Asia Kunnallisasiaa koskevat valitukset

Valittajat 1) Vantaan kaupunki

2) Kivistön Putkijäte Oy, Vantaa

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 22.8.2014 nro 14/0626/2

Asian aikaisempi käsittely

Vantaan kaupunginvaltuusto on 14.11.2013 tekemällään päätöksellä (§ 5) päättänyt

a) myöntää enintään 10 miljoonan euron määräisen Vantaan kaupungin omavelkaisen takauslimiitin perustettavalle Kivistön Putkijäte Oy:lle vakuudeksi nostettaville rahalaitoslainoille,

b) että takauslimiitistä myönnettävälle yksittäiselle omavelkaiselle takaukselle ei vaadita vastavakuutta,

c) edellyttää perustettavalta yhtiöltä panttauskieltosopimusta (negative pledge),

d) että takauksista peritään kaupunginhallituksen päättämä takausprovisio, ja että muutoin takauslimiitistä myönnettävä yksittäinen omavelkainen takaus myönnetään kaupunginhallituksen erikseen hyväksymin ehdoin.

Rajakylän pientaloyhdistys ry, A ja B ovat Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassaan yhteisessä valituksessa vaatineet muun ohella, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Kaupunginvaltuuston päätös on lainvastainen, koska päätös sisältää kiellettyä valtiontukea.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavan.

(---)

3. Valitus tutkituilta osin

Valtiontuki

3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan (aiempi Euroopan yhteisön perustamissopimus (EY) 87 artikla 1 kohta) mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään yhteismarkkinoille soveltuvista tuista.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan (aiempi EY 88 artiklan 3 kohta) mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

SEUT 109 artiklan (aiempi EY 89 artikla) mukaan neuvosto voi artiklasta ilmenevin tavoin antaa aiheelliset asetukset 107 ja 108 artiklan soveltamisesta ja etenkin vahvistaa ne edellytykset, joilla 108 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, sekä ne tukimuodot, joihin tätä menettelyä ei sovelleta.

Neuvoston asetuksella (EY) N:o 994/98 komissiolle on annettu valtuus säätää asetuksella kynnyksestä, jonka alittaviin tukitoimenpiteisiin ei sovelleta perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa (tuolloin EY 93 artiklan 3 kohta) tarkoitettua ilmoitusmenettelyä.

Komissio on antanut asetuksen (EY) N:o 1998/2006 niin sanotusta vähämerkityksisestä tuesta. Asetuksessa on määritelty ne edellytykset, joiden täyttyessä tukitoimenpidettä on pidettävä vähämerkityksisenä tukena. Asetuksen mukaan tuen, joka ei ylitä 200 000 euron enimmäismäärää kolmen vuoden jakson aikana, ei katsota täyttävän kaikkia Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan perusteita eikä siihen näin ollen sovelleta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta.

Asetuksissa on lisäksi säädetty tietyistä menettelytavoista, joita on noudatettava kyseisten tukitoimenpiteiden osalta.

Komissio on antanut tiedonannon EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan (sittemmin SEUT 107 ja 108 artikla) soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C 155/02). Tiedonannon kohdassa 3.2 on todettu komission kantana, että kaikkien kohdassa mainittujen edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea. Tiedonannossa on todettu edelleen kohdassa 3.6, että jos jokin edellytyksistä ei täyty, se ei tarkoita, että yksittäinen takaus katsottaisiin automaattisesti valtiontueksi. Jos on epäselvää, katsotaanko suunniteltu takaus tai takausjärjestelmä valtiontueksi, siitä olisi kohdan mukaan ilmoitettava komissiolle.

Tiedonannon kohdan 3.2 mukaan kaikkien seuraavien edellytysten täyttyminen kohdassa tarkemmin määritellyin edellytyksin riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea:

a) lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa,

b) takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti,

c) takaus ei kata enempää kuin 80 prosenttia lainasaamisen tai muun rahoitussitoumuksen määrästä ja

d) takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta.

Tiedonannossa todetaan edelleen, että takauksesta maksettavan markkinaperusteisen hinnan määrittämiseksi on otettava huomioon takauksen ja siihen liittyvän lainan ominaispiirteet. Näihin kuuluvat rahoitustoimen määrä ja kesto, lainanottajan antama vakuus ja muut tiedot, jotka vaikuttavat takaisinperintäasteen arviointiin, maksulaiminlyöntien todennäköisyys lainanottajan taloudellisen tilanteen vuoksi, sen toimiala ja näkymät sekä muut taloudelliset olosuhteet. Tämän analyysin olisi erityisesti mahdollistettava lainanottajan luokittelu riskiluokituksen pohjalta. Tämän luokittelun voi suorittaa kansainvälisesti tunnustettu luokituslaitos tai, jos mahdollista, lainan myöntävän pankin käyttämä sisäinen luokituselin. Sen arvioimiseksi, onko takausmaksu markkinahintojen mukainen, jäsenvaltio voi suorittaa vertailun hinnoista, joita saman luokituksen saaneet yritykset markkinoilla ovat maksaneet.

3.2 SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen kilpailuvaikutus- ja kauppavaikutusedellytysten täyttyminen

Valittajat ovat katsoneet, että valituksenalaisella kaupunginvaltuuston päätöksellä putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle Kivistön Putkijäte Oy:lle myönnetty takauslimiitti on kiellettyä valtiontukea. Valitusta on perusteltu muun ohella sillä, että myönnetty takauslimiitti ei täytä kaikkia komission tiedonannossa 2008/C 155/02 esitettyjä edellytyksiä sille, että yksittäistä valtiontakausta ei pidettäisi valtiontukena. Vantaan kaupunki on puolestaan lausunnossaan katsonut ensisijaisesti, ettei Kivistön Putkijäte Oy:n toiminnan tarkoitus ole taloudellinen eikä se toimi jätehuoltomarkkinoilla siten, että sen toimintaa voisi pitää taloudellisena. Toissijaisesti Vantaan kaupunki on katsonut, ettei yhtiön toiminnalla ole kilpailuvaikutusta ja yli rajojen ulottuvia kauppavaikutuksia. Kaupunki on keskeisesti perustellut esittämäänsä sillä, että Kivistön Putkijäte Oy on voittoa tavoittelematon yhtiö, joka tarjoaa jätteen putkikeräyspalveluja vain osakkeenomistajilleen tietyllä maantieteellisesti rajatulla alueella ja että kyse on kunnan lakisääteiseen jätehuollon järjestämiseen liittyvästä tehtävästä.

Hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisilla tuomioistuimilla ja komissiolla on toisiaan täydentävät ja erilliset tehtävät valvoa sitä, noudattavatko jäsenvaltiot niille SEUT:n valtiontukiartikloissa asetettuja velvoitteita. Kansallisen tuomioistuimen velvollisuutena on muun ohella varmistaa, ettei velvoitetta ilmoittaa valtiontuista etukäteen komissiolle ole rikottu. Tässä tehtävässään kansallinen tuomioistuin voi joutua tulkitsemaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä.

Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt kumulatiiviset edellytykset. Valtiontukisäännöt koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Toiseksi tuen olemassaolon arvioinnissa on määritettävä, onko edunsaaja saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut normaaleissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla. Tuen on myös oltava valikoivaa ja vaikutettava siten tiettyjen yritysten ja niiden kilpailijoiden väliseen tasapainoon. Lopulta, jotta tukea pidettäisiin sanotussa artiklassa tarkoitettuna valtiontukena, on tuella oltava ainakin potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. Tältä osin asiassa on arvioitava sitä, harjoittaako tuensaaja taloudellista toimintaa ja toimiiko se markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa.

Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella kysymyksessä oleva osakeyhtiö tarjoaa osakkeenomistajilleen määritellyllä alueella jätteen putkikeräyspalveluja ja rahoittaa toimintaansa osakkeenomistajiltaan kerätyillä maksuilla. Yhtiön tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa eikä se jaa omistajilleen osinkoa. Putkikeräysjärjestelmään liittyminen määritellyllä alueella on eräin poikkeuksin pakollista.

Hallinto-oikeus toteaa, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla yleensä maksua vastaan. Yhtiön kuuluminen kuntakonserniin tai yhtiön toiminnan luokitteleminen voittoa tavoittelemattomaksi ei ole esteenä sille, että sen toimintaa voidaan pitää taloudellisena. Myöskään se, että toimintaa toteutetaan yleishyödyllisessä tarkoituksessa ei sellaisenaan sulje pois sitä, etteikö toiminta olisi luonteeltaan taloudellista. Sillä seikalla, luonnehditaanko yrityksen toimintaa jätehuolloksi vai jätteenkeräykseksi ei ole vaikutusta siihen, pidetäänkö toimintaa markkinoilla tapahtuvana. SEUT 107 artiklaa sovelletaan riippumatta siitä, ovatko tuotetut palvelut alueellisia. Ainoastaan erittäin harvoissa tilanteissa komissio on katsonut, ettei tuki vaikuta jäsenvaltioiden kauppaan tuen korostuneen paikallisen luonteen vuoksi.

Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella on todettavissa, että osakeyhtiö harjoittaa sellaista taloudellista toimintaa ja toimii sellaisilla jäsenvaltioiden välisillä markkinoilla, että muiden SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tukiedellytysten täyttyessä tuella voidaan katsoa olevan artiklassa tarkoitettua vaikutusta kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

3.3 Takauslimiitin markkinaehtoisuus ja asian muu arviointi

Vantaan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 14.11.2013 (§ 5) päättänyt myöntää perustettavalle Kivistön Putkijäte Oy:lle enintään 10 miljoonan euron määräisen Vantaan kaupungin omavelkaisen takauslimiitin nostettavien rahalaitoslainojen vakuudeksi. Takauslimiitistä myönnettävälle yksittäiselle omavelkaiselle takaukselle ei vaadita vastavakuutta. Yhtiöltä edellytetään panttauskieltosopimusta (negative pledge). Takauksista peritään kaupunginhallituksen päättämä takausprovisio. Muutoin takauslimiitistä myönnettävä yksittäinen omavelkainen takaus myönnetään kaupunginhallituksen erikseen hyväksymin ehdoin.

Valtuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee, että rahoitusjohtaja on tuonut esiin seuraavaa: Omavelkainen takauslimiitti on välttämätön edellytys yhtiön rahoituksen turvaamiseksi. Perustettavalla yhtiöllä ei ole lainojen vakuudeksi käypää omaisuutta. Pitkäaikaisen lainan tarpeeksi on arvioitu noin 9 miljoonaa euroa.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan tulee takaussitoumuksia antaessaan ottaa muun ohella huomioon Euroopan unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus. Mikäli näin ei tapahdu, asiaan voidaan hallintotuomioistuimessa puuttua kunnallisvalituksesta kuntalain 90 §:stä ilmenevät valitusperusteet huomioon ottaen. Myös kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen arvioimaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoitusvelvollisuuden noudattamisen.

Jos kunta myöntää yritykselle takauksen edullisemmin ehdoin kuin millä yritys olisi saanut vastaavan takauksen rahoitusmarkkinoilta, niin takaukseen sisältyy julkista tukea. Kunnan myöntämästä takauksesta saatava hyöty on se, että kunta vastaa takaukseen liittyvästä riskistä.

Kaupunginvaltuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee, että valtiontuen käsitettä on arvioitu päätöstä tehtäessä ja tultu siihen tulokseen, etteivät valtiontuen käsitteen neljästä edellytyksestä täyty kilpailu- ja kauppavaikutusedellytykset (kolmas ja neljäs kriteeri). Hallinto-oikeus toteaa, että kuten edellä sovellettavat oikeusohjeet -osiossa selostetusta komission tiedonannosta ilmenee, takauslimiitin markkinahinnan määrittämiseksi on otettava huomioon takauksen ja siihen liittyvien lainojen ominaispiirteet. Asiakirjoista ei ilmene takauslimiitin voimassaoloaikaa, lainojen lyhennystapaa, lainoista perittävän koron suuruutta ja korkosidonnaisuutta eikä eräitä muitakaan olennaisia lainaehtoja. Valtuuston päätöksen mukaan kaupunginhallitus päättää takauksista perittävästä takausprovisiosta ja takauksen myöntämisestä sen erikseen hyväksymin ehdoin. Hallinto-oikeus on varatessaan kaupunginhallitukselle tilaisuuden lausua valituksen johdosta pyytänyt liittämään asiakirjoihin valituksenalaisen päätöksen perusteena olevat asiakirjat. Hallinto-oikeus katsoo tapauksen olosuhteissa, että se voi ratkaista asian sille osaltaan tämän pohjalta toimitettujen asiakirjojen pohjalta. Asiakirjoista ei ole, myös siihen nähden että merkittävä osa takauksen ehdoista on jätetty avoimiksi kaupunginhallituksen päätösvallan käyttämistä varten, saatavissa sellaista selvitystä, jonka perusteella kysymyksessä olevan takauslimiitin markkinaehtoisuus olisi arvioitavissa. Tämän johdosta myöskään unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta ei voida sulkea pois.

Mikäli takauslimiitin myöntäminen sisältää valtiontukea, on tuesta ennen sen täytäntöönpanoa ilmoitettava komissiolle. Asiakirjoista on pääteltävissä, että tällaista ilmoitusta ei ole tehty.

Komissio on edellä selostetussa vähämerkityksellistä tukea koskevassa asetuksessa ja tiedonannossaan EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina yksilöinyt tilanteet ja menettelyt, joita noudattaen ilmoittamisvelvollisuutta ei ole. Asiakirjojen perusteella sanottuja menettelyjä ei ole noudatettu, eikä mahdollisen tuen ilmoittamisvelvollisuutta näin ollen voida sulkea pois näillä perusteilla.

Kaupunginvaltuuston valituksenalaista päätöstä tehtäessä ei ole selvitetty kysymyksessä olevan takauslimiitin markkinaehtoisuutta eikä valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta. Näin ollen ja kun kaupunginvaltuuston on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta, valtuuston päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi päätös on kumottava.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90, 93, 98 ja 100 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Sampo Jokinen ja Kaija Sarasma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitukset

1) Vantaan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Vantaan kaupunginvaltuuston päätöksen 14.11.2013 (§ 5).

Vantaan kaupunki on esittänyt vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston tekemä päätös omavelkaisen takauksen myöntämisestä putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen.

Kysymyksessä ei ole sellainen taloudellinen toiminta, johon valtiontukisäännöksiä sovellettaisiin. Joka tapauksessa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tukea koskevat kriteerit eivät ole täyttyneet. Kauppa- ja kilpailuvaikutuskriteerien täyttymättä jääminen on nimenomaisesti todettu kaupunginvaltuuston takauspäätöksessä. Takauspäätöstä tehtäessä on selvitetty valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuus.

Komission takaustiedonannon (2008/C 155/02) periaatteita ei myöskään sovelleta toimenpiteeseen, joka ei täytä SEUT 107 artiklan 1 kohdan kriteereitä. Kaupunginvaltuuston takauspäätöstä tehtäessä tai takauspäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa merkitystä ei siten ole sillä, ettei kysymyksessä olevan takauslimiitin markkinaehtoisuutta ole selvitetty.

Hallinto-oikeus ei ole perustellut päätöstään hallintolainkäyttölain 53 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Putkijäteyhtiön perustaminen ja jätehuollon järjestäminen

Vantaan kaupunginvaltuuston päätös myöntää kaupungin omavelkainen takauslimiitti putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle on sellainen kunnallisen itsehallinnon piiriin kuuluva yleisesti hyväksyttäviä etuja ja kunnan lakisääteistä jätehuoltotehtävää edistävä toimenpide, joka kuuluu Vantaan kaupungin yleiseen toimivaltaan.

Vantaan kaupunginhallitus on päättänyt 7.10.2013 (§ 22) muun ohella, että Kivistön uudelle asunto- ja toimitila-alueelle toteutetaan jätteen putkikeräysjärjestelmä ja että alueen kiinteistöjen luovutuksensaajat velvoitetaan luovutussopimuksissa liittymään alueelliseen järjestelmään, jollei kaupunkisuunnittelulautakunta yksittäistapauksessa perustellusta syystä toisin päätä. Edelleen kaupunginhallitus on päättänyt, että kaupunki perustaa Kivistön Putkijäte Oy -nimisen yhtiön, jonka toimialana on omistaa, toteuttaa, hallinnoida ja ylläpitää Vantaan kaupungin Kivistön ja Lapinkylän uusilla asunto- ja toimitila-alueilla alueellista jätteen putkikeräysjärjestelmää jätekeräysasemineen, runkoverkkoineen ja syöttöasemineen sekä tuottaa omakustannusperusteisia jätteen putkikeräyspalveluja osakkeenomistajilleen. Lisäksi yhtiö voi järjestää alueella osakkeenomistajilleen sellaisia keskitettyjä jätekeräyspalveluja, joita ei voida toteuttaa putkikeräysjärjestelmällä. Kaupunginhallituksen päätös on lainvoimainen. Jätteen putkikeräysjärjestelmän omistamiseen, hallintaan ja ylläpitoon perustettu Kivistön Putkijäte Oy on kaupungin määräysvallassa oleva konserniyhtiö, jonka talouteen ja päätöksentekoon kaupunki voi omistajaohjauksellisin keinoin vaikuttaa siten, että takaukseen liittyvä riski minimoidaan.

Yhtiön osakaspiiri rajoittuu kaavapäätösten määrittämällä alueella sijaitsevien kiinteistöjen omistajiin tai haltijoihin. Yhtiön tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa eikä se jaa omistajilleen osinkoa, vaan mahdollinen voitto on käytettävä yhtiön oman toiminnan tukemiseen ja kehittämiseen. Yhtiöjärjestykseen kirjatun omakustannus- ja voittoa tuottamattomuusperiaatteen suojaamiseksi yhtiöjärjestykseen on otettu määräys siitä, että mainittujen periaatteiden muuttaminen vaatisi määräenemmistön sekä A- että B-osakkeiden omistajien osakkeista ja määristä. Varoja vapaan oman pääoman rahastosta jaettaessa, osakepääomaa alennettaessa, omia osakkeita hankittaessa ja lunastettaessa varat käytetään yhtiön toimialan mukaiseen tai sitä vastaavaan käyttöön.

Jätteen putkikeräysjärjestelmä palvelee omakustannusperiaatteella osaltaan Vantaan kaupungin lakisääteistä jätelain 32 §:ssä tarkoitettua jätehuollon järjestämiseen liittyvää tehtävää siten kuin kaupunginvaltuuston päätöksessä on todettu. Putkikeräysjärjestelmän rakentamisessa ja ylläpitämisessä on kysymys kiinteistöllä tapahtuvasta jätteen keräyksestä eli kokoamisesta ja tilapäisestä varastoinnista eikä jätehuollon järjestämisestä. Järjestelmän piirissä olevien kiinteistöjen jätehuolto muilta osin (kuljetus, hyödyntäminen ja loppukäsittely, toiminnan tarkkailu ja seuranta sekä loppukäsittelypaikkojen jälkihoito) annetaan erikseen tehtävillä sopimuksilla Vantaalla alueellisena jätehuoltoviranomaisena toimivan Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) tehtäväksi. Päätös myöntää omavelkainen takauslimiitti putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle ei merkitse kunnan tukeman toimijan perustamista jätehuoltomarkkinoille.

Vastoin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa esitettyä, toiminnan luonteella on huomattava merkitys sen arvioinnissa, täyttyvätkö toimenpiteen yhteydessä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut kauppa- ja kilpailuvaikutuskriteerit. Jätehuollossa harjoitetaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Sen sijaan rajatun alueen kattavan kiinteän keräysjärjestelmän ylläpitoa ei voida rinnastaa jätehuollon hoitamiseen eikä kyse ole markkinoista, joilla käytäisiin jäsenvaltioiden välistä kauppaa.

Kivistön alueen rakennuttajat sitoutetaan putkikeräysjärjestelmän toteuttamiseen yhteistoimintasopimuksin. Alueen asuinkiinteistöjen luovutuksensaajat puolestaan velvoitetaan luovutussopimuksissa liittymään alueelliseen putkikeräysjärjestelmään merkitsemällä yhtiön B-sarjan osakkeita. Yhtiön osakkaiksi tulevat kiinteistöjen omistajat tai haltijat merkitsevät omistamansa tai hallinnoimansa tontin asemakaavan mukaista rakennusoikeutta vastaavan määrän yhtiön B-sarjan osakkeita (1 osake/k-m²).

Yhtiö käyttää osakemerkintämaksuina osakkailta keräämänsä varat putkikeräysjärjestelmän edellyttämien investointien rahoittamiseen. Muutoin yhtiö rahoittaa koko toimintansa yhtiöjärjestyksen mukaisilla osakkeenomistajilta perittävillä maksuilla. Perusmaksulla katetaan putkikeräysjärjestelmän ylläpito- ja korjausinvestoinnit sekä yhtiön hallinnon kustannukset. Lisäksi osakkeenomistajat ovat velvollisia suorittamaan yhtiölle käyttömaksua, jolla katetaan muun muassa yhtiön putkikeräysjärjestelmän hoidon ja operoinnin kustannukset.

Taloudellinen toiminta

Valtiontukisäännöt tulevat sovellettaviksi ainoastaan, jos tuensaaja harjoittaa taloudellista toimintaa eli tarjoaa tavaroita tai palveluja markkinoilla. Kivistön Putkijäte Oy:n toiminta ei ole taloudellista. Yhtiö toimii omakustannusperiaatteella eikä tulouta voittoa omistajilleen. Sen toiminta liittyy yksinomaan ympäristöön, alueen viihtyvyyteen ja kaupunkikuvallisiin tekijöihin siten, että se toteuttaa ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävää kehitystä maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla ilman liiketaloudellisia tarkoituksia. Kaupungin määräysvaltaan kuuluva jätteen putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen ja operointiin perustettu yhtiö ei tarjoa palveluitaan markkinaympäristössä. Tämän vuoksi valtiontukisäännöt eivät sovellu sen toimintaan.

Kuntalakia (365/1995) on muutettu syyskuussa 2013 valtiontukisäännösten huomioon ottamiseksi. Kilpailutilanteessa markkinoilla toimiminen on kuntalain muuttamista koskevissa lain esitöissä rinnastettu taloudelliseen toimintaan. Valtiontukisäännöksiä sovelletaan vain taloudelliseen toimintaan, jota on lain esitöissä pyritty määrittelemään käyttämällä käsitettä "kilpailutilanteessa markkinoilla".

Kuntalain 2 a §:n mukaan kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla ainakaan silloin, kun se ostaa, myy tai vuokraa kiinteistöjä ja toiminta liittyy kunnan maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) tarkoitettuun alueiden käytön suunnittelutehtävän hoitoon. Säännöksen tarkoituksena on lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan turvata kunnan mahdollisuus harjoittaa maankäyttöpolitiikkaa.

Puheena olevassa tapauksessa Vantaan kaupunki voisi rakennuttaa putkikeräysjärjestelmän kaavapäätöksissä osoitetulle alueelle omistukseensa siten, että sen ei katsottaisi toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla eikä lainvalmistelussa todetun rinnastuksen mukaan harjoittavan taloudellista toimintaa.

Kotimaisessa oikeuskäytännössä (KHO 2011:106) korkein hallinto-oikeus on katsonut, että osuuskunnan puheena olevaa tapausta vastaavissa olosuhteissa harjoittama toiminta, joka oli käsittänyt paitsi viemäriverkoston rakennuttamisen myös sen ylläpidon ja huollon jäsentensä yhteisiä tarpeita varten, ei ollut ollut luonteeltaan liiketoiminnan muodossa harjoitettua. Viemäriverkoston rakennuttamisesta, ylläpidosta ja hoidosta aiheutuneet maksut eivät olleet vastiketta osuuskunnan palvelusta yksittäiselle osuuskunnan jäsenelle. Viemäriverkon rakennuttaminen ja ylläpitäminen osuuskunnan jäsenten yhteisiä tarpeita varten rinnastuu nyt arvioitavaan putkikeräysjärjestelmän rakennuttamisen, operoinnin ja ylläpidon muodostamaan toimintaan.

Kilpailuvaikutus

Kilpailuvaikutusten arvioimiseksi on määriteltävä relevantit markkinat, joilla tarkoitetaan sekä tuotekohtaisia että maantieteellisiä markkinoita. Tässä asiassa relevantteina markkinoina ei voida pitää jätehuoltoalaa laajassa merkityksessä.

Putkikeräysjärjestelmän piiriin on suunniteltu liitettäväksi kaikki uudet asuntokorttelit, jotka sijaitsevat Kivistön keskustassa ja Lapinkylässä aivan Kivistön lähialueella. Alueeseen sisältyisivät siten kaupunginhallituksen 11.4.2011 hyväksymän ydinkeskustan asemakaavaluonnoksen lisäksi Kivistön koulun suurkortteli sekä ydinkeskustan asemakaavaluonnoksen ja Riipiläntien välinen rakentamaton metsäalue. Maantieteellisesti yhtiön toimintaa rajoittaa sen toimialan mukainen päätöksissä määritelty toimialue eikä sen toiminta jätteenkeräyksessä voi edes potentiaalisesti ulottua laajemmalle alueelle kuin mihin kiinteä järjestelmä toteutetaan. Operatiivinen toiminta rajoittuu yhtiöjärjestyksessä määrätyn toimialan mukaisesti alueellisen jätteen putkikeräysjärjestelmän omistamiseen, toteuttamiseen, hallinnointiin ja ylläpitoon sekä omakustannusperusteisten jätteen putkikeräyspalveluiden tuottamiseen yhtiön osakkeenomistajille. Yhtiön toimialan mukainen toimintapiiri muodostaa siten kilpailuvaikutusten arvioimiseksi määriteltävät relevantit markkinat.

Myönnetty takauslimiitti järjestelmän investointikustannusten kattamiseksi nostettaville lainoille ei mahdollista yhtiön siirtymistä muiden palveluiden tuottamiseen tai toiminnan laajentamista määritellyltä maantieteelliseltä alueelta. Investoinnit liittyvät kiinteään jätteen putkikeräysjärjestelmään, joka rakennetaan ja joka tulee sijoittumaan fyysisesti ja maantieteellisesti rajatulle alueelle.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä ei tuoda uutta toimijaa jätehuoltoalalle. HSY alueellisena jätehuoltoviranomaisena vastaa jätehuollosta muilta osin. Alueellisen "roskasäiliön" tyhjentäminen ja jätteiden kuljettaminen ovat siten HSY:n vastuulla eikä nyt puheena oleva toimenpide vääristä tai uhkaa vääristää kilpailua jätehuoltoalalla. Niillä relevanteilla markkinoilla, joilla yhtiö toimii, ei ole siihen verrattavissa olevassa juridisessa ja tosiasiallisessa asemassa olevia kilpailevia toimijoita. Toimenpide ei näin ollen voi vahvistaa yhtiön asemaa näihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna.

Toimenpiteen seurauksena yhtiö ei saa sellaista taloudellista etua, joka asettaisi sen markkinoilla muihin verrattuna parempaan asemaan. Rakennettava keräysjärjestelmä muodostaa luonnollisen monopolin siten, ettei alueelle voida uskottavasti ajatella toteutettavan kilpailevaa järjestelmää. Kunnan kaavoitukseen ja rakennuslupien myöntämiseen liittyvä toimivalta alueellaan johtaa lisäksi siihen, ettei kaupunginvaltuuston takauspäätöksen markkinaehtoisuudesta seuraisi mahdollisuutta muille toiminnanharjoittajille tarjota vastaavia palveluja nyt relevanteilla markkinoilla.

Yhtiön ei voida myöskään katsoa vastaavan markkinoilla olevaan kysyntään, koska jätteen putkikeräysjärjestelmään liittyminen on pakollista ja perustuu kaupungin maankäyttöön, asumiseen ja ympäristöön liittyviin tavoitteisiin. Tämä omalta osaltaan osoittaa, ettei väitettyä kilpailun vääristymistä tapahdu. Toimenpiteellä ei siten ole valtiontukisäännöksissä tarkoitettuja vaikutuksia kilpailuun.

Kauppavaikutus

Kaupunginvaltuuston päätös myöntää omavelkainen takauslimiitti putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle ei estä uusien toimijoiden tuloa Suomen markkinoille tai edes keräysjärjestelmän piirissä olevalle Kivistön alueelle jätehuoltotoimintaan. Yhtiö ei osta tai myy jätettä, vaan vastaa osakkeenomistajiensa jätteen kokoamisesta ja maksaa jätehuollon toteuttamisesta HSY:lle.

Yhtiön toiminnalla ei ole kaupunginvaltuuston takauspäätöksessä mainituin tavoin vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Toimenpiteellä ei ole määrä myötävaikuttaa yrityksen tuotantokapasiteetin lisäämiseen ja kauppavirtojen kasvattamiseen kotimaassa eikä jäsenvaltioiden välillä. Toimenpiteen seurauksena yhtiön kotimaan tarjonta ei liioin vahvistu siten, että sen voisi katsoa pienentävän muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuksia tarjota jätteenkeräykseen liittyviä palveluita Suomessa.

Komissio on useissa päätöksissään todennut, että luonteeltaan puhtaasti paikalliset toiminnot eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tällaisia toimintoja ovat olleet esimerkiksi pääasiassa paikallisen väestön käyttöön tarkoitetut uimalat, yksityissairaalat, joiden asiakkaat tulevat lähiseudulta, paikalliset museot, jotka eivät todennäköisesti houkuttele kävijöitä ulkomailta, paikalliset kulttuuritapahtumat, joiden yleisön odotetaan olevan ainoastaan paikallista, ja kiipeilykeskukset, jotka eivät houkuttele kiipeilijöitä muista jäsenvaltioista.

Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja siten valtiontuen olemassaolo on katsottu mahdolliseksi poissulkea muun muassa sellaisten pienempien urheiluareenojen tapauksissa, joiden toiminta ei perustu ammattiurheiluseurojen liiketoimintaan ja joiden asiakashankinta-alue ei ylitä toisen jäsenvaltion rajaa.

Komission päätösten ja komission merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta antaman tiedonannon (97/C 372/03) sisältämien periaatteiden perusteella voidaan todeta, että yhtiön toimialan mukainen tehtävä omistaa, toteuttaa, hallinnoida ja ylläpitää Vantaan kaupungin Kivistön ja Lapinkylän uusilla asunto- ja toimitila-alueilla alueellista jätteen putkikeräysjärjestelmää jätekeräysasemineen, runkoverkkoineen ja syöttöasemineen sekä tuottaa omakustannusperusteisia jätteen putkikeräyspalveluja osakkeenomistajilleen on puhtaasti paikallista eikä keräystoiminnalla vääristetä kilpailua tai kilpailla jäsenvaltioiden välisillä jätehuoltomarkkinoilla. Putkikeräysjärjestelmän kohdalla markkinoiden paikallisuus on huomattavasti selvempi kuin edellä mainituissa tapauksissa, joissa rajat ylittävää kauppaa ei ole pidetty todennäköisenä. Rajat ylittävä kauppa ei ole edes mahdollista yhtiön osalta.

Päätöksen perusteleminen

Hallintolainkäyttölain 53 §:ssä on säädetty vaatimus päätöksen perustelemisesta ja siitä, että perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty. Perusteluissa tulisi osoittaa myös ne asiakirjoihin sisältyneet seikat, joihin hallinto-oikeus ratkaisunsa tueksi on viitannut. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään perustellut taloudellista toimintaa eikä kilpailu- ja kauppavaikutusta.

2) Kivistön Putkijäte Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Vantaan kaupunginvaltuuston päätöksen 14.11.2013 (§ 5).

Vaatimuksensa tueksi Kivistön Putkijäte Oy on viitannut Vantaan kaupungin valituksessa esitettyihin perusteluihin.

Selitykset

Kivistön Putkijäte Oy on Vantaan kaupungin valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut Vantaan kaupungin valitukseen ja siinä esitettyihin perusteluihin.

Vantaan kaupunki ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa selitys Kivistön Putkijäte Oy:n valituksesta.

Rajakylän pientaloyhdistys ry:n nimissä sen puheenjohtajana Vantaan kaupungin ja Kivistön Putkijäte Oy:n valitusten johdosta antamassaan selityksessä B on yhdistyksen puolesta vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valitukset.

Rajakylän pientaloyhdistys ry on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja lisäksi lausunut vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kielletyn valtiontukipäätöksen jälkeen Vantaan kaupunki on myynyt Kivistön Putkijäte Oy:n osakekannan VTK Kiinteistöt Oy:lle. Osakekauppa on tehty keinottelutarkoituksessa. Tällä osakekaupalla ja 10 miljoonan euron takauksella Kivistön Putkijäte Oy on saatettu eri asemaan kuin muut alan toimijat. Tuki vääristää kilpailua ja rajoittaa vapaata kilpailua.

Vantaan kaupungin muovailema konstruktio ei ole miltään osin lakiin perustuva. Esimerkiksi Kivistöön sijoittuvilla asunto-osakeyhtiöillä ei ole mahdollisuutta jättäytyä pois putkijätejärjestelmästä.

Kivistön Putkijäte Oy:n perustamisessa on ollut kysymys yrityksestä kiertää valtiontukisääntelyä. Perustamalla yhtiön ja antamalla tälle monopolin Kivistön alueella ja vielä sementoimalla monopolin rakennuttamalla alueelle putkijätekeräysjärjestelmän Vantaan kaupunki on puuttunut valtioiden väliseen kauppaan rajoittavasti, kun muiden toimijoiden ei ole mahdollista enää putkikeräysjärjestelmän rakentamisen jälkeen osallistua kilpailutuksiin alueen jätehuollon järjestämisestä. Kaupunki on antamassa yhtiölle kiellettyä valtionapua, jotta toiminta näyttää kilpailukykyiseltä muihin ratkaisuihin verrattuna.

Kaupungin omistajaohjaus ei poista sitä seikkaa, että takauslimiitin on oltava markkinaehtoinen, jottei se markkinaehtoisuuden puuttumisen vuoksi ole katsottavissa kielletyksi valtiontueksi.

Kivistön Putkijäte Oy harjoittaa taloudellista toimintaa. Se seikka, että yhtiö on voittoa tavoittelematon, ei tee yhtiötä sellaiseksi, joka ei harjoita taloudellista toimintaa, eikä tee tuesta hyväksyttävää valtiontukea. Yhtiön taloudellisen toiminnan tavoitteena on saavuttaa nollatulos. Jos yhtiö pääsee nollatulokseen kielletyn valtiontuen auttamana, syntyy jätemarkkinoille epäsymmetrinen tilanne, jossa yksi toimija voi saavuttaa nollatuloksen ilman, että sen muodostumisessa olisivat vain todelliset kulut ja todelliset menot.

Kivistön Putkijäte Oy on jätteenkeräysyhtiö, jonka perustamisella tämä toiminta rajautuu muilta jätealan yrittäjiltä pois. Vantaan kaupunki voi kuntalain mukaan suunnitella alueelle jäteputkijärjestelmän, mutta tilanne muuttuu ongelmalliseksi, kun sen avulla tapahtuva jätteenkeräyksen liiketoiminta annetaan sen omalle yhtiölle hoidettavaksi, ja erityisesti ongelmaa kasvattaa, kun yritystä tuetaan merkittävästi kunnan varoista.

Toimintamalli jo sinällään voi synnyttää tilanteen, jossa putkikeräysjärjestelmä alkaa näyttää kustannustehokkaalta, vaikka ilman kunnan antamaa rahoitustukea se ei sitä olisi. Näin syntyvä väärä käsitys voi jatkossa edelleen supistaa kilpailua jätemarkkinoilla.

Jos yhtiö rahoittaisi toimintansa samalla tavoin kuin jätealalla toimivat yritykset joutuvat tekemään, riitaa ei edes olisi. Vantaan kaupunki on kuitenkin päättänyt helpottaa yhtiön kilpailutilannetta.

Toiminta Kivistössä tapahtuu kysyntä–tarjonta-tilanteessa. Kunnan toiminta estää tehokkaasti Kivistön normaalin kysyntä–tarjonta-tilanteen. Kilpailua vääristävä vaikutus tulee myös siitä, että luomalla jäteputkijärjestelmän kunta omilla päätöksillään jo lähtökohtaisesti rajaa muut toimijat alueelta pois. Kilpailua rajoittava vaikutus tulee siis erityisesti sitä kautta, että rajoitetaan yksittäisten alueella olevien toimijoiden mahdollisuutta saada alueelle toimivaa kilpailua jätteen keräämiseen liittyvien kustannusten osalta.

Kauppavaikutus syntyy siten, että jäteputkijärjestelmän rakentaminen vie osan alueen jätehuoltoliiketoimintaan liittyvistä kassavirroista kilpailun ulkopuolelle, kun Kivistöön suunniteltu yritys ottaa alueen sisällä tapahtuvista jätteiden siirroista syntyvät kassavirrat itselleen. Toiminnasta täytyy syntyä taloudellista tuottoa, jotta sen perustamiseen ja liiketoiminnan pyörittämiseen liittyvät kulut saadaan katettua.

Jätehuolto liiketoimintana on kansainvälistä ja sen rajoittamiseen liittyvät toimet rajoittavat valtioiden välisen kaupankäynnin mahdollisuuksia, kun ne rajoittavat yritysten toimintaedellytyksiä tai niiden saavutettavissa olevan liikevaihdon määrää.

B ei ole erikseen käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Merkintä

Väestötietojärjestelmästä on käynyt ilmi, että valtuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen valittanut A on menehtynyt 18.4.2014.

Vastaselitykset

Vantaan kaupunki on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että arvioitavana on Vantaan kaupunginvaltuuston 14.11.2013 tekemä päätös (§ 5) kaupungin omavelkaisen takauslimiitin myöntämisestä putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle. Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tässä asiassa tutkia yhtiön perustamisen lainvastaisuuteen tai osakekauppaan liittyviä yksilöimättömiä väitteitä.

Vantaan kaupunginvaltuuston 14.11.2013 tekemää päätöstä (§ 5) kaupungin omavelkaisen takauslimiitin myöntämisestä putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle ei ole pantu täytäntöön.

Väite siitä, ettei muiden toimijoiden ole mahdollista enää putkikeräysjärjestelmän rakentamisen jälkeen osallistua kilpailutuksiin alueen jätehuollon järjestämisestä, on väärä. Alueellisena jätehuoltoviranomaisena HSY järjestää omana työnään tai kilpailuttamalla tarpeelliset jätehuoltopalvelut alueelle normaalein tavoin tässäkin mallissa.

Yhtiön toimintaa tai toiminnan rahoitustapoja ei ole mielekästä verrata muihin jätealalla toimiviin yrityksiin. Kunnallisiin määräyksiin perustuvaa pakollista liittymistä on edellytetty esimerkiksi tietyillä alueilla vesiosuuskuntiin.

Kilpailun vääristymistä ei nyt tutkittavassa tapauksessa voida pitää muuna kuin hypoteettisena. Puhtaasti paikallisilta hankkeilta puuttuu kauppavaikutus. Komission päätösten mukaan kauppavaikutuskriteeriä ei voida olettaa, vaan se täytyy todentaa faktojen perusteella.

Kivistön Putkijäte Oy on vastaselityksessään esittänyt yhtyvänsä Vantaan kaupungin antamaan vastaselitykseen.

Lausuma

Rajakylän pientaloyhdistys ry:n nimissä sen puheenjohtajana B on yhdistyksen puolesta Vantaan kaupungin ja Kivistön Putkijäte Oy:n vastaselitysten johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella, että kysymys on jätehuollon järjestämisestä. Kaupungin määräyksillä ja pakottavilla sopimuksilla alueen kiinteistöt ja asukkaat on pakotettu alueelle synnytetyn monopolin asiakkaiksi. Vantaan kaupunki ei ole ilmoittanut, että rahoitustukea myönnettäisiin kaikille kaupungin alueen jätehuollossa toimiville yrityksille, joten kyse on toiminnasta, joka vääristää kilpailua. Vertaus vesiosuuskuntiin on väärä. Yhdelle alueelle ei ole mielekästä rakentaa rinnakkaisia vesijohtoverkostoja.

Kivistön Putkijäte Oy on saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla. Kilpailun vääristyminen ei ole vain hypoteettista. Pakottamalla alueen asukkaat sitovasti tämän yrityksen asiakkaiksi yrityksen liiketoiminnan taloudellinen kannattavuus on taattu, koska se saa kulunsa katettua asiakkailtaan, jotka eivät voi siirtyä pois yrityksen palvelujen piiristä. Tätä vastaavaa mahdollisuutta ei muilla jätealan yrityksillä Vantaalla ole.

Tuki ei ole marginaalista. Unionin oikeuskäytännössä tuen suhteellisen vähäinen merkitys tai tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jätehuoltoliiketoiminta ei ole paikallista vaan se on valtioiden rajat ylittävää toimintaa. Toimijoina jätealalla on useita kansainvälisiä yrityksiä. Kivistön Putkijäte Oy rajaa näiden muiden toimijoiden mahdollisuudet osallistua tulevaisuudessa sen toiminta-alueen jätehuoltoa koskeviin kilpailutuksiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asia Ympäristölupaa koskevat valitukset

Valittajat 1) Ruskon kunta

2) Finavia Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 6.7.2015 nro 15/0191/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 3.6.2013 Nro 107/2013/1 myöntänyt Finavia Oyj:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan Turun lentoaseman toimintaan.

Lupa käsittää lentoaseman lentoliikenteen järjestämiseen liittyvät toiminnat, kuten lentoaseman kenttäalueen liikenne (ilma-alukset sekä maaliikenne), asematasojen, rullausteiden ja kiitoteiden kunnossapidon, kunnossapitokaluston käyttö- ja huoltotoiminnan, ilma-alusten jääneston ja jäänpoiston, kenttäalueiden palo- ja pelastuspalvelun, paloharjoitusalueen ja sen käytön, Finavia Oyj:n käyttämien kemikaalien ja poltto­aineiden varastoinnin ja käytön, Finavia Oyj:n tilojen energiankäytön ja vedenhankinnan sekä toiminnan jätteet ja jätehuollon.

Lupa käsittää lisäksi lentoaseman yhteydessä toimivan Rajavartiolaitoksen Vartiolentolaivueen vakinaisen toiminnan ja Satakunnan Lennoston harjoittaman sotilasilmailun kuitenkin siten, etteivät niitä koskevat lupamääräykset estä tai rajoita puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 2 §:n kohtien 1–3, mukaisten tehtävien suorittamista.

Lupa ei koske Rajavartiolaitoksen lentopetrolin polttoainevarastointia Finavia Oyj:lta vuokraamalla alueella lentoaseman kiinteistöllä. Poltto­ainevarastoinnilla tulee olla oma ympäristölupansa tai muu hyväksyntä. Varastoinnin ympäristöluvanmukaisuutta valvoo Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Lupapäätökseen on sisältynyt 30 lupamääräystä, joista määräykset 5, 6, 13, 14, 20, 21 ja 24 ovat kuuluneet seuraavasti:

5. Lentoaseman toiminta on järjestettävä siten, että siviili-ilma-alusten aiheuttama melualue L_den > 55 dB ei laajene siten, että melualueelle jää uusia asumiseen käytettäviä asuinalueita, jotka eivät sisälly lupapäätöksen liitteenä 2. olevaan melun leviämismallilaskentaan perustuvaan L_den > 55 dB melualueeseen. Lentoreittien suunnittelussa on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon asutuskeskukset ja taajamat lähialueella. Lentoasemalla tapahtuvaa ilta- (kello 19–22) ja yöaikaista (kello 22–7) harjoitus-, harraste- ja koulutuslentotoimintaa tulee välttää ja tällaisesta toiminnasta on raportoitava jäljempänä määräyksessä 26. velvoitetun mukaisesti.

6. Yleisilmailua koskeva melunhallintasuunnitelma on päivitettävä kolmen vuoden välein. Päivitetty melunhallintasuunnitelma tulee toimittaa 31.12.2015 mennessä tiedoksi Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, Turun ja Raision kaupunkien sekä Ruskon ja Liedon kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille. Melunhallintasuunnitelma on pidettävä yleisön saatavilla ja siitä on lisäksi tiedotettava yleisölle vähintään luvan hakijan sähköisillä sivuilla kuukauden kuluessa tämän päätöksen antamisesta.

13. Liukkaudentorjunta-aineiden sekä jäänesto- ja jäänpoistoaineiden varasto- ja jakelualueilla on oltava tiivis alusta, säiliöt on varustettava törmäyssuojilla ja tankkausletkut tipattomilla liittimillä 1.6.2016 mennessä. Luvan saajan on esitettävä kuntoselvitys alueiden tiiveydestä sekä esitys välittömistä ja myöhemmin tehtävistä korjaustoimenpiteistä aikatauluineen Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 31.12.2013 mennessä.

Mikäli varasto- tai jakelualueiden maaperän epäillään pilaantuneen, on alueiden saneeraustöiden tai toiminnan lopettamisen yhteydessä maaperän mahdollinen pilaantuneisuus selvitettävä ja selvitys toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Tarvittaessa alueen maaperä on kunnostettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen määräysten mukaisesti. Tärkeällä pohjavesialueella sijaitseva maaperän pilaantuminen on selvitettävä ja maa­perä on kunnostettava välittömästi.

Varasto- ja jakelualueiden päällysteen, säiliöiden, putkien, liittimien ja säiliöiden valuma-altaiden kunto on tarkastettava säännöllisesti ja mahdolliset vauriot ja puutteet on korjattava viipymättä. Tehdyistä toimen­piteistä on pidettävä kirjaa jäljempänä määräyksessä 27. velvoitetun mukaisesti.

14. Öljynerottimesta jätevesiviemäriin tai umpikaivoon johdettavat vedet on käsiteltävä standardin SFS-EN-858-1 mukaisessa II luokan öljynerottimessa, josta poistuvan veden hiilivetypitoisuus on alle 100 mg/l. Sadevesiviemäriin pohjavesialueen ulkopuolelle johdettavat vedet on käsiteltävä standardin SFS-EN-858-1 mukaisessa I luokan öljynerottimessa, josta poistuvan veden hiilivetypitoisuus on alle 5 mg/l.

20. Turun lentoaseman käyttö- ja päästötarkkailu on tehtävä ympäristölupahakemuksessa esitetyn ja tämän päätöksen määräysten mukaisesti. Tarkkailusuunnitelma on päivitettävä tämän päätöksen mukaiseksi 30.10.2013 mennessä. Tarkkailutulokset on toimitettava valvovalle viranomaiselle niiden valmistuttua. Päivitetty tarkkailusuunnitelma ja tarkkailutulokset on toimitettava tarkastettavaksi Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja tiedoksi Turun kaupungin ja Ruskon kunnan ympäristönsuojeluviranomaisille.

Käyttö- ja päästötarkkailun tuloksista on koottava vuosittain yhteenveto, joka on liitettävä jäljempänä määräyksessä 26. velvoitettuun vuosiraporttiin.

21. Pintavesiä on tarkkailtava neljä kertaa vuodessa ainakin kolmesta näytteenottopisteestä. Pintavesinäytteenottopisteisiin on järjestettävä jatkuvatoiminen virtaamamittaus 30.9.2014 mennessä. Vaihtoehtoisesti virtaama on selvitettävä laskennallisesti sadannasta.

Pintavesinäytteistä on määritettävä ainakin seuraavat ominaisuudet ja aineiden pitoisuudet: happi, kiintoaine, pH, sähkönjohtavuus, kemiallinen hapenkulutus (COD_Cr), biologinen hapenkulutus (BOD₇), kokonaistyppi, ammoniumtyppi, kokonaisfosfori sekä kalium.

Paloharjoitusalueelta johdettavia hulevesiä on tarkkailtava neljä kertaa vuodessa ainakin yhdestä pisteestä. Tarkkailu on aloitettava paloharjoitusalueen käyttöönottoa seuraavana näytteenottokuukautena. Vesinäytteistä on määritettävä samat ominaisuudet ja aineiden pitoisuudet kuin edellä pintavesinäytteistä sekä lisäksi fluori- ja TOC-pitoisuudet.

Pohjaveden pinnan korkeutta ja veden laatua on tarkkailtava pohjavesipisteiden 1C, 2C ja 3C lisäksi myös Lentokentän pohjavesialueella vedenottamon läheisyydessä ainakin kolmesta pohjavesipisteestä. Uudet pohjavesiputket on asennettava ja ensimmäiset vesinäytteet on otettava 30.4.2014 mennessä. Suunnitelma pohjavesiputkien asentamisesta sijaintitietoineen on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 30.10.2013 mennessä.

Pohjavesinäytteistä on määritettävä neljä kertaa vuodessa ainakin seuraavat ominaisuudet ja aineiden pitoisuudet: happi, pH, alkaliteetti, sähkönjohtavuus, kemiallinen hapenkulutus (COD_Mn), kokonaistyppi, nitraattityppi ja nitriittityppi, kalium, natrium, rauta, kovuus, sameus, sulfaatti ja kloridi sekä vähintään kerran vuodessa glykoli-, VOC- ja mineraaliöljymääritykset.

Pinta- ja pohjavesitarkkailun tulokset on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, Turun ja Raision kaupunkien sekä Ruskon ja Liedon kuntien ympäristönsuojeluviranomaiselle niiden valmistuttua.

24. Turun lentoaseman liikenteen aiheuttaman melun leviämismallilaskelma tulee päivittää vähintään kymmenen vuoden välein. Melualueet on esitettävä kartalla, josta käy ilmi asuinalueiden väestötiheys.

Melualueet on kuvattava seuraavilla melun tunnusluvuilla ja melutasoilla koskien koko vuoden keskimääräistä liikenneaineistoa:

L_den 70, 65, 60, 55, 50 dB

L_Aeq klo 22.00–07.00 55, 50 dB

L_Aeq klo 07.00–22.00 60, 55, 50 dB

Lisäksi on esitettävä tyypilliset alueet, joilla yleisin siviililentokone aiheuttaa lentoonlähtö- ja laskeutumisreittien alapuolella enimmäismelu­tason L_ASmax 80 dB ja 75 dB.

Lentoaseman meluselvitys on päivitettävä seuraavan kerran 31.12.2019 mennessä. Selvitykseen tulee sisältyä ennuste melutilanteesta 10 vuoden kuluttua. Selvityksessä tulee esittää kokonaislentoliikenteen lisäksi siviili- ja sotilasliikenteen aiheuttama melun leviäminen. Meluselvityksen tulokset on toimitettava tiedoksi Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Turun ja Raision kaupunkien sekä Ruskon ja Liedon kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille niiden valmistuttua. Selvitys tulee liittää jäljempänä määrättyyn viimeistään 31.12.2022 mennessä jätettävään lupamääräysten tarkistamishakemukseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Finavia Oyj:n valituksesta muuttanut muun ohella lupamääräyksen 5 toista kappaletta, lupamääräyksen 13 ensimmäistä kappaletta ja lupamääräystä 14 sekä Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksesta lupamääräyksen 5 ensimmäistä kappaletta siten, että ne kuuluvat muutettuina seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"5. Lentoaseman toiminta on järjestettävä siten, että hakemuksessa tarkoitetun lentotoiminnan aiheuttama melualue L_den > 55 dB ei laajene ympäristölupapäätöksen liitteessä 2 esitetystä siten, että melualueelle jää uusia asumiseen käytettäviä melualueita. (Poistettu tekstiä.) Lento­reittien suunnittelussa on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon asutuskeskukset ja taajamat lähialueella.

Lentoasemalla tapahtuvaa ilta- (kello 19–22) ja yöaikaista (kello 22–7) harjoitus- ja (poistettu tekstiä) harrastelentotoimintaa tulee välttää (poistettu tekstiä). Siviili-ilmailun koulutuslentotoiminta on järjestettävä päivällä klo 07.00–22.00 välisenä aikana. Tämän ajan ulkopuolella pimeälentokoulutusta voidaan järjestää maanantaista torstaihin klo 22.00–01.00. Määräys ei koske yön aikana tehtäviä matkalennon lentoonlähtöjä ja laskeutumisia. Pimeälentokoulutukseen liittyvät lennot on tallennettava lentoaseman liikennetietoihin. Tässä kappaleessa tarkoitetusta toiminnasta on raportoitava lupamääräyksessä 26 velvoitetun mukaisesti."

"13. Liukkaudentorjunta-aineiden sekä jäänesto- ja jäänpoistoaineiden varasto- ja jakelualueilla on oltava tiivis alusta, säiliöt on varustettava törmäyssuojilla ja tankkausletkut tipattomilla liittimillä 1.6.2016 mennessä, ellei Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sille tehdyn selvityksen perusteella toisin määrää. Selvityksen on sisällettävä yksityiskohtaiset tiedot siitä, minkä vuoksi velvoitteen toteuttaminen ei teknisesti ole mahdollista ja siitä, millaisia kustannuksia velvoitteen toteuttaminen aiheuttaisi. Luvan saajan on esitettävä kuntoselvitys alueiden tiiveydestä sekä esitys välittömistä ja myöhemmin tehtävistä korjaustoimenpiteistä aikatauluineen Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 31.12.2013 mennessä. - - -"

"14. Öljynerottimesta jätevesiviemäriin tai umpikaivoon johdettavat vedet on käsiteltävä standardin SFS-EN-858-1 mukaisessa II luokan öljynerottimessa, josta poistuvan veden hiilivetypitoisuus on alle 100 mg/l. Sellaisilta alueilta, joilla käsitellään öljyjä, polttoaineita tai muita vastaavia aineita, sadevesiviemäriin johdettavat vedet on käsiteltävä standardin SFS-EN-858-1 mukaisessa I luokan öljynerottimessa, josta poistuvan veden hiilivetypitoisuus on alle 5 mg/l. Öljynerottimien on oltava standardin mukaisia 31.12.2016 mennessä."

Hallinto-oikeus on hylännyt Finavia Oyj:n valituksen muilta osin.

Hallinto-oikeus on hylännyt Ruskon kunnanhallituksen valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 2 §:n 3 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää poikkeuksia tämän lain soveltamisesta, jos se on tarpeen valtakunnan turvallisuuden, huoltovarmuuden tai puolustusvoimien toiminnan erityisluonteen vuoksi.

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Saman momentin 5 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan toiminnanharjoittajalla luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa tai joka tosiasiallisesti määrää toiminnasta.

Ympäristönsuojelulain 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 84/1999 vp) todetaan muun ohella, että ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavana toimintana pidettäisiin erilaista tuotantotoimintaa ja laitoksen sekä rakennelman käyttämistä siten, että toiminnasta aiheutuisi päästöjä. Myös alueen käyttäminen voisi olla laissa tarkoitettua toimintaa. Esimerkiksi turpeen ottamisesta aiheutuvat pölyhaitat ja alueen kuivatusvesien johtaminen kuuluisivat alueen käyttöön. Alueen käyttöä voisi olla myös pysäköintialueen pitäminen. Toiminnan järjestäminen rinnastuisi myös toimintaan. Toiminnan järjestämisenä pidettäisiin liikennealueiden pitämistä, kuten tieliikennealueen, rautatiealueiden, lentopaikkojen ja satamien pitämistä.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset; 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 7 §:n mukaan maahan ei saa jättää tai päästää jätettä tai muuta ainetta taikka organismeja tai mikro-organismeja siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu niihin verrattava yleisen tai yksityisen edun loukkaus (maaperän pilaamiskielto).

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Ympäristönsuojelulain 25 a §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan meluselvitys ja meluntorjunnan toimintasuunnitelma on laadittava siviili-ilmailuun käytettävistä lentoasemista, joilla ilma-alusten lentoonlähtöjen ja laskujen määrä, lukuun ottamatta kevyiden ilma-alusten lentoonlähtöjä ja laskuja koulutustarkoituksessa, yhdessä ylittää 50 000 vuodessa.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

(= = =)

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 3) edellä 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan myös määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 2 momentin mukaan toiminnan vesiin tai mereen kohdistuvien vaikutusten tarkkailumääräystä annettaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetussa vesien tai meriympäristön tilaa koskevassa seurantaohjelmassa on pidetty tarpeellisena seurannan järjestämiseksi. Toiminnan tarkkailun tietoja voidaan käyttää mainitun lain mukaisessa seurannassa ja vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman laadinnassa.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 4 momentin mukaan luvassa voidaan toiminnanharjoittaja velvoittaa esittämään suunnitelma 1 tai 3 momentissa tarkoitetun seurannan ja tarkkailun tarkemmasta järjestämisestä lupaviranomaisen tai sen määräämän viranomaisen hyväksyttäväksi niin ajoissa, että seuranta ja tarkkailu voidaan aloittaa toiminnan alkaessa tai muuna toiminnan vaikutusten kannalta tarkoituksenmukaisena ajankohtana. Seuranta- ja tarkkailumääräyksiä sekä hyväksyttyä seuranta- ja tarkkailusuunnitelmaa voidaan tarvittaessa muuttaa luvan voimassaolosta huolimatta.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin mukaan luvassa voidaan erityisestä syystä määrätä, että lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen selvityksen perusteella.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 4 b §:n 2 momentin mukaan, jos ympäristölupa-asia koskee lentopaikkaa, jota käytetään merkittävässä määrin sotilas- ja siviili-ilmailuun, lupaharkinnassa on tarkasteltava erikseen siviili- ja sotilastoimintaa ja kohdistettava lupamääräykset erikseen puolustusvoimiin ja lentoaseman pitäjään tai muuhun lentopaikan pitäjään. Jos sotilasilmailuun käytetyn lentopaikan ympäristöluvan myöntämiselle ei ole melun vuoksi ympäristönsuojelulain 42 §:n mukaan edellytyksiä, luvan myöntämisen edellytyksistä on poikettava tarpeellisessa määrin, jos sotilasilmailun erityisluonne sitä edellyttää ja lentopaikan käyttö on valtakunnan turvallisuuden kannalta perusteltua. Toiminnan haittoja arvioitaessa ei oteta huomioon puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 2 §:n 1 momentin 1 kohdan a ja b alakohdan sekä 2 kohdan a ja b alakohdan mukaisten tehtävien suorittamisesta aiheutuvaa haittaa.

Euroopan yhteisön edellyttämistä meluselvityksistä ja meluntorjunnan toimintasuunnitelmista annetun valtioneuvoston asetuksen (801/2004, meluntorjunta-asetus) 1 §:n mukaan mainittua asetusta sovelletaan ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/49/EY täytäntöön panemiseksi ympäristönsuojelulain (86/2000) 25 a §:ssä tarkoitettuihin meluselvityksiin ja meluntorjunnan toimintasuunnitelmiin.

(= = =)

Asiassa saatu selvitys

Yleiskuvaus lentoaseman toiminnasta ja sijainnista

Finavia Oyj:n Turun lentoasema sijaitsee 7 kilometriä Turun kaupungin keskustasta pohjoiseen ja noin 2,5 kilometriä Ruskon kuntakeskuksesta kaakkoon. Raision kaupungin raja on noin 750 metriä kiitoradan rullaustiestä etelään ja Raision kaupungin keskusta sijaitsee noin 4,5 kilometriä lentoasemasta lounaaseen. Lähimmät yksittäiset asuinrakennukset sijaitsevat 500 metrin etäisyydellä lentoasemasta. Lähin taajamaluonteinen asutus sijaitsee 500 metrin päässä Lähteenmäen alueella lentoasemasta länteen. Lähimmät asuinalueet sijaitsevat noin 500–900 metrin päässä lentoaseman kiitotien päästä koillisessa, idässä, lounaassa ja luoteessa.

Lentoaseman toiminta nykyisellä paikalla on alkanut vuonna 1955 kiitotiellä, jonka pituus oli 1 600 metriä. Kiitotietä on jatkettu myöhemmin ensin 2 000 metriin ja vuonna 1989 sitä jatkettiin 2 500 metriin. Nykyinen kiitotie on leveydeltään 60 metriä. Terminaali sijaitsee kiitotien eteläpuolella noin 700 metriä kiitotien päästä. Terminaalista on rullaustiet kiitotien molempiin päihin ja neljä muuta liittymää kiitotielle. Terminaalirakennuksia on laajennettu 1970- ja 1980-luvuilla, rahtiterminaali valmistui vuonna 1991. Terminaalin uusin laajennus valmistui vuonna 1999. Lentoaseman runkosuunnitelmassa on kiitotien siirtovaraus, jossa kiitotietä siirrettäisiin noin 260 metriä pohjoisemmaksi kiito- ja yhdystiejärjestelmän kapasiteetin turvaamiseksi, jolloin nykyinen kiitotie jäisi palvelemaan rullaustienä ja osin seisontapaikkoina. Kiitotien siirtäminen ei ole tällä hetkellä suunnitelmissa.

Toiminnalla ei ole aikaisempaa ympäristönsuojelulain mukaista lupaa. Lounais-Suomen ympäristökeskus on 30.4.2003 antamallaan päätöksellä nro VPL 09 velvoittanut Ilmailulaitoksen (sittemmin Finavia Oyj) hakemaan Turun lentoaseman toiminnalle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaista ympäristölupaa viimeistään 31.12.2003. Päätöksen perusteluissa todetaan, että lentoaseman toimintaa säätelevää ympäristölupaa tai sijoituspaikkalupaa ei ole.

Turun lentoasema on laskeutumismäärissä Suomen neljänneksi vilkkain lentoasema. Laskeutumiset vuonna 2001 ja 2009 jakaantuivat seuraavasti:

Taulukko

Siviili-ilmailu koostuu säännöllisestä reittiliikenteestä kotimaan kohteisiin sekä kohteisiin Ruotsissa, Tanskassa ja Baltian maissa. Yleisilmailuun kuuluvaa toimintaa on mm. laskuvarjotoiminta ja koulutuslentotoiminta, jota on mm. lentokerhon järjestämänä. Yleisilmailuun kuuluu myös Rajavartiolaitoksen vartiolentolaivueen toiminta, jota harjoitetaan 3 helikopterilla ja 2 potkurikoneella. Vartiolentolaivueen toimintaan kuuluu rajavalvonnan lisäksi meri- ja muu pelastustoiminta, ympäristön valvonta (esim. öljyntorjunnan apuna), virka-apu poliisille ja pelastuslaitokselle, valtion johdon kuljetus sekä lentokoulutus. Sotilasilmailu Turun lentoasemalla liittyy puolustusvoimien ilmavalvontatehtävien toteuttamiseen ja koulutustoimintaan. Toiminnassa käytettävät koneet ovat pääosin Hornet- ja Hawk-koneita. Lisäksi tukilentotoiminnassa on muita konetyyppejä.

Vuosina 1999–2008 vuotuinen operaatioiden määrä on vaihdellut 30 000–36 000 välillä. Yleisilmailun osuus on ollut noin kolmanneksen operaatioista. Helikopterilla tehtyjä operaatioita on ollut 10–12 % kaikista lentoonlähdöistä ja laskeutumisista. Rahtiliikennettä on ollut vuonna 2007 noin kymmenen viikkovuoroa. Ilmavoimien toiminta Turun lentoasemalla on lähinnä kuljetus- ja yhteyskoneoperaatioita sekä hävittäjäoperaatioita.

Lentoliikenne-ennuste 2027 on tehty vertaamalla liikennetietoja aiempaan vuonna 1996 laadittuun ennusteeseen, joka ulottui vuoteen 2010. Ennusteessa on tarkasteltu lentoaseman reitti- ja charterliikenteen sekä rahtiliikenteen operaatiomääriä. Rajavartiolaitoksen ja ilmavoimien toiminnan kehitysnäkymiä on arvioitu nykyisen toiminnan perusteella. Ennusteessa ei ole huomioitu yleisilmailun eikä helikopteriliikenteen operaatiomääriä. Siviililiikenteen osalta matkustajasuihkukone- ja potkurikoneoperaatioiden määrät vähenevät vuoden 2027 ennusteessa vuoden 2010 ennusteeseen verrattuna. Matkustajaliikenteen konekalusto on muuttunut hiljaisemmaksi. Sotilaslentotoiminta jatkuu nykyisellään eikä merkittäviä operaatiolisäyksiä ole odotettavissa. Myös rajavartiolaitoksen Turun vartiolentolaivueen toiminta jatkuu nykytilanteen mukaisena. Lentorahtiliikenteen arvioidaan kolminkertaistuvan nykyisestä määrästä kolmeenkymmeneen viikkovuoroon.

Lentoasemalla lentoonlähdöt itään tehdään kiitotieltä 08 ja länteen kiitotieltä 26. Vastaavasti laskeutumiset idän suunnasta tehdään kiitotielle 26 ja lännen suunnasta kiitotielle 08.

Lentoasema sijaitsee kolmeksi I luokan pohjavesialueeksi (Antintalo 0270451, 0285351 Munittula ja 0285302 Lentokenttä) jakaantuvalla luode-kaakko-suuntaisella pitkittäisharjujaksolla. Kiitotie sijaitsee Munittulan pohjavesialueella virtaussuuntaan nähden poikittain. Kiitoradan pohjoispuolella 500 metrin päässä sijaitsee Härjänruopan pohjavedenottamo, jonne päävirtaussuunta on kiitotien keskiosasta. Lentoaseman eteläpuolella sijaitsee lentokentän vedenottamo, jonka pohjaveden muodostumisalue ei ulotu kiitorataan kallioharjanteen jakaessa nämä kaksi pohjavesialuetta (Munittula ja Lentokenttä).

Kiitotien pohjois- ja eteläpuolta ympäröivät laajat suoalueet. Välittömästi lentoaseman eteläpuolella sijaitsee 135 hehtaarin laajuinen Pomponrahkan Natura-alue (FI0200061), joka kuuluu Natura 2000 -verkostoon luontotyyppikohteena ns. SCI-alueena (yhteisön tärkeänä pitämät alueet, Sites of Community Importance). Osa Natura-alueesta sijaitsee lentoaseman kiinteistöllä.

Lentokenttäalueelta länteen virtaavat vedet päätyvät Kuninkojaan, joka laskee Saaristomereen Turun kaupungin kohdalla. Oja virtaa paikoin ilmeisen vanhassa, mutkittelevassa uomassa, paikoin oja on asutus- ja teollisuusalueiden kohdilla ohjattu putkeen. Vesien kulkumatka lentokentältä mereen on runsaat 11 kilometriä. Ojan valuma-alueesta pääosa (59 %) on kangasmaita. Peltojen osuus on 14 % ja rakennettua maata on 17 %. Lentokenttäalueelta itään virtaavat vedet päätyvät Paattistenjoen vesistöalueeseen kuuluvan Piipanojan latvoille. Piipanoja kulkee yläjuoksultaan kaivetuissa pelto-ojissa, mutta mutkittelee alajuoksultaan todennäköisesti pitkän ajan kuluessa syntyneessä uomassaan noin neljän kilometrin matkan ennen yhtymistään Vähäjokeen, jonka niminen Paattistenjoen alajuoksu on maastokartoissa. Paattistenjoen koko valuma-alueella peltojen osuus on 36 % ja peltojen väliset metsäalueet ovat pääosin kangasmaita. Aurajoki, jonka alajuoksulle Vähäjoki laskee, päätyy edelleen Saaristomereen. Kuninkojan valuma-alue on laajuudeltaan noin 42 km² ja Paattistenjoen valuma-alue noin 106 km². Aurajoen valuma-alue on 874 km². Kuninkojan, Piipanojan ja Vähäjoen virtaamia ei ole mitattu.

Turun kaupunkiseudun maakuntakaavassa (vahvistettu ympäristöministeriössä 23.8.2004) lentoaseman alue on merkitty lentoliikenteen alueeksi (LL). Alueelle on merkitty tärkeä pohjavesialue (S), jonka suojelumääräyksen mukaan suunnitelmissa ja toimenpiteissä alueella on huomioitava pohjaveden suojelu siten, että käyttömahdollisuuksia, laatua ja riittävyyttä ei vaaranneta. Vesiensuojeluviranomaisille on suunnittelu- ja rakentamistoimenpiteiden yhteydessä varattava mahdollisuus lausunnon antamiseen. Kaavaan on merkitty kiitotien suuntainen lentomelualue (L_den 55 dB), johon suunnittelumääräyksen mukaan ei saa sijoittaa uutta asutusta. Rajoitus ei estä olemassa olevien rakennusten säilyttämisen kannalta välttämättömiä korjaus- ja rakentamistoimenpiteitä. Idässä ja pohjoisessa lentoaseman alue rajoittuu teollisuustoimintojen alueeseen (T). Etelässä lentoaseman alue rajoittuu Natura-alueeseen, jonka suojelumääräyksen mukaan suunnitelmien ja toimenpiteiden alueella tulee olla luonnonarvoja turvaavia ja edistäviä. Lentoaseman ympäristö pohjoisessa, lännessä ja kaakossa on kaavassa merkitty työpaikka-alueeksi (TP). Lentoaseman LL-alueeseen ja sen eteläpuolisiin Vahdontien, Ohitustien, Tampereen valtatien, Lentoasemantien ja LL-alueen rajaaman alueen sisäpuolisilla TP-alueilla on suunnittelumääräys, jonka mukaan rakentaminen tulee suunnitella niin, että se ei yksin tai yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa merkittävästi muuta Natura 2000 -alueen Pomponrahka (FI0200061) vesitaloutta. Pomponrahkan alueen läpi on osoitettu ulkoilureitti.

Lentoaseman alueella ei ole yleiskaavaa eikä asemakaavaa.

(= = =)

Melua koskevat selvitykset

Ympäristölupahakemukseen on liitetty Turun lentoasema – Lentomelualueet vuosina 1994 ja 2010 -selvitys (Ilmailulaitos A3/96). Meluselvityksen liikennetiedot ovat perustuneet Turun lentoaseman tallentamiin vuoden 1994 lennonjohdon liikennepäiväkirjoihin. Meluselvityksen havaintojaksoksi on valittu kolmen vilkkaimman liikennekuukauden liikenne. Alkuperäisaineistosta on jätetty pois helikopterit, purjekoneet ja ultrakevyet lentokoneet. Hävittäjäkoneiden lukumäärä oli yliedustettu pitkän ajan keskiarvoon verrattuna, joten koko vuoden sotilasliikenneaineistoa tarkastelemalla muodostettiin operaatiomäärä kahden konetyypin osalta kymmenen ei-vilkkaimman kuukauden keskiarvona ja Hawk-suihkuharjoituskoneiden osalta alkuperäisten tarkastelukuukausien mukaan. Liikennearvio ennustetilanteessa on perustunut Turun lentoaseman omiin arvioihin kysynnästä ja sen mukaisesta kaupallisesta liikenteestä. L_den-melualueet sekä L_Aeq(07-22) 55 dB ja L_Aeq(22-07) 50 dB melualueet vuoden 1994 siviililiikenteelle ja vuoden 2010 ennustetulle liikenteelle sekä koko liikenteelle on esitetty selvityksen liitteissä.

Hakemukseen liitettyä selvitystä toiminnasta aiheutuvasta melusta on täydennetty 29.9.2004 päivätyllä muistiolla Turun lentoaseman vuoden 1996 meluselvityksen tarkastelu, siviililiikenne. Muistiossa on tarkasteltu vuonna 1996 laaditun meluselvityksen ennustetilanteen 2010 tuloksia suhteessa vuoden 2003 toteutuneisiin liikennemääriin siviililiikenteen osalta. Muistion johtopäätöksissä todetaan vuoden 1996 selvitykseen viitaten, että lentoasemalla, jossa reittiliikenteessä on sekä potkuriturbiini- että suihkukonekalustoa, voi suihkukoneiden osuuden muuttuminen hyvin herkästi vaikuttaa melualueen laajuuteen. Suihkukoneiden määrän pienentyminen, niiden laadun muuttuminen vähämeluisammaksi sekä meluaineiston uudistaminen aiheuttavat teoreettisen kokonaisäänialtistustason vähentymisen. Edelleen muistiossa todetaan, että vuoden 1996 selvityksen mukaan vähäinenkin määrä operaatioita hävittäjä- ja suihkuharjoituskoneilla vaikuttaa Turussa hyvin merkittävästi melualueen laajuuteen. Vasta sotilaskoneita koskevan tarkastelun ja sen yhdistämisen siviilikoneiden tuloksiin jälkeen voidaan arvioida kokonaisuutena vuoden 2003 melutilannetta ennusteeseen 2010 nähden. Muistion liitteessä on esitetty liikenneilmailun, yleisilmailun ja sotilasilmailun laskeutumismäärät vuosina 1990–2003.

Hakemukseen liitettyä selvitystä toiminnasta aiheutuvasta melusta on lisäksi täydennetty 9.11.2004 päivätyllä selvityksellä, joka on koskenut sotilasilmailua ja kokonaisliikennettä. Muistiossa on tarkasteltu vuonna 1996 laaditun meluselvityksen ennustetilanteen 2010 tuloksia suhteessa F18-koneen uuteen meluaineistoon, sillä melualueselvityksissä käytettävät hävittäjä- ja suihkuharjoituskoneiden meluaineistot on kokonaan uusittu vuonna 1997. Lisäksi on arvioitu kokonaisliikenteen melun teoreettista muutosta. Operaatiomäärien osalta on todettu, että vuonna 2003 kymmenen ei-vilkkaimman F18-koneen operointikuukauden operaatiomäärä oli noin kolmasosa vuoden 1996 selvityksessä käytettyyn hävittäjien operaatiomäärään nähden. Vuoden keskimääräinen Hawk-koneiden operaatiomäärä oli samaa suuruusluokkaa kuin vuoden 1996 selvityksessä. Johtopäätöksissä on todettu muun ohella, että vuoden 1996 meluselvityksen ennustetilanteen ja vuoden 2003 toteutuman vertailun kannalta voidaan karkeasti arvioida, että idän suunnassa kiitotien jatkeella vuoden 2003 kokonaisliikenteen melukäyrä ulottunee lievästi (alle 1 km) pidemmälle kuin on ennuste ja vastaavasti lännessä kokonaisliikenteen melukäyrä vetäytynee pari kolme kilometriä lähemmäs kiitotietä verrattuna ennusteeseen. Sotilasilmailun määrän on todettu vaihtelevan voimakkaasti ja toisaalta sen merkitys kokonaismelutasoon Turun lentoaseman ympäristössä on merkittävä.

Edelleen hakemukseen liitettyä selvitystä on täydennetty 28.5.2009 päivätyllä muistiolla Lentoliikenteen ennuste 2027 – Karkean tason tarkastelu. Ennusteessa on tarkasteltu lentoaseman reitti- ja charterliikenteen sekä rahtiliikenteen operaatiomääriä. Rajavartiolaitoksen ja ilmavoimien toiminnan kehitysnäkymiä on arvioitu nykyisen toiminnan perusteella. Ennusteessa ei ole huomioitu yleisilmailun eikä helikopteriliikenteen operaatiomääriä. Selvityksessä on laskettu ennustetilanne 2027 koko vuoden siviililiikenteen keskiarvona melun alueellista leviämistä esittävät vuorokaudenaikapainotetut melukäyrät L_den yli 55 dB melualueelta. Vuosien 2010 ja 2027 siviililiikenteen määrien perusteella sotilasliikenteen lentokonemelun on arvioitu olevan määräävä myös päivitetyssä ennustetilanteessa. Vuoden 2027 ennusteliikenteellä L_den 55 dB ylittävä alue laajenee itään kiitotien suuntaisesti noin 600 metriä ulottuen noin 4,2 km etäisyydelle kiitotien päästä. Muilta osin vuoden 2027 siviililiikenteen laskettu melualue ei ylitä vuoden 2010 kokonaisliikenteen melualuetta. Selvityksessä todetaan, että vuoden 2010 kokonaisliikenteen ja vuoden 2027 laajentuvan rahtilentotoiminnan yhdistäminen samaan melualueeseen osoittaa, että rahtilentoliikenteen lisääntyminen ei merkittävästi muuta aiemmin esitetyn melualueen laajuutta eikä alueen maankäyttöä.

Ympäristölupahakemuksen täydennyksessä 12.11.2012 Finavia Oyj on todennut yleisilmailun melunhallintatoimenpiteistä, että lentoasemalla on rajoitettu yleisilmailun laskukierroslentämistä siten, että maksimissaan laskukierroksessa saa lentää kolme ilma-alusta yhtä aikaa. Laskukierroslentäminen on kielletty klo 22.00–05.00 UTC (kesäaikana 21.00–04.00). Laskukierroslentämisen rajoitukset eivät koske matkalennoilta saapuvia tai lähteviä koneita ja lentoja, jotka lentoonlähdön jälkeen suuntautuvat suoraan lentoaseman lähialueen ulkopuolelle. Näistä rajoituksista voidaan poiketa ainoastaan lennonjohdon luvalla. Yleisilmailuliikenteen melua hallitaan käyttämällä vakiolähtö- ja tuloreittejä aina kun mahdollista. Nämä reitit on suunniteltu melunvaimennuskriteerit huomioon ottaen siten, että ne suuntautuvat mahdollisimman vähänasutuille alueille tai jo liikennemelua tuottavien teiden varsille. Kartat lentoaseman CTR-alueesta ja lentokonemelualueesta Lden 55 dB on toimitettu täydennyksen liitteinä. Lisäksi liitteessä on esitetty lentoaseman laskeutumismäärät vuonna 2011 eriteltynä liikenne-, sotilas- ja yleisilmailuun. Liikenneilmailun osuus laskeutumismäärästä on 40,55 %, sotilasilmailun 2,09 % ja yleisilmailun 57,36 %.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Finavia Oyj:n valitus

(= = =)

Lupamääräyksen 5 muuttamista koskeva vaatimus

Finavia Oyj on edeltä tästä päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla vaatinut lupamääräyksen 5 toisen kappaleen muuttamista siten, että koulutuslentotoimintaa voidaan järjestää kello 07.00–22.00 välisen ajan lisäksi maanantaista torstaihin kello 22.00–01.00. Vaatimusta on perusteltu erityisesti sillä, että muutos on pimeälentokoulutuksen järjestämiseksi tarpeen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan yleisilmailun, johon hakemuksen mukaan kuuluvat muun muassa laskuvarjotoiminta ja koulutuslentotoiminta, määrä kaikesta lentotoiminnasta on Turun lentoasemalla suhteellisen suuri. Esimerkiksi vuonna 2011 yleisilmailun laskeutumisten määrä on ollut 7 921, eli 57,36 % kaikista lentoaseman laskeutumisista. Vaikka yleisilmailu ei merkittävällä tavalla vaikuta lentoaseman melualueen (L_den 55 dB) laajuuteen, voidaan myös yleisilmailusta aiheutuva melu kokea häiritsevänä johtuen sen suhteellisen suuresta määrästä. Tämän vuoksi yleisilmailusta aiheutuvan melun rajoittamista koskevia määräyksiä on ollut tarpeen antaa sen varmistamiseksi, että ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät.

Lupamääräyksen 5 toista kappaletta ei ole kirjoitettu ehdottomasti kieltävään muotoon. Lupamääräyksen 5 mukaan ilta- ja yöaikaista (kello 19.00–07.00) harjoitus-, harraste- ja koulutuslentotoimintaa tulee välttää ja tällaisesta toiminnasta on raportoitava. Määräyksellä siten ohjataan harjoitus-, harraste- ja koulutuslentotoiminta mahdollisuuksien mukaan järjestettäväksi muulloin kuin kello 19.00–07.00. Toimintaa tuona aikana ei kuitenkaan ole kielletty. Finavia Oyj:n esittämä vaatimus lupamääräyksen 5 toisen kappaleen muuttamisesta koskee koulutuslentotoimintaa. Kun otetaan huomioon Finavia Oyj:n esittämät seikat koulutuslentotoiminnan ja erityisesti pimeälentokoulutuksen järjestämisestä, voidaan yhtiön vaatimusta lähtökohtaisesti pitää toiminnan järjestämisen kannalta ymmärrettävänä. Lisäksi yhtiön esittämä lupamääräyksen 5 toisen kappaleen muotoilu rajoittaa tosiasiassa yöaikaista melua ympäristöluvan mukaista lupamääräystä tehokkaammin siksi, että koulutuslentotoiminnan järjestäminen öisin kello 01.00–07.00 ei ole lainkaan mahdollista. Näin ollen ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa mainitut seikat ja se, että koulutuslentotoimintaa ei yleisilmailun sinänsä merkittävästi osuudesta huolimatta voida pitää lentoliikenteestä aiheutuvan häiriön kannalta merkittävänä osatekijänä, on lupamääräyksen 5 toista kappaletta muutettava ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla.

Lupamääräyksen 13 muuttamista koskeva vaatimus

Finavia Oyj on vaatinut lupamääräyksen 13 muuttamista siten, että vaatimus tankkausletkujen varustamisesta tipattomilla liittimillä muutetaan ehdolliseksi siten, että ne on varustettava tipattomilla liittimillä toiminnallisuus huomioon ottaen. Yhtiön valituksessa esitettyjen perusteiden mukaan lupamääräyksessä esitetty vaatimus voisi pahimmassa tapauksessa johtaa liukkaudentorjunta-aineiden levitysauton tai jäänpoistoauton uusimiseen.

Kysymys on I luokan pohjavesialueella sijaitsevasta lentoasemasta. Toiminnalle ei ole aiemmin myönnetty ympäristönsuojelulain mukaista lupaa. Lupaharkinnassa on siten tullut ottaa huomioon muun ohella ympäristönsuojelulain 7 ja 8 §. Lupamääräyksin on tullut pyrkiä varmistumaan siitä, että luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa.

Valituksessa ei ole esitetty täsmällisiä tietoja tai arviota siitä, millaisia kustannuksia tipattomien liittimien toteuttaminen tosiasiassa aiheuttaa tai kuinka monessa tapauksessa tankkausletkun tipattoman liittimen toteuttaminen olisi käytännössä mahdotonta. Näin ollen ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 7 §:ään sisältyvän maaperän pilaamiskiellon ja 8 §:ään sisältyvän pohjaveden pilaamiskiellon ehdottomuus ja ympäristönsuojelulain 4 §:stä ilmenevä varovaisuusperiaate, on ympäristöluvan lupamääräyksessä 13 voitu asettaa aluehallintoviraston päätöksen mukainen lupamääräys. Lupamääräyksen 13 ensimmäistä kappaletta kuitenkin muutetaan siten, että toiminnanharjoittaja voi erillisen ELY-keskukselle tehtävän selvityksen perusteella vapautua määräajaksi lupamääräyksessä asetetusta velvoitteesta tietyn tankkausletkun osalta.

Lupamääräyksen 14 muuttamista koskeva vaatimus

Finavia Oyj on vaatinut lupamääräyksen 14 muuttamista siten, että kaikkia sadevesiviemäriin johdettavia vesiä ei tulisi käsitellä öljynerottimessa. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että sille öljynerottimien standardinmukaisuutta koskevan vaatimuksen toteuttamiselle myönnetään lisäaikaa 31.12.2016 saakka.

Yhtiö on valituksessaan tuonut esille muun ohella, että lentokoneiden tankkaukset tapahtuvat asematasoilla, joilta vedet johdetaan pohjavesialueen ulkopuolelle. Yhtiö on pitänyt kaikkien sadevesiviemäriin johdettavien vesien johtamista öljynerottimien kautta ylimitoitettuna ja todennut, että kiito- ja rullausteiltä tulevat vedet eivät normaalitilanteessa sisällä hiilivetyjä. Yhtiön mukaan yhdentoista hehtaarin alueelta kertyvän vesimäärän käsitteleminen öljynerottimilla on mahdollista vain mittavien viemäröintien uudelleenjärjestelyjen avulla. Varsinais-Suomen ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa pitänyt tarpeellisena, että vedet on tarpeen johtaa öljynerottimien kautta alueilla, joilla käsitellään öljyjä, polttoaineita tai vastaavia.

Kun otetaan huomioon muun ohella se valituksessa esitetty seikka, että lentokoneiden tankkaukset tapahtuvat asematasoilla, joilta vedet johdetaan pohjavesialueen ulkopuolelle, on lupamääräyksessä 14 asetettua velvoitetta vesien johtamisesta öljynerottimen kautta pidettävä lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentti ja 43 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen tarpeellisena. Öljynerottimella erotettavissa olevan aineen joutuminen sadeveden mukana ympäristöön muualta kuin sellaisilta alueilta, joilla nimenomaisesti käsitellään öljyä, polttoainetta tai muuta vastaavaa, on kuitenkin normaalitilanteessa erittäin epätodennäköistä. Tämän vuoksi kaikkien, esimerkiksi kiitorata-alueelta tulevien sadevesien johtaminen öljynerottimen kautta ei ole ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeen. Näin ollen ja kun otetaan huomioon erityisesti ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentti, lupamääräystä 14 on muutettava ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla.

(= = =)

Lupamääräyksen 21 muuttamista koskeva vaatimus

Finavia Oyj on vaatinut lupamääräyksen 21 viidennen kappaleen muuttamista siten, että pohjavesinäytteistä on määritettävä mainitussa kappaleessa tarkoitetut aineet kaksi kertaa vuodessa määrätyn neljän kerran sijaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että kerran vuodessa määritettävistä aineista poistetaan glykoli.

Lentokoneiden jäänestoon ja -poistoon käytetään propyleeniglykolia. Hakemuksessa (AVI:n päätöksen sivu 18) on todettu muun ohella, että lentoasemalla kaikki päällystetyt alueet on viemäröity ja hulevedet johdetaan ympäröiviin ojiin. Osa kuormituksesta kulkeutuu auratun ja lingotun lumen mukana päällystettyjen alueiden ulkopuolelle nurmialueille ja suotautuu maaperään. Siitä huolimatta, että lentokoneiden jäänpoistossa käytettävät aineet ovat biologisesti hajoavia, ei voida pitää poissuljettuna, että glykolia päätyy pohjaveteen. Kerran vuodessa tehtävää glykolipitoisuuden määritystä ei näin ollen voida pitää lähtökohtaisesti tarpeettomana siitäkään huolimatta, että lupamääräyksessä 23 on erikseen määrätty kertaluontoisesta glykolipitoisuuden selvityksestä. Aluehallintovirasto on ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentti ja 3 momentti sekä 46 § huomioon ottaen voinut määrätä lähtökohdaksi sen, että pohjavesinäytteistä tehdään määritykset neljä kertaa vuodessa ja että kerran vuodessa tehdään myös glykolipitoisuuden määritys. Lupamääräys 22 huomioon ottaen ELY-keskus voi muuttaa tarkkailua koskevia määräyksiä esimerkiksi tarkkailutulosten perusteella.

(= = =)

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valitus

(= = =)

Lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen muuttaminen

Valituksessaan ELY-keskus on viitannut muun ohella siihen, että melua koskeva lupamääräys 5 on epätarkka ja puutteellinen, eikä täytä ympäristönsuojelulain vaatimuksia. Valituksessa on kuitenkin esitetty vain aluehallintoviraston päätöksen kumoamista ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi koskeva vaatimus, eikä täsmällistä vaatimusta lupamääräyksen 5 tai muidenkaan lupamääräysten muotoilemiseksi ympäristöluvasta poikkeavalla tavalla. Vaikka ELY-keskus ei ole vaatinut lupamääräysten muuttamista, voi hallinto-oikeus esitetyn vaatimuksen johdosta lähtökohtaisesti muuttaa lupamääräyksiä valituksessa esitettyjen seikkojen johdosta sen sijaan, että asia palautettaisiin kokonaisuudessaan tai osittainkaan uudelleen käsiteltäväksi lupamääräykseen liittyvän valituksessa esitetyn seikan vuoksi.

Lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen mukaan lentoaseman toiminta on järjestettävä siten, että siviili-ilma-alusten aiheuttama melualue L_den > 55 dB ei laajene siten, että melualueelle jää uusia asumiseen käytettäviä asuinalueita, jotka eivät sisälly lupapäätöksen liitteenä 2. olevaan melun leviämismallilaskentaan perustuvaan L_den > 55 dB melualueeseen.

Lupapäätöksen liitteenä 2 on lentokonemeluennusteeseen vuodelle 2027 perustuva kuvaus koko vuoden keskimääräisen vuorokausiliikenteen aiheuttaman päivä-, ilta- ja yömelutason L_den 55 dB melualueesta. Edeltä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla mainitussa lentoliikenteen ennusteessa on tarkasteltu lentoaseman reitti- ja charterliikenteen sekä rahtiliikenteen operaatiomääriä. Rajavartiolaitoksen ja ilmavoimien toiminnan kehitysnäkymiä on arvioitu nykyisen toiminnan perusteella. Ennusteen laskennassa on siten otettu huomioon myös muu kuin siviili-ilma-alusten aiheuttama melu. Näin syntyvän lentomelualueen kokoa määrittelee merkittävästi sotilasilmailu.

Ennusteen perusteena olevista seikoista huolimatta lupamääräyksen 5 ensimmäisessä kappaleessa on kuitenkin määrätty, että siviili-ilma-alusten aiheuttama melualue ei saa laajentua lupamääräyksestä 5 tarkemmin ilmenevällä tavalla. Näin ollen lupamääräyksen 5 ensimmäinen kappale on paitsi vaikeasti valvottavissa, myös lupahakemuksessa esitettyyn selvitykseen perustumaton. Sotilasliikenteen suhteellisesti merkittävä osuus melualueen muodostumisesta huomioon ottaen lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen muotoilu mahdollistaa sen, että siviili-ilma-alusten liikennemäärä lentoasemalla lisääntyy huomattavastikin enemmän kuin on ennustettu. Toisin sanoen lupamääräyksen muotoilu on sellainen, että se ei perustu hakemukseen liitettyyn selvitykseen eikä hakemuksessa esitettyihin arvioihin lentoliikenteen kasvusta. Lisäksi lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen muotoilu on epäselvä ja tulkinnanvarainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon ELY-keskuksen valituksessa esitetyt lupamääräyksen 5 epätarkkuuteen liittyvät seikat ja ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentti, 43 §:n 1 ja 3 momentti, on lupamääräyksen 5 ensimmäistä kappaletta muutettava ELY-keskuksen valituksessa esitetyn johdosta.

(= = =)

Ruskon kunnanhallituksen valitus

Ruskon kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut ympäristölupapäätöksen muuttamista siten, että lentomelualuetta pienennetään olennaisesti. Lisäksi kunta on vaatinut lupamääräysten 5, 6 ja 24 tarkentamista, melumittauksen suorittamista ja melualueiden määrittämistä uudelleen.

Ruskon kunnanhallituksen valituksensa perusteluissa esittämään viitaten hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys ympäristönsuojelulain mukaisesta lupa-asiasta, jonka yhteydessä ei käsitellä vaatimusta ympäristönsuojelulain 84 §:n mukaisesta rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemisesta. Ympäristöluvassa toiminnanharjoittajalle kuitenkin voidaan ympäristönsuojelulain 43 §:n nojalla antaa tarpeelliseksi katsottavia määräyksiä.

Edellä tässä päätöksessä Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valitusta tarkasteltaessa todetulla tavalla hakemukseen liitetyt meluselvitykset ovat olleet ympäristölupaharkinnan kannalta riittävät ja täyttävät osaltaan ne vaatimukset, joita ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentissa ja ympäristönsuojeluasetuksen 9 §:ssä on ympäristölupahakemuksen sisällölle asetettu. Asiassa ei ole ratkaistavana eikä ympäristölupapäätöksellä ole ratkaistu sitä, kuinka hakemukseen liitetyt selvitykset tai ympäristölupapäätös mahdollisesti vaikuttavat kaavoitukseen. Hakemukseen liitettyjen selvitysten voidaan arvioida varsin hyvin kuvaavan lentoaseman toiminnasta aiheutuvan melun häiritsevyyttä. Meluselvitysten lainmukaisuuden arvioinnin kannalta ratkaisevaa merkitystä ei ole sillä, onko Helsinki-Vantaan lentoaseman meluselvityksessä tarkasteltu sotilaslentoliikenteestä aiheutuvaa melua. Finavia Oyj:n antamassa vastineessa todetulla tavalla sotilasilmailun suhteellinen osuus kentän kokonaisliikenteestä vaihtelee lentoasemakohtaisesti. Esitettyjen meluselvitysten voidaan katsoa varsin hyvin kuvaavan Turun lentoaseman lentoliikenteestä aiheutuvaa melua. Sillä seikalla, että toiminnanharjoittaja on velvoitettu lupamääräyksessä 24 esittämään meluselvityksessä kokonaislentoliikenteen lisäksi siviili- ja sotilasliikenteen aiheuttama melun leviäminen, ei ole lupamääräyksen lainmukaisuuden kannalta merkitystä Ruskon kunnanhallituksen valituksessa esitetystä näkökulmasta.

Lupamääräyksessä 5, sellaisena kuin se on tällä päätöksellä muutettuna todetaan, että lentoaseman toiminta on järjestettävä siten, että hakemuksessa tarkoitetun lentotoiminnan aiheuttama melualue L_den > 55 dB ei laajene siten, että melualueelle jää uusia asumiseen käytettäviä alueita. Lupamääräyksen tarkoituksena on estää melualueen laajeneminen hakemuksessa esitetystä ennusteesta. Toiminnanharjoittaja on hakemuksessaan todennut toiminnan päästöjen ja ympäristövaikutusten osalta seuraavansa lentoasemillaan merkittäviin ympäristönäkökohtiin liittyviä seikkoja muun ohella laatimalla meluselvityksiä ja suorittamalla melumittauksia. Toiminnanharjoittaja on näiden hakemuksen perusteella suoritettavien toimien lisäksi velvoitettu yhtäältä laatimaan lupamääräyksen 6 mukainen yleisilmailua koskeva melunhallintasuunnitelma ja toisaalta lupamääräyksessä 24 päivittämään melun leviämismallilaskelma. Melusta aiheutuvaa muutosta melualueessa voidaan osaltaan tarkkailla näiden selvitysten sekä lupamääräyksen 26 perusteella suoritettavan raportoinnin avulla. Toiminta on lähtökohtaisesti suhteellisen vakiintunutta.

Lupamääräyksessä 6 tarkoitetun yleisilmailun melunhallintasuunnitelman laatiminen ja päivittäminen tiheästi kolmen vuoden välein on tarpeen erityisesti siksi, että vaikka yleisilmailu ei melulaskelmissa merkityksellisellä tavalla vaikuta melualueeseen, voi tuosta melusta aiheutua häiritseväksi koettavaa melua. Lupamääräyksessä 5 asetettu määräys ja toiminnan vakiintuneisuus huomioon ottaen lupamääräyksessä 6 tarkoitetussa melunhallintasuunnitelmassa ei ole tarpeen tarkastella muuta ilmailua kuin yleisilmailua.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen Ruskon kunnanhallituksen valitus on ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentti ja 43 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen hylättävä.

(= = =)

Täydentävät perustelut

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu Finavia Oyj:n, Varsinais-Suomen ELY-keskuksen, Ruskon kunnanhallituksen ja (= = =) valituksista, ei Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen muuttamiseen ole syytä muutoin kuin ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla Finavia Oyj:n ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksista. Muutoin valitukset on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Pirjo-Liisa Saloranta, Juha Väisänen ja Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Ruskon kunta on valituksessaan vaatinut, että lupamääräyksiä tarkennetaan. Luvan hakija on velvoitettava suorittamaan melumittauksia, ja melualueet on määritettävä uudelleen siten, että niitä pienennetään olennaisesti. Toissijaisesti kunta on vaatinut, että melun osalta lupa annetaan lyhyeksi määräajaksi ja luvan saaja velvoitetaan hakemaan uutta lupaa melun osalta vuoden kuluessa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä.

Vaatimustensa tueksi kunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen. Hallinto-oikeuden käsitys siitä, että annettu selvitys antaa hyvän kuvan toiminnasta aiheutuvan melun häiritsevyydestä, on Ruskon kunnan käsityksen mukaan virheellinen ja vanhentunut. Sama koskee johtopäätöstä toiminnan vakiintuneisuudesta.

Lupapäätös tehty ympäristönsuojelulain vastaisesti, kun lentomelualue on määrätty tarpeettoman suureksi.

Melualueen määrittelyn osalta ympäristölupa ei ole perustunut riittäviin ja ajantasaisiin selvityksiin ja tutkimuksiin. Tämän vuoksi melualue on muodostettu selvästi liian suureksi. Eri toimipaikkojen lupien ehtojen ja selvitysten perusteet tulisi pohjautua samankaltaiseen tarkasteluun.

Luvan myöntämisen edellytyksissä on todettu, että Turun lentoaseman toiminta ei aiheuta yksinään tai yhdessä alueen muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa tai kohtuutonta rasitusta. Näin ollen lentomelualuetta (L_den > 55 dB) ei katsota terveyshaittaa aiheuttavaksi tekijäksi, vaikka maakuntakaavan mukaisesti se hankaloittaa kunnan kaavoitusta ja vaikuttaa alueelle sallittavaan rakentamiseen.

Maakuntakaavan melualue, jota kaavoituksessa on hyödynnetty, perustuu vuonna 1994 tehtyyn selvitykseen, jolloin on tarkasteltu sen hetkisiä melualueita sekä laadittu meluennuste vuodelle 2010. Maakuntakaavan selostuksessa on esitetty seuraavaa: "huomattava on, että maakuntakaavassa ei esitetä varsinaista liikennealuetta, vaan alueiden käyttö ja hallintarajat sekä lentoliikenne- että siihen liit­tyvät alueet ratkaistaan kuntakaavoituksella".

Ympäristöluvan yleisissä perusteluissa on virheellisesti todettu, että Ruskon kunnan alueella olisi Ruskon eteläosan osayleiskaava. Kyseessä on vain osayleiskaavan luonnos. Ruskon kunnassa on käynnissä lentoaseman alueen osayleiskaavan laatiminen. Osayleiskaavan perustiedot ja tavoitteet -raportissa on todettu, että Ilmailulaitoksen vuonna 1996 laatima raportti "Turun lentoaseman lentomelualueet vuosina 1994 ja 2010" on suurelta osin vanhentunut lentokaluston uusiutumisesta johtuen.

Turun lentokentän melualue ei ole pienentynyt, vaikka lento-operaatioiden määrä on laskenut vuodesta 1991 (56 604 operaatiota) vuoteen 2008 (31 136 operaatiota) ja ilma-aluskalusto on muuttunut vähämeluisammaksi. Ilmailulaitoksen vuoden 2004 ympäristöraportissa todetaan, että "lentokoneiden melupäästöjen pienentäminen sekä liikenteen ohjaaminen ottamalla huomioon melun leviäminen on ilmailussa jatkuva tehtävä. Ilmailulaitoksen melunhallinnan tavoitteena on suunnata lentoliikennettä siten, että L_den >55 dB lentokonemelun alueella asuvien lukumäärä olisi mahdollisimman pieni. Lentoyhtiöiden käyttämien ilma-alusten tekninen kehittyminen, ilmatilan suunnittelu ja liikenteen ohjaaminen vaikuttavat tähän tavoitteeseen pääsemiseen".

Helsinki-Vantaan lentoaseman meluselvityksen mukaan melualue on pienentynyt vuodesta 1990 (165 km²) vuoteen 2007 (54 km²). Helsinki-Vantaan meluselvityksessä on todettu, että helikopterit ja ilmavoimien Hornet- ja Hawk-operaatiot on jätetty laskelmien ulkopuolelle (1 700 operaatiota sotilasilmailussa). Finavian vuoden 2011 ympäristöraportissa on Turun lentoaseman sotilasilmailussa laskeutumisia 289 kpl (n. 578 operaatiota).

Ympäristöluvan lupamääräyksen 5 mukaan lentoaseman toiminta on järjestettävä siten, että siviili-ilma-alusten aiheuttama melualue ei laajene siten, että melualueelle jää uusia asumiseen käytettäviä asuinalueita. Kuitenkaan luvassa ei ole velvoitettu selvittämään liikenteestä johtuvaa melua sekä sille altistuvaa aluetta. Lupamääräyksestä 5 ei ilmene, kohdistuuko se uusiin rakennettaviin alueisiin vai melualueen leviämiseen jo rakennetuille alueille.

Lupamääräyksen 6 mukaan yleisilmailua koskeva melunhallintasuunnitelma on päivitettävä. Liikenneilmailua (5 600 laskeutumista vuonna 2011) ei kuitenkaan oteta huomioon, vaikka se on Turun kentällä merkittävä verrattuna yleisilmailuun (7 921 laskeutumista vuonna 2011). Lupamääräyksen 24 mukaan meluselvitys on päivitettävä seuraavan kerran 31.12.2019 mennessä ja selvityksessä tulee esittää myös sotilasliikenteen aiheuttama melun leviäminen. Näin ollen vaadituissa selvityksissä korostetaan sotilasilmailun aiheuttamaa haittaa ja väheksytään liikenneilmailun selvittämistarvetta.

Vuoden 2003 jälkeen lentokoneiden aiheuttamaa melua on entisestään vähentänyt se, että lentoyhtiöt ovat korvanneet konekalustoaan uusilla vähämeluisammilla konetyypeillä. Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristöraportin mukaan edelleen vuonna 2007 on vähämeluisampien suihkukoneiden osuus kasvanut ja samalla meluisamman kaluston määrä on vähentynyt. Finavian lentokoneliikenteen ennuste 2027 -muistiossa (28.5.2009) todetaan, että Turun lentoaseman siviililiikenteen matkustajasuihkukoneoperaatioiden ja potkurikoneoperaatioiden määrät vähenevät vuoden 2027 ennusteessa vuoden 2010 ennusteeseen verrattuna. Lisäksi matkustajaliikenteen konekalusto on muuttunut hiljaisemmaksi erityisesti MD80-koneiden poistumisen myötä. Vuoden 2027 ennusteessa rahtiliikenteen arvioidaan kolminkertaistuvan, mutta silti se muodostaa vain 12 % Turun lentoaseman lento-operaatioiden kokonaismäärästä. Muistion ennusteessa on yhä käytetty maakuntakaavan vuonna 1996 laaditun raportin vuoden 2010 ennustettua melualuetta ja esitetty, että ennuste on vanhentunut sekä ilma-aluskaluston uudistuttua että lentoasemalle kaavailtujen uusien toimintojen myötä.

Nykyinen Turun lentoaseman L_den 55 dB(A) lentomelualue ei vaikuta todenmukaiselta. Melutilanteen muutoksen vaikutus muun ohella Lähteenmäen asuinalueelle tulee ottaa huomioon.

Hallinto-oikeuden mukaan hakemukseen liitettyjen selvitysten voidaan arvioida kuvaavan hyvin lentoaseman toiminnasta aiheutuvan melun häiritsevyyttä. Lisäksi hallinto-oikeuden mukaan toiminta on suhteellisen vakiintunutta. Kyseiset johtopäätökset ovat virheellisiä, kun otetaan huomioon meluselvityksen ikä ja edellä selostettu Helsinki-Vantaan lentoasemalla tapahtunut melun väheneminen.

Ympäristöluvan myöntäminen ilmeisen vanhentuneen ja puutteellisen meluselvityksen perusteella johtaa siihen, että ympäristöluvan hakijana olevan toiminnanharjoittajan ei kannata toimittaa ajantasaista meluselvitystä, koska vanhentuneella meluselvityksellä se saa lievemmät lupamääräykset kuin asianmukaisen meluselvityksen perusteella.

Koska melualue sijoittuu myös Lähteenmäen asemakaava-alueelle, johtaa hallinto-oikeuden päätös ympäristönsuojelulain vastaiseen lopputulemaan ja kestämättömään lopputulokseen niiden asemakaava-alueen asukkaiden kannalta, joihin melu kohdistuu.

Päätöksessä on nimenomaisesti todettu, että ennustemallin mukaan vuonna 2027 asuu 55 dB:n melualueella 529 asukasta ja 60 dB:n alueella 235 asukasta. Siten lentoaseman aiheuttaman melun haitalliset vaikutukset ovat ilmeiset.

Vaikka Turun lentoasema ei täytä ympäristösuojelulain (86/2000) 25 a §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisia kriteerejä, tulisi lupahakemuksessa esittää ympäristönsuojelulain 35 §:n perusteella ajantasainen ja asianmukainen meluselvitys, kun otetaan huomioon Lähteenmäen asemakaava-alueen sijainti ja ympäristönsuojelulaissa tarkoitetut luvan myöntämisen kriteerit. Lupaa ei voida myöntää vanhentuneisiin ja puutteellisin selvityksiin perustuen, kun otetaan huomioon toiminnan kiistattomasti aiheuttamat haittavaikutukset asemakaava-alueelle ja sen asukkaille. Lupamääräyksin tulisi huolehtia siitä, ettei meluhaittaa aiheudu tarpeettomasti nykyisille asumiseen käytetyille alueille.

2) Finavia Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöksellä muutettuja lupamääräyksiä 5, 13 ja 14 sekä lupamääräyksen 21 viidettä kappaletta muutetaan jäljempänä esitettävällä tavalla.

Hallinto-oikeuden päätös lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen muuttamisesta on kumottava. Kappale on muutettava kuulumaan alkuperäisen lupapäätöksen mukaisesti seuraavasti (muutokset kursiivilla):

5. Lentoaseman toiminta on järjestettävä siten, että siviili-ilma-alusten aiheuttama melualue L_den > 55 dB ei laajene siten, että melualueelle jää uusia asumiseen käytettäviä asuinalueita, jotka eivät sisälly lupapäätöksen liitteenä 2 olevaan melun leviämismallilaskentaan perustuvaan L_den > 55 dB melualueeseen. Lentoreittien suunnittelussa on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon asutuskeskukset ja taajamat lähialueella.

Hallinto-oikeus on muuttanut aluehallintoviraston lupamääräystä, joka koski ainoastaan siviili-ilma-aluksia. Hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa "hakemuksessa tarkoitetun lentotoiminnan" voidaan tulkita tarkoittavan siviili-ilmailun lisäksi myös sotilasilmailua sekä muuta valtion ilmailua. Lupamääräyksessä ei tältä osin ole otettu huomioon sotilasilmailun ja valtion ilmailun erityistarpeita ja lainsäädännön mahdollistamia poikkeusmahdollisuuksia eikä Finavian vaikutusmahdollisuuksia sotilasilmailun ja valtion ilmailun suhteen.

Ilmailulain (864/2014) 2 §:n mukaan sotilasilmailulla tarkoitetaan sotilaallisessa tarkoituksessa harjoitettavaa ilmailua tai ilmailua sotilasilma-aluksella; sotilasilma-aluksella tarkoitetaan ilma-alusta, joka on merkitty sotilasilma-alusrekisteriin. Valtion ilmailulla tarkoitetaan ilmailua valtion ilma-aluksella; valtion ilma-aluksella tarkoitetaan ilma-alusta, jota käytetään Tullin, poliisin, rajavartiolaitoksen tai pelastustoimen tehtävien suorittamiseen.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 4 b § mahdollistaa poikkeamisen luvan myöntämisen edellytyksistä tietyissä tilanteissa sotilasilmailua koskien. Vastaava säännös sisältyy voimassa olevan ympäristönsuojelulain (527/2014) 50 §:ään, jossa säännös on ulotettu koskemaan myös rajavartiolaitoksen toimintaa.

Turun lentoasemalla suoritetaan puolustusvoimien lakisääteisiin tehtäviin liittyviä lentoja. Osa näistä lennoista kuuluu ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 4 b §:ssä sekä ympäristönsuojelulain (527/2014) 50 §:ssä viitattuihin tehtäviin, joiden haittoja ei tulisi ottaa huomioon ympäristölupa-asiassa.

Lupamääräys on sisällöllisesti ristiriidassa lain tarkoituksen kanssa eikä siinä mitä ilmeisimmin ole otettu huomioon puolustusvoimien lakisääteisistä tehtävistä johtuvia tarpeita. Ilmailulain 6 §:n mukaan puolustusvoimat voi antaa puolustusvoimille säädettyjen tehtävien hoitamiseksi omaa sotilasilmailutoimintaansa koskevia määräyksiä. Ilmailulain 7 §:n 17 kohdan mukaan sotilasilmailun aiheuttaman melun ja muiden päästöjen tulee olla niin vähäisiä kuin sotilasilma-alusten käyttötarkoitus ja toiminta huomioon ottaen on mahdollista. Kyseisen pykälän esitöiden mukaan kohdassa on tarkoitettu säätää sotilasilma-aluksia koskeva poikkeus ilma-alusten päästöjä koskevaan ilmailulain 44 §:ään.

Finavia ei lentoaseman pitäjänä voi vaikuttaa sotilasilmailun määrään lentoasemilla eikä vastaa sotilasilmailun ympäristövaikutuksista. Finavialle ei ympäristöluvassa voida tämän vuoksi antaa sotilasilmailun ympäristövaikutuksia koskevia määräyksiä, joiden toteuttamiseen Finavialla ei ole ympäristösuojelulain (86/2000) 43 §:n 3 momentin mukaisia teknisiä tai käytännön mahdollisuuksia.

Hallinto-oikeuden muuttaman lupamääräyksen vuoksi Finavia voi lentoaseman pitäjänä joutua tilanteeseen, jossa sotilasilmailun kasvamisen vuoksi ympäristöluvan määräystä ei noudateta, vaikka siviili-ilmailu toimisi normaalilla tasollaan. Tilanne olisi kohtuuton lentoaseman pitäjälle sekä muille ilmailun toimijoille, kuten lentoyhtiöille, mikäli se johtaisi ympäristönsuojelulain 84 §:n tai 86 §:n mukaisiin viranomaistoimiin, tai tutkintaan siitä, täyttyvätkö rikoslain 48 luvun mukaisten rikosten tunnusmerkistöt.

Turun lentoaseman ympäristölupaa ei ole haettu yhdessä puolustusvoimien kanssa samalla tavoin kuin sotilas- tai yhteistoimintalentoasemien kohdalla (Utti, Halli, Jyväskylä, Kuopio, Rovaniemi) tai Oulun lentoasemalla. Näillä lentoasemilla on puolustusvoimien kiinteät rakenteet ja henkilöstö sekä säännöllistä tai leirimäistä sotilasilmailua. Näillä ympäristölupa on myönnetty sekä Finavialle että puolustusvoimille ja lupamääräykset on kohdennettu molemmille toimijoille. Turussa yhteishakemusta ei ole tehty, sillä sotilasilmailu Turussa on epäsäännöllisempää kuin yllä mainituilla lentoasemilla. Turun ympäristölupahakemus oli myös ensimmäisiä lentoasemien ympäristölupahakemuksia, ja tuli vireille 31.12.2003. Tällöin julkaisussa "Sotilas- ja siviili-ilmailun yhteiskäytössä olevien lentoasemien ilmoitus- ja lupamenettelyjen selventäminen"

(Liikenne- ja viestintä ministeriön mietintöjä ja muistiota B4/2002, 11.1.2002) suositeltuja käytäntöjä ei vielä oltu vakiintuneesti sovellettu käytäntöön.

Lupapäätöksessä on otettu huomioon sotilasilmailu Turun lentoasemalla. Päätöksessä ei ole katsottu olevan tarpeellista eritellä puolustusvoimien toimintaa siten kuin ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 4 b §:ssä säädetään. Sotilasilmailulla on merkittävä vaikutus laskennallisen melualueen laajuuteen. Vaikutus vaihtelee riippuen siitä, millaista lentotoimintaa ja missä laajuudessa puolustusvoimilla Turussa on. Ympäristölupapäätöksessä tämä on otettu huomioon, ja asetettu melualuetta koskeva määräys vain siviili-ilmailua koskien.

Lisäksi lupamääräyksen voidaan hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa tulkita sisältävän myös valtion ilmailun, kuten rajavartiolaitoksen lentotoiminnan. Ilmailulain 8 §:n mukaan alueellista valvontatehtävää suorittava tai muulta ilmailulta kielletyllä tai valtion ilmailua varten tilapäisesti erotetulla alueella tehtävää suorittava valtion ilma-alus voi tietyin ehdoin poiketa lentosäännöistä ja Liikenteen turvallisuusviraston antamista muista ilmailumääräyksistä.

Ilmailulain esitöiden mukaan valtion lentotoimintaa on kyettävä suorittamaan kaikissa olosuhteissa kaikkina vuoden ja vuorokauden aikoina. Finavia ei lentoaseman pitäjänä voi vaikuttaa valtion ilmailun määrään lentoasemilla eikä vastaa valtion ilmailun ympäristövaikutuksista. Myöskään tältä osin Finavialle ei ympäristöluvassa voida tämän vuoksi antaa valtion ilmailun ympäristövaikutuksia koskevia määräyksiä, joiden toteuttamiseen Finavialla ei ole mahdollisuuksia.

Hallinto-oikeus on lisäksi tehnyt muutoksen lupamääräyksen 5 ensimmäiseen kappaleeseen siltä osin kuin siinä on viitattu lupapäätöksen liitteeseen 2. Muutos on Finavian näkemyksen mukaan puhtaan kirjoitustekninen, eikä sen muuttaminen selkeyden vuoksi alkuperäisen lupapäätöksen mukaiseksi vaikuta lupamääräyksen sisältöön.

Hallinto-oikeuden päätös lupamääräyksen 5 toisen kappaleen muutta­misesta on kumottava ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 5 toista kappaletta on muutettava siten, että se kuuluu seuraavasti (muutokset kursiivilla):

(Poistettu tekstiä) Siviili-ilmailun koulutuslentotoiminta on järjestettävä päivällä klo 07.00–22.00 välisenä aikana. Tämän ajan ulkopuolella pimeälentokoulutusta voidaan järjestää maanantaista torstaihin klo 22.00–01.00. Määräys ei koske yön aikana tehtäviä matkalennon lentoonlähtöjä ja laskeutumisia. Pimeälentokoulutukseen liittyvät lennot on tallennettava lentoaseman liikennetietoihin. Tässä kappaleessa tarkoitetusta toiminnasta on raportoitava lupamääräyksessä 26 velvoitetun mukaisesti.

Ilta- ja yöaikaisen harjoitus- ja harrastelentotoiminnan välttämistä koskeva kohta tulee kumota kokonaisuudessaan. Hallinto-oikeus muutti kohtaa Finavian valituksen johdosta vähäisessä määrin poistamatta sitä kuitenkaan kokonaan. Hallinto-oikeus samalla lisäsi lupamääräykseen Finavian vaatiman koulutuslentojen rajoittamiskohdan.

Hallinto-oikeuden muuttama lupamääräyksen 5 toinen kappale on epäselvä ja tulkinnanvarainen sekä mitä ilmeisimmin sisältää kaksi keskenään ristiriitaista määräystä samaa toimintaa koskien. Termit "harjoituslentotoiminta" ja "harrastelentotoiminta" eivät perustu ilmailulakiin, ilmailumääräyksiin tai alan vakiintuneeseen terminologiaan ja ne ovat sisällöllisesti epäselviä ja tulkinnanvaraisia.

Mikäli harjoituslentotoiminnalla tarkoitetaan samaa kuin lupamääräyksessä viitatulla koulutuslentotoiminnalla, määräys on päällekkäinen ja ristiriitainen koulutuslentotoimintaa koskevan lupamääräyksen sekä pimeälentokoulutusta koskevan lupamääräyksen kanssa. Suomen siviili-ilmailun lentokoulutustoiminta on keskittynyt Etelä-Suomeen. Koulutustoiminnan mahdollistamiseksi on varmistettava, että lentoasemakohtaisissa ympäristöluvissa on Etelä-Suomessa riittävässä määrin sallittu myös pimeälentokoulutus, joka on olennainen osa lentokoulutusta.

Alalla käytetään harrastelentotoiminnan sijaan termiä "harrasteilmailu", jolla ilmailuviranomaisen mukaan tarkoitetaan purje-, moottoripurje-, ultrakevyt-, autogiro- ja kuumailmapallolentämistä, riippu- ja varjoliitämistä sekä laskuvarjourheilua. Määräykselle välttää harjoitus- ja harrastelentotoimintaa klo 19 alkaen ei ole ympäristönsuojelullisia perusteita, eikä vastaavaa rajoitusta ole nähty tarpeelliseksi millään muulla lentoasemalla Suomessa. Lentojen määriä Turun lentoasemalla voidaan verrata eräisiin muihin lentoasemiin: Turussa yleisilmailun, koulutuslentojen sekä lentotyölentojen (sisältäen ambulanssilennot) operaatiomäärä vuonna 2014 oli 12 000. Vastaavien lentojen määrä Helsinki-Malmilla oli 69 000, Porissa 20 000 ja Tampere-Pirkkalassa 15 000. Edellä tarkoitetun kaluston ja yleisilmailussa käytettävän kaluston melu on vähäistä verrattuna muuhun lentoasemalla operoivaan kalustoon. Lupahakemuksesta annetuissa asukkaiden muistutuksissa ei myöskään ole merkittävästi kiinnitetty huomiota yleisilmailun meluun. Esimerkiksi vuonna 2014 koulutuslennoista 21 % tapahtui klo 19–22 välisenä aikana ja 4 % klo 22–07 välisenä sekä yleisilmailusta 32 % klo 19–22 välisenä aikana ja 4 % klo 22–07 välisenä aikana.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, määräys on ohjaavan luonteinen, eikä siinä tarkoitettua lentotoimintaa ole sen nojalla kielletty. Määräys jättää näin ollen täysin auki sen, mihin toimintaan Finavia on sen nojalla velvoitettu. Edellä esitetty huomioiden, ilta- ja yöaikaisen harjoitus- ja harrastelentotoiminnan välttämistä koskeva määräys ei Finavian näkemyksen mukaan täytä hallintopäätökseltä edellytettäviä vaatimuksia.

Finavia ylläpitää Suomessa 24 lentoaseman verkostoa ja haluaa kiinnittää huomiota Etelä-Suomen lentoasemien palvelukyvyn turvaamiseen erityyppiselle liikenteelle. Kansainvälisten lentoliikennepalveluiden tasa-arvoista tarjoamista koskevien periaatteiden mukaan Finavia ei voi ilman selkeitä perusteita rajoittaa jotain osaa lentoaseman normaaliin liikenteeseen kuuluvasta toiminnasta.

On lisäksi otettava huomioon, että Turun lentoasemalla on jo käytössä Finavian oma määräys laskukierroslentämisen rajoittamisesta enintään kolmelle ilma-alukselle yhtä aikaa. Määräys on annettu lennonvarmistuspalvelujen laadun ja lentoturvallisuuden turvaamiseksi. Etukäteen tehdystä hakemuksesta Finavia voi myöntää siihen poikkeuksia lentokoulutusjaksojen ajaksi.

Hallinto-oikeuden päätös lupamääräyksen 13 muuttamisesta on kumottava. Liukkaudentorjunta-aineiden sekä jäänesto- ja jäänpoistoaineiden varastointia ja tankkausta koskeva osa on muutettava seuraavaan muotoon (muutokset kursiivilla):

Liukkaudentorjunta-aineiden sekä jäänesto- ja jäänpoistoaineiden varasto- ja jakelualueilla on oltava tiivis alusta, säiliöt on varustettava törmäyssuojilla ja tankkausletkut toiminnallisuus huomioon ottaen tipattomilla liittimillä 1.6.2016 mennessä. (Tekstiä poistettu) Luvan saajan on esitettävä kuntoselvitys alueiden tiiveydestä sekä esitys välittömistä ja myöhemmin tehtävistä korjaustoimenpiteistä aikatauluineen Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 31.12.2013 mennessä.

Finavian liukkaudentorjunta-aineiden levitysautot, maahuolintayritysten lentoasemilla käyttämät jäänpoistoautot ja liukkaudentorjunta- sekä jäänpoistoaineiden varastosäiliöt ovat eri-ikäisiä ja erilaisilla tankkausjärjestelmillä varustettuja. Ehdoton vaatimus tipattomien liittimien asentamisesta autojen tankkausjärjestelmiin ja kemikaalien varastosäiliöihin johtaisi kohtuuttomaan tilanteeseen, jossa pahimmassa tapauksessa levitysautot, jäänpoistoautot tai varastosäiliöt olisi uusittava. Finavian kaluston käyttöikä lentoasemilla on keskimäärin 20 vuotta. Finavia ottaa uutta kalustoa hankittaessa huomioon vaatimuksen tipattomista liittimistä, mutta kaluston uusimisen ajankohdasta ei tule määrätä ympäristöluvassa. Määräyksen on oltava ehdollinen ja siinä on otettava huomioon erilaisten tankkausjärjestelmien toiminnallisuuksien aiheuttamat rajoitteet eli onko tipatonta liitintä käytännössä mahdollista asentaa ja käyttää.

Hallinto-oikeuden päätös lupamääräyksen 14 muuttamisesta on kumottava ja lupamääräys on muutettava seuraavaan muotoon (muutokset kursiivilla):

Öljynerottimesta jätevesiviemäriin tai umpikaivoon johdettavat vedet on käsiteltävä standardin SFS-EN-858-1 mukaisessa II luokan öljynerottimessa, josta poistuvan veden hiilivetypitoisuus on alle 100 mg/l. Öljynerottimesta sadevesiviemäriin johdettavat vedet on käsiteltävä standardin SFS-EN-858-1 mukaisessa I luokan öljynerottimessa, josta poistuvan veden hiilivetypitoisuus on alle 5 mg/l. Öljynerottimien on oltava standardin mukaisia 31.12.2017 mennessä.

Hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa lupamääräys tarkoittaa sen perustelun mukaan asematasovesien johtamista öljynerottimien kautta. Kiito- ja rullausteiden vesiä ei päätöksen mukaan tarvitse johtaa öljynerottimiin.

Lentokoneiden tankkaukset tapahtuvat asematasoilla, joilta vedet lupamääräyksen 1.1 mukaisesti on johdettava pohjavesialueen ulkopuolelle. Asematasot ovat laajuudeltaan yhteensä noin 11 hehtaaria ja alueelta vuosittain kertyvä vesimäärä on keskimäärin 73 000 m³, jota on mahdotonta käsitellä öljynerottimilla ilman erittäin mittavia viemäröintien uudelleenjärjestelyjä. Työt edellyttävät juuri kesällä 2014 peruskorjattujen ja uudelleen päällystettyjen asematasojen avaamista. Viemärijärjestelmien rakentaminen ja asematasojen päällystäminen on mahdollista tehdä vain kesäkauden aikana, joten työt olisi todennäköisesti tehtävä useamman vuoden aikana. Rakennustöiden vuoksi lentoliikenne olisi mahdollisesti keskeytettävä, mistä aiheutuisi suuria vaikeuksia lentoaseman toimintaan, muun ohella rahti- ja matkustajaliikenteen lentoyhtiöille, maahuolintayrityksille sekä palveluja käyttäville yrityksille ja matkustajille.

Lentoasemilla olevat sekä ilma-alusten että maakaluston polttoaineiden varastointi- ja maakaluston osalta myös tankkauspaikat on jo varustettu määräysten mukaisesti; muun muassa kaksoisvaippasäiliöin, valuma-altain sekä öljynerottimin. Ilma-alusten tankkauskalusto, jolla toimitaan asematasoilla, on varustettu järjestelmillä, jotka minimoivat vahingon mahdollisuuden; muun muassa tipattomin liittimin, ajonestojärjestelmin (estää tankkausajoneuvon liikuttamisen ennen siirtovalmiuteen asettamista) ja määritellyin suoja-aluein tankkaustoimenpiteen ympärillä.

Lentoasemat ovat varautuneet öljyvahinkojen torjuntaan. Kaikilla lentoasemilla on öljyntorjuntakalustoa mahdollisten öljyvahinkojen varalta ja lentoaseman kunnossapidon henkilöstö on saanut onnettomuus- ja vahinkotilanteiden varalta pelastuskoulutuksen, johon kuuluu myös öljyntorjuntakaluston käyttöön perehdyttäminen.

Öljynerotusta koskevan vaatimuksen ei tule koskea lentoaseman asematasoja. Olemassa olevien öljynerottimien vaatimuksen mukaisuuden täyttämiseen tulee antaa riittävä siirtymäaika. Vuonna 2013 tekemässään valituksessa ympäristölupapäätöksestä Finavia esitti määräajaksi 31.12.2016, mutta esittää, että pitkään kestäneen lupaprosessin vuoksi siirtymäaikaa myönnetään 31.12.2017 saakka. Finavia huomauttaa, että polttoaineen jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksia koskevassa asetuksessa 444/2010 siirtymäaikaa olemassa olevien öljynerottimien korvaamiseen standardin mukaisiksi on annettu 1.1.2020 asti.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 21 viides kappale on muutettava seuraavaan muotoon (muutokset kursiivilla):

Pohjavesinäytteistä on määritettävä kaksi kertaa vuodessa ainakin seuraavat ominaisuudet ja aineiden pitoisuudet: happi, pH, alkaliteetti, sähkönjohtavuus, kemiallinen hapenkulutus (COD_Mn), kokonaistyppi, nitraattityppi ja nitriittityppi, kalium, natrium, rauta, kovuus, sameus, sulfaatti ja kloridi sekä vähintään kerran vuodessa (poistettu tekstiä) VOC- ja mineraaliöljymääritykset.

Vaatimus pohjaveden laadun tarkkailusta neljästi vuodessa on tarpeettoman tiheä. Pohjaveden virtausnopeus on pintavesiin verraten hidas ja siksi myös muutokset veden laadussa tapahtuvat hitaasti. Lentoaseman nykyisessä pohjavesitarkkailussa veden laatu on ollut hyvä, eikä ole ilmennyt sellaisia seikkoja, jotka puoltaisivat tarkkailun tekemistä neljästi vuodessa. Muilla Finavian lentoasemilla pohjavesinäytteenotto tapahtuu ELY-keskusten hyväksymänä korkeintaan kahdesti vuodessa. Tämä koskee myös pohjavesialueilla sijaitsevia lentoasemia.

Glykolipitoisuuden tarkkailusta ei pidä määrätä ennen kuin määräyksessä 23 edellytetty selvitys pohjaveden glykolipitoisuudesta on tehty. Vasta selvityksen perusteella tiedetään, havaitaanko glykolia ylipäätään lentoaseman pohjavedessä, onko glykolipitoisuuden säännöllinen mittaus tarpeen ja millä taajuudella ja millä tavoin glykolin mahdollista esiintymistä analyysiteknisesti seurataan.

Glykolin tarkkailu erikseen on tarpeetonta, koska glykolin mahdollinen esiintyminen havaitaan kohonneena COD_Cr-arvona (kemiallinen hapenkulutus). COD_Cr-määritys vedestä on laboratorion perusanalytiikkaa toisin kuin glykolipitoisuuden määritys. Glykolin analyysikustannukset ovat korkeampia kuin COD_Cr:n eikä sitä senkään vuoksi ole mielekästä vain varmuuden vuoksi liittää rutiinimäärityksiin. Esimerkiksi Helsinki- Vantaalla pohjaveden tarkkailuohjelmassa glykoliperäisten haitta-aineiden tarkkailu on huomioitu niin, että yhdisteet analysoidaan, kun COD_Cr-arvo on yli 50 mg/l. Vastaava käytäntö on riittävä myös Turun lentoasemalla, jossa glykolipitoisten jäänpoisto- ja jäänestonesteiden kulutus on vain 3 % Helsinki-Vantaalla käytetystä. Määräyksen 22 mukaisesti ELYkeskus voi myöhemmin tehdä tarkkailuohjelmiin tarkennuksia ja muutoksia selvitysten ja tarkkailutulosten perusteella.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että ympäristölupapäätöksessä on annettu yksityiskohtaiset ja riittävät lupamääräykset lentoaseman toiminnasta aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi, sekä viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on yhtynyt Ruskon kunnan toissijaiseen vaatimukseen siitä, että ympäristölupa palautetaan uudelleenkäsittelyyn melua koskevien määräysten osalta. ELY-keskus on tältä osin viitannut lupahakemuksesta antamaansa lausuntoon ja valitukseen Vaasan hallinto-oikeudelle ja esittänyt lisäksi seuraavaa:

Ympäristölupapäätöksen liitteessä 2 kuvattu lentomelualue koskee lupahakemuksen mukaisista lentokenttätoiminnoista aiheutuvaa melualuetta. Lentomelualue perustuu ennustetilanteessa vuonna 2027 laadittuun leviämismalliin, johon sisältyy lentokentän merkittävät meluavat toiminnot lukuun ottamatta helikopteri-, purjelento- ja ultrakevytkoneoperaatioita. Lentomelualueen laajuuteen vaikuttaa erityisesti sotilaskoneiden lentotoiminnot. Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksen 5 vastaamaan lupahakemuksen mukaisia toimintoja. Se on perusteltua silloin, kun arvioidaan ja halutaan rajoittaa pahinta melutilannetta. Kun otetaan huomioon sotilaskoneiden määrä, laatu ja niiden suhteellisen vähäinen toiminta, joka vaihtelee voimakkaasti, melualueen määrittäminen näiden toimintojen osalta ei ole perusteltua.

Sotilaskoneoperaatioilla on lakisääteinen peruste ja koneiden käytöstä aiheutuva melu koetaan eri tavalla kuin siviililennoista aiheutuva melu. Näistä toiminnoista aiheutuvien meluhaittojen rajoittamisesta on tarvetta määrätä erikseen.

Lupamääräyksen 5 lentomelualue on tarpeellinen, koska sen avulla voidaan ehkäistä ja vähentää ympäristön pilaantumista ympäristönsuojelulain 43 §:n mukaisesti ohjaamalla häiriintyvien kohteiden sijoittumista ja lentokenttätoimintoja, mutta se tulisi määrittää vain kaikkien siviililentojen perusteella. Tämä edellyttää uuden tarkistetun meluselvityksen tekemistä ja lentomelualueen määrittämistä. Leviämismalliselvityksen tulosten tarkistamiseksi on myös tarvetta tehdä häiriytyvissä kohteissa melumittauksia.

Luvan valvonnan kannalta on myös tarpeen tietää, millä lähtötiedoilla leviämismalli on ajettu, koska lentojen määrä ja ajoittuminen eri vuorokaudenaikoihin vaikuttaa olennaisesti L_den-arvoon.

Valituksessa mainittu Ruskon Lähteenmäen alue on maakuntakaavan TP-aluetta, jonka suunnittelumääräyksen mukaan alueelle ei saa sijoittaa uutta asumista, jos sille kohdistuu ympäristöhäiriöitä. Lisäksi Lähteenmäen aluetta koskee maakuntakaavan lentomelualue-merkintä, jonka suunnittelumääräyksen mukaan lentomelualueelle ei saa sijoittaa uutta asutusta. Rajoitus ei estä olevan asutuksen säilymisen kannalta välttämättömiä rakentamis- ja korjaustoimenpiteitä.

Koska Lähteenmäen alueella ei ole yleiskaavaa, ohjaa maakuntakaava nykyisin alueen asemakaavoitusta. Ruskon kunnanvaltuusto on 11.6.2012 § 46 hyväksynyt Lähteenmäen alueen kortteliin 1020 asemakaavan muutoksen, jossa alueelle kaavoitettiin 4 uutta omakotitonttia. Asemakaavamuutos on lainvoimainen.

Lähteenmäen alue sijaitsee noin kahden kilometrin päässä Ruskon keskustaajamasta. Ruskon kunnan yhdyskuntarakenteen kehitys ei edellytä asutuksen suurta lisäämistä Lähteenmäen alueelle. Toisaalta kaavoitustilanne ja maakuntakaavan mukainen lentomelualue eivät ole olleet esteenä esimerkiksi edellä mainittuun asemakaavamuutokseen, jossa nykyiselle asuinalueelle on lisätty muutama uusi asuintontti. Asemakaavaa koskevien maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n sisältövaatimusten kautta mahdollinen lentoliikenteen melu on otettava huomioon kaavoituksessa.

ELY-keskus on yhtynyt Finavian vaatimukseen lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen muuttamiseksi alkuperäiseksi, mutta katsonut, että lupapäätöksen liitteen 2 lentomelualue pitää tarkistaa edellä kuvatulla tavalla.

Lupamääräyksen 5 toisen kappaleen muutosvaatimus on perusteeton. Lupamääräyksen terminologiaa on kuitenkin selvyyden vuoksi tarvetta tarkistaa Finavian valituksessa kuvatulla tavalla siten, että harrastelentotoiminnoista käytetään nimitystä harrasteilmailu. Lupamääräys ei ole luonteeltaan sitova, mutta se ohjaa harrasteilmailua sellaisiin vuorokaudenaikoihin, jolloin niistä on vähiten viihtyisyyshaittaa, joten määräys on ollut tarvetta antaa ympäristösuojelulain 43 §:n 5 kohdan perusteella. ELY-keskukselle on tehty määrällisesti eniten valituksia juuri ilta- ja yöaikaisesta harrasteilmailusta. Lupamääräys on valvottavissa raportoinnin avulla ja Finavialla on lentokentän käytöstä vastaavana mahdollisuus ohjata harrasteilmailua.

Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä ei ole tarvetta muuttaa lupamääräyksen 13 osalta. Hallinto-oikeuden päätöksessä on otettu huomioon mahdollisuus tipattomien liittimien käyttöönoton viivästymiseen teknis-taloudellisista perustelluista syistä valvontaviranomaisen hyväksymällä tavalla.

Lupamääräystä 14 koskevan vaatimuksen osalta ELY-keskus on todennut, että erityisesti polttoaineiden ja öljyjen varastointipaikkojen ja niihin liittyvien tankkaus- ja täyttöpaikkojen tulee olla öljynerotuskaivolla ja hälytysjärjestelmin varustettuja. Ilma-alusten tankkausten yhteydessä polttoainevuodot ovat mahdollisia ja koko asematasolla tapahtuvana toimintana polttoaineiden huuhtoutuminen sadevesiviemäreitä pitkin ojastoon on mahdollista. Ilma-alusten tankkausten yhteydessä merkittävät öljyvahingot voidaan kuitenkin havaita ja torjua paikan päällä. Toisaalta öljynerottimien ja hälytysjärjestelmien riittävyys olisi tarpeen arvioida myös sellaisten vahinkotapausten kannalta, joita ei viipymättä pystytä havaitsemaan. Esimerkiksi syyskuussa 2014 lentoaseman terminaalirakennuksessa T2 tapahtunut noin 13 600 litran kevyen polttoöljyn vuoto rakennuksen viereisen maaperän kautta läntiseen sadevesiviemäriin havaittiin vasta noin viikon kuluttua vuodon alkamisesta. Sadevesiviemärissä ei ollut öljynerottimia eikä hälytysjärjestelmää, jolloin öljy ehti kulkeutua ojassa noin 2,4 kilometrin päähän vahinkopaikasta ennen vahingon havaitsemista.

Lupamääräyksen 21 muuttamista koskeva vaatimus on perusteeton. Liukkaudentorjunta-aineiden ja jäänestoaineiden käyttö on kausittaista ja käyttömäärät ja -ajankohdat vaihtelevat sääolosuhteiden mukaan. Turun lentoaseman nykyisenkin, lähinnä liukkaudentorjunta-aineiden vaikutuksiin keskittyvän tarkkailuohjelman mukaisesti pohjaveden laatua on seurattu neljä kertaa vuodessa. Lisäksi tällä hetkellä lentoasemalla on käynnissä myös pohjaveden öljyhiilivetyjen tarkkailu kolmen kuukauden välein syyskuussa 2014 sattuneen öljyvahingon takia. Käytettävissä olevat pohjaveden laatua koskevat tiedot ovat olleet puutteelliset joidenkin haitta-aineiden ja riskikohteiden kattavuuden osalta ja vuodenaikaisvaihtelut huomioiva neljä kertaa vuodessa tehtävä näytteenotto on tarpeen toistaiseksi tarkkailun riittävän kattavuuden varmistamiseksi. Glykoleja on tarpeen tarkkailla toistaiseksi kerran vuodessa, koska glykolin käyttöalueet sijaitsevat tärkeällä pohjavesialueella eikä lentoasemalla ole käytössä glykoleiden talteenottojärjestelmää. Kuten aluehallintoviraston päätöksen määräyksessä 22 ja Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, tarkkailua voidaan myöhemmin muuttaa ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla muun muassa tarkkailutulosten tai toiminnassa tapahtuvien muutosten perusteella.

Varsinais-Suomen liitto on valitusten johdosta antamassaan vastineessa esittänyt seuraavaa:

Turun lentokentän toimintaedellytysten ja kehittämismahdollisuuksien edistäminen nyt ja tulevaisuudessa kaikilla lentoliikenteen osa-aloilla on merkittävä maakunnallinen kysymys. Turun lentoaseman nykyisiä toimintaedellytyksiä tai kehittämispotentiaalia tulevaisuudessa rajoittavia päätöksiä ei tule tehdä maakunnan elinvoimaisuuden turvaamisen eikä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden näkökulmasta.

Maakuntatasolla alueidenkäyttöä ja maakuntakaavoitusta ohjaavat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, joiden mukaan alueidenkäytössä on turvattava valtakunnallisesti merkittävien satamien ja lentoasemien sekä rajanylityspaikkojen kehittämismahdollisuudet. Lisäksi lentoasemien ympäristön maankäytössä tulee ottaa huomioon lentoliikenteen turvallisuuteen liittyvät tekijät, erityisesti lentoesteiden korkeusrajoitukset, sekä lentomelun aiheuttamat rajoitukset. Uusia lentoasemia suunniteltaessa ja olemassa olevia kehitettäessä tulee ottaa huomioon asutus ja muut melulle herkät toiminnot. Lisäksi valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytössä kiinnitetään erityistä huomiota ihmisten terveydelle aiheutuvien haittojen ja riskien ennalta ehkäisemiseen ja olemassa olevien haittojen poistamiseen. Alueidenkäytössä on ehkäistävä melusta, tärinästä ja ilman epäpuhtauksista aiheutuvaa haittaa ja pyrittävä vähentämään jo olemassa olevia haittoja. Uusia asuinalueita tai muita melulle herkkiä toimintoja ei tule sijoittaa melualueille varmistamatta riittävää meluntorjuntaa.

Ruskon Lähteenmäen asutus sijaitsee suurelta osin alueella, jonne kohdistuu lentoliikenteestä aiheutuvaa meluhaittaa. Voimassa olevassa Turun kaupunkiseudun maakuntakaavassa Lähteenmäen olevan asutuksen säilyminen on turvattu maakuntakaavan työpaikka-alue (TP) -merkinnällä, jonka mukaan alueelle saadaan muiden toimintojen lisäksi sijoittaa pienehköjä asuntoalueita. Suunnittelumääräyksen mukaan alueelle ei kuitenkaan saa sijoittaa uutta asumista, jos sille kohdistuu ympäristöhäiriöitä. Määräysten lähtökohtana on, että uusien asuinalueiden tulee täyttää riittävät, viihtyisälle ympäristölle asetetut tavoitteet. Lähteenmäen asuinalueelta ei ole mahdollista poistaa lentomelun aiheuttamaa haittaa lupamääräyksin etenkään, mikäli lentoliikenne kehittyy suotuisasti yleis-, liikenne- ja sotilasilmaisun osalta. Lentomelualuerajauksen on mahdollistettava lentoaseman toimintojen kehittäminen tulevaisuudessa, eikä melualuemäärittely voi perustua liiaksi lentoliikenteen nykytilan painottamiseen.

Varsinais-Suomen liitto on yhtynyt Vaasan hallinto-oikeuden näkemykseen lentomeluselvitysten riittävyydestä ja lentomelualuerajauksen tarkoituksenmukaisuudesta Ruskon kunnan alueella alueen käyttö, laajuus ja käytön taloudellisuus huomioiden. Lentoliikenteen melualuerajaus on tehty viranomaisten vaatimalla tavalla eikä sen pienentäminen ole mahdollista vain siitä syystä, että alueella on olevaa asutusta ja maankäyttöpaineita. Varsinais-Suomen liitto on katsonut, että Turun lentoaseman toimintaan myönnetyssä ympäristöluvassa vaaditun meluselvityksen uudelleen laatiminen vuoden 2019 loppuun mennessä on riittävää. Parhaillaan käynnissä olevassa taajamien maankäytön, palveluiden ja liikenteen vaihemaakuntakaavatyössä lentomelualuerajaus tullaan tarkistamaan Finavian teettämän vuoden 2027 lentomeluennusteen mukaiseksi. Ruskon kunnan alueella tämä ei aiheuta muutoksia lentomelualueen laajuuteen voimassa olevan maakuntakaavan tilanteeseen verrattuna.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on puolustusvoimien puolesta valitusten johdosta antamassaan vastineessa esittänyt seuraavaa:

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta yhtyy Finavian vaatimukseen lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen muuttamisesta. Valituksenalaisen päätöksen mukaisen lupamääräyksen voidaan tulkita tarkoittavan siviili-ilmailun lisäksi myös sotilasilmailua sekä muuta valtionilmailua. Lupamääräyksessä ei tältä osin ole otettu huomioon sotilasilmailun erityistarpeita ja luonnetta.

Turun lentoasemalla sotilasilmailua harjoitetaan ilmavoimien kiinteäsiipisillä lentokoneilla ja maavoimien helikopterikalustolla. Turun lentoasemaa käytetään sotilasilmailun lentokoulutustoimintaan, mutta merkittävältä osin myös muihin puolustusvoimista annetun lain 2 §:n mukaisiin tehtäviin. Kansainvälisiin harjoituksiin liittyen Turun lentoasemalla voidaan harjoittaa satunnaisesti sotilasilmailua myös ulkomaisilla sotilasilma-aluksilla.

Sotilasilmailussa käytettävän hävittäjäkaluston melupäästö on merkittävästi suurempaa kuin siviili-ilma-alusten melupäästö. Hävittäjäkaluston suurempi melupäästö johtuu sille asetetuista suorituskykyvaatimuksista. Hävittäjäkaluston kehittymisen osalta ei tulevaisuudessakaan ole todennäköisesti saatavissa nykyistä vähämeluisampia ilmasodankäynnin vaatimukset täyttäviä hävittäjiä.

Hävittäjäkaluston merkittävästi suuremmasta melupäästöstä johtuu että pienetkin operaatiomäärät voivat määrätä lentoasemien kokonaisliikenteen melun leviämisalueiden koon. Tätä vaikutusta korostaa siviili-ilma-alusten melupäästön väheneminen. Sotilasilma-alusten melupäästöä ei rajoiteta millään kansainvälisillä tai kotimaisilla säädöksillä tai normeilla.

Sotilasilma-aluksista kuljetus- ja yhteyskoneiden sekä helikopterikaluston melupäästö puolestaan ei poikkea merkittävästi vastaavista siviili-ilma-aluksista. Useat kuljetus- ja yhteyskonekäytössä olevat sotilasilma-alukset ovat siviili-ilmailussakin käytettäviä konetyyppejä tai pohjautuvat siviili-ilma-aluksissa käytettävään tekniikkaan.

Puolustusvoimien tehtävistä johtuen sotilasilmailu on luonteeltaan vaihtelevampaa kuin siviili-ilmailu. Vaihtelu on havaittavissa päivittäisen lentotoiminnan suuntautumisessa ja lukumäärässä sekä vuosittaisessa vaihtelussa esimerkiksi lentotoimintaharjoituksiin käytettävillä lentoasemilla. Näistä syistä etenkin vähemmän sotilasilmailuun käytettävien lentoasemien vuosittaisten lento-operaatiomäärien arviointi pitkälle tulevaisuuteen on vaikeaa. Liikennemäärien ennusteissa on otettava riittävällä tavalla huomioon edellä mainitut vaihtelut siten, että sotilasilmailun toimintamahdollisuudet lentoasemalla säilyvät myös tulevaisuudessa.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta ja Ilmavoimien esikunta ovat yhteistyössä arvioineet uudelleen Turun lentoaseman sotilasilmailun määrää tulevaisuudessa. Tehdyn arvion mukaan Turun lentoaseman ympäristölupapäätöksen harkinnassa käytetyn meluselvityksen arviot ennustilanteen liikennemääristä ovat edelleen ajantasaisia.

Ympäristönsuojeluasetuksen 50 §:n 2 momentin mukaan sotilasilmailun toiminnan haittoja arvioitaessa ei oteta huomioon puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 2 §:n 1 momentin 1 kohdan a ja b alakohdan eikä 2 kohdan mukaisten tehtävien suorittamisesta aiheutuvaa haittaa. Turun lentoasemalla suoritetaan puolustusvoimien lakisääteisiin tehtäviin liittyviä lentoja; huomattava osa näistä lennoista kuuluu ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin puolustusvoimien lakisääteisiin tehtäviin, joiden haittoja ei tulisi ottaa huomioon ympäristölupa-asiassa.

Finavialla ei ole mahdollisuutta vaikuttaa sotilasilmailun määrään Turun lentoasemalla, eikä siten myöskään sotilasilmailun aiheuttaman melun määrään. Ympäristölupa ei voi sisältää sellaista lupamääräystä, jonka toteuttaminen ei ole Finavian harkintavallassa. Koska sotilasilmailu Turun lentoasemalla on kokonaisuutena arvioituna vähäistä ja hyvin vaihtelevaa, ei sotilasilmailua koskevia ympäristölupamääräyksiä aluehallinto­viraston päätökseen viitaten ole tarpeen antaa myöskään erikseen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut mainitun lupamääräyksen muuttamista koskevilta osin jäävät epäselviksi. Lisäksi siviili-ilma-alusten liikenteen aiheuttaman melun valvonta on mahdollista toteuttaa erikseen.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta yhtyy Finavian vaatimukseen lupamääräyksen 14 muuttamisesta. Turun lentoasemalla ei ole suurta sotilasilmailun käytössä olevaa asematasoa. Muilla lentoasemilla puolestaan on isoja sotilasilmailun käyttämiä asematasoja, joilta kertyvien suurten hulevesimäärien käsittely öljynerottimin olisi vaikeaa ja saavutettuihin ympäristöhyötyihin nähden kallista. Lentoasemilla tapahtuviin öljyvahinkoihin on varauduttu usein eri tavoin, eikä lentokoneiden tankkauksissa tapahdu käytettävästä teknologiasta johtuen merkittäviä polttoainevuotoja. Finavian mainitsemat toimintatavat ja öljyntorjuntakäytännöt ovat käytössä myös sotilasilmailussa. Mikäli yleiseksi käytännöksi tulisi asematasoalueiden hulevesien käsittely öljynerottimissa, johtaisi se Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan näkemyksen mukaan kohtuuttomiin asematasojen kunnostamiskustannuksiin ja saavutettu ympäristöhyöty jäisi vaatimattomaksi.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta pitää Ruskon kunnan vaatimuksia perusteettomina sotilasilmailun osalta. Puolustusvoimien tehtävistä johtuen sotilasilmailu on luonteeltaan vaihtelevampaa kuin siviili-ilmailu. Etenkin vähemmän sotilasilmailuun käytettävien lentoasemien vuosittaisten lento-operaatiomäärien arviointi pitkälle tulevaisuuteen on vaikeaa. Liikennemäärien ennusteissa on otettava riittävällä tavalla huomioon edellä mainittu vaihtelu siten, että sotilasilmailun toimintamahdollisuudet lentoasemalla säilyvät myös tulevaisuudessa.

Puolustusvoimat on tehnyt yhteistyössä Finavian kanssa lentokonemelun mittauksia useiden sotilasilmailuun käytettävien lentoasemien lähialueilla. Mittaukset ovat olleet yhtäjaksoisesti useiden viikkojen pituisia. Kaikissa näissä mittauksissa on voitu todeta, että etenkään sotilasilmailun osalta mittaustuloksista ei voida tehdä luotettavia päätelmiä lentokonemelun leviämisestä pidemmillä ajanjaksoilla. Mittauksista saatua melutietoa on siis voitu pitää vain kyseisen mittausajan tuloksena. Melua mittaamalla saatua pistemäistä ja mittausajankohtaan sidottua tietoa ei voida myöskään käyttää kaavoituksen suunnittelun perusteena.

Luotettavin tapa arvioida sotilasilmailun aiheuttaman melun leviämistä lentoasemien ympäristössä on tehdä se laskennallisesti käyttäen menetelmää, jossa sotilasilmailun lentotoiminnan vuosittaista vaihtelua voidaan kuvata tilastollisesti luotettavasti. Turun lentoaseman ympäristölupapäätöksen käsittelyssä käytetty selvitys lentokonemelun leviämisestä perustuu sotilasilmailun osalta riittävän tarkkoihin arvioihin sotilasilmailun määrästä Turun lentoasemalla tulevaisuudessa.

Uusien melumittausten ja meluselvitysten laatiminen sotilasilmailun osalta ei edellä lausuttuun viitaten ole perusteltua.

Ruskon kunnan valituksessa on käytetty esimerkkinä sotilasilmailun huomioimista Helsinki-Vantaan lentoaseman meluselvityksessä. Helsinki-Vantaan lentoasema on liikennemäärältään Suomen vilkkain lentoasema ja sotilasilmailun osuus sen vuosittaisesta liikennemäärästä on vähäinen. Suurin osa Helsinki-Vantaan lentoaseman sotilasilmailusta on ilmavoimien yhteys- ja kuljetuskoneilla tapahtuvaa liikennettä. Yhteys- ja kuljetuskoneet vastaavat melupäästöltään siviili-ilma-aluksia. Turun lentoasemalla merkittävä osa sotilasilmailusta tapahtuu puolestaan hävittäjäkalustolla. Hävittäjäkaluston melupäästö on merkittävästi suurempi kuin siviili-ilma-alusten. Tästä syystä Helsinki-Vantaan meluselvityksen laatimistapa ei sotilasilmailun osalta sovellu verrattavaksi Turun lentoasemaan.

Rajavartiolaitoksen esikunta on valitusten johdosta antamassaan vastineessa esittänyt seuraavaa:

Rajavartiolaitoksen esikunta yhtyy Finavia Oyj:n vaatimuksiin lupamääräyksen 5 ensimmäisen ja toisen kappaleen muuttamisesta.

Lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen sanamuoto on epäselvä sellaisena kuin se on Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä muutettuna.

Rajavartiolaitoksen omistamat ilma-alukset on rekisteröity Liikenteen turvallisuusviraston ylläpitämään ilma-alusrekisteriin siviili-ilma-aluksiksi. Kyseiset ilma-alukset ovat ilmailulain (864/2014) 1 luvun 2 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaisia valtion ilma-aluksia. Niillä toteutetaan ilmailulain 2 §:n 1 momentin 16 kohdan mukaista valtion ilmailua, joka tapahtuu tarpeellisten viranomaistehtävien suorittamiseksi ja johon Fin­avia Oyj:llä ei ole mahdollisuutta vaikuttaa.

Rajavartiolaitos on sijoittanut omistamansa ilma-alukset Vartiolentolaivueeseen ja sen kolmeen tukikohtaan, joista yksi sijaitsee Turun lentoasemalla. Turun tukikohtaan on sijoitettu AS332L1-helikoptereita ja Dornier 228 -lentokoneita.

Ilma-aluksilla toteutetaan operatiivisia lentotehtäviä sekä koulutusta ja harjoittelua. Operatiiviset lentotehtävät käsittävät Rajavartiolaitoksen lakisääteisiä tehtäviä sekä muiden viranomaisten tukemista. Vuonna 2014 Turun tukikohdasta käsin toteutettiin noin 700 lentotehtävää, joissa ilma-aluksen moottori on käynnistetty.

Lupamääräyksen 5 toinen kappale on Finavia Oyj:n valituksessa esitetyllä tavalla epäselvä ja tulkinnanvarainen.

Rajavartiolaitoksella on toteuttamaansa valtion ilmailuun liittyen tarve suorittaa omistamillaan ilma-aluksilla koulutuslentotoimintaa Turun lentoasemalta käsin ympäri vuorokauden. Varsinaiset harjoitteet tehdään kuitenkin muualla kuin lentoasemalla tai sen välittömässä läheisyydessä. Koulutus- ja ylläpitolentotoimintaan liittyen on tarve nousuille ja laskuille kello 22–07 välisenä aikana. Edellä mainitusta 700 lentotehtävästä noin 10 % on sellaisia, joissa lentoonlähtöaika tai laskeutumisaika tai molemmat olivat vuonna 2014 kello 22–07 välisenä aikana. Näistä kello 22–07 välillä toteutetuista lentotehtävistä 83 % oli hälytyslentotehtäviä. Pimeään aikaan toteutettava ylläpito- ja koulutuslentotoiminta on välttämätön edellytys Rajavartiolaitoksen lakisääteisten tehtävien toteuttamiseksi.

Lupapäätöksen on mahdollistettava Rajavartiolaitoksen lakisääteisten pelastus-, lääkintä- ja sairaankuljetuslentojen miehistöjen lentokelpoisuuden ylläpitäminen. Tämä edellyttää ylläpitolentojen suorittamista ympäri vuorokauden kaikissa olosuhteissa.

Turun kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen on valitusten johdosta antamassaan vastineessa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt, että lupamääräyksen 5 sanamuotoa tulisi tarkentaa siten, että siviili-ilma-alusten aiheuttama melualue ei laajene verrattuna nykyiseen siviili-ilma-alusten aiheuttamaan melualueeseen nähden.

Normaalin käytännön mukaisesti melu- ja muissa leviämismalliselvityksissä noudatetaan periaatetta, että selvitykset edustavat päästöjen leviämisen kannalta pahinta mahdollista tilannetta. Turun lentoaseman alueella sotilasilmailulla on kuitenkin merkittävä vaikutus laskennallisen melualueen laajuuteen. Sotilasilmailun aiheuttama meluhaitta vaihtelee suuresti riippuen puolustusvoimien lentotoiminnan tarpeesta alueella. Sotilasilmailun hävittäjälentokoneiden operointi on satunnaista eikä aiheuta samankaltaista säännöllisesti ja jatkuvana toistuvaa haittaa kuin siviili-ilmailu. Sotilasilmailun ja siviili-ilmailun aiheuttamat melualueet olisi tässä tilanteessa tarpeellista määritellä myös erikseen.

Ruskon kunta on Finavia Oyj:n valituksen sekä valituksista annettujen lausuntojen ja vastineiden johdosta antamassaan vastineessa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:

Pohjavesinäytteiden ottamisvelvoitetta ei tule muuttaa Finavian vaatimuksen mukaisesti kaksi kertaa vuodessa tapahtuvaksi. Lentoaseman toiminta ei ole tasaista läpi vuoden, vaan lentoliikenteen kausivaihtelut ja vuodenajat vaikuttavat lentoaseman toimintaan. Riittävän ja oikeanlaisen kuvan saamiseksi näytteet tulee ottaa neljästi vuodessa, jolloin myös mahdollisiin ongelmatilanteisiin pystytään reagoimaan nopeammin. Lentoasema sijaitsee tärkeällä pohjaveden muodostumisalueella ja kyseiselle alueelle on määrätty pohjaveden laadun vaarantamisen kielto. Ruskon Antintalon vesilaitos kuuluu samaan pohjaveden muodostumisalueeseen, mutta eri harjuun kuin missä Turun lentoasema sijaitsee. Pohjavesialue on tärkeä Ruskon vesihuoltolaitokselle. Se on ainoa pohjavedenottoalue Ruskon kunnanosassa ja pohjaveden osittainen tai pitkäaikainen pilaantuminen aiheuttaisi Ruskon kunnalle mittavat vahingot. Näytteenottovelvoitteen merkityksellisyyttä osoittaa myös se, että Varsinais-Suomen ELY-keskus on keväällä 2015 määrännyt Turun lentoasemalle tehostetun näytteenottovelvoitteen vuoden 2016 loppuun asti vuonna 2014 sattuneen laajan ympäristövahingon takia.

Sotilasilmailuun liittyvillä argumenteilla ei voi perustella suurta siviili-ilmailun lentomelualuetta.

Finavia Oyj on Ruskon kunnan valituksen sekä valituksista annettujen lausuntojen ja vastineiden johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että Ruskon kunnan valitus hylätään, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Finavia laatii kansainväliseen, laajalti käytettyyn laskentamalliin perustuvia meluselvityksiä ennustettujen liikennetietojen perusteella, jotta kaavoittaja voi suunnitella alueen maankäyttöä vuosikymmeniksi eteenpäin ja jotta lentoaseman kehittyminen tulevaisuudessa on mahdollista. Turun lentoaseman lentokoneliikenteen ennuste vuodelle 2027 -selvityksessä esitetty lentokonemelualue täyttää tämän tarpeen toistaiseksi. Laaditut lentokonemeluselvitykset ovat olleet riittäviä lupapäätöksen ratkaisemiseksi.

Melumittauksista on hyvin vähän hyötyä maankäyttöä palvelevan melutilanteen arvioimisessa. Melumittauksen tulos kuvaa mittauspisteen melutasojen vaihtelua mittausajankohtana, mutta sen avulla ei voi määrittää eri melutasojen alueiden laajuutta eikä mallintaa muutoksia erilaisissa tilanteissa. Mitattu melutieto on maankäytön suunnittelukäyttöön riittämätöntä. Ruskon kunnan vaatimus melumittausten suorittamisesta on hyödytön.

Finavia laatii lentokonemeluselvityksiä hallinnoimilleen 24 lentoasemalle Suomessa. Meluselvitykset laaditaan kansainväliseen, laajalti käytettyyn ja tutkittuun laskentamalliin perustuen samoilla periaatteilla kaikille lentoasemille. Laskennat perustuvat toteutuneisiin tai ennustetilanteen arvioituihin liikennemääriin, liikennöiviin konetyyppeihin ja operaatioiden määriin eri vuorokaudenaikoina sekä eri kiitoteiden käyttötavoilla. Nämä tiedot määritetään yleensä yhden vuoden operaatioiden keskiarvona. Tällä tavoin melulaskenta kuvaa tilannetta ajanjaksolliset vaihtelut keskiarvoistaen. Laskentojen lähtötietojen tarkkuutta analysoidaan Helsinki-Vantaan lentoaseman jatkuvatoimisen mittausjärjestelmän avulla, ja näitä samoja lähtötietoja käytetään kaikkien Suomen lentoasemien melutarkasteluissa.

Lupamääräyksessä 24 on edellytetty meluselvityksen laatimista siviililiikenteelle, sotilasliikenteelle ja näiden yhdistelmänä kokonaisliikenteelle. Finavia ei havaitse tässä liikenneilmailun selvittämistarpeen väheksymistä. Finavia laatii meluselvitykset siten, että luvan edellyttämät siviili- ja sotilasliikenne lasketaan ja esitetään tuloksissa sekä erikseen että yhdistettynä.

Turun ja Helsinki-Vantaan lentoasemien liikennemäärien yksipuolinen vertailu ei kuvaa samassa suhteessa lentokonemelualueiden laajuutta tai niiden muutosta tulevaisuudessa. Lentoasemalla operoivan konekaluston koostumus ja konetyyppien keskinäiset osuudet vaikuttavat merkittävästi ilma-alusten melualueiden muodostumiseen. Tämän lisäksi toimintamääriltään vaihtelevien, mutta meluntuotoltaan merkittävien suihkuhävittäjälentojen jättäminen melulaskentojen ulkopuolelle olisi melualueen laajuuden harhaanjohtavaa aliarvioimista.

Ruskon kunnan valitus on vaatimuksien suhteen ristiriitainen. Valituksessaan kunta vaatii lentokonemelualueiden pienentämistä perustuen lentoliikenteen vähenemiseen ja konekannan hiljenemiseen. Kunnan kanssa aiemmin käydyn keskustelun ja lupaprosessin aikana on ilmennyt, että tämän taustalla ovat kunnan maankäytölliset paineet. Toisaalla valituksessaan kunta ilmaisee huolensa melun vaikutuksista muun muassa Lähteenmäen asuinalueella. Kunta on hyväksynyt samalle asuinalueelle asemakaavan muutoksen, jolla alueelle kaavoitettiin tontit neljälle omakotitalolle. Lähteenmäki sijaitsee Turun lentoaseman kiitotien jatkeella kiitotien välittömässä läheisyydessä paikassa, jossa lentokonemelua on väistämättä eikä lentomelun merkittävä lieventäminen ole lennonjohtoteknisesti mahdollista. Pyrkimys asutuksen lisäämiseksi vilkkaan lentoreitin läheisyyteen ja samaan aikaan huoli mahdollisista melun haitoista ovat ristiriidassa.

Ruskon kunnan toissijainen vaatimus on hylättävä perusteettomana. Ympäristölupapäätöksen määräyksessä 24 on määrätty päivittämään lentoaseman meluselvitys vuoden 2019 loppuun mennessä. Kunnan vaatimus uuden ympäristöluvan hakemiseksi melun osalta vuoden kuluessa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä on kohtuuton. Turun lentoaseman ympäristölupapäätösprosessi oli vireillä lähes vuosikymmenen ja käsittely on edelleen kesken. Uuden lupaprosessin käynnistäminen melun osalta jatkaisi keskeneräistä tilannetta mahdollisesti uuteen hallinto-oikeuskäsittelyn päätökseen asti ja aiheuttaisi merkittävää lisätyötä lupaprosessiin osallistuville eri tahoille. Meluasioiden käsittelyyn erillisessä ympäristölupaprosessissa ei ole perusteita. Finavia laatii Turun lentoaseman meluselvityksen ympäristölupapäätöksen edellyttämässä aikataulussa. Selvityksen tulokset ovat muiden lentoasemien meluselvitysten tavoin hyödynnettävissä maankäytön suunnittelussa.

ELY-keskuksen vaatimus ympäristöluvan palauttamisesta uudelleenkäsittelyyn melua koskevien määräysten osalta on hylättävä perusteettomana.

Öljynerotusjärjestelmän rakentaminen kokonaisuudessaan noin 110 000 m²:n alueelle kertyvän 73 000 m³:n vesimäärän käsittelyä varten on laajuudessaan haastava tehtävä. Alustavan arvion mukaan öljynerotusjärjestelmän rakentaminen olemassa olevalle asematasoalueelle maksaisi vähintään 500 000 euroa.

ELY-keskuksen lausunnossa viitattu öljyvahinko tapahtui syyskuussa 2014 terminaalissa T2 sijaitsevan varavoimakoneen testauksen yhteydessä, jolloin polttoöljyn siirtopumppu oli jäänyt päälle. Öljyvahinko pääsi tapahtumaan, koska muun muassa säiliön täyttö tapahtui käsikäyttöisellä pumpulla, säiliössä ei ollut ylitäytönestintä ja rakennuksen lattian ja seinän välissä oli rako. Kesällä 2015 rakennetulla nykyisellä järjestelmällä kyseisenlainen öljyvahinko ei ole mahdollinen. Nykyinen varavoimajärjestelmä sijaitsee terminaalissa Tl. Säiliö on varustettu valuma-altaalla ja ylitäytönestimellä. Lisäksi huonetilassa on kynnys ja lattia on varustettu vuodonilmaisinhälyttimellä. Säiliön täyttö tapahtuu kuten normaalin omakotitalon lämmitysöljysäiliön täyttö. Sisätiloissa olevien öljyjen varastopaikkojen varustaminen öljynerotuskaivoilla on tarpeetonta.

Pohjavesitarkkailu neljästi vuodessa on tarpeettoman tiheä. Näytteenottoa on tähän asti tehty neljästi vuodessa eikä pohjavesitarkkailun tuloksissa ole havaittavissa pohjaveden laadun nopeita muutoksia. Tiheä tarkkailu ei näiden havaintojen valossa ole perusteltua. Vuonna 2014 sattuneen öljyvahingon jälkitarkkailua tehdään kolmen kuukauden välein viranomaisen hyväksymän ohjelman mukaan kahden vuoden ajan ja sen jatkamisesta päätetään tulosten perusteella. Luonteeltaan se on siksi erilaista kuin nyt luvassa määrättävä lentoaseman velvoitetarkkailu.

Glykolipitoisuuden tarkkailusta ei tule määrätä ennen kuin lupamääräyksen 23 mukainen kertaluonteinen pohjaveden glykolipitoisuusselvitys on tehty. Vasta silloin voidaan kustannustehokkaasti suunnitella haitta-aineiden tarkkailu sen mukaisesti, onko pitoisuuksia löydettävissä ja millä alueella.

Suomen suurimmalla lentoasemalla Helsinki-Vantaalla on tehty aiemmin vastaavanlainen pohjaveden glykolipitoisuusselvitys. Syksyllä 2015 Uudenmaan ELY-keskus on tehnyt lentoaseman vesitarkkailuohjelmasta päätöksen, jonka mukaisesti glykolit ja niiden hajoamistuotteet analysoidaan pohjavesinäytteistä siinä tapauksessa, että näytepisteessä kemiallisen hapenkulutuksen (COD_Cr) arvo ylittää 30 mg/l. Menettely on resurssien kohdentamisen kannalta järkevää ottaen huomioon, että glykolien ja niiden hajoamistuotteiden määritys maksaa noin 300 euroa/näyte.

Turun kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisen esitys lupamääräyksen 5 tarkentamisesta on hylättävä. Melualueen rajoittaminen nykyiseen laajuuteen pysäyttäisi Turun lentoaseman ja sen liikenteen kehittämisen. Turun lentoasema on suomalaisen talouselämän kannalta kansallisesti ja kansainvälisesti merkittävä. Tämän vuoksi lentoaseman kehittymismahdollisuudet tulee turvata ja kehittyvää liikennettä kuvaavat meluennusteet tulee ottaa huomioon ympäristölupapäätöksessä.

Finavian laatimat lentokonemeluselvitykset laaditaan yleisimmin valitun vuoden toteutuneen tai ennustetun keskimääräisen vuorokauden liikenteen perusteella. Meluselvityksiä ei siis laadita pahimman tilanteen mukaan.

Finavia on yhtynyt Varsinais-Suomen liiton, Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan ja Rajavartiolaitoksen esikunnan lausunnoissa esitettyyn.

Ruskon kunta on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Finavia Oyj käyttää vähäistä sotilasilmailua melulaskennan perusteena, koska sen avulla saadaan melualue mahdollisimman suureksi, eikä toiminnan mahdollinen laajentuminen esty melualuerajauksiin eikä yhtiön tarvitse ryhtyä melua rajoittaviin toimenpiteisiin. Ympäristölupaprosessin kuluessa on useassa eri yhteydessä todettu sotilasilmailun vähäisyys, kuten Finavia Oyj on myös vastineessaan todennut, joten se ei voi olla jatkuvan melualuerajauksen peruste. On ristiriitaista, että sotilasilmailun aiheuttamaa melua ei oteta huomioon luvassa, mutta se otetaan huomioon melualueen määrittelyssä.

Yhtiön vastineessa ei ole esitetty sellaista siviili-ilmailuun liittyvää seikkaa, jolla Turkua ja Helsinki-Vantaata tulisi arvioida eri tavoin. Siviili-ilmailun melualuetta tulisi siten pienentää merkittävästi.

Lupaprosessin kesto ei voi olla peruste sille, että lupapäätös voitaisiin perustaa puutteellisiin selvityksiin.

Ruskon kunnan pyrkimyksenä on ollut Lähteenmäen asemakaava-alueen nykyisen asumisen säilyttäminen ja sen suojeleminen. Tarkoituksena ei ole ollut melualueella tapahtuva uusien asuinalueiden kaavoittaminen ja asumisen laajentaminen.

Finavia Oyj on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus muuttaa lupamääräyksen 5 ensimmäisen ja toisen kappaleen kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

5. Lentoaseman toiminta on järjestettävä siten, että siviili-ilma-alusten aiheuttama melu ei saa aiheuttaa lentoaseman L_den > 55 dB melualueen laajenemista uusille asumiseen käytettäville alueille, jotka eivät sisälly lupapäätöksen liitteenä 2. olevaan melun leviämismallilaskentaan perustuvaan L_den > 55 dB melualueeseen. Lentoreittien suunnittelussa on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon asutuskeskukset ja taajamat lähialueella.

Lentoasemalla tapahtuvaa (tekstiä poistettu) yöaikaista (kello 22–7) harrasteilmailua tulee välttää. Siviili-ilmailun koulutuslentotoiminta on järjestettävä päivällä klo 07.00–22.00 välisenä aikana. Tämän ajan ulkopuolella pimeälentokoulutusta voidaan järjestää maanantaista torstaihin klo 22.00–01.00. Määräys ei koske yön aikana tehtäviä matkalennon lentoonlähtöjä ja laskeutumisia. Pimeälentokoulutukseen liittyvät lennot on tallennettava lentoaseman liikennetietoihin. Tässä kappaleessa tarkoitetusta toiminnasta on raportoitava lupamääräyksessä 26 velvoitetun mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus muuttaa lupamääräyksen 13 ensimmäisen kappaleen ensimmäisessä virkkeessä asetetun määräajan päättymään 31.12.2017. Muutettuna lupamääräyksen 13 ensimmäinen kappale kuuluu seuraavasti (muutos kursiivilla):

13. Liukkaudentorjunta-aineiden sekä jäänesto- ja jäänpoistoaineiden varasto- ja jakelualueilla on oltava tiivis alusta, säiliöt on varustettava törmäyssuojilla ja tankkausletkut tipattomilla liittimillä 31.12.2017 mennessä, ellei Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sille tehdyn selvityksen perusteella toisin määrää. Selvityksen on sisällettävä yksityiskohtaiset tiedot siitä, minkä vuoksi velvoitteen toteuttaminen ei teknisesti ole mahdollista ja siitä, millaisia kustannuksia velvoitteen toteuttaminen aiheuttaisi. Luvan saajan on esitettävä kuntoselvitys alueiden tiiveydestä sekä esitys välittömistä ja myöhemmin tehtävistä korjaustoimenpiteistä aikatauluineen Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 31.12.2013 mennessä.

(= = =)

Korkein hallinto-oikeus muuttaa lupamääräyksen 14 kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

14. Öljynerottimesta jätevesiviemäriin tai umpikaivoon johdettavat vedet on käsiteltävä standardin 5FS-EN-858-1 mukaisessa II luokan öljynerottimessa, josta poistuvan veden hiilivetypitoisuus on alle 100 mg/l. Öljynerottimesta sadevesiviemäriin johdettavat vedet on käsiteltävä standardin SFS-EN-858-1 mukaisessa I luokan öljynerottimessa, josta poistuvan veden hiilivetypitoisuus on alle 5 mg/l. Öljynerottimien on oltava standardin mukaisia 31.12.2017 mennessä.

Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Melualueen pienentämistä koskeva vaatimus

Ruskon kunta on valituksessaan esittänyt, että lupapäätöksen mukainen lentoaseman melualue on määritelty vanhentuneiden selvitysten perusteella liian suureksi, ja vaatinut, että melualuetta tulisi pienentää.

Aluehallintoviraston lupapäätöksen liitteenä 2 on kartta, jossa on esitetty vuoden 2027 ennusteliikenteen perusteella laskettu L_den 55 dB ylittävä melualue. Melun leviämismallilaskelmassa on otettu huomioon siviili- ja rahtiliikenteen sekä sotilasilmailun aiheuttama melu. Melualueen on todettu määräytyvän pääosin sotilasilmailun melun perusteella. Kiitotien itäpäässä olevaa aluetta lukuun ottamatta päätöksen liitteessä 2 esitetty melualue vastaa maakuntakaavan mukaista melualuetta.

Vaikka siviili-ilmailun operaatiomäärissä on tapahtunut muutoksia ja siviili-ilmailun kalusto on muuttunut hiljaisemmaksi, ei Turun lentoaseman vuoden 2027 ennusteliikenteen perusteella lasketun melualueen ole esitetty supistuvan. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tämä johtuu siitä, että melualue määräytyy pääosin sotilasilmailusta aiheutuvan melun perusteella, eikä sotilasilmailun toiminnassa ole ennakoitavissa sellaisia muutoksia, jotka vaikuttaisivat siitä aiheutuvaan meluun.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että lupapäätöksen liitteessä 2 esitetty lentoaseman melualue perustuu riittävään ja riittävän ajantasaiseen selvitykseen lentoaseman toiminnasta ja kuvaa todenmukaisesti lentoaseman toiminnan meluvaikutuksia. Sotilasilmailun merkittävä meluvaikutus huomioon ottaen melualueen määrittäminen vain siviili-ilmailun perusteella ei ole perusteltua. Kun lisäksi otetaan huomioon, että luvan saaja on lupamääräyksessä 24 velvoitettu päivittämään melun leviämismallilaskelma kymmenen vuoden välein, seuraavan kerran 31.12.2019 mennessä, ei melualueen pienentäminen Ruskon kunnan valituksessa vaaditulla tavalla ole perusteltua. Ruskon kunnan vaatimus melualueen pienentämisestä on siten hylättävä.

Lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen muuttamista koskeva vaatimus

Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksen 5 ensimmäistä kappaletta siten, että siinä asetettu melualueen laajenemisen rajoittamista koskeva vaatimus koskee hakemuksessa tarkoitettua lentotoimintaa. Finavia Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksen 5 ensimmäistä kappaletta. Yhtiö on esittänyt, että tällaista määräystä ei voi asettaa muun ohella sen vuoksi, että yhtiöllä ei ole mahdollisuuksia vaikuttaa sotilasilmailusta aiheutuvaan meluun.

Turun lentoasema ei ole ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 4 b §:n 2 momentissa tarkoitettu lentoasema, jonka ympäristöluvassa tulisi asettaa erikseen määräykset siviili- ja sotilasilmailulle. Luvassa asetetut lupamääräykset koskevat siten lähtökohtaisesti sekä siviili- että sotilasilmailua.

Lupaharkinnan lähtökohtana on aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan ollut, ettei lentomelualue olennaisesti laajene nykyisestä ja aiemmin ennustetusta siten, että olemassa olevia asuntoalueita jää uusille melualueille. Finavia Oyj:llä ei kuitenkaan ole tosiasiallisia mahdollisuuksia vaikuttaa sotilasilmailun tai valtion ilmailun määrään tai siitä aiheutuvaan meluun.

Edellä sanotun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston päätöksessä asetetun lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen tarkoituksena on velvoittaa yhtiö huolehtimaan siitä, että siviili-ilma-alusten toiminnasta aiheutuva melu ei johda lentoaseman melualueen laajentumiseen siten, että alueelle, jossa lentoaseman toiminnasta aiheutuva laskennallinen melutaso ylittää melutason L_den 55 dB, jää uusia asumiseen käytettäviä alueita. Aluehallintoviraston asettaman lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen muotoilu on kuitenkin tulkinnanvarainen. Tämän vuoksi sen muotoilua on muutettava edellä ratkaisukohdassa esitetyllä tavalla.

Lupamääräyksen 5 toisen kappaleen muuttamista koskeva vaatimus

Finavia Oyj on vaatinut hallinto-oikeuden muuttaman lupamääräyksen 5 toisen kappaleen muuttamista siten, että kappaleen ensimmäinen, ilta- ja yöaikaisen harjoitus- ja harrastelentotoiminnan välttämistä koskeva lause poistetaan. Yhtiön mukaan harjoitus- ja harrastelentotoiminta on käsitteenä epäselvä, eikä määräyksen perusteella ole selvää, mihin yhtiö on velvoitettu. Yhtiön mukaan määräykselle ei ole ympäristönsuojelullista perustetta.

Yhtiöllä on lentoaseman toiminnasta vastaavana mahdollisuus ohjata lentoasemalla tapahtuvaa harrasteilmailua määräyksen mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yleisilmailun ajoittumista ohjaava määräys on tarpeen lähialueen asutukselle melusta aiheutuvan viihtyvyyshaitan ehkäisemiseksi. Ilta-aikaisen harrasteilmailun (klo 19–22) rajoittamiselle ei kuitenkaan ole esitetty perusteita.

Kun lisäksi otetaan huomioon se, että siviili-ilmailun koulutuksesta on määrätty erikseen hallinto-oikeuden muuttamassa lupamääräyksen 5 toisessa kappaleessa, sekä se, että aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden käyttämä termi harrastelentotoiminta ei ole käsitteenä vakiintunut, on lupamääräyksen 5 toisen kappaleen ensimmäistä virkettä muutettava ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla.

Lupamääräyksiä 6 ja 24 koskevat vaatimukset

Ruskon kunta on valituksessaan vaatinut muutoksia lupamääräyksiin 6 ja 24. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät mainittujen lupamääräysten muuttamista koskevien vaatimusten hylkäämistä koskevat hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen näiltä osin ei ole perusteita.

Melun mittaamista koskeva vaatimus

Ruskon kunta on valituksessaan vaatinut, että yhtiö velvoitetaan lupapäätöksessä mittaamaan lentoaseman toiminnasta aiheutuvaa melua.

Lupapäätöksessä ei ole asetettu melun raja-arvoja. Lupamääräyksessä 5 ja liitteessä 2 tarkoitettu melualue perustuu melun leviämismallilaskelmiin. Lentokonemelua mittaamalla ei ole mahdollista saada kattavia tuloksia lentoaseman meluvaikutuksista, koska mittaustulokset kuvaavat melutilannetta vain tiettynä hetkenä tietyssä paikassa. Melun mittaaminen ei siten ole luvan noudattamisen valvonnan kannalta perusteltua. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella lentoaseman toiminta on lisäksi suhteellisen vakiintunutta, joten melun mittaaminen ei senkään vuoksi ole tarpeen. Vaatimus melumittausvelvollisuuden lisäämisestä Turun lentoaseman ympäristölupaan on siten hylättävä.

Edellä sanotun perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut Ruskon kunnan valituksen osalta ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen Ruskon kunnan valituksen johdosta ei ole perusteita.

Toissijainen vaatimus luvan myöntämisestä melun osalta määräaikaisena

Ruskon kunta on toissijaisesti vaatinut, että lupa myönnetään melun osalta määräaikaisena ja yhtiö velvoitetaan hakemaan uutta lupaa melun osalta vuoden kuluessa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että luvan hakija on esittänyt riittävän selvityksen toiminnan melupäästöistä ja lupapäätöksessä, sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä muutettuna, on annettu riittävät määräykset toiminnan meluvaikutusten ehkäisemiseksi. Luvan myöntäminen melun osalta määräaikaisena ei siten ole perusteltua ja kunnan valitus on tältä osin hylättävä.

Lupamääräyksen 13 muuttamista koskeva vaatimus

Finavia Oyj on valituksessaan uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä vaatimuksen lupamääräyksen 13 muuttamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräyksessä 13 sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden muuttamana, on riittävällä tavalla otettu huomioon mahdollisuus tipattomien liittimien käyttöönoton viivästymiseen teknisesti ja taloudellisesti perustelluista syistä. Lupamääräyksen ensimmäisessä virkkeessä asetettua määräaikaa on kuitenkin valituksen käsittelyssä kuluneen ajan vuoksi syytä jatkaa ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla.

Lupamääräyksen 14 muuttamista koskeva vaatimus

Finavia Oyj on valituksessaan vaatinut, että lupamääräyksen 14 toista virkettä muutetaan siten, että se koskee öljynerottimista sadevesiviemäriin johdettavia vesiä siten, ettei lupamääräyksessä määrättäisi siitä, miltä alueilta vedet on johdettava öljynerottimiin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräyksen ensimmäisen virkkeen muotoilu ja aluehallintoviraston päätöksen perustelut huomioon ottaen lupamääräyksellä 14 on ollut tarkoitus määrätä öljynerottimien tehosta, ei siitä, miltä alueilta vedet on ohjattava öljynerottimien kautta. Tämän vuoksi yhtiön vaatimus lupamääräyksen 14 muuttamisesta voidaan hyväksyä.

Yhtiö on lisäksi vaatinut, että hallinto-oikeuden lupamääräykseen 14 lisäämää määräaikaa jatketaan. Valituksen käsittelyssä kuluneen ajan vuoksi määräaikaa on jatkettava yhtiön vaatimuksen mukaisesti.

Lupamääräyksen 21 viidennen kappaleen muuttamista koskeva vaatimus

Finavia Oyj on korkeimmassa hallinto-oikeudessa uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä vaatimuksen siitä, että lupamääräyksen 21 viidettä kappaletta muutetaan siten, että pohjavesinäytteistä määritetään lupamääräyksessä mainitut ominaisuudet ja aineiden pitoisuudet vain kaksi kertaa vuodessa. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että samasta kappaleesta poistetaan velvollisuus pohjaveden glykolimääritysten tekemiseen.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

Täydentävät perustelut

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta kuin edellä ratkaisuosasta ilmeneviltä osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia Täytäntöönpanon kieltämistä kilpailunrajoitusasiassa koskeva valitus

Valittaja Oy Matkahuolto Ab, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeuden välipäätös 17.6.2016 nro 366/16

Asian aikaisempi käsittely

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös KKV tai virasto) on päätöksellään 25.1.2016 (dnro 192/14.00.00/2011) kilpailulain 9 §:n nojalla määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn, jossa viraston päätöksen mukaan uusien vuorojen pääsy Oy Matkahuolto Ab:n paketinkuljetusjärjestelmään tosiasiallisesti estetään ilman syrjimättömiä ja objektiivisia valintakriteerejä.

Oy Matkahuolto Ab (jäljempänä myös Matkahuolto) on valittanut Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä markkinaoikeuteen ja vaatinut, että markkinaoikeus kieltää Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes markkinaoikeus on käsitellyt asian.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään hylännyt Oy Matkahuolto Ab:n hakemuksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Markkinaoikeus on perustellut välipäätöstään seuraavasti:

Oikeusohjeet

Kilpailulain 9 §:n 1 kohdan mukaan, jos kilpailunrajoitus on kielletty lain 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi määrätä elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän lopettamaan 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa kielletyn menettelyn.

Kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston muun ohella kilpailulain 9 §:n nojalla antamaa päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei markkinaoikeus toisin määrää.

Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä säädetään muutoin laissa oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 luvun 2 §:n mukaan markkinaoikeus käsittelee muun ohella kilpailuasioina asiat, jotka säädetään sen toimivaltaan kuuluviksi kilpailulaissa.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n mukaan kilpailuasiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Viimeksi mainittua lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 217/1995 vp s. 57) mukaan se sisältää ensinnäkin laissa tuolloin olleen säännöksen valitusviranomaisen oikeudesta kieltää täytäntöönpano tai määrätä se keskeytettäväksi. Lisäksi lainkohdassa on ehdotettu säädettäväksi, että valitusviranomainen voi antaa muunkinlaisen täytäntöönpanoa koskevan määräyksen. Säännöskohta voi tulla sovellettavaksi myös siten, että valitusviranomainen sallii päätöksen täytäntöönpanon valituksen vireilläolon aikana, jos muiden kuin valittajan oikeusturva sitä edellyttää eikä täytäntöönpano tee tyhjäksi valituksen merkitystä.

Asian arviointi

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on kysymyksessä olevalla, 25.1.2016 tekemällään päätöksellä määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun menettelyn, jonka KKV on katsonut kilpailulain 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyksi kilpailijoiden väliseksi yhteistyöksi.

Matkahuolto on 29.2.2016 valittanut KKV:n päätöksestä markkinaoikeuteen ja tuolloin muun ohella täytäntöönpanon kieltämistä koskevassa hakemuksessaan vaatinut edellä mainitun KKV:n päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä väliaikaisesti.

Matkahuolto on esittänyt täytäntöönpanokieltoa koskevan vaatimuksen perusteina ensinnäkin sitä, että KKV:n päätöksen vakavat menettely- ja sisältövirheet edellyttävät täytäntöönpanon kieltämistä. Matkahuolto on toiseksi esittänyt, että mainitun päätöksen välitön täytäntöönpano aiheuttaa peruuttamatonta vahinkoa sekä Matkahuollolle itselleen että pakettipalveluiden käyttäjille. Kolmanneksi Matkahuolto on esittänyt, että täytäntöönpanon kieltämisestä ei aiheudu haittaa tai vahinkoa.

KKV on esittänyt muun ohella, että kyseessä olevan päätöksen välitön täytäntöönpano on ensiarvoisen tärkeää kilpailurikkomuksen lopettamiseksi. Täytäntöönpanon kieltäminen johtaisi rikkomuksen jatkumiseen, mikä estää tehokkaan kilpailun linja-autoliikenteen markkinoilla ja aiheuttaa merkittävää haittaa kolmansille liikennöitsijöille. Kilpailurikkomuksen jatkumisesta kansantaloudelle aiheutuva haitta on suurempi kuin Matkahuollolle päätöksen täytäntöönpanosta aiheutuva vahinko.

Markkinaoikeus toteaa, että hallintolainkäyttölain 32 §:ssä säädetään siitä, mitä määräyksiä valitusviranomainen voi antaa täytäntöönpanosta. Pykälän 1 momentin mukaan valitusviranomainen voi muun ohella kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO:2006:78, joka tosin koskee yrityskaupan toteuttamiselle asetettujen ehtojen täytäntöönpanoa, todennut, että hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin nojalla voidaan täytäntöönpanoa koskeva määräys antaa muun ohella yleisen edun kuten kilpailun toimivuuden turvaamiseksi.

Kilpailulain 44 §:ään sisältyvä määräys siitä, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätökset ovat valituksesta huolimatta pantavissa täytäntöön, jollei markkinaoikeus toisin määrää, on erityissäännös suhteessa hallintolainkäyttölain mukaiseen menettelyyn. Kilpailulain määräys välittömästä täytäntöönpanosta heijastaa lainsäätäjän tarkoitusta edesauttaa kilpailunrajoituksen vahingollisten vaikutusten poistamista varmistamalla kilpailulain tehokas noudattaminen.

KKV on soveltanut päätöksessään ja seuraamusmaksuesityksessään kilpailulain säännösten lisäksi niitä vastaavia Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen säännöksiä. Täytäntöönpanokieltoa koskevassa arvioinnissa on siten otettava huomioon myös Euroopan unionin kilpailusääntöjen tehokas toimeenpano.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston 25.1.2016 tekemän päätöksen mukaan virasto on määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun menettelyn, jossa uusien vuorojen pääsy Oy Matkahuolto Ab:n paketinkuljetusjärjestelmään tosiasiassa estetään ilman syrjimättömiä ja objektiivisia valintakriteerejä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Matkahuollon pakettipalveluista on sovittu Matkahuollon pakettipalveluiden käyttöä koskevan sopimuksen liitteessä 1, jonka kohdassa "Kuljetusjärjestelmä" on muun ohella todettu seuraavaa:

"Uusien vuorojen ja muutosten hyväksymisestä Matkahuollon järjestelmään päättää Matkahuolto arvioiden vuorojen tarpeellisuuden ja niiden tuottaman lisäarvon Matkahuollon pakettipalveluihin."

Markkinaoikeus toteaa, että tässä vaiheessa ei vielä ratkaista KKV:n päätöstä ja seuraamusmaksuesitystä koskevaa valitusta muilta kuin täytäntöönpanokieltoa koskevilta osin. Siten nyt ei ratkaista kysymystä väitetyn kilpailurikkomuksen olemassaolosta, vaan tämä ratkaisu tehdään vasta pääasiaa koskevan käsittelyn yhteydessä. Nyt on arvioitavana ainoastaan, tulisiko KKV:n päätöksen täytäntöönpano keskeyttää siihen asti, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut, onko pakettipalveluiden osalta kysymys kilpailusääntöjen rikkomisesta.

Kuten edellä on todettu, kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan pääsääntö on, että KKV:n kilpailulain 9 §:n nojalla antamaa päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei markkinaoikeus toisin määrää.

Matkahuollon nykyinen pakettipalvelujärjestelmä luotiin vuoden 2010 aikana ja sitä ryhdyttiin toteuttamaan 1.1.2011 alkaen, kun vanhat palvelusopimukset oli irtisanottu. Uudella 1.1.2011 alkaneella sopimuskaudella liikennöitsijät saivat pitää kaikki vanhan sopimuksen irtisanomishetkellä voimassa olleet paketinkuljetusvuoronsa. Uusia ja muuttuneita vuoroja myönnettäessä on alettu soveltaa tarveharkintaa. KKV:n tai Matkahuollon asiassa esittämät asiakirjat eivät näyttäisi yksityiskohtaisesti selvittävän, millä perusteilla tarveharkintaa tulisi soveltaa tai sitä on sovellettu.

Menettelyn muutos vuoden 2011 alussa näyttäisi käytännössä varmistaneen, että rahdinkuljetusoikeudet pysyivät ensisijaisesti niillä liikennöitsijöillä, jotka olivat hoitaneet pakettipalvelua jo vanhan palvelusopimuksen irtisanomishetkellä. KKV:n vuosiin 2008–2012 painottuva asiakirjaselvitys näyttäisi viittaavan siihen, että noina vuosina tarveharkintaa toteutettiin siihen tapaan, että se esti tai vaikeutti uusien yrittäjien mahdollisuutta saada paketinkuljetusvuoroja. KKV:n esittämissä asiakirjoissa näyttäisi olevan niukasti selvitystä siitä, miten tarveharkintaa on toteutettu vuoden 2012 jälkeen. Toisaalta Matkahuolto ei näyttäisi esittäneen selvitystä siitä, miten tarveharkinnan soveltaminen on vuoden 2011 jälkeen muuttunut tai että harkinnan perusteet olisivat ylipäätään muuttuneet.

Asiassa on siten esitetty selvitystä, joka viittaa siihen, että Matkahuollon pakettipalvelusopimuksen tarkoittamaa tarveharkintaa on sopimuksen voimaantulon aikaan vuonna 2011 sovellettu niin, että se on vaikeuttanut uusien yrittäjien mahdollisuutta saada paketinkuljetusvuoroja. Asiassa ei näyttäisi esitetyn selvitystä, joka osoittaisi, että Matkahuollon pakettipalvelusopimuksen tarveharkinnan perusteiden soveltamisessa olisi myöhemmin tapahtunut muutoksia. Siten on mahdollista, että tarveharkintaa toteutetaan yhä kilpailevien reittiliikennelupien poissulkemistarkoituksessa ja siten kilpailulain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan 1 kohdan vastaisesti.

Kun tässä tilanteessa otetaan huomioon kilpailun toimivuuden turvaamisen vaatimus sekä päätöksen täytäntöönpanosta Matkahuollolle mahdollisesti aiheutuvan haitan tai vahingon määrä sekä se, että täytäntöönpano ei tee Matkahuollon valitusta hyödyttömäksi, käsillä ei ole riittäviä perusteita poiketa kilpailulain 44 §:n 1 momentin pääsäännöstä ja määrätä päätöksen täytäntöönpano kiellettäväksi. Matkahuollon vaatimus KKV:n päätöksen täytäntöönpanosta on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Pertti Virtanen ja Olli Wikberg sekä asiantuntijajäsen Minna Mattila.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Oy Matkahuolto Ab on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden välipäätös kumotaan ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston 25.1.2016 tekemän kilpailunrajoitusta koskevan kieltopäätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes markkinaoikeus on käsitellyt asian ja ratkaissut, onko pakettipalvelujen osalta kysymys kilpailusääntöjen rikkomisesta. Oy Matkahuolto Ab on lisäksi vaatinut, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Oy Matkahuolto Ab (Matkahuolto) on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

KKV:n päätös on ilmeisen virheellinen. KKV ei ole päätöksessään esittänyt näyttöä sen tueksi, että Matkahuollon pakettipalvelusopimuksen tarveharkintaehtoa sovellettaisiin kilpailulain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan vastaisesti. Näyttövelvollisuus kilpailunrajoituksen olemassaolosta on virastolla.

Matkahuollon pakettiliiketoiminta on ollut useita kertoja KKV:n tutkittavana, ja Matkahuollolle on syntynyt luottamus siihen, että sen alihankintaperiaatteet ovat lainmukaisia. KKV:n kieltopäätös loukkaa Matkahuollon luottamuksensuojaa.

Pakettipalveluiden tarveharkintaehdon soveltamisessa ei ole kysymys kilpailijoiden välisestä kielletystä yhteistyöstä. Keskenään kilpailevat linja-autoyhtiöt eivät osallistu Matkahuollon rahdinkuljetusoikeuksista päättämiseen eivätkä siten voi estää uusien vuorojen pääsyä Matkahuollon paketinkuljetusjärjestelmään. Rahdinkuljetusoikeuksista päättää Matkahuollon palveluverkostosta vastaava liiketoimintapäällikkö liiketaloudellisin perustein kulloisenkin rahdinkuljetustarpeen mukaan.

Matkahuollon esittämä kirjallinen näyttö osoittaa, että Matkahuollon operatiivinen johto tekee rahdin alihankintasopimuksia koskevan tarveharkinnan itsenäisesti. Rahdinkuljetussopimuksista ja niihin liittyvästä tarveharkinnasta ei keskustella eikä tehdä päätöksiä Matkahuollon hallituksessa. Tarveharkinnassa ei myöskään suosita seuraamusmaksuesityksen kohteena olevia liikennöitsijöitä tai syrjitä reittiliikennelupavuoroja. Matkahuolto soveltaa kyseistä laillista tarveharkintaehtoa syrjimättömästi. Markkinaoikeus on sivuuttanut Matkahuollon asiassa esittämän kirjallisen näytön.

Markkinaoikeus on välipäätöksessään virheellisesti katsonut, että KKV:n esittämästä asiakirjanäytöstä voitaisiin päätellä Matkahuollon toteuttaneen vuosina 2008–2012 tarveharkintaa siten, että se olisi estänyt tai vaikeuttanut uusien yrittäjien mahdollisuutta saada paketinkuljetusvuoroja. Tarveharkintaehto on otettu käyttöön 1.1.2011 alkaen, eikä vuosia 2008–2010 koskeva asiakirjanäyttö edes voi osoittaa, millä tavalla Matkahuolto on todellisuudessa soveltanut kyseistä sopimusehtoa. KKV ei ole esittänyt näyttöä väitetyn kartellin jatkumisesta 17.9.2012 jälkeen eikä siitä, että kilpailevat linja-autoyhtiöt tällä hetkellä millään tavalla osallistuisivat Matkahuollon rahdinkuljetuksen alihankintasopimuksista päättämiseen. KKV ei myöskään ole esittänyt perusteluja tai näyttöä väitteelleen, jonka mukaan Matkahuollon rahdinkuljetus olisi "välttämätön järjestelmä". Näytön puuttuminen tukee Matkahuollon täytäntöönpanokieltovaatimusta.

KKV:n kieltopäätöksen vakavat menettelyvirheet edellyttävät täytäntöönpanon kieltämistä. KKV on kilpailuoikeudellisia päätelmiä tehdessään nojautunut Matkahuollon asianajosalaisuuden piirissä oleviin asiakirjoihin. KKV:n päätöksen täytäntöönpano on Matkahuollon perusoikeuksien suojaamiseksi kiellettävä vähintään siksi ajaksi, kunnes KKV on esittänyt luotettavaa näyttöä siitä, ettei se ole käyttänyt väärin hallussaan ollutta asianajosalaisuuden alaista materiaalia.

KKV:n päätös on niin epäselvä, ettei sitä voida panna täytäntöön. Päätöksestä ei selviä, mistä toimenpiteistä Matkahuollon tulee kiellon perusteella pidättäytyä. Kiellon laajuutta ei voida päätellä edes päätöksen perusteluista. KKV on lisäksi laiminlyönyt hallintolain mukaisen selvitys- ja perusteluvelvollisuutensa. KKV on sivuuttanut kokonaan Matkahuollon esittämän selvityksen pakettipalvelusopimukseen liittyvistä kilpailulain 6 §:n mukaisista tehokkuuseduista. Selvitys- ja perusteluvelvollisuuksien laiminlyönnit puoltavat päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä.

EU:n kilpailuoikeutta koskeva oikeuskäytäntö tukee Matkahuollon täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa vaatimusta. Kieltopäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuisi Matkahuollolle vakavaa ja korjaamatonta haittaa. Matkahuollon olisi tehtävä syvälle käyviä muutoksia rahdinkuljetusjärjestelmäänsä ja sitä koskeviin sopimussuhteisiin. Näitä muutoksia olisi vaikea ja osittain mahdotonta perua jälkikäteen. Lisäksi kieltopäätöksen täytäntöönpano KKV:n edellyttämällä tavalla johtaisi Matkahuollon keskeisten liikesalaisuuksien paljastumiseen sen kilpailijoille ja alihankkijoille.

Matkahuollon pakettiliiketoiminnan tehokkuus perustuu rahtivirtojen keskittämiseen. Matkahuollon pakettiliiketoiminnan kannalta ei ole perusteltua myöntää uusia rahtioikeuksia uusille vuoroille reitillä, jolla on jo laadullisesti ja määrällisesti riittävä rahdinkuljetuskapasiteetti. Rahtioikeuksien myöntäminen uudelle vuorolle ei ole perusteltua, vaikka uusi vuoro olisi nopeampi ja/tai suorempi kuin jo olemassa oleva vuoro. Tämä johtuu siitä, että rahtioikeuksien myöntäminen uusille vuoroille loisi ylikapasiteettia, mikä puolestaan kasvattaisi kustannuksia. Tällaisen erityisvelvoitteen asettaminen Matkahuollolle, mutta ei muille samalla markkinalla kilpaileville rahdinkuljetusjärjestelmille, antaisi kilpailijoille mahdollisuuden nostaa hintojaan, koska Matkahuollon kilpailuasema heikentyisi.

KKV:n kieltopäätös rajoittaa kohtuuttomasti Matkahuollon sopimusvapautta. Kieltopäätös edellyttää ilmeisesti, ettei Matkahuolto saisi rahtioikeuksista päättäessään ottaa huomioon sillä jo olevaa rahdinkuljetuskapasiteettia ja että Matkahuollon olisi lähtökohtaisesti tarjottava pääsyä rahdinkuljetuksen alihankintaverkostoon joko kaikille reittiliikennevuoroille, kaikille liikennöitsijöille tai kaikille rahdinkuljettajille. Tämä merkitsisi sopimuspakon kaltaista tilannetta.

KKV näyttää tulkitsevan kieltopäätöksessään vaatimiaan "objektiivisia ja syrjimättömiä" valintakriteereitä siten, että Matkahuollon tulisi laatia yksityiskohtainen kaava rahdinkuljetusoikeuksien myöntämiseen. KKV näyttää edellyttävän, että rahdinkuljetuksen alihankintasopimus myönnettäisiin ennalta laaditun kaavan mukaisesti aina sille vuorolle, joka on yhteysvälillä nopein ja/tai suorin. Reitillä aiemmin voimassa ollut rahdinkuljetussopimus tulisi irtisanoa tai vaihtoehtoisesti rahti tulisi jakaa aiempaa useammalle vuorolle. Päätöksenteossa ei saisi ottaa huomioon jo olemassa olevaa laadullisesti ja määrällisesti riittävää kapasiteettia. Tämänkaltaisesta joustamattomasta toimintamallista aiheutuisi Matkahuollolle vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa.

Matkahuollolle aiheutuva korjaamaton vahinko koostuisi suorista kustannuksista ja liiketoimintaan soveltumattoman toimintamallin aiheuttamista tehokkuustappioista. Suoria kustannuksia aiheutuisi esimerkiksi uusien sopimusten neuvottelemisesta olemassa olevien laadullisesti ja kapasiteetiltaan riittävien rahtisopimusten rinnalle, mahdollisista vanhojen sopimusten irtisanomisesta ja aiempaa laajemman ja jatkuvasti muuttuvan alihankkijaverkoston hallinnoinnista.

KKV:n kieltopäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuisi Matkahuollolle merkittäviä lisäkustannuksia ja tehottomuutta, mikä tulisi vaikuttamaan Matkahuollon mahdollisuuksiin kilpailla tehokkaasti muun muassa kuluttajille tarjottavien kotimaan pakettipalveluiden ja maahan saapuvien pakettien markkinoilla. Tämä johtaisi kuluttajien saatavilla olevien palveluiden saatavuuden heikkenemiseen ja/tai hintojen nousuun.

Posti- ja rahtituottojen osuus liikennöitsijöiden liikevaihdosta on marginaalinen. Matkahuollon nykyinen toimintamalli ei aiheuta mitään vahinkoa henkilöliikenteen tai rahdinkuljetuksen markkinoilla toimiville yrityksille tai markkinoiden loppuasiakkaille. Viraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä ei siten aiheutuisi vahinkoa kilpailun toimivuudelle millään relevantilla markkinalla, eikä minkään tahon oikeusturva edellytä KKV:n kieltopäätöksen välitöntä täytäntöönpanoa.

KKV:n päätöstä rasittavat vakavat virheet ja puutteet ovat laadultaan sellaisia, että KKV:n kieltopäätöksen täytäntöönpano on välittömästi kiellettävä. Muussa tapauksessa Matkahuollon oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon KKV:n virheellisen menettelyn johdosta vakavasti vaarantuu.

Selitys

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. KKV on selityksessään uudistanut asiassa markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

KKV:n päätös ei ole virheellinen. Matkahuollon väitteet siitä, että päätöksen tueksi ei ole esitetty näyttöä ja että kieltopäätös loukkaa Matkahuollon luottamuksensuojaa, ovat perusteettomia ja virheellisiä.

Asiassa on kysymys kartellista, jossa KKV:n seuraamusmaksuesityksen kohteena olevat linja-autoyhtiöt, Linja-autoliitto ry ja Matkahuolto toteuttivat kokonaissuunnitelmaa, jonka tavoitteena oli estää ja vähintäänkin viivästyttää markkinoiden avautumista ja ylläpitää vallitsevat markkinaolosuhteet lainmuutoksesta huolimatta estämällä kilpailevan liikenteen pääsy markkinoille. Kartellin kokonaissuunnitelmaa on toteutettu 17.9.2012 jälkeen jatkamalla kilpailevien reittiliikennelupavuorojen poissuljentaa Matkahuollon pakettipalveluista.

KKV:n esittämä kattava näyttö osoittaa niin kartellin olemassaolon ja toimintatavat kuin Matkahuollon ja sen järjestelmien osuuden rikkomuksessa sen alusta alkaen. Matkahuollon palvelusopimusuudistuksen tarkoituksena on ollut muun muassa estää ja ainakin kontrolloida kilpailevien reittiliikennelupavuorojen pääsyä yhtiön järjestelmiin. Matkahuollon pakettipalvelusopimus ja siihen kirjatun tarveharkintaehdon soveltaminen on yksi keino saavuttaa kartellin tavoite, ja tarveharkintaa sovelletaan edelleen tässä tarkoituksessa. Asiassa ei ole kyse Matkahuollon yksittäisistä toimenpiteistä, vaan yhdestä yhtenäisestä rikkomuksesta.

Viraston päätöksessään esittämä näyttö osoittaa, että kartelliin kuuluvien linja-autoyhtiöiden vuorojen kanssa kilpailevia reittiliikennelupavuoroja ei ole otettu Matkahuollon pakettipalveluihin, vaikka niiden mukaan ottaminen olisi Matkahuollon liiketoiminnan näkökulmasta ollut perusteltua. Kartellin toiminta päättyy vasta, kun poissuljenta päättyy ja Matkahuolto ryhtyy soveltamaan tarveharkintaa syrjimättömästi ja objektiivisesti. KKV on tarkoittanut pakettipalvelujärjestelmän välttämättömyydellä sitä, että paketinkuljetusoikeudella on joillakin reiteillä olennaista merkitystä liikennöitsijän toiminnalle, kannattavuudelle ja alalle pääsylle.

Täytäntöönpano ei aiheuta väitettyjä haittoja. Matkahuolto voi omilla toimillaan vaikuttaa siihen, aiheutuuko sille väitettyä vahinkoa ja kuinka paljon. Viraston päätös velvoittaa Matkahuollon tekemään uusien vuorojen tarveharkinnan syrjimättömin ja objektiivisin valintakriteerein. Päätökseen ei sisälly määräyksiä toimenpiteistä, jotka Matkahuollon tulisi rikkomuksen päättämiseksi toteuttaa, sillä tällaisen määräyksen antaminen ei ole viraston toimivallassa. Elinkeinonharjoittajalla on usein valittavanaan erilaisia keinoja rikkomuksen päättämiseksi. Kilpailulainsäädäntö asettaa elinkeinoharjoittajien toiminnalle raamit, joiden sisällä niillä on laaja toimintavapaus ja velvollisuus määrätä itse omasta kaupallisesta käyttäytymisestään markkinoilla.

Viraston päätös ei edellytä kaikkien vuorojen ottamista Matkahuollon pakettipalveluihin, vaan viraston päätöksessä esitetyn kilpailusäännöksissä kielletyn menettelyn lopettamista. Matkahuollon itsensä ratkaistavissa on se, miten vuorojen pääsy sen paketinkuljetusjärjestelmään toteutetaan päätöksessä edellytetyllä tavalla. Matkahuollolla on myös jatkossa mahdollisuus palvelujensa tehokkaaseen järjestämiseen, kunhan yhtiö toimii kilpailusäännösten mukaisesti. Viraston päätös ei myöskään edellytä Matkahuollon liikesalaisuuksien paljastamista.

Matkahuolto on sivuuttanut valituksessaan markkinaoikeudelle esittämänsä väitteen siitä, että yhtiö tällä hetkellä toimisi viraston päätöksen edellyttämällä tavalla, mikä seikka jo yksin jättää epäselväksi, mitä vahinkoja päätöksen välitön täytäntöönpano voisi yhtiölle ylipäänsä aiheuttaa.

Vaikka posti- ja rahtituottojen osuus liikennöitsijöiden kokonaisliikevaihdosta on keskimäärin alle kaksi prosenttia, niiden merkitys vaihtelee huomattavasti eri yhteysväleillä ja niillä voi olla olennaista merkitystä liikenteen harjoittamiselle. Virasto on myös esittänyt tästä näyttöä päätöksessään. KKV:n päätöksen välitön täytäntöönpano on ensiarvoisen tärkeää kilpailurikkomuksen lopettamiseksi. Täytäntöönpanon kieltäminen johtaisi rikkomuksen jatkumiseen, mikä osaltaan estää joukkoliikennelain mukaisen tehokkaan kilpailun linja-autoliikenteen markkinoilla.

Vastaselitys

Oy Matkahuolto Ab on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

KKV:n päätös ja sitä koskevat lausumat ovat ilmeisen ristiriitaisia ja niiden valossa on aiempaa epäselvempää, minkä toiminnan KKV on päätöksellään kieltänyt. Päätöksen mukaan se kohdistuisi uusiin vuoroihin, mutta KKV on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pitänyt tällaista tulkintaa harhaanjohtavana. KKV on selityksessään katsonut päätöksen kattavan niin sanotut "kilpailevat reittiliikennevuorot". Matkahuollolle on esimerkiksi edelleen epäselvää, koskeeko kieltopäätös Matkahuollon itsenäistä toimintaa vai ainoastaan kilpailulain 5 §:ssä ja SEUT 101 artiklassa kiellettyä kilpailijoiden välistä yhteistyötä, ja jos päätöksen katsotaan kieltävän Matkahuollon itsenäisen päätöksenteon, mihin kielto perustuu. Kieltopäätöksen epäselvyys vaarantaa merkittävällä tavalla Matkahuollon oikeusturvan.

Kilpailu- ja kuluttajavirastolle on lähetetty tiedoksi Oy Matkahuolto Ab:n vastaselitys.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Oy Matkahuolto Ab on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on toimittanut lausuman, joka on lähetetty tiedoksi Oy Matkahuolto Ab:lle.

Oy Matkahuolto Ab on toimittanut lisäkirjelmän ja oikeudenkäyntikuluja koskevan lisäselvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Oy Matkahuolto Ab:n valituksen. Markkinaoikeuden välipäätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oy Matkahuolto Ab:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailulain 9 §:n nojalla antamaa päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei markkinaoikeus toisin määrää. Kilpailulain järjestelmässä lähtökohtana on kilpailunrajoituksen lopettamista koskevan kilpailuviranomaisen päätöksen välitön täytäntöönpano.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden välipäätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä asianosaisten lausumat täytäntöönpanon kieltoa koskevasta kysymyksestä ja asiakirjoista tältä osin ilmenevät seikat, markkinaoikeus on välipäätöksellään voinut hylätä Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen. Markkinaoikeuden välipäätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.

2. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Oy Matkahuolto Ab:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Pimara Oy, Ylöjärvi

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 17.6.2016 nro 367/16

Asian aikaisempi käsittely

Lempäälän kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 5.9.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta katujen kunnossapitokalustohankinnasta ajalle 1.1.2016–31.12.2017 ja kahdelle mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle.

Lempäälän kunnan tekninen lautakunta on 10.11.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 89) muun ohella valinnut Pimara Oy:n katujen kunnossapitokalustohankintojen toteuttajaksi kolmiakselisen tienhoitoauton osalta. Hankintayksikkö on sulkenut A Oy:n tarjouksen mainitulta osin tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena kaluston iän takia.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 1 200 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa muun ohella A Oy on ollut valittajana, Lempäälän kunta vastapuolena ja Pimara Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään A Oy:n valituksesta kumonnut Lempäälän kunnan teknisen lautakunnan 10.11.2015 tekemän hankintapäätöksen (§ 89) siltä osin kuin se on koskenut kolmiakselista tienhoitoautoa (Tarjouspyynnön kohta: K-A 3-akselinen, alusterä) ja kieltänyt Lempäälän kuntaa asettamansa 30 000 euron sakon uhalla tekemästä tältä osin hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

(- - -)

Hankintalain 46 §:n mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Viimeksi mainittua pykälää koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 157) on todettu, että tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta tulee arvioida tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet edellyttävät tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomien tarjousten sulkemista tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia katujen kunnossapitokalustosta. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus.

(- - -)

Tarjouspyynnön kohdassa 12 "Edullisuusvertailu" on muun ohella eritelty tarjouspyynnön kohteena ollut kunnossapitokalusto ja ilmoitettu kuorma-autojen ja muun kunnossapitokaluston osalta käyttöönottovuodet alkaen vuodesta 2000, ja käyttöönottovuodesta riippuvat kertoimet. Mainitussa kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että vanhempia ajoneuvoja tai koneita ei oteta vertailuun.

Asian arviointi

(- - -)

Hankintayksikkö on edelleen hankintapäätöksellään sulkenut A Oy:n kolmiakselista tienhoitokonetta koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena kaluston iän takia.

A Oy on esittänyt, että se on tarjouslomakkeessaan antanut hankintalupauksen uudemmasta kalustosta.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään esimerkiksi tarpeelliset luvat tai resurssit. Kaluston osalta kysymys on palvelun tuottamiseen liittyvästä resurssista, jonka osalta oikeuskäytännössä on katsottu sallituksi, että tarjoaja hankkii hankintasopimuksen toteuttamisessa tarvitsemansa resurssit vasta hankintasopimuksen varmistumisen jälkeen. Riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa.

A Oy on tienhoitoautoa koskevan tarjouksensa kohdassa lisätietoja ilmoittanut, että "Mikäli tarjous tulee hyväksytyksi hankitaan tienhoitoautoksi nuorempi (vm 2008 tai nuorempi) ajoneuvo".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat tiedot pitävät paikkansa.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että A Oy on tarjouksessaan sitoutunut hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa eikä sen tarjousta siten ole tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena kaluston iän perusteella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Lempäälän kunta aikoo edelleen toteuttaa katujen kunnossapitokalustoa koskevan hankinnan kolmiakselisen tienhoitoauton osalta kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Reima Jussila ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pimara Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin markkinaoikeus on A Oy:n valituksesta kumonnut Lempäälän kunnan teknisen lautakunnan hankintapäätöksen 10.11.2015 (§ 89).

Pimara Oy on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

A Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

A Oy on tarjouksessaan lupautunut hankkimaan vuosimallin 2008 tai uudemman tienhoitoauton. Auton vuosimalli ei kuitenkaan kerro kaluston Euro-luokitusta. Esimerkiksi vuosimallin 2008 auton luokitus voi olla Euro 4 tai Euro 5. Euro-luokituksen puuttuminen tarjouksesta estää tarjousten keskinäisen vertailun.

Asiassa on otettava huomioon myös tarjoajan mahdollisuudet ostaa tarvittava tienhoitoauto. Tällä hetkellä Suomessa on myynnissä vain muutama tienhoitoauto. Koska tienhoitoauton rakentaminen kestää useita kuukausia, uuden auton saaminen sopimuskauden alkuun mennessä olisi ollut lähes mahdotonta. A Oy:n taloudellisen tilanteen vuoksi on myös mahdollista, ettei uutta autoa olisi todellisuudessa ostettu.

Lempäälän kunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus antaa täytäntöönpanoa koskevan määräyksen, jolla sallitaan hankinnan järjestäminen väliaikaisesti siihen saakka, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksiköllä ei ole A Oy:n tarjouksen perusteella tarpeeksi tietoa ajoneuvosta, jonka tarjoaja aikoo hankkia. Hankintayksikkö tarvitsee vertailun tehdäkseen ajoneuvon käyttöönottovuoden, kuljettajan kuntainfran kunnossapitotyökokemuksen ja ajoneuvon Euro-päästöluokituksen. Näitä tietoja ei edellä mainitun yhtiön tekemä hankintalupaus sisällä. Markkinaoikeuden päätöksen perusteella jää epäselväksi, miten kyseisen yhtiön tarjous tulisi vertailla.

Hankintayksikkö on järjestänyt hankinnan väliaikaisesti hankintalain 93 §:n nojalla 10.2.2016 tehdyllä väliaikaisella sopimuksella. Koska hankintayksikölle on epäselvää, miten uusi tarjousten vertailu tulisi markkinaoikeuden päätöksen nojalla tehdä, hankintayksikkö pyytää lupaa saada jatkaa hankintaa väliaikaisin järjestelyin, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

A Oy on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Euro-luokituksen puuttuminen ei ole estänyt muidenkaan tarjousten käsittelemistä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä pitäisi olla tarjouksentekohetkellä tarpeelliset luvat tai resurssit. Auton Euro-luokitukset tarkistetaan sopimusta allekirjoitettaessa. Kaikkien vuosimallin 2008 autojen luokitus on vähintään Euro 4, mikä riittää tarjousvertailussa.

Koska A Oy:n tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, eräs toinen tarjoaja on saanut yhtiön tarjoaman tienhoitoauton. Uuden tienhoitoauton saaminen sopimuskauden alkuun mennessä on ollut täysin mahdollista. Valittajalla ei ole tietoa A Oy:n kaupankäyntikanavista eikä resursseista rakentaa sopivasti varusteltu tienhoitoauto. A Oy:n omistuksessa on lukuisia kuorma-autoja, linja-autoja sekä pakettiautoja. On täysin mahdollista, että yhtiö myy kalustoansa tai antaa vaihdossa kalustoa uusiin hankintoihin. Kalustohankintoja ei ole välttämätöntä rahoittaa tulorahoituksella tai ulkopuolisella rahoituksella.

Pimara Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen Lempäälän kunnan ja A Oy:n selitysten johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Pimara Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamista koskevasta vaatimuksesta lausuminen raukeaa.

Perustelut

1. Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut hankintamenettelyn virheelliseksi siltä osin kuin hankintayksikkö on sulkenut A Oy:n kolmiakselista tienhoitoautoa koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena kaluston iän takia.

Markkinaoikeuden päätöksen mukaan hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen. Markkinaoikeuden päätös on merkinnyt, että hankintayksikön on tehtävä, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa katujen kunnossapitokalustoa koskevan hankinnan kolmiakselisen tienhoitoauton osalta kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, kolmiakselisen tienhoitoauton osalta uusi tarjousten vertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös, joita tehdessään hankintayksikön on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat.

Hankintayksikön on tehtävä tarjousten vertailu tarjouspyynnössä ilmoitettujen perusteiden ja pisteytystavan mukaisesti. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjouspyynnön asettamissa rajoissa päättää siitä, miten tarjoukset vertaillaan. Hankintayksikön on tarjousten vertailussa kohdeltava tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Hankintapäätöksestä tulee ilmetä, miten tarjouksia on verrattu ja millä perusteella hankintayksikkö on valinnut voittaneen tarjouksen.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanomääräyksen antamista koskevasta Lempäälän kunnan vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

A Oy:ssä suoritetussa verotarkastuksessa oli havaittu A Oy:n suorittaneen saman liiketoimen perusteella liikaa arvonlisäveroa 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiltä tilikausilta ja jättäneen suorittamatta arvonlisäveroa 31.3.2009 päättyneeltä tilikaudelta. Verohallinto oli 26.9.2012 tekemillään päätöksillä palauttanut A Oy:lle 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiltä tilikausilta liikaa suoritetun veron. Sen sijaan 31.3.2009 päättyneelle tilikaudelle ei ollut suoritettu maksuunpanoa, koska jälkiverotusaika oli päättynyt 31.3.2012.

Verohallinto oli Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön arvonlisäverolain 185 §:n nojalla 13.2.2014 tekemän pyynnön johdosta 17.2.2014 tehnyt 31.3.2009 päättyneelle tilikaudelle niin sanotun ei toimenpiteitä -päätöksen. Oikeudenvalvontayksikkö vaati, että A Oy:lle tulee maksuunpanna mainitulta tilikaudelta suorittamatta jäänyt vero arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna seurannaismuutoksena.

Arvonlisäverolain 204 §:n 1 momentissa tarkoitettujen samalle verovelvolliselle tehtävien arvonlisäveron maksuunpano- ja palautuspäätösten katsottiin muodostavan kokonaisuuden. Seurannaismuutos 31.3.2009 päättyneelle tilikaudelle olisi samojen tarkastushavaintojen perusteella tullut tehdä kohtuullisessa ajassa siitä, kun verotarkastuksesta aiheutuneet palautuspäätökset 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneille tilikausille oli tehty ja ne olivat tulleet lainvoimaisiksi. A Oy:lle oli tämän jälkeen syntynyt hallintolain 6 §:ssä tarkoitettu oikeutettu odotus siitä, ettei verotarkastuksesta enää aiheudu muita toimenpiteitä. Verohallinto ei enää oikeudenvalvontayksikön pyytämää päätöstä 17.2.2014 tehdessään olisi voinut määrätä A Oy:lle veroa maksettavaksi seurannaismuutoksin. Tämän vuoksi mainittua päätöstä ei ollut pidettävä virheellisenä. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylättiin.

Seurannaismuutos tilikaudelle 1.4.2008–31.3.2009

Arvonlisäverolaki 179 § 1 momentti (1265/1997), 185 § ja 204 § 1 momentti, hallintolaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 16.6.2015 nro 15/0520/4

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on 17.12.2014 tehnyt päätöksen numero 14J51 koskien tilikauden 1.4.2008–31.3.2009 kohdekautta 3/2009 sekä 18.2.2014 päätöksen numero 1743656321 tilikauden 1.4.2010–31.3.2011 kohdekautta 3/2011 koskien ja päätöksen numero 1743663621 tilikauden 1.4.2011–31.3.2012 kohdekautta 3/2012 koskien. Päätökset on tehty arvonlisäverolain 185 §:n nojalla Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön 13.2.2014 tekemän pyynnön perusteella.

Päätöksen numero 14J51 perustelujen mukaan A Oy on rakennuttanut tilikauden 2009 aikana Y:n jäähalliin lisää wc-tiloja omalla kustannuksellaan ja perinyt wc-tiloista vuokraa X:n kaupungilta 1.1.2009 alkaen ja vuokra-ajaksi on sovittu viisi vuotta. Vuokra-ajan päätyttyä wc-tilojen omistusoikeuden on sovittu siirtyvän X:n kaupungille ilman eri korvausta.

Wc-tilojen osalta kysymys on verollisen rakennuspalvelun myynnistä, johon ei sovelleta oman käytön verotusta. Rakentamispalvelun myynnistä suoritettavan veron perusteeksi on katsottu vuokra-ajalta maksettavaksi sovittujen vuokrien veroton yhteismäärä 115 033,20 euroa.

Veron ajallisessa kohdistamisessa noudatetaan arvonlisäverolain yleisiä säännöksiä. Suoriteperiaatteen mukaisesti vero kohdistetaan sille kuukaudelle, jonka aikana palvelu on suoritettu eli kun urakka tai muu sopimuksen mukainen rakentamispalvelu on valmis ja luovutettu tilaajalle.

Rakennustyön luovutusajankohdaksi on katsottu 1.1.2009, joten työ on luovutettu 31.3.2009 päättyneen tilikauden aikana ja A Oy:lle on syntynyt velvollisuus suorittaa arvonlisävero. Rakentamispalvelujen myynnin perusteella suoritettavan arvonlisäveron (22 %) määrä on 25 307,30 euroa. A Oy on tilittänyt X:n kaupungin maksamien vuokrien yhteydessä arvonlisäveroa kohdekausilta 01-03/2009 yhteensä 1 349,52 euroa, joten tilikaudelta 2009 tilittämättä olevan veron määrä on 23 957,78 euroa. Koska arvonlisäverolain 179 §:ssä säädetty jälkiverotusaika tilikauden 2009 osalta on päättynyt 31.3.2012, arvonlisäveron maksuunpanoa ei ole tehty. Päätöksessä olevat luvut ovat yhtiön valvontailmoituksella ilmoitetut luvut.

Valituksenalaisten päätösten numero 1743656321 ja 1743663621 mukaan päätöksissä olevat luvut ovat yhtiön kausiveroilmoituksissa 12.5.2011 ja 4.5.2012 ilmoitettujen ja tarkastuskertomuksen numero VETAIVT2012T47 perusteella vahvistettujen lukujen yhteismäärät.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Verohallinnon päätös 14J51/17.2.2014 on kumottava ja A Oy:lle on määrättävä tilikaudelle 1.4.2008–31.3.2009 arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna seurannaismuutoksena maksuun arvonlisäveroa ensisijaisesti 23 957,78 euroa ja toissijaisesti 15 908,58 euroa.

Mikäli ensisijainen ja toissijainen vaatimus hylätään, viimesijaisesti Verohallinnon päätökset 1743656321/18.2.2014 ja 1743663621/18.2.2014 on kumottava ja A Oy:lle on määrättävä arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna seurannaismuutoksena maksuun arvonlisäveroa se määrä, joka sille on Verohallinnon kyseessä olevia tilikausia koskevilla päätöksillä 26.9.2012 palautettu. A Oy:lle tulee tällöin määrätä seurannaismuutoksena maksuun arvonlisäveroa 5 324,11 euroa tilikaudelta 1.4.2010–31.3.2011 ja 5 240,19 euroa tilikaudelta 1.4.2011–31.3.2012.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan arvonlisäverolain 135 §:n (1501/1993), 15 §:n 1 momentin, 179 §:n (1265/1997) 1 momentin ja 3 momentin, 185 §:n, 193 §:n 1 ja 2 momentin, 204 §:n (1501/1993) ja 1.1.2010 voimaantulleen muutetun 204 §:n (886/2009) ja arvonlisäverolain muuttamista koskevan lain (886/2009) soveltamissäännöksen 4 momentin säännökset, arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) seurannaismuutosta koskevia yksityiskohtaisia perusteluja ja hallituksen esityksen arvonlisäverotuksessa sovellettavien myyntimaasäännösten ja eräiden muiden säännösten muuttamiseksi ja väliaikaiseksi muuttamiseksi (HE 136/2009 vp) yksityiskohtaisia perusteluja seurannaismuutoksesta, lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Tosiseikat

Verohallinto on 26.9.2012 tehdyillä palautuspäätöksillä palauttanut A Oy:lle arvonlisäveroa tilikausilta 1.4.2009–31.3.2010, 1.4.2010–31.3.2011 ja 1.4.2011–31.3.2012 verotarkastuskertomuksen numero VETAIVT2012T47 perusteella. Arvonlisäveron palautus on muodostunut wc-tilojen vuokratuloista aiheettomasti tilitetystä arvonlisäverosta. Palautuspäätösten perustelujen mukaan vuokraus on katsottu tosiasiassa kaupanluonteiseksi luovutukseksi.

Verohallinnon / Itä-Suomen verotarkastusyksikön 27.6.2012 päivätyssä verotarkastuskertomuksessa numero VETAIVT2012T47 on todettu, että A Oy on rakennuttanut tilikauden 2009 aikana Y:n jäähalliin lisää wc-tiloja omalla kustannuksellaan. Yhtiö on perinyt rakentamistaan wc-tiloista vuokraa X:n kaupungilta. Vuokraus on alkanut 1.1.2009 ja vuokra-ajaksi on sovittu viisi vuotta. Vuokra-ajan päätyttyä wc-tilojen omistusoikeuden on sovittu siirtyvän X:n kaupungille ilman eri korvausta. Tarkastuskertomuksessa on todettu, että wc-tilojen osalta kysymys on verollisen rakennuspalvelun myynnistä. Rakennustyön luovutusajankohdaksi on katsottu 1.1.2009, joten työ on luovutettu A Oy:n 31.3.2009 päättyneen tilikauden aikana ja yhtiölle on syntynyt velvollisuus suorittaa rakentamispalvelun myynnin arvonlisävero 25 307,30 euroa. Koska arvonlisäverolain 179 §:n mukainen jälkiverotusaika yhtiön tilikauden 2009 osalta on päättynyt 31.3.2012, verotarkastuskertomuksessa ei ole ehdotettu verotustoimenpiteitä rakentamispalvelun myynnin arvonlisäveron osalta. Kun rakennustyö on katsottu luovutetun tilikaudella 2009, yhtiön kaupungin maksamista vuokrista tilittämät arvonlisäverot, yhteensä 5 344,28 euroa tilikaudella 2010 ja yhteensä 5 324,11 euroa tilikaudella 2011, ovat tarkastuskertomuksen mukaan aiheettomia. Aiheettomat verot on tarkastuskertomuksessa ehdotettu palautettavaksi yhtiölle. Vastineen yhteydessä yhtiö on esittänyt selvityksen ajalla 1.4.2011–31.3.2012 wc-tilojen osalta tilittämistään arvonlisäveroista. Selvityksen mukainen tilitetty arvonlisävero yhteensä 5 240,19 euroa on niin ikään ehdotettu palautettavaksi. Verohallinto on 26.9.2012 tehdyillä päätöksillä palauttanut yhtiölle wc-tilojen vuokratulojen osalta tilitetyt arvonlisäverot verotarkastuskertomuksessa esitetyn mukaisesti tilikausilta 2010, 2011 ja 2012.

Verohallinto on 17.2.2014 ja 18.2.2014 tehnyt valituksenalaiset ei toimenpiteitä -päätökset arvonlisäverolain 185 §:n nojalla Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön 13.2.2014 tekemän pyynnön perusteella.

Asian oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on valituksessa esitetyn ensi- ja toissijaisen vaatimuksen osalta ensin ratkaistava, onko Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vaatimus rakentamispalvelun myynnin arvonlisäveron määräämisestä maksettavaksi tilikaudelta 1.4.2008–31.3.2009 arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna niin sanottuna seurannaismuutoksena esitetty määräajassa.

Rakentamispalvelun myynnistä suoritettavan 31.3.2009 päättyneelle tilikaudelle kohdistuvan veron määräämättä jättäminen arvonlisäverolain 179 §:ssä säädetyn jälkiverotusajan umpeutumisen johdosta on saatettu tarkastuskertomuksella Verohallinnon tietoon ja Verohallinto on palauttanut yhtiölle vuokratulojen osalta tilitetyt verot määräämättä yhtiölle arvonlisäveroa rakentamispalvelun myynnin osalta. Verohallinnon on näin ollen katsottava hyväksyneen rakentamispalvelun myynnin verottamatta jättämisen. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä kuvatuissa olosuhteissa Verohallinnon 26.9.2012 tekemät palautuspäätökset ovat sisältäneet ratkaisun myös siitä, että A Oy:n maksettavaksi ei määrätä arvonlisäveroa tarkastuskertomuksessa tarkoitettujen wc-tilojen rakentamispalvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 204 §:n 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu oikaisu voidaan tehdä, vaikka 179 §:ssä säädetty määräaika on päättynyt. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö oikaisun aiheuttava toista verokautta koskeva päätös tule lainvoimaiseksi.

Arvonlisäverolain 193 §:n 1 momentissa on säädetty Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle yleinen oikeus hakea muutosta kaikkiin Verohallinnon tekemiin arvonlisäverotusta koskeviin päätöksiin 30 päivän kuluessa päätöksen tekemisestä. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö ei ole hakenut muutosta Verohallinnon 26.9.2012 tekemiin palautuspäätöksiin arvonlisäverolain 193 §:n 1 momentissa säädetyssä 30 päivän määräajassa päätösten tekemisestä ja verotuspäätökset ovat Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä kohtaan lainvoimaisia.

Arvonlisäverolain 185 §:n mukaan jos Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö katsoo, että verovelvollisen maksettavaksi olisi määrättävä veroa, Verohallinnon on oikeudenvalvontayksikön pyynnöstä tehtävä asiassa päätös, johon liitetään valitusosoitus. Kun otetaan huomioon, että arvonlisäverolain 179 §:n 1 momentin (1265/1997) ja 3 momentin (1083/2005) mukaan jälkiverotusta koskeva Verohallinnon päätös on tehtävä kolmen vuoden kuluessa sen tilikauden päättymisestä, johon kuuluvalta kalenterikuukaudelta vero olisi tullut maksaa, eikä arvonlisäverolaissa ole nimenomaisesti säädetty määräajan jatkumisesta yli kolmen vuoden, hallinto-oikeus katsoo, että myös arvonlisäverolain 185 §:ssä tarkoitettu Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön pyynnöstä tehtävä valituskelpoinen päätös, jolla Verohallinto ei määrää veroa maksettavaksi, on tehtävä sanotussa kolmen vuoden määräajassa.

Edellä sanottuun nähden Verohallinnon olisi tullut jättää Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön 13.2.2014 tekemä arvonlisäverolain 185 §:ssä tarkoitettu pyyntö päätöksen tekemisestä 31.3.2009 päättyneen tilikauden osalta tutkimatta, eikä yhtiön maksettavaksi näin ollen voida määrätä arvonlisäveroa valituksessa esitetyn ensi- ja toissijaisen vaatimuksen mukaisesti. Asian lopputulokseen nähden valituksenalaista päätöstä numero 14J51 ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei arvonlisäverolain 185 §:n tai arvonlisäverolain 204 §:n tarkoituksena ole myöskään pidentää Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitusaikaa tilanteessa, jossa Verohallinto on jo tehnyt samassa asiassa lainvoimaisen päätöksen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on viimesijaisesti vaatinut, että yhtiölle tulee määrätä arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna seurannaismuutoksena maksuun arvonlisäveroa 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiltä tilikausilta se määrä, joka yhtiölle on kyseessä olevia tilikausia koskevilla Verohallinnon päätöksillä 26.9.2012 palautettu.

Yhtiön 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiden tilikausien osalta asiassa ei ole kysymys arvonlisäverolain 204 §:ssä (886/2009) tarkoitetusta tilanteesta, jossa yhtiön kyseisiltä tilikausilta suoritettavan tai vähennettävän veron määrä olisi muuttunut toiseen tilikauteen kohdistuneen veroviranomaisen päätöksen tai muutoksenhaun johdosta. Seurannaismuutosta koskevia säännöksiä ei voida soveltaa siltä osin kuin Verohallinto on tehnyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vaatimuksen kohteena olevilta tilikausilta samaa asiaa koskevat lainvoimaiset päätökset. Valituksenalaisia päätöksiä numero 1743656321 ja 1743663621 ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Merja Tarvainen ja Anna Salminen. Esittelijä Suvi Leskinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi varsinaisen asiaratkaisun tekemistä varten.

Toissijaisesti Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö vaatii, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että korkein hallinto-oikeus ratkaisee asian oikeudenvalvontayksikön hallinto-oikeudessa esittämän ensisijaisen, toissijaisen tai viimesijaisen vaatimuksen mukaisesti.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, oliko oikeudenvalvontayksikön arvonlisäverolain 185 §:n mukainen vaatimus rakentamispalvelun myynnin arvonlisäveron määräämisestä maksettavaksi tilikaudelta 1.4.2008–31.3.2009 arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna niin sanottuna seurannaismuutoksena nyt käsiteltävänä olevassa asiassa esitetty lain edellytykset täyttäen ja määräajassa, vai olisiko Verohallinnon tullut jättää pyyntö käsittelemättä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perustein.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina katsonut ensinnäkin, että tarkastuskertomuksen nojalla tehdyt arvonlisäveron palautuspäätökset ovat sisältäneet asiaratkaisun myös siltä osin, että verovelvolliselle ei tullut määrätä rakentamispalvelun arvonlisäveroa maksuun. Asiassa ei ole ollut epäselvyyttä siitä, mille tilikaudelle arvonlisävero olisi tullut määrätä. Asiassa on siten ollut selvää, kuinka maksettava arvonlisävero olisi tullut ajallisesti kohdistaa. Koska veroa ei ajallista kohdistamista koskevien säännösten nojalla ole tullut seurannaismuutoksena tai muutoinkaan määrätä niille verokausille, joihin Verohallinnon tekemät palautuspäätökset kohdistuivat, ei veron määräämistä koskevaa asiaa sitovasti ja lainvoimaisesti ole voitu käsitellä noita tilikausia koskevissa palautuspäätöksissä. Kun muuhun tilikauteen kohdistuvassa päätöksessä ei lainvoimaisesti voida ratkaista nyt kysymyksessä olevan tilikauden (1.4.2008–31.3.2009) myynnin arvonlisäveron määräämistä tai määräämättä jättämistä koskevaa asiaa, merkitystä ei ole sillä, onko veron määräämättä jättämistä koskevaa asiaa käsitelty tarkastuskertomuksessa tai Verohallinnon muita tilikausia koskevissa palautuspäätöksissä.

Toiseksi hallinto-oikeus on katsonut, että kyseiset palautuspäätökset ovat tulleet oikeudenvalvontayksikköä kohtaan lainvoimaisiksi. Yllä asiaratkaisun tekemisen osalta todettu huomioon ottaen asiassa ei kuitenkaan voi olla merkitystä myöskään sillä, ovatko Verohallinnon palautuspäätökset – eli seurannaismuutoksen perusteen aiheuttavat päätökset – tulleet oikeudenvalvontayksikköön nähden lainvoimaiseksi.

Oikeudenvalvontayksikkö viittaa tältä osin myös lain 886/2009 voimaantulosäännökseen, jonka mukaan lain 204 §:ää sovelletaan, kun pykälässä tarkoitetun oikaisun aiheuttava toista verokautta tai toista verovelvollista koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi lain tultua voimaan. Säännöksen sanamuoto osaltaan osoittaa sen, että oikaisun aiheuttavan päätöksen lainvoimaiseksi tuleminen ei voi olla esteenä lain 204 §:ssä tarkoitetun muutoksen toteuttamiselle tai myöskään muutosta koskevan vaatimuksen esittämiselle.

Kolmanneksi hallinto-oikeus on viitaten lain 179 §:ään todennut, että kun otetaan huomioon, että arvonlisäverolain mukaan veron määräämistä koskeva Verohallinnon päätös on tehtävä kolmen vuoden kuluessa sen tilikauden päättymisestä, johon kuuluvalta kalenterikuukaudelta vero olisi tullut maksaa, myös arvonlisäverolain 185 §:ssä tarkoitettu Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön pyynnöstä tehtävä valituskelpoinen päätös oli tehtävä sanotussa kolmen vuoden määräajassa. Asian arviointiin ei hallinto-oikeuden mukaan vaikuttanut se, että asia koski arvonlisäverolain 204 §:ssä säädetyn seurannaismuutoksen tekemistä. Hallinto-oikeuden tulkinta tältä osin on suoraan lain sanamuodon ja tarkoituksen vastainen. Lain säännöksen mukaan 204 §:ssä tarkoitettu oikaisu voidaan tehdä, vaikka 179 tai 191 b §:ssä säädetty määräaika on päättynyt. Samoin lain esitöissä todetaan, että oikaisu voidaan tehdä vaikka veron määräämiselle tai muutoksenhaulle säädetty määräaika olisi päättynyt (HE 136/2009 vp).

Seurannaismuutosta koskeva säännös menettäisi hyvin pitkälti merkityksensä, jos seurannaismuutosta koskevan vaatimuksen esittäminen olisi sidottu arvonlisäverolaissa säädettyihin veron määräämistä tai oikaisua koskeviin määräaikoihin. Sen enempää verovelvollisen kuin oikeudenvalvontayksikönkään ei tällöin olisi mahdollista vaatia seurannaismuutosta missään sellaisissa tilanteissa, joissa muutos tulisi kohdistaa jo vanhentuneeseen tilikauteen. Jos seurannaismuutosta koskevan vaatimuksen määräaika toisaalta olisi sidottu esimerkiksi muutostarpeen aiheuttavan päätöksen tekemispäivään, johtaisi tämäkin lain soveltamisen kannalta epäselvään tilanteeseen muun muassa siinä hyvin tyypillisessä tilanteessa, että seurannaismuutoksen tarpeen aiheuttavat oikaisut verotukseen toteutetaan useana erillisenä, eri tilikausiin kohdistuvina ja mahdollisesti eri päivinä tehtävinä päätöksinä.

Arvonlisäverolain 185 §:ssä tarkoitetun Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön pyynnön ja tämän johdosta tehtävän päätöksen tekemiselle ei ole säädetty itsenäistä määräaikaa, vaan määräaika on riippuvainen siitä toimenpiteestä ja perusteesta, johon oikeudenvalvontayksikön tekemä pyyntö perustuu. Mainitussa lainkohdassa tarkoitetun pyynnön esittämiselle ja pyynnön johdosta tehtävän päätöksen tekemiselle ei tällöin lain tulkinnallakaan voida asettaa omaa erillistä määräaikaansa. Kun verotukseen tehtävän oikaisun tekemiselle ei laissa ole siten säädetty määräaikaa, tällaista oikaisua koskevan 185 §:n tarkoittaman pyynnönkään esittämiselle ei voida asettaa määräaikaa ilman lain nimenomaista säännöstä.

Koska hallinto-oikeus ei ole antanut ratkaisua varsinaiseen asiakysymykseen eli siihen, onko A Oy:lle tullut tilikaudelle 1.4.2008–31.3.2009 määrätä maksuun arvonlisäveroa arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna seurannaismuutoksena oikeudenvalvontayksikön hallinto-oikeudessa esittämän ensi- tai toissijaisen vaatimuksen mukaisesti, asiaa ei tältä osin tule nyt käsitellä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaan asia tulisi palauttaa hallinto-oikeudelle varsinaisen asiaratkaisun tekemistä varten. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että sen on nyt mahdollista ratkaista asia myös varsinaisen asiaratkaisun osalta, oikeudenvalvontayksikkö uudistaa tältä osin hallinto-oikeudessa esittämänsä ja vaatii, että A Oy:lle määrätään maksuun arvonlisäveroa oikeudenvalvontayksikön hallinto-oikeudelle osoittamassaan valituskirjelmässä esitetyn ensisijaisen tai toissijaisen vaatimuksen mukaisesti.

Oikeudenvalvontayksikön viimesijaisen vaatimuksen, eli tilikausiin 1.4.2011–31.3.2012 ja 1.4.2010–31.3.2011 kohdistuvan vaatimuksen osalta oikeudenvalvontayksikkö uudistaa myös hallinto-oikeudessa esittämänsä. Oikeudenvalvontayksikkö vaatii, että korkein hallinto-oikeus myös näiltä osin kumoaa valituksenalaisen ratkaisun ja palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, tai, mikäli korkein hallinto-oikeus käsittelee asian myös varsinaisen asiaratkaisun osalta, että se ratkaisee asian oikeudenvalvontayksikön hallinto-oikeudelle esittämän vaatimuksen mukaisesti. Tältä osin oikeudenvalvontayksikkö huomauttaa, että tilikausiin 1.4.2011–31.3.2012 ja 1.4.2010–31.3.2011 kohdistuva vaatimus tulee käsitellä vain, jos oikeudenvalvontayksikön ensi- ja toissijainen vaatimus hylätään.

A Oy ei ole antanut vastinetta varatusta tilaisuudesta huolimatta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vaatimuksen siitä, että yhtiölle olisi maksuunpantava sille 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiltä tilikausilta Verohallinnon 26.9.2012 tekemillä päätöksillä palautettu arvonlisävero. Samoin poistetaan Verohallinnon 18.2.2014 tekemät päätökset mainituilta tilikausilta.

2. Muilta osin Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätösten kumoaminen 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiden tilikausien osalta

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on hallinto-oikeudelle osoittamassaan valituksessa viimesijaisena vaatimuksenaan esittänyt, että Verohallinnon 18.2.2014 Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön pyynnöstä tekemät päätökset 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiltä tilikausilta (päätökset 1743656312 ja 1743663621) kumotaan ja yhtiölle määrätään arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna seurannaismuutoksena maksuun arvonlisäveroa se määrä, joka yhtiölle on Verohallinnon kysymyksessä olevia tilikausia koskevilla päätöksillä 26.9.2012 palautettu.

Verohallinnon 26.9.2012 tekemät päätökset, joilla arvonlisäveroa on palautettu, ovat sisältäneet ratkaisun siitä, ettei vuokramaksuina käsitellyistä eristä maksettua veroa tullut jättää palauttamatta ainakaan sellaisen seurannaismuutoksen johdosta, joka kohdistettaisiin palautuspäätösten kohteena oleville tilikausille. Oikeudenvalvontayksikkö ei ole hakenut näihin päätöksiin muutosta arvonlisäverolain 193 §:n 1 momentissa tarkoitetussa 30 päivän määräajassa, joten ne ovat tulleet lainvoimaisiksi. Verohallinto ei ole voinut ottaa näiltä tilikausilta tehtyjä päätöksiä oikeudenvalvontayksikön pyynnöstä uudelleen ratkaistavakseen, minkä vuoksi Verohallinnon tätä tarkoittavat 18.2.2014 tekemät päätökset on poistettava.

Valituksen tekemiselle säädettyä määräaikaa ei voida pidentää sillä, että oikeudenvalvontayksikkö on myöhemmin pyytänyt arvonlisäverolain 185 §:n nojalla päätökset näiltä tilikausilta. Kun oikeudenvalvontayksikön valitus on saapunut hallinto-oikeuteen vasta 25.2.2014, hallinto-oikeuden olisi tullut jättää oikeudenvalvontayksikön valitus myöhästyneenä tutkimatta siltä osin kuin valitus on kohdistunut 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiltä tilikausilta tehtyihin päätöksiin. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on tältä osin kumottava ja poistettava.

2. Valituksen hylkääminen 31.3.2009 päättyneen tilikauden osalta

Sovellettavat säännökset

Arvonlisäverolain 135 §:n mukaan myynnistä suoritettava vero kohdistetaan sille kalenterikuukaudelle, jonka aikana veron suorittamisvelvollisuus on 15 ja 16 §:n mukaan syntynyt. Saman lain 15 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan velvollisuus suorittaa vero 1 §:ssä tarkoitetusta myynnistä syntyy, kun myyty tavara on toimitettu tai palvelu suoritettu.

Arvonlisäverolain 179 §:n 1 momentin (1265/1997) mukaan edellä 178 §:ssä säädetyn määräajan jälkeen voidaan toimittaa jälkiverotus. Jälkiverotuksin verovelvollisen maksettavaksi on määrättävä se vero, joka on jäänyt maksamatta tai on palautettu liikaa sen johdosta, että hän on jättänyt antamatta ilmoituksen taikka antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän ilmoituksen, muun tiedon tai asiakirjan. Jälkiverotus voidaan toimittaa kolmen vuoden kuluessa sen tilikauden päättymisestä, johon kuuluvalta kalenterikuukaudelta vero olisi tullut maksaa. Pykälän 3 momentin (1083/2005) mukaan jälkiverotuksen katsotaan tapahtuneen määräajassa, jos veroviraston päätös siitä on tehty ennen määräajan päättymistä.

Arvonlisäverolain 185 §:n (246/2008) mukaan, jos Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö katsoo, että verovelvollisen maksettavaksi olisi määrättävä veroa, veronlisäystä tai veronkorotusta, veroviraston on yksikön pyynnöstä tehtävä asiassa päätös.

Arvonlisäverolain 204 §:n (886/2009) 1 momentin mukaan, jos verovelvollisen joltakin verokaudelta suoritettavan tai vähennettävän veron määrä on veroviranomaisen päätöksen tai muutoksenhaun johdosta muuttunut toiselta verokaudelta suoritettavan tai vähennettävän veron määrään vaikuttavalla tavalla, viimeksi mainitulta verokaudelta suoritettavan tai vähennettävän veron määrää oikaistaan muutosta vastaavaksi.

Saman pykälän 4 momentin mukaan edellä 1 tai 2 momentissa tarkoitettu oikaisu voidaan tehdä, vaikka 179 tai 191 b §:ssä säädetty määräaika on päättynyt. Oikaisu voidaan jättää suorittamatta, jos muutoksen tekeminen on erityisestä syystä kohtuutonta.

Saman pykälän 5 momentin mukaan verovelvolliselle on, jos mahdollista, ennen oikaisun tekemistä varattava tilaisuus tulla asiassa kuulluksi, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Tosiseikat

A Oy:ssä suoritetussa verotarkastuksessa on havaittu yhtiön käsitelleen yhtiön kustannuksella X:n kaupungin omistamaan jäähalliin rakennetuista wc-tiloista kaupungilta veloitetut korvaukset virheellisesti arvonlisäverollisina vuokrina, vaikka kysymyksessä on katsottu olevan rakentamispalvelujen myynti. Rakentamispalvelu on katsottu valmistuneeksi ja luovutetuksi 1.1.2009. Verohallinto on 27.6.2012 päivätyn verotarkastuskertomuksen nojalla 26.9.2012 tekemissään päätöksissä palauttanut yhtiölle virheellisesti vuokrina käsitellyistä eristä suoritetun arvonlisäveron muun muassa 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiltä tilikausilta.

Verotarkastuskertomuksessa ei ole esitetty rakentamispalvelujen myynnistä suoritettavaa arvonlisäveroa maksuunpantavaksi 31.3.2009 päättyneeltä tilikaudelta, koska arvonlisäverolain 179 §:n 1 momentissa (1265/1997) säädetty jälkiverotusaika oli päättynyt 31.3.2012. Verohallinto on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön 13.2.2014 tekemän pyynnön johdosta tehnyt 17.2.2014 mainitulle tilikaudelle niin sanotun ei toimenpiteitä -päätöksen nro 14J51.

Oikeudenvalvontayksikkö on hallinto-oikeudessa vaatinut, että yhtiölle tulee maksunpanna mainitulta tilikaudelta rakentamispalvelujen myynnistä suorittamatta jäänyt arvonlisävero arvonlisäverolain 204 §:ssä tarkoitettuna seurannaismuutoksena ensisijaisesti siten, että yhtiölle maksuunpannaan rakentamispalvelun myynnistä suorittamatta jäänyt vero kokonaisuudessaan tai toissijaisesti siten, että yhtiölle maksuunpannaan yhtiölle 31.3.2010, 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneiltä tilikausilta vuokranmaksuina käsitellyistä eristä palautettu arvonlisävero.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole kysymys siitä, missä määräajassa Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön on pyydettävä arvonlisäverolain 185 §:n nojalla päätöstä. Verohallinnolla on katsottava olevan oikeus tehdä päätös Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön pyynnöstä vain, jos Verohallinto olisi voinut tehdä päätöksen myös omasta aloitteestaan.

Asiassa näyttää ilmeiseltä, että verotarkastuksessa tehtyjen havaintojen perusteella Verohallinnolla olisi ollut oikeus arvonlisäverolain 204 §:ssä säädetyin seurannaismuutoksin panna yhtiölle maksuun rakentamispalveluista aikanaan suorittamatta jäänyt vero, vaikka jälkiverotusaika 31.3.2009 päättyneeltä tilikaudelta oli tuolloin jo kulunut umpeen. Kun Verohallinto ei ole 26.9.2012 tehtyjen palautuspäätösten yhteydessä näin tehnyt, asiassa on kysymys siitä, olisiko Verohallinto voinut toteuttaa seurannaismuutoksen vielä 17.12.2014 ja onko tällöin tehty mainitulle tilikaudelle kohdistettu ei toimenpiteitä -päätös oikeudenvalvontayksikön esittämällä tavalla virheellinen.

Nyt kysymyksessä olevaan tapaukseen sovelletaan arvonlisäverolain 204 §:n 1 momentin säännöstä, joka koskee tilannetta, jossa saman verovelvollisen tilikauden verotusta muutetaan toiseen tilikauteen vaikuttavalla tavalla ja jälkiverotusaika viimeksi mainitun tilikauden osalta on mennyt umpeen. Mainitussa säännöksessä ei ole asetettu määräaikaa sille, milloin seurannaismuutos on tehtävä. Sen, että arvonlisäverolaissa ei ole asetettu seurannaismuutokselle määräaikaa, ei kuitenkaan ole katsottava tarkoittavan sitä, että muutos voidaan tehdä määräajoista riippumatta. Asiassa on otettava huomioon hallintolain 6 §:n säännös, jonka mukaan viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että arvonlisäverolain 204 §:n 1 momentissa tarkoitetut samalle verovelvolliselle tehtävät arvonlisäveron maksuunpanot ja palautukset muodostavat kokonaisuuden. Kun tarkastuskertomuksen johdosta 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneille tilikausille tehdyt liikaa suoritettua arvonlisäveroa koskevat palautuspäätökset on tehty 26.9.2012, hallintolain 6 §:n on katsottava edellyttävän, että seurannaismuutos 31.3.2009 päättyneelle tilikaudelle olisi samojen tarkastushavaintojen perusteella tehty kohtuullisessa ajassa siitä, kun verotarkastuksesta aiheutuneet päätökset 31.3.2011 ja 31.3.2012 päättyneille tilikausille on tehty ja ne ovat tulleet lainvoimaisiksi. Yhtiölle on tämän jälkeen syntynyt hallintolain 6 §:ssä tarkoitettu oikeutettu odotus siitä, ettei verotarkastuksesta enää aiheudu muita toimenpiteitä.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa verotarkastuksen johdosta tehtyjen palautuspäätösten lainvoimaiseksi tulon ja oikeudenvalvontayksikön pyytämän päätöksen tekemisen välinen aika on ollut noin puolitoista vuotta. Tämän ajan on katsottava ylittävän sen kohtuullisena pidettävän ajan, jonka kuluessa seurannaismuutos voidaan tehdä. Näin ollen Verohallinto ei enää oikeudenvalvontayksikön pyytämää päätöstä 17.2.2014 tehdessään olisi voinut määrätä yhtiölle veroa maksettavaksi seurannaismuutoksin eikä päätöstä siten ole pidettävä oikeudenvalvontayksikön esittämillä perusteilla virheellisenä.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko peruskorjattavan koulun väistötilana käytettävää moduuleista muodostuvaa rakennusta pidettävä varainsiirtoverolain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna kiinteistön käyttöä pysyvästi palvelevana rakennuksena, jonka luovutuksesta oli suoritettava varainsiirtoveroa.

Moduulirakennusta oli tarkoitus säilyttää ja käyttää kyseisellä kiinteistöllä usean vuoden ajan. Kun kuitenkin otettiin huomioon se, että rakennus korvasi väliaikaisesti varsinaisen koulurakennuksen sen peruskorjauksen aikana ja että rakennuksen muodostavat moduulit asennettiin maapohjalle betonipaaluille tai puuparrujen päälle ilman perustuksia, sekä moduulien siirrettävyydestä esitetty selvitys, korkein hallinto-oikeus katsoi, että moduuleista muodostuva rakennus oli sijoitettu kiinteistölle väliaikaisesti. Näin ollen rakennus ei palvellut kiinteistön käyttöä pysyvästi siten kuin varainsiirtoverolain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetaan eikä sen luovutuksesta ollut suoritettava varainsiirtoveroa.

Varainsiirtoverolaki 4 § 1 momentti ja 5 § 1 momentti 3 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Paula Makkonen.

Asia Rahoitusmarkkinoiden valvontaa koskeva valitus

Valittaja Finanssivalvonta

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 23.9.2015 nro 636/15

Asian aikaisempi käsittely

Finanssivalvonta on päätöksellään 5.11.2014 määrännyt A Oy:lle (nykyiseltä nimeltään B Oy) 100 000 euron seuraamusmaksun sen johdosta, että yhtiö on

1) ainakin ajanjaksolla 31.12.2011‒12.9.2013 päätöksen kohdassa 3.2.2 kuvatulla tavalla laiminlyönyt noudattaa omaisuudenhoitotoiminnassaan sijoituspalvelulain (747/2012) 9 luvun 1 §:n 2 momenttia 1, jonka mukaan sijoituspalveluyrityksen on asiakasvarojen säilyttämisessä ja käsittelyssä erityisesti huolehdittava siitä, että sijoituspalveluyrityksen varat pidetään selkeästi erillään asiakasvaroista;

2) ainakin ajanjaksolla 13.11.2012‒12.9.2013 päätöksen kohdassa 3.3 kuvatulla tavalla laiminlyönyt toteuttaa kohtuulliset toimenpiteet sen toimintaan liittyvien eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi ja siten rikkonut sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 1 momenttia ja säännöstä täydentäviä Finassivalvonnan määräyksiä; ja

3) ainakin ajanjaksolla 31.12.2011‒12.9.2013 päätöksen kohdassa 3.4 kuvatulla tavalla laiminlyönyt järjestää toimintansa luotettavasti ja varmistaa toimintaansa liittyvien riskien hallinta ja sisäisen valvontansa toimivuus sijoituspalvelulain 7 luvun 8 §:n 1 momentin ja säännöstä täydentävien Finanssivalvonnan määräysten edellyttämällä tavalla. Tätä laiminlyöntiä osoittavat tässä päätöksessä todetut rikkomukset kokonaisuutena sekä lisäksi päätöksen kohdassa 3.4 kuvatut yhtiön taloushallintoon, taloudellisen raportoinnin järjestämiseen ja valvontaan, säännösten noudattamisen valvontaan (compliance) ja oikeudellisten riskien hallintaan liittyvät rikkomukset ja puutteet.

Päätöksen mukaan Finanssivalvonta on seuraamusmaksun suuruutta arvioidessaan ottanut huomioon sen, että seuraamusmaksun määrääminen on tullut edellä todettujen rikkomusten osalta mahdolliseksi vasta 1.1.2013 lukien.

Finanssivalvonta on seuraamusmaksun suuruutta arvioidessaan ottanut huomioon lisäksi sen, että A Oy on ainakin ajanjaksolla 31.12.2011‒12.9.2013 ottanut vastaan yleisöltä takaisinmaksettavia varoja luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) 19 §:n vastaisesti. Finanssivalvonta on kuitenkin ottanut huomioon sen, että kyseinen rikkomus on voinut vaikuttaa seuraamusmaksua korottavasti vasta 1.1.2013 lukien.

Yhtiö on valittanut markkinaoikeuteen ja vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että päätöstä muutetaan siten, että seuraamusmaksu jätetään kohtuuttomana seuraamuksena määräämättä. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Finanssivalvonnan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on A Oy:n valituksesta kumonnut Finanssivalvonnan 5.11.2014 antaman päätöksen siltä osin kuin siinä on katsottava määrätyn A Oy:lle seuraamusmaksu ennen 1.1.2013 tapahtuneiden menettelyjen perusteella sekä eturistiriitatilanteiden tunnistamista ja ehkäisemistä koskevan menettelyn osalta myös ajanjaksolta toukokuu 2013‒12.9.2013.

Markkinaoikeus on määrännyt Finanssivalvonnan määräämän seuraamusmaksun asemasta yhtiön maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 80 000 euroa.

Markkinaoikeus on hylännyt yhtiön pääasiavaatimuksen enemmälti ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

1. Asian käsittelyn lähtökohtia

( - - )

1.2 Seuraamusmaksun määrääminen ajalta ennen 1.1.2013

Seuraamusmaksun määräämisen mahdollistavat Finanssivalvonnasta annetun lain säännökset ja sijoituspalvelulaki ovat tulleet voimaan 1.1.2013. Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta annetun lain (752/2012) siirtymäsäännöksen mukaan tekoon ja laiminlyöntiin, joka on tehty ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Finanssivalvonnan seuraamusmaksun määräämistä koskevan päätöksen mukaan A Oy on rikkonut sijoituspalvelulain säännöksiä osin 31.12.2011 ja osin 13.11.2012 alkaen ja siten, että menettely on jatkunut vielä vuoden 2013 puolella. Edelleen päätöksen mukaan siinä todettuja sijoituspalvelulain säännöksiä vastaavia säännöksiä on ollut aiemmin muissa säädöksissä.

A Oy on esittänyt, ettei lakia voida soveltaa takautuvasti menettelyyn, joka on tapahtunut ennen kuin seuraamusmaksua on lain mukaan voitu käyttää.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdassa 4.1 "Tapaukseen soveltuva hallinnollinen seuraamus" esitetyn perusteella Finanssivalvonta on johtopäätöksenään päätynyt siihen, että seuraamusmaksun suuruus tulee mitoittaa "ikään kuin" yhtiön rikkomukset olisivat alkaneet vasta 1.1.2013. Päätöksen kohdassa 4.3 "Seuraamusmaksun suuruuden arviointi" on puolestaan todettu, että "seuraamusmaksu on tässä päätöksessä määrätty vain siltä osin, kuin yhtiön rikkomukset ovat jatkuneet 1.1.2013 jälkeen". Markkinaoikeus katsoo ottaen huomioon Finanssivalvonnan päätöksen edellä mainitut kohdat ja lainvastaiseksi katsotun menettelyn alkamisen ajankohdan ajoittamisen päätöksen lopputulosta koskevassa kohdassa "1 Päätös" aikaan ennen 1.1.2013, että päätöksen perusteella on jäänyt epäselväksi, mikä merkitys A Oy:n ennen 1.1.2013 katsotuiksi tapahtuneilla laiminlyönneillä on ollut seuraamusmaksun määrään ja onko seuraamusmaksu tosiasiallisesti määrätty myös ennen 1.1.2013 katsotuiksi tapahtuneiden lainvastaisuuksien perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että sijoituspalvelutoiminnan osalta seuraamusmaksun määrääminen on edellä todetuin tavoin Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n (752/2012) perusteella tullut mahdolliseksi vasta 1.1.2013 alkaen. Kun myöskään sijoituspalvelulakia edeltäneessä, sijoituspalveluyrityksistä annetussa laissa (922/2007) ei ollut lainkaan säädetty seuraamusmaksusta, markkinaoikeus katsoo, ettei seuraamusmaksua voida määrätä ennen 1.1.2013 tapahtuneesta menettelystä. Tähän arviointiin ei vaikuta se, että menettely on saattanut alkaa ennen 1.1.2013 ja jatkua vielä sen jälkeen.

Edellä todetun perusteella A Oy:lle ei voida määrätä seuraamusmaksua ennen 1.1.2013 tapahtuneesta menettelystä. Finanssivalvonnan päätös on näin ollen kumottava siltä osin, kuin siinä on päätöksen lopputulosta koskevassa kohdassa "1 Päätös" katsottava määrätyn seuraamusmaksu myös ennen 1.1.2013 tapahtuneen menettelyn perusteella.

1.3 Kysymyksenasettelu koskien A Oy:n menettelyä 1.1.2013 lukien

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeuden ratkaistavaksi jää vielä kysymys siitä, onko A Oy 1.1.2013 lukien laiminlyönyt noudattaa sijoituspalvelulakia ja sen perusteella annettuja määräyksiä sillä tavoin, että Finanssivalvonta on voinut määrätä yhtiön menettelystä seuraamusmaksun. Lisäksi markkinaoikeuden on vielä mahdollisesti arvioitava seuraamusmaksun määrään vaikuttavia näkökohtia.

2. Oikeusohjeet

Sijoituspalvelulain 7 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen toiminta on järjestettävä sen liiketoiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen luotettavalla tavalla. Sijoituspalveluyrityksen on asianmukaisin toimin varmistettava toimintaansa liittyvien riskien hallinta, sisäisen valvontansa toimivuus ja toimintansa jatkuvuus kaikissa tilanteissa.

Sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen on toteutettava kohtuulliset toimenpiteet eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi sekä niiden syntyessä kohdeltava asiakasta hyvän tavan mukaisesti.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 32/2012 vp s. 189–190) mukaan pykälä vastaa muun ohessa sijoituspalvelulakia koskevan uudistuksen yhteydessä kumotun aiemman arvopaperimarkkinalain (495/1989) 4 luvun 12 §:ää (923/2007). Tämä pykälä on sanamuodoltaan vastannut nykyisen sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 1 momenttia. Kumotun arvopaperimarkkinalain mainitun pykälän esitöissä (HE 43/2007 vp s. 99) on tuotu esiin, että rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/39/EY mukaan arvopaperinvälittäjän on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet havaitakseen eturistiriidat, jotka voivat vaikuttaa haitallisesti sen asiakkaiden etuihin ja joita voi syntyä sijoitus- tai oheispalvelujen tarjoamisen yhteydessä (direktiivin 13 artiklan 3 kohta ja 18 artiklan 1 kohta). Eturistiriitatilanteita voi syntyä esimerkiksi arvopaperinvälittäjän ja sen asiakkaan tai arvopaperinvälittäjän henkilökunnan ja sen asiakkaan välillä tai arvopaperinvälittäjän eri asiakkaiden välillä.

Edelleen viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on todettu, että pykälän 1 momentissa säädettäisiin arvopaperinvälittäjän velvollisuudesta toteuttaa kohtuulliset toimenpiteet eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi. Arvopaperinvälittäjän olisi eturistiriitatilanteen syntyessä kohdeltava asiakastaan hyvän tavan mukaisesti. Eturistiriitojen tunnistaminen ja ehkäiseminen edellyttäisi muun muassa tehokkaita ja riittäviä organisatorisia ja hallinnollisia toimenpiteitä.

Sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 3 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksellä on oltava toimintaperiaatteet eturistiriitojen tunnistamisessa ja ehkäisemisessä noudatettavista menettelytavoista.

Sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen on järjestettävä sen hallintaan luovutettujen asiakkaan rahoitusvälineiden ja rahavarojen (asiakasvarat) säilyttäminen ja käsittely luotettavalla tavalla. Pykälän 2 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen on asiakasvarojen säilyttämisessä ja käsittelyssä erityisesti huolehdittava siitä, että sijoituspalveluyrityksen varat pidetään selkeästi erillään asiakasvaroista. Pykälän 3 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen on pidettävä luotettavasti kirjaa asiakasvaroista siten, että kunkin asiakkaan asiakasvarat ovat riittävästi eriteltyinä muiden asiakkaiden varoista.

Sijoituspalvelulain 15 luvun asiaan sovellettavan 2 §:n 1 momentin (747/2012) mukaan Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä tarkoitettuja säännöksiä, joiden laiminlyönnistä tai rikkomisesta määrätään sijoituspalveluyritykselle tai ulkomaiselle sijoituspalveluyritykselle seuraamusmaksu, ovat muun ohella 7 luvun 8 §:n säännökset riskien hallinnasta, sisäisestä valvonnasta ja toiminnan muusta järjestämisestä, 10 §:n säännökset eturistiriitatilanteiden hallinnasta ja 11 §:n säännökset henkilökohtaisista liiketoimista sekä 9 luvun 1 §:n säännökset asiakasvarojen säilyttämisestä, 2 §:n säännökset asiakkaan rahoitusvälineiden säilyttämisestä ulkopuolisen säilyttäjän hallussa, 3 §:n säännökset asiakkaan rahavarojen sijoittamisesta ja 4 §:n säännökset asiakkaan rahoitusvälineiden panttaamisesta ja luovuttamisesta. Mainitun 15 luvun 2 §:n 2 momentin (747/2012) mukaan edellä 1 momentissa säädetyn lisäksi Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä tarkoitettuja säännöksiä ovat myös mainitun momentin 1–5 kohdassa tarkoitettuja säännöksiä koskevat tarkemmat säännökset, määräykset ja rahoitusvälineiden markkinat -direktiivin perusteella annettujen Euroopan komission asetusten ja päätösten säännökset.

Sijoituspalvelulain 15 luvun 3 §:n mukaan hallinnollisten seuraamusten määräämisestä, julkistamisesta, täytäntöönpanosta ja käsittelystä markkinaoikeudessa säädetään Finanssivalvonnasta annetun lain 4 luvussa, eli siis muun ohella lain 40 ja 41 §:ssä.

Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n 1 momentin (752/2012) mukaan seuraamusmaksu määrätään sille, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö tai rikkoo arvopaperimarkkinalain 15 luvun 2 §:ssä, sijoituspalvelulain 15 luvun 2 §:ssä, kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetun lain 10 luvun 2 §:ssä, arvopaperitileistä annetun lain 15 §:ssä tai arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annetun lain 8 luvun 9 §:ssä tarkoitettuja säännöksiä.

Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ää on sittemmin muutettu ja muun muassa pykälän 1 momenttiin on lailla 1198/2014 lisätty viittaus muun ohessa uuteen luottolaitostoiminnasta annettuun lakiin. Mainittu muutos on tullut voimaan 1.1.2015.

Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 1 momentin (752/2012) mukaan Finanssivalvonta määrää seuraamusmaksun, jos se on suuruudeltaan enintään miljoona euroa. Muussa tapauksessa seuraamusmaksun määrää Finanssivalvonnan esityksestä markkinaoikeus. Pykälän 2 momentin (752/2012) mukaan seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviointiin. Seuraamusmaksun suuruutta arvioitaessa on otettava huomioon menettelyn laatu, laajuus ja kestoaika sekä sen, jolle seuraamusmaksu määrätään, taloudellinen asema. Maksu saa olla enintään kymmenen prosenttia oikeushenkilön tekoa tai laiminlyöntiä edeltävän vuoden liikevaihdosta, kuitenkin enintään kymmenen miljoonaa euroa. Mikäli tilinpäätös ei ole seuraamusmaksua määrättäessä vielä valmistunut, seuraamusmaksu on määrättävä sitä edeltävän vuoden tilinpäätöksen mukaisesta liikevaihdosta. Jos oikeushenkilö on vasta aloittanut toimintansa eikä tilinpäätöstä ole saatavissa, liikevaihto voidaan arvioida muun saatavan selvityksen perusteella.

Viimeksi mainittua pykälää koskevissa esitöissä (HE 32/2012 vp s. 278–280) on tuotu esiin, että seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviointiin, jossa on otettava huomioon ainakin menettelyn laatu, laajuus ja kestoaika sekä henkilön, jolle seuraamusmaksu määrätään, taloudellinen asema. Huomioon voidaan ottaa esimerkiksi teon tai laiminlyönnin sisältö ja moitittavuus sekä rikotun velvollisuuden merkittävyys ja aiheutettu vahinko sekä kestoaika. Kestoaikaa arvioitaessa olisi otettava huomioon yksittäisen teon tai laiminlyönnin kestoajan lisäksi niiden mahdollinen toistuvuus. Huomioon voidaan ottaa myös seuraamusmaksun todennäköinen vaikutus toimijan toiminnanharjoittamisen edellytyksiin.

3. A Oy:n menettelyn lainvastaisuus 1.1.2013 lukien

Ottaen huomioon mistä asiassa on enää ajallisesti kysymys, valituksenalaisen päätöksen perusteella A Oy on laiminlyönyt noudattaa omaisuudenhoitotoiminnassaan sijoituspalvelulain säännöksiä kolmella eri tavalla. Menettelyt ovat alkaneet 1.1.2013 lukien ja päättyneet syyskuussa ja marraskuussa 2013.

( - - )

3.2 Eturistiriitatilanteiden tunnistaminen ja ehkäiseminen

Toinen valituksenalaisessa päätöksessä todettu lainvastaisuus on koskenut A Oy:n laiminlyöntiä toteuttaa sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 1 momentin edellyttämät kohtuulliset toimenpiteet sen toimintaan liittyvien eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi. Myös tämä laiminlyönti on Finanssivalvonnan mukaan päättynyt 12.9.2013, kun omaisuudenhoitotoiminta on päättynyt.

Finanssivalvonnan antaman määräyksiä ja ohjeita sisältävän asiakirjan "Standardi 1.3 Luotettava hallinto ja toiminnan järjestäminen" jaksossa 5.9.2 olevan kohdan 153 "Toimintaperiaatteet" mukaan eturistiriitatilanteiden välttämistä ja hallintaa koskevat toimintaperiaatteet on laadittava kirjallisesti ja niissä on otettava huomioon valvottavan koko, toiminnan järjestäminen sekä liiketoiminnan laatu, laajuus ja monimuotoisuus. Valvottavan ylimmän johdon on hyväksyttävä periaatteet. Valvottavan on myös huolehdittava siitä, että hyväksyttyjä periaatteita noudatetaan ja että ne pidetään ajan tasalla.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdan 3.3 mukaan yhtiön eturistiriitatilanteiden hallintaa koskevat toimintaperiaatteet ovat olleet yhtiön liiketoiminnan laatu huomioon ottaen hyvin yleiset, eivätkä ne ole sisältäneet konkreettisia, tunnistettuja eturistiriitatilanteita tai ohjeita niiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi.

Finanssivalvonta on edellä mainitussa päätöksen kohdassa lisäksi todennut, että C Oy on A Oy:n lähipiiriin kuuluva yhtiö. Ensiksi mainittu yhtiö on luotottanut A Oy:n asiakkaiden omaisuudenhoitosalkkuja ja on ollut osassa tuotonvaihtosopimuksia asiakkaan vastapuolena yhdessä A Oy:n kanssa. A Oy on myös välittänyt asiakkaille itse liikkeelle laskemiaan sekä C Oy:n että muiden A Oy:n lähipiiriin kuuluvien yhtiöiden liikkeelle laskemia rahoitusvälineitä. Lähipiiriyhtiöiden rahoitusvälineitä on tarjottu asiakkaille vielä keväällä ja kesällä 2013 viimeisen merkintäajan päättyessä 2.9.2013. Samassa päätöksen kohdassa on toisaalta todettu, että lähipiiriyhtiöiden joukkovelkakirjoja välitettäessä on asiakkaita informoitu muun muassa siitä, että liikkeelle laskija on A Oy:n lähipiiriyhtiö.

Finanssivalvonta on edelleen todennut, että yhtiön uusimmissakaan eturistiriitatilanteita koskevissa ohjeissa ei ole tunnistettu eturistiriitoja, joita aiheutuu A Oy:n lähipiiriin kuuluvien yhtiöiden ja yhtiön asiakkaiden välille. Finanssivalvonta ei ole pitänyt A Oy:n toimia riittävinä, kun erityisesti on otettu huomioon A Oy:n ja sen lähipiiriin kuuluvien yhtiöiden liikkeelle laskemien rahoitusvälineiden sekä mainittujen yhtiöiden merkittävä rooli A Oy:n sijoituspalvelujen tarjonnassa.

A Oy on esittänyt, että se on tehnyt selkeän periaatepäätöksen siitä, että se ei välitä lähipiiriyhtiöiden liikkeeseen laskemia rahoitusvälineitä tai järjestä niiden liikkeelle laskuja. Eturistiriitatilanteita ei yhtiön liiketoimintamallissa ole voinut syntyä, joten niiden tunnistaminenkaan ei ole ollut tarpeellista. Silloin kun lähipiiriyhtiöiden rahoitusvälineitä vielä otettiin myyntiin, asia käsiteltiin yhtiön hallituksessa, mikä yhtiön mukaan osoittaa, että niihin liittyvä potentiaalinen eturistiriita oli yhtiössä tunnistettu.

Markkinaoikeus toteaa, että lainsäädännössä ja Finanssivalvonnan antamissa määräyksissä on varsin yleisellä tasolla määritelty se, minkälainen ohjeistus eturistiriitatilanteiden varalta on oltava. Huomioon otettavia tekijöitä ovat Finanssivalvonnan standardin perusteella erityisesti toiminnan järjestäminen sekä liiketoiminnan laatu, laajuus ja monimuotoisuus. Eturistiriitatilanteiden hallintaan kuuluu myös se, että asiakkaalle annetaan riittävät tiedot mahdollisesta eturistiriitatilanteesta.

A Oy on laatinut yhtiön tai sen työntekijöiden sekä asiakkaiden välisiä mahdollisia eturistiriitoja koskevat periaatteet 28.2.2011.

Nämä ohjeet ovat olleet hyvin lyhyet ja yleisluontoiset. Yhtiöllä on lisäksi ollut erillinen henkilökunnan kaupankäyntiohje yhtiön johdon sekä sijoituspalveluun osallistuvien henkilöiden lähipiirin kaupankäyntiä ja henkilökohtaisia liiketoimia varten.

A Oy on laatinut edellä mainituista toimintaperiaatteista uudet versiot maalis- ja toukokuussa 2013. Valituksenalaisen päätöksen perusteella yhtiö on 20.5.2013 toimittanut Finanssivalvonnalle yhtiön hallituksen toukokuussa 2013 hyväksymät toimintaperiaatteet. Tämän selvityksen perusteella toimintaperiaatteita on täsmennetty muun ohella erilaisten eturistiriitatilanteiden tarkemmalla kuvauksella. Toimintaperiaatteisiin on sisältynyt taulukko, jossa on esimerkkien avulla kuvattu toiminta, eturistiriita ja sen hallinta.

A Oy on markkinaoikeudessa vedonnut siihen, että yhtiö on toteuttanut riittäviä toimenpiteitä eturistiriitojen tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi. Tilannetta, jossa omaisuudenhoitosalkun realisoinnissa olisi vastapuolena ollut joko suoraan tai välillisesti yhtiön välitysasiakas, ei ole ollut, eikä tällaista eturistiriitatilannetta ole siten voinut syntyäkään.

Markkinaoikeus katsoo, että yhtiön alkuperäiset eturistiriitoja koskevat periaatteet ovat olleet Finanssivalvonnan toteamin tavoin hyvin yleiset ja yhtiön menettely on siten ollut nyt kysymyksessä olevana ajankohtana 1.1.2013 lukien sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n vastaista. Esitetyt yhtiön toukokuussa 2013 päivitetyt periaatteet ovat kuitenkin edellä todetuin tavoin sisältäneet myös konkreettisia esimerkkejä toimenpiteistä eturistiriitatilanteissa. Finanssivalvonta ei kuitenkaan ole pitänyt esitettyjä keinoja riittävinä, koska osa eturistiriitatilanteista on ollut edelleen tunnistamatta.

Finanssivalvontalain 40 §:n 1 momentin (752/2012) mukaan edellytys seuraamusmaksun määräämiselle on tahallisuus tai huolimattomuus. Eturistiriitatilanteita koskeva sääntely on edeltä ilmenevin tavoin varsin yleisluontoista, jolloin huolellisesti toimivankaan yrityksen voi olla vaikea laatia kaikki mahdolliset eturistiriidat kattavaa ohjeistusta. Markkinaoikeus katsoo, että A Oy on pyrkinyt antamaan tällaisen ohjeistuksen hyväksymällä toukokuussa 2013 edellä mainitut uudet periaatteet. Yhtiön menettelyä ajanjaksolla toukokuu 2013–12.9.2013 ei siten voida pitää siinä määrin huolimattomana, että seuraamusmaksun määräämiselle tältä ajanjaksolta olisi perusteita ja valituksenalainen päätös on siten tältä osin kumottava. Sitä vastoin asiassa ei ole ilmennyt perusteita muuttaa Finanssivalvonnan päätöstä koskien vuotta 2013 ennen toukokuuta.

( - - )

4. Seuraamusmaksun määrääminen

Seuraamusmaksun määrää arvioidaan edellä todetuin tavoin vain ajalta 1.1.2013 lähtien. Arvioinnissa on otettava huomioon myös se, milloin kukin lainvastainen menettely on päättynyt.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdan 3.2.3 "Takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen" mukaan A Oy:n omaisuudenhoidossaan käyttämää toimintatapaa on pidettävä myös luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) vastaisena. Asiakkaiden rahavarojen siirryttyä yhtiön taseeseen sen varoiksi yhtiö on ottanut mainitun lain 19 §:ssä (121/2007) säädetyn kiellon vastaisesti yleisöltä vastaan takaisinmaksettavia varoja. Tämä seikka on Finanssivalvonnan mukaan voitu ottaa huomioon seuraamusmaksua korottavana tekijänä, vaikka mainitun säännöksen rikkominen ei olekaan ollut seuraamusmaksun alainen rikkomus.

Markkinaoikeus toteaa, että Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä (752/2012) ei ole säädetty mahdolliseksi määrätä seuraamusmaksua luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) vastaisesta menettelystä. Viimeksi mainitun lain vastaista väitettyä menettelyä ei voida myöskään ottaa huomioon korottavana tekijänä arvioitaessa seuraamusmaksun määrää. Valituksenalainen päätös on tässä suhteessa virheellinen. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin esimerkiksi senkään vuoksi, että Finanssivalvonnasta annetun lain nykyisessä 40 §:n 1 momentissa on viitattu muun ohessa nykyiseen luottolaitostoiminnasta annettuun lakiin, kun mainittu lisäys on säädetty lailla 1198/2014, joka on tullut voimaan 1.1.2015 eli valituksenalaisessa päätöksessä käsiteltyjen yhtiön menettelyjen ja myös valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdassa 4.3 "Seuraamusmaksun suuruuden arviointi" on muun ohella todettu, että seuraamusmaksu on määrätty vain siltä osin kuin yhtiön rikkomukset ovat jatkuneet 1.1.2013 jälkeen. Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 2 momentin (752/2012) tarkoittamana liikevaihtona on pidetty A Oy:n 31.12.2012 päättyneen tilikauden tilinpäätöksen mukaista liikevaihtoa.

Päätöksessä on edelleen todettu, että omaisuudenhoitoasiakkaiden varojen määrä huomioon ottaen yhtiön menettely on ollut omiaan vakavalla tavalla vaarantamaan mainittujen asiakkaiden aseman yhtiön mahdollisessa maksukyvyttömyystilanteessa. Laiminlyönti on siten ollut laadultaan vakava ja laajuudeltaan huomattava. Toisaalta seuraamusmaksun kohtuullistamista on puoltanut se, että yhtiö on palauttanut näille asiakkaille heidän varansa eikä näyttöä asiakkaille aiheutuneesta taloudellisesta vahingosta ole.

Päätöksessä on vielä todettu, että puutteet ovat olennaisesti vaarantaneet Finanssivalvonnan valvonnan toimivuuden ja tehokkuuden. Yhtiön menettely on kokonaisuutena osoittanut ilmeistä piittaamattomuutta lain säännösten ja Finanssivalvonnan määräysten noudattamisesta. Ottaen huomioon myös A Oy:n taloudellisen aseman Finanssivalvonta on kokonaisarvioinnin perusteella päättänyt määrätä yhtiölle sadan tuhannen euron suuruisen seuraamusmaksun.

Markkinaoikeus toteaa, että seuraamusmaksua koskevassa arvioinnissa on edellä tässä päätöksessä todetuin tavoin otettava huomioon vain A Oy:n menettelyt 1.1.2013 lukien. Finanssivalvonnan päätöksen kohdan 4.1 mukaan seuraamusmaksun suuruus on mitoitettu "ikään kuin" yhtiön rikkomukset olisivat alkaneet vasta 1.1.2013. Päätöksestä ei kuitenkaan selvästi ilmene, miten tämä seikka on vaikuttanut Finanssivalvonnan kokonaisarviointiin. Finanssivalvonnan päätös on ollut virheellinen edellä todetuin tavoin myös siinä suhteessa, että eturistiriitatilanteiden tunnistamista ja ehkäisemistä koskevan yhtiön menettelyn osalta perusteet seuraamusmaksun määräämiselle ovat olleet käsillä vain vuodelta 2013 ennen toukokuuta ja että luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) vastaiseksi arvioitua menettelyä ei olisi tullut ottaa huomioon seuraamusmaksua korottavana tekijänä.

Näistä syistä asiassa on nyt markkinaoikeudessa harkittava seuraamusmaksun määräämistä.

Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 2 momentin (752/2012) mukaan seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviointiin. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon menettelyn laatu, laajuus ja kestoaika sekä sen, jolle seuraamusmaksu määrätään, taloudellinen asema.

Tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee A Oy:lle määrättävän seuraamusmaksun määräksi 80.000 euroa.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Finanssivalvonta on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen. Finanssivalvonnan päätöstä, jolla A Oy:lle määrättiin 100 000 euron seuraamusmaksu, ei tule miltään osin kumota, vaan se tulee pitää voimassa sellaisenaan.

Finanssivalvonta ei ole määrännyt seuraamusmaksua siltä osin, kuin A Oy:n rikkomukset ovat ajoittuneet 1.1.2013 edeltävään aikaan. Tämä seikka on todettu päätöksessä useassa kohdassa.

Päätöksessä todetut rikkomukset ovat sinänsä kestäneet pitkän aikaa, mikä on omiaan korottamaan seuraamusmaksua. Päätöksessä kuitenkin todetaan, että Finanssivalvonta on seuraamusmaksun suuruutta harkitessaan ottanut huomioon sen, että ennen 1.1.2013 tapahtuneista sijoituspalvelulain säännösten laiminlyönneistä ei voida määrätä seuraamusmaksua, mikä on toisaalta alentanut seuraamusmaksun suuruutta.

Markkinaoikeus kumosi Finanssivalvonnan päätöksen eturistiriitatilanteiden tunnistamista ja ehkäisemistä koskevan menettelyn osalta ajanjaksolta toukokuu 2013‒12.9.2013. Markkinaoikeuden päätös on virheellinen ja se tulisi tältä osin kumota.

Eturistiriitatilanteiden tunnistaminen ja ehkäiseminen on keskeinen vaatimus sijoituspalvelun tarjoamisessa. Sääntelyn tavoitteena on turvata se, että sijoituspalvelun tarjoajat hallitsevat toimintaansa liittyviä eturistiriitatilanteita siten, että asiakkaille tarjottavien sijoitus- ja oheispalvelujen ja rahoitusvälineiden tarjoamista ohjaa ensisijaisesti asiakkaiden etu. Sääntelyn tärkeyttä osoittaa se, että sen rikkominen on säädetty seuraamusmaksun alaiseksi.

Toisin kuin markkinaoikeus katsoo, eturistiriitojen tunnistamista ja ehkäisemistä koskeva sääntely ei ole yleisluonteista. Finanssivalvonnan päätöksessä todetuissa, sijoituspalvelulain (747/2012) 7 luvun 10 §:ää täydentävissä Finanssivalvonnan oikeudellisesti velvoittavissa määräyksissä todetaan selvästi, mitä seikkoja valvottavan tulee ottaa huomioon eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja mitä toimenpiteitä valvottavan tulee tehdä niiden ehkäisemiseksi. Nämä on otettava huomioon valvottavan kirjallisissa toimintaperiaatteissa, jotka luovat siten pohjan eturistiriitatilanteiden hallinnalle.

Se markkinaoikeuden viittaama seikka, että eturistiriitatilanteesta olisi kerrottu A Oy:n asiakkaille, ei täytä sääntelyn vaatimuksia. Sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 2 momentissa säädetty tiedonantovelvollisuus on – jos eturistiriitatilannetta ei kyetä sijoituspalvelun tarjoajan toimenpitein välttämään – vasta viimesijainen keino, jolla asiakkaiden etu pyritään turvaamaan.

Edellä todetun lisäksi markkinaoikeuden arvio A Oy:n toiminnan huolellisuuden osalta on virheellinen myös siksi, että toimiluvanvaraista toimintaa harjoittavan sijoituspalveluyrityksen ja muun Finanssivalvonnan valvottavan huolellisuuden vaatimus on asetettava korkealle, jotta finanssimarkkinoita koskevassa lainsäädännössä asetetut tavoitteet voivat toteutua. A Oy on sijoituspalvelulaissa säädettyä toimiluvanvaraista toimintaa harjoittava sijoituspalveluyritys, jonka on siten huolellisesti noudatettava sijoituspalvelulakia ja sen nojalla annettuja määräyksiä ja muuta siihen sovellettavaa sääntelyä. Pelkkä pyrkimys noudattaa lakia ja määräyksiä ei ole riittävää. A Oy:n menettelyä on siten pidettävä asiassa vähintäänkin huolimattomana, minkä vuoksi markkinaoikeuden päätös tulisi tältä osin kumota.

Markkinaoikeus toteaa päätöksessään, että Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä (752/2012) ei ole säädetty mahdolliseksi määrätä seuraamusmaksua luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) vastaisesta menettelystä, ja ettei lain vastaista väitettyä menettelyä voida ottaa huomioon korottavana tekijänä arvioitaessa seuraamusmaksun määrää. Valituksenalainen päätös on tässä suhteessa virheellinen.

Finanssivalvonta on ottanut lain mukaisesti huomioon seuraamusmaksun suuruudessa sitä korottavana tekijänä sen, että A Oy on 1.1.2013 jälkeen ottanut vastaan yleisöltä takaisinmaksettavia varoja luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) 19 §:n vastaisesti, vaikka säännöksen rikkominen ei olekaan seuraamusmaksun alainen rikkomus.

A Oy:n soveltama omaisuudenhoitomalli oli samanaikaisesti sekä sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n että luottolaitostoiminnasta annetun lain 19 §:n vastainen, jolloin kyse ei ollut erillisistä teoista. Finanssivalvonta painottaa, että sen päätöksessä esitetty tulkinta perustuu yksiselitteiseen hallituksen esityksessä (HE 32/2012 vp) esitettyyn kantaan.

Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 2 momentin mukaan seuraamusmaksun suuruus perustuu aina kokonaisarviointiin, jossa on otettava huomioon laissa säädetyt tekijät, kuten kyseessä olevan menettelyn laatu ja laajuus. Lainkohdassa ei ole siten tyhjentävästi säädetty seuraamusmaksun suuruutta harkittaessa huomioon otettavista tekijöistä. Finanssivalvonnan kokonaisharkinnassa on seuraamusmaksua korottavana tekijänä voitu siten ottaa tälläkin perusteella huomioon se, että A Oy on rikkonut myös luottolaitostoiminnasta annetun lain 19 §:ää.

Muunlainen tulkinta ei olisi seuraamusjärjestelmän tavoitteiden ja tehokkuuden kannalta hyväksyttävää. Jos Finanssivalvonnasta annetun lain 39 §:ssä säädetyn julkisen varoituksen alaisia rikkomuksia ei voitaisi ottaa kokonaisarvioinnissa huomioon tilanteessa, jossa seuraamuksen kohde on rikkonut Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä seuraamusmaksun alaiseksi säädettyä säännöstä, osa ‒ joissain tapauksissa ehkä suurikin osa ‒ seuraamuksen kohteen tekemistä lainrikkomuksista jäisi käytännössä ilman seuraamusta. Kuten edeltä käy ilmi, tämä ei ole myöskään lainsäätäjän tahto.

B Oy on antanut vastineen ja pyytänyt oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Finanssivalvonta on antanut selityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Finanssivalvonnan valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Yhtiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Irma Telivuo, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.

Annat beslut 5324/2016

Vuosikirja KHO 2016:201

Osayleiskaava käsitti noin 5 200 hehtaarin suuruisen alueen, joka sijaitsi usean kaupunkikeskustan läheisyydessä. Alueen väestönkasvu oli jatkunut jo pitkään. Kun otettiin huomioon kaava-alueen sijainti sekä selvitys sen rakentamistilanteesta, kaava-aluetta oli pidettävä sellaisena taajaman lievealueena, johon kohdistui merkittävää rakentamispainetta.

Osayleiskaavassa oli osoitettu at-merkinnällä kuusi laajaa kyläaluetta, joilla yleiskaavaa voitiin käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Osayleiskaava mahdollisti näille alueille sellaista uutta rakentamista, joka määränsä ja tehokkuutensa johdosta edellytti asemakaavan laatimista. Osayleiskaavan kyläaluemerkinnät eivät soveltuneet tähän tarkoitukseen rakentamisen suunnitteluvälineenä kysymyksessä olevalla alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 §, 39 §, 41 § 1 momentti ja 44 § 2 momentti

Ks. KHO 2014:2

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 3.11.2015 nro 15/0248/1

Asian aikaisempi käsittely

Paraisten kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.12.2014 (§ 105) hyväksynyt Ålön osayleiskaavan.

A ja B, C, D, E ja F, G ja H, I ja J, K ja L sekä M ja N ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Turun hallinto-oikeudelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut hallinto-oikeudelle tehtyjen valitusten johdosta kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Päätöksen tekohetkellä voimassa olleen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään sekä veteen, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, liikenteeseen sekä maisemaan ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan selvitykset on tehtävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Kaavaselostuksessa on esitettävä muun ohella kaavan vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen, luontoon, maisemaan, liikenteen ja teknisen huollon järjestämiseen, talouteen, terveyteen, sosiaalisiin oloihin ja kulttuuriin sekä muut kaavan merkittävät vaikutukset.

Saman lain 35 §:n mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa yleiskaavaa.

Saman lain 39 §:n mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava muun ohella huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Saman lain 44 §:n mukaan rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan.

Yleiskaavan käyttämisestä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ssä.

72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

72 §:n 2 momentin mukaan se, mitä pykälän 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Saman lain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n esityöt

Hallituksen esityksessä (HE 102/2008 vp) olevien maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan ranta-alueelle laadittua yleiskaavaa voidaan voimassaolevan lain mukaan käyttää suoraan rakentamista ohjaavana kaavana, jos yleiskaavassa on niin erityisesti määrätty. Tällöin asemakaava (lähinnä ranta-asemakaava) tai poikkeamispäätös ei ole tarpeen. Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi yleiskaavan käyttämistä rakentamista ohjaavana kaavana siten, että maaseudun kyläalueella olisi mahdollista myöntää rakennuslupa suoraan yleiskaavan perusteella ilman asemakaavaa tai suunnittelutarveratkaisua.

Voimassa olevan lain 137 §:n 3 momentin mukaan kyläalueella tai muulla maaseutualueella on mahdollista myöntää rakennuslupa oikeusvaikutteisen yleiskaavan perusteella ilman suunnittelutarveratkaisua asutusta täydentävän, enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen tai maatalouden harjoittamisen kannalta tarpeellisen rakennuksen rakentamiselle. Edellytyksenä on lisäksi, että alueella rakentamisen paine on vähäinen.

Rakennusluvan erityiset edellytykset on tällöin katsottu selvitetyn yleiskaavassa. Erityisesti vähäisen rakentamispaineen edellytys rajaa yleiskaavan käyttöä sellaisillakin kyläalueilla, joilla asemakaavaa ei voida pitää ajankohtaisena tai tarpeellisena, mutta joilla rakentamista tapahtuu kuitenkin vähäistä enemmän.

Muutoksella laajennetaan yleiskaavan käyttömahdollisuuksia siten, että rakennusluvan erityisten edellytysten täyttyminen voidaan selvittää yleiskaavassa ja tästä annetaan yleiskaavassa erityinen määräys. Määräys koskee siinä mainittuja alueita ja se poistaa suunnittelutarveratkaisun tarpeen yksittäistapauksellisen harkinnan. Kun asiasta määrätään kaavassa, myös kunta saa varmuuden siitä, mitä rakentamista yleiskaava voi ohjata suoraan rakennuslupamenettelyyn. Määräys voi koskea kuitenkin vain enintään kaksiasuntoisia asuinrakennuksia.

Kevennetyn menettelyn laajennuksella pyritään helpottamaan pieni­muotoista asuntorakentamista kylien yhteyteen ja vahvistamaan maaseudun kylämuotoista asumista. Samalla pyritään vähentämään tarvetta rakentaa haja-asutusalueille ohjaamattomasti sekä osaltaan vähentämään yhdyskuntien hajautumista. Kylällä tarkoitetaan tässä useista rakennuksista koostuvaa kylämäistä maaseudun taajamaa. Kylät ovat eri puolella Suomea erilaisia, minkä vuoksi kyläalueen laajuus ratkaistaankin kunkin yleiskaavan yhteydessä erikseen ja osoitetaan ne kaavaan sisältyvät alueet, joita määräys koskee.

Edelleen perusteluissa todetaan, että yleiskaavan tulee alueen olosuhteet sekä suunnitellun rakentamisen määrä ja tehokkuus huomioon ottaen olla riittävä ohjaamaan rakentamista ja muuta maankäyttöä. Yleiskaavassa suoraan rakennuslupamenettelyyn sallittavan rakentamisen tulee sekä määrältään että laadultaan ja mittakaavaltaan olla kyläasutuksen tyyppistä. Määräys voidaan ottaa sellaiseen yleiskaavaan, jossa rakennuspaikkojen likimääräinen sijainti ja niiden lukumäärä on osoitettu kiinteistökohtaisesti.

Tällainen yleiskaava soveltuu alueille, joilla asuntorakentamisen paine ei ole niin suurta, että sen järjestäminen edellyttäisi erityisiin toimenpiteisiin ryhtymistä. Sen sijaan yleiskaavaa ei voida käyttää suoraan rakennuslupaan oikeuttavana kaavana esimerkiksi taajamien tai kasvavien kaupunkiseutujen lievealueilla, joissa rakentamisen määrä ja tehokkuus edellyttää asemakaavan laatimista.

Kaavan aikaisemmat vaiheet

Osayleiskaavan laatimisen taustalla on vuonna 2006 hyväksytty Ålön osayleiskaava, jonka Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 22.3.2007 nro 07/0082/1 kumonnut. Hallinto-oikeuden päätöksen yhteenveto-osassa todettiin, että kaupunginvaltuuston päätös oli vuorovaikutuksen osalta syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja että kaava ei pysyvään asumiseen ja rantarakentamiseen osoitettujen alueiden osalta perustunut riittäviin selvityksiin. Päätöksen perusteluissa viitattiin erityisesti puutteisiin vesihuollon järjestämisen selvittämisessä sekä maanomistajien tasapuolisessa kohtelussa rakennusoikeuksien kohdentamisessa ja sijoittelussa.

Kaava-alueen olosuhteet ja kaavan tavoitteet kaavaselostuksen mukaan

Osayleiskaava-alue käsittää Paraisten kaupungin keskustan ja Airiston merialueen välisen Ålön saaren alueen. Aluetta rajaa pohjoisessa Vapparin lahti ja etelässä Norrsundet. Kaava-alueen maapinta-ala on noin 5 200 hehtaaria ja alueella on 930 asukasta. Rantaviivaa on meren rannalla noin 44 kilometriä, saarissa noin 30 kilometriä sekä makeanvedenaltaan ja lampien rannalla noin 30 kilometriä.

Kaavaselostuksen mukaan kaavan tavoitteena on ollut antaa mahdollisuudet Ålön elinvoimaisen maaseutualueen kehittämiselle. Väestönkasvu on jatkunut jo pidemmän aikaa, mikä osoittaa Ålön vetovoimaisuuden. Asutus on harvempaa kuin kaupungin keskustassa, mutta kaupungin keskusta on kuitenkin verrattain lähellä. Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on ollut laatia Paraisilla sovellettavan käytännön mukainen osayleiskaava, jonka perusteella rakennuslupa voidaan myöntää suoraan.

Kaavaselostuksen mukaan useat saaren rantaosuuksista ovat jo entuudestaan olleet suhteellisen tiheään rakennettuja. Pohjois­rannalla ja makeanvedenaltaan rannoilla on alueita, joilla nykyinen raken­nuskanta ylittää laskennallisesti maakuntakaavan loma-asutusta koskevan mitoitusnormin. Muilla alueilla ranta-asutusta on lukumääräisesti vähemmän, mutta asutus on kuitenkin levinnyt niin laajalle, että yhtenäiset, kokonaan rakentamattomat rantaosuudet ovat melko harvinaisia. Rakennuskanta on perinteisesti muodostunut sekä vakinaisista asunnoista että vapaa-ajan asunnoista. Kaavan myötä on haluttu tarjota edellytykset loma-asutukselle ja ympärivuotiselle asutukselle niin, että asumismuodot esiintyvät rinnakkain. Kaavassa on osoitettu niille nykyisin käytössä oleville vapaa-ajan kiinteistöille, joiden voidaan todeta so­veltuvan myös vakinaiseen asumiseen, mahdollisuus käyttötarkoituksen muuttamiseen tai yhtäläinen mahdollisuus jatkaa entisessä käyttötarkoituksessa ja pysyä siinä myös siinä tapauksessa, että rakennuskanta uudistetaan. Muulle olemassa olevalle loma-asutukselle on jatkossakin osoitettu muuttumattomana nykyinen käyttötarkoitus.

Maakuntakaavan sisältö ja kaavaa koskevat selvitykset siltä osin kuin nyt on kysymys

Alueella on voimassa vuonna 2013 vahvistettu maakuntakaava. Koko Ålön osayleiskaava-alue on maakuntakaavassa maa- ja metsätalous-/retkeily-/virkistysaluetta (MRV). Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä matkailun ja virkistyksen kehittämistarpeita. Alueita voidaan osoittaa maa- ja metsätalouden lisäksi loma-asumiseen ja matkailutoiminnoille. Alueita voidaan käyttää myös jokamiehenoikeuden mukaiseen ulkoiluun ja retkeilyyn sekä harkitusti haja-asutusluonteiseen pysyvään asumiseen. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan olemassa olevien alueiden täydennykseksi ja laajentamiseksi voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa pääasiallista käyttötarkoitusta kohtuuttomasti haittaamatta loma-asutusta, matkailua ja virkistyskäyttöä palvelevia toimintoja sekä maisema- ja ympäristönäkökohdat huomioon ottaen muun muassa uutta pysyvää asumista ja erityislainsäädännön ohjaamana, myös muita toimintoja. Alueen keskiosaan on osoitettu Sunnanbergin kylä (at803). Sitä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maankäytön- ja toimintojen suunnittelulla tulee turvata peruspalvelujen säilyminen. Uudet asuinalueet ja kylien täydennysrakentaminen tulee suunnitella olevaan rakenteeseen tukeutuen. Ålö kuulu pääosin loma-asutuksen mitoitusluokkaan (1): 7–10 lay/km, vapaata rantaa 40 %. Makeanveden altaan ympäristö kuuluu mitoitusluokkaan (3): 3–5 lay/km, vapaata rantaa 50 %.

Kaavaa varten ei ole laadittu erillisselvityksiä liikenteen järjestämisen eikä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaisen järjestämisen osalta. Kaavaselostuksessa on todettu, että alueen vesihuolto perustuu ensisijaisesti kiinteistökohtaisiin ratkaisuihin. Rakentamista on osoitettu ryhmiin, jotta myös ryhmäkohtaiset ratkaisut olisivat mahdollisia. Maaseutuympäristö soveltuu hyvin myös kuivakäymälöiden käyttämiseen. Myös jäteveden puhdistus voidaan hoitaa joko kiinteistökohtaisesti tai ryhmittäin. Kaavaselostuksen liitekartan 23 mukaan kaava-alueen itäreunaan on suunniteltu yksittäisiä lyhyitä viemärilinjoja, muilta osin alueella ei ole kunnallista viemäröintiä. Kaavaselostuksen liitekartan 6 mukaan alueen keskiosassa kulkee pääteitä ja linja-autoreitti. Ranta-alueiden tiet koostuvat yhteysteistä ja rantojen rakennuspaikoille johtavista pistoteistä. Kaavaselostuksen mukaan joitakin yksityisteitä tulee parantaa sitä mukaa kuin tien varteen suunniteltua muutos- tai uudisrakentamista toteutetaan. Tällöin tien kunnossapito jakautuu useamman tienkäyttäjän kesken. Jätehuollon osalta on todettu, että alueella on erinomaiset edellytykset kaatopaikkajätteen vähentämiselle. Kompostointi- ja polttokelpoisen jätteen polttaminen on helposti toteutettavissa. On kuitenkin todennäköistä, että alueen asukkaat, joilla on hyvät edellytykset kompostointiin ja hakkeen tuotantoon, tuottavat suhteessa verrattain vähän kaatopaikkajätettä. Myös varsinainen kaatopaikka sijaitsee aivan kaava-alueen itärajan tuntumassa. Energiahuollon osalta on todettu, että myös se perustuu yksittäisen kiinteistönomistajan ratkaisuihin.

Kaavan ratkaisut

Kaavassa on osoitettu kuusi kyläaluetta, joilla rakentaminen on maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n nojalla mahdollista ilman asemakaavaa (ns. kyläkaava). Kaikille meren, makeanvedenaltaan ja lampien rannoille on osoitettu ranta-aluerajaukset, jolla yleiskaava on laadittu maankäyttö-­ ja rakennuslain 72 §:n mukaisena rantayleiskaavana. Tämän lisäksi on osoitettu alueita, joita edellä mainitut lainkohdat eivät koske sekä erikseen kaavassa osoitettuja suunnittelutarvealueita, jotka edellyttävät yksityiskohtaisemman maankäyttösuunnitelman laatimista.

Kaavaselostuksen mukaan kaavassa on osoitettu yhteensä 1 403 rakennuspaikkaa, joista 429 on rakentamattomia rakennuspaikkoja. Kaavassa on osoitettu 384 rakentamatonta asuntorakennuspaikkaa (A-alkuiset alueet), joista 68 sijaitsee ranta-alueella ja 316 sisämaassa. Uusia lomarakennuspaikkoja (RA ja RM) on osoitettu yhteensä 44. Lisäksi rantavyöhykkeellä jo olevista 279:stä loma-asunnosta 150 voidaan kaavan nojalla muuttaa pysyvään asumiseen soveltuvaksi.

Kaavaselostuksen mukaan rakennuspaikkojen lukumäärän mitoitus perustuu pinta-alaan. Määriteltäessä rakennuspaikkojen lukumäärää maanomistusyksikköä kohden on käytetty vyöhykejakoa. Vyöhykkeestä riippuen rakennuspaikkoja on osoitettu joko 1 rp/4 ha tai 1 rp/6 ha. Rakennuspaikkojen lukumäärän mitoitusperuste maanomistusyksikköä kohden on perustunut pinta-alaan myös silloin, kun kaava-alueeseen on sisältynyt ranta-alueita. Vastaavanlaista menettelyä on sovellettu aiemmin muissa osayleiskaavoissa Paraisilla. Kaavaselostuksen mukaan kaikki sellaiset kiinteistöt, jotka ovat omistajiensa ainoita, on otettu kaavaan riippumatta niiden sijainnista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kysymyksessä oleva osayleiskaava-alue sijaitsee Paraisten asemakaavoitetun keskustaajaman tuntumassa ja sen vaikutusalueella. Alueen väestönkehitys on ollut pitkäaikaisesti jatkuvasti nouseva ja suuntauksen odotetaan jatkuvan vähintään samanlaisena. Karttatarkastelun ja kaavaselostuksen liitteiden mukaan kaava-alueen sisäosassa on runsaasti ilman yksityiskohtaista maankäytön suunnittelua syntynyttä rakentamista. Rakentaminen sijaitsee hajallaan koko Ålön saaren alueella. Kaavassa on kuitenkin erikseen osoitettu kuusi kyläaluetta, joille rakentaminen on ollut tarkoitus mahdollistaa ilman yksityiskohtaisempaa suunnittelua maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n nojalla. Mainitut kyläaluerajaukset, jotka sijoittuvat pääosin kaavassa osoitettujen rantavyöhykealueiden taustamaastoon ovat niin laajoja, että ne paikoitellen sivuavat toisiaan.

Kaavan kaikkien vesistöjen rannoille on osoitettu ranta-aluerajaus, jonka sisäpuolella kaava on tarkoitettu tulemaan voimaan maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaisena rantayleiskaavana ja jolla rakentaminen on siten mahdollista ilman yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Kaava-alueelle osoitettujen rakennuspaikkojen määräytyminen on kaavaselostuksen mukaan perustunut emäkiinteistötarkasteluun, jossa rakennus­oikeuden määräytymisperusteena on käytetty pinta-alaa, samoin kuin useissa muissa Paraisilla voimassa olevissa kaavoissa. Kaavaselostuksen mukaan alueen ranta-alueille on jo ilman maankäytön suunnittelua syntynyt paikoitellen niin tiivistä lomarakentamista, että maakuntakaavan loma-asutusta koskeva mitoitus on jo ylittynyt ja yhtenäiset, kokonaan rakentamattomat rantaosuudet ovat melko harvinaisia. Tästä huolimatta kaavan ranta-alueille on osoitettu huomattavasti lisää uutta rakentamista.

Pääosa ranta-alueella sijaitsevista rakennuspaikoista on osoitettu pysyvään asumiseen siten, että rannoille on osoitettu nauhamainen, paikoitellen useaan riviin sijoittuva asuinrakennusten ketju. Pysyvä asutus aiheuttaa väljää loma-asutusta suuremman tarpeen yhteisten kunnallisteknisten järjestelyjen suunnittelemiseen. Vaikka suoraan rantayleiskaavan nojalla toteutettava rakentaminen voi olla myös muuta kuin tavanomaista loma-asutusta, maankäytön suunnittelussa on otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslaista ilmenevät yleiskaavan sekä rantayleiskaavan sisältövaatimukset.

Vastikään vahvistetussa maakuntakaavassa Ålön alue on varattu pääasiassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, mutta alueita on mahdollista osoittaa loma-asutukseen ja harkitusti myös haja-asutusluonteiseen pysyvään asutukseen. Kyläalueita ei Sunnanbergin kylää lukuun ottamatta ole huomioitu maakuntakaavassa. Tiiviin ja pääasiassa pysyvän asumisen osoittaminen ei ole yleiskaavoitusta ohjaavan maakuntakaavan mukaista.

Kuten edellä on todettu, osayleiskaava-alue sijaitsee asemakaavoitetun taajaman vaikutusalueella ja alueen väestönkehitys on nouseva. Ålön saaren sisäosissa on jo runsaasti ilman yksityiskohtaista maankäytön suunnittelua syntynyttä rakentamista. Kun otetaan huomioon kaavan mukaisten kyläaluerajausten laajuus ja sijainti sekä uusien rakennuspaikkojen määrä, kysymys ei ole sellaisesta pienimuotoisesta asuntorakentamisesta kylien yhteyteen, jota maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:ssä sekä lainkohdan esitöissä tarkoitetaan. Kun myös otetaan huomioon kaavassa sekä kyläalueille että ranta-alueille osoitettu huomattavan suuri pysyvän asumisen määrä sekä kaavassa esitetyt ratkaisut alueen vesi-, jäte- ja energiahuollon ja liikenteen järjestämisestä pääasiassa kiinteistö- tai ryhmäkohtaisesti, hallinto-oikeus on katsonut, että yleiskaava ei ole riittävä suunnitteluväline silloin, kun rakentaminen on vaikutuksiltaan näin merkittävää. Näin mittavaa pysyvää rakentamista käsittävän alueen osoittaminen yleiskaavassa toteutettavaksi kaavan nojalla suoraan myönnettävien rakennuslupien perusteella ei ole mahdollista ilman asemakaavatasoisia selvityksiä ja määräyksiä. Rakentamisen määrä ja tehokkuus edellyttävät asemakaavan laatimista.

Hallinto-oikeus on todennut lisäksi, että kaupungilla on sinänsä oikeus itse päättää, millä tavoin maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus kaavoituksessa turvataan. Näin ollen kaava ei ole lainvastainen pelkästään sillä perusteella, että rakennuspaikkojen määrä on perustunut Paraisilla muuallakin sovellettuun tapaan emäkiinteistöjen pinta-alaan eikä yleisesti käytettyyn niin sanottuun mitoitusrantaviivaan. Riippumatta sovellettavasta laskentatavasta emäkiinteistötarkastelu on vain kaavoituksen apuväline, ja alueelle on kaavoituksessa osoitettavissa rakennuspaikkoja vain siinä tapauksessa, että kaava täyttää rantayleiskaavan sisältövaatimukset. Aiemmin sallittu tiheä rakentaminen vähentää osoitettavissa olevan rakentamisen määrää eikä yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta seuraa, että alueelle voitaisiin osoittaa lisää rakentamista maankäyttö- ja rakennuslain vastaisesti. Osayleiskaavassa ranta-alueille osoitettu lisärakentaminen ei täytä rantayleiskaavan sisältövaatimuksia.

Kaava on kyläalueiden ja ranta-alueiden osalta lainvastainen. Koska näiden alueiden ulkopuolelle jäävät alueet eivät hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan muodosta enää tarkoituksenmukaista kokonaisuutta, päätös on kumottava kaikilta osin.

Asian näin päättyessä asian käsittely valituskirjelmistä ilmenevien yksittäisiä kiinteistöjä koskevien valitusperusteiden osalta ei ole tarpeen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (8.4.2005/202), 32 § 1 momentti, 35 §, 39 §, 44 § 1 ja 2 momentti, 62 §, 63 §, 65 §, 72 § 1 ja 2 momentti,

73 § 1 momentti ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § ja 30 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuire Nurmio, Kari Hartzell ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Paraisten kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, jolloin kaupunginvaltuuston päätös jää voimaan. Vaatimusten tueksi kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ålön osayleiskaavassa maa-alueiden pinta-ala on noin 52 neliökilometriä ja rannan pituus yli 100 kilometriä eli kyse on varsin laajasta yleiskaava-alueesta. Kaava on laadittu alueelle, jolle ei kohdistu merkittävää rakentamispainetta. Ålö ei myöskään ole sellaista taajaman lievealuetta, jolla rakentamisen nykyinen tai suunniteltu määrä tai tehokkuus edellyttäisivät asemakaavan laatimista. Yleiskaavassa osoitettu uusi rakentaminen on maltillista ja luonteeltaan haja-asutusalueita täydentävää ja se on ohjattu tukemaan olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta. Yleiskaavan sallima rakentaminen on määrältään, laadultaan ja mittakaavaltaan kyläasutuksen tyyppistä.

Ålön yleiskaava on rantojen osalta laadittu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena rantayleiskaavana. Kaava noudattaa maakuntakaavan ranta­rakentamisen mitoitusta koskevia määräyksiä. Uusien rantarakennuspaikkojen lukumäärää voidaan pitää kokonaisuuteen nähden maltillisena ja rakentamisen jakautumista pysyvään asumiseen ja loma-asumiseen Ålön luonteelle sopivana, sillä alueella on vanhastaan runsaasti pysyvää asutusta.

Paraisten väestökehitys on ollut kokonaisuutena hieman nouseva, vaikka yleisesti voidaan todeta asukkaiden määrän olevan saaristo-osissa laskeva. Ålön alueella asukasluku on kasvanut maltillisesti 2000-luvun aikana osittain yleiskaavatyön vauhdittamana. Varsinaisesta rakentamispaineesta Ålön alueella ei voida puhua, kun kyse on vuosittain muutamasta asuinrakennuksesta. Ålön saari sijaitsee Paraisten asemakaavoitetun keskustaajaman länsipuolella, mutta asemakaavoitetun alueen ja yleiskaavan väliin jää selkeä vyöhyke, joka kuuluu keskusta-alueen osayleiskaavaan.

Parainen on toteuttanut maapolitiikkaa asemakaavoittamalla johdonmukaisesti vain omistamiaan alueita kaupungin keskustassa ja keskustaan rajautuen. Kaupungilla on omistuksessaan keskusta- ja taajamatyyppiseen asuntotuotantoon soveltuvaa maavarantoa keskusta­-alueel­la eikä Ålön maaseutumainen haja-asutusalue ole sijaintinsa, maanomistusolosuhteiden eikä nyt yleiskaavassa esitetyn lisärakentamisen tuloksena aluetta, jolle kaupungin olisi laadittava asemakaava.

Ålön yleiskaavassa osoitettu rakentamisen määrä perustuu muun muassa kantatilatarkasteluun ja siitä johdettuun pinta-alaperusteiseen harkintaan sekä maakuntakaavan ohjaaviin määräyksiin. Mitoitusnormit ovat maaseutuympäristössä tavanomaisia. Kaavassa esitetyt energia-, vesi- ja jätehuoltoa koskevat ratkaisut ovat haja-asutusalueelle tavanomaisia ja rakentamisen määrän ollessa yleiskaavassa esitetyn mukainen eivät ratkaisut kuormita ympäristöä merkittävästi.

Ålön yleiskaavaan on merkitty 1 403 rakennuspaikkaa, joista uusia on 429 eli vajaa kolmannes. Yleiskaava mahdollistaa 384 uuden pysyvään asumiseen osoitetun rakennuspaikan toteuttamisen 52 neliökilometrin kokoisella maa-alueella. Yleiskaavalle ei ole määritetty varsinaista tavoitevuotta, mutta tämän tyyppisten yleiskaavojen voidaan olettaa olevan voimassa noin 40 vuotta. Jos kaava toteutuisi kokonaisuudessaan tämän ajan kuluessa, se tarkoittaisi noin 10 uuden kodin rakentamista vuosittain. Kyse ei siis ole huomattavasta rakentamisesta. Yleiskaavassa on kyse haja-asutusluonteisesta lisärakentamisesta eikä yleiskaavalla muodosteta tiivistä, huomattavaa taikka vaikutuksiltaan merkittävää rakentamista.

Ålön yleiskaavassa on osoitettu alueet, joilla kaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena rantayleiskaavana. Olemassa olevia rakennuspaikkoja on tällä alueella yhteensä 543. Lukumäärä jakautuu pysyvän ja loma-asumisen välillä lähes tasan. Kaavassa on osoitettu 106 uutta rakennuspaikkaa, jotka tukeutuvat rantaan. Kokonaisuuteen nähden määrää on pidettävä maltillisena. Kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain rantayleiskaavalle asettamat sisältövaatimukset.

Ålön saarella on useita kyliä ja rakentaminen on koko rakentamisen historian ajan sijoittunut saaristoympäristössä luonteviin ja olosuhteiltaan suotuisiin kohtiin. Ålön kylät eivät ole selkeitä nauha- tai ryhmäkyliä eikä niitä tule sellaisiksi vastoin alueen perinnettä tai saaristomaiseman luonnetta muuttaa. Ålössä on maisemarakenteeseen ja kulttuuriympäristöön perustuen mahdollista osoittaa kuusi selkeää aluetta, joissa kaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaisena kyläkaavana. Kylistä seudullisesti merkittäväksi on maakuntakaavassa määritetty Sunnanberg, jossa toimii edelleen alakoulu. Muut kylät ovat paikallisia ja paikallisidentiteetin kannalta tärkeitä.

Kaavan kaikki keskeiset vaikutukset on arvioitu ja kaavaratkaisu on muodostettu sellaiseksi, että se vastaa maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia eikä esimerkiksi kuormita ympäristöä kohtuuttomasti. Alueen infrastruktuurin taso on korkea, saaren tieverkko on kattava ja alueella on mahdollista toteuttaa keskitettyjä teknisen huollon ratkaisuja. Kaikki uusi rakentaminen on onnistuttu osoittamaan olemassa olevan tieyhteyden varteen. Kaava edistää joukkoliikenteen ja kevyenliikenteen kehittämistä.

Maakuntakaavan määräyksiä rantarakentamisesta on noudatettu yksityiskohtaisesti. Ålön kaava-aluetta koskevat maakuntakaavan mitoitusvyöhykkeet 1 ja 3. Yleiskaava-alueella noin 77 kilometriä rantaa kuuluu maakuntakaavan mitoitusvyöhykkeeseen 7–10 lay/rkm, vapaata rantaa 40 % ja noin 39 kilometriä mitoitusvyöhykkeeseen 3–5 lay/rkm, vapaata rantaa 50 %. Laskennallisesti maakuntakaavan mukaisten rantaan tukeutuvien rakennuspaikkojen lukumäärä on Ålön kaava-alueella siten 656 ja 965:n välillä riippuen rantojen soveltuvuudesta rakentamiseen. Ålön yleiskaavassa on osoitettu yhteensä 649 rantaan tukeutuvaa rakennuspaikkaa. Lukumäärä vastaa maakuntakaavan määräyksiä ja se käsittää sekä pysyvään että loma-asumiseen osoitetut toteutetut ja toteutumattomat rakennuspaikat. Myös maakuntakaavan määräys vapaan rannan osuudesta toteutuu, sillä vyöhykkeellä 1 (merenrannat ja saaret) vapaan rannan osuus on 40 kilometriä, eli 52 % ja vyöhykkeellä 3 (Ålönlahti ja lammet) se on 24 kilometriä, eli 60 %. Vain yli 40 metriä pitkät vapaat rantaosuudet on huomioitu näissä laskelmissa.

Kaavaselostuksessa on todettu, että etenkin kyläalueilla maakuntakaavassa määrätty mitoitus ylittyy entuudestaan, mutta yleiskaavan kokonaisratkaisu noudattaa maakuntakaavassa olevaa mitoitusta. Maakuntakaava on siis ollut ohjeena yleiskaavaa laadittaessa.

Sunnanbergin kylä on maakuntakaavassa osoitettu seudullisesti merkittävänä kyläalueena, jolla on asutuksen lisäksi kunnallisia ja yksityisiä peruspalveluja (at803). Ålön osayleiskaavassa on osoitettu tarpeellinen määrä täydennysrakentamista, jotta kunnallinen peruspalvelu, eli koulu, olisi säilytettävissä seudullisesti merkittävässä kylässä. Näin ollen yleiskaava toteuttaa tältäkin osin maakuntakaavaa ja edistää seudullisten tavoitteiden toteutumista.

Ålön saari on maakuntakaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaisena alueena (MRV), jota on koko saaristoalueella (mukaan lukien koko sisäsaaristo) käytetty yleismerkintänä kuntakeskuksiin kohdistettujen taajamatoimintojen alueiden ulkopuolella. MRV-aluemerkintä sallii alueiden käyttämisen harkitusti myös haja-asutusluonteiseen pysyvään tai loma-asumiseen. Ålön yleiskaavassa on toimittu maakuntakaavamääräyksen edellyttämällä tavalla; yleiskaavassa on osoitettu haja-asutusluonteista asumista olemassa olevien kylien täydennykseksi ja laajennukseksi alueen maisema-, kulttuuriympäristö- ja muut ominaispiirteet ja ympäristönäkökohdat huomioon ottaen.

C, E ja F, G ja H, I ja J sekä M ja N ovat antaneet selityksen.

A:lle ja B:lle, D:lle sekä K:lle ja L:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Paraisten kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Osayleiskaava-alue ja osayleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Osayleiskaava käsittää Paraisten kaupunkiin kuuluvan Ålön saaren alueen ja siihen sisältyy maapinta-alaa noin 5 200 hehtaaria. Ålön saari sijaitsee välittömästi Paraisten asemakaavoitetun alueen länsipuolella. Ålön saarelta on maanteitse etäisyyttä Kaarinaan noin 15 kilometriä ja Turkuun noin 24 kilometriä.

Eri puolille Ålön saarta on muodostunut sekä vakituista asutusta että loma-asutusta. Ålön saarella on kaavaselostuksen (2. osa, s. 7) mukaan kokonaisuutena ottaen suunnittelutarvealueen luonne. Kaavaselostuksessa (2. osa, s. 10) myös todetaan, että Ålön jo toteutuneen kehityksen taustalla ovat seuraavat syyt: alueen sijainti aivan kaupungin keskustan ja keskustan tarjonnan tuntumassa, maakuntakeskuksen Turun läheisyys, hyvät ja monipuoliset liikenneyhteydet, koulu, seuraintalo ja alueen vapaa-ajanviettomahdollisuudet, jo entuudestaan sosiaalisesti aktiiviset ja yritteliäät asukkaat, vaihteleva luonto ja maasto, hedelmällinen maaperä ja edullinen mikroilmasto, vesistöjen läheisyys joka puolella ja lisäksi paljon rantaa.

Alueella on voimassa vuonna 2013 vahvistettu maakuntakaava. Ålön saaren alue on maakuntakaavassa osoitettu maa- ja metsätalous-/retkeily-/virkistysalueeksi (MRV), jolla on erityisiä matkailun ja virkistyksen kehittämistarpeita. Alueita voidaan osoittaa maa- ja metsätalouden lisäksi loma-asumiseen ja matkailutoiminnoille. Alueita voidaan käyttää myös jokamiehenoikeuden mukaiseen ulkoiluun ja retkeilyyn sekä harkitusti haja-asutusluonteiseen pysyvään asumiseen. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan olemassa olevien alueiden täydennykseksi ja laajentamiseksi voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa pääasiallista käyttötarkoitusta kohtuuttomasti haittaamatta loma-asutusta, matkailua ja virkistyskäyttöä palvelevia toimintoja sekä mai­sema- ja ympäristönäkökohdat huomioon ottaen muun muassa uutta pysyvää asumista ja erityislainsäädännön ohjaamana, myös muita toimintoja. Ålön saari kuulu pääosin loma-asutuksen mitoitusluokkaan (1): 7–10 lay/km, vapaata rantaa 40 %. Makeanveden altaan ympäristö kuuluu mitoitusluokkaan (3): 3–5 lay/km, vapaata rantaa 50 %.

Ålön saarelle on osayleiskaavassa osoitettu at-merkinnällä kuusi laajaa maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaista kyläaluetta, joilla yleiskaavaa käytetään rakennusluvan myöntämisen perusteena. Ålön saaren ranta-alueita puolestaan koskee osayleiskaavan ranta-aluerajaus, jolla ranta-alueet on osoitettu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisiksi ranta-alueiksi, joilla yleiskaavaa käytetään rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Ålön saarelle on osayleiskaavakarttaan merkitty yhteensä 1 403 rakennuspaikkaa, joista 429 on uusia rakentamattomia rakennuspaikkoja. Näistä rakentamattomista rakennuspaikoista 384 sijaitsee osayleiskaavassa osoitetuilla asuntoalueilla ja muut loma-asuntoalueilla.

Kaavaselostuksen mukaan alueen vesihuolto, jäteveden puhdistus ja jätehuolto sekä energiahuolto perustuvat kiinteistökohtaisiin ratkaisuihin.

Oikeudellinen arviointi

Paraisten kaupunginhallituksen valituksen mukaan Ålön saarelle ei kohdistu merkittävää rakentamispainetta. Kaupunginhallitus on valituksessaan myös muun ohella katsonut, että osayleiskaava noudattaa maakuntakaavan määräyksiä rantarakentamisen mitoituksesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavan määräys yleiskaavan käyttämisestä rakennusluvan perusteena voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Hallituksen esityksen (HE 102/2008 vp) mukaan kyläyleiskaavaa ei voida käyttää suunnitteluvälineenä esimerkiksi taajamien tai kasvavien kaupunkiseutujen lievealueilla, joilla rakentamisen määrä ja tehokkuus edellyttävät asemakaavan laatimista. Kun otetaan huomioon Ålön saaren sijainti usean kaupunkikeskustan läheisyydessä sekä selvitys alueen rakentamistilanteesta, Ålön saarta on pidettävä sellaisena taajaman lievealueena, johon kohdistuu merkittävää rakentamispainetta. Osayleiskaava mahdollistaa kaavassa osoitetuille kyläalueille (at) sellaista uutta rakentamista, joka määränsä ja tehokkuutensa johdosta edellyttää asemakaavan laatimista. Osayleiskaavan kyläaluemerkinnät eivät sovellu tähän tarkoitukseen rakentamisen suunnitteluvälineenä kysymyksessä olevalla alueella.

Alueella voimassa olevan maakuntakaavan mukainen rantarakentamisen mitoitus koskee loma-asumista. Osayleiskaavassa on osoitettu rantavyöhykkeelle maaseutumaiseen asumiseen tarkoitettuja asuntoalueita (A-4/1), joilla on olemassa oleva loma-asunto. Näitä lomarakennuksia on selvitysten mukaan 150. Osayleiskaava mahdollistaa siten ranta-alueelle sellaista pysyvän asutuksen lisäämistä, jota ei ole pidettävä maakuntakaavassa tarkoitettuna täydennysrakentamisena. Osayleiskaavassa ei ole myöskään varmistettu sitä, että ranta-alueille jää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n edellyttämällä tavalla riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Suomen kansalainen A oli hakenut Suomesta opintotukea Yhdistyneessä kuningaskunnassa suoritettavia opintoja varten. Tätä edeltävästi pitkään muissa EU:n jäsenvaltioissa asunut A oli vedonnut muun ohella siihen, että hänen vakinainen asuinpaikkansa oli nyt Suomessa ja että hänen yhteytensä Suomeen olivat voimakkaammat kuin hänen siteensä mihinkään muuhun maahan. Kansaneläkelaitoksen opintotukikeskus oli hylännyt A:n opintotukihakemuksen, koska hänellä ei ollut ollut kotikuntaa Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana. Opintotuen muutoksenhakulautakunta ja vakuutusoikeus olivat hylänneet A:n valituksen opintotukikeskuksen päätöksestä.

A haki korkeimmalta hallinto-oikeudelta vakuutusoikeuden päätöksen purkamista. Hakemuksessaan A katsoi vakuutusoikeuden tehneen menettelyvirheen, kun se ei ollut esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöä siitä, oliko unionin oikeutta tulkittava siten, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 ja 21 artikla ovat esteenä asiaan sovellettavan Suomen opintotukilain 1 §:n 4 momentin (345/2004) kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään asumisaikaa koskevasta edellytyksestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun otettiin huomioon unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, A:n yhteydestä Suomeen esitetty selvitys, jäsenvaltioille integraatiota yhteiskuntaan koskevien arviointiperusteiden valinnassa kuuluva laaja harkintavalta sekä se, että integraation asteen arviointi kuuluu yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle, vakuutusoikeus ei ollut menetellyt virheellisesti, kun se ei ollut pyytänyt unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua asiassa. Asian käsittelyssä ei siten ollut vakuutusoikeudessa tapahtunut menettelyvirhettä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, joten purkuhakemus oli hylättävä.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 ja 21 artikla sekä 267 artikla 1 kohta

Vakuutusoikeuslaki 19 § 1 momentti

Opintotukilaki 1 § 4 momentti (345/2004)

Kotikuntalaki 2 § ja 5 § 1 momentti

Päätös, johon haetaan muutosta

Vakuutusoikeus 3.12.2013 nro 6383/2009/3984

Asian aikaisempi käsittely

Kansaneläkelaitoksen opintotukikeskus on päätöksellään 30.4.2007 hylännyt A:n opintotukihakemuksen University of Cambridgessa Yhdistyneessä kuningaskunnassa suoritettaviin opintoihin, koska A:lla ei ole ollut vakinaista kotikuntaa Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta on päätöksellään 26.8.2008 DNRO 2275/10/07 hylännyt A:n valituksen sekä hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta on perustellut päätöstään pääasian osalta seuraavasti:

Ulkomailla harjoitettaviin opintoihin opintotukea myönnetään Suomen kansalaiselle, jolla on ollut kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana ja jonka oleskelua ulkomailla voidaan pitää tilapäisenä.

Kotikuntalain mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pidemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Hallituksen esityksessä kotikuntalaiksi (HE 104/93 vp) todetaan, että sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Säännöksen soveltamisala on tarkoitettu suppeaksi. Pelkkä ulkomailla opiskelun määräaikaisuus ei kuitenkaan ole riittävä syy, vaan tämän lisäksi edellytetään elinolosuhteisiin liittyvää yhteyttä Suomeen. Kyseessä voi olla esimerkiksi perhe- tai sukulaisuussuhde, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyvät seikat sekä henkilön työsuhteeseen ja toimeentuloon liittyvät seikat. Säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pidempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Väestörekisteritietojen mukaan A:lla on ollut oleskelukunta ulkomailla ajalla 24.6.1996–5.11.2000 ja kotikunta ulkomailla ajalla 6.11.2000–5.7.2006. A on hakenut opintotukea koko opiskeluajalle 26.9.2006 lukien opintoihinsa University of Cambridge -nimisessä oppilaitoksessa Isossa-Britanniassa.

A ei ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella hänellä voitaisiin katsoa olleen noin kymmenen vuotta kestäneestä ulkomailla oleskelustaan huolimatta elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Koska A:lla ei ole ollut kotikuntaa Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana, eikä A:n oleskelua ulkomailla voida pitää tilapäisenä, hän ei ole oikeutettu saamaan opintotukea.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta toteaa, että A:n asiassa opintotukea koskeva kielteinen päätös ei ole millään tavoin rajoittanut A:n mahdollisuutta saada koulutusta Suomessa tai ulkomailla. Opintotuki puolestaan ei ole sosiaaliturvaan verrattava etuus, johon Suomen kansalaisella olisi subjektiivinen oikeus ulkomailla suoritettavien opintojen osalta. Siltä osin kuin A vaatii opintotuen muutoksenhakulautakuntaa pyytämään Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua siitä, onko Suomen opintotukilain asumisvaatimuksen katsottava valituskirjelmässä esitetyistä syistä olevan Euroopan yhteisön lainsäädännön kanssa ristiriidassa, opintotuen muutoksenhakulautakunta toteaa, että A:n asiassa opintotukea koskeva kielteinen päätös ei ole millään tavoin rajoittanut A:n mahdollisuutta saada koulutusta Suomessa tai ulkomailla. Opintotuki ei ole sosiaaliturvaan verrattava etuus, johon Suomen kansalaisella olisi subjektiivinen oikeus ulkomailla suoritettavien opintojen osalta.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta katsoo, ettei päätökseen sovellettu opintotukilain 1 § ole ristiriidassa vapaasta liikkuvuudesta annettujen Euroopan yhteisön asetusten kanssa. Opintotuen muutoksenhakulautakunta ei katso tarpeelliseksi pyytää asiasta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen lausuntoa.

Opintotuen muutoksenhakulautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Opintotukilaki (65/1994) 1 § 4 momentti

Kotikuntalaki (201/1994) 5 §

Vakuutusoikeuden ratkaisu

Vakuutusoikeus on hylännyt A:n opintotuen muutoksenhakulautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Vakuutusoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vakuutusoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarvetta pyytää Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua.

Vakuutusoikeus hyväksyy opintotuen muutoksenhakulautakunnan päätöksen perustelut.

Vakuutusoikeus toteaa lisäksi, että opintotukilain 1 §:n 4 momentissa säädetty kotikuntaedellytys opintotuen saamiselle ulkomailla suoritettavia opintoja varten asettaa liikkumisvapauttaan käyttävän Suomen kansalaisen tietyissä tilanteissa huonompaan asemaan sellaiseen Suomen kansalaiseen nähden, joka ei liikkumisvapauttaan käytä, ja siten välillisesti rajoittaa hänen oikeuttaan liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Euroopan unionin tuomioistuimen (aikaisemmin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin) oikeuskäytännöstä ilmenee (mm. 11.7.2002 annettu tuomio asiassa C-224/98, 15.3.2005 annettu tuomio asiassa C-209/03, 11.9.2007 annettu tuomio asiassa C-287/05, 23.10.2007 annettu tuomio asioissa C-11/06 ja C-12/06 sekä 14.6.2012 annettu tuomio asiassa C-542/09), että tukien myöntämisedellytyksiä, jotka rajoittavat liikkumisvapautta, voidaan kuitenkin pitää oikeutettuina, jos ne perustuvat objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin ja jos ne ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuihin päämääriin. Edellytyksiä on pidetty oikeasuhtaisina, kun niillä voidaan toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja kun niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Esimerkiksi opiskelusta koituvan taloudellisen rasituksen on katsottu voivan olla riittävän painava peruste oikeuttamaan edellytyksen yhteiskuntaan integroitumisesta.

Ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnettävän opintotuen myöntämisedellytyksellä, jonka mukaan henkilöllä on täytynyt olla kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana, varmistetaan tuen hakijan yhteiskuntaan integroituminen tuen hakuhetkellä.

Kotikuntalain mukaan henkilön kotikunta on pääsääntöisesti se kunta, jossa hän asuu. Ulkomaille muuttamisesta huolimatta henkilöllä voi kotikuntalain 5 §:n mukaan edelleen olla kotikunta Suomessa, jos hänellä elinolosuhteidensa perusteella on kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Henkilö, jolla on ollut kotikunta Suomessa, ei siis pelkästään ulkomailla oleskelun vuoksi menetä oikeuttaan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnettävään opintotukeen, jos hänellä on edelleen ollut elinolosuhteisiin liittyvä yhteys Suomeen.

A on muuttanut Italiaan vuonna 1996 ja asunut siellä vuoteen 2006 saakka, jolloin hän on palannut Suomeen. A on siirtynyt Italian sosiaaliturvan piiriin vuonna 2000. Pitkään kestäneen Italiassa asumisen ja Italian sosiaaliturvan piiriin siirtymisen perusteella A:lle on katsottava syntyneen kiinteämpi yhteys Italiaan kuin Suomeen. Siten Suomella voidaan katsoa olevan oikeus edellyttää A:lta riittävää uudelleen integroitumista Suomeen ennen opintotuen myöntämistä ulkomailla suoritettavia opintoja varten.

Mainituilla perusteilla vakuutusoikeus katsoo, etteivät opintotukilain 1 §:n 4 momentissa asetetut edellytykset, joilla varmistetaan tuen hakijan tietynasteinen integroituminen Suomeen tuen hakuhetkellä, kyseessä olevissa olosuhteissa perusteettomasti rajoita henkilön oikeutta liikkua ja oleskella Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella eikä lainkohdan soveltaminen siten ole ristiriidassa Euroopan yhteisön oikeuden kanssa.

Vakuutusoikeuden soveltamat oikeusohjeet

Opintotukilaki 1 § 4 momentti (345/2004)

Kotikuntalaki 5 §

Asian ovat ratkaisseet vakuutusoikeuden jäsenet Olli Olanterä, Kaius Vuoristo ja Noora Paajanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on 31.3.2014 korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että vakuutusoikeuden päätös puretaan.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Vakuutusoikeus on ratkaissut asian tulkitsemalla Euroopan unionin oikeutta pyytämättä SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa edellytetyllä tavalla unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Kyseisestä asiasta ei ole unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä, jonka perusteella tulkintaa voitaisiin pitää niin selvänä, että se olisi voitu ratkaista ennakkoratkaisua pyytämättä sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa, jonka päätökseen ei saa hakea muutosta.

Vakuutusoikeus on viitannut päätöksessään joihinkin Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksiin. Vakuutusoikeus katsoi, etteivät opintotukilain 1 §:n 4 momentissa asetetut edellytykset, joilla asetetaan edellytys tuen hakijan tietynasteisesta integroitumisesta Suomeen tuen hakuhetkellä, kyseessä olevissa olosuhteissa rajoita henkilön oikeutta liikkua ja oleskella Euroopan unionin jäsenvaltioissa eikä lainkohdan soveltaminen siten ole ristiriidassa Euroopan yhteisön oikeuden kanssa.

Vakuutusoikeus katsoi myös, että A:lle on katsottava syntyneen kiinteämpi yhteys Italiaan kuin Suomeen. A on kuitenkin muuttanut vakinaisesti pois Italiasta eikä hänellä enää olisi kiinteää yhteyttä yhteenkään jäsenvaltioon, vaikka hän oleskelee ja asuu koko ajan Euroopassa.

Vakuutusoikeuden viittaamissa tuomioissa ei ole ollut kysymys tilanteesta, jota voitaisiin suoraan soveltaa nyt puheena olevaan tilanteeseen. Vakuutusoikeus tosin viittaa joihinkin keskeisiin oikeuskäytännössä esitettyihin periaatteisiin ja soveltaa niitä esillä olevaan tapaukseen, mutta vakuutusoikeus ei ole ottanut huomioon tapauksen yksilöllisiä tekijöitä.

Vakuutusoikeuden päätöksessä ei ole myöskään viitattu uusimpaan oikeuskäytäntöön, kuten 18.7.2013 annettuun tuomioon C‑523/11 ja C‑585/11, Prinz ja Seeberger. Tässä tuomiossa SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan on katsottu olevan esteenä Saksan lainsäädännölle, jonka mukaan toisessa jäsenvaltiossa suoritettaviin opintoihin yli vuodeksi myönnettävälle opintotuelle on asetettu yksi ainoa edellytys: hakijalla on täytynyt olla kyseisessä laissa tarkoitettu vakinainen asuinpaikka Saksassa vähintään kolmen vuoden ajan ennen mainittujen opintojen aloittamista. Kyseisessä tuomiossa katsotaan, että pelkkään asumiseen perustuva edellytys saattaa sulkea opintotuen ulkopuolelle opiskelijoita, joilla on kuitenkin riittävä yhteys saksalaiseen yhteiskuntaan. Vastaaviin periaatteisiin viitataan myös vakuutusoikeuden mainitsemissa tuomioissa C‑11/06 ja C‑12/06, Morgan ja Bucher ja C‑224/98, D’Hoop.

Kansaneläkelaitos on antanut lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kansaneläkelaitoksen toimivaltaan ei kuulu ottaa kantaa esitettyyn vakuutusoikeuden menettelyvirheeseen. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimitetussa hakemuksessa ei ole esitetty sellaisia uusia perusteita, jotka vaikuttaisivat A:n oikeuteen saada opintotukea ulkomailla suoritettaviin opintoihin. Asia on ratkaistu sisällöllisesti oikein Kansaneläkelaitoksessa ja muutoksenhakuasteissa.

A on oleskellut ulkomailla ajalla 24.6.1996–5.11.2000, ja hänellä on ollut kotikunta ulkomailla ajalla 6.11.2000–5.7.2006. A:n kotikunta on ollut Suomessa 6.7.2006 alkaen. A aloitti opintonsa University of Cambridgessä syyslukukaudella 2006, jolloin hän myös anoi opintotukea. A ei ole kuulunut Suomen sosiaaliturvan piiriin aikana, jolloin hänellä oli kotikunta ulkomailla.

On ilmeistä, että purkuhakemuksen taustalla on 1.8.2016 voimaan tuleva opintotukilain 1 §:n 4 momentin muutos, jossa opintotuen myöntämisen edellytyksiä ulkomailla harjoitettaviin opintoihin muutetaan siten, että opiskelijalla on oikeus opintotukeen myös, jos hänellä on elinolosuhteisiin liittyvä kiinteä yhteys Suomeen. Opintotukilain muutokseen liittyvän hallituksen esityksen (HE 40/2015 vp) yleisperusteluissa todetaan, että Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella nykyistä opintotukilain 1 §:n 4 momenttia voidaan pitää luonteeltaan liian ehdottomana, eikä se ota riittävästi huomioon muita seikkoja, jotka voivat kuvata tosiasiallisen liitynnän astetta opintotuen hakijan ja suomalaisen yhteiskunnan välillä. Kotikuntalaki on antanut mahdollisuuden määritellä kotikunnan henkilön tosiasiallisen asumisen lisäksi myös henkilön perhesuhteisiin, toimeentuloon tai muihin vastaaviin seikkoihin liittyvän kiinteän yhteyden perustella. Tämä on kuitenkin edellyttänyt, että henkilöllä on ollut kiinteämpi yhteys Suomeen kuin toiseen maahan.

Kansaneläkelaitoksen käsityksen mukaan vakuutusoikeus on päätöksessään olevien perusteluiden mukaisesti ottanut huomioon unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ilmeneviä periaatteita soveltaessaan kansallista lainsäädäntöä. Kansaneläkelaitoksen ja muutoksenhakuasteiden päätökset ovat päätöksentekohetkellä voimassa olleen lain, vakiintuneen soveltamiskäytännön ja tapaukseen sovellettavissa olleiden unionin tuomioistuimen ratkaisujen mukaisia. Mainittu opintotukilain 1 §:n 4 momentin muutos selkeyttää kiinteän yhteyden arvioimista opintotukioikeuden kannalta verrattuna aiempaan, jolloin sovellettiin pelkästään kotikuntalain säännöksiä. Uutta säännöstä ei luonnollisestikaan voida varsinaisesti soveltaa purkuhakemuksen tapaukseen, mutta huomioon ottaen säännöksen taustalla vaikuttavat seikat, sen voidaan katsoa ilmentävän niitä periaatteita, joiden soveltamisesta viime kädessä A:nkin tilanteessa on kysymys. Kansaneläkelaitoksen käsityksen mukaan A:lla ei ole ollut selkeästi kiinteää yhteyttä Suomeen, kun otetaan huomioon hänen ulkomailla oleskeluaikansa ja erityisesti se, että hän palasi Suomeen hyvin lyhyeksi ajaksi ennen lähtöään opiskelemaan.

A on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kotikunnan määrittelyn osalta Kansaneläkelaitoksen lausunto on oikea. Ratkaisu kotikunnasta olisi voinut olla toinenkin, mutta Kela ei alkanut operoida kotikuntalain harkinnanvaraisilla perusteilla, vaan teki ratkaisunsa maistraatin merkinnän perusteella. On kuitenkin muun ohella sosiaaliturvan koordinoinnin ja monien muiden seikkojen takia järkevää, ettei kotikunta ole muussa valtiossa kuin siinä missä henkilö asuu. Kotikuntaratkaisulla ei kuitenkaan ratkaista sitä, mihin valtioon henkilö on eniten integroitunut.

On totta, että asumisaikojen mittaamisella saavutetaan objektiivinen lopputulos. Se ei kuitenkaan mittaa henkilön integroitumista Suomeen. Niissä unionin tuomioistuimen tuomioissa, joihin purkuhakemuksessa on viitattu, ei ole hyväksytty pelkkiin asumis- ja opiskeluaikoihin perustuvia kriteereitä opintotuen ja siihen verrattavien etuuksien saamisedellytyksinä. 31.7.2016 saakka voimassa olleen Suomen opintotukilain edellytykset, jotka koskevat muissa EU-maissa opiskelevia henkilöitä, operoivat pelkästään asumisajoilla.

Vaikka unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö osoitti, etteivät näin yksinkertaiset kriteerit ole riittäviä osoittamaan sellaista yhteiskuntaan integroitumista, mitä tuensaajalta voidaan edellyttää, vakuutusoikeus teki väkisin johtopäätöksensä, jotta se ei olisi joutunut pyytämään ennakkoratkaisua. Koska oikeuskäytäntö osoitti, että EU:n jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö, joka nojautuu samanlaisiin kriteereihin kuin Suomen lainsäädäntö, on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, ei vakuutusoikeus olisi saanut tehdä omia johtopäätöksiään, vaan sen olisi pitänyt noudattaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklaa ja pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.

Purkuhakemus on jätetty aikana, jolloin opintotukilain muutos tuskin oli vielä vireillä. Lainmuutoksen perustelut ovat samat kuin purkuhakemuksessa. Uuden lain perusteella on ilmeistä, että A:n kaltaisessa tilanteessa oleva henkilö saisi opintotukea. On myös selvää, ettei EU-oikeus ole muuttunut sitten A:n opiskeluajan. Vakuutusoikeus on tehnyt menettelyvirheen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen, joten päätös on purettava.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko vakuutusoikeuden päätös purettava sen vuoksi, että vakuutusoikeudessa A:n opintotuen muutoksenhakulautakunnan päätöksestä tekemää valitusta käsiteltäessä on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen, kun asiassa ei ole pyydetty Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua.

Sovellettavat oikeusohjeet

Menettelyä koskevat kansalliset säännökset

Vakuutusoikeuslain 19 §:n 1 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi purkaa vakuutusoikeuden päätöksen, jos asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olen­naisesti vaikuttaa päätökseen. Päätöksen purkamisesta on tällöin muutoin voi­massa, mitä siitä säädetään hallintolainkäyttölaissa. Vakuutus­oikeus­lain 19 §:n 2 momentin mukaan muutoin vakuutusoikeuden toimivaltaan kuuluvassa asiassa ei sovelleta hallintolainkäyttölain 11 luvun sään­nöksiä ylimääräisestä muutoksenhausta.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan päätös voidaan purkaa, jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Aineellisoikeudelliset kansalliset säännökset esitöineen

Opintotukilain 1 §:n 4 momentin (345/2004), sellaisena kuin sitä sovelletaan tähän asiaan, mukaan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin opintotukea myönnetään Suomen kansalaiselle, jolla on ollut kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana ja jonka oleskelua ulkomailla voidaan pitää tilapäisenä.

Kotikuntalain 2 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan henkilön kotikunta on jäljempänä tässä laissa säädetyin poikkeuksin se kunta, jossa hän asuu. Pykälän 2 momentin mukaan, sellaisena kuin sitä sovelletaan tähän asiaan, jos henkilöllä on käytössään useampia asuntoja tai jos hänellä ei ole käytössään asuntoa lainkaan, hänen kotikuntansa on se kunta, jota hän perhesuhteidensa, toimeentulonsa tai muiden vastaavien seikkojen johdosta itse pitää kotikuntanaan ja johon hänellä on edellä mainittujen seikkojen perusteella kiinteä yhteys. Pykälän 3 momentin mukaan, jos henkilön omaa käsitystä kotikunnastaan ei ole voitu selvittää, hänen kotikuntansa on se kunta, johon hänellä on katsottava olevan kiintein yhteys asumisensa, perhesuhteidensa, toimeentulonsa ja muiden vastaavien seikkojen johdosta.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Kotikuntalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp, s. 26) lakiehdotuksen 5 §:n 1 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Selvittämiseen voidaan ryhtyä luonnollisesti vasta sitten, kun henkilö on ilmoittanut oman käsityksensä asumisestaan. Säännöksen soveltamisala on tarkoitettu suppeaksi. Pelkkä ulkomailla oleskelun määräaikaisuus ei kuitenkaan ole säännöksen mukaan riittävä syy, vaan tämän lisäksi edellytetään elinolosuhteisiin liittyvää yhteyttä Suomeen. Kyseessä voi olla esimerkiksi perhe- ja sukulaisuussuhde, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyvät seikat sekä henkilön työsuhteeseen tai toimeentuloon liittyvät seikat. Säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei kuitenkaan säännöksen mukaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitempään. Käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Hallintovaliokunta on sanotusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 27/1993 vp, s. 5) todennut ehdotuksesta kotikuntalain 5 §:n 1 momentiksi, että säännöksessä tarkoitettu tilanne, jossa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voi säilyä Suomessa, on esimerkiksi kyseessä silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään opintojen johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi Suomeen. Toteamuksella ei ole tarkoitus muuttaa lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin yksityiskohtaisia perusteluita.

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 267 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu perussopimusten tulkinnasta sekä unionin toimielimen, elimen tai laitoksen säädöksen pätevyydestä ja tulkinnasta. Artiklan kolmannen kohdan mukaan, jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nykyään ja jäljempänä myös unionin tuomioistuin) on todennut, että vaikka kansallisilla tuomioistuimilla, joiden päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on velvollisuus saattaa rajoituksetta niiden käsiteltävänä olevat tulkintaa koskevat kysymykset yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, yhteisöjen tuomioistuimen tulkintaratkaisu voi kuitenkin tehdä velvollisuuden merkityksettömäksi. Näin on erityisesti silloin, kun esitetty kysymys on asiallisesti samanlainen kuin kysymys, josta on jo annettu ennakkoratkaisu vastaavassa tapauksessa. Velvollisuutta voi vastaavasti rajoittaa se, että yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään jo ratkaissut kyseisen oikeuskysymyksen, olipa näihin ratkaisuihin johtaneiden menettelyjen luonne mikä tahansa, ja vaikka riidanalaiset kysymykset eivät olisi täsmälleen samanlaisia (ks. asia 283/81, CILFIT, tuomio 6.10.1982, 13 ja 14 kohta).

Unionin tuomioistuin on useissa tuomioissaan ottanut kantaa siihen, millä edellytyksillä opintotukea kansalaisilleen myöntävät jäsenvaltiot voivat rajoittaa kansalaistensa oikeutta saada opintotukea toisessa jäsenvaltiossa suoritettaviin opintoihin. Kysymys on SEUT 21 artiklassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustetuista vapauksista liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Unionin tuomioistuimen mukaan kansallinen lainsäädäntö, jolla tietyt oman maan kansalaiset asetetaan huonompaan asemaan pelkästään sen vuoksi, että he ovat käyttäneet vapauttaan liikkua ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa, on SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaisille tunnustettuja vapauksia koskeva rajoitus. Mahdollisuudet, jotka perussopimuksessa annetaan unionin kansalaisten liikkumisen osalta, eivät nimittäin saisi täyttä vaikutustaan, jos niiden käyttäminen voitaisiin tehdä jäsenvaltion kansalaiselle vähemmän houkuttelevaksi sillä tavalla, että hänen oleskelulleen jossain toisessa jäsenvaltiossa asetetaan esteitä hänen lähtövaltionsa lainsäädännössä, joka on hänelle epäedullinen pelkästään sen vuoksi, että hän on käyttänyt näitä mahdollisuuksiaan (ks. yhdistetyt asiat C‑11/06 ja C‑12/06, Morgan ja Bucher, tuomio 23.10.2007, 25 ja 26 kohta; yhdistetyt asiat C‑523/11 ja C‑585/11, Prinz ja Seeberger, tuomio 18.7.2013, 27 ja 28 kohta sekä asia C‑220/12, Thiele Meneses, tuomio 24.10.2013, 22 ja 23 kohta).

Unionin oikeudessa ei aseteta jäsenvaltioille minkäänlaista velvollisuutta säätää opintotukijärjestelmästä jossakin toisessa jäsenvaltiossa suoritettavia opintoja varten. Kun jäsenvaltio säätää opintotukijärjestelmästä, jossa opiskelijat voivat saada opintotukia siinä tapauksessa, että he opiskelevat jossain toisessa jäsenvaltiossa, jäsenvaltion on kuitenkin huolehdittava siitä, että näiden tukien myöntämistavat eivät luo perusteetonta rajoitusta SEUT 21 artiklassa määrätylle oikeudelle liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella (em. yhdistetyt asiat Morgan ja Bucher, 28 kohta; em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 30 kohta sekä em. asia Thiele Meneses, 25 kohta).

Unionin tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltiolla voi olla oikeus sen välttämiseksi, että toisesta jäsenvaltiosta tuleville opiskelijoille toimeentuloa varten myönnettävien tukien myöntämisestä koituu kohtuuton kustannus, jolla saattaisi olla vaikutuksia niiden tukien kokonaismäärään, joita kyseinen valtio voi myöntää, myöntää toimeentuloa varten tukea ainoastaan sellaisille opiskelijoille, jotka ovat osoittaneet integroituneensa kyseisen jäsenvaltion yhteiskuntaan jossain määrin. Jos on olemassa vaara siitä, että jäsenvaltio joutuisi vastaamaan tällaisesta kohtuuttomasta kustannuksesta, samankaltaiset huomiot voivat lähtökohtaisesti soveltua siihen, että jäsenvaltio myöntää opintotukea opiskelijoille, jotka haluavat opiskella muissa jäsenvaltioissa (em. yhdistetyt asiat Morgan ja Bucher, 43 ja 44 kohta; em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 36 kohta sekä em. asia Thiele Meneses, 35 kohta).

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näytön, jota jäsenvaltio vaatii integroitumiseen perustuvan tosiasiallisen yhteyden olemassaolon osoittamiseksi, ei pidä olla luonteeltaan pois sulkeva siten, että siinä asetetaan aiheettomasti etusijalle sellainen osatekijä, joka ei välttämättä kuvasta hakijan ja kyseisen jäsenvaltion välisen yhteyden tosiasiallista ja todellista astetta, ja suljetaan pois kaikki muut kuvaavat osatekijät (em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 37 kohta ja em. asia Thiele Meneses, 36 kohta). Jäsenvaltiolla on laaja harkintavalta tällaista yhteyttä koskevien arviointiperusteiden vahvistamisessa (em. asia Thiele Meneses, 37 kohta).

Unionin tuomioistuin on todennut, että esimerkiksi vakinaiseen asuinpaikkaan perustuva ainoa edellytys saattaa sulkea tuen ulkopuolelle opiskelijoita, jotka eivät tosin ole asuneet jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti tiettyä ajanjaksoa juuri ennen ulkomailla opiskelun aloittamista, mutta joilla on kuitenkin riittävä yhteys jäsenvaltion yhteiskuntaan. Näin voi olla silloin, kun opiskelijalla on kyseisen jäsenvaltion kansalaisuus ja hän on käynyt siellä koulua pitkään, tai muiden tekijöiden, kuten muun muassa perhesiteiden, työssäkäynnin, kielitaidon tai muiden yhteiskunnallisten tai taloudellisten siteiden, perusteella (em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 38 kohta ja em. asia Thiele Meneses, 38 kohta). Esimerkiksi vakinaista asuinpaikkaa koskeva edellytys saattaa olla samalla sekä liian poissulkeva että liian satunnainen, kun sillä suositaan aiheettomasti tekijää, joka ei välttämättä kuvaa integroitumisen astetta jäsenvaltion yhteiskuntaan ajankohtana, jolloin tukihakemus tehdään. Kansallinen tuomioistuin on ainoana toimivaltainen arvioimaan tosiseikkoja, joten sen on arvioitava tuen hakijan ja jäsenvaltion välillä mahdollisesti olevat yhteydet (em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 39 ja 40 kohta sekä em. asia Thiele Meneses, 40 ja 41 kohta).

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suomen kansalainen A on hakenut Suomesta opintotukea Yhdistyneessä kuningaskunnassa suoritettavia opintoja varten. Tätä edeltävästi pitkään muissa unionin jäsenvaltioissa asunut A on vedonnut muun ohella siihen, että hänen vakinainen asuinpaikkansa on nyt Suomessa ja että hänen yhteytensä Suomeen ovat voimakkaammat kuin hänen siteensä mihinkään muuhun maahan.

Asiaan sovellettavan opintotukilain 1 §:n 4 momentin (345/2004) mukaan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin voidaan myöntää opintotukea Suomen kansalaiselle, jolla on ollut kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana ja jonka oleskelua ulkomailla voidaan pitää tilapäisenä. Kotikuntalaki puolestaan lähtee siitä, että henkilön kotikunta on hänen asuinkuntansa. Ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi muuttaneella henkilöllä voi kuitenkin olla kotikunta Suomessa, jos hänellä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Lain esitöiden mukaan tätä yhteyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon muun ohella perhe- ja sukulaisuussuhteet, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyviä seikkoja sekä henkilön työsuhteeseen tai toimeentuloon liittyviä seikkoja.

A on katsonut vakuutusoikeuden tehneen menettelyvirheen, kun se ei ole esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöä siitä, onko unionin oikeutta tulkittava siten, että se on esteenä asiaan sovellettavan Suomen opintotukilain 1 §:n 4 momentin kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään asumisaikaa koskevasta edellytyksestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että opintotuki ei ole sellainen etuus, jonka saamiseen syntyisi oikeus yksinomaan kansalaisuuden perusteella. Asiaan sovellettavassa opintotukilain 1 §:n 4 momentissa säädetään opintotuen myöntämiseksi ulkomailla harjoitettaviin opintoihin kotikuntaa koskeva ajallinen edellytys, joka muistuttaa läheisesti edellä mainituissa unionin tuomioistuimen tuomioissa käsiteltyjä asuinpaikkaa ja asumisaikaa koskevia edellytyksiä. Erotuksena kyseisissä tuomioissa kyseessä olleista kansallisista lainsäädännöistä kotikuntalaki kuitenkin mahdollistaa sen, että ulkomailla asuva Suomen kansalainen voi tietyin edellytyksin säilyttää kotikunnan edelleen Suomessa. Arvioitaessa ulkomailla asuvan henkilön yhteyttä Suomeen voidaan henkilön tosiasiallisen asumisen ohella ottaa huomioon senkaltaisia tekijöitä, joita on edellytetty edellä mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Nämä tekijät eivät liity ainoastaan henkilön asuinpaikkaan, vaan ne koskevat myös hänen muita elinolosuhteitaan, jotka ilmentävät hänen siteitään ja integroitumistaan yhteiskuntaan. Tätä arviointia ei muuta se, että opintotukilain 1 §:n 4 momenttia on sittemmin muutettu siten, että nyt voimassa olevassa opintotukilain 1 §:n 4 momentissa (1402/2015) säädetään nimenomaisesti, että opintotukea voidaan myöntää henkilölle, jolla on elinolosuhteiden perusteella kiinteä yhteys Suomeen.

Vaikka vakuutusoikeuden on tullut asiaa ratkaistessaan ottaa huomioon Euroopan unionin oikeus ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, sen arvioiminen, minkälainen yhteys A:lla on ollut Suomeen sillä hetkellä, kun hän on hakenut opintotukea, on kuulunut yksinomaan vakuutusoikeudelle. Kuten kotikuntalain esitöissä on todettu, sen selvittämiseen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaansa, voidaan ryhtyä vasta sitten, kun henkilö on ilmoittanut oman käsityksensä asumisestaan. Vakuutusoikeus on siten arvioinut yhteyden olemassaoloa A:n esiin tuomien seikkojen valossa.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta on päätöksessään todennut muun ohella, ettei A ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella hänellä voitaisiin katsoa olleen noin kymmenen vuotta kestäneestä ulkomailla oleskelustaan huolimatta elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Vakuutusoikeus on hyväksynyt muutoksenhakulautakunnan perustelut ja todennut lisäksi, että A on muuttanut Italiaan vuonna 1996 ja asunut siellä vuoteen 2006 saakka, jolloin hän on palannut Suomeen. A on siirtynyt Italian sosiaaliturvan piiriin vuonna 2000. Pitkään kestäneen Italiassa asumisen ja Italian sosiaaliturvaan siirtymisen perusteella A:lle on katsottava syntyneen kiinteämpi yhteys Italiaan kuin Suomeen.

Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, tässä asiassa A:n yhteydestä Suomeen esitetty selvitys, jäsenvaltioille integraatiota yhteiskuntaan koskevien arviointiperusteiden valinnassa kuuluva laaja harkintavalta sekä se, että integraation asteen arviointi kuuluu yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei vakuutusoikeus ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua asiassa. Asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa ei siten ole tapahtunut menettelyvirhettä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, joten purkuhakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Helmi Lajunen.

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt Kongon demokraattisesta tasavallasta kotoisin olevan A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ilmeisen perusteettomana, päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Kongon demokraattiseen tasavaltaan ja määrännyt hänet koko Schengen-aluetta koskevaan kahden vuoden maahantulokieltoon.

Hallinto-oikeus oli hylännyt muutoksenhakijan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus oli päätöksessään todennut, ettei muutoksenhakijan turvapaikkahakemusta olisi kuitenkaan tullut katsoa ilmeisen perusteettomaksi. Hallinto-oikeus oli ratkaissut asian yhden tuomarin kokoonpanossa.

Kun otettiin huomioon hallinto-oikeuslain 12, 12 a ja 12 b §:n säännökset hallinto-oikeuden päätösvaltaisuudesta, hallinto-oikeus ei ollut ollut päätösvaltainen ratkaisemaan asiaa yhden jäsenen kokoonpanossa, vaan asia olisi tullut ratkaista kahden tai kolmen jäsenen kokoonpanossa.

Kun hallinto-oikeus oli todennut, ettei turvapaikkahakemusta olisi tullut katsoa ilmeisen perusteeton, sen olisi ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin ja 150 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen tullut myös kumota Maahanmuuttoviraston päätös maahantulokiellon osalta ja määrätä muutoksenhakijalle aika vapaaehtoiselle maasta poistumiselle.

Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen lainmukaisessa kokoonpanossa käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuslaki 12 § 1 momentti, 12 a § 1 momentti 8 kohta (648/2016) ja 12 b § 1 momentti 5 kohta (648/2016)

Ulkomaalaislaki 103, 104, 147 a ja 150 §

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Anna Mähönen.

Asia Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva valitus

Valittajat 1. Lulu Ranne, Hämeenlinna

2. Simo Leivo, Hämeenlinna

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 6.9.2016 nro 16/0706/3

Asian aikaisempi käsittely

Hämeenlinnan kaupunginvaltuusto on 13.6.2016 (§ 89) päättänyt pidättää Lulu Ranteen luottamustoimista vireillä olevan poliisitutkinnan ja mahdollisen oikeudenkäynnin ajaksi. Ranne on muun muassa kaupunginvaltuuston jäsen ja kaupunginhallituksen I varapuheenjohtaja, sekä kaupunginhallituksen edustaja eräissä toimielimissä ja jäsenenä eräissä työryhmissä. Päätöstä on kaupunginhallituksen esityksessä perusteltu muun ohessa seuraavasti.

Kaupunginvaltuuston asettama tilapäinen valiokunta oli saanut pitämiensä kuulemisten kautta tietoonsa väitteitä, joiden mukaan Ranne on ollut mukana järjestämässä niin sanotun Levi-seminaarin yhteydessä mediatapahtumaa vuonna 2013, jonka ensisijaisena tarkoituksena on väitetty olleen negatiivisen julkisuuden hankkiminen kaupunginjohdolle ja muille puolueille. Luottamushenkilön tulee toimia objektiviteettiperiaatteen mukaan puolueettomasti. Luottamushenkilön toiminnan puolueettomuutta ei tule olla syytä epäillä, vaikka sitä tarkastelisi täysin ulkopuolinen henkilö. Tulee selvittää, onko Ranne rikkonut kuntalain 32 §:n mukaista käyttäytymisvelvollisuuttaan sekä hallintolain 6 §:n mukaisia periaatteita.

Ranne on ollut säännöllisessä yhteydessä mediaan ja vuotanut luottamuksellisia tietoja toimittajalle. Vuodetut tiedot ovat olleet toimittajien kertoman mukaan yksittäisen kaupunginhallituksen jäsenen mielipiteitä tai kannanottoja. Kuntaliiton ohjeistuksen mukaan suljetun kokouksen keskustelut ovat luottamuksellisia. Menettelyllä voidaan katsoa rikotun kuntalain 32 §:n mukaista käyttäytymisvelvollisuutta.

Ranne on niin sanotussa Sambia-vuotoasiassa kertonut ymmärtävänsä menettelytavan asiassa. Esitetyt väitteet Ranteen menettelytavoista eivät ole 21.1.2013 hyväksytyn valtuustosopimuksessa määriteltyjen sisäisten pelisääntöjen mukaisia. Sopimuksessa on sitouduttu erityisesti hyvän kunnallisen hallintotavan noudattamiseen. Ranne on myös itse allekirjoittanut 7.10.2013 osaltaan kaupunginjohtajasopimuksen, jossa hän sitoutuu toiminnallaan ja käytöksellään edistämään kaupungissa poliittisen ja ammatillisen johdon keskinäistä luottamusta ja hyvää, avointa keskustelukulttuuria.

Perusteluissa on viitattu kuvatun menettelyn osalta rikoslain 40 luvun 7 §:n säännökseen. Esitettyjen väitteiden vuoksi on perusteltua käynnistää kuntalain 40 §:n mukainen menettely. Asian selvittäminen on tarpeen myös asianosaisen oikeusturvan kannalta. On tarkoituksenmukaista tehdä poliisille tutkintapyyntö sen selvittämiseksi, onko Ranteen luottamustoimen hoitamisessa tapahtunut joku rikos.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään hylännyt kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle valittaneen Ranteen ja Leivon täytäntöönpanon kieltämistä koskevat hakemukset.

Hallinto-oikeus on ilmoittanut antavansa päätöksen kunnallisvalituksiin myöhemmin erikseen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain (365/1995) 40 §:n 2 momentin mukaan päätös luottamushenkilön toimesta pidättämisestä voidaan panna täytäntöön heti.

Kuntalain (365/1995) 98 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseen ei ole ilmennyt aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Riitta Jokioinen ja Anneli Aura, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Ranne on valituksessaan viitannut hallinto-oikeudelle tekemäänsä valitukseen ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, ettei toimeenpanon kieltämiselle löytynyt perusteita. Päätöksestä ei ilmene millä perusteella edellytyksiä toimeenpanon kieltämiselle ei ole olemassa. Hallinto-oikeus ei myöskään ole huomioinut lainkaan sitä tosiasiaa, että tutkintapyynnön tekemiseen ja luottamustehtävästä pidättämiseen johtaneessa päätöksentekoprosessissa on ilmennyt lukuisia lainrikkomisia. Lisäksi hallinto-oikeus on jättänyt huomiotta sen, että tutkintapyynnön tekemisen ja luottamustehtävästä pidättämisen seuraukset ovat olleet niiden kohteelle kohtuuttomat ja vahingolliset.

2. Leivo on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Hallinto-oikeuden olisi tullut huomioida luottamustoimen perusoikeuksien toteutumiseen liittyvä problematiikka päättäessään lainvoimaa vailla olevan tuomion täytäntöönpanon sallimisesta. Vastakkain on luottamustoimisten erottamattomuuden periaate ja luottamustoimisen velvollisuus noudattaa lakia. Länsimainen oikeusvaltioajattelu ei mahdollista erottamista toisinajattelun perusteella. Täytäntöönpanon salliminen on kuitattu ilmaisulla, ettei täytäntöönpanon kieltämiselle ole ilmennyt aihetta. Päätöstä ei ole perusteltu mitenkään. Päätöksellä on huomattava oikeusvaikutus luottamustoimisen asemaan. On varsin todennäköisesti, että päätös on voimassa, ellei korkein hallinto-oikeus sitä muuta, ainakin seuraaviin kevään 2017 kunnallisvaaleihin asti, jonka jälkeen valitus käy hyödyttömäksi, koska luottamustoimet päättyvät silloin joka tapauksessa.

Hallinto-oikeus on kuullut valituksen johdosta kaupunkia. Hallinto-oikeus ei ole pyytänyt lausuntoa Leivolta kaupungin näkemyksistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden välipäätöksen ja kieltää Hämeenlinnan kaupunginvaltuuston 13.6.2016 tekemän päätöksen täytäntöönpanon. Täytäntöönpanokielto on voimassa siihen asti kunnes Hämeenlinnan hallinto-oikeus ratkaisee pääasiaa koskevan valituksen tai sitä ennen toisin määrää.

Perustelut

Kuntalain (365/1995) 40 §:n 1 momentin mukaan, jos luottamushenkilön voidaan todennäköisin perustein epäillä syyllistyneen toimessaan virkarikokseen tai muuten menetelleen siinä velvollisuuksiensa vastaisesti, kunnanhallituksen on vaadittava asianomaiselta selitys sekä tarvittaessa ilmoitettava asiasta valtuustolle. Asiasta on viipymättä tehtävä rikosilmoitus, jos kysymyksessä on ilmeinen virkarikos.

Kuntalain (365/1995) 40 §:n 2 momentin mukaan päätös luottamushenkilön toimesta pidättämisestä voidaan panna täytäntöön heti.

Kuntalain 98 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Asian laatuun nähden kaupunginvaltuuston 13.6.2016 tekemää lainvoimaa vailla olevaa päätöstä ei ole asiassa tähän mennessä ilmenneen selvityksen perusteella syytä panna täytäntöön.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Iisalmen Autotilaus Oy, Iisalmi

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 11.7.2014 nro 549/14

Asian aikaisempi käsittely

Iisalmen kaupunki on 26.9.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella sekä 8. ja 17.10.2013 julkaistuilla korjausilmoituksilla ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta Iisalmen Peltomäen kallioalueen kiviaineksen ottamisesta ja tontin saattamisesta asemakaavan mukaiseen tonttikäyttöön vuodesta 2014 vuoteen 2023.

Iisalmen kaupungin tekninen lautakunta on 12.11.2013 tekemällään päätöksellä (§ 266) valinnut Savon Kuljetus Oy:n tarjouksen.

Iisalmen kaupungin tekninen lautakunta on 17.12.2013 tekemällään päätöksellä (§ 293) hylännyt Iisalmen Autotilaus Oy:n oikaisuvaatimuksen.

Järjestelyn ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on Iisalmen kaupungin ilmoituksen mukaan ollut 250 000–300 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Iisalmen Autotilaus Oy on ollut valittajana, Iisalmen kaupunki vastapuolena ja Savon Kuljetus Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Iisalmen Autotilaus Oy:n valituksen pääasian osalta tutkimatta ja hylännyt Iisalmen Autotilaus Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Iisalmen Autotilaus Oy:n korvaamaan Savon Kuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 628,68 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa.

Iisalmen kaupunki ja Savon Kuljetus Oy ovat esittäneet, että Iisalmen Autotilaus Oy:n valituksessa ei ole kysymys hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta vaan sopimuksesta, jonka pääasiallisena tarkoituksena on ollut kiviaineksen myynti Iisalmen kaupungilta tarjoajalle. Iisalmen Autotilaus Oy on puolestaan esittänyt, että sen valituksessa on kysymys hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta, sillä asiassa on kyse hankintalain 5 §:n 5 kohdassa tarkoitetusta käyttöoikeusoikeusurakasta.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 50) mukaan sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Tarkastelun lähtökohtana on tällöin se, muodostaako järjestely tai sopimuskokonaisuus jakamattoman kokonaisuuden, josta hankintaa ei voida erottaa. Jakamattoman kokonaisuuden olisi katsottava kuuluvan hankintalainsäädännön soveltamisalaan vain silloin, kun hankinnan osuus kokonaisuudesta on olennainen. Hankintasopimuksella tulisi olla myös taloudellista arvoa. Hallituksen esityksen mukaan taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.

Hankintalain 5 §:n 2 kohdan mukaan rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on jonkin lain liitteessä C tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen taikka suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä; rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan myös hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttamista millä tahansa tavalla; rakennusurakka voi olla talon-, maan- tai vesirakennustöiden muodostama taloudellinen tai tekninen kokonaisuus.

Hankintalain 5 §:n 5 kohdan mukaan käyttöoikeusurakalla tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin rakennusurakkasopimus, mutta rakennustyön vastikkeena on joko yksinomaan rakennettavan kohteen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 51) [mukaan] käyttöoikeusurakan eli rakennuskonsession tunnusomaisena piirteenä on vastikkeen tuleminen joko osittain tai kokonaan oikeudesta käyttää sopimuksen kohteena olevaa rakennuskohdetta sekä tähän liittyvä taloudellisen riskin siirtyminen urakoitsijalle.

Euroopan unionin tuomioistuin on julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetussa direktiivissä 2004/18/EY tarkoitetun "julkista rakennusurakkaa koskevan sopimuksen" käsitteen tulkintaan liittyen katsonut, että sopimuksen vastikkeellisuus merkitsee sitä, että julkisia rakennusurakoita koskevan sopimuksen tehnyt hankintaviranomainen saa sopimuksen perusteella vastiketta vastaan suorituksen. Kyseinen suoritus muodostuu niiden töiden toteuttamisesta, jotka hankintaviranomainen pyrkii saamaan aikaan. Tällaiseen suoritukseen on luonteensa ja direktiivin 2004/18/EY järjestelmän ja tavoitteiden vuoksi liityttävä välitön taloudellinen intressi hankintaviranomaiselle (ks. tuomio Helmut Müller, C-451/08, EU:C:2010:168, 48 ja 49 kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen). Tuomiossa on edelleen katsottu, että taloudellinen intressi voi muun ohella perustua sellaisiin taloudellisiin etuihin, jotka hankintaviranomainen voi saada rakennusurakan kohteen tulevasta käytöstä tai luovutuksesta (ks. tuomio Helmut Müller, EU:C:2010:168, 52 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että pelkästään se, että hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikkö myy yritykselle kiviainesta tai vuokraa yritykselle maa-alueen, ei merkitse sitä, että kyseessä olisi julkisia hankintoja koskevissa oikeusohjeissa tarkoitettu hankinta. Asiaa on tarkasteltava kokonaisuutena sen erityispiirteet huomioon ottaen.

Iisalmen kaupunki on antanut kysymyksessä olevalle hankintailmoitukselle nimen "Urakkatarjouspyyntö kallioaineksen ottamisesta Iisalmen Peltomäessä". Hankintailmoituksen kohdassa "hankinnan kuvaus" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Iisalmen kaupungin tekninen keskus pyytää tarjoustanne Iisalmen peltomäen kallioalueen (Kaatopaikka 140-407-112-0) kiviaineksen ottamisesta ja tontin saattamisesta asemakaavan mukaiseen tonttikäyttöön. Louhinnalle ja murskaukselle on saatu maa-aineslain mukainen maa-aineksen ottolupa sekä ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Molemmat luvat ovat 10 vuoden ajalle. Kahdeksan hehtaarin kokoisella ottamisalueella on hyödyntämiskelpoista kiviainesta noin 700 000 m3, jonka Iisalmen kaupunki myy tässä urakassa. Iisalmen kaupunki luovuttaa kallioalueen urakka-ajalle. 2. Tarjous Kiviaineksen [ottaminen] voidaan jakaa kahteen vaiheeseen. Iisalmen kaupunki luovuttaa ensimmäisessä vaiheessa vv. 2014–2018 ottamisalueesta puolet, josta kiviaines on louhittava, murskattava viiden vuoden aikana ja toimitettava vuokra-alueelta pois. Toisessa vaiheessa vv. 2019–2023 luovutetaan loppuosa ottoalueesta, jossa toimitaan kuten ensimmäisessä vaiheessa. Iisalmen kaupunki vuokraa ottoalueen erillisellä vuokrasopimuksella, johon liitetään edellä mainitut luvat. Tarjottu hinta sisältää alueen vuokran. Tarjous on annettava molemmista seuraavista toteutusvaihtoehdoista. Toteutusvaihtoehto 1: Tarjouspyynnössä mainittu kohde luovutetaan kokonaisuutena jäljempänä mainituin kriteerein. Tarjoushinta on annettava ostettavasta 700 000 m3 kalliokiviainesmäärästä yhteensä EUR, alv. 0 %. Toteutusvaihtoehto 2: Ensimmäisessä vaiheessa Iisalmen kaupunki myy ottamisalueelta kalliokiviainesta 350 000 m3. Ostohinta on maksettava v. 2014. Tarjoushinta on annettava ostettavasta 350 000 m3 kalliokiviainesmäärästä yhteensä EUR, alv. 0 %. Toisessa vaiheessa Iisalmen kaupunki myy ottamisalueelta kalliokiviainesta 350 000 m3. Ostohinta on maksettava v. 2019. Tarjoushinta on annettava ostettavasta 350 000 m3 kalliokiviainesmäärästä yhteensä EUR, alv. 0 %. Toisessa vaiheessa kalliokiviaineksen tarjoushinta sidotaan maanrakennuskustannusindeksiin 2010 ja verrataan tarjoushetken pistelukuun. Toiminta on suoritettava laaditun maa-aineksen ottamissuunnitelman mukaisesti ja siinä osoitettuun tasoon. Maa-ainesten ottolupa ja ympäristölupa siirretään vuokraajan nimiin. Vuokralainen on velvollinen asettamaan tarvittavan maisemointivakuuden ja hoitamaan maisemoinnin lupaehtojen mukaisesti. Vuokra-ajan päätyttyä alue luovutetaan takaisin Iisalmen kaupungille."

Urakkatarjouspyynnössä on edellä mainitun lisäksi muun ohella todettu Iisalmen kaupungille olevan tärkeää, että ottamisalue saadaan kymmenen vuoden aikana asemakaavan mukaiseen tonttikäyttöön.

Urakkatarjouspyynnön liitteenä on ollut muun ohella maa-aineslupa ja ympäristölupa. Kyse on luvista, joissa viranomainen vahvistaa kyseisen taloudellisen toiminnan harjoittamisedellytykset ja ehtoja maa-alueen käytölle. Lupamääräysten mukaan toimintajakson päätyttyä alue on siistittävä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa ja urakkatarjouspyyntöasiakirjoissa on asetettu toimimisvelvoitteita, jotka ovat kiviaineksen myynnille ja maa-alueen vuokraamiselle sanottuun tarkoitukseen ominaisia. Kyseisten toimimisvelvoitteiden, kuten esimerkiksi velvoitteet kiviaineksen louhimisesta ja poiskuljettamisesta, ei siten vielä sinällään ole katsottava tarkoittavan, että asiassa olisi kyse julkisesta hankinnasta.

Kyseessä olevasta järjestelystä asiassa esitetyn selvityksen mukaan Iisalmen kaupunki ei maksa mitään korvausta Savon Kuljetus Oy:lle kiviaineksen ottamisesta ja tontin saattamisesta asemakaavan mukaiseen tonttikäyttöön, vaan järjestelyssä on kyse siitä, että Savon Kuljetus Oy maksaa Iisalmen kaupungille tältä ostamastaan kiviaineksesta. Se, että järjestely[ss]ä kaupungin tontti tulee saatettua asemakaavan mukaiseen tonttikäyttöön, ei anna aihetta arvioida järjestelyä toisin.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että järjestelyn pääasiallisena tarkoituksena on ollut kiviaineksen myynti. Järjestelyssä ei siten ole katsottava olevan kysymys hankintalain 5 §:ssä tarkoitetusta rakennusurakan tai käyttöoikeusurakan hankkimisesta. Markkinaoikeudella ei näin ollen ole toimivaltaa tutkia valitusta. Valitus on tämän vuoksi jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos kuultava joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Kuultava on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Jussi Karttunen ja Jukka Vanto.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Iisalmen Autotilaus Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

1. kumoaa valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen, jolla Iisalmen Autotilaus Oy:n julkista hankintaa koskeva valitus on jätetty tutkimatta

2. toteaa, että kysymyksessä on hankintalaissa tarkoitettu hankinta ja markkinaoikeudella on toimivalta ratkaista hankinta-asiaa koskeva valitus, sekä

3. palauttaa asian markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi valittajan markkinaoikeudessa esittämien vaatimusten ja perusteiden mukaisesti.

Lisäksi Iisalmen Autotilaus Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Iisalmen kaupungin korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Iisalmen Autotilaus Oy on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden olisi tullut tutkia Iisalmen Autotilaus Oy:n valitus, koska kysymys on hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta. Kaupunki on ennen markkinaoikeuskäsittelyä myös itse käsitellyt asiaa hankintalain mukaisena hankintana.

Iisalmen kaupunki on pyytänyt urakkatarjouksia kallioaineksen ottamisesta ja julkaissut urakasta hankintailmoituksen. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut Iisalmen Peltomäen kallioalueen kiviaineksen ottaminen ja tontin saattaminen asemakaavan mukaiseen tonttikäyttöön siten, että Iisalmen kaupunki myy kyseisellä alueella olevan hyödyntämiskelpoisen kiviaineksen. Kiviaineksen ottamisen on edellytetty tapahtuvan kaupungin tarjouspyynnön liitteenä olleen suunnitelman mukaisesti. Suunnitelmassa on määritelty tarkasti esimerkiksi kiviaineksen ottosyvyys ja ottamisen laajuus.

Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti todettu kaupungille olevan tärkeää, että alue, jolta kiviainesta otetaan, saadaan kymmenen vuoden aikana asemakaavan mukaiseen tonttikäyttöön. Tarjousvertailuun pääsemisen edellytyksenä on ollut, että tarjoaja kykenee louhimaan, murskaamaan ja toimittamaan kiviaineksen vuokra-alueelta pois seuraavan kymmenen vuoden kuluessa. Iisalmen kaupunki on siten järjestänyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun, koska se on halunnut hankkia tiettyjä työsuorituksia. Kaupunki saa valituksi tulevan tarjoajan toteuttamista toimenpiteistä taloudellisen hyödyn. Ilman nyt tarkasteltavana olevaa kilpailutusta kaupunki olisi joutunut hankkimaan tarvitsemansa työsuoritukset muulla tavoin.

Markkinaoikeuden olisi tullut antaa enemmän painoarvoa kilpailutuksessa tarjoajalle asetetuille toimimisvelvoitteille. Iisalmen kaupunki ostaa edellyttämänsä toimenpiteet tarjoajalta, ja ne muodostavat hankinnan ytimen. Kilpailutuksessa on siten ollut kysymys järjestelystä, jonka pääasiallisena tarkoituksena on työsuoritusten ja palvelujen hankkiminen tietyn alueen kuntoon saattamiseksi. Tarjouspyynnön kohteena ollut alue on luonteeltaan sellainen, ettei sen hyödyntäminen asemakaavan mukaisessa käytössä ole mahdollista ilman suoritettavia räjäytys- ja louhintatöitä. Lisäksi tarjouspyynnössä edellytetty alueen maisemointi on mahdotonta ja estyy, jollei kiviainesta ole kokonaisuudessaan louhittu ja viety pois alueelta.

Iisalmen kaupungin valitulle tarjoajalle asettamat toimimisvelvoitteet eivät ole kiviaineksen myynnille tai maa-alueen vuokraamiselle ominaisia, eikä tarjoajalle asetettu velvoite viedä koko luvan mukainen määrä alueelta pois ole ollut tavanmukainen. Tämäkin osoittaa, että kaupungin tarkoituksena on ollut työsuoritusten hankkiminen.

Valitulla tarjoajalla on edellä mainittujen toimenpiteiden jälkeen käyttöoikeus kiviainekseen ja sen on kyettävä myymään kiviaines edelleen kiviainesmarkkinoilla. Kaupungin tarjoajalta tosiasiassa ostamien toimimisvelvoitteiden lisäksi kaupunki saa kymmenen vuoden jälkeen käyttöönsä tontin, jolla on sille myyntiarvoa. Myös tontin myyntiarvo on otettava huomioon arvioitaessa järjestelyn taloudellista arvoa hankintayksikölle.

Iisalmen kaupunki ei sinänsä suorita järjestelyssä tarjoajalle maksua sen suorittamista toimenpiteistä, vaan maksu tapahtuu kiviaineksen käyttöoikeuden myöntämisellä tarjoajalle. Tämän ostonsa vastikkeena Iisalmen kaupunki antaa urakoitsijalle käyttöoikeuden kiviainekseen. Työsuoritus on siten tavallaan maksettu kiviaineksella ja siitä tulevalla taloudellisella hyödyllä. Urakoitsija voi myydä kiviaineksen eteenpäin, ja sen tulee ottaa hinnoittelussaan huomioon suorittamiensa toimenpiteiden arvo. Iisalmen kaupungin näistä työsuorituksista maksama hinta sisältyy käyttöoikeuteen ja taloudellinen riski siirtyy urakoitsijalle. Urakoitsijalla on näin ollen riski siitä, että se saa myytyä urakassa määritellyn kiviaineksen kymmenen vuoden määräajassa. Mikäli urakoitsija ei tätä kiviainesta kykene myymään, urakoitsija joutuu varastoimaan kiviaineksen, mistä aiheutuu kustannuksia. Urakoitsijalle siirtyvä riski on siten merkittävä, mikä samalla myös tarkoittaa, että kaupungin asiassa suorittamalla vastikkeella on merkittävää taloudellista arvoa.

Edellä kuvattu järjestely on hankintalain alaista toimintaa ja sitä tulee arvioida hankintalaissa tarkoitettuna käyttöoikeusurakkana. Maa-ainesluvan tai ympäristöluvan olemassaololle ei voida antaa merkitystä arvioinnissa. Näissä lupaehdoissa ei määritellä sitä hintaa tai taloudellista arvoa, mikä kyseessä olevilla toiminnoilla on, eikä viranomaisella ole edes toimivaltaa tällaiseen määrittelyyn. Luvat eivät siten ole hankintalain kannalta merkityksellisiä. Kysymys on kokonaisuutena arvioiden ollut hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta.

Selitykset

Iisalmen kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Iisalmen Autotilaus Oy velvoitetaan korvaamaan Iisalmen kaupungin arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 669,60 eurolla viivästyskorkoineen.

Iisalmen kaupunki on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintalain mukainen hankinnan käsite lähtee siitä, että hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä. Hankintalain mukainen hankinnan käsite määräytyy rakennusurakoita sekä tavara- ja palveluhankintoja koskevien määritelmien kautta. Rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on hankintalain liitteessä C tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen taikka suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä.

Valituksen kohteena olevalle järjestelylle on tunnusomaista, että Iisalmen kaupunki myy kallioaineksen korkeimman ostohinnan tehneelle tarjoajalle. Tästä myynnistä tehdään myyntisopimus, jossa määritellään myyntiä koskevat ehdot. Sopimuksen tosiasiallinen päätarkoitus ei ole ollut hankinnan suorittaminen vaan kallioaineksen myynti. Kallioaineksen myyntiarvo on ollut kaupungin kannalta moninkertainen verrattuna kysymyksessä olevan tontin myyntiarvoon.

Se, että kokonaisuus on ilmoitettu Hilma-kanavassa, ei ole tehnyt järjestelystä hankintalain mukaista hankintaa. Kallioaineksen myynti ei ole käyttöoikeusurakka, eikä valituksessa esitettyjen toimimisvelvoitteiden, kuten esimerkiksi kiviaineksen poiskuljettamisen voida sinällään katsoa tarkoittavan, että asiassa olisi kysymys julkisesta hankinnasta. Kallioaineksen ottamisen "lopputuotteena" muodostuu tontti, jonka myyntiarvo on vähäinen verrattuna kallioaineksen myyntiin.

Savon Kuljetus Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Iisalmen Autotilaus Oy velvoitetaan korvaamaan Savon Kuljetus Oy:n arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 278,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Savon Kuljetus Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on arvioinut Iisalmen kaupungin kilpailuttaman sopimuksen luonteen oikein. Kysymys on ollut kiviaineskaupasta eikä julkisesta hankinnasta.

Kuten markkinaoikeus on todennut, kiviainesten ottaminen ja sen seurauksena Iisalmen kaupungille syntynyt tonttimaan tasoittaminen on muodostanut jakamattoman kokonaisuuden. Jakamaton kokonaisuus kuuluu hankintalain säännösten soveltamisalaan ainoastaan, jos hankinnan osuus kokonaisuudesta on olennainen.

Kilpailutuksessa on ollut kysymys valmiiksi luvitetun kallioalueen kaupasta. Kaupan kohteena on ollut kallio eikä jalostettu kiviaines. Ennen kauppaa myyjä on hankkinut ottoluvan ja ympäristöluvan. Kaupassa ostaja saa kauppakirjassa sovittavana määräaikana oikeuden louhia, murskata ja kuljettaa pois lupien mukaisen määrän kallioainesta, luvissa määritellyltä, myyjän omistuksessa olevalta alueelta. Kiviainesten ottosyvyys määritetään aina ottoluvassa. Koska ottoalueen hallinta palautuu sopimuksen päätyttyä myyjälle, joutuu ostaja kuljettamaan kiviainekset sopimuksen voimassaoloaikana pois ottoalueelta ja maisemoimaan ottoalueen luvissa edellytetyllä tavalla.

Mikäli myyjä tekisi kyseiset toimenpiteet ostajan sijaan, kaupan kohteena olisivat jalostetut kiviainekset, joiden hinta on olennaisesti korkeampi kuin louhimattoman kallion hinta.

Kilpailutetun kokonaisuuden ainoa hankintaan liittyvä osa on myyntikelpoisen tonttimaan syntyminen kaupan seurauksena. Tonttimaan arvo on kuitenkin varsin vähäinen myydyn kiviaineksen arvoon verrattuna. Tonttimaan syntyminen kiviainesten ottamisen seurauksena ei ole myöskään vaikuttanut tarjouksen suuruuteen. Kiviainesten ottamiseen liittyvät ehdot ovat olleet normaaleja ja välttämättömiä, kaupan kohteena olleen kallioalueen hyödyntämiseen liittyviä ehtoja.

Markkinaoikeudella ei ole ollut toimivaltaa tutkia Iisalmen Autotilaus Oy:n valitusta. Markkinaoikeuden päätös on ollut oikea ja hyvin perusteltu.

Vastaselitys

Iisalmen Autotilaus Oy on antanut Iisalmen kaupungin ja Savon Kuljetus Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hankinnan osuus kilpailutuksessa on ollut olennainen. Kaupunki on virheellisesti verrannut hankinnan osuutta voittaneen tarjoajan tarjoushintaan. Hankinnan osuutta on verrattava hankinnan ennakoituun kokonaisarvoon, joka on ollut 250 000–300 000 euroa. Kysymys on hankintalain alaisesta julkisesta hankinnasta.

Markkinaoikeuden päätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset. Markkinaoikeus on ainoastaan siteerannut yleisellä tasolla hankintalain esitöitä ilman konkreettista kannanottoa seikkoihin, joihin valittajalla on oikeussuojansa varmistamiseksi oikeus. Hankintalaissa ei edellytetä, että hankintayksikkö maksaa hankittavan suoritteen rahalla. Iisalmen kaupunki on rahoittanut toteuttamansa hankinnan rahan sijaan siten, että se on tarjonnut voittaneeksi tarjoajakseen katsomalleen yritykselle mahdollisuuden saada vastikkeensa hyödyntämällä järjestelyssä syntyvää kiviainesta myymällä sitä edelleen.

Iisalmen kaupungille ja Savon Kuljetus Oy:lle on lähetetty tiedoksi Iisalmen Autotilaus Oy:n vastaselitys.

Muut selvitykset

Iisalmen Autotilaus Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujen määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Iisalmen kaupungille ja Savon Kuljetus Oy:lle.

Iisalmen kaupunki on toimittanut oikeudenkäyntikulujen määrää koskevan selvityksen ja samalla lausuman valittajan oikeudenkäyntikuluista, joka on lähetetty tiedoksi Iisalmen Autotilaus Oy:lle.

Iisalmen Autotilaus Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan lisäkirjelmän, joka on lähetetty tiedoksi Iisalmen kaupungille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Iisalmen Autotilaus Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Iisalmen Autotilaus Oy:n korvaamaan Iisalmen kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 540 eurolla ja Savon Kuljetus Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 031,25 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Markkinaoikeuden on päätöksestään ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Iisalmen Autotilaus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Iisalmen kaupunki ja Savon Kuljetus Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Iisalmen Autotilaus Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Iisalmen kaupungin ja Savon Kuljetus Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Oy Bonviken Ab

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.12.2015 nro 15/1061/5

Asian aikaisempi käsittely

Raaseporin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 10.11.2014 (§ 111) hyväksynyt Bonvikenin ranta-asemakaavan. Ranta-asemakaavalla muodostuvat korttelit 1–5 sekä suojelu-, liikenne- ja maa- ja metsätalousaluetta.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista.

ELY-keskus on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Ranta-asemakaava on oleellisilta osiltaan samanlainen kuin vuonna 2005 hyväksytty ranta-asemakaava, jonka hallinto-oikeus kumosi riittämättömien selvitysten vuoksi ja koska kaava perustui mitoituksen osalta virheellisiin tietoihin. Nyt hyväksytty kaava mahdollistaa saman lukumäärän uusia rakennuspaikkoja kuin aiemmin kumottu kaava.

Lillsjönin lahti on flada. Ranta-asemakaavan muunnetun rantaviivan pituus on noin 1 560 metriä. Lillsjönin alueella on jo nykyisin suhteellisen paljon rakentamista. Myös kaava-alueella on jo entuudestaan lomarakennukset kortteleissa 1–4 ja lisäksi korttelin 2 itäpuoleisessa niemessä on saunarakennus alueella, jolle ei ole osoitettu rakennusoikeutta. Pienikin lisäys Lillsjönin kuormituksessa voi aiheuttaa haitallisia vaikutuksia fladan erityisolosuhteiden säilyttämisen kannalta. Tammisaaren (Raaseporin) rantaosayleiskaavojen mitoitusperiaatteiden mukaan erityistapauksissa kuten esimerkiksi fladojen osalta alueen mitoitusperusteet ovat riippuvaisia alueen erityisistä ominaisuuksista ja mitoitus on enintään 2–3 rakennuspaikkaa/rantaviivakilometri.

Lomarakennusten lisääntymisen myötä Lillsjönin käyttö ja kuormitus lisääntyvät, vaikka luonnonympäristöä tulisi tällaisella alueella erityisesti vaalia. Kun otetaan huomioon ranta-asemakaava-alueen muunnetun rantaviivan pituus, ranta-asemakaavassa alueelle osoitettu rakentamisen määrä sekä alueen ominaispiirteet, ranta-asemakaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädettyjä sisältövaatimuksia.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat perustelleet valitustaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus on vuonna 2008 antamallaan päätöksellä kumonnut alueelle laaditun ranta-asemakaavan. Kaavan hyväksymispäätöksessä ei oteta hallinto-oikeuden lainvoimaisen päätöksen edellyttämällä tavalla huomioon Lillsjönin ympäristöllistä luonnetta. Lisäksi uudessa kaavassa vedotaan edelleen Rådalsjönin rantaviivan huomioon ottamiseen vaikka hallinto-oikeuden edellä mainitun päätöksen mukaan sitä ei voida laskea mukaan muunnettuun rantaviivaan.

Kaavan laatimisessa ei ole otettu huomioon alueen ympäristöllisiä erityispiirteitä. Mitoitusperusteet poikkeavat muissa Tammisaaren kaupungin Kuivaston alueelle aikaisemmin hyväksytyissä rantakaavoissa noudatetuista. Kaavassa on osoitettu liian monta rakennuspaikkaa. Rakennuspaikkojen lukumäärä ja rakennuspaikoille kohdistettu rakennusoikeus erityisesti laajojen katettujen terassien ja kylmien varastotilojen osalta sekä rakennusten sijoitusta koskevat määräykset loukkaavat maanomistajien yhdenvertaista kohtelua.

Kaavamääräykset ovat muista vahvistetuista kaavoista olennaisesti poikkeavia ja luonnon- ja maisemansuojelun kannalta huonompia eikä tälle ole esitetty objektiivisia perusteluja. Kaavasta eivät ilmene sen laatimisessa noudatetut periaatteet.

Lillsjönin vesistöä tulee pitää fladana. Kaavan yhteydessä teetetyt vesistöselvitykset ovat suppeita ja ne on tehty vääränä ajankohtana eikä niille pidä antaa merkitystä asiassa. Lahtea on ruopattu ainoastaan kerran vuonna 1992.

Kaavassa esitetty neljän uuden rakennuspaikan lisäys Lillsjönin nykyiseen 25 rakennuspaikkaan on merkittävä lisäys. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua vain, jos valituksenalaisen kaavan rantaviivan muuntaminen ja rakennusoikeuden mitoitus tapahtuu samojen periaatteiden mukaan kuin muissa Kuivaston alueen rantakaavoissa. Alueella ei ole voimassa yleiskaavaa eikä sellaista ole edes vireillä. Kymmenien kilometrien päässä sijaitsevien alueiden yleiskaavoihin ei voi pätevästi vedota.

Kaavassa käytetty rantaviivan pituus on virheellinen muun muassa siksi, että siihen on laskettu mukaan Rådalsjönin rantaviivan pituus sekä rakennuskelvotonta rantaviivaa. Kaava-alueella olevan niemen rantaviiva on myös laskettu väärin. Kaavaselostuksessa ei lainkaan tarkastella vapaaksi jätettävän rantaviivan määrää. Kaava-alueella olevaan niemeen ei jää juuri lainkaan vapaata rantaviivaa.

Rakennuspaikkojen sijoittelussa tulisi ottaa muun muassa vastarannan rakennuspaikat huomioon. Kaava johtaa maanomistajien epätasapuoliseen kohteluun ja uhkaa peruuttamattomasti turmella alueen herkän luonnon. Nykyisen rakennuskannan selvittäminen ja sen aiheuttaman vesistökuormituksen ja nykyisen mitoituksen selvittäminen on keskeinen osa kaavan vaikutusten arviointia, mutta se puuttuu valituksenalaisesta kaavasta. Selvitykset puuttuvat kaavan koko vaikutusalueelta Pållackfladanin uloimmasta kapeikosta aina Lillsjöbottenin perukkaan asti. Vesistön tila ei kestä enää merkittävää lisärakentamista rannoille.

Raaseporin kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

ELY-keskus on antanut kaupunginhallituksen lausunnon johdosta vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys seuraavasti:

= = =

Kaavan sisältöä koskevat valitusperusteet

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta asemakaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Kaava-alue ja sitä koskevat selvitykset

Ranta-asemakaava on laadittu Raaseporin Kuivaston kylässä sijaitsevien kiinteistöjen 1:30 ja 1:110 alueelle. Pääosin tilat sijaitsevat Lillsjön-nimisen merenlahden itä- ja etelärannalla ja kaava-alueen pinta-ala on yhteensä noin 50 hehtaaria. Lillsjönin itärannalla oleva kiinteistö 1:28 ei kuulu kaava-alueeseen eikä kaavaan sisälly vesialuetta. Alueella ei ole maakuntakaavassa muita merkintöjä kuin tilan 1:110 itäosassa sijaitseva Natura 2000 -alue Sviberget-Lagerholm (FI0100054). Alueella ei ole voimassa yleiskaavaa. Raaseporissa on vireillä Tammisaaren länsiosan saariston rantayleiskaavoitus, mutta kaupungin kaavoitusohjelman mukaan rantayleiskaavoitus ei ole vielä edennyt selvitysten laatimista pidemmälle. Ranta-asemakaavan tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan osoittaa alueelle joitakin uusia loma-asunnon rakennuspaikkoja.

Kaavaselostuksen mukaan mainittua rantaosayleiskaavaa varten laaditussa Lindö-Kvigosin alueen luonto- ja maisemaselvityksessä (FCG Suunnittelukeskus Oy, 26.2.2008) on inventoitu muun muassa alueen fladat ja kluuvijärvet, mutta Lillsjönin lahtea ei ole luettu näihin kuuluvaksi. Myöskään muita yleiskaavan arvoluokituksen mukaisia alueita ei kaava-alueella tai sen läheisyydessä Natura-aluetta lukuun ottamatta sijaitse. Kaava-asiakirjoihin kuuluu myös Luonto- ja maisemaselvitysten päivitys ja täydennys (Karttaako Oy 2008), jossa todetaan muun ohella, että rantarakentamisen ja veneväylän hoidon takia lahden vesitalous ja siihen liittyvä sukkessio eivät ole luonnonmukaisia, eikä kohde ole vesilain tarkoittama alle 10 hehtaarin laajuinen flada tai kluuvi. Yhteenvetona on todettu, ettei suunniteltu maankäyttö vaaranna alueen luontoarvoja.

Länsi-Uudenmaan vesi ja ympäristö ry on laatinut arvion kysymyksessä olevan merenlahden tilasta 18.5.2009 ja 2.10.2012. Vuoden 2009 arviossa on todettu muun ohella, että Lillsjönin lahti on luokituksen perusteella merenlahti, koska se on jatkuvasti yhteydessä ulkopuolisen merialueen kanssa. Tämä näkyy selvästi alueen kohtalaisen korkeana suolaisuutena. Lahden ja ulkopuolisen merialueen yhteytenä toimiva salmi ei ole luonnontilassa, koska sitä on ruopattu niin, että pienin syvyys on tällä hetkellä noin 1,5 metriä. On selvää, että niin kauan kuin salmea pidetään auki, Lillsjön pysyy melko eristyneenä meren­ lahtena, mutta kluuvijärveksi se ei kehity lyhyellä aikajänteellä. Vuoden 2012 arviossa on selvitetty veden laatua sekä kartoitettu alueen kasvillisuutta ja pohjabiotooppeja. Veden laadun osalta selvityksessä on todettu muun ohella, että pinnanläheiset ravinnepitoisuudet ovat aika tyypilliset suojaisalle merenlahdelle. Lahdessa on havaittu hapettomuutta pohjan tuntumassa, vesi on ollut sameaa ja ravinnepitoisuudet hyvin korkeat. Pohjaeläimistön ja kalaston on todettu todennäköisesti kärsivän tilanteesta. Selvityksestä käy ilmi muun muassa, että Lillsjönin pohjaa on ruopattu sisääntuloväylän kohdalta.

Ranta-asemakaavan sisältö ja rakentamisen mitoitus

Ranta-asemakaavassa on osoitettu loma-asuntojen korttelialueet (RA) 1–5, joihin on osoitettu yhteensä 8 rakennuspaikkaa. Rakennuspaikoista 4 on jo olemassa olevia. Jokaiselle rakennuspaikalle saa kaavamääräysten mukaan rakentaa yhden enintään 100 k-m²:n suuruisen loma-asunnon, yhden 30 k-m²:n suuruisen saunarakennuksen ja yhden 40 k-m²:n suuruisen talousrakennuksen. Kaavassa on osoitettu rakennusten rakennusalat ja rakennuspaikkojen rantaan on osoitettu suojeltava alueen osa. Kaavamääräyksissä on kielletty vesikäymälän rakentaminen ja rakennuspaikan edustan vesialueen ruoppaaminen. Jätevesien käsittelystä on annettu kaavamääräykset.

Kaava-alueen rakentamisen ulkopuolelle jäävät alueet on osoitettu maa- ja metsätalousalueiksi (M) ja maa- ja metsätalousalueiksi, joilla on ympäristöarvoja (MY). Rådalssjönin rantaan ja kaavaan sijoittuu luonnonsuojelualue (SLnat), joka kuuluu Natura-verkostoon.

Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavan mitoitus perustuu Tammisaaren Eteläisen saariston ja Itäisen saariston rantaosayleiskaavoissa noudatettuun mitoitukseen. Mitoitus on laskettu siten, että Rådalssjön pois lukien kaava-alueen muunnetun rantaviivan pituutena on pidetty 2 205 metriä ja rakennuspaikkoja on kaavassa osoitettu 8. Rakentamisen mitoitus on siten 3,6 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Kaavaselostuksen liitteenä olevasta kaavan mitoitusperusteita kuvaavasta kartasta käy ilmi, että rakennusoikeutta koskevaan laskelmaan on luettu vain tilojen 1:30 ja 1:110 Lillsjönin lahteen rajoittuvat ranta-alueet.

Oikeudellinen arviointi

Kaava-asiakirjoissa esitetyn ja tältä osin riittävänä pidettävän selvityksen perusteella kaupunginvaltuuston päätöksessä on voitu katsoa, ettei kysymyksessä oleva merenlahti ole flada. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että vesistön osan laadusta riippumatta sen ominaispiirteet ja alueen jo toteutunut rakentaminen tulee ranta-asemakaavaa laadittaessa ottaa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n edellyttämällä tavalla. Lisäksi mainitut seikat on otettava huomioon myös ranta-asemakaavassa osoitettavan rakennusoikeuden mitoituksessa riippumatta siitä, minkälaista laskennallista mitoitusperustetta kaavaa laadittaessa on muutoin käytetty.

Ranta-asemakaavaa laadittaessa maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetut tutkimukset ja selvitykset on tehty ainoastaan kaavoitettavan alueen osalta. Karttatarkastelun perusteella Lillsjönlahti on jo ennestään melko tiheään ja kauttaaltaan rakennettu nyt kaavoitettavan alueen ulkopuolisilta osin, millä voi olla vaikutusta saman lahden ranta-alueille osoitettavissa olevan uuden rakentamisen määrään. Kaava-asiakirjoihin ei kuitenkaan sisälly sellaista mitoitusselvitystä, jossa olisi otettu huomioon Lillsjönlahden muille ranta-alueille jo toteutunut rakentaminen. Alueen maankäyttöä ja rakennusoikeuksien jakautumista ei ole myöskään selvitetty oikeusvaikutteisella yleiskaavalla. Kaavan pohjaksi laadittuja selvityksiä ei voida tältä osin pitää riittävinä eikä niiden perusteella ole arvioitavissa, onko ranta-asemakaavan sisältövaatimusten puitteissa voitu enää osoittaa alueelle uusia rakennuspaikkoja. Puutteellisten selvitysten vuoksi ei ole myöskään mahdollista arvioida ranta-asemakaavan lainmukaisuutta rakennusoikeuden tasapuolisen jakautumisen ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun kannalta. Hallinto-oikeus katsoo lisäksi, että ranta-asemakaavan mukaiset uudet rakennuspaikat johtavat siihen, ettei alueelle jää maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla riittävää yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Raaseporin kaupunginvaltuuston päätös on selvitysten puutteellisuuden ja kaavan sisällön lainvastaisuuden vuoksi kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007) ja 100 § (844/1996)

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 §, 54 § = = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Bonviken Ab ranta-asemakaavan laatimisesta huolehtineena maanomistajana on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja kaupunginvaltuuston päätöksestä tehtyjen valitusten hylkäämistä.

Oy Bonviken Ab on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kaavaa varten on tehty kaavan ulkopuoliseen alueeseen kohdistuvia tutkimuksia, selvityksiä ja vaikutusarvioita Lillsjönin lahden ja lähiympäristön rakentamistilanteesta sekä ranta-asemakaavoitustilanteesta. Lisäksi on tehty kolme vesistöselvitystä ja luonto- ja maisemaselvitys yleiskaavoitusta varten. Koko Lillsjönin vesistöalueelle sekä myös sen ulkopuoliselle Pålackfladan alueelle on laadittu emätilaselvitys, joka sisältää myös emätilakohtaisen mitoitustarkastelun ja maanomistajien tasapuolista kohtelua koskevan arvion.

Yleiskaavan puuttumisen johdosta kaava sisältää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin tarkoittamat yleiskaavalliset selvitykset, joihin sisältyy muun muassa edellä mainittu laaja emätilaselvitys sekä rakentamistilannetta, ranta-asemakaavoitustilannetta, vesistöä, luonnonoloja ja maisemaa koskevat selvitykset. Laajaa aluetta koskeva emätilaselvitys osoittaa, että kaikki kaava-alueen ulkopuolella sijaitsevat emätilat ovat ylittäneet Bonvikenin ranta-asemakaavan mitoitusperusteiden mukaisen rakennusoikeuden eikä edellytyksiä uusiin rakennuspaikkoihin siten ole. Kaava-alueen ulkopuolisen alueen maankäyttö on siten jo tosiasiallisesti ratkaistu ja se nojautuu olemassa olevaan tilanteeseen. Kaava ei siten voi vaarantaa muiden tilojen tasapuolista mahdollisuutta rakennuspaikkojen muodostamiseen.

Lillsjönin lahden alueella käsillä olevan kaava-alueen ulkopuoliset rakennuspaikat ovat rakennettuja rakennuspaikkoja, joten niiden täydennysrakentaminen ei pääsääntöisesti edellytä kaavaa.

Rakentamattoman rannan osuus on 78 %. Uudet rakennuspaikat on osoitettu olemassa olevien rakennuspaikkojen ja tieverkon yhteyteen vapaata rantaa säästäen ryhmiin siten, että alueelle jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Lillsjönin alueella kokonaisrantaviiva on 2 695 metriä, josta rakentamattoman rannan osuus on 1 907 metriä (70,7 %). Yhtenäisiä rakentamattomia rantaosuuksia on 430 metriä pohjoisosassa, 590 metriä niemessä ja 320 metriä eteläosan itärannalla ja lisäksi 190 metriä samalla kohtaa salmen länsirannalla. Ympäristöministeriön oppaan Rantojen maankäytön suunnittelu, ympäristöopas 120 mukaan (s. 141) "yleisesti voidaan katsoa 300–500 metrin mittaisen vapaan rannan turvaavan esimerkiksi virkistyskäytön ja rantautumisen mahdollisuuden sekä edistävän alkuperäisen luonnon monimuotoisuuden säilymistä."

Kaava-alueen sisälle jäävän mutta muutoksenhaun kohteena olevaan kaavaan kuulumattoman kiinteistön RN:o 1:28 rantaviiva on 320 metriä. Tilan alueelle on osoitettu yksi taustamaaston rakennuspaikka tilan takarajalle ja tilan muu rakennusoikeus on ranta-asemakaavalla siirretty saman tilan Lillsjönin ulkopuolella sijaitsevalle rannalle.

Raaseporin kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt valituksen hylkäämistä. ELY-keskus on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Toisin kuin kaavaselostuksessa todetaan, sijaitsee tilalla RN:o 1:30 ennestään lomarakennus ja sauna (kortteli 2). Tilalla RN:o 1:110 sijaitsee lomakäytössä oleva rakennus ja sauna (kortteli 4), lomakäytössä oleva rakennus ja sauna (kortteli 3) ja lomarakennus, sauna ja talousrakennuksia (kortteli 1 tontti 1). Tila RN:o 1:110 on muodostettu emätilasta RN:o 1:31, josta on muodostettu 76 kiinteistöä. Näistä kiinteistöistä 41:lle on rakennettu vapaa-ajan rakennus, kahdelle ympärivuotinen asunto ja tämän lisäksi kolmelle kiinteistölle on rakennettu pelkästään talousrakennuksia. Edellä kerrotun perusteella ELY-keskus katsoo, että Bonvikenin ranta-asemakaavassa ei ole huomioitu emätilan käyttämää rantarakennusoikeutta.

Kaavaselostuksessa todetaan, että Lillsjönin pohjanläheinen vesi kärsi näytteenottohetkellä pahasta hapenpuutteesta ja tämä näkyi myös ravinteiden voimakkaana liukenemisena pohjasedimentistä. Vesistön tila on siis jo nykyisellä kuormituksella todettu melko huonoksi. Selvityksen johtopäätökset eivät ole välittyneet kaavaratkaisuun eivätkä vaikuttaneet ranta-asemakaavan mitoitusperusteisiin.

Tilan Strandåkern RN:o 1:28 rantaviiva ei ole vapaata rantaviivaa. Vaikkakin itse rakentaminen on osoitettu takamaastoon, on se kuitenkin vain 50 metrin etäisyydellä rannasta. RA-alueen eteläpuolella sijaitsee myös rakennus. Kyseinen tila sisältyy voimassa olevaan ranta-asemakaavaan. Kaava-alueen niemi, jossa sijaitsevat korttelit 3 ja 4, ei myöskään ole vapaata rantaa. Niemenkärki on jo rakentamiskäytössä.

Kaava-alueen länsiosassa vapaan rantaviivan laskennassa ei ole huomioitu vastarannalla oleva rakennuskantaa. Kaava-alueen länsiosan kapean salmen kohdalla oleva ranta ei ole vapaata rantaa, koska salmen länsiranta on rakennettu (karttateknisesti osoitettu M-alueeksi, mutta sen takana noin 50 metrin etäisyydellä on asutusta).

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatineet valituksen hylkäämistä.

Oy Bonviken Ab on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Bonvikenin ranta-asemakaavassa osoitetut rakennuspaikat sijaitsevat Lillsjön-nimisen merenlahden rannalla. Lillsjön on yhteydessä mereen ainoastaan noin 200 metriä pitkän ja erittäin kapean salmen kautta. Muusta merialueesta lähes erillisenä sen kuormituskestävyyden voidaan arvioida olevan olennaisesti tavanomaisia merenlahtia huonompi. Kaava-asiakirjoihin sisältyvän Länsi-Uudenmaan Vesi ja Ympäristö ry:n Lillsjönin tilaa koskevan selvityksen mukaan vesi pohjan lähellä oli syksyllä 2012 hapetonta ja ravinnepitoisuudet hyvin korkeat.

Kaava-asiakirjoista ilmenee, että Lillsjönin rannalla on nykyisin 25 rakennettua rakennuspaikkaa. Kaavassa on osoitettu neljä uutta omarantaista lomarakennuspaikkaa. Kaava-asiakirjoissa ja valituksessa on myös todettu, että muu osa Lillsjönin lahtea on rakennettu tehokkaasti, ja että muut emätilat ovat selkeästi ylittäneet Bonvikenin ranta-asemakaavan mitoitusperusteiden mukaisen rakennusoikeuden, eikä edellytyksiä uusiin rakennuspaikkoihin siten ole.

Kaavaselostuksen tietojen perusteella rantaviivan muuntaminen on suoritettu siten, että lähtökohtana on ollut peruskartan rantaviiva. Rantaviivan mutkat on oikaistu matemaattisen säännön perusteella. Alle 50 metriä leveistä niemistä on luettu mukaan vain kanta. Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaava-alueen näin lasketun muunnetun rantaviivan pituus on 2 205 metriä ja mitoitus 3,6 rakennuspaikkaa/muunnettu rantakilometri. Yhtenäiseksi rakentamattomaksi rantaosuudeksi on valituksen mukaan muun ohella luettu niemessä 590 metriä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaavassa käytetty rantaviivan muuntomenetelmä poikkeaa olennaisesti ranta-asemakaavoissa ja rantayleiskaavoissa tavanomaisesti käytetyistä rantaviivan muuntoperiaatteista. Tämän vuoksi kaavaselostuksessa ilmoitettu mitoitus ei ole vertailukelpoinen muiden ranta-asemakaavojen ja rantayleiskaavojen kanssa.

Kaavaselostuksessa olevien tietojen perusteella ei voida tarkkaan arvioida sitä, mikä on Lillsjönin ranta-alueiden kokonaismitoitus. Karttatarkastelun ja kaavaselostuksessa olevien tietojen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että Bonvikenin ranta-asemakaava-alueen ulkopuoliset Lillsjönin rannat ovat jo tällä hetkellä tiheästi rakennettuja eikä niille juurikaan sisälly mainittavia vapaa-alueita. Myös Bonvikenin ranta-asemakaavassa on osoitettu niukasti vapaa-alueita. Esimerkiksi valituksessa mainitussa niemessä sijaitsevat korttelit 4 ja 5, joten niemen kapeudesta ja rakennuspaikkojen läheisyydestä johtuen niemessä ei tosiasiallisesti ole Oy Bonviken Ab:n valituksessa ilmoitettua määrää yhtenäistä rakentamatonta ranta-aluetta.

Alueen muiden emätilojen alueella aikaisemmin mahdollisesti toteutettu tiheä rakentaminen ei voi olla peruste osoittaa kaavassa uusia rakennuspaikkoja siten, että kaava ei täytä ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia.

Edellä selostetuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Bonvikenin ranta-asemakaavassa ei ole otettu riittävästi huomioon vesistön ominaispiirteitä eikä kaavan ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Kaava on siten maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentissa säädettyjen ranta-asemakaavan sisältövaatimusten vastainen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

Asia Poikkeamista rakentamisessa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.1.2016 nro 16/0009/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunkisuunnittelupäällikkö on 22.1.2015 tekemällään päätöksellä hyväksynyt A:n hakemuksen poiketa Nupurinkankaan asemakaavasta 220 k-m²:n suuruisen asuinrakennuksen ja 80 k-m²:n suuruisen saunarakennuksen rakentamiseksi Espoon 74. kaupunginosan Nupurin korttelin 74027 tontille 1.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut kaupunkisuunnittelupäällikön päätöksen ja hylännyt A:n hakemuksen. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n (132/1999) 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen samassa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista.

Poikkeaminen ei lain 172 §:n (132/1999) 1 momentin mukaan saa muun ohella aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Hanketta koskevia tosiseikkoja

Hankkeessa on kyse kaksikerroksisen 220 k-m²:n suuruisen asuinrakennuksen ja yksikerroksisen, 80 k-m²:n suuruisen saunarakennuksen rakentamisesta Espoon kaupungin 74. kaupunginosan, Nupurin korttelin 74027 tontille 1. Tontti on rekisteröity 25.10.2014 ja on pinta-alaltaan 2 142 m². Tontilla sijaitsee vuonna 1952 rakennettu 50 k-m²:n suuruinen saunarakennus. Asemapiirroksen mukaan uusi asuinrakennus sijoittuisi uudesta saunasta noin 13 metrin etäisyydelle ja vanhasta saunasta noin 25 metrin etäisyydelle. Tontti on maastonmuodoltaan melko voimakkaasti rantaan päin viettävä.

Hanke sijoittuu Espoon kaupunginvaltuuston vuonna 2009 hyväksymän ja korkeimman hallinto-oikeuden 22.3.2011 antamalla päätöksellä taltionumero 783 lainvoimaiseksi tulleen Nupurinkartanon asemakaavan alueelle. Kaavassa tontti on saunatoimintoja ja siihen liittyviä oheistoimintoja varten osoitettua palvelurakennusten korttelialuetta (P-2). Kaavamääräyksen mukaan alueella saa sijaita julkisia ja/tai yksityisiä palveluita lähialueiden asukkaiden ja/tai alueen ulkopuolisten käyttäjien tarpeisiin. Asemakaavan mukainen rakennusoikeus saunatoimintoja varten tontilla on 350 k-m² ja suurin sallittu kerrosluku II. Asemakaavan selostuksen mukaan Nupurinjärven rannan saunarakennus säilytetään ja kunnostetaan. Olevan saunan lisäksi tontille voidaan rakentaa uusi suurempi saunarakennus sekä esimerkiksi savusauna. Asemakaavan tavoitteena on, että saunatoiminta tontilla palvelee myös ympäröivien alueiden asukkaita.

Palvelurakennusten korttelialuetta (P-2) koskee myös kaavamääräys § 4, jonka mukaan Turun väylän varteen rakennettava ja asemakaavaan merkitty melusuojaus tulee toteuttaa ennen asuntojen käyttöönottoa siten, että asuinkorttelien leikki- ja oleskelualueille asetetut melun ohjearvot eivät ylity. Melusuojaus hoidetaan korttelialueilla rakennuksin, rakenteellisesti ja/tai väliaikaisin melusuojauksin ja Turun väylän tie- ja meluestesuunnitelman mukaisesti.

Hanke sijoittuu Turunväylän ja Nupurintien väliselle alueelle Nupurinjärven kaakkoisrannalle, jossa Turunväylän liikenteen aiheuttama melu on noin 55–60 dB:n tasolla. Hakijan teettämän meluselvityksen mukaan

rakennuksen suojan puolella päiväaikainen keskiäänitaso on noin 53–55 dB. Yöaikana rakennuksen suojan puolelle kohdistuu 45–48 dB:n yöaikainen keskiäänitaso.

Asemakaavalla ei ole osoitettu asumista Nupurinjärven ranta-alueelle. Asuminen on asemakaavalla osoitettu Nupurinkartanontien länsi- ja itäpuolella oleviin asuinpientalojen sekä rivitalojen ja muiden kytkettyjen asuinrakennusten korttelialueille (AO-1 ja AR).

Kaavaselostuksen mukaan maakuntakaavassa on osoitettu alueen kautta kulkeva viheryhteystarve. Asemakaavan selostuksen mukaan asemakaavassa tämä on otettu huomioon varaamalla koko alueen eteläosa ja Nupurinjärven rantavyöhyke rakentamisesta vapaaksi virkistysalueeksi (VL-1).

Oikeudellinen arviointi

Hankkeessa rakennetaan asuinrakennus sellaiselle alueelle, jota ei voimassa olevassa Nupurinkartanon asemakaavassa ole osoitettu asumiseen. Hankkeen toteuttaminen edellyttää siten poikkeamista voimassa olevasta asemakaavasta.

Nupurinjärven ranta-alueelle, palvelurakennusten korttelialueelle sijoitettavan asuinrakennuksen rakentaminen muuttaisi asemakaavan perusratkaisuja olennaisella tavalla, koska se tarkoittaisi asumiskäyttöön tulevan alueen poistumista asemakaavan mukaisesta alueiden asukkaiden ja alueen ulkopuolisten käyttäjien käytöstä. Hakemuksen mukaista rakentamista tulee poikkeamisen laatu huomioon otettuna tarkastella kaavoituksen kautta eikä yksittäisellä poikkeamisluvalla. Kiinteistön omistajalla ei ole pelkästään omistukseen perustuvaa yleistä oikeutta kiinteistönsä rakentamiseen hakemallaan tavalla huolimatta perustuslain omaisuuden suojaa koskevasta säännöksestä. Myöskään A:n lisäselityksessään mainitsemalla perustuslain 20 §:n 2 momentilla ei ole lupaharkinnassa merkitystä, vaan rakentamisen on täytettävä maankäyttö- ja rakennuslain sille asettamat vaatimukset. Hankkeen tueksi ei ole esitetty erityisiä syitä.

Edellä lausutuilla perusteilla hakemukseen suostuminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Oikeudellisia edellytyksiä myönteiselle poikkeamispäätökselle ei siten ole ollut. Kaupunkisuunnittelupäällikön päätös on kumottava ja hakemus hylättävä.

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §, ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen ja Jaana Moilanen. Esittelijä Joonas Ahtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunkisuunnittelupäällikön päätös saatetaan voimaan. A on myös vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asuinrakennuksen rakentaminen ei muuta asemakaavan perusratkaisuja olennaisella tavalla. Poikkeaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle eikä vaikeuta luonnonsuojelullisten tavoitteiden saavuttamista. Esitetty asuinrakentaminen ei maisemakuvallisesti muuta tontin luonnetta koska suunniteltu rakentaminen tapahtuu asemakaavamääräysten rajoissa. Kaavassa osoitettu rakennusoikeus ei ylity.

Rakentaminen poikkeaa asemakaavan mukaisesta käyttötarkoituksesta vain siten, että saunatoimintoja ja siihen liittyviä oheistoimintoja varten osoitetulle palvelurakennusten korttelialueelle (P-2) sijoitetaan asuinrakennus suunnitellun kerrosalaltaan 80 neliömetrin suuruisen saunarakennuksen lisäksi. Jo olemassa oleva saunarakennus ja suunniteltu uusi saunarakennus mahdollistavat yhteisöllisen palvelujen tarjoamiskokonaisuuden (saunatilat) käyttöönoton ja toteuttavat asemakaavan tarkoitusta. Saunat yhdessä palvelevat sekä Nupurinkartanon alueen että ympäröivien alueiden asukkaita. Tontin käyttötarkoitus muuttuu vain osittain ja vähäisesti esitetyn asuinrakentamisen myötä.

Korttelialue ei sisällä mitään merkittävää luonnonsuojelullisesti säilytettävää. Koska järvi on matala, ei yhden asuinrakennuksen rakentaminen muuta asemakaavan tavoitteiden toteuttamista, erityisesti koska rannan ruoppaus ei tule kysymykseen. P-2-alue rajautuu VL-1-alueeseen mahdollistaen saunapalvelutoiminnan sekä VL-1-alueen lähivirkistysalueen toimintafunktion yhdistämisen. Alueelle on suunniteltu yleinen uimalaituri paikkaan, jossa jo ennestään on laituri ja veneiden säilytysmahdollisuus. Suunniteltu asuinrakennus ei muuta suunnitellun korttelin saunapalvelutoiminnan luonnetta tai ilmettä. Ympäristövaikutusselvitysten mukaan nyt suunniteltu maankäyttö ilmentää hyvin alueen rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä.

Kiinteistön omistaja on sitoutunut täyttämään Espoon kaupungin asettamat melukriteerit rakentamisen osalta. Rakentamiskohteen ja Turunväylän välisessä Nupurinjärvessä on saaria ja suoalue, jotka pitää ottaa huomioon äänen etenemisvaikutusta arvioitaessa. WSP Finland Oy:n selvitys 29.9.2014 on tehty tietokonemallinnuksena, jossa ei ole juurikaan otettu huomioon edellä mainittuja saaria. Tästä huolimatta tutkimus­tulokset vahvistavat asumiskelpoisuuden.

Kiinteistön omistajaa tukee perustuslain suojaama omistusoikeus ja oikeus hyödyntää kiinteistöään ja perustuslain 20 §:n 1 momentin takaama periaate eli "oikeus mahdollisuuteen vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon". Kaavassa tarkoitettu saunatoiminta tapahtuu yksityisen omistamalla maalla ja maanomistajan omalla liiketoimintamallilla. Kaavan merkinnän P-2 mukainen toiminta tapahtuu yksityisellä alueella. Saunan vuokraustoiminta ei tee kiinteistöstä yleistä aluetta. Kysymyksessä ei ole yleinen uimaranta tai muu sellainen alue, joka mahdollistaisi vapaan kulkemisen alueella.

Espoon kaupunkisuunnittelujohtaja on antanut selityksen.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on katsottu hakemukseen suostumisen aiheuttavan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n (132/1999) 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle, muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

A oli pysäköinyt ajoneuvonsa, jossa oli vammaisen pysäköintilupa, Helsinki-Vantaan lentoaseman terminaalin edustalle paikkaan, jossa pysäköinti oli liikennemerkillä kielletty. Lentoasema-alue oli yksityisaluetta, jossa vammaisen pysäköintiluvalla ei voinut, toisin kuin yleisillä alueilla, pysäköidä tällaisen pysäköintikiellon vastaisesti. Lentokenttäalueen yksityisalueluonnetta ei kuitenkaan voinut päätellä alueen teiden tai niiden varrella olevien liikennemerkkien perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A oli voinut perustellusti erehtyä alueen luonteesta. Hänelle oli voinut syntyä oikeutettu odotus sen suhteen, että kysymyksessä olisi yleinen alue ja että ajoneuvon pysäköiminen vammaisen pysäköintilupaan perustuen olisi ollut sallittu. Hänelle määrätty pysäköintivirhemaksu oli poistettava. Äänestys 3-2

Tieliikennelaki 28 § 3 momentti ja 28 b § 1 momentti 2 kohta

Hallintolaki 6 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 26.1.2015 nro 15/0053/4

Asian aikaisempi käsittely

Vantaan kaupungin pysäköinnintarkastaja on määrännyt A:lle 25.9.2013 pysäköintivirhemaksun ajoneuvon rekisteritunnus X pysäköinnistä Helsinki-Vantaa lentoaseman terminaalin edustalle noudattamatta pysäköinti kielletty -liikennemerkkiä.

Vantaan kaupungin pysäköinninvalvoja on 22.11.2013 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

A on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että pysäköinninvalvojan päätös kumotaan ja pysäköintivirhemaksu poistetaan.

A on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Oikaisuvaatimus on hylätty sillä perusteella, että auto oli pysäköity yksityisalueelle pysäköinti kielletty -liikennemerkin vaikutusalueella. Aluetta ei kuitenkaan ole liikennemerkein osoitettu yksityisalueeksi. Lentokentän alueelle johtaa yleinen tie, jolla ei ole liikennemerkkejä, joissa olisi lisäkilvellä osoitettu alue yksityisalueeksi. Finavian verkkosivuilla ei ole mainintaa yksityisalueesta. Valittaja ei ole millään tavalla voinut tietää alueen olevan yksityisessä käytössä.

Vammaisen pysäköintilupa oikeuttaa pysäköimään myös pysäköinti kielletty -liikennemerkin vaikutusalueella, jos se ei aiheuta haittaa tai vaaraa muille tien käyttäjille. Paikka, johon ajoneuvo oli pysäköity, on merkitty pysäköinti kielletty -liikennemerkillä. Alue on terminaaliin 2 saapuvien matkustajien yleisesti käyttämä pysäyttämispaikka, jossa jätetään matkustajat terminaaliin. Valittajan ajoneuvon pysäköinti paikalle ei aiheuttanut haittaa muille tien käyttäjille.

Pysäköinninvalvoja on lausunnossaan esittänyt, että lentoaseman alue on Finavia Oy:n omistuksessa ja siten yksityistä maanomistusta pysäköinninvalvonnan järjestämisen kannalta. Pysäköinninvalvonnasta on tehty Finavia Oyj:n ja Vantaan kaupungin välillä valvontasopimus.

Alueen maanomistaja määrittää alueellaan pysäköintimääräykset, joita autoilijoiden tulee noudattaa. Pysäköintimääräykset on ilmaistava alueella selkeästi havaittavalla tavalla. Valituksen liitteenä olevista valokuvista voidaan hyvin havaita pysäköintikieltoa osoittavat liikennemerkit. Lentokenttäalueella on myös poikkeuksellisen hyvin osoitettu vammaisen pysäköintiluvalla pysäköiville omia pysäköintipaikkoja ja näihin liittyviä lisäpalveluita, muun muassa maksuton avustuspalvelu. Liikenneturvallisuuden kannalta lentokenttäalueella vammaisen pysäköintiluvalla tapahtuva poikkeava pysäköinti aiheuttaisi selkeän riskin muun muassa alueen erityisen vilkkaan jalankulkuliikenteen vuoksi. Finavia Oyj on alueen maanomistajana halunnut rajoittaa vammaisen pysäköintiluvalla tapahtuvan pysäköinnin vain niille nimenomaisesti osoitetuille paikoille tai normaaleille, muutoinkin sallituille pysäköintialueille.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen pysäköinninvalvojan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostettuaan tieliikennelain 28 §:n 3 momentin ja 28 b §:n 1 momentin 2 kohdan sekä tieliikenneasetuksen 53 §:n 3 momentin perustellut päätöstään seuraavasti:

Saadun selvityksen mukaan valittajan ajoneuvo, rekisteritunnus X, on ollut 25.9.2013 kello 15.18 pysäköitynä yksityisalueella Helsinki-Vantaan lentoasemalla T2-terminaalin edustalla paikkaan, jossa pysäköinti on liikennemerkein kielletty. Pysäköinnintarkastajan selvityksen mukaan tarkkailuaikana kello 14.59‒15.18 ei ollut havaittu liikehdintää ajoneuvon luona. Ajoneuvossa oli ollut vammaisen pysäköintilupa esillä.

Vammaisen pysäköintilupa oikeuttaa yleisillä tie- ja muilla liikennealueilla pysäköimään pysäköinti kielletty -liikennemerkin vaikutusalueella. Vammaisen pysäköintilupa ei anna oikeutta pysäköidä yksityisalueelle, vaan pysäköinti yksityisalueella voi tapahtua ainoastaan sen haltijan asettamien määräysten mukaisesti. Kielto pysäköidä yksityisalueelle ilman maanomistajan lupaa seuraa suoraan tieliikennelain 28 §:n 3 momentista. Helsinki-Vantaan lentoasema on Finavia Oyj:n hallitsemaa yksityisaluetta, ja T2-teminaalin edustalla on selvästi havaittavissa oleva pysäköinti kielletty -liikennemerkki. Valittaja on vedonnut siihen, ettei lentokenttäaluetta ole merkitty yksityisalueeksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että yksityisiä alueita voivat olla esimerkiksi lentokenttien, ostoskeskusten ja asuintalojen piha- ja pysäköintialueet. Helsinki-Vantaan lentokenttäalue erottuu alueena selkeästi yleisestä tiealueesta. Nyt kyseessä oleva T2-terminaalin edustalla oleva ajoradan levennys on tarkoitettu ajoneuvojen pysähtymiseen matkustajien poisjättämistä varten. Kun kyseessä on lentokenttäalue, hallinto-oikeus katsoo, että valittajan olisi tullut ymmärtää, että terminaalin edustalle johtava ajoväylä ei ole yleistä tiealuetta. Valittajan ajoneuvo on ollut pysäköitynä yksityisalueella pysäköinti kielletty -liikennemerkin vaikutusalueella. Sillä seikalla, onko ajoneuvon pysäköinnistä mahdollisesti aiheutunut haittaa muille tienkäyttäjille ei ole näissä olosuhteissa merkitystä, koska vammaisen pysäköintilupa ei oikeuta pysäköimään kyseiseen kohtaan. Kysymyksessä on ollut pysäköintivirhe, josta on voitu määrätä pysäköintivirhemaksu. Pysäköintivirhemaksua ei voida poistaa valittajan esittämillä perusteilla. Pysäköinninvalvojan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

laki pysäköinninvalvonnasta 1 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aulikki Pitkänen, Terttu Kujala ja Taina Hakkarainen. Esittelijä Marjatta Orpana.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja pysäköinninvalvojan päätökset kumotaan sekä pysäköintivirhemaksu poistetaan.

A on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa on merkittävää, kuinka määritellään yksityisalue ja miten se on tienkäyttäjille ilmaistava. Tieliikennelain noudattamisen kannalta on olennaista, että tienkäyttäjä pystyy luotettavasti saamaan informaatiota, jotta pystyy tekemään riittäviä ratkaisuja liikenteessä.

Helsinki-Vantaan lentokentälle saavutaan autolla yleisiä liikenneväyliä pitkin. Tiellä l38 on käytetty yleisiä opastusmerkkejä. Tiellä 135 lentoasemaa lähestyttäessä on kaksikaistaisen ajoradan molemmille puolille asetettu taajamaliikennemerkit, josta ajoneuvon kuljettaja saa käsityksen saapumisesta yleisesti liikennekäytössä olevaan taajamaan Vantaan kaupungissa. Taajamamerkkien jälkeen tien varrella on normaaliin tieliikenteeseen käytettyjä rajoitus- ja määräysmerkkejä. Kyseessä olevassa tapauksessa paikalta, johon ajoneuvo inva-tunnuksella varustettuna oli pysäköity, on näkyvissä julkiselle liikenteelle varattuja pysäkkejä, joista myös saa käsityksen olevansa yleisellä liikennealueella. Alueella ei sen sijaan ole mitään merkintää yksityisalueesta.

Helsinki-Vantaan lentokenttäalue ei erotu alueena selkeästi yleisestä tiealueesta. Alueelle saapuvalla tienkäyttäjällä ei ole mahdollisuutta olla ajamatta alueelle eikä mahdollisuutta väistää aluetta. Aluetta ei ole näkyvästi rajattu yleisestä liikennealueesta. Tienkäyttäjä ei pysty normaalissa liikennetilanteessa selvittämään, missä ja milloin tie muuttuu yksityisalueeksi.

Toisin kuin pysäköinninvalvoja on lausunnossaan esittänyt, alueella ei ole vammaisten pysäköintipaikoille minkäänlaisia opasteita. Autolla saapuva, vammaisen pysäköintipaikkaa etsivä, ei voi opastuksen puuttuessa löytää ainuttakaan sitä varten varattua pysäköintipaikkaa. Finavia Oyj:n internet-sivuilla olevat ohjeet ja kartat ovat myös niin epäselvät ja ylimalkaiset, ettei niidenkään perusteella ole helposti löydettävissä vammaisille tarkoitettuja pysäköintipaikkoja.

Vantaan kaupungin pysäköinninvalvojan ja Finavia Oyj:n antamat tiedot ovat olleet hallinto-oikeutta harhaan johtavia. Vantaan kaupunki on velvoitettava ohjeistamaan Finavia Oyj:tä toimimaan rakennuslain mukaisesti esteettömän ympäristön toteuttamiseksi.

Vantaan kaupungin pysäköinninvalvoja on lausunnossaan vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tieliikennelain mukaan tiellä yleisnimityksenä tarkoitetaan yleistä ja yksityistä tietä, katua, rakennuskaavatietä, moottorikelkkailureittiä, toria sekä muuta yleiselle liikenteelle tarkoitettua tai yleisesti liikenteeseen käytettyä aluetta. Helsinki-Vantaan lentoasema ei kuulu yleiseen tiealueeseen, vaan se on yksityisen maanomistajan omistuksessa ja hoidossa oleva alue. Lentoasemalla tulee noudattaa tieliikennelakia, koska se on yleisesti liikenteeseen käytetty alue.

Tieliikennelain 28 §:n mukaan pysäköinti yksityiselle alueelle ilman kiinteistön omistajan tai haltijan lupaa on kielletty. A:n on pysäköinyt ajoneuvonsa maanomistajan alueelle asettamien selkeästi havaittavien ja edellä mainitun lainkohdan perusteella annettujen määräysten vastaisesti. Lentoasema ei poikkea tältä osin millään tavalla niistä muista yksityisistä alueista, jotka ovat Vantaan kaupungin pysäköinninvalvonnan valvonnassa valvontasopimusten perusteella ja joiden voidaan katsoa olevan yleisesti liikenteeseen käytettyjä alueita. Tällaisia alueita ovat muun muassa sairaalan pysäköintialue ja vähittäistavaraliikkeiden parkkihallit.

Valitus perustuu siihen ilmeiseen väärinkäsitykseen, että kunnallinen pysäköinninvalvonta toimii yksityisalueilla samoilla edellytyksillä kuin pysäköinninvalvontaa harjoittavat yksityiset toimijat. Käsitys on väärä, sillä pysäköintivirhemaksuja voidaan pysäköinninvalvonnasta annetun lain 2 §:n 2 momentin perusteella määrätä yksityisalueella, jos kiinteistön omistaja tai haltija on esittänyt pyynnön tai valtuutuksen. Laki ei aseta pysäköintivirhemaksujen määräämiselle yksityisalueilla muita rajoituksia kuin että määräykset yksityisellä alueella on ilmaistava selvästi havaittavalla tavalla. Lainsäädännöstä ei sen sijaan löydy velvoitetta siihen, että kunnallisen pysäköinninvalvonnan valvonnassa olevalla alueella ilmoitetaan, että se on yksityisalue ja kunnallisen pysäköinninvalvonnan hoidossa.

Ajoneuvonsa pysäköivän on ennen pysäköintiä otettava selvää alueella vallitsevista pysäköintiä koskevista rajoituksista. A ei ole toiminut näin, vaan hän on pysäköinyt liikennemerkin vastaisesti, vaikka invalidien pysäköintilupa ei oikeuta pysäköimään yksityisellä alueella kuten julkisella katualueella. Kuljettajan selonottovelvollisuuden vuoksi tietämättömyyteen pysäköintiä koskevista rajoituksista yksityisellä alueella ei voi vedota, eikä se ole edes uskottavaa, koska lentoasemalle saavuttaessa ilmoitetaan kyltillä, että alue on Helsinki-Vantaan lentoasema. Näin ollen ei voida uskottavasti väittää, että kyseessä voisi olla julkinen katualue, joka olisi Vantaan kaupungin omistuksessa ja kunnossapidossa.

A on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, ettei hänen valituksensa perustu väärinkäsitykseen kunnallisen tai yksityisen pysäköinninvalvonnan eroista vaan siihen, ettei mikään lentoasemalle tultaessa viittaa siihen, että saavutaan yksityisalueelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki vaatimusta Vantaan kaupungin velvoittamisesta ohjeistamaan Finavia Oyj:tä toimimaan rakennuslain mukaisesti esteettömän ympäristön toteuttamiseksi.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja pysäköinninvalvojan päätökset kumotaan ja pysäköintivirhemaksu poistetaan.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Esitetyn vaatimuksen tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

Tieliikennelain 28 §:n 3 momentin mukaan pysäköinti yksityiselle alueelle ilman kiinteistön omistajan tai haltijan lupaa on kielletty. Pysäköintiä koskevat määräykset yksityisellä alueella on ilmaistava selvästi havaittavalla tavalla.

Tieliikennelain 28 b §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan vammaisen pysäköintiluvalla saa ajoneuvon pysäköidä alueelle, missä pysäköinti on liikennemerkein kielletty, niin kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Tieliikenneasetuksen 53 §:n 3 momentin mukaan vammaisen pysäköintiluvalla saa vammainen tai häntä kuljettava pysäköidä luvassa mainitun ajoneuvon alueelle, missä pysäköinti on kielletty merkillä 372 (pysäköinti kielletty) tai 373 (pysäköintikieltoalue).

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

A on 25.9.2013 pysäköinyt ajoneuvon, rekisteritunnus X, Helsinki-Vantaan lentoasemalla T2-terminaalin edustalla paikkaan, jossa pysäköinti on liikennemerkein kielletty. Lentoasema on Finavia Oyj:n hallitsemaa yksityisaluetta. Pysäköinnintarkastaja on määrännyt ajoneuvon pysäköinnistä pysäköintivirhemaksun. Ajoneuvossa oli ollut vammaisen pysäköintilupa esillä.

Vammaisen pysäköintilupa oikeuttaa yleisillä tie- ja muilla liikennealueilla pysäköimään pysäköinti kielletty -liikennemerkin vaikutusalueella. Tieliikennelain 28 §:n 3 momentin mukaan pysäköinti yksityiselle alueelle ilman kiinteistön omistajan tai haltijan lupaa on kielletty. Vammaisen pysäköintiluvalla ei siis voi pysäköidä yksityisalueella olevan pysäköintikiellon vastaisesti.

Edellä olevan perusteella kysymyksessä on ollut sellainen pysäköintivirhe, josta pysäköinninvalvonnasta annetun lain 1 §:n 1 momentin perusteella voidaan määrätä pysäköintivirhemaksu. Pysäköintivirhemaksun määräämistä harkittaessa on kuitenkin otettava huomioon myös hallintolain 6 §:stä ilmenevät oikeusperiaatteet. Tässä tapauksessa kysymys on erityisesti oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettujen odotusten suojasta.

Tieliikennelaki edellyttää, että pysäköintiä koskevat määräykset yksityisellä alueella on ilmaistava selvästi havaittavalla tavalla. Laissa ei kuitenkaan ole nimenomaista säännöstä siitä, miten on merkittävä tällainen yksityisalue, jolla pysäköinnissä on noudatettava yksityisalueen omistajan määräyksiä ja jolla vammaisen pysäköintilupaan perustuva oikeus pysäköidä pysäköintikiellon vastaisesti ei ole voimassa.

Lentoasemalle saavutaan autolla ajettaessa yleistä tietä pitkin. Lentokenttäalueesta kertovassa kilvessä ei ole ollut mainintaa siitä, että kysymyksessä on yksityisalue. Lentokenttäalueen yleisessä käytössä olevat yksityisalueen tiet liikennemerkkeineen ja -opasteineen eivät ulkoisesti poikkea yleisillä alueilla olevien teiden liikennemerkki- ja opastejärjestelyistä. Lentokenttäalueen yksityisalueluonnetta ei voi siis päätellä alueen teiden tai niiden varrella olevien liikennemerkkien perusteella. Näin ollen A on voinut perustellusti erehtyä alueen luonteesta ja hänelle on voinut syntyä hallintolain 6 §:n mukainen oikeutettu odotus sen suhteen, että kysymyksessä olisi yleinen alue ja että ajoneuvon pysäköiminen vammaisen pysäköintilupaan perustuen olisi tässäkin tapauksessa tieliikennelain mukaan sallittu. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja pysäköinninvalvojan päätökset on kumottava ja pysäköintivirhemaksu poistettava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Hannele Ranta-Lassila yhtyi:

"A:n tutkimatta jätetyn vaatimuksen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Myönnän valitusluvan. Hylkään A:n valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä."

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Eduskunnan kansliatoimikunta 18.12.2014 (§ 7)

Asian aikaisempi käsittely

A on 19.9.2014 lähettämässään ja 29.9.2014 ja 29.10.2014 tarkentamassaan Avoin ministeriö ry:n nimissä esitetyssä tietopyynnössään pyytänyt saada eduskunnalta ajalta 10.–16.2.2014 excel-muodossa eduskunnan vierailijatiedot. Tietopyyntö on koskenut tietoja vieraan, kutsujan ja vastaanottajan nimistä, vierailijakortin numerosta, saapumis- ja poistumisajankohdasta, mahdollisesta yrityksestä tai yhteisöstä sekä mahdollisesta ryhmän nimestä. Lisäksi pyyntö on koskenut muita mahdollisia tallennettuja tietoja.

Eduskunnan turvallisuusjohtaja on päätöksellään 7.11.2014 hylännyt tietopyynnön, koska pyydettyjä tietoja ei päätöksen perusteluista ilmenevistä syistä voida koota ja koska viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaisesti eduskunnan turvallisuuden suojaaminen estää kokoamasta esitetyn kaltaista tiedostoa ja sen luovuttamisen. Vielä päätöksessä on todettu, että tiedot eduskunnan valiokuntiin tulevista asiantuntijoista ovat kerättävissä kunkin valiokunnan sivuilta ja kansalaisinfon tilaisuuksista eduskunnan kotisivuilta.

A on saattanut asian eduskunnan kansliatoimikunnan ratkaistavaksi.

Eduskunnan kansliatoimikunta on 18.12.2014 tekemällään päätöksellä kumonnut turvallisuusjohtajan päätöksen ja päättänyt, että vierailijalistoista voidaan luovuttaa asiointia eduskunnan virastoissa koskevia tietoja, ei kuitenkaan tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n perusteella salaisia eikä tietoja, jotka ovat julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 4 kohdan perusteella viranomaisen yksityisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten kerättyjä. Viimeksi mainittuja ovat tiedot kansanedustajien vieraista sekä eduskunnassa virka- tai työsuhteessa olevien henkilöiden yksityisasioissa tapaamista vieraista.

Päätöksen perusteluina on esitetty seuraavaa:

Vierailijatiedoissa voi olla tietoja, jotka koskevat esimerkiksi Suomen suhteita toiseen valtioon (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohta) tai ovat muuten mainitun pykälän tarkoittamalla tavalla salaisia. Tältä osin tiedot on pidettävä salassa.

Kansanedustajat eivät ole julkisuuslain tarkoittamia viranomaisia ja heidän lukuunsa kerättyjen tietojen julkistamisesta päättävät he itse Suomen perustuslain 29 §:ään perustuvan riippumattomuuden puitteissa. Eduskunnan virastoissa työ- tai virkasuhteen perusteella työtä tekevien henkilöiden yksityisistä vieraista kerätyt tiedot eivät kuulu julkisuuslain piiriin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että eduskunnan kansliatoimikunnan päätös kumotaan siltä osin kuin hänen tietopyyntönsä on hylätty. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kansalaisilla on oikeus ja tarve tietää, ketkä tapaavat heidän edustajiaan eduskunnassa ja valvoa edustuksellisen päätöksentekojärjestelmän toimivuutta aktiivisesti. Eduskunnan kansliatoimikunta on tulkinnut julkisuuslakia perusoikeuksia kaventavasti.

Kansliatoimikunnan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskeva tulkinta rajaa liian ison osan tiedoista julkisuuden ulkopuolelle ilman tarkempia perusteluja. Päätöksessä ei ole otettu huomioon lainkohdan vahinkoedellytyslauseketta.

Pyydettyihin vierailijalistoihin sisältyvä tieto eduskunnassa vierailevista toisten valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen edustajista ei ole sellaista tietoa, jonka antaminen saattaisi lähtökohtaisesti heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Julkisuuslain säätämisen jälkeen on kansainvälisesti siirrytty huomattavasti avoimempaan suuntaan ja julkisuusperiaate on kirjattu lukuisten maiden lainsäädäntöön.

Kansliatoimikunnan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 4 kohtaa koskeva tulkinta on uskalias. On selvää, että eduskunnan turvallisuusyksikkö kerää kulunvalvontatiedot omasta aloitteestaan ja virkatyönä. Asian kannalta on yhdentekevää, että kansanedustajat eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisia. Kansanedustajilla ja muilla eduskunnassa työskentelevillä ei ole tosiasiallista mahdollisuutta kieltäytyä kirjauttamasta vieraitaan sisään kulunvalvonnan kautta. Eduskunnan kulunvalvonta ei suorita julkisuuslaissa tarkoitettua toimeksiantotehtävää yksityisten lukuun valvoessaan kulkua eduskunnan päärakennukseen.

Eduskunnan kanslia on lausunnossaan uudistanut kansliatoimikunnan päätöksessä esitetyt perustelut ja lausunut lisäksi, että päätös on toimitettu A:lle tiedoksi sähköpostitse 18.12.2014. Valitusta ei siten ole tehty määräajan kuluessa ja se tulee jättää tutkimatta.

Mikäli valitus kuitenkin tutkitaan, kanslia on lausunut muun ohella seuraavaa:

Eduskunnassa vierailevien toisten valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen edustajien vierailut ovat säännönmukaisesti joko Suomeen tapahtuvien akkreditointien yhteydessä tapahtuvia esittäytymiskäyntejä, diplomaattiseen kanssakäymiseen liittyviä kohteliaisuuskäyntejä taikka liittyvät poliittisiin keskusteluihin tai edellä mainittujen vierailujen valmisteluun.

Siltä osin kuin kysymyksessä ovat akkreditointiin liittyvät tai kohteliaisuuskäynnit, selvityksen saaminen ei vastaa julkisuuslain 3 §:n mukaista tarkoitusta julkisen vallan valvonnasta, julkiseen valtaan vaikuttamisesta tai etujen valvonnasta.

Siltä osin kuin kysymys on poliittisen tason keskusteluista eduskunnassa, tiedon antaminen voisi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytykselle toimia kansainvälisessä yhteistyössä (KHO 2004:25).

Asian arvioinnissa on otettava huomioon, että kulunvalvonnasta huolehtivilla eduskunnan turvallisuusyksikön virkamiehillä ei ole ennalta eikä jälkikäteen tietoa toisten valtioiden edustajien vierailujen perusteista.

Turvallisuusyksikön virkamiehet ovat keränneet kulunvalvontatietoa paitsi eduskunnassa asioivista vierailijoista, myös kansanedustajien ja yksittäisten virkamiesten ja työntekijöiden vieraista. Tämä tiedonkeruu on lain sanamuodon mukaisesti tulkittuna yksityisen lukuun tehtyä tietojen keräämistä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitettuna asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Lausunnossa on viitattu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohtaan. Vierailijalistojen olennainen tarkoitus on esimerkiksi tulipalon tai vastaavien onnettomuuksien varalta kerätä tietoja siitä, kuinka monta ja minkä nimisiä henkilöitä eduskunnan tiloissa on.

Eduskunnan kulunvalvonta kerää tietoja myös eduskunnan oikeusasiamiehelle tehtyihin kanteluihin liittyvistä vierailuista, joissa säännönmukaisesti on kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23–29 kohtien tarkoittamista asioista.

Eduskunnan kanslia on lisäkirjelmässään ilmoittanut, että kansliatoimikunnan päätös on toimitettu A:lle tiedoksi sähköpostitse 19.12.2014.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tieto eduskunnassa vierailevista toisten valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen edustajista ei ole sellaista tietoa, jonka antaminen saattaisi lähtökohtaisesti heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa, minkä vuoksi tiedot ovat julkisia. Vaikka tieto tapaamisten varsinaisesta sisällöstä ja vaikkapa niiden yhteydessä viranomaiselle luovutetut asiakirjat olisivatkin salassa pidettäviä, pelkkä tieto tapaamisesta ei ole salassa pidettävä.

Kansainväliset kohteliaisuuskäynnit eivät jää julkisen valvonnan ulkopuolelle. Demokratian ja perusoikeuksien toteutumisen kannalta on huolestuttavaa, että eduskunnan kanslia viittaa julkisuuslain tarkoitukseen perustellakseen tällaisen tiedon julkaisematta jättämistä.

Kohteliaisuus- tai muunlaisten käyntien salassa pidettävyydestä ei ole erillistä mainintaa laissa, minkä vuoksi ne eivät ole erityisesti salassa pidettäviä. Niiden ei voida myöskään katsoa kuuluvan julkisen vallankäytön ulkopuolelle. Kansalaisilla tulee olla mahdollisuus valvoa, minkä maiden ja järjestöjen edustajat tapaavat korkeimpia virkamiehiä ja kansanedustajia ja kuinka usein, ellei laissa ole nimenomaista perustetta tapauskohtaisesti yksittäiseen tapaamiseen liittyvien tietojen salaamiselle.

Eduskunnan kanslian viittaamassa ratkaisussa KHO 2004:25 oli kysymys suurlähetystön lähettämien salasanomien sisällöstä. Ratkaisulla ei ole liittymäkohtia käsillä olevaan tapaukseen.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 4 kohdassa ei tarkoiteta eduskunnan kulunvalvonnan kaltaisia tilanteita. Jokapäiväinen kulunvalvontatoiminta ei ole esimerkiksi tilaustutkimuksen kaltainen toimeksiantotehtävä. Yksittäiset kansanedustajat ja eduskunnan työntekijät eivät varmastikaan ole pyytäneet eduskunnan turvallisuusyksikön virkamiehiä keräämään puolestaan vieraiden tietoja, eivätkä he voi sellaista toimeksiantoa myöskään keskeyttää.

Kanslian lausunnon perusteella on syytä olettaa, että kulunvalvonnassa kerätään kaikista talossa vierailevista henkilöistä tietoja osana eduskunnan pelastussuunnitelmaa ja pelastuslain edellyttämää omatoimista varautumista. Pelastustoimintaan varautuminen on mainittu myös rekisterin käyttötarkoituksena rekisteriselosteessa. Eduskunnan kulunvalvonta ei suorita julkisuuslain tarkoittamaa toimeksiantotehtävää yksityisten lukuun valvoessaan kulkua eduskunnan päärakennukseen vaan vierailijatietoa kerätään viran puolesta. Kysymys on normaalista kulunvalvonnasta, joskin kohteena on demokratian tärkein symbolinen rakennus. Toimeksiantotilanteeseen vetoaminen ei perustu miltään osin julkisuuslakiin. Koska tiedot kerätään virkatyönä, vierailijatiedot muodostavat viranomaisen asiakirjan. Jos tiedoille ei ole erityistä lakiin perustuvaa salausperustetta, ne ovat julkisia.

Vierailijatiedot eivät ole julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja viranomaisen sisäiseen tiedonhakuun liittyviä asiakirjoja. Kuten lain esitöistä ilmenee, kysymyksessä olevan niin sanotun kirjastoklausuulin tarkoituksena on jättää viranomaisen harkintaan, missä määrin viranomainen antaa tietoja virkatoiminnassaan käytettävistä apuvälineistä, kuten julkaisuista ja sähköisistä sanakirjoista. Eduskunnan kanslian lausunnon samassa kappaleessa viitataan ilmeisen harhaanjohtavasti julkisuuslain 5 §:n 4 momenttiin. Epäselväksi jää, minkä yhteyden kanslia näkee pykälän 3 momentin 3 kohdan ja 4 momentin välillä.

Eduskunnan hallintoa koskevan arkistonmuodostussuunnitelman 7.1.1992 mukaan "muut turvallisuusvalvontaan liittyvät asiakirjat" sekä “väestönsuojeluun liittyvät asiakirjat" kuuluvat pysyvästi säilytettävien arkistoitavien tietojen piiriin. Tällä seikalla ei tosin ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta, sillä selvää on, että turvallisuusvalvonnan asiakirjat, esimerkiksi vierailijalistat, ovat viranomaisen asiakirjoja, jotka täytyy arkistoida. Niihin sovelletaan julkisuuslakia joka tapauksessa.

Kanslian lausunnosta ei ilmene, eikä ole helppoa edes kuvitella, miten vierailijalistojen jälkikäteinen luovuttaminen voisi haitata esimerkiksi onnettomuustilanteiden hoitamista. Mikäli vierailijalistat edes kuuluvat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdan soveltamisalaan, niiden jälkikäteisestä luovuttamisesta ei voi missään tapauksessa aiheutua lainkohdassa kuvattua tai muunkaanlaista vahinkoa tai vaaraa.

Eduskunnan oikeusasiamiehelle tehdyt kantelut ovat julkisia siltä osin kuin niissä ei ole julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettäviä tietoja esimerkiksi kantelijan terveydentilasta tai sosiaalietuuksista. Eduskunnan kulunvalvonnan keräämät tiedot oikeusasiamiehen vieraista eivät sisällä tällaista arkaluonteista tietoa vaan ainoastaan vieraan nimen, mahdollisen taustaorganisaation sekä vierailun ajankohdan.

Eduskunnalla on velvollisuus noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa. Tiedot tulee salata vain välttämättömin osin ja ilmoittaa kunkin tiedon salaamisperuste. Eduskunnan kanslia ilmeisesti katsoo, että vierailijalistat ovat julkisia asiakirjoja, mutta niistä voidaan erinäisiin salassapitoperusteisiin vedoten poistaa käytännössä kaikki tiedot. Tätä poistamista ei ole perusteltu millään tavalla, jolloin julkisuuslain noudattamisen valvonta on mahdotonta. A:lle toimitetusta aineistosta tiedot on poistettu laajemmin kuin on välttämätöntä eikä ole selvää, millä perusteella ja mitkä tiedot on poistettu.

Vierailun vastaanottajan nimi ei voi missään tilanteessa olla salassa pidettävä tieto. Vaikka tulkittaisiin, että eduskunnassa vierailevien henkilökohtaisten vieraiden, vaikkapa alaikäisen perheenjäsenen, nimi olisi jostain syystä salassa pidettävä, se ei tarkoita, että tiedot vieraiden vastaanottajasta ja kellonajasta olisivat myös salassa pidettäviä. Mikäli julkista valtaa käyttävien henkilöiden työajasta merkittävä osa kuluu henkilökohtaisten asioiden hoitamiseen, on se jo itsessään tarpeellista ja erittäin merkityksellistä tietoa.

Tiedon saaminen eduskunnassa vierailevista tahoista on olennaista julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta. Esimerkiksi teollisia intressejä edustavat lobbaajat, joilla on enemmän resursseja kuin vapaaehtoispohjalta ja lahjoituksin toimivilla kansalaisjärjestöillä, pystyvät vaikuttamaan huomattavasti tehokkaammin kansanedustajiin ja virkamiehiin. On mahdollista ja jopa todennäköistä, että suuryritysten ja muiden merkittävien lobbaajien lainsäädäntöön liittyviä toiveita kuunnellaan tarkemmin kuin tavallisten kansalaisten ja pienten kansalaisjärjestöjen. On tärkeää, että edes eduskunnassa tapahtuva vaikuttaminen olisi edes jälkeenpäin tarkasteltavissa ja arvioitavissa, ja että virkamiehiä ja kansanedustajia tapaavien tahojen taustaorganisaatiot, vierailujen ajoittuminen esimerkiksi juuri ennen merkittäviä päätöksiä sekä muita kulunvalvonnan tiedoista selviäviä seikkoja voidaan saada julki tietopyyntöjen perusteella. Nyt julkista valtaa sekä viranomaisten toimintaa tarkkailevien kansalaisten ja järjestöjen on mahdotonta arvioida lobbaamisen laajuutta ja vaikutusvaltaa, eikä siihen ole mahdollista vastata, saati puuttua. Tämä on omiaan kaventamaan mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan kehittämiseen.

Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien turvaaminen ja eduskunnan asema valtiovallan käyttäjänä mainitaan samassa perustuslain pykälässä. Samaisessa pykälässä myös mainitaan, että kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Näiden tärkeiden ja arvokkaiden kirjausten perusteella olisikin perin kummallista, että juuri eduskunnassa, valtion perustavimmanlaatuisessa ja korkeimmassa toimielimessä, ei noudatettaisi kansalaisten osallistumiseen ja vaikuttamiseen liittyviä perusoikeuksia ja asiakirjajulkisuutta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Eduskunnan kanslian väite, jolla on vaadittu valituksen tutkimatta jättämistä, hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Eduskunnan kansliatoimikunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan kansliatoimikunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Väitteen hylkääminen

Eduskunnan kanslia on lausunnossaan vaatinut, että A:n valitus tulee jättää tutkimatta, koska se on tehty valitusajan päättymisen jälkeen.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan eduskunnan kansliatoimikunnan päätös on lähetetty A:lle sähköpostitse 19.12.2014. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain tavallista sähköistä tiedoksiantoa koskevan 19 §:n 2 momentin mukaan asiakirja katsotaan annetun tiedoksi kolmantena päivänä viestin lähettämisestä, jollei muuta näytetä. A:n on siten katsottava saaneen päätöksen tiedokseen 22.12.2014.

Hallintolainkäyttölain 22 §:n mukaan valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Valitusaikaa laskettaessa tiedoksisaantipäivää ei oteta lukuun. Valitusaika on siten päättynyt keskiviikkona 21.1.2015. A:n valitus on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen 22.1.2015 eli valitusajan päättymisen jälkeen.

Hallintolainkäyttölain 14 §:n 1 momentin mukaan päätökseen, josta saa valittaa, on liitettävä valitusosoitus. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan valitusosoituksessa on mainittava valitusaika ja mistä se lasketaan. Kansliatoimikunnan päätökseen liitetyssä valitusosoituksessa ei mainita, milloin päätöksen tiedoksisaannin katsotaan tapahtuneen. Tämän puutteen takia valitusosoitusta ei voida pitää viimeksi mainitussa lainkohdassa edellytetyn mukaisena.

Hallintolainkäyttölain 30 §:n 1 momentin mukaan, jos valitus on puuttuneen tai virheellisen valitusosoituksen vuoksi tehty väärää menettelyä noudattaen, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta. Tähän nähden A:n valitus on tutkittava, vaikka se on saapunut korkeimmalle hallinto-oikeudelle valitusajan päättymisen jälkeen.

Eduskunnan kanslian väite on edellä lausutun johdosta hylättävä.

2. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Perustuslain 29 §:n mukaan kansanedustaja on velvollinen toimessaan noudattamaan oikeutta ja totuutta. Hän on siinä velvollinen noudattamaan perustuslakia, eivätkä häntä sido muut määräykset.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa:

(- - -)

6) eduskunnan virastoja ja laitoksia;

(- - -)

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin:

(- - -)

3) viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja;

4) asiakirjaa, joka on annettu viranomaiselle yksityisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten tai laadittu sen suorittamiseksi;

(- - -)

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta mainitussa tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:

1) jatkuvasti ylläpidettävän diaarin ja muun luettelon merkintä, kun se on tehty; (- - -)

(- - -)

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Pykälän 32 kohtaa käsittävän 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

1) valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä;

2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä;

(- - -)

7) henkilöiden, rakennusten, laitosten, rakennelmien sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niiden toteuttamiseen vaikuttavat asiakirjat, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista;

8) asiakirjat, jotka koskevat onnettomuuksiin tai poikkeusoloihin varautumista, väestönsuojelua taikka turvallisuustutkintalain (525/2011) mukaista tutkintaa, jos tiedon antaminen niistä vahingoittaisi tai vaarantaisi turvallisuutta tai sen kehittämistä, väestönsuojelun toteuttamista tai poikkeusoloihin varautumista, vaarantaisi turvallisuustutkinnan tai sen tarkoituksen toteutumisen, vaarantaisi tiedon saantia tutkintaa varten taikka loukkaisi onnettomuuden, vaaratilanteen tai poikkeuksellisen tapahtuman uhrien oikeuksia tai heidän muistoaan tai läheisiään;

(- - -)

Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain soveltaminen pyydettyihin tietoihin

Eduskunnan turvallisuusjohtajan tai kansliatoimikunnan päätöksistä ei kattavasti ilmene, millaisiin eri asiakirjoihin tai rekistereihin eduskunnassa vierailleita henkilöitä koskevia tietoja sisältyy. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella voidaan kuitenkin päätellä, että A:n pyytämiä eduskunnassa vierailleita henkilöitä koskevia tietoja sisältyy ainakin eduskunnan vierailijatietojärjestelmään ja kulunvalvontapöytäkirjoihin. Näiden eduskunnan kanslian turvallisuusyksikön pitämien henkilörekisterien käyttötarkoitus liittyy niitä koskevien rekisteriselosteiden mukaan vieraiden vastaanottopalveluun ja pelastustoimintaan varautumiseen (vierailijatietojärjestelmä) ja kulunvalvontaan (kulunvalvontapöytäkirjat).

Kansanedustajat eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisia ja he voivat harkintansa mukaan päättää siitä, antavatko he omasta puolestaan tietoja eduskunnan tiloissa tapahtuneesta vierailuihin liittyvästä yhteydenpidostaan. Myös eduskunnan virkamiesten ja työntekijöiden yksityisluonteinen eduskunnan tiloissa tapahtunut yhteydenpito eduskunnan ulkopuolisten henkilöiden kanssa jää sellaisenaan julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Kysymys ei nyt kuitenkaan ole yksin kansanedustajien hallussa olevista taikka eduskunnassa muissa tehtävissä työskentelevien hallussa yksityisluontoisessa tarkoituksessa olevista tiedoista, vaan tietoja sisältyy myös vierailijatietojärjestelmään ja kulunvalvontapöytäkirjoihin, jotka ovat julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetun eduskunnan viraston, eduskunnan kanslian, hallussa. Koska näiden henkilörekisterien käyttötarkoituksena on vieraiden vastaanottopalvelun ohella pelastustoimintaan varautuminen ja kulunvalvonta eduskunnassa, niihin sisältyvien tietojen ei voida katsoa miltään osin muodostavan asiakirjaa, joka olisi julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla laadittu yksityisen lukuun suoritettavan tehtävän suorittamiseksi.

Liioin nämä rekisterit eivät ole julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan niin sanotussa kirjastoklausuulissa tarkoitettuja viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja.

Mainittuja henkilörekistereitä koskevista rekisteriselosteista ilmenee, että eduskunnassa rekisterien käyttöoikeudet kuuluvat vain niille, jotka tarvitsevat niiden tietoja virkatehtäviensä suorittamisessa. Toisaalta tietojen luovutuksen osalta rekisteriselosteissa todetaan, että tietoja ei luovuteta kolmansille osapuolille ilman lakiin perustuvaa syytä (vierailijatietojärjestelmä) tai että tietoja ei luovuteta muille kolmansille osapuolille kuin viranomaisille heidän niitä toimivaltansa puitteissa virallisesti pyytäessään (kaksi kulunvalvontapöytäkirjoista) taikka että tietoja ei luovuteta kolmansille osapuolille pois lukien viranomaiset heidän niitä laissa määrättyjen tehtäviensä hoitamiseksi pyytäessään (yksi kulunvalvontapöytäkirjoista). Koska rekisterien tietoja luovutetaan eräissä tilanteissa eduskunnan ulkopuolisille tahoille, rekistereitä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina.

Edellä lausutun perusteella rekisterit eivät jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle vaan ne ovat mainitun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia sovelletaan kaikkien pyydettyjen tietojen osalta. Eduskunnan kansliatoimikunta ei siten ole voinut hylätä tietopyyntöä miltään osin sillä perusteella, että julkisuuslaki ei tulisi sovellettavaksi.

Kansliatoimikunnan päätöksen perustelemista ja tietojen salassa pidettävyyttä koskeva arviointi

Vierailijatietojärjestelmä ja kulunvalvontapöytäkirjat ovat julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja jatkuvasti ylläpidettäviä luetteloita, joihin tehdyt merkinnät tulevat julkisiksi tekohetkenään, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu.

Eduskunnan kansliatoimikunta on päättänyt, että A:lle ei luovuteta tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettäviä. Lähemmin perusteluissa on viitattu mainitun pykälän 1 momentin 2 kohtaan ja todettu, että vierailijatiedoissa voi olla tietoja, jotka koskevat esimerkiksi Suomen suhteita toiseen valtioon. Päätöksessä ei ole lähempiä perusteluja tältä osin eikä tietojen salassa pidettävyyttä ole näin ollen arvioitu myöskään lainkohtaan sisältyvän vahinkoedellytyslausekkeen soveltamisen kannalta.

Asiakirjoista ilmenevän perusteella ja muutoinkin on arvioitavissa, että vierailijatietojärjestelmään ja kulunvalvontapöytäkirjoihin voi sisältyä tietoja muun ohella ulkovaltojen diplomaattisten edustajien sekä ulkovaltojen viranomaisten, kansainvälisten järjestöjen ja ulkomaisten yhteisöjen edustajien vierailuista. Näiltä osin mainitut henkilörekisterit ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön koskevia tietoja sisältäviä asiakirjoja samoin kuin lainkohdassa tarkoitettuja Suomen valtion, Suomen kansalaisten tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin koskevia asiakirjoja. Tällaisia suhteita koskevaan kanssakäymiseen kuuluu se, että tapaamiset voivat pysyä tarvittaessa luottamuksellisina. Tähän nähden tiedon antaminen mainittuihin henkilörekistereihin sisältyvistä edellä tarkoitettuun kanssakäymiseen liittyvistä tiedoista saattaisi joissakin tilanteissa aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Kuitenkaan kaikkia edellä tarkoitettuun kanssakäymiseen liittyviä vierailijatietoja ei voida lainkohdan vahinkoedellytyslauseke huomioon ottaen pitää salassa pidettävinä. Tällaisia ovat esimerkiksi tiedot niistä vierailuista, jotka liittyvät akkreditointeihin tai ovat luonteeltaan kohteliaisuuskäyntejä.

Kuten edeltä ilmenee, kansliatoimikunta ei ole arvioinut vierailijatietojen salassa pidettävyyttä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyslausekkeen soveltamisen kannalta. Päätös on lainkohdan soveltamisen osalta perustelematon eikä siitä riittävän yksityiskohtaisesti ilmene, millä tavoin asia on sanotulta osin ratkaistu.

Kansliatoimikunnan päätöksen perusteluista on pääteltävissä, että kansliatoimikunnan käsityksen mukaan eräät pyydetyistä tiedoista ovat salassa pidettäviä jollakin muulla julkisuuslain 24 §:n mukaisella perusteella kuin 1 momentin 2 kohdan nojalla. Päätöksessä ei kuitenkaan ole yksilöity näitä lainkohtia tai muutenkaan mainittu sitä, mitä tietoja se tältä osin koskee. Päätös on muutoinkin tältä osin perustelematon eikä siinä esitetyn perusteella ole arvioitavissa, miten asia on sanotuilta osin ratkaistu.

Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka vierailijatietojärjestelmä ja kulunvalvontapöytäkirjat ovat niiden käyttötarkoitus ja sisältö huomioon ottaen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettuja turvajärjestelyjä koskevia ja niiden toteuttamiseen vaikuttavia asiakirjoja, pyydettyjen tietojen salassapito ei asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ja lainkohdan vahinkoedellytyslauseke huomioon ottaen voi perustua mainittuun eduskunnan turvallisuusjohtajan päätöksessä sovellettuun lainkohtaan, koska tietopyyntö on koskenut jo tapahtuneita vierailuja koskevia tietoja.

Vierailijatietojärjestelmää ja kulunvalvontapöytäkirjoja voidaan niiden käyttötarkoitus huomioon ottaen sinänsä pitää myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuina onnettomuuksiin varautumista koskevina asiakirjoina, mutta pyydettyjen tietojen salassapito ei asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ja lainkohdan vahinkoedellytyslauseke huomioon ottaen voi perustua myöskään mainittuun eduskunnan kanslian korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa mainittuun lainkohtaan.

Vielä korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka eduskunnan oikeusasiamiehelle tehtyihin kanteluihin saattaakin sisältyä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin perusteella salassa pidettäviä tietoja, vierailijatietojärjestelmästä ja kulunvalvontapöytäkirjoista ilmeneviä tietoja vierailuista oikeusasiamiehen kansliaan ei voida pitää salassa pidettävinä sanotun momentin 23–29 kohtien perusteella, joihin eduskunnan kanslian korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on viitattu.

Lopputulos

Edellä lausutun perusteella eduskunnan kansliatoimikunnan päätös on kumottava ja asia on palautettava kansliatoimikunnalle uudelleen käsiteltäväksi siten, että edellä tämän päätöksen perusteluissa lausutut seikat ja julkisuuslaissa säädetty otetaan päätöksenteossa huomioon.

Tämän arvioinnin perusteella julkisiksi katsottavat tiedot on annettava A:lle jollakin julkisuuslain 16 §:ssä tarkoitetulla tavalla, ja huomioon on otettava, mitä tietojen erilaisista antamistavoista ja niiden edellytyksistä mainitussa säännöksessä lähemmin säädetään.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asia Suunnittelutarveratkaisua koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.1.2016 nro 16/0021/5

Asian aikaisempi käsittely

A ja B ovat hakeneet suunnittelutarveratkaisua 100 k-m²:n suuruisen lomarakennuksen ja 30 k-m²:n suuruisen saunarakennuksen rakentamiseksi Askolan kunnan Tiilään kylässä sijaitsevalle 0,53 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle Pääskynpesä RN:o 1:88.

Askolan rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 16.4.2015 (§ 19) hyväksynyt hakemuksen. Rakennuspaikka on kunnan rakennusjärjestyksen mukainen sekä sijainniltaan, muodoltaan ja maaperältään rakentamiseen sovelias. Rakennuspaikka on vajaan 200 metrin etäisyydellä Koukjärvestä. Kiinteistöltä ei ole näköyhteyttä Koukjärvelle maaston muodon ja metsäisyyden vuoksi. Kiinteistöllä tulee jättää riittävä suojapuusto rakennusten ympärille.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt A:n ja B:n hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Rantavyöhyke ja ranta-alue

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Kyseisen pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen tai muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/1998) on 72 §:n osalta todettu, että säännöksen 1 momentti vastaa rakennuslain 6 a §:ää ja 2 momentti rakennuslain 123 a §:n säännöstä rantakaavan tarpeesta. Rakennuslain 6 a §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 79/1996) todetaan muun ohessa, että rantavyöhykkeen käsitettä on tulkittava lähtien säännöksen tarkoitusperästä. Se on maankäytön muutosten suunnitelmallisuuden varmistaminen sillä rannan läheisyydessä olevalla vyöhykkeellä, jonka luonnonolosuhteisiin meren tai vesistön vaikutus ulottuu, joka maisemallisesti mielletään rantaan kuuluvaksi tai jolle kohdistuu erilaisia rantaa hyödyntäviä maankäyttötarpeita.

Rantavyöhykkeen leveys vaihtelee maaston muodoista, kasvillisuudesta ja muista olosuhteista riippuen. Maisemallisen vaikutuksen osalta ratkaisevia ovat maaston muodot ja rannan kasvillisuus. Rannan rajautuessa avoimeen pelto- tai niittymaisemaan, rantavyöhyke on yleensä merkittävästi leveämpi kuin metsäisellä rannalla. Edellä sanotun perusteella voidaan rantavyöhykkeen katsoa ulottuvan noin 100 metrin etäisyydelle, mutta ei kuitenkaan missään pitemmälle kuin 200 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta.

Ympäristöopas

Rantojen maankäytön suunnittelua koskevan ympäristöministeriön ympäristöoppaan 120 mukaan ranta-alue on rantavyöhykettä leveämpi rannan osa, jolla rannassa oleva tai rantaan tukeutuva loma-asutus vaatii järjestämistä. Ranta-alue ulottuu rantaviivasta sisämaahan niin pitkälle kuin rakentaminen tukeutuu vesistön käyttöön tai vetovoimaan. Ranta-alueen leveys on hallintokäytännössä usein arvioitu noin 200 metriksi, mutta maisemasta ja muista olosuhteista riippuen se voi olla leveämpikin.

Toimivalta ja edellytykset

Poikkeamisvaltaa koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen laissa säädetyistä rakentamista koskevista rajoituksista. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun on kysymys uuden rakennuksen rakentamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ssä tarkoitetulle ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Myönteisen poikkeamisratkaisun edellytyksenä on maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan muun ohella se, että poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Suomen perustuslain 6 §:ssä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa kuten myös poikkeamismenettelyssä. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Oikeudellinen arviointi

Hankkeessa on kysymys 100 k-m²:n suuruisen lomarakennuksen ja 30 k-m²:n suuruisen saunarakennuksen rakentamisesta Askolan kunnan Tiilään kylässä sijaitsevalle 0,53 hehtaarin suuruiselle rakentamattomalle kiinteistölle Pääskynpesä 1:88. Suunniteltu rakennuspaikka on metsäinen, loiva rinne. Rakennuspaikalla ei ole omaa rantaa, mutta se sijoittuu lähimmillään noin 130 metrin etäisyydelle rantaviivasta pääosin niin sanottuun toiseen riviin rannalta katsottuna.

Asiakirjojen mukaan tilan Pääskynpesä 1:88 emätila on Pääskysrinne 1:34, jonka pinta-ala on 11,27 hehtaaria. Emätilasta muodostetuista ranta-alueella sijaitsevista tiloista kuusi on rakennettuja rakennuspaikkoja. Ranta-alueelle on muodostunut muutoinkin runsaasti loma-asutusta.

Karttatarkastelun ja alueen toteutuneen maankäytön perusteella kyseessä on maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentissa tarkoitettu ranta-alue, jonka suunnittelutarve perustuu pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseen. Alueella ei ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Suunniteltu rakennushanke edellyttää sen vuoksi poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n rajoituksesta.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 ja 3 momentti, toimivalta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisesta ranta-aluetta koskevasta rakentamisrajoituksesta poikkeamiseen kuuluu Uudenmaan ELY-keskukselle. Kun otetaan huomioon mitä valituksessa on esitetty, ei asiaa ole syytä siirtää ELY-keskukselle käsiteltäväksi.

Ranta-alueelle sijoittuvan rakentamisen lisärakennusmahdollisuudet on selvitettävä kaavoituksella, jolloin voidaan yksittäistä poikkeamislupaa laajemmin ratkaista myös rantaan tukeutuvan lomarakentamisen määrä ja alueen muu maankäyttö ottaen huomioon maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus. Hankkeen on katsottava kaavoituksellisesta suunnittelusta erillisenä ratkaisuna johtavan suunnittelemattoman loma-asutuksen lisääntymiseen ja aiheuttavan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Edellytyksiä hakemuksen hyväksymiselle ei ole ollut. Näin ollen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös on kumottava ja A:n ja B:n suunnittelutarveratkaisua koskeva hakemus hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen saattamista voimaan.

A ja B ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätös on yhdenvertaisen kohtelun vastainen. Kaikki naapurit ja Askolan kunta ovat puoltaneet rakentamista. Kyse ei ole rantarakentamisesta. Koukjärven ja rakennuspaikan väliin jää iso metsäinen tila sekä yleinen tie, joka rasittaa ympäristöä ja luontoa enemmän kuin A.n ja B:n hanke. Rakennuspaikalta ei ole näkymää Koukjärvelle, eikä rakennushanke tukeudu rantaan. Rantaviivalla on jo mökkejä kahden metrin etäisyydellä järvestä.

Emätilalle Pääskynkallio RN:o 1:34 myönnetyistä rakennusluvista yksi on vuonna 1996 myönnetty A:n ja B:n rakennuspaikalle, mutta rakentamista ei ole aloitettu.

Askolan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että rakennuspaikka ei sijaitse rantavyöhykkeellä tai ranta-alueella, joten rakentaminen ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 10 luvun mukaista rantarakentamista. Rakennuspaikalta ei ole näkymää vesistöön. Rakennuspaikan ja sen väliin jää korkea kalliomuodostelma, jolloin rakentaminen ei aiheuta vaikutusta vesistöön. Kiinteistölle rakentaminen olisi niin sanottua toiseen riviin rakentamista. Rakennuspaikan lähistöllä ei myöskään ole sellaista julkista uimarantaa tai vastaavaa, jonka vuoksi rakennuspaikka tukeutuisi vesistöön.

Rakennuspaikalle rakentaminen ei myöskään aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Se on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista. Rakentaminen ei myöskään johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut selityksen.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on kysymys lomarakennuksen rakentamisesta rakennuspaikalle, joka sijaitsee lähimmillään noin 130 metrin etäisyydellä Koukjärven rantaviivasta. Koukjärven rantaan on muodostunut suhteellisen tiheää loma-asutusta. Kun otetaan huomioon rakennuspaikan etäisyys rantaviivasta, alueen maasto-olosuhteista saatu selvitys, rakennushankkeen laatu ja alueen luonne loma-asuntoalueena, rakennuspaikka sijaitsee maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentissa tarkoitetulla ranta-alueella. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on tullut kumota rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös ja hylätä A:n ja B:n suunnittelutarvehakemus.

Toimivalta ratkaista A:n ja B:n hakemus on asiaa hallinto-oikeudessa ratkaistaessa kuulunut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. 1.4.2016 voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n (196/2016) 1 momentin mukaan toimivalta kuuluu nykyisin kunnalle.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

A oli paetessaan Mogadishusta Etiopiaan kesäkuussa 2008 jättänyt alle 2-vuotiaan lapsensa B:n oman äitinsä huollettavaksi Mogadishuun. A:lle oli myönnetty perhesideperusteinen oleskelulupa Suomeen väärillä henkilötiedoilla lokakuussa 2009 ja hän oli saapunut Suomeen joulukuussa 2009. A oli helmikuussa 2010 turvapaikkaa hakiessaan kertonut esiintyneensä aikaisemmin väärillä tiedoilla. A:lle oli myönnetty henkilökohtaiseen vainoon perustuvasta syystä turvapaikka ja pakolaisasema marraskuussa 2011. Samassa kuussa A haki lapselleen B:lle oleskelulupaa perhesiteen perusteella.

Asiassa oli kysymys siitä, voitiinko B:tä pitää perheenkokoajana toimivan äitinsä A:n ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuna perheenjäsenenä, jolle myönnetään oleskelulupa ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin (323/2009) perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi Suomesta turvapaikan saaneen A:n ja hänen lapsensa B:n eron johtuneen pakottavista syistä. Yhteisen perhe-elämän päättymiseen johtaneiden syiden arvioinnissa ratkaisevaa merkitystä ei ollut sillä, että A oli alun perin tullut Suomeen vääriä henkilötietoja käyttäen. Vainon vuoksi pakenemaan joutuneen äidin ei voitu olettaa luopuneen alle 2-vuotiaan lapsensa huollosta pelkästään sillä perusteella, että hän oli jättänyt lapsen oman äitinsä luokse asumaan lähtömaahansa. A oli lisäksi hakenut lapselleen oleskelulupaa kolme viikkoa oman turvapaikkapäätöksensä saamisen jälkeen eli viivyttelemättä. A oli siten toiminnallaan Suomeen saavuttuaan osoittanut, että hänen tarkoituksenaan ei ollut luopua lapsensa huollosta pysyvästi. A oli myös pitänyt yhteyttä omaisiinsa Somaliassa ja tukenut heitä taloudellisesti. Asiassa ei lapsen ikä äidin paon tapahtumahetkellä huomioon ottaen voitu antaa ratkaisevaa merkitystä sille, että B oli perheenyhdistämishaastattelussa vuonna 2014 kertonut pitävänsä A:n äitiä eli isoäitiään omana äitinään.

Kaikki asiassa esiin tulleet seikat huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoi, että B:tä oli pidettävä äitinsä A:n ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuna perheenjäsenenä.

Ulkomaalaislaki 6 § 1 ja 3 momentti, 37 § 1 momentti ja 114 § 1 momentti (323/2009)

Lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus 3 artikla 1 kohta, 7 artikla 1 kohta ja 10 artikla

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 11.2.2016 nro 16/0138/6

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 18.6.2014 hylännyt Somalian kansalaisen B:n oleskelulupaa koskevan hakemuksen, jonka perusteena on perheside perheenkokoajana toimivaan valittajaan eli äitiinsä. Maahanmuuttovirasto on samalla päätöksellä hylännyt perheenkokoajan äidin C:n ja kasvattityttären D:n oleskelulupaa koskevat hakemukset.

Perheenkokoajalle oli myönnetty ensimmäinen oleskelulupa perhesiteen perusteella 2.10.2009. Perheenkokoaja on 12.2.2010 hakenut turvapaikkaa, joka on myönnetty hänelle 3.11.2011.

Hakijana olevan B:n on ilmoitettu olevan perheenkokoajan biologinen lapsi. DNA-tutkimusta ei ole tehty, koska muut oleskeluluvan myöntämisen edellytykset eivät täyty.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään B:n osalta muun ohella seuraavasti:

Perheenkokoaja on jättänyt lapsensa B:n äitinsä huoltoon Somaliaan lähtiessään ensin Etiopiaan ja sieltä Suomeen perheenyhdistämisen kautta. Mahdollisen yhteisen perhe-elämän B:n kanssa on katsottava päättyneen perheenkokoajan lähtiessä Etiopiaan ja sieltä edelleen Suomeen. B on ilmoittanut perheenkokoajan äidin huoltajakseen ja kertonut asuvansa hänen kanssaan. Perheenkokoajaa ei voida pitää B:n tosiasiallisena huoltajana. Hakijan ei voida katsoa olevan perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettu perheenjäsen, eikä hänellä näin ollen voida myöntää oleskelulupaa ulkomaalaislain 114 §:n perusteella.

Perheenkokoajan ja hakijoiden mahdollisen aikaisemman kiinteän perhe-elämän voidaan katsoa päättyneen perheenkokoajan lähtiessä Etiopiaan ja sieltä edelleen Suomeen. Asiassa ei myöskään ole esitetty mitään sellaista, että hakijoita voitaisiin pitää täysin riippuvaisina perheenkokoajasta. Perheenkokoajan on mahdollista jatkaa hakijoiden tukemista taloudellisesti Suomesta käsin. Asiaa kokonaisuutena arvioitaessa oleskeluluvan epäämistä ei voida pitää ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana.

Lapsen edun ei voida katsoa edellyttävän oleskeluluvan myöntämistä vaan lasten edun mukaista on jatkaa elämistä heille tutussa ympäristössä ja kulttuurissa huoltajakseen ilmoitetun perheenkokoajan äidin kanssa.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, koska perheenjäsenten välillä ei ole sopimuksen suojaamaa riittävän läheistä, tosiasiallista perhe-elämää.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehdyn A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään B:n osalta seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle, jos perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten ja hakijan ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä.

Ulkomaalaislain 115 §:n mukaan oleskelulupa myönnetään pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen muulle omaiselle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta perheenkokoajasta.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso. (--)

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Ulkomaalaislain 6 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä ja kotiinsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Välitalo ja Marko Ahlstedt, joka on myös esitellyt asian.

Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoaja A:lle oli myönnetty ensimmäinen oleskelulupa perhesiteen perusteella 2.10.2009 ja hän saapui Suomeen 11.12.2009. Perheenkokoaja oli tuolloin esiintynyt silloisen perheenkokoajan E:n puolisona ja nimellä F.

Perheenkokoaja oli myöhemmin 12.2.2010 hakenut turvapaikkaa. Helsingin poliisilaitoksen 1.2.2011 suorittamassa turvapaikkakuulustelussa perheenkokoaja on kertonut nimekseen A ja esiintyneensä aikaisemmin väärillä tiedoilla. Perheenkokoaja on kertomansa mukaan lähtenyt Somalian Mogadishusta 4.6.2008 Etiopian Addis Abebaan, missä hän oleskeli noin 1,5 vuotta. Hän tapasi Etiopiassa silloisen perheenkokoajan E:n perheineen. E:n vaimon kuoltua myöhemmin Somaliassa, oli perheenkokoaja ehdottanut E:lle voivansa tulla tämän vaimona Suomeen. Suomeen tultuaan hän oli asunut E:n luona kaksi kuukautta ja hakenut tämän jälkeen turvapaikkaa. Turvapaikkakuulustelussa perheenkokoaja on kertonut hänellä olevan Mogadishussa poika B ja kasvattitytär D. Maahanmuuttoviraston myöhemmin 21.10.2011 suorittamassa turvapaikkapuhuttelussa perheenkokoaja on kertonut työskennelleensä Somaliassa toimittajana, jonka takia häntä oli uhkailtu. Perheenkokoaja on muun ohessa kertonut, että lokakuussa 2005 heidän kotiinsa oli hyökätty ja hyökkääjät olivat etsineet häntä. Perheenkokoajan isä ja kaksi veljeä oli surmattu hyökkäyksessä. Myöhemmin toukokuussa 2008 heidän kotiinsa oli tullut kaksi miestä etsimään häntä. Perheenkokoaja oli tuolloin paennut kotoaan ja viettänyt yön naapurin luona. Miehet olivat pahoinpidelleet perheenkokoajan äitiä ja pelotelleet lapsia. Miehet olivat myös kaataneet kiehuvaa vettä perheenkokoajan lapsen käsille. Perheenkokoaja perheineen oli seuraavana aamuna paennut Medinan kaupunginosaan ja myöhemmin kesäkuussa 2008 perheenkokoaja lähti Etiopiaan.

Maahanmuuttovirasto oli päätöksellään 3.11.2011 antanut perheenkokoajalle turvapaikan ja jatkuvan (A) oleskeluluvan päätöspäivämäärästä alkaen neljäksi vuodeksi. Perheenkokoaja on hakenut edellä kerrotulle pojalleen B:lle ja kasvattityttärelleen D:lle sekä äidilleen C:lle oleskelulupaa perhesiteen perusteella Helsingin poliisilaitokselle 27.11.2011 jätetyillä hakemuksilla. Perheenkokoajaa on kuultu Helsingin poliisilaitoksella 29.11.2012. Hakijoita on kuultu 7.4.2014.

Hakijoista perheenkokoajan poika B on kertonut perheenkokoajan äidin C:n olevan hänen huoltajansa sekä pitävänsä C:tä äitinään, koska tämä alkoi huolehtia hänestä perheenkokoajan lähdettyä maasta. (--)

Perheenkokoaja on häntä kuultaessa kertonut menneensä naimisiin vuonna 2006 ja eronneensa myöhemmin samana vuonna. Hänen poikansa B syntyi lokakuussa 2006. (--)

(--)

Yhteydenpitoa koskien perheenkokoajan äiti C on kertonut perheenkokoajan soittavan heille kerran viikossa. C:n mukaan perheenkokoaja puhuu joskus myös lasten kanssa. Myös kasvattitytär D on kertonut, että he kaikki kolme puhuvat perheenkokoajan kanssa. Perheenkokoajan poika B on puolestaan kertonut, ettei hän ole puhunut perheenkokoajan kanssa.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

(--) Perheenkokoaja on jättänyt lapsensa B:n äitinsä huoltoon lähtiessään ensin Etiopiaan kesäkuussa 2008 ja myöhemmin joulukuussa 2009 Suomeen perheenyhdistämisen kautta. Perheenkokoajan ja hänen lapsensa yhteisen perhe-elämän on katsottava päättyneen viimeistään silloin, kun perheenkokoaja on lähtenyt Etiopiasta Suomeen. Näissä olosuhteissa perheenkokoajan äidin on katsottava olevan perheenkokoajan lapsen tosiasiallinen huoltaja, eikä lasta ole siten pidettävä perheenkokoajan ulkomaalaislaissa tarkoitettuna perheenjäsenenä. (--) Hakijoita on näin ollen pidettävä perheenkokoajan muina omaisina, joiden oleskelulupa ratkaistaan ulkomaalaislain 115 §:n perusteella.

Perheenkokoajan ja hakijoiden kiinteän perhe-elämän voidaan katsoa päättyneen, kun perheenkokoaja on lähtenyt Somaliasta Etiopiaan ja sieltä edelleen Suomeen perheenyhdistämisen kautta. Hakijoiden ei ole näytetty olevan myöskään ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetulla tavalla perheenkokoajasta täysin riippuvaisia. Myöskään lasten edun ei voida katsoa edellyttävän oleskelulupien myöntämistä tilanteessa, jossa lapset ovat jääneet asumaan kotimaahansa huoltajakseen katsomansa perheenkokoajan äidin luokse, joka on tosiasiassa vastannut lasten huollosta.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen hakijoille ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitettua perhe-elämän suojaa, koska hakijoiden ei voida katsota olevan perheenkokoajan perheenjäseniä eikä jatkavan kiinteää perhe-elämää.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä hakijoiden oleskelulupahakemukset.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Ulkomaalaislaki 146 - 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Välitalo ja Marko Ahlstedt, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. A on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hakijoille myönnetään oleskeluluvat.

A on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Oleskelulupahakemusten hylkääminen on perustunut siihen tosiseikkaan, että perheenkokoaja on lähtenyt Somaliasta Etiopiaan ja sieltä edelleen Suomeen. Ulkomaalaislain perheenyhdistämistä koskevien säännösten tarkoituksen vuoksi pelkästä perheenkokoajan kansallisuusvaltiosta lähdöstä ei voida tehdä johtopäätöksiä suhteessa perhesiteen tai omaissuhteen perusteella myönnettävän oleskeluluvan edellytyksiin. Ulkomaalaislain säännösten soveltaminen oleskeluluvan edellytyksiin ei tulisi edes harkittavaksi ilman sitä tosiseikkaa, että perheenkokoaja on poistunut lähtömaasta. Tämä tosiseikka koskee jokaista perheenkokoajaa.

Harkittaessa perheenkokoajan kotimaasta lähdön merkitystä kiinnitetään vakiintuneesti huomiota siihen, onko hän lähtenyt sieltä pakottavista syistä. Perheenkokoaja on pakolainen, joten hänellä on ollut pakottavat syyt lähteä Somaliasta. Yleisen pakolaisoikeudellisen periaatteen mukaan hänestä on tullut pakolainen heti Somalian alueelta poistuessaan, vaikka tämä asema on todettu vasta Suomessa.

B on perheenkokoajan lapsi, jonka hän on synnyttänyt vuonna 2006 ja jonka kanssa hän on asunut Somaliasta lähtöönsä saakka.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vakiintuneesti todennut, että avioliitossa syntyneiden lasten ja heidän vanhempiensa välillä vallitsee syntymästä lukien Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8(1) artiklan suojaama perheside, jonka myöhemmät tapahtumat voivat katkaista vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. Maahanmuuttoviraston arvio perheenkokoajan ja hänen lapsensa perhesiteen katkeamisesta ei perustu poikkeuksellisiin olosuhteisiin, vaan pelkästään siihen, että perheenkokoaja poistui Somaliasta. Arviossa on virheellisesti jätetty kokonaan huomioimatta perhe-elämän päättyminen pakottavista syistä perheenkokoajan jouduttua Somaliassa työnsä vuoksi vainon vaaraan.

Perheenkokoaja on saapunut Suomeen 11.12.2009 ja hakenut kansainvälistä suojelua 12.2.2010. Hänen turvapaikkapuhuttelunsa on ollut 21.10.2011 ja hänen on todettu olevan pakolainen 3.11.2011. Oleskelulupahakemus perheen yhdistämiseksi on tehty 27.12.2011. Oleskelulupahakemus on ratkaistu 18.6.2014 ja hallinto-oikeuden päätös on annettu 11.2.2016. Hakemus perheen jälleenyhdistämiseksi on tehty niin pian kuin se on ollut mahdollista. Muilta osin erossa asuminen on ollut perheenkokoajan ja hakijoiden vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella ja johtunut pääasiassa Maahanmuuttoviraston käsittelyn pitkittymisestä. Tähän nähden perhe-elämän viettämisessä ollut katkos on johtunut pakottavista syistä eikä muodosta sellaista poikkeuksellista seikkaa, joka olisi katkaissut perhesiteen asianosaisten välillä.

Maahanmuuttovirasto on antanut asiassa lausunnon, jossa vaaditaan valituksen hylkäämistä sekä lausutaan muun ohella seuraavaa:

Perheenkokoaja on jättänyt lapsensa äitinsä huoltoon lähtiessään ensin Etiopiaan vuonna 2008 ja myöhemmin joulukuussa 2009 Suomeen. Perheenkokoaja on tullut Suomeen perheenyhdistämisen kautta käyttäen vääriä henkilötietoja ja kertoen, ettei hänellä ole lapsia. Myöhemmin hän on kertonut totuuden ja hänelle on myönnetty turvapaikka. Mahdollisen yhteisen perhe-elämän B:n kanssa on katsottava päättyneen perheenkokoajan lähtiessä Etiopiaan ja viimeistään hänen lähtiessään sieltä edelleen Suomeen. B on viettänyt koko elämänsä perheenkokoajan äidin kanssa ja myös kertonut pitävänsä perheenkokoajan äitiä huoltajanaan. Perheenkokoajaa ei voida pitää lapsen tosiasiallisena huoltajana.

A on antanut vastaselityksen.

Asiassa on keskeisesti kyse siitä, mikä merkitys oleskeluluvan edellytyksiä arvioitaessa on annettava sille, että perhe-elämä perheenkokoajan ja hakijoiden välillä päättyi pakottavista syistä sekä sille, että erillään asuminen pitkittyi perheenyhdistämishakemuksen käsittelyn ylitettyä merkittävästi ulkomaalaislain 69 a §:ssä säädetyn määräajan.

Erityisesti perheenkokoajan pojan olosuhteet ovat olleet hänen koko tähänastisen lapsuutensa ajan kohtuuttomat. Perheenkokoajan lähtiessä Somaliasta hän on ollut noin 2-vuotias ja äidin pakolaisuudesta johtuvista syistä hän on joutunut tulemaan toimeen ilman äitiään isoäidin kasvattamana noin kahdeksan vuotta. Kun otetaan huomioon, että erilleen joutuminen on alun alkaenkin johtunut pakottavista syistä ja erillään oloon kulunut ajanjakso on ollut heidän vaikutusmahdollisuuksiensa ulkopuolella, on ulkomaalaislain 37 §:n ja 114 §:n säännösten ja niiden tarkoituksen vastaista hylätä ainakaan pojan oleskelulupahakemusta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

Valituslupahakemus hylätään siltä osin kuin valitus koskee D:tä ja C:tä. Korkein hallinto-oikeus ei siten tältä osin anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. Valituksen osittainen tutkiminen

Valituslupa myönnetään ja asia tutkitaan B:n osalta. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset ja palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämistä varten.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ulkomaalaislain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksenteossa, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Saman pykälän 3 momentin mukaan alaikäistä lasta koskevat asiat on käsiteltävä kiireellisesti.

Ulkomaalaislain 37 § 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin (323/2009) mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen tai tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle, jos perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten ja hakijan ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59 - 60/1991) 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikissa tuomioistuinten ja hallintoviranomaisten toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan lapsella on, mikäli mahdollista, oikeus tuntea vanhempansa ja olla heidän hoidettavanaan. Sopimuksen 10 artiklan mukaan lapsen ja hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat muun muassa sopimusvaltioon saapumista perheen jälleenyhdistämiseksi, on käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä ja kotiinsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoajalle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa Suomeen perhesiteen perusteella 2.10.2009 ja hän on saapunut Suomeen 11.12.2009. Perheenkokoaja oli tuolloin esiintynyt E:n puolisona ja nimellä F.

Perheenkokoaja on hakenut turvapaikkaa Suomesta 12.2.2010. Turvapaikkakuulustelussa 1.2.2011 hän on kertonut nimekseen A ja esiintyneensä aikaisemmin väärillä tiedoilla. Hän on kertonut lähteneensä Somalian Mogadishusta kesäkuussa 2008 Etiopian Addis Abebaan, missä hän oleskeli Suomeen tuloonsa asti. A on turvapaikkakuulustelussa lisäksi kertonut, että hänellä on Mogadishussa poika B ja kasvattitytär.

Turvapaikkapuhuttelussa 21.10.2011 A on kertonut työskennelleensä Somaliassa toimittajana, jonka vuoksi häntä ja hänen perhettään on uhkailtu. A:lle on 3.11.2011 annettu turvapaikka. Hänellä on Suomessa pakolaisasema.

A on 27.11.2011 hakenut pojalleen B:lle sekä äidilleen C:lle ja ilmoittamalleen kasvattityttärelle D:lle oleskelulupaa perhesiteen perusteella. A:ta on kuultu asiassa Helsingin poliisilaitoksella 29.11.2012. Hakijoita on kuultu Suomen Kenian suurlähetystössä Nairobissa 7.4.2014. B on kuulemisessa kysyttäessä todennut, että hän pitää nykyään isoäitiään C:tä äitinään. Perheenkokoaja A, C ja D ovat kuulemisissa kertoneet pitävänsä yhteyttä puhelimitse. B on kertonut, ettei hän kommunikoi äitinsä kanssa. Perheenkokoaja ja hakijat ovat kertoneet, että perheenkokoaja tukee hakijoita taloudellisesti.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, voidaanko B:tä pitää perheenkokoajana toimivan äitinsä A:n ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuna perheenjäsenenä, jolle myönnetään oleskelulupa ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin (323/2009) perusteella.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä perheenkokoaja A:n ja hänen lapsensa B:n yhteisen perhe-elämän on katsottu päättyneen viimeistään silloin, kun perheenkokoaja on lähtenyt Etiopiasta Suomeen. B:n on todettu ilmoittaneen perheenkokoajan äidin eli isoäitinsä olevan hänen huoltajansa. Näissä olosuhteissa Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat katsoneet perheenkokoajan äidin olevan perheenkokoajan lapsen tosiasiallinen huoltaja, eikä lasta siten ole pidetty perheenkokoajan ulkomaalaislaissa tarkoitettuna perheenjäsenenä.

Perheenkokoaja A on paetessaan Mogadishusta Etiopiaan kesäkuussa 2008 jättänyt lapsensa äitinsä huollettavaksi. Hänelle on myönnetty perhesideperusteinen oleskelulupa Suomeen väärillä henkilötiedoilla 2.10.2009 ja hän on saapunut Suomeen 11.12.2009. A on hakenut Suomesta turvapaikkaa 12.2.2010 eli noin kaksi kuukautta Suomeen saapumisensa jälkeen. Hänelle on myönnetty henkilökohtaiseen vainoon perustuvasta syystä turvapaikka ja pakolaisasema 3.11.2011. Näissä olosuhteissa perheenkokoajan ja hänen lapsensa eron on katsottava johtuneen pakottavista syistä. Yhteisen perhe-elämän päättymiseen johtaneiden syiden arvioinnissa ratkaisevaa merkitystä ei ole sillä, että perheenkokoaja on alun perin tullut Suomeen vääriä henkilötietoja käyttäen.

Perheenkokoaja A on jo turvapaikkakuulustelussaan kertonut, että hänellä on Mogadishussa poika B. Perheenkokoaja on hakenut lapselleen, äidilleen ja ilmoitetulle kasvattityttärelleen oleskelulupaa perhesiteen perusteella 27.11.2011 eli kolme viikkoa turvapaikkapäätöksen saamisen jälkeen. Hän on siten hakenut heille oleskelulupaa ilman viivytystä sen jälkeen, kun se on ollut mahdollista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vainon vuoksi pakenemaan joutuneen ja Suomesta turvapaikan saaneen äidin ei voida olettaa luopuneen alle 2-vuotiaan lapsensa huollosta pelkästään sillä perusteella, että hän on jättänyt lapsen oman äitinsä luokse asumaan lähtömaahan. A on myös toiminnallaan Suomeen saavuttuaan osoittanut, että hänen tarkoituksenaan ei ole ollut luopua lapsensa huollosta pysyvästi. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A on Suomessa asuessaan ollut säännöllisesti puhelimitse yhteydessä Somaliassa oleviin omaisiinsa. Hän on myös tukenut heitä taloudellisesti.

B on perheenyhdistämishaastattelussa vuonna 2014 kertonut pitävänsä perheenkokoajan äitiä omana äitinään. Kun otetaan huomioon, että poika on äitinsä paetessa Somaliasta ollut alle 2-vuotias, ei tälle lausumalle voida antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä, onko A poikansa ulkomaalaislaissa tarkoitettu huoltaja.

Kaikki asiassa esiin tulleet seikat huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että B:tä on pidettävä äitinsä A:n ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuna perheenjäsenenä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämistä varten.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esitttelijä Camilla Busck-Nielsen.

Annat beslut 5430/2016