Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Kansaneläkelaitos

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 19.12.2014 nro 919/14

Asian aikaisempi käsittely

Kansaneläkelaitos on pyytänyt vakuutuspiireittäin tarjouksia vaikeavammaisten avoterapiapalvelujen (yksilöterapiat sekä ryhmäterapia, monimuotoryhmäterapia ja päiväkuntoutus) puitejärjestelyjen perustamiseksi vuosille 2015–2018. Hankinnasta on 3.3.2014 julkaistu avointa menettelyä koskevat kansalliset hankintailmoitukset.

Kansaneläkelaitoksen Pohjois-Pohjanmaan vakuutuspiirin johtaja on hankintapäätöksellään 15.9.2014 (dnro 32/331/2014) sulkenut muun ohella LS Fysioterapia Oy:n tarjouksen fysioterapiapalvelujen osalta tarjouskilpailusta ja hyväksynyt puitejärjestelyyn hankintapäätöksestä ilmenevät palveluntarjoajat.

Kansaneläkelaitoksen Pohjois-Pohjanmaan vakuutuspiirin johtaja on hankintaoikaisupäätöksellään 13.10.2014 (dnro 32/331/2014) hylännyt LS Fysioterapia Oy:n oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 22,6 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa LS Fysioterapia Oy on ollut valittajana ja Kansaneläkelaitos vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut edellä mainitun hankintapäätöksen siltä osin kuin LS Fysioterapia Oy:n tarjous on suljettu tarjouskilpailusta ja velvoittanut asettamansa 50 000 euron sakon uhalla Kansaneläkelaitoksen korjaamaan virheellisen menettelynsä markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Kansaneläkelaitoksen korvaamaan LS Fysioterapia Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 399,27 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Kansaneläkelaitoksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen nojalla tässä asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp s. 91) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 46 §:n kohdalla todettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tarjouksen hylkäämistä tulee hankintalain esitöiden mukaan arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkövoi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Hankintamenettelyn kulku

Kansaneläkelaitoksen Lapin, Oulun ja Pohjois-Pohjanmaan vakuutusalueen vakuutuspiirit ovat pyytäneet 3.3.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä (dnro 32/331/2014) tarjouksia vaikeavammaisten avoterapiapalveluihin kuuluvan yksilöterapiapalvelun hankinnasta vuosille 2015−2018. Tarjouspyyntö on koskenut muun ohella fysioterapiapalveluja.

Tarjouspyynnön mukaan kysymyksessä on ollut puitejärjestelynä toteutettava hankinta. Tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina laatu 50 prosentin ja hinta 50 prosentin painoarvolla. Laadun vertailuperusteet on tarkennettu ja eri tekijöiden painoarvot ilmoitettu tarjouspyynnön liitteenä 2 olleessa pisteytysmuistiossa.

Tarjouspyynnön kohdassa 1.3 "Tarjousten vertailuperusteet" on ilmoitettu, että tarjousvertailussa laatuun vaikuttavina tekijöinä otetaan huomioon muun ohella tilat, laitteet ja välineet. Näiden osalta pisteytysmuistiossa on ilmoitettu 15 eri pisteytettävää kohtaa.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Tarjousten antaminen" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Jokaisesta tarjottavasta yksilöterapian terapiamuodosta, erillismuodosta tai lajista annetaan erillinen tarjous koontilomakkeella (KU 136) ja sen mukana toimitettavilla erillisillä lomakkeilla ja liitteillä. Huomioi myös tarjouspyynnön kohta 2.2 Toimipisteet."

Tarjouspyynnön kohdassa 2.2 "Toimipisteet" on muun ohella ilmoitettu, että tarjous annetaan jokaisesta toimipisteestä erikseen.

Tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa lomake KU 115 "Selvitys tiloista, laitteista, välineistä ja terapian toteuttamisesta". Lomakkeessa on muun ohella todettu, että jokaisesta toimipisteestä täytetään erillinen lomake ja että jokaisesta toimipisteestä annetaan erillinen tarjous viitaten tarjouspyynnön 2.2 kohtaan.

Valittajan 22.4.2014 päivätty tarjous on sisältänyt muun ohella koontilomakkeen KU 136, hintatarjouslomakkeen KU 122 sekä kaksi lomaketta KU 115 "Selvitys tiloista, laitteista, välineistä ja terapian toteuttamisesta". Valittajan tarjouksen liitteinä olleista KU 115 -lomakkeista toinen on koskenut Välikadun ja toinen Karankakadun toimipistettä. Lomakkeiden sisältämät tiedot ovat muun ohella tarjottavien tilojen pinta-alojen sekä asiakasmäärien osalta olleet identtiset. Karankakadun tiloissa on ilmoitettu olevan sammutin ja hälytyslaitteet mutta ei hissiä, johon mahtuu pyörätuoli, kun taas Välikadun tiloissa on hissi mutta ei sammutinta ja hälytyslaitteita.

Hankintayksikkö on 15.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Hankintayksikkö on perustellut valittajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta sillä, että valittajan tarjous on sisältänyt kaksi eri toimitiloja koskevaa KU 115 -lomaketta "Selvitys tiloista, laitteista, välineistä ja terapian toteuttamisesta", vaikka tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut antaa jokaisesta toimipisteestä erikseen.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että tarjous on sisältänyt kaksi eri toimitiloja koskevaa KU 115 -lomaketta "Selvitys tiloista, laitteista, välineistä ja terapian toteuttamisesta".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että tarjoajan tulee antaa jokaisesta toimipisteestä tarjous erikseen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on lisäksi ilmoitettu, että tarjotut tilat otetaan huomioon tarjousvertailussa.

Valittajan tarjous on sisältänyt muun ohella yhden koonti- ja hintalomakkeen sekä kaksi eri toimipisteitä koskevaa KU 115 -lomaketta "Selvitys tiloista, laitteista, välineistä ja terapian toteuttamisesta".

Hankintayksikkö on 15.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että tarjous on sisältänyt tarjouspyynnön vastaisesti kaksi eri toimipisteitä koskevaa KU 115 -lomaketta.

Valittaja on esittänyt, että sen tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta on ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista, koska kysymyksessä on ollut inhimillinen tarjouksen postituksessa tapahtunut virhe. Valittajan mukaan hankintayksikkö olisi voinut antaa pisteet suoraan heikommin pisteytettävästä tilasta tai jättää antamatta pisteet kokonaan tilojen osalta. Kyseinen menettely ei olisi valittajan mukaan asettanut tarjoajia eriarvoiseen asemaan eikä olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus on vaikuttanut tarjousten vertailtavuuteen, koska tarjousvertailussa on otettu huomioon palveluntuottajien tilat ja välineet. Valittajan tarjouksen käsittely tarjouspyynnön vastaisilla tiedoilla olisi johtanut siihen, että tarjoukset eivät olisi olleet keskenään vertailukelpoisia. Hankintayksikön mukaan se ei ole myöskään voinut antaa valittajan täydentää tarjoustaan tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen, koska se olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on ollut selvää, että jokaisesta toimipisteestä on tullut antaa erillinen tarjous. Koska valittajan tarjous on sisältänyt vain yhden koonti- ja hintalomakkeen, sen tarjouksessa on lähtökohtaisesti ollut kysymys yhdestä tarjouksesta. Valittajan tarjous on ollut hinnan osalta vertailukelpoinen.

Valittajan tarjouksensa yhteydessä toimittamien kahden KU 115 -lomakkeen osalta markkinaoikeus toteaa, että lomakkeiden sisältämät tiedot ovat muun ohella tarjottavien tilojen pinta-alojen sekä asiakasmäärien osalta olleet edellä todetusti identtiset. Lomakkeissa on ollut pieniä eroja tilojen yleistietojen osalta (sammutin, hälytyslaitteet ja hissi, johon mahtuu pyörätuoli). Kyseisiä kohtia ei kuitenkaan ole mainittu pisteytysmuistiossa pisteytettävinä osatekijöinä.

Markkinaoikeus katsoo, että nyt esillä olevan asian olosuhteissa hankintayksikkö olisi voinut saattaa valittajan tarjouksen vertailukelpoiseksi pyytämällä tätä ilmoittamaan, kumpi lomake on ollut tarkoitus lähettää fysioterapiapalvelujen osalta. Kyseinen menettely ei olisi tarkoittanut valittajan tarjouksen parantamista eikä olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta nyt esillä olevan asian olosuhteissa on johtanut valittajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota siltä osin kuin valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta.

Mikäli Kansaneläkelaitos aikoo edelleen toteuttaa vaikeavammaisten avoterapiapalveluihin kuuluvan yksilöterapiapalveluiden hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on tehtävä valittajan osalta uusi hankintapäätös, jolla valittaja hyväksytään mukaan puitejärjestelyyn aikaisemmin jo valittujen tarjoajien lisäksi.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittajalla ei ole oikeutta vähentää hankinnan kohteena olevaan liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihin sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Korvattaviksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista ei siten ole vähennettävä niihin sisältyvää arvonlisäveroa.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Nina Korjus ja Tomi Rantasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

1) ensisijaisesti kumoaa markkinaoikeuden päätöksen siltä osin kuin markkinaoikeus on katsonut hankintayksikön menetelleen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, määrännyt hankintayksikön hyväksymään LS Fysioterapia Oy:n tarjouksen ja velvoittanut Kansaneläkelaitoksen korvaamaan LS Fysioterapia Oy:n oikeudenkäyntikulut

2) toissijaisesti muuttaa markkinaoikeuden päätöstä siltä osin kuin markkinaoikeus on velvoittanut Kansaneläkelaitoksen tekemään uuden hankintapäätöksen, jolla LS Fysioterapia Oy hyväksytään mukaan puitejärjestelyyn

3) velvoittaa LS Fysioterapia Oy:n korvaamaan Kansaneläkelaitoksen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut tämän asian ja asioiden diaarinumerot 279/3/15 ja 280/3/15 osalta markkinaoikeudessa yhteensä 1 500 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 500 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Kansaneläkelaitos on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on tulkinnut tarjousten käsittelyä koskevia säännöksiä virheellisesti ja ylittänyt toimivaltansa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja antaa lomakkeella KU 115 selvityksen tiloista, laitteista, välineistä ja terapian toteuttamisesta. Lomakkeen alussa on kerrottu, että jokaisesta toimipisteestä täytetään erillinen lomake ja annetaan erillinen tarjous. LS Fysioterapia Oy (jäljempänä myös yhtiö) on tarjouksessaan esittänyt tarjouspyynnön vastaisesti kaksi eri toimitilaa/toimipistettä kahdella erillisellä KU 115 -lomakkeella. Yhtiö on markkinaoikeudessa myöntänyt tehneensä virheen tarjouksessaan.

Yhtiön tarjous on samasta syystä ollut sopimuksen tekemisen ehtojen osalta virheellinen. Tarjouspyynnöstä ja sen liitteenä olevasta sopimusluonnoksesta käy selvästi ilmi, että tarjouksen perusteella palveluntuottajan kanssa tehdään toimipistekohtainen hankintasopimus. Toimipisteen käyntiosoite ilmoitetaan muun muassa Kansaneläkelaitoksen internetsivuilla olevassa palveluntuottajien hakupalvelussa, ja palveluntuottajalle maksettavaa kotikäyntilisää koskevat korvaukset määräytyvät toimipistekohtaisesti. Tarjousten lukumäärää ei ole rajoitettu, eli sama tarjoaja on voinut tehdä useammista toimipisteistä erilliset omat tarjoukset. Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus vain yhden toimipisteen tarjoamisesta yhdessä tarjouksessa ei ole ollut julkisista hankinnoista annetun lain vastainen.

Hinnan vertailukelpoisuus ja tarjottujen tilojen pitkälle menevä identtisyys eivät tee yhtiön tarjouksesta vertailukelpoista, sillä hinta on ollut vain yksi vertailuperuste eikä kahden täysin eri toimipisteen tilatietojen identtisyydellä voi olla vaikutusta tarjouksen arviointiin.

Yhtiö on markkinaoikeudessa esittänyt, että Karankakadun tiloissa tuotetaan ensisijaisesti fysio- ja lymfaterapiaa ja aluehallintoviraston luvan mukaan Välikadun tiloissa voi tuottaa vain psykoterapiaa. Edellä mainitut seikat puhuvat ehkä sen puolesta, että tarjoaja olisi tilojen osalta tehnyt virheen tarjousta postittaessaan, mutta kyseisillä seikoilla ei ole voinut olla merkitystä tarjousten käsittelyssä, koska ne eivät ole olleet hankintayksikön tiedossa.

Hankintayksikkö ei olisi julkisista hankinnoista annetun lain ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti voinut pisteyttää tarjouspyynnön vastaista tarjousta tilojen osalta. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään sitoutunut pisteyttämään yhden tarjotun toimipisteen tilan tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Tarjouspyynnön vastaisesti tarjotusta kahdesta eri tilasta vain toisen toimipisteen pisteyttäminen tai toisen pisteyttämättä jättäminen ei olisi ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjous ei ole ollut epäselvä tarjottujen toimipisteiden sijaintien ja niihin sisältyvien tilatietojen osalta. Myöskään tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Hankintayksikkö on vallitsevan oikeuskäytännön mukaisesti hylännyt yhtiön tarjouksen, koska tarjous on tiloille asetettujen vaatimusten osalta ollut ehdoiltaan tarjouspyynnön vastainen ja tilatiedot ovat olleet tarjousvertailussa arvioitava seikka. Hankintayksiköllä ei ole ollut mahdollisuutta tarjoajien tasapuolista kohtelua vaarantamatta pyytää yhtiötä muuttamaan tarjoustaan tältä osin.

Täydennysmenettelyyn ei ole ollut tarvetta, koska hankintayksikkö on saanut riittävästi tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia palvelujen järjestämiseksi puitejärjestelyllä. Jos hankintayksikkö olisi antanut yhtiölle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan, samanlainen mahdollisuus olisi pitänyt antaa myös muille tarjouspyyntöä vastaamattomien tarjousten tekijöille, mikä ei olisi ollut mahdollista ilman, että jollekin tarjoajalle olisi annettu samalla mahdollisuus parantaa tarjoustaan. Kun molemmilla yhtiön toimipisteillä ei ole ollut voimassa olevaa aluehallintoviraston lupaa tuottaa fysioterapiaa, olisi yhtiö täydennysmahdollisuuden saatuaan voinut parantaa tarjoustaan. Hankintayksikkö on johdonmukaisesti hylännyt kaikki tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset.

Epäselväksi jää, mitä markkinaoikeus on tarkoittanut "asian olosuhteil­la". Ilmeisesti ratkaisua on tulkittava niin, että hankintayksiköllä ei ole ollut ainoastaan oikeus vaan peräti velvollisuus pyytää yhtiötä muuttamaan tarjoustaan tilatietojen osalta. Markkinaoikeuden päätös on vastoin vallitsevaa oikeuskäytäntöä ja tarjoajalle asetettua velvoitetta osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnön mukainen. Markkinaoikeuden esille nostama seikka, asian olosuhteista johtuva kohtuuttomuus hylätä tarjouspyynnön vastainen tarjous, on julkisista hankinnoista annetun lain 46 §:n vastainen.

Markkinaoikeuden ratkaisusta ei ole löydettävissä soveltamisohjetta siihen, mitä ovat ne olosuhteet, joiden vallitessa selvästi tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen hylkääminen olisi tarjoajan kannalta kohtuutonta ja hankintayksikölle syntyisi tästä syystä velvollisuus antaa tarjoajan muuttaa tarjoustaan. Julkisista hankinnoista annetun lain 46 §:ää tulee soveltaa samalla tavalla kaikissa lain soveltamisalaan kuuluvissa hankinnoissa. Tarjoajan tekemällä inhimillisellä virheellä ei voida perustella hankintayksikölle syntyvää selonottovelvollisuutta. Selvästi tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen hylkääminen ei ole suhteellisuusperiaatteen vastaista. Suhteellisuusperiaate on vain yksi noudatettavista oikeusperiaatteista. Yhtä lailla tarjoajien tasapuolisuusvaatimus edellyttää, että asetetut vaatimukset koskevat kaikkia ja niitä sovelletaan samalla tavalla kaikkiin tarjoajiin.

Markkinaoikeuden määrättävissä oleviin seuraamuksiin ei kuulu hankintayksikön velvoittaminen päättämään tarjouskilpailu määrätyllä tavalla. Kansaneläkelaitos tekee hankintasopimuksia vain palvelujen tarvetta vastaavan määrän. Jos palvelut saadaan katettua tarjousvertailussa eniten pisteitä saaneiden tarjoajien tarjoamalla asiakaskapasiteetilla, puitejärjestelyyn ei valita kaikkia tarjoajia. Markkinaoikeus ei voi tehdä Kansaneläkelaitoksen puolesta tätä arviointia.

Selitys

LS Fysioterapia Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus ensisijaisesti jätetään tutkimatta ja toissijaisesti hylätään ja että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan LS Fysioterapia Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Yhtiö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kansaneläkelaitos on 21.1.2015 tehnyt markkinaoikeuden päätöksen mukaiset hankintapäätökset, joilla se on hyväksynyt yhtiön tarjoukset. Vakuutuspiiri on lähettänyt allekirjoittamansa sopimuksen 20.2.2015. Menettelyään tehdä sopimus vasta tuolloin Kansaneläkelaitos on perustellut julkisista hankinnoista annetun lain 77 §:ssä säädetyllä odotusajalla. Alkuperäinen hankintapäätös on tehty syyskuussa 2014, joten odotusaika on päättynyt paljon ennen markkinaoikeuden päätöstä.

Kansaneläkelaitos on muutoinkin käyttäytynyt aivan kuin asia olisi markkinaoikeuden päätöksellä palautettu uudelleen sen käsiteltäväksi, kun se on tehnyt päätöksiä, joilla on lakkautettu yhtiön kuntoutettavina olleiden vaikeavammaisten etuuksia takautuvasti.

Jos Kansaneläkelaitoksen näkemyksen mukaan uudesta hankintapäätöksestä voidaan valittaa markkinaoikeuteen, Kansaneläkelaitos ei lis pendens -vaikutuksen vuoksi voi valittaa samasta asiasta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Näkemys siitä, että uudesta hankintapäätöksestä voi valittaa markkinaoikeuteen, on väärä. Se on kuitenkin Kansaneläkelaitoksen kanta, jonka perusteella se on tehnyt uudet valituskelpoiset hankintapäätökset. Kansaneläkelaitoksella ei oman päätöksensä vuoksi ole asiassa oikeussuojan tarvetta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, kun lähtökohtana on, että se noudattaa omia päätöksiään.

Markkinaoikeuden ratkaisu on oikea ja julkisista hankinnoista annetun lain mukainen.

Postitusvaiheessa yhtiön tarjoukseen on erehdyksessä laitettu KU 115 -lomake sekä Välikadun että Karankakadun tiloista, vaikka Välikadulla ei voida tuottaa kuin psykoterapiapalvelua. Välikadun tiloista ei olisi saanut lisäpisteitä verrattuna Karankakadun tiloihin. Tämän vuoksi Välikatua koskevan lomakkeen joutuminen tarjouskirjekuoreen ei olisi voinut vaikuttaa kilpailutuksen lopputulokseen.

Mikäli yhtiön tarjousta ei olisi hylätty ylimääräisen lomakkeen vuoksi, tarjous olisi hyväksytty, koska hyväksyttyjen tarjousten pisteraja oli 60, minkä ylittävän pistemäärän yhtiö olisi myös saanut.

Kansaneläkelaitos olisi suhteellisuusperiaatteen perusteella ja tarjoajien tasapuolista kohtelua vaarantamatta voinut tiedustella, kumpi tilalomake on oikea. Kysymys ei olisi ollut tarjouksen täydentämisestä, vaan kirjoitusvirheeseen rinnastettavan virheen oikaisemisesta.

Kansaneläkelaitoksen päätehtävä ei ole julkisista hankinnoista annetun lain soveltaminen. Pitkäaikaisten ja luottamuksellisten hoitosuhteiden katkaiseminen yhden ylimääräisen lomakkeen perusteella on vahingollista vammaisille, mikä on yksi merkittävä seikka olosuhteita arvioitaessa. Tilanteessa tulisi noudattaa suhteellisuusperiaatetta vammaisen kannalta tarkasteltuna.

Vastaselitys

Kansaneläkelaitos on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä on perusteeton. Valitus on tehty julkisista hankinnoista annetun lain 103 §:n mukaisesti, määräajassa eikä valituksessa esitettyjen vaatimusten ratkaisemiselle ole muutakaan estettä.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee jättää tutkimatta kaikki yhtiön vaatimukset ja väitteet, jotka kohdistuvat valituksen kohteena olevan markkinaoikeuden päätöksen johdosta tehtyyn uuteen hankintamenettelyyn ja hankintapäätökseen. Hankintayksikkö on 21.1.2015 tehnyt markkinaoikeuden päätöksen mukaisesti uuden hankintapäätöksen, jolla yhtiö on hyväksytty mukaan puitejärjestelyyn aikaisemmin jo valittujen tarjoajien lisäksi. Hankintapäätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on lähetetty samana päivänä tavallisena kirjeenä tiedoksi yhtiölle ja aikaisemmin jo valituille tarjoajille. On selvää, että myös tästä hankintapäätöksestä asianosaisilla on valitusoikeus. Asia ei kuitenkaan kuulu korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan valituksen piiriin.

Hankintayksikkö ei ole voinut objektiivisesti tulkita yhtiön tarjousta siten, että siihen olisi tilojen osalta sisältynyt väitettyä erehdystä tai ylimääräisyyttä, joka asettaisi hankintayksikölle tarjouksen täydentämisvelvoitteen.

Väitteet siitä, että yhtiön tarjous olisi voitu pisteyttää tai jättää pisteyttämättä, ovat julkisista hankinnoista annetun lain vastaisia, virheellisiä ja tarjouspyyntöön perustumattomia. Tarjouspyyntöä ei ole laadittu niin, että toisia tiloja tarjoamalla voisi saada lisäpisteitä. Toisten tilojen tarjoaminen oli yksiselitteisesti kielletty. Tarjouspyynnössä on selkeästi kerrottu, miten toimipisteestä annetaan pisteitä palvelusta riippuen. On siten selvää, että tilasta saatavilla pisteillä on vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen. Myöskään markkinaoikeus ei ole pitänyt yhtiön tarjousta vertailukelpoisena muutoin kuin hinnan osalta.

Hankintayksiköllä on sopimusoikeudellisen asemansa turvaamiseksi ollut oikeus asettaa tarjouspyynnössä ehto, jonka mukaan tarjous tulee tehdä vain yhdestä toimipisteestä.

Useamman toimipisteen ilmoittaminen tarjouksessa ei ole merkityksetön lisätieto. Tarjouksen hylkääminen ei siten voi myöskään olla kohtuutonta suhteessa tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuteen. Myöskään tarjoajan tekemällä erehdyksellä ei voi olla julkisista hankinnoista annetun lain mukaisuuden arvioinnin kannalta merkitystä. Hankintayksikkö on noudattanut suhteellisuusperiaatetta hankinnan kaikissa vaiheissa. Kyse ei myöskään ole ollut kirjoitusvirheeseen rinnastettavasta virheestä.

Yhtiön esittämät näkemykset tekijöistä ja olosuhteista, jotka muodostaisivat velvollisuuden pyytää tarjoajalta selvitystä, eivät liity asian julkisista hankinnoista annetun lain mukaisuuden arviointiin.

Markkinaoikeuden päätöksen mukaisessa menettelyssä olisi kyse vaihtoehtoisten tarjousten sallimisesta tarjouspyynnön vastaisesti.

Markkinaoikeus on ylittänyt toimivaltansa määrätessään hankintayksikön hyväksymään yhtiön tarjouksen. Korkein hallinto-oikeus on 16.3.2015 antamissaan markkinaoikeuden toimivaltaa koskevissa välipäätöksissä vahvistanut tämän, kun se on todennut, että markkinaoikeus voi toimenpiteillään ainoastaan kumota tai estää virheelliseksi katsomansa menettelyn tai hankintapäätöksen toimeenpanon mutta ei voi määrätä hankintayksikköä valitsemaan tiettyä tarjoajaa.

Lisäselitys

LS Fysioterapia Oy on vastaselityksen johdosta antamassaan lisäselityksessä todennut muun ohella, ettei yhtiö ole esittänyt korkeimmalle hallinto-oikeudelle uutta hankintamenettelyä ja hankintapäätöstä koskevia vaatimuksia, vaan ainoastaan katsonut, ettei sama asia voi olla vireillä kahdessa eri oikeusasteessa samanaikaisesti.

Kansaneläkelaitos on ilmoittanut, ettei se tule lausumaan LS Fysioterapia Oy:n lisäselityksen johdosta.

Muut selvitykset ja ilmoitukset

LS Fysioterapia Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kansaneläkelaitokselle.

Kansaneläkelaitos on ilmoittanut, ettei se tule lausumaan selvityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää LS Fysioterapia Oy:n vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan.

3. Kansaneläkelaitos vapautetaan velvollisuudesta korvata LS Fysioterapia Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

4. LS Fysioterapia Oy määrätään korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut tässä asiassa markkinaoikeudessa 500 eurolla viivästyskorkoineen ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

5. Korkein hallinto-oikeus hylkää LS Fysioterapia Oy:n vaatimuksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen muun ohella valitusosoitus, jossa selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 103 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hankintalain 106 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös 94 §:n 1 momentin 4–7 kohdassa tarkoitetun seuraamuksen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vain lainvoimaisen päätöksen nojalla.

Kansaneläkelaitos on 15.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut LS Fysioterapia Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Markkinaoikeus on yhtiön valituksen johdosta 19.12.2014 antamallaan päätöksellä muun ohella kumonnut edellä mainitun hankintapäätöksen siltä osin kuin yhtiön tarjous on suljettu tarjouskilpailusta ja velvoittanut Kansaneläkelaitoksen, mikäli se on aikonut edelleen toteuttaa vaikeavammaisten avoterapiapalveluihin kuuluvan yksilöterapiapalveluiden hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, tekemään yhtiön osalta uuden hankintapäätöksen, jolla yhtiö hyväksytään puitejärjestelyyn aikaisemmin jo valittujen tarjoajien lisäksi.

Kansaneläkelaitoksen mukaan yhtiö on markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen tehdyllä uudella hankintapäätöksellä hyväksytty mukaan puitejärjestelyyn ja kyseinen hankintapäätös muutoksenhakuohjeineen on lähetetty tiedoksi tarjoajille.

Edellä mainittu päätös on merkinnyt uutta hankintapäätöstä, josta asianosaisilla on ollut oikeus valittaa markkinaoikeuteen. Päätös on myös merkinnyt tosiasiallista muutosta puitejärjestelyyn jo aikaisemmin hyväksyttyjen tarjoajien oikeusasemaan LS Fysioterapia Oy:n tultua hyväksytyksi puitejärjestelyyn.

Kansaneläkelaitoksella on ollut oikeussuojan tarve saattaa virheellisenä pitämänsä markkinaoikeuden 19.12.2014 antama päätös korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Markkinaoikeuden päätös, jolla on osittain kumottu hankintayksikön 15.9.2014 tekemä hankintapäätös ja määrätty tietyn tarjoajan puitejärjestelyyn valitsemisesta, ei ole rajoittanut Kansaneläkelaitoksen mahdollisuutta oikeussuojakeinojen käyttämiseen, kun otetaan huomioon myös se, että markkinaoikeuden päätöstä on tullut hankintalain 106 §:n nojalla noudattaa muutoksenhausta huolimatta. Asiassa ei myöskään ole kysymys siitä, että yhdessä tuomioistuimessa vireillä jo olevaa samaa asiaa koskeva oikeudenkäynti olisi pantu vireille toisessa tuomioistuimessa lis pendens -vaikutuksen vastaisesti.

LS Fysioterapia Oy:n vaatimus Kansaneläkelaitoksen valituksen tutkimatta jättämisestä on tämän vuoksi hylättävä.

2. Pääasia

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Kansaneläkelaitoksen valituksen johdosta ensisijaisesti ratkaistavana, onko hankintayksikkö menetellyt markkinaoikeuden katsomin tavoin hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan LS Fysioterapia Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on markkinaoikeuden päätöksessä kuvatulla tavalla ilmoitettu, mitä asiakirjoja tarjouksen on tullut sisältää ja miten tarjous on tullut antaa.

Tarjouspyyntöasiakirjoista on siten käynyt selkeästi ilmi, että jokaisesta tarjottavasta yksilöterapian terapiamuodosta, erillismuodosta tai lajista on tullut antaa erillinen tarjous KU 136 -koontilomakkeella ja sen mukana toimitettavilla erillisillä lomakkeilla ja liitteillä. Yksi mainituista lomakkeista on ollut KU 115 "Selvitys tiloista, laitteista, välineistä ja terapian toteuttamisesta". Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt yksiselitteisesti ilmi myös se, että tarjous annetaan jokaisesta toimipisteestä erikseen ja että kustakin toimipisteestä täytetään erillinen KU 115 -lomake. Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla tarjouspyyntöasiakirjoissa tilat on ilmoitettu otettavan huomioon tarjousten vertailussa.

Hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, kun tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen alun perin antanut tarjoaja ei saa tarjousajan päättymisen jälkeen parantaa tai täydentää tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi.

LS Fysioterapia Oy on antanut yhden tarjouksen, joka tarjouspyynnössä edellytetystä poiketen on sisältänyt kaksi KU 115 -lomaketta, joista toinen on koskenut Välikadun ja toinen Karankakadun toimipistettä. Yhtiön kyseisillä lomakkeilla antamat tiedot ovat kummankin toimipisteen osalta olleet pitkälti samoja.

Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö olisi voinut saattaa yhtiön tarjouksen vertailukelpoiseksi pyytämällä yhtiötä ilmoittamaan, kumpi lomake sen on ollut tarkoitus liittää tarjoukseen.

Hankinnassa on kokonaisuutena ollut kyse mittavasta vaikeavammaisten avoterapiapalvelujen puitejärjestelyjen perustamista koskevasta tarjouskilpailusta, jossa on saatu lukuisia tarjouksia. Tarjouspyyntö on nyt kysymyksessä olevilta osin ollut selvä, eikä yhtiön tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus siten ole johtunut tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuudesta. Hankintayksikkö ei ole tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi ollut velvollinen pyytämään yhtiötä täsmentämään tarjoustaan. Tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista tai yhtiötä syrjivää.

Asian arvioinnin kannalta merkitystä ei ole myöskään sillä, ovatko Välikadun ja Karankakadun toimipisteiden eroavaisuudet sellaisia, että ne olisivat johtaneet eri suuruisiin pisteisiin tarjousten vertailussa. Asiassa saadun selvityksen mukaan toimipisteen sijainnilla on ollut merkitystä myös palveluntuottajalle maksettavan kotikäyntilisän kannalta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, toisin kuin markkinaoikeus, ettei Kansaneläkelaitos ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan LS Fysioterapia Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava.

Koska Kansaneläkelaitoksen ei ole katsottava esillä olevassa asiassa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan yhtiön tarjouksen tarjouskilpailusta, ei asiassa tule harkittavaksi seuraamuksen määrääminen. Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin markkinaoikeuden kumottavaksi tulevassa päätöksessä määrätyn seuraamuksen osalta seuraavan.

Hankintalain 94 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Pykälän 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi muun ohella 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; tai 3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Edellä mainituilta osin asiallisesti vastaava säännös markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista sisältyi hankintalain alkuperäiseen 76 §:n 1 momenttiin. Kyseisen säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp) on tältä osin todettu muun ohella, että markkinaoikeus voisi toimenpiteillään ainoastaan kumota tai estää virheelliseksi katsomansa menettelyn tai hankintapäätöksen toimeenpanon. Sitä vastoin se ei voisi määrätä hankintayksikköä valitsemaan tiettyä tarjoajaa valitun tarjoajan asemesta.

Markkinaoikeus on esillä olevassa asiassa kumonnut hankintapäätöksen siltä osin kuin yhtiön tarjous on suljettu tarjouskilpailusta sekä velvoittanut Kansaneläkelaitoksen sakon uhalla korjaamaan virheellisen menettelynsä markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen. Markkinaoikeuden päätöksessä on seuraamusten määräämisen osalta lausuttu, että mikäli Kansaneläkelaitos aikoo edelleen toteuttaa hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on tehtävä yhtiön osalta uusi hankintapäätös, jolla yhtiö hyväksytään mukaan puitejärjestelyyn aikaisemmin jo valittujen tarjoajien lisäksi.

Markkinaoikeuden päätöksessä edellä todetuin tavoin asetettu velvollisuus on asiallisesti tietyn tarjoajan puitejärjestelyyn valitsemiseen velvoittava määräys. Tällaisen velvollisuuden asettaminen ei hankintalain 94 §:n 1 momentti huomioon ottaen kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

3. LS Fysioterapia Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että LS Fysioterapia Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava myös siltä osin kuin Kansaneläkelaitos on velvoitettu korvaamaan LS Fysioterapia Oy:n oikeudenkäyntikulut ja Kansaneläkelaitos vapautettava velvollisuudesta korvata LS Fysioterapia Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

4. Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kansaneläkelaitos joutuisi pitämään asian käsittelystä markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös, jolla Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty, on kumottava. LS Fysioterapia Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut tässä asiassa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

5. LS Fysioterapia Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, LS Fysioterapia Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Tutoris Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 19.12.2014 nro 922/14

Asian aikaisempi käsittely

Kansaneläkelaitos on pyytänyt vakuutuspiireittäin tarjouksia vaikeavammaisten avoterapiapalvelujen (yksilöterapiat sekä ryhmäterapia, monimuotoryhmäterapia ja päiväkuntoutus) puitejärjestelyjen perustamiseksi vuosille 2015–2018. Hankinnasta on 3.3.2014 julkaistu avointa menettelyä koskevat kansalliset hankintailmoitukset.

Kansaneläkelaitoksen Tampereen vakuutuspiirin johtaja on hankintapäätöksillään 15.9.2014 (dnro 30/331/2014) hyväksynyt toimintaterapian ja puheterapian osalta muun ohella Tutoris Oy:n ja perustettavan yhtiön Colibri Oy:n (nykyisin Coronaria Kuntoutus Oy) puitejärjestelyihin.

Kansaneläkelaitoksen Tampereen vakuutuspiirin johtaja on hankintaoikaisupäätöksellään 29.10.2014 (dnro 30/331/2014) hylännyt Tutoris Oy:n oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 8,7 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Tutoris Oy on ollut valittajana, Kansaneläkelaitos vastapuolena ja Coronaria Kuntoutus Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja velvoittanut Tutoris Oy:n korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla ja Coronaria Kuntoutus Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen nojalla tässä asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp, s. 91) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 46 §:n kohdalla todettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tarjouksen hylkäämistä tulee hankintalain esitöiden mukaan arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Hankintamenettelyn kulku

Kansaneläkelaitoksen Länsi-Suomen hankeryhmän alueen vakuutuspiirit ovat pyytäneet 3.3.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vaikeavammaisten avoterapiapalveluihin kuuluvien yksilöterapiapalvelujen hankinnasta vuosille 2015–2018. Tarjouspyyntö on koskenut muun ohella puhe- ja toimintaterapiapalveluja.

Tarjouspyynnön mukaan kysymyksessä on ollut puitejärjestelynä toteutettava hankinta. Tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina laatu 50 prosentin ja hinta 50 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön kohdassa 1.1 "Hankittava palvelu" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouskilpailussa valitaan palveluntuottajat vakuutuspiireittäin hankintalain (348/2007) mukaiseen puitejärjestelyyn. Kelan kuntoutusasiakas valitsee keneltä puitejärjestelyyn valitulta palveluntuottajalta palvelut hänelle ostetaan. Kuntoutuspalvelut ostetaan puitejärjestelyyn hyväksytyiltä palveluntuottajilta Kelan kuntoutusasiakkaan tekemän oman valinnan perusteella.

Tarjouskilpailussa ei hyväksytä osatarjouksia."

Tarjouspyynnön kohdassa 1.2 "Kelpoisuusehdot" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoajan ja tarjottavan palvelun on täytettävä lomakkeella KU 125 (Tarjoajaa ja palvelua koskevat kelpoisuusehdot, vaikeavammaisten yksilöterapiat) tarkemmin määritellyt kelpoisuusehdot. Jos kelpoisuusehdot eivät täyty, tarjous suljetaan pois tarjouskilpailusta."

Tarjouspyynnön kohdassa 1.2 "Kelpoisuusehdot" on lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:

"Jos tarjoajalla ei ole olemassa tarjouksen jättöhetkellä kaikkia palvelun tuottamisen edellytyksiä (esim. AVIn toimilupa ja vakuutukset), tulee tarjouksessa antaa kirjallisena luotettava selvitys siitä, että hankinnan ehdot toteutuvat viimeistään 1.11.2014 mennessä. Luotettava selvitys on sellainen, jonka perusteella hankintayksikkö voi varmistua siitä, että tarjoajalle ja tarjottavalle palvelulle asetetut kelpoisuusehdot täyttyvät em. ajankohtaan mennessä."

Tarjouspyynnön kohdassa 1.3 "Tarjousten vertailuperusteet" on ilmoitettu, että tarjousvertailussa laatuun vaikuttavina tekijöinä otetaan huomioon muun ohella tarjottujen terapeuttien koulutus ja kokemus.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Tarjousten antaminen" on todettu, että tarjouksessa pitää ilmoittaa lomakkeella KU 115 se asiakasmäärä, jolle tarjoaja voi antaa palvelua vuoden aikana (asiakaskapasiteetti) ja että tarjoaja sitoutuu tarjouksellaan toteuttamaan ilmoittamansa vuosittaisen asiakaskapasiteetin koko sopimuskauden 2015–2018.

Tarjouspyynnön kohdassa 2.3 "Terapeuttien pätevyys, koulutus ja työkokemustiedot" on todettu seuraavaa: "Tiedot terapeuttien pätevyydestä, koulutuksesta ja työkokemuksesta ilmoitetaan lomakkeilla KU 116 ja KU 124. Tarjousten käsittelyssä otetaan huomioon vain tarjouksesta ilmenevät tiedot."

Tarjouspyynnön kohdassa 2.5 "Tiedot tarjottavan kuntoutuksen toteuttamisesta" on todettu, että tarjouksessa voidaan ilmoittaa useampia terapeutteja. Pisteytyksessä useammasta terapeutista ilmoitetut koulutus- ja työkokemustiedot huomioidaan siten, että terapeuttien tietojen mukaiset pisteet lasketaan yhteen ja jaetaan ne terapeuttien määrällä.

Perustettava yhtiö Colibri Oy on antanut 21.4.2014 päivätyt tarjoukset koskien puhe- ja toimintaterapiaa. Tarjousten liitteenä on ollut selvitys perustettavasta yhtiöstä. Selvityksestä on käynyt ilmi, että A, B ja Coronaria Hoitoketju Oy perustavat Colibri Oy:n 1.11.2014 mennessä ja että tarjoukset on tehty perustettavan yhtiön nimiin. Lisäksi selvityksessä on todettu, että Colibri Oy:n perustajat sitoutuvat siihen, että tarjouspyynnön mukaiset tarjoajaa ja palvelua koskevat kelpoisuusehdot täyttyvät 1.11.2014 mennessä.

Hankintayksikkö on 15.9.2014 tekemillään hankintapäätöksillä hyväksynyt sekä puhe- että toimintaterapiapalvelujen osalta kaikki tarjousvertailussa olleet tarjoukset puitejärjestelyihin, mukaan lukien valittajan sekä Colibri Oy:n puhe- ja toimintaterapiaa koskevat tarjoukset.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, olisiko hankintayksikön tullut sulkea perustettavan yhtiön Colibri Oy:n lukuun tehdyt tarjoukset tarjouskilpailuista.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajat ovat voineet tarjota kukin haluamansa määrän terapeutteja, koska tarjouspyynnössä ei ole asetettu terapeuttien määrää koskevia vaatimuksia.

Valittaja on esittänyt, että perustettavan yhtiön Colibri Oy:n lukuun tehdyt tarjoukset olisi tullut sulkea tarjouskilpailuista kaikissa vakuutuspiireissä sillä perusteella, että kyseinen tarjoaja on ilmoittanut samat henkilöt eri terapiapalvelujen suorittajiksi yhteensä 12 vakuutuspiirissä ja ilmoittanut asiakasmääräksi valtakunnallisesti yhteensä 2 160 asiakasta. Valittajan mukaan on selvää, että tarjotut terapeutit eivät käytännössä pysty suoriutumaan tarjotusta palvelusta. Valittaja ei sen sijaan ole esittänyt, etteivät Colibri Oy:n lukuun tehdyt tarjoukset sinänsä täyttäisi tarjouspyynnön edellytyksiä nyt kysymyksessä olevissa Kansaneläkelaitoksen Tampereen vakuutuspiirin puhe- ja toimintaterapian hankinnoissa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätökset on tehty vakuutuspiireittäin. Hankintayksikkö ei siten ole nyt kysymyksessä olevissa tarjouskilpailuissa voinut ottaa huomioon muissa vakuutuspiireissä annettuja tarjouksia ja niissä esitettyjä tietoja.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Vastaavasti tarjoajat vastaavat tarjouksensa sisällöstä. Mikäli tarjoaja ei kykene tarjouksensa mukaiseen suoritukseen, kysymys on sopimusrikkomusasiasta. Mahdollisten sopimusrikkomusten arvioiminen tai sen selvittäminen, noudattaako tarjoaja hankintayksikköön nähden sitä, mihin se on tarjouksessaan sitoutunut, ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että perustettavan yhtiön Colibri Oy:n tarjouksissa yhden terapeutin osalta ilmoitetussa työkokemuksessa on ollut virhe ja että kyseinen virhe on vaikuttanut tarjousvertailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on sekä puhe- että toimintaterapiapalveluiden osalta hyväksynyt puitejärjestelyyn kaikki tarjousvertailussa olleet tarjoukset. Lisäksi kuntoutusasiakkaat valitsevat itse, keneltä puitejärjestelyyn hyväksytyltä palveluntuottajalta kuntoutuspalvelu ostetaan. Näin ollen mahdollisella virheellä yhden terapeutin työkokemusta koskevien tietojen osalta ei ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnoissaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Nina Korjus ja Tomi Rantasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Tutoris Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden ja Kansaneläkelaitoksen Tampereen vakuutuspiirin johtajan tekemät puheterapiaa ja toimintaterapiaa koskevat päätökset kumotaan eikä Colibri Oy:n (jäljempänä Coronaria Kuntoutus Oy) tarjousta hyväksytä puitejärjestelyihin. Lisäksi Tutoris Oy on vaatinut Kansaneläkelaitoksen velvoittamista korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Tutoris Oy on valituksessaan ja sen täydennyksessä esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Coronaria Kuntoutus Oy on ilmoittanut tarjottavaksi asiakasmääräksi sekä puheterapian että toimintaterapian osalta 80 asiakasta vakuutuspiiriä kohden. Käytännössä Coronaria Kuntoutus Oy on väittänyt pystyvänsä valtakunnallisesti palvelemaan neljällä terapeutilla yhteensä 1 920 asiakasta. Tämä asiakasmäärä edellyttää 48 terapeuttia. Coronaria Kuntoutus Oy on kaikissa vakuutuspiireissä osallistunut tarjouskilpailuun olemattomilla henkilöillä. Tarjous ei ole ollut realistinen, eikä se ole vastannut tosiasioita ja on johtanut viranomaista harhaan.

Coronaria Kuntoutus Oy ei ole liittänyt tarjouksiinsa luotettavaa selvitystä mahdollisesti myöhemmin palkattavista terapeuteista eikä siten voi ilmoittaa täydennystä terapeutteihin 1.11.2014 mennessä. Kysymys ei myöskään ole sopimuskauden aikaisesta täydennyksestä.

Muodollisuuksien täyttyminen ei ole julkisista hankinnoista annetun lain tarkoituksen mukaista, jos on syytä epäillä, ettei tehty tarjous vastaa tosiasioita. Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjous ja Kansaneläkelaitoksen menettely valtakunnallisesti eivät ole edistäneet laadukkaiden hankintojen tekemistä eivätkä turvanneet yritysten tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota palveluja.

Kansaneläkelaitoksen olisi tullut oma-aloitteisesti ottaa uudelleen harkintaan kaikki Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjoukset valtakunnallisesti. Coronaria Kuntoutus Oy:n menettely on tullut Kansaneläkelaitoksen tietoon Tutoris Oy:n kyseessä olevassa asiassa tekemän oikaisuvaatimuksen jälkeen.

Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjousta ei voida hyväksyä yhdessäkään vakuutuspiirissä, vaikka ilmoitetut terapeutit teoriassa voisivatkin suoriutua tarjotusta palvelusta yhdessä tai kahdessa vakuutuspiirissä. Tarjouksen hyväksyminen yhdessäkin vakuutuspiirissä merkitsisi, että ilmoittamalla yhden terapeutin voisi osallistua tarjouskilpailuun koko maassa. Jos tarjous hyväksyttäisiin, tarjoaja voisi ryhtyä hankkimaan työntekijöitä, ilmoittaa nämä 1.11.2014 mennessä ja ryhtyä harjoittamaan toimintaa niissä vakuutuspiireissä, joihin on onnistunut hankkimaan työntekijöitä tarjouskilpailun jälkeen. Kuvattu menettely romuttaisi tarjouskilpailun perustan.

Kansaneläkelaitoksen verkkosivuilta on helmikuussa 2015 ollut nähtävissä, kuinka monessa vakuutuspiirissä Coronaria Kuntoutus Oy toimii hyväksyttynä palveluntarjoajana. Sivuilta ei ole nähtävissä Coronaria Kuntoutus Oy:n palveluksessa olevien terapeuttien tietoja, mutta yhtiön verkkosivuilta ilmenevät kuntoutusta yhtiön palveluksessa tarjoavien terapeuttien nimet.

Tämän perusteella on havaittavissa, että yksikään Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjouskilpailussa ilmoittamista terapeuteista ei ole sopimuskaudella hoitamassa tarjottua palvelua eikä yksikään yhtiön palveluksessa olevista terapeuteista ole ollut tarjouskilpailussa mukana ainakaan yhtiön pistevertailussa. Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjouksessa tarjottujen terapeuttien työ- ja palvelussuhteet muualla ovat olleet voimassa ennen kilpailutusta ja jatkuvat edelleen.

Kansaneläkelaitos ei ole asetettuun määräaikaan mennessä voinut varmistua tarjouskilpailun edellytysten täyttymisestä Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjoamien palvelujen osalta. Yhtiö ei ole liittänyt tarjoukseensa luotettavaa selvitystä niistä terapeuteista, jotka on mainittu sen verkkosivuilla.

Espoon vakuutuspiiri on Tutoris Oy:lle lähettämässään sähköpostiviestissä linjannut, että henkilöstön vaihtuminen tarjottua henkilöstöä vastaavaan on eri tilanne kuin huomattavan lisähenkilöstön ilmoittaminen ja lisähenkilöiden vaikutus laatupisteisiin muuttaa tarjoajan tilannetta, jolloin joudutaan tarkistamaan, säilyvätkö laatupisteet samoina.

Kansaneläkelaitoksen linja on valtakunnallisesti epäselvä ja ristiriitainen. Perusteita valtakunnallisesti erilaisille linjauksille ei voi olla, koska kilpailutus hoidetaan periaatteessa julkisista hankinnoista annetun lain ja Kansaneläkelaitoksen keskushallinnon määräämien linjausten mukaisesti.

Selitykset

Kansaneläkelaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Tutoris Oy:n vaatimukset kokonaisuudessaan ja velvoittaa Tutoris Oy:n korvaamaan Kansaneläkelaitoksen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Kansaneläkelaitos on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös on oikea. Kansaneläkelaitoksen 25 vakuutuspiiriä vastaavat oman alueensa vaikeavammaisten avoterapiapalveluiden järjestämisestä ja kilpailutuksesta. Vakuutuspiirit ovat muodostaneet kilpailutusta varten kuusi hankeryhmää. Hankeryhmään kuuluvat vakuutuspiirit ovat julkaisseet hankinnasta yhteisen hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön, jossa tarjouksia on pyydetty vakuutuspiirikohtaisesti. Vakuutuspiirit ovat myös käsitelleet tarjoukset itsenäisesti. Tämä on käynyt selvästi ilmi tarjouspyynnöstä. Vakuutuspiirit ovat tehneet saatujen tarjousten perusteella hankintapäätökset sekä hankintasopimukset. Tampereen vakuutuspiirillä ei ole ollut käytössään muiden vakuutuspiirien tarjouksia, eikä se olisi edes voinut ottaa huomioon muissa vakuutuspiireissä annettuja tarjouksia ja niissä esitettyjä tietoja.

Kaikki vakuutuspiirit yhteenlaskettuina vaikeavammaisten avoterapiapalveluiden tarjouskilpailussa on annettu noin 4 100 paperilomakkeilla tehtyä tarjousta yksilöterapiapalveluista, joten olisi ollut käytännössä lähes mahdotonta järjestää niin, että myös muiden vakuutuspiirien saamat tarjoukset olisi tarkastettu ja vertailtu tarjouksia keskenään.

Kyseessä olevassa valituksessa muutoksenhaun kohteena voi olla ainoastaan Tampereen vakuutuspiirin 15.9.2014 tekemät hankintapäätökset koskien puhe- ja toimintaterapiapalveluja. Kaikki muut yhtiön esittämät väitteet on joko jätettävä tutkimatta tai hylättävä.

Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjoukset ovat vastanneet tarjouspyyntöä, minkä myös markkinaoikeus on todennut, eikä Tutoris Oy ole väittänyt toisin. Kansaneläkelaitoksella on ollut oikeus luottaa Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjouksissaan esittämiin tietoihin. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä, etteivätkö tarjouksissa ilmoitetut tiedot pitäisi paikkaansa, eivätkä tarjotut vuosittaiset asiakasmäärät ole myöskään vaikuttaneet suurilta tarjottujen terapeuttien lukumäärään nähden.

Tampereen vakuutuspiiri on tarjouspyynnön ja julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti arvioinut vain saamansa tarjoukset, eikä sillä ole ollut tarvetta eikä edes mahdollisuutta ottaa huomioon saman tarjoajan muihin vakuutuspiireihin mahdollisesti antamia tarjouksia. Menettely ei ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Coronaria Kuntoutus Oy on tarjouksissaan ilmoittanut tarjoamansa terapeutit, eikä se ole määräaikaan mennessä pyrkinyt tarjoamaan hankintayksikölle muita kuin tarjouksissa ilmoitettuja terapeutteja.

Se, miten hankintayksikkö organisoi hankintansa, ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan. Vakuutuspiirit ovat kyseessä olevia hankintoja suunnitellessaan päätyneet siihen, että ne kilpailuttavat ja hankkivat kyseiset palvelut kukin itse ja tässä tarkoituksessa pyytävät kukin omat tarjoukset. Kyse on hankintayksikölle kuuluvasta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Tampereen vakuutuspiirin menettely ei ole estänyt laadukkaiden hankintojen tekemistä ja on turvannut yritysten sekä muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota kyseisiä palveluja tarjouskilpailussa.

Väite siitä, että Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle kaikissa tarjouksen saaneissa vakuutuspiireissä, on perusteeton, tarjouspyynnön ja julkisista hankinnoista annetun lain vastainen sekä epätarkoituksenmukainen kyseiselle hankinnalle asetettujen tavoitteiden kannalta.

Tampereen vakuutuspiiri on turvannut asemansa oikeudellisesti, sillä se on voinut lähteä siitä, että mikäli tarjoaja ei ehdollisen hankintapäätöksen saatuaan pysty määräaikaan 1.11.2014 mennessä toimittamaan hankintayksikölle selvityksiä hankinnan ehtojen täyttymisestä, hankintapäätös rauetetaan. Toisaalta vakuutuspiiri on voinut luottaa myös siihen, että mikäli Coronaria Kuntoutus Oy ei kykene tarjouksensa mukaiseen suoritukseen sopimuskaudella, kyse on sopimusrikkomuksesta, johon hankintayksikkö voi puuttua sopimusehtojen mukaisesti ja tarvittaessa myös vahingonkorvausvaatimusten avulla.

Markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tutkimaan hankintayksikön sekä tarjoajien toimintaa ja menettelytapoja yleisesti, eikä sen toimivaltaan kuulu myöskään hankintapäätöksen perusteella myöhemmin tehdyn hankintasopimuksen sisällön tutkiminen tai sen selvittäminen, onko tarjoaja noudattanut sitä, mihin se on tarjouksessaan sitoutunut.

Sillä, että Tutoris Oy on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä esittänyt selvitystä, jonka mukaan Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjouksessa nimetyt terapeutit eivät enää olisi kyseisen palveluntuottajan palveluksessa, ei ole merkitystä. Väitteille, jotka kohdistuvat hankintapäätösten tekemisen jälkeiseen aikaan, ei voida antaa merkitystä kyseessä olevassa valitusasiassa eikä niitä tule ottaa huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Tampereen vakuutuspiirin hankintapäätökset eivät ole perustuneet julkisista hankinnoista annetun lain tai muunkaan lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen, joten niitä ei ole tullut poistaa eikä ratkaista uudelleen hankintaoikaisussa.

Coronaria Kuntoutus Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Vastaselitys

Tutoris Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut Kansaneläkelaitosta esittämään päätökset ja muut tarvittavat asiakirjat kaikista niistä puhe‑, toiminta‑ ja fysioterapeuteista, jotka Kansaneläkelaitos on hyväksynyt terapeuteiksi Colibri Oy:n / Coronaria Kuntoutus Oy:n kanssa tehdyissä sopimuksissa vuosille 2015–2018.

Tutoris Oy on esittänyt vastaselityksessä muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole kyse sopimusasiasta vaan julkisen viranomaisen päätöksen laillisuuden tutkimisesta sekä hallintoa yleisesti velvoittavien että julkisia hankintoja koskevien säädösten osalta. Kansaneläkelaitoksen sopimusvapaus ei myöskään ole rajoittamaton.

Hankintayksiköllä on nimenomaan ollut perusteltua syytä epäillä, että Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjoukset perustuvat samoihin terapeutteihin.

Tutoris Oy:n tietoon on syyskuussa 2014 tullut epäily, että Coronaria Kuntoutus Oy:n tarjouksiin on liitetty samojen terapeuttien tiedot useissa vakuutuspiireissä. Tutoris Oy on tuolloin ryhtynyt selvittämään, voidaanko eri vakuutuspiirien päätöksistä valittaa. Valitusaikaa on 22.9.2014 ollut jäljellä kahdeksassa piirissä. Tutoris Oy on tilannut mainituista vakuutuspiireistä Coronaria Kuntoutus Oy:tä koskevat asiakirjat varmistaakseen, onko samat terapeuttitiedot ilmoitettu kaikissa vakuutuspiireissä. Tutoris Oy on saanut valituksen tekemiseen tarvittavat tiedot vain Tampereen vakuutuspiiristä valituksen tekemiselle säädetyn määräajan puitteissa.

Valituksille välttämättömien tietojen ja asiakirjojen luovuttamista on tarkoituksella pitkitetty yli määräaikojen. Pyydetyt tiedot on saatu vasta 8.10.2014 tai sen jälkeen. Koska useat vakuutuspiirit ovat lähettäneet tiedot samana päivänä, on ilmeistä, että piirit ovat toimineet keskitetyn ohjauksen perusteella. Keskitetty asian hoito on osoittanut vähintäänkin normaalia tuottamusta vahvempaa huolimattomuutta hankintapäätösten julkisuutta ja päätöksiin kuuluvaa valitusoikeutta kohtaan. Kansaneläkelaitoksella vakuutuspiireineen on ollut tiedossa Coronaria Kuntoutus Oy:n menettely viimeistään ennen sopimuksen allekirjoittamista.

Koska Tutoris Oy voi Kansaneläkelaitoksen verkkosivuilta saada tiedon vain siitä, että yksi hyväksytyistä puhe-, toiminta- ja fysioterapiaa tarjoavista yhtiöistä on Coronaria Kuntoutus Oy, mutta ei tietoa siitä, ketkä ovat ne yhtiön terapeutit, jotka on hyväksytty kyseessä olevassa tarjouskilpailussa, yhtiö vaatii hallintomenettelylain 42 §:n nojalla Kansaneläkelaitosta esittämään asiakirjat, joista käyvät ilmi kaikki ne puhe-, toiminta- ja fysioterapeutit, jotka Kansaneläkelaitos on hyväksynyt terapeuteiksi Coronaria Kuntoutus Oy:n kanssa tehdyissä sopimuksissa vuosille 2015–2018 järjestetyn tarjouskilpailun perusteella.

Tutoris Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Kansaneläkelaitokselle ja Coronaria Kuntoutus Oy:lle.

Muut ilmoitukset ja selvitykset

Kansaneläkelaitos on ilmoittanut vastaselityksen tiedoksi saatuaan, ettei se tule toimittamaan asiassa lisäselitystä.

Kansaneläkelaitos on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Tutoris Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Tutoris Oy:n vaatimuksen asiakirjojen esittämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Tutoris Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Tutoris Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Tutoris Oy määrätään korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Tutoris Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut Kansaneläkelaitosta esittämään asiakirjat, joista käyvät ilmi ne puhe-, toiminta- ja fysioterapeutit, jotka Kansaneläkelaitos on hyväksynyt terapeuteiksi Coronaria Kuntoutus Oy:n (aiemmin perustettava yhtiö Colibri Oy) kanssa tehdyissä sopimuksissa vuosille 2015–2018.

Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos sekä hallintolainkäyttölain 42 §, Tutoris Oy:n vaatimien asiakirjojen esittäminen ei ole asian ratkaisemiseksi tarpeen. Tämän vuoksi Tutoris Oy:n vaatimus asiakirjojen esittämisestä on hylättävä.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Tutoris Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kansaneläkelaitos joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Tutoris Oy on määrättävä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Annat beslut 5081/2016

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 1.9.2015 nro 15/0670/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on päätöksellään 16.6.2014 (§ 51) hyväksynyt alueen maanomistajien toimesta laaditun Kyrkogårdsön ranta-asemakaavan muutoksen, joka koskee Kirkkonummen kunnan Porkkalan kylässä sijaitsevaa tilaa Kyrkogårdsö RN:o 4:18.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on tehnyt 17.7.2014 oikaisukehotuksen ranta-asemakaavasta.

Kunnanvaltuusto on oikaisukehotuksen johdosta päätöksellään 10.11.2014 (§ 114) päättänyt pysyttää ranta-asemakaavan muutosta koskevan päätöksensä ennallaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan on asemakaavaa laadittaessa maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava muun ohella siten, että rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä vaalitaan eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja hävitetä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.
Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita.

Ranta-asemakaava-alueesta ja sille kaavassa osoitetusta maankäytöstä

Ranta-asemakaava-alue on pinta-alaltaan noin 15 hehtaaria, ja se sijaitsee Inkoossa, oikeastaan Kirkkonummella, Porkkalanniemen eteläkärjessä Kyrkogårdsön saarella. Kaava-alue koskee saaren keskiosassa sijaitsevaa kiinteistöä Kyrkogårdsö 4:18.

Kaava-aluetta koskee ympäristöministeriön 3.10.1996 vahvistama oikeusvaikutteinen Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava. Osayleiskaavassa Byvikenin pohjukan rantavyöhyke on merkitty luonnonsuojelualueeksi (SL). Muutoin kaava-alue ja myös koko muu Kyrkogårdsön saari on yleiskaavassa osoitettu ensisijaisesti loma-asuntoalueeksi (RA/23), jossa luku osoittaa rakennuspaikkojen enimmäismäärän. Kiinteistölle 4:18 kuuluu osayleiskaavaan liittyvän kantatilan maapinta-alaan pohjautuvan rakennusoikeuslaskelman mukaan kolme rakennuspaikkaa.

Ranta-asemakaavalla muutetaan vuonna 2011 lainvoiman saanutta Kyrkogårdsön ranta-asemakaavaa kiinteistön 4:18 osalta. Kaavaselostuksen mukaan kaavan tarkoituksena on osoittaa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 16.9.2011 aiemmasta ranta-asemakaavasta kumottujen korttelialueiden maankäyttö sekä korjata edellisen ranta-asemakaavan osittaisesta kumoamisesta aiheutunut maanomistajien eriarvoinen kohtelu.

Voimassa olevassa ranta-asemakaavassa kiinteistölle 4:18 on osoitettu viisi lomarakennuspaikkaa (korttelit RA5–RA9), joista kolme on olemassa olevia rakennuspaikkoja. Kaavamuutoksessa kiinteistölle on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 1 500 kerrosneliömetriä. Lisärakennusoikeutta voimassa olevaan kaavaan verrattuna on 450 kerrosneliömetriä, mistä määrästä sivuasuntojen rakennusoikeutta on 250 kerrosneliömetriä ja talousrakennusten rakennusoikeutta 200 kerrosneliömetriä. Naapurikiinteistölle 4:13 voimassa olevan ranta-asemakaavan salliman rakennusoikeuden lisäys osayleiskaavaan nähden on 470 kerrosneliömetriä.

Kaavamuutoksella laajennetaan voimassa olevan ranta-asemakaavan mukaisia rakennuspaikkoja sisämaastoon päin. Rakennuspaikkoihin sisältyvän rantaviivan määrää ei ole juurikaan muutettu. Kaavamerkintöjen ja -määräysten mukaan jokaisessa korttelissa on sallittu yksi tontti. Kuhunkin RA-kortteliin saa rakentaa 150 kerrosneliömetrin suuruisen yksiasuntoisen lomarakennuksen, 50 kerrosneliömetrin suuruisen sivuloma-asunnon, 30 neliömetrin suuruisen saunan ja yhteensä 70 neliömetriä talousrakennuksia. Sivuloma-asunto tulee sijoittaa samaan pihapiiriin lomarakennuksen kanssa. Saunarakennuksen saa rakentaa rakennusalan ulkopuolelle, kuitenkin vähintään 20 metrin etäisyydelle rantaviivasta ja 10 metrin etäisyydelle viereisen rakennuspaikan rajasta. RA-kortteleiden väliset alueet on voimassa olevan ranta-asemakaavan mukaisesti osoitettu s-2-rajauksella alueen osiksi, joilla on erityisiä ympäristöarvoja. Tämä rajaus ulottuu vaihtelevasti noin 40–70 metrin etäisyydelle rannasta. Kaavamääräyksen mukaan tätä aluetta tulee hoitaa siten, että alueen rantamaisemalle tyypilliset ominaispiirteet säilyvät. Rakennusalan ulkopuolelle jäävän tontin osan puustoa on kaavan yleisten määräysten mukaan hoidettava niin, että sen ominaispiirteet säilyvät. Suoritettavat toimenpiteet eivät saa vaarantaa maisemakuvaa eivätkä luonnon monimuotoisuutta. Kasvillisuus on säilytettävä mahdollisimman luonnontilaisena niin, että vain rantapuuston vähäinen harventaminen on mahdollista.

Byvikenin pohjukan ranta-alueelle on osoitettu suojelualue (S). Suojelualueen sisällä on s-1-rajauksella merkitty alueen osa, jolla sijaitsee luonnonsuojelulain (LSL 47 §) tarkoittaman suojeltavan sammallajin elinympäristö. Muilta osin kaava-alue on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY).

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että kiinteistölle 4:18 ei aiemman osittain kumotun ranta-asemakaavaratkaisun johdosta ole syntynyt oikeutta saada kumottua rakennusoikeutta vastaavaa rakennusoikeuden määrää sijoitetuksi muualle kiinteistön alueelle, vaan kiinteistölle osoitetun rakennusoikeuden määrän lainmukaisuus arvioidaan yleiskaavan ohjausvaikutukseen ja muista maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvista lähtökohdista. Myöskään sillä seikalla, että ELY-keskus ei aikoinaan valittanut kiinteistölle 4:18 aiemmassa ranta-asemakaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen määrästä, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa nyt käsiteltävänä olevan ranta-asemakaavamuutoksen lainmukaisuutta.

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa ei ole otettu kantaa sivuasuntojen rakentamismahdollisuuksiin RA-alueilla eikä muutoinkaan annettu määräyksiä yhdelle rakennuspaikalle hyväksyttävän rakentamisen määrästä tai laadusta. Tämän vuoksi ranta-asemakaavan muutos ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että yleiskaava ei ole ollut ohjeena laadittaessa ranta-asemakaavamuutosta siltä osin, kuin kaavassa sallitaan uusien sivuloma-asuntojen rakentaminen.

Valituksenalaisella kaavaratkaisulla ei ole lisätty kiinteistölle 4:18 osoitettujen lomarakennuspaikkojen määrää alueella voimassa olevaan ranta-asemakaavaan verrattuna. Asiassa on kysymys vain kullekin rakennuspaikalle osoitetun rakennusoikeuden määrästä ja laadusta.

Alueella voimassa olevalla ranta-asemakaavalla ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua ohjausvaikutusta ranta-asemakaavan muutokseen, mutta voimassa olevalla ranta-asemakaavalla on merkitystä arvioitaessa kaavamuutoksen vaikutuksia. Rakennuskorttelien RA5–RA9 varaaman rantaviivan pituus ei ylitä voimassa olevassa ranta-asemakaavassa rakentamiseen osoitetun rantaviivan pituutta. Ranta-alueelle jäävän yhtenäisen rakentamattoman alueen määrä ei näin ollen kaavamuutoksen johdosta vähene. Kaavamuutoksella on laajennettu voimassa olevan ranta-asemakaavan RA-kortteleita sisämaahan päin, kortteleiden rakennusaloja on jonkin verran suurennettu ja kuhunkin kortteliin on sallittu aiempaan verrattuna yhteensä 90 kerrosneliömetriä lisärakennusoikeutta, mistä sivuasunnon rakennusoikeutta on 50 kerrosneliömetriä ja talous­rakennusten rakennusoikeutta 40 kerrosneliömetriä.

Kaavan mahdollistaman rakentamisen sopeutumista rantamaisemaan turvaavat ranta-asemakaavaan sisältyvät sitä koskevat määräykset. Viiden sivuasunnon sallimisella kaava-alueelle ei voida arvioida olevan sellaista vaikutusta Byvikenin pohjukan ympäristöön, että luonnonsuojelun toteutuminen kaavamuutoksen johdosta vaarantuisi.

Maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus ei edellytä, että alueen kaikille maanomistajille tulisi ranta-asemakaavassa osoittaa täysin samanlaiset rakennusoikeudet. Kun otetaan huomioon kaava-asiakirjoista ilmenevä selvitys muiden Kyrkogårdsön kiinteistöjen käyttämästä rakennusoikeudesta ja -tehokkuudesta, nyt tehtyä kaavaratkaisua ei voida pitää maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastaisena. Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että sivuloma-asuntojen osalta on kyse rakentamisesta, joka on sallittu Kirkkonummen voimassa olevassa rakennusjärjestyksessä, kun rakennuspaikan pinta-ala on vähintään 5 000 neliömetriä. Asiakirjojen mukaan rakennusjärjestyksen sallimia sivuloma-asuntoja on toteutettu muun ohella myös kyseisellä Kyrkogårdsön saarella.

Ranta-asemakaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset. Kunnanvaltuuston päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki (365/1995) 90 §
Maankäyttö- ja rakennuslaki 14 § ja 204 §
Kirkkonummen rakennusjärjestys (voimaan 17.9.2008) 24 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Marja Viima, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uudenmaan ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Ranta-asemakaavaa koskeva muutos ja siihen liittyvä rakennusoikeuden lisäys olisi tullut tutkia koko voimassa olevalla ranta-asemakaava-alueella maanomistajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi. Kaavamuutoksessa ei ole arvioitu rakennuspaikoille osoitettujen sivuloma-asuntojen vaikutusta kaavamuutoksen kokonaismitoitukseen.

Sivuloma-asunto tarkoittaa tosiasiassa toisen lomarakennuksen rakentamista samalle rakennuspaikalle. Kaavamuutoksessa ei ole arvioitu sivuloma-asuntojen vaikutusta kaavamuutoksen kokonaismitoitukseen, joka nousee 9,5 asunnosta 18,8 asuntoon/muunnettu rantaviivakilometri. Rannan suojeluarvot huomioon ottaen mitoituslukua voidaan pitää liian korkeana.

Osayleiskaavassa on selvitetty emätilan maapinta-alaan perustunut perusrakennusoikeus, mutta siinä ei ole selvitetty rantarakennusoikeuden tasapuolista jakautumista maanomistajien kesken. Osayleiskaava ei näin ollen ole voinut olla rantarakennusoikeuden jakautumisen osalta ohjeena ranta-asemakaavaa muutettaessa. Sivuloma-asunnoilla osoitettu lisärakentaminen on tutkittava asemakaavalla ja rakennusoikeuden jakautuminen arvioitava suhteessa rannan ominaispiirteisiin.

Kirkkonummen kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisella kaavaratkaisulla ei ole lisätty kiinteistölle RN:o 4:18 osoitettujen lomarakennuspaikkojen määrää alueella voimassa olevaan ranta-asemakaavaan verrattuna. Rakennuskorttelien RA5–RA9 varaaman rantaviivan pituus ei ylitä voimassa olevassa ranta-asemakaavassa rakentamiseen osoitetun rantaviivan pituutta. Ranta-alueelle jäävän yhtenäisen rakentamattoman alueen määrä ei näin ollen kaavamuutoksen johdosta vähene. Kaavamääräykset turvaavat kaavan mahdollistaman rakentamisen sopeutumista rantamaisemaan. Ranta-asemakaavan yleisiin määräyksiin sisältyy lisäksi RA-kortteleiden osalta määräys, jonka mukaan jokaisessa korttelissa saa olla vain yksi tontti.

Ranta-asemakaavan muutoksessa kortteleihin RA5–RA9 osoitettu rakennusoikeus ei aiheuta haittaa rannan käytölle. Ranta-asemakaavan muutos ei ole myöskään maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

A ja B ovat antaneet selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä, viitattu asiassa aiemmin lausuttuun sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Maankäyttöratkaisujen muuttuminen ja täsmentyminen siirryttäessä yleiskaavallisesta suunnittelusta yksityiskohtaiseen suunnitteluun eli ranta-asemakaavaan on täysin lainmukaista. Kaavaratkaisulla on nimenomaan ollut tarkoitus korjata tilanne, joka syntyi, kun kolme tilalle RN:o 4:18 aiemmassa kaavaversiossa sijainnutta rakennuspaikkaa poistui kaavan osittaisen kumoamisen johdosta.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

Valituksenalaisessa kaavaratkaisussa kiinteistön RN:o 4:18 rakennuspaikoille on lisätty mahdollisuus 50 k-m²:n sivuasunnon rakentamiseen ja talousrakennusten kerrosala on yli kaksinkertaistettu. Ranta-asemakaavassa osoitetut rakennusalat mahdollistavat sivuloma-asuntojen sijoittamisen yli 50 metrin päähän pääloma-asunnoista. Rakennuspaikoille muodostuu siten tosiasiassa kaksi erillistä loma-asuntoyksikköä eli rakennuspaikkojen lukumäärä kaksinkertaistuu.

A ja B ovat toimittaneet omasta aloitteestaan selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen vastaselityksen johdosta.

Kirkkonummen kunnanhallitus on toimittanut omasta aloitteestaan selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

X Oy oli tehnyt rekisteri-ilmoituksen, jonka perusteella invataksiksi rekisteröidyn ajoneuvon käyttötavaksi ajoneuvorekisteriin oli merkitty ensisijaisesti yksityinen ja toissijaisesti luvanvarainen liikenne. Ajoneuvoa oli X Oy:n mukaan tämän jälkeenkin käytetty yksinomaan vara-autona luvanvaraisessa henkilöliikenteessä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi ajoneuvon käyttötarkoituksen muuttuneen siten, että autoveron maksuunpano voitiin perustaa yksin rekisteri-ilmoitukseen. Sillä seikalla, oliko ajoneuvoa tosiasiallisesti käytetty yksityisiin tarkoituksiin, ei ollut veron maksuunpanon kannalta merkitystä.

Autoverolaki 21 § 1 momentti, 46 § 1 momentti (1324/2009) ja 47 § 1 momentti (1324/2009)
Asetus ajoneuvojen rakenteesta ja varusteista 13 § 1 kohta (1256/1992)

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 2.2.2015 nro 15/0040/1

Asian aikaisempi käsittely

Liikenteen turvallisuusvirasto on 27.7.2012 tekemällään päätöksellä maksuunpannut X Oy:lle autoveroa 1 599,20 euroa Ford Transit -merkkisestä invataksiksi rekisteröidystä autosta. Verosta on ennen maksuunpanon toimittamista vähennetty 1/48 jokaista rekisterissäoloajan täyttä kuukautta kohti eli ajalta 26.10.2007–4.4.2011 yhteensä 41/48. Maksuunpantava osuus verosta on 7/48.

Liikenteen turvallisuusvirasto on 19.12.2012 korjannut edellä mainittua päätöstään siten, että autoveron kuoleentumisen on katsottu katkeavan 13.4.2011, kun ajoneuvo oli rekisteröity niin sanotuksi vara-autoksi. Alkuperäisen päätöksen mukaan autoveron on katsottu kuoleentuvan 4.4.2011 saakka uuden invataksin rekisteröintipäivään. Korjauksella ei ollut vaikutusta maksuunpannun autoveron määrään.

Liikenteen turvallisuusvirasto on 19.12.2012 tekemällään päätöksellä hylännyt X Oy:n oikaisuvaatimuksen autoveron poistamisesta. Päätöksen perustelujen mukaan invataksin verovapaus edellyttää, että ajoneuvoa käytetään pääsääntöisesti luvanvaraiseen liikenteeseen. Ajoneuvon käytöksi on ilmoitettu ensisijaisesti yksityinen ja toissijaisesti luvanvarainen. Ajoneuvon käyttäminen varsinaisen invataksin vara-autona on osoitettu rekisteritietoihin tehtävällä erikoisehto-merkinnällä.

X Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Liikenteen turvallisuusviraston päätös kumotaan ja autovero poistetaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hyväksynyt valituksen ja kumonnut autoveropäätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Invataksi on autoverolain 21 §:n 1 momentin mukaan autoverosta vapaa asetuksella säädettävin ehdoin. Ajoneuvojen rakenteesta ja varusteista annetun asetuksen 13 §:ssä on määritelty, millainen invataksin tulee olla.

Kyseessä oleva ajoneuvo on ensirekisteröity invataksiksi 26.10.2007 ja sitä on tämän päivämäärän jälkeen käytetty luvanvaraisessa henkilöliikenteessä, mikä muun ohella on ollut verovapauden edellytyksenä.

Yhtiö on rekisteröinyt uuden invataksin 4.4.2011. Edelleen yhtiö on 13.4.2011 tehnyt rekisteri-ilmoituksen, jonka perusteella ajoneuvon käyttötavaksi ajoneuvorekisteriin on merkitty ensisijaisesti yksityinen ja toissijaisesti luvanvarainen liikenne. Autoa on yhtiön lausuman mukaan vastoin rekisterimerkintää ensisijaisesti käytetty uuden invataksin vara-autona. Se on myyty 13.6.2011.

Kun otetaan huomioon lyhyt omistusaika rekisterimerkinnän muutoksen jälkeen sekä se, että asiassa ei ole ilmennyt tuona aikana autoa käytetyn muussa kuin luvanvaraisessa henkilöliikenteessä, veroa ei olisi tullut määrätä. Ajoneuvorekisteriin 13.4.2011 tehdyllä merkinnällä ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, Aarne Reiman ja Tuomas Salo. Esittelijä Pasi Vikman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liikenteen turvallisuusviraston veroasiamies on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Liikenteen turvallisuusviraston autoveropäätös saatetaan voimaan.

Perusteluinaan veroasiamies on lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys siitä, onko ajoneuvoliikennerekisteriin luvanvaraiseen käyttöön ilmoitetusta verovapaasta invataksista voitu autoverolain 47 §:n nojalla maksuunpanna autoveroa sillä perusteella, että ajoneuvon ensisijainen käyttötarkoitus on muutettu rekisteri-ilmoituksella luvanvaraisesta yksityiseksi. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös poikkeaa Liikenteen turvallisuusviraston verotuskäytännöstä.

Liikenteen turvallisuusviraston verotuskäytännön mukaan verotus voidaan perustaa verovelvollisen rekisteriin tekemään ilmoitukseen ajoneuvon ensisijaisen käyttötarkoituksen muutoksesta. Rekisteri-ilmoitusta ensisijaisen käyttötarkoituksen muutoksesta on pidetty autoverolain 46 §:n 1 momentissa tarkoitettuna ilmoituksena. Verotus perustuu lähes aina ajoneuvon omistajan ja haltijan tekemiin rekisterimerkintöihin. Jos viranomainen ei voi luottaa verovelvollisen rekisteriin tekemään ilmoitukseen, verotus on käytännössä lähes mahdotonta. Ajoneuvojen tosiasiallista käyttöä ei ole mahdollista valvoa kattavasti.

Verotuskäytännön mukaan autoverolain 29 §:ssä tarkoitettu ajoneuvon käyttö niin sanottuna vara-autona merkitään erikoisehdolla rekisteriin. Autoverolain 21 §:ssä tarkoitetut invataksit on selkeästi erotettava autoverolain 29 §:ssä tarkoitetuista ajoneuvoista, jotka tavanomaisesti ovat yksityiskäytössä olevia henkilöautoja, joiden käyttötarkoitusta on täsmennetty erikoisehdolla.

Verotuskäytännössä autoverolain 21 §:n mukaisen invataksin autoverovapauden on katsottu edellyttävän pääsääntöistä ja ensisijaista luvanvaraista käyttöä. Usein vanhoja, aiemmin pääsääntöisesti luvanvaraisessa käytössä olleita ajoneuvoja muutetaan niin sanotuiksi vara-autoiksi invataksien vaihtotilanteissa. Tällaisissa tilanteissa invataksin autoverovapauden kuoleutuminen katkeaa päivään, jolloin ajoneuvo muutetaan tai ilmoitetaan niin sanotuksi vara-autoksi ja jolloin ajoneuvoa rekisteritietojen mukaan siirrytään käyttämään ensisijaisesti yksityisessä ja vaihtoehtoisesti luvanvaraisessa liikenteessä.

Vaikka autoverolaissa ei ole säädetty vara-auton käytöstä invataksien osalta, Liikenteen turvallisuusvirasto on katsonut, että myös invataksit voidaan tarvittaessa korvata vara-autolla. Liikenteen turvallisuusvirasto on myös katsonut, ettei autoverolain 29 §:ssä säädettyjä rajoituksia sovelleta invatakseihin. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että varsinaisessa taksikäytössä oleva invataksi voidaan korvata vara-autolla useammin kuin 60 päivänä 6 kuukauden aikana yhtä liikennelupaa kohden. Liikenteen turvallisuusvirasto on katsonut kuitenkin, että varsinaista invataksia on käytettävä pääsääntöisesti luvanvaraisessa henkilöliikenteessä, jotta se ei menetä verovapauttaan.

Väitettä rekisteri-ilmoituksen vastaisesta käytöstä on pidettävä epäuskottavana.

X Oy on selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä ja lausunut muun ohella, että Liikenteen turvallisuusviraston päätös autoveron maksuunpanosta on perustunut virheelliseen lain soveltamiseen. Ajoneuvo on käyttötarkoituksen muutoksenkin jälkeen invataksi. Ajoneuvon käyttötavaksi on ilmoitettu ensisijaisesti yksityinen ja toissijaisesti luvanvarainen liikenne. Tämä on normaali vara-autojen rekisteröintitapa. Ajoneuvo on siten rekisteröitynä myös luvanvaraiseen liikenteeseen ja se on lain mukainen invataksi. Ajoneuvoa ei käytetä yksityisessä liikenteessä. Ajoneuvo on edelleen ensisijaisesti luvanvaraisessa käytössä. Sitä on vähäisessä määrin vuokrattu muille liikenneluvan haltijoille vara-autoksi.

Invataksin määritelmässä tai autoverolain 21 §:ssä ei edellytetä invataksin käyttämistä pääsääntöisesti luvanvaraisessa liikenteessä. Autoverolain 28 §:ssä sen sijaan säädetään muun taksin kuin invataksin veronalennuksesta, jonka edellytyksenä on, että taksia käytetään pääasiallisesti taksiliikenteessä.

Invataksin verovapaus käyttötarkoituksen muutoksista huolimatta on ollut vakiintunut käytäntö, eikä käytön pääasiallisuutta ole tiettävästi edellytetty. Yhtiön esittämässä noin kymmenen vuotta vanhassa päätöksessä vastaavan käyttötarkoituksen muutoksen johdosta ei ole määrätty autoveroa. Liikenteen turvallisuusvirasto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, ettei autoverolaista johdu estettä sille, että luvanhaltijalla on samanaikaisesti rekisteröitynä kaksi invataksia yhtä lupaa kohden.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut vastaselityksen. X Oy:n noudattama vara-auton rekisteröintitapa ei ole Liikenteen turvallisuusviraston ohjeistama ja sen vakiintunut käytäntö. Liikenteen turvallisuusviraston noudattaman verotuskäytännön mukaan verotus voidaan perustaa verovelvollisen rekisteriin tekemään ilmoitukseen ajoneuvon ensisijaisen käyttötarkoituksen muutoksesta. Ensisijaisesti yksityiskäyttöön ilmoitetut ajoneuvot eivät ole vapaita autoverosta.

X Oy on antanut lausuman, joka on lähetetty Liikenteen turvallisuusvirastolle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt Liikenteen turvallisuusviraston veroasiamiehelle valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hyväksytään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Liikenteen turvallisuusviraston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Autoverolain 1 §:n (5/2009) 1 momentin mukaan henkilöautosta (M₁-luokka), pakettiautosta (N₁-luokka) ja sellaisesta linja-autosta (M₂-luokka), jonka oma massa on alle 1 875 kilogrammaa, moottoripyörästä (L₃- ja L₄-luokka) sekä muusta L-luokkaan luettavasta ajoneuvosta on ennen ajoneuvon rekisteröintiä ajoneuvoliikennerekisteristä annetussa laissa (541/2003) tarkoitettuun ajoneuvoliikennerekisteriin (rekisteri) tai käyttöönottoa Suomessa suoritettava valtiolle autoveroa siten kuin tässä laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan, jollei tässä laissa toisin säädetä, ajoneuvojen luokitteluun ja ajoneuvojen teknisiin ominaisuuksiin sovelletaan, mitä ajoneuvolaissa (1090/2002) ja sen nojalla säädetään.

Autoverolain 21 §:n 1 momentin mukaan autoverosta on asetuksella säädettävin ehdoin vapaa muun ohella invataksi.

Ajoneuvojen rakenteesta ja varusteista annetun asetuksen (1256/1992) 13 §:n 1 kohdan mukaan invataksi on pyörätuolia käyttävien vammaisten ja muiden liikuntarajoitteisten kuljetukseen rakennettu ja varustettu M1-luokan auto, jota käytetään luvanvaraisessa henkilöliikenteessä.

Autoverolain 46 §:n 1 momentin (1324/2009) mukaan, jos tämän lain nojalla verosta vapaan tai alennettuun veroon oikeutetun ajoneuvon rakennetta, omistusta tai käyttötarkoitusta on muutettu siten, että ajoneuvo tai sen käyttötarkoitus ei enää täytä verottomuuden tai alennetun veron edellytyksiä, ajoneuvon omistaja, jonka omistusaikana ajoneuvon rakenteen tai käyttötarkoituksen muutos on tehty, on velvollinen tekemään tästä ilmoituksen yhden kuukauden kuluessa Liikenteen turvallisuusvirastolle.

Autoverolain 47 §:n 1 momentin (1324/2009) mukaan, jos ajoneuvo, josta tämän lain mukaan ei ole suoritettava veroa tai josta vero on suoritettava alennettuna, ilmoitetaan tai olisi ilmoitettava rekisteriin muuna kuin tämän lain nojalla verosta vapaana tai alennetun verokannan mukaan verotettuna ajoneuvona, Liikenteen turvallisuusviraston on maksuunpantava autovero 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun verovelvollisen maksettavaksi.

Tosiseikat

Ford Transit -merkkinen auto on merkitty ajoneuvorekisteriin 26.10.2007 autoverosta vapaana invataksina X Oy:n omistukseen.

Yhtiö on 13.4.2011 tehnyt rekisteri-ilmoituksen, jonka perusteella ajoneuvon käyttötavaksi ajoneuvorekisteriin on merkitty ensisijaisesti yksityinen ja toissijaisesti luvanvarainen liikenne. Ajoneuvon rekisteritiedoissa on ajoneuvon ilmoitettu olleen tämän jälkeen yksityiskäytössä ollut invataksi 13.6.2011 saakka. Tuolloin ajoneuvon tietoihin on merkitty erikoisehto: "Vaihtoehtoinen käyttö: luvanvarainen, autoverolain (413/97) 29 § 2 momentin mukainen vara-auto."

Yhtiön mukaan ajoneuvoa ei ole 13.4.2011 jälkeenkään tosiasiassa käytetty yksityisessä liikenteessä vaan se on toiminut luvanvaraisessa liikenteessä vara-autona.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, onko Liikenteen turvallisuusvirasto voinut maksuunpanna autoveroa autoverolain 47 §:n nojalla ajoneuvoliikennerekisteriin luvanvaraiseen käyttöön ilmoitetusta verovapaasta invataksista sillä perusteella, että ajoneuvon omistaja on ilmoittanut rekisteriin ajoneuvon ensisijaisen käyttötarkoituksen muutettavaksi luvanvaraisesta yksityiseksi. Kysymys on ensisijaisesti siitä, ratkaistaanko invataksin verovapauden säilyminen rekisteri-ilmoituksen vai ajoneuvon tosiasiallisesta käytöstä esitetyn selvityksen perusteella, ja myös siitä, edellyttääkö verovapauden säilyminen sitä, että ajoneuvoa käytetään pääasiallisesti invataksina.

Autoverolain 1 §:ssä veron kohteena olevat ajoneuvot on määritelty ajoneuvolainsäädäntöön perustuvan luokittelun avulla. Autoverolla on jo tämän johdosta läheinen yhteys ajoneuvojen rekisteröimiseen, ja samanlainen yhteys ilmenee muistakin autoverolain eri säännöksistä. Tähän nähden Liikenteen turvallisuusvirasto on voinut pitää yhtiön ajoneuvorekisteriin tekemää ilmoitusta käyttötarkoituksen muutoksesta samalla autoverolain 46 §:n 1 momentissa tarkoitettuna veroilmoituksena ja autoverolain 47 §:n 1 momentti huomioon ottaen perustaa maksuunpanopäätöksensä yksin tähän ilmoitukseen. Rekisteri-ilmoitus on mahdollistanut ajoneuvon käyttämisen myös yksityiseen käyttötarkoitukseen, eikä sillä seikalla, onko ajoneuvoa tosiasiallisesti käytetty yksityisiin tarkoituksiin, ole veron maksuunpanon kannalta merkitystä.

Autoverolain 21 §:n 1 momentin ja ajoneuvojen rakenteesta ja varusteista annetun asetuksen 13 §:n 1 kohdan sanamuoto sinänsä mahdollistaisivat yhtiön täällä edustaman tulkinnan, jonka mukaan ajoneuvoa olisi pidettävä invataksina silloinkin, kun sille on merkitty rekisteriin useita eri käyttötarkoituksia, kunhan erääksi käyttötarkoitukseksi on merkitty käyttö invataksina luvanvaraisessa henkilöliikenteessä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että invataksin verovapaus merkitsee poikkeusta lain 1 §:n mukaan pääsääntönä pidettävästä verollisuudesta, minkä vuoksi verovapaussäännöstä on tulkittava säännöksen tarkoitus huomioon ottaen suppeasti. Verovapauden on katsottava koskevan vain sellaista ajoneuvoa, jota käytetään yksinomaan tai ainakin pääasiallisesti luvanvaraisessa henkilöliikenteessä ja joka muutoinkin täyttää edellä mainitusta asetuksen säännöksestä ilmenevän invataksin määritelmän.

Liikenteen turvallisuusvirasto on uskottavasti selvittänyt, ettei sen käytäntönä ole ollut invataksin verovapauden säilyminen nyt kysymyksessä olevan kaltaisissa tilanteissa, joissa ajoneuvon käyttötarkoitukseksi on rekisteröity ensisijaisesti yksityinen ja toissijaisesti luvanvarainen liikenne. Tähän nähden asiaa ei voida ratkaista yhtiön eduksi yhdenvertaisuuteen tai luottamuksensuojaan liittyvien perusteiden nojalla.

Edellä olevan vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Liikenteen turvallisuusviraston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Sari Pennanen.

A Oy:n osakkeet oikeuttivat pysäköintiin pääsääntöisesti nimeämättömille paikoille yhtiön pysäköintilaitoksessa. Yhtiö oli ilmoittautunut arvonlisä­verovelvollisten rekisteriin liiketoiminnan harjoittajana 1.7.2012 alkaen. Yhtiö oli ilmoituksessaan viitannut Konserniverokeskuksen 29.4.2011 yhtiölle antamaan lainvoimaiseen ennakkoratkaisuun, jossa oli katsottu, että yhtiön harjoittama toiminta oli arvonlisäverollista pysäköintitoimintaa ja että yhtiöllä oli oikeus vähentää tähän toimintaan kohdistuviin hankintoihin sisältyvät arvonlisäverot. Ennakkoratkaisu oli annettu ajalle 29.4.2011–31.12.2012. Yhtiön rakentama pysäköintilaitos oli valmistunut vuonna 2012. Yhtiö oli vähentänyt pysäköintilaitoksen rakentamis­kustannuksiin sisältyneet arvonlisäverot.

Verohallinto oli poistanut yhtiön arvonlisäverovelvollisten rekisteristä liiketoiminnan harjoittajana 1.1.2013 alkaen, koska korkeimman hallinto-oikeuden 1.3.2012 antaman vuosikirja­ratkaisun KHO 2012:15 perusteella yhtiön toimintaa ei ollut pidettävä arvonlisäverollisena pysä­köintitoimintana. Verohallinto oli katsonut, että yhtiö ei voi luottamuk­sensuoja­säännökseen tai -periaatteeseen nojaten vedota saamaansa lainvoimaiseen ennakkoratkaisun kannanottoon enää ennakkoratkaisun voimassaolon päättymisen eli 31.12.2012 jälkeen. Kun yhtiön vero­velvollisuus pysäköintitoiminnasta oli päättynyt 31.12.2012, yhtiön tekemään kiinteistöinvestointiin sisältyvän veron vähennystä oli Verohallinnon mukaan tarkistettava arvonlisäverolaissa säädetyllä tavalla verovelvollisuuden päättymiskuukaudelta.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko yhtiön luottamusta ennakkoratkaisussa ilmaistun yhtiön vähennysoikeutta koskevan kannanoton pysyvyyteen suojattava, vaikka oikeuskäytännössä oli sittemmin vahvistettu pysäköintitoiminnan verollisuutta koskeva toisenlainen tulkinta kuin mihin ennakkoratkaisun antaminen oli perustunut ja vaikka ennakkoratkaisun voimassaoloaika oli jo päättynyt.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksessään mainitsemillaan perusteilla, että yhtiön luottamusta oli sen saaman ennakkoratkaisun nojalla suojattava niin, että yhtiötä pidettiin toiminnastaan edelleen arvonlisäverovelvollisena. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös ja Verohallin­non rekisteröintipäätös, jolla yhtiö oli poistettu arvonlisävero­velvol­listen rekisteristä liiketoiminnan harjoittajana 1.1.2013 alkaen, kumottiin.

Arvonlisäverolaki 121 a §, 121 c §, 174 § 1 momentti, 176 § 2 momentti ja 190 §
Hallintolaki 6 §
Unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-487/01 ja C-7/02, Gemeente Leusden ja Holin Groep

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 27.6.2014 nro 14/0652/4

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinnon 24.6.2013 antaman rekisteröintipäätöksen mukaan A Oy, jäljempänä myös yhtiö, on poistettu arvonlisäverovelvollisten rekisteristä liiketoiminnan harjoittajana 1.1.2013 alkaen.

Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Verohallinnon rekisteröinti­päätös kumotaan ja yhtiö katsotaan harjoittamastaan pysäköintitoiminnasta arvonlisäverovelvolliseksi liiketoiminnan harjoittajana myös 1.1.2013 alkaen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön rekisteröintipäätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on arvonlisäverolain ja -direktiivin säännöksiä selostettuaan lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden (jäljempänä myös KHO) 1.3.2012 antamassa vuosikirjaratkaisussa KHO 2012:15 yhtiön, joka harjoitti omistamassaan ja hallitsemassaan pysäköintitalossa pysäköintitoimintaa, osakkeita ja osakkeisiin liittyviä pysäköinti­oikeuksia myytiin osin kaavamääräysten perusteella alueen kiinteistöyhtiöille, lähialueen asukkaille sekä alueella pysäköintiä tarvitseville yrityksille ja muille tahoille. Yhtiön osakkeiden omistaminen ja sen perusteella maksettava hoitovastike oikeutti pysäköimään yhtiön pysäköintitalossa. Yhtiön osakkaat voivat luovuttaa pysäköintioikeutensa myös ulkopuolisille, mutta he olivat silloinkin vastuussa vastikkeen maksamisesta yhtiölle. Yhtiöllä ei ollut vuokrattavia asuin- tai liikehuoneistoja. Koska osakkeenomistajan omistamiinsa osakkeisiin perustuvaa pysäköintioikeutta ei pidetty verollisena pysäköintitoiminnassa tapahtuvana pysäköintipaikan luovuttamisena vaan veron suorittamisesta vapaana kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttamisena, KHO:n ratkaisun mukaan yhtiöllä ei ollut oikeutta vähentää pysäköintitalon rakentamispalveluun sekä toimintaansa varten hankkimiensa tavaroiden ja palvelujen hintaan sisältyviä arvonlisäveroja.

Siltä osin kuin nyt käsiteltävässä asiassa on kyse, Verohallinto on valituksenalaisella päätöksellä 24.6.2013 poistanut A Oy:n arvonlisäverovelvollisten rekisteristä liiketoiminnan harjoittajana 1.1.2013 alkaen.

Yhtiö on valituksessaan viitannut Konserniverokeskuksen 29.4.2011 antamaan ennakkoratkaisuun. Yhtiön mukaan sen toiminta vastaa ennakkoratkaisuhakemuksessa esitettyä. Konserniverokeskuksen 29.4.2011 antaman ennakkoratkaisun mukaan pysäköintitoimintaa varten perustettavan kiinteistöyhtiön osakekannan tulisivat omistamaan X (51,02 prosenttia) ja Y (48,98 prosenttia). Perustettavan yhtiön osakkeet tulevat oikeuttamaan pysäköintiin hakemuksessa tarkoitetussa rakennutettavassa pysäköintihallissa pääsääntöisesti nimeämättömille paikoille. Perustettava yhtiö veloittaa osakkailtaan yhtiöjärjestyksen nojalla hoito- ja mahdollisesti pääomavastiketta. Hakemuksen mukaan X vuokraa vastikkeellisesti osan hallitsemistaan pysäköintioikeuksista Y:lle tai sen tytäryhtiöille tai kiinteistön ulkopuolisille toimistotilojen vuokralaisille sekä täysin ulkopuolisille tahoille. Y veloittaa tytäryhtiöiltään ja mahdollisilta ulkopuolisilta vuokraajilta vastiketta pysäköintioikeuksista. Konserniverokeskuksen 29.4.2011 antamassa ennakkoratkaisussa hakemuksessa tarkoitetun perustettavan yhtiön toiminnan on katsottu olevan arvolisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaista verollista pysäköintitoimintaa ja ennakkoratkaisun mukaan yhtiöllä on lain 102 §:n nojalla oikeus vähentää tähän toimintaan kohdistuviin hankintoihin sisältyvät arvonlisäverot. Ennakkoratkaisu on annettu ajalle 29.4.2011–31.12.2012.

Yhtiön mukaan kukin yhtiön osake tuottaa yhtiöjärjestyksen mukaisesti oikeuden yhden ajoneuvon ympärivuorokautiseen pysäköintiin yhtiön pysäköintilaitoksessa pysäköintitarkoitukseen rajatulla alueella nimeämättömillä paikoilla. Yhtiön osakkaan pysäköintioikeus perustuu yhtiön osakkeiden omistukseen ja osakeomistuksen perusteella maksettavaan vastikkeeseen. Kun otetaan huomioon edellä mainittu KHO:n 1.3.2012 antama vuosikirjaratkaisu, yhtiön toimintaa ei ole pidettävä arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna verollisessa pysäköintitoiminnassa tapahtuvana pysäköintipaikkojen luovuttamisena, vaan veron suorittamisesta vapaana arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttamisena. Yhtiön toiminnan verollisuuden arvioinnin kannalta merkitystä ei ole sillä, että yhtiön mukaan se palvelee suurelta osin osakkaitaan ja näihin tahoihin liitännäisiä toimijoita.

Hallinto-oikeus on todennut, että Konserniverokeskuksen 29.4.2011 antamaa lainvoiman saanutta ennakkoratkaisua on tullut noudattaa ennakkoratkaisun saajan vaatimuksesta sitovana siltä ajalta, jolle se on annettu, eli 31.12.2012 asti. Yhtiön ei voida katsoa harjoittavan arvolisäverolain 1 §:ssä ja 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua verollista liiketoimintaa enää 1.1.2013 alkaen.

Arvonlisäverotuksessa luottamuksensuojan katsotaan syntyvän pääsääntöisesti vakiintuneen verotus- ja oikeuskäytännön sekä veroviranomaisen asianomaiselle verovelvolliselle antaman nimenomaisen ratkaisun nojalla. Asiassa ei ole perusteita myöntää yhtiölle luottamuksensuojaa. Yhtiön toiminnan verottomuuden ei voida myöskään katsoa olevan enää 1.3.2012 annetun KHO:n vuosikirjaratkaisun jälkeen tulkinnanvarainen tai epäselvä.

Verohallinto on voinut valituksenalaisella päätöksellä poistaa yhtiön arvonlisäverovelvollisten rekisteristä liiketoiminnan harjoittajana 1.1.2013 alkaen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Tuulikki Tulokas ja Aulikki Pitkänen. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja yhtiö katsotaan harjoittamastaan pysäköintitoiminnasta arvonlisä­verovelvolliseksi liiketoiminnan harjoittajana myös 1.1.2013 alkaen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on yhtiön valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ratkaisussa KHO 2012:15 ei ole kysymys verottomuuden laajentamisesta laintulkinnalla. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa on arvioitava sitä, onko niissä sopimusjärjestelyissä, joissa yhtiö on osapuolena, kyse sopimus­osapuolen sitoumuksesta luovuttaa alue tai alueita kulkuneuvojen paikoitusta varten.

Arvonlisävero­lain 176 §:ssä säädetään luottamuksensuojan soveltamisedellytyksistä. Asia on ratkaistava verovelvollisen eduksi, jos asiassa täyttyvät seuraavat edellytykset yhtäaikaisesti:

- asia on joko tulkinnanvarainen tai epäselvä,
- verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä, ja
- verovelvollinen on toiminut joko viranomaisen omaksuman käytännön tai sen antamien ohjeiden mukaisesti.

Käsillä olevassa asiassa eivät täyty ensimmäinen ja kolmas edellytys. Koska kaikki soveltamisedellytykset asiassa eivät täyty yhtäaikaisesti, yhtiöllä ei ole asiassa luottamuksensuojaa. Siten asiaa ei tule luottamuksensuojasäännöksen perusteella ratkaista yhtiön eduksi.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä. Lisäksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt, että asiassa harkittaisiin ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta.

Yhtiö on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa oikeustilaa muuttanut päätös on annettu ennen kuin yhtiö on aloittanut varsinaisen toimintansa. Asiassa on ennen kaikkea kyse siitä, että yhtiö on toiminut saamansa ennakkoratkaisun mukaisesti eikä kiinteistöinvestointiin olisi välttämättä alunperinkään ryhdytty, jos olisi tiedetty, että lainvoimainen ennakkoratkaisu pyritään tekemään tyhjäksi poistamalla yhtiö arvonlisäverovelvollisten rekisteristä heti ennakkoratkaisun sitovuusajan päätyttyä. Ratkaisevaa ei siis ole se, että KHO:n ratkaisu KHO 2012:15 on annettu ennen investoinnin valmistumista ja pysäköintitoiminnan aloittamista, vaan että kiinteistöinvestoinnin rakentaminen on aloitettu jo ennen mainittua KHO:n ratkaisua ja että yhtiö on itse saanut KHO:n ratkaisusta poikkeavan ennakkoratkaisun, jonka tulee luoda vahvaa luottamuksen­suojaa. Olisi ilmeisen kohtuutonta, jos yhtiön saama ennakkoratkaisu tehtäisiin tyhjäksi siten, että kesken kiinteistöinvestoinnin kymmenen vuoden tarkistuskautta yhtiö poistettaisiin arvonlisäverovelvollisten rekisteristä ja valtaosa investoinnin arvonlisäverovähennyksistä määrättäisiin oikaistavaksi.

Yhtiö on toiminut johdonmukaisesti saamansa ennakkoratkaisun mukaisesti. Pysäköintitoiminnan oikeasta arvonlisäverokäsittelystä on Suomessa yleisestikin syntynyt vahvaa erimielisyyttä. Yhtiön vuonna 2011 saama ennakkoratkaisu edusti Verohallinnon tuonaikaista näkemystä pysäköintitoiminnan arvonlisäverokohtelusta ja muidenkin verovelvollisten samantapaista pysäköintitoimintaa käsiteltiin yhtiön saamassa ennakkoratkaisussa esitettyjen linjausten mukaisesti.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on yhtiön vastaselityksen johdosta antamassaan lisävastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on todennut vastaselityksessään, että asiassa ei ole kyse siitä, mikä on arvonlisäverollista pysäköintitoimintaa. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan käsillä oleva asia voidaan näin ollen ratkaista suoraan yhtiön edun vastaisesti pyytämättä ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta ja rajoittaen annettavan ratkaisun koskemaan vain luottamuksensuojaan kohdistuvaa oikeuskysymystä.

Yhtiö on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön lisävastineen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella, että yhtiö haluaa oikaista Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön käsitystä asian tulkinnanvaraisuudesta. Yleisellä tasolla pysäköinnin arvonlisä­verokohtelu on edelleenkin hyvin tulkinnallinen asia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Yhtiön valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös ja Verohallin­non rekisteröintipäätös 24.6.2013, jolla yhtiö on poistettu arvonlisävero­velvollisten rekisteristä liiketoiminnan harjoittajana 1.1.2013 alkaen, kumotaan.

Verohallinto tekee tämän päätöksen edellyttämät merkinnät arvonlisä­vero­velvollisten rekisteriin.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt, että asiassa pyydetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY 135 artiklan 2 kohdan b alakohdan käsitteen "alueiden vuokraus kulkuneuvojen paikoitusta varten" tulkinnasta.

Sen perusteella, mitä jäljempänä pääasiaratkaisun perusteluissa lausutaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei direktiivin tulkinnan selventäminen mainituilta osin ole tarpeen täällä vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva vaatimus on siten hylättävä.

2. Pääasiaa koskeva ratkaisu

2.1 Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta kiinteistön myynnistä eikä maanvuokraoikeuden, huoneenvuokra­oikeuden, rasiteoikeuden tai muun niihin verrattavan kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttamisesta. Lain 29 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan sen estämättä, mitä 27 §:ssä säädetään, veroa suoritetaan pysäköintitoiminnassa tapahtuvasta pysäköintipaikkojen luovutta­misesta.

Kiinteistöinvestointia koskevan vähennyksen tarkistamisesta säädetään arvonlisäverolain 11 lukuun sisältyvissä 119–121 k §:ssä. Lain 121 a §:n 1 momentin mukaan kiinteistöinvestointia koskevan hankin­taan sisältyvän veron vähennystä tarkistetaan vain, jos kiinteistön käyttötarkoitus muuttuu tai kiinteistö luovutetaan 120 tai 121 §:ssä tarkoitetulla tavalla tarkistuskauden aikana. Pykälän 2 momen­tin mukaan tarkistuskausi on kymmenen vuotta sen kalenterivuoden alusta, jonka aikana uudisrakentamiseen tai perusparantamiseen liittynyt raken­tamispalvelu on valmistunut tai, jos kiinteistö on luovutettu 31 §:n 1 mo­mentin 1 kohdassa tai 33 §:ssä tarkoitetulla tavalla rakentamis­palvelun valmistumisen jälkeen, kiinteistö on vastaanotettu. Tarkis­tuskauteen ei kuitenkaan lueta rakentamispalvelun valmistumista tai kiinteistön vastaanottamista edeltävää kalenterivuoden osaa. Lain 121 c §:n 2 momentin mukaan verovelvollisuuden päättyessä kiinteistöinvestointia koskevan hankintaan sisältyvän veron vähennystä tarkistetaan yhdellä kertaa koko jäljellä olevalta tarkis­tuskaudelta. Kiinteistön katsotaan tällöin olevan jäljellä olevan tarkistuskauden ajan kokonaan muussa kuin vähennykseen oikeuttavassa käytössä.

Arvonlisäverolain 173 §:n 1 momentin mukaan Verohallinto merkitsee verovelvollisen rekisteriin siitä lukien, kun verollinen liiketoiminta alkaa. Verovelvollinen voidaan kuitenkin merkitä rekisteriin jo siitä lukien, kun hän ryhtyy hankkimaan tavaroita ja palveluja verollista liiketoimintaa varten. Lain 174 §:n 1 momentin mukaan Verohallinto poistaa verovelvollisen rekisteristä siitä lukien, kun verollinen liiketoiminta on päättynyt.

Arvolisäverolain 176 §:n (605/2009) 2 momentin (529/2010) mukaan veroa ei määrätä, jos asia on Verohallinnon päätöksellä ratkaistu aikaisemmin. Jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaan, asia on ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi, jos ei erityisestä syystä muuta johdu.

Hallituksen esityksessä verotililaiksi sekä laeiksi eräiden verolakien muuttamisesta (HE 221/2008 vp) on arvonlisäverolain 176 §:n 2 mo­menttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa: "Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että veroa ei määrätä, jos asia on veroviraston päätöksellä ratkaistu. Momenttiin otettaisiin lisäksi nimenomainen säännös luottamuksensuojasta. Vastaava säännös sisältyy verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n 2 momenttiin. Vero voitaisiin siten lähtökohtaisesti nykyiseen tapaan määrätä kaikissa tilanteissa, joissa veroviranomainen ei ole ratkaissut päätöksellä kyseistä asiaa. Jos luottamuksensuojan edellytykset täyttyisivät, veroa ei kuitenkaan määrättäisi. Luottamuksensuojaa koskevan säännöksen ottaminen lakiin on perusteltua sen vuoksi, että jälkiverotus ja sitä koskevat erityiset edellytykset eivät enää soveltuisi. Luottamuksensuojaa koskevan säännöksen ottaminen lakiin ei kuitenkaan muuttaisi sen luonnetta yleisenä oikeusperiaatteena. Luottamuksensuojan soveltaminen olisi edelleen säännöksen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa yksittäistapauksittaista harkintaa. Lakiin otettavalla säännöksellä ei ole myöskään tarkoitus estää luottamuksensuojan soveltumista tilanteissa, jotka eivät kuulu säännöksen soveltamisalaan. Luottamuksensuojaa saisi arvonlisäverotuksessa siten samassa laajuudessa kuin se on nykyisin verotus- ja oikeuskäytännössä hyväksytty."

Arvonlisäverolain 190 §:n 1 momentin mukaan, jos asia on hakijalle tärkeä, Verohallinto antaa kirjallisesta hakemuksesta ennakkoratkaisun siitä, miten lakia sovelletaan hakijan liiketoimeen. Pykälän 3 momentin mukaan ennakkoratkaisu annetaan määräajaksi, kuitenkin enintään antamista seuraavan kalenterivuoden loppuun. Lainvoiman saanutta ennakkoratkaisua noudatetaan ennakkoratkaisun saajan vaatimuksesta sitovana siltä ajalta, jolle se on annettu.

Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 135 artiklan 1 kohdan l ala­kohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta kiinteän omaisuuden vuokraus. Saman artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan 1 kohdan l alakohdassa säädettyä vapautusta ei sovelleta alueiden vuokraukseen kulkuneuvojen paikoitusta varten.

Arvonlisäverodirektiivin 184 artiklan mukaan alun perin tehty vähennys oikaistaan, jos se on suurempi tai pienempi kuin se, jonka tekemiseen verovelvollinen oli oikeutettu. Direktiivin 187 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan kiinteistöinvestoinneissa oikaisun perusteena toimivaa kautta voidaan pidentää kahteenkymmeneen vuoteen. Aiemmin vastaavat säännökset sisältyivät Euroopan yhteisöjen neuvoston kuuden­nen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 20 artiklaan.

Hallintolain 6 § koskee hallinnon oikeusperiaatteita. Sen mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

2.2 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuin on tarkastellut luottamuksensuojaperiaatteen soveltamista yhdistetyissä asioissa C-487/01 ja C-7/02, Gemeente Leusden ja Holin Groep, antamassaan tuomiossa sellaisessa asiayhteydessä, jossa on ollut kysymys kiinteästä omaisuudesta tehtyjen vähennysten oikaisemisesta tilanteessa, jossa vähennysoikeus on poistunut lainmuutoksen seurauksena. Lainmuutoksen tarkoituksena on ollut veronkierron estäminen. Tuomion kohdista 69 ja 70 ilmenee, että jäsenvaltio voi poistaa oikeuden verotuksen valitsemiseen kiinteän omaisuuden vuokrauksesta ja että tästä voi seurata vähennysten oikaisu ilman, että luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita rikotaan. Kansallinen lainsäätäjä voi kuitenkin loukata mainittuja periaatteita, jos se on ottamatta huomioon suojeltavaa verovelvollisten perusteltua luottamusta poistanut valintaoikeuden kiinteän omaisuuden vuokrauksen verollisuudesta yllättäen ja ennalta-arvaamattomasti, vaikka tavoiteltava päämäärä ei olisi sitä vaatinut, jättämättä verovelvollisille, jotka ovat sidottuja lain voimaan tullessa voimassa oleviin sopimuksiin, riittävästi aikaa sopeutua uuteen lainsäädäntöön.

2.3 Tosiseikat

A Oy:n osakkeet oikeuttavat pysäköintiin pääsääntöisesti nimeämättömille paikoille yhtiön pysäköintilaitoksessa. Yhtiö on ilmoittautunut arvonlisä­verovelvollisten rekisteriin liiketoiminnan harjoittajana 1.7.2012 alkaen. Yhtiö on ilmoituksessaan viitannut Konserniverokeskuksen 29.4.2011 yhtiölle antamaan lainvoimaiseen ennakkoratkaisuun, jossa oli katsottu, että yhtiön harjoittama toiminta on arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua arvonlisäverollista pysäköintitoimintaa ja että yhtiöllä on arvonlisäverolain 102 §:n nojalla oikeus vähentää tähän toimintaan kohdistuviin hankintoihin sisältyvät arvonlisäverot. Ennakkoratkaisu on annettu ajalle 29.4.2011–31.12.2012. Verohallinto on merkinnyt yhtiön arvonlisäverovelvolliseksi liiketoiminnan harjoittajana ajalle 2.7.2012–31.12.2012. Yhtiön rakentama pysäköintilaitos on valmistunut vuonna 2012. Yhtiö on vähentänyt kausiveroilmoituksillaan pysäköintilaitoksen rakentamis­kustannuksiin sisältyneet arvonlisäverot.

Verohallinto on poistanut yhtiön arvonlisäverovelvollisten rekisteristä liiketoiminnan harjoittajana 1.1.2013 alkaen, koska KHO:n 1.3.2012 antaman vuosikirja­ratkaisun KHO 2012:15 perusteella yhtiön toimintaa ei ole pidettävä arvonlisäverollisena pysä­köintitoimintana. Verohallinto on katsonut, että yhtiö ei voi luottamuk­sensuojasäännökseen tai -periaatteeseen nojaten vedota saamaansa lainvoimaiseen ennakkoratkaisun kannanottoon enää ennakkoratkaisun voimassaolon päättymisen eli 31.12.2012 jälkeen. Kun yhtiön vero­velvollisuus pysäköintitoiminnasta on päättynyt 31.12.2012, yhtiön tekemään kiinteistöinvestointiin sisältyvän veron vähennystä on Verohallinnon mukaan tarkistettava arvonlisäverolaissa säädetyllä tavalla verovelvollisuuden päättymiskuukaudelta.

2.4 Kysymyksenasettelu

Vuosikirjaratkaisu KHO 2012:15 on perustunut siihen näkökohtaan, että sellaista keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön osakkaan pysäköintioikeutta, joka perustuu yhtiön osakkeiden omistukseen, ei voida pitää arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna pysäköintitoiminnassa tapahtuvana pysäköintipaikan luovuttamisena, koska osakkeenomistajan pysäköintioikeuden kestoa ei ole määritelty tietyksi sovituksi ajaksi siten kuin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetaan. Vastaava periaate on toistettu vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:40. A Oy on sellainen keskinäinen kiinteistöosakeyhtiö, jonka osakkaan pysäköintioikeuteen mainituissa vuosikirjaratkaisuissa ilmaistu periaate on sovellettavissa.

A Oy ei ole valituksessaan nimenomaisesti vaatinut, että arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohtaa olisi nyt tulkittava toisin kuin mainituissa vuosikirjaratkaisuissa. Sen sijaan yhtiö on esittänyt, että sen saaman ennakkoratkaisun johdonmukainen noudattaminen on yhtiön oikeusturvan kannalta tärkeää, vaikka yhtiön verokohtelu ei tällöin muodostuisikaan yhteneväksi myöhemmän tulkinnan myötä muodostuvan verotuskäytännön kanssa.

Edellä oleva huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole aihetta poiketa puheena olevan lainkohdan aiemmassa oikeuskäytännössä vahvistetusta tulkinnasta. Kysymys on näin ollen siitä, onko yhtiön luottamusta ennakkoratkaisussa ilmaistun yhtiön vähennysoikeutta koskevan kannanoton pysyvyyteen suojattava, vaikka oikeuskäytännössä on sittemmin vahvistettu pysäköintitoiminnan verollisuutta koskeva toisenlainen tulkinta kuin mihin ennakkoratkaisun antaminen on perustunut ja vaikka ennakkoratkaisun voimassaoloaika on jo päättynyt.

2.5 Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Kun A Oy on ennakkoratkaisun voimassaoloaikana ottanut pysäköintilaitoksen käyttöön ja aloittanut pysäköinti­toiminnan harjoittamisen, yhtiö on olennaisilta osin toteuttanut sen liiketoimen, jota varten ennakkoratkaisu on haettu. Ennakkoratkaisun hakeminen on ollut tehokkain yhtiön käytettävissä oleva keino pyrkiä varmistumaan tulevan toimintansa arvonlisäverokohtelusta. Ennakkoratkaisun voimassaoloajan päättyminen jo vuoden 2012 lopussa, jolloin kiinteistöinvestointi oli juuri valmistunut ja sitä koskevan vähennyksen tarkistuskausi vasta alkanut, ei ole aiheutunut yhtiöstä vaan ennakkoratkaisun voimassaolo­aikaa rajoittavasta lainsäädännöstä.

Ennakkoratkaisujen voimassaoloaikaa on katsottava verolainsäädännössä rajoitetun muun ohessa siinä tarkoituksessa, että ennakkoratkaisua ei annettaisi sellaiselle tulevalle verovuodelle, jona on sovellettava ennakkoratkaisun antamishetkeen nähden muuttunutta verolain säännöstä. Kun verolakia muutetaan, luottamuksensuojaa koskevat näkökohdat voidaan ottaa huomioon muutettavaa säännöstä koskevien siirtymäsäännösten avulla. Tilanne on toinen, kun verokohtelun muuttuminen perustuu oikeus­käytännössä omaksuttuun uuteen tulkintaan, kuten tässä tapauksessa. Tämän vuoksi tällaisessa tilanteessa luottamuksensuojaa koskeviin näkökohtiin on kiinnitettävä erityistä huomiota yksittäisen verovelvollisen kannalta. Ennakkoratkaisun voimassaoloajan päättymiselle ei siten voida nyt esillä olevassa tilanteessa antaa sellaista merkitystä, ettei yhtiön ennakkoratkaisuun perustuvaa luottamusta voitaisi enää ennakkoratkaisun voimassaoloajan päätyttyä suojata.

A Oy on esittänyt, että se on saamansa ennakkoratkaisun johdosta ryhtynyt rakentamaan pysäköintihallia vilpittömästi siinä uskossa, että se on oikeutettu vähentämään kiinteistöinvestoinnin arvonlisäverot. Tätä yhtiön ilmoitusta, jota Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö ei ole riitauttanut, ei ole syytä epäillä. Vähennysoikeuden menettämistä olisi tässä tilanteessa pidettävä sellaisena yllättävänä ja ennalta-arvaamattomana lopputuloksena, joka unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen merkitsisi luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön luottamusta on sen saaman ennakkoratkaisun nojalla suojattava. Luottamusta voidaan lähtökohtaisesti suojata kahdella eri tavalla: yhtiötä pidetään toiminnastaan arvonlisäverovelvollisena 31.12.2012 jälkeenkin tai, vaikka yhtiön arvonlisäverovelvollisuuden katsotaan päättyneen, luottamuksensuojaan kiinnitetään huomiota vasta harkittaessa, onko yhtiölle asetettava kiinteistöinvestoinnin arvonlisäverovähennyksen tarkistamisvelvollisuutta. Jälkimmäisessä tapauksessa luottamuksensuoja ei muodosta estettä yhtiön poistamiselle arvonlisäverovelvollisten rekisteristä eikä siis tule tämän asian ratkaisemisen yhteydessä huomioon otettavaksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhtiön perusteltu luottamus voi kohdistua vähennysoikeuden pysymiseen vain, mikäli se maksaa tarkistuskauden loppuun saakka arvonlisäveroa pysäköintitoiminnassa perimistään vastikkeista. Yhtiö ei myöskään voi, kuten unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Gemeente Leusden ja Holin Groep antaman tuomion kohdasta 81 ilmenee, luottaa siihen, että verokohtelua ei tarkistuskauden aikana mitenkään muutettaisi, vaan se voi ainoastaan kyseenalaistaa tavan, jolla mahdollinen muutos toteutetaan. Näin ollen yhtiön mahdollinen vapauttaminen arvonlisäverovelvollisuudesta kesken tarkistuskauden ilman, että sille asetettaisiin kiinteistöinvestoinnin arvonlisäverovähennyksen tarkistamisvelvollisuutta, johtaisi yhtiön kannalta perusteettoman edulliseen lopputulokseen.

Tämän vuoksi yhtiön luottamusta on suojattava niin, että yhtiötä pidetään toiminnastaan edelleen arvonlisäverovelvollisena. Yhtiötä ei ole poistettava arvonlisäverovelvollisten rekisteristä 1.1.2013 alkaen. Tätä tarkoittavat hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Asia Suunnittelutarveratkaisuja koskevat valitukset

Valittajat 1. A ja B

2. Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 11.11.2015 nro 15/0970/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on 21.10.2014 (§ 133) tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle ja B:lle suunnittelutarveratkaisun 85 k-m²:n suuruisen sivuasunnon, yhden auton autokatoksen ja enintään 10 k-m²:n varaston rakentamiseen Kirkkonummen Haapajärven kylän kiinteistölle Majtorp 5:83. Päätöksellä on myönnetty poikkeaminen rakennusjärjestyksen vaatimuksesta, jonka mukaan sivuasunnon tulee käyttää yhteistä tieliittymää omakotitalon kanssa. Päätöksen ehtojen mukaan asuinrakennusten välinen etäisyys saa olla korkeintaan 39 metriä ja rakennuksen sovittamiseen maisemaan, olevaan rakennuskantaan ja luonnonolosuhteisiin tulee kiinnittää erityistä huomiota.

Kirkkonummen kunnan rakennusvalvonnan lupa-arkkitehti on 2.2.2015 (§ 42) tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle ja B:lle suunnittelutarveratkaisun sivuasunnon rakentamiseksi. Hanke erosi aiemmin haetusta siten, että kulku sivuasunnolle oli samaa tieyhteyttä pitkin kuin omakotitalolle. Päätöksellä on rauetettu rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös 21.10.2014 (§ 133).

Rakennus- ja ympäristölautakunta on 14.4.2015 (§ 74) tekemällään päätöksellä hylännyt Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) oikaisuvaatimuksen lupa-arkkitehdin päätöksestä ja päättänyt suostua hakemukseen. Päätöksen ehtojen mukaan asuinrakennusten välinen etäisyys saa olla korkeintaan 39 metriä, rakennuksen sovittamiseen maisemaan, olevaan rakennuskantaan ja luonnonolosuhteisiin tulee kiinnittää erityistä huomiota ja rakennuspaikan tieyhteys tulee hoitaa yhdessä omakotitalon tieyhteyden kanssa.

Lupa-arkkitehti on 9.3.2015 (§ 85) tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle ja B:lle suunnittelutarveratkaisun sivuasunnon rakentamiseksi. Hanke erosi aiemmin haetusta siten, että sivuasunto oli sijoitettu hakemuksessa 19 metrin päähän omakotitalosta. Päätöksellä on rauetettu rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös 21.10.2014 (§ 133) ja lupa-arkkitehdin päätös 2.2.2015 (§ 42).

Rakennus- ja ympäristölautakunta on 14.4.2015 (§ 75) tekemällään päätöksellä hylännyt ELY-keskuksen oikaisuvaatimuksen lupa-arkkitehdin päätöksestä ja päättänyt suostua hakemukseen. Päätöksen ehtojen mukaan omakotitalon ja sivuasunnon tulee käyttää yhteistä tieliittymää, piha-aluetta sekä mahdollisuuksien mukaan talousrakennuksia ja -tiloja, asuinrakennusten välinen etäisyys saa olla korkeintaan 35 metriä ja rakentaminen on sovitettava maisemaan, olevaan rakennuskantaan ja luonnonolosuhteisiin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Uudenmaan ELY-keskuksen valituksesta kumonnut Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset 21.10.2014 § 133 sekä 14.4.2015 § 74 ja § 75.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan kunta voi oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä osoittaa suunnittelutarvealueeksi myös alueen, jolla sen sijainnin vuoksi on odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai jolla erityisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi on tarpeen suunnitella maankäyttöä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen lain 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää muun ohessa, että rakentaminen:
1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja
3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Oikeudellinen arviointi

A ja B ovat hakeneet suunnittelutarveratkaisua 85 k-m²:n suuruisen asuinrakennuksen ja 80 m²:n suuruisen kellarin, yhden auton autokatoksen ja enintään 10 k-m²:n suuruisen varaston rakentamiseksi Kirkkonummen Haapajärven kylässä sijaitsevalle 1,4458 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle Majtorp 5:83. Kiinteistöllä on ennestään 211 k-m²:n suuruinen omakotitalo sekä talousrakennuksia. A:n ja B:n ensimmäisessä, 24.2.2014 saapuneessa suunnittelutarveratkaisuhakemuksessa uusi asuinrakennus on esitetty sijoitettavaksi 39 metrin etäisyydelle kiinteistöllä ennestään olevasta asuinrakennuksesta siten, että sillä on oma tieyhteys Forsdalintielle. Heidän 19.1.2015 saapuneessa hakemuksessaan suunnitelmaa on muutettu siten, että tieyhteys on yhteinen kiinteistöllä ennestään olevan asuinrakennuksen kanssa ja asuinrakennusten välinen etäisyys on 35 metriä. Viimeisessä, 2.3.2015 saapuneessa hakemuksessa asuinrakennusten väliseksi etäisyydeksi on esitetty 19 metriä.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista ilmenevä rakennuspaikan lähistöllä jo tapahtunut rakentaminen, aluetta on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuna suunnittelutarvealueena. Rakennuspaikka sijaitsee lisäksi Kirkkonummen kunnan rakennusjärjestyksen 26 §:n mukaisella suunnittelutarvealueella. Hanke edellyttää suunnittelutarveratkaisua.

Suunnittelutarveratkaisua asuinrakennukselle on haettu kiinteistöllä olevaan omakotitaloon liittyvänä sivuasuntona.

Kirkkonummen rakennusjärjestyksen 20 §:n 3 kohdan mukaan vähintään 5 000 m²:n rakennuspaikalle saa lisäksi rakentaa sen pääkäyttötarkoitusta vastaavan niin sanotun sivuasunnon. Sivuasunto saa olla omakotitalon rakennuspaikalla enintään 85 k-m²:n suuruinen. Sivuasunto tulee rakennusjärjestyksen mukaan sijoittaa pääasunnon yhteyteen tai sen pihapiiriin siten, että käytetään hyödyksi rakennuspaikan tieliittymää, piha-aluetta sekä mahdollisuuksien mukaan talousrakennuksia ja -tiloja. Omakotitalon sivuasunto voidaan toteuttaa päärakennuksen yhteydessä tai erillisenä rakennuksena.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole sivuasuntoa koskevia säännöksiä. Hallinto-oikeus toteaa, että sivuasunto edellyttää rakennusjärjestyksen edellä mainitun kohdan mukaan päärakennusta, johon se liittyy. Sivuasunnolla ei voi olla omaa rakennuspaikkaa. Oikeuskäytännössä sivuasuntona on pidetty asuinrakennusta, jolla on esimerkiksi rakennusten yhteisten teknisten ratkaisujen, piha-alueen ja ajotien perusteella nähtävissä selkeä yhteys päärakennukseen, ja joka sijoittuu päärakennukseen nähden siten, että sen voidaan katsoa sijaitsevan yhteisellä rakennuspaikalla päärakennuksen kanssa. Sääntelyn ja sen tulkinnan tarkoituksena on estää rakennuspaikkojen lukumäärän kaksinkertaistaminen rakentamalla samalle rakennuspaikalle kaksi erillistä omakotitaloyksikköä.

A:n ja B:n muutetussa suunnitelmassa asuinrakennuksilla on yhteinen tieyhteys. Rakennuspaikalla on rakennuslautakunnan päätöspöytäkirjan 14.4.2015 § 75 mukaan rakennuspaikkakohtainen vesi- ja jätevesihuolto, mutta asiakirjoissa ei ole selvitystä siitä, onko tarkoitus tältä osin käyttää yhteisiä vai erillisiä järjestelmiä. Päärakennuksen yhteydessä sijaitsee jo autotalli-varastorakennus, mutta nyt rakennettavan sivuasunnon yhteyteen on myös esitetty rakennettavaksi oma autokatos-varasto. Asiakirjoista ei siis voida todeta, että rakennuksilla olisi – lautakunnan vaatiman yhteisen tieliittymän lisäksi – mitään sellaisia yhteisiä teknisiä ratkaisuja, jotka puoltaisivat sitä, että kyseessä olisi rakennusjärjestyksessä tarkoitettu sivuasunto.

Rakennuslautakunnan päätöspöytäkirjan 14.4.2015 § 75 mukaan sivuasunnon määräalan lohkomista erilliseksi tilaksi ei voida estää. Sivuasunnon rakennuspaikaksi esitetty alue onkin ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä 1.4.2015 merkitty kiinteistörekisteriin erottamattomana määräalana. Määräalan saannon saajina ovat eri henkilöt kuin tilan omistajat ja suunnittelutarveratkaisun hakijat.

Edellä esitetyn vuoksi ja kun otetaan huomioon valituksenalaisissa päätöksissä sallitut uuden asuinrakennuksen sijoituspaikat 35–39 metrin etäisyydellä kiinteistöllä entuudestaan olevasta asuinrakennuksesta, uusi rakennus ei sijoittuisi rakennusjärjestyksessä tarkoitetulla tavalla pääasunnon yhteyteen tai edes sen pihapiiriin. Hankkeeseen suostuminen merkitsisi uuden asuinrakennuspaikan muodostumista kiinteistölle, eikä kyse olisi sivuasunnosta. Sillä, että kunnassa rakennus- ja ympäristölautakunnan mukaan on ollut käytäntönä sallia sivuasunnon rakentaminen enintään 35 metrin päähän omakotitalosta, ei ole asian arvioinnissa merkitystä. Asiassa ei myöskään ole syntynyt A:lle ja B:lle sellaisia luvan myöntämistä edellyttäviä oikeutettuja odotuksia kuin lautakunnan lausunnossa on esitetty.

Hakemuksen hyväksyminen valituksenalaisissa päätöksissä määrätyin ehdoin lisäisi paineita sallia myös muille maanomistajille vastaavanlainen, siis kokonaan uusia rakennuspaikkoja muodostava rakentaminen. Tämä johtaisi suunnittelemattomaan asutuksen lisääntymiseen kunnassa, mikä aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Hankkeen toteuttamiselle ei ole edellytyksiä ilman alueen tarkempaa kaavoitusta, jossa otetaan huomioon myös alueen muiden maanomistajien rakentamistarpeet ja muu maankäyttö. Edellytyksiä päätösten mukaisille myönteisille suunnittelutarveratkaisuille ei siten ole ollut. Tämän vuoksi rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset 21.10.2014 § 133 ja 14.4.2015 § 74 on kumottava ja niihin liittyvät hakemukset hylättävä.

Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksessä 14.4.2015 § 75 määrätyn ehdon mukaan hakemuksen mukaisen asuinrakennuksen ja kiinteistöllä ennestään olevan asuinrakennuksen välinen etäisyys saa olla korkeintaan 35 metriä. Edellytyksiä tällaiselle suunnittelutarveratkaisulle ei edellä todetuin syin ole. Sillä, että A ja B ovat hakemuksessaan esittäneet sijoittavansa rakennuksen 19 metrin etäisyydelle olemassa olevasta päärakennuksesta, ei ole asiassa sellaista merkitystä, että asiaa olisi sen vuoksi arvioitava toisin kuin mihin hallinto-oikeus on edellä päätynyt.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari. Esittelijä Joonas Ahtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lupapäätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi A ja B ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden perusteluissa on virheellisyyksiä ja vääriä tulkintoja. Kunnan verkostoon rakennettava vesi- ja viemäriliittymä on yhteinen päärakennuksen kanssa. Liittymäsopimus tehdään kunnan käytännön mukaisesti vain päärakennuksen omistajien kanssa ja päävesimittari asennetaan vain päärakennukseen. Puutarha, lasten leikkikenttä ja pää­rakennuksen oleskelualueet sijaitsevat yhteisessä pihapiirissä.

Asemapiirustuksessa on esitetty pää- ja sivurakennuksen väliseksi etäisyydeksi 19 metriä. Lupaehdoissa sallittu 35 metrin etäisyys tarkoittaisi rakentamista suoraan sähkölinjan alle, mikä ei ole mahdollista.

2. Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan päätös 14.4.2015 § 75 saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi lautakunta on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Rakentaminen sijoittuu yleiskaavan maaseutumaiselle asuntoalueelle (A-1) kunnan vesihuoltolaitoksen toiminta-alueelle, ja kiinteistö rajoittuu yleiseen tiehen. Rakennuspaikka ei sijaitse yhdyskuntarakenteellisesti epäedullisemmin sellaisiin kiinteistöihin verrattuna, joihin kunnassa on aiemmin hyväksytty sivuasunnon rakentaminen.

Kunnan voimassa olevan rakennusjärjestyksen mukaan rakennuspaikalle voidaan sallia rakennettavan talousrakennuksia sekä autokatoksia. Sivuasunnolle voidaan myöntää lupa myös kellarille sekä vain sen omaan käyttöön olevalle enintään 30 k-m²:n talousrakennukselle. Rakentamisen määrässä tai laadussa ei ole kyse poikkeuksesta.

Hakemuksessa sivuasunto on esitetty noin 19 metrin päähän omakoti­talosta. Yleisenä käytäntönä on kirjata päätökseen ehto 35 metrin enimmäisetäisyydestä, vaikka suunnittelutarveratkaisun asemapiirustuksessa olisi esitetty lyhyempi etäisyys. Tämä johtuu suunnittelutarveratkaisun yleispiirteisyydestä verrattuna rakennuslupahakemukseen.

Kiinteistön omistussuhteilla ei ole merkitystä suunnittelutarveratkaisun myöntämisedellytyksiä arvioitaessa.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt valitusten hylkäämistä.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut ELY-keskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen, jota on vielä täydennetty. Rakennus- ja ympäristölautakunnalle on annettu tiedoksi myös A:n ja B:n valitus.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Rakennuslupaa koskeva valitus

Valittaja Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.3.2016 nro 16/0219/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnan rakennustarkastaja on 2.3.2015 (§ 79) tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle ja B:lle rakennusluvan 50 k-m²:n suuruisen sivulomarakennuksen rakentamiseen Kirkkonummen Porkkalan kylän kiinteistölle Peter RN:o 4:21.

Päätöksessä on todettu, että Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on kyseenalaistanut kunnan tulkinnan saaristo- ja rannikkoalueen osayleiskaavan käyttämisestä suoraan rakennusluvan perusteena sivuloma-asunnolle. Kunta on tulkinnut Uudenmaan ympäristökeskuksen kirjeen 25.9.1997 mukaisen lupavaltuuden koskevan kaikkea lomarakennuspaikan rakennusjärjestyksessä säädettyä rakentamista. Tämän mukaisesti myös sivulomarakennusten luvat on myönnetty suoralla rakennusluvalla.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on 14.4.2015 (§ 56) tekemällään päätöksellä hylännyt Uudenmaan ELY-keskuksen rakennustarkastajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Uudenmaan ELY-keskuksen valituksesta kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt rakennuslupahakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus rakennuslupapäätöksestä on:
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa; sekä
4) kunnalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemästä 137 §:n mukaisesta päätöksestä on:
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa;
4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa;
5) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa;
6) toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen;
7) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella; sekä
8) muulla viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa ensiksi mainitun lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana.

Maankäyttö- ja rakennuslailla kumotun rakennuslain (370/1958) 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen on katsottava, ettei uudisrakennusta rakenneta ranta-alueelle, ennen kuin rantakaava on vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan on pidettävä tarpeellisena. Rakennusluvan voi kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle on vahvistettu yleiskaava, jossa niin on erityisesti määrätty.

Edellä mainittua lakimuutosta koskevan voimaantulosäännöksen mukaan rakennusluvan voi 123 b §:n 1 momentin toisen virkkeen nojalla myöntää myös ennen mainitun lain voimaantuloa (1.1.1997) vahvistetun yleiskaavan mukaisesti, jos yleiskaavassa on maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina.

Asiassa saatu selvitys

Hankkeessa on kysymys 50 k-m²:n suuruisen sivulomarakennuksen rakentamisesta Kirkkonummen Porkkalan kylässä Kyrkogårdsön-nimisellä saarella sijaitsevalle noin 1,92 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle Peter 4:21. Kyseisellä kiinteistöllä on ennestään 76 k-m²:n suuruinen lomarakennus. Kiinteistölle on myönnetty rakennuslupa 30 k-m²:n suuruisen saunan rakentamiseen tuhoutuneen saunarakennuksen tilalle. Asemapiirroksen mukaan uusi sivulomarakennus on suunniteltu sijoitettavaksi noin yhdentoista metrin etäisyydelle olemassa olevasta lomarakennuksesta ja noin 25 metrin etäisyydelle rannasta.

Rakennuspaikka sijaitsee 3.10.1996 vahvistetun Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavan ensisijaisesti loma-asumiseen varatulla alueella (RA/23). Kaavassa ei ole annettu määräyksiä yhdelle rakennuspaikalle hyväksyttävän rakentamisen määrästä tai laadusta. Kiinteistö 4:21 rajoittuu pohjoiskärjestään Kyrkogårdsön ranta-asemakaava-alueeseen.

Osayleiskaavan merkintöjen mukaan lomarakennuspaikkojen enimmäismäärä Kyrkogårdsön saarella on 23. Kaavan rakennusoikeuslaskelman mukaan kiinteistöllä 4:21 on yksi rakennuspaikka.

Uudenmaan ympäristökeskus on Kirkkonummen kunnanhallitukselle osoitetussa 25.9.1997 päivätyssä kirjeessä todennut, että ympäristökeskus katsoo 3.10.1996 vahvistamansa Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaavan olevan vuoden 1997 alussa voimaan tulleeseen rakennuslain muutokseen liittyvän siirtymäsäännöksen mukainen yleiskaava. Jos korkein hallinto-oikeus pysyttää kaavan vahvistamispäätöksen, voidaan yleiskaavan perusteella ympäristökeskuksen mukaan myöntää rakennuslupa tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa osayleiskaavan loma-asuntoalueille (RA). Ympäristökeskus on todennut, että tällä perusteella rakennuslupaa ei voida myöntää esimerkiksi jos kysymys on taaja-asutuksen muodostumisesta, pysyvään asumiseen RA-alueellakaan eikä lomarakennuksen rakentamiseen "toiseen riviin" tai muun yhteisrantaisen lomarakennuksen rakentamiseen.

Kirkkonummen kunnan voimassa olevan rakennusjärjestyksen 24 §:n mukaan ranta-alueella rakennuspaikalle saa rakentaa yksiasuntoisen enintään kaksikerroksisen lomarakennuksen, jonka kerrosala saa olla enintään 150 k-m². Vähintään 5 000 m²:n rakennuspaikalle saa lisäksi rakentaa muun ohella erillisen enintään kaksikerroksisen ns. sivuloma-asunnon, jonka kerrosala saa olla enintään 50 k-m². Sivuasunto tulee sijoittaa pääasunnon pihapiiriin siten, että käytetään hyödyksi rakennuspaikan tieliittymää, piha-aluetta ja -teitä, laituria sekä sauna- ja muita talousrakennuksia.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on ilmoituksensa mukaan myöntänyt sivulomarakennuksille rakennuslupia suoraan osayleiskaavan perusteella.

Asian oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava on vahvistettu 3.10.1996 ja siten 1.1.2000 voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslailla kumotun rakennuslain ollessa voimassa.

Rakennuslain (370/1958) 123 b §:n 1 momenttia on muutettu 1.1.1997 voimaan tulleella lailla (1097/1996). Kyseisen lainkohdan mukaan tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen voidaan myöntää rakennuslupa jo ennen rantakaavan vahvistamista, jos alueelle on vahvistettu yleiskaava, jossa niin on erityisesti määrätty. Voimaan­tulosäännöksen mukaan rakennuslupa voidaan edellä tarkoitetussa tilanteessa myöntää myös ennen 1.1.1997 vahvistetun yleiskaavan mukaisesti, jos yleiskaavassa on maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen rakentamattomina.

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on kiinteistö- ja maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu rakentaminen ranta-alueella ja toisaalta varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina muun ohella luonnonsuojelu- sekä ulkoilun ohjaamistarvetta tai ympäristöarvoja osoittavilla maa- ja metsätalousvaltaisten alueiden aluevarauksilla. Kyseessä on katsottava olevan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettu kaava, jota voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole sivuloma-asuntoa koskevia säännöksiä. Oikeuskäytännössä sivuasuntona on pidetty asuinrakennusta, jolla esimerkiksi rakennusten yhteisten teknisten ratkaisujen sekä yhteisen piha-alueen ja ajotien perusteella on nähtävissä selkeä yhteys päärakennukseen, ja joka sijoittuu päärakennukseen nähden siten, että sen voidaan katsoa sijaitsevan yhteisellä rakennuspaikalla päärakennuksen kanssa.

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on määrätty rakennuspaikkojen lukumäärä RA-alueilla, mutta siinä ei ole otettu kantaa sivuloma-asuntojen rakentamismahdollisuuksiin RA-alueilla eikä muutoinkaan määrätty yhdelle rakennuspaikalle hyväksyttävän rakentamisen määrästä tai laadusta. Näin ollen yleiskaavalla ei ole määrätty sivuloma-asuntojen rakentamisesta eikä sillä ole siten merkitystä niiden rakentamisedellytyksiä harkittaessa. Ilman yleiskaavassa olevaa nimenomaista viittausta ei myöskään rakennusjärjestyksellä ole edellä mainittua vaikutusta.

Näin ollen sivuloma-asunnon rakentamisessa RA-alueen kiinteistölle, jolla on jo olemassa rakennuslain 123 b §:n 1 momentissa tarkoitettu tavanomainen omarantainen lomarakennus, ei ole kysymys enää edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetusta rakentamisesta, joka voitaisiin myöntää suoraan rakennusluvalla.

ELY-keskuksella ei maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin perusteella ole valitusoikeutta rakennuslupaa koskevasta päätöksestä. Valitusoikeus rakennusluvasta voi kuitenkin perustua maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ään, jos rakennuslupa on myönnetty ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädettyä poikkeusta, vaikka tällainen lupa olisi ollut tarpeen. Kun hanke on edellyttänyt poikkeamista ja rakennuslupa on myönnetty ilman tällaista lupaa, ELY-keskuksella on maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan perusteella ollut oikeus valittaa myönnetystä rakennusluvasta.

Haettua sivuloma-asunnon rakennuslupaa ei ole voitu myöntää ennen kuin maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n ja 172 §:n mukainen kunnan toimivallassa oleva poikkeus osayleiskaavasta on saatu, kaavaa muutettu tai alueelle on vahvistettu hankkeen rakentamisen mahdollistava ranta-asemakaava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Jonna Konstari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan rakennusluvan myöntämistä koskeva päätös saatetaan voimaan. ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimustensa tueksi lautakunta on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on nimenomaisesti määritelty tiloittain lomarakennusyksikköinä vain rakennuspaikkojen sijainti ja sijaintikiinteistöt. Kaavassa on määritelty lomarakennusyksikköinä vain rakennuspaikkojen lukumäärä.

Yhden lomarakennusyksikön rakennusoikeus on määritelty rakennusjärjestyksessä. Osayleiskaavaa koskevassa aineistossa tuodaan nimenomaisesti esiin sallittujen lomarakennusten määrä ensisijaisesti loma-asutukseen käytettävillä alueilla (RA) sovellettavaksi tulevaan rakennusjärjestykseen perustuen. Nämä on otettu mitoituksessa huomioon. Rakennusjärjestys ja osayleiskaava eivät ole rakennusten lukumäärän osalta ristiriidassa keskenään. Kunnan rakennusjärjestys tulee sovellettavaksi, vaikka osayleiskaavassa ei ole tästä nimenomaista mainintaa.

Osayleiskaavan mitoitus on perustunut kantatilojen maapinta-alaan. Kaavan toteuttamisen helpottamiseksi kunnan paikallisissa oloissa on päädytty pitkään noudatetussa käytännössä määräämään rakentamisen määrästä tarkemmin kunnan rakennusjärjestyksessä. Kaava-alueen laajuuden vuoksi on katsottu tarkoituksenmukaisimmaksi selvittää tilakohtaisesti rakentamisen määrä ja rakentamisen edellytykset tilakohtaisesti lupaharkinnan yhteydessä.

Poikkeaminen saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaavasta ei ole ollut tarpeen. Siten kunta on voinut myöntää tavanomaisen omarantaisen sivulomarakennuksen rakennusluvan suoraan osayleiskaavaan perustuen. Kun poikkeaminen ei ole ollut tarpeen osayleiskaavan määräyksestä tai muutoinkaan kaavasta, ELY-keskuksella ei ole ollut asiassa valitusoikeutta ja hallinto-oikeuden olisi tullut jättää ELY-keskuksen valitus tutkimatta.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa. Rantarakentamisen on 1.1.1997 alkaen tullut perustua pääsääntöisesti joko asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan. Tämän vuoksi rantarakentaminen ei voi merkittävässä määrin perustua kaavoitusta alemmanasteiseen sääntelyyn, kuten yleisluonteiseen rakennusjärjestykseen.

A ja B ovat antaneet selityksen. Rakennuslupaa haettaessa on pyritty noudattamaan kunnan rakennusjärjestystä. Sivulomarakennus, jolle rakennuslupa on myönnetty, sijaitsisi päärakennuksen välittömässä läheisyydessä noin 11 metrin etäisyydellä päärakennuksesta. Kyseessä olisi tiivis lomarakennusyksikkö, joka muodostuisi päärakennuksesta, sivurakennuksesta, saunasta ja puuvajasta. Kunta on vuodesta 1997 myöntänyt rakennuslupia vastaaville sivulomarakennuksille, joten maanomistajien tasapuolinen kohtelu edellyttää luvan myöntämistä myös tässä tapauksessa.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

A:n ja B:n rakennuslupahakemus koskee 50 k-m²:n suuruisen sivuloma-asunnon rakentamista Kirkkonummen Porkkalan kylässä Kyrkogårdsön-nimisellä saarella sijaitsevalle noin 1,92 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle Peter RN:o 4:21. Kysymys on maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta rantavyöhykkeestä. Kyseisellä kiinteistöllä on ennestään 76 k-m²:n suuruinen lomarakennus ja kiinteistölle on aiemmin myönnetty rakennuslupa 30 k-m²:n suuruisen saunan rakentamiseen tuhoutuneen saunarakennuksen tilalle. Asemapiirroksen mukaan uusi sivulomarakennus on suunniteltu sijoitettavaksi noin 11 metrin etäisyydelle olemassa olevasta lomarakennuksesta ja noin 25 metrin etäisyydelle rannasta.

Rakennuspaikka sijaitsee 3.10.1996 vahvistetun Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavan ensisijaisesti loma-asumiseen varatulla alueella (RA/23). Osayleiskaavan merkintöjen mukaan lomarakennuspaikkojen enimmäismäärä Kyrkogårdsön saarella on 23. Kaavan rakennusoikeuslaskelman mukaan kiinteistöllä RN:o 4:21 on yksi rakennuspaikka. Alueella ei ole voimassa ranta-asemakaavaa.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko edellä mainitulle sivuloma-asunnolle voitu myöntää rakennuslupa suoraan osayleiskaavan perusteella.

1.2 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Aikaisemmin voimassa olleen rakennuslain (370/1958) 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen oli katsottava, ettei uudisrakennusta rakennettu ranta-alueelle, ennen kuin rantakaava oli vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan oli pidettävä tarpeellisena. Rakennusluvan sai kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle oli vahvistettu yleiskaava, jossa niin oli erityisesti määrätty.

Edellä selostettu rakennuslain muutos (1097/1996) tuli voimaan 1.1.1997. Lain voimaantulosäännöksen mukaan rakennusluvan voi 123 b §:n 1 momentin toisen virkkeen nojalla myöntää myös ennen mainitun lain voimaantuloa vahvistetun kaavan mukaisesti, jos yleiskaavassa oli maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina.

Vuoden 2000 alussa voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Lainvalmisteluasiakirjojen mukaan säännöksellä on tarkoitettu, että yleiskaava olisi voimassa sen sisältöisenä kuin se aikanaan on tullut voimaan (hallituksen esitys eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp).

Ennen rakennuslain muutoksen (1097/1996) voimaantuloa vahvistetussa Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on kiinteistö- ja maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu rakentaminen ranta-alueella. Rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina on varmistettu muun ohella luonnonsuojelu- sekä ulkoilun ohjaamistarvetta tai ympäristöarvoja osoittavilla maa- ja metsätalousvaltaisten alueiden aluevarauksilla. Kyseessä on katsottava olevan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettu kaava, jota voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Rakennuslain mukaisen vahvistetun yleiskaavan perusteella ei kuitenkaan voida maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tultuakaan myöntää rakennuslupaa muunlaisen kuin tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen.

Termiä "tavanomainen omarantainen lomarakennus" ei ole määritelty lainmuutoksen 1097/1996 perusteluissa (HE 79/1996 vp). Sanamuodon mukaisesti tulkiten termi kuitenkin viittaa lähtökohtaisesti yhteen lomarakennukseen.

Osayleiskaavan kaavamääräyksissä ei ole määrätty rakennuspaikkakohtaisesta rakennusoikeudesta eikä yksittäisellä rakennuspaikalla sallittujen rakennusten enimmäismäärästä. Osayleiskaavan kaavamääräyksissä ei ole tältä osin myöskään nimenomaisesti viitattu kunnan rakennusjärjestykseen. Rakennusjärjestyksen määräyksiä ei siten voida tässä tapauksessa pitää rakennuspaikkakohtaisen rakennusoikeuden määräytymisen perusteena.

Rakennuslupahakemuksessa tarkoitetun sivuloma-asunnon rakentaminen merkitsee uuden erillisen loma-asunnon rakentamista. Kyse on siten lisärakentamisesta sellaiselle rantarakennuspaikalle, jolla jo ennestään sijaitsee tavanomainen omarantainen lomarakennus. Osayleiskaavassa ei edellä esitetty huomioon ottaen ole määrätty sivuloma-asuntojen rakentamisesta. Sivuloma-asunnon rakentamisessa osayleiskaavan RA-alueella sijaitsevalle kiinteistölle, jolle on jo aikaisemmin rakennettu rakennuslain 123 b §:n 1 momentissa tarkoitettu omarantainen lomarakennus, ei muutoinkaan voida katsoa olevan kysymys mainitussa lainkohdassa tarkoitetusta rakentamisesta, jota varten voitaisiin myöntää rakennuslupa suoraan osayleiskaavan perusteella. Haettua sivuloma-asunnon rakennuslupaa ei siten ole voitu myöntää ennen kuin maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n ja 172 §:n mukainen kunnan toimivallassa oleva poikkeus maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n suunnittelutarpeesta ranta-alueella on saatu, osayleiskaavaa on muutettu tai alueelle on vahvistettu hankkeen toteuttamisen mahdollistava ranta-asemakaava. Koska rakennusluvan myöntämiselle suoraan osayleiskaavan perusteella ei ole oikeudellisia edellytyksiä, asiaa ei ole arvioitava toisin sen johdosta, että kunnassa on aiemmin myönnetty rakennuslupia ranta-alueelle sijoittuville sivuloma-asunnoille suoraan osayleiskaavan perusteella.

Uudenmaan ympäristökeskuksen Kirkkonummen kunnanhallitukselle osoittama 25.9.1997 päivätty kirje ilmentää ympäristökeskuksen käsitystä alueella voimassa olevan osayleiskaavan sisällöstä ja rakennuslain 123 b §:n 1 momentin ja sen voimaantulosäännöksen tulkinnasta. Kirjeellä ei ole asiassa oikeudellisesti sitovaa merkitystä, eikä siinä esitetyn perusteella muutoinkaan ole pääteltävissä, että ympäristökeskus olisi pitänyt mahdollisena rakennusluvan myöntämistä sivuloma-asunnolle suoraan osayleiskaavan perusteella.

ELY-keskuksella ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin perusteella valitusoikeutta rakennuslupaa koskevasta päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin vakiintuneesti katsonut (esimerkiksi KHO 2009:48), että valitusoikeus rakennusluvasta voi perustua maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ään, jos rakennuslupa on myönnetty ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädettyä poikkeusta, vaikka tällainen lupa olisi ollut tarpeen. Kun hanke on tässä tapauksessa edellyttänyt poikkeamista ja rakennuslupa on myönnetty ilman tällaista lupaa, Uudenmaan ELY-keskuksella on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan perusteella ollut oikeus valittaa myönnetystä rakennusluvasta.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kirkkonummen kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja A, Kivijärvi

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 14.9.2015 nro 617/15

Asian aikaisempi käsittely

Kivijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 8.1.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetuksia koskevasta palveluhankinnasta ajalle 2.3.2015–30.5.2015.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 29.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 13) valinnut Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 30 000–50 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa A on ollut valittajana, Kivijärven kunta vastapuolena ja Tilausliikenne A. Kainulainen Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen ja velvoittanut hänet korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut 1 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Kivijärven kunnan tilausliikenteenä hoidettavien koulukuljetusten järjestämisestä loppulukuvuoden 2014–2015 jäljellä olevalta osalta.

Valittaja on esittänyt, että hankintailmoituksessa valintaperusteeksi ilmaistu "halvin hinta" ei ole enää toteutunut tarjouspyynnössä eikä hintavertailun perusteita ole määritelty niin tarkasti, että tarjoajille olisi ollut selvää, millä hinnoilla on ollut merkitystä tarjouskilpailussa.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjouksen laatiminen" mukaan tarjous on tullut tehdä kohteittain tarjouspyynnön liitteenä olevalla tarjouslomakkeella. Tarjoajien on tullut nimetä kohteet, joiden kuljetuksia tarjous on koskenut. Kyseisen kohdan mukaan tarjoukset on tullut jättää yksittäisistä reiteistä, joiden lisäksi on voinut antaa myös erillisen tarjouksen reittien yhdistämisestä. Edelleen kyseisessä kohdassa on ilmoitettu, että tarjousten vertailukelpoisuuden vuoksi pelkkiä yhdistelmätarjouksia ei ole voinut antaa, vaan tarjoajalta on edellytetty jokaisesta yhdistelmän kohteesta myös yksittäistarjous, jotta vertailu tarjousten ja yhdistelmien kesken on voitu suorittaa asianmukaisesti.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Erillisten tarjousten yhdistelyn tekee tilaaja. Hintavertailu yksittäisten reittien ja mahdollisten reittiyhdistelmien välillä tehdään siten, että valituksi tulevat ne tarjoukset, joiden perusteella kunnan koulukuljetukset järjestetään kokonaisuutena edullisimmalla tavalla. Vaikka tarjouksia pyydetään yksittäisistä reiteistä, voi valituksi siten tulla reittiyhdistelmän antaja, mikäli tämän tarjous on edullisin osana kokonaisuutta tai kokonaistarjouksen antaja, mikäli tämän tarjous osoittautuu kokonaisuudessaan halvimmaksi tarjoukseksi."

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouskilpailun ratkaisuperusteet" on ilmoitettu muun ohella, että tarjoukset, jotka täyttävät tarjoajalle ja tarjoukselle asetetut vaatimukset, vertaillaan halvimman hinnan mukaisesti siten, että valituksi tulee se tai ne tarjoukset, joiden mukaan kyseessä olevat loppulukuvuoden 2014–2015 koulukuljetukset tulevat kokonaisuutena edullisimmin hoidettua.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankintakohteet" on muun ohella ilmoitettu tarjouspyyntöä koskevat reitit numeroituina 1–8:aan sekä niitä koskevat arvioidut oppilasmäärät.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake, jonka kohtaan "3. Tarjoushinta" tarjoajien on tullut merkitä tarjoamansa reitit/kohteet numeroittain ja sen hinta ilman arvonlisäveroa.

Tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että se kohtelisi tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi, että tarjouskilpailussa valintaperusteena on ollut halvin hinta ja että yksittäisten tarjousten lisäksi on ollut mahdollista jättää myös erillinen tarjous reittien yhdistämisestä. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajien on tullut ymmärtää, että tarjousvertailu tullaan suorittamaan vertaamalla yksittäis- ja yhdistelmätarjousten hintoja keskenään, jolloin on voitu selvittää kokonaisuutena edullisin tapa järjestää kunnan koululaiskuljetukset kyseessä oleville reiteille. Markkinaoikeus toteaa sille toimitettujen asiakirjojen perusteella, että tarjouskilpailussa annetut tarjoukset ovat olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia ja että tarjousvertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla.

Edellä todettu huomioon ottaen tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä tai tarjoajien kannalta epätasapuolinen. Hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea pois tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouksen liitteenä ei ole toimitettu selvitystä tarjouspyynnössä vaaditusta liikenneluvasta.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjotulle palvelulle asetetut vaatimukset" mukaan tarjoajalla on tullut olla koulukuljetusten harjoittamiseen oikeuttava liikennelupa (joukkoliikennelupa tai taksilupa). Edelleen kyseisessä kohdassa on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Koulukuljetusten harjoittamiseen tarvittavan luvan voimassaoloajan umpeutuminen kesken sopimuskauden ei estä liikennöitsijää ottamasta osaa tarjouskilpailuun. Liikennöitsijä vastaa kuitenkin vahingoista, joita ostajalle mahdollisesti aiheutuu, jos koulukuljetussopimus purkautuu kesken sopimuskauden siitä syystä, ettei liikennöitsijän liikennelupaa uudisteta."

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen laatiminen" on ilmoitettu, että tarjouksessa on tullut esittää kopio voimassa olevasta joukkoliikenneluvasta tai taksiluvasta taikka selvitys, että tarjoajalla on luotettavalla todennäköisyydellä mahdollisuus saada lupa ennen sopimuskauden alkua.

Markkinaoikeudelle toimitetuista asiakirjoista ilmenee, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen antama joukkoliikennelupa, jonka voimassaoloaika on ollut 21.2.2010–20.2.2015.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksen mukaan tarjoukset on tullut jättää hankintayksikölle viimeistään 23.1.2015 ja näin ollen voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut mainittuna määrähetkenä tarjouspyynnössä vaadittu selvitys voimassa olevasta liikenneluvasta. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Voittanutta tarjoajaa koskevat muut väitteet

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja on asetettu muita tarjoajia parempaan asemaan sillä perusteella, että se on tarjouksessaan ilmoittanut suorittavansa kuljetukset linja-autolla.

Tarjouspyynnön perusteella tarjouksen on voinut tehdä myös siten, että kuljetukset hoidetaan linja-autolla. Saadun selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava voittaneen tarjoajan saaneen tarjouskilpailussa perusteetonta etua siitä, että se on tarjouksessaan ilmoittanut suorittavansa kuljetukset linja-autolla. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt tältäkään osin hankintasäännösten vastaisesti.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska valittaja ei ole ilmoittanut tarjouslomakkeessaan erikseen ilmoitettavaa ajokilometrin hintaa.

Tarjouslomakkeen kohdasta "Ajokilometrin hinta" ilmenee, että kyseisessä kohdassa on ilmoitettu ajokilometrin hinta liikenteen muutoksista johtuvien liikennöintikorvausten muutosten laskentaperusteeksi.

Ottaen huomioon hankintakauden keston sekä sen, ettei ajokilometrin hinnalla ole ollut merkitystä tarjousvertailussa, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan tarjousta ole tältä osin pidettävä tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan, ja kun otetaan huomioon, että hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentti ei tule hankinta-asioissa sovellettavaksi, olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Ottaen huomioon asian laatu ja laajuus sekä se, että hankintayksikön esittämä väite valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta on hylätty, markkinaoikeus katsoo hankintayksikön kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen määräksi 1 500 euroa.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen kokonaisuudessaan, määrää Kivijärven kunnan maksamaan hänelle hyvitysmaksuna 3 500 euroa sekä velvoittaa Kivijärven kunnan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen.

A on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut tasapuolista ja riittävän avointa tarjouskilpailua. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hyväksyttävän yksittäiset reitit tai reittiyhdistelmät. Tilausliikenne A. Kainulainen Oy on tehnyt tarjouksen kaikista reiteistä 1–8 ajettavaksi yhdellä kertaa, ja tarjous on hyväksytty hinnaltaan edullisimpana. Tosiasiallisesti reittejä ei voi kuitenkaan ajaa yhtä aikaa, koska reitit 1–3 ajetaan aamulla, reitit 4–6 iltapäivällä kello 13 sekä reitit 7 ja 8 iltapäivällä kello 15. Kaikkia reittejä ei ole mahdollista yhdistää keskenään.

Nyt kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä ei ole ollut yhdistelmäreitin määritelmää. Hankintayksikkö on kuitenkin tosiasiallisesti käyttänyt ja soveltanut useita vuosia määritelmää, jonka mukaan yhdistelmäreitillä tarkoitetaan hankinnassa minkä tahansa kahden tai useamman reitin kaikkien oppilaiden yhdistämistä samaan kyytiin. Tarjouskilpailun voittanut Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjous ei ole täyttänyt edellä mainittua määritelmää. Voittanut tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen yhdistelmätarjous, vaan kaikki reitit käsittävä yhteistarjous, jollaista ei ole tarjouspyynnössä pyydetty.

Tarjouskilpailussa on jo lähtökohtaisesti suosittu linja-autoa, koska kyseessä olevien reittien oppilasmäärät on suunniteltu niin suuriksi, ettei oppilaita ole ollut mahdollista kuljettaa taksilla. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole edellytetty, että kuljetuksissa tarvitaan tietyn henkilömäärän kuljettavaa ajoneuvoa. Tämän olisi pitänyt avoimesti näkyä tarjouspyynnöstä, sillä tosiasiassa hankintayksikkö on suosinut linja-autoja käyttävää tarjoajaa.

Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity kaikkia tarjouksen valintaan tosiasiallisesti vaikuttaneita seikkoja, eikä tarjouspyyntöä ole siten laadittu riittävän selväksi. Edellistä kilpailutusta koskevassa markkinaoikeuden päätöksessä 5.12.2014 todettua ei ole otettu huomioon nyt kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa. Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset eivät ole perustuneet yhtäläiselle tiedolle tarjouksille asetetuista vaatimuksista. Tarjoukset eivät näin ollen ole olleet sisällöltään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Voittanut tarjous ei ole myöskään ollut tarjouspyynnön mukainen, koska Tilausliikenne A. Kainulainen Oy ei ole antanut tarjouksessaan hankintayksikölle selvitystä joukkoliikennelupansa jatkumisesta. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti ilmoitettu, että tarjouksessa on esitettävä kopio voimassaolevasta joukkoliikenne- tai taksiluvasta tai sen sijaan selvitys, että tarjoajalla on luotettavalla todennäköisyydellä mahdollisuus saada lupa ennen sopimuskauden alkua.

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n olisi tullut esittää tarjouksessaan ja viimeistäänkin ennen hankintapäätöksen tekemistä hankintayksikölle selvitys siitä, että sen joukkoliikennelupa oli umpeutumassa 20.2.2015 eli ennen 2.3.2015 tapahtunutta kuljetusten aloittamista. Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:lle on myönnetty uusi liikennelupa 31.1.2015, mutta hankintayksikölle se on toimitettu tiedoksi vasta 19.2.2015. Hankintayksikkö ei ole voinut pitää itsestään selvänä, että lupa myönnetään. Hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta.

Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä, sillä hankinnassa ei ole annettu valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten lisäksi muita tarjouksia. Hankintayksikkö on määrättävä maksamaan valittajan vaatima hyvitysmaksu.

Markkinaoikeus ei ole valituksenalaisessa päätöksessään ottanut kantaa valittajan vaatimukseen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä. Markkinaoikeuden olisi tullut tutkia kaikki valituksessa esitetyt vaatimukset ja esittää perustelut päätöksessään myös tältä osin. Näin ollen avoimeksi on jäänyt myös se seikka, onko kunta edes antanut markkinaoikeudelle kirjallista sitoumusta olla panematta 29.1.2015 tehtyä hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä. Markkinaoikeuden ratkaisu on ollut myös tältä osin puutteellinen ja virheellinen.

Selitykset

Kivijärven kunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikölle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3 931,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä ei ole määritelty yhdistelmäreittiä. Tarjouspyynnön perusteella on kuitenkin ollut selvää, että tarjouksen on voinut jättää sekä yksittäisistä reiteistä että niiden yhdistelmistä, vaikka yhdistelmä sisältäisi kaikki reitit, kuten voittaneessa tarjouksessa.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa siitä, että vain tietyt reitit voitaisiin yhdistää ajettaviksi tai että reittiyhdistelmäksi ei voitaisi lukea tarjousta, joka käsittää kaikki reitit. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään otettu kantaa siihen, miten tarjoaja järjestää koulupäivän aikaisten reittien ja siirtoajojen aikataulutuksen. Siirtoajot ovat tarjouspyynnön mukaan kuuluneet tarjottuun hintaan.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu vaatimuksia tai ehtoja tarjoajan käyttämän kulkuneuvon ajoneuvoluokalle. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu oppilasmäärät, ja tarjoajan omaan harkintaan on jäänyt se, minkälaista kalustoa se tarjoaa. Oppilasmääriin ovat vaikuttaneet oppilaiden asumispaikat ja se, kuinka monta oppilasta on mistäkin kunnan osasta tulossa kuljetukseen. Valittaja ei ole esittänyt, millä tavalla valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset eivät olisi perustuneet yhtäläiselle tiedolle tarjouksille asetetuista vaatimuksista.

Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tarjoajalta selvitystä liikennelupansa jatkumisesta, jos voimassaoleva lupa on esitetty tarjouksessa. Tarjoajan on ainoastaan tullut antaa selvitys liikenneluvan saamisesta, jos sellaista ei tarjoushetkellä ole vielä ollut. Tarjouspyynnössä on myös todettu, ettei koulukuljetusten harjoittamiseen tarvittavan luvan voimassaoloajan umpeutuminen kesken sopimuskauden estä liikennöitsijää ottamasta osaa tarjouskilpailuun.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan voimassaolevan joukkoliikenneluvan, joka on ollut voimassa niin tarjoushetkellä kuin hankintapäätöstä tehtäessäkin, eikä voittaneella tarjoajalla ole ollut velvollisuutta toimittaa muita selvityksiä luvan jatkumisesta. Voittanut tarjoaja on myös uusinut lupansa ennen kuin vanha lupa on päättynyt ja lähettänyt 19.2.2015 hankintayksikölle kopion voimassaolevasta uusitusta luvasta. Lisäksi hankintayksikkö on ollut Keski-Suomen ELY-keskuksen kanssa sähköpostikirjeenvaihdossa, minkä perusteella hankintayksikkö on voinut luottaa siihen, että voittaneen tarjoajan liikennelupa uusitaan.

Valittajan vaatimus hyvitysmaksusta on hylättävä. Voittanut tarjoaja on jättänyt halvimman tarjouksen, eikä sen tarjous ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Valittajan väitteet tarjouspyynnön epäselvyydestä ja toisaalta valittajan mahdollisuudesta voittaa tarjouskilpailu ovat ristiriidassa keskenään.

Sillä, onko markkinaoikeus ottanut päätöksessään kantaa valittajan vaatimukseen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä, ei ole ollut koulukuljetusten kannalta merkitystä. Hankintayksiköllä on ollut lakisääteinen velvollisuus huolehtia koulukuljetuksista myös markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy ei sille varatusta tilaisuudesta huolimatta ole antanut selitystä valituksen johdosta.

Vastaselitys

A on antanut hankintayksikön selityksen johdosta vastaselityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyyntö on ollut virheellinen. Hankintayksikkö ei ole korjannut tarjouspyyntöään markkinaoikeuden 5.12.2014 antamassa päätöksessä numero 848/14 edellytetyin tavoin. Vaikka hankintayksikkö on hankintailmoituksessa sallinut vaihtoehtoiset tarjoukset, se ei ole hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä määritellyt niitä perusteita, joilla hintavertailu tehdään eri vaihtoehtojen välillä.

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n joukkoliikennelupa on vanhentunut ennen 2.3.2015 alkanutta sopimuskautta eikä kesken sitä. Yhtiön 19.2.2015 hankintayksikölle toimittama kopio uusitusta liikenneluvasta on toimitettu määräajan jälkeen eikä sitä ole tullut ottaa huomioon. Hankintayksikön viittaama sähköpostikirjeenvaihto Keski-Suomen ELY-keskuksen kanssa ei ole koskenut kyseessä olevaa hankintaa.

Kivijärven kunnalle ja Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:lle on lähetetty tiedoksi A:n vastaselitys.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:lle on lähetetty tiedoksi Kivijärven kunnan selitys.

Kivijärven kunta on toimittanut A:n vastaselityksen johdosta lisäselityksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi A:lle.

A on toimittanut Kivijärven kunnan lisäselityksen johdosta lisäkirjelmän ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen. A on muun ohella lausunut, että hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut. Asia on joka tapauksessa ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että valittajalla on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin. Ottaen huomioon oikeudenkäyntiin johtaneet seikat valittajan velvoittaminen korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut olisi kokonaisuutena arvioiden ilmeisen kohtuutonta. Hankintayksikön oikeudenkäyntikulut on jätettävä sen itsensä vastattaviksi.

Kivijärven kunnalle on lähetetty tiedoksi A:n lisäkirjelmä.

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:lle on lähetetty tiedoksi Kivijärven kunnan lisäselitys ja A:n lisäkirjelmä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. A:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa A:n korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimuksen enemmälti hyläten 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. A:n valituksessaan esittämän mukaan valituksenalainen markkinaoikeuden päätös on ollut puutteellinen ja virheellinen, koska markkinaoikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa valittajan vaatimukseen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa asiakirjaselvityksestä ilmenevän, että markkinaoikeus on 3.3.2015 lähettänyt valittajalle tiedoksi hankintayksikön markkinaoikeudelle antaman julkisista hankinnoista annetun lain 92 §:n 1 momentin mukaisen kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä. Markkinaoikeus on samalla ilmoittanut valittajalle, ettei markkinaoikeus sitoumuksen vuoksi edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaisesti anna päätöstä valittajan hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevasta vaatimuksesta. Markkinaoikeus on siten ottanut kantaa myös valittajan esittämään täytäntöönpanon kieltämistä koskevaan vaatimukseen.

Edellä esitetyn vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kivijärven kunta joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi A on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja A, Kivijärvi

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 5.12.2014 nro 848/14

Asian aikaisempi käsittely

Kivijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 16.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetusten hankinnasta lukuvuodelle 2014–2015.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 18.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 32) valinnut Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 80 000–120 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa A on ollut valittajana, Kivijärven kunta vastapuolena ja Tilausliikenne A. Kainulainen Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Kivijärven kunnan sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen (§ 32) sekä kieltänyt Kivijärven kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 10 000 euron sakon uhalla.

Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Kivijärven kunnan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 3 500 eurolla. Markkinaoikeus on hylännyt A:n hyvitysmaksuvaatimuksen ja Kivijärven kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmenevä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava hankinnan kohde, tarjouksen valintaperuste, määräaika tarjousten tekemiselle, osoite, johon tarjoukset on toimitettava, sekä tarjousten voimassaoloaika. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen yhdistelmätarjous vaan kaikki reitit käsittävä yhteistarjous, joka ei ole reittien yhdistelmä ja jollaista ei ole tarjouspyynnössä pyydetty. Toisaalta valittaja on esittänyt, että mikäli yhteistarjousta pidettäisiin yhdistelmätarjouksena, ei tarjouspyyntö ole ollut niin selvä, että sen perusteella olisi voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Valituksenalaisessa asiassa on siten ensisijaisesti otettava kantaa siihen, onko tarjouspyyntö ollut riittävän selvä mahdollistamaan yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Nyt käsiteltävänä olevan Kivijärven kunnan hankintaa koskevan hankintailmoituksen mukaan sekä osa- että vaihtoehtoiset tarjoukset hyväksytään ja valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnössä on mainittu kahdeksan eri reittiä. Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoukset tulee jättää yksittäisistä reiteistä. Tämän lisäksi voidaan antaa myös erillinen tarjous reittien yhdistämisestä. Tarjousten vertailukelpoisuuden vuoksi pelkkiä yhdistelmätarjouksia ei voi antaa."

Tarjouspyynnön liitteenä olleen tarjouslomakkeen kohdassa 2 ("tarjouksen kohde ja sisältö") on pyydetty ilmoittamaan, mitä reittikohteita tarjous koskee. Lomakkeen kohdassa 3 ("tarjoushinta") tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan tarjoamansa reittikohteet numeroituina ja niiden hinnat.

Voittanut tarjoaja on täyttänyt kaksi tarjouslomaketta. Ensimmäisen täyttämänsä lomakkeen kohdassa 2 voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjoavansa reittikohteita 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 ja 8 ja kohdassa 3 antanut hinnat kullekin yksittäiselle reitille. Toisen täyttämänsä lomakkeen voittanut tarjoaja on nimennyt liitteeksi "yhdistelmätarjoukset" ja sen kohdan 2 sarakkeen voittanut tarjoaja on jättänyt tyhjäksi. Kohdassa 3 voittanut tarjoaja on ilmoittanut antavansa yhdistelmätarjoukset neljästä eri vaihtoehdosta. Vaihtoehtoon 1 sisältyvät kaikki kahdeksan reittiä, vaihtoehtoon 2 reitit kahdesta kuuteen, vaihtoehtoon 3 reitit 2, 3, 5 ja 6 sekä vaihtoehtoon 4 reitit kahdesta viiteen.

Valittaja on täyttänyt yhden tarjouslomakkeen, jonka kohdassa 2 valittaja on ilmoittanut tarjoavansa reittikohteita 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 ja 8 ja kohdassa 3 antanut hinnat kullekin yksittäiselle reitille sekä ilmoittanut tarjoavansa vaihtoehtoisesti yhdistettyinä reittejä 4, 5 ja 6. Päiväyksen ja allekirjoituksensa jälkeen valittaja on samalla lomakkeella pidättänyt oikeuden peruuttaa tarjouksensa, mikäli reiteissä tai oppilasmäärissä tapahtuu muutoksia tai jos jokin hänen tarjoamistaan reiteistä ei tule hyväksytyksi.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että hankintayksikkö on valinnut Tilausliikenne A. Kainulaisen tarjouksen, jota on hankintapäätöksessä kutsuttu yhteistarjoukseksi.

Vaikka hankintayksikkö on hankintailmoituksessa sallinut vaihtoehtoiset tarjoukset, se ei ole hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä määritellyt niitä perusteita, joilla hintavertailu tehdään eri vaihtoehtojen välillä. Tämä on osaltaan johtanut siihen, että tarjoajat eivät ole tarjouksiaan laatiessaan voineet tietää, millä hinnoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka muiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeus voi muun ohella kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan (1 kohta), kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä (2 kohta), velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä (3 kohta) ja määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä (4 kohta).

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

Hankintalain 94 §:ää koskevien esitöiden (HE 190/2009 vp s. 69) mukaan markkinaoikeudella on harkintavaltaa seuraamusten määräämisessä. Markkinaoikeuden tulee kuitenkin harkintavaltaansa käyttäessään ottaa huomioon tehokkaan oikeussuojan toteutuminen sekä hankintalainsäädännön tavoitteet. Näin ollen virheelliseen hankintamenettelyyn tulee ensisijaisesti puuttua pykälän 1 momentin 1–3 kohdassa luetelluilla ensisijaisilla seuraamuksilla eli reaalikeinoilla. Samoin seuraamusta määrätessään markkinaoikeuden on otettava huomioon, missä määrin menettelyvirhe on vaikuttanut asianosaisen tehokkaan oikeussuojan toteutumiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain mukaiset reaalikeinot ovat nyt markkinaoikeuden käytettävissä. Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan siten kumota ja hankintayksikköä kieltää jatkamasta sen täytäntöönpanoa. Mikäli Kivijärven kunta aikoo edelleen toteuttaa tässä asiassa kyseessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää hankinnasta hankintasäännösten mukainen tarjouskilpailu.

Todetun kiellon ei voida arvioida aiheuttavan hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleiselle edulle suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Hankintalain 95 §:n esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun olevan toissijainen oikeussuojakeino, joka tulee pääsääntöisesti sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissään hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjä keinoja puuttua virheelliseen hankintamenettelyyn.

Nyt kyseessä olevassa asiassa hankintayksikön virheelliseen menettelyyn voidaan edellä todetulla tavalla puuttua hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyillä reaalikeinoilla. Valittajan hyvitysmaksuvaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Reima Jussila, Jukka Vanto ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

A:n on katsottava valituksessaan vaatineen, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on hylätty ja Kivijärven kunta määrätään maksamaan hänelle hyvitysmaksuna 10 000 euroa laillisine viivästyskorkoineen lainvastaisen tarjouksen hyväksymispäivästä 18.6.2014 lukien. Lisäksi A on vaatinut, että Kivijärven kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa täysimääräisesti markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

A on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kivijärven kunta on tosiasiallisesti ryhtynyt kyseessä olevan hankinnan toteuttamiseen huolimatta siitä, että se on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön. Hankintayksikkö on jatkanut koulukuljetuksia virheellisesti valitsemansa toimittajan kanssa samoilla ehdoilla, jotka lainvastaisessa hankintapäätöksessä oli hyväksytty.

Hankintayksikön antamalle kirjalliselle sitoumukselle ei tule antaa asiassa merkitystä, koska hankintayksikkö ei ole sitä noudattanut. Koska hankintayksikkö ei tosiasiallisesti ole pidättäytynyt hankintapäätöksen täytäntöönpanosta, hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyt reaalikeinot eivät ole enää olleet markkinaoikeuden käytettävissä. Hankintalain 94 §:n 2 momentin mukaan markkinaoikeus voi seuraamuksia määrätessään katsoa hankintasopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Hyvitysmaksu voidaan hankintalain mukaan määrätä reaalikeinojen sijaan, jos reaalikeinot saattaisivat aiheuttaa hankintayksikölle, muiden tahojen oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat. Valittajalle on aiheutunut asiassa huomattavan suurta taloudellista haittaa. Markkinaoikeus ei ole päätöksessään ottanut huomioon tehokkaan oikeussuojan toteutumista eikä hankintalainsäädännön tavoitteita.

Hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe, jonka markkinaoikeus on todennut. Koska valittajan tarjous on ollut ainoa tarjouspyynnön mukainen tarjous, valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun, jos asiassa olisi toimittu lainmukaisesti. Hankintayksikön menettelyä on pidettävä erityisen moitittavana, kun otetaan huomioon, että se on jatkanut koulukuljetuksia vastoin kirjallista ilmoitustaan. Lisäksi hankintalain vastaisesta menettelystä on aiheutunut valittajalle huomattava taloudellinen vahinko. Hyvitysmaksu on siten määrättävä vaaditun suuruisena.

Hankintayksikön virheellisen menettelyn laatu ja laajuus huomioon ottaen valittajan oikeudenkäyntikulut on korvattava täysimääräisesti.

Selitys

Kivijärven kunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus jättää ensisijaisesti valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikölle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2 576,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittaja on 9.1.2015 tehnyt markkinaoikeudelle valituksen, jossa valittaja on vaatinut valituksenalaisessa markkinaoikeuden päätöksessä 5.12.2014 asetetun uhkasakon tuomitsemista hankintayksikön maksettavaksi. Markkinaoikeuden on kyseisessä valitusasiassa otettava kantaa hankintayksikön tekemän väliaikaisen sopimusjärjestelyn laillisuuteen.

Nyt kysymyksessä oleva valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen koskee pitkälti saman sopimusjärjestelyn laillisuutta. Jotta valittajan vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä voitaisiin käsitellä valittajan vaatimalla tavalla, korkeimman hallinto-oikeuden olisi myös ratkaistava hankintayksikön väliaikaisen sopimusmenettelyn laillisuus. Kahden samaa asiaa koskevan valituksen tutkiminen ei ole ne bis in idem -periaatteen mukaista. Nyt kyseessä olevassa asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensin ratkaistava, onko valitus jätettävä tutkimatta.

Hankintayksikkö ei ole tehnyt hankintasopimusta Kivijärven kunnan sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen perusteella eikä pannut hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön. Sivistyslautakunta on kokouksessaan 4.8.2014 päättänyt järjestää koulukuljetusten hankinnan väliaikaisesti 7.8.2014 alkaen siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on käsitellyt hankintaa koskeneen valituksen.

Hankintayksiköllä on ollut lakisääteinen velvollisuus huolehtia koulukuljetuksista. Myös esi- ja perusopetuksen koulukuljetuspalveluita käyttävien oppilaiden etu on edellyttänyt kuljetuspalveluiden keskeytyksetöntä järjestämistä.

Koska hankintayksikkö on järjestänyt hankinnan väliaikaisesti erillisellä sopimuksella ja sitoutunut olemaan panematta hankintaa täytäntöön markkinaoikeuskäsittelyn aikana, markkinaoikeudella on valituksenalaista päätöstä tehdessään ollut käytössään hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset ensisijaiset oikeussuojakeinot. Markkinaoikeus on valittajan vaatimuksen mukaisesti kumonnut virheellisenä pitämänsä hankintapäätöksen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan reaalikeinot ja 4 kohdan mukainen hyvitysmaksu toissijaisena oikeussuojakeinona ovat vaihtoehtoisia seuraamuksia. Reaalikeinojen lisäksi ei siten voida määrätä hyvitysmaksua.

Hyvitysmaksun määrääminen ei ole tullut kysymykseen myöskään siitä syystä, että muutkaan hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät ole täyttyneet. Markkinaoikeus on kumonnut hankintapäätöksen tarjouspyynnön virheen vuoksi. Lisäksi valittajan tarjous on sisältänyt kielletyn neuvotteluvarauman, minkä vuoksi valittajan tarjous olisi tullut hylätä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei näin ollen ole ollut perusteita.

Myös valittajan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta tulee hylätä perusteettomana. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole johtunut hankintayksikön virheellisestä menettelystä. Valittaja on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut, koska valitus on perusteeton.

Vastaselitys

A on antanut hankintayksikön selityksen johdosta vastaselityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Uhkasakon tuomitsemista koskeva asia ei ole este tässä asiassa tehdyn valituksen käsittelylle. Tässä asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksua. Markkinaoikeus on todennut hankintayksikön menettelyn virheelliseksi, mutta hylännyt valittajan hyvitysmaksuvaatimuksen. Valituksessa on seikkaperäisesti perusteltu, miksi hyvitysmaksu tulee määrätä maksettavaksi.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Kivijärven kunta on toimittanut A:n vastaselityksen johdosta lisäselityksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi A:lle.

A on toimittanut Kivijärven kunnan lisäselityksen johdosta lisäkirjelmän ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi Kivijärven kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. A:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa A:n korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimuksen enemmälti hyläten 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asian tarkastelun lähtökohdat ja valituksen tutkiminen

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ainoastaan siitä, mikä seuraamus markkinaoikeuden on valituksenalaisessa 5.12.2014 antamassaan päätöksessä tullut määrätä katsoessaan hankintamenettelyn hankintasäännösten vastaiseksi ja onko markkinaoikeuden päätös ollut virheellinen siltä osin kuin Kivijärven kuntaa ei ole määrätty maksamaan A:lle hyvitysmaksua.

Kivijärven kunta on esittänyt, että A:n valitus tulisi jättää tutkimatta sen vuoksi, että se koskee samaa sopimusjärjestelyä kuin A:n hakemus markkinaoikeuden päätöksessä 5.12.2014 asetetun uhkasakon maksettavaksi tuomitsemisesta. Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä ratkaissut A:n valituksen markkinaoikeuden mainitun hakemuksen johdosta antamasta päätöksestä 14.9.2015. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi koskevassa asiassa ei ole kysymys samasta asiasta kuin tässä asiassa, jossa ratkaistavana on kysymys siitä, mikä seuraamus markkinaoikeuden on tullut määrätä katsottuaan hankintapäätöksellä 18.6.2014 ratkaistun hankintamenettelyn virheelliseksi. A:n valituksen tutkimiselle korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei näin ollen ole estettä.

1.2 Asian arviointi

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 93 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneelta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä tai velvoittaa hankintayksikköä korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintalain 93 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 68) mukaan pykälän 2 momentissa rajoitetaan hankinnan väliaikaista järjestämistä siten, että väliaikaisjärjestely ei saa estää markkinaoikeuden käytössä olevien ensisijaisten oikeussuojakeinojen käyttöä 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyllä tavalla. Käytännössä säännös edellyttää, että hankintayksikkö rajoittaa väliaikaisjärjestelyn päättymään tuomioistuimen antamaan ratkaisuun tai viimeistään silloin, kun virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun johdosta annetun ratkaisun perusteella korjattu.

Hyvitysmaksu on markkinaoikeuden päätöksessä todetun mukaisesti toissijainen oikeussuojakeino, joka tulee pääsääntöisesti sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissään hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjä keinoja puuttua virheelliseen hankintamenettelyyn.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 4.8.2014 tekemällään päätöksellä (§ 47) päättänyt järjestää valituksen kohteena olevan hankinnan markkinaoikeuskäsittelyn aikana väliaikaisen sopimuksen perusteella. Kyseinen hankintayksikön Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa tekemä väliaikainen sopimus on ehtojensa mukaan ollut voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on antanut päätöksensä valituksenalaisesta asiasta.

Edellä mainittu väliaikainen sopimus ei ole estänyt hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaisten ensisijaisten seuraamusten käyttämistä. Markkinaoikeus ei siten ole soveltanut hankintalakia väärin, kun se on päätöksessään katsonut ensisijaisten seuraamusvaihtoehtojen olevan sen käytettävissä ja hylännyt A:n hyvitysmaksuvaatimuksen.

Asiassa ei muutoin tule arvioitavaksi se, onko hankintayksikkö menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti järjestäessään tekemällään sopimuksella hankinnan väliaikaisesti.

Edellä esitetyn vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kivijärven kunta joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi A on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Valitus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi julkista hankintaa koskevassa asiassa

Valittaja A, Kivijärvi

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 14.9.2015 nro 616/15

Asian aikaisempi käsittely

Kivijärven kunta on 16.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetusten hankinnasta lukuvuodelle 2014–2015. Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 18.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 32) valinnut Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjouksen. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 80 000–120 000 euroa.

Markkinaoikeus on 5.12.2014 antamallaan päätöksellä numero 848/14 kumonnut Kivijärven kunnan sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen (§ 32). Markkinaoikeus on kieltänyt Kivijärven kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön 10 000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa A on ollut hakijana ja Kivijärven kunta vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n hakemuksen uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi ja velvoittanut A:n korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Markkinaoikeus on 5.12.2014 antamallaan päätöksellä numero 848/14 kumonnut Kivijärven kunnan sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen (§ 32). Markkinaoikeus on kieltänyt Kivijärven kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön 10 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli Kivijärven kunta aikoo edelleen toteuttaa koulukuljetusten hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää hankinnasta hankintasäännösten mukainen tarjouskilpailu.

Asiassa on hakijan pääasiavaatimuksen perusteella kysymys siitä, onko Kivijärven kunnalle edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä numero 848/14 määrätyn kiellon tehosteeksi asetetun uhkasakon maksettavaksi tuomitsemiselle perusteita. Koska kielto ei koske aikaa ennen markkinaoikeuden päätöksen antamista, asiassa ei ole tarpeen arvioida Kivijärven kunnan menettelyä ennen 5.12.2014.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa hankintalaissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Kivijärven kunta on esittämänsä mukaan markkinaoikeuden päätöksen 5.12.2014 jälkeen aloittanut uuden tarjouskilpailun julkaisemalla 8.1.2015 kansallisen hankintailmoituksen koulukuljetusten hankinnasta loppulukuvuodelle 2014–2015. Hankintapäätös on tehty 29.1.2015, ja siitä on valitettu markkinaoikeuteen (dnro 117/2015).

Kysymyksessä olevien kuljetusten järjestäminen on ollut kunnan velvollisuus. Markkinaoikeus toteaa, että Kivijärven kunnalla on markkinaoikeuden kieltopäätöksen jälkeen ollut tarve järjestää koulukuljetusten hankinta siksi ajaksi, jonka kilpailuttaminen kestää.

Kivijärven kunta ei edellä todettu huomioon ottaen ole markkinaoikeuden kieltopäätöksen vastaisesti pannut 18.6.2014 tehtyä hankintapäätöstä (§ 32) täytäntöön, vaikka kunta on hankkinut tarvittavat koulukuljetus- palvelut markkinaoikeuden kieltopäätöksen antamisen jälkeen. Edellytyksiä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi ei näin ollen ole ja vaatimus uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen hakija saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hakija on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

(---)

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

A on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hakemus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi on hylätty ja Kivijärven kunta tuomitaan maksamaan markkinaoikeuden 5.12.2014 antamassa päätöksessä numero 848/14 asetettu 10 000 euron uhkasakko. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Kivijärven kunnan korvaamaan hänen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen.

A on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on 5.12.2014 antamallaan päätöksellä kumonnut Kivijärven kunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen ja kieltänyt sen täytäntöönpanon. Kivijärven kunta on markkinaoikeuden kyseisestä päätöksestä huolimatta ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen, vaikka kunta on antanut kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön. Kivijärven kunta on tehnyt hankintapäätöksellään 18.6.2014 valitsemansa Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa suullisen sopimuksen koulukuljetusten toimittamisesta. Koulukuljetukset on tosiasiallisesti järjestetty ja sovittu hoidettavaksi samoilla ehdoilla kuin lainvastaisella ja markkinaoikeuden kumoamalla hankintapäätöksellä oli päätetty.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 11.12.2014 pitänyt kokouksen, jossa on päätetty uudesta kilpailutuksesta loppulukuvuoden koulukuljetusten osalta. Tässä yhteydessä tai muussakaan Kivijärven kunnan kokouksessa ei ole nimenomaisesti päätetty väliaikaisten koulukuljetusten järjestämisestä. Päätös on tehty suullisesti eikä sitä ole kirjattu mihinkään. Päätöksen kirjaaminen olisi ollut epäselvässä ja riitaisessa tilanteessa tarpeen. Kivijärven kunnan olisi tullut tehdä kirjallinen päätös koulukuljetusten järjestämisestä väliaikaisesti. Päätöksestä olisi tullut käydä ilmi, kenen toimesta ja miten väliaikaiset kuljetukset tullaan järjestämään ja miksi kyseinen kuljetusyritys on valittu koulukuljetusten toimittajaksi.

Kivijärven kunta on tehnyt tosiasiallisesti suorahankinnan Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:ltä hankkiessaan avointa menettelyä noudattamatta suullisen sopimuksen perusteella koulukuljetukset virheellisesti toteutetun tarjouskilpailun voittajalta. Väliaikaistenkin koulukuljetusten toimittajaksi olisi tullut valita valittaja, joka oli tehnyt kaikkein edullisimman hyväksyttävän tarjouksen lukuvuoden koulukuljetuksista. Valittajaa ei ole edes konsultoitu väliaikaisista koulukuljetuksista.

Hankintalain tarkoituksena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjousten antamisessa. Kivijärven kunta on kiertänyt tämän hankintalain tarkoituksen tekemällä suullisen sopimuksen koulukuljetusten järjestämisestä. Kivijärven kunnan olisi tullut tehdä kirjallinen sopimus väliaikaisten kuljetusten järjestämisestä, ja tässä sopimuksessa olisi tullut esimerkiksi purkavin ehdoin ottaa huomioon tuleva uusi kilpailutus.

Hankinta on toteutettu markkinaoikeuden 5.12.2014 antaman päätöksen vastaisesti, mistä syystä kyseisessä päätöksessä asetettu uhkasakko on määrättävä Kivijärven kunnan maksettavaksi. Kivijärven kunta on tehnyt suorahankinnan, eikä kysymys ole ollut hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Lainvastainen tila on jatkunut 6.12.2014–8.1.2015 eli markkinaoikeuden päätöksen antamisesta siihen asti, kunnes uusi hankintailmoitus on julkaistu.

Selitys

Kivijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3 098,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valitusasia koskee sitä, onko hankintayksikön 18.6.2014 tekemä hankintapäätös pantu täytäntöön vai ei. Valitusasian kohteena ei siten ole se, millä menettelyllä hankintayksikkö on tehnyt väliaikaisen hankinnan. Valittajan suorahankintaa koskevien perustelujen ja väitteiden osalta on kysymys sellaisesta seikasta, jota valitus ei ole alun perin koskenut.

Valittajan valitettua hankintayksikön 18.6.2014 tekemästä hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen hankintayksikkö teki kirjallisen väliaikaisen sopimuksen hankintalain 93 §:n mukaisesta hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Tämän sopimuksen mukaan sopimus päättyisi, kun markkinaoikeus antaa ratkaisunsa. Markkinaoikeus antoi 5.12.2014 ratkaisunsa hankintapäätöksen kumoamisesta. Tällöin myös valituksen ajaksi tehty väliaikainen sopimus päättyi.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on markkinaoikeuden 5.12.2014 antaman päätöksen jälkeen todennut 11.12.2014 pidetyssä kokouksessaan 18.6.2014 tehdyn hankintapäätöksen kumotuksi ja päättänyt kilpailuttaa loppulukuvuoden 2014–2015 jäljellä olevat kuljetukset uudelleen. Hankintayksikkö ei siten ole tehnyt hankintasopimusta sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen (§ 32) perusteella eikä pannut kyseistä hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Hankintayksikkö on 11.12.2014 tekemänsä päätöksen jälkeen tehnyt Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa suullisen sopimuksen koulukuljetusten hoitamisesta siihen saakka, kunnes uusi kilpailutus on saatu tehtyä ja palveluntoimittaja valittua. Hankintayksikkö on julkaissut uudesta tarjouskilpailusta hankintailmoituksen 7.1.2015. Uusi tarjouskilpailu on siten järjestetty joulukuun pyhäpäivät huomioon ottaen erittäin nopeasti markkinaoikeuden 5.12.2014 antaman päätöksen jälkeen. Uuden tarjouskilpailun tarjousaika on päättynyt 23.1.2015, ja hankintapäätös on tehty 29.1.2015.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta konsultoida valittajaa väliaikaisista koulukuljetuksista, vaan se on voinut tehdä suullisen sopimuksen suoraan Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa. Hankintalainsäädäntö tai muukaan lainsäädäntö ei edellytä, että väliaikainen sopimus tehtäisiin kirjallisesti. Väliaikaisen hankinnan tekeminen Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:ltä on ollut perusteltua, koska oppilaiden ja kotien kannalta ei olisi ollut tarkoituksenmukaista lähteä muuttamaan koulukuljetuksia, niiden reittejä ja aikatauluja pelkästään uuden kilpailutuksen ajaksi.

Valittajan tarjous ei myöskään ole ollut alkuperäisessä kilpailutuksessa edullisin. Tilausliikenne A. Kainulainen Oy on ainoana tarjoajana tarjonnut kaikkia kilpailutuksen kohteena olleita reittejä, ja sen kaikki reitit käsittävä yhdistelmätarjous on ollut kaikkein edullisin. Hankintayksiköllä ei tästäkään syystä ole ollut syytä kääntyä väliaikaisessa hankinnassa valittajan puoleen. Suullinen sopimus Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa on ollut yhtiön tarjouskilpailussa tekemää kirjallista tarjousta edullisempi. Kysymys on ollut erillisestä väliaikaisesta hankinnasta, jossa on sovellettu osittain eri hintoja kuin mitä Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjouksessa oli tarjottu.

Hankintayksikkö voi oikeuskäytännön mukaan järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluita käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palveluiden keskeytymätöntä järjestämistä. Hankintayksiköllä on tässä tapauksessa ollut lakisääteinen velvollisuus huolehtia koulukuljetuksista. Esi- ja perusopetuksen koulukuljetuspalveluita käyttävien oppilaiden etu on edellyttänyt kuljetuspalveluiden keskeytyksetöntä järjestämistä.

Uhkasakon tuomitsemiselle ei ole perusteita ja valittajan vaatimukset uhkasakon tuomitsemisesta ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä perusteettomina. Valittaja on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

Vastaselitys

A on antanut hankintayksikön selityksen johdosta vastaselityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kivijärven kunta on päättänyt 11.12.2014 jatkaa 12.11.2014 kirjallisesti tekemäänsä väliaikaista kuljetussopimusta suullisesti, vaikka se oli saanut markkinaoikeuden päätöksen tiedoksi 9.12.2014. Kirjallisen sopimuksen 12.11.2014 kohdassa 2 ja 3 (sopimuksen tarkoitus ja sisältö ja sopimuksen kohde) on esitetty täysin samat ehdot liikenteen toteuttamisesta kuin 18.6.2014 tehdyssä hankintapäätöksessä. Hankintayksikkö on pannut hankinnan täytäntöön markkinaoikeuden 5.12.2014 antaman päätöksen vastaisesti. Hankintayksikön hankinnasta markkinaoikeuden päätöksen jälkeen tekemää suullista sopimusta on tässä yhteydessä pidettävä lainvastaisena tai vähintään hyvään hallintoon sopimattomana.

Hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut. Asia on joka tapauksessa ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että valittajalla on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin. Ottaen huomioon oikeudenkäyntiin johtaneet seikat valittajan velvoittaminen korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut olisi kokonaisuutena arvioiden ilmeisen kohtuutonta. Hankintayksikön oikeudenkäyntikulut on jätettävä sen itsensä vastattaviksi.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Kivijärven kunta on toimittanut A:n vastaselityksen johdosta lisäselityksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi A:lle.

A on toimittanut Kivijärven kunnan lisäselityksen johdosta lisäkirjelmän ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi Kivijärven kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. A:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa A:n korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimuksen enemmälti hyläten 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kivijärven kunta joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi A on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskeva hakemus

Hakija Väestörekisterikeskus

Päätös, jota hakemus koskee

Korkein hallinto-oikeus 27.3.2015 taltionumero 863 (KHO 2015:44)

Asian aikaisempi käsittely

Nya Ålands Tidningsaktiebolag -niminen sanomalehtiyhtiö on pyytänyt Ahvenanmaan valtionvirastolta seuraavia tietoja vastikään kuolleista ahvenanmaalaisista henkilöistä: nimi, asuinpaikkakunta, syntymävuosi sekä kuolinpäivä. Hakemuksen mukaan tarkoitus on julkaista tiedot säännöllisesti, esimerkiksi kerran viikossa, yksinkertaisena nimilistana sanomalehden perhesivulla.

Ahvenanmaan valtionvirasto on päätöksellään 27.7.2012 hylännyt yhtiön hakemuksen. Päätöstä on perusteltu sillä, että kuolintietojen julkaiseminen voi vaarantaa yksityisyyden suojan. Valtionvirasto on viitannut väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain (VTJ-laki) 28 §:ään ja henkilötietolain 19 §:ään.

Ahvenanmaan hallintotuomioistuin on päätöksellään 9.1.2013 hylännyt yhtiön valituksen valtionviraston päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus on purettavaksi haetulla päätöksellään kumonnut hallintotuomioistuimen ja valtionviraston päätökset ja palauttanut asian valtionvirastolle pyydettyjen tietojen antamiseksi yhtiölle.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa muun ohella katsonut, että koska tarkoituksena oli ilmaista tietoja yleisölle ja koska toimituksellisten tarkoitusten käsitettä ei unionin tuomioistuimen tietosuoja­direktiivin (95/46/EY) tulkintakäytäntökin huomioon ottaen voitu tulkita suppeasti, pyydettyjen tietojen käsittelyä ilmoitetussa tarkoituksessa oli pidettävä henkilötietolaissa tarkoitettuna henkilötietojen käsittelynä toimituksellisia tarkoituksia varten. Koska henkilötietolaki salli tietojen luovuttamisen ilmoitettuun tarkoitukseen, tietojen luovuttamiselle oli edellä tarkoitetut VTJ-laissa tarkoitetut edellytykset.

Tietojen luovuttaminen edellytti lisäksi, että viimeksi mainitussa laissa tarkoitetut yleiset edellytykset täyttyvät. Pyydettyjen tietojen voitiin luonnehtia kuuluvan eräänlaisten väestötietojärjestelmän perustietojen piiriin eivätkä ne yksityiselämän suojaa ajatellen olleet rinnastettavissa esimerkiksi arkaluonteisiin tietoihin. Pyydettyjen tietojen laatu huomioon ottaen niiden luovuttamisen ei voitu epäillä loukkaavan henkilön yksityiselämän tai henkilötietojen suojaa taikka etuja tai oikeuksia. Tietojen luovuttamiselle ei ollut muutakaan viimeksi mainitussa laissa tarkoitetuista yleisistä edellytyksistä aiheutuvaa estettä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väestörekisterikeskus on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 11.8.2015 toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös puretaan, Nya Ålands Tidningsaktiebolag -yhtiön valitus käsitellään uudelleen ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen päätös pysytetään. Väestörekisterikeskus on lisäksi vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano keskeytetään.

Vaatimustensa tueksi Väestörekisterikeskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Päätös on purettava, koska asian käsittelyssä on tapahtunut menettely­virheitä ja korkein hallinto-oikeus on soveltanut lainsäädäntöä ilmeisen väärin. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös loukkaa väestötietojärjestelmään re­kisteröityjen henkilöiden oikeutta yksityisyyteen. Myös julkisen edun on katsottava vaati­van päätöksen purkamista.

Asiassa on tapahtunut menettely­virhe, koska Väestörekisterikeskusta ei ole kuultu. Tämä on olen­naisesti vaikuttanut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulokseen ja ilmeisen väärään lain soveltamiseen.

VTJ-lain 4 §:n mukaan väestötietojärjestelmän päävastuullisia rekisterinpitäjiä ovat maistraatit ja Väestörekisterikeskus. Väestörekisterikeskus vastaa automaattisen tietojenkäsittelyn avulla pidetyn valtakunnallisen väestötietojärjestelmän yleisestä toimivuudesta ja tietotekniikasta, tietohallin­nosta sekä rekisteritoimintojen yhtenäisyydestä. Väestörekisterikeskuksen vastuuseen rekisteritoimintojen yhtenäisyydestä kuuluu myös vastuu tietojen luovutuskäytäntöjen yhtenäisyydestä. Väestörekisterikeskuksen tehtävänä on muun muassa laatia henkilötietolain 42 §:n mukaiset toimialakohtaiset käy­tännesäännöt ohjaamaan väestötietojärjestelmän tietojen luovutusta, jotta tietojen luovutuskäytännöistä ja tulkintalinjoista saadaan mahdollisimman johdonmukaiset ja yhtenäiset. Väestörekisterikeskuksen tehtäviin kuuluu lisäksi väestötietojärjestelmän tietojen käsittelyn seuranta ja valvonta. Yhtenäiset tietojen luovutuskäytännöt ja tietojen käsittelyn seuranta ja valvonta tukevat parhaiten yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa.

Kyseessä on massamuotoinen tietojen luovutus väestötieto­järjestelmästä yksityiselle yritykselle. Massamuotoiset tietopalvelut kuuluvat pääsääntöisesti Väestörekisterikeskuksen vastuulle, kuten todetaan myös VTJ-lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 89/2008 vp). Hallituksen esityksen mukaan alueellisista tai paikallisista tarpeista läh­tevä pienimuotoinen ja teknisesti yksinkertainen luovutustoiminta kuuluisi maistraateille. Massamuotoisilla tietopalveluilla tarkoitetaan tietopalveluja, joissa luovutetaan muita kuin yksittäisiä väestötietojärjestelmän tietoja.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla on vaikutusta Suomen perustuslain 10 §:n mukaisen yksityiselä­män suojan turvaan ja laajamittaisesti väestötietojärjestelmän tietojen luovutukseen. Päätöstä tehtäessä tuomioistuimilla olisi ollut velvollisuus sel­vittää viran puolesta laajasti asiassa merkitykselliset tosiseikat ja päätöksen vaikutukset.

Asiassa olisi tullut varata Väestörekisterikeskukselle tilaisuus tulla kuulluksi. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös rajoittaa Väestörekisterikeskuksen oikeutta päättää tietojen luovutuksesta ja vaikuttaa siten välittömästi Väestörekisterikeskuksen oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä ei ole annettu tiedoksi Väestö­rekisterikeskukselle.

Asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirhe myös siltä osin, että Ahvenanmaan valtionvirasto ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuin eivät ol­leet ottaneet huomioon VTJ-lain 75 §:ää, jossa säädetään oikaisuvaatimuksesta. Tässä tapauksessa oikaisua olisi tullut hakea Ahvenanmaan valtionvirastolta, jolle kuuluu väestötietoasioiden hoitaminen Ahve­nanmaalla.

Väestötietojärjestelmän tiedot eivät ole julkisia, vaan väestökirjahallinnon viranomaiset käyttävät väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamisessa harkintavaltaa sen suhteen, täyttyvätkö luovuttamisen edellytykset. Vaikka väestötietojärjestelmän tiedolle olisi hyväksyt­tävä käyttötarkoitus, myös tietojen luovuttamisen yleisten edellytyksien tulee täyttyä. Tie­toja ei saa luovuttaa, jos luovuttamisen voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityiselämän tai henkilötietojen suojaa, hänen etujaan tai oikeuksiaan taikka vaarantavan valtion turvallisuutta. Ehdotonta oikeutta väestötietojärjestelmän tietojen saamiseen ei siten ole.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kyse oli väestötietojärjestelmän perustiedoista, jotka oli mahdollista julkaista sanomalehdessä. Tällä perusteella väestötietojärjestelmästä voitaisiin luovuttaa lehdessä julkaistavaksi henkilöstä kaikki ne tiedot, joita ei ole luokiteltu arkaluonteisiksi tiedoiksi. Näitä tietoja olisi esimerkiksi tieto henkilön sukupuolesta, maahanmuuttopäivästä, kansalaisuu­desta ja siviilisäädystä.

Se, että henkilötietolain mukaan toimituksellisessa käyttötarkoituksessa voidaan käsitellä henkilötietoja, ei tarkoita sitä, että väestötietojärjestelmästä tulee luovuttaa henkilörekisteri julkaistavaksi sellaise­naan sanomalehdessä. On eri asia, luovutetaanko tietoja toimituksellista rekisteriä var­ten, jolloin toimituksellisen rekisterin käsittelyssä noudatetaan henkilötietolain suojaamisvelvoitetta, vai luovutetaanko henkilörekisteri julkaistavaksi sellaisenaan. Vakiintunut oh­jeistus on ollut, että väestötietojärjestelmästä ei voida luovuttaa henkilörekisteriä. Vakiintu­nut käytäntö on myös ollut, että väestötietojärjestelmästä ei voida luovuttaa tietoja julkais­tavaksi vain yleisön uteliaisuuden ja mielenkiinnon tyydyttämiseksi. Lisäksi ei-julkisten tie­tojen julkaisulle yleisölle sellaisenaan tulisi löytää painava yleinen syy, jota nyt käsillä ole­vasta tapauksesta ei löydy.

VTJ-lain 32 §:ssä säädetään, mitä tietoja voidaan luovuttaa asiakkuuden hoitoon ja markkinointiin. Kuolintieto ei ole tällainen tieto. Esimerkiksi hautauspalvelujen markkinointi kuolintiedon perusteella ei ole ollut sallittua väestötietojär­jestelmän tiedoilla. Kuolleiden henkilöiden tietojen julkaiseminen sanoma­lehdessä tai muussa mediassa mahdollistaa sen, että tietojen edelleenluovutus on mah­dollista moniin alkuperäisestä poikkeaviin käyttötarkoituksiin, jolloin tietojen käytön lailli­suuden ja asianmukaisuuden valvonta ei ole enää väestökirjahallinnon viranomaisen hal­linnassa. Tämä vaarantaa kansalaisten yksityisyyden suojan.

Vaikka VTJ-lain mukaan toimituksellista käyttötarkoitusta varten voidaan luovuttaa väestötietojär­jestelmän tietoja, tietojen luovutuksessa tulee huomioida edellä mainitun lain muut sään­nökset ja yksityiselämän suojan toteutuminen. Vaikka tietojen luovuttaminen olisi sallittua jotakin käyttötarkoitusta varten, tulee tietojen käytön tapahtua lain 51 §:n mukaisesti, jolloin tietojen edelleenluovutus on väestökirjahallinnon viranomaisen luvanvaraista. Lisäksi laissa on säädetty, että Väestörekisterikeskus tai maistraatti päättää tietojen luovuttami­sesta. Kyseisillä viranomaisilla on tietojen luovutuksessa oikeus käyttää harkintavaltaa tie­tojen luovuttamisesta, jolloin väestökirjahallinnon viranomainen tekee päätöksen siitä, onko tietojen luovuttaminen kyseisessä tapauksessa hyväksyttyä kyseessä olevaa käyttö­tarkoitusta vasten. Hyväksytty käyttötarkoitus ei automaattisesti tarkoita, että tietoja tulee luovuttaa, vaan että tietoja voidaan luovuttaa.

Väestörekisterikeskuksella on velvollisuus viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 18 §:n mukaisesti noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa. Hyvään tietojen käsittelytapaan kuuluu myös henkilötietojen suojaamisesta huolehtiminen. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että on huolehdittava, ettei asiattomilla ole pääsyä tietoihin ja että tiedot on suojattu vahingossa tai laittomasti tapahtuvalta tietojen hävittämiseltä, muut­tamiselta, luovuttamiselta ja siirtämiseltä. Henkilöllä on yleensä oikeus saada tietää henkilötietojensa käsittelystä ja oikeus tarkastaa tietonsa sekä vaatia virheellisen tiedon korjaa­mista.

Jos kuolleiden henkilöiden tiedot julkaistaan yleisölle sanomalehdessä tai muussa joukko­tiedotusvälineessä, ei ole mahdollista tietää, ketkä kyseisiä henkilötietoja ovat käsitelleet. Tällöin henkilötietojen suojaamisvelvollisuutta ei voida toteuttaa. Jos väestötietojärjestel­mästä luovutetaan kuolleiden henkilöiden tietoja, sanomalehdestä tulee rekisterinpitäjä. Kuolleiden henkilöiden tietojen kerääminen ei ole tarpeellista rekisterinpitäjän toiminnan kannalta eikä se ole asiallisesti perusteltua.

Henkilötietolain mukainen henkilötietojen suojaamisvelvollisuus koskee myös toimituksellista käyttötarkoitusta varten toteutettua henkilötietojen käsittelyä. Kuten korkein hallinto-oikeus on todennut ratkaisussaan KHO 2009:82, suojaamisvelvoitteen sisällöllä on looginen yhteys vaatimuksiin, joiden mukaan henkilötie­tojen käsittelyn tulee liittyä yksinomaan toimitustyöhön eivätkä tiedot saa olla muiden käy­tettävissä. Mikäli tiedot julkaistaan yleisölle, ei tämä vaatimus toteudu.

Väestötietojärjestelmän tietojen luovutuksessa toimituksellista käyttö­tarkoitusta varten tu­lee arvioida, onko kyseessä henkilötietolain 3 §:n 2 kohdan mukainen henkilötietojen käsittely, jolloin henkilötietolain 8 §:n yleisten edellytysten tulee täyttyä. Henkilörekisterin julkaisemisen ei ole katsottu ulottuvan henkilötietolain 2 §:n 5 momentin toimituksellisen käyttötarkoituksen piiriin. Henkilörekisterin julkaisemisen oikeutus on ratkaistava muilla pe­rusteilla.

Hakemuksen kohteena olevan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluista puuttuu oleellinen arvio siitä, onko kyseessä olevassa tapauksessa ollut välttämättömiä syitä, kuten yleinen etu, joita edellytetään yksityisyyden suojan turvaamisvaatimuksesta poikkeamiseen. Väestö­rekisterikeskuksen näkemyksen mukaan purkuvaatimuksen koh­teena olevassa tapauksessa ei ole sellaisia syitä, joiden vuoksi yksityisyyden suojasta olisi ollut välttämätöntä poiketa.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2009:11 on todettu, että väestötieto­järjestelmä ei ole julkinen eikä tietojen saamiseen kysymyksessä olleeseen tarkoitukseen ollut ehdotonta oikeutta. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan tällöin korostanut, että Väestörekisterikeskuksella ei ole velvollisuutta tietojen luovuttamiseen vaan tietojen luo­vuttaminen perustuu väestökirjahallinnon viranomaisen harkintaan.

Korkein hallinto-oikeus ei ole hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään ottanut huomioon VTJ-lain 45 §:n säännöstä väestötietojärjestelmän tietojen julkiseksi tulemisesta. Henkilötiedon käsite ei rajoitu pelkästään elossa oleviin luonnollisiin henkilöihin. Yksityiselämän suoja ja henkilötietojen suoja ei lainsäädännön mukaan pääty henkilön kuolemaan. Viranomais­toiminnan kannalta ja hallinnon asiakkaiden etujen vuoksi on tärkeää, että ihmiset voivat luottaa tietojensa salassapitoon senkin jälkeen, kun he ovat kuolleet. Vainajan henkilötietojen käsittelyssä tulee ottaa huomioon vainajan lähipiirin yksityiselämän suoja. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole yksityiselämän suojan kannalta riittävästi otettu huomioon kuolleiden hen­kilöiden tietojen julkaisemisen vaiku­tusta.

Henkilötietolain 2 §:n 5 momentin toimituksellisen käyttötarkoituksen tulee olla muuta kuin henkilötietojen suoraa edelleenluovutusta eli henkilötietojen julkaisemista yleisölle sellai­senaan ilman toimittamista. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2009:82 on todettu, että henkilötietojen käsittelynä toimituksellista tarkoitusta varten ei voida pitää tie­tojen sellaista käsittelyä, jossa toimituksellisessa tarkoituksessa muodostettu henkilörekis­teri laajamittaisesti, lähes kokonaisuudessaan ja lähes sellaisenaan julkaistaan luetteloina.

Kuolleiden henkilöiden tietojen julkaiseminen väestötie­tojärjestelmästä sellaisenaan on verrannollista sanomalehden toimituksellisessa tarkoituksessa keräämän taustarekisterin julkaisemiseen. Sitä, että lehti julkaisee henkilörekisterin väestö­tietojärjestelmän tiedoista sellaisenaan, ei voida pitää henkilötietolain tarkoituksen tai henkilötietolain 2 §:n 5 momentin mukaisena.

Demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätön, avoin ja yhteiskunnallisesti kiinnostava keskustelu tai kuoleman luonnollinen käsittely eivät edellytä yksittäisiä henkilöitä koskevien yksilöityjen henkilötietojen julkaisemista kyseessä olevassa laajuudessa. Sananvapaus ei edellytä poikkeusta yksityisyyden suojasta tällaisessa tilanteessa.

Korkein hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon vainajan elinaikanaan antaman tai omaisten antaman suostumuksen merkitystä tietojen julkaisemiselle. Sanomalehdissä tai muussa mediassa voidaan julkaista kuolinilmoituksia vainajan omalla tai vainajan omaisten suostumuksella, ja ne, jotka eivät halua kuolinilmoitusta teh­tävän, jättävät sen tekemättä. Tällöin väestötietojärjestelmän käyttämiselle ei ole tarvetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden olisi tullut punnita päätöksessään, mikä painoarvo on sillä, että uutisoinnin kohteena olevat kuolleet henkilöt ovat pääsääntöisesti yksityisiä henkilöitä yksityisessä asemassa. Korkein hallinto-oikeus ei ole päätöksessään tuonut esille sitä, oliko käsillä olevassa tapauksessa kuolleiden henkilöiden tietojen julkaiseminen väestötietojärjestelmästä tarpeellista joukko­tiedotuksen yhteiskunnallisen tehtävän ja tietojen yhteiskunnallisen merkityksen vuoksi. Yksityishenkilöiden kuolintiedot eivät ole yhteiskunnalli­sen keskustelun kannalta merkittäviä asioita.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu johtaa siihen, että viranomaisen ei-julkisesta rekisteristä saatuja ei-julkisia henkilötietoja voitaisiin saada, kerätä ja myös jul­kaista yleisölle tietoja sen enempää toimittamatta. Väestötietojärjestelmän tietoja ei ole va­kiintuneesti julkaistu yksilöivällä tasolla, joten ratkaisu vaikuttaa merkittävästi Väestörekisterikeskuksen tietojenluovutustoimintaan, rekisteröityjen henkilötietojen ja yksityisyyden suojaan.

VTJ-lain 34 §:n mukaan henkilö voi tarvittaessa saada tiedon väestötietojärjestelmästä toisen hen­kilön elossa olosta yksityisiä käyttötarkoituksia varten. Se, että kaikkien kuolleiden henki­löiden tiedot tuodaan lehdessä julki, tarkoittaa sitä, että tieto tuodaan rajoittamattoman jou­kon tietoon. Tällöin myöskään vainajalla tai vainajan lähipiirillä ei ole ollut mahdollisuutta kieltää tietojen luovuttamista.

Korkein hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut huomioon sellaisten kuolleiden henkilöiden tietojen julkaisua sanomalehdessä, joilla on väestötietojärjestelmään rekisteröity turvakielto. Henkilön kotikunta on turvakiellon alainen tieto, jonka julkaiseminen on lain vastaista. Vaikka henkilö on kuollut, turvakielto säilyy voimassa sille määrätyn määräajan. Tämän tarkoituksena on erityisesti omaisten suojaaminen. Turvakielto haetaan usein koko perheelle, jolloin yhden perheenjäsenen kuolema ei välttämättä poista hengen tai tervey­den uhkaa muiden perheenjäsenten osalta.

Ahvenanmaan valtionvirasto on purkuhakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös on purettava. Lisäksi virasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Tietoja kuolleista ei tule luovuttaa julkaistaviksi. Sanomalehtiyhtiön hakemus koskee massatietopalvelua, joka kuuluu Väestörekisterikeskuksen vastuulle. Massatietopalveluita ovat esimerkiksi päivityspalvelut ja tietyn henkilöjoukon poiminta.

Yhtiö ei ole pyytänyt tietoja vain yksilöidyistä henkilöistä. Yhtiö haluaa ostaa kuolleita henkilöitä koskevan päivityspalvelun. Tällaisen asian käsittely kuuluu Väestörekisterikeskukselle.

Yhtiön tarkoituksena on julkaista tiedot kuolleista sanomalehdessään. Tämä tarkoitus ei vastaa laissa säädettyjä luovuttamisen edellytyksiä.

Väestötietojärjestelmä ei ole julkinen rekisteri. Kuolleen henkilön tietojen julkaisemisen voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityiselämän tai henkilötietojen suojaa VTJ-lain 28 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi se voi olla loukkaavaa hänen omaisiaan kohtaan, jotka haluavat surra rauhassa ja päättää itse kuolinilmoituksen julkaisemisesta.

Purettavaksi haetussa päätöksessä ei ole selvästi lausuttu, miksi kuolleiden henkilöiden tiedot ovat sillä tavalla yleisesti kiinnostavia, että sanomalehtiyhtiölle voidaan antaa oikeus julkaista tiedot lehdessä ilman suostumusta.

Nya Ålands Tidningsaktiebolag on purkuhakemuksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lehdessä on huhtikuusta 2015 lähtien julkaistu listaa edesmenneistä ahvenanmaalaisista ja toimitukseen on tullut vain muutama negatiivinen palaute.

Tieto henkilön kuolemasta ei ole salassa pidettävä. Kyse ei ole arkaluonteisista tiedoista eikä tiedon julkaiseminen loukkaa yksityisyyttä. Päätöksenteko ja vastuu siitä, mitä lehdessä julkaistaan, kuuluu toimittajille, ei viranomaiselle.

Luetteloa kuolleista henkilöistä julkaistaan yleisön kiinnostuksen vuoksi. Kuolleen henkilön nimen julkaiseminen voi olla omaisten mielestä hyvä asia ja ehkäistä huhupuheita. Tietoja voidaan myös tapauskohtaisesti jättää julkaisematta.

Kaikkien perheasioiden ei tule olla salassa pidettäviä. Nya Åland haluaa myös edistää keskustelua perheväkivallasta sekä avoimuutta heikoimpien perheenjäsenten suojaamiseksi.

Väestörekisterikeskus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Väestötietojärjestelmästä ei voida pääsääntöisesti luovuttaa henkilötietoja avoimena datana, vaikka tiedolla voisi olla yhteiskunnallista merkitystä. Väestörekisterikeskuksen vakiintunut tulkinta on myös ollut, että väestötietojärjestelmästä ei voida luovuttaa tietoja joukkotiedotusvälineen julkaistavaksi vain yleisen uteliaisuuden ja mielenkiinnon tyydyttämiseksi. Tiedon luovuttamisella journalistisiin tarkoituksiin on oltava laajempi yhteiskunnallinen merkitys ja tiedot voidaan luovuttaa lähtökohtaisesti vain toimitukselliseksi taustamateriaaliksi.

Yhtiön ilmoittama tavoite edesauttaa tietoisuuden lisäämisestä lapsiin ja naisiin kohdistuvasta väkivallasta sekä perheasioista ei edellytä kuolleiden tietojen julkaisemista väestötietojärjestelmästä. Mainituista asioista voidaan avoimesti keskustella ilman väestötietojärjestelmän yksilötason tietoja. Avoimuutta yhteiskunnassa voidaan edistää ottaen samalla huomioon henkilöiden ja perheiden yksityisyyden suojan ja itsemääräämisoikeuden.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Väestörekisterikeskuksen hakemuksen. Hakemus hylätään.

2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hakemuksen hylkääminen

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Väestörekisterikeskus on hakemuksessaan esittänyt, että asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, koska VTJ-lain 75 §:ssä säädetty oikaisuvaatimusmenettely on sivuutettu, eikä Väestörekisterikeskusta ole kuultu asian käsittelyssä. Väestörekisterikeskus on lisäksi esittänyt, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös perustuu ilmeisen väärään mainitun lain soveltamiseen. Väestörekisterikeskuksen mukaan päätös loukkaa yksityisyyden suojaa ja julkinen etu vaatii päätöksen purkamista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lainvoiman saaneen päätöksen purkaminen on mahdollista vain hallintolainkäyttölain 63 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä.

Kun otetaan huomioon, että asia on ollut Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä ja asianosaisella ja päätöksen tehneellä viranomaisella on ollut mahdollisuus näissä yhteyksissä lausua asiasta, ei sillä seikalla, että VTJ-lain 75 §:ssä säädetty oikaisuvaatimusmenettely on asiassa sivuutettu, ole ollut olennaista vaikutusta korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen. Päätöstä ei siten ole purettava tällä perusteella.

Asiassa on ollut kyse Ahvenanmaan valtionviraston VTJ-lain 50 §:n nojalla tekemästä päätöksestä. Ahvenanmaan hallintotuomioistuin ja korkein hallinto-oikeus ovat asiaa käsitellessään hallintolainkäyttölain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kuulleet päätöksen tehnyttä viranomaista eikä niillä ole ollut laissa säädettyä velvollisuutta kuulla Väestörekisterikeskusta. Päätöstä ei siten ole purettava kuulemisvirheen perusteella.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan lähtenyt liikkeelle tietosuoja­direktiivistä ja unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ja katsonut, että Nya Ålands Tidningsaktiebolag -nimisen yhtiön hakemuksessa esitetty tietojen käyttötarkoitus on henkilötietolaissa tarkoitettua henkilötietojen toimituksellista käsittelyä. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi katsonut, että tietojen luovuttamisen mainittuun tarkoitukseen ei voida epäillä loukkaavan henkilön yksityiselämän tai henkilötietojen suojaa, hänen etujaan tai oikeuksiaan. Luovuttamiselle on siten katsottu olleen VTJ-lain 28 §:ssä ja 34 §:n 2 momentissa (nykyinen 3 momentti) säädetyt edellytykset.

VTJ-lain 28 §:n ja 34 §:n 3 momentin sanamuodosta ilmenevä harkintavalta ("voidaan luovuttaa") ei tarkoita, että väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamisesta päättävä viranomainen voisi vapaasti päättää, luovutetaanko tietoja silloin, jos mainituissa lainkohdissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Mainitun lain esitöiden perusteella harkintavallan on tällaisessa tilanteessa katsottava kohdistuvan lähinnä sen arvioimiseen, aiheutuuko muualla laissa säädetyistä, tietojen käyttöä koskevista rajoituksista esteitä tietojen luovuttamiselle ilmoitettuun käyttötarkoitukseen.

Koska yhtiön ilmoittama tietojen käyttötarkoitus on ollut tietojen julkaiseminen sanomalehdessä ja koska tietoja voidaan VTJ-lain 51 §:ssä säädetty huomioon ottaen käyttää vain siihen käyttötarkoitukseen, johon ne on luovutettu, ei VTJ-lain 51 §:ssä säädetty lupa tietojen edelleen luovuttamiseen ole erikseen ollut tarpeen. Korkein hallinto-oikeus on siten voinut palauttaa asian valtionvirastolle pyydettyjen tietojen antamiseksi.

Asiassa on edellä ilmenevällä tavalla useita tulkinnanvaraisia lain soveltamiseen liittyviä kysymyksiä. Väestörekisterikeskuksen purkuhakemuksessa ei kuitenkaan ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden johdosta olisi katsottava korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustuvan hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen.

Edellä esitettyyn nähden Väestörekisterikeskuksen hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä.

2. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi lausumiseen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Vuonna 1931 syntynyt A sairasti verenpainetaudin ja muiden perussairauksien lisäksi silmänpohjan kosteaa ikärappeumaa. A:n silmänpohjan ikärappeuma oli todettu vuonna 2011, ja hänen silmiensä näkökyky oli heikentynyt nopeasti vuonna 2012. A:n vasen silmä oli sokea, ja oikealla silmällä hän näki hahmoja. A haki henkilökohtaista apua näkökykynsä heikentymisen takia. A:n hakemus oli hylätty, koska A:n näkökyvyn huononemisessa oli katsottu olevan kysymys ikääntymiseen liittyvästä sairaudesta aiheutuvasta toimintarajoitteesta. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:n henkilökohtaisen avun tarve johtui pääasiassa silmänpohjan kostean ikärappeuman aiheuttamista toimintarajoitteista. Korkein hallinto-oikeus totesi esitetyn selvityksen perusteella, että riski sairastua silmänpohjan rappeumatautiin lisääntyy iän myötä, mutta tautiin sairastumiseen vaikuttavat myös muut riskitekijät eikä taudin aiheuttajaa tunneta. Tautiin voivat sairastua myös nuoret henkilöt. Tämän vuoksi silmänpohjan ikärappeuma ei liittynyt ikääntymiseen sillä tavoin kuin vammaispalvelulaissa ja sen esitöissä asialla tarkoitettiin. A:n silmäsairaus ja vaikea näkövamma eivät siten olleet seurausta ikääntyessä väistämättä tapahtuvasta elimistön heikkenemisestä ja rappeutumisesta, eivätkä silmäsairaus ja näkövamma sekä niistä johtuvat vaikeat toimintarajoitteet liittyneet normaaliin ikääntymiseen. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaostolle henkilökohtaisen avun myöntämistä varten.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 1 §, 8 § 2 momentti sekä 8 c § 1 ja 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 1.12.2015 nro 15/0520/2

Asian aikaisempi käsittely

A (s. 1931) on aiemmin esittämiinsä lääkärinlausuntoihin viitaten hakenut vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (jäljempänä vammaispalvelulaki) mukaista henkilökohtaista apua, koska hänen näkökykynsä on edelleen heikentynyt. A on pyytänyt, että hän saisi pitää hänelle aiemmin määräajaksi myönnetyn henkilökohtaisen avun 45 tuntia kuukaudessa.

Joensuun sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija on 26.2.2015 hylännyt A:n hakemuksen. Viranhaltija ei ole pitänyt A:ta vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa tarkoitettuna vaikeavammaisena henkilönä, koska A:n silmänpohjan ikärappeuman aiheuttamassa näkökyvyn huononemisessa on ollut kysymys ikääntymiseen liittyvästä sairaudesta aiheutuvasta toimintarajoitteesta.

Joensuun sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto on oikaisuvaatimuksen johdosta antamallaan päätöksellä 23.4.2015 (§ 40) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt A:n yksilöasioiden jaoston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Pykälän 2 momentin mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

Vammaispalvelulain 4 §:n mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 1 §:ssä tarkoitetulle henkilölle järjestetään kuitenkin hänen vammaisuutensa edellyttämiä palveluja ja tukitoimia ensisijaisesti tämän lain nojalla siltä osin kuin ne ovat hänen palveluntarpeeseensa nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, päivätoimintaa, henkilökohtaista apua sekä palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta palveluasumisen eikä henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella: 1) päivittäisissä toimissa; 2) työssä ja opiskelussa; 3) harrastuksissa; 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Valituksenalaisen päätöksen mukaan viranomainen on hylännyt vammaispalveluhakemuksen sillä perusteella, että A:n avun tarve johtuu paitsi silmänpohjan ikärappeuman aiheuttamasta näkökyvyn huononemisesta myös muiden hänen perussairauksiensa aiheuttamasta toimintakyvyn alenemisesta. Päätöksen mukaan ikääntyneiden henkilöiden palvelutarpeisiin vastataan ensisijaisesti sosiaalihuoltolain mukaisten sosiaalipalvelujen avulla.

Asiassa on riidatonta, että A tarvitsee runsaasti toisen henkilön apua suoriutuakseen vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaisista toiminnoista. Tässä asiassa on riidanalaisena kysymys siitä, johtuuko A:n avun tarve pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Kyseessä olevan lainkohdan säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 166/2008) on todettu, että vaikeavammaisuudessa on usein kyse koko elämän ajan kestävästä toimintarajoitteesta, mikä on otettava huomioon arvioitaessa palveluiden ja tukitoimien järjestämistapaa ja riittävyyttä suhteessa vaikeavammaisen henkilön elämäntilanteeseen. Myös ikääntyneillä vammaisilla henkilöillä sekä ikääntyneinä vammautuneilla henkilöillä on oikeus palveluihin ja tukitoimiin vammaisuuden perusteella samoin perustein kuin muillakin vammaisilla henkilöillä. Ikääntymiseen liittyvä vammaisuus on erotettava normaaliksi katsottavasta ikääntymisestä. Pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista johtuva tuen ja avun tarve ei edelleenkään kuuluisi vammaispalvelulain nojalla järjestettäväksi. Tähän avun ja tuen tarpeeseen vastaaminen tapahtuisi muun sosiaali- ja terveydenhuollon yleis- ja erityislainsäädännön nojalla.

A:n kotona 11.2.2015 laaditun palvelusuunnitelman mukaan hänellä on essentiaalinen verenpainetauti, allerginen astma, laskimoveritulppa, diabetes, kihti ja tyvisolusyöpä ja vaikea näkövamma silmänpohjan rappeuman johdosta. Poliklinikkakäynnin 13.6.2013 sairauskertomuksen mukaan A:n vasemman silmän näkö on vuoden 2012 keväällä nopeaan tahtiin heikentynyt ja vuoden 2012 kesästä lähtien myös oikea silmä on nopeasti heikentynyt. Lääkärinlausunnon 17.6.2013 mukaan nyt on todettu aikaisemman PED -muutoksen muuttuneen kostean ikärappeuman suuntaan. Näkövamman haitta-aste on 75 %. A liikkuu rollaattorin kanssa, ja tapaturmavaara on huomattava. Suuntausnäkö on tuntemattomassa ympäristössä hyvin vaillinainen. Vuorovaikutus toisten ihmisten kanssa on merkittävästi vaikeutunut, koska hän ei erota kasvojenpiirteitä.

Sairauskertomuksen 11.2.2015 palvelunkartoituksen mukaan A:n näkö on erittäin huono, hän näkee hahmot oikealla silmällä ja vasen silmä on sokea.

A:n toimittamassa silmätautien erikoislääkärin lausunnossa 31.8.2010 on esitetty yleinen kannanotto, jonka mukaan silmänpohjan rappeuma ei kuulu normaaliin ikääntymiseen.

Saadun selvityksen mukaan A:n toimintakykyä heikentää erityisesti silmänpohjan rappeuma, jonka johdosta hänen näkökykynsä on huonontunut merkittävästi. A:n näkö on nopeasti heikentynyt hänen ollessaan jo yli 80-vuotias. Edellä selostetun lääkärinlausunnon 17.6.2013 mukaan kysymys on ikärappeumasta. Hallinto-oikeus toteaa, että viimeaikainen oikeuskäytäntö on jokseenkin tulkinnanvarainen sen suhteen, voidaanko silmänpohjan rappeumaa pitää tavallisena ikääntymisestä johtuvana sairautena. Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2013:197 on otettu kanta, jonka mukaan kosteaa silmänpohjan rappeuma on ikääntymisestä johtuva sairaus. Hallinto-oikeuden arvion mukaan nyt kysymyksessä olevan silmänpohjan rappeuman suhteen ei voida tehdä yksiselitteistä ja yleistä ratkaisua sen suhteen, onko kysymyksessä ikääntymisestä johtuva sairaus. Merkitystä on annettava asiassa esitetyissä lääkärinlausunnoissa otettuihin kannanottoihin siitä, onko kysymyksessä ikääntymisestä johtuva sairaus. Merkitystä on annettava myös sille, missä iässä silmänpohjan rappeumaan on sairastuttu ja missä iässä henkilökohtaisella avulla turvattava avun tarve on syntynyt ja kehittynyt. Tämä siitä huolimatta, että myös vanhana vammautuneella tai sairastuneella on yleisesti ottaen oikeus henkilökohtaiseen apuun. Arvio perustuu henkilön iän ja sairauden väliseen yhteyteen eikä pelkästään henkilön ikään, joka yksin on lainvastainen peruste henkilökohtaisen avun epäämiseen. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa silmänpohjan rappeuma on A:ta koskevan lääkärinlausunnon perusteella iästä johtuva sairaus, ja A:n silmänpohjan rappeumasta johtuva avun tarve on lisääntynyt huomattavasti vasta noin 80 vuoden iässä. Myös ikä ja siihen liittyvät muut sairaudet heikentävät A:n toimintakykyä. Nämä kolme seikkaa puoltavat vahvasti viranomaisen kantaa asiassa.

A:n terveydentilasta ja avun tarpeesta saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus arvioi, että hänen tuen ja avun tarpeensa johtuvat pääasiassa normaaliin ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista. Näin ollen A:ta ei voida pitää vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentin mukaisena vaikeavammaisena henkilönä, jolle kunta olisi velvollinen myöntämään vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua. Joensuun sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto on siten voinut hylätä oikaisuvaatimuksen tässä tapauksessa sillä perusteella, että A:n avun tarve johtuu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Viranhaltijapäätöksistä ilmenee, että A:lle on myönnetty aikaisemmin henkilökohtaista apua määräaikaisesti, koska etenevästä silmäsairaudesta johtuen palveluntarpeessa tapahtunee muutoksia. Vammaisella on muun muassa niin sanotun luottamuksensuojaperiaatteen perusteella ainakin jossain määrin oikeus luottaa palvelun jatkumiseen palvelun saamiseen liittyvien seikkojen säilyessä ennallaan. A:n hakemus henkilökohtaisen avun saamisesta on nyt voitu vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentin puolesta hylätä, koska hänen avun tarpeensa pääasiassa johtui ikääntymisestä johtuvasta sairaudesta. A:n tilanne on selvitetty uudelleen konkreettisesti muun muassa kotikäynnin avulla. Uuden selvityksen perusteella A:n toimintakyky on heikentynyt olennaisesti verrattuna siihen aikaan, kun hänelle myönnettiin henkilökohtaista apua. A:lle on tarjottu henkilökohtaista apua vastaavaan palvelun tarpeeseen sosiaalihuoltolain mukaisia tosin maksullisia palveluja muun muassa kotona selviämisen tueksi. Tämä ei ole ollut lainvastaista A:n avun tarpeen laatuun nähden. Hakemuksen ja oikaisuvaatimuksen hylkääminen ei ole johtanut A:n kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Asiaan ei kokonaisuutena liity sellaisia poikkeusperusteita, että A:lla olisi luottamuksensuojaperiaatteen perusteella oikeus saada edelleen henkilökohtaista apua.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marika Turunen ja Jukka Korolainen. Esittelijä Jari Kuusela.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään henkilökohtainen apu vammaispalvelualain nojalla.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A:n näkövamma ja siihen liittyvä toimintakyvyn heikkeneminen eivät liity ikääntymiseen. A on pysyvästi ja vaikeasti näkövammainen henkilö. Hän sairastaa silmänpohjan rappeumatautia, joka on todettu ensimmäisen kerran vuonna 2011. A oli tuolloin 80-vuotias. Hänen vammansa haitta-aste on yli 85 prosenttia ja haittaluokka vähintään 15. Silmänpohjan rappeuma on krooninen tulehdussairaus, joka voi puhjeta missä iässä tahansa. Silmänpohjan rappeuman sairastumiseen vaikuttaa myös muita riskitekijöitä kuin ikääntyminen, kuten perintötekijät, tupakoiminen, korkea verenpaine, hyperkolesterolemia, valtimonkovettumistauti, lihavuus ja epäterveellinen ruokavalio.

Asiassa on kyse myös perustuslain mukaisesta yhdenvertaisuudesta ja ikään perustuvasta syrjinnän kiellosta. Mikäli hallinto-oikeuden päätös pidettäisiin voimassa, A ei olisi yhdenvertaisessa asemassa sosiaalihuoltolain vanhuspalveluiden piirissä oleviin vammattomiin (näkeviin) ikätovereihinsa nähden. A tarvitsee näkövammansa johdosta henkilökohtaista apua kaikkiin asioiden hoitoon kotinsa ulkopuolella. Tämän lisäksi A tarvitsee apua myös kotonaan esimerkiksi postin sisällön selvittämisessä, lääkkeiden ottamisessa, vaatehuollossa ja hygienian hoidossa. Näkövamma vaikuttaa olennaisella tavalla liikkumiseen sekä tiedon saatavuuteen ja sosiaaliseen vuorovaikutukseen. A:n avun tarve ja rajoitteet eivät ole verrattavissa normaalisti ikääntyneisiin näkeviin 84-vuotiaisiin henkilöihin.

A on liittänyt valitukseen Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymän silmätautien poliklinikan apulaisylilääkärin 29.1.2016 antaman lausunnon sekä muuta selvitystä. Lausunnossa on todettu, että nimitys silmänpohjan ikärappeuma viittaa siihen, että ikä on taudin riskitekijöitä. Nimitys on vakiintunut ajalta, jolloin taudista tiedettiin vain se, että sen riski kasvaa iän myötä. Ikä ei kuitenkaan aiheuta tautia, vaan tauti voi tulla myös nuorelle ihmiselle. Taudin aiheuttajaa ei tiedetä, mutta taudin mekanismeista solutasolla tiedetään jo varsin paljon.

Joensuun kaupungin sosiaali- ja terveyskeskus on antanut selityksen. Vammaispalvelulakia säädettäessä vammaispalvelut oli tarkoitus rajata suppealle osalle väestöä. Tarkoituksena ei ole ollut, että vammaispalvelulain mukaisia palveluita tulisi järjestää myös ikääntyneille henkilöille, joiden pääasiassa ikääntymiseen liittyvät sairaudet ja toimintarajoitteet lisäävät yleisesti avun ja palveluiden tarvetta. A:n näkökyky on heikentynyt iän myötä, eikä hän ole ollut aiemmin näkövammainen. A on ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain tarkoittama iäkäs henkilö.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Itä-Suomen hallinto-oikeuden sekä sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston päätökset ja palauttaa asian yksilöasioiden jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Vammaispalvelulain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun muassa henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;

2) työssä ja opiskelussa;

3) harrastuksissa;

4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai

5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Vammaispalvelulain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) 8 c §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vammaispalvelulaissa ei tuolloinkaan asetettu ylä- eikä alaikärajoja palvelujen ja tukitoimien saamiselle, vaan ainoana perusteena on henkilön vammasta tai sairaudesta aiheutuva tarve ja erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien palvelujen ja tukitoimien kohdalla erikseen määritelty vaikeavammaisuus. Myös ikääntyneillä vammaisilla henkilöillä sekä ikääntyneinä vammautuneilla henkilöillä on oikeus palveluihin ja tukitoimiin vammaisuuden perusteella samoin perustein kuin muillakin vammaisilla henkilöillä. Ikääntymiseen liittyvä vammaisuus on erotettavissa normaaliksi katsottavasta ikääntymisestä. Pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista johtuva avun ja tuen tarve ei edelleenkään kuuluisi vammaispalvelulain nojalla järjestettäväksi. Tähän avun ja tuen tarpeeseen vastaaminen tapahtuisi muun sosiaali- ja terveydenhuollon yleis- ja erityislainsäädännön nojalla.

Asiassa saatu selvitys

Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymän silmätautien poliklinikan apulaisylilääkärin 29.1.2016 antaman lausunnon mukaan silmänpohjan ikärappeuman nimitys viittaa siihen, että ikä on yksi sairauden riskitekijöistä. Nimitys on vakiintunut siltä ajalta, kun taudista tiedettiin vain se, että sen riski kasvaa iän myötä. Taudin aiheuttajaa ei tiedetä. Ikä ei kuitenkaan aiheuta tautia, vaan se voi tulla myös nuorelle ihmiselle. Kostea tautimuoto on kuivaa tautimuotoa harvinaisempi.

Vuonna 1931 syntyneen A:n silmänpohjan ikärappeuma on todettu vuonna 2011, mutta varsinaisesti tauti puhkesi hankalaksi vuosien 2012–2013 vaihteessa. A:n näkövamman haitta-aste on vuoden 2016 alussa ollut yli 85 prosenttia. Tauti on hänellä ollut vaikea, ja sitä on seurannut vaikea näkövamma.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

A:n henkilökohtaisen avun tarve perustuu pääosin silmänpohjan kosteasta ikärappeumasta aiheutuviin toimintarajoitteisiin. Esitetyn selvityksen mukaan riski sairastua silmänpohjan ikärappeumaan lisääntyy iän myötä. Silmänpohjan rappeumaan sairastumiseen vaikuttaa kuitenkin myös muita riskitekijöitä kuin ikääntyminen, ja tautiin voivat sairastua myös nuoret henkilöt. Vaikka taudin aiheuttajaa ei tiedetä, esitetyn selvityksen perusteella on katsottava, ettei silmänpohjan ikärappeuman ole katsottava liittyvän ikääntymiseen sillä tavoin, kuin vammaispalvelulaissa ja sen esitöissä asialla tarkoitetaan.

A:n vuosien 2012–2013 vaihteessa hankalaksi puhjennut silmäsairaus ja sen aiheuttama vaikea näkövamma eivät siten ole olleet seurausta ikääntyessä väistämättä tapahtuvasta elimistön heikkenemisestä ja rappeutumisesta, eivätkä silmäsairaus ja näkövamma sekä niistä johtuvat vaikeat toimintarajoitteet liity normaaliin ikääntymiseen. Joensuun kaupungin ei olisi tullut hylätä A:n hakemusta henkilökohtaisesta avusta mainitsemallaan perusteella. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston päätökset on kumottava ja asia palautettava jaostolle henkilökohtaisen avun järjestämiseksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anna Heikkilä.

Asia Rakennuslupaa koskeva valitus

Valittaja Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaosto

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 24.11.2015 nro 15/0415/1

Asian aikaisempi käsittely

Kajaanin rakennustarkastaja on 3.6.2014 (§ 183) tekemällään päätöksellä myöntänyt Kajaanin Palvelutalosäätiölle rakennusluvan Kajaanissa osoitteessa Sammonkatu 8 sijaitsevalla tontilla 1 (kiinteistötunnus 205-2-17-1) olevan vanhusten palvelutalon muuttamiseen vuokrataloksi siten, että entiset palvelutilat muutetaan asunnoiksi.

Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaosto on 28.8.2014 (§ 52) tekemällään päätöksellä hylännyt Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, valituksenalaisella päätöksellään Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8:n valituksesta kumonnut ympäristöteknisen lautakunnan lupajaoston ja rakennustarkastajan päätökset ja hylännyt Kajaanin Palvelutalosäätiön rakennuslupahakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 5 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa.

Asiassa saatu selvitys

Rakennushankkeessa on kysymys Kajaanissa osoitteessa Sammonkatu 8 sijaitsevan vanhusten palvelutalon käyttötarkoituksen muutoksesta sekä siihen liittyvistä korjaus- ja muutostöistä. Hankkeessa palvelutalon entiset palvelutilat on tarkoitus muuttaa asunnoiksi. Rakennuspaikka on 13.3.1989 vahvistetussa Kajaanin 2. kaupunginosan asemakaavan muutoksessa osoitettu julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi (YA). Tontin kokonaisrakennusoikeus 2 000 kerrosneliömetriä on rakennuslupapäätöksen mukaan käytetty kokonaan ja muutosala käsittää siitä 660 neliömetriä.

Ympärivuorokautisesta palveluasumisesta luopumisen vuoksi talon ensimmäisessä kerroksessa sijainneesta palvelutalon entisestä keittiöstä ja toimistotiloista on tarkoitus tehdä viisi uutta asuinhuoneistoa. Lisäksi kolmannessa kerroksessa sijaitsevan entisen ryhmäkodin tilat on tarkoitus muuttaa asunnoiksi. Ryhmäkodin tilalle tulee yhteensä kuusi asuntoa. Talon sauna- ja kuntosalitilat sekä aulan yhteistila säilytetään. Talossa ei ole enää vakituista henkilökuntaa, mutta asukkaat saavat hoivapalveluja eri palveluntuottajien, myös Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän kotihoidon, tarjoamana. Talon asukkaat ovat olleet aikaisemmin ja tulevat muutoksen jälkeenkin olemaan vuokrasuhteessa Kajaanin Palvelutalosäätiöön.

Asemakaavan vahvistamisen aikana on ollut voimassa sisäasiainministeriön päätös asema-, rakennus-, yleis- ja seutukaavoissa käytettävistä merkinnöistä (15.1.1980/39). Sisäasiainministeriön päätös sekä asema- ja rakennuskaavamerkinnöistä ja -määräyksistä laadittu ympäristöministeriön opas (2/1992) eivät sisällä kaavamerkintää YA. Oppaan mukaan yleisten rakennusten korttelialueelle (Y) voidaan rakentaa julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen rakennuksia. Merkintää käytetään silloin, kun ei ole tarpeen tai mahdollista osoittaa korttelialueen käyttötarkoitusta tarkemmin. Merkintää voidaan käyttää myös silloin, kun haluttua yleisten rakennusten käyttötarkoitusta varten ei ole olemassa omaa merkintää. Tällöin merkintään liitetään käyttötarkoitusta täsmentävä kaavamääräys. Oppaan mukaan sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialueelle (YS) voidaan rakentaa sairaaloita, vanhainkoteja ja muita sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevia rakennuksia.

YS-korttelialue ei ole tarkoitettu pelkästään asuinrakennuksia varten silloinkaan, kun asuminen olisi tarkoitettu esimerkiksi erityisesti vanhuksille.

Hallinto-oikeuden johtopäätös

Rakennushankkeessa on tarkoitus muuttaa ympärivuorokautisen hoidon käsittänyt vanhusten palvelutalo eläkeläisten vuokrataloksi. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon, mitä edellä on todettu kaavamerkintöjen Y ja YS tarkoituksista, asemakaavassa julkisten palveluasuntojen korttelialueella (YA) sijaitsevan vanhusten palvelutalon muuttamista vuokra­taloksi ei voida pitää asemakaavan mukaisena. Asiaa ei ole syytä tarkastella toisin, vaikka vuokratalo on tarkoitettu eläkeläisille, ja he saavat tarvitsemiaan hoivapalveluja muun muassa Kainuun sosiaali- ja terveystoimen kuntayhtymän kotipalvelun toimesta.

Näin ollen rakennushankkeelle ei voida myöntää rakennuslupaa ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä edellytettyä poikkeamislupaa. Koska oikeudellisia edellytyksiä rakennusluvan myöntämiselle ei siten ole ollut, hallinto-oikeus on ratkaissut asian edellä ratkaisuosasta ilme­nevällä tavalla.

Valituksenalaisen päätöksen tultua kumotuksi edellä mainitulla perus­teella lausuminen muista valitusperusteista ei ole tarpeen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 171 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala ja Kaisa Hagman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaosto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kajaanin Palvelu­talosäätiölle myönnetty rakennuslupa saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi lupajaosto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kyseessä olevaa korttelialuetta koskeva asemakaava on laadittu hankekaavana palvelusäätiön palvelutalon rakentamista varten. Koska asemakaava- ja rakennuskaavamerkintöjä koskevien oppaiden kaavamerkinnöissä ei ollut sopivaa merkintää korttelialueelle, jossa olisi yhdistetty vanhusten vuokra-asuminen ja palveluasuminen, on kaavamerkintöjä sovellettu. YA-merkinnällä osoitettu julkisten palveluasuntojen korttelialue käsittää laajasti vanhusten vuokra-asumisen ja ympärivuorokautista tehostettua hoitoa tarvitsevat. Kaavassa ei ole tarkemmin rajattu, kuinka suuren osan korttelin käytöstä pitää olla esimerkiksi tehostettua hoitoa tai mikä tulee olla palvelun taso tai yhteisten tilojen määrä. Suuri osa rakennuksen kerrosalasta on alusta asti ollut vanhusten itsenäisen asumisen asuntoja. Osittainen käyttötarkoituksen muutos ei muuta käyttöä kaavan vastaiseksi.

Asukkaat valitaan taloon hakemuksen perusteella. Kyseessä ei ole tavanomainen eläkeläisten vuokratalo, vaan rakennus on tavallista vuokrataloa esteettömämpi ja turvallisempi muun muassa paloturvallisuuden osalta. Rakennuksessa on myös yhteistiloja enemmän kuin vuokrataloissa tavallisesti. Asukkaiden kunnon vuoksi autopaikkatarve ei ole tavanomaista kerrostaloasumista vastaava.

Asunnot ovat olleet tähänkin asti vuokrattuja. Asukkaat ostavat rakennuksessa aiemmin tuotetut ruokailu-, lääkehoito- ja hygieniapalvelut ulkopuolisilta tuottajilta. Osa asukkaista tarvitsee kotihoitoa myös yö­aikaan ja myös nämä palvelut tuotetaan ulkoa tulevana palveluna. Talossa ei ole päivystäjää. Yhteistiloista on jäljellä muun muassa ruokailutila sekä kellarikerroksen kuntosali ja saunaosasto.

Kajaanin palvelutalosäätiö on antanut selityksen.

Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8 on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Haetun rakennusluvan tarkoittaman muutoksen jälkeen rakennukseen ei jää muita kuin vuokra-asuntoja ja tavanomaisia yhteisiä tiloja kuten sauna, kuntosali ja yhteistila. Toiminta kiinteistöllä ei ole enää palveluluonteista, vaan vuokra-asumisen tarjoamista. Rakennuksessa ei tuoteta palveluja, eikä siellä ole henkilökuntaa. Käyttötarkoituksen asemakaavanmukaisuutta on arvioitava kiinteistön tosiasiallisen käytön perusteella.

Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaosto on antanut vasta­selityksen. Asuinhuoneistojen osuus ennen muutostyötä oli noin 50 prosenttia rakennuksen kerrosalasta. Muutostyössä yhteisiä tiloja muutetaan viideksi uudeksi asuinhuoneistoksi, jolloin asuinhuoneistojen osuus nou­see 67 prosenttiin kerrosalasta. Rakennuksen toiminnasta pääosa on jo aiemmin ollut vanhusten vuokra-asumista, joten rakennuksen pääkäyttötarkoitus ei muutu.

Asunto-osakeyhtiö Sotkamontie 8:lle on toimitettu tiedoksi jäljennös lupajaoston vastaselityksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehty valitus tutkitaan välittömästi ja hylätään. Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaoston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan rakennuslupa tarvitaan myös sellaiseen korjaus- ja muutostyöhön, joka on verrattavissa rakennuksen rakentamiseen, sekä rakennuksen laajentamiseen tai sen kerrosalaan laskettavan tilan lisäämiseen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan muuta kuin edellä säädettyä rakennuksen korjaus- ja muutostyötä varten tarvitaan rakennuslupa, jos työllä ilmeisesti voi olla vaikutusta rakennuksen käyttäjien turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin. Mainitun pykälän 5 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on muun ohella, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen ja että rakennusta ei sijoiteta tai rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuttaa naapurikiinteistön sopivaa rakentamista. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellä 125 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja korjaus- ja muutostöitä koskevaa lupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 158 §:n 1 momentin mukaan tonttia tai rakennuspaikkana olevaa kiinteistöä varten voidaan perustaa toista kiinteistöä rasittava pysyvä oikeus rakennuksen tai rakennelman käyttämiseen tai niihin verrattavaan toimenpiteeseen (rakennusrasite). Pykälän 4 momentin mukaan rasitetyypeistä ja rasitteen rekisteröinnistä säädetään asetuksella. Tarkemmat säännökset rasitteista on annettu maankäyttö- ja rakennusasetuksen 80 §:ssä.

Asiassa saatu selvitys

Tontti 205-2-17-1, jolle rakennuslupaa on haettu on varattu 13.3.1989 vahvistetussa Kajaanin 2. kaupunginosan asemakaavan muutoksessa julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi (YA).

Kajaanin Palvelutalosäätiö on rakennuslupahakemuksen mukaan hake­nut lupaa mainitulla tontilla olevan rakennuksen korjaus- ja muutostyöl­le. Lupahakemukseen rakennuksen käyttötarkoitukseksi on merkitty asuin­rakennus. Lupapäätökseen 2104-113 on merkitty: "Vanhusten pal­velu­talon muuttaminen vuokrataloksi, entiset palveluasunnot muutetaan asunnoiksi. Muutosala 660 m2." Naapureiden kuulemislomakkeeseen kirjatun toimenpidekuvauksen perusteella kysymys on vanhusten palve­lutalon muuttamisesta eläkeläisten vuokrataloksi siten, että entiset palve­lutilat muutetaan asunnoiksi.

Hankkeessa rakennuksen ensimmäisessä kerrok­sessa sijaitsevat keittiö- ja henkilökunnan toimistotilat muutetaan viideksi asunnoksi ja lisäksi rakennuksen kolmannessa kerroksessa sijaitsevat ryhmäkodin nykyi­set asunnot muutetaan aiempaa suuremmiksi kuudeksi asunnoksi. Raken­nuksen kellarissa olevat sauna- ja kuntosali­tilat sekä aulan yhteistila säilytetään.

Tontin kokonaisrakennusoikeus 2 000 k-m² on käytetty kokonaan. Vah­vistettujen piirustusten mukaan muutosala on 1. kerroksessa 331 m2 (kokonaisala 609,0 m2) ja 3. kerroksessa 361 m2 (kokonaisala 361,0 m2). Asuin­huoneistojen osuus ennen muutostyötä on ollut noin 50 prosenttia raken­nuksen kerrosalasta ja muutostyön jälkeen asuinhuoneistojen osuus nou­see 67 prosenttiin kerrosalasta.

Perusteena muutostöille on asiassa esitetyn selvityksen perusteella se, että ympärivuorokautisesta palveluasumisesta on luovuttu, eikä raken­nuk­sessa ole enää vakituista henkilökuntaa. Rakennuksen asukkaat ovat vuokrasuhteessa Kajaanin Palvelutalosäätiöön. Muutostyön kohteena olevia huoneistoja vuokrataan Kajaanin Palvelutalosäätiön mukaan ainoastaan vanhuksille. Rakennuksen asukkaat tilaavat tarvitsemansa erilaiset kotihoidon palvelut ulkopuolisilta palveluntuottajilta.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kajaanin ympäristötekni­sen lautakunnan lupajaoston valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, merkitseekö Kajaanin Palvelutalosäätiön rakennuslupahakemuksen tar­koittama hanke kysymyksessä olevan rakennuksen osan käyttötarkoi­tuk­sen olennaista muuttamista, mahdollistaako voimassa oleva asema­kaava rakennuksen käytön rakennuslupahakemuksessa esitettyyn tarkoi­tukseen sekä siitä, täyttyvätkö muut haetun rakennusluvan myöntämisen edelly­tykset.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Rakennustarkastaja on päätöksellään hyväksynyt maankäyttö- ja raken­nuslain 134 §:n 1 momentin mukaisesti pääpiirustukset rakennustyössä noudatettaviksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n mukaisten raken­nusluvan myöntämisen edellytysten on katsottu siten täyttyvän kaikkien hyväksytyissä piirustuksissa ilmenevien toimenpiteiden osalta.

Rakennuksen käyttötarkoituksen muuttaminen

Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristöteknisen lautakunnan lupajaos­ton ja rakennustarkastajan päätökset sillä perusteella, ettei rakennusta voida hakemuksesta ilmenevin tavoin muutettuna pitää käyttötarkoituk­seltaan asemakaavan mukaisena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 5 momentin mukaan rakennuslupa tarvitaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muutta­mista varten. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötar­koituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maan­käyt­töön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin.

Lain esitöissä (HE 101/1998 vp) todetaan tältä osin: "Rakennuslupaan verrattavasti käsitellään sellaiset muutokset, joilla vaikutetaan ympäristön maankäyttöön tai lisätään rakennuksen käytön riskillisyyttä. Esimerkkeinä ovat liiketilan muuttaminen myyntitilasta ravintolaksi tai teollisuustilan muutos paloturvallisuusluokaltaan vaativammaksi".

Käyttötarkoituksen muutoksen olennaisuutta harkitaan ensisijaisesti alueelle kaavassa sallittujen käyttötarkoitusten pohjalta. Korttelin tai sen osan muuttaminen kaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta toiseen on pääsääntöisesti olennainen käyttötarkoituksen muutos. Tällainen on esimerkiksi asuinhuoneiston muuttaminen liike- tai toimistohuoneistoksi tai päinvastoin.

Jos rakennuksen käyttötarkoitus poikkeaa rakennuspaikalle asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta ei rakennuslupaa voida maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin ja 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan myöntää. Tässä tapauksessa on ennen rakennusluvan myöntämistä saatava joko maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä tarkoitettu poikkeus asemakaavasta tai asemakaavaa on muutettava.

Voimassa olevassa 13.3.1989 vahvistetussa asemakaavan muutoksessa kortteli on varattu julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi (YA). Käyttötarkoitusta täsmentäviä kaavamääräyksiä ei ole. Ennen kaavanmuutosta kortteli oli asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (AL-10). Kaavaselostuksen mukaan muutoksen tarkoituksena on ollut mahdollistaa palvelutalon rakentaminen kaupungin vuokraamalle tontille.

Kun kaavassa ei ole tarkemmin määritelty YA-aluevarauksen oikeusvai­ku­tuksia, niitä on arvioitava kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa voimassa olleen sisäasianministeriön kaavamerkintöjä koskevan päätök­sen (39/1980) pohjalta. Mainittu päätös ei tunne merkintää YA. Kaava­merkintä on yhdistelmä merkinnöistä Y ja A. Selityksensä mukaan mer­kinnällä osoitetaan julkisen palveluasumisen korttelialue.

Edellä mainitun kaavamerkintäpäätöksen (39/1980) mukaan rakennus­kortteleihin kuuluivat muun ohella asuinrakennusten korttelialueet (A alkuiset) ja yleisten rakennusten korttelialueet (Y alkuiset). Ensin­mai­nitut kuuluivat yksityiseen rakentamistoimintaan määrättyihin alueisiin ja jälkimmäiset yleiseen rakentamistoimintaan varattuihin alueisiin. Jaottelulla oli merkitystä lähinnä lunastus- ja korvausmahdollisuuksien kannalta.

Yleismerkintä Y sallii sisäasianministeriön kaavoitus- ja rakennusosas­ton ohjeen (kaavoitusohjeita 1/1980) mukaan sekä julkiset että yksityiset palvelut. Jos yksityiset palvelut sallitaan tulisi kuitenkin osoittaa yksityi­sen toiminnan osuus kerrosalasta. Ohjeessa todetaan, että tilan varaami­nen Y -korttelista yksityiseen toimintaan voi vaikuttaa rakennuslain 50 §:ssä säädettyyn lunastusoikeuteen. Merkinnän A kohdalla oppaassa taas todetaan, että merkinnällä osoitetuille korttelialueille voidaan raken­taa eri tyyppisiä asuinrakennuksia.

Myöskään nykyisin voimassa oleva kaavamerkintöjä koskeva asetus (342/2000) ei tunne merkintää YA. Asetus kuitenkin tuntee palvelura­ken­nusten korttelialueet (P). Tällaiset rakennuskorttelit on tarkoitettu pal­veluille, joiden osalta ei oteta kantaa siihen, onko toiminta julkista vai yksityistä. Näihin palveluihin voivat kuulua ikääntyneiden asumispalve­lut.

Yksityiseen käyttöön tulevan asuinrakennuksen sijoittaminen asemakaa­vassa yleisten rakennusten korttelialueeksi varatulle alueelle merkitsee lähtökohtaisesti rakennuksen käyttötarkoituksen olennaista muuttamista.

Nyt kysymyksessä olevan tontin käyttötarkoitus on kaavan mukaan se­koitus yleisestä ja yksityisestä käytöstä (YA). Kaava on aikanaan laadittu sellaisen toiminnan mahdollistamiseksi, jossa tontilla on sekä yksityistä palveluasuntolatoimintaa että yksityistä asumista. Tontilla ollut rakennus on myös ollut tällaisessa käytössä.

Lupaa on haettu ja se on myönnetty huoneistojen määrän lisäämiseen ja rakennuksessa olevien keittiö- ja toimistotilojen muuttamiseen asun­noiksi. Rakennukseen jäävät edelleen aulatilat, saunatilat ja kuntosali. Erityisesti aula ja kuntosali eivät ole tavanomaisia asuinkäyttöön tar­koitetuissa kerrostaloissa. Mainitunlaisia tiloja sen sijaan sijoitetaan ikääntyneille tarkoitettuihin rakennuksiin, joita on kaupallisesti kutsuttu senioritaloiksi.

Rakennus muutetaan näin ollen tavanomaisesta asuinkäyttöön tarkoi­te­tusta kerrostalosta poikkeavaksi ikäänty­neille soveltuvaksi vuokratalok­si. Eroavuutena aiempaan käyttöön on se, että rakennuksesta puuttuvat keittiö ja toimistotilat. Nämä muutokset eivät kuitenkaan ole esteenä ruokapalveluiden ja muiden hoivapalvelui­den tarjoamiselle edelleen rakennuksessa. Hakijan ilmoituksen mukaan asukkaat myös saavat hoivapalveluita aamu-, ilta- ja yöaikaan.

Hakemuksen mukaisesti muutetulle rakennukselle asetetut vaatimukset esimerkiksi ilmanvaihdon, esteettömyyden, poistumisteiden, leikkipaik­kojen taikka autopaikkojen suhteen eivät poikkea merkittävästi nykyi­selle rakennukselle asetettavista vaatimuksista.

Rakennuksessa olevien asuintilojen lisäämisellä ei lisätä maankäytön riskillisyyttä eikä rakennukseen suunniteltu asumisen lisääminen aiheuta sellaisia haitallisia ympäristövaikutuksia, joita nykyinen käyttö ei aiheuttaisi.

Asemakaavassa varataan alueita yleisiin tarpeisiin, jotta riittävät alueet näiden tarpeiden tyydyttämiseksi olisivat olemassa. Kaupunki ei ole tuonut esiin sellaista yleistä rakentamistarvetta, jonka saavuttamisen asumisen lisääminen tontilla vaarantaisi.

Edellä lausutuista syistä rakennuksen asuintilan lisääminen ei muuta tontilla olevan rakennuksen käyttötarkoitusta sillä tavoin, että uusi käyt­tötarkoitus olisi vastoin asemakaavassa tontille osoitettua käyttötarkoi­tusta (YA). Tältä osin on otettava huomioon kaavamerkinnän yhdistel­mä­luonne ja tavanomaisesta poikkeavaksi tarkoitettu oikeusvaikutus. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetty poikkeaminen asemakaavasta maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentissa aiheutuvasta rakentamisrajoituksesta ei siten ole ollut tarpeen ennen rakennusluvan myöntämistä.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös, jolla jaoston ja rakennustarkas­tajan päätökset on kumottu sillä perusteella, että hanke on vastoin ase­makaavaa, on kumottava.

Muut edellytykset rakennusluvan myöntämiseen

Rakennuslupa on myönnetty asiakirjoissa olevista pääpiirustuksista tar­kemmin ilmeneviin huoneiden yhdistämistoimenpiteisiin sekä ikkuna-aukkojen rakentamiseen rakennuksen ulkoseiniin.

Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8 on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut päätöksen kumoamista muun ohella sillä perusteella, että rakentaja puhkaisee kiinteistöjen yhteisellä rajalla olevaan raken­nukseen uusia ikkuna-aukkoja. Yhtiön mukaan aukkojen tekeminen seinään tulisi järjestää rasitesopimuksella.

Hallinto-oikeus on kumonnut jaoston ja rakennustarkastajan päätökset yhtiön valituksesta sillä yhtiön valituksessaan esittämällä perusteella, ettei rakennuksen muutettu käyttötarkoitus ole kaavan mukainen. Hallinto-oikeus ei ole lausunut yhtiön valituksesta muilta osin.

Korkein hallinto-oikeus ottaa valituksen tältä osin välittömästi ratkaista­vakseen palauttamatta asiaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asemakaavassa rakennusala ulottuu tonttien 1 ja 65 rajaan ja olemassa oleva rakennus on sen mukaisesti rakennettu kiinni naapurin rajaan. Uusien ikkuna-aukkojen sijoittaminen rakennuksen tonttien rajalla olevaan ulkoseinään ei edellytä valittajayhtiön rakennuksen käyttämistä missään suhteessa, joten rakentaminen ei edellytä rakennusrasitteen perustamista.

Lupapäätöksestä ja piirustuksista ilmenee, että tonttien 1 ja 65 välisellä rajalla ikkunat on toteutettu yläikkunoina, jolloin kyse ei ole pääikkunoista eikä ikkunoiden sijoittaminen rajoita tontin 65 tulevaa käyttöä.

Rakennustarkastaja on päätöksestään ilmenevällä perusteella voinut todeta, ettei rakentaminen tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuta naapurikiinteistön sopivaa rakentamista.

Lopputulos

Edellä lausutuin perustein hallinto-oikeuden päätös on kumottava, hallinto-oikeudelle tehty valitus hylättävä ja rakennustarkastajan päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Äänestyslausunto ja esittelijän eriävä mielipide

Erimieltä olleen hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Riitta Mutikainen yhtyi:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen loppu­tulosta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kysymyksessä oleva muutoslupa koskee aiemmin palvelutalona toimi­neen rakennuksen keittiö- ja toimistotilojen sekä ryhmäkodin tilojen muuttamista asunnoiksi. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella raken­nuksessa ei ole enää vakituista henkilökuntaa, eikä rakennukseen muu­tos­työn toteuttamisen jälkeen jää sellaisia palvelutiloja, joita rakennuk­sen käyttö alkuperäisessä palveluasumiskäytössä edellyttäisi. Hankkeen toimenpidekuvauksen perusteella kysymys on vanhusten palvelutalon muuttamisesta eläkeläisten vuokrataloksi. Muutostyössä on siten katsot­tava olevan kysymys sellaisten asuinhuoneistojen rakentamisesta, joita tarjotaan käytettäväksi tavanomaiseen vakituiseen asumiseen. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että asukkaat ovat vanhuksia, jotka käyttävät itse hankkimiaan ja ulkopuolisten palveluntuottajien tarjoamia kotihoidon palveluja.

Rakennuksen käyttötarkoituksen muutoksen olennaisuutta arvioidaan ensisijaisesti asemakaavassa sallittujen käyttötarkoituksien pohjalta. Rakennuspaikka sijaitsee asemakaavassa julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi (YA) osoitetulla alueella.

Kaavamerkintä YA ei ole asemakaavan hyväksymisen ajankohtana voi­massa olleen sisäasiainministeriön asema-, rakennus-, yleis- ja seutukaa­vamerkinnöistä antaman päätöksen (15.1.1980/39) eikä sisäasiain­minis­teriön asema- ja rakennuskaavamerkinnöistä (1/1980) antaman ohjeen mukainen. Kaavamerkinnän sisältöä ei ole täsmennetty myöskään kaa­va­määräyksellä. Asemakaavamuutoksen 17.11.1988 päivätyn kaava­selostuksen (sivu 2) mukaan kyseinen tontti on aiemmin ollut asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta ja sen rakennusoikeus on ollut 1 570 k-m². Kaavamuutoksen tarkoituksena on ollut muuttaa tontti julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi. Tontin rakennusoikeuden lisäämistä 2 000 k-m²:een sekä alhaista autopaikkavaatimusta on kaava­selostuksessa perusteltu tontin palvelutalokäytöllä.

Kaavamerkintä on tässä tapauksessa osin tulkinnanvarainen. Kaavamer­kinnän ei kuitenkaan voi merkinnän YA selitys "Julkisten palveluasun­tojen korttelialue" ja edellä mainitusta kaavaselostuksesta ilmenevä kaa­vamuutoksen tarkoitus huomioon ottaen katsoa mahdollistavan ra­ken­nuksen käyttöä myös sellaiseen yksityiseen asuinhuoneistojen vuok­raustoimintaan, jossa asuntoja tarjotaan tavanomaiseen vakituiseen asumiseen.

Rakennuksen osan käyttötarkoituksen muuttamista, joka merkitsee ra­kennuksen käyttämistä muuhun kuin asemakaavassa sallittuun käyttö­tarkoitukseen, on pidettävä olennaisena. Näin ollen rakennushankkeelle ei voida myöntää rakennuslupaa ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä edellytettyä poikkeamislupaa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeu­den päätöksen, jolla on kumottu ympäristöteknisen lautakunnan lupa­jaoston ja rakennustarkastajan päätökset sekä hylätty Kajaanin Palvelu­talosäätiön rakennuslupahakemus, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän oikeussihteeri Petri Hellsténin esitys asian ratkaise­miseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko muutoksenhakijan toimeentulon katsottava olevan turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla perheenkokoajan ansiotuloilla.

Perheenkokoajan ansiot olivat kertyneet työskentelystä useiden eri työnantajien palveluksessa. Sanomalehdenjakelua koskevan vakituisen osa-aikaisen työsuhteen lisäksi perheenkokoaja oli solminut pääasiassa keittiöalalla lukuisia lyhyitä määräaikaisia työsuhteita useiden työvoiman vuokrausta harjoittavien yritysten kanssa. Osassa henkilöstövuokrausyrityksiä perheenkokoaja oli työskennellyt säännöllisesti useiden vuosien ajan. Korkein hallinto-oikeus totesi, että etenkin matalapalkkaisilla aloilla työvoiman rekrytointi henkilöstövuokrausyrityksestä lyhyisiin määräaikaisiin työsuhteisiin on varsin tavanomaista. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että muiden kuin vakituisten kokoaikaisten työsuhteiden solmimista osoittaville työmarkkinoiden käytännöille oli suhteellisuusperiaate huomioon ottaen annettava asianmukainen painoarvo perheenkokoajan saamien tulojen vakautta ja säännöllisyyttä arvioitaessa.

Yksittäisissä työsuhteissa perheenkokoajan ansiotaso oli ollut suhteellisen alhainen. Kokonaisuutena arvioiden perheenkokoajan nettoansiot olivat kuitenkin usean vuoden ajan ylittäneet perheeltä vakiintuneen käytännön perusteella kulloinkin edellytetyn toimeentulon tason. Perheenkokoajan ansiotulojen vuosittaisista kokonaismääristä, säännöllisyydestä ja vakiintuneisuudesta saatu selvitys huomioon ottaen ei ollut syytä olettaa, että muutoksenhakija joutuisi muutoin kuin korkeintaan tilapäisesti toimeentulotuen tai muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen.

Perheenkokoajan keskimääräisten nettoansioiden oli katsottava olleen riittävät turvaamaan muutoksenhakijan toimeentulo ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislaki 39 §

Ks. myös KHO 2016:155

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 6.5.2016 nro 16/0093/71

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on 18.5.2015 hylännyt Ghanan kansalaisen A:n (jäljempänä myös muutoksenhakija) jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen, jonka perusteena on ollut hänen perhesiteensä aviopuolisoon B:hen.

Poliisilaitos on selostanut ulkomaalaislain 39 §:n sisällön ja perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Turvatun toimeentulon suuntaa antava laskennallinen taso on kahden aikuisen henkilön taloutta kohden 1 700 euroa kuukaudessa nettona.

A kertoo oleskelulupahakemuksessaan turvaavansa toimeentulonsa Suomessa Kansaneläkelaitoksen hänelle maksamalla työttömyysturvalla ja B:n ansiotuloilla. Lisäksi A kertoo, että hänellä on asumistukihakemus vireillä Kansaneläkelaitoksella.

B on ansainnut A:n esittämien asiakirjojen mukaan keskimäärin 1 260 euroa kuukaudessa nettona noin puolen vuoden ajanjaksoa tarkasteltaessa. Tämä summa on saatu jakamalla hänen tuon ajan nettotulonsa kuukausille tasaisesti.

Maahanmuuttoviraston ohjeistuksen mukaan asiakkaan saamaa Kansaneläkelaitoksen maksamaa työttömyysturvaetuutta, jonka tarkoituksena on korvata työttömän perustoimeentuloa työttömyyden aikana, ei lasketa mukaan, kun ollaan arvioimassa hänen toimeentulonsa riittävyyttä oleskelulupaa varten.

A ei ole tuonut esille mitään sellaista hyväksyttävää seikkaa, jonka vuoksi toimeentuloedellytyksestä tulisi hänen kohdallaan poiketa.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen Länsi-Uudenmaan poliisilaitos katsoo, ettei uuden oleskeluluvan myöntämiselle ole tässä tapauksessa ulkomaalaislain mukaisia edellytyksiä perheen puutteellisen toimeentulon vuoksi.

Tätä päätöstä vahvistaa se, että B:n esitettyjen työsopimusten mukaan vain yksi hänen neljästä työnantajastaan tarjoaa hänelle säännöllisesti työtunteja (K Oy). Hän on ansainnut kyseisestä yrityksestä noin 850 euroa kuukaudessa nettona. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos ei tästä johtuen anna suurta painoarvoa muille kuin K Oy:stä saaduille ansiotuloille.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin, 39 §:n 1, 2 ja 3 momentin, 54 :n 1 momentin ja 66 a §:n sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan sisällön ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Muutoksenhakija ja perheenkokoaja ovat avioituneet kesäkuussa 2013. Perheenkokoajalla on työnteon perusteella myönnetty oleskelulupa, joka on voimassa 10.6.2016 saakka. Muutoksenhakijalle on myönnetty oleskelulupa perhesiteen perusteella ajalle 23.12.2013–23.12.2014. Jatko-oleskelulupaa hakiessaan muutoksenhakija on ilmoittanut, että perheen toimeentulo Suomessa perustuu hänen saamaansa työmarkkinatukeen sekä perheenkokoajan ansiotuloihin. Lisäksi hän on ilmoittanut hakeneensa asumistukea.

Poliisilaitos ei ole myöntänyt muutoksenhakijalle jatko-oleskelulupaa, koska hänen toimeentulonsa ei ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla, eikä toimeentuloedellytyksestä ole ollut syytä poiketa.

Muutoksenhakija on esittänyt hakemuksensa liitteenä perheenkokoajan neljä työsopimusta. Perheenkokoaja työskentelee K Oy:ssä toistaiseksi voimassaolevalla työsopimuksella osa-aikaisena lehdenjakajana 20 tuntia viikossa. Lisäksi perheenkokoaja on solminut kolmen vuokratyövoimaa välittävän yrityksen kanssa sopimukset tilapäisen työn tekemisestä ilman vähimmäistuntimäärää.

Asiassa saadun selvityksen mukaan muutoksenhakijan toimeentulo perustuu yhteiskunnan myöntämiin etuuksiin, ja perheenkokoajan tulot muodostuvat osa-aikaisesta työsuhteesta sekä vuokratyöstä saatavista tuloista. Perheenkokoaja on ansainnut lehdenjakajan työstään nettona noin 850–900 euroa kuukaudessa. Vuokratyöhön perustuvien työsuhteiden ei voida katsoa olevan riittävän pitkäaikaisia ja turvaavan hakijan toimeentuloa haetun oleskeluluvan keston ajan. Muutoksenhakijan toimeentulo ei siten ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Muutoksenhakija on perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettu perheenjäsen. Muutoksenhakijalle ja perheenkokoajalle on syksyllä 2015 syntynyt yhteinen lapsi. Muutoksenhakijan ja perheenkokoajan perhe on muodostettu perheenkokoajan Suomeen tulon jälkeen. Ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetun toimeentuloedellytyksen täyttyminen on lain selkeä pääsääntö ja siitä poikkeaminen on mahdollista vain yksittäistapauksessa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy.

Kun otetaan huomioon asiassa ilmenneet seikat kokonaisuudessaan, mukaan lukien perheeseen syntynyt lapsi, toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen ei ole laissa tarkoitettua poikkeuksellisen painavaa syytä. Yksinomaan yhteiselämän katkeamisen mahdollisuus toisen vanhemman kanssa ei edellytä toimeentuloedellytyksestä poikkeamista lapsen edun vuoksi. Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen lapsen edun perusteella edellyttää yksilöllisiä lapsen etuun konkreettisesti vaikuttavia seikkoja tai olosuhteita, joita ei ole tässä tapauksessa ilmennyt.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitettua perhe-elämän suojaa, koska puolisoiden perhe-elämän viettämistä Suomessa on ollut perusteltua rajoittaa puuttuvan toimeentuloedellytyksen vuoksi, eikä sopimus myöskään takaa puolisoille oikeutta valita paikkaa yhteisen perhe-elämän viettämiseen. Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei myöskään ole vastoin ulkomaalaislain 66 a §:ssä mainittuja seikkoja. Poliisilaitoksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 6 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Hakkarainen ja Anna-Riikka Hänninen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään oleskelulupa.

Muutoksenhakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kyse on erityisesti siitä, miten toimeentuloedellytystä koskevan ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettujen ansiotulojen tavanomaisuutta tulee arvioida. Perheenkokoajana toimiva muutoksenhakijan puoliso on saanut toimeentulonsa useasta eri työsuhteesta jo yli viisi vuotta. Perheenkokoajan tulot koostuvat osa-aikaisesta työsuhteesta, jossa on määritelty vähimmäistyötunnit, sekä vuokratyösuhteista. Perheenkokoajan ansiotulojen lisäksi perhe saa lapsilisää noin 95 euroa kuukaudessa.

Perheenkokoajan nettotulot kuukaudessa L Oyj:ltä ovat olleet 905,69–1 031,35 euroa 1.1.–30.4.2016. Nettotulot puheena olevasta yrityksestä ovat suuremmat kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on arvioitu. L Oyj:n työsuhteen lisäksi perheenkokoaja on työsuhteessa M Oy:n ja N Oy:n kanssa. Perheenkokoaja on saanut N Oy:stä nettotuloja vuoden 2016 alusta lukien keskimäärin 1 817,41 euroa kuukaudessa. Hän on saanut M Oy:stä nettotuloina vuoden 2016 alusta lukien keskimäärin vähintään 600 euroa kuukaudessa. Perheenkokoajan keskimääräiset nettotulot vuonna 2016 ovat olleet yhteensä vähintään 3 323,40 euroa kuukaudessa.

Vuoden 2015 verotuspäätöksestä ilmenee, että perheenkokoajan nettotulot ovat olleet vuonna 2015 yhteensä 28 759,34 euroa eli keskimäärin 2 396,61 euroa nettona kuukaudessa. Vuoden 2014 verotuspäätöksestä ilmenee, että perheenkokoaja on saanut nettotuloja yhteensä 21 798,45 euroa eli keskimäärin 1 816,53 euroa kuukaudessa. Vuoden 2013 verotuspäätöksestä ilmenee, että perheenkokoaja on saanut nettotuloja yhteensä 24 269,84 euroa eli keskimäärin 2 022,49 euroa nettona kuukaudessa. Vuoden 2012 verotuspäätöksestä ilmenee, että perheenkokoaja on saanut nettotuloja yhteensä 18 965,59 euroa eli keskimäärin 1 580,47 euroa nettona kuukaudessa.

M Oy:n työtodistuksen mukaan perheenkokoaja on työskennellyt yrityksessä 27.8.2010 lähtien. N Oy:ssä perheenkokoaja on työskennellyt 6.6.2015 alkaen, sillä hänen työsuhteensa siirrettiin yritykseen P Oy:stä, jossa hän työskenteli 20.11.2013–19.1.2015 ja 15.4.–5.6.2015.

Perheenkokoaja on työllistynyt hyvin ja on ansainnut vuodesta 2011 lähtien aina kulloisenkin toimeentuloedellytyksen vaatiman määrän. Aluksi hän on ansainnut omaan toimeentuloonsa tarvittavan määrän ja sittemmin myös muutoksenhakijan toimeentuloon vaadittavan määrän. Tällä hetkellä perheenkokoaja ansaitsee reilusti yli muutoksenhakijan ja heidän lapsensa toimeentuloon vaadittavan laskennallisen määrän. Työsuhteiden pitkäkestoisuus osoittaa, että muutoksenhakijan ja lapsen toimeentulo on turvattu eikä heidän voida olettaa joutuvan toimeentulotuen tarpeeseen. Muutoksenhakijan suomen kielen opintojen aikana vuoden verran väliaikaisesti saama työmarkkinatuki ei ole oleskeluluvan myöntämisen este ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Perheenkokoajalle ei ole myönnetty asumistukea hänen suurien tulojensa takia.

Mikäli perheenkokoajan ei voida katsoa saavan toimeentuloaan tavanomaisesta ansiotyöstä, asiassa on toissijaisesti kyse ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin poikkeuksellisen painavan syyn ja lapsen edun tulkinnasta. Muutoksenhakijalla on perheenkokoajana toimivan aviopuolisonsa kanssa yhteinen lapsi, jonka huoltaja hän on. Lapsen saamisen takia muutoksenhakijalla ei ole ollut mahdollisuutta hankkia toimeentuloedellytyksen täyttäviä tuloja. Muutoksenhakija ei voi viettää yhteistä perhe-elämää puolisonsa kanssa muualla kuin Suomessa. Perheenkokoaja elättää perheen ansiotuloillaan Suomessa eikä siten käytännössä voi muuttaa muualle. Lapsen edun mukaista on asua yhdessä molempien vanhempiensa kanssa Suomessa.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on antanut valituksen johdosta lausunnon.

K Oy:n kanssa solmitun 1.1.2012 lähtien toistaiseksi voimassa olevan työsopimuksen mukaan työnantaja takaa muutoksenhakijan puolisolle 40 työtuntia kahdessa viikossa. Työstä saatavilla nettotuloilla muutoksenhakijan puoliso takaa toimeentulon vain itselleen. Muut muutoksenhakijan puolison työnantajat eivät takaa säännöllisiä työtunteja, ja työt ovat luonteeltaan keikkatyötä. Poliisilaitos ei voi vakuuttua siitä, että muutoksenhakijan toimeentulo olisi turvattu esitetyillä työsuhteilla myös tulevaisuudessa.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin (549/2010) mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei tässä laissa toisin säädetä.

Ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa tarkoitetun toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia.

Ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentin mukaan jatkolupaa myönnettäessä ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu kuten 2 momentissa on säädetty kuitenkin niin, että tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä.

Korkein hallinto-oikeus on 24.10.2016 antamassaan vuosikirjapäätöksessä KHO 2016:155 käsitellyt oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun neuvoston direktiivin 2004/86/EY (niin kutsuttu perheenyhdistämisdirektiivi) ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön merkitystä ulkomaalaislain 39 §:n soveltamista koskeneessa asiassa.

Arvioitaessa toimeentuloedellytyksen täyttymistä on otettava huomioon perheenyhdistämisdirektiivin säännökset ja niitä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Niistä käy ilmi ensinnäkin, että vaikka jäsenvaltiot voivat vaatia todisteita perheen ylläpitoon riittävistä perheenkokoajan vakaista ja säännöllisistä tuloista ja varoista, perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö ja siten tuota jäsenvaltioiden mahdollisuutta on tulkittava suppeasti. Hakemuksia tutkiessaan jäsenvaltioiden tulee ottaa huomioon lapsen etu ja suosia perhe-elämää, ja ne eivät saa loukata perheenyhdistämisdirektiivin tavoitetta ja sen tehokasta vaikutusta. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään myös viitannut suhteellisuusperiaatteeseen ja todennut, että niillä keinoilla, joilla jäsenvaltiot toteuttavat toimeentuloedellytystä koskevan säännöksen tavoitteita, ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 39 §:n tarkoitus, se, että perheenyhdistämisen salliminen on tarkoitettu pääsäännöksi ja että jäsenvaltioiden mahdollisuutta vaatia selvitystä perheenkokoajan tuloista ja varoista on sovellettava suppeasti, perhe-elämän suosimisen periaate, suhteellisuusperiaate sekä se, että oleskeluluvan hakijan toimeentulo tulee arvioitavaksi uudestaan jatkolupaa myönnettäessä, hakijalta ei tule edellyttää enempää näyttöä kuin on tarpeen tuon edellytyksen täyttymisen arvioimiseksi. Toimeentulo on katsottava turvatuksi, jos oleskeluluvan hakijan esittämän selvityksen perusteella ei voida olettaa, että hän joutuisi turvautumaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, onko muutoksenhakijan toimeentulon katsottava olevan turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla perheenkokoajan ansiotuloilla.

Muutoksenhakija on jatko-oleskelulupaa hakiessaan esittänyt selvityksenä toimeentulonsa turvaamisesta perheenkokoajaa koskevia L Oyj:n ja K Oy:n palkkalaskelmia ajalta 1.8.2014–31.1.2015, M Oy:n palkkaerittelyjä ajalta 25.8.2014–30.1.2015, R Oy:n palkkalaskelmia ajalta 1.8.2014–31.1.2015 sekä S Oy:n palkkaerittelyn ajalta 16.–31.1.2015. Poliisilaitos on päätöksessään 18.5.2015 todennut perheenkokoajan ansainneen muutoksenhakijan esittämien asiakirjojen mukaan nettona keskimäärin 1 260 euroa kuukaudessa puolen vuoden ajanjaksoa tarkasteltaessa.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle on esitetty lisää selvitystä perheenkokoajan ansioista muun ohella poliisilaitoksen päätöksessä tarkastellulta ajalta. Vuosilta 2012–2015 on esitetty perheenkokoajan verotustodistukset ja vuodelta 2016 L Oyj:n ja M Oy:n palkkatodistukset sekä N Oy:n ja T Oy:n palkkalaskelmat. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyn perusteella perheenkokoajan nettoansiot ovat ylittäneet 28 000 euroa vuonna 2015, 21 000 euroa vuonna 2014, 24 000 euroa vuonna 2013 ja 18 000 euroa vuonna 2012. Lisäksi voidaan todeta, että vuoden 2016 tammikuusta toukokuuhun ajoittuvalla jaksolla perheenkokoajan nettoansiot ovat ylittäneet 14 400 euroa eli ansiotaso on pysynyt suhteellisen vakaana.

Perheenkokoajan ansiot ovat kertyneet työskentelystä useiden eri työnantajien palveluksessa. Sanomalehdenjakelua koskevan vakituisen osa-aikaisen työsuhteen lisäksi perheenkokoaja on solminut lukuisia lyhyitä määräaikaisia työsuhteita useiden työvoiman vuokrausta harjoittavien yritysten kanssa. Osassa henkilöstövuokrausyrityksiä perheenkokoaja on työskennellyt säännöllisesti useiden vuosien ajan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että etenkin matalapalkkaisilla aloilla työvoiman rekrytointi henkilöstövuokrausyrityksestä lyhyisiin määräaikaisiin työsuhteisiin on varsin tavanomaista. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muiden kuin vakituisten kokoaikaisten työsuhteiden solmimista osoittaville työmarkkinoiden käytännöille on suhteellisuusperiaate huomioon ottaen annettava asianmukainen painoarvo perheenkokoajan saamien tulojen vakautta ja säännöllisyyttä arvioitaessa.

Yksittäisissä työsuhteissa perheenkokoajan ansiotaso on ollut suhteellisen alhainen. Kokonaisuutena arvioiden perheenkokoajan nettoansiot ovat kuitenkin usean vuoden ajan ylittäneet perheeltä vakiintuneen käytännön perusteella kulloinkin edellytetyn toimeentulon tason. Perheenkokoajan ansiotulojen vuosittaisista kokonaismääristä, säännöllisyydestä ja vakiintuneisuudesta saatu selvitys huomioon ottaen ei ole syytä olettaa, että muutoksenhakija joutuisi muutoin kuin korkeintaan tilapäisesti toimeentulotuen tai muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen.

Perheenkokoajan keskimääräisten nettoansioiden on katsottava olleen riittävät turvaamaan muutoksenhakijan toimeentulo ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Lausuttuun nähden hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset on kumottava ja asia palautettava poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Elina Immonen.

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittaja Jallun Hiekka Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 10.2.2016 nro 16/0052/3

Asian aikaisempi käsittely

Järvi-Pohjanmaan rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 17.4.2014 (10.4.2014 § 32) myöntänyt Jallun Hiekka Oy:lle luvan hakemuksen mukaiseen maa-ainesten ottamiseen Vimpelissä sijaitsevalla Väinönkallion tilalla 934-404-11-358. Päätökseen on liitetty lupamääräykset 1–14.

Lisäksi lautakunta on myöntänyt luvan aloittaa toiminta valituksesta huolimatta. Luvan saajan on ennen toiminnan aloittamista asetettava 17 244 euron suuruinen hyväksyttävä vakuus. Vakuuden on oltava voimassa siihen asti, kunnes ottamistoiminta on loppunut ja alueen jälkihoitoa koskevat velvoitteet on valvontaviranomaisen hyväksymällä tavalla toteutettu, kuitenkin vähintään vuoden ottamistoiminnan päättymisen jälkeen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen johdosta kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet ja viranomaisohjeet

Maa-aineslain 1 §:n 1 momentin mukaan maa-aineslakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen pois kuljetettavaksi taikka paikalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi, jollei 2 §:stä muuta johdu.

Pykälän 2 momentin (1098/1996) mukaan ainesten ottamisessa on maa-aineslain lisäksi noudatettava mitä muualla laissa säädetään. Lupaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan maa-aineslaissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu 1) kauniin maisemakuvan turmeltumista, 2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista, 3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa tai 4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Pykälän 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Maa-aineslain 5 §:n 1 momentin (468/2005) mukaan lupaa haettaessa on ainesten ottamisesta ja ympäristön hoitamisesta sekä, mikäli mahdollista, alueen myöhemmästä käyttämisestä esitettävä ottamissuunnitelma. Ottamissuunnitelman sisällöstä ja rakenteesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 2 momentin (463/1997) mukaan suunnitelmaa laadittaessa on tarvittavassa laajuudessa selvitettävä vallitsevat luonnonolosuhteet, ainesten määrä ja laatu sekä hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-ainesten ottamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (926/2005) 2 §:ssä säädetään ottamissuunnitelmasta.

Hallintolain 22 §:ssä säädetään asiakirjan täydentämisestä ja 31 §:ssä selvittämisvelvollisuudesta.

Saatu selvitys

Hakemus tarkoittaa olemassa olevaa toimintaa noin yhdeksän hehtaarin laajuisella Väinönkallion tilalla 11:358, joka rajoittuu pohjoisessa Destia Oy:n kalliolouhosalueeseen. Kyse on maa- ja metsätalousvaltaisesta alueesta, jolla ei ole asema- tai yleiskaavaa. Lähin asuinrakennus sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä ottoalueesta. Toiminta ei sijoitu luokitellulle pohjavesialueelle. Vimpelin ympäristölautakunnan 16.6.2004 myöntämän maa-ainesluvan voimassaoloaika on päättynyt 31.12.2013.

Maa-aineslupahakemuksen mukaan noin kahden hehtaarin suuruiselta olemassa olevan ottoalueen eteläpuolella sijaitsevalta alueelta otetaan 10 vuoden aikana 500 000 m³ ktr maa-aineksia. Vuotuinen ottomäärä on 50 000 m³ ktr ja keskimääräinen ottosyvyys 25 metriä. Ottamissuunta on pohjoisesta etelään.

Valituskirjelmän mukaan lähin lähde sijaitsee noin 200 metrin etäisyydellä ottoalueesta. Valituskirjelmään liitetyn kartan mukaan alueella on neljä lähdettä, joista lähin sijaitsee ottoalueen välittömässä läheisyydessä sen eteläpuolella. Luvan hakijan rakennus- ja ympäristölautakunnalle toimittaman kartan mukaan lähde sijaitsee ottoalueesta itään yli kilometrin etäisyydellä.

Oikeudellinen arviointi

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan ilmoittanut, että sen tietojen mukaan ottoalueella tai sen läheisyydessä ei ole luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia luontotyyppejä eikä luontodirektiivin IV (a)-liitteessä mainittujen lajien esiintymiä. Lausunnon mukaan alueella saattaa kuitenkin olla luvan myöntämisen edellytyksiin vaikuttavia luontoarvoja. Lähteiden sijainnista ja lukumäärästä on esitetty edellä selostetulla tavalla ristiriitaista selvitystä. Ottamissuunnitelmassa ei ole selvitetty vallitsevia luonnonolosuhteita sekä hankkeen vaikutusta ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin maa-aineslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Ottamissuunnitelma on siten ollut niin puutteellinen, ettei asiassa ole arvioitavissa, täyttyvätkö maa-aineslain 6 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset. Hallinto-oikeus katsoo tämän johdosta, että lautakunnan myöntämä maa-aineslupa on kumottava ja asia palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Ennen kuin lautakunta ottaa asian uudelleen käsiteltäväksi luvan hakijalle tulee, mikäli yhtiö haluaa jatkaa hakemustaan, varata tilaisuus täydentää sitä. Tämän jälkeen hakemus on käsiteltävä maa-aineslain mukaisessa järjestyksessä ja lupaharkinta on suoritettava kaikilta osin uudelleen. Asian näin päättyessä lausuminen muista muutoksenhakijan esittämistä seikoista raukeaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Hanna Huru ja Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jallun Hiekka Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Vaatimuksensa tueksi yhtiö on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maa-aineslain mukaiset edellytykset luvan myöntämiselle lupamääräysten mukaiselle toiminnalle ovat olemassa ja lautakunnan päätös ei ole lainvastainen. Hakemusasiakirjat ovat olleet valtioneuvoston asetuksen mukaiset.

Vaasan hallinto-oikeus ei ole ratkaisussaan ottanut huomioon kaikkea asiassa saatua oikeudellisesti merkityksellistä selvitystä. Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksestä ja vastineesta käy ilmi, että asiaa ratkaistaessa on otettu huomioon ympäristönsuojelulain ja luonnonsuojelulain mukaiset näkökohdat. Asiakirjoista käy myös ilmi, että alueella on suoritettu tarkastus, jossa on käyty läpi muun muassa maa-aineslupa­hakemukseen liittyvät asiat.

Yleisesti on tiedossa, että Neerbackan kalliolouhosalue on merkitty Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavaan kalliokiviaineksen ottamisalueeksi. Louhosalueelle on myönnetty aiemmin ja myös äskettäin lupia maa-ainesten ottamiseen (Destia Oy 7.3.2013 ja H. T. Paalijärvi Oy 30.5.2013).

Rakennus- ja ympäristölautakunnalla on asiaa arvioidessaan ollut tiedossa myös se, että Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on 8.5.2013 antanut lausunnon noin 800 metriä hankealueesta luoteeseen sijaitsevasta maa-ainesten ottamisalueesta ja esittänyt, että maa-ainesten ottaminen sillä alueella on mahdollista ilman, että siitä ennalta arvioiden aiheutuu ympäristölle maa-aineslain 3 §:n mukaisia haittoja.

ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antama asiantuntijalausunto valituksen johdosta ei tue A:n esittämiä väitteitä. Lausunnon alussa on yksiselitteisesti todettu, ettei ELY-keskuksella ole tiedossa valituksessa esitettyjä luonnonsuojelua koskevia seikkoja. Myöskään rakennus- ja ympäristölautakunnan tai ympäristösihteerin tiedossa ei ole ollut valituksessa esitettyjä luonnonsuojelua koskevia seikkoja. Mikään esitetty selvitys ei tue valituksessa esitettyjä väittämiä liito-oravan, kuukkelin, kyykäärmeiden, peurojen ja lähteiden osalta. A ei ole esittänyt mitään selvitystä eikä näyttöä tekemiensä väitteiden paikkansa pitävyydestä. Väitteet eivät ole uskottavia ja niitä tulee pitää selvästi perusteettomina.

Hallinto-oikeus on arvioinut esitettyä selvitystä ja näyttöä virheellisesti ja tehnyt siitä virheellisen johtopäätöksen. Hallinto-oikeus on virheellisesti oikeudellisessa arvioinnissaan katsonut, että lähteiden sijainnista ja lukumäärästä on esitetty ristiriitaista selvitystä. A ei ole esittänyt väitteensä tueksi mitään oikeudellisesti merkityksellistä selvitystä eikä myöskään ELY-keskus ole tiennyt väitettyjen lähteiden olemassaolosta. Näin ollen, vain luvan hakija Jallun Hiekka Oy on esittänyt asianmukaista selvitystä lähteen sijainnista niin etäällä, että sillä ei voi olla vaikutusta ottamissuunnitelman asianmukaisuuden arvioinnissa.

Yhtiö on liittänyt valitukseensa Suomen Metsäkeskuksen 7.3.2016 päivätyn lausunnon, jonka mukaan suunnitellun louhinta-alueen vaikutusalueella ei ole tiedossa olevia metsälain 10 §:n elinympäristöjä eikä muiden säännösten (metsäsertifiointi) mukaisia huomionarvoisia kohteita eikä ympäristötukialuetta, sekä Vimpelin Metsästysseura ry:n lausunnon, jonka mukaan seuralla ei ole metsäpeurojen ruokintapaikkoja Vimpelin kunnan alueella.

Hallinto-oikeuden näkemys ottamissuunnitelman puutteellisuudesta on virheellinen. Hallinto-oikeus ei ole oikeudellisessa arvioinnissaan antanut ollenkaan merkitystä sille, että alue on vanhaa louhosaluetta, alueelle on äskettäin myönnetty kaksi uutta ottamislupaa ja alue on maakuntakaavassa kalliokiviainesten louhimisaluetta. Alueelle on jo avattu louhos ja olisi luonnonvarojen käytön kannalta epätarkoituksenmukaista jättää luonnonvara enemmälti hyödyntämättä.

Maakuntakaavassa osoitetuilla kalliokiviainesalueilla maa-aineslain mukaisen käsittelyn tulisi olla huomattavasti joustavampaa kuin normaalissa maa-aineslain mukaisessa lupaharkinnassa. Alueiden soveltuvuutta maakuntakaavassa esitettyyn tarkoitukseen on selvitetty kaavoitusvaiheessa. Maakuntakaavan selostusosan mukaan näillä alueilla maa-ainesten ottaminen ei todennäköisesti aiheuta maa-aineslain 3 §:n mukaisia seuraamuksia.

Hallinto-oikeus on myös virheellisesti oikeudellisessa arvioinnissaan jättänyt ottamatta huomioon, että jos ottamissuunnitelma olisi puutteellinen tai sitä ei voisi muusta syystä hyväksyä, tulisi lupaviranomaisen liittää myöntämäänsä lupaan tarpeelliset lupamääräykset. Lupaviranomainen on liittänyt lupapäätökseen tarpeelliset lupamääräykset ja oikeudellisia edellytyksiä tulee arvioida kokonaisuutena.

Hallinto-oikeus ei ole kiinnittänyt huomiota kohtuullisuusperiaatteeseen, suhteellisuusperiaatteeseen ja intressivertailuun ottamissuunnitelman asianmukaisuuden kannalta. Hallituksen esityksessä lähtökohtana on, että ottamissuunnitelman yksityiskohtaisuus riippuu kyseessä olevasta hankkeesta. Viranomaisohjeetkin lähtevät tästä. Näin ollen lupaviranomainen ei voi vaatia hakijalta kohtuutonta ottamissuunnitelmaa. Tähän päädytään myös suhteellisuusperiaatteen kautta. Vaadittavan ottamissuunnitelman tulee olla vain sen tasoinen, että maa-aineslain tavoitteet saavutetaan. Kun lisäksi otetaan huomioon saman alueen luvanhakijoiden tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu sekä olemassa oleva voimassa oleviin lupiin perustuvan maa-ainesten ottaminen maakuntakaavan mukaisella kalliokiviainesten ottoalueella, tulisi hakijan esittämää ottamissuunnitelmaa lupaehtoineen pitää tässä tapauksessa asianmukaisena ja riittävänä maa-aineslain 6 §:n mukaisten edellytysten olemassa olon arvioimiseksi. Kun otetaan huomioon aikaisempi viranomaiskäytäntö, maa-ainesten ottaminen hakemuksen tarkoittamalla alueella on mahdollista ilman, että siitä ennalta arvioiden aiheutuu ympäristölle maa-aineslain 3 §:n mukaisia haittoja.

Järvi-Pohjanmaan rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan päätös saatetaan voimaan. Koska alue on ollut jo kymmenen vuotta Jallun Hiekka Oy:n kalliokiviaineksen ottoalueena ja lisäksi viereinen Destia Oy:n omistama alue on ollut ottoalueena jo aiemmin, lautakunta on katsonut, että alueen luonto ja maisema-arvot ovat jo muuttuneet siinä määrin, ettei erillistä luontoselvitystä ole ollut tarpeen edellyttää. Lupapäätöstä tehtäessä lautakunta on katsonut, että sillä on riittävät tiedot asian ratkaisemiseksi.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Luonnonolosuhteiden osalta ELY-keskus on selvittänyt olemassa olevien luontoselvitysten ja paikkatietoaineistojen perusteella, että vain hakemuksen mukaisen laajennuksen keskivaiheilla on pieni alue, joka saattaisi soveltua liito-oravan elinalueeksi. Koska muu ympäristö on kuitenkin rakenteeltaan liito-oravalle heikosti soveltuvaa ja ELY-keskuksen tiedossa olevat lähimmät esiintymät ovat kaukana, on liito-oravan esiintyminen alueella epätodennäköistä. Kuukkeleiden osalta on tiedossa, että lähimmät reviirit sijaitsevat 2–3 kilometrin päässä, joten lajin esiintyminen hankealueen lähistöllä on epätodennäköistä.

Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että ottamissuunnitelmassa ei ole riittävässä määrin selvitetty vallitsevia luonnonolosuhteita sekä hankkeen vaikutuksia ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin, on yleisesti ottaen oikea. Erityisen ongelmallista on, että hakemuksesta puuttuu yksiselitteinen selvitys lähteiden esiintymisestä alueella sekä alueen muista mahdollisista luontoarvoista, esimerkiksi perusteltu ja tarvittaessa maastotöin varmennettu arvio luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien esiintymisestä alueella.

A/Yhtymä Heinonen on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että valitus hylätään ja yhtymän oikeudenkäyntikulut korvataan. A on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ottamisalueen kiinteistöön rajoittuvalla kiinteistöllä RN:o 11:308 sijaitsee peurojen talviruokailupaikka. Neerpakan alue on kokonaisuudessaan tärkeä alue metsäpeuralle talvella ja kesällä. Tämä on todettu myös vastineen liitteenä olevassa Lappajärven-Vimpelin riistanhoitoyhdistyksen lausunnossa.

Alueella on useita lähteitä, joista yksi sijaitsee noin 150 metrin päässä louhoksesta. Jallun Hiekka Oy pumppaa räjähdysainejäämiä, hydraulinestettä ja öljyjäämiä sisältävän jäteveden ympäröivään metsään. Louhinta-aluetta on käytetty myös kaatopaikkana.

Valitukseen liitetyssä Metsäkeskuksen lausunnossa on virheellisesti esitetty, että hankkeen vaikutusalueella ei ole metsälain 10 §:n mukaisia luontokohteita. Tarkoitus on ollut lausua, että ottamisalueella ei ole tällaisia kohteita. Louhosalueen kiinteistöön rajautuu suojametsäalue.

Destia Oy:n edustaja on ilmoittanut, ettei Destia ole enää käyttänyt omaa louhostaan eikä tule sitä enää laajentamaan. Yhtiö ei siten enää käytä rasitetietä kuljetuksiin. B:n ottamisalue on eri pohjavesi- ja ympäristöalueella.

Jallun Hiekka Oy on antanut vastaselityksen.

A on toimittanut lisäselvitystä, joka on lähetetty tiedoksi Jallun Hiekka Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Jallun Hiekka Oy:n ja A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Jallun Hiekka Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle/Yhtymä Heinonen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia Sähköturvallisuutta koskeva valitus

Valittaja A Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 4.12.2015 nro 15/1761/3

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on 10.9.2014 tekemällään päätöksellä Nro AKA-20140703-01 velvoittanut A Oy:n sähköturvallisuuslain 27 §:n ja 28 §:n nojalla välittömästi lopettamaan tuotteen Siirtymispistokytkin, Mercury, tyyppi 9168A / BS5733 (Stock code 429.831), EAN 5015972038536 myynnin ja muun luovuttamisen, ryhtymään toimenpiteisiin, joilla jakelijoille ja loppukäyttäjille päätyneet A Oy:n toimittamat tuotteet saadaan kerätyksi takaisin sekä laatimaan jakelijoille tiedotteen, jossa kerrotaan tuotteen vaarallisuudesta, myynnin ja muun luovuttamisen lopettamisesta ja palautusmenettelyn aloittamisesta. Tiedotteessa tulee olla tuotteen yksilöidyt tunnistetiedot sekä ohje siitä, miten jakelijoiden tulee menetellä hallussaan olevien tuotteiden kanssa. Lisäksi tiedotteessa tulee olla kehotus lähettää tiedote toimitusketjussa eteenpäin, jos tuotteita on toimitettu muille jakelijoille.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella hylännyt A Oy:n valituksen asiassa AKA-20140703-01 tehtyä päätöstä koskevin osin.

Hallinto-oikeus on siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys selostanut sähköturvallisuuslain (410/1996) 5 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 6 §:n, sähkölaitteiden turvallisuudesta annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (1694/1993) 8 §:n ja sähköturvallisuuslain 27 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 28 §:n 1 momentin sekä asiassa saadun selvityksen ja johtopäätöksenään lausunut seuraavaa:

Hallinto-oikeus toteaa, että sähkölaitteen on täyttääkseen sähköturvallisuuslain ja sen nojalla annettujen määräysten mukaiset vaatimukset oltava soveltuvien yhdenmukaistettujen standardien mukainen. Siirtymispistokytkimessä on sitä tarkastettaessa havaittu useita soveltuvan standardisarjan IEC 60884 mukaisia, 13.5.2014 ja 5.8.2014 päivätyissä tutkimuslausunnoissa yksilöityjä turvallisuuspuutteita. Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella mainittuja testauksia olisi pidettävä epäluotettavina tai virheellisinä. Siirtymispistokytkintä on erillisen pakkauksen ja sen sisältämien merkintöjen perusteella pidettävä valaisimista erillisenä tuotteena siitä huolimatta, että siirtymispistokytkin on luovutettu valaisimien myynnin yhteydessä. Sillä seikalla, että siirtymispistokytkintä ei ole myyty erikseen, ei ole asian arvioinnin kannalta merkitystä ottaen huomioon, että sähköturvallisuuslain 5 §:n mukaisen kiellon saattaa markkinoille turvallisuusmääräysten vastaista tuotetta on katsottava koskevan tuotteen kaikenlaista luovuttamista. Hallinto-oikeus katsoo tämän ja muun edellä lausutun perusteella, että Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on voinut asettaa siirtymispistokytkimen turvallisuusmääräysten vastaisena luovutuskieltoon sekä velvoittaa A Oy:n keräämään tuotteet takaisin jakelijoilta ja loppukäyttäjiltä. Asiassa AKA-20140703-01 annettua valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Lambert, Vesa Heikkilä ja Reija Suni. Esittelijä Jatta Rinta-Hoiska.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin sillä on hylätty yhtiön valitus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä AKA-20140703-01.

Yhtiö on uutena perusteena esittänyt LCIE:n (Bureau Veritas) testiraportin, joka osoittaa että kyseessä oleva siirtymispistokytkin täyttää kaikki standardisarjan IEC60884 vaatimukset. Erittäin vakavat puutteet, joiden on esitetty vaarantavan turvallisuuden, on saatu testaamalla tuote käyttötarkoituksensa vastaisesti. Oikein käytettynä tuote ei aiheuta kuvailtua vaaraa.

Adapterin tapit ovat säädettävissä. Kun UK-pistokkeen ja adapterin välinen liitos on tiukka, adapteri ei jää pistorasiaan. Kun adapteria käytetään käyttötarkoituksensa mukaisesti, se ei aiheuta kuvailtua vaaraa. Vaikka liitos olisikin löysä, on UK-pistokkeen virroittimet eristetty yli puolen välin eikä tuote tässäkään tapauksessa aiheuta kuvailtua vaaraa.

Tuote ei ole yksittäin myynnissä. Vaatimuksenmukaisuusvakuutus on toimitettu Tukesille tapauksen YNS-20140227-07 yhteydessä. Pistokkeisiin tai verkkolaitteisiin, jotka ovat toisen tuotteen osia, ei ole ennenkään vaadittu vaatimuksenmukaisuusvakuutusta.

Tuote on hyväksytty ja kelvollinen noin 480 miljoonan eurooppalaisen kuluttajan markkina-alueella. Suomen markkina-alueella tuote on katsottu hengenvaaralliseksi, jos myyjänä on suomalainen yhtiö. Muun eurooppalaisen esimerkiksi verkkokauppaa harjoittavan yhtiön myymänä tuote on turvallinen. Tässä on syvä ristiriita Tukesin hallinnollisten päätösten ja EU:n perustamissopimuksen artiklojen 23-31 välillä.

Tukes on lausunnossaan esittänyt että valitus hylätään. Yhtiön toimittama uusi testausraportti näyttää koskevan samanlaista tuotetta. Uuden testausraportin mukaisen tuotteen merkinnät ovat yhtenevät valituksenalaisen päätöksen mukaisen tuotteen kanssa muuten paitsi että tästä uuden testausraportin tuotteesta puuttuu CE-merkintä. Uusi testausraportti näyttäisi osoittavan, että tuote on vaatimusten mukainen. Tämä näennäinen vaatimustenmukaisuus on kuitenkin saatu aikaan siten, että testin tilaaja on määritellyt testausjärjestelyt sellaisiksi, ettei SGS Fimko Oy:n havaitsemia puutteita tarvitse ottaa huomioon. Toisin sanoen testauksen tilaaja on pyytänyt arvioimaan tuotetta vain tilanteissa, joissa tuotteeseen kytketään juuri tietynlainen pistotulppa. Kaikki sellaiset pistotulpat, jotka ovat Suomessa yleisesti käytössä ja joiden käyttö tuotteen yhteydessä voisi aiheuttaa SGS Fimko Oy:n esiin nostamat vaarat, on tilaajan toimesta rajattu uuden testausraportin tarkastelujen ulkopuolelle.

Tästä seuraa, että niiden standardikohtien mukaiset testit, jotka SGS Fimko Oy:n tutkimuslausunnossa osoittavat tuotteen vaarallisuuden, on valittajan esittämässä uudessa testausraportissa todettu soveltumattomiksi (NA, ND) ja yksi (standardin kohta 10.1) jopa testin läpäisseeksi. Testauksen tilaaja on siis tilannut testauksen siten, etteivät SGS Fimko Oy:n toteamat vaarat edes voi tulla esiin.

Tuotetta testattaessa lähtökohtana on tuotteen testaaminen sen käyttötarkoituksen mukaisesti. Testattaessa tulee kuitenkin ottaa huomioon myös ennakoitavissa oleva tuotteen väärinkäyttö. Tällaisiin tilanteisiin tulee tuotteen suunnittelussa varautua. Valituksenalaisen päätöksen mukaisen adapterin pistorasian rakenteen tulisi olla sellainen, että siihen ei voi laittaa Suomessa käytössä olevaa 0 tai I luokan pistotulppaa. Valituksenalaisen tuotteen osalta tämä on kuitenkin mahdollista.

Vaikka kyseessä on tuotteen käyttäminen sen käyttötarkoituksen vastaisesti, Tukes on arvioinut, että kyseessä on tuotteen ennakoitavissa oleva väärinkäyttö, joka on otettava huomioon tuotetta valmistettaessa. Suomessa on olemassa perustarve käyttää adapteria, jolla voidaan liittää luokan 0 pistotulpalla varustettu laite pistorasiaan, koska aiemmin uudisrakennusten tietyt asuintilat sai varustaa 0-luokan pistorasioilla. Nämä niin sanotut 0-luokan tilat tulevat säilymään sellaisinaan, koska esimerkiksi korjausrakentamisessa niitä saa edelleen uudistaa alkuperäiseen tasoon. Kun vanhojen laitteiden pistotulpat eivät menekään pistorasioihin, ongelmaa voidaan yrittää ratkaista adapterilla. Tukes on arvioinut, että valituksenalaisen päätöksen mukaisen adapterin kohdalla ennakoidun väärinkäytön toteutumismahdollisuus on huomattavasti suurempi kuin monilla muilla laitteilla. Tuotetta on siten pidettävä käyttäjälleen vaarallisena. Tuotteen testauslausunnossa esitetyt valokuvatkin osoittavat, miten vaaralliset jännitteiset osat ovat kosketeltavissa tietyissä tilanteissa.

Adapteri mahdollistaa sen, että vanhaa suojamaadoittamatonta (suojausluokan 0) laitetta voidaan käyttää sellaisissa tiloissa, joissa laitteen vikaantuminen aiheuttaa vaaraa. Myös suojamaadoitetun laitteen (suojausluokan I) kytkeminen adapteriin aiheuttaa vikatilanteessa vakavan riskin. Normaalisti sähköverkon suojaukset havaitsevat suojamaadoitetun laitteen vikaantumisen ja suojaukset katkaisevat jännitteen kyseisestä pistorasiasta. Luokan 0 pistotulppa sopii adapterin pistorasiaosaan ja adapterissa on schukopistotulppaa muistuttava pistotulppaosa, joka sopii suojakosketinpistorasiaan. Adapterin kytkeminen suojakosketinpistorasiaan tekee suojamaadoitukseen perustuvan suojauksen toimimattomaksi ja siten vaarantaa käyttäjän turvallisuuden. Lisäksi valituksenalaisen päätöksen mukaisessa tuotteessa on testauksissa havaittu puutteita, vaikka sitä käytettäisiin oikein.

Tutkimuslausunnossa esitetyistä puutteista voi aiheutua lisäksi palovaaraa. Selvästi liian ohuiden pistotulpan tappien kosketuspinta pistorasian kytkentäliuskoihin saattaa jäädä todella pieneksi ja aiheuttaa ylilämpenemistä. Valituksen liitteenä olevassa kuvassa näkyy selvästi, että halkaistuja pistotulpan tappeja on päästä levitetty, jotta tapin päähän on saatu haluttu mitta.

Valituksenalaisen päätöksen mukainen tuote on vaatimustenvastainen. Tuotteen testauksessa voidaan ottaa huomioon tuotteen ennakoitavissa oleva väärinkäyttö.

A Oy on vastaselityksessään esittänyt, ettei adapteria myydä yksittäisenä tuotteena. Adapteri on liitetty vain niihin harvoihin yhtiön myymiin tuotteisiin, joissa on UK-tyyppinen pistotulppa, ja se on tarkoitettu käytettäväksi vain niin sanotun "kolmepiikkisen", lähinnä Englannissa käytössä olevan pistotulpan muuntamiseksi muulle euro-alueelle sopivaksi.

Tukes perustaa näkemyksensä SGS Fimko Oy:n testauslausuntoon, jossa väitetyt vaaratilanteet on saatu aikaan väärinkäyttämällä adapteria täysin käyttötarkoituksensa vastaisesti, minkä Tukes myös myöntää.

Tuote on vaatimustenmukainen ja niin sanottuun ennakoitavissa olevaan väärinkäyttöön on varauduttu rakenteellisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Valitus palkkaa vastaavaa korvausta koskevassa hallintoriita-asiassa

Valittaja A, Turku

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 29.5.2015 nro 15/0169/4

Asian aikaisempi käsittely

A on Itä-Suomen hallinto-oikeudelle osoittamassaan 25.8.2014 saapuneessa hakemuksessa vaatinut, että Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä Etelä-Savon ELY-keskus) velvoitetaan valtion virkamieslain 56 §:n nojalla maksamaan hänelle korvauksena määräaikaisten virkasuhteiden perusteettomasta käyttämisestä 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Lisäksi Etelä-Savon ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

A on työskennellyt määräaikaisissa virkasuhteissa Etelä-Savon ELY-keskuksen AHTi-yksikössä ajalla 1.1.2010–28.2.2014 yhteensä seitsemässä peräkkäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa IT-lähitukiasiantuntijan tehtävissä. Hän on jatkanut samoissa tehtävissä siirryttyään Valtorin palvelukseen 1.3.2014. Etelä-Savon ELY-keskuksella ei ajalla 1.10.–28.2.2014 ole ollut virkamieslaissa säädettyä perustetta nimittää A:ta toistuvasti määräaikaisiin virkasuhteisiin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt A:n hakemuksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Valtion virkamieslain (jäljempänä virkamieslaki) 9 §:ssä säädetään virkamiehen ottamisesta määräaikaiseen virkasuhteeseen.

Virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Tällaista korvausta koskevat vaatimukset käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun lain (1226/2013) 17 §:n mukaan valtion virastojen ja laitosten perustietotekniikka- ja tietojärjestelmäpalveluihin liittyvät tehtävät ja toiminnot on siirrettävä 5 §:ssä tarkoitettuun palvelukeskukseen kahden vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Valtioneuvosto päättää niistä valtion virastoista ja laitoksista sekä niiden alaisista yksiköistä, joista tehtäviä ja toimintoja siirretään ja siirtojen ajankohdista.

Saman lain 19 §:n 1 momentin mukaan valtion virastojen ja laitosten tehtävien siirtyessä palvelukeskukselle näissä tehtävissä olevat otetaan palvelukeskukseen työsopimussuhteisiin. Siirtyviä tehtäviä vastaavat virat lakkaavat.

Asiassa saatu selvitys

Hakijan mukaan hänet on otettu toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin ilman virkamieslaissa säädettyä perustetta ajalla 1.10.2010–28.2.2014, minkä vuoksi hänellä on oikeus virkamieslain mukaiseen korvaukseen.

Vastaajan mukaan hakijalla ei ole oikeutta virkamieslain mukaiseen korvaukseen, koska hakijan palvelussuhde ei ole päättynyt. Hakijan palvelussuhde on siirtynyt ELY-keskuksen organisaatioon kuuluneesta Aluehallinnon tietopalveluyksikkö AHTista Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtoriin 1.3.2014. Syynä tähän oli valtion toimialariippumattomien tietotekniikkapalveluiden keskittäminen, mistä on säädetty laissa valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä (1226/2013).

Hakijan mukaan hänen virkasuhteensa ELY-keskukseen on päättynyt 28.2.2014 ja hänellä on oikeus korvaukseen. Kysymys ei ole virkasuhteen siirtämisestä, koska hakijan palvelussuhteen laji on muuttunut virkasuhteesta työsopimussuhteeksi. Hakija on vielä viitannut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 2012:4.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on kysymys hakijan oikeudesta virkamieslain 56 §:ssä tarkoitettuun korvaukseen. Asiassa on aluksi selvitettävä, onko hakijan virkasuhde päättynyt virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2012:4 on ollut kysymys tuolloisen virkamieslautakunnan toimivallasta ratkaista virkamieslain 56 §:ssä tarkoitettua korvausta koskeva hakemus tilanteessa, jossa hakijan palvelussuhteen laji oli yliopistolain muutoksen johdosta muuttunut kesken palvelussuhteen. Hakijan palvelussuhde oli sittemmin päättynyt. Hallinto-oikeus toteaa, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa ei ole kysymys virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetusta virkasuhteen päättymisestä. Mainittu ratkaisu ei siten sovellu tapaukseen.

Hakija on valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun lain 19 §:n 1 momentin mukaisesti otettu Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin palvelukseen 1.3.2014 lukien työsopimussuhteeseen. Samalla hänen aikaisemmin hoitamansa virka on lakkautettu. Hakijan virkasuhde ELY-keskukseen on siten päättynyt, mutta hänen palvelussuhteensa on valtion toimintojen uudelleenjärjestelyistä huolimatta jatkunut ja hänen työtehtävänsä ovat säilyneet entisellään. Voimassa oleva lainsäädäntö huomioiden myöskään virkasuhteen muuttuminen työsopimussuhteeksi ei tässä tapauksessa merkitse niin olennaista muutosta hakijan asemaan, että hänen palvelussuhteensa olisi sen johdosta arvioitava muuttuneen luonteeltaan ja sisällöltään kokonaan toisenlaiseksi. Hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan hakijan virkasuhde ei ole virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla päättynyt, vaan hänen palvelussuhteensa on jatkunut katkeamattomana ilman, että hänen olisi tarvinnut hakeutua uusiin tehtäviin Valtorissa. Työnantajaorganisaation muuttumisella ei ole oikeudellista merkitystä asiassa. Koska hakijan virkasuhde ei ollut korvausta haettaessa päättynyt, hakijalla ei ole oikeutta virkamieslain 56 §:ssä tarkoitettuun korvaukseen. Hakemus on siten hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 69 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Mirjami Paso ja Anu Koivuluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus velvoitetaan valtion virkamieslain 56 §:n nojalla maksamaan hänelle 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Lisäksi Etelä-Savon ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valtion virkamieslain 56 §:n sanamuodon mukaisen tulkinnan mukaan virkamiehellä on oikeus korvaukseen silloin, kun virkasuhde virastoon päättyy ja virkamiestä ei enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi. Sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella virkamiehellä on oikeus korvaukseen silloinkin, kun virkasuhde työnantajaan eli valtioon jatkuu katkeamatta toisen viraston tekemän nimityksen johdosta. Valtion virkamieslain esitöissä ei ole mainittu eikä myöskään oikeuskäytännössä ole katsottu, että palvelussuhteen jatkuessa työsuhteessa oikeutta korvaukseen ei olisi tai että virkasuhde ei katkeaisi valtion virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Oikeuskäytännön mukaan oikeutta korvaukseen ei sen sijaan ole katsottu olevan, kun virkasuhde on päättynyt virkamiehestä johtuvasta syystä tai virkamies on esimerkiksi yliopistouudistuksen tultua voimaan otettu toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteeseen.

Virkamiehen oikeussuojan tehokas toteutuminen sekä valtion virkamieslaissa säädetyn palkkaa vastaavan korvauksen tarkoitus ja tavoite edellyttävät, että A:n virkasuhteen katsotaan katkenneen valtion virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla, kun virkasuhde Etelä-Savon ELY-keskukseen on 28.2.2014 päättynyt. Sillä, että hän on siirtynyt Valtorin palvelukseen valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun lain 19 §:n perusteella määräaikaiseen työsuhteeseen entisiin tai entisenkaltaisiin töihin, ei voida perustella sitä, etteikö virkasuhde olisi katkennut valtion virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Virkasuhteen muuttumisesta työsopimussuhteeksi on seurannut olennainen muutos A:n asemaan. Palvelussuhdelaji on muuttunut kokonaan toiseksi, toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut.

Hallinto-oikeuden kanta on perustuslain 21 §:n vastainen ja johtaisi siihen, ettei oikeus valtion virkamieslain 56 §:ssä säädettyyn palkkaa vastaavaan korvaukseen lainkaan toteutuisi, koska yleiset alioikeudet eivät tutki määräaikaisten virkasuhteiden laillisuutta. Hallinto-oikeuden päätös ei vastaa korkeimman hallinto-oikeuden linjausta edellä tarkoitetussa vuosikirjaratkaisussa (KHO 2012:4).

Etelä-Savon ELY-keskus on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään perusteettomana.

Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus hyväksyisi valituksen perusteiltaan, ELY-keskus on vaatinut, että korvauksen määräksi vaatimus enemmälti hyläten vahvistetaan enintään kuuden kuukauden palkkaa vastaava määrä.

A on työskennellyt Etelä-Savon ELY-keskuksessa aluehallinnon tietohallintoyksikössä (jäljempänä AHTi-yksikkö) määräaikaisessa virkasuhteessa IT-lähitukiasiantuntijan nimikkeellä työllisyysvaroin palkattuna ajalla 2.4.–31.10.2010.

A on lisäksi työskennellyt AHTi-yksikössä määräaikaisessa virkasuhteessa ajalla 1.11.2010–30.6.2011 IT-lähitukiasiantuntijana. A on lisäksi työskennellyt määräaikaisessa virkasuhteessa ajalla 1.7.–31.12.2011 ja ajalla 1.1.–30.6.2012 IT-asiantuntijan nimikkeellä kahdella eri nimittämiskirjalla. Lisäksi A on työskennellyt AHTi-yksikössä määräaikaisessa virkasuhteessa ajalla 1.7.–31.12.2012, 1.1.–31.12.2013 ja ajalla 1.1.–28.2.2014 IT-asiantuntijan nimikkeellä kolmella eri nimittämiskirjalla.

Viimeisin nimittämiskirja koski A:n nimittämistä AHTi-yksikköön ajalle 1.1.–30.6.2014, mutta A on 1.3.2014 alkaen siirtynyt työsuhteeseen Valtion tieto- ja viestintäkeskus Valtoriin valtion yhteisen tieto- ja viestintäteknisten palveluiden järjestämisestä annetun lain 19 §:n nojalla.

A:n määräaikaiset palvelussuhteet ovat johtuneet valtion tietohallintotehtäviä koskeneista järjestelyistä ja niiden valmisteluista, organisaatiomuutoksista sekä niihin liittyvistä tehostamisvaatimuksista, jotka sittemmin ovat toteutuneet alkuvuodesta 2014 Valtorin käynnistyessä ja tieto- ja viestintäteknisten tehtävien ja henkilöstön siirtyessä Valtoriin. A:n määräaikaisille virkasuhteille ajalla 1.11.2010–28.2.2014 on ollut valtion virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettu peruste. Valtion virkamieslain 56 §:n mukaisen korvauksen määräämiselle ei siten ole perusteita.

A:n määräaikainen virkasuhde Etelä-Savon ELY-keskuksen AHTi-yksikköön on päättynyt edellä kerrotulla tavalla 28.2.2014. Palvelussuhde ei siten ole päättynyt valtion virkamieslain 56 §:n sanamuodon tarkoittamalla tavalla siitä syystä, ettei hän enää ole tullut nimitetyksi asianomaisen viraston virkamieheksi, vaan suoraan lainsäädännön nojalla.

Etelä-Savon ELY-keskuksen saamien tietojen mukaan A:n työsuhde Valtorissa on jatkunut 1.3.2014 lähtien keskeytymättömänä ja jatkuu edelleen. Kun otetaan huomioon A:n ikä (syntynyt vuonna 1973), hänen palvelussuhteensa kesto Etelä-Savon ELY-keskuksessa, hänen mahdollisuutensa kokeneena lT-asiantuntijana jatkossa saada ammattiaan tai koulutustaan vastaavaa työtä sekä se, että A:n palvelussuhde Valtoriin edelleen jatkuu, A:lla ei ole sellaista oikeussuojan tarvetta, mikä on ollut muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2012:4 perusteena.

A on antanut vastaselityksen ja todennut, että hänellä on asiassa oikeussuojan tarve ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2012:4 soveltuu hänen tapaukseensa.

A:n virkasuhde on katkennut valtion virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Etelä-Savon ELY-keskuksella ei ole ollut valtion virkamieslaissa säädettyä perustetta nimittää häntä toistuvasti määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalla 1.11.2010–28.2.2014, koska hän on koko ajan tehnyt samoja pysyviä tehtäviä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat säännökset

Valtion virkamieslain 9 §:ään sisältyvät säännökset virkamiehen ottamisesta määräaikaiseen virkasuhteeseen.

Valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman saman lain 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty lain 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Tällaista korvausta koskevat vaatimukset käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun lain (1226/2013) 17 §:n mukaan valtion virastojen ja laitosten perustietotekniikka- ja tietojärjestelmäpalveluihin liittyvät tehtävät ja toiminnot on siirrettävä 5 §:ssä tarkoitettuun palvelukeskukseen kahden vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Valtioneuvosto päättää niistä valtion virastoista ja laitoksista sekä niiden alaisista yksiköistä, joista tehtäviä ja toimintoja siirretään ja siirtojen ajankohdista.

Saman lain 19 §:n 1 momentin mukaan valtion virastojen ja laitosten tehtävien siirtyessä palvelukeskukselle näissä tehtävissä olevat otetaan palvelukeskukseen työsopimussuhteisiin. Siirtyviä tehtäviä vastaavat virat lakkaavat.

1.2 Oikeudellinen arviointi

A:n mukaan hänet on otettu toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin ilman valtion virkamieslaissa säädettyä perustetta ajalla 1.10.2010–28.2.2014, minkä vuoksi hänellä on oikeus valtion virkamieslain 56 §:ssä säädettyyn palkkaa vastaavaan korvaukseen. A on katsonut, että hänen oikeusturvansa edellyttää, että hän saa määräaikaista työsuhdettaan välittömästi edeltäneiden määräaikaisten virkasuhteidensa laillisuuden arvioitavaksi valtion virkamieslaissa säädetyssä menettelyssä, kuten korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2012:4 ilmenee.

Jotta henkilöllä olisi oikeus valtion virkamieslain 56 §:ssä säädettyyn palkkaa vastaavaan korvaukseen, edellytyksenä on paitsi se, että määräaikaisen virkasuhteen käyttämiselle ei ole ollut perusteita, myös se, että hänen palvelussuhteensa on päättynyt. Esillä olevassa asiassa on siten ensin ratkaistava, onko A:n palvelussuhde päättynyt valtion virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

A:n virkasuhteen päättyminen ELY-keskuksessa liittyy asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan valtion toimialariippumattomien ict-toimintojen uudelleen organisoimiseen, jossa ict-toiminnot ELY-keskuksen organisaatioon kuuluneesta Aluehallinnon tietohallintopalveluyksiköstä (AHTi) on siirretty Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin hoidettaviksi. A on kuitenkin viimeisen määräaikaisen virkasuhteensa päätyttyä 28.2.2014 otettu Valtorin palvelukseen työsuhteeseen suoraan lain nojalla 1.3.2014 lukien. A:n palvelussuhde Valtoriin on Etelä-Savon ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan edelleen jatkunut, mitä A ei ole kiistänyt.

Toisin kuin A:n viittaamassa ratkaisussa KHO 2012:4, jossa ennen uuden yliopistolain voimaantuloa määräaikaisissa virkasuhteissa olleen henkilön määräaikainen työsuhde uuden yliopiston palveluksessa oli päättynyt samana ajankohtana kuin olisi päättynyt se määräaikainen virkasuhde, johon hänet viimeksi oli yliopistoon nimitetty, A:n palvelussuhde on ict-toimintojen uudelleen organisoimisesta huolimatta siis jatkunut ja hänen työtehtävänsä ovat säilyneet ennallaan. A:lla ei siten ole oikeutta valtion virkamieslain 56 §:ssä säädettyyn palkkaa vastaavaan korvaukseen sen johdosta, että hänen palvelussuhteensa valtioon ei ole tehtävien ja henkilöstön siirtoa koskeneessa järjestelyssä päättynyt.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Asiakirjaselvityksen perusteella Maahanmuuttovirasto oli pitänyt lakimies A:ta B:n valtuuttamana asiamiehenä B:n käännyttämistä koskevassa asiassa. Näin ollen Maahanmuuttoviraston olisi tullut hallintolain 56 §:n 3 momentin mukaan ilmoittaa A:lle B:lle toimitetusta tiedoksiannosta.

Mainitulla virheellä ei ollut vaikutusta valitusajan alkamiseen, sillä Maahanmuuttoviraston päätös oli voitu antaa tiedoksi hallintolain 56 §:n mukaan B:lle henkilökohtaisesti.

Koska B ei ollut kaikki asiaan vaikuttavat seikat kokonaisuudessaan huomioon ottaen voinut Maahanmuuttoviraston menettelyn vuoksi hakea muutosta Maahanmuuttoviraston päätökseen määräajassa, hänelle palautettiin menetetty määräaika.

Hallintolaki 56 § 1 ja 3 momentti

Ulkomaalaislaki 205 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 61 § 2 kohta

Suomeen pakolaiskiintiössä hyväksytyn Irakin kansalaisen A:n valituksen johdosta oli ratkaistava, oliko hänen pakolaisasemansa voitu lakkauttaa. Tämän lisäksi oli erikseen tutkittava, oliko vuonna 1996 Suomeen saapunut A voitu määrätä karkotettavaksi kotimaahansa Irakiin ja toistaiseksi voimassa olevaan koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Irakin yhteiskunnallisissa olosuhteissa oli katsottava A:n Suomeen saapumisen jälkeen tapahtuneen pakolaisaseman kannalta merkittäviä ja pysyväksi arvioitavia muutoksia, joiden voitiin katsoa poistavan hänen kotimaasta pakenemisensa syynä olleen pelon joutua oikeudenloukkausten kohteeksi hänen Saddam Husseinin hallinnon vastaisen poliittisen mielipiteensä ja toimintansa vuoksi. A:n ei katsottu täyttävän turvapaikan myöntämisen edellytyksiä suhteessa kotimaahansa Irakiin. A:n ei hänen henkilökohtaisten olosuhteidensa perusteella katsottu olevan myöskään ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun toissijaisen suojelun tarpeessa. Etelä-Irakissa sijaitsevan Basran läänin turvallisuustilanteesta ja A:n henkilökohtaisista olosuhteista kokonaisuudessaan saadun selvityksen perusteella hänen ei katsottu olevan todellisessa vaarassa joutua Basraan palautettuna kärsimään ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua mielivaltaisesta väkivallasta johtuvaa vakavaa haittaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että olosuhteet, joiden vallitessa A:sta oli tullut pakolainen, olivat lakanneet olemasta. Olosuhteiden muutos oli merkittävä ja pysyvä. A ei enää ollut kansainvälisen suojelun tarpeessa, eikä käsillä ollut aiemmin koetusta vainosta tai vakavasta haitasta johtuvia pakottavia syitä, joiden perusteella A olisi voinut kieltäytyä turvautumasta kansalaisuusvaltionsa suojeluun. A:n pakolaisasema oli voitu lakkauttaa.

A oli syyllistynyt Suomessa toistuvasti vakaviin rikoksiin ja käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle. A:n karkottamista vastaan puhuivat hänen Suomessa olevat perhesiteensä ja hänen pitkä oleskelunsa Suomessa. A:lle ei hänen pitkästä maassaolostaan huolimatta ollut kehittynyt Suomeen merkittäviä siteitä. Kun otettiin huomioon A:n muiden turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle aiheuttama pitkäaikainen ja vakava uhka, hänen karkottamistaan Etelä-Irakin Basraan ei ollut pidettävä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastaisena. A oli voitu määrätä karkotettavaksi kotimaahansa Irakiin sekä toistaiseksi voimassa olevaan maahantulokieltoon.

Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus 1 artikla C kappale 5 alakohta

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 ja 8 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 11 artikla 1 kohta e alakohta, 2 ja 3 kohta sekä 14 artikla 1 ja 2 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-175/08, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08, Salahadin Abdulla ym.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 18.10.2006 (Üner v. Alankomaat)

Ulkomaalaislaki 87 § 1 momentti, 88 § 1 momentti, 88 a § (323/2009) 1 momentti, 107 § 1 momentti 5 kohta sekä 3 ja 4 momentti, 146 §, 147 §, 149 § 1 momentti 2 ja 3 kohta sekä 3 momentti ja 150 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 26.2.2016 nro 16/0376/7

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 16.1.2015 lakkauttanut Irakin kansalaisen A:n pakolaisaseman ja määrännyt hänet karkotettavaksi Irakiin. Lisäksi virasto on määrännyt hänet toistaiseksi voimassa olevaan koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Maahanmuuttovirasto on selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Maassa oleskelu

A on saapunut Suomeen kiintiöpakolaisena Saudi-Arabiasta vuonna 1996 yhdessä puolisonsa ja lastensa kanssa. Hänelle on myönnetty pysyvä oleskelulupa 4.11.1999. A:n pakolaisen matkustusasiakirjan voimassaoloaika on umpeutunut 5.11.2014.

A:n on Suomessa oleskellessaan todettu syyllistyneen lukuisiin rikoksiin. Y:n käräjäoikeus on tuominnut hänet laittomasta uhkauksesta, pahoinpitelyn yrityksestä, kahdesta pakottamisesta seksuaaliseen tekoon ja kahdesta lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä yhden vuoden neljän kuukauden yhteiseen ehdolliseen vankeusrangaistukseen. A on tuomittu pakottamisesta sukupuoliyhteyteen kahdeksan kuukauden vankeusrangaistukseen. Z:n käräjäoikeus on tuominnut A:n raiskauksen yrityksestä, lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä ja kahdesta pakottamisesta seksuaaliseen tekoon sekä törkeästä lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä ja törkeästä raiskauksesta viiden vuoden yhdeksän kuukauden yhteiseen vankeusrangaistukseen. Lisäksi hänet on tuomittu lukuisiin sakkorangaistuksiin liikenneturvallisuuden vaarantamisesta ja kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta.

X:n poliisilaitos on 20.8.2012 esittänyt A:n maasta karkottamista ja maahantulokieltoon määräämistä rikoksiin syyllistymisen perusteella. Maahanmuuttovirasto on ottanut karkotusesityksen vuoksi pakolaisasemaa koskevan asian käsiteltäväkseen ulkomaalaislain 116 §:n 1 momentin 6 kohdan nojalla.

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 25.4.2013 lakkauttanut A:n pakolaisaseman ja määrännyt hänet karkotettavaksi kotimaahansa Irakiin sekä määrännyt hänet koko Schengen-aluetta koskevaan toistaiseksi voimassa olevaan maahantulokieltoon. Asiassa esitetty näyttö kokonaisuutena ja päätöksessä selostettu maatieto huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto on katsonut, että ei voida pitää näytettynä, että A on yhä vaarassa tulla teloitetuksi väittämänsä Saddam Husseinin aikana langetetun tuomion perusteella johtuen hänen osallistumisestaan kansannousuun 1990-luvun alussa. Käytettävissä olevaa maatietoa ja asiassa esille tulleita seikkoja kokonaisuudessaan arvioiden Maahanmuuttovirasto on katsonut, että sekä henkilökohtaiset että Irakin yleiset olosuhteet, joiden vallitessa A:sta tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta. Ottaen kokonaisharkinnassa huomioon A:n toistuvan rikollisen toiminnan ja hänen saamansa tuomiot, joista viimeisin on annettu raiskauksen yrityksestä, kahdesta pakottamisesta seksuaaliseen tekoon, lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä, törkeästä lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä ja törkeästä raiskauksesta, Maahanmuuttovirasto on katsonut, että A:n Suomessa oleskelun pituutta ja hänen Suomessa asuvaa perhettään ei ole pidettävä karkotuksen puolesta puhuvia seikkoja painavampina. A:n kotiläänin Basran turvallisuustilanne ei estä hänen palaamistaan alueelle.

A on valittanut Maahanmuuttoviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus on päätöksessään 15.12.2014 katsonut, että Maahanmuuttovirasto on voinut määrätä A:n karkotettavaksi kotimaahansa ja määrätä hänet maahantulokieltoon. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että A:n kotimaassa vallitseva tilanne on olennaisesti muuttunut Maahanmuuttoviraston päätöksen jälkeen, minkä vuoksi A:n kansainvälisen suojelun tarve on arvioitava uudelleen. Tästä syystä hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi ottamatta ensi asteena ratkaistavakseen, mikä merkitys A:n kotimaan muuttuneelle tilanteelle on annettava. Helsingin hallinto-oikeus on Irakin tilanteen osalta viitannut UNHCR:n lokakuussa 2014 julkaisemaan kannanottoon koskien turvapaikanhakijoiden palauttamista Irakiin.

Perustelut kansainvälisen suojelun osalta

(– –)

UNCHR:n kiintiövalinta-asiakirjojen perusteella A:n Irakista pakenemisen syynä vuonna 1991 on ollut hänen pelkonsa joutua vainotuksi Saddam Husseinin hallinnon vastaisen poliittisen mielipiteen vuoksi. A on osallistunut kotimaassaan Irakissa vuonna 1991 puhjenneeseen kansannousuun.

A on 23.2.2013 pidetyssä turvapaikkapuhuttelussa vedonnut hengenvaaraan Irakin huonon turvallisuustilanteen vuoksi ja sen takia, että Saddam Husseinin aikana Basrassa sotilasoikeustuomioistuimessa hänelle langetettu kuolemantuomio on edelleen täytäntöönpantavissa. Kuolemantuomion syynä on ollut A:n osallistuminen kansannousuun 1990-luvun alussa.

Maatiedon mukaan Saddam Husseinin valtakaudella kärsineiden Etelä-lrakin shiiamuslimien oli ennen Persianlahden sotaa arveltu nousevan sunnimuslimien miehittämää hallintoa vastaan. Niinpä Yhdysvaltain presidentti Bush kehotti Irakin kansaa nousemaan kapinaan. Tämän tuloksena Irakin eteläosien shiiat ja pohjoisen kurdit nousivatkin Saddamia vastaan. Kapinointi alkoi maaliskuun 1991 alkupäivinä aluksi shiiamuslimien asuinalueilla etelässä, Basran kaupungin ympäristössä. Irakin eteläosien kapinalliset valtasivat monia kaupunkeja ja melkein saivat Basran. Saddamin armeija toimi tällä kertaa tehokkaasti huonosti aseistettuja kapinallisia vastaan ja surmasi kymmeniätuhansia kapinallisia. Kapinat olivat ohi seitsemässä viikossa (Wiener 2008; CIA, s. 481 ja 482). Saddamin hallinnon kukistaminen sai odottaa vuoteen 2003 ja Irakin sotaan. Saddam Hussein teloitettiin joulukuussa 2006.

Saddamin aikana kuolemantuomion saaneen henkilön kohtalosta Irakin nykyisen oikeuslaitoksen hallinnan alla on vaikeaa saada tietoa käytettävissä olevista lähteistä. Tiedetään kuitenkin, että Saddam teloitutti kiellettyjen puolueiden, kuten al-Dawa al-lslamiya -puolueen, jäseniä, hallituksen ja Baath-puolueen vastaisia henkilöitä, maan taloutta vahingoittavia tahoja, kuten salakuljettajia, opiskelijoita, sotakarkureita ja jopa lapsia (Amnesty International: Iraq – Unjust and Unfair: The Death Penalty in Iraq, 20.4.2007).

Helmikuussa 2008 maassa tuli voimaan yleinen armahduslaki. Yleinen armahdus hyödytti niitä, jotka olivat vuonna 2006 pidätettyinä, ja etenkin niitä, joita ei ollut vielä tuomittu, mutta myös kapinallisuuksiin tai aseellisiin joukkoihin osallistuneita ja niitä, jotka eivät olleet osallistuneet sotarikoksiin tai kansanmurhiin. (UNAMI:n erityislähettilään raportti: Report ot the Secretary-General pursuant to paragraph 30 of resolution 1546 (2004), 5.12.2006; UNAMI:n erityislähettilään raportti: Report of the Secretary-General pursuant to paragraph 6 of resolution 1770 (2007), 28.7.2008.)

Saddamin aikana poliittisina vankeina olleet ilmeisesti vapautettiin. Esimerkiksi Saddamin aikana Dawa-puolueeseen (Islamic Dawa Party) liittymisestä poliittisena vankina kuolemaan tuomittu mies pakoili Saddamin hallintoa yli 20 vuotta, eikä hänen tuomiotaan pantu täytäntöön hänen tullessaan esiin vuonna 2003 Yhdysvaltojen joukkojen tultua maahan. Irakin nykyhallitus kompensoi entisen hallinnon aikana poliittisiksi vangeiksi joutuneiden henkilöiden vahinkoja. (Mail Online: Iraqi political prisoner lived in his cellar for 22 years as he hid from Saddam death sentence, 18.3.2012.)

UNHCR:n vuodelta 2012 olevan Irak-kannanoton mukaan muun muassa seuraavia profiileja edustavat henkilöt ovat tapauksen erityispiirteistä riippuen todennäköisesti kansainvälisen suojelun tarpeessa: hallinnon virkamiehet ja työntekijät, entiset Irakin turvallisuusjoukkojen jäsenet, poliittisten puolueiden jäsenet, kansainvälisen koalition joukkoihin kuuluvat ja Irakin viranomaisia vastustavat henkilöt (poliittinen oppositio).

A:n eri vaiheessa esittämien kertomusten ja kirjallisten selvitysten välillä on merkittäviä ristiriitoja koskien muun muassa pidätyksen syytä, vankeusajankohtaa, tuomiota ja hänen vanhempiensa kohtaloa. A on kertonut UNHCR:lle yhdestä pidätyksestä ja sen aikana tapahtuneesta kidutuksesta. A:n 22.8.1993 allekirjoittamien UNHCR:n kiintiöpakolaisasiakirjojen mukaan hän on ollut pidätettynä kuusi kuukautta vuonna 1986, koska hän kieltäytyi liittymästä Baath-puolueeseen. Hän ei ole tuolloin saanut tuomiota. Maahanmuuttovirastoon 7.12.2012 saapuneen selvityksen mukaan A on vuonna 1990 tuomittu elinkautiseen vankeuteen. Selvityksestä ei ilmene tarkemmin pidätyksen syy eikä pidätyksen ajankohta. A:n esittämän vuonna 2006 laaditun lääkärinlausunnon mukaan hän on kertonut lääkärille joutuneensa kidutetuksi 25-vuotiaana, eli noin vuonna 1981. Turvapaikkapuhuttelussa 23.2.2013 A on kertonut saaneensa kuolemantuomion osallistumisesta 1990-luvun alussa puhjenneeseen kapinointiin Saddam Husseinin hallintoa vastaan. Hän on tuolloin ollut vangittuna lähes puoli vuotta. A ilmoitti vuonna 1993 UNHCR:n edustajalle, että hänen vanhempansa ovat elossa. A kertoi tuolloin myös vuonna 1983 tapahtuneesta isänsä pidätyksestä. Turvapaikkapuhuttelussa 23.2.2013 A:n esittämän kertomuksen perusteella hänen äitinsä ja isänsä olivat joutuneet pidätetyiksi vuonna 1991. A kertoi myös äitinsä kuolleen heti 15 päivää kestäneen pidätyksen jälkeen ja isänsä kuolleen myöhemmin pidätyksen aikana tapahtuneen kidutuksen vuoksi. Toisaalta hän kertoi samassa puhuttelussa, että hänen isänsä tapettiin.

Lukuisat ristiriidat horjuttavat A:n kertomuksen uskottavuutta kokonaisuudessaan. A on vasta vuonna 2013 ilmoittanut ensimmäistä kertaa, että häneltä on evätty Irakin kansalaisuus Saddam Husseinin hallinnon aikana langetetun kuolemantuomion vuoksi ja sen takia, että hän on vuonna 1991 paennut Irakista. A ei ole esittänyt mitään tätä väitettä tukevaa näyttöä. Myös se, että asiasta on kerrottu vasta vuonna 2013, ei lisää väitteen uskottavuutta. Joka tapauksessa A:n kertomat poliittisista syistä johtuneet häneen kohdistuneet vangitsemiset ja kidutukset ovat tapahtuneet Saddam Husseinin valtakauden aikana. Tältä osin tilanne on muuttunut täysin. Hallitus on vaihtunut, Saddam teloitettu ja Baath-puolue hajotettu. Lisäksi entisen hallinnon aikana poliittisiksi vangeiksi joutuneiden henkilöiden vahinkoja kompensoidaan nykyään Irakissa. A:n kertomuksesta päätellen hän ei myöskään kuulu mihinkään erityiseen UNHCR:n mainitsemaan riskiryhmään, jolla olisi tietyn profiilin omaavana uhka joutua vainon kohteeksi (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq, 31.5.2012). Ottaen huomioon esitetty näyttö kokonaisuutena ja edellä selostettu maatieto ei voida pitää näytettynä, että A on yhä vaarassa tulla teloitetuksi väittämänsä Saddam Husseinin aikana langetetun tuomion perusteella johtuen osallistumisesta kansannousuun 1990-luvun alussa.

Edellä selostetun perusteella A:lla ei ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Asiassa ei ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että A:ta uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Irakin tämänhetkinen, ISIS-järjestön johtamien sunnikapinallisten ja hallinnon sekä sen tukijoiden välinen konflikti keskittyy suurimmaksi osaksi Keski- ja Pohjois-lrakin alueelle lukuun ottamatta Kurdistanin autonomista aluetta. Yleinen turvallisuustilanne Etelä-lrakin shiiaenemmistöisillä alueilla on parempi kuin etnisesti ja uskonnollisesti monimuotoisemmilla Keski-lrakin kiistellyillä alueilla sekä Babelin läänissä ja pääkaupunki Bagdadissa. ISIS on tehnyt iskuja myös Etelä-lrakin suurissa asutuskeskuksissa. ISIS sekä omalta osaltaan shiialaiset ääriryhmät ovat molemmat kohdistaneet Etelä-lrakissa väkivaltaa muun muassa poliittisiin toimijoihin, uskonnollisiin ja heimojen johtajiin sekä valtion työntekijöihin (UNHCR 2014). Etelä-lrakin turvallisuustilanne on kuitenkin myös konfliktin kuluessa pysynyt siviiliväestölle merkittävästi Keski-Irakia vakaampana. Etelä-lrakiin on paremman turvallisuustilanteen vuoksi paennut erityisesti shiiaväestöä Keski-lrakista. Alueelle konfliktin myötä kohdistunut muuttoliike on silti jäänyt huomattavasti vähäisemmäksi kuin sisäinen siirtyminen Kurdistanin autonomiselle alueelle. Aseellisten ryhmien hyökkäykset estääkseen turvallisuusviranomaiset ovat lisänneet ja kiristäneet toimintavalmiuttaan sekä turvallisuustoimiaan myös Etelä-lrakin lääneissä. (International Organization for Migration (IOM) – Iraq Mission: Kerbala Governorate Profile, 9 September 2014; IOM – Iraq Mission: Najaf Governorate Profile, 9 September 2014; IOM – Iraq Mission: Southern Governorates of Iraq, 25 September 2014.)

Etelä-lrakin lääneissä Basrassa, Karbalassa, Missanissa, Muthannassa, Najafissa, Qadisiyah’ssa, Thi-Qarissa ja Wassitissa vallitseva yleinen turvallisuustilanne on siinä määrin vakaa, että edellytykset kansainvälisen suojelun myöntämiseksi mielivaltaisesta väkivallasta johtuvan vakavan vaaran tai huonon turvallisuustilanteen vuoksi alueen asukkaille eivät täyty.

Irakin kansalaiset ovat maan perustuslain mukaan vapaita muuttamaan, matkustamaan ja asumaan missä tahansa maan sisällä tai ulkomailla (Iraqi Constitution). Basran kaupungissa on kansainvälinen lentokenttä, joten Etelä-lrakiin pääsee ulkomailta matkustamaan joutumatta kulkemaan turvallisuustilanteeltaan epävakaampien alueiden kautta. Julkiset palvelut, kuten terveyspalvelut ja koulut, ovat etenkin kaupunkialueilla helposti saatavilla (IOM 2013).

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksessään 15.12.2014 Irakin tilanteen osalta viitannut UNHCR:n lokakuussa 2014 julkaisemaan kannanottoon, jossa UNHCR kehottaa valtioita olemaan palauttamatta turvapaikanhakijoita Irakiin ennen kuin maan turvallisuus- ja ihmisoikeustilanteessa on tapahtunut merkittävää kehitystä. Maahanmuuttovirasto katsoo, että edellä mainittu kannanotto ei toistaiseksi aiheuta toimenpiteitä.

A on etniseltä taustaltaan arabi, uskonnoltaan shiiamuslimi ja kotoisin Basrasta. Läänin turvallisuustilanteesta saatavien ajankohtaisten tietojen perusteella hänellä ei ole sinne palatessaan mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Basran turvallisuustilanne ei ole heikentynyt ulkomaalaislain 88 a §:ssä tarkoitetuksi maan sisäiseksi selkkaukseksi. Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei Basran turvallisuustilanne estä A:n palaamista alueelle ulkomaalaislain 88 a §:ssä tarkoitetulla tavalla, joten A ei ole humanitaarisen suojelun tarpeessa.

Maatiedon ja asiassa esitettyjen seikkojen perusteella ne henkilökohtaiset ja kotimaan yleiset olosuhteet, joiden vallitessa A:sta tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta. Olosuhteiden muutos on merkittävä ja pysyvä. Maahanmuuttovirasto lakkauttaa A:n pakolaisaseman ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella.

Perustelut karkottamisen osalta

(– –)

A on ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla syyllistynyt rikoksiin, joista on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta, sekä syyllistynyt toistuvasti rikoksiin. Rikosten jatkuvaluonteisuuden vuoksi A:n voidaan katsoa suhtautuvan rikostensa seuraamuksiin välinpitämättömästi hänen jatkaessaan lainvastaista toimintaa. A on syyllistynyt Suomessa ollessaan muun ohella useaan lapsen seksuaaliseen hyväksikäyttöön ja törkeään raiskaukseen. Syyksi luettujen rikosten määrä, laatu ja toistuvuus osoittavat A:n olevan vaaraksi muiden turvallisuudelle ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Ulkomaalaislain mukaiset karkottamisperusteet ovat siten olemassa.

A vastustaa karkottamista kotimaahansa Irakiin yleisen turvallisuustilanteen vuoksi ja sen takia, että hänen Irakin entisen hallinnon aikana saamansa kuolemantuomio on edelleen voimassa. Näiltä osin Maahanmuuttovirasto viittaa pakolaisaseman harkintaa koskeviin perusteluihin.

A on syntynyt Basrassa Irakissa. Hän on Irakista pois lähtiessään ollut 35-vuotias perheellinen mies. Hän on asunut Suomessa vuodesta 1996 alkaen. A:n puoliso ja lapset asuvat myös Suomessa. (– –) Hän ei ole käynyt kotimaassaan Irakissa sen jälkeen, kun hän lähti sieltä vuonna 1991. A:n kertoman mukaan hänellä ei ole siteitä Irakiin eikä mitään omaisuutta siellä.

A ei ole Suomessa viettämiensä noin 19 vuoden aikana hankkinut itselleen ammatillista koulutusta. Hänellä ei ole Suomessa työpaikkaa. Hänen suomen kielen taitonsa on edelleenkin heikko. A:n ei voida myöskään rikosten vuoksi katsoa integroituneen suomalaiseen yhteiskuntaan. A:n lasten etu ei edellytä hänen maassa oleskeluaan ottaen erityisesti huomioon karkottamisperuste. A on kotimaasta pois lähtiessään ollut aikuinen, itsenäinen mies. Vaikka hän onkin muuttanut pois kotimaastaan vuonna 1991, hänen on mahdollista sopeutua elämään Irakissa, jossa hänen isoveljensä asuu. Asiassa esitetyn lääkärinlausunnon mukaan A sairastaa diabetesta, johon hän saa insuliinihoitoa. Maatiedon perusteella diabetespotilaille on yleisesti ottaen olemassa hoitoa ja lääkitystä Irakissa.

Kun kokonaisharkinnassa verrataan maasta karkottamisperusteita eli A:n toistuvaa rikollista toimintaa ja hänen saamiaan tuomioita, joista viimeisin on annettu raiskauksen yrityksestä, kahdesta pakottamisesta seksuaaliseen tekoon, lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä, törkeästä lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä ja törkeästä raiskauksesta, maasta karkottamista vastaan puhuviin seikkoihin, on maasta karkottamisperusteita pidettävä painavampina.

A voidaan karkottaa kotimaahansa ilman, että hän voi joutua siellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 3 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

(– –)

Oleskelulupa raukeaa, kun ulkomaalainen karkotetaan maasta.

Perustelut maahantulokiellon osalta

(– –) Maahantulokiellon pituutta harkittaessa Maahanmuuttovirasto on ottanut huomioon niiden rikosten laadun, joihin A on Suomessa syyllistynyt, ja rikoksista saadut vankeusrangaistukset sekä A:n siteet Suomeen sekä hänen kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahansa Irakiin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen ja suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

A on kotoisin Basrasta, Etelä-Irakista. A on saapunut Suomeen kiintiöpakolaisena Saudi-Arabiasta vuonna 1996 yhdessä puolisonsa ja lastensa kanssa. Hänelle on myönnetty pysyvä oleskelulupa 4.11.1999. UNHCR:n asiakirjojen mukaan A:n Irakista pakenemisen syynä on ollut hänen pelkonsa joutua vainotuksi Saddam Husseinin hallinnon vastaisen mielipiteen vuoksi. A oli osallistunut kotimaassaan vuonna 1991 puhjenneeseen kansannousuun. Maahanmuuttovirasto on ottanut A:n pakolaisasemaa koskevan asian käsiteltäväkseen X:n poliisilaitoksen tekemän karkotusesityksen vuoksi. Poliisilaitoksen karkotusesitys on perustunut useisiin rikoksiin, joihin A on syyllistynyt Suomessa. A on kuulemisessa 23.2.2013 vastustanut pakolaisasemansa lakkauttamista sekä karkottamista ja maahantulokieltoa. A on todennut, että hänet tapetaan aikaisemman toimintansa vuoksi, mikäli hän joutuu palaamaan Irakiin.

Y:n käräjäoikeus on tuominnut A:n laittomasta uhkauksesta, pahoinpitelyn yrityksestä, kahdesta pakottamisesta seksuaaliseen tekoon ja kahdesta lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä yhden vuoden ja neljän kuukauden yhteiseen ehdolliseen vankeusrangaistukseen. Z:n käräjäoikeus on tuominnut A:n pakottamisesta sukupuoliyhteyteen kahdeksan kuukauden vankeusrangaistukseen. Z:n käräjäoikeus on tuominnut A:n pahoinpitelystä ja raiskauksen yrityksestä, lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä ja kahdesta pakottamisesta seksuaaliseen tekoon sekä törkeästä lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä ja törkeästä raiskauksesta viiden vuoden ja yhdeksän kuukauden yhteiseen vankeusrangaistukseen. Lisäksi A on tuomittu lukuisiin sakkorangaistuksiin liikenneturvallisuuden vaarantamisesta ja kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta.

A on aikaisemmassa 31.12.2013 päivätyssä valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että häntä ei tulisi karkottaa maasta sen vuoksi, että hän joutuisi Irakissa kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi. A:n karkottaminen olisi kohtuutonta myös siitä syystä, että hänellä on Suomessa lapsia ja vaimo. Nuorimmilla lapsilla on kiinteät suhteet isäänsä huolimatta tämän vankilassa olosta. A vastustaa maasta karkottamistaan myös terveydentilansa vuoksi. A:lla on diabetes.

A on uudistanut edellä mainitut, aikaisemmin hallinto-oikeudelle toimitetussa Maahanmuuttoviraston edellistä päätöstä koskevassa valituksessa esittämänsä perusteet. Lisäksi A on vedonnut Irakin tämänhetkiseen turvallisuustilanteeseen.

Selvityksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Pakolaisaseman lakkauttaminen

Ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan henkilön pakolaisasema lakkautetaan, jos hän ei ilmeisesti enää ole suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta.

Irakin yleiset olosuhteet ovat muuttuneet olennaisesti sen jälkeen, kun A:lle on myönnetty pakolaisasema. A:n lähtiessä Irakista maata hallitsi Saddam Hussein ja maassa oli Baath-puolueen yksinvalta. Nyt Saddam Hussein on teloitettu, Irakin hallitus on vaihtunut ja Baath-puolue on hajoitettu. Olosuhteet, joista A on paennut kotimaastaan 1990-luvulla, ovat siis merkittävästi muuttuneet, eikä A:n voida katsoa olevan enää turvapaikan tai kansainvälisen suojelun tarpeessa suhteessa kotimaahansa. A:n kertomus siitä, että hän ei voisi aikaisemman toimintansa vuoksi palata kotimaahansa, on jäänyt hänen omien olettamustensa varaan. Hallinto-oikeus pitää epätodennäköisenä, että häneen enää kohdistuisi muutakaan turvapaikkaan oikeuttavaa uhkaa noin 20 vuoden takaisten tapahtumien vuoksi taikka muutoinkaan nyt esitetyin perustein. A:n ei siten voida katsoa olevan turvapaikan tarpeessa ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Edellä esitetty huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että A ei enää ole suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta. Olosuhteiden muutos on merkittävä ja pysyvä. Maahanmuuttovirasto on voinut lakkauttaa A:n pakolaisaseman ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. A ei ole tuonut valituksessaan tai vastaselityksessään ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella asiaa tulisi arvioida toisin.

Basra on Irakin eteläisin maakunta rajautuen Kuwaitiin ja Iraniin. Basrassa on öljynvientisatama. Turvallisuustilanne Basrassa on suhteellisen vakaa muutamia yksittäisiä välikohtauksia lukuun ottamatta. Muualla Irakissa vallalla oleva sekasorto ei ole saavuttanut Basraa. (International Organization for Migration, Iraq Mission, Basrah governorate profile, June 2015.)

Asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa A:n joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. A ei siten ole ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa. Kun otetaan huomioon A:n kotimaassa vallitsevasta tilanteesta saatavilla oleva selvitys, hän ei ole myöskään ulkomaalaislain 88 a §:ssä tarkoitetulla tavalla humanitaarisen suojelun tarpeessa.

Karkottaminen ja maahantulokielto

Hallinto-oikeus on selostanut ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan, 150 §:n 1 ja 2 momentin sekä 146 §:n 1 momentin sisällön ja perustellut päätöstään karkottamisen ja maahantulokiellon osalta seuraavasti:

A:n on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin, joista on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta. A on syyllistynyt Suomessa ollessaan muun ohella useaan lapsen seksuaaliseen hyväksikäyttöön ja törkeään raiskaukseen. A:n syyksi luettujen rikosten määrä, laatu ja toistuvuus osoittavat hänen olevan vaaraksi muiden turvallisuudelle. Hänen karkottamiselleen on siten olemassa ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan mukainen peruste. A ei ole pitkän Suomessa asumisensa aikana ollut työssä eikä oppinut suomen kieltä, eikä hänen voida katsoa sopeutuneen suomalaiseen yhteiskuntaan. Kun kokonaisharkinnassa otetaan huomioon A:n rikoksiin syyllistyminen, ei hänen Suomessa oleskelunsa pituutta ja Suomessa asuvaa perhettään ole pidettävä karkotuksen puolesta puhuvia seikkoja painavampina. Myöskään lapsen etu ei vaadi arvioimaan asiaa toisin. Maahanmuuttovirasto on siten voinut valituksenalaisella päätöksellään määrätä A:n karkotettavaksi kotimaahansa ja määrätä hänet maahantulokieltoon.

Suullinen käsittely

Kun otetaan huomioon perusteet, joihin A on vedonnut, asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys ja käytettävissä oleva maatietous, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän ja A:n esittämän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestäminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Hallinto-oikeuden soveltamat muut oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirpa Tammisalo, Hanna Lähdeniemi ja Sampo Löf-Rezessy. Esittelijä Mari Tarro-Achamyelehe.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut maasta poistamisen täytäntöönpanon kieltämistä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan. Lisäksi A on vaatinut, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa toimitetaan suullinen käsittely.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

A joutuisi Irakissa kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi. Hänen Irakissa Saddam Husseinin hallinnon aikana saamansa kuolemantuomio sekä se seikka, että hän on Suomessa ollut vangittuna vakavista rikoksista, johtaisivat todennäköisesti hänen välittömään kiinniottamiseensa ja pidättämiseensä, jos hänet palautetaan Irakiin. Hän on aiemmin menettänyt Irakin kansalaisuutensa, mistä voisi seurata ongelmia hänen maahantulonsa kannalta. A pitää todennäköisenä, että maahantulon ja kiinniottamisen jälkeen hänet toimitettaisiin Irakissa vankilaan, jossa hän joutuisi ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun epäinhimillisen kohtelun kohteeksi. Vankilaolot eivät missään päin Irakia ole tyydyttävät, eikä vankien ihmisoikeuksia kunnioiteta vähimmässäkään määrin.

Hallinto-oikeus ei ole kiinnittänyt huomiota siihen mahdollisuuteen, että A voi joutua Suomessa tekemiensä rikosten vuoksi vankilaan Irakissa. Lisäksi A:lla on suora väkivallan ja kuolemanrangaistuksen uhka Irakin nykyisen hallinnon taholta siitä syystä, että Irakin parlamentissa ja nykyhallinnossa on mukana edelleen joitakin vanhan hallinnon jäseniä, jotka saattaisivat vainota häntä.

Hallinto-oikeus on arvioinut Etelä-Irakin turvallisuustilanteen väärin. A:n Irakissa asuvilta sukulaisiltaan saamien tietojen mukaan alueella on yhä välikohtauksia ja alueen turvallisuustilanne on heikko.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut riittävästi huomioon A:n heikkoa terveydentilaa ja sitä seikkaa, että hänellä on useita alaikäisiä lapsia ja vaimo Suomessa. Perheenjäsenten erottaminen toisistaan on kohtuutonta. A:lla on läheiset suhteet perheenjäseniinsä, jotka luonnollisesti vastustavat hänen karkotustaan.

Suullisen käsittelyn toimittaminen on tarpeen asian totuudenmukaisuuden selvittämiseksi ja A:n oikeuksien turvaamiseksi. A:ta ei ole kuultu hallinto-oikeudessa.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 16.6.2016 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on esittänyt lausunnossaan muun ohella seuraavaa:

Pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista laaditun UNHCR:n käsikirjan 56 kohdan mukaan vaino on erotettava lain rikkomisesta seuraavasta rangaistuksesta. Henkilöt, jotka pakenevat tällaisesta rikoksesta johtuvaa syytteeseen panoa tai rangaistusta, eivät yleensä ole pakolaisia.

Irakin rikoslain (111/1969) 14 artiklan mukaan kaksinkertaiselle rikosseuraamukselle eli uudelle oikeudenkäynnille Irakissa tarvitaan oikeusministerin lupa. Kaksinkertainen rikosseuraamus on mahdollinen, jos tuomiota ei ole kärsitty kokonaisuudessaan tai jos henkilö on saanut vapauttavan tuomion rikoksesta, josta tuomittaisiin Irakissa. (Ministry of Justice – Statutory Notice. The Penal Code with Amendments. Third Edition.)

Irakin rikosmenettelylain (23/1971) 301 artiklan mukaan kaksinkertainen rikosseuraamus on mahdollinen vain poikkeuksellisissa tapauksissa. Rikosmenettelylain 303 artiklan mukaan uusi oikeudenkäynti on mahdollinen, jos esimerkiksi rikoksella oli seuraamuksia, joita ei otettu huomioon alkuperäisessä oikeudenkäynnissä. Uusi oikeudenkäynti on myös mahdollinen, jos on löydetty uutta todistusaineistoa. (Warnock, Dan: The Iraqi Criminal Justice System, An Introduction, 30.11.2010.)

Kaksinkertaisen rikosseuraamuksen ilmiöstä Irakissa ei ole juurikaan raportoitu. Maatiedon perusteella kyseessä ei ole laajamittainen ongelma. Vuonna 2004 Ruotsin Jordanian suurlähetystö kertoi, että toisessa maassa tuomittua henkilöä ei voida tuomita uudelleen Irakissa. (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 20.1.2009 asiassa F.H. v. Ruotsi, 32621/06.)

Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, jonka perusteella voitaisiin tehdä johtopäätös, että A:n kohdalla olisi kyseessä sellainen poikkeuksellinen tilanne, jonka vuoksi hän joutuisi Irakissa tuomituksi Suomessa tekemiensä rikosten vuoksi. Ottaen myös huomioon edellä selostettu maatieto A:lla ei ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan Irakissa vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla valitusvaiheessa esitetyn uuden syyn perusteella.

Edellä esitetyin perustein valituksessa ei ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että A:ta uhkaisi kotimaassa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Basran turvallisuustilanne on lokakuussa 2015 arvioitu vakaaksi, eikä alueen turvallisuustilanteessa ole sen jälkeen tapahtunut merkittäviä muutoksia. Basra on shiiaenemmistöinen alue, jossa on myös pienehkö sunnivähemmistö. Basran tilanne oli erityisen levoton syyskuussa 2013, jolloin sunneja joutui uhkailujen ja iskujen kohteeksi ja sunnimoskeijoita jouduttiin sulkemaan niihin kohdistettujen uhkausten vuoksi. Taustalla on ollut shiiojen ja sunnien kamppailu Keski-Irakissa sekä Syyrian sisällissodan aiheuttamat jännitteet. Yksittäisiä lahkojen väliseen konfliktiin liittyviä surmia saattaa edelleen tapahtua. Muuten yksityishenkilön turvallisuus voi Basrassa joutua uhatuksi lähinnä, jos hän toimii vastoin shiiamuslimien arvoja ja normeja. Tavanomainen rikollisuus ja sieppaukset ovat lisääntyneet Basrassa ja muilla alueilla, joista turvallisuusjoukot ovat siirtyneet muualle taistelemaan ISISiä vastaan. Taustalla on myös paikallisten militioiden ja poliittisten ryhmien valtakamppailu. Pääministeri Abadi lähetti Basraan tammikuussa 2016 turvallisuusjoukkoja selvittämään rikosaaltoa. Turvallisuusjoukot vedettiin kuitenkin samassa kuussa pois Basrasta paikallisten vaikuttajien vaatimuksesta. Suurajatolla Ali al-Sistani on tuominnut rikollisuuden, ja rikollisuutta vastaan on ollut mielenosoituksia. Basrassa ja muissa Etelä-Irakin lääneissä on ollut myös heimojen välisiä jännitteitä. (BBC Monitoring Middle East: Al Sabah al-Jadid, 28.5.2011; CEDOCA: COI Focus – Iraq: Security Situation in South Iraq, 29.5.2015; Independent: Iraq: Crime soars in Basra as army leaves to fight Isis, 10.1.2016; Institute for the Study of War (ISW): Control of Terrain in Iraq: July 20, 2015; ISW: Iraq Situation report: January 7–11, 2016; ISW: Iraq Situation report: January 12–January 19, 2016; Landinfo/Migrationsverket: Sikkerhetssituasjonen i Irak, Delrapport fra Migrationsverkets og Landinfos informasjonsinnhentingsreise til Bagdad og Erbil 16.–22.11.2013, 2014; MENAFI – The Journal of Turkish Weekly/Factiva: Iraq – At least 11 Daesh Militants Killed in Anbar, 29.8.2015; Maahanmuuttoviraston maatietopalvelu: Irakin tilanne, lokakuu 2015; Musings on Iraq: Security in Iraq, Feb 15–21, 2016; UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq, 2012.)

Etelä-Irakissa sijaitsevissa Babylonin, Basran, Kerbalan, Missanin, Muthannan, Najafin, Qadissiyan, Thi-Qarin ja Wassitin lääneissä vallitseva yleinen turvallisuustilanne on siinä määrin vakaa, että edellytykset kansainvälisen suojelun myöntämiseksi mielivaltaisesta väkivallasta johtuvan vakavan vaaran tai huonon turvallisuustilanteen vuoksi alueen asukkaille eivät täyty.

A:n kotikaupunki Basra on shiiojen dominoima, ja hän on itsekin shiiataustainen. Basran turvallisuustilanteesta saatavien ajankohtaisten tietojen perusteella A:lla ei siten ole kotialueelle palatessaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Valituslupahakemukseen on liitetty kirjallisiksi todisteiksi lääkärinlausunnot 6.5.2013 ja 23.8.2006. Esitettyjen asiakirjojen perusteella A sairastaa insuliinihoitoista diabetesta ja verenpainetautia sekä kroonista ihottumaa. A on toimittanut Helsingin hallinto-oikeudelle 31.12.2015 tulostetun yhteenvedon sähköisistä resepteistä ja 11.8.2015 tulostetun potilasohjeen sähköisestä reseptistä. Hänen lääkityksenään on ollut muun muassa insuliini-injektioneste, veren rasva-arvoja alentava tablettilääke, verenhyytymistä vähentävät tablettilääkkeet, unta tasaava mielenterveyslääke, masennuksen hoitoon tarkoitettu tablettilääke ja ihottuman hoitoon tarkoitettu emulsiovoide.

Yleisimpiä kroonisia sairauksia Irakissa ovat korkea verenpaine (41,5 tapausta/1 000 ihmistä), diabetes (21,8/1 000), nivelsairaudet (18,6/1 000), sydänsairaudet (12/1 000) ja ruoansulatuselimistön sairaudet (11,2/1 000). Irakin terveysministeriö on sitoutunut ei-tarttuvien tautien ehkäisyyn ja hallintaan kansallisen ja alueellisesti jalkautetun toimintaohjelman puitteissa. Ei-tarttuvien tautien hoitoa ollaan implementoimassa tehokkaasti terveyskeskuksiin. Vuonna 2013 painopiste oli diabeteksen ja verenpainetaudin hoidossa. (World Health Organization: Country Cooperation Strategy for WHO and Iraq 2012–2017, 2013 (WHO 2013).)

Irakissa on ollut aktiivinen mielenterveysohjelma vuodesta 2003 eli vallanvaihdoksesta lähtien. Mielenterveystyötä on kehitetty monilla kansainvälisillä ja kansallisilla foorumeilla. Vuosille 2008–2013 tehty mielenterveysstrategia kaipaa päivitystä. Irakissa on melko paljon kokeneita ja päteviä psykiatreja. Psykiatrisia palveluita on tarjolla kuitenkin lähinnä kaupungeissa. Mielenterveyspalveluita saa alle puolessa maan terveyskeskuksista. Posttraumaattisten oireiden hoito on riittämätöntä ja keskittyy vain kuuteen klinikkaan (kaksi Bagdadissa, yksi Basrassa, yksi Diwanijassa, yksi Dohukissa ja yksi Mosulissa).

Irakin terveydenhuolto on perinteisesti järjestetty siten, että julkisen puolen sairaalat ovat olleet pääosassa. Irakin terveysministeriö on ollut terveydenhuollon keskiössä. Noin puolessa terveyskeskuksista on ainakin yksi lääkäri. Lopuissa on muita koulutuksen saaneita terveydenalan ammattilaisia kuten terveydenhoitajia. Irakissa oli 2 331 terveyskeskusta ja 229 julkista sairaalaa vuonna 2010. (WHO 2013.)

Julkisen puolen sairaaloissa hoito on halpaa. Terveyskeskusmaksut ovat myös pieniä. Tästä huolimatta monet ihmiset hakeutuvat yksityisten tahojen ylläpitämiin terveyskeskuksiin välttääkseen jonoja ja sen vuoksi, että vallalla on käsitys huonommasta hoidon tasosta julkisella puolella. Yksityisellä terveydenhuollolla on merkittävä rooli monen terveysammattilaisen toimiessa sekä julkisella että yksityisellä puolella. Vuonna 2010 Irakissa oli 92 yksityistä sairaalaa. Suurin osa oli kooltaan pieniä ja toimi Bagdadissa. Terveydenhuollon instituutioissa on melko paljon työntekijöitä, joiden maksuista vapaasta koulutuksesta vastaavat terveysministeriö ja korkeakoulutuksesta vastaava ministeriö. Rekrytoitavien terveysammattilaisten kyvyistä ja työharjoittelusta ei ole olemassa tietokantaa. (WHO 2013.)

Valituslupahakemukseen liitetyistä asiakirjoista ei ilmene, että A:n kohdalla olisi kysymys Suomessa sairaalahoitojaksoja vaativan erikoissairaanhoidon katkaisemisesta. A:n pääasiallisena hoitomuotona on lääkehoito. Edellä selostetun maatiedon perusteella A:n on mahdollista saada tarvitsemaansa lääkitystä, hoitoa ja terveydentilan seurantaa omassa kotimaassaan.

Maahanmuuttovirastolla ei ole näyttöä siitä, että A:lla olisi useita alaikäisiä lapsia Suomessa. Väestötietojärjestelmässä olevien tietojen mukaan A:lla on tällä hetkellä yksi huollettava lapsi Suomessa. A ei asu samassa osoitteessa alaikäisen lapsen ja puolison kanssa. Vankilasta vapautumisen jälkeen A:n on epäilty syyllistyneen laittomaan uhkaukseen. Tämä uhkaus on kohdistunut A:n puolisoon ja lapsiin. Nämä seikat huomioon ottaen väitteet, että A:lla on läheiset suhteet perheenjäseniinsä ja että perheenjäsenten erottaminen toisistaan on kohtuutonta, eivät ole uskottavia. A:n tapauksessa viranomaiset saavat puuttua perhe-elämän suojaan yleisen turvallisuuden vuoksi.

Valituslupahakemuksessa tarkoitettu pakolaisaseman lakkauttamista, maasta karkottamista ja maahantulokieltoa koskeva asia ei ole poikkeuksellinen, eikä tehty päätös poikkea muista samanlaisissa asioissa tehdyistä päätöksistä. Ulkomaalaislain 196 §:ssä tarkoitettuja perusteita valitusluvan myöntämiselle ei ole.

A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Hän on ilmoittanut, ettei hän anna vastaselitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

A on vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hän on pyytänyt, että häntä kuultaisiin suullisesti asian totuudenmukaisuuden selvittämiseksi ja hänen oikeuksiensa turvaamiseksi.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys pakolaisaseman lakkauttamisesta, karkottamisesta ja maahantulokiellon määräämisestä.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko A:n pakolaisasema voitu lakkauttaa. Jotta pakolaisasema voitaisiin lakkauttaa, niiden olosuhteiden, joiden vallitessa asianomaisesta tuli pakolainen, on tullut lakata olemasta. Olosuhteiden muutoksen on oltava merkittävä ja pysyvä. Pakolaisaseman lakkauttaminen edellyttää lisäksi, ettei henkilö enää ole suojelun tarpeessa ja ettei käsillä ole henkilön aiemmin kokemasta vainosta tai vakavasta haitasta johtuvia pakottavia syitä, joiden perusteella hän voisi kieltäytyä turvautumasta kansalaisuusvaltionsa suojeluun.

Pakolaisaseman lakkauttamisen lisäksi on vielä erikseen tutkittava, onko A voitu määrätä karkotettavaksi kotimaahansa Irakiin ja toistaiseksi voimassa olevaan koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

2.2 Pakolaisaseman lakkauttaminen

2.2.1 Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus

Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 artiklan C kappaleen 5 alakohdan mukaan yleissopimuksen soveltaminen lakkaa, jos henkilö ei voi enää sen vuoksi, että olosuhteet, joiden vallitessa hänet hyväksyttiin pakolaiseksi, ovat lakanneet olemasta, kieltäytyä ottamasta vastaan kansalaisuusmaansa suojelua.

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston (UNHCR) laatimassa käsikirjassa pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista yleissopimuksen 1 artiklan C kappaleen 5 kohdasta on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Olosuhteet" viittaa sellaisiin perustavanlaatuisiin muutoksiin maassa, joiden voidaan olettaa poistavan pohjan vainon pelolta. Pelkkä, mahdollisesti hetkellinen, ja sellainen muutos yksityisen pakolaisen pelkoon liittyvissä tosiseikoissa, joka ei aiheuta olosuhteiden huomattavaa muuttumista, ei riitä tämän lausekkeen soveltamisen edellytykseksi.

2.2.2 Euroopan unionin oikeus

Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 11 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta pakolainen, jos hän ei voi enää kieltäytyä ottamasta vastaan kansalaisuusvaltionsa suojelua, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänet tunnustettiin pakolaiseksi, ovat lakanneet olemasta.

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on 1 kohdan e alakohdan osalta tarkasteltava, onko olosuhteiden muutos niin merkittävä ja pysyvä, ettei pakolaisella enää ole perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi. Artiklan 3 kohdan mukaan 1 kohdan e alakohtaa ei sovelleta pakolaiseen, joka voi aiemmin koetusta vainosta johtuvien pakottavien syiden perusteella kieltäytyä turvautumasta suojeluun kansalaisuusvaltiossaan tai, jos pakolainen on kansalaisuudeton henkilö, entisessä pysyvässä asuinmaassaan.

Direktiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan, kun kyseessä ovat direktiivin 2004/83/EY voimaantulon jälkeen tehdyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset, jäsenvaltioiden on peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta valtion elimen, hallinnollisen elimen, tuomioistuimen tai lainkäyttöelimen myöntämä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön pakolaisasema, jos hän on 11 artiklan mukaisesti lakannut olemasta pakolainen.

Direktiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaan pakolaisaseman myöntäneen jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti lakannut olemasta pakolainen tai ei ole koskaan ollut siinä tarkoitettu pakolainen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta pakolaisen velvollisuutta ilmoittaa 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja toimittaa hänen käytettävissään olevat asiaan vaikuttavat asiakirjat.

Yhdistetyissä asioissa C-175/08, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08, Salahadin Abdulla ym., 2.3.2010 antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin on muun ohella käsitellyt 20.10.2004–21.12.2013 voimassa olleen kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (niin kutsuttu aiempi määritelmädirektiivi) 11 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja 14 artiklan 1 kohdan säännöksiä, jotka vastaavat uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin kyseisiä säännöksiä. Unionin tuomioistuimen käsiteltävänä oli tilanne, jossa jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa viitattiin direktiivin säännösten sisältöön tämän valtion täysin sisäiseen tilanteeseen sovellettavien sääntöjen määrittelemiseksi. Tuomioistuin lausui, että tällaisessa tilanteessa yhteisöllä on selvä intressi siihen, että yhteisön oikeudesta lainattuja säännöksiä tulkitaan yhdenmukaisesti, jotta vältettäisiin myöhemmät tulkintaerot (tuomion 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin lausui tuomiossaan muun ohella seuraavaa:

"1) direktiivin 2004/83/EY 11 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että

– pakolaisasema lakkaa, jos kyseessä olevassa kolmannessa valtiossa tapahtuneen sellaisen merkittävän ja pysyvän olosuhteiden muutoksen valossa ne olosuhteet, joiden johdosta pakolaisella oli perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi jostakin direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetusta syystä ja joiden perusteella pakolaisasema myönnettiin, ovat lakanneet olemasta eikä hänellä ole muita perusteita pelätä joutuvansa vainotuksi direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla

– arvioidakseen olosuhteiden muutosta jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on varmistuttava pakolaisen henkilökohtaisen tilanteen suhteen siitä, että direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu suojelun tarjoaja tai tarjoajat ovat toteuttaneet asianmukaisia toimenpiteitä vainon estämiseksi, että niillä on muun muassa tehokas oikeusjärjestelmä vainoksi katsottavien tekojen toteamiseksi, niistä syytteeseen asettamiseksi ja niistä rankaisemiseksi ja että kyseisellä henkilöllä on siinä tapauksessa, että hänen pakolaisasemansa lakkaa, mahdollisuus saada tällaista suojelua

– direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetut suojelun tarjoajat voivat olla kansainvälisiä järjestöjä, jotka pitävät valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan, ja myös siten, että kyseisellä alueella toimii monikansallinen sotilasjoukko.

2) Silloin, kun olosuhteet, joiden johdosta pakolaisasema myönnettiin, ovat lakanneet olemasta ja kun jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset varmistuvat siitä, ettei ole olemassa muita olosuhteita, joiden perusteella kyseessä oleva henkilö voi pelätä joutuvansa vainotuksi joko alun perin kyseessä olleesta syystä tai jostain muusta direktiivin 2 artiklan c alakohdassa mainitusta syystä, todennäköisyysperuste, jonka mukaisesti näistä muista olosuhteista aiheutuvaa vaaraa arvioidaan, on sama kuin pakolaisaseman myöntämisen yhteydessä sovellettu todennäköisyysperuste.

3) Direktiivin 4 artiklan 4 kohta – sikäli kuin siinä annetaan ohjeita aiempien vainoksi katsottavien tekojen tai näiden uhan merkityksestä todistusvoiman osalta – voi tulla sovellettavaksi, kun toimivaltaiset viranomaiset harkitsevat pakolaisaseman lakkauttamista direktiivin 11 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla ja kun asianomainen henkilö vetoaa sen perustelemiseksi, että perusteltu pelko joutua vainotuksi on edelleen olemassa, muihin olosuhteisiin kuin niihin, joiden johdosta hänen myönnettiin olevan pakolainen. Tilanne voi kuitenkin normaalisti olla näin vain silloin, kun vainon syy on muu kuin se syy, joka hyväksyttiin pakolaisaseman myöntämisvaiheessa, ja kun aiemmat vainoksi katsottavat toimet tai uhat ovat edelleen olemassa ja kun ne ovat yhteydessä tässä vaiheessa tutkittaviin vainon syihin."

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin säännökset koskevat 14 artiklan 1 kohdassa säädetyn soveltamisalan ajallisen rajoituksen perusteella nimenomaisesti vain aiemman määritelmädirektiivin voimaantulon jälkeen tehdyn hakemuksen perusteella myönnetyn pakolaisaseman lakkauttamista. Direktiivin säännösten tulkintavaikutuksen on unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Salahadin Abdulla ym. tarkoittamalla tavalla katsottava kuitenkin ulottuvan pakolaisaseman lakkauttamiseen myös tilanteissa, joissa henkilö on hakenut turvapaikkaa tai tullut hyväksytyksi Suomeen pakolaiskiintiössä ennen aiemman määritelmädirektiivin voimaantuloa 20.10.2004.

2.2.3 Ulkomaalaislain säännökset ja niitä koskevat esityöt

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain 88 a §:n (323/2009) 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella, jos 87 tai 88 §:n mukaisia edellytyksiä turvapaikan tai toissijaisen suojelun antamiselle ei ole, mutta hän ei voi palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa siellä tapahtuneen ympäristökatastrofin takia taikka siellä vallitsevan huonon turvallisuustilanteen vuoksi, joka voi johtua kansainvälisestä tai maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta tai vaikeasta ihmisoikeustilanteesta.

Ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan henkilön pakolaisasema lakkautetaan, jos hän ei enää ole suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta. Pykälän 3 momentin mukaan 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetun olosuhteiden muutoksen on oltava merkittävä ja pysyvä. Mitä 1 momentin 5 kohdassa säädetään, ei kuitenkaan sovelleta henkilöön, joka voi aiemmin koetusta vainosta tai vakavasta haitasta johtuvien pakottavien syiden perusteella kieltäytyä turvautumasta kansalaisuusvaltionsa tai entisen pysyvän asuinmaansa suojeluun. Pykälän 4 momentin mukaan pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista harkittaessa tulee suorittaa yksilöllinen tutkinta.

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan ulkomaalaislain 107 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Direktiivin 11 artiklan 2 kohdassa todetaan, että jäsenvaltioiden on silloin, kun olosuhteen muutos on peruste pakolaisaseman lakkaamiselle, tarkasteltava, onko olosuhteiden muutos niin merkittävä ja pysyvä, ettei pakolaisella enää ole perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi. Toissijaisen suojelun lakkaamista koskevan 16 artiklan 2 kohdassa todetaan samoin, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon, onko olosuhteiden muutos niin huomattava ja pysyvä, että henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua, ei ole enää vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa. Direktiivin täytäntöönpanon, asiakkaiden oikeusturvan sekä lainsäädännön johdonmukaisuuden ja selkeyden kannalta on perusteltua, että laissa määritellään tarkemmin millä edellytyksin pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkaamispäätös voidaan tehdä. Siksi ulkomaalaislain 107 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että uudessa 3 momentissa todettaisiin, että 107 §:n 1 momentin 5 kohtaa ja 2 momenttia sovellettaessa olosuhteiden muutoksen tulee olla merkittävä ja pysyvä. Merkittävyys ja pysyvyys olisivat ratkaisevia tekijöitä harkittaessa, onko pakolaisaseman saaneella enää perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai onko suojeluaseman saanut enää vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa. Muutoksen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon vainon pelon syy ja pakolaisen kotimaan tai pysyvän asuinmaan yleinen ihmisoikeustilanne. Muutoksen on täytynyt tapahtua juuri niissä olosuhteissa, jotka alun perin johtivat pakolaisaseman antamiseen henkilölle. Maan tilannetta olisi kuitenkin arvioitava kokonaisuutena.

Lain 107 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että uudessa 4 momentissa säädettäisiin, että pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista harkittaessa tulee suorittaa yksilöllinen tutkinta. Direktiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on lakannut olemasta pakolainen. Tämä ei artiklan mukaan kuitenkaan rajoita pakolaisen velvollisuutta ilmoittaa kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja toimittaa käytettävissään olevat asiaan vaikuttavat asiakirjat. Samoin direktiivin 19 artiklan 4 kohdan mukaan toissijaisen suojeluaseman myöntäneen valtion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on lakannut olemasta henkilö, joka täyttää toissijaisen suojelun myöntämisen edellytykset. Tämä ei rajoita henkilön velvollisuutta ilmoittaa kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja toimittaa käytettävissään olevat asiaan vaikuttavat asiakirjat. On tärkeää, että pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista harkittaessa suoritetaan yksilöllinen ja yhtä perusteellinen kokonaisharkinta kuin asemaa myönnettäessä. Voimassa olevan ulkomaalaislain 107 §:ään liittyvissä hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että harkittaessa pakolaisuuden lakkauttamista hakijaa kuultaisiin suorittamalla 97 §:n mukainen turvapaikkatutkinta. Myös jatkossa yksilöllinen tutkinta toteutettaisiin pääsääntöisesti suorittamalla turvapaikkatutkinta."

2.2.4 Maatietoutta Basran läänin turvallisuustilanteesta

Yhdistyneen kuningaskunnan maahanmuuttoviranomaisen elokuussa 2016 julkaisemassa Irakia koskevassa maatietoraportissa on todettu muun ohella, että turvallisuustilanne on parantunut satunnaisista terrori-iskuista huolimatta merkittävästi muutaman viime vuoden aikana Basran läänissä. Islamilaiseksi valtioksi itseään kutsuvan ryhmittymän (Islamic State of Iraq and al-Sham, ISIS) taistelijoiden ja Irakin turvallisuusjoukkojen välillä ei ole ollut suoria yhteenottoja Basran läänissä. (UK Home Office: Country Information and Guidance, Iraq: Security situation in Baghdad, the south and the Kurdistan Region of Iraq (KRI), elokuu 2016.)

Ruotsin maatietopalvelun 18.7.2016 julkaiseman Irakin turvallisuustilannetta käsittelevän raportin mukaan Etelä-Irakin läänit ovat säästyneet väkivallalta suhteellisen hyvin, ja niitä pidetään verrattain turvallisina. Ilmituleva väkivalta liittyy rikollisryhmien toimintaan ja heimokiistoihin. ISISin iskujen on kuitenkin raportoitu lisääntyneen, ja Babylonin ja Karbalan läänejä on koeteltu yksittäisillä itsemurha- ja autopommi-iskuilla. Muissa etelän lääneissä olosuhteet ovat turvallisemmat. (Center för landinformation och landanalys inom migrationsområdet (Lifos) temarapport: Irak: säkerhetsläget – första halvåret 2016, 18.7.2016.)

2.2.5 Asiassa esitetty selvitys

Etelä-Irakin Basrasta kotoisin oleva A on saapunut Suomeen kiintiöpakolaisena Saudi-Arabiasta vuonna 1996 yhdessä puolisonsa ja lastensa kanssa.

UNCHR:n 22.8.1993 päivätyn rekisteröintilomakkeen mukaan A oli ollut pidätettynä huhtikuusta lokakuuhun vuonna 1986, koska hän oli kieltäytynyt liittymästä Baath-puolueeseen. Häntä ei kertomansa mukaan ollut tuomittu. A on UNHCR:n edustajalle kertonut epäinhimillisestä kohtelusta vankilassa pidätyksensä aikana. Hän on lisäksi kertonut paenneensa asepalveluksesta vuonna 1977, josta lähtien hän oli pysytellyt piilossa. A on edelleen kertonut osallistuneensa aseellisesti maaliskuun 1991 kansannousuun. Hän on kertomansa mukaan auttanut loukkaantuneiden ja tarvikkeiden kuljettamisessa sekä paennut kolme viikkoa myöhemmin Saudi-Arabian Safwaan.

Suomea edustaneiden virkamiesten henkilökohtaisessa haastattelussa Saudi-Arabiassa A on 24.11.1995 kertonut, että hän oli karannut armeijasta vuonna 1976 palveltuaan seitsemän kuukautta. Hän oli kertomansa mukaan toiminut armeijan autonkuljettajana vuoteen 1988, minkä jälkeen hän oli ajanut taksia. Hän on myös kertonut olleensa Irakin–Iranin sodassa jalkaväen sotilaana. Hänet oli kertomansa mukaan pidätetty vuonna 1986, ja pidätyksen ainoana syynä oli armeijasta karkaaminen. Tuomion pituus oli 4 kuukautta, ja hän vapautui yleisen armahduksen perusteella. Hän on kertonut osallistuneensa 1990-luvun alun kansannousuun Irakissa vapauttamalla vankeja, hyökkäämällä puoluetoimistoon ja kuljettamalla haavoittuneita.

A on X:n poliisilaitoksen 20.8.2012 tekemän karkotusesityksen johdosta 7.12.2012 antamassaan lausumassa ilmoittanut, että hänet on Irakissa vuonna 1990 tuomittu elinkautiseen rangaistukseen. Hän oli kertomansa mukaan yhdysvaltalaisten hyökätessä päässyt vapaaksi vankilasta ja karannut Saudi-Arabiaan amerikkalaisten avustamana. Turvapaikkapuhuttelussa 23.2.2013 hän on kertonut olleensa epäonnistuneen vallankumouksen vuoksi vangittuna Basrassa ja Bagdadissa lähes puoli vuotta vuonna 1990 ja saaneensa Irakissa kuolemantuomion sotilasoikeudessa satojen muiden tapaan. A on turvapaikkapuhuttelussa edelleen kertonut, ettei hänellä ja hänen vaimollaan ole enää Irakin kansalaisuutta. A on kertonut pelkäävänsä kuolemantuomion täytäntöönpanoa kotimaassaan sekä kotialueensa heikkoa turvallisuustilannetta.

A:n on Suomessa todettu syyllistyneen pahoinpitelyn yritykseen, laittomaan uhkaukseen, kahteen pakottamiseen seksuaaliseen tekoon ja kahteen lapsen seksuaaliseen hyväksikäyttöön, joista hänelle on määrätty yhteinen yhden vuoden neljän kuukauden ehdollinen vankeusrangaistus. A on tuomittu pakottamisesta sukupuoliyhteyteen kahdeksan kuukauden vankeusrangaistukseen. Hänet on edelleen tuomittu raiskauksen yrityksestä, pahoinpitelystä, lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä, kahdesta pakottamisesta seksuaaliseen tekoon, törkeästä lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä ja törkeästä raiskauksesta yhteiseen viiden vuoden yhdeksän kuukauden ehdottomaan vankeusrangaistukseen. Lisäksi A on tuomittu lukuisiin sakkorangaistuksiin liikenneturvallisuuden vaarantamisesta ja kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta. Pakolaisaseman lakkauttamista koskevaan päätökseen muutosta hakiessaan A on vedonnut siihen, että hän voisi joutua Suomessa tekemiensä rikosten vuoksi vankilaan Irakissa.

A on väestötietojärjestelmästä ilmenevien tietojen mukaan avioliitossa Irakin kansalaisen B:n kanssa. Puolisoilla on useita lapsia, joista yksi on alaikäinen ja vanhempien yhteisessä huollossa. A on asunut eri osoitteessa kuin puolisonsa 31.12.2014 lukien. Hänen huollettavana oleva lapsensa asuu äitinsä kanssa.

2.2.6 Oikeudellinen arviointi

A on otettu Suomeen pakolaiskiintiössä ja hänelle on myönnetty pysyvä oleskelulupa pakolaisuuden perusteella. Hänen pakolaisasemansa on perustunut UNHCR:n arvioon hänen pakolaisuudestaan sekä Suomea edustaneiden virkamiesten Saudi-Arabiassa tekemään henkilökohtaiseen haastatteluun.

Maahanmuuttovirasto on 16.1.2015 tekemässään päätöksessä todennut A:n kotimaasta pakenemisen syyksi hänen pelkonsa joutua vainotuksi Saddam Husseinin hallinnon vastaisen poliittisen mielipiteen vuoksi. Maahanmuuttoviraston päätöksessä ja lausunnossa esitetyn edelleen ajankohtaisena pidettävän maatiedon perusteella Irakin yhteiskunnallisissa olosuhteissa on katsottava A:n Suomeen saapumisen jälkeen tapahtuneen pakolaisaseman kannalta merkittäviä ja pysyviksi arvioitavia muutoksia, joiden voidaan katsoa poistavan hänen pelkonsa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi Saddam Husseinin hallinnon vastaisen poliittisen mielipiteensä ja toimintansa perusteella.

A on hänen pakolaisasemansa lakkauttamista ja karkottamista käsiteltäessä ilmoittanut saaneensa Irakissa kuolemantuomion sekä menettäneensä tuomion ja maasta pakenemisen vuoksi Irakin kansalaisuutensa. Hän ei ole maininnut lainkaan kuolemantuomiosta eikä kansalaisuuden menettämisestä, kun häntä haastateltiin vuosina 1993 ja 1995 Saudi-Arabiassa. Pakolaisaseman lakkauttamista käsiteltäessä A:n esittämä kertomus kotimaan tapahtumista on siten ristiriidassa hänen aiemmin kertomansa kanssa, mikä vähentää sen uskottavuutta. Kun otetaan lisäksi huomioon, ettei kuolemantuomiosta tai kansalaisuuden menettämisestä ole esitetty selvitystä, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei A:n pelkoa väitetyn kuolemantuomion täytäntöönpanosta tai mahdollisista ongelmista väitetyn kansalaisuuden menettämisen vuoksi ole pidettävä perusteltuna.

A on pakolaisaseman lakkauttamista koskevaan päätökseen muutosta hakiessaan esittänyt lisäksi voivansa joutua Suomessa tekemiensä rikosten vuoksi vangituksi Irakissa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A on syyllistynyt rikoksiin Suomessa ja suorittanut rangaistuksensa täällä. Kun otetaan huomioon Maahanmuuttoviraston lausunnossa kaksinkertaisesta rankaisemisesta esitetty edelleen ajankohtaisena pidettävä maatieto ja se seikka, ettei A ole esittänyt väitettään tukevaa selvitystä, hänen pelkoaan ei tältäkään osin ole pidettävä perusteltuna.

Edellä esitetyn perusteella A:n ei ole katsottava täyttävän ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetun turvapaikan myöntämisen edellytyksiä suhteessa kotimaahansa Irakiin. A:n henkilökohtaisista olosuhteista saadun selvityksen perusteella hänen ei ole katsottava olevan myöskään ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen kuolemanrangaistuksen, teloituksen, kidutuksen taikka muun epäinhimillisen tai ihmisarvoa loukkaavan kohtelun tai rangaistuksen vaarassa.

Islamilaiseksi valtioksi itseään kutsuvaan ryhmittymään (Islamic State of Iraq and al-Sham, ISIS) liittyvä konflikti ei ole vaikuttanut merkittävästi shiiaenemmistöisten Etelä-Irakin läänien yleiseen turvallisuustilanteeseen, ja sosiaaliset, taloudelliset sekä poliittiset rakenteet Etelä-Irakissa ovat olemassa. Koska mielivaltaisen väkivallan ei sellaisenaan ole katsottava aiheuttavan A:lle sellaista vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, joka edellyttäisi toissijaisen suojelun myöntämistä pelkästään sen perusteella, että hän on kotoisin Etelä-Irakin Basrasta, asiassa on vielä ratkaistava, onko A ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun toissijaisen suojelun tarpeessa henkilökohtaisille olosuhteilleen ominaisten seikkojen takia.

Shiiamuslimina A kuuluu Basran läänissä enemmistönä olevaan väestönosaan. Hän on asunut kotimaassaan lähes 35-vuotiaaksi. Hänen ei voida katsoa olevan kotikaupungissaan erityisen mielenkiinnon kohteena hänen aiemman toimintansa tai hänen Suomessa tekemiensä rikosten perusteella. Arabian kielen taitoisen ja alueella oleviin tuttaviin ja sukulaisiin yhteyttä pitäneen A:n henkilökohtaisista olosuhteista kokonaisuutena saatu selvitys ja Basran turvallisuustilanteesta edellä lausuttu huomioon ottaen hänen ei ole katsottava olevan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla mielivaltaisesta väkivallasta maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvassa vakavassa ja henkilökohtaisessa vaarassa kotialueellaan. Basran läänissä vallitsevasta tilanteesta saatu selvitys huomioon ottaen hän ei ole myöskään Maahanmuuttoviraston päätöksen tekemisen ajankohtana voimassa olleen ulkomaalaislain 88 a §:n (323/2009) 1 momentissa tarkoitetun humanitaarisen suojelun tarpeessa.

Olosuhteet, joiden perusteella A:lle myönnettiin pakolaisasema, ovat lakanneet olemasta. Olosuhteiden muutos on merkittävä ja pysyvä. Mainituilla perusteilla A:n pakolaisuuden syyt ovat ulkomaalaislain 107 §:n 3 momentissa ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 artiklan C kappaleen 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla lakanneet olemasta. A:lla ei ole katsottava olevan sellaisia henkilökohtaisia perusteita, jotka maatilanteesta huolimatta voisivat aiheuttaa hänelle perusteltua vainon pelkoa tai vakavan haitan vaaraa kotimaassaan. A ei ole enää kansainvälisen suojelun tarpeessa suhteessa Irakiin. Pakolaisaseman lakkauttamisen ja karkottamisen edellytysten selvittämiseksi suoritetun yksilöllisen tutkinnan perusteella on voitu varmistua siitä, ettei käsillä ole aiemmin koetusta vainosta tai vakavasta haitasta johtuvia pakottavia syitä, jotka oikeuttaisivat A:n kieltäytymään ottamasta vastaan kansalaisuusvaltionsa suojelua. Edellä lausuttu kokonaisuutena huomioon ottaen A:n pakolaisasema on voitu ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 5 kohdan ja 3 momentin nojalla lakkauttaa.

2.3 Karkottaminen ja maahantulokielto

2.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Artiklan 2 kappaleen mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Sopimusmääräystä sovellettaessa on otettava huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö ja muun ohella suuren jaoston 18.10.2006 antamasta tuomiosta asiassa Üner v. Alankomaat ilmenevät, karkottamisen oikeasuhtaisuutta ja välttämättömyyttä demokraattisessa yhteiskunnassa koskevat arviointikriteerit. Näitä kriteerejä ovat ihmisoikeustuomioistuimen mukaan valittajan tekemän rikoksen luonne ja vakavuus, hänen oleskelunsa kesto karkottavassa valtiossa, rikoksen tekemisestä kulunut aika ja hänen käyttäytymisensä tuona aikana, asiaan liittyvien henkilöiden kansalaisuudet, valittajan perhetilanne kuten avioliiton kesto ja puolisoiden perhe-elämän tosiasiallisuutta ja aitoutta osoittavat muut seikat, puolison tietoisuus rikoksesta perhesuhteen perustamisen aikaan, avioliitossa syntyneiden lasten olemassaolo ja heidän ikänsä sekä puolison todennäköisesti kohtaamien vaikeuksien vakavuus valtiossa, jonne valittaja karkotettaisiin. Lisäksi huomioon tulee ottaa lasten etu ja hyvinvointi ja erityisesti lasten todennäköisesti kohtaamien vaikeuksien vakavuus valtiossa, johon valittaja karkotettaisiin, sekä sosiaalisten ja kulttuuristen siteiden ja perhesuhteiden kiinteys isäntä- ja määränpäävaltiossa (tuomion kohdat 57–58).

Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen, jonka on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin. Kyseisen momentin 3 kohdan mukaan maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen, joka on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle. Pykälän 3 momentin mukaan pakolaisen saa karkottaa 1 momentin 2–4 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa. Pakolaista ei saa karkottaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, johon nähden hän on edelleen kansainvälisen suojelun tarpeessa. Pakolaisen saa karkottaa vain valtioon, joka suostuu ottamaan hänet vastaan.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Pykälän 2 momentin mukaan maahantulokielto määrätään enintään viiden vuoden määräajaksi tai toistaiseksi. Laadultaan törkeästä tai ammattimaisesta rikoksesta rangaistukseen tuomitulle ulkomaalaiselle maahantulokielto voidaan määrätä toistaiseksi silloin, kun hän muodostaa vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Jos pääsyn epääminen, käännyttäminen tai maasta karkottaminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuisi ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.

Pykälän 2 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi. Harkittaessa maahantulokiellon määräämistä ulkomaalaiselle, jonka kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty tutkimatta tai hylätty, huomiota voidaan kiinnittää myös hakemuksen tutkimatta jättämisen tai hylkäämisen perusteena olleisiin seikkoihin sekä siihen, onko ulkomaalainen omalla toiminnallaan pyrkinyt olennaisesti vaikeuttamaan turvapaikkahakemuksen käsittelyä.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

2.3.2 Oikeudellinen arviointi

A on syyllistynyt useisiin rikoksiin, joista on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuotta vankeutta. Hänen on lisäksi todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin. Hän on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle. Näin ollen ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädetyt karkottamisen edellytykset täyttyvät. Asiassa on ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaisesti kuitenkin otettava huomioon karkottamista koskevan päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan.

A:n karkottamista puoltaa hänen toistuva syyllistymisensä rikoksiin. Hän on syyllistynyt Suomessa oleskellessaan muun ohella useaan pakottamiseen seksuaaliseen tekoon, useaan lapsen seksuaaliseen hyväksikäyttöön, törkeään lapsen seksuaaliseen hyväksikäyttöön ja törkeään raiskaukseen. Hän on syyllistynyt toistuvasti myös muihin rikoksiin. Maahanmuuttoviraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan A:n epäillään lisäksi syyllistyneen puolisoonsa ja lapsiinsa kohdistuneeseen laittomaan uhkaukseen Maahanmuuttoviraston päätöksen jälkeen.

A:n karkottamista vastaan puhuvat hänen perhesiteensä ja pitkä oleskelunsa Suomessa. A on hyväksytty Suomeen pakolaiskiintiössä, ja hän on tullut maahan vuonna 1996. Sittemmin hänelle on myönnetty pysyvä oleskelulupa. Hän on saapunut Suomeen ollessaan noin 40-vuotias ja oleskellut täällä 20 vuotta. Ennen Suomeen tuloa hän oli oleskellut Saudi-Arabiassa noin viisi vuotta ja asunut kotimaassaan Irakissa 35-vuotiaaksi. A:lla on Suomessa aviopuoliso, joka on Irakin kansalainen. Aviopuolisoilla on useita lapsia, joista yksi on alaikäinen ja molempien vanhempiensa yhteisessä huollossa. A ei 31.12.2014 lukien ole asunut yhdessä puolisonsa ja huollossaan olevan lapsensa kanssa. Puolisoon ja lapsiin ei ole kerrottu kohdistuneen perheen yhteisessä kotimaassa Irakissa vainoa tai vakavan haitan uhkaa.

A on kotoisin Etelä-Irakin Basrasta, jossa oleskeleviin sukulaisiin ja tuttaviin hän on kertonut pitäneensä yhteyttä Suomesta. Hänelle ei hänen pitkästä maassaolostaan huolimatta ole kehittynyt Suomeen merkittäviä siteitä. Hänen ei ole esitetty käyvän ansiotyössä tai opiskelevan, ja hänen suomen kielen taitonsa on asiakirjoista saadun selvityksen perusteella heikko. A:n ei näissä olosuhteissa voida katsoa integroituneen osaksi suomalaista yhteiskuntaa.

Kun otetaan huomion A:n toistuva rikollinen toiminta, joka on vakavimmillaan kohdistunut alaikäisten seksuaaliseen itsemääräämisoikeuteen ja ruumiillisen koskemattomuuteen, hänen on katsottava muodostavan vakavan uhan muiden turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle. A:n aiheuttaman uhan ei ole katsottava poistuneen tai ratkaisevasti vähentyneen, kun otetaan huomioon useita vuosia jatkunut rikollinen toiminta ja viimeisestä rikostuomiosta kulunut suhteellisen lyhyt aika. A:lla on Suomessa perhesiteitä ja hän on oleskellut maassa pitkään. Karkottaminen merkitsee siten hänen elinolojensa heikkenemistä. A:n karkottamista Etelä-Irakin Basraan ei kuitenkaan ole hänen yhteiskunnan turvallisuudelle aiheuttamansa pitkäaikainen ja vakava uhka huomioon ottaen pidettävä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa edellytetyn välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaisena.

Kun otetaan huomioon lisäksi A:n terveydentilasta sekä terveydenhuollon ja lääkityksen saatavuudesta Irakissa esitetty selvitys, häneen ei ole katsottava kohdistuvan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa ja ulkomaalaislain 147 §:ssä kiellettyä kohtelua kotimaassaan. A on voitu määrätä karkotettavaksi kotimaahansa Irakiin sekä toistaiseksi voimassa olevaan koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Elina Immonen.