Havainnekuvia lentoestevaloista ei ole esitetty.

Pöyry Oy on 13.11.2013 laatinut uuden maisemaselvityksen, jossa edellä mainittua maisemallisten vaikutusten arviointia on täydennetty luonnosvaiheesta saadun palautteen perusteella. Myös rakennetun ympäristön kohdetietoja ja maisemallisia osa-alueita ja kyläalueita käsitteleviä tekstejä on täydennetty. Maisemallisten vaikutusten arviointiosuutta on täydennetty ja arvioinnin tueksi on laadittu näkemäanalyysit ja uusia havainnekuvia. Havainnekuvat ja näkemäalueanalyysit on laadittu napakorkeudeltaan 140 metriä ja kokonaiskorkeudeltaan 200 metriä korkeille voimaloille.

Pöylän kylän osalta on todettu, että voimalat sijoittuvat kylän taustapuolelle eikä niillä ole vaikutusta Pöylän kylän sisäisiin tai sieltä viljelylaaksoon avautuviin näkymiin. Hankkeella ei myöskään ole suoraa vaikutusta kylän rakennuskantaan tai kylässä sijaitsevien rakennuskohteiden arvoihin. Rakennuskohteiden arvoihin kohdistuvat visuaaliset vaikutukset ovat vähäiset puuston aiheuttaman katveen vuoksi. Merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat avoimien viljelyalueiden ylitse kohti Pöylän kylää havainnoituihin näkymiin. Voimalat ja linnavuori sijoittuvat toisistaan erillisille metsäselänteille, joita erottaa kapea viljelylaakso. Voimaloilla ei siten tässä suhteessa ole suoraa linnavuoren maisemallista tai hierarkista asemaa heikentävää vaikutusta.

Huson kylän osalta on todettu, että hankkeella ei ole suoraa vaikutusta kylän rakennuskantaan tai kylässä sijaitsevien rakennuskohteiden arvoihin. Myös näihin arvoihin kohdistuvat visuaaliset vaikutukset ovat vähäiset puuston ja rakennusten aiheuttaman katveen vuoksi. Kylämiljöö on varsin pienipiirteistä ja kylätien linjaus kaartuu suuntaansa vaihdellen talojen väleistä, jolloin kapeiden näkemäsektorien syntyminen kylärakenteen sisälle on mahdollista. Visuaalisesti merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat kylän reuna-alueille, joilta viljelyalueille katsottuna voimalat hallitsevat näkymiä.

Kurjen kylän osalta on todettu, että hankkeen vaikutukset kohdistuvat Poutajoen laaksossa erityisesti Kurjen kylään. Voimaloilla ei ole suoraa vaikutusta kylän rakennuskantaan tai kylässä sijaitsevien rakennuskohteiden arvoihin, mutta voimaloiden visuaalinen vaikutus on tietyissä näkymäsuunnissa hallitseva.

Linnavuoren osalta on todettu, että hankkeen merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat vuoren laelta länteen ja luoteeseen suuntautuvien näkymien metsäiseen maisemakuvaan. Näissä ilmansuunnissa lähimmät voimalat muodostuvat suuren kokonsa vuoksi hallitseviksi elementeiksi ja muuttavat metsäisen alueen maisemakuvaa. Puuston katvevaikutuksen vuoksi linnavuorelta ei avaudu näkymiä Pöylän kylän tai siihen liittyvien avoimien viljelymaisemien suuntaan, minkä vuoksi kaavalla ei ole merkittävää maisemallista vaikutusta linnavuoren ja Pöylän kylän keskinäiseen suhteeseen linnavuorelta tarkasteltuna. Voimaloilla on tosin kohtalainen haitallinen vaikutus Pöylän kylän, linnavuoren ja avoimien savilaaksojen ja metsäisten selänteiden muodostamalle maisemalliselle kokonaisuudelle, koska ne näkyvät paikoin näiden maisemakokonaisuuksien taustalla.

Maisemaselvityksessä on vielä tarkasteltu voimaloiden lentoestevaloista aiheutuvaa visuaalista vaikutusta. Korkeimmat valot sijoittuvat tuulivoimaloiden konehuoneen päälle, torniosan huipulle ja 50 metrin välein tornin runkoon. Selvityksessä on tutkittu valojen näkyvyyttä ympäristöön näkemäalueanalyysin avulla.

Varsinais-Suomen maakuntamuseo on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa 24.1.2014 todennut, että suunnitellut tuulivoimalat tulevat oleellisesti muuttamaan ja heikentämään nimenomaan linnavuoren visuaalista maisemaa ja asemaa alueen maisemakuvassa. Korkeat tuulimyllyt tulevat hallitsemaan sekä linnavuorelta että viljelylaaksosta avautuvia näkymiä ja heikentävät siten linnavuoren historiallisen kontekstin ja luonteen ymmärrettävyyttä. Kulttuuriympäristön kannalta tarkasteltuna maisemaselvityksen liitteen 1 havainnekuvat näyttävät tuulimyllyjen erittäin haitallisen maisemavaikutuksen erityisesti maakunnallisesti merkittävään Pöylän kylään, Kurjen kylään sekä valtatieltä 110 Kurjentien kohdalta kaakkoon avautuvassa maisemassa.

Pöyry Oy on 21.5.2014 laatinut vielä Huso-Pöylän osayleiskaavaa koskevan täydentävän selvityksen: "Maisemaselvitys, sijoitussuunnitelman muutokset maisema-arviointeihin ja havainnekuviin 21.5.2014".

Muinaisjäännökset

Mikroliitti Oy on Pöyry Oy:n toimeksiannosta laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen muinaisjäännösinventoinnin 2013.

Selvityksen pääpaino oli alueilla, joille suunnitellaan rakentamista eli voimalapaikoilla sekä maakaapeli- ja huoltotielinjoilla. Alueella ei ole ollut ennestään tunnettuja muinaisjäännöksiä. Inventoinnissa löytyi kaksi kiinteää muinaisjäännöstä; historiallisen ajan myllypaikka (Myllytyry 1) ja tervahauta (Myllytyry 2). Lisäksi inventoinnissa tarkistettiin kaksi historiallisissa lähteissä mainittua, edelleen käytössä olevaa kuntien välistä rajamerkkiä (Rajamäki 3 ja Tuohivahanpunti 4), jotka tulkittiin muinaisjäännöksiksi. Hankealueen ulkopuolelta, mutta sen tuntumasta havaittiin pronssikautinen röykkiökohde (Paimio Haltinoja 5). Selvityksen mukaan kaikki muinaisjäännökset sijaitsevat etäällä suunnitelluista voimaloiden paikoista sekä tie- ja kaapelilinjoista eikä tuulivoimapuistohankkeella siten ole haitallisia vaikutuksia muinaisjäännöksiin.

Muut

Kaupungin antaman lausunnon mukaan matkapuhelinoperaattoreilta sekä television antennilähetysverkkoa operoivalta Digita Oy:ltä on pyydetty kaavaa valmisteltaessa lausunnot. Lausuntojen mukaan tuulivoimapuiston toteuttamisesta suunnitellulla tavalla ei ole teleyhteyksille ja digilaitteiden toiminnalle olennaista haittaa, eikä tuulivoimapuiston yli esimerkiksi tapahdu lainkaan antennikuvavastaanottoa. Vaikka häiriöiden ilmeneminen on epätodennäköistä, asia voidaan tarkistaa ja korjata ennen rakentamista ja rakentamisen jälkeen tehtävien signaalimittausten pohjalta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset selvitysten riittävyyden osalta

Melu

Alueelle samaan aikaan laaditussa ja vastikään vahvistetussa tuulivoimavaihemaakuntakaavassa on laaja-alaisesti selvitetty alueiden soveltuvuutta tuulivoimala-alueen rakentamiseen. Nyt kysymyksessä oleva kaava-alue sijaitsee tuon vaihemaakuntakaavan tuulivoimala-alueella. Osayleiskaavaa varten laadittu melumallinnus on suoritettu noudattamalla ympäristöministeriön ohjeistusta tuulivoimala-alueiden suunnittelusta (4/2012). Melumallinnuksen lähtötietona on käytetty valmistajan ilmoittamaa takuuarvoa ja saatuja tuloksia on verrattu ohjeessa suositeltuihin meluarvoihin, jotka ovat matalampia kuin yleisesti noudatetut valtioneuvoston päätöksen (VNp 993/1992) mukaiset melutason ohjearvot. Selvitykset viittaavat myös siihen, että pienitaajuisen melun osuus sisätiloissa jää alle suositeltujen raja-arvojen. Mikään tehdyssä selvityksessä ei viittaa siihen, että mallinnuksessa käytetystä tuulivoimalatyypistä aiheutuisi sellaista merkityksellistä sykintää (amplitudimodulaatio) tai kapeakaistaista melua, jonka johdosta mallinnukseen olisi tullut sisällyttää ympäristöministeriön ohjeessa mainittu + 5 dB:n suuruinen sanktio. Hankkeen meluvaikutukset on riittävällä tavalla selvitetty.

Hallinto-oikeus on todennut, että mikäli hanketta toteutettaessa valitaan muu kuin mallinnuksissa käytetty voimalatyyppi, kaavan laatimisen aikana tehty tuulivoimaloiden melumallinnus päivitetään rakennuslupahakemuksia varten käytettävän voimalatyypin mukaan. Tässä yhteydessä on mahdollista tarvittaessa ottaa huomioon äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä sekä huomioida muut edellä mainitut ympäristöministeriön antamat tuulivoimalamelun mallintamiseen ja mittaamiseen liittyvät ohjeet.

Valituksissa on esitetty, että 35 dB:n melualueella olevien kiinteistöjen ja rakennusten käyttötarkoituksissa on edelleen virheitä. Tältä osin hallinto-oikeus on todennut, että meluselvityksen tarkoituksena on selvittää hankkeen toteuttamisesta aiheutuvan meluvaikutuksen haitallisuus ja laajuus. Meluselvityksestä ilmenee, että mainitulla 35 dB:n melualueella on alle kymmenen rakennusta. Näissä oloissa yksittäisen rakennuksen käyttötarkoituksella ei ole kaavan laillisuutta arvioitaessa merkitystä. Rakennusten käyttötarkoitus tulee yksityiskohtaisemmin huomioon otettavaksi tuulivoimaloiden rakennuslupavaiheessa.

Välke

Valituksissa on esitetty kaavan selvitysten olevan riittämättömiä sillä perusteella, että tuulivoimaloista aiheutuvaa välkevaikutusta ei ole tarkasteltu kiinteistökohtaisesti.

Hankkeesta laaditussa varjostusselvityksen kuvassa 3-1 on esitetty varjon vilkunnan realistinen määrä tunteina vuodessa, kun auringonpaistetilastot on huomioitu. Kuvassa on esitetty vaikutusalueella sijaitsevat rakennukset, joita vastaavissa 27 reseptoripisteissä on laskettu sekä teoreettinen että realistista tilannetta osoittava varjon vilkkumisvaikutus. Välkevaikutus on riittävästi selvitetty.

Maisema ja muinaisjäännökset

Hankkeesta on laadittu maisemaselvitys, jossa on laaja-alaisesti kuvattu alueen ja sen ympäristön maisemallisesti arvokkaat alueet sekä esitetty havainnekuvia hankkeen vaikutuksesta kauko- ja lähimaisemassa. Maisemaselvitystä on luonnosvaiheessa saadun palautteen johdosta vielä täydennetty ja hankkeesta on laadittu runsaasti havainnekuvia ja valokuvasovitteita. Lentoestevalojen visuaalinen vaikutus on selvitetty näkemäalueanalyysillä. Hallinto-oikeus on katsonut, että selvityksessä on riittävän kattavasti kartoitettu arvokkaaksi luokitellut alueet ja kohteet kaava-alueella ja sen lähiympäristössä sekä tuulivoimapuiston alueen muinaisjäännökset. Laadittujen selvitysten perusteella voidaan riittävän luotettavasti arvioida hankkeesta aiheutuvat maisemavaikutukset. Kun otetaan huomioon lentoestevaloja koskeva näkemäalueanalyysi sekä muu tuulivoimaloiden päiväaikaista näkyvyyttä osoittava havainnekuvamateriaali, selvitykset eivät ole maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla puutteellisia sillä perusteella, että yöaikaisista lentoestevaloista ei ole erikseen laadittu havainnekuvamateriaalia.

Kaava-alueella ei ole aiemmin ollut tunnettuja muinaisjäännöksiä. Kaavoitusta varten suoritetussa muinaisjäännösinventoinnissa alueelta on kuitenkin löydetty kaksi uutta muinaisjäännöstä sekä paikallistettu kaksi vanhaa rajamerkkiä, joita voidaan pitää muinaisjäännöksinä. Mainitut muinaisjäännökset on merkitty selvitysaineiston karttaan niin, että kaavan toteuttamisen mahdollinen vaikutus kulttuuriperinnön arvoihin voidaan riittävästi arvioida.

Luontoarvoja koskevat selvitykset

Hankealueelta ja sen ympäristöstä on laadittu pesimälinnustoselvitys, lintujen kevätmuuttoselvitys, metsojen soidinpaikkaselvitys sekä sitä täydentävä ELY-keskuksen maastokatselmuksen johdosta laadittu muistio. Lisäksi lintujen osalta on laadittu linnustoselvitykseen liittyvä törmäysmallinnus. Kaavaa varten on myös laadittu lepakkoja koskeva erillisselvitys sekä alueen luontoarvoja ja liito-oravia koskevat erillisselvitykset. Kaikki selvitykset ovat asiantuntijoiden laatimia.

Kaavan on valituksissa katsottu perustuvan riittämättömiin linnustoselvityksiin, koska linnuston osalta ei ole suoritettu lainkaan syysmuuttoselvitystä. Kun otetaan huomioon mitä alueen linnuston suhteellisista määristä on kevätmuuttoa koskevassa selvityksessä saatu selville sekä toisaalta se, että yleisesti tunnettujen muuttoreittien perusteella ei ole syytä olettaa, että lintuja ohjautuisi alueelle syksyllä enemmän kuin keväällä, kaavan linnustoa koskevat selvitykset ovat riittävät.

Saatujen selvitysten perusteella muun ohella alkuperäisessä hankesuunnitelmassa ollut voimala 3 on kokonaan poistettu alueella havaittujen luontoarvojen vuoksi ja voimalan 9 paikkaa on siirretty paikkaan, jossa sen lähiympäristössä havaitut luontoarvot eivät häiriinny. Luontoselvitys on tehty koko kaava-alueen osalta ja voimala 9 on siirretty alueelle, jolla ei ole havaittu olevan häiriintyviä kohteita. Kaava ei näin ollen ole A:n ynnä muiden valituksessa tarkoitetulla tavalla lainvastainen sillä perusteella, että voimalan 9 uuden sijaintipaikan luontoarvoja ei ole erikseen selvitetty. (---)

Hallinto-oikeus on katsonut, että laadittujen selvitysten perusteella voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

Johtopäätös

Tuulivoimayleiskaavoituksen yhteydessä on tarpeellisessa määrin hyödynnetty aikaisemmin tehtyjä selvityksiä sekä tehty runsaasti hankkeeseen liittyviä erillisselvityksiä ja niiden täydennyksiä, joissa on otettu huomioon asiantuntijaviranomaisten kaavoituksen eri vaiheissa antamia lausuntoja. Hallinto-oikeus on katsonut, että hyväksytty Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin.

Kaavan sisältöä koskevat säädökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella mahdollisuudet energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Edellä tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Laadittaessa tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, jota voidaan käyttää tuulivoimalan rakennusluvan perusteena, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella, suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön ja että tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Valtioneuvoston vahvistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevan erityistavoitteen mukaan alueidenkäytössä tulee muun ohella edistää uusiutuvien energialähteiden käyttöedellytyksiä. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Kulttuuri- ja luonnonperintöä koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuri- ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueiden käytön suunnittelun lähtökohtana. Tällainen inventointi on muun ohella Museoviraston valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja ympäristöjä koskeva inventointi, (RKY 2009)

Maakuntakaavoitus

Huso-Pöylän kaava-alue sijoittuu kolmen eri maakuntakaavan alueelle. Alueen pohjoisosassa on voimassa Turun kaupunkiseudun maakuntakaava, jonka ympäristöministeriö on vahvistanut 23.8.2004. Kaavassa alue on maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M). Alueen halki kulkee suurjännitelinja. Länsipuolella alue sivuaa kaavaan merkittyä kahta suojelualuetta (S), jotka koostuvat luontokohteista tai -alueista. Eteläisempi suojelualue sijaitsee lähimmillään noin 200 metrin etäisyydellä suunnitelluista tuulivoimaloista ja pohjoisempi noin 500 metrin etäisyydellä. Pohjoispuolelle noin kilometrin etäisyydelle voimaloista on kaavaan merkitty kulttuuriympä­ristön tai maiseman kannalta tärkeä alue.

Alueen itäosassa on voimassa ympäristöministeriön 12.11.2008 vahvistama Salon seudun maakuntakaava. Siinä alue on niin ikään maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M), jonka läpi kulkee suurjännitelinjan varaus. Kaava-alueen kaakkoispuolella oleva Pöylän kylä on osoitettu maakunnallisesti merkittäväksi rakennetun kulttuuriympäristön kokonaisuudeksi (srr10).

Alueen eteläpuolella Sauvon kunnan alueella on voimassa ympäristöministeriön maaliskuussa 2013 vahvistama Loimaan seudun, Turun seudun kehyskuntien, Turunmaan ja Vakka-Suomen maakuntakaava, jossa alue on maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M).

Kaava-alue kuuluu myös osana Varsinais-Suomen maakuntavaltuustossa 10.6.2013 hyväksyttyyn Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavaan, joka on sittemmin vahvistunut 9.9.2014. Vaihemaakuntakaavaan sisältyy tuulivoimaloiden alue tv-501: Huso-Pöylä (Paimio, Salo, Sauvo).

Kaavan sisältö valitusten tarkoittamin osin

Pääosa osayleiskaava-alueesta on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätalouden harjoittamista palveleva rakentaminen sekä ulkoilu. Alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Mikäli alueelle suunnitellaan sijoitettavaksi uusia melulle herkkiä toimintoja, on suunnittelussa otettava huomioon melun torjunta siten, että valtioneuvoston päätöksen mukaiset melutason ohjearvot ja ympäristöministeriön suositusohjearvot eivät ylity.

Alueelle on Paimion kaupungin puolella osoitettu kuusi tuulivoimalan aluetta (tv). Niitä koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus saa olla enintään 200 metriä edellyttäen, että voimalan kokonaiskorkeus merenpinnasta ei ylitä lentoesteluvassa asetettavia korkeusrajoituksia. Voimaloiden tulee olla säädettävissä siten, etteivät melu- ja välkehaitat ole kohtuuttomia loma-asuntojen käytön aikana. Tuulivoimalan kaikkien rakenteiden on sijoituttava kokonaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimaloiden kokoamis- ja pystytysalueet on huoltoalueita lukuun ottamatta maisemoitava rakentamisen jälkeen. Voimaloiden tarkka sijainti määritellään rakennusluvan yhteydessä. Puolustusvoimilta on pyydettävä lausunto ennen rakennusluvan myöntämistä.

Alueelle on osoitettu lisäksi luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita, jotka liittyvät joko liito-oravan esiintymisalueeseen tai ovat paikallisesti huomionarvoisia luontokohteita (luo-1 ja luo-4). Kaava-alueen lounaiskulmaan on osoitettu valtakunnallisesti arvokkaan harjualueen tai muun geologisen muodostuman alue (ge). Kaava-alueen itärajalle on lisäksi osoitettu kaksi muinaismuistolain rauhoittamaa kiinteää muinaismuistoa (SM 3 ja 4). Kaavamääräyksen mukaan alueen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen ja muu siihen kajoaminen on muinaismuistolain nojalla kielletty. Aluetta koskevista toimenpiteistä ja suunnitelmista on pyydettävä Museoviraston/museoviranomaisen lausunto. Kohdenumero viittaa kaavaselostuksessa olevaan kohdeluetteloon.

Kaavaa koskevien yleismääräysten mukaan yleiskaavaa saa käyttää tuulivoimaloiden rakennusluvan perusteena. Rakennelma tai laite ei saa häiritä ilmailua palvelevia laitteita tai lentoliikennettä tai aiheuttaa muutoin vaaraa lentoturvallisuudelle. Ennen kunkin tuulivoimalayksikön rakentamista on oltava ilmailulain (1194/2009) 165 §:n mukainen lentoestelupa. Puolustusvoimilta on pyydettävä lausunto ennen rakennusluvan myöntämistä. Tuulivoimaloiden sekä niiden huolto- ja rakentamisteiden ja maakaapeleiden sijoittamisessa on otettava huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet. Tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamistiet sekä maakaapelit on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään. Tuulivoimalat on purettava niiden käyttöajan päätyttyä kohtuullisessa ajassa rakennusvalvonnan ohjeistuksen mukaisesti. Rakennuspaikka ympäristöineen tulee maisemoida.

Kaavan sisällön lainmukaisuus

Tarkoituksenmukainen suunnittelukokonaisuus ja maanvuokrasopimukset

Kaavaa on vaadittu kumottavaksi muun ohella sillä perusteella, että kaava-alue ei muodosta tarkoituksenmukaista suunnittelukokonaisuutta, koska kaava-alue ei kata koko sitä aluetta, jolla kaavan toteuttamisella voi olla vaikutusta ympäristön maankäyttöön. Kaavaa on vaadittu kumottavaksi myös siksi, että kaikkien kaava-alueen maanomistajien kanssa ei ole tehty maanvuokrasopimuksia.

Kunta päättää sille kuuluvan itsemääräämisoikeuden nojalla kaavan laatimisesta ja kaava-alueen laajuudesta. Kaava-alueen on kuitenkin muodostettava sellainen tarkoituksenmukainen suunnittelukokonaisuus, että kaavan toteuttamisen vaikutukset kaava-alueella ja sen ympäristössä voidaan riittävästi arvioida. Nyt kysymyksessä oleva kaava-alue, mukaan lukien myös Salon kaupungin puolella sijaitseva alue on pinta-alaltaan yli 4 neliökilometrin kokoinen. Alueelle on osoitettu yhteensä kahdeksan tuulivoimalan rakennuspaikkaa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että laaditut selvitykset kattavat koko kaava-alueen ja myös ne alueet kaava-alueen ulkopuolella, joilla kaavan toteuttamisella saattaa olla maankäytöllisiä vaikutuksia, kunta on harkintansa mukaan voinut rajata kaava-alueen laajuuden nyt valitulla tavalla. Kaava on kunnan maankäyttöä ohjaava suunnitelma, eikä kaavan laatiminen edellytä maanvuokrasopimusten tekemistä. Kaava ei siten näillä valitusperusteilla ole lainvastainen.

Terveellisyys, turvallisuus ja viihtyisyys

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä valituksissa mainitusta kahden kilometrin suojaetäisyydestä tai muistakaan metrimääräisistä suojaetäisyyksistä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin. Kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan tapauskohtaisesti erikseen laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla.

Laadittu melumallinnus osoittaa, että joidenkin loma-asuntojen kohdalla on mahdollista, että tietyissä olosuhteissa ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukainen loma-asuntojen 35 dB:n yöajan melutason ohjearvo ylittyy. Mainitun ohjearvon ylittyminen ei välittömästi merkitse sitä, että kaava olisi tällä perusteella lainvastainen, vaan on arvioitava, onko mainittu haitta kaavamääräyksin tai rakennuslupamenettelyssä muutoin rajoitettavissa siten, että asumisen ja tuulivoimalarakentamisen tarpeet voidaan sovittaa yhteen siten, että saavutetaan kaavan sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu. Asiassa on otettava huomioon myös se, että viitattu 35 dB:n yöajan melutason ohjearvo on ainoastaan suositusluonteinen, eikä sillä toistaiseksi ole samanlaista oikeuskäytännössä syntynyttä sitovuutta kuin valtioneuvoston päätöksellä melutason ohjearvoista (VNp 993/1992).

Osayleiskaavatyön viimeistelyvaiheessa on 21.5.2014 laaditussa melumallinnuksen tarkistuksessa todettu, että tuulivoimalaitoksia on mahdollista ajaa niin sanotulla meluoptimoidulla ajolla, jolloin esimerkiksi roottorin pyörimisnopeutta rajoitetaan kovemmilla tuulennopeuksilla siiven lapakulmaa säätämällä. Laaditussa selvityksessä havaittiin, että meluoptimoinnilla voidaan päästä suunnitteluohjearvojen alle kaikissa altistuvissa kohteissa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kaavamääräys, joka edellyttää tuulivoimaloiden olevan säädettävissä siten, ettei melu saa olla kohtuutonta loma-asuntojen käytön aikana, hallinto-oikeus on katsonut, että kaava on toteutettavissa siten, että se täyttää siltä edellytetyn terveellisen elinympäristön sisältövaatimuksen.

Valituksissa on vedottu myös siihen, että tuulivoimaloista putoava jää voi aiheuttaa vaaratilanteita, mahdollista metsäpalon vaaraa ei ole lainkaan otettu huomioon ja että tuulivoimaloista voi aiheutua häiriötä digilaitteille estäen mahdolliset hätäpuhelut.

Lähin tuulivoimalan sijoituspaikka sijaitsee Liikenneviraston ohjeen mukaisen 300 metrin etäisyydellä maantiestä, eikä maanteiden turvallisuutta valvovalla ELY-keskuksella ole ollut asiassa tältä osin huomautettavaa. Tuulivoimalasta irtoava lumi ja jää voivat aiheuttaa riskin tuulivoimalan lähistöllä liikkuvalle, koska jää voi kovalla tuulella lentää jopa muutaman sadan metrin päähän voimalasta. Tuulivoimaloiden rakennusluvissa voidaan kuitenkin antaa tarvittavia määräyksiä varustaa tuulivoimalat lapojen jäänestojärjestelmällä tai jäätunnistimella ja/tai sijoittaa tuulivoimalan alueelle putoilevasta jäästä varoittavia kylttejä. Varsinais-Suomen pelastuslaitos on kaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa edellyttänyt, että alueen tiestö rakennetaan ja pidetään kunnossa siten, että se mahdollistaa raskaan pelastusajoneuvon toimimisen alueella. Samassa lausunnossa on kiinnitetty huomiota myös voimaloiden 8 ja 9 läheisyydessä sijaitseviin erityisiin luonnonarvoihin ja suositeltu arvioimaan mahdollisia paloturvallisuusriskejä näillä alueilla. Näitä riskejä on pelastuslaitoksen lausunnon mukaan mahdollista vähentää teknisillä ratkaisuilla kuten tehokkaalla ukkossuojauksella, palonilmaisulla sekä sammutuslaitteistolla. Kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa pelastuslaitos on todennut, että aiemmin annettu lausunto on kaavaehdotuksessa huomioitu eikä pelastuslaitoksella ole ollut kaavaehdotuksesta huomautettavaa.

Alustavien selvitysten mukaan kaavan toteuttamisesta ei ole odotettavissa olennaista haittaa digilaitteille eikä pelastuslaitoksella eikä muillakaan yleistä turvallisuutta valvovilla viranomaisilla ole ollut tämän seikan osalta huomautettavaa.

Kun otetaan huomioon melun ja välkkeen haitallisten vaikutusten rajoittamista koskeva kaavamääräys, se, mitä edellä on kaavan toteuttamisesta mahdollisesti aiheutuvien haittojen torjumisesta lausuttu sekä se, että rakennuslupavaiheessa on vielä mahdollista antaa tarkentavia haittojen rajoittamista koskevia määräyksiä, hallinto-oikeus on katsonut, että kaava täyttää siltä edellytetyn terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sisältövaatimuksen.

(---)

Kaava on maankäytön suunnitelma, jonka lainmukaisuutta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että kaavassa olisi määräyksiä kaavan toteuttamisesta aiheutuvan toiminnan ympäristöhäiriöiden seurannasta. Toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan haitan valvomisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä säädetään eräistä naapuruussuhteista annetusta laissa, terveydensuojelulaissa ja ympäristönsuojelulaissa. Myös valituksissa mainittu mahdollinen ympäristöluvan tarve ratkaistaan eri menettelyssä ympäristönsuojelulain nojalla.

Virkistys- ja luonnonarvot

Yhteensä noin 4 neliökilometrin kokoiselle kaava-alueelle on osoitettu kahdeksan tuulivoimalaa ja muutoin alue on pääasiassa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta. M-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan muun ohella ulkoilu. Kaava-alueen kokoon nähden kaavan toteuttaminen ei merkittävästi vähennä virkistykseen soveltuvien alueiden määrää alueella. Alueella olevat luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet, kuten liito-oravan esiintymisalueet ja muut paikallisesti huomionarvoiset luontokohteet on osoitettu kaavakartalla, eikä niille ole osoitettu tuulivoimalarakentamista. Myöskään liito-oravan kulkureitit eivät selvityksen mukaan sijoitu suunnitelluille tuulivoimalapaikoille tai niiden läheisyyteen. Voimala 3 on poistettu kokonaan kaavaehdotusvaiheessa esillä olleesta kaavakartasta sen rakennuspaikalla havaittujen luontoarvojen, kuten metson soidinpaikan turvaamiseksi.

Kaava-aineistossa olevien linnustoa koskevien selvitysten mukaan kaava-alueen pesimälajisto on tavanomaista eikä merkittäviä reviirikeskittymiä ole lainkaan. On myös todettu, että Huso-Pöylän tuulivoimapuiston alue ei sijaitse merkittävällä lintujen muuttoreitillä. Selvityksen mukaan kurki, joutsen, hanhet ja petolinnut ovat lajeina alttiita törmäyksille ison kokonsa ja osin muuttokäyttäytymisensä vuoksi ja että ainakin kurjen, metsähanhen, laulujoutsenen ja petolintujen todellisia törmäysmääriä tulisi seurata tuulipuiston toiminnan käynnistyttyä. Yhdenkään lajin kohdalla ei kuitenkaan ole arvioitu aiheutuvan törmäyskuolleisuuksista johtuvia populaatiotason muutoksia.

Kaava-aineistossa olevan lepakkoselvityksen mukaan alue on kokonaisuudessaan varsin tavanomainen tai jopa heikko lepakoiden esiintymisen suhteen.

Kun otetaan huomioon asiakirjoissa olevien luonnonarvoja koskevien selvitysten sisältö sekä kaavan ratkaisut, kaava täyttää luonnonarvojen vaalimista ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen.

Maisema- ja kulttuurihistorialliset arvot

Kaava-alue ei miltään osin ulotu Museoviraston valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä koskevassa inventoinnissa mainituille alueille. Tuulivoimalat voivat paikoitellen näkyä näille alueille, mutta tehtyjen selvitysten mukaan hankkeella ei ole kyseisten alueiden arvoa merkittävästi heikentäviä vaikutuksia. Kaavan selvitysaineistoissa on esitetty ristiriitaisia näkökantoja kaavan vaikutuksesta ensisijaisesti maakunnallisesti merkittävän Pöylän rakennetun kulttuuriympäristön kokonaisuuteen ja linnavuoren asemaan kuin myös Paimion puolella sijaitseviin Huson ja Kurjen kylän maisemiin. Kaava-alue sijaitsee maisemallisesti ennestään rakentamattomalla Pöylän, Kurjen ja Huson kylien väliin jäävällä metsäisellä selänteellä, jonka halki kulkee suurjännitevoimalinja. Koska keskeiset maisemaelementit muodostuvat alueella laajoista eri suuntiin avautuvista peltoaukeista, tuulivoimalat näkyvät paikoitellen varsin pitkälle avoimen maiseman taustalla. Toisaalta lähimaisemassa voimaloiden näkyvyys pienenee huomattavasti puuston suojaavan vaikutuksen johdosta. Voimaloilla ei ole suoraa vaikutusta kylien rakennuskantaan tai kylissä sijaitsevien rakennuskohteiden arvoihin, mutta voimaloiden visuaalinen vaikutus maisemassa on tietyissä näkymäsuunnissa hallitseva. Linnavuori ei sijaitse samalla metsäselänteellä tuulivoimala-alueen kanssa, vaan muodostaa erillisen maisemaelementin peltoaukean toisella puolella. Kaava-alueella havaitut muinaisjäännökset on osoitettu kaavakartalla ja sijaitsevat sellaisella etäisyydellä suunnitelluista voimaloiden paikoista sekä tie- ja kaapelilinjoista, ettei tuulivoimapuistohankkeella voi katsoa olevan niihin haitallisia vaikutuksia.

Tuulivoimalat ovat teknisiä rakenteita, jotka poikkeavat selvästi luonnonmaisemasta ja suuren kokonsa vuoksi niiden visuaalinen vaikutus ulottuu laajalle.

Kun otetaan huomioon tuulivoimaloiden sijainti ja koko, hanketta ei ole mahdollista toteuttaa aiheuttamatta muutoksia ympäristössä ja maisemakuvassa. Kaavan laatiminen edellyttää usein erilaisten ja keskenään ristiriitaistenkin sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden yhteensovittamista. Tähän nähden ja edellä mainitut maisemavaikutukset ja kaavan ratkaisut huomioon ottaen hallinto-oikeus on katsonut, että kaava täyttää riittävästi rakennetun ympäristön ja maiseman vaalimista koskevan sisältövaatimuksen ja suunniteltu tuulivoimalarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön lain edellyttämällä tavalla. Kun arvioidaan kaavan ratkaisuja kokonaisuutena, kaava edistää myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista.

Kohtuuttomuus

Useassa valituksessa on esitetty kaavan olevan maaomistajille kohtuuton, koska se estää rakentamisen kaavan osoittamalle melualueelle ja siksi, että kaava-alueen ympäristön kiinteistöjen arvot laskevat, koska tuulivoimalat pilaavat maiseman.

Kaava-alue ja sen ympäristö on maakuntakaavassa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta eikä sinne ole suurjännitejohtoa lukuun ottamatta osoitettu rakentamista koskevia aluevarauksia. Alueella ei ole yksityiskohtaisia kaavoja ja se on tällä hetkellä pääosin maa- ja metsätalouskäytössä.

Yleiskaava ei estä alueiden käyttämistä maakuntakaavan aluevarausten mukaisesti ja nykykäyttöä vastaavasti edelleen maa- ja metsätalousalueena. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaavan toteuttamisesta aiheutuva muutos maisemakuvassa ja sen mahdollinen vaikutus kiinteistön arvoon ei ole sellainen maanomistajan kannalta kohtuuton haitta, jota maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetaan. Kaava ei muillakaan valituksissa esitetyillä perusteilla ole kohtuuton.

Perustuslain vastaisuus

Suomen perustuslaissa säädetään muun ohella, että vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille ja että jokaisen omaisuus on suojattu.

Perusoikeuksien yhteensovittaminen saattaa edellyttää, että esimerkiksi omaisuuden suojaa joudutaan muiden perusoikeuksien toteuttamiseksi joiltain osin rajoittamaan. Tällaisesta yhteensovittamisesta on kyse kaavoittamista ja rakentamista koskevien maankäyttö- ja rakennuslain säännösten kohdalla, mikä on lakia säädettäessä otettu huomioon muun ohessa hankkimalla lakiehdotuksesta perustuslakivaliokunnan lausunto.

Tarkoituksenmukaisuus

Hallinto-oikeus voi tutkia valitusten perusteella ainoastaan tehdyn päätöksen lainmukaisuuden. Hallinto-oikeus ei voi kumota tai muuttaa päätöstä sillä perusteella, että jokin toinen ratkaisu olisi ollut valittajien kannalta tarkoituksenmukaisempi tai parempi.

Yhteenveto

Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisesti ja yleiskaavan laatiminen on perustunut riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaava täyttää sitä koskevat sisältövaatimukset ja edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista. Yleiskaava ei myöskään aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Huso-Pöylän puolesta ry:n ja (---) valitukset on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että he joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 24 § 2 momentti, 32 § 1 momentti, 39 §, 41 §, 62 §, 63 §, 65 §, 77 a §, 77 b § ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 19 §, 30 § ja 32 §

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannu Renvall, Tuire Nurmio ja Kari Hartzell. Esittelijä Veronica Storträsk.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Huso-Pöylän hankealue sijoittuu maisemallisesti ja kulttuuriltaan arvokkaalle alueelle. Hankealueen välittömään läheisyyteen sijoittuu sekä valtakunnallisia että maakunnallisia arvokohteita. Varsinais-Suomen valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita koskevassa valtakunnallisen työryhmän hyväksymässä uudessa rajausehdotuksessa Uskelan- ja Halikonjoen laaksojen maisema-alue ulottuu lähimmillään noin 700 metrin päähän hankealueesta. Tämä uusi rajausehdotus tuo hankealueen huomattavasti lähemmäksi valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta. Havainnekuvat on kuvattu noin 2,2 kilometrin päästä hankealueelta. Tämä antaa virheellisen kuvan hankkeen vaikutuksista kyseisellä alueella. Maisemavaikutusten osalta valituksessa on vedottu muun muassa maakuntakaavaan, maisemaselvitykseen ja Varsinais-Suomen maakuntamuseon, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä maisema-arkkitehti Emilia Weckmanin asiasta antamiin lausuntoihin. Yöaikaisista lentoestevaloista ei ole minkäänlaista havainnemateriaalia. Valituksenalainen kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja maisemallisia vaatimuksia eikä vastaa oikeuskäytäntöä.

Ympäristöministeriön ohjeissa on todettu, että tuulivoimarakentaminen ei lähtökohtaisesti sovellu alueille, jotka ovat maisematyypiltään pienipiirteisiä ja jotka sisältävät historiallisia arvoja. Tuulivoimaloiden sijoittamisen suunnittelussa tavoitteena tulisi olla että voimalat asettuvat osaksi maisemakuvaa tai jäävät taustalle. Tällainen vaikutus saavutetaan yleensä noin 5–7 kilometrin etäisyydellä voimaloista.

Hankkeen yhteydessä laadittujen maisemaselvitysten perusteella alueella on arvoja, joihin tuulivoimarakentamisella on merkittäviä vaikutuksia. Maiseman perusselvitykset, maisema-analyysi ja ominaispiirteiden ja arvojen kartoittaminen ovat asianmukaisia. Maisemaselvityksissä laadittu havainneaineisto maisemavaikutusten osalta on kuitenkin varsin niukkaa, eikä tuo riittävällä tavalla esille vaikutuksia. Kun hankealueen lähellä on historiallisia ja maisemakuvallisia arvoja, tulisi tuottaa materiaalia runsaasti. Maisemavaikutusten arvioinnissa on käytetty epämääräisiä ilmaisuja, mikä tukee havaintoa visualisointiaineiston riittämättömyydestä. Havainnekuvien kuvaustekniikkaa, käytettyä objektiivia tai tarkempia karttakuvia kuvaussuunnasta ja voimaloiden sijoittumisesta suhteessa kuvakulmaan tai tarkemmin maastoon ei ole selvitetty riittävästi. Osassa havainnekuvia käytetty laajakulmaobjektiivi ei vastaa ihmissilmän hahmottamaa tilannetta.

Kuten Weckmanin lausunnossa todetaan, vaikutusten arviointi on paikoin ristiriidassa maisemaselvityksessä esille otettujen arvojen kanssa, erityisesti Pöylän linnavuoren kohdalla. Se, että voimaloiden kokonaiskorkeus ei nouse linnavuoren huipun yläpuolelle yksittäisessä näkymässä, ei ole peruste sille, ettei dominanssia tapahdu. Välittömälle vaikutusetäisyydelle sijoittuvat korkeat, pyörivät voimalat tulisivat hallitsemaan ympäröivää maisemaa visuaalisesti ja mitätöimään linnavuoren maamerkkiaseman. Kurjen kylän ja Poutajoen laakson sekä Huson suuntaan kohdistuvat vaikutukset on esitetty vain muutamalla havainnekuvalla. Maisemavaikutusten arviointi kertoo selvästi siitä, että vaikutukset Pöylän, Huson ja Kurjen kulttuurimaisemiin ovat huomattavia. Selvitysten perusteella voimalat tulevat hallitsemaan maisemaa ja mittakaavallisesti kutistamaan ympäristöään. Valituksenalainen kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetettuja maisemallisia vaatimuksia.

Kaavan viimeistelyvaiheessa tuulivoimaloiden sijoitussuunnitelmaa on muutettu siten, että eteläisintä tuulivoimalaitosta numero 9 on siirretty noin 200 metriä koilliseen päin kohti C:n asuinrakennusta. Samoin voimalalle johtavaa tien paikkaa on muutettu. Voimalaitosta numero 8 on myös hieman siirretty. Lisäksi voimalaitos numero 3 on poistettu kaavasta. Voimalaitoksen numero 9 paikan muuttaminen ja sille johtavan tien paikan muuttaminen ovat merkittäviä muutoksia maisemallisesti, ja voimalaitospaikan selvitykset ovat puutteelliset. Lepakoiden potentiaalista esiintymistä arvioitiin jokaisen tuulivoimalayksikön suunnitellulta rakennuspaikalta. Voimalaitoksen numero 9 uudelta paikalta ei ole siirron jälkeen tehty uutta lepakkopotentiaalin kartoitusta. Voimalaitoksen numero 9 uudelta paikalta ovat myös muut luontoselvitykset kokonaan tekemättä kasvillisuuden ja liito-oravan osalta.

Voimalaitoksen 9 paikka on kartalta katsottuna sijoitettu aivan luo-2-alueen (metsälain mukaan erityisen tärkeä elinympäristö) sekä luo-4-alueen (paikallinen huomionarvoinen luontokohde) viereen. Tälle paikalle on mahdoton rakentaa tuulivoimalaitosta, koska luo-alueiden tuhoutumista tai vaurioitumista ei voida estää. Luo-alueet kuuluvat metsälain 10 §:n mukaisiin erityisen tärkeisiin elinympäristöihin. Kaava on tältä osin lainvastainen.

Voimalaitoksen numero 9 paikalta ei ole myöskään tutkittu muinaisjäännöksiä. Samoin voimalalle johtavaa tietä ei ole kaikilta osin tutkittu. Muinaisjäännöspaikka Salo Myllytyry 1 sijaitsee vain noin 40 metrin päässä tuulivoimalaitosalueesta. Tästä johtuen voimalaitospaikalta pitäisi ehdottomasti tutkia tarkemmin muinaismuistot. Tältäkin osin selvitykset ovat riittämättömiä.

Voimalapaikan 9 siirto on merkittävä myös maisemallisesti Pöylän kylän kannalta. Se ilmenee maisemaselvityksestä, jossa esitetään sijoitussuunnitelman muutokset maisema-arviointeihin ja havainnekuviin. Muutokset ovat niin suuria, että kaava olisi pitänyt laittaa uudestaan nähtäville, varsinkin kun jo ehdotusvaiheen lausunnoissa, ennen viimeisiä muutoksia, ELY-keskus ja maakuntamuseo suhtautuivat kriittisesti voimalaitosten sijoitteluun.

Hankealueen lähistöllä varsinkin Pöylässä maanomistus on hyvin pirstaloitunut. Tällaiselle alueelle ei pitäisi rakentaa suuria tuulivoimalaitoksia koska niiden vaikutusalue ulottuu pitkälle yli kaavarajojen naapureiden alueelle. Tuulivoimalaitoksista johtuvat rakentamisrajoitukset rajoittavat oman maan käyttöä kaukana kaava-alueen rajojen ulkopuolella. Salon puolella on tiloja, joiden maista suurin osa jäisi 35 dB:n rajan sisäpuolelle. Tila Kankare jäisi kokonaisuudessa 35 dB:n alueen sisäpuolelle ja samoin Anttilan tilasta suurin osa. Kankareen tilan omistaja tehnyt lammen, johon hänen on tarkoitus rakentaa vapaa-ajan rakennus. Kankareen tilan omistajan asuinrakennuksesta kaikki voimalaitokset sijaitsisivat alle kahden kilometrin päässä. Tällöin voimalaitosten äänen yhteisvaikutus olisi merkittävä ja melua lisäävä tekijä, kuten Vesa Viljasen asiantuntijalausunnosta käy ilmi. Anttilan tilan omistajat ovat myös suunnitelleet mökin rakentamista alueelle.

On kohtuutonta maanomistajia kohtaan, että tuulivoimaloita rakennetaan alueelle, jotka estäisivät rakennussuunnitelmat. Myös tonttien myynti tulisi hankaloitumaan huomattavasti tai siitä tulisi mahdotonta, jos suunniteltuja suuria tuulivoimalaitoksia rakennettaisiin alueelle. Tämä aiheuttaisi kohtuuttoman rasituksen ja taloudellisia menetyksiä.

ELY-keskuksen lausunnossa osayleiskaavaehdotuksesta todetaan, että kaava-alueen rajauksen olisi syytä ulottua alueelle, jolla meluvaikutukset estävät asuin- tai lomarakentamisen. Suunnittelualueen rajauksen tulisi soveltuvin osin kattaa 35 dB:n melualue.

Vesa Viljasen lausunnosta käy ilmi, että melumallinnus on puutteellinen. On hyvin todennäköistä, että voimaloiden todellinen meluvaikutus ulottuu paljon laajemmalle kuin melumallinnus osoittaa. Näin myös vaikutus maankäyttöön on suurempi kuin selvitykset osoittavat.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan uusia asuinalueita tai muita melulle herkkiä toimintoja ei tule sijoittaa melualueille varmistamatta riittävää meluntorjuntaa. Tämä säännös sitoo oikeudellisesti kaavoitusta ja rakentamista. Asuinrakennuskelpoinen rakentamatta oleva maa menettää arvonsa, jos sinne ei voi rakentaa. Tuulivoimalat hankaloittavat huomattavasti tilan kehitystä ja sen suunnittelua. Samanlainen tilanne koskee myös metsän hakkuita muilla tiloilla ja niistä aiheutuvia haittojen lisääntymisiä. Muutenkin maisemaselvityksessä olevat maininnat katvealueista tuulivoimaloille puuston takia ovat kestämättömiä.

Lintujen syysmuuttoselvitys on tekemättä. Varsinkin kurkia muuttaa alueella syksyisin huomattavia määriä. Kevätmuuttoselvityksessä ihmetystä herättää, että hankealueella ei ollut lainkaan havainnointipistettä, vaan havainnointi tehtiin Sauvon Koskella ja Salon Halikonlahdella. Lintujen muuttoselvitys on hyvin puutteellinen ja antaa virheellisen kuvan varsinkin kurkien esiintymisestä alueella.

Alueelta on löydetty metson soidinalue. Alueella on toinenkin soidinalue, joka sijaitsee lähellä voimalaitoksia 8 ja 9. Uudella alueella ELY-keskuksen edustajat tekivät tarkastuskäynnin. Ihmetystä herättää, miksi kartoitus tehtiin jo maaliskuun lopulla, vaikka metsoselvityksessä sanotaan, että soidin huipentuu vasta huhtikuun jälkipuoliskolla. Lisäksi talvi 2013–2014 oli hyvin vähäluminen tai jopa lumeton. Näin ollen metsojen esiintymisestä alueella ei ole voitu saada näiden tutkimusten perusteella kovinkaan kattavaa kuvaa.

Lepakkoselvitys tehtiin vain 36 tunnin aikana eikä talviaikaisia selvityksiä ole tehty lainkaan. Silti tutkimuksen tuloksissa ja päätelmissä on todettu, että tutkimuksessa saatiin varsin kattava kuva ja että alue on varsin tavanomainen tai jopa heikko lepakoiden esiintymisen suhteen. Lepakkotutkimuksesta puuttuu kokonaan selvitys lepakoiden lisääntymisestä ja muutosta.

Ennen tuulivoimaloiden mahdollista rakentamista pitää varmistaa, että digilaitteet toimivat normaalisti voimalaitosten ollessa toiminnassa. Tuulivoimaloiden aiheuttamat lisähäiriöt voivat tehdä yhteydet mahdottomiksi. Tämä asia pitää tutkia perusteellisesti jo tässä vaiheessa.

Tuulivoimalan lavasta voi lentää jäätä satojen metrien päähän. Voimalaitos 8 on noin 160 metrin päässä tilan Anttila rajasta. Tanskalaisen tuulivoimalavalmistaja Vestaksen huoltokäsikirjassa on neuvottu, ettei pidä oleskella lähempänä kuin 400 metriä turbiinista, jos se ei ole tarpeellista.

Huso-Pöylän hankealue on noin 950 metrin päässä asutuksesta. Hankealueella on myös asuntoja, jotka ovat kaikista tuulivoimaloista alle kahden kilometrin päässä. Melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon kaikkia tekijöitä, niin kuin Vesa Viljasen lausunto osoittaa. Esimerkiksi amplitudimodulaatiota ei ole otettu huomioon. Melumallinnuksessa vedotaan myös meluoptimoituun ajoon, jota ei kuitenkaan ole mainittu missään ohjeistuksissa.

Kartoissa on edelleen virheitä. Joonalan tila on edelleen merkitty virheellisesti vakituiseksi asunnoksi. Harjulan tilalla olevaa saunamökkiä ei ole merkitty kartalle eikä myöskään erästä vapaa-ajan asuntoa, joka on 35 dB:n rajan sisäpuolella. Myöskään Anttilan tilalla olevaa vapaa-ajan rakennusta ei ole merkitty kartalle.

Anttilan tilasta RN:o 1:11 osa on otettu mukaan kaavaan ilman maanomistajien (A ja B) suostumusta. Alue piti ottaa mukaan voimalaitosten vaikutusalueen takia, joka on 500–600 metriä. Kaavaan otettu alue ei kuitenkaan pienentynyt Salon puoleisen kaavan viimeistelyvaiheessa, vaikka voimalaitoksen 9 vaikutusalue pieneni kyseisellä alueella. Tällä samalla kaava-alueella on myös rakennuskieltoalue, joka aiheuttaa vahinkoa tilalle. Muita voimalaitosten vaikutusalueella olevia tiloja rakennuskielto ei koske.

2. Huso-Pöylän puolesta ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Paimion kaupunki on velvoitettava korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. Vaatimustensa tueksi yhdistys on vedonnut asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ratkaisu YVA-menettelyn tarpeellisuudesta on virheellinen. Tämä ilmenee maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämien selvitysten puutteellisuutena.

Vaihemaakuntakaavan suunnitteluperuste tuulivoimaloiden meluvaikutusten turvaetäisyydelle oli yksi kilometri, mutta voimaloiden koon kasvettua tämä etäisyys on riittämätön. Lainvoimaa vailla olevan vaihemaakuntakaavan puutteellisuudet huomioon ottaen sitä ei tule pitää valituksenalaisen kaavan oikeudellisen arvioinnin perusteena.

Valituskirjelmässä on vedottu laadittuun maisemaselvitykseen ja katsottu, että tuulivoimalat tulisivat näkymään erittäin pitkälle ja muuttaisivat alueen teolliseksi energiantuotantoalueeksi. Pöylän kylä on luokiteltu voimassa olevassa maakuntakaavassa merkittäväksi rakennetun ympäristön kokonaisuudeksi. Alueen suunnittelun ja rakennustoimenpiteiden tulee olla kokonaisuuden säilymistä turvaavia. Maisemaselvityksen mukaan tuulivoimapuistolla on huomattavia ja pysyviä vaikutuksia kulttuurimaisemaan.

Selvityksistä puuttuvat tuulivoimaloiden näkyvyysanalyysit. Myöskään voimaloiden yövalaistusta ei ole selvitetty riittävästi. Maisemavaikutuksia ei ole selvitetty riittävästi.

Valituskirjelmässä on viitattu Varsinais-Suomen maakuntamuseon ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Emilia Weckmanin lausuntoihin hankkeen vaikutuksista erityisesti Pöylän kylän ja linnavuoren, Kurjenkylän ja Huson alueen maisemaan. Maakuntamuseon lausunnossa maisemavaikutuksia on pidetty erittäin haitallisina.

Useimpien yhdistyksen jäsenten tilat sijaitsevat joko kaava-alueella tai sen lähivaikutusalueella. Kiinteistöt joutuvat rakennuskieltoon, kun ulko- ja sisämeluohjearvot ylittyvät. Useita vapaa-ajanasuntoja jäisi yli 35 dB alueelle. Kaava-alueen rajaus ei kata koko sitä aluetta, jolla meluvaikutukset estävät rakentamisen. Niille, joiden tilat sijoittuvat kauemmaksi voimaloista, aiheutuu melu-, ja maisemahaittaa, kirkkaiden huomiovalojen välkkymistä, lapojen välkehaittaa, tietoliikenneyhteyksien pätkimistä sekä asuntojen arvon alenemista. Kaava aiheuttaa siten kohtuutonta haittaa maanomistajille.

Vuorovaikutuksessa on ollut puutteita. Asukkaille järjestetyissä kuulemistilaisuuksissa ei ollut muun muassa realistisia havainnekuvia tuulivoimaloiden kosta ja maisemavaikutuksista, eikä voimaloiden vaikutuksia kiinteistöjen rakennusoikeuteen ja arvoon selvitetty lainkaan. Muistutuksissa esitettyihin kysymyksiin ei vastattu.

Meluselvitysten puutteista on todettu muun ohella, että jokaisen yksittäisen rakennuksen käyttötarkoituksella on merkitystä ja seikat tulee selvittää jo kaavassa, eikä odottaa rakennuslupamenettelyä. Laskennassa käytettyjä parametreja ei ole annettu julkisuuteen pyynnöistä huolimatta. Tämä heikentää asukkaiden oikeusturvaa.

Valitukseen on liitetty ääniasiantuntija Vesa Viljasen lausunto, jossa todetaan muun ohella, ettei meluoptimointimenetelmän toimivuudesta ole luotettavaa tietoa. Melunhallintaohjaus on vaikeasti toteutettavissa muun muassa tuulivirtausten pyörteisyyden ja nopean ajallisen vaihtelun vuoksi. Tällainen melunhallintajärjestelmä edellyttää automaattista melunvalvontalaitteistoa melutasojen mittaamiseen ja säätämiseen. Tiedossa ei ole tällaisen mittausjärjestelmän olemassaoloa. Ympäristöministeriön ohjeen (4/2012) mukaan keskeisin käytettävä meluntorjuntakeino on riittävä etäisyys tuulivoimalan ja asutuksen välillä.

Viljanen on todennut, ettei kaava-asiakirjoissa ole sisämelumallinnusta. Luotettavien sisämelutulosten saaminen edellyttää rakennusten vaipan eristävyyden arvioimista rakennuskohteisesti. Melumallinnuksessa olisi tullut ottaa huomioon amplitudimodulaatio, minkä vuoksi melumallinnukseen olisi tullut lisätä 5 dB ennen tulosten vertaamista ohjearvoihin. Käytetty laskentamalli ei myöskään ota riittävästi huomioon säänvaihteluita. Lisäksi olisi tullut ottaa huomioon laskentamallien epävarmuus. Melumallinnuksessa ei ole myöskään otettu huomioon melun kapeakaistaisuutta, vaikka siitä tulisi tehdä 5 dB:n lisäys mallinnustuloksiin. Myös­kään useiden voimaloiden summavaikutusta ei ole otettu huomioon.

Melumallinnukset on tehty 3 MW:n voimaloilla, vaikka kaavassa ei ole määrätty voimaloiden enimmäistehoista. Mallinnus olisi tullut tehdä 5 MW:n voimaloilla.

Välkkeen rajoittamissuunnitelmat ovat puutteelliset. Välkeselvitykseen ei ole tehty muutosta, vaikka napakorkeutta on nostettu 20 metrillä 120 metristä 140 metriin. Välkeselvityksen mukaan hankealueen ympäristössä varjon vilkunta on paikoittain runsasta selvityksessä käytetyllä voimalatyypillä ja napakorkeudella. Vilkuntaa voidaan selvityksen mukaan tarvittaessa ehkäistä pysäyttämällä turbiinit kriittiseen aikaan. Välkkeen vähentämisestä ei ole kuitenkaan toteuttamissuunnitelmaa. Myöskään lentoestevalojen aiheuttamaa haittaa ei ole selvitetty riittävästi.

Pesimälinnustoa koskevat selvitykset on tehty puutteellisesti ja niiden perusteella tehdyt johtopäätökset ovat virheellisiä. Alueen yli muuttaa vuosittain tuhansia kurkia ja tuulivoima-alue sijaitsee kurkien päämuuttoreitillä. Kurkien osalta selvitys on puutteellinen muun muassa sen vuoksi, että aineiston havainnot on tehty aamuisin ja aamupäivisin, kun kurjet muuttavat Suomenlahden yli aamulla ja lentävät Salon ohi iltapäivällä. Muuttolintuselvityksen mukaan lähes kaikki linnut lensivät tuulivoimapuistoalueen läpi jossain pisteessä, mutta riskilentojen prosentuaalinen osuus oli hyvin pieni. Valtaosa linnuista muutti riskikorkeuden alapuolella. Selvityksen tuloksia ei ole tulkittu oikein, kun kaavaselostuksessa todetaan, että vaikutukset linnustoon ovat vähäiset. Kevätmuuttoselvityksessä ei havainnoitu lainkaan ilta- ja yömuuttoa.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavassa edellytetään, että linnustosta tehdään vähintään kevät- ja syysmuuton seuranta sekä pesimälinnustoselvitys. On itsestään selvää, että pesimäkauden päätyttyä lintuja on enemmän kuin keväällä. Lepakkoselvitykset eivät ole kattavia, koska ne on tehty laajalla alueella ja yleispiirteisesti. Liito-oravat tulevat häiriintymään metsätien käyttämisestä.

Voimaloista irtoava jää aiheuttaa vaaraa alueen ympäristössä. Kaavassa ei ole käsitelty maastopaloriskiä ollenkaan.

Paimion kaupunginhallitus on antanut selityksen. Selityksessä on vaadittu, että A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus tulee jättää tutkimatta, koska he eivät ole Paimion kaupungin jäseniä eikä päätöksellä ole välitöntä vaikutusta valittajien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Huso-Pöylän puolesta ry on antanut vastaselityksen ja toimittanut useita lisäselvityksiä. Yhdistys on muun muassa toimittanut fyysikko, filosofian maisteri Vesa Viljasen asiantuntijalausunnon Huso-Pöylän melumallinnuksen virheisiin liittyen sekä selvitystä tuulivoimaloista aiheutuvista terveyshaitoista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Paimion kaupunginhallituksen väite A:n ja hänen asiakumppaniensa valitusoikeuden puuttumisesta hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Huso-Pöylän puolesta ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. A:n ja hänen asiakumppaniensa valitusoikeus

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut säännökset ja muut perustelut huomioon ottaen A:lla ja hänen asiakumppaneillaan on ollut asiassa valitusoikeus. Tämän vuoksi kaupunginhallituksen väite on hylättävä.

2. Pääasia

Osayleiskaavan hyväksymisen jälkeiset olosuhteiden ja säännösten muutokset

Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt valituksenalaisen osayleiskaavan 12.6.2014. Tämän jälkeen 9.9.2014 ympäristöministeriö on vahvistanut ja määrännyt noudatettavaksi Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavan, jossa muiden ohella Huso-Pöylän tuulivoima-alue (tv-501) on osoitettu. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan kyse on maakunnallisesti merkittävään tuulivoimatuotantoon soveltuvasta alueesta, jolle voidaan sijoittaa yli 10 tuulivoimayksikköä. Alueen säilyminen tuulivoimatuotannossa tulee suunnittelumääräysten mukaan turvata kuntakaavoituksessa. Korkein hallinto-oikeus on hylännyt tuulivoimavaihemaakuntakaavaa koskevat valitukset päätöksellään 29.1.2016 taltionumero 227. Valitukset eivät koskeneet Huso-Pöylän alueelle osoitettua tuulivoima-aluetta. Maakuntakaavassa osoitettu merkintä ja osayleiskaava ovat perustuneet maisemakysymysten osalta samoihin selvityksiin.

Vasta osayleiskaavan hyväksymispäätöksen jälkeen vahvistettu ja noudatettavaksi määrätty maakuntakaava ei ole oikeudellisesti ohjannut tämän osayleiskaavan laadintaa. Maakuntakaava ohjaa kuitenkin tällä hetkellä alueen kaavoitusta ja alue on maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaisesti osoitettava mahdollisessa tulevassakin kaavoituksessa tuulivoimatuotantoon.

Kaupunginvaltuuston edellä mainitun päätöksen jälkeen 1.9.2015 on tullut voimaan valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (VNA 1107/2015). Asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason LAeq) ohjearvoja siten, että pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta ulkomelutason ohjearvo LAeq päivällä klo 7–22 on 45 dB ja ulkomelutaso LAeq yöllä klo 22–7 on 40 dB. Loma-asutuksen osalta melutason ohjearvo ei enää eroa pysyvän asutuksen ohjearvosta.

Osayleiskaavaan liittyvän kaavamääräyksen merkitys

Osayleiskaavassa osoitettuja tuulivoimaloiden alueita (tv) koskevan kaavamääräyksen mukaan voimaloiden tulee olla säädettävissä siten, etteivät melu- ja välkehaitat ole kohtuuttomia loma-asuntojen käytön aikana.

Kysymys on rakennuslupamenettelyä suoraan ohjaavasta yleiskaavasta. Kaavan hyväksyminen edellyttää aina, että sille maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt, esimerkiksi elinympäristön terveellisyyttä koskevat, sisältövaatimukset täyttyvät. Kaavan sisältövaatimusten täyttyminen ei voi siten jäädä rakennuslupamenettelyn varaan. Kysymyksessä oleva kaavamääräys on myös sisällöltään epämääräinen ja sen noudattamisen valvominen on ongelmallista. Mainittu kaavamääräys ei kuitenkaan ole asian lopputuloksen kannalta ratkaiseva, kun otetaan huomioon, että esitetyn meluselvityksen perusteella rakennusluvat voidaan myöntää mainitusta kaavamääräyksestä riippumattakin. Jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta meluhaitan vuoksi, toiminnan harjoittaminen edellyttää rakennusluvan lisäksi, että sitä varten on myönnetty ympäristölupa. Ympäristölupamenettelyn tarkoituksena on viime kädessä varmistaa, ettei toiminnasta aiheudu kohtuutonta meluhaittaa asutukselle.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Huso-Pöylän puolesta ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Viestintävirasto oli päätöksellään antanut yhtiölle televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa (744/1998) tarkoitetun huomautuksen ja velvoittanut yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä, koska yhtiön mainosten välissä esittämät katkotunnukset eivät olleet olleet lainmukaisia ja koska yhtiö oli ylittänyt laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, unionin tuomioistuimen annettua asiassa korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta tuomion (C‑314/14 Sanoma Media Finland–Nelonen Media, EU:C:2016:89), että kuvatilan jakamista ei pidetty audiovisuaalista ohjelmaa televisiomainoksista erottavana katkotunnuksena, kun osa kuvatilasta oli varattu ohjelman lopputeksteihin ja osa kuvatilasta yhtiön kanavan tulevien ohjelmien esittelyyn menupohjalla. Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että sponsoritunnusten esittäminen muulloin kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä sekä mainospalojen välissä olevat ja mainoskatkoa seuraavat mustat sekunnit, joilla erotetaan mainokset muusta ohjelmasisällöstä, tuli sisällyttää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentissa tarkoitettuun televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoi, kuten Viestintävirasto ja hallinto-oikeus, että yhtiö oli menetellyt televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain vastaisesti, koska mainosten välissä esitetyt katkotunnukset eivät olleet olleet lainmukaisia ja koska yhtiö oli ylittänyt laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston sponsoritunnusten ja mustien sekuntien osalta.

Laki televisio- ja radiotoiminnasta (744/1998) 2 § (306/2010) 2, 3, 13, 14 ja 16 kohta, 21 § (306/2010) 1 momentti, 22 § (306/2010) 1 ja 2 momentti, 26 § (306/2010) 2 momentti, 29 § (306/2010), 35 § (306/2010) 1 momentti ja 36 § (394/2003) 1 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/13/EU audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) (kodifioitu toisinto) 1 artikla 1 kohta a, b, h, i ja k alakohta, 4 artikla 1 kohta, 10 artikla 1 kohta c alakohta, 19 artikla 1 kohta, 23 artikla 1 ja 2 kohta ja 26 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C‑314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media (ECLI:EU:C:2016:89)

Ks. KHO 2014:116

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.4.2013 nro 13/0398/3

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on päätöksellään 9.3.2012 (numero 1657/9220/2011), siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, antanut Sanoma Entertainment Finland Oy:lle (nykyisin Sanoma Media Finland Oy) huomautuksen televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 22 §:n (306/2010) 1 ja 2 momentin sekä 29 §:n (306/2010) 1 momentin rikkomisesta ja velvoittanut yhtiön huolehtimaan siitä, että se panee täytäntöön ne selvityksessään esittämät toimenpiteet, joiden avulla yhtiö jatkossa välttää mainosajan ylitykset ja katkotunnusten käytössä esiintyneet virheet. Mainosaikojen ylitykset välttääkseen yhtiön on mainosaikaa laskiessaan otettava huomioon myös sponsoritunnisteet, jotka esitetään muulla paikalla kuin sillä, joka laissa on sponsoritunnisteiden esittämiselle määrätty, sekä se, että mainosspottien välissä olevat ja mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit lukeutuvat mainosaikaan. Katkotunnusten käytössä esiintyneet virheet välttääkseen yhtiön on otettava huomioon, että katkotunnusten edellytyksiä eivät täytä ohjelmasisältöön kuuluvat kuvat, ohjelman lopputekstien paikalla jaetussa kuvatilassa näytetyt menupohjat eivätkä kuulutukset, joita käytetään myös muuten kuin katkotunnuksina.

Sanoma Entertainment Finland Oy / Nelonen Media on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Viestintäviraston päätöstä on muutettava siten, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n mukaiseen mainosaikaan ei lasketa kuuluvaksi sponsoritunnisteita eikä niin sanottuja mustia sekunteja. Siltä osin kuin päätös koskee Nelonen-kanavan mainostauon erottamista ohjelmasisällöstä niin sanotulla menupohjalla ja hyödyntämällä jaetun kuvatilan tekniikkaa sekä kuulutuksilla, päätöstä muutetaan siten, että kyseisten katkotunnisteiden katsotaan täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n mukaisen vaatimuksen mainosten erottamisesta muusta ohjelmasisällöstä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt Sanoma Entertainment Finland Oy:n / Nelonen Median valituksen. Hallinto-oikeus on keskeisinä säännöksinä viitannut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 2 §:n 2, 13, 14 ja 16 kohtaan, 21 §:n 1 momenttiin, 22 §:n 1 momenttiin, 26 §:n 2 momenttiin, 29 §:ään, 35 §:n 1 momenttiin ja 36 §:n 1 momenttiin sekä televisio- ja radiotoiminnasta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 34/1998 vp) lakiehdotuksen 26 §:n 2 momenttia ja 29 §:ää koskeviin yksityiskohtaisiin perusteluihin.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

1. Kumotulta osalta

1.1. Tosiseikat ja saatu selvitys

(---)

Viestintäviraston 31.1.2004 antaman ja 22.3.2011 päivitetyn mainonnan kestoa ja sijoittelua koskevan ohjeistuksen mukaan laki ei tarkemmin määrittele televisiomainokset audiovisuaalisista ohjelmista erottavan ääni- tai kuvatunnuksen sisältöä. Viestintäviraston ohjeessa katsotaan, että katkotunnuksessa tulee olla jokin yhtenäinen, samanlaisena toistuva kuva- ja/tai äänielementti. Lähtökohta on, että katsoja erottaa mainokset muusta ohjelmistosta. Tunnuksessa ei tule ohjeen mukaan olla mainoksissa tai ohjelmissa esiintyviä elementtejä. Ohjeen mukaan lain tarkoittama tunnus on esimerkiksi televisiotoiminnan harjoittajan logo, "jatkuu"-ilmoitus tai muu samankaltainen tunnus.

(---)

2. Hylätyltä osalta

2.1. Katkotunnisteena menupohja jaetussa kuvatilassa

2.1.1. Tosiseikat ja saatu selvitys

Viestintäviraston 31.1.2004 antaman ja 22.3.2011 päivitetyn mainonnan kestoa ja sijoittelua koskevan ohjeistuksen mukaan katkotunnuksessa ei tule olla mainoksissa tai ohjelmissa esiintyviä elementtejä. Menun käyttäminen katkotunnuksena on ohjeen mukaan hyväksyttävää, mikäli katkotunnuksena käytettävä menu täyttää tämän ja muut ohjeessa mainitut, yllä jo kerrotut kriteerit, ja mikäli se selvästi eroaa kanavan muissa yhteyksissä käyttämistä menupohjista. Ohjelman alku- ja lopputekstejä ei voida ohjeen mukaan pitää lain tarkoittamina katkotunnuksina.

Komission "televisio ilman rajoja" -direktiivin säännösten näkökohdista antaman tulkitsevan tiedonannon (2004/C 102/02) jaettua kuvaruutua koskevan 3.1 kohdan 41 alakohdan mukaan jaettu kuvaruutu tarkoittaa toimituksellisen sisällön ja mainonnallisen sisällön samanaikaista tai rinnakkaista lähettämistä esimerkiksi siten, että yksi tai useita mainospaloja ilmestyy erityiseen ikkunaan ohjelman aikana ja kuvaruudussa näkyy kaksi eri kuvaa. Tämä tekniikka antaa katsojalle mahdollisuuden jatkaa varsinaisen ohjelman katsomista mainospalan lähettämisen aikana edellyttäen, että mainokselle ei ole varattu liikaa tilaa. Jaetun kuvaruudun tekniikkaa voidaan tiedonannon mukaan toisaalta käyttää myös sponsoroidun ohjelman sponsorin tunnistamisen mahdollistamiseksi.

Esitetyn selvityksen mukaan Nelonen-kanavalla jaettua kuvaruutua oli käytetty audiovisuaalisten ohjelmien erottamiseen mainoksista siten, että ohjelmalähetyksen lopussa ohjelman lopputekstien aikana kuva oli jaettu kahteen osaan niin, että toisessa ruudussa olivat näkyneet ohjelman lopputekstit ja toisessa tulevista ohjelmista kertova menupohja. Viestintäviraston huhti–toukokuulta 2011 viikoilta 16–20 teettämässä mainosaikatutkimuksessa näitä menupohjia ei ollut tulkittu katkotunnuksiksi, koska niitä ei ollut käytetty katkotunnusten paikalla, vaan jaetussa kuvatilassa ohjelman lopputekstien aikana.

Sanoma Entertainment Finland Oy:n Viestintäviraston selvityspyynnön johdosta antaman selvityksen mukaan etenkin sen vuoksi, kun jaetussa kuvatilassa on yhdessä lopputekstien kanssa käytetty menupohjaa, on ilmeistä, että katsojalle on välittynyt tieto siitä, että ohjelma on päättymässä ja seuraavaksi siirrytään mainoskatkolle. Selvityksen mukaan, kun esimerkiksi jaetun kuvaruudun tekniikkaa käytetään siten, että ohjelman lopputekstien alettua kuva jaetaan kahteen osaan niin, että toisessa ruudussa pyörivät ohjelman lopputekstit ja toisessa mainos, täyttää tämä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n säännöksen edellytyksen.

Viestintäviraston päätöksen perustelujen mukaan kuvatilan jakamisella voidaan lain mukaan erottaa mainokset ohjelmasisällöstä. Nyt kysymyksessä oli kuitenkin kuvatilan jakaminen kahden eri ohjelmasisällön välillä. Perustelujen mukaan kysymyksessä ei ole yhtenäinen ja samanlaisena toistuva kuva- ja/tai äänielementti, joka ei sisällä ohjelmasisältöä ja joka olisi esitetty katkotunnuksen paikalla. Ohjelman lopputekstien yhteydessä jaetussa kuvatilassa näytettyjen menupohjien ei näin ollen voida perustelujen mukaan katsoa täyttävän katkotunnuksen edellytyksiä.

2.1.2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tai lain esitöissä ei ole tarkemmin määritelty sitä, mitä lain 22 §:n 1 momentissa säädetyllä televisiomainosten ja teleostoslähetysten erottamisella audiovisuaalisista ohjelmista kuvatilan jakamisella tarkoitetaan. Asiasta ei ole lausuttu myöskään neuvoston direktiivin (89/552/ETY) 11 artiklassa, jonka säännökset on pantu täytäntöön lain 22 §:n säännöksillä, taikka direktiivin ja sen 11 artiklan muuttamista koskevassa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (97/36/EY). Komission kyseisen direktiivin ja sen muutoksen johdosta antamassa tulkitsevassa tiedonannossa on kuitenkin määritelty jaettu kuvaruutu. Tiedonannon mukaan jaettu kuvaruutu tarkoittaa toimituksellisen sisällön ja mainonnallisen sisällön samanaikaista tai rinnakkaista lähettämistä. Jaetun kuvaruudun tekniikkaa voidaan tiedonannon mukaan toisaalta käyttää myös sponsoroidun ohjelman sponsorin tunnistamisen mahdollistamiseksi. Koska televisio- ja radiotoiminnasta annetulla lailla on pantu edellä mainittu direktiivi täytäntöön, on lain 22 §:n 1 momentissa mainitun kuvatilan jakamisen katsottava tarkoittavan samaa asiaa kuin tiedonannossa mainitun jaetun kuvaruudun tekniikan. Todettakoon lisäksi, että myöskään edellä mainitun direktiivin (89/552/ETY) muutoksineen kumonneessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (2010/13/EU) audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) ei ole lausuttu kuvatilan jakamisesta tai jaetun kuvaruudun tekniikasta.

Kun kuvatilan jakamista on Nelonen-kanavalla käytetty esittämällä audiovisuaalisen ohjelman lopputekstien aikana toisessa kuvassa kanavan tulevista ohjelmista kertovaa menupohjaa eikä mainoksia taikka sponsoritunnistetta, ei kuvatilan jakamista voida tällöin katsoa käytetyn edellä komission tiedonannossa määritellyssä eikä siten myöskään lain 22 §:n 1 momentissa tarkoitetussa tarkoituksessa. Menupohjan käyttämistä itsessään audiovisuaalisen ohjelman ja mainosten erottamistarkoitukseen eli katkotunnuksena on Viestintäviraston noudattaman käytännön mukaan sen antamassa ohjeistuksessa yksilöidyin edellytyksin pidetty sinänsä hyväksyttävänä. Kun mainoksiin on tässä tapauksessa kuitenkin siirrytty suoraan audiovisuaalisen ohjelman lopputeksteistä ilman erillistä katkotunnusta, olkoonkin että kyse on ollut jaetusta kuvaruudusta, jossa on samalla näkynyt tulevista ohjelmista kertova menupohja, on Viestintävirasto voinut katsoa, ettei tätä ole pidettävä lain 22 §:n 1 momentin edellytykset täyttävänä mainokset audiovisuaalisesta ohjelmasta erottavana tunnuksena. Nelonen-kanavan menettelyssä on ollut kysymys kuvatilan jakamisesta kahden eri ohjelmasisällön välillä eikä lain edellyttämästä mainoslähetysten erottamisesta ohjelmasisällöstä. Viestintävirasto on siten voinut huomauttaa yhtiötä asiasta ja velvoittaa sitä korjaamaan virheellisen menettelynsä. Viestintäviraston päätöstä ei ole syytä tältä osin muuttaa.

2.2. Katkotunnuksena myös muussa tarkoituksessa käytetyt kuulutukset

Viestintäviraston huhti–toukokuulta 2011 viikoilta 16–20 teettämässä mainosaikatutkimuksessa Nelonen-kanavalla Keno-ohjelmia seuranneita pidempiä versioita kuulutuksesta ei ollut tulkittu katkotunnuksiksi, koska niitä oli käytetty myös muualla kuin katkotunnusten paikalla.

Sanoma Entertainment Finland Oy:n Viestintäviraston selvityspyynnön johdosta antaman selvityksen mukaan osa Keno-ohjelmissa olevista katkotunnusten puutteista on johtunut inhimillisestä virheestä. Selvityksen mukaan Viestintäviraston tulkinta, jonka mukaan katkotunnus tulkitaan asianmukaiseksi vain, jos sitä ei käytetä muualla kuin katkotunnusten paikalla, ei ole perusteltavissa lain tai sen esitöiden perusteella.

Viestintäviraston päätöksen perustelujen mukaan pidemmät kuulutukset, joita oli käytetty myös muuten kuin katkotunnuksina, eivät ole täyttäneet katkojen erottavuustarkastuksessa katkotunnuksen edellytyksiä.

Kun otetaan huomioon, että Keno-ohjelmien jälkeen käytettyjä pidempiä kuulutuksia oli käytetty myös muussa tarkoituksessa kuin katkotunnuksina, ei näiden kuulutusten voida katsoa täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n 1 momentin edellytystä mainokset audiovisuaalisista ohjelmista erottavasta tunnuksesta, koska kuulutuksen käyttötarkoitus juuri katkotunnustarkoituksessa on voinut näissä tapauksissa jäädä katsojille epäselväksi. Viestintävirasto on näin ollen voinut huomauttaa yhtiötä asiasta ja velvoittaa sitä korjaamaan virheellisen menettelynsä. Viestintäviraston päätöstä ei ole syytä tältä osin muuttaa.

2.3. Sponsoritunnisteiden esittäminen

2.3.1 Tosiseikat ja saatu selvitys

Viestintäviraston huhti–toukokuulta 2011 viikoilta 16–20 teettämässä mainosaikatutkimuksessa oli Nelonen-kanavan osalta ilmennyt, että sen mainosaika tasatuntia kohti oli keskimäärin 12 minuuttia 7 sekuntia ja että tasatunneista 69 prosenttia oli sisältänyt mainontaa yli 12 minuuttia. Kun tarkastelusta oli jätetty pois mainoskatkoilla ohjelmaesittelyjen yhteydessä esitetyt sponsoritunnisteet ja katsottu vain spottimainontaa, oli keskimääräinen spottimainosaika tasatuntia kohti 11 minuuttia 59 sekuntia eli alle 12 minuuttia. Sponsoroinnista ilmoittamista ei ollut tutkimuksessa laskettu mukaan mainosaikaan, jos se oli tapahtunut sponsoroidun ohjelman alussa tai lopussa tai sponsoroidun ohjelman mainoskatkojen yhteydessä. Muissa yhteyksissä sponsoritunnisteet oli luokiteltu mainonnaksi.

Sanoma Entertainment Finland Oy:n Viestintäviraston selvityspyynnön johdosta antaman selvityksen mukaan sen mainosajan ylitykset ovat olleet myös Viestintäviraston tulkintaa noudattaen marginaaliset ja laskettavissa sekunneissa. Selvityksen mukaan Viestintäviraston tulkinta laskea sponsori-ilmoitukset osaksi mainosaikaa on lakiin perustumaton ja virheellinen. Pelkästään sponsori-ilmoitusten vähentäminen laskee keskimääräisen mainonnan keston alle 12 minuutin.

Viestintäviraston päätöksen perustelujen mukaan sponsoritunnisteet täytyy ja toisaalta saa esittää vain ohjelman alussa tai lopussa ja ohjelman mainoskatkojen yhteydessä, jotta niiden voitaisiin katsoa täyttävän sponsoritunnisteen kriteerit. Muussa yhteydessä esitettyjä tunnisteita on pidettävä mainoksina siinä missä muitakin maksettuja myynninedistämistarkoituksessa lähetettäviä kaupallisia tiedotteita. Perustelujen mukaan sponsoritunnisteen tarkoituksena on ilmoittaa, että kyseessä oleva tuote tai yritys sponsoroi juuri nyt esitettävää tai esitettyä ohjelmaa. Jos sponsorin nimi tai tunnus esitetään ilman kytköstä sponsoroituun ohjelmaan, tunnistetta ei perustelujen mukaan voi pitää televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tarkoitettuna mainosaikaan lukeutumattomana sponsoritunnisteena.

2.3.2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Televisio- ja radiotoiminnasta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen, oikeastaan hallituksen esityksen (HE 34/1998 vp), 26 §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sponsoroitujen ohjelmien sponsorin nimi tai logo voitaisiin ohjelmien alun tai lopun lisäksi esittää myös ohjelmaan liittyvien mainosjaksojen yhteydessä. Hallinto-oikeus katsoo, että tämän lain esitöissä säännöksen soveltamisesta lausutun perusteella on pääteltävissä lainsäätäjän tarkoituksena olleen, ettei sponsorin nimeä tai tunnusta voida esittää ohjelmaan liittymättömien mainosjaksojen, kuten toisten ohjelmien mainosjaksojen yhteydessä lain 26 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla pelkästään sponsorisuhteen ilmaisemistarkoituksessa ilman, että sponsoritunnisteen esittäminen olisi luettavissa lain 29 §:n 1 momentin mukaiseen mainosaikaan.

Lain 29 §:n 1 momentin mainonnan aikarajoitusta koskevan säännöksen tarkoituksena on hallituksen esityksen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevän mukaan pyrkiä turvaamaan television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Hallinto-oikeus katsoo, että sponsoritunnisteiden esittäminen ohjelman ennakkoesittelyn tai ohjelmasta muuten ilmoittamisen yhteydessä varsinaisen ohjelman esittämisestä erillään ja muiden ohjelmien mainoskatkojen yhteydessä, ilman että se luettaisiin mukaan mainosaikaan, mahdollistaisi tosiasiassa lain 29 §:n 1 momentin säännöksen kiertämisen, koska televisio- ja radiotoiminnan harjoittaja voisi tällöin kyseisen säännöksen estämättä ja sen tarkoituksen vastaisesti ylittää sallitun mainosajan esittämällä sponsoritunnistein varustettuja ilmoituksia omista ohjelmistaan. Kyseisenlainen sponsoritunnusten esittäminen sponsoroidun ohjelman esittämisestä erillään onkin lain 26 §:n 2 momentin säännöksen soveltamisesta ja lain 29 §:n 1 momentin säännöksen tarkoituksesta lain esitöissä lausuttu huomioon ottaen rinnastettava mainontaan ja on siten luettava mukaan lain 29 §:n 1 momentin säännöksessä tarkoitettuun mainosaikaan. Viestintävirasto on näin ollen voinut huomauttaa yhtiötä asiasta ja velvoittaa sitä korjaamaan virheellisen menettelynsä. Viestintäviraston päätöstä ei ole tältä osin syytä muuttaa.

2.4. Mustat sekunnit

2.4.1. Tosiseikat ja saatu selvitys

Viestintäviraston 31.1.2004 antaman ja 22.3.2011 päivitetyn ohjeistuksen mukaan mainokset erotetaan usein toisistaan näyttämällä mainosten välillä lyhyt musta kuva. Tv-yhtiöt ovat ohjeistuksen mukaan esittäneet, ettei näitä niin sanottuja mustia sekunteja luettaisi mainosaikaan. Ohjeistuksen mukaan mainosaikarajoitusten tarkoitus on turvata television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Lainsäädännön lähtökohta on ohjeistuksen mukaan siis se, kuinka paljon varsinaiselle ohjelmatoiminnalle jää aikaa eikä suoranaisesti mainonnan kesto. Näin ollen Viestintävirasto katsoo ohjeistuksenaan, että myös mustat sekunnit luetaan mainosaikaan.

Viestintäviraston huhti–toukokuulta 2011 viikoilta 16–20 teettämässä mainosaikatutkimuksessa kahden mainosspotin välissä olevat mustat sekunnit ja mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit oli luettu mainosaikaan ja mainosjaksoja edeltävät mustat sekunnit edeltävään sisältöjaksoon.

Sanoma Entertainment Finland Oy:n Viestintäviraston selvityspyynnön johdosta antaman selvityksen mukaan Viestintäviraston tulkinta laskea mustat sekunnit osaksi mainosaikaa on lakiin perustumaton ja virheellinen. Pelkästään mustien sekuntien vähentäminen laskee keskimääräisen mainonnan keston alle 12 minuutin.

Viestintäviraston päätöksen perustelujen mukaan sen teettämässä tutkimuksessa sisältöjakso merkittiin alkavaksi siitä hetkestä, kun jakson tyyppi vaihtui. Mustat sekunnit lukeutuivat niitä edeltävään sisältöjaksoon siitä riippumatta, mikä oli sisältöjakson tyyppi. Niinpä kahden mainosspotin välissä olevat ja mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit lukeutuivat mainosaikaan ja mainosjaksoa edeltävät mustat sekunnit edeltävään sisältöjaksoon. Perustelujen mukaan on selvää, että mainosspottien väliset mustat ruudut sekä mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit lukeutuvat osaksi mainosaikaa, vaikka ne itsessään eivät viestintää sisälläkään. Perustelujen mukaan mainosspottien välisten mustien sekuntien tarkoituksena on erottaa mainokset toisistaan. Mainosten erottuminen toisistaan on ennen kaikkea mainostajien etujen mukaista, joten perustelujen mukaan tästäkin syystä on luonnollista, että mainosspottien väliset mustat sekunnit lasketaan osaksi mainosaikaa.

Viestintäviraston lausunnon mukaan se on johdonmukaisesti laskenut mustat sekunnit mukaan mainosaikaan. Asiasta on lausunnon mukaan käyty myös lukuisia keskusteluja televisioyhtiöiden, mukaan lukien Nelonen Median edustajien kanssa. Viestintävirasto on lausuntonsa mukaan näissä keskusteluissa tuonut kantansa esille ja kehottanut televisioyhtiöitä noudattamaan laissa asetettuja mainosaikarajoituksia itsesääntelyn keinoin ilman, että virasto tekee asiassa velvoittavia päätöksiä. Viestintävirasto on tuonut kantansa esille myös kirjallisesti jo vuonna 2004 julkaistussa ja viimeksi vuonna 2011 päivitetyssä mainonnan kestoa ja sijoittelua koskevassa ohjeessa. Koska asia ei ollut edelleenkään uusimman mainosaikatutkimuksen perusteella korjaantunut, virasto antoi yhtiölle kirjallisen huomautuksen laissa asetetun enimmäismainosajan rikkomisesta ja velvoitti päätöksessä yhtiötä jatkossa huolehtimaan siitä, että se noudattaa voimassa olevaa mainosaikaa rajoittavaa lainsäädäntöä. Valituksenalainen päätös on viraston mukaan näin ollen linjassa sen vakiintuneen tulkinnan kanssa.

2.4.2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Audiovisuaalisten ohjelmien välissä tai keskellä esitettävää mainoskatkoa edeltävät ja seuraavat taikka mainosspottien välissä näytettävät ja mainokset toisistaan erottavat niin sanotut mustat sekunnit eivät ole osa televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettua audiovisuaalista ohjelmaa, eikä niitä voida toisaalta sinänsä pitää myöskään pykälän 14 kohdassa tarkoitettuna tiedotteen, ilmoituksen tai muun viestin sisältävänä mainontana. Mainoskatkoa on kuitenkin pidettävä yhtenä kokonaisuutena. Se ei ole osa kanavalla lähetettävää audiovisuaalista ohjelmaa, kuten eivät myöskään mainokset toisistaan erottavat mustat sekunnit, vaan siinä on kyse omasta, lähetettäviä audiovisuaalisia ohjelmia toisistaan erottavasta tai ohjelmaa tauottavasta erillisestä sisältöjaksostaan. Mainoskatkon aikana mainokset toisistaan erottavien mustien sekuntien laskeminen mukaan mainosaikaan on siten ollut tältä osin johdonmukaista. Kun otetaan lisäksi huomioon, että mustien sekuntien tarkoituksena on lähinnä erottaa mainokset toisistaan, jotta mainokset välittyisivät selkeämmin katsojille, minkä puolestaan voidaan katsoa palvelevan ensi sijassa mainostajien etua, Viestintäviraston mustien sekuntien laskemisessa noudattaman käytännön voidaan katsoa myös olevan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentin teleostoslähetysten ja televisiomainosten aikarajoituksia koskevan säännöksen tarkoituksen mukainen.

Kun mainoskatkoon sisältyvä mainosaika on Viestintäviraston noudattaman käytännön mukaan laskettu alkavaksi ensimmäisestä mainoksesta siten, ettei mainoskatkon ensimmäistä mainosta edeltäviä mustia sekunteja ole laskettu mukaan mainosaikaan, hallinto-oikeus katsoo, että mainosaikaan on noudatetun käytännön mukaisesti toisaalta voitu edellä mainituin perustein laskea mukaan viimeisen mainoksen ja sitä seuraavan ohjelmalähetyksen väliset mustat sekunnit, jolloin mainokset sisältävän sisältöjakson katsotaan päättyvän ohjelmalähetyksen alkamiseen tai jatkumiseen. Vakiintunutta käytäntöä mustien sekuntien lukemisesta niitä edeltävään sisältöjaksoon ei ole pidettävä lain tai sen tarkoituksen vastaisena.

Viestintävirasto on näin ollen voinut huomauttaa yhtiötä myös tältä osin ja velvoittaa sitä korjaamaan virheellisen menettelynsä. Viestintäviraston päätöstä ei ole tältäkään osin syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno, Vesa Heikkilä ja Jyri Vesanto, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma Entertainment Finland Oy / Nelonen Media (jäljempänä "Sanoma") on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi Sanoma on vaatinut, että Viestintäviraston päätöstä muutetaan siten, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n mukaiseen mainosaikaan ei lueta kuuluvaksi sponsoritunnisteita eikä niin sanottuja mustia sekunteja. Sanoma on vielä vaatinut, että Viestintäviraston päätöstä muutetaan siten, että mainostauon erottamisen ohjelmasisällöstä Sanoman käyttämällä niin sanotulla menupohjalla ja hyödyntämällä jaetun kuvatilan tekniikkaa sekä kuulutuksilla katsotaan täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n mukaisen vaatimuksen mainosten erottamisesta muusta ohjelmasisällöstä.

Sanoma on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Mustat sekunnit

Mustilla sekunneilla tarkoitetaan 0,4–1,0 sekunnin mittaisia lyhyitä mustia kuvia, joilla lähetykseen kuuluvat sisällöt erotetaan toisistaan. Mustien sekuntien tarkoituksena on palvella katselukokemusta selkeyttämällä siirtymistä sisältöjen välillä.

Mustat sekunnit eivät täytä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 2 §:n 14 kohdan mukaisen mainonnan käsitteen määritelmää. Mustien sekuntien aikana ei mainosteta mitään tuotetta tai palvelua eikä niitä tulisi siten lukea sanotun lain 29 §:ssä tarkoitettuun mainosaikaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa ilmaistu käsitys oletetusta ensisijaisesta mainostajan edusta ei ole kestävä peruste arvioitaessa, onko mustissa sekunneissa kysymys laissa tarkoitetusta mainonnasta. Katsojien etuna ei ole eri sisältöjen sekoittuminen toisiinsa sen vuoksi, että mustia sekunteja ei sallittaisi niiden välissä.

Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, ettei mustia sekunteja voida pitää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 2 §:n 2 kohdan mukaisena mainontana. Mustien sekuntien ei siten voida laskea kuuluvan mainosaikaan.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut virheellisesti, että Viestintäviraston tulkinta, jonka mukaan mustat sekunnit luetaan mainosaikaan, ilmentäisi vakiintunutta käytäntöä. Hallinto-oikeus on viitannut Viestintäviraston 31.1.2004 antamaan ja 22.3.2011 päivitettyyn ohjeeseen mainonnan kestosta ja sijoittelusta. Alan toimijat ovat johdonmukaisesti kiistäneet Viestintäviraston ohjeisiin sisältyvän mustia sekunteja koskevan tulkinnan. Viestintävirasto ei ole ennen valituksen kohteena olevaa päätöstä antanut sellaista valituskelpoista päätöstä, jossa se olisi lukenut mustat sekunnit mainosaikaan kuuluviksi. Viestintäviraston käytännön vakiintumattomuuden osoittaa myös se, että toisin kuin ohjeissa on todettu, virasto lukee vain osan mustista sekunneista mainosaikaan. Sanoman käsityksen mukaan Viestintäviraston tulkinta perustuu pääasiallisesti siihen, että viraston on ollut teknisesti vaikeaa erottaa mustat sekunnit mainosajasta. Lain soveltaminen ei kuitenkaan voi perustua mainosajan laskemiseen liittyviin teknisiin haasteisiin.

Sponsoritunnisteet

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 2 momentin mukaan 12 minuutin aikarajoitusta ei sovelleta muun muassa televisiotoiminnan harjoittajan ilmoituksiin sen omista audiovisuaalisista ohjelmista ja sponsorointia koskeviin ilmoituksiin. Laissa ei ole säädetty rajoitusta sille, kuinka usein sponsori-ilmoituksen voi esittää, mutta lain 26 §:n 2 momentin mukaan sponsori-ilmoitus on esitettävä ainakin joko ohjelman alussa tai lopussa. Toimialan käytännön mukaisesti sponsoritunnus esitetään tavanomaisesti ohjelman alussa, lopussa, ohjelman mainostauoilla ja tulevien ohjelmien ennakkoesittelyiden yhteydessä.

Hallinto-oikeus on noudattanut valituksen kohteena olevassa päätöksessään Viestintäviraston tulkintaa, jonka mukaan mainosaikaan lasketaan kuuluviksi ohjelman ennakkoesittelyjen yhteydessä esitetyt sponsoritunnisteet. Sanoma katsoo, että ohjelman ennakkoesittelyn tarkoituksena on informoida katsojia tulevista ohjelmista ja kertoa niiden sisällöstä ennen ohjelman alkua, jotta katsoja voi tehdä valistuneen päätöksen ohjelman katsomisesta. Tällöin yhteys sponsoritunnuksen ja sponsoroidun ohjelman välillä on olemassa.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 21 §:n mukaan kaupallisen viestinnän on oltava selkeästi tunnistettavissa. Tämä periaate huomioon ottaen sponsoritunnuksen esittämiselle ohjelmaesittelyn yhteydessä on olemassa selkeä peruste. Näin katsojille välittyy jo ennen ohjelman alkamista ohjelmaan liittyvä kaupallinen sponsorisuhde. Koska televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n mukaisesti sponsoritunnisteet ovat nimenomaisesti 12 minuutin rajoitussäännöksen ulkopuolella, ilmoituksia ei voida laskea mainosaikaan kuuluviksi.

Mainonnan erottaminen

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n mukaisen katkotunnuksen on oltava ääni- tai kuvatunnus taikka kuvatilan jakaminen. Katkotunnuksille ei ole laissa asetettu muita muotomääräyksiä eikä tarkemmin määritelty katkotunnuksen sisältöä. Katkotunnuksen tarkoitus on välttää sekaannusta mainonnan ja muun ohjelmasisällön välillä ja välittää television katsojille tieto siitä, että ohjelmasta siirrytään mainostauolle ja päinvastoin.

Tämä periaate ilmenee myös komission "televisio ilman rajoja"-direktiivistä antamassa tulkitsevassa tiedonannossa (2004/C 102/02), jossa on todettu katkotunnisteista seuraavasti: "Toimituksellinen sisältö ja kaupallinen viesti erotetaan toisistaan yleensä ajallisesti: mainos on sijoitettu ohjelmien väliin tai haluttaessa niiden keskelle ja erotettu kyseisistä ohjelmista visuaalisten tai akustisten ominaisuuksiensa perusteella tunnistettavalla väliruudulla. Direktiivin tekstistä ja tarkoituksesta seuraa kuitenkin, että ajallinen erottaminen muusta ohjelmasta ei välttämättä ole tarpeen, jos televisioyhtiön omaksumat akustiset tai optiset keinot mahdollistavat pääsyn lainsäätäjän toivomaan tulokseen, toisin sanoen sen välttämisen, että katsojat sekoittaisivat mainonnan ja toimituksellisen sisällön toisiinsa. Optisin tai akustisin keinoin toteutettava paikallinen erottaminen riittää, kunhan mainos erottuu selvästi ja televisionkatsojat voivat tunnistaa sen helposti."

Hallinto-oikeuden ja Viestintäviraston päätösten mukainen menupohjia ja kuulutuksia koskeva tulkinta ei perustu lakiin eikä noudata edellä mainitun komission tulkitsevan tiedonannon linjausta. Menupohjat ja kuulutukset ovat muusta ohjelmasisällöstä ja mainonnasta selkeästi erillisiä elementtejä, jotka erottavat nämä kaksi lähetysvirtaan kuuluvaa sisältötyyppiä toisistaan. Tämä on myös televisionkatsojille helposti ja selkeästi tunnistettavissa.

Hallinto-oikeuden ja Viestintäviraston päätösten mukaan Sanoman käyttämä jaettu kuvatila ei täytä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n määräystä siitä huolimatta, että kyseisessä lainkohdassa jaetun kuvatilan on nimenomaisesti todettu olevan yksi keino erottaa mainokset muusta ohjelmasisällöstä. Sanoma on käyttänyt jaetun kuvaruudun tekniikkaa siten, että ohjelman lopputekstien alettua kuva jaetaan kahteen osaan niin, että toisessa ruudussa pyörivät ohjelman lopputekstit ja toisessa menupohja. Käytettäessä jaettua kuvatilaa edellä kuvatulla tavalla katsojille on ilmeistä, että ohjelma on päättymässä ja seuraavaksi siirrytään mainoskatkolle.

Sanoman käyttämä katkotunnistetekniikka ja jaetun kuvatilan tekniikka täyttävät televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n mukaiset vaatimukset kaupallisen ja ohjelmallisen sisällön erottamisesta.

Viestintävirasto on antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen hylkäämistä. Viestintävirasto on viitannut asiassa antamaansa päätökseen ja päätöksen perusteena olevaan mainosaikatutkimukseen sekä Helsingin hallinto-oikeudelle asiassa antamaansa lausuntoon.

Sanoma on vastaselityksessään viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä.

Ennakkoratkaisupyyntö

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 27.6.2014 taltionumero 2053 (KHO 2014:116) lykännyt asian käsittelyä ja pyytänyt unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:

1) Onko direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohtaa tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä kansallisen lainsäädännön tulkinnalle, jonka mukaan kuvatilan jakamista ei pidetä audiovisuaalista ohjelmaa televisiomainoksista erottavana katkotunnuksena, mikäli osa kuvatilasta on varattu ohjelman lopputeksteihin ja osa kuvatilasta yhtiön kanavan tulevien ohjelmien esittelyyn menupohjalla eikä jaettuun kuvatilaan sisälly tai sen jälkeen esitetä nimenomaista mainosjakson alkamista merkitsevää ääni- tai kuvatunnusta?

2) Kun huomioon otetaan direktiivin 2010/13/EU vähimmäissääntelyluonne, onko direktiivin 23 artiklan 2 kohtaa tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä sille, että muiden kuin sponsoroitujen ohjelmien yhteydessä esitettyjä sponsoritunnuksia pidetään direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina "mainospaloina", jotka on luettava osaksi mainosajan enimmäiskestoa?

3) Kun huomioon otetaan direktiivin 2010/13/EU vähimmäissääntelyluonne, onko direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaista "mainospalojen" käsitettä suhteessa mainosajan enimmäiskestoa kuvaavaan ilmaisuun "osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia" tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä sille, että eri mainosten välissä ja mainoskatkon lopuksi tulevat "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosaikaa?

Unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden esittämän ennakkoratkaisupyynnön johdosta asiassa C‑314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media 17.2.2016 antamansa tuomion (EU:C:2016:89) tuomiolauselmassa lausunut seuraavaa:

1) Audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/13/EU (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) 19 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan jaettua kuvatilaa, jonka toisessa ruudussa näkyvät televisio‑ohjelman lopputekstit ja toisessa palveluntarjoajan tulevia ohjelmia esittelevä menupohja, ei ole välttämättä esitettävä yhdessä ääni‑ tai kuvatunnuksen kanssa taikka sen jälkeen ei ole välttämättä esitettävä tällaista tunnusta, jotta päättyvä ohjelma voidaan erottaa sitä seuraavasta televisiomainoskatkosta, edellyttäen, että tällainen erottamiskeino vastaa yksinään tämän 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä mainittuja vaatimuksia, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä tarkistaa.

2) Direktiivin 2010/13 23 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että muissa ohjelmissa kuin sponsoroidussa ohjelmassa esitetyt pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset sponsoritunnukset on sisällytettävä tämän direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun mainosten lähettämisen tuntikohtaiseen enimmäisaikaan.

3) Direktiivin 2010/13 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava silloin, kun jäsenvaltio ei ole käyttänyt mahdollisuutta säätää tässä artiklassa säädettyä tiukemmasta säännöstä, paitsi niin, ettei se ole esteenä sille, että televisiomainoskatkon eri mainospalojen väliin taikka tämän katkon ja sitä seuraavan televisio‑ohjelman väliin lisätyt "mustat sekunnit" sisällytetään tässä artiklassa vahvistettuun televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan, joka on 20 prosenttia tasatuntia kohden, myös niin, että siinä edellytetään tällaista sisällyttämistä.

Jatkokäsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma on unionin tuomioistuimen mainitun tuomion johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että unionin tuomioistuin on katsonut, että jaetun kuvatilan tekniikka voi täyttää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohdan vaatimukset mainonnan tunnistettavuudesta ja erotettavuudesta toimituksellisesta sisällöstä. Kuten unionin tuomioistuin on katsonut, direktiivin mukainen vaatimus ei ole, että käytettäessä esimerkiksi jaetun kuvatilan tekniikkaa siihen yhdistettäisiin myös kuva- ja/tai äänitunnus. Käytettävä tekniikka jää toimijan valittavaksi, kunhan päävaatimukset mainonnan tunnistettavuus ja erotettavuus toimituksellisesta aineistosta toteutuvat.

Vastaava periaate ilmenee tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 214 §:n 3 momentista, johon direktiivin vaatimukset kansallisella tasolla nykyään sisältyvät. Mainitun lainkohdan mukaan "[m]ainokset ja teleostoslähetykset on erotettava audiovisuaalisista ohjelmista ja radio-ohjelmista ääni- tai kuvatunnuksella taikka kuvatilan jakamisella". Kuten käytetystä "taikka" -sanamuodosta ilmenee, tekniikat eivät ole kumulatiivisia vaan keskenään vaihtoehtoisia. Yhdenkin tekniikan käyttö voi olla riittävää, jos päävaatimukset, eli mainonnan tunnistettavuus ja sen erottaminen toimituksellisesta sisällöstä, toteutuvat.

Unionin tuomioistuin jättää kansalliselle tuomioistuimelle tarkistettavaksi, toteutuvatko tunnistettavuuden ja erotettavuuden vaatimukset käytännössä Sanoman käyttämässä jaetun kuvatilan tekniikassa, jossa kuvatila oli jaettu siten, että toisessa ruudussa näkyvät päättyvän ohjelman lopputekstit ja toisessa tulevia ohjelmia esittelevä menupohja. Sanoman käsitys on, että vaatimukset täyttyvät. Katsojalle ei jää epäselväksi, että toimituksellinen ohjelma on päättymässä ja että seuraavaksi siirrytään mainoskatkolle.

Viestintävirasto on unionin tuomioistuimen mainitun tuomion johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että sanotussa tuomiossa on vahvistettu Viestintäviraston valituksen kohteena olevan päätöksen mukainen tulkinta sekä mustien sekuntien että sponsoritunnisteiden mainosaikaan laskemisen osalta. Kuvatilan jakamista koskevilta osin Viestintävirasto on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä.

Viestintävirasto on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä esittänyt lisäselvitystä jaetusta kuvatilasta. Viestintäviraston selvityksen mukaan valituksen kohteena olleessa viraston päätöksessä tarkoitetussa Nelonen Median käyttämässä menupohjassa on ollut kysymys kuvatilan jakamisesta kahden eri ohjelmasisällön välillä, mikä on esitetty toisen ohjelmasisällön lopputekstien paikalla. Kysymyksessä ei ole ollut yhtenäinen ja samanlaisena toistuva kuva- ja/tai äänielementti, joka ei ole sisältänyt ohjelmasisältöä ja joka olisi esitetty katkotunnuksen paikalla. Ohjelman lopputekstien yhteydessä näytettyjen menupohjien ei voida katsoa täyttävän katkotunnuksen edellytyksiä. Katkotunnuksen käyttövelvollisuuden perusteena on, että katsoja selkeästi erottaa mainonnan muusta ohjelmistosta. Hyväksyttävänä katkotunnuksena ei voida pitää esimerkiksi sellaisia elementtejä, joita käytetään ohjelmistossa myös muuhun tarkoitukseen kuin mainonnan erottamiseen muusta ohjelmistosta.

Sanomalle on annettu tiedoksi Viestintäviraston selitys ja lisäselvitys.

Sanoma on toimittanut selvityksenä jaetusta kuvatilasta ruutukaappauksen esimerkkinä Nelonen-kanavalla vuonna 2011 käytetystä niin kutsutusta menupohja-elementistä, jolla on erotettu ohjelmasisältö mainoskatkosta. Selvitys on annettu tiedoksi Viestintävirastolle.

Merkintä

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä asiassa diaarinumero 1465/3/13 antanut ratkaisun MTV Oy:n valitukseen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä, joka koskee vastaavanlaista mustiin sekunteihin liittyvää mainonnan aikarajoitusten rikkomista kuin mistä tässä asiassa on kysymys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko Viestintävirasto voinut päätöksellään 9.3.2012 antaa Sanoma Entertainment Finland Oy:lle/Nelonen Medialle (nykyisin Sanoma Media Finland Oy) televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä siitä syystä, että yhtiön televisiomainosten välissä esittämät katkotunnukset eivät ole olleet sanotun lain 22 §:n (306/2010) 1 momentin mukaisia ja että yhtiö on ylittänyt sanotun lain 29 §:n (306/2010) mukaisen televisiomainosten aikarajoituksen.

Katkotunnuksen lainmukaisuutta arvioitaessa on olennaista, onko kuvatilan jakamista pidettävä audiovisuaalista ohjelmaa televisiomainoksista erottavana katkotunnuksena silloin, kun osa kuvatilasta on varattu ohjelman lopputeksteihin ja osa kuvatilasta yhtiön kanavan tulevien ohjelmien esittelyyn menupohjalla. Edelleen tulee arvioitavaksi, voidaanko katkotunnuksena käyttää kuulutusta, jota käytetään myös muussa yhteydessä kuin katkotunnuksen paikalla.

Televisiomainosten aikarajoituksen osalta asiassa on yhtäältä ratkaistava, tuleeko televisiomainoskatkon eri mainospalojen väliset ja mainoskatkoa seuraavat niin sanotut mustat sekunnit sisällyttää televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan. Toisaalta asiassa on ratkaistava, voidaanko sponsorin nimen tai tunnuksen esittäminen muiden kuin sponsoroitujen ohjelmien yhteydessä sisällyttää televisiomainosten enimmäisaikaan.

2 Oikeusohjeet

2.1 Audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi 2010/13/EU

Audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2010/13/EU (jäljempänä audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) on kodifioitu ja kumottu audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 3.10.1989 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 89/552/ETY myöhempine muutoksineen.

Audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin johdanto-osan 79, 81, 83, 85, 87 ja 96 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

(79) (---) Kaikenlaisen audiovisuaalisen kaupallisen viestinnän olisi kuitenkin noudatettava tunnistettavuutta koskevien sääntöjen lisäksi myös tiettyjä laatua koskevia perussääntöjä selkeiden julkista politiikkaa koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi.

(81) Kaupallinen ja teknologinen kehitys lisää käyttäjien valinnanvaraa ja vastuuta audiovisuaalisten mediapalvelujen käytössä. Jotta sääntely olisi edelleen oikeassa suhteessa yleiseen etuun liittyviin tavoitteisiin, siinä olisi mahdollistettava tietty joustavuus televisiolähetystoiminnalla tarjottavien audiovisuaalisten mediapalvelujen osalta. Erotteluperiaatteen olisi koskettava ainoastaan televisiomainontaa ja teleostoslähetyksiä, ja tuotesijoittelu olisi sallittava tietyin edellytyksin, jollei jäsenvaltio päätä toisin. Piilotetusti toteutettu tuotesijoittelu olisi kuitenkin kiellettävä. Erotteluperiaate ei saisi estää uusien mainostekniikoiden käyttöä.

(83) Sen varmistamiseksi, että televisionkatsojien etuja kuluttajina suojellaan täysin ja asianmukaisesti, on välttämätöntä, että televisiomainonnalle asetetaan tietyt vähimmäissäännöt ja -vaatimukset ja että jäsenvaltioilla on oikeus antaa tarkempia tai tiukempia sääntöjä ja tietyissä olosuhteissa asettaa eri ehtoja lainkäyttövaltaansa kuuluvien televisiolähetystoiminnan harjoittajien osalta.

(85) Koska katsojilla on entistä enemmän mahdollisuuksia välttää mainoksia uusien tekniikoiden kuten digitaalisten kotivideonauhureiden käytöllä ja kanavavalikoiman laajennuttua, mainoskatkojen sijoittelun yksityiskohtainen sääntely katsojien suojelemiseksi ei ole perusteltua. Tunnin aikana sallittavan mainonnan määrää ei olisi lisättävä, mutta tällä direktiivillä olisi annettava lähetystoiminnan harjoittajille liikkumavaraa mainonnan sijoittelussa silloin, kun tästä ei aiheudu tarpeetonta haittaa ohjelmien eheyden kannalta.

(87) Olisi säädettävä televisiomainospalojen ja teleostoesitysten tuntikohtaisesta 20 prosentin enimmäismäärästä, joka koskee myös parasta katseluaikaa. Televisiomainospalan käsitteellä olisi tarkoitettava 1 artiklan 1 kohdan i alakohdan mukaista televisiomainontaa, jonka kesto on enintään 12 minuuttia.

(96) On tarpeen selventää, että omat myynninedistämistoimet ovat erityinen mainonnan muoto, jossa lähetystoiminnan harjoittaja mainostaa omia tuotteitaan, palvelujaan, ohjelmiaan tai kanaviaan. Erityisesti ohjelmaotteista koostuvia esittelyohjelmia olisi pidettävä ohjelmina.

Audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan mainitussa direktiivissä tarkoitetaan

a) 'audiovisuaalisella mediapalvelulla'

i) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 56 ja 57 artiklan mukaista palvelua, jonka toimituksellinen vastuu kuuluu mediapalvelun tarjoajalle ja jonka pääasiallisena tarkoituksena on tarjota ohjelmia tiedonvälitys-, viihdytys- tai valistustarkoituksessa yleisölle direktiivin 2002/21/EY 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettujen sähköisten viestintäverkkojen välityksellä. Tällaiset audiovisuaaliset mediapalvelut ovat joko tämän kohdan e alakohdassa määriteltyjä televisiolähetyksiä tai tämän kohdan g alakohdassa määriteltyjä tilattavia audiovisuaalisia mediapalveluja;

ii) audiovisuaalista kaupallista viestintää;

b) 'ohjelmalla’ ääntä sisältävää tai ääntä sisältämätöntä liikkuvien kuvien sarjaa, joka muodostaa yhden yksittäisen osan mediapalvelun tarjoajan laatimassa ohjelma-aikataulussa tai ohjelmaluettelossa ja joka on muodoltaan ja sisällöltään verrattavissa televisiolähetyksen muotoon ja sisältöön. Ohjelmia ovat esimerkiksi pitkät elokuvat, urheilutapahtumat, tilannekomediat, dokumenttiohjelmat, lastenohjelmat ja draamaohjelmat;

(---)

h) 'audiovisuaalisella kaupallisella' viestinnällä äänen kanssa tai ilman ääntä lähetettävää kuvaa, jonka tarkoituksena on suoraan tai epäsuorasti edistää taloudellista toimintaa harjoittavan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tavaroiden tai palvelujen myyntiä taikka kyseisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön julkista kuvaa. Tällaista kuvaa lähetetään ohjelman yhteydessä tai se sisällytetään ohjelmaan maksua tai muuta samankaltaista vastiketta vastaan tai omiin myynninedistämistarkoituksiin. Audiovisuaalinen kaupallinen viestintä sisältää muun muassa televisiomainonnan, sponsoroinnin, teleostoslähetykset ja tuotesijoittelun;

i) ’televisiomainonnalla’ kaikenlaista kauppaan, liike-elämään tai ammattitoimintaan liittyvää ilmoitusta, jonka julkinen tai yksityinen yritys taikka luonnollinen henkilö lähettää joko maksua tai muuta vastiketta vastaan tai omiin myynninedistämistarkoituksiinsa edistääkseen tavaroiden tai palvelujen, mukaan lukien kiinteä omaisuus, oikeudet ja sitoumukset, toimittamista maksua vastaan;

(---)

k) ’sponsoroinnilla’ kaikkea osallistumista audiovisuaalisten mediapalvelujen tai ohjelmien rahoitukseen, jos rahoittaja on sellainen julkinen tai yksityinen yritys taikka luonnollinen henkilö, joka ei harjoita audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista eikä audiovisuaalisten teosten tuotantoa, ja jos tarkoituksena on edistää yrityksen tai henkilön nimeä, tavaramerkkiä, julkista kuvaa, toimintaa tai sen tuotteiden myyntiä.

Audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat vaatia, että niiden lainkäyttövaltaan kuuluvat mediapalvelun tarjoajat noudattavat yksityiskohtaisempia tai tiukempia sääntöjä tällä direktiivillä yhteensovitetuilla aloilla sillä edellytyksellä, että nämä säännöt ovat unionin lainsäädännön mukaisia.

Mainitun direktiivin 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan audiovisuaalisten mediapalvelujen tai ohjelmien, jotka ovat sponsoroituja, on täytettävä seuraavat vaatimukset: katsojille on ilmoitettava selvästi sponsorointisopimuksen olemassaolosta. Sponsoroidut ohjelmat on selkeästi yksilöitävä sellaisiksi käyttämällä ohjelmien kannalta asianmukaisesti sponsorin nimeä, tunnusta ja/tai muuta symbolia, kuten viittausta sponsorin tuotteisiin tai palveluihin, taikka selvästi erottuvaa sponsoroinnin ilmaisevaa merkkiä ohjelmien alussa, aikana ja/tai lopussa.

Direktiivin 19 artiklan 1 kohdan mukaan televisiomainonnan ja teleostoslähetysten on oltava helposti tunnistettavissa ja erotettavissa toimitetusta sisällöstä. Televisiomainonta ja teleostoslähetykset on erotettava selvästi muista ohjelmapalveluista kuva- ja/tai äänitunnuksella ja/tai tilan käyttöön liittyvin keinoin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta uusien mainostekniikoiden käyttöä.

Direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan televisiomainospalojen ja teleostosesitysten osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia. Artiklan 2 kohdan mukaan edellä olevaa 1 kohtaa ei sovelleta lähetystoiminnan harjoittajan ilmoituksiin, jotka koskevat sen omia ohjelmia ja niihin suoraan liittyviä oheistuotteita, eikä sponsorointia koskeviin ilmoituksiin tai tuotesijoitteluun.

Direktiivin 26 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat unionin oikeuden huomioon ottaen asettaa muita kuin 20 artiklan 2 kohdassa ja 23 artiklassa säädettyjä edellytyksiä sellaisten yksinomaan kansalliselle alueelle tarkoitettujen televisiolähetysten osalta, joita yleisö ei voi vastaanottaa suoraan tai välillisesti yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan soveltamista.

2.2 Laki televisio- ja radiotoiminnasta

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 2 §:n (306/2010) 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan audiovisuaalisella ohjelmalla elokuvaa, televisio-ohjelmaa, tapahtuman välittämistä yleisölle tai muuta vastaavaa pääasiassa liikkuvista kuvista ja äänestä muodostuvaa kokonaisuutta.

Edellä mainitun pykälän 3 kohdan mukaan televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tarkoitetaan televisiotoiminnalla audiovisuaalisista ohjelmista koostuvien ohjelmistojen alkuperäistä ja samanaikaista lähettämistä yleisölle tietyn ohjelma-aikataulun mukaisesti.

Pykälän 13 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan sponsoroinnilla audiovisuaalisten sisältöpalvelujen, audiovisuaalisten ohjelmien taikka radio-ohjelmien tai radiotoiminnan rahoitusta tai muuta taloudellista tukemista, jonka tarkoituksena on tuen antajan hyödykkeiden myynnin tai tuen antajan tunnettuuden edistäminen, jos tuen antaja ei harjoita ohjelmien tai radio-ohjelmien tuotantoa taikka sisältöpalvelujen tarjontaa tai radiotoimintaa.

Pykälän 14 kohdan mukaan mainonnalla tarkoitetaan tavallisesti maksua tai muuta vastiketta vastaan televisio- ja radiotoiminnassa lähetettävää tiedotetta, ilmoitusta tai muuta viestiä, joka ei ole sponsorointia eikä tuotesijoittelua ja jonka tarkoituksena on edistää mainostajan hyödykkeiden myyntiä taikka taloudellista toimintaa harjoittavan mainostajan tunnettuutta.

Pykälän 16 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan kaupallisella viestinnällä mainontaa, teleostoslähetyksiä, sponsorointia, tuotesijoittelua tai muuta tavaroiden tai palvelujen myynnin taikka taloudellista toimintaa harjoittavan luonnollisen tai oikeudellisen henkilön julkisen kuvan edistämistä.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 21 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan kaupallisen viestinnän on oltava selkeästi tunnistettavissa.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan televisiomainokset ja teleostoslähetykset on erotettava audiovisuaalisista ohjelmista ääni- tai kuvatunnuksella taikka kuvatilan jakamisella. Pykälän 2 momentin mukaan mainokset ja teleostoslähetykset on sijoitettava audiovisuaalisten ohjelmien väliin. Niitä voidaan sijoittaa myös audiovisuaalisten ohjelmien keskelle, jos se on mahdollista loukkaamatta audiovisuaalisen ohjelman eheyttä ja arvoa ja tekijänoikeuksien haltijoiden oikeuksia.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 26 §:n (306/2010) 2 momentin mukaan sponsoroitujen audiovisuaalisten ohjelmien ja radio-ohjelmien alussa tai lopussa on esitettävä selvästi sponsorin nimi tai tunnus.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan mainosten ja teleostoslähetysten osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 12 minuuttia, lukuun ottamatta kanavia, joilla lähetetään pelkästään teleostoslähetyksiä. Pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta muun ohella televisiotoiminnan harjoittajan ilmoituksiin sen omista audiovisuaalisista ohjelmista eikä sponsorointia koskeviin ilmoituksiin.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 35 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan Viestintävirasto valvoo mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista lukuun ottamatta 25 §:ää.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 36 §:n (394/2003) 1 momentin mukaan, jos televisio- tai radiotoiminnan harjoittaja taikka muu viestintämarkkinalaissa tarkoitettu teleyritys rikkoo mainittua lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä, valvontaviranomainen voi antaa sille huomautuksen ja velvoittaa sitä korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Päätöksen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko siten kuin uhkasakkolaissa säädetään.

2.3 Lainvalmisteluaineisto

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 34/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 26 §:n kohdalla todettu muun ohella, että sponsoroidut televisio- ja radio-ohjelmat olisi voitava selvästi tunnistaa sellaisiksi siten, että ohjelmien alussa tai lopussa esitetään sponsorin nimi tai logo. Sponsorin nimi tai logo voitaisiin lisäksi esittää myös ohjelmaan liittyvien mainosjaksojen tai teleostoslähetysjaksojen yhteydessä. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 29 §:n kohdalla todettu muun ohella, että teleostoslähetysten ja televisiomainosten aikarajoituksilla pyritään turvaamaan television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Tarkoituksena on estää mainosten liiallinen kasautuminen sellaisiin aikoihin, jolloin katselijoiden määrä on suurimmillaan.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 87/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 26 §:n kohdalla lausuttu muun ohella, että pykälän soveltamisala laajenee kattamaan myös audiovisuaalisten sisältöpalveluiden sponsoroinnin. Pykälän 1 momenttiin lisätään audiovisuaalinen sisältöpalvelu. Muuten momentti säilyy ennallaan. Pykälän 2 momentin mukaan sponsoroitujen audiovisuaalisten ohjelmien ja radio-ohjelmien alussa tai lopussa on esitettävä selvästi sponsorin nimi tai tunnus. Oikeuskäytännössä on katsottu, että sponsorin nimeä tai tunnusta ei saa esittää mainosluonteisesti. Tämä tulkinta on edelleen ajankohtainen. Pykälän 3 momentti, jossa kielletään sponsorin tai kolmannen osapuolen tuotteiden korostaminen tai niihin tehtävät mainosluonteiset viittaukset, vastaa asiallisesti pykälän nykyistä 3 momenttia.

Viimeksi mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 29 §:n kohdalla todettu, että pykälän 1 momentin mukaan teleostolähetysten ja televisiomainosten lähetysajan osuus ei saa olla yli 12 minuuttia yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti. Aikarajoituksia ei sovelleta lähetystoiminnan harjoittajan omiin ohjelmiin ja niihin suoraan liittyviin oheistuotteisiin, sponsorointia koskeviin ilmoituksiin tai tuotesijoitteluun. Aikarajoituksia ei myöskään sovelleta 32 §:ssä tarkoitettuihin teleostoslähetyksille varattuihin ohjelmapaikkoihin.

2.4 Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media

Unionin tuomioistuimen asiassa C‑314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media (EU:C:2016:89) antaman tuomion tuomiolauselma on selostettu edellä kohdassa unionin tuomioistuimen tuomio. Tuomion perustelujen olennaisiin kohtiin viitataan jäljempänä asian oikeudellisen arvioinnin yhteydessä.

3 Oikeudellinen arviointi

3.1 Katkotunnus

3.1.1 Menupohja jaetussa kuvatilassa

Sanoma käyttää kahden televisio-ohjelman välisten mainoskatkojen erottamiseksi ohjelmasisällöstä niin sanottua kuvatilan jakamista tai jaetun kuvatilan tekniikkaa. Tällöin ohjelman lopputekstien alettua kuvaruutu jaetaan kahteen osaan siten, että samanaikaisesti toisessa ruudussa näytetään ohjelman lopputekstit ja toisessa Sanoman tulevia ohjelmia esittelevä menupohja.

Viestintävirasto on Sanomaa koskevassa päätöksessään katsonut, että yhtiön käyttämät menupohjat, joissa esitellään tulevia ohjelmia, eivät ole katkotunnuksia, koska niitä ei ole käytetty katkotunnusten paikalla vaan jaetussa kuvatilassa ohjelman lopputekstien aikana. Päätöksen mukaan kysymys on tällöin kuvatilan jakamisesta kahden ohjelmasisällön välillä eikä yhtenäisestä ja samanlaisena toistuvasta kuva- ja/tai äänielementistä, joka ei sisällä ohjelmasisältöä ja joka olisi esitetty katkotunnuksen paikalla.

Hallinto-oikeus ei ole muuttanut Viestintäviraston päätöstä tältä osin. Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan jaettua kuvatilaa ei ole käytetty siten kuin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n 1 momentissa ja komission tulkitsevassa tiedonannossa on tarkoitettu, sillä kuvatila on jaettu kahden eri ohjelmasisällön välillä eikä mainoslähetysten erottamiseksi ohjelmasisällöstä.

Sanoma on valituksessaan täällä esittänyt, että katkotunnukselle ei ole asetettu muita muotomääräyksiä kuin että sen tulee olla ääni- tai kuvatunnus. Sanoman käyttämät menupohjat ovat muusta ohjelmasisällöstä ja mainonnasta selkeästi erillisiä, ja ne erottavat eri sisältötyypit toisistaan televisionkatsojille helposti ja selkeästi tunnistettavalla tavalla. Jaetun kuvatilan tekniikka on nimenomaisesti hyväksytty televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:ssä tarkoitetuksi keinoksi erottaa mainokset muusta ohjelmasisällöstä.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan todennut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohta sisältää kaksi vaatimusta eli yhtäältä sen, että televisiomainonnan ja teleostoslähetysten on oltava helposti tunnistettavissa sellaisiksi, ja toisaalta sen, että ne on voitava erottaa toimitetusta sisällöstä ja siten televisio-ohjelmista (tuomion 30 kohta). Lisäksi tuomioistuimen mukaan, kun direktiivin 19 artiklan 1 kohtaa luetaan direktiivin johdanto-osan 83 perustelukappaleen valossa, on sanotun artiklan katsottava ilmentävän lainsäätäjän tahtoa varmistaa, että televisionkatsojien etuja kuluttajina suojellaan täysin ja asianmukaisesti (tuomion 34 kohta).

Unionin tuomioistuin on vielä todennut, että pelkästään yhdellä audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä luetellulla keinolla – olipa se kuvaan, ääneen tai tilan käyttöön liittyvä – voidaan varmistaa mainitun direktiivin 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä virkkeestä seuraavien vaatimusten täysimääräinen noudattaminen. Tällaisten keinojen ei voida katsoa tulevan tämän säännöksen perusteella sovellettavaksi kumulatiivisesti. Jäsenvaltioiden ei siten tarvitse edellyttää mainittuja keinoja käytettävän yhdessä (tuomion 37 kohta).

Lisäksi unionin tuomioistuimen tuomion mukaan, jos pääasiassa kyseessä oleva Sanoman käyttämä jaetun kuvatilan käyttö itsessään täyttää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä mainitusta säännöstä seuraavat kaksi vaatimusta, ei ole tarpeen, että tällainen keino yhdistetään muihin erottamiskeinoihin, muun muassa ääntä tai kuvaa koskeviin keinoihin, tai että sitä seuraavat tällaiset muut keinot (tuomion 39 kohta).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten unionin tuomioistuimen tuomiosta käy ilmi, että pelkkä jaetun kuvatilan tekniikan käyttäminen katkotunnuksena on audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 19 artiklan mukaista. Edellytyksenä kuitenkin on, että jaetun kuvatilan käyttäminen toteutetaan siten, että televisiomainonta on yhtäältä helposti tunnistettavissa sellaiseksi ja toisaalta, että se voidaan erottaa toimitetusta sisällöstä ja siten televisio-ohjelmista niin, etteivät televisionkatsojat voi sekoittaa toisiinsa mainontaa ja toimituksellista sisältöä.

Tämän vuoksi päättyvän ohjelman erottamiseksi sitä seuraavasta mainoskatkosta ei voida edellyttää jaetun kuvatilan tekniikan kanssa kumulatiivisesti esitettäväksi erillistä yhtenäistä ja samanlaisena toistuvaa ääni- ja/tai kuvatunnusta.

Asiassa tulee kuitenkin myös arvioitavaksi, onko Sanoma käyttänyt jaettua kuvatilaa unionin tuomioistuimen tuomiossa tarkoitetulla tavalla siten, että mainonta on selkeästi tunnistettavissa mainonnaksi ja että se on ollut erotettavissa toimitetusta sisällöstä niin, ettei televisionkatsojille ole syntynyt sekaantumisen vaaraa mainonnan ja toimituksellisen sisällön kesken.

Viestintäviraston päätöksestä ja sen taustalla olevasta tutkimuksesta ilmenee, että Sanoma on käyttänyt lähetyksissään mainoskatkojen erottamiseen jaettua kuvatilaa, jonka toisessa ruudussa näkyvät päättyvän televisio-ohjelman lopputekstit ja toisessa palveluntarjoajan tulevia ohjelmia esittelevä menupohja. Vaikka pelkkää kuvatilan jakamista voidaankin käyttää audiovisuaalisen ohjelman ja mainosten erottamiseen aiemmin esitetyn mukaisesti, Sanoman käyttämä jaettu kuvatila ei kuitenkaan ole täyttänyt katkotunnuksen edellytyksiä, koska kysymyksessä oleva kahden ohjelmasisällön vaihtuvasisältöinen yhdistelmä, jonka toinen osa muodostuu lähetystoiminnan harjoittajan omia ohjelmia koskevista, audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 96 perustelukappaleen ja 23 artiklan 2 kohdan mukaan mainontana pidettävistä ilmoituksista, joita ei kuitenkaan lueta mainosaikaan, voi synnyttää sekaantumisen vaaran mainonnan ja toimituksellisen sisällön kesken.

Sanoman käyttämä jaetun kuvatilan tekniikka ei siten ole täyttänyt televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n 1 momentissa säädettyjä edellytyksiä mainokset audiovisuaalisesta ohjelmasta erottavana tunnuksena. Viestintävirasto on voinut päätöksellään 9.3.2012 antaa Sanomalle televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön korjaamaan katkotunnuksen käytössä tältä osin esiintyneet virheet.

3.1.2 Kuulutus katkotunnuksena

Viestintäviraston päätöksen mukaan katkotunnuksen edellytyksiä eivät täytä kuulutukset, joita käytetään myös muuten kuin katkotunnuksina.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten Viestintävirasto ja hallinto-oikeus, että ohjelman jälkeen käytetyt pidemmät kuulutukset, joita on käytetty myös muussa tarkoituksessa kuin katkotunnuksina, eivät täytä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 §:n 1 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä mainokset audiovisuaalisista ohjelmista erottavasta tunnuksesta, koska kuulutuksen käyttötarkoitus on voinut mainituissa tapauksissa jäädä katsojille epäselväksi.

Viestintävirasto on voinut myös kuulutuksen osalta antaa päätöksellään 9.3.2012 televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön korjaamaan kuulutuksen käytössä katkotunnuksena esiintyneet virheet.

3.2 Sponsoritunnus

Viestintävirasto on Sanomaa koskevassa päätöksessään tulkinnut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 26 §:n 2 momentin sponsoritunnusten esittämistä koskevaa säännöstä siten, että vain sellaisia sponsoritunnuksia, jotka esitetään nimenomaan sponsoroidun ohjelman alussa tai lopussa tai sponsoroidun ohjelman mainoskatkojen aikana, ei lueta mainitun lain 29 §:n 2 momentissa säädetysti osaksi mainosaikaa. Muiden ohjelmien yhteydessä esitetyt sponsoroituja ohjelmia koskevat esittelyt, joihin sisältyy sponsoritunnuksen esittäminen, luetaan osaksi mainosaikaa. Viestintäviraston päätöksen mukaan Sanoman on tullut mainosaikojen ylitykset välttääkseen mainosaikaa laskiessaan ottaa huomioon myös sponsoritunnukset, jotka esitetään muulla paikalla kuin sillä, joka laissa on sponsoritunnusten esittämiselle määrätty. Hallinto-oikeus ei ole muuttanut Viestintäviraston päätöstä.

Sanoma on valituksessaan esittänyt, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 2 momentin mukaisesti sponsoritunnukset ovat nimenomaisesti 12 minuutin rajoitussäännöksen ulkopuolella eikä ilmoituksia siten voida laskea mainosaikaan kuuluviksi. Sanoma on tältä osin viitannut alalla vallitsevaan käytäntöön, jonka mukaan sponsoroitujen ohjelmien ennakkoesittelyjen yhteydessä esitetään myös ohjelman sponsoritunnus. Sanoman mukaan on ilmeistä, että kun ennakkoesittelyn yhteydessä esitetään sponsoritunnus, yhteys sponsoritunnuksen ja sponsoroidun ohjelman välillä on olemassa.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan tuonut esiin, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 2 kohdassa ei ole täsmennetty ilmaisua "sponsorointia koskevat ilmoitukset" ja että tämän vuoksi mainittua ilmaisua on tulkittava ottaen huomioon asiayhteys, johon se liittyy, ja mainitulla direktiivillä tavoiteltu päämäärä (tuomion 44 kohta).

Unionin tuomioistuin on todennut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa nimenomaisesti säädetään, että symbolit, viittaukset tai muut erottuvat merkit, jotka liittyvät sponsoriin, on sijoitettava joko sponsoroidun ohjelman alkuun tai loppuun taikka esitettävä sen kuluessa eikä niitä voida sijoittaa tämän ohjelman ulkopuolelle (tuomion 48 kohta). Tuomioistuin on korostanut, että edellä mainitun velvollisuuden noudattaminen on välttämätöntä televisionkatsojien etujen kannalta ja sen tarkoituksena on yhtäältä mahdollistaa se, että televisionkatsojat ymmärtävät, että ohjelmaa koskee sponsorointisopimus ja että he voivat selkeästi yksilöidä ohjelman sponsorin, sekä toisaalta estää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistetun televisiomainospalojen lähettämisen tuntikohtaisen enimmäisajan kiertäminen (tuomion 49 kohta).

Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan, kun sponsorointia koskevia viittauksia tai tunnuksia ei ole sijoitettu sponsoroidun ohjelman alkuun tai loppuun taikka esitetty sen kuluessa, mainitut viittaukset tai tunnukset eivät voi kuulua audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Mainitun direktiivin 23 artiklan 2 kohta koskee ainoastaan sponsoroidun ohjelman yhteyteen sijoitettuja sponsorointia koskevia ilmoituksia (tuomion 50 kohta). Näin ollen unionin tuomioistuin on katsonut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että muissa ohjelmissa kuin sponsoroidussa ohjelmassa esitetyt pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset sponsoritunnukset on sisällytettävä mainitun direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun mainosten lähettämisen tuntikohtaiseen enimmäisaikaan.

Kun televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 26 §:n 2 momenttia ja 29 §:ää tulkitaan unionin oikeudesta johtuvien vaatimusten ja erityisesti unionin tuomioistuimen antaman tuomion edellyttämällä tavalla, pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa ne sponsorointia koskevat viittaukset tai tunnukset, joita ei ole sijoitettu nimenomaisesti sponsoroidun ohjelman alkuun tai loppuun tai esitetty sen kuluessa, eivät kuulu televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 2 momentin soveltamisalaan. Mainitun lain 29 §:n 2 momentti koskee ainoastaan sponsoroidun ohjelman yhteyteen sijoitettuja sponsorointia koskevia ilmoituksia eikä se siten koske muulloin lähetettyjä sponsoroituja ohjelmia koskevia tietoja edes silloin, kun tiedot liittyvät sponsoroituihin ohjelmiin, tai niiden esittelyyn. Näin ollen sponsoritunnusten esittäminen muulloin kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä on sisällytettävä lain 29 §:n 1 momentissa tarkoitettuun mainosten lähettämisen tuntikohtaiseen enimmäisaikaan. Sponsoritunnusten esittäminen muulloin kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä ilman, että tämä luettaisiin osaksi mainosaikaa, mahdollistaisi muutoin mainosajan enimmäiskestoa koskevan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentin kiertämisen.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut päätöksellään 9.3.2012 antaa Sanomalle televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä siitä syystä, että yhtiö on ylittänyt sanotun lain 29 §:n (306/2010) mukaisen televisiomainosten aikarajoituksen.

3.3 Mustat sekunnit

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vielä ratkaistavana, tuleeko televisiomainoskatkon eri mainospalojen väliset ja mainoskatkoa seuraavat niin sanotut mustat sekunnit sisällyttää televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan.

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että mainospalojen välissä olevat ja mainosjaksoa seuraavat niin sanotut mustat sekunnit, joiden tarkoituksena on erottaa mainokset toisistaan, lukeutuvat osaksi televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:ssä tarkoitettua mainosaikaa, vaikka ne itsessään eivät sisällä viestintää. Hallinto-oikeus ei ole muuttanut Viestintäviraston päätöstä.

Sanoma on valituksessaan esittänyt, että mustia sekunteja, joiden aikana ei mainosteta mitään tuotetta tai palvelua, ei tule laskea mainosaikaan.

Kuten unionin tuomioistuimen tuomiosta käy ilmi, jäsenvaltioilla on mahdollisuus säätää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohtaa tiukemmasta säännöstä ja näin ollen vahvistaa televisiomainospalojen ja teleostosesitysten lähettämisen enimmäisaika kohdassa mainittua ylärajaa alemmaksi (tuomion 55 kohta).

Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan korostanut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa on ollut tarkoitus asettaa yläraja televisiomainospalojen ja teleostosesitysten tuntikohtaiselle lähetysajalle. Lisäksi unionin tuomioistuimen mukaan mainitussa säännöksessä tuodaan esiin unionin lainsäätäjän pyrkimys varmistaa audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin keskeinen tavoite, joka on televisionkatsojien suojaaminen liialliselta televisiomainosten lähettämiseltä (tuomion 59 kohta).

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan vielä todennut, että audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä ei sallita jäsenvaltioiden vähentävän mainosten hyväksi ohjelmien tai muun toimituksellisen sisällön lähettämiselle varattavaa vähimmäislähetysaikaa alle 80 prosenttiin yhtä tasatuntien välistä tuntia kohden (tuomion 60 kohta).

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 29 §:n (306/2010) 1 momentissa säädetty mainosten ja teleostoslähetysten tuntikohtaisen lähetysajan yläraja vastaa audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistettua ylärajaa.

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan katsonut, että tilanteessa, jossa kansallinen säännös vastaa teleostoslähetysten ja mainosten tuntikohtaisen lähetysajan ylärajan osalta audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohtaa, unionin lainsäätäjän tahtoa loukattaisiin, jos ennakkoratkaisupyynnössä esitetyn kaltaisia "mustia sekunteja" ei pidettäisi mainitussa säännöksessä tarkoitettuna televisiomainosten lähetysaikana. Tämä johtaisi unionin tuomioistuimen mukaan edelleen siihen, että ohjelmien ja muun toimituksellisen sisällön lähettämiselle varattu aika vähenisi alle audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun rajan "mustien sekuntien" kestoa vastaavalla ajalla (tuomion 61 kohta).

Kuten unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan todennut, audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdan sisältämän säännöksen tarkoituksena on televisionkatsojien suojaaminen liialliselta televisiomainosten lähettämiseltä. Mainittua säännöstä on unionin tuomioistuimen mukaan myös tulkittava siten, että siinä ei sallita jäsenvaltioiden vähentävän mainosten hyväksi ohjelmien tai muun toimituksellisen sisällön lähettämiselle varattavaa vähimmäislähetysaikaa alle 80 prosenttiin yhtä tasatuntien välistä tuntia kohden. Kun vielä otetaan huomioon, että kansallinen säännös vastaa mainosajan tuntikohtaisen ylärajan osalta audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa vahvistettua ylärajaa, Sanoman on tullut sisällyttää mainospalojen väliset ja mainoskatkoa seuraavat mustat sekunnit televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentissa tarkoitettuun televisiomainosten lähettämisen enimmäisaikaan.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut päätöksellään 9.3.2012 antaa Sanomalle televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 36 §:n (394/2003) 1 momentissa tarkoitetun huomautuksen ja velvoittaa yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä siitä syystä, että yhtiö on ylittänyt sanotun lain 29 §:n (306/2010) mukaisen televisiomainosten aikarajoituksen.

4 Johtopäätös

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita ja Sanoman valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Esittelijä Riitta Hämäläinen.

Perheenkokoajan puolison äitiä ei katsottu sellaiseksi ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetuksi muuksi omaiseksi, jolle voidaan myöntää oleskelulupa perheenyhdistämisen perusteella.

Neuvoston direktiivin 2003/86/EY oikeudesta perheenyhdistämiseen 4 artiklan 2 kohdan a alakohta

Ulkomaalaislaki 37 ja 115 §

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 22.4.2016 nro 16/0210/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 20.1.2015 tekemällään päätöksellä dnro 2958/110/2014 hylännyt perheenkokoajana olevan A:n puolison äidin, B:n oleskelulupahakemuksen.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Perheenkokoajan puolison äiti ei ole perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n mukainen perheenjäsen.

Perheenkokoajan äitiä ei voida pitää myöskään ulkomaalaislain 115 §:n mukaisena perheenkokoajan muuna omaisena. Lainkohdan tarkoittamalla muulla omaisella viitataan perheenkokoajan omiin sukulaisiin eikä puolison sukulaisiin. Oleskeluluvan myöntämisellä ei näin ollen ole ulkomaalaislain mukaisia edellytyksiä.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, koska perheenkokoajan ja hakijan välillä ei ole sopimuksella suojattavaa perhesidettä.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on sovellettavat säännökset selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaislaissa eikä sitä kokevissa lain esitöissä ole tyhjentävästi määritelty muun omaisen käsitettä. Vanhassa ulkomaalaislaissa (378/1991) säädettiin 18 §:ssä oleskeluluvan myöntämisestä lähiomaiselle, eikä tuolloin ollut vielä lain tasolla eroteltu perheenjäsenen ja muun omaisen käsitettä. Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 47/1990 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lähiomaisena voitiin pitää perheenkokoajan avio- ja avopuolison, alaikäisten naimattomien lasten ja vanhempien lisäksi muuta sukulaista, joka on täysin riippuvainen Suomessa pysyvästi asuvasta ainoasta omaisestaan. Vuonna 1999 voimaan tulleella lainmuutoksella säädettiin ulkomaalaislakiin uusi 18 c §, jota koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/1998 vp) mainitaan esimerkkeinä ydinperheen ulkopuolisesta lähiomaisesta täysi-ikäisen henkilön iäkäs vanhempi tai hyvin poikkeuksellisesti täysi-ikäinen naimaton sisarus. Lisäksi todetaan, että alaikäisen perheenkokoajan alaikäiselle sisarukselle, jolla on eri huoltaja kuin perheenkokoajalla, voitaisiin myöntää oleskelulupa vain hyvin poikkeuksellisissa olosuhteissa keskeytyneen perhe-elämän jatkamisen perusteella. Voimassa olevassa ulkomaalaislaissa (301/2004) säädetään 50 §:ssä ja 115 §:ssä, että oleskelulupa voidaan myöntää perheenkokoajan muulle omaiselle kuin 37 §:ssä määritellylle perheenjäsenelle.

Asiassa esitetty selvitys

Hakija on perheenkokoajan aviopuolison äiti.

Perheenkokoajalle on 3.12.2013 myönnetty oleskelulupa kansainvälisen suojelun perusteella neljäksi vuodeksi. Perheenkokoajan aviopuolisolle (hakijan tyttärelle) ja heidän yhteisille lapsilleen on myönnetty oleskeluluvat perhesiteen perusteella 12.1.2015.

Johtopäätös

Hallinto-oikeus toteaa, ettei hakija ole perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n mukainen perheenjäsen.

Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mahdollistetaan se, että jäsenvaltio voi erikseen lailla tai asetuksella säätämällä ulottaa perheenjäsenen määritelmän kattamaan myös esimerkiksi perheenkokoajan aviopuolison vanhemman. Suomessa ei ole näin menetelty, koska perheenjäsenen määritelmä on haluttu pitää suomalaisen ydinperheen sisältöä vastaavana. Lainvalmisteluaineistossa mainitut esimerkit oleskeluluvan myöntämisestä muulle omaiselle koskevat ainoastaan perheenkokoajan sukulaisia ja heitäkin vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. Hallinto-oikeus arvioi, että ulkomaalaislaissa olevalla muun omaisen käsitteellä on tarkoitettu vain perheenkokoajan omia sukulaisia.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa. Valittajan hallinto-oikeudelle esittämät seikat eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kati Korsman ja Pentti Sorsa. Esittelijä Vilma Laukkarinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ja oleskeluluvan myöntämiseksi hakijana olevalle B:lle.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ulkomaalaislaissa ei ole tyhjentävästi määritelty muun omaisen piiriä. Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat katsoneet, että muun omaisen käsite tarkoittaa vain perheenkokoajan omia sukulaisia. Tulkinta ei perustu suoraan lakiin, eikä asiasta ole lausuttu lainvalmisteluaineistossa. Laista ei ilmene, että puolisonkin sukulainen ei voisi tulla tilanteessa sellaisen muun omaisen asemaan, että hänelle voitaisiin myöntää oleskelulupa. Valittaja ja hakija ovat asuneet kiinteässä perheyhteydessä jo pitkään, ja hakijan tytär on saanut oleskeluluvan Suomeen ja saapunut Suomeen lastensa kanssa. Muun omaisen käsitettä on tulkittava ihmisoikeusmyönteisesti ja joustavasti. Perheenyhdistämisdirektiivissä sallitaan jäsenvaltion hyväksyä perheenyhdistämisen piiriin myös perheenkokoajan aviopuolison ensimmäisen asteen sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa. Suomen ulkomaalaislaissa muun omaisen määritelmä on jätetty avoimeksi. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätös jättää asia tarkemmin käsittelemättä, koska hakijan ei ole katsottu kuuluvan ulkomaalaislain 115 §:n soveltamisalan piiriin, on virheellinen.

Maahanmuuttovirasto on valituslupahakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt B:lle oleskelulupaa, koska perheenkokoajan puolison äiti ei ole ulkomaalaislain 37 §:n mukainen perheenjäsen. Lisäksi Maahanmuuttovirasto katsoi, ettei perheenkokoajan puolison äitiä voida pitää myöskään ulkomaalaislain 115 §:n mukaisena perheenkokoajan muuna omaisena. Lainkohdan tarkoittamalla muulla omaisella viitataan nimenomaisesti perheenkokoajan omiin sukulaisiin eikä puolison sukulaisiin.

Maahanmuuttovirasto on perustanut päätöksensä vakiintuneeseen ulkomaalaislain 115 §:n tulkintaan, jonka mukaan muina omaisina ei pidetä esimerkiksi puolison vanhempia tai muita sukulaisia. B on Suomessa asuvan A:n aviovaimon äiti, eikä hän näin ollen ole A:n laissa tarkoitettu muu omainen.

Vaikka B katsottaisiin A:n muuksi omaiseksi, hänelle ei voitaisi myöntää oleskelulupaa muuna omaisena. Oleskeluluvan epäämistä ei voida pitää ulkomaalaislain 115 §:n mukaisella tavalla kohtuuttomana yhteisen perhe-elämän jatkumisen tai täyden riippuvuuden vuoksi. Hakijan on kerrottu asuvan yhdessä perheenkokoajan äidin kanssa, jolle ei ole myönnetty oleskelulupaa. Lisäksi 3.3.2014 päivätyn haastatteluraportin mukaan hänellä on muita sukulaisia Afganistanissa.

Valituslupahakemuksessa ei ole tuotu esiin mitään sellaisia seikkoja, joiden perusteella Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset tulisi kumota.

A on antanut vastaselityksen.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden tulkinta ulkomaalaislain 115 §:n soveltamisalasta ei perustu lakiin eikä saa tukea lain esitöistä. Maahanmuuttovirasto ei asian tässä vaiheessa voi arvioida sitä, täyttyisivätkö muut edellytykset, vaan arvio pitäisi tehdä asianmukaisesti hallintovaiheessa. Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen on kohtuutonta. Hakija on täysin riippuvainen perheenkokoajasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, voidaanko perheenkokoajan puolison äiti katsoa sellaiseksi ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetuksi muuksi omaiseksi, jolle voidaan myöntää oleskelulupa.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 47 §:n 3 momentin mukaan, kun ulkomaalaiselle on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa, hänen perheenjäsenelleen myönnetään jatkuva oleskelulupa.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovellettaessa perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 115 §:n mukaan oleskelulupa myönnetään pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen muulle omaiselle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta perheenkokoajasta.

Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (jäljempänä perheenyhdistämisdirektiivi) 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltio voi sallia lailla tai asetuksella seuraavien perheenjäsenten maahantulon ja maassa oleskelun: perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa ensimmäisen asteen sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa, jos nämä ovat perheenkokoajan huollettavina eivätkä saa kotimaassa riittävää tukea sukulaisiltaan.

Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) ei ole määritelty tarkemmin ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetun muun omaisen käsitettä.

Eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 4/2004) todetaan muun ohella seuraavaa: "Hallintovaliokunta pitää asianmukaisena, että perheenjäsenen yleinen määritelmä 37 §:ssä rakentuu voimassa olevan lain tavoin suomalaisen ydinperheen sisältöä vastaavasti. Unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan perheenjäseneksi on lisäksi 154 §:ssä määritelty laajempi joukko henkilöitä kuin yleisessä määritelmässä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen tarkoittaman perhe-elämän suojan kannalta on merkityksellistä, että perheenjäseninä ei lakiehdotuksen yleisen määritelmän mukaan pidetä esimerkiksi sisaruksia, vanhempia eikä 18 vuotta täyttänyttä vammaista lasta. Perustuslakivaliokunta katsoo tästä syystä olevan tärkeää, että 50 §:n 3 momentin (oleskeluluvan myöntäminen Suomen kansalaisen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle) ja 115 §:n (oleskeluluvan myöntäminen kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle) nojalla oleskelulupa voidaan myöntää muullekin omaiselle."

Perheenyhdistämisdirektiivin kansallista voimaan saattamista koskevassa eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 3/2006 vp) todetaan muun ohella seuraavaa: "Käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä saatetaan ulkomaalaislaki vastaamaan perheenyhdistämisdirektiivin säännöksiä. Uuden ulkomaalaislain valmistelussa ei ole voitu ottaa huomioon kaikkia direktiivin edellyttämiä lainmuutoksia. Voimassa oleva laki vastaa joka tapauksessa varsin pitkälle kyseistä direktiiviä ja on monelta osin sitä suotuisampi ulkomaalaisen kannalta. Lakiehdotuksella parannetaan kolmansien maiden kansalaisten edellytyksiä perhe-elämän ylläpitämiseen ja perheenyhdistämiseen. Valiokunta pitää tärkeänä esityksen lähtökohtaa edistää perheen suojelua ja perhe-elämän kunnioittamista. Hallintovaliokunta on uutta ulkomaalaislakia koskevassa mietinnössään pitänyt asianmukaisena, että perheenjäsenen yleinen määritelmä 37 §:ssä rakentuu aiempaan tapaan suomalaisen ydinperheen sisältöä vastaavasti. Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi perheenjäseneksi alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja Suomessa oleskelevan henkilön aviopuoliso on."

Aikaisemman ulkomaalaislain (378/1991) vuonna 1991 voimaan tulleen 18 c §:n muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 50/1998 vp) perustelujen mukaan ydinperheen ulkopuoliseksi lähiomaiseksi voitaisiin katsoa täysi-ikäisen henkilön iäkäs vanhempi tai hyvin poikkeuksellisesti täysi-ikäinen naimaton sisarus, tai hyvin poikkeuksellisissa olosuhteissa alaikäisen perheenkokoajan alaikäinen sisarus, jolla on eri huoltaja kuin perheenkokoajalla.

3. Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoajalla on pakolaisasema. Hänelle on myönnetty 3.12.2013 turvapaikka ja jatkuva (A) oleskelulupa päätöksentekopäivästä alkaen neljäksi vuodeksi.

Perheenkokoajan aviopuolisolle (hakijan tyttärelle) ja heidän yhteisille lapsilleen on myönnetty oleskeluluvat perhesiteen perusteella 12.1.2015.

Oleskeluluvan hakija B on perheenkokoajan aviopuolison äiti.

4. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat sallia lailla tai asetuksella oleskeluluvan myöntämisen perheenkokoajan aviopuolison ensimmäisen asteen sukulaisille suoraan ylenevässä polvessa, jos nämä ovat perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa huollettavina eivätkä saa kotimaassa riittävää tukea sukulaisiltaan.

Ulkomaalaislaissa ei ole säädetty perheenyhdistämisdirektiivin edellä mainitusta oleskelulupaan oikeutettujen piirin laajentamisesta.

Ulkomaalaislain 115 §:ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisestä tietyin edellytyksin muulle omaiselle. Lainkohdassa ei ole määritelty tarkemmin muun omaisen käsitettä, eikä tämä käy ilmi myöskään hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) perusteluista. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu aikaisempaa ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 50/1998 vp) perusteluista sekä eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnöistä (HaVM 4/2004 vp ja HaVM 3/2006 vp), ei ole pääteltävissä, että ulkomaalaislain 115 §:ää säädettäessä olisi ollut tarkoitus laajentaa oleskelulupaan oikeutettujen piiriä koskemaan myös perheenkokoajan puolison vanhempia.

Koska perheenkokoajan puolison äiti ei ole ulkomaalaislain 37 §:ssä tarkoitettu perheenjäsen eikä häntä voida myöskään pitää 115 §:ssä tarkoitettuna muuna omaisena, oleskeluluvan myöntämiselle ei näin ollen ole edellytyksiä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

Asia Osayleiskaavaa koskevat valitukset

Valittajat 1. A, B ja C

2. Huso-Pöylän puolesta ry

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 2.6.2015 nro 15/0135/1

Asian aikaisempi käsittely

Salon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.6.2014 (§ 67) hyväksynyt Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muiden ohella A:n, B:n ja C:n sekä Huso-Pöylän puolesta ry:n valitukset sekä hylännyt Huso-Pöylän puolesta ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

YVA-menettelyyn liittyvät valitusperusteet

Hallinto-oikeuslain mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

ELY-keskus on 4.2.2014 päättänyt, että tuulivoimalahankkeeseen ei ole tarpeen soveltaa YVA-menettelyä. Tässä asiassa on kysymys yleiskaavan hyväksymisestä. Kysymys ei siten ole ympäristövaikutusten arviointimenettelystä eikä ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta lupa-asiasta eikä myöskään hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä. Tästä syystä YVA-menettelyyn liittyvät valitusperusteet jäävät tämän asian yhteydessä tutkimatta.

(---)

Vuorovaikutus ja kaavaehdotuksen asettaminen uudelleen nähtäville

Valituksissa on esitetty kaavoitusmenettelyn olleen virheellistä, koska vapaa-ajan kiinteistön omistajia ei ollut erikseen kirjeitse kutsuttu yleisötilaisuuksiin, yleisötilaisuuksissa ei ollut annettu vastauksia kaikkiin osallisten esittämiin kysymyksiin ja koska hanketta vastustavien osallisten mielipiteitä ei ollut otettu huomioon. Kaavaehdotusta on myös muutettu asettamatta sitä uudelleen nähtäville.

Sovellettavat säännökset

(---)

Yleiskaavaehdotus on pidettävä kunnassa julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Kunnan jäsenillä ja osallisilla on oikeus tehdä muistutus kaavaehdotuksesta. Muistutus on toimitettava kunnalle ennen nähtävänäoloajan päättymistä.

Jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Toteutunut vuorovaikutus

(---)

Kaavaehdotusta on kaavaselostuksen mukaan nähtävillä olon jälkeen muutettu seuraavasti:

- kolmanneksi pohjoisin voimala on poistettu kokonaan,

- suunnittelualueen halki kulkevan johtoalueen läheisyydessä sijaitsevien voimaloiden sijaintia on tarkistettu, jotta voimaloiden ja johtoalueen väliin on saatu riittävä suojaetäisyys,

- kaupunkien rajalle sijoitettu toiseksi eteläisin tuulivoimala on siirretty kokonaisuudessaan Salon puoleiselle osayleiskaava-alueelle,

- kaavamääräyksiin on tehty seuraavat muutokset:

- M-1-määräyksestä on poistettu viittaus valtioneuvoston päätöksen numeroon (VNp 993/92). Meluntorjunnan osalta määräystä on lisäksi tarkennettu seuraavasti: Mikäli alueelle suunnitellaan sijoitettavaksi uusia melulle herkkiä toimintoja, on suunnittelussa otettava huomioon melun torjunta siten, että valtioneuvoston päätöksen mukaiset melutason ohjearvot ja ympäristöministeriön suositusohjearvot eivät ylity.

- Tuulivoimaloiden enimmäiskorkeus on määritelty 200 metriin perustuen melu- ja varjon vilkuntamallinnuksissa käytettyyn voimalatyyppiin.

- Yleismääräyksissä puolustusvoimien hyväksyntää koskeva kohta on muutettu muotoon: Puolustusvoimilta on pyydettävä lausunto ennen rakennusluvan myöntämistä. Maininta on lisätty myös tv-alueita koskevaan kaavamääräykseen.

- Yleismääräyksiin on lisätty määräykset, että tuulivoimalat on purettava niiden käyttöajan päätyttyä kohtuullisessa ajassa rakennusvalvonnan ohjeistuksen mukaisesti ja rakennuspaikka ympäristöineen tulee maisemoida.

Johtopäätökset

(---)

Kaavaehdotukseen nähtävillä olon jälkeen tehdyt muutokset, kuten yhden voimalan poistaminen ja tuulivoimaloiden sijainnin tarkistaminen riittävän suojaetäisyyden saavuttamiseksi ovat pääosin hanketta vastustavien muistutusten suuntaisia. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että muut muutokset ovat lähinnä teknisluonteisia tarkistuksia, kaavaehdotusta ei ole olennaisesti muutettu niin, että se olisi ollut tarpeen laittaa uudelleen nähtäville.

(---)

Kaava-alueen ja sen ympäristön olosuhteet sekä kaavan tarkoitus

Yhteensä noin 4,1 neliökilometrin kokoinen Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue sijaitsee Paimion ja Salon kaupunkien rajamaastossa Huson ja Pöylän kylien läheisyydessä. Molempien kaupunkien alueelle sijoittuva osayleiskaava on käsitelty erikseen kummankin kaupungin hallintomenettelyssä oman kunnan alueen osalta. Salon kaupungin alueelle sijoittuva kaava-alue on kooltaan noin 1,1 neliökilometriä. Kaava-alue sijaitsee noin 10 kilometrin etäisyydellä Paimion keskustasta, noin 7 kilometrin etäisyydellä Sauvon keskustasta ja noin 16 kilometrin etäisyydellä Salon keskustasta. Kaava-alue on yksityisten maanomistajien omistuksessa ja pääasiassa metsätalouskäytössä. Valituksenalainen Salon puolelle sijoittuva kaava-alue rajoittuu koko länsisivultaan Paimion kaupungin rajaan. Kaava-alueen lähiympäristö on pääosin maa- ja metsätalouskäytössä, mutta alueella on myös yksittäisiä vakituisia ja vapaa-ajan rakennuksia. Alueen pohjoispuolella kulkee valtatie 110 ja alueen pohjoisosan halki kulkee 400 kV:n voimajohto (Inkoo-Lieto) sekä 110 kV:n voimajohto (Lieto-Salo). Kaava-alueen kaakkoispuolella sijaitsee Pöylän kylä.

Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on ollut laatia osayleiskaava, joka mahdollistaa kahdeksan tuulivoimalan rakentamisen suunnittelualueelle. Tuulivoimapuisto koostuu tuulivoimaloista perustuksineen, niitä yhdistävistä maakaapeleista, tuulipuiston sähköasemasta sekä tuulivoimaloita yhdistävistä teistä. Voimaloista kuusi sijoittuu Paimion kaupungin puoleiselle alueelle ja kaksi Salon kaupungin alueelle. Kaava on laadittu niin, että sen perusteella voidaan myöntää rakennusluvat.

Kaavan selvityksiä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan edellä mainittuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin sekä maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Melun mallintamiseen ja arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimalarakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi oppaassa (4/2012) esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Niiden avulla voidaan tunnistaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Suosituksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB.

Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 desibeliä ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Ulkomelutason suunnitteluohjearvojen lisäksi asuntojen sisätiloissa käytetään terveydensuojelulain (763/1994) sisältövaatimuksiin pohjautuen asumisterveysohjeen mukaisia taajuuspainottamattomia tunnin keskiäänitasoon Leq, 1h perustuvia suunnitteluohjearvoja koskien pienitaajuista melua. Sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Ympäristöministeriö on antanut ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on annettu ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla ja se on tullut voimaan 28.2.2014. Ohje on voimassa toistaiseksi. Tuulivoimaloiden melun mallinnusohje on tarkoitettu ohjeeksi suunnittelussa arvioitaessa tuulivoimaloiden tuottamaa melukuormitusta muun ohella maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä. Ohjeen mukaan tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400-14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön takuuarvoja. Ohjeessa todetaan myös, että äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä selvitetään. Melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän (amplitudimodulaatio) vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajana ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin. Sanktio voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja näiden erityispiirteiden voidaan arvioida olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella.

Liikenneviraston ohje tuulivoimalan sijoittamisesta liikenneväylien läheisyyteen

Liikenneviraston 24.5.2012 antamassa ohjeessa todetaan, että tutkimusten mukaan jäätä voi sinkoutua sekä toiminnassa että paikallaan olevasta tuulivoimalasta yllättävän kauas. Tuulivoimapuistohankkeen suunnittelijan tulee esittää liikenneviranomaiselle selvitys siitä, miten voimalan lapojen jäätyminen estetään ja miten mahdollisesti lapoihin kertynyt jää tunnistetaan. Liikennevirasto edellyttää, että tuulivoimalan lavoista mahdollisesti sinkoava jää tai muu irtoava osa ei aiheuta haittaa liikenneväylien liikenteelle. Liikenneturvallisuuden varmistamiseksi tuulivoimala tulee sijoittaa riittävän etäälle maantiestä. Pääteillä, joilla nopeusrajoitus on 100 km/h tai enemmän, tuulivoimalan suositeltava etäisyys maantiestä on 300 metriä.

Kaavaan liittyvä selvitysaineisto

Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaava

Kaava-alue kuuluu osana Varsinais-Suomen maakuntavaltuustossa 10.6.2013 hyväksyttyyn Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavaan, joka on sittemmin vahvistunut 9.9.2014. Vaihekaavalla on osoitettu tuulivoimatuotantoon parhaiten soveltuvat alueet sisämaassa ja rannikolla. Tuulivoimavaihemaakuntakaava ei ole ollut vielä voimassa Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaavaa hyväksyttäessä, mutta sen aineistoa on käytetty ja on voitukin käyttää osayleiskaavaa laadittaessa.

Vaihemaakuntakaavan tausta-aineistona on ollut muun muassa maakuntaliiton tekemä Varsinais-Suomen tuulivoimaselvitys 2010-2011. Tämän lisäksi maakuntakaavaa varten on laadittu erillinen linnustoselvitys, kulttuuriympäristöä koskevat selvitykset, hiljaisten alueiden kartoitus sekä ekologisten alueiden ja yhteyksien kartoitus.

Vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksesta ilmenee, että aluerajaukset perustuvat Varsinais-Suomen tuulivoimaselvityksen tuloksiin, jonka mukaisia aluerajauksia on tarkennettu kaavatyön yhteydessä. Selvityksessä tehdyt näkyvyys- ja maisema-analyysit on tehty huomioiden noin 100-150 metriä napakorkeudeltaan olevat voimalat. Tuulivoimala-alueiden sijoittelussa on otettu huomioon tuulivoimaloiden aiheuttama melu-, välke-, varjostus- ja vilkkumishaitta soveltamalla 650–700 metriä leveää puskurialuetta lähimpiin häiriintyviin kohteisiin. Asutuksesta ja loma-asutuksesta riittävän etäällä olevista ns. tyhjistä alueista on myös poistettu luonnonsuojelualueet ja luonnonsuojeluohjelmien (ei harjujensuojelu) mukaiset aluerajaukset, Natura-alueet, IBA- ja FINIBA-alueet sekä maisema- ja kulttuuriympäristön alueet. Näiden rajausten jälkeen vaihemaakuntakaavassa osoitetut tuulivoima-alueiden aluerajaukset osoittavat alueita, joilla tuulivoimatuotanto voidaan järjestää suurissa, vähintään kymmenen voimalaa käsittävissä kokonaisuuksissa. Merkinnöillä ei ole osoitettu yksittäisten voimaloiden sijaintipaikkoja eikä ole määritetty alueille sijoitettavien voimaloiden suurinta sallittua korkeutta tai voimalatehoa. Alueiden rajausten tarkennuksessa on kiinnitetty huomiota erityisesti lähialueen asutukseen siten, ettei alueelle sijoitettavien voimaloiden yhteisvaikutus aiheuta kohtuutonta haittaa yksittäiselle kiinteistölle.

Nyt kysymyksessä oleva Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue sijoittuu Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle (tv-501). Kysymyksessä on maakunnallisesti merkittävään tuulivoimatuotantoon soveltuva alue, jolle voidaan selvitysten mukaan sijoittaa yli 10 tuulivoimalayksikköä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen säilyminen tuulivoimatuotannolle tulee turvata kuntakaavoituksella. Kuntakaavoituksen ja alueen muun yksityiskohtaisen suunnittelun yhteydessä tulee huomioiduksi vaikutukset elinympäristöön, linnustoon sekä kulttuuriympäristön ja maiseman arvoihin. Lisäksi tulee ottaa huomioon lentoliikenteen ja puolustusvoimien toiminnasta aiheutuvat rajoitteet. Alueellisille ympäristöviranomaisille, puolustusvoimille, lentoliikennettä valvoville viranomaisille sekä museoviranomaisille tulee varata mahdollisuus lausunnon antamiseen.

Meluselvitys

Pöyry Finland Oy on 20.11.2013 laatinut hanketta koskevan meluselvityksen. Tuulivoimalaitosten melua on tarkasteltu alkuperäisen suunnitelman mukaisessa tilanteessa, jossa suunniteltuja tuulivoimaloita on ollut yhdeksän. Selvityksessä on tarkasteltu kahta turbiinityyppiä Vestas V112 3 MW ja Nordex N117 3 MW, joiden napakorkeus on 140 metriä. Mallinnuksessa on käytetty valmistajan arvioimaa melupäästön takuuarvoa. Tiedossa ei ole, että mallinnuksessa käytetyille turbiineille olisi taattu melun amplitudimodulaatiota eikä mallinnetuille voimaloille ole annettu takuina myöskään erityisiä melun kapeakaistaisia ominaisuuksia. Melun leviäminen maastoon on havainnollistettu käyttäen tietokoneavusteista melun laskentaohjelmistoa CadnaA 4.3. Mallissa otetaan huomioon äänen geometrinen leviämisvaimentuminen, maaston korkeuserot, rakennukset sekä maanpinnan ja ilmakehän vaimennusvaikutukset. Koska laskennassa on hyödynnetty voimalavalmistajan arvioimaa takuuarvoa, laskennan epävarmuus on sisällytetty tuulivoimalan äänen melupäästöarvoon.

Osayleiskaavatyön viimeistelyvaiheessa on 21.5.2014 laadittu melumallinnuksen tarkistus, jossa käytettiin vain yhtä turbiinityyppiä Nordex N117 3MW, jonka oletettiin vastaavan 3 MW:n voimalan äänitehotasoa. Mallinnus tehtiin käyttäen tietokoneavusteista melun laskentaohjelmistoa CadnaA 4.4. ja se tehtiin lopullisen osayleiskaavan mukaisen kahdeksan tuulivoimalan osalta. Samassa yhteydessä tarkistettiin kaikkien suunnittelualueen ja sen läheisyydessä sijaitsevien kiinteistöjen oikea käyttötarkoitus (asuinrakennus/lomarakennus). Saatuja meluarvoja verrattiin ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisiin suositusohjearvoihin. Laskentatulosten perusteella voimalamallin takuuarvon mukaisilla äänipäästöarvoilla laskettu 40 dB(A):n keskiäänitaso asuinrakennuksille ei ylity. 35 dB(A):n vyöhyke leviää sen sijaan neljän lomakiinteistön yli hankealueen länsi- ja itäpuolella, jolloin näissä kohteissa ympäristöministeriön ohjeen mukainen yöajan suunnitteluohjearvo ylittyy. Tässä yhteydessä todettiin, että tuulivoimalaitoksia on mahdollista ajaa ns. meluoptimoidulla ajolla, jolloin esimerkiksi roottorin pyörimisnopeutta rajoitetaan kovemmilla tuulennopeuksilla siiven lapakulmaa säätämällä. Tällainen tilanne laskettiin erillislaskelmana ja todettiin, että meluoptimoinnilla voidaan päästä suunnitteluohjearvojen alle kaikissa altistuvissa kohteissa. Selvityksessä arvioitiin myös pienitaajuisen melun määrä. Laskentatulos viittasi siihen, että pienitaajuinen sisämelutaso ei ylitä asumisterveysohjeen mukaisia sisätilojen melun ohjearvoja. Pienitaajuinen melu voi olla kuuluvaa ulkotiloissa alkaen taajuudesta ≈50 Hz.

Kaavoittaja on ehdotusvaiheessa antamassaan vastineessa todennut amplitudimodulaation ja äänen kapeakaistaisuuden osalta, että melun merkityksellistä sykintää ei voida huomioida melumalleissa, ellei siitä ole selkeää aiempaa näyttöä mallinnetun voimalatyypin osalta. Voimalavalmistaja ei myöskään takaa tätä melun ominaisuutta, sillä sille ei vielä ole yleisiä kansainvälisiä määritysperusteita. Johtuen roottorin pyörimisestä, tuulivoimamelussa on aina jonkin verran heikkoa sykintää ja se on yleisesti huomioitu annetuissa ohjearvoissa, jotka ovat 5–10 dB alhaisempia kuin voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen mukaiset ohjearvot.

Varjostusta koskeva selvitys

Pöyry Finland Oy on 21.5.2014 laatinut hanketta koskevan varjostusselvityksen. Selvityksen mukaan tuulipuiston aiheuttamaa varjon vilkuntaa analysoitiin laskennallisin menetelmin käyttämällä tähän tarkoitukseen kehitettyä WindPRO-ohjelmiston SHADOW-mallinnusmodulia. Tarkastelussa käytettiin Nordex Nl17 -voimalaa, jonka roottorin halkaisija on 116,8 m ja napakorkeus 140,6 m (voimalan kokonaiskorkeus 199 metriä). Ensimmäinen mallinnus tehtiin niin sanotulla konservatiivisella laskentamenetelmällä, joka ei huomioi varjon vilkuntaa vähentäviä tekijöitä, kuten pilvisyyttä. Tämän lisäksi mallinnettiin varjostus, jossa otettiin huomioon myös pitkän aikavälin auringonpaistetilastot. Tämä varjon vilkunnan ns. realistinen esiintyminen laskettiin vuositasolla koko hankealueen kattavana karttana. Lisäksi hankealueelta ja sen ympäristöstä määritettiin 27 reseptoripistettä, joille laskettiin yksityiskohtaisemmat tulokset. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että Huso-Pöylän hankealueen ympäristössä varjon vilkunta on paikoittain runsasta. Realistisen mallinnuksen tulokset ylittivät Tanskassa ja Ruotsissa käytössä olevat maksimivilkunnan määrän (yli 8 h/a) ohjearvot kahdessa asutuskohteessa. Näissä asutuskohteissa vilkunta aiheutui lähes ainoastaan toiseksi pohjoisimmasta voimalasta kesäiltoina. Realistisessakaan mallinnuksissa ei huomioitu kasvillisuuden vähentävää vaikutusta vilkunnan havaitsemiseen, jolloin etenkin kesäaikainen vilkunnan määrä yliarvioitiin. Selvityksessä todettiin lisäksi, että varjon vilkuntaa voidaan tarvittaessa ehkäistä pysäyttämällä vilkuntaa aiheuttavat turbiinit kriittiseen aikaan.

Linnustoa koskevat selvitykset

Ahlman Konsultointi & suunnittelu on Pöyry Oy:n toimeksiannosta laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen pesimälinnustoselvityksen 2012, Metsojen soidinpaikkaselvityksen 2013 sekä Lintujen kevätmuuttoselvityksen 2012. Selvityksistä on vastannut kaksi lintuihin syventynyttä luontokartoittajaa. Pöyry Oy:n ympäristöasiantuntija on lisäksi laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen linnustoselvityksen törmäysmallinnuksen, joka on perustunut edellä mainitun kevätmuuttoselvityksen tuloksiin.

Pesimälinnustoa koskevan selvityksen mukaan hankealueella tehtiin viisi kartoituslaskentaa, joista kolme toteutettiin pistelaskentojen jälkeen. Kartoituslaskennat toteutettiin koko hankealueen osalta otollisissa kohteissa ja laskennan painopisteenä olivat uhanalaiset, EU-lintudirektiivin liitteen I lajit sekä Suomen erityisvastuulajit. Kartoituslaskennassa merkittävien lajien reviirit merkittiin kartalle. Lisäksi hankealueella tehtiin neljä linjalaskentaa. Linjalaskennalla laskettiin suuntaa antavasti alueen lintujen tiheys. Tämän lisäksi lintujen tiheyksiä laskettiin pistelaskentana suunniteltujen tuulivoimaloiden kohdalla. Selvityksessä todettiin, että alueen pinta-alaan ja yksipuolisiin elinympäristöihin nähden linnustoselvitystä voidaan pitää kattavana, vaikka yksittäisiä reviirejä on saattanutkin jäädä löytymättä. Selvityksen johtopäätöksinä todettiin, että alueen pesimälinnusto saatiin selvitettyä hyvin kattavasti. Lisäksi havaintoaineistoa kertyi lepakkoinventointien yhteydessä. Kaava-alueelta löydettiin yhden metsoparin reviiri, joka sijaitsee kaava-alueen eteläosassa sijaitsevan suoalueen reunassa. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että kokonaisuutena hankealueen pesimälajisto on tavanomaista eikä merkittäviä reviirikeskittymiä ole lainkaan.

Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen kevätmuuttoselvityksessä kevätmuuttoa havainnoitiin kahdessa eri pisteessä seitsemänä päivänä 23.3. – 24.4. välisenä aikana yhteensä 42 tuntia. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että vaikka havainnointipäiviä oli vain seitsemän, aineisto kertoo hyvin sen, että Huso-Pöylän tuulivoimapuiston alue ei sijaitse merkittävällä lintujen muuttoreitillä.

Pöyry Oy:n ympäristöasiantuntija on laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen linnustoselvityksen törmäysmallinnusta koskevan lausunnon. Lausunnossa todettiin, että kevätmuuttoseurannan havainnointi ja törmäysriskin laskenta tehtiin oletuksella, että voimalayksiköiden kokonaiskorkeus olisi 150 metriä ja napakorkeus 94 metriä. Toteutussuunnitelma kuitenkin muuttui kaavahankkeen aikana niin, että voimaloiden kokonaiskorkeus kasvoi 200 metriin ja napakorkeus 140 metriin. Raportin lopussa arvioitiin muutoksen vaikutusta törmäysriskiin. Lausunnossa todettiin, että törmäysmalliin liittyvät epävarmuustekijät johtuvat laskennassa käytetyistä havaintoikkunoista ja yksilömääristä ja että tässä mallissa epävarmuudet on pyritty minimoimaan käyttämällä mahdollisimman realistisia lentokorkeuksia ja yksilömääriä. Lausunnon johtopäätöksenä todettiin, että merkittävimmät törmäyksistä kärsivät lajit ovat sepelkyyhky, töyhtöhyyppä ja laulujoutsen. Tulosten perusteella esitettiin, että ainakin kurjen, metsähanhen, laulujoutsenen ja petolintujen todellisia törmäysmääriä tulisi seurata tuulipuiston toiminnan käynnistyttyä. Yhdenkään lajin kohdalla ei kuitenkaan arvioitu aiheutuvan törmäyskuolleisuuksista johtuvia populaatiotason muutoksia.

Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueella mahdollisesti sijaitsevia metsojen soidinpaikkoja inventoitiin Metsoparlamentin virallisen ohjeistuksen mukaan. Maastotyöt tehtiin lumiseen aikaan 31.3., 2.3., ja 8.4. Selvityksen tuloksia koskevassa osioissa todettiin, että hankealueelta löydettiin yksi metsojen soidinpaikka, jossa oli merkittävä määrä kävelyjälkiä, siivenvetojälkiä ja tallautuneita soidinpainanteita. Koska Metsoparlamentin ohjeistuksen mukaan seuraava soidinpaikka voi sijaita lähimmillään noin kahden kilometrin etäisyydellä löydettyyn paikkaan nähden, alueelta ei löydetty muita soidinpaikkoja. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että soidinalue sijoittuu täsmälleen samalle paikalle, johon on suunniteltu tuulivoimalayksikköä 3. Sijoituspaikka tulisi suunnitella uudelleen siten, että soidinalueelle jätetään riittävä suojavyöhyke.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on laaditun metsoselvityksen jälkeen 28.3.2014 suorittanut paikallisten metsästäjien ilmoituksen johdosta maastokäynnin voimaloiden 8 ja 9 välisellä alueella. Maastokäynnin johdosta laaditussa muistiossa todettiin, että alueella elää todennäköisesti yksi, enintään kaksi metsokukkoa. Muistion johtopäätöksenä todettiin, että muutaman metsoyksilön esiintyminen alueella ei aiheuta muutoksia voimaloiden 8 ja 9 sijainteihin. Metson elinympäristö voitaisiin kuitenkin suunnittelussa huomioida nykyistä paremmin rajaamalla voimalan 8 tuulivoimala-alue kaavassa kapeammaksi ja voimalalle 9 johtavan tielinjan rakentamisessa voitaisiin hyödyntää jo olemassa olevaa Myllytyryn suunnasta tulevaa tiepohjaa.

Lepakkoselvitys

Ahlman Konsultointi & suunnittelu on Pöyry Oy:n toimeksiannosta laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen lepakkoselvityksen 2012. Selvityksistä on vastannut kaksi luontokartoittajaa.

Selvitys tehtiin yleispiirteisenä melko suuresta pinta-alasta johtuen. Lepakoita havainnoitiin yöllä klo 22.00–04.00 välisenä aikana kiertämällä alue mahdol­lisimman tarkkaan läpi yhteensä noin 36 tunnin aikana. Inventoinnit tehtiin kuutena ajankohtana kesä-elokuun aikana. Lisäksi lepakkopotentiaalia arvioitiin kultakin suunni­tellulta tuulivoimalayksikön sijaintapaikalta päivällä 12.9. Yöaikaisten maastoinventointien lisäksi kunkin tuulivoimalayksikön rakennuspaikan lepakkopotentiaalia arvioitiin päivällä. Tuossa arvioinnissa etsittiin kolopuita ja pohdittiin eri lajeille kelvollisia elinympäristöjä ja niihin liittyviä pienilmastoja. Selvityksessä todettiin, että arvioinnissa saatiin riittävä kuva lepakoiden esiintymisestä osayleiskaavan suunnitte­lua varten. Samalla todettiin kuitenkin, että osa lepakoista on varmasti jäänyt havaitsematta, sillä joidenkin lepakkojen ultraääni kuuluu vain hyvin lyhyen matkan päähän. Kokonaisuudessaan selvi­tystä pidettiin riittävän kattavana päätelmien tekoa varten. Selvityksessä todettiin lepakkopotentiaalin olevan korkea voimalapaikkojen 3 ja 9 kohdalla. Muiden osalta potentiaalia pidettiin joko tavanomaisena tai heikkona. Selvityksen johtopäätöksenä todettiin, että vaikka lepakkoselvitystä voidaan pitää vain yleispiirteisenä, saatiin detektori-inventointien avulla kuitenkin varsin kattava kuva alueen lepakkotilanteesta. Kokonaisuudessaan alue on varsin tavanomainen tai jopa heikko lepakoiden esiintymisen suhteen.

Liito-oravat ja luontoarvot

Pöyry Oy:n biologit ovat laatineet Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaavan luontoselvityksen kasvillisuuden ja liito-oravien osalta.

Ympäristöhallinnon OIVA-ympäristö- ja paikkatietopalvelun ja uhanalaisten lajien Eliölajit-havaintorekisterin tietojen sekä Salon kaupungin ja Paimion kaupungin tietojen mukaan selvitysalueella ei ole tiedossa olevia luontokohteita tai uhanalaisten lajien esiintymiä. Halikon manneralueen luontoselvityksessä on ainoana kohteena alueelta mai­nittu vuonna 1972 rauhoitettu Pöylän kuusi.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen liito-oravarekisteriin talletetut lähimmät liito-oravahavainnot sijoittuvat selvitysalueen ympäristöön yli 300 metrin päähän. Merikotkan pesiä ei ELY-keskuksen tietojen mukaan ole 10 kilometrin etäisyydellä selvitysalueesta eikä ka­lasääsken pesiä Luonnontieteellisen keskusmuseon sääksirekisterin mukaan 5 kilometrin etäi­syydellä.

Luontoselvitys on perustunut kolmeen maastokartoitukseen keväällä 2012. Inventointikerroilla kartoitettiin seuraavat maankäytön suunnittelussa huomioon otettavat luonnonarvoiltaan merkittävät kohteet:

- luonnonsuojelulain 29 §:n suojellut luontotyypit,

- vesilain 2 luvun 11 §:n luonnontilaisina säilytettävät luontotyypit norot, lammet ja lähteet sekä vesilain 3 luvun 2§:n purot, joiden luonnontilan muuttaminen on luvanvaraista,

- metsälain 10 §:n erityisen tärkeät elinympäristöt,

- uhanalaiset luontotyypit,

- liito-oravaesiintymät,

- muille uhanalaisille lajeille (luonnonsuojeluasetuksen liite 4) ja luontodirektiivin liitteen IV(a) lajeille soveltuvat elinympäristöt (lepakoista ja linnuista erilliset selvitykset).

Selvityksessä tarkasteltiin kunkin suunnitellun tuulivoimalan sijaintipaikkaa ja ympäristöä sekä sen soveltumista liito-oravan elinympäristöksi. Tuulivoimalan 3 kohdalla oli kaistale varttunutta tuoreen kankaan kuusikkoa, joka saattaisi sopia liito-oravan elinpiiriksi. Myös tuulivoimalan 9 osalta todettiin, että Myllytyrynkallion ja Korkiamäenniitun välinen metsäalue saattaisi soveltua liito-oravan elinpiiriksi. Kummallakaan alueella ei kuitenkaan havaittu merkkejä liito-oravasta. Muiden suunniteltujen voimalapaikkojen osalta todettiin, että niillä tai niiden lähiympäristössä ei ole liito-oravan elinpiiriksi sopivaa metsää. Liito-oravalle elinpiiriksi soveltuvia metsiä oli selvitysalueella lähinnä vain pohjoisosassa Kukolan mäen reunaosissa ja eteläosassa Korkiamäenniitun peltoalueen ympäristössä. Keväällä 2012 liito-oravia havaittiin Kukolan mäen alueella kahdessa paikassa. Toinen elinpiireistä sijaitsi lähimmillään noin 200 metrin etäisyydellä voimalan 1 sijaintipaikasta.

Selvityksessä kaava-alueella havaittiin myös seuraavat huomionarvoiset luontokohteet: Pyhässuonkallion rinnemetsä, Varkaankellarinmäen eteläpuolen suo, Myllytyryn kallion suot, Korkianmäenniitun jyrkänne ja rehevä korpi sekä Myllytyryn puro.

Selvityksen johtopäätös- ja suositusosioissa todettiin, että luontoselvityksen perusteella selvitysalue on luontoarvoiltaan pääosin varsin tavanomaista kallioista metsämaastoa, jossa on ojitettuja suojuotteja ja jonka metsät ovat talousmetsinä hoidettuja. Laajin kalliomäkialue Pyhässuonkallio on puustoltaan nuorta ja laajimman suoalueen Pyhässuon luonnontila on muuttunut ojituksen seurauksena. Selvitysalueen pohjoisosassa todettiin keväällä 2012 yksi liito-oravaesiintymä ja sen li­säksi selvitysalueen koillispuolelta löytyi liito-oravan papanoita tienvarsimetsästä, jota voidaan pitää liito-oravan kulkureittinä ja potentiaalisena liito-oravaesiintymänä. Kumpikaan kohde ei sijoitu suunnitelluille tuulivoimalapaikoille tai niiden läheisyyteen. Mahdollisia metsälain (10 §) erityisen arvokkaita elinympäristöjä ovat eteläosassa sijaitsevat vähäpuustoiset suot, jyrkänne ja sen alapuolella sijaitseva rehevä korpi sekä Myllytyryn melko luonnontilainen puro-osuus ja norot. Kohteet tulee huomioida maankäytön suunnittelussa, niin että suunnittelu muun muassa edistää maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteiden mukaisesti luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä. Selvitysalueella ei todettu kohteita, jotka voisivat täyttää luonnonsuojelulain (29 §) suojeltujen luontotyyppien kriteerit.

Maisemaselvitys

Pöyry Oy on 16.1.2013 laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaavan alustavan maisemaselvityksen, joka on liittynyt kaavaluonnosaineistoon. Selvityksen on laatinut maisema-arkkitehti ja työhön on lisäksi osallistunut arkkitehtuurin ylioppilas sekä miljöösuunnittelija. Selvityksen mukaan sen lähtötietoina on valtakunnallisten ja suojeluarvojen osalta käytetty ympäristöhallinnon paikkatietopohjaisia palveluja, paikkatietoikkunan palveluita, valtion OIVA-ympäristö­- ja paikkatietopalveluiden tietoja, ympäristöministeriön luetteloa valtakunnallisesti arvokkaista maisema-alueista ja Museoviraston 22.12.2009 julkaisemaa luetteloa valtakunnallisesti merkittävistä rakennetuista kulttuuriympäristöistä. Lisäksi käytössä on ollut raportteja, julkaisuja, osayleiskaava-aineistoa sekä vanhaa kartta-aineistoa. Tietoja on täydennetty 24.9.2012 ja 11.10.2012 tehdyillä maastokäynneillä. Selvityksessä on arvioitu tuulivoimalayleiskaavan aiheuttamia vaikutuksia maisemaan ja kulttuuriympäristöön. Arviointi on tehty ympäristöministeriön julkaisun "Tuulivoimalat ja maisema" ohjeita mukaillen.

Selvityksen mukaan lähin valtakunnallisesti arvokas maisema-alue (Uskelan- ja Halikonjoen laaksot) sijaitsee lähimmillään noin kolmen kilometrin etäisyydellä. Kaava-alue sivuaa alle viiden kilometrin etäisyydeltä valtakunnallisesti merkittävää Suuren rantatien kulttuuriympäristöä. Muut valtakunnallisesti arvokkaat rakennetut kulttuuriympäristöt sijaitsevat vähintään viiden kilometrin etäisyydellä kaava-alueesta.

Tuulivoimaosayleiskaavan keskeisimmät vaikutusalueet sijoittuvat Paimionjoen, Halikonjoen ja Uskelanjoen laaksojen väliin jäävälle noin 20 kilometriä leveälle alueelle. Muun ohella Huson ja Pöylän seudut ovat kauttaaltaan kallioperän murrosten tai ruhjeiden rikkomaa. Murroslaaksoihin syntyneitä kulttuurimaisemia on muun ohella Pitkänportaanojan, Poutajoen ja Vainionjoen laaksoissa. Risteävät ja haarautuvat kallioperän murrokset ja toisaalta näiden väleissä korkeina nousevat selänteet aiheuttanevat tuulivoimaloiden näkyvyydessä ja toisaalta katvealueissa mosaiikkimaista vaihtelua. Avoimet pitkät maisematilat ovat otollisia tuulivoimaloiden laajalle näkymiselle, mutta vastaavasti kapeiden laaksotilojen reunoilta nousevat korkeat kalliomäet yhdessä kasvillisuuden kanssa aiheuttavat huomattavia katvealueita. Vanha asutus on luontaisesti keskittynyt teiden varrelle selänteiden ja laaksojen reunavyöhykkeeseen.

Vaihtelevan topografian vuoksi maaston muotojen aiheuttamaa katvevaikutusta on todennäköisesti varsin laajoilla alueilla, myös avoimilla peltoalueilla. Selänteillä kasvava puusto kasvattaa osaltaan katvevaikutusta. Rakennetuissa kulttuuriympäristöissä pihapiirien puut ja rakennukset ovat merkittäviä katveen muodostajia.

Selvityksessä on todettu, että hankkeella ei ole merkittäviä vaikutuksia valtakunnallisesti arvokkaisiin Uskelan- ja Halikonjoen laaksojen eikä Paimionjokilaakson maisema-alueisiin. Valtakunnallisesti arvokkaan Suuren rantatien kulttuuriympäristön osalta todettiin, että hankkeella ei ole suoraa vaikutusta tielinjaukseen tai tierakenteisiin. Hanke näkyy todennäköisesti Suurelta rantatieltä avautuvien näkymien taustalla, mutta vaikutukset ovat paikallisia eivätkä voimalat todennäköisesti muodostu maisematilaa dominoivaksi elementiksi.

Selvityksessä on valokuvasovitteita, joissa on tarkasteltu tuulivoimapuiston toteuttamisen maisemavaikutuksia selvityksessä mainituissa maakunnallisesti arvokkaissa kaukomaisemissa, kuten Pöylän kylän, linnavuoren ja Kurjen kylän suunnasta katsottuna. Havainnekuvia lentoestevaloista ei ole esitetty.

Pöyry Oy on 13.11.2013 laatinut uuden maisemaselvityksen, jossa edellä mainittua maisemallisten vaikutusten arviointia on täydennetty luonnosvaiheesta saadun palautteen perusteella. Myös rakennetun ympäristön kohdetietoja ja maisemallisia osa-alueita ja kyläalueita käsitteleviä tekstejä on täydennetty. Maisemallisten vaikutusten arviointiosuutta on täydennetty ja arvioinnin tueksi on laadittu näkemäanalyysit ja uusia havainnekuvia. Havainnekuvat ja näkemäalueanalyysit on laadittu napakorkeudeltaan 140 metriä ja kokonaiskorkeudeltaan 200 metriä korkeille voimaloille.

Pöylän kylän osalta on todettu, että voimalat sijoittuvat kylän taustapuolelle eikä niillä ole vaikutusta Pöylän kylän sisäisiin tai sieltä viljelylaaksoon avautuviin näkymiin. Hankkeella ei myöskään ole suoraa vaikutusta kylän rakennuskantaan tai kylässä sijaitsevien rakennuskohteiden arvoihin. Rakennuskohteiden arvoihin kohdistuvat visuaaliset vaikutukset ovat vähäiset puuston aiheuttaman katveen vuoksi. Merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat avoimien viljelyalueiden ylitse kohti Pöylän kylää havainnoituihin näkymiin. Voimalat ja linnavuori sijoittuvat toisistaan erillisille metsäselänteille, joita erottaa kapea viljelylaakso. Voimaloilla ei siten tässä suhteessa ole suoraa linnavuoren maisemallista tai hierarkista asemaa heikentävää vaikutusta.

Huson kylän osalta on todettu, että hankkeella ei ole suoraa vaikutusta kylän rakennuskantaan tai kylässä sijaitsevien rakennuskohteiden arvoihin. Myös näihin arvoihin kohdistuvat visuaaliset vaikutukset ovat vähäiset puuston ja rakennusten aiheuttaman katveen vuoksi. Kylämiljöö on varsin pienipiirteistä ja kylätien linjaus kaartuu suuntaansa vaihdellen talojen väleistä, jolloin kapeiden näkemäsektorien syntyminen kylärakenteen sisälle on mahdollista. Visuaalisesti merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat kylän reuna-alueille, joilta viljelyalueille katsottuna voimalat hallitsevat näkymiä.

Kurjen kylän osalta on todettu, että hankkeen vaikutukset kohdistuvat Poutajoen laaksossa erityisesti Kurjen kylään. Voimaloilla ei ole suoraa vaikutusta kylän rakennuskantaan tai kylässä sijaitsevien rakennuskohteiden arvoihin, mutta voimaloiden visuaalinen vaikutus on tietyissä näkymäsuunnissa hallitseva.

Linnavuoren osalta on todettu, että hankkeen merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat vuoren laelta länteen ja luoteeseen suuntautuvien näkymien metsäiseen maisemakuvaan. Näissä ilmansuunnissa lähimmät voimalat muodostuvat suuren kokonsa vuoksi hallitseviksi elementeiksi ja muuttavat metsäisen alueen maisemakuvaa. Puuston katvevaikutuksen vuoksi linnavuorelta ei avaudu näkymiä Pöylän kylän tai siihen liittyvien avoimien viljelymaisemien suuntaan, minkä vuoksi kaavalla ei ole merkittävää maisemallista vaikutusta linnavuoren ja Pöylän kylän keskinäiseen suhteeseen linnavuorelta tarkasteltuna. Voimaloilla on tosin kohtalainen haitallinen vaikutus Pöylän kylän, linnavuoren ja avoimien savilaaksojen ja metsäisten selänteiden muodostamalle maisemalliselle kokonaisuudelle, koska ne näkyvät paikoin näiden maisemakokonaisuuksien taustalla.

Maisemaselvityksessä on vielä tarkasteltu voimaloiden lentoestevaloista aiheutuvaa visuaalista vaikutusta. Korkeimmat valot sijoittuvat tuulivoimaloiden konehuoneen päälle, torniosan huipulle ja 50 metrin välein tornin runkoon. Selvityksessä on tutkittu valojen näkyvyyttä ympäristöön näkemäalueanalyysin avulla.

Varsinais-Suomen maakuntamuseo on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa 24.1.2014 todennut, että suunnitellut tuulivoimalat tulevat oleellisesti muuttamaan ja heikentämään nimenomaan linnavuoren visuaalista maisemaa ja asemaa alueen maisemakuvassa. Korkeat tuulimyllyt tulevat hallitsemaan sekä linnavuorelta että viljelylaaksosta avautuvia näkymiä ja heikentävät siten linnavuoren historiallisen kontekstin ja luonteen ymmärrettävyyttä. Kulttuuriympäristön kannalta tarkasteltuna maisemaselvityksen liitteen 1 havainnekuvat näyttävät tuulimyllyjen erittäin haitallisen maisemavaikutuksen erityisesti maakunnallisesti merkittävään Pöylän kylään, Kurjen kylään sekä valtatieltä 110 Kurjentien kohdalta kaakkoon avautuvassa maisemassa.

Pöyry Oy on 21.5.2014 laatinut vielä Huso-Pöylän osayleiskaavaa koskevan täydentävän selvityksen: "Maisemaselvitys, sijoitussuunnitelman muutokset maisema-arviointeihin ja havainnekuviin 21.5.2014".

Muinaisjäännökset

Mikroliitti Oy on Pöyry Oy:n toimeksiannosta laatinut Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen muinaisjäännösinventoinnin 2013. Selvityksen pääpaino oli alueilla, joille suunnitellaan rakentamista eli voimalapaikoilla sekä maakaapeli- ja huoltotielinjoilla. Alueella ei ole ollut ennestään tunnettuja muinaisjäännöksiä. Inventoinnissa löytyi kaksi kiinteää muinaisjäännöstä; historiallisen ajan myllypaikka (Myllytyry 1) ja tervahauta (Myllytyry 2). Lisäksi inventoinnissa tarkistettiin kaksi historiallisissa lähteissä mainittua, edelleen käytössä olevaa kuntien välistä rajamerkkiä (Rajamäki 3 ja Tuohivahanpunti 4), jotka tulkittiin muinaisjäännöksiksi. Hankealueen ulkopuolelta, mutta sen tuntumasta havaittiin pronssikautinen röykkiökohde (Paimio Haltinoja 5). Selvityksen mukaan kaikki muinaisjäännökset sijaitsevat etäällä suunnitelluista voimaloiden paikoista sekä tie- ja kaapelilinjoista eikä tuulivoimapuistohankkeella siten ole haitallisia vaikutuksia muinaisjäännöksiin.

Muut

Kaupungin antaman lausunnon mukaan matkapuhelinoperaattoreilta sekä television antennilähetysverkkoa operoivalta Digita Oy:ltä on pyydetty kaavaa valmisteltaessa lausunnot. Lausuntojen mukaan tuulivoimapuiston toteuttamisesta suunnitellulla tavalla ei ole teleyhteyksille ja digilaitteiden toiminnalle olennaista haittaa, eikä tuulivoimapuiston yli esimerkiksi tapahdu lainkaan antennikuvavastaanottoa. Vaikka häiriöiden ilmeneminen on epätodennäköistä, asia voidaan tarkistaa ja korjata ennen rakentamista ja rakentamisen jälkeen tehtävien signaalimittausten pohjalta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset selvitysten riittävyyden osalta

Melu

Alueelle samaan aikaan laaditussa ja vastikään vahvistetussa tuulivoimavaihemaakuntakaavassa on laaja-alaisesti selvitetty alueiden soveltuvuutta tuulivoimala-alueen rakentamiseen. Nyt kysymyksessä oleva kaava-alue sijaitsee tuon vaihemaakuntakaavan tuulivoimala-alueella. Osayleiskaavaa varten laadittu melumallinnus on suoritettu noudattamalla ympäristöministeriön ohjeistusta tuulivoimala-alueiden suunnittelusta (4/2012). Melumallinnuksen lähtötietona on käytetty valmistajan ilmoittamaa takuuarvoa ja saatuja tuloksia on verrattu ohjeessa suositeltuihin meluarvoihin, jotka ovat matalampia kuin yleisesti noudatetut valtioneuvoston päätöksen (VNp 993/1992) mukaiset melutason ohjearvot. Selvitykset viittaavat myös siihen, että pienitaajuisen melun osuus sisätiloissa jää alle suositeltujen raja-arvojen. Mikään tehdyssä selvityksessä ei viittaa siihen, että mallinnuksessa käytetystä tuulivoimalaista aiheutuisi sellaista merkityksellistä sykintää (amplitudimodulaatio) tai kapeakaistaista melua, jonka johdosta mallinnukseen olisi tullut sisällyttää ympäristöministeriön ohjeessa mainittu + 5 dB:n suuruinen sanktio. Hankkeen meluvaikutukset on riittävällä tavalla selvitetty.

Hallinto-oikeus toteaa, että mikäli hanketta toteutettaessa valitaan muu kuin mallinnuksissa käytetty voimalatyyppi, kaavan laatimisen aikana tehty tuulivoimaloiden melumallinnus päivitetään rakennuslupahakemuksia varten käytettävän voimalatyypin mukaan. Tässä yhteydessä on mahdollista tarvittaessa ottaa huomioon äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä sekä huomioida muut edellä mainitut ympäristöministeriön antamat tuulivoimalamelun mallintamiseen ja mittaamiseen liittyvät ohjeet.

Valituksissa on esitetty, että 35 dB:n melualueella olevien kiinteistöjen ja rakennusten käyttötarkoituksissa on edelleen virheitä. Tältä osin hallinto-oikeus toteaa, että meluselvityksen tarkoituksena on selvittää hankkeen toteuttamisesta aiheutuvan meluvaikutuksen haitallisuus ja laajuus. Meluselvityksestä ilmenee, että mainitulla 35 dB:n melualueella on alle kymmenen rakennusta. Näissä oloissa yksittäisen rakennuksen käyttötarkoituksella ei ole kaavan laillisuutta arvioitaessa merkitystä. Rakennusten käyttötarkoitus tulee yksityiskohtaisemmin huomioon otettavaksi tuulivoimaloiden rakennuslupavaiheessa.

Välke

Valituksissa on esitetty kaavan selvitysten olevan riittämättömiä sillä perusteella, että tuulivoimaloista aiheutuvaa välkevaikutusta ei ole tarkasteltu kiinteistökohtaisesti.

Hankkeesta laaditussa varjostusselvityksen kuvassa 3-1 on esitetty varjon vilkunnan realistinen määrä tunteina vuodessa, kun auringonpaistetilastot on huomioitu. Kuvassa on esitetty vaikutusalueella sijaitsevat rakennukset, joita vastaavissa 27 reseptoripisteissä on laskettu sekä teoreettinen että realistista tilannetta osoittava varjon vilkkumisvaikutus. Välkevaikutus on riittävästi selvitetty.

Maisema ja muinaisjäännökset

Hankkeesta on laadittu maisemaselvitys, jossa on laaja-alaisesti kuvattu alueen ja sen ympäristön maisemallisesti arvokkaat alueet sekä esitetty havainnekuvia hankkeen vaikutuksesta kauko- ja lähimaisemassa. Maisemaselvitystä on luonnosvaiheessa saadun palautteen johdosta vielä täydennetty ja hankkeesta on laadittu runsaasti havainnekuvia ja valokuvasovitteita. Lentoestevalojen visuaalinen vaikutus on selvitetty näkemäalueanalyysillä. Hallinto-oikeus on katsonut, että selvityksessä on riittävän kattavasti kartoitettu arvokkaaksi luokitellut alueet ja kohteet kaava-alueella ja sen lähiympäristössä sekä tuulivoimapuiston alueen muinaisjäännökset. Laadittujen selvitysten perusteella voidaan riittävän luotettavasti arvioida hankkeesta aiheutuvat maisemavaikutukset. Kun otetaan huomioon lentoestevaloja koskeva näkemäalueanalyysi sekä muu tuulivoimaloiden päiväaikaista näkyvyyttä osoittava havainnekuvamateriaali, selvitykset eivät ole maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla puutteellisia sillä perusteella, että yöaikaisista lentoestevaloista ei ole erikseen laadittu havainnekuvamateriaalia.

Kaava-alueella ei ole aiemmin ollut tunnettuja muinaisjäännöksiä. Kaavoitusta varten suoritetussa muinaisjäännösinventoinnissa alueelta on kuitenkin löydetty kaksi uutta muinaisjäännöstä sekä paikallistettu kaksi vanhaa rajamerkkiä, joita voidaan pitää muinaisjäännöksinä. Mainitut muinaisjäännökset on merkitty selvitysaineiston karttaan niin, että kaavan toteuttamisen mahdollinen vaikutus kulttuuriperinnön arvoihin voidaan riittävästi arvioida.

Luontoarvoja koskevat selvitykset

Hankealueelta ja sen ympäristöstä on laadittu pesimälinnustoselvitys, lintujen kevätmuuttoselvitys, metsojen soidinpaikkaselvitys sekä sitä täydentävä ELY-keskuksen maastokatselmuksen johdosta laadittu muistio. Lisäksi lintujen osalta on laadittu linnustoselvitykseen liittyvä törmäysmallinnus. Kaavaa varten on myös laadittu lepakkoja koskeva erillisselvitys sekä alueen luontoarvoja ja liito-oravia koskevat erillisselvitykset. Kaikki selvitykset ovat asiantuntijoiden laatimia.

Kaavan on valituksissa katsottu perustuvan riittämättömiin linnustoselvityksiin, koska linnuston osalta ei ole suoritettu lainkaan syysmuuttoselvitystä. Kun otetaan huomioon mitä alueen linnuston suhteellisista määristä on kevätmuuttoa koskevassa selvityksessä saatu selville sekä toisaalta se, että yleisesti tunnettujen muuttoreittien perusteella ei ole syytä olettaa, että lintuja ohjautuisi alueelle syksyllä enemmän kuin keväällä, kaavan linnustoa koskevat selvitykset ovat riittävät.

Saatujen selvitysten perusteella muun ohella alkuperäisessä hankesuunnitelmassa ollut voimala 3 on kokonaan poistettu alueella havaittujen luontoarvojen vuoksi ja voimala 9 on siirretty paikkaan, jossa sen lähiympäristössä havaitut luontoarvot eivät häiriinny. Luontoselvitys on tehty koko kaava-alueen osalta ja voimala 9 on siirretty alueelle, jolla ei ole havaittu olevan häiriintyviä kohteita. Kaava ei näin ollen ole A:n ynnä muiden valituksessa tarkoitetulla tavalla lainvastainen sillä perusteella, että voimalan 9 uuden sijaintipaikan luontoarvoja ei ole erikseen selvitetty.

Hallinto-oikeus on katsonut, että laadittujen selvitysten perusteella voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

Johtopäätös

Tuulivoimayleiskaavoituksen yhteydessä on tarpeellisessa määrin hyödynnetty aikaisemmin tehtyjä selvityksiä sekä tehty runsaasti hankkeeseen liittyviä erillisselvityksiä ja niiden täydennyksiä, joissa on otettu huomioon asiantuntijaviranomaisten kaavoituksen eri vaiheissa antamia lausuntoja. Hallinto-oikeus on katsonut, että hyväksytty Huso-Pöylän tuulivoimapuiston osayleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin.

Kaavan sisältöä koskevat säädökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella mahdollisuudet energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Edellä tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Laadittaessa tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, jota voidaan käyttää tuulivoimalan rakennusluvan perusteena, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella, suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön ja että tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Valtioneuvoston vahvistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevan erityistavoitteen mukaan alueidenkäytössä tulee muun ohella edistää uusiutuvien energialähteiden käyttöedellytyksiä. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Kulttuuri- ja luonnonperintöä koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuri- ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueiden käytön suunnittelun lähtökohtana. Tällainen inventointi on muun ohella Museoviraston valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja ympäristöjä koskeva inventointi, (RKY 2009).

Maakuntakaavoitus

Huso-Pöylän kaava-alue sijoittuu kolmen eri maakuntakaavan alueelle. Alueen pohjoisosassa on voimassa Turun kaupunkiseudun maakuntakaava, jonka ympäristöministeriö on vahvistanut 23.8.2004. Kaavassa alue on maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M). Alueen halki kulkee suurjännitelinja. Länsipuolella alue sivuaa kaavaan merkittyä kahta suojelualuetta (S), jotka koostuvat luontokohteista tai -alueista. Eteläisempi suojelualue sijaitsee lähimmillään noin 200 metrin etäisyydellä suunnitelluista tuulivoimaloista ja pohjoisempi noin 500 metrin etäisyydellä. Pohjoispuolelle noin kilometrin etäisyydelle voimaloista on kaavaan merkitty kulttuuriympä­ristön tai maiseman kannalta tärkeä alue.

Alueen itäosassa on voimassa ympäristöministeriön 12.11.2008 vahvistama Salon seudun maakuntakaava. Siinä alue on niin ikään maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M), jonka läpi kulkee suurjännitelinjan varaus. Kaava-alueen kaakkoispuolella oleva Pöylän kylä on osoitettu maakunnallisesti merkittäväksi rakennetun kulttuuriympäristön kokonaisuudeksi (srr10).

Alueen eteläpuolella Sauvon kunnan alueella on voimassa ympäristöministeriön maaliskuussa 2013 vahvistama Loimaan seudun, Turun seudun kehyskuntien, Turunmaan ja Vakka-Suomen maakuntakaava, jossa alue on maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M).

Kaava-alue kuuluu myös osana Varsinais-Suomen maakuntavaltuustossa 10.6.2013 hyväksyttyyn Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavaan, joka on sittemmin vahvistunut 9.9.2014. Vaihemaakuntakaavaan sisältyy tuulivoimaloiden alue tv-501: Huso-Pöylä (Paimio, Salo, Sauvo).

Kaavan sisältö valitusten tarkoittamin osin

Pääosa osayleiskaava-alueesta on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätalouden harjoittamista palveleva rakentaminen sekä ulkoilu. Alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Mikäli alueelle suunnitellaan sijoitettavaksi uusia melulle herkkiä toimintoja, on suunnittelussa otettava huomioon melun torjunta siten, että valtioneuvoston päätöksen mukaiset melutason ohjearvot ja ympäristöministeriön suositusohjearvot eivät ylity.

Salon alueelle on osoitettu kaksi tuulivoimalan aluetta (tv). Niitä koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus saa olla enintään 200 metriä edellyttäen, että voimalan kokonaiskorkeus merenpinnasta ei ylitä lentoesteluvassa asetettavia korkeusrajoituksia. Voimaloiden tulee olla säädettävissä siten, etteivät melu- ja välkehaitat ole kohtuuttomia loma-asuntojen käytön aikana. Tuulivoimalan kaikkien rakenteiden on sijoituttava kokonaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimaloiden kokoamis- ja pystytysalueet on huoltoalueita lukuun ottamatta maisemoitava rakentamisen jälkeen. Voimaloiden tarkka sijainti määritellään rakennusluvan yhteydessä. Puolustusvoimilta on pyydettävä lausunto ennen rakennusluvan myöntämistä.

Alueelle on osoitettu lisäksi luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita (luo-2, luo-3 ja luo-4), joiden perusteena on metsälain mukainen elinympäristö, vesilain mukainen luonnontilaisena säilytettävä pienvesi ja muu paikallisesti huomionarvoinen luontokohde.

Kaava-alueelle on lisäksi osoitettu kolme muinaismuistolain rauhoittamaa kiinteää muinaismuistoa (SM 1, 2 ja 4). Kaavamääräyksen mukaan alueen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen ja muu siihen kajoaminen on muinaismuistolain nojalla kielletty. Aluetta koskevista toimenpiteistä ja suunnitelmista on pyydettävä Museoviraston/museoviranomaisen lausunto. Kohdenumero viittaa kaavaselostuksessa olevaan kohdeluetteloon.

Kaavaa koskevien yleismääräysten mukaan yleiskaavaa saa käyttää tuulivoimaloiden rakennusluvan perusteena. Rakennelma tai laite ei saa häiritä ilmailua palvelevia laitteita tai lentoliikennettä tai aiheuttaa muutoin vaaraa lentoturvallisuudelle. Ennen kunkin tuulivoimalayksikön rakentamista on oltava ilmailulain (1194/2009) 165 §:n mukainen lentoestelupa. Puolustusvoimilta on pyydettävä lausunto ennen rakennusluvan myöntämistä. Tuulivoimaloiden sekä niiden huolto- ja rakentamisteiden ja maakaapeleiden sijoittamisessa on otettava huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet. Tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamistiet sekä maakaapelit on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään. Tuulivoimalat on purettava niiden käyttöajan päätyttyä kohtuullisessa ajassa rakennusvalvonnan ohjeistuksen mukaisesti. Rakennuspaikka ympäristöineen tulee maisemoida.

Kaavan sisällön lainmukaisuus

Tarkoituksenmukainen suunnittelukokonaisuus ja maanomistajien suostumus

Kaavaa on vaadittu kumottavaksi muun ohella sillä perusteella, että kaava-alue ei muodosta tarkoituksenmukaista suunnittelukokonaisuutta, koska kaava-alue ei kata koko sitä aluetta, jolla kaavan toteuttamisella voi olla vaikutusta ympäristön maankäyttöön. Kaavaa on vaadittu kumottavaksi myös siksi, että kaikkien kaava-alueen maanomistajien kanssa ei ole tehty maanvuokrasopimuksia ja että kaava-alueeseen on sisällytetty joitakin alueita ilman maanomistajan suostumusta.

Kunta päättää sille kuuluvan itsemääräämisoikeuden nojalla kaavan laatimisesta ja kaava-alueen laajuudesta. Kaava-alueen on kuitenkin muodostettava sellainen tarkoituksenmukainen suunnittelukokonaisuus, että kaavan toteuttamisen vaikutukset kaava-alueella ja sen ympäristössä voidaan riittävästi arvioida. Nyt kysymyksessä oleva kaava-alue, mukaan lukien myös Paimion kaupungin puolella sijaitseva alue, on pinta-alaltaan yli 4 neliökilometrin kokoinen. Alueelle on osoitettu yhteensä kahdeksan tuulivoimalan rakennuspaikkaa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että laaditut selvitykset kattavat koko kaava-alueen ja myös ne alueet kaava-alueen ulkopuolella, joilla kaavan toteuttamisella saattaa olla maankäytöllisiä vaikutuksia, kunta on harkintansa mukaan voinut rajata kaava-alueen laajuuden nyt valitulla tavalla. Kaava on kunnan maankäyttöä ohjaava suunnitelma, eikä kaavan laatiminen edellytä maanomistajan suostumusta. Kaava ei siten näillä valitusperusteilla ole lainvastainen.

Terveellisyys, turvallisuus ja viihtyisyys

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä valituksissa mainitusta kahden kilometrin suojaetäisyydestä tai muistakaan metrimääräisistä suojaetäisyyksistä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin. Kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan tapauskohtaisesti erikseen laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla.

Laadittu melumallinnus osoittaa, että joidenkin loma-asuntojen kohdalla on mahdollista, että tietyissä olosuhteissa ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukainen loma-asuntojen 35 dB:n yöajan melutason ohjearvo ylittyy. Mainitun ohjearvon ylittyminen ei välittömästi merkitse sitä, että kaava olisi tällä perusteella lainvastainen, vaan on arvioitava, onko mainittu haitta kaavamääräyksin tai rakennuslupamenettelyssä muutoin rajoitettavissa siten, että asumisen ja tuulivoimalarakentamisen tarpeet voidaan sovittaa yhteen siten, että saavutetaan kaavan sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu. Asiassa on otettava huomioon myös se, että viitattu 35 dB:n yöajan melutason ohjearvo on ainoastaan suositusluonteinen, eikä sillä toistaiseksi ole samanlaista oikeuskäytännössä syntynyttä sitovuutta kuin valtioneuvoston päätöksellä melutason ohjearvoista (VNp 993/1992).

Osayleiskaavatyön viimeistelyvaiheessa on 21.5.2014 laaditussa melumallinnuksen tarkistuksessa todettu, että tuulivoimalaitoksia on mahdollista ajaa niin sanotulla meluoptimoidulla ajolla, jolloin esimerkiksi roottorin pyörimisnopeutta rajoitetaan kovemmilla tuulennopeuksilla siiven lapakulmaa säätämällä. Laaditussa selvityksessä havaittiin, että meluoptimoinnilla voidaan päästä suunnitteluohjearvojen alle kaikissa altistuvissa kohteissa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kaavamääräys, joka edellyttää tuulivoimaloiden olevan säädettävissä siten, ettei melu saa olla kohtuutonta loma-asuntojen käytön aikana, hallinto-oikeus on katsonut, että kaava on toteutettavissa siten, että se täyttää siltä edellytetyn terveellisen elinympäristön sisältövaatimuksen.

Valituksissa on vedottu myös siihen, että tuulivoimaloista putoava jää voi aiheuttaa vaaratilanteita, mahdollista metsäpalon vaaraa ei ole lainkaan otettu huomioon ja että tuulivoimaloista voi aiheutua häiriötä digilaitteille estäen mahdolliset hätäpuhelut.

Lähin tuulivoimalan sijoituspaikka sijaitsee yli Liikenneviraston ohjeen mukaisen 300 metrin etäisyydellä maantiestä, eikä maanteiden turvallisuutta valvovalla ELY-keskuksella ole ollut asiassa tältä osin huomautettavaa. Tuulivoimaloista irtoava lumi ja jää voivat aiheuttaa riskin tuulivoimaloiden lähistöllä liikkuvalle, koska jää voi kovalla tuulella lentää jopa muutaman sadan metrin päähän voimalasta. Tuulivoimaloiden rakennusluvissa voidaan kuitenkin antaa tarvittavia määräyksiä varustaa tuulivoimalat lapojen jäänestojärjestelmällä tai jäätunnistimella ja/tai sijoittaa tuulivoimalan alueelle putoilevasta jäästä varoittavia kylttejä. Varsinais-Suomen pelastuslaitos on kaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa edellyttänyt, että alueen tiestö rakennetaan ja pidetään kunnossa siten, että se mahdollistaa raskaan pelastusajoneuvon toimimisen alueella. Samassa lausunnossa on kiinnitetty huomiota myös voimaloiden 8 ja 9 läheisyydessä sijaitseviin erityisiin luonnonarvoihin ja suositeltu arvioimaan mahdollisia paloturvallisuusriskejä näillä alueilla. Näitä riskejä on pelastuslaitoksen lausunnon mukaan mahdollista vähentää teknisillä ratkaisuilla kuten tehokkaalla ukkossuojauksella, palonilmaisulla sekä sammutuslaitteistolla. Kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa pelastuslaitos on todennut, että aiemmin annettu lausunto on kaavaehdotuksessa huomioitu eikä pelastuslaitoksella ole ollut kaavaehdotuksesta huomautettavaa.

Alustavien selvitysten mukaan kaavan toteuttamisesta ei ole odotettavissa olennaista haittaa digilaitteille eikä pelastuslaitoksella eikä muillakaan yleistä turvallisuutta valvovilla viranomaisilla ole ollut tämän seikan osalta huomautettavaa.

Kun otetaan huomioon melun ja välkkeen haitallisten vaikutusten rajoittamista koskeva kaavamääräys, se, mitä edellä on kaavan toteuttamisesta mahdollisesti aiheutuvien haittojen torjumisesta lausuttu sekä se, että rakennuslupavaiheessa on vielä mahdollista antaa tarkentavia haittojen rajoittamista koskevia määräyksiä, hallinto-oikeus on katsonut, että kaava täyttää siltä edellytetyn terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sisältövaatimuksen.

Kaava on maankäytön suunnitelma, jonka lainmukaisuutta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että kaavassa olisi määräyksiä kaavan toteuttamisesta aiheutuvan toiminnan ympäristöhäiriöiden seurannasta. Toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan haitan valvomisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä säädetään eräistä naapuruussuhteista annetusta laissa, terveydensuojelulaissa ja ympäristönsuojelulaissa. Myös valituksissa mainittu mahdollinen ympäristöluvan tarve ratkaistaan eri menettelyssä ympäristönsuojelulain nojalla.

Virkistys- ja luonnonarvot

Yhteensä noin 4 neliökilometrin kokoiselle kaava-alueelle on osoitettu kahdeksan tuulivoimalaa ja muutoin alue on pääasiassa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta. M-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan muun ohella ulkoilu. Kaava-alueen kokoon nähden kaavan toteuttaminen ei merkittävästi vähennä virkistykseen soveltuvien alueiden määrää alueella. Alueella olevat luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet, kuten metsälain mukainen elinympäristö, vesilain mukainen luonnontilaisena säilytettävä pienvesi ja muu paikallisesti huomioinarvoinen luontokohde on osoitettu kaavakartalla, eikä niille ole osoitettu tuulivoimalarakentamista. Myöskään liito-oravan kulkureitit eivät selvityksen mukaan sijoitu Salon puolelle osoitetuille tuulivoimalapaikoille tai niiden läheisyyteen. Voimala 9 on siirretty kaavaehdotuksessa esillä olleesta paikastaan siellä havaittujen luontoarvojen turvaamiseksi.

Kaava-aineistossa olevien linnustoa koskevien selvitysten mukaan kaava-alueen pesimälajisto on tavanomaista eikä merkittäviä reviirikeskittymiä ole lainkaan. On myös todettu, että Huso-Pöylän tuulivoimapuiston alue ei sijaitse merkittävällä lintujen muuttoreitillä. Selvityksen mukaan kurki, joutsen, hanhet ja petolinnut ovat lajeina alttiita törmäyksille ison kokonsa ja osin muuttokäyttäytymisensä vuoksi ja että ainakin kurjen, metsähanhen, laulujoutsenen ja petolintujen todellisia törmäysmääriä tulisi seurata tuulipuiston toiminnan käynnistyttyä. Yhdenkään lajin kohdalla ei kuitenkaan ole arvioitu aiheutuvan törmäyskuolleisuuksista johtuvia populaatiotason muutoksia.

Kaava-aineistossa olevan lepakkoselvityksen mukaan alue on kokonaisuudessaan varsin tavanomainen tai jopa heikko lepakoiden esiintymisen suhteen.

Kun otetaan huomioon asiakirjoissa olevien luonnonarvoja koskevien selvitysten sisältö sekä kaavan ratkaisut, kaava täyttää luonnonarvojen vaalimista ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen.

Maisema- ja kulttuurihistorialliset arvot

Kaava-alue ei miltään osin ulotu Museoviraston valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä koskevassa inventoinnissa mainituille alueille. Tuulivoimalat voivat paikoitellen näkyä näille alueille, mutta tehtyjen selvitysten mukaan hankkeella ei ole kyseisten alueiden arvoa merkittävästi heikentäviä vaikutuksia. Kaavan selvitysaineistoissa on esitetty ristiriitaisia näkökantoja kaavan vaikutuksesta ensisijaisesti maakunnallisesti merkittävän Pöylän rakennetun kulttuuriympäristön kokonaisuuteen ja linnavuoren asemaan kuin myös Paimion puolella sijaitseviin Huson ja Kurjen kylän maisemiin. Kaava-alue sijaitsee maisemallisesti ennestään rakentamattomalla Pöylän, Kurjen ja Huson kylien väliin jäävällä metsäisellä selänteellä, jonka halki kulkee suurjännitevoimalinja. Koska keskeiset maisemaelementit muodostuvat alueella laajoista eri suuntiin avautuvista peltoaukeista, tuulivoimalat näkyvät paikoitellen varsin pitkälle avoimen maiseman taustalla. Toisaalta lähimaisemassa voimaloiden näkyvyys pienenee huomattavasti puuston suojaavan vaikutuksen johdosta. Voimaloilla ei ole suoraa vaikutusta kylien rakennuskantaan tai kylissä sijaitsevien rakennuskohteiden arvoihin, mutta voimaloiden visuaalinen vaikutus maisemassa on tietyissä näkymäsuunnissa hallitseva. Linnavuori ei sijaitse samalla metsäselänteellä tuulivoimala-alueen kanssa, vaan muodostaa erillisen maisemaelementin peltoaukean toisella puolella. Kaava-alueella havaitut muinaisjäännökset on osoitettu kaavakartalla ja sijaitsevat sellaisella etäisyydellä suunnitelluista voimaloiden paikoista sekä tie- ja kaapelilinjoista, ettei tuulivoimapuistohankkeella voi katsoa olevan niihin haitallisia vaikutuksia.

Tuulivoimalat ovat teknisiä rakenteita, jotka poikkeavat selvästi luonnonmaisemasta ja suuren kokonsa vuoksi niiden visuaalinen vaikutus ulottuu laajalle. Kun otetaan huomioon tuulivoimaloiden sijainti ja koko, hanketta ei ole mahdollista toteuttaa aiheuttamatta muutoksia ympäristössä ja maisemakuvassa. Kaavan laatiminen edellyttää usein erilaisten ja keskenään ristiriitaistenkin sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden yhteensovittamista. Tähän nähden ja edellä mainitut maisemavaikutukset ja kaavan ratkaisut huomioon ottaen hallinto-oikeus on katsonut, että kaava täyttää riittävästi rakennetun ympäristön ja maiseman vaalimista koskevan sisältövaatimuksen ja suunniteltu tuulivoimalarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön lain edellyttämällä tavalla. Kun arvioidaan kaavan ratkaisuja kokonaisuutena, kaava edistää myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista.

Kohtuuttomuus

Useassa valituksessa on esitetty kaavan olevan maaomistajille kohtuuton, koska se estää rakentamisen kaavan osoittamalle melualueelle ja siksi, että kaava-alueen ympäristön kiinteistöjen arvot laskevat, koska tuulivoimalat pilaavat maiseman.

Kaava-alue ja sen ympäristö on maakuntakaavassa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta eikä sinne ole suurjännitejohtoa lukuun ottamatta osoitettu rakentamista koskevia aluevarauksia. Alueella ei ole yksityiskohtaisia kaavoja ja se on tällä hetkellä pääosin maa- ja metsätalouskäytössä.

Yleiskaava ei estä alueiden käyttämistä maakuntakaavan aluevarausten mukaisesti ja nykykäyttöä vastaavasti edelleen maa- ja metsätalousalueena. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaavan toteuttamisesta aiheutuva muutos maisemakuvassa ja sen mahdollinen vaikutus kiinteistön arvoon ei ole sellainen maanomistajan kannalta kohtuuton haitta, jota maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetaan.

Perustuslain vastaisuus

Suomen perustuslaissa säädetään muun ohella, että vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille ja että jokaisen omaisuus on suojattu.

Perusoikeuksien yhteensovittaminen saattaa edellyttää, että esimerkiksi omaisuuden suojaa joudutaan muiden perusoikeuksien toteuttamiseksi joiltain osin rajoittamaan. Tällaisesta yhteensovittamisesta on kyse kaavoittamista ja rakentamista koskevien maankäyttö- ja rakennuslain säännösten kohdalla, mikä on lakia säädettäessä otettu huomioon muun ohessa hankkimalla lakiehdotuksesta perustuslakivaliokunnan lausunto.

Tarkoituksenmukaisuus

Hallinto-oikeus voi tutkia valitusten perusteella ainoastaan tehdyn päätöksen lainmukaisuuden. Hallinto-oikeus ei voi kumota tai muuttaa päätöstä sillä perusteella, että jokin toinen ratkaisu olisi ollut valittajien kannalta tarkoituksenmukaisempi tai parempi.

Yhteenveto

Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisesti ja yleiskaavan laatiminen on perustunut riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaava täyttää sitä koskevat sisältövaatimukset ja edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista. Yleiskaava ei myöskään aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Huso-Pöylän puolesta ry:n valitus on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että se joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 24 § 2 momentti, 32 § 1 momentti, 39 §, 41 §, 62 §, 63 §, 65 § 77 a §, 77 b § ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 19 §, 30 § ja 32 §

Kuntalaki (365/1995) 62 § ja 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannu Renvall, Tuire Nurmio ja Kari Hartzell. Esittelijä Veronica Storträsk.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Huso-Pöylän hankealue sijoittuu maisemallisesti ja kulttuuriltaan arvokkaalle alueelle. Hankealueen välittömään läheisyyteen sijoittuu sekä valtakunnallisia että maakunnallisia arvokohteita. Varsinais-Suomen valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita koskevassa valtakunnallisen työryhmän hyväksymässä uudessa rajausehdotuksessa Uskelan- ja Halikonjoen laaksojen maisema-alue ulottuu lähimmillään noin 700 metrin päähän hankealueesta. Tämä uusi rajausehdotus tuo hankealueen huomattavasti lähemmäksi valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta. Havainnekuvat on kuvattu noin 2,2 kilometrin päästä hankealueelta. Tämä antaa virheellisen kuvan hankkeen vaikutuksista kyseisellä alueella. Maisemavaikutusten osalta valituksessa on vedottu muun muassa maakuntakaavaan, maisemaselvitykseen ja Varsinais-Suomen maakuntamuseon, Varsinais-Suomen elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä maisema-arkkitehti Emilia Weckmanin asiasta antamiin lausuntoihin. Yöaikaisista lentoestevaloista ei ole minkäänlaista havainnemateriaalia. Valituksenalainen kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja maisemallisia vaatimuksia eikä vastaa oikeuskäytäntöä.

Ympäristöministeriön ohjeissa on todettu, että tuulivoimarakentaminen ei lähtökohtaisesti sovellu alueille, jotka ovat maisematyypiltään pienipiirteisiä ja jotka sisältävät historiallisia arvoja. Tuulivoimaloiden sijoittamisen suunnittelussa tavoitteena tulisi olla että voimalat asettuvat osaksi maisemakuvaa tai jäävät taustalle. Tällainen vaikutus saavutetaan yleensä noin 5–7 kilometrin etäisyydellä voimaloista.

Hankkeen yhteydessä laadittujen maisemaselvitysten perusteella alueella on arvoja, joihin tuulivoimarakentamisella on merkittäviä vaikutuksia. Maiseman perusselvitykset, maisema-analyysi ja ominaispiirteiden ja arvojen kartoittaminen ovat asianmukaisia. Maisemaselvityksissä laadittu havainneaineisto maisemavaikutusten osalta on kuitenkin varsin niukkaa, eikä tuo riittävällä tavalla esille vaikutuksia. Kun hankealueen lähellä on historiallisia ja maisemakuvallisia arvoja, tulisi tuottaa materiaalia runsaasti. Maisemavaikutusten arvioinnissa on käytetty epämääräisiä ilmaisuja, mikä tukee havaintoa visualisointiaineiston riittämättömyydestä. Havainnekuvien kuvaustekniikkaa, käytettyä objektiivia tai tarkempia karttakuvia kuvaussuunnasta ja voimaloiden sijoittumisesta suhteessa kuvakulmaan tai tarkemmin maastoon ei ole selvitetty riittävästi. Osassa havainnekuvia käytetty laajakulmaobjektiivi ei vastaa ihmissilmän hahmottamaa tilannetta.

Kuten Weckmanin lausunnossa todetaan, vaikutusten arviointi on paikoin ristiriidassa maisemaselvityksessä esille otettujen arvojen kanssa, erityisesti Pöylän linnavuoren kohdalla. Se, että voimaloiden kokonaiskorkeus ei nouse linnavuoren huipun yläpuolelle yksittäisessä näkymässä, ei ole peruste sille, ettei dominanssia tapahdu. Välittömälle vaikutusetäisyydelle sijoittuvat korkeat, pyörivät voimalat tulisivat hallitsemaan ympäröivää maisemaa visuaalisesti ja mitätöimään linnavuoren maamerkkiaseman. Kurjen kylän ja Poutajoen laakson sekä Huson suuntaan kohdistuvat vaikutukset on esitetty vain muutamalla havainnekuvalla. Maisemavaikutusten arviointi kertoo selvästi siitä, että vaikutukset Pöylän, Huson ja Kurjen kulttuurimaisemiin ovat huomattavia. Selvitysten perusteella voimalat tulevat hallitsemaan maisemaa ja mittakaavallisesti kutistamaan ympäristöään. Valituksenalainen kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetettuja maisemallisia vaatimuksia.

Kaavan viimeistelyvaiheessa tuulivoimaloiden sijoitussuunnitelmaa on muutettu siten, että eteläisintä tuulivoimalaitosta numero 9 on siirretty noin 200 metriä koilliseen päin kohti C:n asuinrakennusta. Samoin voimalalle johtavaa tien paikkaa on muutettu. Voimalaitos numero 8 on myös hieman siirretty. Lisäksi voimalaitos numero 3 on poistettu kaavasta. Voimalaitoksen numero 9 paikan muuttaminen ja sille johtavan tien paikan muuttaminen ovat merkittäviä muutoksia maisemallisesti, ja voimalaitospaikan selvitykset ovat puutteelliset. Lepakoiden potentiaalista esiintymistä arvioitiin jokaisen tuulivoimalayksikön suunnitellulta rakennuspaikalta. Voimalaitoksen numero 9 uudelta paikalta ei ole siirron jälkeen tehty uutta lepakkopotentiaalin kartoitusta. Voimalaitoksen numero 9 uudelta paikalta ovat myös muut luontoselvitykset kokonaan tekemättä kasvillisuuden ja liito-oravan osalta.

Voimalaitoksen 9 paikka on kartalta katsottuna sijoitettu aivan luo-2-alueen (metsälain mukaan erityisen tärkeä elinympäristö), sekä luo-4-alueen (paikallinen huomionarvoinen luontokohde) viereen. Tälle paikalle on mahdoton rakentaa tuulivoimalaitosta, koska luo-alueiden tuhoutumista tai vaurioitumista ei voida estää. Luo-alueet kuuluvat metsälain 10 §:n mukaisiin erityisen tärkeisiin elinympäristöihin. Kaava on tältä osin lainvastainen.

Voimalaitoksen numero 9 paikalta ei ole myöskään tutkittu muinaisjäännöksiä. Samoin voimalalle johtavaa tietä ei ole kaikilta osin tutkittu. Muinaisjäännöspaikka Salo Myllytyry 1 sijaitsee vain noin 40 metrin päässä tuulivoimalaitosalueesta. Tästä johtuen voimalaitospaikalta pitäisi ehdottomasti tutkia tarkemmin muinaismuistot. Tältäkin osin selvitykset ovat riittämättömiä.

Voimalapaikan 9 siirto on merkittävä myös maisemallisesti Pöylän kylän kannalta. Se ilmenee maisemaselvityksestä, jossa esitetään sijoitussuunnitelman muutokset maisema-arviointeihin ja havainnekuviin. Muutokset ovat niin suuria, että kaava olisi pitänyt laittaa uudestaan nähtäville, varsinkin kun jo ehdotusvaiheen lausunnoissa, ennen viimeisiä muutoksia, ELY-keskus ja maakuntamuseo suhtautuivat kriittisesti voimalaitosten sijoitteluun.

Voimalaitosta numero 9 siirrettiin noin 200 metriä koilliseen eli suoraan C:n asuinrakennusta päin. Näin C:lle koituvat meluongelmat suurenivat ja C:tä olisi pitänyt kuulla asiasta erikseen. Näin ei kuitenkaan tehty. Samoin maisemavaikutus suureni. Maisemavaikutuksen huomaa ainoastaan havainnekuvista, joita ei ollut käytettävissä viranomaisneuvotteluissa. Muille maanomistajille voimalaitoksen siirrosta ei ole erikseen tiedotettu. Tieto asiasta on saatu kaupungin internet-sivuilta, vaikka asiakirjoissa virheellisesti todetaan, että myös muille maanomistajille asiasta on tiedotettu.

Hankealueen lähistöllä varsinkin Pöylässä maanomistus on hyvin pirstaloitunut. Tällaiselle alueelle ei pitäisi rakentaa suuria tuulivoimalaitoksia, koska niiden vaikutusalue ulottuu pitkälle yli kaavarajojen naapureiden alueelle. Tuulivoimalaitoksista johtuvat rakentamisrajoitukset rajoittavat oman maan käyttöä kaukana kaava-alueen rajojen ulkopuolella. Salon puolella on tiloja, joiden maista suurin osa jäisi 35 dB:n rajan sisäpuolelle. Tila Kankare jäisi kokonaisuudessa 35 db:n alueen sisäpuolelle ja samoin Anttilan tilasta suurin osa. Kankareen tilan omistaja tehnyt lammen, johon hänen on tarkoitus rakentaa vapaa-ajan rakennus. Kankareen tilan omistajan asuinrakennuksesta kaikki voimalaitokset sijaitsisivat alle kahden kilometrin päässä. Tällöin voimalaitosten äänen yhteisvaikutus olisi merkittävä ja melua lisäävä tekijä, kuten Vesa Viljasen asiantuntijalausunnosta käy ilmi. Anttilan tilan omistajat ovat myös suunnitelleet mökin rakentamista alueelle.

On kohtuutonta maanomistajia kohtaan, että tuulivoimaloita rakennetaan alueelle, jotka estäisivät rakennussuunnitelmat. Myös tonttien myynti tulisi hankaloitumaan huomattavasti tai siitä tulisi mahdotonta, jos suunniteltuja suuria tuulivoimalaitoksia rakennettaisiin alueelle. Tämä aiheuttaisi kohtuuttoman rasituksen ja taloudellisia menetyksiä.

ELY-keskuksen lausunnossa osayleiskaavaehdotuksesta todetaan, että kaava-alueen rajauksen olisi syytä ulottua alueelle, jolla meluvaikutukset estävät asuin- tai lomarakentamisen. Suunnittelualueen rajauksen tulisi soveltuvin osin kattaa 35 dB:n melualue.

Vesa Viljasen lausunnosta käy ilmi, että melumallinnus on puutteellinen. On hyvin todennäköistä, että voimaloiden todellinen meluvaikutus ulottuu paljon laajemmalle kuin melumallinnus osoittaa. Näin myös vaikutus maankäyttöön on suurempi kuin selvitykset osoittavat.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan uusia asuinalueita tai muita melulle herkkiä toimintoja ei tule sijoittaa melualueille varmistamatta riittävää meluntorjuntaa. Tämä säännös sitoo oikeudellisesti kaavoitusta ja rakentamista. Asuinrakennuskelpoinen rakentamatta oleva maa menettää arvonsa, jos sinne ei voi rakentaa. Tuulivoimalat hankaloittavat huomattavasti tilan kehitystä ja sen suunnittelua. Samanlainen tilanne koskee myös metsän hakkuita muilla tiloilla ja niistä aiheutuvia haittojen lisääntymisiä. Muutenkin maisemaselvityksessä olevat maininnat katvealueista tuulivoimaloille puuston takia ovat kestämättömiä.

Lintujen syysmuuttoselvitys on tekemättä. Kevätmuuttoselvityksessä ihmetystä herättää, että hankealueella ei ollut lainkaan havainnointipistettä, vaan havainnointi tehtiin Sauvon Koskella ja Salon Halikonlahdella. Lintujen muuttoselvitys on hyvin puutteellinen ja antaa virheellisen kuvan varsinkin kurkien esiintymisestä alueella.

Alueelta on löydetty metson soidinalue. Alueella on toinenkin soidinalue, joka sijaitsee lähellä voimalaitoksia 8 ja 9. Uudella alueella ELY-keskuksen edustajat tekivät tarkastuskäynnin. Ihmetystä herättää, miksi kartoitus tehtiin jo maaliskuun lopulla, vaikka metsoselvityksessä sanotaan, että soidin huipentuu vasta huhtikuun jälkipuoliskolla. Lisäksi talvi 2013-2014 oli hyvin vähäluminen tai jopa lumeton. Näin ollen metsojen esiintymisestä alueella ei ole voitu saada näiden tutkimusten perusteella kovinkaan kattavaa kuvaa.

Lepakkoselvitys tehtiin vain 36 tunnin aikana eikä talviaikaisia selvityksiä ole tehty lainkaan. Silti tutkimuksen tuloksissa ja päätelmissä on todettu, että tutkimuksessa saatiin varsin kattava kuva ja että alue on varsin tavanomainen tai jopa heikko lepakoiden esiintymisen suhteen. Lepakkotutkimuksesta puuttuu kokonaan selvitys lepakoiden lisääntymisestä ja muutosta.

Ennen tuulivoimaloiden mahdollista rakentamista pitää varmistaa, että digilaitteet toimivat normaalisti voimalaitosten ollessa toiminnassa. Tuulivoimaloiden aiheuttamat lisähäiriöt voivat tehdä yhteydet mahdottomiksi. Tämä asia pitää tutkia perusteellisesti jo tässä vaiheessa.

Tuulivoimalan lavasta voi lentää jäätä satojen metrien päähän. Voimalaitos 8 on noin 160 metrin päässä tilan Anttila rajasta. Tanskalaisen tuulivoimalavalmistaja Vestaksen huoltokäsikirjassa on neuvottu, ettei pidä oleskella lähempänä kuin 400 metriä turbiinista, jos se ei ole tarpeellista.

Huso-Pöylän hankealue on noin 950 metrin päässä asutuksesta. Hankealueella on myös asuntoja, jotka ovat kaikista tuulivoimaloista alle kahden kilometrin päässä. Melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon kaikkia tekijöitä, niin kuin Vesa Viljasen lausunto osoittaa. Esimerkiksi amplitudimodulaatiota ei ole otettu huomioon. Melumallinnuksessa vedotaan myös meluoptimoituun ajoon, jota ei kuitenkaan ole mainittu missään ohjeistuksissa.

Kartoissa on edelleen virheitä. Joonalan tila on edelleen merkitty virheellisesti vakituiseksi asunnoksi. Harjulan tilalla olevaa saunamökkiä ei ole merkitty kartalle eikä myöskään erästä vapaa-ajan asuntoa, joka on 35 dB:n rajan sisäpuolella. Myöskään Anttilan tilalla olevaa vapaa-ajan rakennusta ei ole merkitty kartalle.

Anttilan tilasta RN:o 1:11 osa on otettu mukaan kaavaan ilman maanomistajien (A ja B) suostumusta. Alue piti ottaa mukaan voimalaitosten vaikutusalueen takia, joka on 500–600 metriä. Kaavaan otettu alue ei kuitenkaan pienentynyt Salon puoleisen kaavan viimeistelyvaiheessa, vaikka voimalaitoksen 9 vaikutusalue pieneni kyseisellä alueella. Tällä samalla kaava-alueella on myös rakennuskieltoalue, joka aiheuttaa vahinkoa tilalle. Muita voimalaitosten vaikutusalueella olevia tiloja rakennuskielto ei koske.

2. Huso-Pöylän puolesta ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Salon kaupunki on velvoitettava korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on vedonnut asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ratkaisu YVA-menettelyn tarpeellisuudesta on virheellinen. Tämä ilmenee maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämien selvitysten puutteellisuutena.

Vaihemaakuntakaavan suunnitteluperuste tuulivoimaloiden meluvaikutusten turvaetäisyydelle oli yksi kilometri, mutta voimaloiden koon kasvettua tämä etäisyys on riittämätön. Lainvoimaa vailla olevan vaihemaakuntakaavan puutteellisuudet huomioon ottaen sitä ei tule pitää valituksenalaisen kaavan oikeudellisen arvioinnin perusteena.

Valituskirjelmässä on vedottu laadittuun maisemaselvitykseen ja katsottu, että tuulivoimalat tulisivat näkymään erittäin pitkälle ja muuttaisivat alueen teolliseksi energiantuotantoalueeksi. Pöylän kylä on luokiteltu voimassa olevassa maakuntakaavassa merkittäväksi rakennetun ympäristön kokonaisuudeksi. Alueen suunnittelun ja rakennustoimenpiteiden tulee olla kokonaisuuden säilymistä turvaavia. Maisemaselvityksen mukaan tuulivoimapuistolla on huomattavia ja pysyviä vaikutuksia kulttuurimaisemaan.

Selvityksistä puuttuvat tuulivoimaloiden näkyvyysanalyysit. Myöskään voimaloiden yövalaistusta ei ole selvitetty riittävästi. Maisemavaikutuksia ei ole selvitetty riittävästi.

Valituskirjelmässä on viitattu Varsinais-Suomen maakuntamuseon ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Emilia Weckmanin lausuntoihin hankkeen vaikutuksista erityisesti Pöylän kylän ja linnavuoren, Kurjenkylän ja Huson alueen maisemaan. Maakuntamuseon lausunnossa maisemavaikutuksia on pidetty erittäin haitallisina.

Useimpien yhdistyksen jäsenten tilat sijaitsevat joko kaava-alueella tai sen lähivaikutusalueella. Kiinteistöt joutuvat rakennuskieltoon, kun ulko- ja sisämeluohjearvot ylittyvät. Useita vapaa-ajanasuntoja jäisi yli 35 dB alueelle. Kaava-alueen rajaus ei kata koko sitä aluetta, jolla meluvaikutukset estävät rakentamisen. Niille, joiden tilat sijoittuvat kauemmaksi voimaloista, aiheutuu melu-, ja maisemahaittaa, kirkkaiden huomiovalojen välkkymistä, lapojen välkehaittaa, tietoliikenneyhteyksien pätkimistä sekä asuntojen arvon alenemista. Kaava aiheuttaa siten kohtuutonta haittaa maanomistajille.

Vuorovaikutuksessa on ollut puutteita. Asukkaille järjestetyissä kuulemistilaisuuksissa ei ollut muun muassa realistisia havainnekuvia tuulivoimaloiden kosta ja maisemavaikutuksista, eikä voimaloiden vaikutuksia kiinteistöjen rakennusoikeuteen ja arvoon selvitetty lainkaan. Muistutuksissa esitettyihin kysymyksiin ei vastattu.

Meluselvitysten puutteista on todettu muun ohella, että jokaisen yksittäisen rakennuksen käyttötarkoituksella on merkitystä ja seikat tulee selvittää jo kaavassa, eikä odottaa rakennuslupamenettelyä. Laskennassa käytettyjä parametreja ei ole annettu julkisuuteen pyynnöistä huolimatta. Tämä heikentää asukkaiden oikeusturvaa.

Valitukseen on liitetty ääniasiantuntija Vesa Viljasen lausunto, jossa todetaan muun ohella, ettei meluoptimointimenetelmän toimivuudesta ole luotettavaa tietoa. Melunhallintaohjaus on vaikeasti toteutettavissa muun muassa tuulivirtausten pyörteisyyden ja nopean ajallisen vaihtelun vuoksi. Tällainen melunhallintajärjestelmä edellyttää automaattista melunvalvontalaitteistoa melutasojen mittaamiseen ja säätämiseen. Tiedossa ei ole tällaisen mittausjärjestelmän olemassaoloa. Ympäristöministeriön ohjeen (4/2012) mukaan keskeisin käytettävä meluntorjuntakeino on riittävä etäisyys tuulivoimalan ja asutuksen välillä.

Viljanen on todennut, ettei kaava-asiakirjoissa ole sisämelumallinnusta. Luotettavien sisämelutulosten saaminen edellyttää rakennusten vaipan eristävyyden arvioimista rakennuskohteisesti. Melumallinnuksessa olisi tullut ottaa huomioon amplitudimodulaatio, minkä vuoksi melumallinnukseen olisi tullut lisätä 5 dB ennen tulosten vertaamista ohjearvoihin. Käytetty laskentamalli ei myöskään ota riittävästi huomioon säänvaihteluita. Lisäksi olisi tullut ottaa huomioon laskentamallien epävarmuus. Melumallinnuksessa ei ole myöskään otettu huomioon melun kapeakaistaisuutta, vaikka siitä tulisi tehdä 5 dB:n lisäys mallinnustuloksiin. Myöskään useiden voimaloiden summavaikutusta ei ole otettu huomioon.

Melumallinnukset on tehty 3 MW:n voimaloilla, vaikka kaavassa ei ole määrätty voimaloiden enimmäistehoista. Mallinnus olisi tullut tehdä 5 MW:n voimaloilla.

Välkkeen rajoittamissuunnitelmat ovat puutteelliset. Välkeselvitykseen ei ole tehty muutosta, vaikka napakorkeutta on nostettu 20 metrillä 120 metristä 140 metriin. Välkeselvityksen mukaan hankealueen ympäristössä varjon vilkunta on paikoittain runsasta selvityksessä käytetyllä voimalatyypillä ja napakorkeudella. Vilkuntaa voidaan selvityksen mukaan tarvittaessa ehkäistä pysäyttämällä turbiinit kriittiseen aikaan. Välkkeen vähentämisestä ei ole kuitenkaan toteuttamissuunnitelmaa. Myöskään lentoestevalojen aiheuttamaa haittaa ei ole selvitetty riittävästi.

Pesimälinnustoa koskevat selvitykset on tehty puutteellisesti ja niiden perusteella tehdyt johtopäätökset ovat virheellisiä. Alueen yli muuttaa vuosittain tuhansia kurkia ja tuulivoima-alue sijaitsee kurkien päämuuttoreitillä. Kurkien osalta selvitys on puutteellinen muun muassa sen vuoksi, että aineiston havainnot on tehty aamuisin ja aamupäivisin, kun kurjet muuttavat Suomenlahden yli aamulla ja lentävät Salon ohi iltapäivällä. Muuttolintuselvityksen mukaan lähes kaikki linnut lensivät tuulivoimapuistoalueen läpi jossain pisteessä, mutta riskilentojen prosentuaalinen osuus oli hyvin pieni. Valtaosa linnuista muutti riskikorkeuden alapuolella. Selvityksen tuloksia ei ole tulkittu oikein, kun kaavaselostuksessa todetaan, että vaikutukset linnustoon ovat vähäiset. Kevätmuuttoselvityksessä ei havainnoitu lainkaan ilta- ja yömuuttoa.

Tuulivoimavaihemaakuntakaavassa edellytetään, että linnustosta tehdään vähintään kevät- ja syysmuuton seuranta sekä pesimälinnustoselvitys. On itsestään selvää, että pesimäkauden päätyttyä lintuja on enemmän kuin keväällä. Lepakkoselvitykset eivät ole kattavia, koska ne on tehty laajalla alueella ja yleispiirteisesti. Liito-oravat tulevat häiriintymään metsätien käyttämisestä.

Voimaloista irtoava jää aiheuttaa vaaraa alueen ympäristössä. Kaavassa ei ole käsitelty maastopaloriskiä ollenkaan.

Salon kaupunginhallitus on antanut selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Huso-Pöylän puolesta ry on antanut vastaselityksen ja toimittanut useita lisäselvityksiä. Yhdistys on muun muassa toimittanut fyysikko filosofian maisteri Vesa Viljasen asiantuntijalausunnon Huso-Pöylän melumallinnuksen virheisiin liittyen sekä selvitystä tuulivoimaloista aiheutuvista terveyshaitoista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Huso-Pöylän puolesta ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Osayleiskaavan muuttaminen nähtävilläolon jälkeen

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Osayleiskaavan nähtävilläolon jälkeen tuulivoimalan numero 9 sijaintia on muutettu siten, että se on siirtynyt noin 200 metriä lähemmäksi valitukseen osallistuneen C:n asuinrakennusta. Muutoksella ei ole ollut niin merkittävää vaikutusta C:n asemaan, että häntä olisi tullut kuulla erikseen ennen kaavan hyväksymistä.

Osayleiskaavan hyväksymisen jälkeiset olosuhteiden ja säännösten muutokset

Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt valituksenalaisen osayleiskaavan 9.6.2014. Tämän jälkeen 9.9.2014 ympäristöministeriö on vahvistanut ja määrännyt noudatettavaksi Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavan, jossa muiden ohella Huso-Pöylän tuulivoima-alue (tv-501) on osoitettu. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan kyse on maakunnallisesti merkittävään tuulivoimatuotantoon soveltuvasta alueesta, jolle voidaan sijoittaa yli 10 tuulivoimayksikköä. Alueen säilyminen tuulivoimatuotannossa tulee suunnittelumääräysten mukaan turvata kuntakaavoituksessa. Korkein hallinto-oikeus on hylännyt tuulivoimavaihemaakuntakaavaa koskevat valitukset päätöksellään 29.1.2016 taltionumero 227. Valitukset eivät koskeneet Huso-Pöylän alueelle osoitettua tuulivoima-aluetta. Maakuntakaavassa osoitettu merkintä ja osayleiskaava ovat perustuneet maisemakysymysten osalta samoihin selvityksiin.

Vasta osayleiskaavan hyväksymispäätöksen jälkeen vahvistettu ja noudatettavaksi määrätty maakuntakaava ei ole oikeudellisesti ohjannut tämän osayleiskaavan laadintaa. Maakuntakaava ohjaa kuitenkin tällä hetkellä alueen kaavoitusta ja alue on maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaisesti osoitettava mahdollisessa tulevassakin kaavoituksessa tuulivoimatuotantoon.

Kaupunginvaltuuston edellä mainitun päätöksen jälkeen 1.9.2015 on tullut voimaan valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (VNA 1107/2015). Asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason LAeq) ohjearvoja siten, että pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta ulkomelutason ohjearvo LAeq päivällä klo 7–22 on 45 dB ja ulkomelutaso LAeq yöllä klo 22–7 on 40 dB. Loma-asutuksen osalta melutason ohjearvo ei enää eroa pysyvän asutuksen ohjearvosta.

Osayleiskaavaan liittyvän kaavamääräyksen merkitys

Osayleiskaavassa osoitettuja tuulivoimaloiden alueita (tv) koskevan kaavamääräyksen mukaan voimaloiden tulee olla säädettävissä siten, etteivät melu- ja välkehaitat ole kohtuuttomia loma-asuntojen käytön aikana.

Kysymys on rakennuslupamenettelyä suoraan ohjaavasta yleiskaavasta. Kaavan hyväksyminen edellyttää aina, että sille maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt, esimerkiksi elinympäristön terveellisyyttä koskevat, sisältövaatimukset täyttyvät. Kaavan sisältövaatimusten täyttyminen ei voi siten jäädä rakennuslupamenettelyn varaan. Kysymyksessä oleva kaavamääräys on myös sisällöltään epämääräinen ja sen noudattamisen valvominen on ongelmallista. Mainittu kaavamääräys ei kuitenkaan ole asian lopputuloksen kannalta ratkaiseva, kun otetaan huomioon, että esitetyn meluselvityksen perusteella rakennusluvat voidaan myöntää mainitusta kaavamääräyksestä riippumattakin. Jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta meluhaitan vuoksi, toiminnan harjoittaminen edellyttää rakennusluvan lisäksi, että sitä varten on myönnetty ympäristölupa. Ympäristölupamenettelyn tarkoituksena on viime kädessä varmistaa, ettei toiminnasta aiheudu kohtuutonta meluhaittaa asutukselle.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Huso-Pöylän puolesta ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Esittelijä Tuula Pääkkönen.

Egyptin kansalainen oli vuonna 1971 saanut hakemuksesta Suomen kansalaisuuden. Hän oli vuonna 1997 saanut Egyptin kansalaisuuden uudestaan. Maahanmuuttovirasto määritteli omasta aloitteestaan hänen kansalaisuusasemansa vuonna 2013 uudelleen ja katsoi, että häntä oli pidettävä Suomessa Egyptin kansalaisena, koska hän oli vuoden 1968 kansalaisuuslain mukaan menettänyt Suomen kansalaisuutensa vuonna 1997.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiaa ei ajan kulumisen seurauksena voitu ratkaista yksinomaan vuonna 1997 voimassa olleen kansalaisuuslain säännöksiä soveltaen, vaan asiaa tuli arvioida myös hyvän hallinnon ja luottamuksensuojan periaatteiden valossa. Merkitystä oli annettava yhtäältä päätöksellä saavutettavaan julkiseen etuun ja toisaalta kansalaisuusaseman uudelleen määrittämisestä asianomaiselle henkilölle aiheutuvaan haittaan. Kun otettiin huomioon päätöksen tekemiseen johtaneet olosuhteet, ei yli 40 vuotta jatkuneen oikeusaseman muuttamista asianosaisen vahingoksi voitu pitää lainmukaisena.

Asiassa oli kysymys myös Maahanmuuttoviraston velvollisuudesta suorittaa oikeudenkäyntikulujen korvausta.

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 21 §

Hallintolaki 6 §

Kansalaisuuslaki (359/2003) 1 § 2 momentti, 3 § 1 momentti, 36 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Ks. myös KHO:2016:179 (dnro 816/3/15)

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 26.1.2015 nro 15/0033/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 23.4.2013 (diaarinumero 59/340/2013) viran puolesta määrittänyt A:n kansalaisuusaseman ja päättänyt, että häntä on Suomessa pidettävä Egyptin kansalaisena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa valmistavan suullisen käsittelyn 18.11.2014 ja suullisen käsittelyn 11.12.2014, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä sekä hänen vaatimuksensa täytäntöönpanomääräyksen antamisesta ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Kansalaisuuslain 3 §:n (974/2007) 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto päättää kansalaisuuslaissa tarkoitetusta Suomen kansalaisuuden saamisesta, säilyttämisestä ja menettämisestä sekä kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin (974/2007) mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.

Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen (sellaisena kuin se oli voimassa 30.4.2013 saakka) 2 §:n 2 momentin mukaan jos Suomen edustustolla on perusteltua aihetta olettaa, että väestötietojärjestelmään Suomen kansalaiseksi merkitty henkilö ei ole Suomen kansalainen, sen on pyydettävä Maahanmuuttovirastoa määrittämään henkilön kansalaisuusasema.

Kansalaisuuslain (359/2003) voimaantuloa koskevan 56 §:n mukaan aikaisemmin voimassa olleen Suomen kansalaisuuslainsäädännön kansalaisuuden menettämistä koskevia säännöksiä ei saa soveltaa, jos henkilöstä näiden säännösten soveltamisen seurauksena tulisi kansalaisuudeton.

Kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan (584/1984) mukaan Suomen kansalaisuuden menettää henkilö, joka saa vieraan valtion kansalaisuuden hakemuksesta tai ilmoituksesta taikka annettuaan siihen vapaaehtoisesti nimenomaisen suostumuksensa.

Asiassa saatu selvitys

Egyptin kansalainen A on saanut hakemuksesta Suomen kansalaisuuden 12.2.1971. Egyptin viranomaiset ovat vapauttaneet hänet pyynnöstään Egyptin kansalaisuudesta 6.11.1980.

Egyptin ulkoministeriö on Suomen Egyptin suurlähetystölle osoittamassaan nootissa 26.12.2012 tiedustellut, onko A Suomen kansalainen. Nootin mukaan A on saanut Egyptin kansalaisuuden takaisin hakemuksesta 28.9.1997. Suurlähetystö on pyytänyt Maahanmuuttovirastolta vastausta tiedusteluun. Maahanmuuttovirasto on määrittänyt A:n kansalaisuusaseman valituksenalaisella päätöksellä.

A on suullisessa käsittelyssä kertonut Suomen kansalaisuuden olevan hänelle äärimmäisen tärkeä, koska se on taannut hänelle turvallisemman aseman hänen Egyptissä ollessaan. Vuonna 1997 Egyptin silloinen teollisuusministeri oli kutsunut hänet luokseen ja painostanut hänet ottamaan Egyptin kansalaisuuden takaisin. Ministeri oli vakuuttanut kaksoiskansalaisuuden olevan mahdollista. A:n oli ollut pakko hyväksyä ministerin vaatimus ja täyttää hakemuslomake. Kyseessä on ollut pakkotilanne, koska ministeri oli uhannut, että muussa tapauksessa hän menettää projektin ja siihen jo sijoittamansa varat.

A on konsultoinut ministerin tapaamisen jälkeen egyptiläistä asianajajaa, jonka mukaan kansalaistamismenettely on ollut virheellinen ja päätös on siten pätemätön. A:lla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta riitauttaa päätöstä, koska jos hän olisi valittanut siitä, hän olisi menettänyt projektinsa. A on matkustanut Egyptin passilla vuosina 1998–1999, koska ei olisi voinut matkustaa Suomen passilla oleskelu­luvan vuoksi. Tällä hetkellä A ei saa Egyptin passia eikä voi mennä Egyptiin välimiesmenettelyn vuoksi.

B on suullisessa käsittelyssä kertonut olleensa mukana A:n ja teollisuusministerin tapaamisessa vuonna 1997. Ministeri oli ihmetellyt, miten A voisi olla projektin toimitusjohtaja olematta Egyptin kansalainen. Ministeri oli luvannut järjestää hänelle kansalaisuuden nopeasti. A ei ollut pitänyt ministerin puheista, mutta ministeri oli pitänyt kiinni siitä, että A:n on pakko saada kansalaisuus. Tilanne oli ollut jäykkä ja painostava. Ministeri oli käyttänyt kovia sanoja.

B on lisäksi suullisessa käsittelyssä viitannut välimiesmenettelyssä 7.2.2013 antamaansa todistajanlausuntoon, jossa hän on muun ohella todennut, että ministeri on ollut järkähtämätön, suuttunut ja kärsimätön ja alkanut puhua kovalla äänellä. B on ollut silloin hyvin huolissaan. Hänestä on tuntunut, että ministeri on painostanut A:ta, joka on sen vuoksi tuntenut olonsa epämukavaksi. A on ollut selvästi yllättynyt siitä, että ministeri on ollut töykeä häntä kohtaan, ja on ollut tyrmistynyt ja hämmästynyt ministerin peräänantamattomuudesta. Ministeri on sanonut A:lle, että jos tämä ei ota Egyptin kansalaisuutta, projekti siirretään jollekulle toiselle ja A jätetään kokonaan projektin ulkopuolelle. Ministeri on sanonut, että Egyptin hallitus oli aina pitänyt A:ta silmällä ja tekisi niin edelleenkin. Jos A ei ottaisi Egyptin kansalaisuutta, hän saisi havaita, että kaikki se raha ja aika, jonka hän oli investoinut projektiin, olisi mennyt hukkaan eikä hän saisi viranomaisilta minkäänlaista korvausta. Ministeri on sanonut myös, että A:lla ei ole muuta vaihtoehtoa, jos hän haluaa jatkaa projektia. Jos hän kieltäytyisi, hallitus pitäisi huolen siitä, että hän jäisi tämän projektin ja kaikkien muidenkin Egyptissä sijaitsevien projektien ulkopuolelle. Ministeri on ollut täysin peräänantamaton perusteluissaan, varsin kova A:ta kohtaan ja vaatimalla vaatinut, että kansalaisuuden ottaminen on A:lle ehdoton vaatimus. Hän on esittänyt asian enemmänkin käskyn muodossa kuin ystävällisenä kehotuksena tai suosituksena. A on lopulta joutunut suostumaan ministerin vaatimukseen. Hänellä ei ole ollut muuta vaihtoehtoa. A ei ole ollut lainkaan tyytyväinen, koska hänellä ei ollut minkäänlaista tarkoitusta ottaa Egyptin kansalaisuutta. Tapaamisen jälkeen A on ollut hyvin poissa tolaltaan, ahdistunut ja järkyttynyt.

Asian oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttovirasto on voinut Suomen Egyptin suurlähetystön pyynnöstä määrittää A:n kansalaisuusaseman. Kansalaisuusasemaa määrittäessään Maahanmuuttoviraston on tullut soveltaa sitä lakia, joka on ollut voimassa, kun kansalaisuusasemaan vaikuttava seikka on tapahtunut. Vuonna 1997 vieraan valtion kansalaisuuden saamisen seurauksista on säädetty silloin voimassa olleen kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdassa (584/1984). Sittemmin voimaan tulleessa kansalaisuuslaissa (359/2003) on vain yksi voimaantulosäännös, joka koskee aikaisemmin voimassa olleen kansalaisuuslainsäädännön menettämissäännösten soveltamista. Tämän 56 §:n mukaan aikaisemmin voimassa olleen Suomen kansalaisuuslainsäädännön kansalaisuuden menettämistä koskevia säännöksiä ei saa soveltaa, jos henkilöstä näiden säännösten soveltamisen seurauksena tulisi kansalaisuudeton. A:sta ei ole tullut kansalaisuudetonta. Maahanmuuttoviraston on tullut ratkaista asia päätöksessä mainittujen säännösten, muiden ohella kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan (584/1984), perusteella. Säännöksen soveltaminen ei ole ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Väestötietojärjestelmän merkinnöillä, A:lle myönnetyllä Suomen passilla tai sillä seikalla, että Suomen suurlähetystö Egyptissä on kohdellut A:ta Suomen kansalaisena, ei sinänsä ole oikeudellista merkitystä A:n kansalaisuusaseman kannalta, eikä näistä toimista synny hallintolain 6 §:ssä tarkoitettua oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettua odotusta Suomen kansalaisuuden säilyttämisestä, koska toimivalta kansalaisuusasioissa on ainoastaan Maahanmuuttovirastolla. Maahanmuuttovirasto ei ole vuoden 1997 tapahtumien jälkeen ennen valituksenalaisen asian esilletuloa ollut tietoinen siitä, että A:lle oli myönnetty Egyptin kansalaisuus, eikä Maahanmuuttovirasto ollut määritellyt sen vaikutusta A:n kansalaisuusasemaan.

A on hakenut kertomallaan tavalla Egyptin kansalaisuutta vuonna 1997. Egyptin viranomaiset ovat hyväksyneet hakemuksen ja myöntäneet hänelle kansalaisuuden 28.9.1997. Kansalaisuusaseman määrittämistä koskevan asian käsittelyssä Suomessa ei voida tutkia Egyptin viranomaisten kansalaisuusasiassa tekemän päätöksen menettelyllistä lainmukaisuutta, vaan se, että tuollainen päätös on tehty, on otettava tosiseikkana huomioon A:n kansalaisuusasemaa määritettäessä. A ei ole hakenut muutosta Egyptin viranomaisten päätökseen, vaan on muun muassa matkustanut hänelle myönnetyllä Egyptin passilla. Asiakirjoista tai suullisessa käsittelyssä ei ole tullut ilmi, että A olisi sillä tavoin pakotettu Egyptin kansalaisuushakemuksen tekemiseen, että kansalaistamispäätöstä voitaisiin pitää valituksessa esitetyllä tavalla pätemättömänä. Hallinto-oikeus katsoo, että A on hakenut Egyptin kansalaisuutta tilanteessa, jossa sen saaminen on ollut hänelle taloudellisesti edullista. A:n esittämät hakemuksen tekemiseen liittyneet seikat eivät osoita, ettei hän olisi saanut Egyptin kansalaisuutta hakemuksesta tuolloin voimassa olleen kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Saadessaan Egyptin kansalaisuuden A on näin ollen menettänyt Suomen kansalaisuuden 28.9.1997. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Maahanmuuttoviraston päätöstä koskevan täytäntöönpanomääräyksen antamiseen ei ole ollut aihetta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on 74 §:n 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallinto-oikeus toteaa, että oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että A:n valitus on hylätty, asiassa ei ole syytä velvoittaa Maahanmuuttovirastoa osaksikaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari. Esittelijä Liisa Leiniö.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan.

Suomen valtio on velvoitettava korvaamaan valittajan kaikki oikeudenkäyntikulut asiassa esitettävän laskun mukaisesti täysimääräisinä korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine korkoineen. Kulujen määrä hallinto-oikeudessa on ollut 27 203 euroa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 17 050 euroa.

Valittaja on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Valittajalle on vuonna 1971 myönnetty hakemuksesta Suomen kansalaisuus. Egypti on 6.11.1980 katsonut hänen luopuneen Egyptin kansalaisuudesta Suomen kansalaisuuden saadessaan. Vuonna 1997 valittaja on joutunut liiketoimiinsa liittyneen painostuksen ja kiristyksen seurauksena hakemaan takaisin Egyptin kansalaisuuden. Riitaannuttuaan Egyptin silloisen presidentin pojan kanssa vuonna 2000 erääseen teräsprojektiin liittyen, valittaja vangittiin. Myös Suomen valtio sai asiasta tiedon lähetystönsä välityksellä. Egyptin korkeimman oikeuden hylättyä kaikki valittajaan kohdistuneet syytteet valittaja vapautui vankilasta vuonna 2003 ja ilmoitti haluavansa olla Suomen kansalainen. Valittajalle myönnettiin Suomen passi ja henkilökortti.

Valittaja on riitauttanut teräsprojektiin tekemiään sijoituksia koskevan asian Yhdistyneiden kansakuntien UNCITRAL-välimiestuomioistuimessa Egyptin valtion väärinkäytösten johdosta. Tämän asian käsittely on kesken. Valittajan kanne Egyptin valtiota vastaan perustuu Suomen ja Egyptin väliseen sijoitussopimukseen ja hänen asemaansa Suomen kansalaisena vuonna 1997. Tästä syystä Egyptin valtio on pyrkinyt vaikuttamaan siihen, kohdellaanko valittajaa välimiesmenettelyssä Suomen vai Egyptin kansalaisena. Valittajan kansalaisuusasema on otettu käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa Egyptin asiamiesten myötävaikutuksesta ja aloitteesta. Valituksenalainen päätös perustuu mitä ilmeisimmin virheellisiin tietoihin ja perusteluihin.

Vuoden 2003 kansalaisuuslain 56 §:stä ei voida johtaa tulkintaa, jonka mukaan vuoden 1968 vuonna 1984 muutettua kansalaisuuslakia olisi mahdollista soveltaa taannehtivasti. Koska kansalaisuuden menettämisasia on pantu vireille vuoden 2003 lain voimassa ollessa, valittajan oikeusturva edellyttää, että asiaa arvioidaan vuoden 2003 lain nojalla. Asian arvioiminen valittajalle edullisemman lain eli vuoden 2003 lain nojalla saa tukea myös perustuslain 21 ja 22 §:stä.

Vaikka valittajan kansalaisuus olisikin voitu määritellä uudelleen vuonna 2013 takautuvasti vuoden 1968 kansalaisuuslain 8 §:n nojalla, eivät pykälän soveltamisedellytykset täyty, koska valittaja ei ole ottanut Egyptin kansalaisuutta omasta vapaasta tahdostaan. Maahanmuuttovirastolla olisi myös ollut velvollisuus selvittää, oliko valittajan hakemus vapaaehtoinen siten kuin 8 § edellyttää. Valittaja on viitannut tältä osin eduskunnan oikeusasiamiehen 28.5.1997 antamaan ratkaisuun, jonka mukaan Suomen kansalaisuuden menettämistä kansalaisuuslain 8 §:n mukaan arvioitaessa on otettava kantaa myös siihen, millä perusteella vieraan valtion kansalaisuus on saatu. Ratkaisevaa ei voi olla ainoastaan se, mitä vieraan valtion viranomainen asiasta ilmoittaa. Jokainen tapaus on erikseen tutkittava, jos asianosainen kiistää antaneensa sellaista tahdonilmaisua, johon vieraan valtion viranomaisen ratkaisu näyttäisi perustuvan. Päätöksessä todetaan, että epätietoisissa tapauksissa asia ratkaistaan Suomen kansalaisuuden säilyttämisen puolesta.

Suomen viranomaiset ovat useaan otteeseen vahvistaneet valittajan kaksoiskansalaisuuden, joten hänellä on ollut hallintolain 6 §:ssä tarkoitettu oikeutettu odotus luottaa viranomaisten ilmoituksiin. Lisäksi Ulkomaalaisvirasto on jo kertaalleen vuonna 2000 määritellyt valittajan Suomen kansalaiseksi. Valittaja on asianmukaisesti antanut viranomaisille tietoja kansalaisuusasemastaan, jota koskevien muutosten on täytynyt olla myös Maahanmuuttoviraston tiedossa. Valittajan ei tule joutua kärsimään siitä, ettei tieto kulje viranomaisten välillä. Valittaja on viitannut myös korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2011:77. Asiasta ei olisi tullut tehdä uutta päätöstä myöskään siitä syystä, että pyyntö sen tekemiseksi on tullut Egyptin hallinnolta.

Maahanmuuttoviraston edeltäjä Ulkomaalaisvirasto on ollut tietoinen vuoden 1997 tapahtumista pian tapahtumien jälkeen. Joka tapauksessa valittajalle on katsottava syntyneen luottamuksensuoja väestörekisteritietojen oikeellisuudesta. Väestörekisteritietojen mukaan valittajalla on ollut Suomen kansalaisuus yli 40 vuotta.

Mikäli Maahanmuuttoviraston takautuva päätös pysytetään ja Egyptin valtion kansalaisuuspäätös sittemmin todetaankin mitättömäksi, on olemassa riski siitä, että valittajasta tulee kansalaisuudeton.

Maahanmuuttovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on uudistettu aiemmin lausuttu ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittajan kansalaisuusaseman määrittäminen kansalaisuuslain 3 ja 36 §:n nojalla on ollut perusteltua. Suomen Kairon suurlähetystöltä 3.1.2013 saadun tiedon mukaan valittaja on saanut hakemuksesta takaisin Egyptin kansalaisuuden 28.9.1997. Maahanmuuttovirasto on soveltanut tuolloin voimassa ollutta vuoden 1968 kansalaisuuslakia lainsäätäjän tarkoituksen ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti.

Vuoden 1968 kansalaisuuslain 8 §:ssä tarkoitetaan vapaaehtoisuuden puuttumisella esitöiden mukaan esimerkiksi sen kaltaista tilannetta, jossa avioliiton solmimisen yhteydessä Suomen kansalainen joutuu tahtomattaan vieraan valtion lain nojalla suostumaan kansalaisuusasemansa muuttumiseen ja vieraan valtion kansalaisuuden vastaanottamiseen.

Asiakirjoista tai asian suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudessa saatu selvitys ei viittaa siihen, että valittaja olisi pakotettu hakemaan Egyptin kansalaisuutta. Egyptin viranomaisten kansalaisuuspäätöstä 28.9.1997 ei voida pitää valituksessa esitetyllä tavalla pätemättömänä siten, että siihen voitaisiin puuttua.

Valittaja ei ole ollut yhteydessä Maahanmuuttovirastoon tai sen edeltäjään ilmoittaakseen kansalaisuusasemaansa liittyvistä muutoksista tai epäselvyyksistä, eikä pyytänyt kansalaisuuttaan koskevien tietojen korjaamista väestötietojärjestelmään. Maahanmuuttoviraston tiedot asiaan vaikuttavista seikoista ovat olleet puutteelliset vuonna 2000.

Maahanmuuttovirastoa ei tulisi velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja, koska oikeudenkäynti ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaisesti aiheutunut viranomaisen virheestä. Lisäksi Maahanmuuttovirasto on paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta.

Maahanmuuttovirasto on lisäksi huomauttanut, ettei korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulu määrittää kansalaisuusasemaa, vaikka valituksenalainen päätös kumottaisiin. Mikäli päätös kumotaan, tulee asia palauttaa Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

A on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto ei ole ottanut kantaa kumotun kansalaisuuslain 8 §:n soveltamiseen. Lisäksi Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan virheellisesti väittänyt saaneensa tiedon valittajan kansalaisuusasemassa vuonna 1997 tapahtuneesta muutoksesta Suomen Kairon suurlähetystöltä vasta 3.1.2013. Tieto on saatu jo aiemmin Egyptin ulkoministeriöltä. Suomen Kairon suurlähetystö on ainoastaan välittänyt Egyptin ulkoministeriön nootin Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirasto ei ole lausunnossaan ottanut lainkaan kantaa siihen, että valittajan kansalaisuusaseman uudelleenmäärittelyä koskeva pyyntö on ollut lähtöisin Egyptin hallinnolta.

Valittaja on ollut perustellusti siinä käsityksessä, että hän on säilyttänyt Suomen kansalaisuutensa Egyptin kansalaisuuden rinnalla. Käsitys on perustunut muun muassa siihen, että Egyptin teollisuusministeri on kertonut valittajalle kaksoiskansalaisuuden olevan mahdollinen. Valittaja on tehnyt nimenomaisen ilmoituksen Suomen edustustolle Egyptin kansalaisuutensa palautumisesta vuonna 1997 ja myös valittajan kansalaisuutta koskeva muutos on mainittu kaikille suurlähetystöille jaettavassa Egyptin valtion virallisessa lehdessä. Hänelle on aina hänen asiasta tiedustellessaan ilmoitettu maistraatista, että hän on Egyptin ja Suomen kansalainen ja hänen kansalaisuudekseen on väestötietojärjestelmään esimerkiksi vuosina 2005 ja 2007 ollut merkittynä Suomi ja Egypti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan. Korkein hallinto-oikeus määrää, että A:ta on silloin, kun Maahanmuuttovirasto teki valituksenalaisen päätöksensä, ollut Suomessa pidettävä paitsi Egyptin kansalaisena myös Suomen kansalaisena. A:n kansalaisuusasema Suomen kansalaisena ei ole sen jälkeen, kun hän vuonna 1971 sai Suomen kansalaisuuden, muuttunut Maahanmuuttoviraston päätökseen mennessä.

2. Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 12 187,90 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 8 525 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Päätösten kumoaminen

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan "[v]iranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Lähtökohtana luottamuksensuojan periaatteen sisällyttämiselle lakiin on tämän periaatteen sinänsä laaja soveltamisala Euroopan yhteisön oikeudessa. Periaate on johdettu yhteisön oikeuteen yhtäältä jäsenvaltioiden oikeusperinteestä sekä toisaalta yleisen oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelun pohjalta. Luottamuksensuojan periaatteeseen voidaan vedota paitsi yhteisön säädännäiseen oikeuteen kuuluvien asetusten pätevyyden arvioinnissa myös hallintopäätösten ja muiden yksittäistapauksellisten ratkaisujen kohdalla.

Periaatteen soveltaminen yhteisön oikeuden alaan kuuluvissa asioissa on vähin erin vakiinnuttanut sen asemaa myös kansallisessa oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus on viimeaikaisessa ratkaisukäytännössään toisinaan viitannut luottamuksensuojan periaatteeseen. Eräissä tapauksissa periaatteelle on annettu ratkaiseva merkitys (esimerkiksi KHO 23.1.2001 T 102, 20.11.2000 T 2983 ja 2.10.1998 T 2104). Myös ylimmät laillisuusvalvojat ovat yksittäistapauksissa korostaneet luottamuksensuojaa koskevan periaatteen merkitystä osana viranomaisen harkintavaltaa rajoittavia yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita (esimerkiksi OKa 12.3.2001 D 7/20/01 ja AOA 30.12.1999 D 1040/4/97).

Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Yleisten oikeusperiaatteiden huomioon ottamisella ei kuitenkaan tarkoiteta sitä, että oikeutettu odotus voisi perustua esimerkiksi oikeusteoriaan, vaan kysymys on niistä yleisistä periaatteista, joiden pohjalle Suomen oikeusjärjestys rakentuu. (…) Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun."

Kansalaisuuslain (359/2003) 1 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain tarkoituksena on säännellä Suomen kansalaisuuden saaminen ja menettäminen ottaen huomioon sekä yksityishenkilön että valtion etu, estää ja vähentää kansalaisuudettomuutta sekä toteuttaa ja edistää hyvän hallinnon ja oikeusturvan periaatteita kansalaisuuteen liittyvien asioiden käsittelyssä ja päätöksenteossa.

Kansalaisuuslain 3 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto päättää kansalaisuuslaissa tarkoitetusta Suomen kansalaisuuden saamisesta, säilyttämisestä ja menettämisestä sekä kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.

Kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan (584/1984), joka oli voimassa ennen kansalaisuuslain (359/2003) voimaantuloa, mukaan Suomen kansalaisuuden menetti henkilö, joka sai vieraan valtion kansalaisuuden hakemuksesta tai ilmoituksesta taikka annettuaan siihen vapaaehtoisesti nimenomaisen suostumuksensa.

Kansalaisuuslakia (359/2003) koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) 1 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuuden saamisen ja menettämisen sääntelyssä kiinnitettäisiin huomiota sekä yksityishenkilön että valtion etuun. Lain tavoitteina säännöksessä mainitaan muun muassa hyvän hallinnon ja oikeusturvan toteuttaminen ja edistäminen. Säännöksen tarkoituksena olisi ohjata viranomaisten toimintaa ja erityisesti harkintavallan käyttöä. Säännösehdotuksessa mainitulla hyvällä hallinnolla ja oikeusturvalla viitataan erityisesti perustuslain 21 §:ään, jossa säädetään näihin periaatteisiin liittyvästä perusoikeudesta.

Mainitun hallituksen esityksen 36 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuusaseman määrittämistä voisi pyytää viranomainen tai yksityishenkilö. Säännöksen mukaan pyynnön pitäisi perustua joko viranomaisen tai yksityishenkilön kannalta merkittävään asiaan. Tällaisina asioina säännöksessä mainitaan Suomen kansalaisuuden olemassaolo, Suomen kansalaisuuteen liittyvä oikeus tai velvollisuus, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuus ja ulkomaalaisen Suomessa oleskelu. Lisäksi säännöksessä mainitaan muu näihin verrattavissa oleva syy. Epätietoisuus Suomen kansalaisuuden tai entisen Suomen kansalaisuuden olemassaolosta saattaa liittyä esimerkiksi Suomen kansalaisuuden mahdolliseen menettämiseen tai säilyttämiseen taikka vanhemman kansalaisuuden siirtymiseen lapselle.

Tosiseikat

Egyptiläissyntyinen valittaja on saanut Suomen kansalaisuuden hakemuksesta 12.2.1971. Egyptin viranomaiset ovat vapauttaneet valittajan tämän pyynnöstä Egyptin kansalaisuudesta 6.11.1980. Hän on 28.9.1997 saanut hakemuksesta takaisin Egyptin kansalaisuuden. Valittaja on ollut merkittynä väestötietojärjestelmään Suomen ja Egyptin kaksoiskansalaiseksi.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisella päätöksellään 23.4.2013 määrittänyt valittajan kansalaisuusaseman siten, että häntä on Suomessa pidettävä Egyptin kansalaisena. Asia on päätöksestä ilmenevin tavoin tullut vireille viran puolesta. Päätöksen perusteluissa on katsottu valittajan menettäneen Suomen kansalaisuutensa kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n (584/1984) nojalla hänen saatuaan hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden 28.9.1997.

Ilmoitus valittajalle vuonna 1997 myönnetystä Egyptin kansalaisuudesta on asiakirjojen perusteella tullut Maahanmuuttovirastolle Egyptin ulkoministeriöltä, joka on Suomen Kairon suurlähetystölle toimittamassaan nootissa 26.12.2012 tiedustellut valittajan kansalaisuusasemaa. Tiedustelussa on ilmoitettu valittajan saaneen hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden 28.9.1997 ja viitattu Suomen tuolloin voimassa olleeseen kansalaisuuslakiin todeten sen kieltäneen kaksoiskansalaisuuden. Suurlähetystö on pyytänyt Maahanmuuttoviraston vastausta välitettäväksi Egyptin ulkoministeriölle.

Valittaja on asiakirjojen perusteella 3.11.2011 tehnyt Suomen ja Egyptin väliseen sijoitussopimukseen perustuvan ilmoituksen välimiesmenettelyn aloittamiseksi Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen kauppaoikeuden toimikunnan UNCITRAL:in välimiesoikeudessa. Edellytyksenä kanteen käsittelylle välimiesmenettelyssä on valittajan asema Suomen kansalaisena silloin, kun kanteen tarkoittaman korvausvaatimuksen perusteena oleva vahinkotapahtuma on aiheutunut.

Maahanmuuttovirasto on vastauksessaan 22.1.2013 Egyptin ulkoministeriön noottiin ilmoittanut, että valittajaa on 12.2.1971 lähtien Suomessa pidetty Suomen ja Egyptin kaksoiskansalaisena. Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut selvittävänsä valittajan kansalaisuusaseman.

Egypti on 26.1.2013 päivätyssä kirjelmässään välimiesoikeudelle katsonut, ettei välimiesoikeus ole asiassa toimivaltainen, koska valittajan on Suomen kansalaisuuslain (401/1968) nojalla täytynyt menettää Suomen kansalaisuutensa vuonna 1997 Egyptin kansalaisuuden saatuaan.

Kysymyksenasettelu ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, onko Maahanmuuttovirasto voinut päätöksellään 23.4.2013 määrittää Suomen kansalaisuuden hakemuksesta vuonna 1971 saaneen valittajan kansalaisuusaseman uudelleen ja katsoa, että häntä on Suomessa pidettävä Egyptin kansalaisena sillä perusteella, että hän oli vuonna 1997 saanut hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden.

Ensiksi on ratkaistava se, onko Maahanmuuttovirasto voinut ottaa asian ratkaistavakseen viran puolesta ilman toisen viranomaisen tai yksityisen pyyntöä. Edellä selostetun kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin sanamuoto ja sen esityöt viittaavat siihen, ettei Maahanmuuttovirastolla olisi tällaista toimivaltaa. Asia on kuitenkin tulkinnanvarainen. Koska kansalaisuusasiat yleisesti kuuluvat Maahanmuuttoviraston tehtäviin ja toimivaltaan, olisi epätarkoituksenmukaista ja muun muassa väestötietojärjestelmän tietojen oikeellisuuden kannalta haitallista, jos Maahanmuuttovirasto ei tarvittaessa voisi itse käynnistää kansalaisuusaseman määrittämistä tarkoittavaa menettelyä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita tulkita kansalaisuuslain 36 §:n 1 momenttia siten, ettei Maahanmuuttovirastolla olisi omasta aloitteestaan oikeutta ottaa käsiteltäväkseen kysymystä henkilön kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Tämän jälkeen on ratkaistava, onko Maahanmuuttovirastolla ollut riittävät aineelliset perusteet menettelyyn ryhtymiselle. Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan menettelyyn voidaan ryhtyä muun ohella, jos asialla on merkitystä viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden kannalta. Maahanmuuttovirastolla voidaan tähän nähden katsoa olleen riittävät perusteet menettelyyn ryhtymiselle.

Maahanmuuttoviraston päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa on olennaista se, minkälaisten oikeudellisten sääntöjen ja periaatteiden pohjalta asia ratkaistaan. Maahanmuuttovirasto on vuonna 2013 ratkaissut asian soveltaen vuonna 1997 voimassa olleita kansalaisuuslain säännöksiä, joiden nojalla valittaja olisi menettänyt Suomen kansalaisuutensa saadessaan hakemuksesta vieraan valtion kansalaisuuden. Asia ei ole tuolloin voimassa olleen kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan (584/1984) soveltamisen ja tulkinnan kannalta selvä. Vaikka Egyptin valtion asianomaiset viranomaiset päättävätkin siitä, onko valittajaa tullut pitää Egyptin kansalaisena, on Maahanmuuttoviraston Suomen kansalaisuuslakia asiassa soveltaessaan tullut arvioida, onko Egyptin kansalaisuuden saaminen tapahtunut mainitun lainkohdan tarkoittamalla tavalla ja siis siten, että se on tosiasiassa johtanut Suomen kansalaisuuden menettämiseen. Maahanmuuttoviraston päätökseen ei sisälly tällaista arviointia. Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevin perustein korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, ettei asiassa ole syytä katsoa valittajan saaneen Egyptin kansalaisuutta muutoin kuin omasta vapaaehtoisesta hakemuksestaan.

Valittaja on Maahanmuuttoviraston päätöksellä menettänyt Suomen kansalaisuuden, joka on ollut hänellä yli 40 vuoden ajan ja jolla on ollut hänelle erityinen merkitys. Näissä oloissa ei ole selvää, että Maahanmuuttovirasto on voinut päättää asiasta hänen vahingokseen, vaikka virastolla katsottaisiinkin olleen muodollinen toimivalta tähän. Pitkään jatkunutta vakiintunutta olotilaa suojataan monin eri tavoin oikeusjärjestyksessä. Sen vuoksi asiassa on vielä arvioitava, onko kielteisen päätöksen tekemiselle ollut muista kuin kansalaisuuslain säännöksistä johtuvaa estettä.

Hallintolain 6 §:ään sisältyvä luottamuksensuojaperiaate ilmentää omalta osaltaan länsimaisiin oikeusjärjestyksiin ja Euroopan unionin oikeuteen sisältyvää yleistä oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelua, jossa keskeistä on yksityisen vakiintuneen oikeusaseman suojaaminen viranomaisen ennalta arvaamattomalta ja merkittävää haittaa aiheuttavalta puuttumiselta.

Suomen laissa edellä mainitut periaatteelliset lähtökohdat ilmenevät hallintolain 6 §:n lisäksi muun muassa lainvoimaisuussääntelystä, selvienkin virheiden ja erehdysten korjaantumisena ajan kulumisen seurauksena (esimerkiksi kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentti ja 18 §:n 2 momentin 2 kohta) sekä erilaisina puuttumiskynnyksinä (kansalaisuuslain 33 § ja hallintolainkäyttölain 59 ja 63 §).

Asian arviointi on sidoksissa kunkin tapauksen yksityiskohtiin. Yleisesti voidaan kuitenkin todeta, että asiaa arvioitaessa kiinnitetään huomiota yhtäältä viranomaisen päätöksellä tavoiteltavan edun merkitykseen ja toisaalta päätöksestä yksityiselle aiheutuviin haittoihin ja menetyksiin. Mikäli tavoitellun edun ja siitä aiheutuvien kielteisten seurausten välillä on merkittävä ja kohtuuttomana pidettävä epäsuhta, ei edellytyksiä vakiintuneeseen oikeusasemaan puuttumiselle voida katsoa olevan. Toisaalta voidaan todeta, että mitä merkittävämpi päätöksellä tavoiteltava etu on, sitä hyväksyttävämpää on voimakaskin puuttuminen yksityisen vakiintuneeseen asemaan, jos muut puuttumiselle laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Siten esimerkiksi rikollisella teolla saavutettu asema ei voi nauttia samanlaista suojaa kuin asema, jonka yksityinen on saavuttanut viranomaisen virheen tai erehdyksen seurauksena.

Valittajalle on myönnetty hakemuksesta Suomen kansalaisuus vuonna 1971. Maahanmuuttoviraston tehdessä päätöksensä kansalaisuusaseman määrittämisestä hän oli ollut Suomen kansalainen yli 40 vuoden ajan. Maahanmuuttovirastolla on ollut toimivalta määrittää hänen kansalaisuusasemansa uudelleen ja sen on tullut lähtökohtaisesti ensin arvioida asiaa kansalaisuusaseman säilymisen tai muuttumisen kannalta merkityksellisen historiallisen tapahtumatiedon ja vastaavana aikana noudatettavana olleen lain kannalta. Kuten edellä on todettu, asiassa ei voida katsoa tapahtuneen tältä osin virhettä.

Valittajan kannalta kysymys on toisaalta hänen oikeasta identiteetistään ja tapauksen oloissa myös erittäin konkreettisista henkilökohtaisista eduista. Suomen kansalaisuuden menettämistä kansalaisuusaseman määrittämisen vuoksi voidaan kiistatta pitää hänen kannaltaan hyvin kielteisenä seurauksena.

Saadun selvityksen mukaan valittajalla on ollut vuoden 2003 kansalaisuuslain voimaantulosta 1.6.2003 lähtien mahdollisuus saada ilmoituksesta Suomen kansalaisuus. Hänen kansalaisuusasemansa määrittäminen muuksi kuin Suomen kansalaiseksi suuntautuu näin ollen menneisyyteen eikä sillä ole ollut muuta kuin tilapäistä merkitystä hänen asemalleen ja tulevaisuudelleen Suomessa ja suhteessaan Suomen valtioon ja viranomaisiin. Mikäli päätös olisi tehty lähempänä kansalaisuuden menettämisen perusteena pidettyä tapahtumaa, Egyptin kansalaisuuden saamista vuonna 1997, hän olisi todennäköisesti hakenut ja saanut Suomen kansalaisuuden vuosia ennen Maahanmuuttoviraston valituksenalaista päätöstä.

Valittajan pitkäaikainen asema Suomen kansalaisena on ollut vakiintunut ja synnyttänyt hallintolain 6 §:ssä tarkoitetun oikeutetun odotuksen kansalaisuuden jatkumisesta. Kansalaisuusasemaa ei ole voitu tällaisessa tilanteessa enää jälkikäteen määrittää uudelleen ilman merkittäviä julkiseen etuun liittyviä perusteita.

Saadun selvityksen perusteella Maahanmuuttoviraston tavoitteena on ollut määrittää valittajan kansalaisuusasema oikein ottaen huomioon kulloinkin noudatettavat säännökset. Muuta Suomen valtion tai suomalaisen yhteiskunnan toimintaan liittyvää perustetta päätökselle ei ole ollut. Julkisen edun kannalta päätöksellä tavoitellut hyödyt ovat olleet vähäiset. Päätöksestä valittajalle aiheutuvat kielteiset seuraukset ovat merkittäviä. Asiassa ei ole saavutettu oikeudenmukaista tasapainoa julkisen edun ja yksityisen oikeutettujen odotusten välillä. Maahanmuuttoviraston päätös on näissä oloissa ollut lainvastainen.

Lopputulos

Edellä esitetyn nojalla ja kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi vastauksena Maahanmuuttoviraston lausunnossa esitettyyn, että korkein hallinto-oikeus voi hallintovalitusasiassa valtiosääntöisen toimivaltansa puitteissa valituksen hyväksyessään myös muuttaa hallintoviranomaisen päätöstä silloin, kun asian lopputulos riippuu puhtaasti oikeudellisten kysymysten arvioinnista. Kansalaisuuden määrittämistä koskevassa asiassa Maahanmuuttovirastolla on edellä todetusti laaja harkintavalta sen suhteen, ryhdytäänkö menettelyyn vai ei. Päätöksen sisällön oikeellisuuden arviointi sen sijaan on puhtaasti oikeudellista arviointia.

Asian vaiheet, kesto ja valittajan oikeussuojan tarve huomioon ottaen hänen kansalaisuusasemansa on ollut tarpeen määrittää tässä päätöksessä ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla asiaa Maahanmuuttovirastolle palauttamatta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on 74 §:n 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi, HE 217/1995 vp) lausutaan seuraavaa:

"Perusteena korvausvelvollisuuden jakautumiselle olisi asiassa annettu ratkaisu. Tämä tarkoittaa oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 1 ja 3 §:n säännösten mukaisia periaatteita eli sitä, että asiansa hävinnyt velvoitetaan korvaamaan vastapuolen kulut. Ratkaisun lopputuloksen lisäksi voitaisiin ottaa huomioon myös muita seikkoja. Tällaisia muita seikkoja voisivat olla muun muassa asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä myös oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Pykälässä ei voitaisi tyhjentävästi määritellä näitä muita seikkoja. Tämä tarkoittaa, että korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Hallintolainkäytössä vallitsevien lukuisten erilaisten tilanteiden vuoksi säännöksen tulisi olla joustava. Yleisenä perusteena olisi sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta. (…) Pykälän 1 momentin mukaan päätöksen tehnyt hallintoviranomainen voitaisiin määrätä korvaamaan oikeudenkäyntikuluja tai sille voitaisiin määrätä suoritettavaksi kuluja. Tämä on perusteltua sen takia, että päätöksen tehneen hallintoviranomaisen toiminta on usein rinnastettavissa asianosaiseen, vaikka asiassa ei olisikaan muodollisesti kaksi­asianosaissuhdetta. (…) Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin niitä kriteereitä, joita olisi otettava huomioon arvioitaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Säännöksen mukaan julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta punnittaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, onko oikeudenkäynnin aiheena ollut viranomaisen virheellinen menettely. Viranomaisen päätöksen muuttuminen valitusasteessa voi perustua myös siihen, että asianosainen ei ole esittänyt riittävää selvitystä ensimmäisessä asteessa. Tällöin päätös on sinänsä virheellinen, mutta viranomaisen menettelyä ei voida kuvata virheelliseksi, jollei riittävän selvityksen hankkimatta jättämistä voida lukea viranomaisen selvitysvelvollisuuden laiminlyönniksi. Myös asian tulkinnanvaraisuus voisi olla peruste vähentää julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Hallintolainkäytössä ei ehdoteta tältäkään osin luovuttavaksi täysin siitä, että asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian."

Hallintolainkäyttölain 74 §:n ja sen esitöiden valossa yleisenä lähtökohtana hallintolainkäytössä on, että asian hävinnyt osapuoli velvoitetaan korvaamaan voittaneen osapuolen oikeudenkäyntikulut. Sekä korvausvelvoitteen asettaminen että korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrä ratkaistaan kuitenkin kokonaisharkinnalla, jossa arvioidaan sitä, olisiko tapauksen olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta, että voittanut asianosainen ei saisi korvausta kuluistaan tai että kulut korvattaisiin vain osaksi. Hallintolainkäytössä ratkaistavien monenlaisten asioiden erityislaadusta seuraa usein, ettei korvausvaatimuksen hylkääminen tapauksen olosuhteissa ole voittaneen kannalta kohtuutonta.

Myös niissä tapauksissa, joissa kulukorvauksen määrääminen lähtökohtaisesti on perusteltua esimerkiksi sen vuoksi, että oikeudenkäyntiin on ryhdytty painavista asianosaisen henkilökohtaiseen tilanteeseen liittyvistä syistä, asia ratkaistaan kokonaisharkinnalla. Mikäli julkinen asianosainen, kuten päätöksen tehnyt viranomainen, häviää asian, on korvausvelvollisuutta harkittaessa otettava keskeiseksi lähtökohdaksi se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Korvausta ei pääsääntöisesti määrätä, mikäli ratkaistava asia on ollut tulkinnanvarainen. Kokonaisharkinnassa myös virheen suuruus ja merkitys voidaan ottaa huomioon. Kulujen suuri määrä sellaisenaan ei kuitenkaan yleensä voi johtaa kulukorvauksen sovitteluun silloin, kun velvoite asetetaan viranomaiselle. Harkinnan painopiste on tällöin asianosaisen oikeussuojan tarpeessa.

Yleisenä periaatteena on, että vain tarpeelliset kulut korvataan. Tämä on harkintaperuste, joka ei sisällä mahdollisuutta korvausvelvollisuuden sovitteluun, vaan ainoastaan sen arvioimisen, ovatko laskutetut kulut olleet asian ajamiseksi tarpeellisia. Tässä harkinnassa on edelleen lähtökohtana, että perusteltuun oikeudenkäyntiin ryhtyvällä asianosaisella tulee olla mahdollisuus ajaa asiaansa voimakkaasti ja esittää siinä tarpeelliseksi katsomaansa näyttöä. Vaikka jotkut hankitut selvitykset osoittautuisivatkin jälkikäteen arvioiden tarpeettomiksi, on niiden hankkiminen oikeudenkäynnin kuluessa tehdyn tilannearvion perusteella saattanut vaikuttaa hyvinkin perustellulta, eikä niistä aiheutuneita kuluja siten voida pitää tarpeettomina.

Lisäksi on otettava huomioon, että oikeudenkäyntikuluina voidaan korvata vain lainkäyttömenettelystä aiheutuneita kuluja. Näin ollen niistä palkkio- ja muista kuluista, jotka ovat aiheutuneet toimenpiteistä ennen Maahanmuuttoviraston päätöksen antamista, ei voida määrätä korvausta oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien säännösten nojalla. Tällaisten kulujen määrä valittajan esittämässä kululaskussa on 2 827,20 euroa.

Arvioidessaan kysymystä valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta edellä mainittujen säännösten ja periaatteellisten lähtökohtien pohjalta korkein hallinto-oikeus lausuu tässä asiassa harkintaan erityisesti vaikuttavista seikoista seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on käynnistänyt valittajan kansalaisuusaseman uudelleen määrittämisen viran puolesta saatuaan Suomen Kairon suurlähetystön välittämän viestin, jonka mukaan valittaja on vuonna 1997 saanut hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden. Kuten korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, Maahanmuuttovirastolla on ollut tällainen toimivalta. Maahanmuuttovirastolla on kuitenkin ollut asian vireillepanon suhteen laaja harkintavavalta, joka antaa mahdollisuuden arvioida menettelyyn ryhtymisen tarkoituksenmukaisuutta silloinkin, kun muodollinen toimivalta asian vireillepanoon on olemassa. Hyvän hallinnon periaate edellyttää, että harkintavaltaa käytettäessä asiaan liittyviä ristikkäisiä intressejä arvioidaan, painotetaan ja vertaillaan keskenään. Tässä tapauksessa se olisi tarkoittanut päätöksellä tavoiteltavien julkisten ja yhteiskunnallisten etujen ja ratkaisusta yksityiselle aiheutuvien haitallisten seurausten arvioimista sen selvittämiseksi, onko menettelyyn ryhtyminen perusteltua. Näin ei ole asiassa menetelty. Asiaa ratkaistessaan Maahanmuuttovirasto on soveltanut asian ajallisten vaiheiden mukaan määräytyvää lainsäädäntöä kiinnittämättä erityistä huomiota asian poikkeuksellisuuteen, kuten päätöksenteon merkittävään taannehtivuuteen ja asiasta valittajalle selvästi aiheutuviin merkittäviin haitallisiin seurauksiin. Näitä näkökohtia olisi tullut arvioida kaikessa hallintotoiminnassa noudatettavien hallinnon oikeusperiaatteiden valossa. Näistä syistä oikeudenkäynnin voidaan katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä.

Maahanmuuttoviraston korvausvelvollisuutta arvioitaessa voidaan kokonaisharkinnassa edellä olevan lisäksi ottaa huomioon muun muassa vaikeus tunnistaa tapauksen erityisluonnetta ja se, onko virasto pyrkinyt toimimaan lain ja vakiintuneiden menettelytapojen mukaisesti. Tältä osin voidaan todeta, että Maahanmuuttovirasto on selvästikin pyrkinyt vain palauttamaan tilanteen sellaiseksi, kuin se olisi viraston käsityksen mukaan muodostunut, jos valittajan Egyptin kansalaisuuden saaminen olisi aikanaan tullut sen tietoon. Tämä on sinänsä ymmärrettävä ja riittäväkin päätösharkinnan lähtökohta tavanomaisissa ja vaikutuksiltaan vähäisemmissä tapauksissa. Asiaa, jossa ratkaisu on johdettava yleisistä periaatteista ja sovellettaviksi tulevat nimenomaiset säännökset suurelta osin sivuuttaen, ei myöskään voida pitää tulkinnallisesti erityisen selvänä. Huomionarvoista on sekin, että hallinto-oikeus on yksimielisesti hylännyt valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Näistä seikoista huolimatta korkein hallinto-oikeus katsoo, ottaen huomioon valittajan oikeussuojan tarpeen ja asian poikkeuksellisen merkityksen hänen kannaltaan, että olisi kohtuutonta, jos hän joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Korkein hallinto-oikeus harkitsee edellä esitetyt seikat huomioon ottaen oikeaksi velvoittaa Maahanmuuttoviraston korvaamaan puolet hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaadituista oikeudenkäyntikuluista ratkaisukohdasta tarkemmin ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Katariina Bargum.

Maahanmuuttovirasto oli ottanut viran puolesta ratkaistavakseen väestötietoihin yli 25 vuoden ajan Suomen kansalaiseksi merkityn A:n kansalaisuusaseman määrittämisen ja todennut päätöksessään, että A:ta oli Suomessa pidettävä Israelin kansalaisena.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kansalaisuuslain 36 §:ää oli tulkittava siten, että Maahanmuuttovirastolla oli oikeus myös omasta aloitteestaan ottaa kansalaisuusaseman määrittämistä koskeva kysymys ratkaistavakseen. Asiassa oli kuitenkin erityistä merkitystä sillä, että A:ta oli pitkään pidetty Suomen kansalaisena julkisesti luotettavissa väestötiedoissa. Väestötiedoista ilmenevän kansalaisuusaseman vakiintuminen johti ajan kuluessa myös oikeudellisen pysyvyyssuojan vahvistumiseen. Kansalaisuusaseman pysyvyyteen liittyi oikeutettuja odotuksia, eikä sen muuttamista enää usean kymmenen vuoden jälkeen voitu perustella yksinomaan sillä, ettei A syntyessään olisi voinut saada Suomen kansalaisuutta äidiltään B:ltä, joka oli menettänyt sen aikaisemmin. Asia oli ratkaistava hyvän hallinnon ja luottamuksensuojan periaatteita soveltaen. Tämä edellytti päätöksellä tavoiteltujen julkisten etujen ja siitä yksityiselle aiheutuvien haitallisten seurausten punnintaa. Asiaan tapauksessa liittyvät eri näkökohdat huomioon ottaen A:n kansalaisuusasemaa ei voitu enää uudelleen määritellä muuksi kuin Suomen kansalaiseksi, vaan häntä oli oikeudellisesti pidettävä Suomen kansalaisena.

Suomen perustuslaki 21 §

Hallintolaki 6 §

Kansalaisuuslaki 36 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 4.2.2015 nro 15/0064/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 15.6.2012 (diaarinumero 1349/0760/2010) viran puolesta määrittänyt A:n kansalaisuusaseman ja päättänyt, että häntä on Suomessa pidettävä Israelin kansalaisena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut säännökset

Kansalaisuuslain 3 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto päättää tässä laissa tarkoitetusta Suomen kansalaisuuden saamisesta, säilyttämisestä ja menettämisestä sekä kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.

Asiassa saatu selvitys

Suomen Israelin edustusto oli pyytänyt Maahanmuuttovirastoa määrittämään B:n kansalaisuusaseman. B oli väestötietojärjestelmässä merkitty Suomen kansalaiseksi. Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 7.9.2010 diaarinumero 1204/0760/2010 todennut, että B on Israelin kansalainen. B oli saanut syntyessään Suomen kansalaisuuden Suomen kan­salaisilta vanhemmiltaan. Hän sai Israelin kansalaisuuden 16.8.1979 ja menetti tällöin Suomen kansalaisuuden.

B valitti Maahanmuuttoviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus on päätöksellään 22.2.2011 nro 11/0117/5 hylännyt B:n valituksen ja todennut päätöksessään, että B on menettänyt kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 momentin perusteella Suomen kansalaisuuden saadessaan hakemuksesta Israelin kansalaisuuden 16.8.1979. B valitti korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka päätti 8.3.2012 taltio 550, että lausuminen B:n valituksesta raukeaa, koska hänellä ei enää 10.10.2011 lukien Suomen kansalaisuutensa takaisin saatuaan ole asiassa ollut oikeussuojan tarvetta.

Asian oikeudellinen arviointi

Koska 31.12.1986 syntyneen A:n äiti B oli menettänyt Suomen kansalaisuuden 16.8.1979 ja saanut sen takaisin vasta 10.10.2011 lukien, A ei ole saanut syntyessään Suomen kansalaisuutta äidiltään. Hän on saanut Israelin kansalaisuuden vanhempiensa kansalaisuuden mukaan. Maahanmuuttovirasto on voinut päättää, että A:ta on pidettävä Suomessa Israelin kansalaisena.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Ilona Nuorteva, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Valittaja on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

A:n äiti B on Maahanmuuttoviraston päätöksellä 7.9.2010 menettänyt Suomen kansalaisuuden taannehtivasti 16.8.1979. Hän on saanut Suomen kansalaisuuden takaisin 10.10.2011. Maahanmuuttoviraston 7.9.2010 päätös ei vielä tuolloin ole ollut lainvoimainen, koska asia on ollut käsittelyssä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Koska B on saanut takaisin Suomen kansalaisuuden, korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 8.3.2012 katsonut, ettei hänellä enää ole asiassa oikeussuojan tarvetta. Lausuminen asiassa on rauennut tällä perusteella.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon sitä, että vaikkei B:llä ole ollut enää oikeussuojan tarvetta asiassa, on Maahanmuuttoviraston taannehtivalla päätöksellä ollut vaikutusta B:n päätöksen tekohetkellä 7.9.2010 täysi-ikäiseen ikäiseen.

Valittajaa oli tuohon asti pidetty Suomen kansalaisena. Maahanmuuttoviraston päätöksellä valittajan ei ole katsottu koskaan saaneen Suomen kansalaisuutta, koska hänen äitinsä ei ole ollut Suomen kansalainen valittajan syntyessä.

Valittajan äiti on menettänyt Suomen kansalaisuuden virheellisin perustein, sillä valittajan äiti on saanut Israelin kansalaisuuden automaattisesti, eikä hakemuksesta. Valittajan kannalta ei voi olla merkitystä sillä, millä menettelyllä äiti on saanut kansalaisuutensa takaisin.

Lisäksi Maahanmuuttovirasto on ottanut valittajan kansalaisuusaseman määrittämistä koskevan asian käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan, mikä ei voi olla kansalaisuuslain tarkoitus. Maahanmuuttovirasto ei ole voinut esittää itselleen asiaa koskevaa pyyntöä, ainakaan ilman selkeyttävää valtuutusta tähän. Pyynnön pitäisi perustua lain esitöiden mukaan viranomaisen kannalta merkittävään asiaan ja tällaista merkittävää asiaa ei ole esitetty.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä ja todennut muun ohella seuraavasti:

Asiassa on ollut perusteet määrittää valittajan kansalaisuusasema kansalaisuuslain 3 ja 36 §:n perusteella. Säännöksillä pyritään varmistamaan viranomaisen henkilörekisterien luotettavuus, jotta rekisterimerkintöjen perusteella voitaisiin tehdä oikeita ratkaisuja. Valittajaa koskeva päätös on ollut merkityksellinen kaikilla laissa säädetyillä tavoilla.

Valittajan äidin Suomen kansalaisuuden menettämispäätöstä ei ole tehty virheellisesti. Valittajan äiti on saanut Israelin kansalaisuuden hakemuksesta vuonna 1979 ja tuolloin voimassa olleen lain mukaan hakemuksesta vieraan valtion kansalaisuuden saanut menetti Suomen kansalaisuutensa. Valittaja on syntynyt 31.12.1986 Israelin kansalaisten vanhempien aviolapsena ja saanut syntyessään Israelin kansalaisuuden molemmilta vanhemmiltaan. Valittajan äiti ei ole valittajan syntyessä ollut Suomen kansalainen. Mikään asiassa esiin tullut ei puolla sitä, että valittajaa tulisi kansalaisuuslainsäädännön mukaan pitää Suomen kansalaisena.

Maahanmuuttovirasto on lisäksi huomauttanut, ettei korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulu määrittää kansalaisuusasemaa, vaikka valituksenalainen päätös kumottaisiin. Mikäli päätös kumotaan, tulee asia palauttaa Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

A on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Laissa on nimenomaisesti määritelty viranomaisen oikeus pyytää kansalaisuusaseman määrittämistä sille itselleen merkittävän asian vuoksi. Maahanmuuttoviraston lausunnossa esitetty ajatus siitä, että kansalaisuusaseman määrittäminen itsessään voisi olla määrittämistä pyytäneen viranomaisen kannalta merkittävä asia, johtaa kehäpäätelmään. Tätä ei ole voitu tarkoittaa lakia säädettäessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan.

Korkein hallinto-oikeus määrää, että A:ta on silloin, kun Maahanmuuttovirasto on tehnyt valituksenalaisen päätöksensä, ollut Suomessa pidettävä paitsi Israelin kansalaisena myös Suomen kansalaisena.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (72/2002 vp) 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Lähtökohtana luottamuksensuojan periaatteen sisällyttämiselle lakiin on tämän periaatteen sinänsä laaja soveltamisala Euroopan yhteisön oikeudessa. Periaate on johdettu yhteisön oikeuteen yhtäältä jäsenvaltioiden oikeusperinteestä sekä toisaalta yleisen oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelun pohjalta. Luottamuksensuojan periaatteeseen voidaan vedota paitsi yhteisön säädännäiseen oikeuteen kuuluvien asetusten pätevyyden arvioinnissa myös hallintopäätösten ja muiden yksittäistapauksellisten ratkaisujen kohdalla. Vaikka periaatteeseen on viitattu varsin monissa tapauksissa, yhteisöjen tuomioistuin on harvoin antanut sille ratkaisevaa merkitystä.

Periaatteen soveltaminen yhteisön oikeuden alaan kuuluvissa asioissa on vähin erin vakiinnuttanut sen asemaa myös kansallisessa oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus on viimeaikaisessa ratkaisukäytännössään toisinaan viitannut luottamuksensuojan periaatteeseen. Eräissä tapauksissa periaatteelle on annettu ratkaiseva merkitys (esimerkiksi KHO 23.1.2001 T 102, 20.11.2000 T 2983 ja 2.10.1998 T 2104). Myös ylimmät laillisuusvalvojat ovat yksittäistapauksissa korostaneet luottamuksensuojaa koskevan periaatteen merkitystä osana viranomaisen harkintavaltaa rajoittavia yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita (esimerkiksi OKa 12.3.2001 D 7/20/01 ja AOA 30.12.1999 D 1040/4/97).

Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Yleisten oikeusperiaatteiden huomioon ottamisella ei kuitenkaan tarkoiteta sitä, että oikeutettu odotus voisi perustua esimerkiksi oikeusteoriaan, vaan kysymys on niistä yleisistä periaatteista, joiden pohjalle Suomen oikeusjärjestys rakentuu. (…) Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

Kansalaisuuslain (359/2003) 34 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalainen, jolla on myös jonkin vieraan valtion kansalaisuus, säilyttää Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta vain, jos hänellä on riittävä yhteys Suomeen. Riittävä yhteys katsotaan olevan, jos:

1) henkilö on syntynyt Suomessa ja hänen kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikuntansa on Suomessa hänen täyttäessään 22 vuotta;

2) henkilön kotikunta on ollut Suomessa taikka varsinainen asunto ja koti Islannissa, Norjassa, Ruotsissa tai Tanskassa yhteensä vähintään seitsemän vuotta ennen kuin hän on täyttänyt 22 vuotta; tai

3) henkilö on 18 vuotta täytettyään, mutta ennen 22 ikävuoden täyttämistä:

a) ilmoittanut kirjallisesti Suomen diplomaattiselle edustustolle tai lähetetyn virkamiehen johtamalle konsulaatille taikka maistraatille haluavansa säilyttää Suomen kansalaisuuden;

b) saanut Suomen passin; tai

c) suorittanut Suomessa varusmies- tai siviilipalveluksen.

Kansalaisuuslain (359/2003) 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.

Kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (235/2002 vp) 36 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuusaseman määrittämistä voisi pyytää viranomainen tai yksityishenkilö. Säännöksen mukaan pyynnön pitäisi perustua joko viranomaisen tai yksityishenkilön kannalta merkittävään asiaan. Tällaisina asioina säännöksessä mainitaan Suomen kansalaisuuden olemassaolo, Suomen kansalaisuuteen liittyvä oikeus tai velvollisuus, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuus ja ulkomaalaisen Suomessa oleskelu. Lisäksi säännöksessä mainitaan muu näihin verrattavissa oleva syy. Epätietoisuus Suomen kansalaisuuden tai entisen Suomen kansalaisuuden olemassaolosta saattaa liittyä esimerkiksi Suomen kansalaisuuden mahdolliseen menettämiseen tai säilyttämiseen taikka vanhemman kansalaisuuden siirtymiseen lapselle.

Tosiseikat

Vuonna 1986 Israelissa syntynyt valittaja on ollut syntymästään lähtien merkittynä väestötietojärjestelmään ja ulkomaalaisrekisteriin Suomen ja Israelin kaksoiskansalaiseksi. Valittaja on väestötietojärjestelmän merkintöjen perusteella säilyttänyt kansalaisuuslain 34 §:n nojalla Suomen kansalaisuutensa 22 vuotta täyttäessään.

Valittajan kansalaisuusasema on perustunut hänen äitinsä kansalaisuusasemaan. Valittajan äidin 27.7.2010 umpeutuneen Suomen passin uusimisen yhteydessä Suomen Tel Avivin edustusto on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa määrittämään hänen kansalaisuusasemansa, jolloin on ilmennyt äidin saaneen 16.8.1979 Israelin kansalaisuuden hakemuksesta. Vuonna 1979 voimassa olleen kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan nojalla vieraan valtion kansalaisuuden hakemuksesta saanut menettää Suomen kansalaisuuden. Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 7.9.2010 katsonut valittajan äidin menettäneen Suomen kansalaisuutensa 16.8.1979 ja todennut, että hän on Israelin kansalainen.

Valittajan äiti on valittanut päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mutta lausuminen hänen valituksestaan on rauennut hänen saatuaan takaisin Suomen kansalaisuutensa kansalaisuuslain 29 §:n mukaisella ilmoitusmenettelyllä 10.10.2011 lukien.

Määräaika Suomen kansalaisuuden saamiseen entisen Suomen kansalaisen lapsena kansalaisuuslain 60 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla on päättynyt 31.5.2008.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisella päätöksellään 15.6.2012 määrittänyt viran puolesta valittajan kansalaisuusaseman siten, että häntä on Suomessa pidettävä Israelin kansalaisena. Päätöksen perusteluissa todetaan valittajan olleen merkitty väestötietojärjestelmään Suomen ja Israelin kansalaiseksi. Valittaja on saanut syntyessään Israelin kansalaisuuden vanhemmiltaan. Koska hänen äitinsä on menettänyt Suomen kansalaisuutensa 16.8.1979, ei valittaja ole koskaan saanut Suomen kansalaisuutta äidiltään.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on ratkaistava, onko Maahanmuuttovirasto voinut päätöksellään 15.6.2012 määrittää syntymästään asti Suomen kansalaisena pidetyn A:n kansalaisuusaseman uudelleen ja katsoa, että häntä on Suomessa pidettävä Israelin kansalaisena sillä perusteella, ettei hän ole syntyessään voinut saada Suomen kansalaisuutta äidiltään, koska hänen äitinsä on 7.9.2010 katsottu menettäneen Suomen kansalaisuutensa jo ennen tyttärensä syntymää.

Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko Maahanmuuttovirasto voinut tehdä päätöksensä viran puolesta ilman toisen viranomaisen tai yksityisen pyyntöä. Edellä selostetun kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin sanamuoto ja sen esityöt viittaavat siihen, ettei Maahanmuuttovirastolla olisi tällaista toimivaltaa. Asia on kuitenkin tulkinnanvarainen. Koska kansalaisuusasiat yleisesti kuuluvat Maahanmuuttoviraston tehtäviin ja toimivaltaan, olisi epätarkoituksenmukaista ja muun muassa väestötietojärjestelmän oikeellisuuden kannalta haitallista, jos Maahanmuuttovirasto ei tarvittaessa voisi itse käynnistää kansalaisuusaseman määrittämistä tarkoittavaa menettelyä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita tulkita kansalaisuuslain 36 §:n 1 momenttia siten, ettei Maahanmuuttovirastolla olisi omasta aloitteestaan oikeutta ottaa käsiteltäväkseen kysymystä henkilön kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko Maahanmuuttovirastolla ollut riittävät aineelliset perusteet menettelyyn ryhtymiselle. Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan menettelyyn voidaan ryhtyä muun ohella, jos asialla on merkitystä viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden kannalta. Maahanmuuttovirastolla on tähän nähden ollut ilmi tulleissa oloissa riittävät perusteet menettelyyn ryhtymiselle.

Maahanmuuttoviraston päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa on olennaista se, minkälaisten oikeudellisten sääntöjen ja periaatteiden pohjalta asia ratkaistaan. Maahanmuuttovirasto on vuonna 2012 ratkaissut asian soveltaen vuonna 1986 voimassa olleita kansalaisuuslain säännöksiä, joiden nojalla A:n äidin on katsottu menettäneen Suomen kansalaisuutensa vuonna 1979. Vuonna 1986 syntyneen A:n ei ole katsottu voineen saada Suomen kansalaisuutta äidiltään. Asia ei ole näiden säännösten soveltamisen osalta kiistanalainen tai tulkinnanvarainen.

A:n kansalaisuudeksi oli merkitty väestötietojärjestelmään yli 25 vuoden ajan Suomen kansalaisuus ennen kuin Maahanmuuttovirasto teki valituksenalaisen päätöksensä. Maahanmuuttovirasto ei ole kuitenkaan arvioinut, mikä merkitys pitkään jatkuneelle vakiintuneelle olotilalle on asiassa annettava. Tällaista vakiintunutta olotilaa suojataan oikeusjärjestyksessä monin eri tavoin. Asiassa onkin vielä arvioitava, onko kielteisen päätöksen tekemiselle ollut muista kuin kansalaisuuslain säännöksistä johtuvaa estettä.

Hallintolain 6 §:ään sisältyvä luottamuksensuojaperiaate ilmentää omalta osaltaan länsimaisiin oikeusjärjestyksiin ja Euroopan unionin oikeuteen sisältyvää yleistä oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelua, jossa keskeistä on yksityisen vakiintuneen oikeusaseman suojaaminen viranomaisen ennalta arvaamattomalta ja merkittävää haittaa aiheuttavalta puuttumiselta.

Suomen laissa edellä mainitut periaatteelliset lähtökohdat ilmenevät hallintolain 6 §:n lisäksi muun muassa lainvoimaisuussääntelyssä, selvienkin virheiden ja erehdysten korjaantumisena ajan kulumisen seurauksena (esimerkiksi kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentti ja 18 §:n 2 momentin 2 kohta) sekä erilaisina puuttumiskynnyksinä (kansalaisuuslain 33 § ja hallintolainkäyttölain 59 ja 63 §).

Asian arviointi on vahvasti sidoksissa kunkin tapauksen tosiseikastoon. Yleisesti voidaan kuitenkin todeta, että asiaa arvioitaessa kiinnitetään huomiota yhtäältä viranomaisen päätöksellä tavoiteltavan edun merkitykseen ja toisaalta päätöksestä yksityiselle aiheutuviin haittoihin ja menetyksiin. Mikäli tavoitellun edun ja siitä aiheutuvien kielteisten seurausten välillä on merkittävä ja kohtuuttomana pidettävä epäsuhta, ei edellytyksiä päätöksen tekemiselle voida katsoa olevan. Toisaalta voidaan todeta, että mitä merkittävämpi päätöksellä tavoiteltava etu on, sitä hyväksyttävämpää on voimakaskin puuttuminen yksityisen vakiintuneeseen asemaan, jos muut puuttumiselle laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Siten esimerkiksi rikollisella teolla saavutettu asema ei voi nauttia samanlaista suojaa kuin asema, jonka yksityinen on saavuttanut viranomaisen virheen tai erehdyksen seurauksena.

Asiassa on riidatonta, että A:n yli 25 vuotta jatkunut asema Suomen kansalaisena oli vakiintunut Maahanmuuttoviraston tehdessä päätöksensä. Tällä seikalla on edellä todettu huomioon ottaen oikeudellista merkitystä, vaikka taustalla ei olekaan edun suovaa hallintopäätöstä. Julkisesti luotettavat väestötiedot muodostavat henkilötietojen ja kansalaisuuden ulkoisen perustan. Väestötiedoista ilmenevän kansalaisuusaseman vakiintuminen ajan kuluessa johtaa myös oikeudellisen pysyvyyssuojan vahvistumiseen. Tapauskohtaisen arvioinnin varaan jää, mikä merkitys tällä kulloinkin on. A:n kohdalla kansalaisuusasema oli jo siinä määrin vakiintunut, että sen muuttaminen on edellyttänyt nimenomaisen kansalaisuuslain 36 §:ssä tarkoitetun hallintopäätöksen tekemistä.

Maahanmuuttovirasto on vuonna 2010 määrittänyt ensin valittajan äidin kansalaisuusaseman uudelleen ja tämän jälkeen vuonna 2012 edelliseen päätökseensä tosiasiassa tukeutuen myös valittajan kansalaisuusaseman uudelleen. Saadun selvityksen perusteella Maahanmuuttoviraston ainoana tavoitteena on ollut väestötietojen oikaiseminen vastaamaan sitä lopputulosta, johon kansalaisuuslain kulloinkin voimassa olevien säännösten noudattamisen Maahanmuuttoviraston käsityksen mukaan olisi tullut johtaa.

Syntyessään Suomen kansalaisuuden saanut A on Maahanmuuttoviraston päätöksellä menettänyt väestötietoihin merkityn Suomen kansalaisuutensa, joka on 25 vuoden ajan ollut osa hänen identiteettiään ja jonka hän on pyrkinyt omin toimenpitein säilyttämään tekemällä kansalaisuuslain 34 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen Suomen kansalaisuuden säilyttämiseksi. Suomen kansalaisuuden menettämistä voidaan pitää hänen kannaltaan merkittävänä kielteisenä seurauksena.

Maahanmuuttoviraston vuonna 2012 tekemän päätöksen seurauksena A on menettänyt myös mahdollisuuden Suomen kansalaisuuden uudelleen saamiseen 31.5.2008 saakka voimassa olleen määräaikaisen sääntelyn perusteella. Hänellä ei ole myöskään ollut mahdollisuutta valittaa äitinsä Suomen kansalaisuuden menettämistä koskevasta päätöksestä, vaikka se on tosiasiassa muodostunut ratkaisevaksi hänen oman kansalaisuusasemansa määrittämisessä. A:n oikeusasema on näiden sattumanvaraisten ja hänestä riippumattomien syiden vuoksi edelleen heikentynyt verrattuna siihen tilanteeseen, että Maahanmuuttoviraston päätös olisi tehty ennen mainitun määräajan päättymistä. Näistä syistä päätöksen lopputulos ei myöskään kuvaa sitä tilannetta, johon todennäköisimmin olisi päädytty, jos päätöksenteko olisi viiveettä seurannut henkilöiden olosuhteiden muutoksia.

Asiassa on arvioitavissa, ettei Maahanmuuttoviraston päätös A:n kansalaisuusaseman uudelleen määrittämiseksi ole tuottanut sellaista yhteiskunnan tai viranomaistoiminnan kannalta tärkeätä etua, joka tekisi oikeutetuksi Suomen kansalaisen aseman poistamisen häneltä sen jälkeen, kun hänellä oli väestötietojärjestelmään merkittynä ollut tuo asema yli 25 vuoden ajan. Asiassa ei ole saavutettu oikeudenmukaista tasapainoa julkisen edun ja yksityisen oikeutettujen odotusten välillä. Maahanmuuttoviraston päätös on näissä oloissa rikkonut A:n luottamuksensuojaa.

Edellä esitetyn nojalla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, on hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottava.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi vastauksena Maahanmuuttoviraston lausunnossa esitettyyn, että korkein hallinto-oikeus voi hallintovalitusasiassa valtiosääntöisen toimivaltansa puitteissa valituksen hyväksyessään myös muuttaa hallintoviranomaisen päätöstä silloin, kun asian lopputulos riippuu puhtaasti oikeudellisten kysymysten arvioinnista. Kansalaisuuden määrittämistä koskevassa asiassa Maahanmuuttovirastolla on edellä todetusti laaja harkintavalta sen suhteen, ryhdytäänkö menettelyyn vai ei. Päätöksen sisällön oikeellisuuden arviointi sen sijaan on puhtaasti oikeudellista arviointia.

Asian vaiheet, ratkaisuperusteet ja A:n oikeussuojan tarve huomioon ottaen hänen kansalaisuusasemansa on ollut tarpeen määrittää tässä päätöksessä ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla asiaa Maahanmuuttovirastolle enää palauttamatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Katariina Bargum.

C:lle, jonka eläketulon määrä oli noin 460 000 euroa verovuonna 2013, oli ennakonpidätysprosenttia määrättäessä laskettu tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin mukaan eläketulon lisäveroa 6 prosenttia siltä osin kuin hänen eläketulonsa vähennettynä eläketulovähennyksen määrällä oli ylittänyt 45 000 euroa. C oli valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että eläketulon lisäveroa koskevat tuloverolain säännökset ovat Euroopan unionin ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskevan normiston ja siten yhdenvertaisuuslain (21/2004) vastaisia ja, että ne tulisi Suomen perustuslain 6 §:n vastaisena perustuslain 106 §:n nojalla jättää soveltamatta.

Korkein hallinto-oikeus esitti unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön unionin ikään perustuvaa syrjintää koskevan normiston soveltumisesta asiaan. Unionin tuomioistuin katsoi antamassaan tuomiossa, että eläketulon lisäveroa koskeva kansallinen lainsäädäntö ei kuulunut direktiivin 2000/78/EY eikä näin myöskään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan aineelliseen soveltamisalaan. Eläketulon lisäveron ei näin ollen voitu katsoa olevan vastoin Euroopan unionin ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskevaa normistoa eikä siten myöskään yhdenvertaisuuslain (21/2004) vastainen.

Asiassa tuli siten arvioitavaksi se, oliko tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin eläketulon lisäveroa koskevan sääntelyn soveltaminen käsillä olevassa asiassa perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, ja oliko perustuslain 6 §:lle annettava etusija jättämällä mainitut eläketulon lisäveroa koskevat tuloverolain säännökset soveltamatta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että eläketulon lisäveroa koskeva sääntely perustui vähintäänkin välillisesti henkilön ikään.

Korkein hallinto-oikeus totesi kysymyksessä olevaa asiaa eläketulon lisäveroa koskevan sääntelyn tavoitteiden kannalta arvioituaan, että lainsäätäjän oli katsottava ensisijaisesti kohdentaneen verorasituksen veronmaksukyvyn perusteella suurituloisiin eläkkeensaajiin veropoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Eläketulon lisäveron ensisijaiseksi tarkoitukseksi tuloverolain esitöissä esitetty veronmaksukykyä koskeva peruste vastasi niitä tavoitteita, joita Suomen tuloverojärjestelmään on yleisesti liitetty ja kuului sellaisenaan lainsäätäjän yhteiskuntapoliittisen harkintavallan piiriin. C:n voitiin katsoa kuuluvan sellaisten eläkkeensaajien joukkoon, joiden maksukyky oli lain esitöissä tarkoitetulla tavalla korkealla tasolla. Huolimatta siitä, että C:n eläketulosta kannettavan lisäveron myötä C:n veroaste oli muodostunut palkansaajan veroastetta korkeammaksi riippumatta siitä, luettiinko palkansaajien veroasteeseen palkansaajamaksut, eikä lain esitöissä mainittua työelämässä jatkamista koskevaa tavoitetta voitu enää pitää ajankohtaisena kysymyksessä olevana verovuonna 65 vuotta täyttäneen C:n tilanteessa, tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin eläketulon lisäveroa koskevan sääntelyn soveltaminen ei ollut C:n veronmaksukyky ja tätä koskevat sääntelyn kannalta hyväksyttävät tavoitteet huomioon ottaen perustuslain 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuussääntelyn kannalta arvioiden tai muutoinkaan perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen, jonka valossa perustuslain perusoikeussäännöksiä oli tulkittava, ei muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen voitu katsoa asettavan lisävaatimuksia asiassa. Unionin oikeuden mukainen yhdenvertaisuussääntely ei tullut asiassa sovellettavaksi.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen ja pysytti hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen.

Suomen perustuslaki 6 § 1 ja 2 mom, 22 § ja 106 §

Tuloverolaki 124 § 1 ja 4 mom (785/2012)

Euroopan ihmisoikeussopimus 14 artikla, 1. lisäpöytäkirjan 1 artikla, 12. lisäpöytäkirjan 1 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomio 2.6.2016 asiassa C-122/15, C, ECLI:EU:C:2016:391

Ks. KHO 2015:30

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 10.10.2013 nro 13/0976/6

1. Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto oli määrännyt valittajalle ennakonpidätysprosentin verovuodelta 2013 toimitettavaa tuloveron ennakkoperintää varten. Ennakonpidätysprosenttia määrättäessä valittajalle oli laskettu eläketulon lisävero tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin mukaan.

Valittaja oli oikaisuvaatimuksessaan Verohallinnolle vaatinut, että eläketulon lisäveroa koskevat tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentti jätettäisiin Suomen perustuslain vastaisena soveltamatta määrättäessä ennakonpidätysprosenttia valittajan saamalle eläketulolle.

Verohallinto oli 11.3.2013 tekemällään päätöksellä jättänyt tutkimatta valittajan oikaisuvaatimuksen eläketulon lisäveron Suomen perustuslain vastaisuutta koskevilta osin ja hylännyt vaatimuksen eläketulon lisäveron poistamisesta.

Valittaja oli valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että Verohallinnon päätös kumotaan ja eläketulon lisäveroa koskevia tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momenttia ei sovelleta määrättäessä ennakonpidätysprosenttia valittajan saamalle eläketulolle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi valituksen. Hallinto-oikeus viittasi sovellettuina oikeusohjeina Suomen perustuslain 6 §:n 1 ja 2 momenttiin, 106 §:ään, tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momenttiin, ennakkoperintälain 1 §:n 1 momenttiin ja 3 §:n 1 momenttiin, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklaan sekä perustuslain 106 §:ää koskeviin lain esitöihin (HE 1/1998 vp ja PeVM 10/1998 vp) ja hallituksen esitykseen eduskunnalle vuoden 2013 tuloveroasteikkolaiksi sekä laiksi tuloverolain muuttamisesta (HE 87/2012 vp).

Hallinto-oikeus perusteli päätöstään seuraavasti:

Valittaja on vaatinut eläketulon lisäveroa koskevan säännöksen soveltamatta jättämistä verotuksessaan vedoten siihen, että säännös asettaa eläketuloa saavan verovelvollisen huonompaan asemaan kuin palkkatuloa saavan. Valittajan mukaan säännös on ilmeisessä ristiriidassa Suomen perustuslain kanssa ja sen soveltaminen johtaa iän perusteella tapahtuvaan syrjintään.

Tavoitteet, joihin suurta eläketuloa saavien verovelvollisten verotuksen kiristämisellä pyritään, ovat yleisen edun mukaisia, yleisesti hyväksyttäviä ja verotuksen yleisten tavoitteiden mukaisia. Lakia säädettäessä ei ole katsottu tarpeelliseksi hankkia eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoa. Hallinto-oikeus toteaa, että mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi käyttöön otetulle eläketulon lisäverolle on perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu hyväksyttävä peruste.

Hallituksen esityksestä ilmenee tulorajakohtaiset ansio- ja eläketulojen veroasteet ja veroasteiden vertailu vuosina 2012–2013. Hallinto-oikeus katsoo, että sillä seikalla, minkä luonteisina kustannuksina sanotuissa laskelmissa veroasteeseen sisällytettyjä palkansaajien lakisääteisiä maksuja kuten työeläkemaksua valtiosääntöoikeudellisessa mielessä pidetään, ei ole merkitystä kyseisen, nimenomaan henkilön veronmaksukykyä korostavan verotusratkaisun hyväksyvyyttä yhdenvertaisuuden kannalta arvioitaessa.

Eläketulon lisäveroa koskevan säännöksen soveltaminen nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole edellä todetun mukaisesti perustuslain 106 §:ssä tarkoitetussa ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Euroopan unionin oikeus ei tule sovellettavaksi kysymyksessä olevassa asiassa, joten asiassa ei sovelleta Euroopan unionin perusoikeuskirjaa. Lakia ei näin ollen voida jättää soveltamatta. Valituksenalaista päätöstä ei siten muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Mika Hämäläinen ja Johanna Kähärä. Esittelijä Annina Nieminen.

2. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja että eläketulon lisäveroa koskevat tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin säännökset jätetään soveltamatta määrättäessä ennakonpidätystä valittajan saamalle eläketulolle. Valittaja on vaatinut ennakkoratkaisupyynnön esittämistä unionin tuomioistuimelle unionin perussopimuksen ikäperusteista syrjintää koskevan kiellon ja sitä konkretisoivan yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista annetun direktiivin 2000/78/EY tulkinnasta.

Valittaja on viitannut hallinto-oikeudelle lausumaansa ja esittänyt vaatimustensa perusteeksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tuloverolain muutoksen säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 87/2012 vp) ei ole pyydetty perustuslakivaliokunnan lausuntoa ilmeisesti sen vuoksi, ettei hallitus ole arvioinut esityksessään mainittujen säännösten perustuslainmukaisuutta. Sen vuoksi tuomioistuimen tulee perustuslain 106 §:n nojalla arvioida, onko olemassa hyväksyttävä peruste asettaa eläkettä saavat veronmaksajat eri asemaan kuin palkansaajat niin sanottua solidaarisuusveroa säädettäessä. Jos kysymyksessä on syrjintä iän perusteella, tuomioistuimen tulee antaa etusija perustuslain säännökselle ja jättää mainitut tuloverolain säännökset soveltamatta.

Hallituksen esitys HE 87/2012 vp on kohdellut eläkeläisiä huomattavasti ankarammin kuin palkansaajia. Tämä täysin ennakoimaton ikäperusteinen esitys, josta ei ennen eduskuntakäsittelyä ole käyty yhteiskunnallista keskustelua, on merkinnyt palkka- ja eläketulon verotuksen eriyttämistä kahteen toisistaan poikkeavaan veroasteikkoon.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että palkansaajien solidaarisuusveron alarajaksi on ehdotettu 100 000 euroa ja eläkeläisten solidaarisuusveron rajaksi 45 000 euroa. Hallituksen esityksen mukaan näitä palkansaajia arvioidaan olevan 50 000 ja eläkeläisiä 45 000. Palkansaajien solidaarisuusvero on määräaikainen, eläkeläisten pysyvä. Palkansaajien veroprosentti on kaksi ja arvioitu vuosituotto 30 miljoonaa euroa; eläkeläisten veroprosentti on kuusi ja arvioitu vuosituotto 50 miljoonaa euroa. Vaikka kysymyksessä on vanhuuseläkkeellä oleviin eläkkeensaajiin kohdistuva lisävero, ei hallituksen esityksestä ilmene perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä syitä esityksen antamiselle.

Perustuslakivaliokunta on useaan otteeseen käsitellyt perusoikeuksien yleisiä rajoitusvaltuuksia. Verraten tuoreessa lausunnossaan (PeVL 44/2010 vp) valiokunta on käsitellyt ikään perustuvaa sääntelyä. Valiokunnan kannan mukaan ikärajan asettamista koskevalle sääntelylle on oltava perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste, jonka pitää olla asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta siteeraa muun muassa eläkelainsäädännön uudistamisesta antamaansa lausuntoa (HE 242/2002 vp), jossa on todettu, että "esityksessä sääntelyn tavoitteet liittyvät eläkejärjestelmän rahoituksen varmistamiseen, yhdenvertaisuuden takaamiseen sekä siihen, että työssäoloajan jatkaminen olisi houkuttelevaa". Valiokunta on katsonut "esityksen puutteena olevan, ettei ikärajoja ollut kaikilta osin edes yritetty perustella". Viitaten perustuslain valmisteluun (HE 309/1993 vp, s. 44) valiokunta toteaa, että perustelulle asetettavat vaatimukset ovat perustuslain 6.2 §:ssä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat. Valiokunta korostaa myös tutkimus- tai tilastotiedon merkitystä, "jollei ehdotus jo sinänsä ole ollut selvästi rationaalinen ja tarkoituksenmukainen. Jos esimerkiksi riittävää tilastotietoa ei ole esitetty, valiokunta on kiinnittänyt tähän huomiota ja kehottanut vaatimaan tällaista (esimerkiksi PeVL 46/2002 vp)." Yhteenvetona valiokunta toteaa, että ikäsyrjinnän hyväksyttävyyttä arvioidessaan "se ottaa huomioon ensinnäkin normatiivisen näkökulman, erityisesti perusoikeusjärjestelmän, toiseksi ehdotetun erottelun perusteluiksi esitetyt tosiasiat ja kolmanneksi tosiasialliset mahdollisuudet saavuttaa ehdotetulla erottelulla sääntelylle asetetut päämäärät."

Merkille pantavaa on, ettei hallituksen esityksessä (HE 87/2012 vp) käsitellä lainkaan ikäsyrjintänäkökulmaa. Hallituksen esityksen ensimmäinen, eläkeläisten veronmaksukykyä koskeva tavoite on puhtaasti fiskaalinen, eikä se oikeuta kohtelemaan vanhuuseläkkeellä olevaa ankarammin kuin samansuuruista tuloa saavaa palkansaajaa. Veroasteiden eroa koskeva toinen tavoite on tosiasiapohjaltaan väärä eikä ota huomioon työeläkkeen ja palkan välistä suhdetta eikä työeläkkeen vakuutusmaksuluonnetta asianmukaisella tavalla. Palkansaajien kannustamista koskeva tavoite on epäuskottava eikä sen tueksi ole esitetty tilastollista tai muutakaan näyttöä suosinnan kohteena olevien käyttäytymisestä.

Pitkäaikainen lainsäädäntöperinne, jota perustuslakivaliokunnan ratkaisukäytäntö on vanhan hallitusmuodon voimassa ollessa tukenut, on lähtenyt siitä, ettei verolainsäädännön perustuslainmukaisuutta ole arvioitu muutoin kuin poikkeuksellisesti ja silloinkin lähinnä omaisuudensuojaa koskevissa tapauksissa, tarkoituksena estää konfiskatorinen verotus (esimerkiksi PeVL 6, 18.12.1970).

Vaikka perusoikeuksien säädöspohja on oleellisesti muuttunut uuden perustuslain perusoikeussäännösten voimaantulon myötä, ei vanha käytäntö näytä verolakien käsittelyssä juurikaan muuttuneen. Näin on siitä huolimatta, että perustuslain valmisteluasiakirjoissa, sen kommentaariteoksissa samoin kuin perustuslakivaliokunnan kannanotoissa ja oikeusministeriön laatimissa hallituksen esitysten laatimisohjeissa perusoikeuksien todetaan sitovan myös verolainsäädännön osalta lainsäätäjää.

Lainsäätäjän harkintavapautta korostavan periaatteen lisäksi voimassa oleva traditio perustunee Kari S. Tikan esiin tuomaan näkemykseen, että verolain soveltamatta jättäminen tuomioistuinratkaisulla muodostuisi yleiseltä kannalta hyvin ongelmalliseksi, koska sama soveltamiskysymys koskee laajaa joukkoa muitakin ihmisiä (Tikka: verolakien perustuslainmukaisuuden tutkimisesta tuomioistuimissa, Lakimies 1999). Tikan kantaan perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonnan ensisijaisuudesta voi myös verolainsäädännön perusoikeussäännöstenmukaisuuden osalta yhtyä. Perustuslakivaliokunnan arvioinnin puuttuessa on tuomioistuimen jälkikontrolli ainoa vaihtoehto. Tällöin ei ratkaisevana voida pitää, miten laajoja seurannaisvaikutuksia tuomioistuimen verolainsäännöksen soveltamatta jättämistä koskevalla päätöksellä mahdollisesti on.

Tässä asiassa ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa perusoikeusmyönteisellä tulkinnalla, vaan ainoastaan jättämällä soveltamatta lain asianomaiset säännökset.

Perustuslain tarkoittaman hyväksyttävän perusteen osalta hallinto-oikeus viittaa hallituksen esityksessä mainittuihin kolmeen perusteluun. Eläketulon lisäveron ensisijainen tarkoitus kerätä verotuloja niiltä, joiden veronmaksukyky on korkealla tasolla, on yleisellä tasolla hyväksyttävä. Käsillä olevassa tapauksessa kysymys on palkansaajista ja eläkeläisistä, joiden bruttotulot ovat samansuuruiset ja joita on aina verotettu niin sanotun horisontaalisen oikeudenmukaisuuden periaatteen mukaan, saman progressiivisen asteikon mukaan. Samalla tulotasolla olevien erilainen veronmaksukyky on Suomessa puolestaan otettu huomioon vähennysjärjestelmässä (Myrsky: veronmaksukykyperiaatteesta verotuksen perusperiaatteena, Verotus 2/1998, s. 140). Hallituksella olisi ollut mahdollisuus ansiotulojen verotusjärjestelmän perusperiaatteiden mukaisesti kannustaa palkansaajia vähennysjärjestelmän kautta virkamiesvalmistelussa aiemmin esillä olleen vaihtoehdon mukaisesti (Valtiovarainministeriö, verotuksen kehittämistyöryhmän loppuraportti, 2010, s. 75). Eläketulon lisävero ei hallinto-oikeuden toteamalla tavalla toteuta veronmaksukykyperiaatetta, vaan asettaa samansuuruista ansiotuloa saavat iän perusteella eri asemaan.

Eläketulon lisäveron toisena tarkoituksena oli hallituksen esityksen mukaan kaventaa eläketulon ja palkkatulon veroasteiden nykyistä eroa. Väitetty ero perustuu laskelmaan, jossa vakuutusyhtiölle maksettavat TEL-maksut ja muut niin sanotut työnantajamaksut on luettu veroiksi. Laskutavassa ei oteta huomioon TEL-maksun, palkan ja myöhemmän eläkkeen muodostamaa työsuhteeseen liittyvää kokonaisuutta, vaan tarkastellaan vain ketjun ajallisesti viimeistä vaihetta.

Eläketulon lisävero toimii palkansaajan elinaikaisen työsuhdekokonaisuuden olennaisten edellytysten vastaisesti eli toisin kuin työmarkkinajärjestöt ja valtiovalta lainsäätäjänä ovat kolmikantaisesti asiasta päättäneet. Ensinnäkin verolla mitätöidään se tarkoitettu lopputulos, että palkansaajan TEL-maksun pienentämä nettotulo ja hänen myöhemmin saamansa eläketulo pysyisivät suhteellisesti samalla tasolla. Lisäverolla on TEL-maksun suuruista määrää ryhdytty perimään veron muodossa uudestaan. Hallinto-oikeus ei ole lainkaan käsitellyt sitä valittajan keskeistä argumenttia, että hallituksen esityksen pääperuste, veroasteiden ero, on siitä syystä, ettei TEL-maksu ole valtiosääntöoikeudellisesti vero, tosiasiapohjaltaan väärä siitä riippumatta, miten näitä maksuja käsitellään viranomaisten laskelmissa. Toiseksi TEL-maksun nettorasitus palkansaajan verotuksessa on maksun vähennyskelpoisuuden vuoksi vain noin 50 prosenttia eläketulon lisäveron kohteena olevalla tulotasolla. Kolmanneksi, niin kuin perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut (PeVL 9/1999 vp, PeVL 60/2002 vp), oikeus työeläkkeeseen on ansiosidonnainen etuus, joka ansaitaan palvelussuhteen kestäessä. Tällä tavoin ansaittavaa, mutta myöhemmin eläkkeenä maksettavaa etuutta pidetään työsuorituksen vastikkeen osana eli niin sanottuna jälkipalkkana.

Kari S. Tikan perustuslakivaliokunnalle antamasta työntekijän eläkemaksusta annettua hallituksen esitystä (HE 230/1992 vp) koskevasta lausunnosta käy ilmi, että yksityiselle sektorille maksetut eläkemaksut eivät ole hallitusmuodon 61 §:n tai OECD:n veroluokituksen mukaisia veroja. Eläketulon lisävero ei ole perusteltavissa palkka- ja eläketulon veroasteen välisellä erolla siitä huolimatta, että viranomaiset laskevat työeläkemaksut kokonaisveroasteeseen.

Eläketulon lisäveron kolmas peruste eli pyrkimys parantaa ikääntyneiden kannustimia työelämässä jatkamiseen on korostetun ikäperusteinen. Tämän mukaan ikääntyneen palkansaajan asemaa yritetään parantaa vanhuuseläkkeellä olevien verotusta kiristämällä, ei hänen omaan verotukseensa liittyvillä kannusteilla. Tältä osin huomioon ei ole otettu, että eläke ansaitaan työsuhteen aikana ja se maksetaan jälkipalkkana työsuhteen päätyttyä. Hallitus ei ole esittänyt mitään tutkimustietoa siitä, että ikääntyneet palkansaajat pysyisivät pidempään työelämässä, jos heidän oma verotuksensa pysyisi ennallaan, mutta odotettavissa olevaa työeläkettä leikataan verotuksella.

Eläketulon lisävero on vastoin Euroopan unionin ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskevaa normistoa. Sen lisäksi, että lisävero on ikäsyrjintää, se on myös jälkikäteistä puuttumista työsuhteen ja työehtosopimusjärjestelmän ehtojen keskeiseen osatekijään, työstä maksettavaan vastikkeeseen. Työeläke-etuutta pidetään perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan työsuorituksen vastikkeen osana. Oikeus työstä saatavaan vastikkeeseen on sekä työsuhteen että koko työehtosopimusjärjestelmän olennaisin osa. Vanhuuseläke perustuu työeläkelain säännösten ohella valittajan työnantajan kanssa tekemään työsopimukseen, jonka mukaan osasta eläkettä vastaa työnantajan perustama eläkekassa.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeusjärjestyksen perusoikeudet soveltuvat tilanteissa, joissa jäsenvaltiot panevat unionin oikeuden säännöksiä täytäntöön (asia 5/88, Wachauf, tuomio 13.7.1989, Kok., s. 2609). Soveltaminen tulee toisin sanoen kysymykseen asioissa, jotka kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan (asia C-260/89, ERT, tuomio 18.6.1991, Kok., s. 1-2925, Kok. Ep. XI, s. 1-221). Tämä unionin tuomioistuimen vahvistama kanta todetaan myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa sekä perusoikeuskirjan 51 artiklaa koskevissa selityksissä (C 303, 14.12.2007, s. 32). Unionin tuomioistuimen viimeaikaisessa oikeuskäytännössä on vahvistettu, että "sellaisia unionin alaan kuuluvia tilanteita ei voi olla, joihin kyseisiä perusoikeuksia ei sovellettaisi" (asia C-617/10, Åkerberg Fransson, tuomio 26.2.2013, 21 kohta).

Edellä esitettyjen soveltamissääntöjen perusteella voidaan siten todeta, että EU:n oikeusjärjestyksen turvaamat perusoikeudet soveltuvat aina silloin, kun unionin oikeutta sovelletaan. Asiaa, johon EU-oikeus soveltuu, ei siten voida tarkastella EU:n perusoikeuksista erillään.

EU:n primaarioikeuteen sisältyvää ikään perustuvan syrjinnän kieltoa on konkretisoitu yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista annetussa direktiivissä (2000/78). Valituksessa on siihen liitetyn asiantuntijalausunnon mukaisesti kysymys direktiivin tarkoittamalla tavalla palkan määräytymisperusteista ja -ehdoista ikäperusteisesti, jolloin asia kuuluu sekä mainitun direktiivin että yhdenvertaisuuslain soveltamisalaan. Eläketulon lisävero syrjii iän perusteella. Tälle syrjinnälle ei ole direktiivin eikä yhdenvertaisuuslain tarkoittamaa objektiivisesti perusteltua syytä. Mikäli unionin oikeuden sisältö tai soveltuvuus asiassa on epäselvää eikä aikaisempaa unionin tuomioistuimen ratkaisua ole, asiassa on pyydettävä ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastineessa ensisijaisesti esittänyt valituslupahakemuksen hylkäämistä. Mikäli asiassa myönnetään valituslupa, on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö hallinto-oikeudessa esittämänsä uudistaen lausunut muun ohella seuraavaa.

EU-jäsenyydestä huolimatta Suomi ja muut unionin jäsenvaltiot ovat säilyttäneet laajan suvereniteetin välittömistä veroista päätettäessä. Jäsenvaltio siis toteuttaa omaa verotusvaltaansa omilla verolaeillaan ja jokainen jäsenvaltio päättää ne yksityiskohtaiset kriteerit, jotka määrittelevät verovelvollisuuden laajuuden välittömässä verotuksessa kyseisessä valtiossa.

Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan yksittäisen jäsenmaan tuloveroprosenttia koskeva sääntely ei kuulu EU-oikeuden soveltamisalaan. Siten EU-oikeuden perusoikeuksia koskeva sääntely ei perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitetulla tavalla sido tässä asiassa kansallista tuomioistuinta, vaan väitetyn syrjinnän arvioinnissa tulevat sovellettavaksi Suomen perustuslain säännökset.

Joka tapauksessa Suomen perustuslain ei voida katsoa olevan syrjintäkiellon osalta ristiriidassa Euroopan unionin perusoikeuskirjan kanssa. Siten EU-oikeus ei etusijaperiaatteen nojalla tule sovellettavaksi käsillä olevassa asiassa, vaikka katsottaisiinkin, että eläketulon lisäveroa koskeva kysymys kuuluu EU-oikeuden soveltamisalaan.

Tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 87/2012 vp) esitetyt perustelut eli verotulojen kerääminen niiltä, joiden veronmaksukyky on korkealla tasolla, eläketulojen ja palkkatulojen veroasteiden kaventaminen sekä ikääntyneiden kannustaminen työelämässä jatkamiseen, ovat verotuksen yleisten tavoitteiden ja yleisen edun mukaisia sekä yleisesti hyväksyttäviä. Muutoksenhakija ei ole esittänyt korkeimmalle hallinto-oikeudelle sellaisia seikkoja, joiden perusteella eläketulon lisäveroa koskevien säännösten voitaisiin katsoa olevan perustuslain 106 §:n tarkoittamalla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 6 §:n 2 momentin kanssa.

Valittaja on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys perustuslain yhdenvertaisuus- ja ikäsyrjintäsäännöksen soveltamisesta, ei vero-oikeudesta. Valittaja on selkeästi osoittanut, että erityisesti hallituksen esityksen veroastetta koskeva perustelu on asiasisällöltään väärä.

Valittajan eräs ydinväite on, että valituksenalainen asia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan direktiivin 2000/78 perusteella. Unionin oikeuskäytännössä perusoikeuksiin suhtaudutaan entistä herkemmin, toisin kuin Suomessa. Valittaja on esittänyt toisen asiantuntijalausunnon, johon sisältyy kannanotto siitä, että unionin oikeus soveltuu käsiteltävänä olevaan asiaan. Lisäksi hän on esittänyt asiantuntijalausunnon, jonka mukaan tuloverolain sanotun muutossäännöksen valmistelu ei ole täyttänyt hyvän lainvalmistelun periaatteita.

Valittajaa ja Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä on vielä kuultu korkeimman hallinto-oikeuden unionin tuomioistuimelle esitettävästä ennakkoratkaisupyynnöstä.

Valittaja on toimittanut lisäselvitystä ja vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 23 891,62 eurolla.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

Korkein hallinto-oikeus on ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta koskevassa välipäätöksessään (KHO 2015:30) todennut muun ohella seuraavaa:

55. Unionin tuomioistuin on edellä 40–44 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössään todennut, että velvollisuus noudattaa unionin perusoikeuksia koskee jäsenvaltioita vain silloin, kun ne toimivat unionin oikeuden alalla. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan kysymyksessä olevaa eläketuloon kohdistettua tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin kaltaista kansallista verotuksellista toimenpidettä ei voitaisi pitää direktiivin 2000/78/EY 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna työehtona tai muunakaan mainitun direktiivin soveltamisalaan kuuluvana toimenpiteenä. Kysymys ei myöskään ole palkan määräytymisperusteesta. Tässä asiassa ei siten olisi samalla tavalla kuin esimerkiksi asiassa Åkerberg Fransson löydettävissä aineellista unionin lainsäädäntöä, jonka soveltamiseen tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentti kiinnittyisi. Näin ollen ja koska muutakaan liityntää unionin oikeuden säännösten ja tuloverolain mainittujen säännösten välillä ei ole esitetty, tuloverolain säännöksillä ei vaikuttaisi olevan sellaista unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettua yhteyttä unionin oikeuden säännöksiin, että asiassa voitaisiin soveltaa unionin ikään perustuvan syrjinnän kieltävää normistoa. Eläketulon lisäveroa koskeva sääntely ei siten näyttäisi kuuluvan unionin oikeuden soveltamisalaan.

56. Unionin oikeuden soveltamisalan määrittämistä koskevan kysymyksen ratkaiseminen on kuitenkin viime kädessä unionin tuomioistuimen tehtävä (unionin tuomioistuimen lausunto 2/13, täysistunto, 18.12.2014, muun ohella 164–166, 174–176 ja 234 kohta). Korkeimman hallinto-oikeuden tiedossa ei ole, että unionin tuomioistuin olisi oikeuskäytännössään ottanut kantaa siihen, kuuluuko eläketulon lisäveron kaltainen kansallinen verotuksellinen toimenpide direktiivin 2000/78/EY soveltamisalaan ja tulevatko asiassa sillä perusteella sovellettavaksi myös unionin perusoikeuskirjan säännökset. (---)

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisua direktiivin 2000/78/EY 2 artiklan 1 kohdan, 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan säännösten soveltumisesta asiaan sekä mahdollisesti tulkinnasta.

Korkein hallinto-oikeus on esittänyt seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

1. Onko direktiivin 2000/78/EY 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan säännöksiä tulkittava siten, että eläketulon lisäveroa koskevien tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin säännösten kaltainen kansallinen sääntely kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan ja tätä myöden Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskeva säännös tulee asiassa sovellettavaksi?

Kysymykset 2 ja 3 on esitetty vain siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin vastaa kysymykseen 1 siten, että asia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan:

2. Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myönteinen, onko direktiivin 2000/78/EY 2 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan säännöksiä tulkittava siten, että ne ovat esteenä eläketulon lisäveroa koskevien tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin säännösten kaltaiselle kansalliselle sääntelylle, jonka perusteella luonnollisen henkilön saamasta eläketulosta, jonka saaminen perustuu ainakin välillisesti henkilön ikään, kannetaan tietyissä tilanteissa enemmän tuloveroa kuin vastaavan suuruisesta palkkatulosta kannettaisiin?

3. Mikäli mainitut direktiivin 2000/78/EY ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan säännökset ovat esteenä eläketulon lisäveron kaltaiselle kansalliselle sääntelylle, tulee asiassa vielä arvioitavaksi, onko mainitun direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että eläketulon lisäveron kaltaista kansallista sääntelyä voidaan kuitenkin pitää tavoitteeltaan mainitussa direktiivin säännöksessä tarkoitetulla tavalla objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltuna, erityisesti työllisyyspoliittisen, työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskevan oikeutetun tavoitteen perusteella, kun tuloverolain esitöissä julkituotuna tavoitteena on eläketulon lisäveron avulla kerätä verotuloja maksukykyisiltä eläketulon saajilta, kaventaa eläketulon ja palkkatulon veroasteiden eroa sekä parantaa ikääntyneiden kannustimia töissä jatkamiseen?

4. Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on 2.6.2016 asiassa C‑122/15, C antamallaan tuomiolla ratkaissut korkeimman hallinto-oikeuden esittämän ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen seuraavasti:

Yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/78/EY 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen eläketulon lisäveroa koskeva kansallinen lainsäädäntö ei kuulu tämän direktiivin eikä näin myöskään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan aineelliseen soveltamisalaan.

Tuomiota on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Ensimmäinen kysymys

18 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäinen kysymys koskee sitä, onko direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että pääsiassa kyseessä olevan kaltainen eläketulon lisäveroa koskeva kansallinen lainsäädäntö kuuluu direktiivin aineelliseen soveltamisalaan, ja onko pääasiassa tämän vuoksi sovellettava perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdassa vahvistettua ikään perustuvan syrjinnän kieltoa.

19 Todettakoon heti aluksi, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2000/78 nimestä ja johdanto-osasta sekä sen sisällöstä ja tarkoituksesta ilmenee, että sillä pyritään luomaan yleiset puitteet yhdenvertaisen kohtelun takaamiseksi kaikille "työssä ja ammatissa" suojelemalla tehokkaasti sellaista syrjintää vastaan, joka perustuu johonkin direktiivin 1 artiklassa mainituista perusteista, joista yksi on ikä (tuomio 26.9.2013, Dansk Jurist- og Økonomforbund, C‑546/11, EU:C:2013:603, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

20 Direktiivin 2000/78 soveltamisala on ymmärrettävä sen 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 3 kohdan, luettuina yhdessä tämän direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleen kanssa, perusteella niin, ettei se kata sosiaaliturvajärjestelmiä ja sosiaalisen suojelun järjestelmiä, joiden tarjoamia etuja ei rinnasteta palkkaan, sellaisena kuin palkan käsite ymmärretään SEUT 157 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa (tuomio 21.1.2015, Felber, C‑529/13, EU:C:2015:20, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

21 Direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa olevaa palkan käsitettä on kylläkin tulkittava laajasti. Unionin tuomioistuin on siksi katsonut, että käsitteeseen kuuluvat kaikki nykyisin tai tulevaisuudessa suoritettavat raha- tai luontoisedut, kunhan työntekijä saa ne työnantajaltaan, vaikka vain välillisesti, työnsä perusteella, siitä riippumatta, suoritetaanko ne työsopimuksen vai lain säännösten perusteella vai vapaaehtoisesti (tuomio 12.12.2013, Hay, C-267/12, EU:C:2013:823, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Myöskään se, että tietyt etuudet maksetaan työsuhteen päätyttyä, ei sulje pois, etteivätkö ne voisi olla luonteeltaan mainituissa säännöksissä tarkoitettua palkkaa (tuomio 9.12.2004, Hlozek, C-19/02, EU:C:2004:779, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

22 Unionin tuomioistuin on todennut myös, että palkaksi katsottaviin etuihin kuuluvat nimenomaisesti edut, jotka työnantaja maksaa sellaisten työsuhteiden olemassaolon perusteella, joiden tarkoituksena on taata työntekijälle tulolähde, vaikkeivät työntekijät tietyissä erityistapauksissa teekään työsopimuksessa tarkoitettua työtä. Tällaisten etuuksien palkanluonteisuutta ei voida kyseenalaistaa myöskään ainoastaan sillä perusteella, että niillä on myös sosiaalipoliittista merkitystä (tuomio 9.12.2004, Hlozek, C-19/02, EU:C:2004:779, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

23 Unionin tuomioistuin on näin katsonut, että etuudet eläkejärjestelmästä, joka määräytyy pääasiallisesti asianomaisella henkilöllä olleen työtehtävän mukaan, liittyvät kyseisen henkilön saamaan palkkaan ja kuuluvat SEUT 157 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan (tuomio 7.1.2004, K. B., C-117/01, EU:C:2004:7, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

24 Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että eläketulon veroastetta koskevan kansallisen lainsäädännön olisi katsottava kuuluvan direktiivin 2000/78 soveltamisalaan.

25 Ensin on tuotava esiin se, että pääasiassa ei ole kyse sellaisista ehdoista tai edellytyksistä, joiden mukaisesti määräytyy niiden etuuksien määrä, jotka maksetaan työntekijälle sen työsuhteen perusteella, joka yhdisti hänet hänen aiempaan työnantajaansa (tuomio 1.4.2008, Maruko, C-267/06, EU:C:2008:179, 46 kohta), vaan eläketulon veroasteesta. Tämänkaltaisella verotuksella ei kuitenkaan ole mitään tekemistä työsuhteen eikä näin myöskään sen kanssa, mitä on pidettävä direktiivissä 2000/78 ja SEUT 157 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna palkkana, mikä on yksin mainitun direktiivin kohteena tässä yhteydessä.

26 Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen eläketulon lisävero, joka ei millään tavoin liity työsopimukseen, perustuu suoraan ja yksinomaan kansalliseen verolainsäädäntöön, jota sovelletaan kaikkiin luonnollisiin henkilöihin, joiden eläketulo ylittää eläketulovähennyksen tekemisen jälkeen 45 000 euroa, niin kuin tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentissa on säädetty.

27 Näin ollen on katsottava, ettei pääasiassa kyseessä olevan kaltainen eläketulon lisäveroa koskeva kansallinen lainsäädäntö kuulu direktiivin 2000/78 soveltamisalaan.

28 Niiden perusoikeuskirjan määräysten osalta, joiden tulkintaa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää, riittää lopuksi pelkkä muistutus siitä, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta.

29 On riidatonta, ettei tuloverolaissa ole kyse minkään unionin oikeussäännön soveltamisesta eikä yksikään verotusta koskevista direktiiveistä voi tulla sovellettavaksi pääasiassa. Pääasia ei myöskään kuulu direktiivin 2000/78 soveltamisalaan, kuten edellä 27 kohdassa todetaan. Tämän vuoksi niihin perusoikeuskirjan määräyksiin, joiden tulkintaa käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä on pyydetty, ei voida pätevästi vedota pääasian oikeudenkäynnissä.

30 Edellä esitettyjen huomioiden perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen eläketulon lisäveroa koskeva kansallinen lainsäädäntö ei kuulu tämän direktiivin eikä näin myöskään perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan aineelliseen soveltamisalaan.

Toinen ja kolmas kysymys

31 Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen esitetty vastaus, toiseen ja kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.

5. Kuuleminen unionin tuomioistuimen tuomion johdosta

Valittajalle on varattu tilaisuus antaa lausuma unionin tuomioistuimen tuomion johdosta. Valittaja on lausumassaan asiassa aiemmin esittämänsä uudistaen lausunut muun ohella seuraavaa:

Unionin tuomioistuimen tuomio selkeyttää päätöksentekotilanteen korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Eläketulon lisäveroa koskeva asia ei kuulu direktiivin 2000/78 soveltamisalalle ja korkeimman hallinto-oikeuden on näin ollen ratkaistava asia yksinomaan Suomen perustuslain nojalla. Valittajan pääperuste on koko valitusprosessin ollutkin, että eläketulon lisävero on Suomen perustuslain vastainen. Kysymys on perustuslain 106 §:n mukaisesta jälkikontrollista. Valittaja on viitannut perusoikeuksia ja syrjintäkieltosäännöksiä käsittelevään tänne toimitettuun asiantuntijalausuntoon.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle on varattu tilaisuus antaa lausuma unionin tuomioistuimen tuomion johdosta. Oikeudenvalvontayksikkö on ilmoittanut, että se ei anna asiassa lausumaa.

6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valittajalle valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

1.1.1 Tuloverotusta ja ennakkoperintää koskevat säännökset ja esityöt

Tuloverolain 124 §:n 1 momentin mukaan luonnollisen henkilön ja kuolinpesän on suoritettava valtiolle tuloveroa verotettavasta ansiotulostaan progressiivisen tuloveroasteikon perusteella ja verotettavasta pääomatulostaan tuloveroprosentin mukaan. Luonnollisen henkilön on eläketulostaan suoritettava valtiolle lisäksi eläketulon lisäveroa siten kuin 4 momentissa säädetään. Muun verovelvollisen on suoritettava tuloveroa verotettavasta tulostaan tuloveroprosentin mukaan.

Pykälän 4 momentin mukaan luonnollisen henkilön on suoritettava eläketulon lisäveroa 6 prosenttia siltä osin kuin eläketulo vähennettynä eläketulovähennyksen määrällä ylittää 45 000 euroa. Eläketulon lisäveroon sovelletaan, mitä ansiotulosta valtiolle suoritettavasta tuloverosta tässä tai muussa laissa säädetään.

Ennakkoperintälain 1 §:n 1 momentin mukaan ennakkoperintä toimitetaan tuloverolaissa tarkoitetun veronalaisen tulon perusteella valtiolle, kunnalle, seurakunnalle ja Kansaneläkelaitokselle verotusmenettelystä annetun lain sekä valtiolle yleisradioverosta annetun lain mukaan maksettaviksi määrättävien verojen ja maksujen suorittamiseksi.

Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan ennakonpidätyksen määrän on vastattava mahdollisimman tarkoin verovelvollisen ennakonpidätyksen alaisesta tulosta verovuoden veroasteikkolain ja muiden verovuoden veroperusteiden mukaan maksettavaa verojen ja maksujen yhteismäärää.

Vuoden 2013 tuloveroasteikkolain 1 §:n mukaan vuodelta 2013 toimitettavassa verotuksessa määrätään tuloverolain perusteella valtiolle ansiotulosta suoritettava tulovero progressiivisen tuloveroasteikon mukaan seuraavasti:

Taulukko

Tuloverolain muutokseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 87/2012 vp) mukaan suurta eläketuloa saavien verovelvollisten verotusta kiristettäisiin siten, että luonnollisen henkilön olisi suoritettava eläketulostaan valtiolle eläketulon lisäveroa 6 prosenttia siltä osin kuin eläketulo vähennettynä eläketulovähennyksellä ylittää 45 000 euroa. Eläketulon lisävero maksettaisiin valtionverotuksessa sovellettavan progressiivisen tuloveroasteikon perusteella määrätyn tuloveron lisäksi. Lisäveron ensisijaisena tarkoituksena on kerätä verotuloja niiltä, joiden veronmaksukyky on korkealla tasolla. Tarkoituksena on myös kaventaa eläketulon ja palkkatulon veroasteiden nykyistä eroa. Veroasteiden eron kaventamisella pyritään parantamaan ikääntyneiden kannustimia työelämässä jatkamiseen.

Hallituksen esityksen mukaan eläketulon verotus olisi muutoksen jälkeen 53 vuotta täyttäneen palkansaajan palkkatulon verotusta kevyempää jo noin 20 500 euron tulotasosta lähtien ja veroaste saavuttaisi 53‑vuotiaan palkansaajan keskimääräisen palkkatulon veroasteen noin 95 000 euron vuosituloilla, kun vertailussa otetaan huomioon vuoden 2013 yleisradiovero ja palkansaajamaksut. Tämän tulotason jälkeen eläketulon veroaste olisi hieman palkkatulon veroastetta korkeampi.

Hallituksen esityksen mukaan tulorajan asettaminen 45 000 euroon varmistaa sen, että ehdotettu lisävero tulisi kohdennetuksi selvästi suuriin eläketuloihin ja eläketulon lisäveroa maksettaisiin vasta tulotasolla, jolla myös alle 53-vuotiaan palkansaajan veroaste on eläketulon veroastetta korkeampi. Keskimääräinen eläketulo vuonna 2011 oli noin 17 000 euroa. Eläketulon lisäveroa maksavia verovelvollisia arvioidaan olevan noin 45 000 eli noin 3,5 prosenttia eläkkeen saajista.

Hallituksen esitykseen sisältyvässä taulukossa 3 on verrattu palkka- ja eläketulon veroasteita ja veron määrää eri tulotasoilla. Taulukon luvuissa on mukana valtion tulovero, keskimääräinen kunnallisvero, keskimääräinen kirkollisvero, sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksu sekä palkansaajan päivärahamaksu, työeläkevakuutusmaksu ja työttömyysvakuutusmaksu. Taulukon luvuissa on otettu huomioon vuonna 2013 voimaan tullut yleisradiovero. Laskelmassa on käytetty vuoden 2012 ja 2013 keskimääräisiä kunnallis- ja kirkollisveroprosentteja sekä yli 53-vuotiaan palkansaajan työeläkevakuutusmaksua sekä sairaanhoitomaksua ja otettu huomioon arvio kansaneläkkeen täydestä määrästä vuonna 2013.

Taulukko 3. Palkka- ja eläketulon veroasteiden ja veron vertailu vuosina 2012–2013

Taulukko

1.1.2 Suomen perustuslaki ja esityöt

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun ohella iän tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslakivaliokunta on perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta antamassaan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp) lausunut muun ohella, että tuomioistuinten tulee valita perusteltavissa olevista lain tulkintavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteutumista ja eliminoi perustuslain kanssa ristiriitaisiksi katsottavat vaihtoehdot. Tältä osin voidaan puhua perustuslainmukaisesta tai perusoikeusmyönteisestä laintulkinnasta.

Perustuslakivaliokunta on mietinnössään edelleen lausunut, että perus­oikeuksien rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä ja rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Hyväksyttävyyden arvioinnissa merkitystä voi olla esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavanlaista oikeutta koskevilla määräyksillä, ainakin siltä osin kuin niihin sisältyy tyhjentävä luettelo ihmisoikeuksien hyväksyttävistä rajoitusperusteista. Perusoikeussäännöksiä on perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimuksen asianomaisen sopimusmääräyksen mukaan hyväksyttävät rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perusoikeussäännöksen sallittuja rajoitusperusteita. Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta. Rajoitusten on oltava myös suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

Hallituksen esityksessä uudeksi Suomen hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp) on perustuslain 106 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että pykälässä ehdotetaan säädettäväksi perustuslain ja lain säännösten ilmeisen ristiriitatilanteen varalta tuomioistuimen mahdollisuudesta yksittäisen oikeusjutun yhteydessä antaa etusija perustuslain säännökselle tavallisen lain säännökseen verrattuna. Hallituksen esityksessä on lausuttu, että tuomioistuinten olisi käsiteltävänään olevassa asiassa annettava etusija perustuslain säännökselle, jos lain säännöksen soveltaminen siinä yksittäistapauksessa olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain säännöksen kanssa eikä lakia ole säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä. Edelleen hallituksen esityksen mukaan tuomioistuimen mahdollisuus arvioida eduskunnan säätämän lain perustuslainmukaisuutta rajoittuisi yksittäisen oikeustapauksen ratkaisemisen yhteyteen. Tuomioistuin ei voisi arvioida yleisesti ja ilman yhteyttä konkreettiseen tapaukseen sitä, onko jokin lain säännös ristiriidassa perustuslain kanssa. Hallituksen esityksen mukaan perustuslain 106 §:n säännös tulisi sovellettavaksi vasta silloin, jos perustuslain ja lain välistä ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa perustuslainmukaisen tai perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla. Lain säännöksen soveltamatta jättämisen edellytyksenä olisi tällöin, että ristiriita olisi ilmeinen. Säännös ei siten antaisi oikeutta jättää lakia soveltamatta pelkästään tulkinnanvaraisen ristiriidan perusteella. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton. Lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa ei voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa.

Perustuslakivaliokunnan sanottua hallituksen esitystä (HE 1/1998 vp) koskevassa mietinnössä (PeVM 10/1998 vp) on perustuslain 106 §:n osalta lausuttu muun ohella, että tuomioistuinten asiana on viime kädessä antamalla perustuslaille etusija huolehtia siitä, ettei ratkaisun lopputulos yksittäisessä oikeustapauksessa ole siinä soveltamistilanteessa ilmeisesti perustuslain vastainen. Mietinnössä on todettu, että ehdotuksen mukaan tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jos lain säännöksen soveltaminen olisi tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa ilmeisessä ristiriidassa perustuslain säännöksen kanssa. Edelleen mietinnön mukaan valiokunnassa lain perustuslainmukaisuutta tutkitaan kuitenkin ikään kuin yleisellä tasolla, in abstracto, kun taas tuomioistuin joutuu arvioimaan kysymystä konkreettisessa oikeustapauksessa. Mietinnön mukaan säännöksen sanamuodossa on aiheellista kuvata ristiriitatilanne yleisluonteisemmin lain säännöksen soveltamisen ja perustuslain eikä vain sen jonkin säännöksen välisenä vertailuna. Siten perustuslaki on kokonaisuutena osana vertailussa.

1.1.3 Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräykset

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Artiklan 2 kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan mukaan tässä yleissopimuksessa tunnustetuista oikeuksista ja vapauksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttiminen turvataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää.

1.2 Tosiseikat

Eläketulon lisäveroa koskeva laki tuloverolain muuttamisesta (785/2012) on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Lakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 87/2012 vp) ei ole pyydetty eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoa, kun lakiehdotus saatettiin eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle valmistelevasti käsiteltäväksi.

Sanottu eläketulon lisäveroa koskeva laki tuloverolain muuttamisesta on tullut voimaan 1.1.2013 ja sitä on sovellettu ensimmäisen kerran vuodelta 2013 toimitetussa verotuksessa.

Verohallinto on määrännyt valittajalle ennakonpidätysprosentin verovuodelta 2013 toimitettavaa tuloveron ennakkoperintää varten. Ennakonpidätysprosenttia määrättäessä valittajalle on laskettu tuloverolain 124 §:n 1 (785/2012) ja 4 momentin (785/2012) mukaan eläketulon lisäveroa 6 prosenttia siltä osin kuin hänen eläketulonsa vähennettynä eläketulovähennyksen määrällä on ylittänyt 45 000 euroa.

Verotustietojen mukaan valittaja on saanut verovuonna 2013 eläketuloa yhteensä 461 900,88 euroa Keskinäinen työeläkevakuutusyhtiö Varmalta. Eläketulosta on verotustietojen mukaan pidätetty ennakonpidätyksenä yhteensä 251 351,10 euroa. Valittaja on verotustietojen mukaan saanut eläketulon lisäksi palkkatuloa pää- ja sivutoimisesta työstä Suomesta.

1.3 Oikeudellinen arviointi

1.3.1 Kysymyksenasettelu

Verohallinto on määrännyt valittajan vuonna 2013 saamalle eläketulolle tuloveron ennakkoperintää varten ennakonpidätysprosentin tuolloin voimassa olleiden ennakkoperintälain ja tuloverolain säännösten mukaisesti. Valittajan saamalle yhteensä 461 900,88 euron eläketulolle on näiden säännösten nojalla määrätty korkeampi ennakonpidätysprosentti kuin vastaavan suuruiselle palkkatulolle olisi määrätty.

Asiassa tulee valittajan valituksesta ensinnä ratkaistavaksi, onko eläketulon lisävero vastoin Euroopan unionin ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskevaa normistoa ja siten tapahtumainaikana voimassa ollutta yhdenvertaisuuslakia (21/2004). Mikäli näin ei ole, tulee asiassa tämän jälkeen arvioitavaksi, onko eläketulon lisävero vastoin Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin yhdenvertaisuussäännöstä ja pykälän 2 momentissa tarkoitettua ikään perustuvaa syrjintäkieltoa koskevaa säännöstä ja tuleeko tämän vuoksi eläketulon lisäveroa koskevat tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin säännökset valittajan vaatimuksen mukaisesti jättää perustuslain 106 §:n nojalla soveltamatta määrättäessä ennakonpidätystä hänen saamalleen eläketulolle.

Sen paremmin perustuslain 106 §:n kuin korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n nojalla korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu arvioida tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin säätämisessä eduskunnassa noudatetun menettelyn lainmukaisuutta.

1.3.2 Ikään perustuvaa syrjinnän kieltoa koskevan vaatimuksen arviointi unionin oikeuden kannalta

Valittaja on valituksessaan katsonut, että käsillä oleva asia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista annetun direktiivin 2000/78 perusteella.

Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnöstä asiassa C‑122/15, C antamansa tuomion tuomiolauselmassa todennut, että yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/78/EY 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen eläketulon lisäveroa koskeva kansallinen lainsäädäntö ei kuulu tämän direktiivin eikä näin myöskään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan aineelliseen soveltamisalaan.

Sanottu neuvoston direktiivi on pantu kansallisesti täytäntöön vuonna 2013 voimassa olleella yhdenvertaisuuslailla (21/2004). Yhdenvertaisuuslain (21/2004) 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lakia sovelletaan sekä julkisessa että yksityisessä toiminnassa, kun kysymys on muun ohella työoloista tai työehdoista. Unionin tuomioistuimen asiassa C-122/15, C antamasta tuomiosta johtuu, että käsillä oleva asia ei kuulu direktiivin 2000/78/EY soveltamisalalle eikä tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin mukaisessa eläketulon lisäverossa ole myöskään kysymys yhdenvertaisuuslain (21/2004) 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuista työoloista tai työehdoista.

Tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentissa säädetyn eläketulon lisäveron ei näin ollen voi katsoa olevan vastoin Euroopan unionin ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskevaa normistoa eikä siten myöskään yhdenvertaisuuslain (21/2004) vastainen.

1.3.3 Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin yhdenvertaisuussäännöksen ja 6 §:n 2 momentin ikään perustuvaa syrjintäkieltoa koskevan säännöksen soveltumisen arviointi

Asiassa tulee näin ollen seuraavaksi arvioitavaksi, onko eläketulon lisävero vastoin Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin yhdenvertaisuussäännöstä ja pykälän 2 momentissa tarkoitettua ikään perustuvaa syrjintäkieltoa koskevaa säännöstä ja tuleeko tämän vuoksi eläketulon lisäveroa koskevan tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentti valittajan vaatimuksen mukaisesti jättää perustuslain 106 §:n nojalla soveltamatta määrättäessä ennakonpidätystä hänen saamalleen eläketulolle.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta arvioi lakien perustuslainmukaisuutta ennakollisesti ja abstraktisti. Esimerkiksi hallituksen esitys eduskunnalle vuoden 2017 tuloveroasteikkolaiksi sekä laiksi tuloverolain muuttamisesta (HE 135/2016 vp) on saatettu eduskunnan perustuslakivaliokunnan tarkastelevaksi tässä tarkoituksessa. Tuomioistuin arvioi edellä perustuslain esitöissä lausutun (HE 1/1998 vp, PeVM 10/1998 vp) mukaisesti perustuslain 106 §:ää soveltaessaan, tuleeko sen tarkasteltavanaan olevassa konkreettisessa yksittäistapauksessa antaa etusija perustuslain säännökselle. Etusijan antaminen on mahdollista, jos lain säännöksen soveltaminen arvioitavana olevassa yksittäistapauksessa olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain säännöksen kanssa.

Perustuslain 106 §:n säännöstä perustuslain etusijasta tulee soveltaa vain silloin, kun ristiriitaa ei voida poistaa tavallisen lain säännöksen perustuslainmukaisen tulkinnan avulla. Valittajan eläketulon verotukseen sovelletut tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin säännökset ovat sanamuodoltaan selviä ja yksiselitteisiä eikä niiden soveltaminen edellytä tulkintaa. Sääntelyä voidaankin pitää perustuslakivaliokunnan käytännössä edellytetysti sillä tavoin tarkkana, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua (esimerkiksi PeVL 31/2012 vp, PeVL 37/2009 vp). Valittajan velvollisuutta suorittaa eläketulon lisäveroa ei siksi voida mahdollisessa lain ja perustuslain välisessä ristiriitatilanteessa poistaa tuloverolain asianomaisten säännösten perustuslainmukaisen tai perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla.

Näin ollen asiassa on ratkaistavana, onko tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin eläketulon lisäveroa koskevan sääntelyn soveltaminen käsillä olevassa asiassa perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, ja onko perustuslain 6 §:lle annettava etusija jättämällä mainitut eläketulon lisäveroa koskevat säännökset soveltamatta.

Kysymystä on arvioitava perustuslain 22 § huomioon otettuna myös Suomea koskevien ihmisoikeusvelvoitteiden ja erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan sekä sopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklan kannalta. Ensiksi mainittua artiklaa tulee tarkastella suhteessa ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 2 kappaleeseen, joka koskee muun ohella valtion oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi taatakseen verojen maksamisen. Näin ollen verotuksen alalla tapahtuva syrjintä kuuluu ihmisoikeussopimuksen soveltamisalaan ei vain 12. lisäpöytäkirjan, vaan myös 14 artiklan ja ensimmäisen lisäpöytäkirjan vaikutusten kautta.

Eläkkeensaajien ja palkansaajien tilanteiden samankaltaisuudesta

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukainen yhdenvertaisuusperiaate sisältää vaatimuksen samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tilanteissa (HE 309/1993 vp). Vaikka yhdenvertaisuusperiaate ei nimenomaisesti ilmene Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklasta eikä yleisen syrjinnän kiellon sisältävästä ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklasta, on Euroopan ihmisoikeustuomioistuin kuitenkin syrjintäarvioinnissaan lähtenyt siitä, että kysymys on analogisessa tai olennaisesti samanlaisessa asemassa olevien henkilöiden erilaisesta kohtelusta (Carson and Others v. Yhdistynyt kuningskunta, suuren jaoston tuomio 16.3.2010, kohta 61; D.H. and Others v. Tsekin tasavalta, suuren jaoston tuomio 13.11.2007, kohta 175; ja Burden v. Yhdistynyt kuningaskunta, suuren jaoston tuomio 29.4.2008, kohta 60).

Asiassa on näin ollen ensinnä arvioitava, onko valittaja ollut eläkkeensaajana olennaisesti samanlaisessa asemassa kuin palkansaajat ja onko valittajan kohtelu ollut erilaista kuin palkansaajien kohtelu.

Luonnollisten henkilöiden tulot jaetaan Suomen tuloverojärjestelmässä tuloverolain 19 §:n 2 momentin mukaisesti kahteen tulolajiin: ansiotuloon ja pääomatuloon. Veronalaiseksi ansiotuloksi luetaan tuloverolain 61 §:n perusteella muun ohessa palkka ja eläke, jotka näin ollen kuuluvat samaan tulolajiin. Kaikkeen ansiotuloon sovelletaan samaa progressiivista tuloveroasteikkoa, jonka tarkoituksena on kohdentaa veronmaksuvelvollisuus niille, keillä on paras veronmaksukyky. Palkkatulojen perusteella toimitettavaa verotusta ja veron määrää koskevat säännökset ja toisaalta eläketulojen perusteella toimitettavaa verotusta ja veron määrää koskevat säännökset muodostavat kuitenkin jossain määrin itsenäiset kokonaisuutensa. Tätä ilmentää osaltaan se, että niin ennen nyt kysymyksessä olevaa tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin muutosta kuin sen voimaantulon jälkeenkin eläkkeensaajien ja palkansaajien verotus on eronnut jonkin verran toisistaan, mikä ilmenee myös edellä mainitusta hallituksen esityksestä HE 135/2016 vp. Palkkatuloon ja eläketuloon kohdistuu tuloverolain nojalla keskenään erilaisia vähennyksiä, joista muun ohella johtuu, että samansuuruisen palkkatulon ja eläketulon veroasteet ovat eriytyneet toisistaan.

Vaikka palkansaajat ja eläkkeensaajat eivät siten ole verotuksellisesti keskenään täysin samanlaisessa asemassa, voidaan heitä pitää mainittujen tuloverolain säännösten kannalta sillä tavoin samankaltaisessa asemassa olevina, että asiassa tulee arvioitavaksi, onko valittaja, johon verorasitus euromääräisesti kohdistuu merkittävänä, asetettu eläketulonsa verotuksen suhteen tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin osalta lain esitöissä lausutut perustelut huomioon ottaen eriarvoiseen asemaan suhteessa vastaavansuuruista tuloa saaviin palkansaajiin.

Eläketulon lisäveroa koskevan sääntelyn liityntä ikään

Erilaisella kohtelulla on oltava syy-yhteys väitettyyn syrjintäperusteeseen. Joskin eläketuloa voidaan maksaa myös muille, on todennäköistä, että pääosa henkilöistä, joiden eläketulojen vuotuinen määrä ylittää 45 000 euroa ja joihin eläketulon lisäveroa koskevaa tuloverolain sääntelyä sovelletaan, on jo saavuttanut vanhuuseläkkeelle jäämiselle tavanomaisen yleensä 63–68 vuoden iän. Näin ollen on katsottava, että eläketulon lisäveroa koskevien säännösten soveltaminen perustuu vähintäänkin välillisesti henkilön ikään. Edellä todetusti perustuslain 6 §:n 2 momentissa kielletään henkilön eri asemaan asettaminen ilman hyväksyttävää syytä muun ohella iän perusteella.

Eläketulon lisäveroa koskevan sääntelyn tavoitteet ja niiden arviointi

Perustuslain 6 §:n 2 momentti mahdollistaa erilaisen kohtelun hyväksyttävästä syystä. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp) on todettu, että perusoikeuksien rajoitusperusteiden tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä sekä suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, ettei erilainen kohtelu ole 14 artiklassa kiellettyä syrjintää, mikäli sillä on objektiivinen ja kohtuullinen oikeuttamisperuste (esim. Andrejeva v. Latvia, suuren jaoston tuomio18.2.2009, 81 kohta). Tältä osin 14 artiklan ja 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklan soveltamisedellytysten välillä ei ole eroa (Sejdic ja Finci v. Bosnia ja Hertsegovina, suuren jaoston tuomio 22.12.2009, 55 kohta). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtioilla on syrjinnän kiellon periaatetta soveltaessaan tiettyä harkintavaltaa, jonka laajuus riippuu sääntelyn kohteena olevasta asiasta ja muista olosuhteista ja jota käytettäessä on otettava huomioon suhteellisuusperiaate. Ihmisoikeustuomioistuin on korostanut valtiolla olevan verotuksen alalla tavanomaistakin laajempi liikkumavara (OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Venäjä, tuomio 20.9.2011, kohdat 559 ja 566 ja Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH v. Alankomaat, tuomio 23.2.1995, kohta 60).

Eläketulon lisäveroa koskevan hallituksen esityksen (HE 87/2012 vp) mukaan hallituksen veropolitiikan perustavoitteena on hyvinvointipalveluiden rahoitus samalla kun hallitus tavoittelee valtiontalouden tasapainoa. Hallituksen veropolitiikan tavoitteena on hallituksen esityksen mukaan valtion velkasuhteen kääntäminen laskuun vaalikauden loppuun mennessä. Tavoitteisiin pääsemiseksi hallitusohjelmassa sovittiin valtion tuloihin ja menoihin kohdistuvista sopeutustoimista. Verotuksen kantavia periaatteita on hallituksen esityksen mukaan oikeudenmukaisuus sekä talouskasvun ja työllisyyden tukeminen, jolloin erityisesti vaikeana taloudellisena aikana on perusteltua kohdistaa suurempi rasitus niille, joiden veronmaksukyky on korkealla tasolla.

Mainitun hallituksen esityksen mukaan eläketulon lisäveron ensisijaisena tarkoituksena on kerätä verotuloja niiltä, joiden veronmaksukyky on korkealla tasolla. Lisävero on hallituksen esityksen mukaan tarkoitus kohdentaa selvästi suuriin eläketuloihin. Keskimääräisen eläketulon on todettu olleen vuonna 2011 noin 17 000 euroa. Eläketulon lisäveroa maksavia verovelvollisia on arvioitu olevan noin 45 000 eli noin 3,5 prosenttia eläketulon saajista. Hallituksen esityksen mukaan eläketulon lisäveron tarkoituksena on myös kaventaa eläketulon ja palkkatulon veroasteiden nykyistä eroa. Veroasteiden eron kaventamisella pyritään parantamaan ikääntyneiden kannustimia työelämässä jatkamiseen.

Valtiovarainvaliokunnan hallituksen esityksestä (HE 87/2012 vp) antamassa mietinnössä (VaVM 23/2012 vp) on todettu, että muutosehdotuksen ensisijaisena tarkoituksena on kerätä verotuloja niiltä, joilla on hyvä veronmaksukyky. Lisäksi lainsäädännöllä halutaan kaventaa eläketulon ja palkkatulon veroasteiden välistä eroa ja kannustaa eläkeikää lähestyviä jatkamaan työelämässä. Valiokunta on lausunut, että eläkkeiden nykyinen palkkatuloa keveämpi verotus vaikuttaa tältä osin käytännössä juuri vastakkaisella tavalla. Valtiovarainvaliokunta on pitänyt ehdotusta perusteltuna. Valiokunta on tuonut esiin muun ohella, että ehdotus kaventaa erityisesti suurten palkka- ja eläketulojen välistä veroeroa. Eläkkeen veroaste saavuttaisi 53-vuotiaan palkansaajan keskimääräisen palkkatulon veroasteen noin 95 000 euron vuosituloilla ja olisi sen jälkeen hieman palkkatulojen veroastetta korkeampi. Vertailussa on silloin otettu huomioon palkkatuloon kohdistuvat pakolliset maksut. Tarkoituksena on ottaa huomioon kaikki palkansaajien käytettävissä olevia tuloja pienentävät veronluonteiset maksut. Mietinnössä on todettu, että alle 95 000 euron suuruisten eläketulojen verotus säilyy edelleen pääosin palkkatulojen verotusta keveämpänä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että eläketulon lisäveron ensisijaiseksi tarkoitukseksi esitetty veronmaksukykyä koskeva peruste vastaa niitä tavoitteita, joita Suomen tuloverojärjestelmään on yleisesti liitetty. Riippumatta siitä, olisiko työeläke- ynnä muut lakisääteiset palkasta pidätettävät maksut rinnastettava veroon ja siten luettava osaksi veroastetta vai ei, vaikuttaa lakisääteisten maksujen periminen palkkatuloja saavien verovelvollisten veronmaksukykyyn. Kun huomioon otetaan lain esitöissä keskimääräisen eläkkeen määrästäkin lausuttu, voidaan katsoa, että valittaja, jonka eläketulon määrä on noin 460 000 euroa verovuonna 2013, kuuluu sellaisten eläkkeensaajien joukkoon, joiden veronmaksukyky on lain esitöissä tarkoitetulla tavalla korkealla tasolla. Sinänsä on niin, että valittajan eläketulojen tasoisia palkkatuloja saavan henkilön veronmaksukyky muodostuu palkkatuloon kohdistuvan vähäisemmän verorasituksen vuoksi valittajan veronmaksukykyä paremmaksi. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyä koskevassa käytännössään korostanut, että yhdenvertaisuusperiaatteesta ei johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloiseenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (PeVL 39/2002 vp). Eläketulon lisäveroa koskevan sääntelyn ensisijaista, veronmaksukykyä koskevaa perustetta voidaan pitää edellä todetusti tuloverojärjestelmään yleisesti liitettyjen tavoitteiden mukaisena. Sääntelyn ei voida katsoa siitä huolimatta, että siitä johtuu valittajan tilanteessa eläketuloihin suurempi verorasitus kuin mikä kohdistuu vastaavaa palkkatuloa saavan henkilön palkkatuloon, olevan ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn kanssa.

Eläketulon lisäveroa on tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin esitöissä edellä todetusti perusteltu myös tarkoituksella kaventaa eläketulon ja palkkatulon veroasteiden nykyistä eroa. Palkansaajien veroasteeseen on luettu eläketulon lisäveroa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 87/2012 vp) myös ne pakolliset palkansaajamaksut, joita ei peritä eläketulosta. Tarkoituksena on ollut ottaa huomioon kaikki palkansaajien käytettävissä olevia tuloja pienentävät veronluonteiset maksut. Näin laskettu veroaste saavuttaa 53-vuotiaan palkansaajan keskimääräisen palkkatulon veroasteen noin 95 000 euron vuosituloilla, jonka jälkeen eläketulon veroaste on hieman palkkatulon veroastetta korkeampi. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun otetaan huomioon valittajan saaman eläketulon määrä, muodostuu valittajan verorasitus suuremmaksi kuin vastaavansuuruista palkkatuloa saavalla henkilöllä, vaikka laskelmassa otettaisiin palkansaajien osalta huomioon palkansaajamaksut. Eläketulon lisäveroa koskeva sääntely toimii kuitenkin tuloverotukselle ominainen massaluontoisuus huomioon ottaen kokonaisuutena sääntelyn pääasiallisen, veronmaksukykyä koskevan tarkoituksen mukaisesti. Vaikka valittajan tilanteessa veroasteiden kaventamista koskeva lainsäädännölle asetettu tavoite ei täyty, ei tästä johdu, että eläketulon lisäveroa koskeva sääntely olisi valittajankaan tilanteessa ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn kanssa.

Hallituksen esityksessä (HE 87/2012 vp) on vielä lausuttu eläketulon lisäveron tarkoituksena olevan parantaa ikääntyneiden kannustimia työelämässä jatkamiseen. Valtiovarainvaliokunta on mietinnössään (VaVM 23/2012 vp) todennut eläketulon lisäveron tarkoituksena olevan kannustaa eläkeikää lähestyviä jatkamaan työelämässä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleisesti tätä voidaan pitää perustuslain kannalta hyväksyttävänä perusteena. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella valittaja on kuitenkin jo täyttänyt 65 vuotta kysymyksessä olevan verovuoden 2013 aikana ja hän on näin ollen saavuttanut tuona ajankohtana tarkasteltuna tavanomaisen eläkkeelle jäämisiän. Eläketulon lisäveron perusteeksi esitetty työelämässä jatkamista koskeva tarkoitus ei siten enää välittömästi koske valittajaa. Lainsäädännössä tarkoitettujen perusteiden ei kuitenkaan tarvitse kumulatiivisesti päteä kaikissa sovellettaviksi tulevissa tilanteissa. Näin ollen ikääntyneiden kannustamista työelämässä jatkamiseen voidaan pitää eläketulon lisäveroa koskevan tuloverolain sääntelyn kannalta hyväksyttävänä yleisenä perusteena perustuslain asettamat vaatimuksetkin huomioon ottaen, vaikka kaikissa yksittäistapauksissa eläkkeensaajan ei voida enää olettaa esimerkiksi eläkeiän saavuttamisen vuoksi jatkavan työelämässä.

Lainsäätäjän on katsottava ensisijaisesti kohdentaneen verorasituksen veronmaksukyvyn perusteella suurituloisiin eläkkeensaajiin veropoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Verorasituksen kohdistaminen veronmaksukyvyn mukaan vastaa Suomen tuloverojärjestelmän yleisiä periaatteita ja kuuluu sellaisenaan lainsäätäjän yhteiskuntapoliittisen harkintavallan piiriin.

Huolimatta siitä, että valittajan eläketulosta kannettavan lisäveron myötä valittajan veroaste on esitetyn selvityksen mukaan muodostunut palkansaajan veroastetta korkeammaksi eikä kysymyksessä olevana verovuonna 65 vuotta täyttäneen valittajan tilanteessa työelämässä jatkamista koskevaa tavoitetta enää voida pitää ajankohtaisena, ei tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin eläketulon lisäveroa koskevan sääntelyn soveltaminen siitä huolimatta, että euromääräisesti verorasitus kohdistuu merkittävänä juuri valittajaan, ole valittajan veronmaksukyky ja tätä koskevat sääntelyn kannalta hyväksyttävät tavoitteet huomioon ottaen perustuslain 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuussääntelyn kannalta arvioiden tai muutoinkaan perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen merkitys

Euroopan ihmisoikeussopimuksen, jonka valossa perustuslain perusoikeussäännöksiä on tulkittava, ei muun muassa aikaisemmin mainittu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen voida katsoa asettavan lisävaatimuksia asiassa.

Lopputulos

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että eläketulon lisäveroa koskevan tuloverolain 124 §:n 1 ja 4 momentin soveltaminen käsillä olevassa asiassa ei ole perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain ja erityisesti sen 6 §:n 2 momenttiin sisältyvän ikään perustuvan syrjinnän kiellon kanssa. Unionin oikeuden mukainen yhdenvertaisuussääntely ei tule asiassa ylipäätään sovellettavaksi. Näin ollen eläketulon lisäveroa koskevia tuloverolain säännöksiä ei ole jätettävä soveltamatta käsillä olevassa asiassa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Pellonpää, Alice Guimaraes-Purokoski, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Jouko Tuomi.

Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus olivat katsoneet A:lla olevan perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla perusteella. Asiassa ei näin ollen ollut riitaa turvapaikan myöntämisen edellytyksistä. Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus olivat kuitenkin katsoneet olleen perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin tekoihin, minkä vuoksi hänelle ei ollut myönnetty turvapaikkaa. Asiassa tuli näin ollen arvioida, oliko näytetty, että ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset jättää turvapaikka antamatta olivat tässä asiassa täyttyneet.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että pelkkä epäily tai spekulaatio ei riitä näyttökynnyksen ylittymiseen, vaan viranomaisten tulee näyttää, että asiassa on perusteltua tai vakavaa syytä epäillä henkilön tehneen 87 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon. Poissulkemislausekkeita on tulkittava suppeasti ja niiden soveltaminen edellyttää aina viranomaisen esittävän selvitystä poissulkemisperusteen soveltumisesta juuri kysymyksessä olevaan henkilöön. Viranomaisen näkemys sen epätodennäköisyydestä, että henkilö ei hänen asemaansa ja tiedustelupalvelussa yksitoista vuotta kestäneeseen toimintaansa nähden olisi syyllistynyt poissulkemislausekkeen alaisiin tekoihin, ei ollut riittävää lausekkeen soveltamiseksi etenkin ottaen huomioon, että A:n oli asiassa ilmenneen selvityksen perusteella katsottava olleen verraten alhaisessa asemassa Irakia hallinneen Baath-puolueen hierarkiassa samoin kuin sotilastiedusteluorganisaatioissa. A oli kiistänyt tehneensä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1, 2 tai 3 kohdassa mainittuja tekoja, eikä Maahanmuuttovirasto ollut näyttänyt, että olisi perusteltua aihetta epäillä hänen tehneen jonkun mainituissa kohdissa tarkoitetun teon. Asiassa ei ollut esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi perusteltua aihetta epäillä A:n syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitettuihin tekoihin. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Ulkomaalaislaki 87 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 15.5.2015 nro 15/0626/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 30.6.2014 hylännyt Irakin kansalaisen A:n turvapaikkaa ja toissijaisen tai humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Virasto on myöntänyt hänelle tilapäisen (B) oleskeluluvan yhdeksi vuodeksi päätöspäivämäärästä alkaen.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Tosiseikat

Hakija on kertonut olleensa Baath-puolueen jäsen ja edenneensä asemaan Nasir Mutaqaddam eli vanhemmaksi kannattajaksi. Hän on työskennellyt Saddam Husseinin aikana sotilastiedustelussa ja ehtinyt palvella yksitoista vuotta. Hän on osallistunut taisteluihin USA:ta ja kurdeja vastaan Kirkukin alueella sekä, kuten kaikki muutkin Baath-puolueen jäsenet, auttanut taistelussa Saddam Husseinin valtaan paluun puolesta.

Hakija on kertonut yksitoista vuotta kestäneestä työskentelystään Saddamin aikana sotilastiedustelussa seikkaperäisesti ja johdonmukaisesti. Baath-puolueella oli miljoonia jäseniä ja puolueeseen kuuluminen oli yleensä ehtona esimerkiksi julkisen viran saamisessa (UNHCR 2009 ja 2010). Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertomuksen puoluejäsenyydestä ja työskentelystä. Saddam Husseinin hallinnon kaaduttua hakija sai kotiinsa kaksi uhkauskirjettä ja on kaksi kertaa ollut vangittuna ja kidutettuna. Ensimmäisen kerran hänet vangitsi Al Mahdin armeija ja toisella kerralla KRG:n alueen viranomaiset. Hakija pelkää, että hänet vangitaan uudestaan ja hän joutuu kidutetuksi sekä hänet tapetaan, mikäli hän palaa kotimaahansa.

Saddam Husseinin hallinnon kaatumisen jälkeen vuonna 2003 entiset baathilaiset joutuivat pääasiassa shiiaryhmittymien systemaattisten iskujen kohteeksi. Tällaisia ryhmittymiä ovat mm. Badr-ryhmä ja Al Mahdin armeija. (UNHCR 2012)

Baath-puolueen jäseniin kohdistui erityisesti vuoden 2005 vaalien jälkeen systemaattisia oikeudenloukkauksia etenkin shiialaisten aseellisten ryhmien taholta. Tällaiset hyökkäykset ovat UNHCR:n mukaan merkittävästi vähentyneet. Syyksi UNHCR arvelee, että moni entinen Baath-puolueen jäsen on paennut maasta, tai heidän asemansa on vahvistunut Irakissa monen ollessa jonkun nykyisin vaikutusvaltaisen puolueen jäsen tai saatua viran Irakin hallinnosta tai turvallisuusjoukoista. Merkittävä syy hyökkäysten vähenemiseen on myös shiialaisten aseellisten ryhmien heikentyminen ja niiden aseellisen toiminnan väheneminen, muun muassa vuoden 2008 turvallisuusoperaatioiden seurauksena. Vaikka Baath-puolueen jäseniä ja Saddamin regiimiin liitoksissa olevia henkilöitä ei enää systemaattisesti vainota, voivat he yhä joutua iskujen kohteeksi yksittäisissä tapauksissa, esimerkiksi Saddamin vainojen uhrien tai heidän sukulaistensa kostaessa kokemiaan oikeudenloukkauksia. (UNHCR 2012)

Lokakuussa 2011 Irakin turvallisuusjoukot pidättivät lyhyen ajan sisällä noin 600 ihmistä, joiden väitetään kuuluneen Baath-puolueeseen. Pääministeri Malikin mukaan pidätetyt uhkasivat kansallista turvallisuutta ja vakautta pyrkimällä vallankaappaukseen ja Baath-puolueen virvoittamiseen. Pidätykset tapahtuivat sunnienemmistöisissä arabilääneissä, joissa on suunniteltu laajempaa autonomiaa Irakin shiiapainotteisesta keskushallinnosta. (Middle East Online 7.11.2011)

Hakija on kertonut kidutuksistaan ja vangittuna olostaan uskottavasti, ja hänen terveydentilastaan esittämänsä selvitys tukee osaltaan kertomusta. Huomioiden edellä esitetty maatieto ja hakijan kertomus puoluejäsenyydestään sekä työskentelystään Saddam Husseinin hallinnon aikana, Maahanmuuttovirasto ei voi täysin varmistua siitä, ettei hän olisi vaarassa, mikäli hän palaa kotimaahansa. Näin ollen Maahanmuuttovirasto hyväksyy hakijan pelon häneen kohdistuvasta uhasta.

On yleisesti tiedossa, että Irakissa koko aiemman hallinnon (1979–2003) aikana tehtiin rikoksia ihmisyyttä vastaan. Poliittiseen oppositioon ja vähemmistöihin kuuluneita vainottiin ja kidutuksen tiedetään olleen systemaattista ja laajasti käytettyä. Hakija on kiistänyt uransa aikana osallistuneensa pidätyksiin, vangitsemisiin tai kidutuksiin. Hän on kuitenkin kertonut työskennelleensä Saddam Husseinin aikana yksitoista vuotta sotilastiedustelussa. Hän on toiminut muun muassa kuulusteluissa tulkkina ja selvitessä kuulusteltavan olevan vakooja, hänet vietiin osastolle, josta ei päässyt pois elävänä. Hakija on lisäksi osallistunut taisteluihin USA:ta ja kurdeja vastaan Kirkukin alueella sekä hänen vastuullaan oli 5 000 henkilön sotilaallinen kouluttaminen. Hakija organisoi ja suunnitteli noin 12–13 vastarintatehtävää, joihin valitsi kohteiksi bensa-asemia, sotilastukikohtia ja amerikkalaisten Humvee-autoja, jotka olivat partiossa. Puolet hakijan suunnittelemista iskuista onnistui. Hänen kertomansa mukaan iskuissa ei koskaan tullut siviiliuhreja, ja hän noudatti vain ylemmiltä saamiaan käskyjä.

Maahanmuuttovirasto pitää maatietoon viitaten epätodennäköisenä, ettei hakija olisi yksitoista vuotta kestäneen armeijauransa aikana hänen asemansa ja työtehtävänsä huomioon ottaen osallistunut pidätyksiin, vangitsemisiin tai kidutuksiin, eikä hänen toimintansa johdosta olisi koskaan tullut siviiliuhreja. Hakija on joka tapauksessa kertonut osallistuneensa taisteluihin USA:a ja kurdeja vastaan ja häneen kohdistuva mahdollinen uhka johtuu osittain myös Saddamin vainojen uhrien tai heidän sukulaistensa kostaessa kokemiaan oikeudenloukkauksia. Hakija on lisäksi kertonut vastuullaan olleen 5 000 miehen sotilaallinen kouluttaminen, jonka voidaan katsoa olevan erittäin merkittävä ja vastuullinen tehtävä. Hakija on lisäksi suunnitellut vastarintaiskuja, joiden kohteiksi sotilastukikohtien lisäksi hän on valinnut bensa-asemia ja amerikkalaisten Humvee-autoja. Ottaen huomioon iskujen kohteet Maahanmuuttovirasto katsoo erittäin todennäköiseksi, että hakijan kertoman kaltaisissa iskuissa on tullut myös siviiliuhreja. Hakija uskoo yhä Saddam Husseinin olleen hyvä ihminen ja vaikka hakija olisikin saanut käskyjä ylemmiltään, ei Maahanmuuttovirasto voi hyväksyä hakijan kertomusta siitä, ettei hän olisi koskaan toiminut irakilaisia vastaan tai olisi vastuussa teoistaan.

Maahanmuuttoviraston oikeudellinen arvio

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta. Lisäksi edellytetään, että henkilö ei voi tai on pelkonsa vuoksi haluton turvautumaan kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa suojeluun.

Hakija pelkää henkensä olevan vaarassa, mikäli hän palaa kotimaahansa. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertomuksen työskentelystä ja puoluetaustasta sekä maatieto tukee hänen kertomustaan häneen kohdistuvasta uhasta. Hakijan pelko on siten objektiivisesti perusteltua. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertomuksen hänen kokemastaan uhasta. Hakija on ollut kaksi kertaa vangittuna ja häntä on kidutettu. Häneen kohdistuneita oikeudenloukkauksia voidaan pitää laadultaan ja toistuvuudeltaan vainona. Maahanmuuttovirasto katsoo lisäksi edellä esitetyn maatiedon perusteella, jos hakija palaisi kotimaahansa, hän olisi vaarassa joutua vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi myös tulevaisuudessa. (Ulkomaalaislaki 87 a §)

Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertomuksen Baath-puolueen jäsenyydestä ja työskentelystä armeijan tiedustelupalvelussa Saddam Husseinin aikana. Baath-puolueeseen kuuluminen katsotaan poliittisen mielipiteen ilmaisemiseksi, joka on ulkomaalaislain mukainen vainon syy. Hakijaan kohdistuva vainon vaara on syy-yhteydessä hänen poliittiseen mielipiteeseensä. (Ulkomaalaislaki 87 b §)

Edellä esitetyn maatiedon perusteella aseelliset ryhmittymät ja Irakin hallitus voivat aiheuttaa ongelmia entisille Baath-puolueen jäsenille. Näin ollen hakijan ei ole mahdollista turvautua kotimaansa viranomaisten suojeluun eikä sisäiseen pakoon. (Ulkomaalaislaki 88 c–e §)

Kaikki turvapaikan antamisen edellytykset täyttyvät hakijan tapauksessa. Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijalla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla poliittisen mielipiteensä johdosta.

Perustelut poissuljennan osalta

Ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 ja 3 kohdan mukaan oleskelulupa turvapaikan perusteella jätetään kuitenkin myöntämättä ulkomaalaiselle, joka on tehnyt tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, tai joka on tehnyt, tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon. Ulkomaalaislain kyseinen säännös vastaa kohdan määritelmää henkilöistä, joiden ei katsota olevan oikeutettuja kansainväliseen suojeluun. Geneven pakolaissopimuksen 1 artiklan F kappaleen a, b ja c kohta ja Euroopan unionin neuvoston direktiivi 2004/83/EY 12 artikla vastaavat myös sisällöltään ulkomaalaislain pykälää.

Pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista annetun UNHCR:n käsikirjan ja sen liitteenä olevan Lontoossa vuonna 1945 tehdyn kansainvälistä sotarikostuomioistuinta koskevan sopimuksen määritelmän mukaisesti siviiliväestöön kohdistunut murha, tuhoaminen, orjuuttaminen, poiskuljetus tai muu epäinhimillinen teko, taikka poliittisten, rodullisten tai uskonnollisten näkökohtien nojalla tapahtuva vaino, joka on yhteydessä sen kanssa riippumatta siitä, onko teko suoritettu tapahtumapaikkamaan lakien vastaisesti vai ei, ovat Geneven pakolaissopimuksen 1 artiklan F kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla rikoksia ihmisyyttä vastaan.

Pakolaisasioiden toimeenpanosta yhteistyössä sopimusvaltioiden kanssa vastaava YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun virasto UNHCR on laatinut käsikirjan pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista. Käsikirjan 149 kohdan mukaan näiden lausekkeiden soveltamisperusteeksi riittää se, että katsotaan olevan "perusteltua aihetta epäillä", että henkilö on tehnyt jonkin kuvatuista teoista. Maahanmuuttovirasto pitää selvästi toteen näytettynä valittajan kertoman perusteella, että on perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen lausekkeen soveltamisperusteeksi katsottaviin tekoihin.

Maahanmuuttovirasto tiedostaa käsikirjan 149 kohdan, että koska poissulkemisesta aiheutuu vakavia seurauksia kyseiselle henkilölle, on näitä lausekkeita tulkittava suppeasti. Jotta poissulkemislausekkeen käyttö olisi oikeutettua, tulee henkilön olla henkilökohtaisessa vastuussa rikoksesta. Yleisesti henkilökohtainen vastuu on seurausta siitä, mitä henkilö on tehnyt tai että hän on konkreettisesti ollut avustamassa rikolliseen tekoon tietoisena siitä, että hänen tekonsa tai laiminlyöntinsä edesauttaisi rikollisen toiminnan täytäntöön panemista. Siten yllyttäminen, avunanto sekä osallistuminen rikoskumppanina voivat olla riittäviä poissulkemiseen.

UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevan tulkintaohjeen mukaan mikäli henkilö on kuulunut hallintoon, jonka toimet ovat selvästi sisältäneet pakolaissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitettuja tekoja, saattaa myös henkilön henkilökohtainen vastuu tulla kysymykseen. Henkilökohtaista vastuuta arvioitaessa merkitystä on annettava henkilön vapaaehtoisuudelle, hänen asemalleen ja mahdollisuuksilleen vaikuttaa ryhmän tekemisiin. Henkilön itse ei ole tarvinnut osallistua tekoihin fyysisesti, vaan riittävää on niiden alulle paneminen, avustaminen, edistäminen ja hankkeen suunnittelu. (UNHCR 2003)

Maatiedon mukaan tiettyjen irakilaisten turvapaikanhakijoiden, kuten aikaisemman baathilaisen hallinnon jäsenten ja sen aseellisiin joukkoihin kuuluneen eliitin sekä turvallisuus- ja tiedustelupalvelussa toimineiden, kohdalla saattaa nousta esiin kysymys poissulkemislausekkeen soveltamisesta. On yleisesti tiedossa, että koko aiemman hallinnon (1979–2003) aikana tehtiin rikoksia ihmisyyttä vastaan. Poliittiseen oppositioon ja vähemmistöihin kuuluneita vainottiin ja kidutuksen tiedetään olleen systemaattista ja laajasti käytettyä. Yksistään Baath-puolueen jäsenyys ei perusta henkilökohtaista vastuuta, mutta jos henkilö on ollut tekemisissä ryhmän kanssa, jonka on raportoitu sekaantuneen ihmisoikeusrikkomuksiin, tulee selvittää henkilön teot, rooli ja vastuut, jotta voidaan arvioida henkilön menettelyä ja hänen mielentilaansa. Merkitystä on henkilön asemalla organisaation hierarkiassa sekä henkilön tietoisuudella esimerkiksi siitä, minkälaisia operaatioita organisaation jäsenet suorittivat tai minkälainen oli niiden henkilöiden kohtalo, jotka pidätettiin asianomaisen valvonnassa tai hankitun tiedustelumateriaalin tuloksena. Irakin osalta on tiedossa, että jatkuva ja vapaaehtoinen toiminta ja johtava asema aiemmassa hallinnossa, Baath-puolueessa tai turvallisuus- ja tiedustelupalvelussa voi perustaa henkilökohtaisen vastuun, koska edellä mainitut organisaatiot ovat kiistatta olleet osallisina pakolaissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitetuissa teoissa. (UNHCR 2012)

Hakija on työskennellyt yksitoista vuotta Saddam Husseinin aikana sotilastiedustelussa. Hakija on tiedostanut toimiessaan tulkkina, että osa kuulusteltavista vietiin osastolle, josta ei selvinnyt hengissä. Hakija on kertonut osallistuneensa taisteluihin kurdeja ja USA:ta vastaan sekä on vastannut 5 000 miehen sotilaallisesta koulutuksesta. Hakija organisoi ja suunnitteli noin 12–13 vastarintatehtävää, joista puolet onnistui. Hakija on kertonut, ettei hän itse osallistunut iskuihin ja noudatti ylemmiltä saamiaan määräyksiä. Hän on todennut lisäksi uskovansa yhä Saddam Husseinin olleen hyvä ihminen. Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei hakija ole voinut toimia sotilastiedustelupalvelussa kertomassaan asemassa Saddam Husseinin aikana yhtätoista vuotta tietämättä ja osallistumatta edellä esitetyn maatiedon mukaisiin ihmisoikeusrikoksiin, kun hän on kertonut muun muassa vastuullaan olleen 5 000 henkilön sotilaallinen kouluttaminen. UNHCR:n ohjeistuksen mukaan henkilökohtaista vastuuta harkitessa henkilön ei ole itse tarvinnut myöskään osallistua tekoihin fyysisesti, vaan riittävää on niiden alulle paneminen, avustaminen, edistäminen ja hankkeen suunnittelu, joita hakija on itse kertonut tehneensä. Hakijan yksitoista vuotta kestänyt ura huomioon ottaen hänen ei voida katsoa toimineen tehtävässään myöskään vasten tahtoaan. Hänen voidaan katsoa hyväksyneen Saddam Husseinin hallinnon aikainen toiminta, ja hänen kohdallaan on perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa ja Geneven pakolaissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitettuihin tekoihin. Hakijan kohdalla on siten sovellettava ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaista poissulkemislauseketta, ja näin ollen Maahanmuuttovirasto ei anna hänelle turvapaikkaa.

Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijaa ei voida poistaa maasta, koska häntä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, vaino tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu poliittisen mielipiteensä johdosta, jos hän palaa Irakiin. Maahanmuuttovirasto soveltaa hakijan kohdalla poissulkemislauseketta. Näin ollen hänelle myönnetään tilapäinen oleskelulupa ulkomaalaislain 89 §:n mukaisesti. Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei jatkuva oleskelulupa yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella tällöin tule kysymykseen ainakaan toistaiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta ja valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasia

Kansainvälinen suojelu ja poissulkemislauseke

Sovellettavat säännökset

Ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 ja 3 kohtien mukaan turvapaikka jätetään antamatta ulkomaalaiselle, joka on tehnyt tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti, taikka Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon.

Pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista annetun UNHCR:n käsikirjan ja sen liitteenä olevan Lontoossa vuonna 1945 tehdyn kansainvälistä sotarikostuomioistuinta koskevan sopimuksen määritelmän mukaisesti siviiliväestöön kohdistunut murha, tuhoaminen, orjuuttaminen, poiskuljetus tai muu epäinhimillinen teko, taikka poliittisten, rodullisten tai uskonnollisten näkökohtien nojalla tapahtuva vaino, joka on yhteydessä sen kanssa riippumatta siitä, onko teko suoritettu tapahtumapaikkamaan lakien vastaisesti vai ei, ovat Geneven pakolaissopimuksen 1 artiklan F kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla rikoksia ihmisyyttä vastaan.

Valittajan asemasta ja toiminnasta esitetty selvitys

Valittaja on sunnimuslimi. Hän on kuulunut Baath-puolueeseen ja hänen sukunsa on ollut Saddam Husseinin luottamuspiirissä. Valittajan asema puolueessa on ollut Nasir Mutaqaddam eli vanhempi kannattaja. Valittaja on työskennellyt Saddam Husseinin aikana yksitoista vuotta sotilastiedustelussa. Alokasaika kesti kolme kuukautta ja tiedustelukoulutus kesti neljä kuukautta. Alokasajan jälkeen valittajan tehtävä oli suojata ulkomaalaisia diplomaatteja. Valittaja toimi kuusi kuukautta tulkkina Ghraibin vankilan lähellä olevassa upseerikoulussa kuulusteltaessa henkilöitä, joiden epäiltiin olevan Iranin vakoilijoita. Kuulusteluissa ei kidutettu ketään, mutta jos selvisi, että kuulusteltava on vakooja, hänet vietiin osastolle 5, josta ei päässyt pois elävänä. Tämän jälkeen valittaja siirtyi suojaamaan upseereita, jotka hankkivat ruokatarvikkeita joukko-osastolle.

Toimittuaan tässä tehtävässä kolme vuotta valittaja siirrettiin Basraan, jossa hän toimi upseerina kaksi ja puoli vuotta. Valittajan tehtävä oli tutkia upseerien mahdollisia lahjuksia. Tämän jälkeen valittaja siirtyi Kirkukiin, jossa hän vartioi tukikohdan korkea-arvoisia upseereita. Toimittuaan tässä tehtävässä viikon valittaja siirrettiin suojaamaan Baath-puolueen korkea-arvoisia henkilöitä.

Valittaja toimi uransa aikana sotilaspoliisin aliupseerina komentaen seitsemää miestä. Valittaja vastasi Syyriasta tulleiden 5 000 henkilön sotilaallisesta kouluttamisesta ja opetti heitä tappamaan itsensä, jos he olivat jäämässä kiinni. Valittaja on osallistunut taisteluihin Yhdysvaltoja ja kurdeja vastaan Kirkukin alueella. Kirkukin menettämisen jälkeen valittaja painui maan alle ja hän antoi tehtäviä kouluttamilleen henkilöille. Valittaja organisoi ja suunnitteli vastarintatehtäviä, kuten miehen lähettämistä bensa-asemalle räjäyttämään itsensä. Valittaja sai käskynsä korkeammassa asemassa olevalta henkilöltä. Kiivain vastarinta kesti noin kolme kuukautta ja valittaja järjesti iskun joka viikko, yhteensä noin 12–13 kertaa. Iskuja järjestettiin sotilaallisiin kohteisiin ja partiossa oleviin amerikkalaisten Humvee-autoihin. Iskuista noin puolet onnistui. Yksi parhaiten onnistuneista iskuista oli isku Yhdysvaltojen ilmavoimien tukikohtaan. Tehtävää suorittamassa ollut henkilö soitti valittajalle ja valittaja sanoi, että tehtävän suorittaja voisi suorittaa tehtävän kuolematta, mutta hän halusi räjäyttää itsensä. Valittaja kiistää osallistuneensa pidätyksiin, vangitsemisiin tai kidutuksiin eikä hänen suunnittelemissaan iskuissa ollut siviiliuhreja.

Saddam Husseinin kuoltua valittaja aloitti työt leipomossa ja ongelmat alkoivat noin 3–4 kuukauden kuluttua. Valittaja sai kotiinsa kaksi kirjettä, joissa oli luoti. Valittajan mukaan kirjeet liittyvät etniseen puhdistukseen, jota shiiamuslimit tekivät sunnimuslimeja kohtaan. Lisäksi he halusivat eroon kaikista Baath-puolueen jäsenistä. Valittaja ei tiedä kuka kirjeet oli lähettänyt. Valittaja siepattiin hänen kotiinsa tehdyn iskun jälkeen ja valittaja kuuli sieppaajien puhuneen uhkauskirjeistä. Valittaja oli Al-Mahdi-armeijan vankina 15–20 päivää ja häntä kidutettiin päivittäin. Häntä pahoinpideltiin, annettiin sähköiskuja ja raiskattiin. Valittaja löydettiin myöhemmin sairaalan takaa kaatopaikalta ja hänen luultiin kuolleen. Hän oli kymmenen päivää hoidettavana sairaalassa.

Valittaja lähti Arbiliin, jossa viranomaiset ottivat hänet kiinni. Valittajaa pahoinpideltiin pääpoliisiasemalla, ja hänet vietiin Sidz El Muhatta -nimiseen vankilaan osastolle 5, jossa pidettiin poliittisia vankeja. Valittajaa pahoinpideltiin ja kidutettiin, ja häntä vaadittiin tunnustamaan olevansa arabiterroristi, joka oli tullut tekemään räjäytyksiä kurdialueelle. Kidutusta kesti ainakin kolme kuukautta, kunnes valittajan silloinen työnantaja maksoi saadakseen valittajan vapaaksi. Valittaja piileskeli esimiehensä avustuksella 35–40 päivää ennen kuin lähti kotimaastaan. Valittaja avioitui Turkissa georgialaisen naisen kanssa ennen tuloaan Suomeen.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Maahanmuuttovirasto on katsonut valittajalla olevan perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten asiassa ei ole riitaa valittajan turvapaikkaperusteiden osalta.

YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun virasto UNHCR on laatinut käsikirjan pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista. Käsikirjan 149 kohdan mukaan se sopimusvaltio, jonka alueella hakija hakee pakolaisaseman tunnustamista, on toimivaltainen päättämään siitä, soveltuuko jokin poissulkemislausekkeista tapaukseen. Näiden lausekkeiden soveltamisperusteeksi riittää se, että katsotaan olevan "perusteltua aihetta epäillä", että henkilö on tehnyt jonkin kuvatuista teoista. Virallisia todisteita ei vaadita aikaisemmasta rikosoikeudenkäynnistä. Koska poissulkemisesta aiheutuu vakavia seurauksia kyseiselle henkilölle, on näitä lausekkeita tulkittava suppeasti (YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun virasto: Käsikirja pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista, tammikuu 1993).

UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevan tulkintaohjeen mukaan mikäli henkilö on kuulunut hallintoon, jonka toimet ovat selvästi sisältäneet pakolaissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitettuja tekoja, saattaa myös henkilön henkilökohtainen vastuu tulla kysymykseen. Henkilökohtaista vastuuta arvioitaessa merkitystä on annettava henkilön vapaaehtoisuudelle, hänen asemalleen ja mahdollisuuksilleen vaikuttaa ryhmän tekemisiin. Henkilön ei ole tarvinnut itse osallistua tekoihin fyysisesti, vaan riittävää on niiden alulle paneminen, avustaminen, edistäminen ja hankkeen suunnittelu (UNHCR Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4.9.2003).

Maatiedon mukaan tiettyjen irakilaisten turvapaikanhakijoiden, kuten aikaisemman baathilaisen hallinnon jäsenten ja sen aseellisiin joukkoihin kuuluneen eliitin sekä turvallisuus- ja tiedustelupalvelussa toimineiden, kohdalla saattaa nousta esiin kysymys poissulkemislausekkeen soveltamisesta. On yleisesti tiedossa, että koko aiemman hallinnon (1979–2003) aikana tehtiin rikoksia ihmisyyttä vastaan. Poliittiseen oppositioon ja vähemmistöihin kuuluneita vainottiin ja kidutuksen tiedetään olleen systemaattista ja laajasti käytettyä. Yksistään Baath-puolueen jäsenyys ei perusta henkilökohtaista vastuuta, mutta jos henkilö on ollut tekemisissä ryhmän kanssa, jonka on raportoitu sekaantuneen ihmisoikeusrikkomuksiin, tulee selvittää henkilön teot, rooli ja vastuut, jotta voidaan arvioida henkilön menettelyä ja hänen mielentilaansa. Merkitystä on henkilön asemalla organisaation hierarkiassa sekä henkilön tietoisuudella esimerkiksi siitä, minkälaisia operaatioita organisaation jäsenet suorittivat tai minkälainen oli niiden henkilöiden kohtalo, jotka pidätettiin asianomaisen valvonnassa tai hankitun tiedustelumateriaalin tuloksena. Irakin osalta on tiedossa, että jatkuva ja vapaaehtoinen toiminta ja johtava asema aiemmassa hallinnossa, Baath-puolueessa tai turvallisuus- ja tiedustelupalvelussa voi perustaa henkilökohtaisen vastuun, koska edellä mainitut organisaatiot ovat kiistatta olleet osallisina pakolaissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitetuissa teoissa (UNHCR’s Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq, 31 May 2012).

Valittaja on toiminut 11 vuotta Saddam Husseinin hallituksen aikaisessa sotilastiedustelupalvelussa ja kuulunut Baath-puolueeseen. Valittaja on kertonut organisoineensa ja suunnitelleensa 12–13 vastarintatehtävää, joista puolet onnistui ja osallistuneensa taisteluihin kurdeja ja Yhdysvaltoja vastaan. Lisäksi valittaja on ollut tietoinen siitä, että toimiessaan tulkkina osa kuulusteltavista vietiin osastolle, josta ei selvinnyt hengissä. Asiassa on arvioitava, onko perusteltua aihetta epäillä valittajan syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:ssä ja Geneven pakolaissopimuksen 1 artiklan F kappaleessa tarkoitettuihin tekoihin.

Valittajan voidaan katsoa toimineen aktiivisesti tarkoituksenaan myötävaikuttaa rikoksen tekemiseen ja olleen tietoinen toimiensa rikollisesta luonteesta. Toimimalla pitkään Saddam Husseinin hallinnossa hänen voidaan katsoa hyväksyneen Saddamin aikainen hallinnon toiminta ja toimineen siinä vapaaehtoisesti. Valittajan kohdalla on siten perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa ja Geneven pakolaissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitettuihin tekoihin. Valittajan turvapaikka-asiassa on tullut soveltaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaista poissulkemislauseketta ja valittajalle on tullut jättää antamatta turvapaikka. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Suullinen käsittely

Kun otetaan huomioon perusteet, joihin valittaja on kansainvälisen suojelun ja oleskeluluvan saamiseksi vedonnut, asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys ja käytettävissä oleva maatietous, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän ja valittajan esittämän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestäminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen, Leena Karhu ja Hanna Lähdeniemi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että valittajalle myönnetään turvapaikka tai oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella tai ainakin humanitaarisen suojelun perusteella tai asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ja että asiassa järjestetään suullinen käsittely.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätynyt asiassa virheelliseen ratkaisuun, koska valittajan osalta ei ole perusteltua soveltaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 ja 3 kohdan poissulkemislauseketta.

Valittaja kärsii masennuksesta ja kidutuksen oireet ovat hänellä vakavia. Hänellä on määrittämätön dissosiaatiohäiriö ja traumaperäinen stressihäiriö. Hänellä on lukuisia kidutuksesta aiheutuneita vammoja, jotka on tutkittava.

Valittaja on työskennellyt sotilastiedustelussa Irakissa Saddam Husseinin aikaan. Hän ei ole ollut vastuuasemassa päättämässä ihmisoikeuksien vastaisista teoista vaan toiminut esimerkiksi diplomaattien vartijana, tulkkina puoli vuotta, jolloin ei kyse ollut kuulusteluista vaan salakuuntelun tulkkaamisesta, ruokakuljetusten vartijana, ja lisäksi muissa vartiointitehtävissä. Salakuuntelun tulkkaaminen tapahtui yhteyden välityksellä. Kuunneltava aineisto tulee nauhalta ja tätä tulkataan. Asia on tullut virheellisesti ymmärrettyä. Valittajan asema työssä on aina ollut heikko, koska hän ei osaa lukea tai kirjoittaa. Siksi hän ei voinut jatkaa tulkkina vaan joutui muihin tehtäviin. Vasta loppuvaiheessa hän on kouluttanut syyrialaisia ja toimi saamiensa määräysten mukaan. Tällöin oli sotatila.

Näitä vastarintatehtäviä ei voida katsoa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 ja 3 kohtien mukaisiksi perusteiksi jättää turvapaikka myöntämättä. Myöskään tulkkaaminen ei ole sellaista toimintaa, joka johtaisi turvapaikan menettämiseen. Valittaja on itse joutunut vakavien ihmisoikeusrikkomusten kohteeksi, kun Al Mahdin armeija on siepannut hänet yhdessä muiden henkilöiden kanssa, ja hänet on kidutettu lähes kuoliaaksi. Hänet löydettiin kaatopaikalta ihmeen kaupalla hengissä. Sitten hänet myöhemmin siepattiin uudelleen ja hän oli ainakin kolme kuukautta kidutettavana. Maahanmuuttovirasto on todennut, että häneen kohdistuneita oikeudenloukkauksia voidaan pitää laadultaan ja toistuvuudeltaan vainona. Palatessaan Irakiin valittaja olisi vaarassa joutua vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi myös tulevaisuudessa. Hänen henkinen ja fyysinen tilansa on erittäin huono. Hän tarvitsee terveydentilansa vuoksi lääkärinapua. Hänen terveydentilansa on niin heikko, että häneen ei tule soveltaa edes ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 ja 3 kohtien mukaisia perusteita jättää turvapaikka myöntämättä.

Maahanmuuttovirasto on antamassaan lausunnossa todennut, ettei valituksessa ole tuotu esiin sellaista uutta ja olennaista selvitystä, jonka vuoksi asiassa tehtyä päätöstä tulisi muuttaa.

Valittaja ei ole antanut lausunnon johdosta vastaselitystä.

Merkitään, että Maahanmuuttovirasto on 15.8.2016 tekemällään päätöksellä myöntänyt tilapäisen jatko-oleskeluluvan (B) ulkomaalaislain 89 §:n nojalla ajaksi 30.6.2016–30.6.2017.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Valittaja on valituksessaan vaatinut, että asiassa toimitetaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa suullinen käsittely. Asian edellä ilmenevään lopputulokseen nähden ei ole tarpeen pitää suullista käsittelyä.

Pääasia

Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Maahanmuuttovirasto samoin kuin hallinto-oikeus ovat katsoneet muutoksenhakijalla olevan perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla perusteella. Asiassa ei näin ollen ole riitaa turvapaikan myöntämisen edellytyksistä.

Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat kuitenkin katsoneet olleen perusteltua aihetta epäillä valittajan syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin tekoihin, minkä vuoksi hänelle ei ole myönnetty turvapaikkaa.

Asiassa tulee näin ollen arvioida, onko näytetty, että ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset jättää turvapaikka antamatta ovat tässä asiassa täyttyneet.

Tosiseikat ja Maahanmuuttoviraston päätöksen perustelut

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksistä ilmi käyvät keskeiset tosiseikat sekä Maahanmuuttoviraston päätöksen perustelut voidaan tiivistää seuraavasti:

Valittaja oli Baath-puolueen jäsen, joka oli edennyt asemaan Nasir Mutaqaddam eli vanhemmaksi kannattajaksi. Hän oli työskennellyt yksitoista vuotta Saddam Husseinin aikana sotilastiedustelussa. Hän on toiminut muun muassa tulkkina kuulusteluissa tiedostaen, että osa kuulusteltavista vietiin osastolle, josta ei selvinnyt hengissä. Hakija on osallistunut taisteluihin kurdeja ja Yhdysvaltoja vastaan sekä vastannut 5 000 miehen sotilaallisesta koulutuksesta.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittaja ei ole voinut toimia kertomassaan asemassa sotilastiedustelupalveluksessa yhtätoista vuotta muun muassa ottaen huomioon hänen vastuullaan ollut 5 000 henkilön sotilaallinen kouluttaminen. Hänen on voitu katsoa hyväksyneen Saddam Husseinin hallinnon aikainen toiminta, ja on ollut perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa ja Geneven pakolaissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitettuihin tekoihin. Näin ollen poissulkemislausekkeen soveltamisen edellytykset täyttyivät.

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaan turvapaikka jätetään antamatta ulkomaalaiselle, joka on tehnyt tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen:
1) rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti;
2) törkeän muun kuin poliittisen rikoksen Suomen ulkopuolella ennen kuin hän tuli Suomeen pakolaisena; tai
3) Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon.

Ulkomaalaislain 89 §:n mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jolle ei myönnetä turvapaikkaa tai oleskelulupaa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella sen vuoksi, että hän on tehnyt tai on perusteltua aihetta epäillä hänen tehneen 87 §:n 2 momentissa, 88 §:n 2 momentissa tai 88 a §:n 2 momentissa tarkoitetun teon, myönnetään tilapäinen oleskelulupa enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan, jos häntä ei voida poistaa maasta, koska häntä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, vaino tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Genevessä 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) 1 F artiklan mukaan yleissopimuksen määräyksiä ei ole sovellettava henkilöön, johon nähden on perusteltua aihetta epäillä, että:
a) hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen, tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti;
b) hän on tehnyt törkeän ei-poliittisen rikoksen pakomaansa ulkopuolella ennen kuin hänet on otettu tähän maahan pakolaisena;
c) hän on syyllistynyt Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin.

Lontoossa vuonna 1945 tehdyn kansainvälisen sotarikostuomioistuimen perussäännön 6 artikla sisältää määritelmän rikoksesta rauhaa vastaan, sotarikoksesta ja rikoksesta ihmisyyttä vastaan. Artiklan määritelmän mukaisesti siviiliväestöön kohdistunut murha, tuhoaminen, orjuuttaminen, poiskuljetus tai muu epäinhimillinen teko, taikka poliittisten, rodullisten tai uskonnollisten näkökohtien nojalla tapahtuva vaino, joka on yhteydessä sen kanssa riippumatta siitä, onko teko suoritettu tapahtumapaikkamaan lakien vastaisesti vai ei, ovat rikoksia ihmisyyttä vastaan.

Pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista annettu UNHCR:n käsikirja sisältää tulkintaohjeen Geneven pakolaissopimuksen 1 artiklan 1 F kappaleen a, b ja c kohdissa tarkoitetuista rikoksista.

Neuvoston direktiivin 2004/83/EY korvanneen Euroopan parlamentin ja neuvoston vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle annetun direktiivin 2011/95/EU (ns. uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 12 artiklan 2 kohdan mukaan pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos on vakavaa aihetta epäillä, että hän on:
a) tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan siten kuin nämä rikokset on määritelty asiaankuuluvissa kansainvälisissä sopimuksissa;
b) tehnyt törkeän muun kuin poliittisen rikoksen turvapaikkamaan ulkopuolella ennen kuin hänet otettiin maahan pakolaisena; tällä tarkoitetaan pakolaisaseman myöntämiseen perustuvan oleskeluluvan myöntämishetkeä. Erityisen raa'at teot voidaan luokitella törkeiksi muiksi kuin poliittisiksi rikoksiksi, vaikka niillä väitettäisiin olleen poliittiset päämäärät;
c) syyllistynyt Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa sekä 1 ja 2 artiklassa esitetyn mukaisesti.

Artiklan 3 kohdan mukaan edellä 2 kohdan säännöksiä sovelletaan henkilöihin, jotka yllyttävät siinä mainittuihin rikoksiin tai tekoihin tai muulla tavoin osallistuvat niiden suorittamiseen.

Kansainvälistä rikostuomioistuinta koskevan Rooman perussäännön (SopS 55–56/2002) 7 artiklan mukaan "rikos ihmisyyttä vastaan" tarkoittaa muun muassa seuraavia tekoja, kun teko tehdään osana siviiliväestöön kohdistuvaa laajamittaista tai järjestelmällistä hyökkäystä ja hyökkäyksestä tietoisena: murha, vangitseminen tai muu vakava fyysisen vapauden riisto kansainvälisen oikeuden perustavaa laatua olevien määräysten vastaisesti, kidutus, tahdonvastainen katoaminen sekä muut samanlaatuiset epäinhimilliset teot, joilla tahallisesti aiheutetaan suurta kärsimystä tai vaikea ruumiillinen vamma tai vahingoitetaan vakavasti henkistä tai fyysistä terveyttä.

Rooman perussäännön 8 artikla määrittelee sotarikokset yksityiskohtaisesti luetellen. Teonkuvauksiin sisältyy yhtäältä kiellettyjä sodankäyntitapoja ja taisteluvälineitä, haavoittuneita ja sairaita suojaavan kansainvälisen tunnusmerkin väärinkäyttöä ja muita rikoksia kansainvälisen oikeuden mukaisia sodan lakeja ja tapoja vastaan ja toisaalta rikoksia haavoittuneiden, sairaiden tai hädänalaiseksi joutuneiden, sotavankien ja siviilihenkilöiden turvaamiseksi noudatettavia kansainvälisen oikeuden sääntöjä vastaan.

Kansalliset säännökset sotarikoksista ja rikoksista ihmisyyttä vastaan ovat rikoslain 11 luvussa.

Poissulkemislausekkeen soveltamisedellytysten arviointi

UNHCR:n pakolaissopimuksen soveltamista koskevan käsikirjan mukaan poissuljentalausekkeita on tulkittava suppeasti, koska poissulkemisesta aiheutuu vakavia seurauksia kyseiselle henkilölle.

UNHCR:n 1 F artiklaa koskevan lausuman mukaan poissulkemislausekkeen soveltaminen ei edellytä syyllisyyden määrittämistä rikosoikeudellisessa mielessä, mutta näytön tason on kuitenkin oltava riittävän korkea, jotta varmistetaan, että pakolainen ei joudu erehdyksessä turvapaikkaoikeuden ulkopuolelle. Vaatimuksena on siten oltava luotettava, uskottava ja vakuuttava näyttö, joka on pelkkää epäilystä tai väitettä voimakkaampaa (UNHCR Statement on Article 1 F of the 1951 Convention, heinäkuu 2009). UNHCR:n tausta-asiakirjan mukaan riittävän korkealla näyttökynnyksellä myös varmistetaan, että poissulkemislausekkeen soveltaminen on sopusoinnussa pakolaissopimuksen humanitäärisen päämäärän kanssa (UNHCR Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1 F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4.9.2003, kappale 107).

UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevan tulkintaohjeen mukaan todistustaakka poissulkemisesta on valtiolla. 1 F artiklassa asetetun näyttökynnyksen ylittyminen edellyttää selvää ja uskottavaa näyttöä (UNHCR Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4.9.2003). UK Home Officen selvityksen (Asylum Instruction: Exclusion: Article 1 F of the Refugee Convention, 1.6.2016) mukaan artikla on tarkoitettu suojelemaan turvapaikkajärjestelmän luotettavuutta, mutta se ei ole rangaistuksenomainen säännös, ja sitä tulisi aina soveltaa vastuullisesti. Kunkin tapauksen yksilölliset olosuhteet tulee ottaa huomioon, ja asianomaiselle tulee antaa tilaisuus selostaa oma osallisuutensa rikoksessa, joka olisi poissulkemislausekkeen soveltamisen perusteena. "Perustellulla aiheella epäillä" tarkoitetaan näyttöä, joka ei ole hatara tai luonnostaan heikko tai epämääräinen, ja jossa on kyse muusta kuin pelkästä epäilyksestä tai spekulaatiosta. Edellytyksenä ei ole, että hakijan asia on tullut tuomioistuimessa käsitellyksi ja hakija tuomituksi rangaistukseen.

Unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytäntöä

Oikeuskäytännössä direktiivin 2004/83/EY 12 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdan tulkintaa on käsitelty Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa yhdistetyissä asioissa Saksa v. B ja D (C-57/09 ja C-101/09). Asioissa molemmat henkilöt olivat kertoneet osallistuneensa kapinallisina Turkin valtion vastaisiin toimiin. Tuomioistuin katsoi, että pelkkä jäsenyys terroristilistalla olevassa järjestössä ja tämän järjestön aseellisen taistelun aktiivinen tukeminen eivät automaattisesti muodosta vakavaa aihetta olettaa henkilön tehneen törkeän muun kuin poliittisen rikoksen tai syyllistyneen YK:n periaatteiden vastaiseen tekoon. Se, onko vakavaa aihetta olettaa, että henkilö on tehnyt tällaisen rikoksen tai syyllistynyt tällaisiin tekoihin edellyttää täsmällisten tosiseikkojen yksittäistapauksellista arviointia sen määrittämiseksi, täyttävätkö kyseisen järjestön suorittamat teot asianomaisissa säännöksissä määritellyt kriteerit ja voidaanko yksilöllinen vastuu niiden suorittamisesta kohdistaa kyseiseen henkilöön, kun otetaan huomioon direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa edellytetty näyttökynnys.

Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa toimivaltaiset kansalliset tuomioistuimet ovat samoja tai vastaavia säännöksiä soveltaessaan päätyneet samantapaisiin johtopäätöksiin. Saksan ylin hallintotuomioistuin (Bundesverwaltungsgericht) katsoi 19.11.2013 antamassaan ratkaisussa (BverwG 10 C 26.12) muun ohessa, että pelkkä jäsenyys EU:n terroristijärjestöjen listalla olevassa PKK-järjestössä ei antanut aihetta olettaa valittajan osallistuneen poissulkemislausekkeen soveltamisalaan kuuluviin tekoihin, vaan henkilön väitettyyn osallistumiseen liittyvät tosiasiat ja muut näkökohdat tuli tutkia ja punnita huolellisesti. Koska näin ei ollut menetelty, asia palautettiin alempaan tuomioistuimeen, jonka tuli yleisesti saatavilla oleviin lähteisiin tai asiantuntijatodisteluun turvautumalla selvittää PKK:n terroritoimintaa kysymyksessä olevan jakson aikana ja sitä kautta valittajan mahdollista osallisuutta siihen.

Itävallan ylin hallintotuomioistuin (Verwaltungsgerichtshof) korosti 21.4.2015 antamassaan ratkaisussa (Ra 2014/01/0154) muun muassa edellä mainittuun unionin tuomioistuimen tuomioon viitaten poissulkemislausekkeen ahtaan tulkinnan ja sen merkitystä, että tosiasiaolosuhteet ja asianomaisen osallisuus kysymyksessä olevalle järjestölle syyksi luettaviin tekoihin, tulee selvittää huolellisesti. Olettamus siitä, että valittaja, Tšetšenian vastarintaliikkeen korkeassa asemassa ollut jäsen, olisi osallistunut taistelutoimiin ja siinä yhteydessä surmannut venäläisiä sotilashenkilöitä, ei ollut riittävää poissulkemislausekkeen soveltamiseksi, kun oli jäänyt selvittämättä, milloin ja millaisissa olosuhteissa hän olisi näihin tekoihin syyllistynyt. Alemman tuomioistuimen päätös kumottiin menettelyvirheen perusteella.

Edellä kuvatun kaltaista linjaa heijastelevia ratkaisuja on annettu myös muissa kansallisissa tuomioistuimissa, kuten Ruotsin Migrationsöverdomstolenissa (MIG 2012:14) ja Ison-Britannian korkeimmassa oikeudessa (Al-Sirri and DD v Secretary of State for the Home Department, UKSC 54, 21.11.2012). Alankomaalaisen tuomioistuimen (Rechtbank 's-Gravenhage) 22.6.2011 antama ratkaisu viittaa siihen, että tässä asiassa valittajana olevan A:n vanhemman kannattajan asema eli Nasir Mutaqaddam oli Baath-puolueen kymmenasteisessa hierarkiassa verraten alhaisella tasolla.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Päätöksessä 2008:21 korkein hallinto-oikeus on todennut ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 kohdan osalta, että poikkeussäännöksenä sitä on tulkittava suppeasti. Poissulkemislausekkeen soveltamisen edellytyksenä ei ole se, että henkilö olisi asetettu siinä tarkoitetusta rikoksesta syytteeseen. Vaikka näin ei olisikaan, on asiaa arvioitaessa saatavissa johtoa siitä yleisestä rikosoikeudellisesta periaatteesta, että epäselvissä tapauksissa asia on ratkaistava rikoksesta epäillyn eduksi (in dubio pro reo). Vastaavasti pakolaisoikeudellisessa näytönarvioinnissa on merkitystä niin sanotulla benefit of the doubt -periaatteella. Näistä periaatteista seuraa, että rajatapauksessa asia on pikemminkin ratkaistava poissulkemislausekkeen soveltamista vastaan kuin sen puolesta.

Päätöksessä 2014:131 korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa oli perusteltua aihetta epäillä muutoksenhakijan tehneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun rikoksen ihmiskuntaa vastaan. Tapauksessa muutoksenhakija oli vuosikymmenien ajan toiminut virkamiehenä ja ilmiantajana turvallisuuspalvelussa, joka maatiedon mukaan oli syyllistynyt vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin. Muutoksenhakija oli myös kertonut osallistuneensa komentajana tai komentajan sijaisena terroristijärjestöissä koulutettuna iskuihin ihmisiä vastaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat asiassa hyväksyneet valittajan kertomuksen siitä, että hän on päätöksissä kerrotulla tavalla toiminut Saddam Husseinin hallituksen aikaisessa sotilastiedustelupalvelussa ja ollut Baath-puolueen kannattaja. Hän on toiminut diplomaattisuojelussa kolmen vuoden ajan, kuulustelutulkkina kuuden kuukauden ajan sekä kuljetus- ja vartiointitehtävissä kolmen vuoden ajan. Myöhemmin hän on suojellut Baath-puolueen virkailijoita ja osallistunut sotaan Yhdysvaltojen johtamaa liittoutumaa vastaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, ettei asiassa ole edes väitetty, että valittaja olisi tehnyt ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon, vaan kysymys on siitä, onko asiassa perusteltua aihetta epäillä valittajan tehneen sellaisen teon. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pelkkä epäily tai spekulaatio ei riitä näyttökynnyksen ylittymiseen, vaan viranomaisten tulee näyttää, että asiassa on perusteltua tai vakavaa syytä epäillä henkilön tehneen 87 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon.

Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaan on yleisesti tiedossa, että Irakissa koko aiemman hallinnon (1979–2003) aikana tehtiin rikoksia ihmisyyttä vastaan. Maatietoon viitaten Maahanmuuttoviraston mukaan on epätodennäköistä, ettei valittaja olisi hänen asemansa ja työtehtävänsä huomioon ottaen osallistunut pidätyksiin, vangitsemisiin tai kidutuksiin, eikä hänen toimintansa johdosta olisi tullut siviiliuhreja. Päätös perustuu yleiseen arvioon ilman, että siinä olisi tarkemmin analysoitu Baath-puolueen organisaatiota ja peilattu valittajan asemaa siinä. Vaikka vastaaja onkin aiemman hallinnon aikana kuulunut Baath-puolueeseen ja toiminut sotilastiedustelussa, tämä ei kuitenkaan vielä yksin anna aihetta perustellusti epäillä, että hän on myös tehnyt rikoksen ihmisyyttä vastaan. Yleisesti saatavilla olevista lähteistä esimerkiksi ilmenee, että vuoden 2002 lopussa Baath-puolueeseen kuului niin sanotut kannattajat mukaan luettuna lähes 4 miljoonaa jäsentä, joista suuri osa oli alhaisella tasolla puoleen hierarkiassa (ks. mm. Joseph Sassoon, Saddam Hussein's Baʿth Party, Inside an Authorian Regime, Cambridge University Press, 2012, s. 45–53 ja 286). Asiassa ei ole myöskään muutoin tehty täsmällistä tosiseikkojen arviointia sen määrittämiseksi, onko perusteltua aihetta epäillä valittajan olevan henkilökohtaisesti vastuussa jostakin ulkomaalaislain 87 §:n 1, 2 tai 3 kohdassa mainitusta teosta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä selostettuihin UNHCR:n, UK Home Officen sekä EU-tuomioistuimen ja eri kansallisten tuomioistuinten kannanottoihin viitaten ja niihin yhtyen, että poissulkemislausekkeita on tulkittava suppeasti ja että niiden soveltaminen edellyttää aina viranomaisen esittävän selvitystä poissulkemisperusteen soveltumisesta juuri kysymyksessä olevaan henkilöön. Viranomaisen näkemys sen epätodennäköisyydestä, että henkilö ei hänen asemaansa ja tiedustelupalvelussa yksitoista vuotta kestäneeseen toimintaansa nähden olisi syyllistynyt poissulkemislausekkeen alaisiin tekoihin, ei ole riittävää lausekkeen soveltamiseksi etenkin ottaen huomioon, että valittajan on asiassa ilmenneen selvityksen perusteella katsottava olleen verraten alhaisessa asemassa Irakia hallinneen Baath-puolueen hierarkiassa samoin kuin sotilastiedusteluorganisaatioissa. Valittaja on kiistänyt tehneensä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1, 2 tai 3 kohdassa mainittuja tekoja, eikä Maahanmuuttovirasto ole näyttänyt, että hän olisi tehnyt tai että olisi perusteltua aihetta epäillä hänen tehneen jonkun mainituissa kohdissa tarkoitetun teon.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi perusteltua aihetta epäillä valittajan syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitettuihin tekoihin.

Edellä mainituilla perusteilla Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

Asia Valitus luonnonsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa

Valittajat Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry, A ja Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 22.7.2015 nro 15/0257/1

Asian taustaa

VK, SLK ja RK (maatalousyhtymä) ovat raivanneet peltoa tilallaan Rantakurikka RN:o 27:35 Hailuodon kunnan Ojakylän kylässä. Raivio sijaitsee Ontonperän kluuvijärven ympärillä. Kluuvijärven pinta-ala on alle 10 hehtaaria. Kluuvijärvellä on yksityisille alueille perustettuja luonnonsuojelualueita, ja se on osa Natura 2000 -verkoston kohdetta Ojakylänlahti ja Kengänkari (FI1100204). Kohde on sisällytetty verkostoon luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) mukaisena yhteisön tärkeänä pitämänä alueena (SCI) ja ilmoitettu verkoston osaksi luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) mukaisena erityissuojelualueena (SPA).

Ontonperän kluuvijärvi edustaa luontodirektiivin mukaista ensisijaista luontotyyppiä Rannikon laguunit* (1150). Ontonperän kluuvijärven rannat ovat luontotyyppiä Vaihettumissuot ja rantasuot (7140), ja niille ovat tunnusomaisia taajat ruovikot. Ontonperän pesimälinnusto on runsas.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on mainitusta pellonraivauksesta ja ojituksesta 29.10.2011 saamansa ilmoituksen johdosta 31.10.2011 tehnyt Ontonperällä tarkastuksen ja havaintojensa perusteella arvioinut siihen kohdistuneiden toimenpiteiden vaikutukset. Arvion mukaan havaitut toimenpiteet heikensivät kluuvijärven vesitaloutta, vaaransivat sen luonnontilan ja olivat vesilain ja alueen suojelutavoitteiden vastaisia. ELY-keskus on kirjeellä 16.12.2011 vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella kehottanut maatalousyhtymää kirjeessä mainituin tavoin 31.12.2011 mennessä täyttämään kirjeen liitteenä olevalle kartalle merkityt kuivatusojat ja nämä ennallistamistoimet tehtyään ilmoittamaan siitä ELY-keskukselle uuden tarkastuksen tekemistä varten.

Asian aikaisempi käsittely

ELY-keskus on ratkaistavana olevassa, A:n 7.2.2012 sekä Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry:n ja Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry:n 9.3.2012 vireille saattamassa asiassa 5.11.2013 antamallaan päätöksellä nro POP-ELY/807/07.01/2011 hylännyt A:n ja yhdistysten vaatimuksen kieltää viljely sekä karjanlannan, lannoitteiden ja torjunta-aineiden levittäminen edellä mainitulla Rantakurikan tilalle raivatulla Ontonperän kluuvijärveä ympäröivällä peltoalueella vähintään 50 metrin leveydeltä kluuvijärven rantaviivasta ja vaatimuksen kaksi metriä korkean suojavallin rakentamisesta kluuvijärven ympärille.

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Ontonperän kluuvijärvi kuuluu Ojakylänlahden ja Kengänkarin Natura-alueeseen. Se on myös vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n suojaama. Pellonraivauksen kohteena ollutta aluetta Rantakurikan tilalla ei ole sisällytetty Natura 2000 -verkostoon eikä valtioneuvoston hyväksymiin suojeluohjelmiin. Alue ei ole luonnonsuojelualuetta eikä täytä luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentin mukaisia luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksiä. Säännöksiä luonnonmuistomerkeistä, suojelluista luontotyypeistä ja eliölajien suojelusta ei ole rikottu. Vaikka kluuvijärven luonnontilaisuus ja luonnonarvot vaarannettiin edellä mainitulla ojituksella, luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaista luontovahinkoa ei ehtinyt tapahtua. Suojeluarvojen kannalta oleellisinta on ollut suojata kluuvijärven vesitalous turvaamalla pintavalunta ympäröivältä valuma-alueelta. ELY-keskus on 30.12.2011 ja 20.8.2012 tehtyjen tarkastusten perusteella todennut, että sen 16.12.2011 antamia kehotusta ja ennallistamisohjeita on noudatettu. Hallintopakkoa ei ole tarvittu.

ELY-keskus on maatalousyhtymän osakkaille 26.6.2012 antamassaan lausunnossa todennut, että kysymyksessä olevan peltoalueen salaojitus edellyttää vesilain 2 luvun 11 §:n mukaista poikkeuslupaa. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin tarpeellisuus tulee arvioitavaksi poikkeuslupamenettelyn yhteydessä. Ontonperä on ennestään peltoviljelyn vaikutusalueella. Viljelystä ilman kuivatusjärjestelyjä kluuvijärvelle ei aiheudu luonnonsuojelulain 5 a ja 65 §:ssä tarkoitettuja seurauksia.

Maisemakuvan muutoksen (puuston poisto ja maaperän muokkaus) vaikutukset linnustoon voivat olla erisuuntaisia ja lajeittain vaihtelevia. Avoimuuden lisääntyminen voi vaikuttaa suotuisastikin, koska monet kosteikkolajit suosivat avoimia tai osittain avoimia ympäristöjä. Arvokkaiden lintujärvien ympärillä on usein viljelyalueita. Luonnonsuojelulain 39 §:ssä on kielletty rauhoitetun eläinlajin yksilöiden tahallinen häiritseminen. Saman lain 48 §:n mukaan mainittu kielto ei kuitenkaan estä esimerkiksi maatalouden harjoittamista. Tavanomainen maatalous ja maa­talouskoneiden käyttö, kun ne tapahtuvat Natura-alueen ulkopuolella, eivät merkittävästi heikennä Ontonperän kluuvijärven arvoa lintujen pesimäalueena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n, Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry:n ja Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin muun ohella seuraavasti:

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin mukaan luontovahingolla tarkoitetaan suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävää, mitattavissa olevaa suoraa tai välillistä haitallista vaikutusta:

1) luonnonsuojelulain 10 luvussa tarkoitettujen Natura 2000 -verkostoon sisältyvien alueiden niille luonnonarvoille, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon;

2) lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille ja direktiivin liitteessä I luetelluille lajeille sekä luontodirektiivin liitteessä II luetelluille lajeille;

3) 2 kohdassa tarkoitettujen lajien sellaisille esiintymispaikoille, joiden hävittäminen tai heikentäminen on kielletty sen mukaan kuin luonnonsuojelulain 47 §:ssä säädetään;

4) luontodirektiivin liitteessä IV luetelluille lajeille tai liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvan yksilön lisääntymis- ja levähdyspaikoille.

Pykälän 3 momentin mukaan haitallisen vaikutuksen merkittävyyttä on arvioitava suhteessa asianomaisen luontotyypin tai lajin suojelun tasoon vahingontapahtumahetkellä sekä niiden tuottamiin palveluihin ja luonnolliseen uudistumiskykyyn. Haitallisen vaikutuksen merkittävyyttä määrittävistä seikoista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Lain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos joku lyö laimin tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää asianomaista jatkamasta tai toistamasta tekoa tai laiminlyöntiä ja sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa hänet määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaamaan laiminlyönnin taikka asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä.

Lain 57 a §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on, saatuaan tiedon luontovahingosta tai sen välittömästä uhasta, sen lisäksi, mitä 57 §:ssä säädetään, määrättävä haitan aiheuttanut toiminnanharjoittaja tarvittaessa ryhtymään toimenpiteisiin haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi sekä määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi tehostaa määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Asiassa saatu selvitys

Hailuodon kunnassa sijaitseva Ojakylänlahti ja Kengänkari Natura 2000 -alue (FI1100204) on liitetty Natura 2000 -verkostoon sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston luonnonvaraisten lintujen suojelusta antaman direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) mukaisena erityisenä suojelualueena (SPA) että Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta antaman direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) mukaisena alueena (SCI). Natura-alueeseen sisältyy Ontonperä-niminen alle 10 hehtaarin suuruinen järvi. Luontotyyppinä Ontonperä on luontodirektiivin liitteen I tarkoittama ja ensisijaisesti suojelema rannikon laguuni, kluuvijärvi, jonka luonnontilan vaarantaminen on vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä. Ojakylänlahti ja Kengänkari Natura-alue on useiden lintudirektiivin liitteessä I mainittujen lintujen esiintymispaikka. Ontonperän kluuvijärvellä pesii runsas linnusto, ja se on Suomen pohjoisimpia kaulushaikaran esiintymispaikkoja. Muista lintudirektiivin liitteessä I mainituista lajeista siellä pesivät muun muassa mustakurkku-uikku, ruskosuohaukka, kurki, luhtahuitti, liro, vesipääsky, pikkulokki, kalatiira ja lapintiira. Ontonperä on myös luhtakanan esiintymispaikka, ja joinakin vuosina on pesimäaikaan havaittu härkälintuja.

31.10.2011 toimitetussa maastokatselmuksessa on havaittu maatalousyhtymän kaivaneen juuri ennen maastokäyntiä Ontonperän kosteikon ympärille Ranta-Pernulan tilan 72-402-37-31, oikeastaan 72-402-27-31, sittemmin 26.1.2012 rekisteröidyssä lohkomisessa muodostetun Rantakurikan tilan 72-402-27-35, alueelle kaksi noin 1,5–2 metrin levyistä kuivatusojaa, jotka on ollut tarkoitus yhdistää kosteikon itäreunalla ja johtaa kuivatusvedet myöhemmin kaivettavaa ojaa pitkin mereen. Molemmat kuivatusojat sijaitsivat lähimmillään vain muutaman metrin etäisyydellä kosteikko- ja suojelualueesta ja kattoivat noin 70 prosenttia kluuvijärveä ympäröivän kosteikon rantaviivasta. Lisäksi Ontonperän länsipuolelle kaivetusta kuivatusojasta oli kaivettu yksi noin metrin levyinen laskuoja suojelualueen halki suoraan Ontonperään. Ranta-Pernulan, sittemmin Rantakurikan, tilan alueelta oli raivattu aiemmin kasvanut metsä käytännössä kokonaan pois ja maaperä oli muokattu tai sitä oltiin muokkaamassa peltoviljelyyn sopivaksi.

ELY-keskuksen arvion mukaan kuivatusojat heikensivät kluuvijärven vesitaloutta ja vaaransivat sen luonnontilan. Ennen ympäröivän lähivaluma-alueen raivaamista pelloksi vesi oli tullut kluuvijärveen pintavaluntana, mutta kuivatusojat estivät kosteikkoon suuntautuvan valunnan kokonaan, ja pelloilta tulevat kuivatusvedet heikensivät järven luonnontilaa rehevöittämällä sitä.

ELY-keskus on 16.12.2011 antanut maatalousyhtymälle sittemmin kumotun vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 kohdassa tarkoitetun kehotuksen lopettaa Ontonperän kluuvijärven luonnontilaisuuden vaarantaminen sekä kehottanut välittöminä ennallistamistoimenpiteinä muun ohella täyttämään kluuvijärven ympärille kaivetut kuivausojat 31.12.2011 mennessä. ELY-keskuksen 30.12.2011 ja 20.8.2012 tekemien maastotarkastusten perusteella ELY-keskuksen antamaa kehotusta oli noudatettu ja kaivetut ojat oli täytetty. ELY-keskus on 26.6.2012 päivätyllä kirjeellä kehottanut maatalousyhtymää hakemaan laatimalleen salaojitukselle vesilain (587/2011) mukaista lupaa ennen ojituksen mahdollista toteuttamista.

ELY-keskuksen tiedustelun johdosta maatalousyhtymä on 20.11.2012 päivätyssä vastineessaan ilmoittanut, että peltoalueelle on keväällä 2012 haettu maiseman ja luonnon monimuotoisuuden edistämistä koskevaa sopimusta. Pelto on kalkittu keväällä 2012, ja sinne on kylvetty niittykasvien siemeniä ja suojakasviksi ohraa, jonka tuottamaa satoa ei ole korjattu. Pellolla ei ole käytetty lannoitteita tai kasvinsuojeluaineita. Alueelle on tehty salaojasuunnitelma, ja pelto otetaan viljelykäyttöön, mikäli sopimusta maiseman ja luonnon monimuotoisuuden edistämisestä ei hyväksytä. Alueelle ei ole tarkoitus levittää karjanlantaa, ja viljely toteutetaan kulloinkin voimassa olevien ympäristöehtojen mukaisesti. Alueelle haetaan vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n mukaista poikkeuslupaa, mikäli sopimusta maiseman ja luonnon monimuotoisuuden edistämisestä ei hyväksytä.

ELY-keskus on 5.3.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt maatalous­yhtymän hakemuksen luonnon ja maiseman monimuotoisuuden edistämistä koskevaksi sopimukseksi. Maatalousyhtymän asiassa antaman vastineen mukaan raivatut pellot ovat nyt luonnonhoitopeltoja. Pelloilla kasvaa ruohoheinää, joka leikataan kerran kesässä ja murskataan luonnolliseksi lannoitteeksi pelloille. Pellolla kuuluu koneääniä keskimäärin kerran kesässä noin yhden päivän ajan silloin, kun heinä leikataan.

Oikeudellinen arvio

ELY-keskus on edellä kerrotuin tavoin selvittänyt maastokäynneillä alueen olosuhteet sekä tehdyt toimenpiteet ja selvityspyynnöin alueen sen hetkisen ja tulevan käytön, minkä jälkeen ELY-keskus on tehnyt oman arvionsa tilanteesta ja yksilöinyt vaadittavat ennallistamistoimenpiteet. ELY-keskus on siten ennen päätöksensä tekemistä huolehtinut asian riittävästä selvittämisestä hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

Asiassa on kysymys siitä, onko Natura-alueeseen sisältyvän kluuvijärven ympärillä sijaitsevan maa-alueen raivaaminen, ojitus ja peltoalueella tapahtuva toiminta aiheuttanut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon tai sen välittömän uhan ja onko ELY-keskuksen tämän johdosta tarpeen ryhtyä vesilain (264/1961) nojalla antamansa kehotuksen lisäksi myös luonnonsuojelulain mukaisiin toimenpiteisiin mahdollisen luontovahingon tai sen välittömän uhan aiheuttamien haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi.

Luonnonsuojelulain mukaisen hallintopakon käyttäminen edellyttää, että asiassa on toimittu luonnonsuojelulainsäädännön vastaisesti tai laiminlyöty siinä säädetty velvollisuus. Kluuvijärven ympärillä toimenpiteiden kohteena ollut alue ei sisälly Natura 2000 -verkostoon eikä valtioneuvoston hyväksymiin suojeluohjelmiin, eivätkä sitä koske luonnonsuojelulain nojalla tehdyt suojelupäätökset.

ELY-keskus on katsonut, että maatalousyhtymän edellä kuvatut toimenpiteet ovat uhanneet aiheuttaa vesilain (587/2011) 14 luvun 6 §:n 2 momentissa ja luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon, jonka estämiseksi on ollut oleellisinta suojata nopeasti Ontonperän kluuvijärven vesitalous turvaamalla pintavalunta ympäröivältä valuma-alueelta. Keskeisenä tavoitteena on ollut kluuvijärven vesitalouden palauttaminen ennalleen ja avo-ojien kautta tapahtuvan suoran rehevöitymisen estäminen. ELY-keskus on luontovahingon estämiseksi antanut maatalousyhtymälle sittemmin kumotun vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 kohdassa tarkoitetun kehotuksen, jossa on yksilöity luontovahingon estämiseksi tarvittavat ennallistamistoimenpiteet.

Maatalousyhtymä on toteuttanut vaaditut ennallistamistoimenpiteet asetetussa määräajassa ja antanut selvityksen peltoalueen käytöstä sekä tulevista suunnitelmista sen käyttämiseksi. Valittajien esittämillä perusteilla ei voida katsoa, että maatalousyhtymän ELY-keskuksen kehotuksesta tekemät ennallistamistoimenpiteet eivät olisi riittäviä luontovahingon estämiseksi. Ennallistamistoimenpiteet ja alueen käytöstä annettu selvitys huomioon ottaen maatalousyhtymän ei voida katsoa laiminlyöneen sille luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten mukaista velvollisuuttaan. Edellytykset valittajien vaatiman luonnonsuojelulain mukaisen hallintopakon asettamiselle ovat siten puuttuneet. Syytä ELY-keskuksen päätöksen kumoamiseen tai muuttamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei siten ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta (2004/35/EY)

Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 92/43/ETY 6 artikla 2 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi luonnonvaraisten lintujen suojelusta (2009/147/EY)

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 momentti ja 65 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Pirjo Jalonen. Esittelijä Laura Juntunen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry, A ja Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Valittajat ovat viitanneet hallinto-oikeudelle lausumaansa ja esittämäänsä aineistoon sekä lisäksi lausuneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Ontonperän kluuvijärveen on kohdistunut luonnonsuojelulain 5 a §:n mukainen luontovahinko. Vesilain mukaista muuttamiskieltoa on samalla rikottu. ELY-keskuksen on ryhdyttävä toimenpiteisiin kluuvijärven palauttamiseksi ennalleen siten kuin se on mahdollista.

ELY-keskus ei ole esittänyt selvitystä pellonraivauksen ja ojituksen vaikutuksista suojeluarvoihin. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on varmistettava riittävä tieto ympäristön tilasta korjaustoimien määrittämiseksi ja määräämiseksi. Se edellyttää vahingonteosta vesistölle, valuma-alueelle ja lajistolle aiheutuneiden seurausten selvittämistä.

Koska ELY-keskus on laiminlyönyt vaikutusten todentamisen, asian selvittämiseksi ja vahinkojen korjaamiseksi ei ole tehty riittävästi. Ajankohta ELY-keskuksen tehdessä maastokäyntinsä alueelle elo-, loka- ja joulukuussa ei ole mahdollistanut linnuston tilan asianmukaista arviointia. Tosiasioista huolimatta hallinto-oikeus on ottanut viranomaisen kannan totena ja perustanut ratkaisunsa siihen.

Kluuvijärven valuma-alue on tyypillisesti pieni, joten sen jokainen aari on tärkeä. Pellonraivauksen jälkeen ainakin 40 prosenttia Ontonperän kluuvijärven valuma-alueesta on peltoa. Pintavalunnan vaihtuminen pelto-ojiksi ja metsän pelloksi muuttaa kluuvijärveen tulevan veden laatua selvästi. Vastaselityksessä hallinto-oikeudelle valittajat ovat osoittaneet, että Ontonperän kluuvijärveen kohdistuva ravinnekuormitus on pellonraivauksen seurauksena kaksinkertaistunut. Kluuvijärven ominaispiirteet eivät säily, ellei järven valuma-aluetta pysytetä luonnontilaisena tai lähes luonnontilaisena. Kun suuri osa valuma-alueesta muutetaan pelloksi, kluuvijärven ja sen valuma-alueen ekosysteemi muuttuu rajusti. Sen vuoksi on välttämätöntä, että edellä mainittu peltoraivio jätetään metsittymään.

Vaikka pellonraivaus on tehty juuri ja juuri Natura-alueen ulkopuolella, toimenpiteen vaikutus kohdistuu joka tapauksessa luonnonsuojelualueeseen.

Valituksessa on mainittu useita lintudirektiivin liitteessä I lueteltuja lajeja, joille alueella on merkitystä. Vahinko, joka pellonraivauksesta on aiheutunut puista riippuvaisille kolopesijöille helmipöllölle, varpuspöllölle ja pohjantikalle, korjautuu hitaasti. Luonnonsuojelulain 47 §:ssä tarkoitetuista erityisesti suojeltavista lajeista alueella on merkitystä ainakin merikotkalle, joka kalastaa siellä etenkin keväällä. Pellonraivaus on vähentänyt alueen soveltuvuutta myös luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitulle viitasammakolle. Sen esiintyminen alueella on ollut tiedossa vuosikymmeniä. Valittajat ovat toukokuussa 2014 varmistaneet, että se esiintyy alueella edelleen, joten pellonraivauksella on rikottu luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa. Viitasammakon laulu on selvästi tunnistettavissa valittajien hallinto-oikeudelle toimittamilta videotallenteilta. Hallinto-oikeus on kuitenkin sivuuttanut viitasammakon alueella esiintymisen.

Koska luontovahinko on tapahtunut, on ryhdyttävä ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 a §:n mukaisiin toimiin. Korjaavia toimenpiteitä tässä tapauksessa ovat muun muassa kluuvijärven valuma-alueen muokkaamisen, kuivatuksen ja muun viljelyn lopettaminen sekä alueen jättäminen metsittymään. Alue on tarvittaessa lunastettava.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt, että valitus hylätään. Korjaamistoimenpiteet on tehty eli kaivetut avo-ojat täytetty. Pellonraivaus ja viljely Natura-alueen ulkopuolella ei tapahtuma-aikana ollut luvan- tai ilmoituksen varaista toimintaa muun kuin salaojituksen ja muun maankuivatuksen osalta, eikä raivauksen ja viljelyn arvioitu edellyttävän luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista menettelyä. Luonnon- tai ympäristönsuojelua koskevia, tapahtuma-aikana voimassa olleita säännöksiä ei voitu todeta noilta osin rikotun eikä edellytyksiä hallintopakon käyttämiseen olevan.

VK, SLK ja RK (maatalousyhtymä) ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitanneet ELY-keskuksen edellä mainittuun lausuntoon. Raivausalue on pidetty luonnonhoitopeltona. Maatalousyhtymä on sitoutunut viljelemään peltojaan uuden ympäristösitoumuksen mukaisesti. Maatilan päätuotantosuunta on maidontuotanto. Eläimet ruokitaan pääosin omalla tilalla tuotetulla rehulla. Perusrehuna on nurmirehu. Rehuntuotannon kokonaisuuden kannalta olisi tärkeää, että pellot sijaitsevat lähellä talouskeskusta, mitä silmällä pitäen kysymyksessä oleva pellonraivauskin on tehty; kuljetusmatkat lyhenevät, ja polttoainekulut jäävät pienemmiksi. Raivausalueen saaminen normaalin viljelykierron piiriin antaisi mahdollisuuden pienentää viljelystä aiheutuvia kuluja.

Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet ELY-keskuksen lausunnon ja maatalousyhtymän selityksen johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Selityksen mukaan maatalousyhtymä tavoittelee Ontonperän rantojen ottamista normaaliin, tuettua "luonnonhoitopeltoa" tuottavampaan viljelykäyttöön.

ELY-keskus on saanut tiedon pellonraivauksesta loppusyksyllä 2011 ja valittajien kirjeet helmi–maaliskuussa 2012, joten sillä olisi ollut ennen päätöksensä antamista 5.11.2013 kaksi kevättä ja kesää aikaa varmistaa viitasammakoiden esiintyminen alueella. Koska viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikan olemassaolo alueella on sittemmin varmistunut, peltoviljelyä Rantakurikan tilalla ei voida sallia.

ELY-keskus ei ollut ennen päätöksensä antamista tehnyt tai teettänyt lintuinventointia, eikä sellaista ole vieläkään aloitettu.

Kysymyksessä olevan peltoraivion ja aikaisemmin raivatun läntisemmän peltolohkon rajalla on edelleen avo-oja, jota ei ole tukittu. Se johtaa vesiä tavanomaisilta pelloilta poikkiojan kautta Ontonperään.

Pellonraivausta koskevan ilmoitusvelvollisuuden puuttuminen ei tarkoita, ettei pellonraivaajan tarvitsisi noudattaa luonnonsuojelulakia. Sivuuttaessaan yhteydenoton viranomaisiin pellonraivaaja ottaa riskin luonnonsuojelulain rikkomisesta.

Virheellisyytensä vuoksi ELY-keskuksen päätöksen perustelut eivät ole lainmukaiset. Päätös näyttää syntyneen hätäisesti, ilman kunnollista harkintaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut säännökset

Luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin mukaan luontovahingolla tarkoitetaan suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävää, mitattavissa olevaa suoraa tai välillistä haitallista vaikutusta: 1) luonnonsuojelulain 10 luvussa tarkoitettujen Natura 2000 -verkostoon sisältyvien alueiden niille luonnonarvoille, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon; 2) lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille ja direktiivin liitteessä I luetelluille lajeille sekä luontodirektiivin liitteessä II luetelluille lajeille; 3) 2 kohdassa tarkoitettujen lajien sellaisille esiintymispaikoille, joiden hävittäminen tai heikentäminen on kielletty sen mukaan kuin luonnonsuojelulain 47 §:ssä säädetään; sekä 4) luontodirektiivin liitteessä IV luetelluille lajeille tai liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvan yksilön lisääntymis- ja levähdyspaikoille.

Luonnonsuojelulain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos joku lyö laimin mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää asianomaista jatkamasta tai toistamasta tekoa tai laiminlyöntiä ja sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa hänet määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaamaan laiminlyönnin taikka asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella.

Luonnonsuojelulain 57 a §:n 1 momentin mukaan, jos luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka harjoittaa ammatillista toimintaa tai joka tosiasiassa määrää tästä toiminnasta (toiminnanharjoittaja), tahallaan tai huolimattomuudesta aiheuttaa tai uhkaa välittömästi aiheuttaa mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisella toimenpiteellä tai laiminlyönnillä luontovahingon, toiminnanharjoittajan on ilmoitettava luontovahingosta tai sen välittömästä uhasta viipymättä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi. Pykälän 2 momentissa säädetään, että saatuaan tiedon luontovahingosta tai sen välittömästä uhasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on, sen lisäksi, mitä luonnonsuojelulain 57 §:ssä säädetään, määrättävä haitan aiheuttanut toiminnanharjoittaja tarvittaessa ryhtymään toimenpiteisiin haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi sekä määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, ei pykälän 4 momentin mukaan sovelleta luontovahinkoon, jonka ehkäisemisestä ja korjaamisesta säädetään ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa tai geenitekniikkalaissa.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) toimeenpanoa on täydennetty Suomessa direktiivin 6 artiklan 2 kohdan osalta lailla luonnonsuojelulain muuttamisesta (1259/2014). Luonnonsuojelulain 64 a §:ssä (1259/2014) 1.2.2015 alkaen säädetty Natura 2000 -verkostoa koskeva heikentämiskielto koskee kaikkea toimintaa toiminnan luvan- tai ilmoituksenvaraisuudesta riippumatta. Viranomaisen on lain 65 a §:n (1259/2014) perusteella ryhdyttävä toimivallassaan oleviin toimenpiteisiin hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen keskeyttämiseksi, kunnes luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettu arviointi on suoritettu. Viranomaisen on myös välittömästi ilmoitettava asiasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Lain 65 b §:ssä (1259/2014) säädetään toimenpiteestä vastaavalle velvollisuus pykälän 1 momentissa mainituin edellytyksin ilmoittaa toimenpiteestä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja 65 c §:ssä (1259/2014) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäväksi pykälässä säädetyin edellytyksin kieltää toimenpide tai rajoittaa sitä.

Ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY (ympäristövastuudirektiivi) on pantu Suomessa täytäntöön lailla eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta sekä muun muassa luonnonsuojelulakiin, ympäristönsuojelulakiin (86/2000) ja vesilain (264/1961) 21 lukuun lisätyillä säännöksillä. Viimeksi mainittujen kahden lain sijaan 1.9.2014 tulleessa ympäristönsuojelulaissa (527/2014) ja 1.1.2012 tulleessa vesilaissa (587/2011) on vastaavat säännökset. Ympäristönsuojelulaissa säädetään merkittävän vesistön pilaantumisen ja ympäristönsuojelulain soveltamisalalla ilmenevien luontovahinkojen, vesilaissa vesistölle tai pohjavedelle aiheutuneen muun merkittävän haitan kuin pilaantumisen ja vesilain soveltamisalalla ilmenevien luontovahinkojen määräämisestä korjattaviksi.

Ympäristönsuojelulakia ja vesilakia sovellettaessa määräyksen antaa sovellettavan lain perusteella toimivaltainen viranomainen tuon lain mukaisessa hallintopakkomenettelyssä. Ympäristönsuojelulain (86/2000) 22 §:n 1 momentin sekä 84 ja 84 a §:n perusteella toimivaltainen viranomainen on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja vesilain (264/1961) 21 luvun 3 §:n perusteella toimivaltainen viranomainen aluehallintovirasto. Uudessa ympäristönsuojelulaissa (527/2014) ja uudessa vesilaissa (587/2011) on vastaavat säännökset.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Saatu selvitys

Ontonperän kluuvijärvi on alle kymmenen hehtaarin suuruinen. Kluuvijärvi ja sitä ympäröivää kosteikkoa on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon (FI1100204, Ojakylänlahti ja Kengänkari) luontodirektiivin mukaisten luontotyyppiensä ja lintudirektiivin liitteessä I mainitun linnustonsa perusteella. Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luettelosta annetun ympäristöministeriön asetuksen (354/2015) 1 §:n mukaan kyseinen alue on luontodirektiivissä tarkoitettu erityisten suojelutoimien alue, joka on osoitettu SAC-merkinnällä. Kluuvijärvi ja ympäröivää kosteikkoa on perustettu luonnonsuojelualueeksi Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskuksen päätöksellä 22.4.2003 ja Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen päätöksillä 3.8.2011 ja 22.2.2012.

ELY-keskus on, 29.10.2011 saamansa ilmoituksen johdosta ja tarkastettuaan alueen, maatalousyhtymän osakkaille osoittamallaan kirjeellä 16.12.2011 vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella kehottanut maatalousyhtymää lopettamaan Ontonperän kluuvijärven luonnontilaisuuden vaarantamisen ja 31.12.2011 mennessä täyttämään kluuvijärven ympärille, Natura 2000 -alueen välittömään läheisyyteen, kaivetut kuivatusojat. ELY-keskus on tarkastuksilla 30.12.2011 ja 20.8.2012 todennut, että kehotusta ja siinä annettuja ennallistamisohjeita on noudatettu.

ELY-keskus on 26.6.2012 osoittanut maatalousyhtymälle yhtymän salaojitussuunnitelmaan ja rahoitustukihakemukseen liittyvän, lausunnoksi otsikoidun kirjeen, jossa on muun ohella esitetty, että ennen salaojituksen toteutusta Pohjois-Suomen aluehallintovirastolta tulisi hakea vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n mukaista lupaa poiketa pykälässä säädetystä kiellosta vaarantaa enintään kymmenen hehtaarin suuruisen kluuvijärven luonnontila.

A on kirjeessä 7.2.2012 ELY-keskukselle muun ohella vaatinut, että Ontonperän kluuvijärveä ympäröivä pelto asetetaan luonnonsuojelulain 57 a §:n mukaisesti toimenpide-, viljely- ja lannanlevityskieltoon vähintään 50 metrin leveydeltä rantaviivasta. Hän on todennut maatalousyhtymän hakkauttaneen ja raivanneen kluuvijärven ympäristön rantaviivaan asti ja muokanneen sen pelloksi. Hän on viittauksin luonnonsuojelulain säännöksiin esittänyt, että peltoviljely vaikuttaa kluuvijärven vesitalouteen ja vedenlaatuun sekä alueen pesimälinnustoon ja että luonnonsuojelulain mukainen luontovahinko on tapahtunut. Lisäksi pellonraivaushanke merkittävästi heikentää alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi se on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry ja Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry ovat kirjeessä 9.3.2012 viittauksin A:n edellä mainittuun kirjeeseen tiedustelleet, mitä ELY-keskus aikoo tehdä varmistaakseen vahinkojen korjaamiseksi tehtävien toimien riittävyyden niin, että Ontonperän kluuvijärven luonnontila ei vaarannu eikä kluuvijärvellä pesivä lajisto häiriinny.

ELY-keskus on päätöksellään 5.11.2013 hylännyt A:n ja yhdistysten vaatimukset. Päätöksen perustelujen mukaan Ontonperän kluuvijärven luonnontilaisuus ja luonnonarvot vaarannettiin edellä mainitulla ojituksella, mutta luontovahinkoa ei ehtinyt tapahtua. Kluuvijärven suojeluarvojen kannalta oleellisinta on ollut vesitalouden turvaaminen ojat täyttämällä. Viljelystä ilman kuivatusjärjestelyjä kluuvijärvelle ei aiheudu luonnonsuojelulain 5 a ja 65 §:ssä tarkoitettuja seurauksia. ELY-keskuksen maatalousyhtymän osakkaille 16.12.2011 antamia kehotusta ja ennallistamisohjeita on noudatettu eikä hallintopakkoa tarvita.

A:n ja yhdistysten valituksen mukaan pellonraivaus ja ojitus ovat aiheuttaneet luontovahingon. Valittajat ovat viitanneet mainittujen toimenpiteiden vaikutuksiin alueen lintulajeihin, viitasammakkoon, vesitalouteen ja vedenlaatuun. Valittajien mukaan ELY-keskus on selvittänyt asian puutteellisesti, minkä vuoksi ei ole tehty riittäviä korjaamistoimenpiteitä. Luonnonsuojelulain säännösten lisäksi valituksessa on mainittu ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 a §.

ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että ELY-keskuksen kehotuksen 16.12.2011 mukaisesti toteutetut edellä mainitut korjaamistoimenpiteet ovat riittäviä.

Oikeudellinen arvio

A:n ja yhdistysten valituksesta on ratkaistava, onko ELY-keskus asiassa saadun selvityksen perusteella voinut hylätä valittajien vaatimuksen maatalousyhtymän velvoittamisesta luonnonsuojelulain 57 a §:n nojalla korjaamaan Ontonperän kluuvijärven vesitaloudelle, veden laadulle ja Natura 2000 -verkostoon sisällyttämisen perusteena oleville luonnonarvoille sekä viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikalle aiheuttamansa vahingot. Valittajat ovat vaatineet, että asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi edellä mainittujen haitallisten vaikutusten riittävää selvittämistä varten, jotta kluuvijärvi voidaan mahdollisuuksien mukaan palauttaa tilaan, jossa se ennen maatalousyhtymän toteuttamia hakkuuta, pellonraivausta ja ojitusta oli.

Ennen nyt valituksenalaisen asian tulemista vireille maatalousyhtymä on ELY-keskuksen vesilain mukaisena valvontaviranomaisena vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella antaman kehotuksen mukaisesti täyttänyt kaivetut ojat ilman, että ELY-keskuksen on tarvinnut saman luvun 3 §:n 1 momentin nojalla tehdä Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle ilmoitusta vesilain mukaisen hallintopakkomenettelyn käynnistämiseksi. Siltä osin kuin valituksessa on esitetty, että alueen luontoarvojen ja veden tilan heikkeneminen on perustunut ojien kaivamisesta ja vesilain tarkoittamasta ojituksesta aiheutuneeseen vesiympäristön olosuhteiden muuttumiseen, olisi vaatimukset alueen kunnostamiseksi tullut käsitellä vesilain mukaisessa hallintopakkomenettelyssä. Valittajien vaatimus on esitetty luonnonsuojelulain mukaisena vireillepanona ELY-keskukselle, joka on ollut toimivaltainen viranomainen ratkaisemaan vaatimukset muilta osin eli siltä osin kuin kysymys on ollut kluuvijärven ulkopuolisen alueen maankäytöstä karjatalouteen ja viljelyyn sekä lähialueen puuston ja pensaikkojen hakkuisiin. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta huomioon ottaen luonnonsuojelulain 57 a §:n soveltamista ei rajoita se, että väitetyt Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen tilaan vaikuttavat toimet on suoritettu tämän alueen ulkopuolella.

Hylätessään valittajien vaatimukset ELY-keskus on katsonut, että maa­talousyhtymän ELY-keskuksen kehotuksen mukaisesti toteuttama ojien täyttäminen estää valittajien vaatimusten perusteena olevien kluuvijärveen ja sen luonnonarvoihin kohdistuvien vaikutusten aiheutumisen. ELY-keskus on perustanut johtopäätöksensä ojien täyttämisen riittävyydestä tarkastuksella tehtyihin havaintoihin. ELY-keskuksen mukaan viljely ilman kuivatusjärjestelyjä ei vaaranna kluuvijärveä ja sitä ympäröivää kosteikkoa lajeineen.

Valituksessa on esitetty, että hakkuut ja pellon raivaus ovat vaarantaneet kluuvijärven ja kosteikon luonnonolosuhteiden säilymisen ilman kuivatusjärjestelyitäkin. Asiakirjoihin ei kuitenkaan sisälly tältä osin tarkempaa selvitystä. Asiassa ei ole myöskään esitetty selvitystä siitä, että peltojen käytöstä olisi aiemmin aiheutunut haitallisia seurauksia Natura 2000 -verkostoon kuuluvalle alueelle siten, että alueen luontoarvot olisivat heikentyneet. ELY-keskus on itse hankkinut selvitystä asiassa suorittamallaan tarkastuksella. Näissä oloissa ELY-keskuksen arviota siitä, että toimenpiteistä ei ole aiheutunut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitettua luontovahinkoa, on pidettävä luotettavana ja asian ratkaisemiseksi riittäviin selvityksiin perustuvana, eikä asian palauttaminen ELY-keskukselle lisäselvityksen hankkimiseksi ole siten tarpeen.

Lopputulos

Edellä ja mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Leinonen.