Annat beslut 5431/2016

Afganistanilainen turvapaikanhakija haki menetetyn määräajan palauttamista voidakseen valittaa Maahanmuuttoviraston kielteisestä turvapaikkapäätöksestä hallinto-oikeuteen. Asiassa oli ratkaistavana, oliko hänen tässä asiassa esittämänsä asiamiehen laiminlyönti sellainen erityisen painava syy, jota tarkoitettiin hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdassa.

Hakija oli muutaman päivän kuluessa saatuaan tiedon Maahanmuuttoviraston päätöksestä pyytänyt vastaanottokeskuksen apua valituksen laatimiseksi. Vastaanottokeskuksesta oli viipymättä otettu yhteys asianajajaan, joka oli ottanut tehtävän vastaan, mutta valitusajan kuluttua umpeen kuitenkin oli ilmoittanut, ettei hän voinut enää auttaa asiakasta.

Hakijalla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta arvioida eikä varmistaa, että asianajajaluettelossa oleva asiamies toimii asianmukaisesti ja tekee valituksen oikeassa ajassa. Valituksen tekemisen laiminlyönti ei ole johtunut osaksikaan hakijan menettelystä. Kun lisäksi otettiin huomioon asian merkitys turvapaikanhakijan aseman kannalta ja hänen riippuvuutensa avustajasta, oli katsottava, ettei hakija ollut voinut erittäin painavan syyn vuoksi hakea muutosta Maahanmuuttoviraston päätökseen määräajassa. Tämän vuoksi hänelle oli palautettava menetetty määräaika.

Suomen perustuslaki 21 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 ja 13 artikla

Hallintolainkäyttölaki 61 § 2 kohta

Vrt. KHO 1967 A II 105 ja KHO 1990 A 69

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.12.2012 de Souza Ribeiro v. Ranska

Unionin tuomioistuimen tuomio C-429/15, Evelyn Danqua v. Irlanti

Päätös, jota hakemus koskee

Maahanmuuttovirasto 27.6.2016 dnro 25571/210/2015

Maahanmuuttovirasto on hylännyt Afganistanin kansalaisen A:n turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen, päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Afganistaniin ja määrännyt hänelle 30 päivän ajan vapaaehtoiselle maastapoistumiselle.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 2.9.2016 saapuneessa hakemuksessaan pyytänyt, että hänelle palautetaan menetetty määräaika valituksen tekemiseksi Helsingin hallinto-oikeuteen edellä mainitusta Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Hän on lisäksi vaatinut, että maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään.

Hakemuksen perusteluina on muun ohella esitetty seuraavaa:

A on tullut Suomeen turvapaikanhakijana 4.11.2015. Hän on saanut Maahanmuuttoviraston kielteisen päätöksen tiedokseen 6.7.2016. Muutaman päivän kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan hän on pyytänyt vastaanottokeskuksen apua valituksen laatimiseksi. Vastaanottokeskuksesta on 14.7.2016 sähköpostitse otettu yhteys asianajajaan, joka on samana päivänä sähköpostitse ilmoittanut ottavansa toimeksiannon. Valitusajan kuluttua umpeen asianajaja on kuitenkin ilmoittanut, ettei hän ollut saanut viestiä eikä voinut enää auttaa asiakasta.

A on afganistanilainen eikä osaa muuta kieltä kuin daria. Puutteellisen kielitaitonsa vuoksi hän ei ole kyennyt valvomaan asianajajansa toimintaa eikä ole tiennyt, miten asiassa tulisi toimia.

Hakemuksen liitteenä on tuloste 14.7.2016 käydystä sähköpostikirjeenvaihdosta vastaanottokeskuksen ja asianajan välillä. Siitä ilmenee muun ohessa seuraavaa:

Vastaanottokeskus: --- asiakkaamme --- on valinnut teidät asianajajakseen. Afgaani mies, kieli on dari. Onko teillä mahdollisuutta ottaa vastaan uusia asiakkaita? Hän on saanut tiedoksiannon poliisilta koskien turvapaikkahakemustaan. Päätös on kielteinen ja hän haluaa tästä valittaa.

Asianajaja: --- kyllä se onnistuu. --- Voisiko asiakkaanne lähettää minulle asiaa koskevan asiakirja-aineiston niin voisin tutustua juttuun. Milloin kielteinen päätös on tullut?

Vastaanottokeskus: --- lähetämme asiakkaan asiakirjat pikimmiten. Päätöksen hän on saanut tiedoksi viime viikolla 6.7.2016.

Asianajaja: Minun puolestani voitte lähettää paperit pdf:nä.

Vastaanottokeskus: --- Asiakirjat liitteenä.

Jonain myöhempänä ajankohtana asianajaja on lähettänyt vastaanottokeskukselle seuraavan sisältöisen viestin:

"Hei, nyt on niin, etten ole saanut 14.7.2016 päivättyä sähköpostia. Valitusaika on mennyt umpeen. En voi auttaa asiakastanne."

Merkitään

Korkein hallinto-oikeus on 6.9.2016 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3139 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut ylimääräistä muutoksenhakua koskevan hakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hyväksyy hakemuksen. A:n on puhevallan menettämisen uhalla toimitettava valituskirjansa Helsingin hallinto-oikeuteen viimeistään 30. päivänä siitä, kun hän on saanut tiedon tästä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä, tiedoksisaantipäivää lukuun ottamatta. Muutoksenhaussa on muutoin toimittava Maahanmuuttoviraston päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti. Valituskirjaan on liitettävä tämä korkeimman hallinto-oikeuden päätös.

2. Maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään edellä mainituksi valitusajaksi, kuitenkin niin, että kun valitus on tehty, toimivalta määrätä täytäntöönpanosta kuuluu Helsingin hallinto-oikeudelle.

Perustelut:

1. Ratkaistavana oleva kysymys

Asiassa on ratkaistavana, onko hakija esittänyt hakemuksensa tueksi hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdassa tarkoitetun perusteen menetetyn määräajan palauttamiseksi valittaakseen Maahanmuuttoviraston kansainvälistä suojelua koskevasta kielteisestä päätöksestä hallinto-oikeuteen eli saadakseen asiansa tutkituksi tuomioistuimessa.

2. Huomioon otettavia oikeusohjeita

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka mainitussa yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt.

Hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa hakea muutosta päätökseen.

Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU mukaan 46 artiklan 4 kohdan jäsenvaltioiden on säädettävä kohtuullisista määräajoista ja muista tarpeellisista säännöistä, joita hakijan on noudatettava käyttäessään oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Määräajat eivät saa tehdä tämän oikeuden käyttöä mahdottomaksi tai liian vaikeaksi.

Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (vastaanottolaki) säädetään muun ohessa vastaanottopalveluista ja vastaanottokeskusten tiedonsaantioikeudesta.

Vastaanottolain 13 §:n 2 momentin mukaan vastaanottopalveluihin kuu-luvat majoitus, vastaanotto- ja käyttöraha, sosiaalipalvelut, terveydenhuoltopalvelut, tulkki- ja käännöspalvelut sekä työ- ja opintotoiminta si­ten kuin tässä luvussa säädetään. Vastaanottopalveluina voidaan järjestää myös ateriat.

Vastaanottolain 15 §:n 1 momentin mukaan kansainvälistä suojelua hakevalle ja tilapäistä suojelua saavalle annetaan tietoja vastaanottopalveluista, vastaanottoon liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista, oikeusavusta sekä vastaanottoon liittyvissä kysymyksissä avustavista järjestöistä.

Vastaanottolain 58 §:n 1 momentin mukaan sisäministeriöllä, Maahanmuuttovirastolla, vastaanotto- ja järjestelykeskuksella, esitutkintaviranomaisella ja kunnan viranomaisella on oikeus saada maksutta ja salassapitosäännösten estämättä 3 ja 4 luvun mukaisten tehtävien suorittamiseksi välttämättömät tiedot toisiltaan, 3 ja 4 luvun mukaisia palveluja tuottavalta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta ja ilman huoltajaa olevalle lapselle määrätyltä edustajalta.

Asianajajista annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan asianajajan tulee rehellisesti ja tunnollisesti täyttää hänelle uskotut tehtävät sekä kaikessa toiminnassaan noudattaa hyvää asianajajatapaa.

3. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan 13.12.2012 De Souza Ribeiro v. Ranska käsitellyt karkottamisen suhteen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan merkitystä saman sopimuksen 3 artiklan soveltamistilanteissa. Ihmisoikeustuomioistuin on korostanut 3 artiklan tärkeyttä ja todennut, että mikäli väitetty riski kidutuksesta tai epäinhimillisestä kohtelusta toteutuisi, vahinko olisi peruuttamaton. Tähän nähden 3 artiklaa koskevissa tilanteissa 13 artikla edellyttää välttämättä, että vaatimus tulee huolellisesti tutkituksi kansallisessa viranomaisessa (kohta 82).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on käsitellyt määräaikojen merkitystä oikeussuojan tehokkuuden kannalta tuomiossaan 1.9.2016 Marc Brauer v. Saksa. Tapauksessa oli muun ohessa kysymys siitä, että valittajalle ei ollut palautettu menetettyä määräaikaa hänen vapaudenriistoaan koskevassa asiassa. Ihmisoikeustuomioistuin painotti ensinnä, että yleisesti ottaen oikeusvarmuus ja asianmukainen oikeudenhoito edellyttävät säädettyjen määräaikojen noudattamista. Toisaalta se korosti, että poikkeuksellisissa tilanteissa tulee noudattaa joustavuutta sen varmistamiseksi, että tuomioistuimeen pääsyä ei estetä Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräysten vastaisesti. Käsiteltävänä olleessa asiassa ihmisoikeustuomioistuin otti huomioon asiaan liittyneet useat poikkeukselliset tekijät kokonaisuudessaan ja huomautti myös, että asianomainen oli jo oikeussalissa ilmoittanut halustaan valittaa. Ihmisoikeustuomioistuin päätyi siihen, että Saksan ylimmän hallintotuomioistuimen kieltäytyminen jutun uudelleenavaamisesta ei ollut suhteellisuusperiaatteen mukaisessa suhteessa käsillä olleen prosessuaalisen rajoituksen tarkoitukseen nähden. Toisenlainen tulkinta olisi liian muodollista ja vastoin sitä periaatetta, että ihmisoikeussopimuksen soveltamisen tulee olla käytännöllistä ja tehokasta.

Unionin tuomioistuin on tuomiossa asiassa C-429/15, Evelyn Danqua v. Irlanti, 20.10.2016 todennut, että kansalliset menettelysäännöt eivät saa tehdä unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Arvioitaessa kansallisten menettelysäännösten vaikutusta otetaan huomioon säännön merkitys koko menettelyssä, menettelyn kulku sekä sen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä. Tältä kannalta otetaan tarvittaessa huomioon puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä menettelyn moitteeton kulku.

4. Tosiseikat

Kansainvälistä suojelua hakenut A on muutaman päivän kuluessa Maahanmuuttoviraston päätöksestä tiedon saatuaan pyytänyt vastaanottokeskuksen apua avustajan hankkimiseksi. Asiakirjoista ilmenee, että vastaanottokeskus on hakijan pyynnöstä ja hänen puolestaan ollut yhteydessä asianajajaan 14.7.2016. Asianajaja on sähköpostitse ilmoittanut vastaanottavansa toimeksiannon. Asianajaja on valitusajan jälkeen ollut uudelleen yhteydessä vastaanottokeskukseen ja tuolloin ilmoittanut, ettei hän valitusajan umpeuduttua voi toimia asiassa.

5. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiamiehen unohdusta tai erehdystä, joka on aiheuttanut valituksen myöhästymisen, ei oikeuskäytännössä ole pidetty riittävänä perusteena menetetyn määräajan palauttamiselle. Pääsääntöisesti vastuu valituksen toimittamisesta valitusviranomaiselle asetetussa määräajassa on puhevallan menettämisen uhalla valittajalla itsellään. Oikeuskäytännössä hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan tarkoittamaksi lailliseksi esteeksi tai muuksi erittäin painavaksi syyksi ei yleensä ole katsottu asiamiehen virhettä tai laiminlyöntiä (esimerkiksi KHO 1967-A-II-105 ja siinä mainitut asiamiehiä koskevat ratkaisut). Toisaalta menetetty määräaika on voitu palauttaa silloin, jos asiassa on tapahtunut erehdys viranomaisen puolelta (esimerkiksi KHO 1990-A-69, erehdys päätösjäljennöksen lähettämisessä).

Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa edellä mainittua lähtökohtaa on kuitenkin syytä arvioida toisin erityisesti kansainvälisen oikeuskäytännön valossa. Ensinnäkin on todettava, että asian ratkaisulla ei ole välitöntä vaikutusta muiden henkilöiden kuin hakijan oikeudelliseen asemaan. Määräajan palauttaminen ei tämän vuoksi rikkoisi oikeusvarmuuden periaatetta eikä se haittaisi myöskään menettelyn moitteetonta kulkua. Toiseksi turvapaikanhakijan kannalta ratkaisun vaikutus on hyvin merkittävä, koska Maahanmuuttoviraston päätöksen perusteella hakija voidaan poistaa Suomesta ja palauttaa kotimaahansa. Turvapaikanhakijan kannalta asiaan liittyy myös olennaisesti kysymys siitä, estääkö ehdoton palautuskielto hänen käännyttämisensä kotimaahan. Tarve saada asia käsitellyksi ainakin yhdessä oikeusasteessa on tällöin korostunut (esimerkiksi KHO 2014:173). Kun asiamies laiminlyö valituksen tekemisen hallinto-oikeuteen, turvapaikanhakija menettää mahdollisuutensa saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi edes yhdessä oikeusasteessa.

Lisäksi vaikka kansainvälistä suojelua hakevalla henkilöllä ei ole erityistä prosessuaalista asemaa, turvapaikanhakijalla voidaan silti arvioida olevan muista muutoksenhakijoista poikkeava oikeudellinen intressi hakea muutosta häntä koskevaan päätökseen, jolla hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa on hylätty. Kielteisen turvapaikkapäätöksen tuleminen lainvoimaiseksi vaikuttaa olennaisesti turvapaikanhakijan oikeudelliseen asemaan, koska tämän jälkeen hänellä ei ole enää mahdollisuutta tehdä työtä, hänen vastaanottopalvelunsa tullaan lakkauttamaan ja hänet voidaan poistaa maasta. Tekemällä uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen henkilö ei myöskään automaattisesti pääse samaan asemaan kuin ensimmäisen hakemuksen perusteella. Mahdollisuus uusintahakemuksen tekemiseen ei ole vaihtoehtoinen keino muutoksenhaulle hallinto-oikeudessa.

Edellä mainituilla perusteilla hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityisen painavaa syytä on kansainvälistä suojelua koskevissa muutoksenhakuasioissa tulkittava siten, että otetaan huomioon myös turvapaikanhakijan henkilökohtaisesta asemasta johtuvat tekijät, jotka ovat vaikuttaneet hänen mahdollisuuteensa saada asiansa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Tässä tapauksessa hakija on tullut Suomeen turvapaikanhakijana eikä hän ole ollut Suomessa kauaa. Hänellä ei siten ole suomalaisen yhteiskunnan tuntemusta ja hänen kielitaitonsa rajoittuu hänen omaan äidinkieleensä. Hän on saadun selvityksen mukaan ilman aiheetonta viivästystä itse ilmoittanut halustaan valittaa päätöksestä. Vastaanottokeskus on osaltaan viivytyksettä auttanut häntä ottamaan yhteyttä asianajajaan. Vastaanottokeskuksen toimintaan ei kuulu oikeudellinen avustaminen, eikä siten yhteydenpito suoraan tuomioistuimeen.

Hakijalle on siis ilmoitettu, että asianajaja on ottanut toimeksiannon vastaan. Hän on voinut lähtökohtaisesti luottaa ammattieettisten velvollisuuksien ja valvonnan piirissä olevan avustajan toiminnan asianmukaisuuteen. Hakijalla itsellään ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta arvioida eikä varmistaa, että hänen oikeudellinen avustajansa toimii asianmukaisesti ja tekee valituksen oikeassa ajassa. Valituksen tekemisen laiminlyönti ei ole johtunut osaksikaan hakijan menettelystä. Kun lisäksi otetaan huomioon asian merkitys turvapaikanhakijan aseman kannalta ja hänen riippuvuutensa avustajasta, on katsottava, että hakija ei ole voinut erittäin painavan syyn vuoksi hakea muutosta Maahanmuuttoviraston päätökseen määräajassa. Tämän vuoksi hänelle on palautettava menetetty määräaika edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Maasta poistamisen täytäntöönpanosta on näissä oloissa lausuttava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Booky.fi Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 3.7.2014 nro 533/14

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ilmoittanut 13.9.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vähälevikkisen laatukirjallisuuden ostotukikirjojen hankinnasta ajalle 1.1.2014–31.12.2015 sekä mahdolliselle enintään kahden vuoden optiokaudelle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 3.12.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (dnro 31/240/2013) valinnut Kirjavälitys Oy:n tarjouksen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 22.1.2014 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä OKM/31/240/2013 hylännyt Booky.fi Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3 340 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Booky.fi Oy on ollut valittajana, opetus- ja kulttuuriministeriö vastapuolena ja Kirjavälitys Oy kuultavana, on hylännyt valituksen ja velvoittanut Booky.fi Oy:n korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriön oikeudenkäyntikulut 3 416,20 eurolla ja Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön. Tarjoajat puolestaan vastaavat tarjouksensa sisällöstä.

Tarjoajan on tullut vastata tarjouspyynnön liitteessä 3 "Hankinnan kohdetta ja tarjousta koskevat vähimmäisvaatimukset" esitettyihin palvelun sisältöä ja hinnoittelua sekä sopimusehtoja ja tarjouksen voimassaoloa koskevien vaatimusten täyttymistä koskeviin kohtiin "kyllä" tai "ei" sekä liittää erikseen pyydetyt selvitykset tarjoukseensa.

Asiassa saadun selvityksen perusteella kaikki tarjoajat ovat vastanneet tarjouspyynnön liitteessä 3 esitettyihin vaatimuksiin "kyllä" ja toimittaneet vaaditut selvitykset tarjoustensa liitteinä.

Markkinaoikeus toteaa, että kaikki tarjoajat ovat tarjouslomakkeissaan ilmoittaneet palveluntuottajan myyntihinnan joko ohjevähittäis-/suositushintaan tai nettohinnoitteluun perustuvana. Tarjoajat ovat käyttäneet olennaisesti samaa hintaa ohjevähittäis-/suositushintana tai ilmoittaneet tarjouslomakkeessa pyydetyn nettohintakertoimen (NH-kerroin), jolla kustantajan nettohinta on muutettu myyntihinnaksi, josta alennus on laskettu. Kunkin tarjoajan esittämä alennusprosentti on ollut yhdenmukainen saman kustantajan kirjoille. Voittaneen tarjoajan ilmoittamat ohjevähittäis-/suositushinnat ovat vastanneet muiden tarjoajien ilmoittamia ohjevähittäis-/suositushintoja.

Kuten edellä on todettu, hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamiin tietoihin. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi tullut epäillä tarjoajien tarjouksissaan esittämien tietojen oikeellisuutta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut saamiaan tarjouksia tarjouskilpailusta.

Tarjousvertailu

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sen suhteen, miten se pisteyttää tarjoukset, kunhan vertailu tapahtuu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella ja tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen tarjoajien kannalta tasapuolisesti.

Hankintapäätöksestä ja tarjousvertailua koskevasta asiakirjasta ilmenee, että kaikkien kolmen tarjoajan tarjoukset ovat saaneet laadullisista vertailuperusteista täydet 23 pistettä, jotka ovat vastanneet vertailupisteiksi muutettuna 50 pistettä. Hintavertailussa on saatu asiakkaan nettohinnan ja hankintayksikön painokertoimen tulona kirjakohtainen painotettu hinta, ja kirjakohtaiset painotetut hinnat yhteenlaskettuna ovat muodostaneet tarjoajan lopullisen vertailtavan hinnan. Näin toteutetussa hintavertailussa Kirjavälitys Oy:n vertailuhinta on ollut 178 776,48 euroa, BTJ Finland Oy:n 209 750,57 euroa ja Booky.fi Oy:n 213 418,35 euroa. Tarjouspyynnössä ilmoitetun kaavan mukaisesti laskettuna Kirjavälitys Oy on saanut hintavertailusta 50 pistettä, BTJ Finland Oy 42,62 pistettä ja Booky.fi Oy 41,88 pistettä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailu on tehty tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjen vertailuperusteiden mukaisesti ja tarjoajien tarjouksissaan esittämien tietojen perusteella. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt tältäkään osin virheellisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan [valittajan] esittämin tavoin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, mikäli opetus- ja kulttuuriministeriö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan, minkä vuoksi valittaja on velvoitettava korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Vastaavasti olisi kohtuutonta, mikäli Kirjavälitys Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan, minkä vuoksi valittaja on velvoitettava korvaamaan Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Booky.fi Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, velvoittaa hankintayksikön kumoamaan hankintapäätöksen ja korjaamaan virheellisen menettelynsä, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellisen menettelyn johdosta tehtyä päätöstä, toissijaisesti velvoittaa hankintayksikön järjestämään hankinnan kohteesta uuden tarjouskilpailun, velvoittaa hankintayksikön korvaamaan Booky.fi Oy:lle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, kieltää hankintayksikköä noudattamasta markkinaoikeuden päätöstä sekä kieltää Kirjavälitys Oy:tä ja BTJ Finland Oy:tä noudattamasta markkinaoikeuden päätöstä oikeudenkäyntikulujen osalta.

Booky.fi Oy on viitannut markkinaoikeuteen tekemässään valituksessa esittämiinsä perusteluihin ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kirjavälitys Oy:n ja BTJ Finland Oy:n tarjoukset olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisina, koska niissä on käytetty muuta lähtöhintaa kuin kustantajan ohjevähittäis‑ tai nettohintaa.

Tarjouspyyntö on toissijaisesti ollut niin epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu määritellä sitä yhtenäistä hintatasoa, jota on tullut soveltaa sopimuskaudella ja josta tarjotut alennusprosentit on tullut laskea.

Tarjouspyynnön hinnoitteluvaatimukset ovat myös asettaneet tarjoajat eriarvoiseen asemaan ja vaarantaneet aidon kilpailun toteutumisen. Tarjouspyynnön vaatimus sitoa hinnat kustantajien hinnastoihin edellyttää, että tarjoajalla on sopimus kustantajan kanssa. Alan ominaispiirteet huomioon ottaen tämä johtaisi tilanteeseen, jossa yhdelle tarjoajalle toimitettaisiin kilpailijoiden ostohintatiedot kustantajilta.

Kirjavälitys Oy on markkinaoikeudessa esittänyt, että tarjouspyyntö on edellyttänyt sitomaan tuotteiden ohjevähittäishinnat kustantajilta saatuihin hinnastoihin eikä julkiseen hintaan. Ohjevähittäis- tai suositushinta on yleiskielessä käytetty ja oikeuskäytännössä määritelty termi. Markkinatuomioistuimen ratkaisujen MT 1982:19 ja MT 1989:7 mukaan ohjevähittäishinta tai suositushinta on valmistajan tai aikaisemman myyntiportaan suosittelema ja samanlaisesta hyödykkeestä kuluttajilta yleisesti peritty hinta. Termiä ei voida tulkita Kirjavälitys Oy:n esittämällä tavalla.

Markkinaoikeuden ratkaisusta ilmenee, etteivät kaikki tarjoajat tosiasiallisesti ole käyttäneet sitä hintaa, mitä tarjouspyynnössä on edellytetty käytettävän. Markkinaoikeudelle on toimitettu valituksen liitteenä ne kustantajien julkaisemat ohjevähittäis- tai suositushinnat, jotka ovat olleet voimassa tarjoushetkellä.

Kirjavälitys Oy:n osalta väärä ohjevähittäishinta vaikuttaisi olevan ainakin kolmella tuotteella. BTJ Finland Oy:n osalta samaa alennusprosenttia ei vaikuttaisi käytetyn Karisto Oy:n kustantamien tuotteiden osalta. Lisäksi kyseiset tarjoajat ovat tarjouksissaan viitanneet Karisto Oy:n kanssa sopimaansa hinnastoon, vaikka mainittu hintataso ei ole se, jota Karisto Oy tavanomaisesti noudattaa myydessään tuotteita kuluttajille.

Kirjavälitys Oy on markkinaoikeudessa ilmoittanut käyttäneensä viitehinnastona sen ja kustantajan välistä sopimushintaa, joka jo sen oman ilmoituksen perusteella olisi tullut katsoa tarjouspyynnön vastaiseksi. Vaikka Kirjavälitys Oy:n ilmoittamat ohjevähittäishinnat olisivat sattumalta olleet samat kuin kustantajien kuluttajilta perimät hinnat, olisi tarjous silti ollut tarjouspyynnön vastainen. Markkinaoikeudelle toimittamassaan lausunnossa Kirjavälitys Oy on todennut, ettei se sopimusaikana noudattaisi kustantajien kuluttajilta perimää hintaa, vaan omaa sopimushintaansa kustantajilta.

Perustelut koskevat myös BTJ Finland Oy:tä siltä osin kuin sen ohjevähittäishinnat ovat olleet samat kuin Kirjavälitys Oy:llä, mutta poikenneet kustantajan julkisesti ilmoittamasta ohjevähittäis- tai suositushinnasta.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi hinnoittelun tapahtuneen tarjouspyynnön mukaisesti, on tarjouspyyntö toissijaisesti ollut niin epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö on mahdollistanut erilaiset tulkinnat siitä, mitä viitehinnastoa on ollut sallittua käyttää. Tarjouspyynnön sanamuodoista ilmenee, että hankintayksikön tarkoituksena on ollut määritellä tarjoajien kesken yhdenmukainen hintataso, joka on määritelty hinnaksi, jota kustantajat tavanomaisesti noudattavat kuluttajakaupassa.

Tarjouspyynnön vaatimusta siitä, että palveluntuottajan myyntihinnan tulee olla se, jonka kustantaja ilmoittaa ohjevähittäis- tai suositushinnakseen, pitää tulkita siten, että mainittu ilmoitus on kuluttajille suunnattu julkinen ilmoitus. Mikäli ilmoituksella tarkoitettaisiin kustantajan jälleenmyyjälleen ilmoittaman hinnaston mukaista hintaa, tarjoukset eivät olisi yhteismitallisia. Sopimuskaudella noudatettaviin alennusprosentteihin perustuva hinnoittelutapa edellyttää, että tarjousten vertailuvaiheessa käytetty hintataso on sama kaikkien tarjoajien osalta.

Hankinnan kohteena olevaa kirjallisuutta kustantaa noin 4 000 kotimaista kustantajaa. Tarjouspyynnön vaatimus sitoa tarjoajan myyntihinta kustantajan ohjevähittäis- tai suositushintaan on paitsi kohtuuton myös tarjoajat eriarvoiseen asemaan asettava. Voidakseen sitoa myyntihintansa kustantajan kuluttajilta perimään ohjevähittäishintaan tai kustantajan nettohintaan tarjoajalla pitäisi olla sopimus jokaisen kotimaisen kustantajan kanssa. Vaatimus on kohtuuton jo pelkästään kustantajien määrän vuoksi. Lisäksi se asettaa muita edullisempaan asemaan sellaisen tarjoajan, joka saa julkisilla varoilla yllä pidetyn palvelun kautta yksinoikeudella tiedot ilmestyvästä kirjallisuudesta.

Kansalliskirjasto kerää ONIX-keskuksen tuotetietojen tallennusalustalla tietoa ilmestyvistä tuotteista. Tallennusalustalle kustantajat syöttävät myös hintatiedot ja alennusprosentit, jotka ne tarjoavat Kirjavälitys Oy:lle. Mainittuja tietoja ei toimiteta muille kaupallisille toimijoille. Kyseinen julkisin varoin ylläpidetty järjestelmä on kustantajien ensisijainen kanava tuotetietojensa ilmoittamiseen kaupallisesti. Kirjavälitys Oy tekee Kansalliskirjaston myötävaikutuksella sopimukset kaikkien niiden kustantajien kanssa, jotka julkaisevat aineistoa. Muut tarjoajat joutuvat itse ylläpitämään tuotetietokantaansa ja huolehtimaan siitä, että niillä on sopimukset sellaisten toimijoiden kanssa, joilta ne saavat riittävän valikoiman kirjallisuutta.

Vaikka hankintayksikkö voi vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan tuotteen tai palvelun hinnoiteltavan, tulee sen huolehtia siitä, että tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti sekä syrjimättä ja että ilmoitettuun hintatasoon viittaaminen on kohtuudella mahdollista.

Tarjoajat eivät voi järjestellä hankintaansa siten, että ne käyttäisivät esimerkiksi tukkuliikkeitä poikkeuksellisen laajan tuotevalikoiman hallintaan. Tarjouspyyntö ei ole antanut mahdollisuutta viitata sellaisen sopimuskumppanin hinnastoon, jolta tarjoaja tosiasiallisesti hankkii tuotteet.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoajilla on tosiasiallinen mahdollisuus päättää, miten ne järjestelevät liiketoimintansa ja hankintakanavansa. Kyseessä olevassa hankinnassa sitominen kustantajan hintaan on johtanut hankintayksikölle kalliimpaan hintaan.

Merkittävä määrä suuria ja keskisuuria kustantajia käyttää Kirjavälitys Oy:n logistiikka- ja laskutuspalvelua. Kustantajat toimittavat Kirjavälitys Oy:lle kaikki ne hinta- ja sopimustiedot, jotka ne sopivat tämän kilpailijoiden kanssa. Kirjavälitys Oy saa siten merkittävän, kilpailulain vastaisen etulyöntiaseman muihin alan toimijoihin nähden.

Selitykset

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valittajan vaatimukset. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikölle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen myöhemmin esitettävän erittelyn mukaisesti.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on uudistanut markkinaoikeuteen toimittamassaan vastineessa esittämänsä ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valituksen tutkimatta jättäminen

Booky.fi Oy:n mukaan markkinaoikeuden päätös on annettu tiedoksi 8.9.2014 vastaanotetulla saantitodistuskirjeellä. Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat vastaanottaneet kyseisen päätöksen jo 7.7.2014.

Booky.fi Oy:n valitukseensa liittämästä saantitodistuksen epäselvästä kopiokuvasta ei käy ilmi, milloin Booky.fi Oy on saanut päätöksestä tiedon tai milloin saantitodistus on sille lähetetty. Kuva ei osoita, että Booky.fi Oy olisi saanut tiedon päätöksestä yli kaksi kuukautta päätöksen jälkeen. Kirjeen tietoja ei myöskään kuvasta ilmenevän lähetyskoodin perusteella ole saanut selville luultavasti ajankulumisen vuoksi.

Valitus tulee jättää tutkimatta, koska vireilletuloajankohdan ja Booky.fi Oy:n puutteellisen sekä epämääräisen saantitodistuksen perusteella on selvää, että valitus on tehty myöhässä.

Kirjavälitys Oy:n ja BTJ Finland Oy:n tarjoukset

Booky.fi Oy:n viittaamissa markkinatuomioistuimen ratkaisuissa on ollut kyse markkinointitarkoituksessa tehdyistä perättömistä viittauksista ohjevähittäishintaan, vaikka tällaisia ei tiettyjen tuotteiden osalta ole ollut olemassa. Ratkaisuissa ei ole otettu kantaa siihen, ovatko ohjevähittäishinnat julkisia vai ei.

Kirja-alalla nettohinnat eivät ole julkisia, eikä kaikilla kustantajilla ole yksiselitteisesti julkisia ohjevähittäis- tai suositushintoja. Tämän vuoksi tarjouspyynnössä ei ole edellytetty julkisia hintoja, vaan kustantajan ilmoittamaa ohjevähittäis- tai suositushintaa niiden kirjojen osalta, joita kustantaja ei nettohinnoittele.

Kustantajakin voi omassa julkisessa verkkokaupassaan poiketa suositushinnoistaan myymällä tuotteitaan muun muassa kuluttajille eri hinnoin. Näin ollen kustantajan julkista verkkokauppaa ei voida pitää kustantajan julkisena ohjevähittäis- tai suositushinnastona.

Booky.fi Oy on itsekin todennut asiassa MAO 339/13, että kustantajalla voi olla eri suositushinta samalle tuotteelle ja että kustantajan hinnastot jaotellaan ei-julkisiin ja julkisiin. Kyseisessä tapauksessa hankintayksikkö oli sitonut suositushinnat nimenomaan julkisiin tai julkaistuihin kustantajan hintoihin. Nyt käsiteltävänä olevassa hankinnassa julkista tai julkaistua suositushintaa ei ole vaadittu.

Kirjavälitys Oy:n tarjouksen kolme erillistä nimekettä eivät ole perustuneet vääriin ohjevähittäishintoihin, vaan hankintayksikkö on tarkastanut hintojen täsmäämisen kustantajan voittaneelle tarjoajalle ilmoittamaan hintaan. Myös tarjouskilpailussa toiseksi tullut BTJ Finland Oy on antanut samat lähtöhinnat kyseisille nimekkeille pois lukien pyöristyksestä aiheutuneet senttierot. BTJ Finland Oy ei ole tarjonnut eri alennusprosentteja Karisto Oy:n kustantamien kirjojen osalta.

Tarjouskilpailussa vertailuperusteena eivät ole olleet alennusprosentit, suositus- tai nettohinnat, vaan vertailu on tehty painotettujen euromääräisten hintojen perusteella.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä sen suhteen, minkälainen hinta tarjoajien on tullut tarjouksissaan antaa. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että hintojen tulisi perustua kustantajan itse käyttämiin nettikauppahintoihin taikka johonkin muuhun julkiseen hinnastoon.

Booky.fi Oy on todennut, että tarjouspyynnön hinnoittelu on perustunut sopimuskaudella noudatettaviin alennusprosentteihin. Hinnoittelun on tarjouspyynnön mukaan tullut perustua kustantajan ilmoittamiin ohjevähittäis- tai suositushintoihin taikka nettohintoihin. Alennusprosentit on kysytty, jotta niitä voidaan sopimuskaudella käyttää kirjakorin ulkopuolisiin kustantajien kirjoihin. Alennusprosentteja ei ole kuitenkaan vertailtu. Tarjouspyynnön pääpiirteinen hinnanpyytämismekanismi on ollut selkeä: lähtöhinta – alennus – loppuhinta. Kaikki tarjoajat ovat nämä pystyneet ilmoittamaan, joten tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä.

Tarjoajalta ei ole edellytetty sopimussuhdetta kustantajiin. Tarjouspyynnössä on haluttu sitoa lähtöhinnat tiettyyn hintatasoon, koska kirjakori edustaa vain pientä osaa niistä kirjoista, joita sopimuskaudella on mahdollista ostaa. Mikäli tarjoaja saisi itse asettaa lähtöhinnan ja sille valitsemansa alennusprosentin, lähtöhinnat olisivat luultavasti hyvin alhaiset ja alennusprosentti mitätön. Tällöin vertailuhinnaksi muodostuisi alhainen hinta, mutta myös alennusprosentit sopimuskaudella olisivat olemattomat. Kustantajan ohjevähittäis-, suositus- tai nettohintojen lähtökohtana ei ole ollut, että lähtöhintojen tulisi olla samat kaikilla, mutta ne tulee kuitenkin voida tarvittaessa todentaa kustantajalta. Näin hintataso, josta alennus annetaan, saadaan realistiseksi ja alennusprosentti sellaiseksi, että se on sopimuskaudellakin järkevä.

Tarjouksen tekeminen tai sopimuskauden aikainen toiminta ei ole edellyttänyt tuhansien kustantajien hintojen selvittämistä. Tarjouskorissa oli 35:n eri kustantajan kirjoja. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa vuoden 2013 ostotukikirjojen luettelossa oli 130 kustantajaa. Hankintalaki ei yleensäkään aseta rajoja tarjottavien nimikkeiden lukumäärän suhteen.

Lähtöhintojen edullisuus sopimuskaudella on varmistettu tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimuksessa toteamalla muun ohella, että palveluntuottajan tulee käyttää edullisinta hankintalähdettä ja hankintatapaa ja mahdolliset hintoja alentavat muutokset otetaan välittömästi huomioon asiakkaan hyväksi.

Tarjoajan oma asia on, mistä se hankkii sopimuskaudella tilaajan haluamat kirjat. Tarjoajan ei ole pakko ostaa kirjoja suoraan kustantajalta.

Samasta kilpailutuksesta on tehty korkeimpaan hallinto-oikeuteen toinen valitus, jossa on vaadittu lähtöhintojen olevan absoluuttisesti samoja. Valitukset edustavat keskenään täysin vastakkaisia näkemyksiä.

Kirjavälitys Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen sekä velvoittaa Booky.fi Oy:n korvaamaan Kirjavälitys Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 775 eurolla korkoineen.

Kirjavälitys Oy on viitannut markkinaoikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Koska sekä hankintayksikkö että Kirjavälitys Oy ovat saaneet markkinaoikeuden päätöksen tiedoksi jo 7.7.2014 eikä valituksen liitteenä olevasta saantitodistuksesta selviä, kuuluuko kyseinen todistus valituksenalaiseen päätökseen ja minä päivänä päätös on saatu tiedoksi, Booky.fi Oy:ltä on jäänyt näyttämättä, että valitus olisi saapunut määräajassa.

Kirjavälitys Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnössä on edellytetty selkeästi ja ristiriidattomasti kustantajakohtaista hinnoittelua. Kirjavälitys Oy on käyttänyt tarjouksessaan tarjouspyynnössä mainitulla tavalla vaadittuja kustantajien sille ilmoittamia hintoja. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty julkisia hintoja, vaan kustantajan ilmoittamia ohjevähittäis- tai suositushintoja niiden kirjojen osalta, joita kustantaja ei nettohinnoittele.

Kirjoissa ei edes ole olemassa kuluttajilta yleisesti perittyä yhtä yhtenäistä hintaa, sillä esimerkiksi verkkokaupat ja muut jälleenmyyjät voivat hinnoitella saman tuotteen kukin tavallaan. Väite siitä, että kustantajan ohjevähittäis- tai suositushinta jälleenmyyjille olisi julkinen hinta, on virheellinen, harhaanjohtava ja tarjouspyyntöön perustumaton.

Kirja-alalla ei ole käytäntöä, jonka mukaan kustantajilla olisi julkinen ohjevähittäis- tai suositushinnasto jälleenmyyjille. Kustantajien hinnastot jälleenmyyjille eivät ole julkisia, eikä kaikki jälleenmyynti ole julkista kauppaa. Osa jälleenmyyjistä käy julkista kuluttajakauppaa, osa ei. Kirja- ja verkkokaupat käyttävät tavallisesti erilaisia kertoimia hinnoitellessaan tuotteita kuluttajakauppaan. Tarjouspyynnössäkin tämä on huomioitu kieltämällä niin sanotun kirjakauppahinnan käyttö. Näin ollen jälleenmyyjiä ei voida velvoittaa käyttämään julkisten kuluttajakauppaa käyvien verkkokauppojen myyntihintoja kustantajan suositushintana jälleenmyyjille. Kustantajien suositushinnat jälleenmyyjille ovat suosituksia, joita jälleenmyyjät voivat käyttää omissa luetteloissaan, kotisivuillaan ja hinnastoissaan kauppaa tehdessään.

Booky.fi Oy on perusteettomasti väittänyt, että Kirjavälitys Oy:n hinnat olisivat kolmen kirjan osalta olleet vääriä ja Kirjavälitys Oy olisi tarjonnut eri alennusprosentteja Karisto Oy:n kirjojen osalta. Hankintayksikkö on tarkastanut kyseisten kirjojen hinnoittelut kustantajalta, ja ne ovat täsmänneet. Lisäksi alennusprosentit ovat olleet täysin samat.

Tarjouspyynnössä on määritelty selkeästi ja ristiriidattomasti, miten hinnoittelu määräytyy ja miten kirjojen hinnat arvioidaan. Hankintayksiköllä on ollut oikeus määritellä hintojen ilmoittamis- ja vertailutapa haluamallaan tavalla, joka on ollut perusteltu. Kirjavälitys Oy ei ole käyttänyt viitehinnastona sen ja kustantajan välistä sopimushintaa, vaan tarjouspyynnön mukaisesti kustantajan ilmoittamaa ohjevähittäis- tai suositushintaa taikka kustantajan ilmoittamaa nettohintaa.

Väite epäselvästä tarjouspyynnöstä on perusteeton. Tarjouspyynnössä on selvästi ilmaistu, millä tavalla hinnat tulee ilmoittaa, ja kukin tarjoaja on voinut ilmoittaa hinnat tarjouspyynnössä pyydetyllä tavalla. Kaikilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus tarkastaa kustantajilta hinnat tarjouksen tekohetkellä, kuten Kirjavälitys Oy on tehnyt.

Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty, että hinnat perustuisivat kustantajan itse käyttämiin nettikauppahintoihin tai kuluttajakaupassa käytettäviin julkisiin hintoihin. Tarjouspyynnössä ei ole muutoinkaan edellytetty käytettävän kustantajan julkisesti ilmoittamia hintoja.

Kaikilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus tarkastaa ostotukikirjojen hinnat kustantajilta. Kirjavälitys Oy:llä ei ole ollut sellaista yksinomaista tietoa kirjojen hinnoista, joka olisi asettanut sen muita edullisempaan asemaan.

Tarjouspyynnön vaatimus sitoa tarjoajan myyntihinta siihen hintaan, jonka kustantaja julkaisee tai ilmoittaa, ei edellytä, että tarjoajalla on sopimus kyseisen kustantajan kanssa. Kustantajilta on mahdollista saada tarjouspyynnössä edellytetyt hinnat, vaikka tarjoaja ostaisi tuotteet toiselta sopimuskumppanilta, esimerkiksi tukulta, kirjakauppaketjulta tai kirjakaupalta.

Tarjouksen tekeminen ei edellytä sopimussuhdetta kustantajiin, eikä sellaista ole tarjouspyynnössä edellytetty. Tarjouspyyntö ei ole edellyttänyt tarjoajan hankkivan kirjojaan suoraan kustantajalta. Tasapuolisuuden ja tarjousten vertailukelpoisuuden kilpailutuksessa on taannut se, että lähtöhinta on kustantajan ilmoittama.

Väite siitä, että tarjouspyynnön vuoksi tarjoajilla ei olisi itse mahdollista päättää, miten ne järjestelevät liiketoimintansa ja hankintakanavansa, on perätön. Sitominen kustantajan hintaan ei voi johtaa kalliimpaan hintaan, ellei tarjoaja niin halua, sillä tarjoajalla on aina mahdollisuus alennusprosentilla vaikuttaa tarjottavaan ja toteutuvaan hankintahintaan.

Hankintayksiköllä on oikeus määritellä hinnoittelu haluamallaan tavalla. Edellytys kustantajakohtaisesta hinnasta ja siitä, että tarjouksessa käytettävän hinnan tulee perustua kustantajan ilmoitukseen, on ollut yksiselitteinen ja selkeä.

Väite siitä, että Kirjavälitys Oy saisi julkisilla varoilla yllä pidetyn palvelun kautta yksinoikeudella tiedot ilmestyvästä kirjallisuudesta asettaen muut tarjoajat epäedullisempaan asemaan, on perusteeton ja kyseisen hankinnan kannalta merkityksetön, sillä Kirjavälitys Oy on pyytänyt tarjouksessa käytetyt hinnat kustantajilta.

Kirjavälitys Oy:n tuotetietokanta on yhtiön itsensä ylläpitämä, eikä sitä ylläpidetä julkisilla varoilla. Tuotetietokannan tiedot koostuvat bibliografisista tiedoista, kaupallisista tiedoista sekä kirjoihin liittyvistä kansi- ja referaattitiedoista. Bibliografiset tiedot Kirjavälitys Oy tekee osin itse ja ostaa osan Kansalliskirjastosta. Kaupalliset hinta- ja saatavuustiedot sekä kirjoihin liittyvät kansi- ja referaattitiedot Kirjavälitys Oy kokoaa kotimaisilta kustantajilta ja muokkaa ne kansainvälisen ONIX-tuotetietostandardin mukaisiksi. Mainitut tiedot kerätään eri lähteistä, esimerkiksi kustantajan painetuista luetteloista ja kustantajien kuvapankeista. Osa kustantajista hyödyntää myös sähköistä sanomaliikennettä ja ONIX-keskuksen verkkopalvelun yhteydessä olevaa Kirjavälitys Oy:n ylläpitämää tallennusalustaa. ONIX-keskuksen toiminnasta vastaavat Kansalliskirjasto ja Kirjavälitys Oy. Keskus huolehtii kansallisen ONIX-sovelluksen ylläpidosta ja kehittämisestä sekä edistää sovelluksen käytön edistämistä ja tukemista Suomessa.

Kirjavälitys Oy:llä ei ole tuotetietojen saantiin yksinoikeuksia. Kaikilla tarjoajilla on mahdollisuus hankkia samoja tuotetietoja. Se, että Kirjavälitys Oy:n ylläpitämä tallennusalusta on ONIX-keskuksen verkkopalvelussa, ei estä muita tarjoajia ylläpitämästä vastaavia palveluita eikä anna Kirjavälitys Oy:lle kustantajilta sellaisia hintatietoja, joita muut eivät voisi saada. Kirjavälitys Oy:n tarjousta tehneellä yksiköllä on ollut tarjousta tehdessään tiedossaan vain kustantajien Kirjavälitys Oy:lle ilmoittamat ohjevähittäis-, suositus- tai nettohinnat, ei muiden tarjoajien mahdollisesti kustantajien kanssa sopimia hintoja. Tarjouspyyntö ei näin ollen ole asettanut tarjoajia eriarvoiseen asemaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriön selitys on lähetetty tiedoksi Kirjavälitys Oy:lle.

Kirjavälitys Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Vastaselitys

Booky.fi Oy on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää hankintayksikön ja Kirjavälitys Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Itella Oyj on elokuussa 2014 tiedustellut Booky.fi Oy:ltä, onko saantitodistuskirje lähetysseurantatunnuksella RS047124759FI saapunut perille. Booky.fi Oy on vastannut Itella Oyj:lle ja markkinaoikeudelle kieltävästi. Markkinaoikeus on Booky.fi Oy:n pyynnöstä lähettänyt päätöksen uudelleen 1.9.2014 uudella lähetysseurantatunnuksella. Markkinaoikeus on toimittanut Booky.fi Oy:lle 29.1.2015 otteen ratkaisutiedosta, josta ilmenee, että ratkaisu on annettu tiedoksi Booky.fi Oy:lle 8.9.2014. Valituksen tutkimatta jättämiselle ei ole perusteita.

Ohjevähittäis- ja suositushinta viittaavat yksiselitteisesti vähittäiskauppaan. Koska sanotun hinnan on oltava hinta, jota yleisesti peritään kuluttajilta, se on ominaisuutensa vuoksi myös julkinen. Kustantajien ja jälleenmyyjien väliset hinnastot eivät voi olla ohjevähittäishintoja, ellei samoja hintoja tosiasiallisesti sovelleta kuluttajakaupassa. Mikäli kustantaja myy esimerkiksi verkkokaupassaan tuotteita jatkuvasti kuluttajille muulla kuin ohjevähittäishinnaksi nimittämällään hinnalla, muodostuu tosiasialliseksi ohjevähittäishinnaksi se hinnasto, jota sovelletaan kuluttajakaupassa. Niiden kustantajien osalta, jotka eivät harjoita kuluttajakauppaa, ainoa sallittu viitehinnasto on se alennettu nettohinta, jota kustantaja soveltaa kaupankäynnissään tarjoajan kanssa.

Tarjousmenettelyn tavoite ei voi toteutua, jos tarkistettavaa viitehintaa ei yksiselitteisesti ole olemassa. Mikäli tarjouspyyntö on mahdollistanut tilanteen, jossa on ollut hyväksyttyä viitata myös sellaiseen hinnastoon, jota käytetään vain kustantajan ja jälleenmyyjän välisessä kaupassa, on tarjouspyyntö ollut epäselvä.

Tarjotun hinnan sitominen kustantajan nettohintaan edellyttää sopimussuhdetta kustantajan ja tarjoajan välillä. Nettohinta on alalla käytetty ei‑julkinen hinta, jota kustantaja soveltaa kaupankäynnissään jälleenmyyjän kanssa. Kuluttajakauppaa harjoittamattomien kustantajien osalta ainoa tapa antaa hinta on sopimussuhteen olemassaolo tarjoajan ja kustantajan välillä.

Niiden kustantajien osalta, jotka harjoittavat kuluttajakauppaa ja joiden ohjevähittäishinnastot ovat näin ollen vapaasti kaikkien saatavilla, sopimussuhteen olemassaolo on tarjouksen antamisen tosiasiallinen edellytys. Koska mainitut kustantajat hinnoittelevat aineistonsa vapaasti, on tarjoajan kyettävä luottamaan siihen, että se tästä huolimatta saa ostaa kustantajilta aineistoa tiettyyn hintaan, joka on suhteessa mainitun kustantajan ohjevähittäishintaan. Tarjoajilta ei voida edellyttää, että ne sitoisivat tarjoushintansa sellaiseen kolmannen osapuolen hintaan, johon ne eivät voi vaikuttaa.

Hankintayksiköllä ei lähtökohtaisesti ole mahdollisuutta todentaa muita hintoja kuin kustantajien julkisesti ilmoittamia. Hankintayksikkö ei voi edellyttää kustantajien toimittavan hintatietoa kustantajien ja sen jälleenmyyjien välisistä soveltamistaan nettohinnoista.

Vaatimalla tarjoajia sitomaan hinnat kustantajien ohjevähittäis‑ tai nettohintoihin hankintayksikkö on tosiasiallisesti rajoittanut tarjoajien sopimusvapautta ja mahdollisuuksia osallistua hankintaan niillä hinnastoilla, joita tarjoaja käyttää hankkiessaan kirjoja alan eri toimijoilta. Booky.fi Oy:n tarjous ollut kalliimpi kuin mitä se olisi ollut, jos viitehinnastona olisi käytetty muun tavarantoimittajan hinnastoa. Menettely on ollut syrjivä sellaisia tarjoajia kohtaan, jotka ovat järjestelleet liiketoimintansa ja hankintakanavansa toisin.

Hankinnan sopimuskausi on useampi vuosi. Tarjousvertailussa on vertailtu vain edellisen vuoden hankintoja. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään edellyttänyt, että tarjoajan on ilmoitettava sille tiedot kaikista Suomessa julkaistuista vähälevikkisen laatukirjallisuuden kirjoista, joiden joukosta hankintayksikkö valitsee kulloinkin ostotukilistalle valittavat kirjat. Tarjoaja ei näin ollen voi vaikuttaa siihen, kuinka monen kustantajan kirjoja listalla vuosittain esiintyy, vaan sen on varauduttava siihen, että mikä tahansa nimeke edellisvuonna ilmestyneestä kirjallisuudesta on listalla. Tarjoajalta on näin ollen tosiasiallisesti edellytetty sopimussuhdetta kustantajiin.

Viitatessaan tarjouksessaan kustantajien ohjevähittäishintoihin Kirjavälitys Oy on ollut velvollinen varmistumaan siitä, että mainittua hintaa tosiasiallisesti sovelletaan kuluttajakaupassa.

Booky.fi Oy on paljoksunut Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulujen määrää.

Booky.fi Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle ja Kirjavälitys Oy:lle.

Selvitykset

Booky.fi Oy on toimittanut määrältään 3 000 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle ja Kirjavälitys Oy:lle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on toimittanut määrältään 4 360,15 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Booky.fi Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen Booky.fi Oy:n valituksen tutkimatta jättämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Booky.fi Oy määrätään korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus enemmälti hyläten, 3 000 eurolla ja Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus enemmälti hyläten, 3 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Booky.fi Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

4. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista raukeaa.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Hallintolainkäyttölain 22 §:n mukaan valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Valitusaikaa laskettaessa tiedoksisaantipäivää ei oteta lukuun.

Hallintolainkäyttölain 25 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valituskirjelmään on liitettävä todistus siitä, minä päivänä päätös on annettu tiedoksi, tai muu selvitys valitusajan alkamisen ajankohdasta.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa, valitus jätetään tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 55 §:n 1 momentin mukaan päätös, jonka tiedoksiannosta alkaa kulua valitusaika tai muu asianosaisen oikeuteen vaikuttava määräaika, annetaan tiedoksi todisteellisesti siten kuin hallintolain 60 §:ssä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjojen tiedoksiantoon sovelletaan muutoin, mitä siitä hallintolaissa säädetään.

Hallintolain 60 §:n 1 momentissa säädetään tiedoksiannon toimittamisesta postitse saantitodistusta vastaan. Momentin viimeisen virkkeen mukaan saantitodistuksesta on käytävä ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vastaanottaja sekä tiedoksisaannin ajankohta.

Booky.fi Oy on esittänyt saaneensa valituksenalaisen päätöksen tiedoksi 8.9.2014.

Markkinaoikeuden tänne toimittamien asiakirjojen perusteella markkinaoikeus on pyytänyt Itella Oyj:ltä sähköpostitse 30.7.2014 selvitystä lähetystunnuksella RS047124759FI toimitetusta lähetyksestä, josta markkinaoikeus ei ollut saanut lähetyksen vastaanottokuittausta eikä lähetys ollut palautunut markkinaoikeuteen. Asiakirjojen perusteella edellä mainittu lähetystunnus on ollut se, jolla valituksenalainen päätös on lähetetty saantitodistuskirjeellä tiedoksi Booky.fi Oy:lle.

Booky.fi Oy on 14.8.2014 sähköpostitse vastauksena Itella Oyj:n tiedusteluun ilmoittanut, ettei saantitodistuskirje edellä mainitulla lähetystunnuksella ole saapunut perille. Booky.fi Oy on lähettänyt kyseisen sähköpostiviestin kopiona myös markkinaoikeudelle.

Markkinaoikeuden tänne toimittamissa asiakirjoissa on Itella Oyj:n lähetysten seurannan verkkosivustolta 11.9.2014 tulostetut (lähetystunnus RS047124759FI) lähetyksen tapahtumatiedot. Niiden mukaan lähetys on rekisteröity 4.7.2014 ja siirretty luovutettavaksi 7.7.2014. Tapahtumatiedoissa ei ole merkintää siitä, että lähetys olisi luovutettu vastaanottajalle.

Markkinaoikeus on lähettänyt valituksenalaisen päätöksen Booky.fi Oy:lle 1.9.2014 uudella lähetysseurantatunnuksella RS047076608FI. Markkinaoikeuden tänne toimittamissa asiakirjoissa on kopio markkinaoikeudelle palautuneesta saantitodistuksesta, jonka mukaan Booky.fi Oy on saanut uudelleen lähetetyn päätöksen tiedokseen 8.9.2014. Lisäksi asiakirjoissa on Itella Oyj:n lähetysten seurannan verkkosivustolta 9.9.2014 tulostetut lähetyksen tapahtumatiedot, joiden mukaan lähetys on luovutettu vastaanottajalle 8.9.2014.

Booky.fi Oy:n valituksen liitteenä on ollut epäselvä kopiokuva saantitodistuksesta, josta on luettavissa lähetystunnus RS047076608FI, mutta ei esimerkiksi vastaanottajaa tai tiedoksisaantipäivää.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Booky.fi Oy ei ole saanut ensimmäisellä kerralla tiedoksi sille saantitodistuskirjeellä lähetettyä valituksenalaista päätöstä. Booky.fi Oy on esittänyt saaneensa uudelleen lähetetyn päätöksen tiedoksi 8.9.2014, mikä vastaa markkinaoikeuteen palautuneessa saantitodistuksessa ilmoitettuja ja Itella Oyj:n lähetysten seurannan verkkosivustolta tulostettuja tietoja.

Markkinaoikeudelle palautunutta saantitodistusta, jonka mukaan Booky.fi Oy on saanut markkinaoikeuden päätöksen tiedokseen 8.9.2014, on pidettävä hallintolainkäyttölain 25 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna todistuksena tai selvityksenä siitä, minä päivänä päätös on annettu tiedoksi valittajalle. Valitus on saapunut tänne 8.10.2014 ja siten valitusajan kuluessa. Tämän vuoksi valitus on tutkittava.

2. Pääasia

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinnat ja hinnoitteluperusteet" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouksessa on ilmoitettava tarjottavan palvelun hintaehdot ja kustannukset ilman arvonlisäveroa liitteenä 4 olevan tarjouslomakkeen mukaisesti. Kirjojen hinnat arvioidaan liitteenä olevan edellisen kauden hyväksyttyjen kirjojen nimikkeistä ja tilausmääristä laaditun hintakorin avulla. Lähtökohtana on että vastaava kustantajakohtainen hinnoittelu pätee myös uuden sopimuskauden aikana. Mahdollisten toiminnallisten muutosten aiheuttamasta hinnanmuutostarpeesta neuvotellaan aina erikseen."

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olevalla hintoja koskevalla tarjouslomakkeella on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Palveluntuottajan (tarjoajan) myyntihinnan tulee olla se, jonka kustantaja ilmoittaa ohjevähittäis- tai suositushinnakseen. Näin hinnoitellun aineiston hintaa tarjoaja ei saa muuttaa kertoimella ns. kirjakauppahinnaksi. Palveluntuottajan tarjoamat alennukset lasketaan ohjevähittäis- tai suositushinnasta.

Mikäli kustantaja nettohinnoittelee aineistonsa, tulee palveluntuottajan ilmoittaa hintakerrointaulukossa yksi yhtenäinen kerroin, jolla kustantajan nettohinta on muutettu (muutetaan) myyntihinnaksi. Alennukset lasketaan tästä kertoimella muutetusta myyntihinnasta. Mikäli tarjoaja laittaa eri kertoimia eri kirjoille, käytetään vertailussa kaikkien kirjojen osalta kalleimman hinnan tuottavaa kerrointa.

Alennusprosentin tulee olla sama kaikille saman kustantajan kirjoille. Mikäli alennusprosentti vaihtelee, käytetään hintavertailussa pienintä alennusprosenttia kaikkien saman kustantajan kirjojen osalta. (---)"

Tarjoajan on tullut täyttää palveluntuottajan myyntihintaa, nettohintakerrointa, alennusprosenttia ja euromääräistä kappalekohtaista nettohintaa asiakkaalle koskevat lomakkeen sarakkeet.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 on ollut hankinnan kohdetta ja tarjousta koskeviin vähimmäisvaatimuksiin liittyvä tarjouslomake, johon tarjoajan on tullut merkitä, täyttyvätkö siinä asetetut vaatimukset. Palvelun hinnoitteluun liittyvänä vähimmäisvaatimuksena on muun ohella ilmoitettu, että kirjojen hinnoittelun tulee olla tarjouspyynnön liitteenä 5 olevan sopimuksen kohdan 6 mukainen.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olleen sopimusluonnoksen kohdassa 6 "Hinnoitteluperusteet" on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

"Kirjat hinnoitellaan hinnoittelutaulukossa olevien kustantajakohtaisten alennusprosenttien tai kertoimien mukaisesti.

Palveluntuottajan myyntihinnan tulee olla se, jonka kustantaja ilmoittaa ohjevähittäis- tai suositushinnakseen. Näin hinnoitellun aineiston hintaa tarjoaja ei saa muuttaa kertoimella ns. kirjakauppahinnaksi. Palveluntuottajan tarjoamat alennukset lasketaan ohjevähittäis- tai suositushinnasta.

Kustantajan nettohinnoitelluissa kirjoissa käytetään palveluntuottajan hinnoittelutaulukossa ilmoittamaa kerrointa, jolla kustantajan nettohinta on muutettu (muutetaan) myyntihinnaksi. Alennukset lasketaan tästä kertoimella muutetusta myyntihinnasta.

Alennusprosentit ja kertoimet ovat kiinteitä koko sopimuskauden. (---)

Palveluntuottajan tulee käyttää edullisinta hankintalähdettä ja hankintatapaa kirjojen hankinnassa. Mahdolliset hintoja alentavat muutokset otetaan välittömästi huomioon asiakkaan hyväksi."

Asiassa on kysymys siitä, ovatko Kirjavälitys Oy:n ja BTJ Finland Oy:n tarjoukset olleet Booky.fi Oy:n esittämin tavoin tarjouspyynnön vastaisia sillä perusteella, ettei hinnoittelun lähtökohtana olisi niissä ollut kustantajan ilmoittama ohjevähittäis- tai suositushinta. Asiassa on ensin otettava kantaa tarjouspyynnön mahdolliseen epäselvyyteen tai muuhun virheellisyyteen.

Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta. Kaikki tarjoajat ovat tarjouksissaan vastanneet "kyllä" vähimmäisvaatimukseen kirjojen hinnoittelun tarjouspyynnön mukaisuudesta. Lisäksi kaikki tarjoajat ovat antaneet tarjouspyynnön liitteenä 4 olleen lomakkeen sarakkeisiin siinä pyydetyt tiedot.

Tarjouspyynnössä on käytetty hinnoittelumallia, jossa lähtöhinta on ollut kytköksissä kustantajan ilmoittamaan hintaan, jonka ei kuitenkaan ole vaadittu olleen julkistettu. Hinnoittelumalli ei ole edellyttänyt, että tarjoajalla olisi sopimussuhde kustantajan kanssa eikä se ole rajoittanut niitä tosiasiallisia hankintalähteitä, joista tarjoaja päättää tuotteet hankkia. Kun tarjouspyynnössä ei myöskään ole otettu kantaa tai muutoinkaan rajoitettu sitä, millä alennusprosentilla tai nettohintakertoimella tarjoaja on voinut tarjouksessaan hinnoitella hintakorin nimekkeet, ei asiassa ole kysymys siitä, että tarjouspyyntö olisi ollut syrjivä tai vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun.

Tarjouksen jättämällä tarjoaja sitoutuu tarjouspyynnön ehtoihin. Esillä olevassa asiassa tarjoajat ovat nimenomaisesti sitoutuneet vähimmäisvaatimukseen, jonka mukaan tarjous perustuu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla kustantajan ilmoittamiin ohjevähittäis- tai suositushintoihin taikka kustantajan nettohinnoista tarjoajan nettohintakertoimen avulla muutettuun hintaan.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamien tietojen oikeellisuuteen, ellei sillä ole perusteltua syytä epäillä muuta.

Se, että eri tarjoajilla tiettyjen hintakorin nimekkeiden lähtöhinnat ovat eronneet jossain määrin toisistaan, ei nyt vallinneissa olosuhteissa ole merkinnyt tarjousten vertailukelvottomuutta, kun otetaan huomioon se, että hintakorin hinnoittelumekanismi on ilmoitettu tarjouspyynnössä alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille riittävän selvästi, hankintayksikön oikeus luottaa tarjouksiin, tarjoajien nimenomainen sitoutuminen hinnoittelua koskevaan vähimmäisvaatimukseen sekä se, ettei vertailuhinta ole rakentunut yksinomaan kustantajien ilmoittamien hintojen, vaan myös tarjoajan harkintaan jäävien tekijöiden perusteella.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikön olisi tullut epäillä, että tarjoajien tarjouksissaan antamat lähtöhinnat eivät olisi perustuneet kustantajien ilmoittamiin ohjevähittäis- tai suositushintoihin taikka pohjautuneet tarjoajan nettohintakertoimella kustantajien nettohinnoista muutettuihin hintoihin.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos opetus- ja kulttuuriministeriö ja Kirjavälitys Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Booky.fi Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuullisiksi harkituilla määrillä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla viivästyskorkoineen.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Booky.fi Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Täytäntöönpanoa koskevat määräykset

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Vakuutusyhtiön asiakirjapyyntö koski aluepaloaseman palopaikalta ottamia valokuvia palaneesta henkilöautosta. Valokuvat oli otettu virkatoiminnan yhteydessä ja niiden oli katsottava liittyneen dokumenttiaineistona pelastuslain 41 §:ssä tarkoitettuun palontutkintaan, vaikkei tutkinnasta ollutkaan laadittu erillistä raporttia, johon kuvat olisi liitetty.

Virkatehtävien suorittamisen yhteydessä muodostuva aineisto kuuluu pääsääntöisesti sen mahdollisesta tulevasta käyttötarkoituksesta riippumatta julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin viranomaisen asiakirjoihin. Viranomaisen asiakirjoina ei toisaalta pidetä muun ohella sanotun pykälän 3 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja yksinomaan viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Tällaisille asiakirjoille on tyypillistä se, että ne eivät välittömästi liity suoritettavaan virkatehtävään vaan tukevat viranomaisen oman toiminnan järjestämistä. Puheena olevat valokuvat olivat osa pelastuslaitoksen normaalin operatiivisen virkatoiminnan yhteydessä syntynyttä aineistoa. Näin ollen niitä oli pidettävä viranomaisen asiakirjoina, vaikka niitä käytettäisiin myös sisäisessä koulutuksessa, kuten pelastuslaitos oli ilmoittanut.

Koska valokuvat olivat paloa koskevia, siinä muodossa tarvittaessa käytettävissä olevia dokumentteja, niitä ei voitu myöskään pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina tai luonnoksina eikä käyttötarkoitukseensa nähden liioin julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina.

Valokuvat eivät jääneet julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle vaan ne olivat mainitun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia sovellettiin.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 5 § 2 momentti, 5 § 3 momentti 2 ja 3 kohta sekä 5 § 4 momentti

Pelastuslaki 41 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.6.2015 nro 15/0528/3

Asian aikaisempi käsittely

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on 14.3.2014 pyytänyt Pirkanmaan pelastuslaitosta luovuttamaan Oriveden aluepaloaseman yksikön ottamat valokuvat yhtiön vakuuttamasta autosta, joka oli palanut Orivedellä 22.1.2014. Valokuvia on pyydetty vahinkokäsittelyssä käytettäväksi.

Pirkanmaan pelastuslaitos on pelastusjohtajan tekemällä päätöksellä 11.4.2014 hylännyt asiakirjapyynnön.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Pelastuslaitos valokuvaa onnettomuuspaikkoja sisäistä käyttöä varten. Kuvia käytetään muun muassa sisäisessä koulutuksessa. Poliisin pyynnöstä kuvia annetaan poliisitutkintaa varten. Suurinta osaa kuvia ei kuitenkaan anneta minkään asian käsittelyä varten, eivätkä ne ole lain tarkoittamia viranomaisen asiakirjoja.

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa pelastuslaitos on kieltäytynyt antamasta valokuvia vakuutusyhtiölle, mutta on ilmoittanut, että valokuvat luovutetaan poliisin pyynnöstä poliisille. Pelastuslaitos on neuvonut vakuutusyhtiötä tekemään tarvittaessa tutkintapyynnön poliisille.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta tai sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Viranomaisen asiakirjana ei pidetä myöskään viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja tai sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Viranomaisella on oikeus kieltäytyä antamasta kopiota sellaisesta asiakirjasta, joka ei ole lain mukainen viranomaisen asiakirja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön valituksen Pirkanmaan pelastuslaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat julkisuuslain säännökset ja niiden esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Saman pykälän 3 momentin 3 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Hallituksen esityksessä julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp) on 5 §:n 3 momentin 3 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että "kohdan tarkoituksena on jättää viranomaisen harkintaan, missä määrin viranomainen antaa tietoja, esimerkiksi kopioita, virkatoiminnassaan käytettävistä apuvälineistä, kuten julkaisuista ja sähköisistä sanakirjoista. Tiedon saaminen näistä ei palvele lakiehdotuksen 3 §:ssä määriteltyä tiedonsaantioikeuden tarkoitusta."

Pelastuslain säännökset ja niiden esityöt

Pelastuslain 41 §:n 1 momentin mukaan pelastuslaitoksen on suoritettava palontutkinta. Palontutkinnan tavoitteena on vastaavien onnettomuuksien ehkäisy ja vahinkojen rajoittaminen sekä pelastustoiminnan ja toimintavalmiuksien kehittäminen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan palontutkinnassa arvioidaan tuli­palon syttymissyy ja selvitetään tarvittavassa laajuudessa palon syttymiseen ja leviämiseen vaikuttaneet tekijät, palosta aiheutuneet vahingot ja vahinkojen laajuuteen vaikuttaneet tekijät sekä pelastustoiminnan kulku. Selvityksen laajuuteen vaikuttaa erityisesti palon seurausten vakavuus.

Edelleen saman pykälän 3 momentin mukaan tiedot palontutkinnasta tallennetaan 91 §:ssä tarkoitettuun toimenpiderekisteriin.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos on aihetta epäillä, että tulipalo tai muu onnettomuus on aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti, pelastusviranomaisen on ilmoitettava asiasta poliisille.

Hallituksen esityksessä pelastuslaiksi (HE 257/2010 vp) on 41 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että "pääsääntöisesti säännöksessä tarkoitettu palontutkinta vastaisi laajuudeltaan nykyisen lain mukaista arviota tulipalon syystä. Palontutkintavelvoitteen täyttäisi vähimmillään pelastustoiminnan johtajan ammattikokemukseen perustuva arvio tulipalon syttymissyystä ja sen leviämiseen vaikuttaneista tekijöistä, palosta aiheutuneista vahingoista, vahinkojen laajuuteen vaikuttaneista tekijöistä kuten asukkaiden ja henkilökunnan toiminnasta palotilanteesta sekä pelastustoiminnan kulusta. Näitä vastaavat tiedot pelastustoiminnan johtaja tallentaa jo nykyisinkin pelastustoimen toimenpiderekisteriin."

Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi

Tietopyynnön kohteena ovat Pirkanmaan pelastuslaitoksen hallussa olevat valittajayhtiön vakuuttamasta autosta sammutustehtävän yhteydessä otetut valokuvat. Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, ovatko valo­kuvat julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Pelastuslaitos on vedonnut julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohtaan, jonka mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Valittaja on pelastuslain 41 §:ään vedoten katsonut, että valokuvien on katsottava olevan osa palontutkinnan yhteydessä suoritettua selvitystä ja olevan siten viranomaisen asiakirjoja.

Pelastuslaitos on lausunnossaan ilmoittanut, että pelastuslaitoksen ottaessa palotutkintaa varten valokuvia ne liitetään tutkinnasta laadittavaan raporttiin. Pelastuslaitoksen lausunnon mukaan autopaloista ei kuitenkaan yleensä suoriteta eikä tässäkään tapauksessa ole suoritettu sellaista palontutkintaa, josta laadittaisiin tutkintaraportti. Asiassa ei ole ilmennyt, että pelastuslaitos olisi kysymyksessä olevaan autopaloon liittyen laatinut tehtäviensä suorittamiseksi muutakaan sellaista aineistoa, johon valittajan pyytämät valokuvat sisältyisivät. Yksinomaan se seikka, että valokuvat on otettu virkatehtävien suorittamisen yhteydessä, ei merkitse, että kyse olisi viranomaisen asiakirjoista. Pelastuslaitos on lausunnossaan hallinto-oikeudelle selvittänyt, että nyt kysymyksessä olevat valokuvat on otettu pelastuslaitoksen sisäistä käyttöä varten esimerkiksi sisäisessä koulutuksessa käytettäväksi. Valittajayhtiö on esittänyt tiedonsaantioikeuden olevan tarpeen vahinkoasian käsittelyssä eli yhtiön oikeuksien ja velvollisuuksien valvomiseksi. Kun otetaan kuitenkin huomioon pelastusviranomaisen pelastuslakiin perustuva velvollisuus ilmoittaa poliisille, jos on aihetta epäillä, että tulipalo tai muu onnettomuus on aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti, ei nyt kysymyksessä olevia valokuvia ole pidettävä myöskään julkisuuslain tarkoitus huomioon ottaen viranomaisen asiakirjoina.

Esitetyn selvityksen perusteella valokuvat on hankittu julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla pelastuslaitoksen sisäistä käyttöä ja koulutusta varten, eivätkä ne siten ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Kun julkisuuslain mukainen tiedonsaantioikeus koskee vain viranomaisen asiakirjoja, pelastuslaitos on voinut harkintavaltansa nojalla hylätä valittajan tietopyynnön.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Pirkanmaan pelastuslaitoksen päätökset kumotaan ja pelastuslaitos velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt valokuvat yhtiölle.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valokuvat on otettu palontutkintatarkoituksessa ja ne ovat viranomaisen ottamia. Näin ollen ne ovat julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, jotka on pyydettäessä luovutettava. Kuvat ovat osa palotapahtuman dokumentaatiota.

Yhtiön vaatimuksen perusteena ei ole yksinomaan se, että kuvat on otettu virkatehtävien hoitamisen yhteydessä, kuten hallinto-oikeus on virheellisesti olettanut.

Pelastuslain 41 § velvoittaa pelastuslaitoksen suorittamaan palontutkinnan. Tutkinnan tavoitteena on vastaavien onnettomuuksien ehkäisy ja vahinkojen rajoittaminen sekä pelastustoiminnan ja toimintavalmiuksien kehittäminen. Tutkinnassa arvioidaan tulipalon syttymissyy ja selvitetään tarvittavassa laajuudessa palon syttymiseen ja leviämiseen vaikuttaneet tekijät, palosta aiheutuneet vahingot ja vahinkojen laajuuteen vaikuttaneet tekijät sekä pelastustoiminnan kulku. Selvityksen laajuuteen vaikuttaa erityisesti palon seurausten vakavuus.

Pelastuslaitoksen mukaan palontutkintaa ei käytännössä suoriteta yksittäisissä autopaloissa kuin poikkeustapauksissa eikä niistä siten laadita myöskään erillistä raporttia, johon valokuvat liitettäisiin. Tämä on myös yhtiön näkemyksen mukaan vallitseva menettelytapa.

Edellä kerrotusta huolimatta pelastuslaitos valokuvaa onnettomuuspaikat käytännössä aina. Olennainen kysymys asiassa on, miksi palopaikoilta otetaan kuvia ja käsketäänkö pelastuslaitoksen henkilökuntaa ottamaan kuvia koulutuskäyttöä varten vai mahdollista myöhemmin tapahtuvaa poliisitutkintaa varten.

Pelastuslaitoksen mukaan onnettomuuspaikkoja kuvataan sisäistä käyttöä varten ja kuvia käytetään muun muassa koulutuksessa. Tyypillisesti henkilöautojen paloissa ei sammutusteknisesti kuitenkaan ole erikoisia piirteitä, joten voidaan kysyä, miksi tapauksista pitäisi yhä uudelleen ja uudelleen ottaa valokuvia koulutustarkoitusta varten.

Pelastuslaitoksen lausumasta ilmenee, että käytännössä kuvien käyttötarkoitus muuttuu tilanteen mukaan. Jos asiasta aloitetaan poliisitutkinta, kuvat luovutetaan pyynnöstä poliisille. Tällöin kuvat toimivat keskeisenä dokumentaationa palotapahtumasta ja ne ovat viranomaisen asiakirjoja. Jos poliisitutkintaa ei aloiteta, kuvien virallisena käyttötarkoituksena on pelastuslaitoksen sisäinen käyttö muun muassa koulutustarkoituksiin, jolloin niiden ei pelastuslaitoksen mukaan katsota olevan viranomaisen asiakirjoja.

Koska valtaosaan autopaloista ei liity rikosta, suurin osa kuvista ei koskaan päädy poliisille. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä arvioitaessa sitä, ovatko kuvat viranomaisen asiakirjoja.

Henkilötietolain mukaan rekisteröitävien tietojen keräämisen yhteydessä on aina määriteltävä niiden käyttötarkoitus. Tätä voidaan analogisesti soveltaa myös käsillä olevaan asiaan. Kuvien käyttötarkoitus pelastuslaitoksessa ei voi muuttua sen mukaan, miten toinen viranomainen asiassa jatkossa mahdollisesti toimii.

Yhtiö ei ole pyytänyt kuvia, joissa näkyy henkilöitä tai muutakaan materiaalia, josta voisi selvitä onnettomuuden osallisten henkilökohtaisia, salassa pidettäviä tietoja.

Kuvat ovat käytännössä ainoa mahdollisuus arvioida tapahtumia jälkikäteen. Jos katsottaisiin, että pelastuslaitoksen tapahtumapaikalta ottamat valokuvat eivät ole viranomaisen asiakirjoja, ei voitaisi varmistua siitä, että pelastusviranomainen on huolehtinut asianmukaisesti pelastuslain mukaisesta velvollisuudestaan ilmoittaa asiasta poliisille.

Viranomaistoiminnan ja yksilöiden suojan kannalta olisi kestämätöntä, jos epäselvyyksiä sisältävissä tapauksissa olisi aina tehtävä pelastuslaitoksen kehottamalla tavalla varmuuden vuoksi tutkintapyyntö poliisille, jotta asiaa koskevat valokuvat pääsisi näkemään. Tällainen ei ole tarkoituksenmukaista minkään osapuolen näkökulmasta.

Hallinto-oikeuden linjaus mahdollistaa sen, että viranomainen pystyy jälkikäteen rajoittamattomasti, täysin oman harkintansa mukaan määrittelemään asiakirjoja hankituksi ainoastaan sisäistä käyttöä varten ja siten käytännössä laajentamaan tarpeettomasti ja julkisuuslain tarkoituksen vastaisesti salassa pidettävien asiakirjojen määrää.

Pirkanmaan pelastuslaitos on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Pelastuslaitos on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Palontutkinnan tarkoitukseksi pelastuslakiin ei ole kirjattu velvollisuutta valokuvaamalla dokumentoida palotapahtumia. Pelastustilanteissa ei oteta rutiininomaisesti valokuvia onnettomuuspaikalta eikä niiden ottamiseen ole aina mahdollisuutta, vaan niitä otetaan satunnaisesti. Yhtiön käsitys siitä, että pelastuslaitos valokuvaa aina onnettomuuspaikat, on väärä.

Mikäli palontutkinnasta laaditaan raportti ja siihen liitetään valokuva, tulee kuva viranomaisen asiakirjaksi. Ennen raporttiin liittämistä kuvat ovat viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Kaikkia tapahtumaan liittyviä kuvia ei välttämättä liitetä raporttiin.

Jos kuvia luovutetaan poliisin pyynnöstä poliisitutkintaa varten, tulee niistä poliisiviranomaisen asiakirjoja, josta poliisi voi antaa tiedon laissa säädetyin edellytyksin.

Pelastuslaitoksella ei ole valokuvarekisteriä. Valokuvia, joita ei liitetä osaksi palontutkintaraporttia, ei diarioida eikä arkistoida arkistolainsäädännön mukaisesti. Tällaiset pelastuslaitoksen hallussa olevat valokuvat ovat viranomaisen sisäistä käyttöä varten tarkoitettua kuvamateriaalia. Kun otetaan huomioon, että pelastusviranomaisen näkökulma palontutkinnassa on pelastuslain mukaan onnettomuuksien ennaltaehkäisy, on viranomaisella sen tehtäviin liittyvä syy muun muassa koulutustarkoitusta varten ottaa valokuvia tietyissä tilanteissa.

Valituksessa lähdetään siitä, että valokuvat olisi otettu palontutkintaa tai mahdollista poliisitutkintaa varten. Ajoneuvopaloa koskevat tiedot, kuten pelastustoimintaa johtaneen käsitys tulipalon syttymissyystä, on talletettu pelastuslain 41 §:n mukaisesti lain 91 §:ssä tarkoitettuun toimenpiderekisteriin. Ajoneuvopalojen kohdalla ei tehdä laajempaa palontutkintaa kuin erityistapauksissa. Tässä tapauksessa ei ole katsottu tarpeelliseksi tehdä laajempaa palontutkintaa, josta olisi laadittu erillinen raportti. Pelastusviranomaisella ei ole myöskään ollut aihetta epäillä, että palo on aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti, eikä asiassa siten ole tehty ilmoitusta poliisille.

Pyynnössä tarkoitetut valokuvat eivät ole olleet viranomaisen asiakirjoja, jotka liittyisivät jonkin viranomaisessa päätettävän asian käsittelyyn. Julkisuuslain lähtökohtana ei ole, että kaikki viranomaisen hallussa olevat asiakirjat kuuluisivat lain soveltamisen piiriin. Palopaikoista pelastusviranomaisen sisäistä käyttöä varten otetuissa valokuvissa ei ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina.

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vastaselityksessään uudistanut valituksessaan esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Pelastuslaitoksen lausunnossa ei anneta selvitystä siitä, mihin tarkoitukseen valokuvia sisäisesti käytetään eikä siitä, miksi kuvia kuitenkin otetaan enemmän tai vähemmän säännöllisesti autopalopaikoilta tai miten laitoksen henkilökuntaa on ohjeistettu kuvien ottamisen osalta. Koulutuskäyttöön lausunnossa ei enää juurikaan vedota, mikä on sinänsä ymmärrettävää.

Lausunnossa todetaan, että ennen raporttiin liittämistä valokuvat ovat viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Tämän perusteella voisi olettaa, että valokuvat ovat pelastuslaitokselle tarpeen asian myöhempää käsittelyä varten. Jos jo lähtökohtaisesti on kuitenkin selvää, että autopalon kyseessä ollessa ei lähdetä tekemään tarkempaa palontutkintaa tai raporttia, voidaan kysyä, miksi valokuvia otetaan.

Asiassa voidaan perustellusti väittää, että autopaloissa tapahtumapaikalta otetut valokuvat eivät ole pääsääntöisesti tarpeen koulutuskäyttöä tai laajempaa palontutkintaa varten. Yhtiön näkemyksen mukaan valokuvia otetaan tapahtumien dokumentointitarkoituksessa ja ne ovat selkeästi viranomaisen asiakirjoja, jotka on pyydettäessä luovutettava.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Pirkanmaan pelastuslaitoksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan pelastuslaitokselle pyydettyjen valokuvien luovuttamiseksi LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiölle.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin:

(- - -)

2) viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten;

3) viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja;

(- - -)

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista.

Pelastuslain 41 §:n 1 momentin mukaan pelastuslaitoksen on suoritettava palontutkinta. Palontutkinnan tavoitteena on vastaavien onnettomuuksien ehkäisy ja vahinkojen rajoittaminen sekä pelastustoiminnan ja toimintavalmiuksien kehittäminen. Pykälän 2 momentin mukaan palontutkinnassa arvioidaan tulipalon syttymissyy ja selvitetään tarvittavassa laajuudessa palon syttymiseen ja leviämiseen vaikuttaneet tekijät, palosta aiheutuneet vahingot ja vahinkojen laajuuteen vaikuttaneet tekijät sekä pelastustoiminnan kulku. Selvityksen laajuuteen vaikuttaa erityisesti palon seurausten vakavuus. Pykälän 3 momentin mukaan tiedot palontutkinnasta tallennetaan 91 §:ssä tarkoitettuun toimenpiderekisteriin. Pykälän 4 momentin mukaan, jos on aihetta epäillä, että tulipalo tai muu onnettomuus on aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti, pelastusviranomaisen on ilmoitettava asiasta poliisille. Poliisille on ilmoitettava myös palontutkinnan yhteydessä havaituista palo- ja henkilöturvallisuusrikkomuksista. Pykälän 5 momentin (1171/2013) mukaan poliisin on toimitettava poliisilain (872/2011) 6 luvun 1 §:n mukainen poliisitutkinta palonsyyn selvittämiseksi sellaisissa tulipaloissa, joista seurauksena on ollut henkilön kuolema, vakava henkilövahinko tai huomattava omaisuusvahinko.

Oikeudellinen arviointi

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön pyytämä aineisto käsittää Oriveden aluepaloaseman palopaikalta ottamat kaksi valokuvaa palaneesta henkilöautosta. Valokuvat on otettu virkatoiminnan yhteydessä ja niiden on katsottava liittyneen dokumenttiaineistona pelastuslain 41 §:ssä tarkoitettuun palontutkintaan, vaikkei tutkinnasta olekaan laadittu erillistä raporttia, johon kuvat olisi liitetty.

Virkatehtävien suorittamisen yhteydessä muodostuva aineisto kuuluu pääsääntöisesti sen mahdollisesta tulevasta käyttötarkoituksesta riippumatta julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin viranomaisen asiakirjoihin. Viranomaisen asiakirjoina ei toisaalta pidetä muun ohella sanotun pykälän 3 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja yksinomaan viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Tällaisille asiakirjoille on tyypillistä se, että ne eivät välittömästi liity suoritettavaan virkatehtävään vaan tukevat viranomaisen oman toiminnan järjestämistä. Nyt puheena olevat valokuvat ovat osa pelastuslaitoksen normaalin operatiivisen virkatoiminnan yhteydessä syntynyttä aineistoa. Näin ollen niitä on pidettävä viranomaisen asiakirjoina, vaikka niitä käytettäisiin myös sisäisessä koulutuksessa, kuten pelastuslaitos on ilmoittanut.

Koska valokuvat ovat paloa koskevia, siinä muodossa tarvittaessa käytettävissä olevia dokumentteja, niitä ei voida myöskään pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina tai luonnoksina eikä käyttötarkoitukseensa nähden liioin julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina.

Edellä lausutun perusteella pyydetyt valokuvat eivät jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle vaan ne ovat mainitun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia sovelletaan. Pirkanmaan pelastuslaitos ei ole voinut hylätä asiakirjapyyntöä sillä perusteella, että pyydetyt valokuvat eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä oleviin kahteen valokuvaan. Niitä ei sisältöönsä nähden voida pitää julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettävinä.

Lopputulos

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeuden ja pelastuslaitoksen päätökset on kumottava ja asia on palautettava pelastuslaitokselle pyydet­tyjen valokuvien luovuttamiseksi jollakin julkisuuslain 16 §:ssä tarkoitetulla tavalla LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiölle.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Booky.fi Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 23.6.2014 nro 441/14

Asian aikaisempi käsittely

Joensuun seudun hankintatoimi on ilmoittanut 7.5.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kirja-aineistoja (positio 1) sekä ääni- ja kuvatallenteita ja multimedia-aineistoja (positio 2) koskevasta hankinnasta ajalle 1.8.2013–31.7.2015 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.8.2015–31.7.2017.

Joensuun seudun hankintatoimen hankintapäällikkö on 3.7.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut kirja-aineiston (positio 1) toimittajaksi Kirjavälitys Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjouspyynnön mukaan ollut noin 4 000 000 – 4 120 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Booky.fi Oy on ollut valittajana, Joensuun seudun hankintatoimi vastapuolena ja Kirjavälitys Oy kuultavana, on hylännyt Booky.fi Oy:n valituksen sekä velvoittanut Booky.fi Oy:n korvaamaan Joensuun seudun hankintatoimen oikeudenkäyntikulut 2 127,50 eurolla ja Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 410 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 ja 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset ja ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Edellä mainitun momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 41 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Teknisissä eritelmissä on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon vammaisten käyttäjien tarpeet.

Hankintalain 52 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita tai tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus‑ tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp, s. 105) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 62 §:n kohdalla todettu muun ohella, että pykälässä lueteltaisiin esimerkinomaisesti sellaisia vertailuperusteita, joita käytetään tarjousten vertailussa käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikön harkintavaltaan voidaan puuttua vain silloin, jos valintaperusteen tai vertailuperusteiden asettamisessa on syyllistytty syrjintään.

Asian ratkaisun kannalta keskeiset tosiseikat

Joensuun seudun hankintatoimi, joka vastaa seudullisesti määrätyistä hankinnoista, on 3.5.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia muun ohella sopimusyhteisöjensä käyttöön tulevista kirja-aineistoista, joka on sisältänyt suomenkielisen kirjallisuuden, ulkomaisen painetun aineiston, oppikirjat ja äänikirjat.

Tarjouspyynnön kohdassa 4 "Hankinnan tausta" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Joensuun seudun hankintarenkaaseen kuuluu sekä yleisiä kirjastoja että oppilaitosten kirjastoja. Yleisissä kirjastoissa on käytössä PallasPro- ja Origo-järjestelmä sekä Libra-kirjastojärjestelmä (vain Valtimon kunnankirjastossa). Pohjois-Karjalan koulutuskuntayhtymän kirjastoissa on käytössä PrettyLib ja Karelia Ammattikorkeakoulun kirjastossa käytetään Voyager-järjestelmää. Maakunnan yleiset kirjastot valmistelevat järjestelmänvaihtoa, joka tapahtuu todennäköisesti vuoden 2014 aikana ja uuden järjestelmän toimittajaa ei tiedetä vielä. Valittavan toimittajan on kyettävä sopeuttamaan järjestelmänsä mahdollisen uuden kirjastojärjestelmän kanssa."

Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" on ilmoitettu ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset, joita ovat olleet muun ohella yhteiskunnallisten velvoitteiden täyttäminen, toimitusaika, toimitusehto, sähköinen laskutus, selvitykset alihankkijoista ja kuvaus ympäristöasioiden huomioimisesta.

Tarjouspyynnön kohdassa "Laadulliset vähimmäisvaatimukset" on ilmoitettu hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset, joita ovat olleet muun ohella, että toimittajan tilaustietueet on oltava yhdistettävissä täydellisiin FINMARC-, myöhemmin MARC21-tietueisiin, ja että toimittaja toimittaa uutuusnimikkeiden tiedot ennakkoon suoraan kirjastojen käyttämiin kirjastojärjestelmiin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu hinta 65 prosentin painoarvolla ja arvioitavat laadulliset tekijät 35 prosentin painoarvolla.

Arvioitavat laadulliset tekijät on edelleen jaettu neljään alatekijään seuraavasti:

"Kuvaus ennakkoon tilattavien aineistojen kattavuudesta: arviointiperusteena määrä suhteessa kokonaistarjontaan, aineistolajit ja kirjastokäyttöön soveltuvuus, max. 5 p.

Toimittajan tulee tiedottaa ilmestyvästä uutuusaineistosta. Toimittajan on kyettävä esittelemään ilmestyvä uutuusaineisto sekä paperisessa että sähköisessä muodossa ja tuotteissa tulee olla aina tarjolla tuotetiedot. [– –] Lisäksi mahdolliset linkit kansikuvaan ja esittelytekstiin. Tarjoukseen on liitettävä kuvaus toimittajan uutuusaineiston tiedottamisesta, max 5 p.

Toimittajan on tarjottava tilaajalle mahdollisuus aineistotilausten ja määrärahojen reaaliaikaiseen seurantaan sekä mahdollisuus vaikuttaa tilaus- ja toimitusrytmiin. Tarjoukseen on liitettävä kuvaus toimittajan verkkopalvelusta (verkkokauppa tai vastaava), max 5 p.

Tilaukset on oltava mahdollista tehdä suoraan kirjastojärjestelmän hankintaohjelmalla toimittajan ennakkotietojen perusteella. Hankintaohjelmalla tarkoitetaan kirjastojärjestelmän ja toimittajan järjestelmän yhteistyötä, jolloin toimittajan sähköisestä järjestelmästä saatujen ennakkotietojen perusteella aineistotilaukset voidaan tehdä suoraan kirjastojärjestelmästä ja tilatut niteet tuotetietoineen ja osastotunnuksineen tallentuvat automaattisesti kirjastojärjestelmään. Hankintarenkaan Origo- ja PallasPro -kirjastojärjestelmiä käyttävät yleiset kirjastot käyttävät tällä hetkellä kirjastojärjestelmän hankintaohjelmaa ja sen avulla on kyetty tarjoamaan asiakkaille nopeasti tilatun aineiston tiedot tavalla, mikä säästää kirjaston henkilöstöresursseja.

Toimittajan hankintaohjelman asiakaskäyttö, pilotointi tai mahdollisuus ottaa käyttöön arvioidaan erikseen jokaisen Joensuun seudun hankintatoimen sopimusyhteisöillä olevien kirjastojärjestelmien kohdalla.

PallasPro-, Origo seuraavasti:

Mikäli ko. järjestelmä on toimittajalla kirjastoasiakkailla tuotantokäytössä, 8 pistettä/järjestelmä.

Mikäli ko. järjestelmä on pilotoinnissa tai mahdollisuus ottaa käyttöön, 2 pistettä/järjestelmä.

Mikäli ko. järjestelmä ei ole tuotannossa eikä ole mahdollista ottaa käyttää, 0 pistettä/järjestelmä.

Voyager ja Prettylib seuraavasti:

Mikäli ko. järjestelmä on toimittajalla kirjastoasiakkailla tuotantokäytössä, 2 pistettä/järjestelmä.

Mikäli ko. järjestelmä on pilotoinnissa tai mahdollisuus ottaa käyttöön, 1 pistettä/järjestelmä.

Mikäli ko. järjestelmä ei ole tuotannossa eikä ole mahdollista ottaa käyttää, 0 pistettä/järjestelmä.

Yhteensä max. 20 p.

Toimittajan on liitettävä tarjoukseensa kuvaus, jossa on mainittava nimeltä kirjastojärjestelmät ja kirjastot, joissa hankintaohjelma on tuotantokäytössä tai pilotoinnissa sekä nimettävä yhteyshenkilö ja annettava yhteystiedot, keneltä asia voidaan tarkastaa. [– –]"

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä, joihin hankintayksikkö on vastannut 13.5.2013 antamassaan vastauskoosteessa. Hankintayksiköltä on 6.5.2013 kysytty muun ohella seuraavaa:

"K8: [– –] Tarjouspyynnön pisteytettävä osio: "Toimittajan hankintaohjelman tuotantokäytön, pilotoinnin tai mahdollisuuden ottaa käyttöön arviointi eri käytössä olevissa kirjastojärjestelmissä": Tarjouspyynnössä pisteytetään 20 kokonaispisteen enimmäismäärällä se, onko tarjoajalla tuotantokäytössä asiakaskirjastossa PallasPro-, Origo-, PrettyLib- ja Voyager -järjestelmä. Täydet pisteet voi saada ainoastaan, jos kyseinen järjestelmäintegraatio on tuotannossa jossakin sopimuskirjastossa. Merkittävästi vähemmän pisteitä annetaan tilanteessa, jossa järjestelmäintegraatio on pilotoinnissa tai mahdollista ottaa käyttöön heti mahdollisen sopimuskauden alkaessa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajalta ei voida edellyttää, että sillä olisi jo tarjouksen tekohetkellä käytettävissään kaikki hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamiseen tarvittavat resurssit. Edelleen tarjoajien soveltuvuuteen liittyvät seikat tulee erottaa tarjousten vertailuun käytettävistä ominaisuuksista. Tarjouspyyntö on laadittu siten, että valituksi voi tulla ainoastaan tarjoaja, joka pystyy osoittamaan, että sillä on referenssiasiakkuus kirjastossa, jossa arvioinnin kohteena oleva järjestelmäintegraatio on toteutettu. Pisteitä ei voi saada, vaikka tarjoajalla olisi kaikki järjestelmäintegraatiot valmiina ja käyttöön otettavissa. Hankintayksikkö näin toimiessaan sekoittaa tarjoajien referenssit ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailun. Näkemyksemme mukaan pisteytystapa syrjii tarjoajia ja on tarkoitushakuisesti laadittu siten, että uusien alalle pyrkivien tarjoajien valituksi tuleminen keinotekoisesti estetään. [– –] Hankintayksikkö on tarjouspyynnön laadullisissa vähimmäisvaatimuksissa jo vaatinut, että järjestelmäintegraatio on oltava olemassa mainittuihin kirjastojärjestelmiin edellyttäessään, että toimittaja toimittaa uutuusnimikkeiden tiedot ennakkoon suoraan kirjastojen käyttämiin järjestelmiin, sekä edellyttäessään, että toimittajan tilaustietueet on oltava yhdistettävissä täydellisiin FINMARC-, myöhemmin MARC21-tietueisiin. Tämäkin huomioiden tarjouspyynnön pisteytys liittyy ainoastaan olemassa olevien referenssiasiakkaiden määriin. K9: Millä tavalla hankintayksikkö perustelee sitä, että se on pisteyttänyt referenssiasiakkaiden olemassaolon/määrän?

K10: Millä tavalla hankintayksikkö perustelee sitä, ettei järjestelmäintegraatiokokemukseksi hyväksytä mitään muita järjestelmäintegraatioita kuin tarjouspyynnössä nimetyt?

K11: Millä tavalla hankintayksikkö perustelee sitä, ettei pisteitä anneta, vaikka tarjoaja voisi osoittaa integraatioiden toimivan sopimuskauden alusta lähtien?

K12: Tarjouspyynnön kohdan "Laadulliset vähimmäisvaatimukset" mukaan toimittajan tilaustietueet on oltava yhdistettävissä täydellisiin FINMARC-, myöhemmin MARC21-tietueisiin. Mitä tässä yhteydessä tarkoitetaan toimittajan tilaustietueilla?"

Hankintayksikkö on vastannut seuraavasti:

"V8: Pisteet jakautuvat seuraavasti: aineistotilausten reaaliaikainen seuranta 2p, reaaliaikainen määrärahaseuranta 1 p, mahdollisuus vaikuttaa tilausrytmiin 1p, mahdollisuus vaikuttaa toimitusrytmiin 1p.

V9: Tarjouspyynnössä mukana olevilla tahoilla on käytössä PallasPro-, Origo-, Libra-, PrettyLib- sekä Voyager -kirjastojärjestelmät. Hankintarenkaan Origo- ja PallasPro -kirjastojärjestelmiä käyttävät yleiset kirjastot käyttävät tällä hetkellä kirjastojärjestelmän hankintaohjelmaa ja sen avulla on kyetty tarjoamaan asiakkaille nopeasti tilatun aineiston tiedot tavalla, mikä säästää kirjaston henkilöstöresursseja. Hankintaohjelman käyttö on tämän vuoksi koettu erittäin tärkeäksi hankinnan kannalta, joten se on otettu pisteytykseen. Mikäli hankintaohjelmaa ei olisi mahdollista lainkaan ottaa käyttöön, niin tämä lisäisi kirjastojen henkilöstökustannuksia ja mikäli tätä ei otettaisi huomioon vertailussa, mukana olevat tahot eivät saisi oikeasti kokonaistaloudellisinta lopputulosta.

Kilpailutuksessa ei ole pisteytetty referenssiasiakkaiden määrää.

[– –] Olemme laatineet tarjouspyynnön syrjimättömäksi siten, että hankintaohjelman integraatiosta voi saada lisäpisteitä, mutta integraation puuttuminen ei myöskään estä tarjoajia tarjoamasta kilpailutukseen.

V10. Tarjoajilla luonnollisesti saa olla muitakin järjestelmäintegraatioita, mutta hankintayksikkö on katsonut pisteytyksen koskevan vain kirjastojärjestelmiä, jotka ovat mukana olevilla tahoilla käytössä. Tarjoajan integraatiolla johonkin muuhun järjestelmään ei ole tarjouspyynnössä mukana oleville tahoille hyötyä, joten tästä johtuen muita integraatioita ei ole pisteytetty.

V11. Kysyjä ei ole ymmärtänyt pisteytyskohtaa oikein. Mikäli integraatio ei ole missään käytössä, mutta se on mahdollista ottaa käyttöön, niin tällöin tarjoaja saa PallasPro- ja Origo -järjestelmien osalta 2 p / järjestelmä sekä Voyager- ja PrettyLib -järjestelmän osalta 1 p / järjestelmä.

V12. Uutuusaineiston tilausvaiheessa on yleensä käytettävissä vain lyhyet nimiketiedot, jotka toimittaja lähettää asiakkaan kirjastojärjestelmään. Lyhyiden nimeketietojen lisäksi tilaustietue sisältää yleensä kuvailu- ja kansikuvalinkit. Näihin tietueisiin yhdistetään aineiston ilmestymisen jälkeen täydelliset bibliografiset luettelointitiedot ja sisällönkuvailu asiasanoineen."

Lisäksi hankintayksiköltä on 14.5.2013 kysytty seuraavaa:

"Kysymys: Pyydän tarkennusta esittämämme kysymyksen K9 vastaukseen V9 "Kilpailutuksessa ei ole pisteytetty referenssiasiakkaiden määrää".

Onko vastaus tulkittavissa siten, että (a) myös jokin muu selvitys järjestelmäintegraation toimivuudesta esimerkiksi kirjastojärjestelmätoimittajan lausunto riittää osoittamaan integraation toimivuuden sillä tavalla, että kyseisestä kohdasta voi saada täydet pisteet vai (b) täydet pisteet voi saada ainoastaan, jos tarjoajilla on osoittaa yksikin referenssiasiakas per kirjastojärjestelmä, joka käyttää mainittua integraatiota?

Mikäli vastaus on (b)-kohdan mukainen, eikö hankintayksikön mielestä kyseessä ole nimenomaan referenssiasiakkaiden lukumäärän pisteyttäminen, kun järjestelmäintegraation toimivuus voidaan osoittaa myös muulla tavalla kuin olemassa olevilla asiakkailla?"

Hankintayksikkö on 15.5.2013 vastannut seuraavasti:

"Kyseinen kohta on ilmaistu selvästi tarjouspyynnössä. Täydet pisteet saa, mikäli ko. järjestelmä on toimittajalla kirjastoasiakkailla tuotantokäytössä. [– –]"

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta "Tarjousten vertailutaulukko" -asiakirjasta käy ilmi, että valittajan tarjous on tarjousten vertailussa sijoittunut position 1 osalta kolmanneksi. Lisäksi edellä mainitusta asiakirjasta käy ilmi, että valittajan tarjous on saanut tarjousten vertailussa "toimittajan hankintaohjelman tuotantokäytön, pilotoinnin tai mahdollisuuden ottaa käyttöön arviointi eri käytössä olevissa kirjasto-ohjelmissa" PallasPro-järjestelmän osalta kaksi pistettä, Origo-järjestelmän osalta täydet kahdeksan pistettä, PrettyLib-järjestelmästä yhden pisteen ja Voyager-järjestelmästä täydet kaksi pistettä.

Asian oikeudellinen arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä sekoittanut tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteisiin ja pisteyttänyt referenssiasiakkaiden määrät. Lisäksi hankintayksikkö on käyttänyt tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa samoja seikkoja, joita se on vaatinut hankinnan kohteen ehdottomina vaatimuksina. Tarjouspyyntö on loukannut myös suhteellisuuden periaatetta, kun ainoastaan sellaiset tarjoajat, jotka ovat kyenneet esittämään järjestelmäintegraationsa olemassaolon ja toimivuuden olemassa olevan kirjastoalan asiakkaan avulla ovat saaneet täydet pisteet. Tarjouspyynnössä ilmoitettu pisteytystapa on ollut syrjivä ja estänyt uusien alalle pyrkivien tarjoajien valituksi tulemisen.

Hankintamenettely etenee vaiheittain siten, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajan soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus. Tarjoaja, joka ei täytä soveltuvuudelle asetettuja kriteereitä tai jonka tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen, suljetaan tarjouskilpailusta. Lopuksi tehdään tarjousten vertailu jäljelle jääneiden tarjousten kesken.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksiköllä on mahdollisuus valita ne tarjouksen valintaa koskevat vertailuperusteet, joita se aikoo soveltaa ja joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa myös vertailuperusteiden painotuksen määrittämisessä.

Kuten hankintalain 62 §:stä käy ilmi, vertailuperusteita, joita voidaan soveltaa tarjousten vertailussa, ei kyseisessä lainkohdassa luetella tyhjentävästi. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on kuitenkin käytettävä sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin.

Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjoajaan liittyviä tekijöitä ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailussa, vaan tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksilöimätön referenssiluetteloiden käyttö vertailuperusteena ei ole sallittua.

Valituksenalaisessa asiassa hankinnan kohteena ovat olleet muun ohella kirja-aineistot. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteena hinnan lisäksi on ollut "Arvioitavat laadulliset tekijät". Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä laadullisten tekijöiden yhdeksi alatekijäksi "toimittajan hankintaohjelman tuotantokäytön, pilotoinnin tai mahdollisuuden ottaa käyttöön arviointi eri käytössä olevissa kirjastojärjestelmissä". Hankintayksikkö on edellä mainitun alatekijän osalta ilmoittanut, että tilaukset on oltava mahdollista tehdä suoraan kirjastojärjestelmän hankintaohjelmalla toimittajan ennakkotietojen perusteella. Tämän osalta markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitun vaatimuksen voidaan katsoa viittaavan hankinnan kohteen määrittelyyn ja siten tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen. Vaatimus ei ole kuitenkaan ollut edellytyksenä tarjousvertailuun pääsemiseksi. Hankintayksikkö on ilmoittamansa mukaan laatinut tarjouspyynnön siten, että nekin tarjoajat, joilla ei ole ollut tarjouspyynnössä mainittuja järjestelmäintegraatioita käytössään, ovat voineet osallistua tarjouskilpailuun.

Hankintayksikkö on myöhemmin tarjouspyynnön samassa kohdassa tuonut esiin, mitä hankintayksikkö on "toimittajan hankintaohjelman tuotantokäytön, pilotoinnin tai mahdollisuuden ottaa käyttöön arviointi eri käytössä olevissa kirjastojärjestelmissä" osalta edellyttänyt. Kyseisestä tarjouspyynnön kohdasta käy ilmi, että pisteitä on saanut integraatioista PallasPro-, Origo-, PrettyLib- ja Voyager -järjestelmiin. PallasPro- ja Origo -järjestelmäintegraatiosta on saanut kummastakin kaksi pistettä, mikäli järjestelmäintegraatio on asiakaskirjastossa pilotoinnissa tai mahdollista ottaa käyttöön ja kahdeksan pistettä, mikäli järjestelmäintegraatio on asiakaskirjastossa tuotantokäytössä. PrettyLib- ja Voyager -järjestelmien osalta vastaavat pisteet ovat pilotoinnin tai käyttöönottomahdollisuuden osalta yksi piste ja tuotantokäytön osalta kaksi pistettä. Mikäli edellä mainittuja järjestelmiä ei ole tuotannossa eikä järjestelmää ole mahdollista ottaa käyttöön tarjoaja on saanut tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailussa 0 pistettä kustakin järjestelmästä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköille järjestelmäintegraatioiden käyttöönoton asteella on olennainen merkitys hankinnan toteutuksen kannalta. Järjestelmäintegraation käyttöönoton aste vaikuttaa hankintayksikön henkilöstöresursseihin ja siten hankinnan kokonaistaloudelliseen edullisuuteen. Markkinaoikeus katsoo, että laadun alatekijänä käytetty "toimittajan hankintaohjelman tuotantokäytön, pilotoinnin tai mahdollisuuden ottaa käyttöön arviointi eri käytössä olevissa kirjastojärjestelmissä" liittyy siten hankinnan kohteeseen ja osaltaan kuvaa tarjotun kirjavälityspalvelun laatua. Alatekijä on ilmoitettu tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja se on asetettu siten, ettei se ole antanut hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttami-

sessa. Tarjoajat ovat voineet sen perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella kyseistä laadun alatekijää olisi pidettävä hankintalaissa tarkoitetulla tavalla syrjivänä tai epätasapuolisena, tai että kilpailun syntyminen hankintamenettelyssä olisi estynyt. Järjestelmäintegraation puuttuminen ei ole estänyt tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun, mutta järjestelmäintegraation käyttöönoton aste on otettu huomioon arvioitaessa kokonaistaloudellista edullisuutta.

Lisäksi hankintayksikkö on edellyttänyt tarjouspyynnössä hankinnan kohteelta, että toimittajan tilaustietueet on oltava yhdistettävissä täydellisiin FINMARC-, myöhemmin MARC21-tietueisiin ja että toimittaja toimittaa uutuusnimikkeiden tiedot ennakkoon suoraan kirjastojen käyttämiin kirjastojärjestelmiin. Tarjoajien on tarjouksissaan tullut sitoutua kyseisiin vaatimuksiin vastaamalla "Kyllä". Edellä mainituissa vaatimuksissa on ollut kyse siitä, että yhdistäminen ja ennakkotietojen toimittaminen on ollut mahdollista hankinnan toteuttamisessa. Kysymys ei siten ole ollut siitä, että hankintayksikkö olisi pisteyttänyt saman asian kaksi kertaa tai käyttänyt samaa seikkaa sekä hankinnan kohteen määrittämisessä että hankinnan kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että laadun arvioinnin alatekijänä käytetyn "toimittajan hankintaohjelman tuotantokäytön, pilotoinnin tai mahdollisuuden ottaa käyttöön arviointi eri käytössä olevissa kirjastojärjestelmissä" osalta kysymys ei ole ollut siitä, että hankintayksikkö olisi ottanut tarjoajan muille asiakkaille tarjoamien palveluiden referenssien lukumäärän huomioon tarjousten vertailussa. Tarjoajien toimittamalla selvityksellä on todennettu järjestelmäintegraatioiden käyttöönoton tilanne. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarjousten vertailussa käyttänyt luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee pelkästään aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä.

Kuten edeltä ilmenee, hankintayksiköllä on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan harkintavaltaa määrittää myös vertailuperusteiden painoarvo. Tarjouspyynnössä vertailuperusteena käytetyn laadun alatekijän "toimittajan hankintaohjelman tuotantokäytön, pilotoinnin tai mahdollisuuden ottaa käyttöön arviointi eri käytössä olevissa kirjastojärjestelmissä" painoarvoksi on ilmoitettu 20 pistettä. Muiden laatua koskevien kolmen alatekijän painoarvoksi on kunkin osalta ilmoitettu viisi pistettä. Kun otetaan huomioon se, mikä on ollut järjestelmäintegraation merkitys hankinnan toteuttamisessa, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti asettaessaan laadun alatekijöille tarjouspyynnössä ilmoitetut painoarvot.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä tehnyt riittävän eron tarjoajan soveltuvuuden arviointiin, tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen ja tarjousten laadun vertailuun liittyvien seikkojen välillä. Hankintayksikkö on hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ottanut huomioon myös hankintamenettelyn vaiheittaisuuden. Hankin-tayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa määritellä kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, eikä vertailuperusteiden painoarvoja voida pitää kohtuuttomana tai syrjivänä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Riitta Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Booky.fi Oy on kilpailutuksen kaikkia osa-alueita koskevassa valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, kieltää hankintayksikköä noudattamasta markkinaoikeuden päätöstä ja kieltää Kirjavälitys Oy:tä noudattamasta markkinaoikeuden päätöstä oikeudenkäyntikulujen osalta. Booky.fi Oy on vielä pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista.

Booky.fi Oy on viitannut markkinaoikeuteen toimittamassaan valituksessa esittämiinsä perusteluihin ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden ratkaisu on perustunut olennaisesti väärään tulkintaan.

Markkinaoikeudelle on toimitettu järjestelmäintegraation ja tilaus–toimitusprosessin kuvaus, jolla on pyritty kuvaamaan järjestelmäintegraation yksittäiset osa-alueet ja suhteuttamaan ne tarjouspyynnössä ilmoitettuihin ehdottomiin vaatimuksiin ja laadullisiin vertailuperusteisiin. Asianosaiset eivät ole riitauttaneet prosessikuvausta, jota näin ollen olisi tullut muun selvityksen puuttuessa käyttää asian selvittelyn perustana.

Hankintayksikön markkinaoikeuteen toimittamassa vastineessa esitetty kuvaus järjestelmäintegraatiosta on vastannut Booky.fi Oy:n toimittamaa prosessikuvausta. Vastineessa järjestelmäintegraatio on tiivistetty kolmeen vaiheeseen: toimittaja lähettää kirjastojärjestelmään tuotetietoja, joiden perusteella tilaaja tekee tilaukset suoraan järjestelmästä, ja tilatut niteet tuotetietoineen tallentuvat järjestelmään.

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimitetun valituksen liitteenä on ollut markkinaoikeudelle toimitettua kuvausta vastaava kuvaus, josta selviää, että käytännössä integraatio on vaadittu laadullisena vähimmäisvaatimuksena.

Tarjouspyynnössä laadulliseksi vähimmäisvaatimukseksi on asetettu se, että toimittajan tilaustietueet on oltava yhdistettävissä täydellisiin FINMARC-, myöhemmin MARC21-tietueisiin. Vaatimus edellyttää, että toimittaja kykenee muodostamaan tuotetietoa kirjastojärjestelmän käyttämissä MARC-formaateissa ja siirtämään tätä tietoa kirjastojärjestelmän ja oman järjestelmänsä välillä.

Lisäksi tarjouspyynnössä on asetettu laadulliseksi vähimmäisvaatimukseksi se, että toimittaja toimittaa uutuusnimikkeiden tiedot ennakkoon suoraan kirjastojen käyttämiin kirjastojärjestelmiin. Vaatimus edellyttää, että toimittajalla on olemassa oleva integraatio kirjastojärjestelmään.

Arvioitavien laadullisten ominaisuuksien osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tilaukset on oltava mahdollista tehdä suoraan kirjastojärjestelmän hankintaohjelmalla toimittajan ennakkotietojen perusteella.

Vaatimuksen alkuosa ei edellytä tarjoajalta tai sen järjestelmältä mitään. Kyseessä on kirjastojärjestelmän ominaisuus, jonka toiminnallisuuteen

voi vaikuttaa ainoastaan kirjastojärjestelmätoimittaja, eikä toiminnallisuus riipu siitä, onko toimittajan järjestelmän ja kirjastojärjestelmän välille rakennettu integraatio. Vaatimuksen jatko koskien ennakkotietoja edellyttää vähimmäisvaatimuksen täyttymistä tuotetiedon kirjastojärjestelmään toimittamisen osalta, jotta tilaaja voisi käyttää haluamallaan tavalla kirjastojärjestelmänsä ominaisuuksia.

Aineistotilausten tekeminen suoraan kirjastojärjestelmästä ja tilattujen niteiden automaattinen tallentuminen järjestelmään ovat kyseisen järjestelmän ominaisuuksia, joihin voi vaikuttaa ainoastaan kirjastojärjestelmätoimittaja. Toiminnallisuus on olemassa riippumatta siitä, onko toimittajan järjestelmän ja kirjastojärjestelmän välille rakennettu integraatio. Ominaisuuksien käyttäminen edellyttää, että toimittaja toimittaa vähimmäisvaatimuksissa mainitut tuotetiedot kirjastojärjestelmään.

Täyttääkseen vaatimuksen hankintaohjelman tuotantokäytöstä tarjoajan on tullut nimetä kirjasto, jolle se toimittaa kirjastojärjestelmään tuotetietoa, jonka perusteella kirjastojärjestelmä lähettää tarjoajalle tilauksia ja jota kirjastojärjestelmä prosessoi toiminnallisuuksiensa puitteissa. Tuotetiedon toimittaminen on ollut jo vähimmäisvaatimus. Muut edellä mainitut ovat kirjastojärjestelmän ominaisuuksia, joiden toiminnallisuuteen voi vaikuttaa ainoastaan kirjastojärjestelmätoimittaja. Toiminnallisuus ei riipu siitä, onko toimittajan järjestelmän ja kirjastojärjestelmän välille rakennettu integraatio. Tilaukset lähetetään toimittajalle sähköpostilla eikä järjestelmäintegraatiorajapinnan kautta.

Vaatimus siitä, että tuotantokäytössä kirjaston hankintaprosessissa aineistotilaukset syötetään nidekohtaisesti kirjastojärjestelmään osastotasolla, ei edellytä tarjoajalta toimenpiteitä, vaan kyseessä on kirjaston oma hankintaprosessi, jossa käytetään kirjastojärjestelmän ominaisuuksia. Toiminnallisuus ei riipu siitä, onko toimittajan järjestelmän ja kirjastojärjestelmän välille rakennettu integraatio.

Hankintayksikön käyttämät kirjastojärjestelmät eivät tue senkaltaista toiminnallisuutta, jossa tilaukset siirretään sähköisesti toimittajan sähköisiin järjestelmiin. Origo- ja PallasPro-järjestelmät lähettävät tilaukset toimittajan sähköpostiosoitteeseen, josta toimittajan on poimittava tilaukset manuaalisesti tai automaattisesti. Tilauksia ei lähetetä suoraan toimittajan sähköisiin järjestelmiin. Tuotantokäytön määritelmää ei tältä osin ole mahdollista toteuttaa hankintayksikön käyttämien järjestelmien rajoitusten vuoksi.

Tilausten päivittyminen automaattisesti kirjastojärjestelmään hankinnassa olevina niteinä tai vastaavankaltaisena tilamerkintänä ei edellytä tarjoajalta toimenpiteitä, vaan kyseessä on kirjastojärjestelmän ominaisuus,

jonka toiminnallisuuteen voi vaikuttaa ainoastaan kirjastojärjestelmätoimittaja. Toiminnallisuus ei riipu siitä, onko toimittajan järjestelmän ja kirjastojärjestelmän välille rakennettu integraatio.

Kaikki järjestelmäintegraation osat perustuvat siihen, miten kirjastojärjestelmä prosessoi sinne toimitettua ennakkotietoa tuotteista. Kaikki tarjouspyynnössä kuvatut järjestelmäintegraation vaatimukset, joiden täyttymiseksi tarjoajan on tullut osoittaa referenssiasiakkuus, ovat olleet laadullisia vähimmäisvaatimuksia tai ovat kirjastojärjestelmän ominaisuuksia, joihin tarjoaja tai tilaaja eivät voi vaikuttaa.

Markkinaoikeuden perustelu, jonka mukaan kyse on ollut siitä, onko tilaustietueiden yhdistäminen ja ennakkotietojen toimittaminen mahdollista hankinnan toteuttamisessa eikä saman asian pisteyttämisestä kahdesti tai saman seikan käyttämisestä hankinnan kohteen määrittämisessä ja kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa, on ristiriidassa tarjouspyynnön kanssa.

Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty ilmoittamaan, onko ennakkotietojen toimittaminen suoraan kirjastojärjestelmään mahdollista. Tarjouspyynnössä ilmoitettu ehdoton vähimmäisvaatimus siitä, että toimittaja toimittaa uutuusnimikkeiden tiedot ennakkoon suoraan kirjastojen käyttämiin kirjastojärjestelmiin, on yksiselitteinen ja tyhjentävä. Koska kirjastojärjestelmiin ei voida toimittaa tuotetietoa ilman integraatiorajapintaa, johtaa ehdoton vaatimus siihen, että tarjoajalla on tullut olla olemassa integraatio lueteltuihin kirjastojärjestelmiin voidakseen osallistua tarjouskilpailuun.

Tarjouspyynnön vaatimus toimittajan tilaustietueiden yhdistettävyydestä MARC-tietueisiin on myös yksiselitteinen ja selkeä. Kyseisessäkään tarjouspyynnön kohdassa ei ole kysytty yhdistettävyyden mahdollisuutta, vaan yhdistettävyys on ehdottomasti edellytetty. Kun tarjouspyynnössä on edellytetty kirjastojärjestelmäintegraation sanomaliikenteen käyttämän tilaustietueen käsittelemistä, on sekin osoitus siitä, että tarjouspyynnössä on edellytetty toimivan integraation olemassaoloa.

Arvioitavien laadullisten ominaisuuksien osalta ennakkoon tilattavien aineistojen kattavuutta, uutuusaineistosta tiedottamista sekä aineistotilausten ja määrärahojen reaaliaikaista seurantaa ja tilaus- ja toimitusrytmiin vaikuttamista koskevien vaatimusten täyttyminen ei edellytä tarjoajalla olevan järjestelmäintegraatiota kirjastojärjestelmän kanssa. Myös kirjastojärjestelmän hankintaohjelmaa koskevan vaatimuksen osalta näyttäisi siltä, ettei integraation puuttuminen vaikuttaisi tarjousvertailuun pääsemiseen.

Laadullisten vähimmäisvaatimusten osalta vaatimusten täyttyminen on monilta osin osoitettu vastaamalla tarjouslomakkeelle "kyllä". Sellaisen tarjoajan, jolla ei ole kirjastojärjestelmäintegraatiota, olisi tullut voida vastata "ei". Tällainen tarjoaja ei voi sitoutua toimittamaan integraatiorajapinnan kautta uutuusnimikkeiden tietoja ennakkoon suoraan kirjastojärjestelmiin eikä sillä ole syytä muodostaa järjestelmäintegraatiospesifisiä tilaustietueita. Tarjouksen jättääkseen tarjoaja ei kuitenkaan ole voinut antaa ehdottomiin vaatimuksiin ei‑vastauksia Tarjouspalvelu.fi-portaalissa.

Edellä kuvatusta käy ilmi, että tarjoaja, jolla ei ole järjestelmäintegraatioita ja jonka hankintayksikön ja markkinaoikeuden näkemyksen mukaan pitäisi päästä mukaan tarjousvertailuun, ei voi tehdä tätä sitoutumatta siihen, että sillä on sopimuskauden alkaessa tuotantokäytössä oleva kirjastojärjestelmäintegraatio, joka mahdollistaa ennakkotietojen lähettämisen ja pystyy keskustelemaan MARC-tilaussanomaliikenteen avulla. Sellainen tarjoaja, jolla järjestelmäintegraatiota ei ole, ei ole edes teknisesti voinut jättää tarjousta portaalissa, joka on ollut ainoa hyväksytty tarjoustenjättötapa.

Tarjouspyyntö on laadittu siten, ettei tarjoaja, jolla ei ole järjestelmäintegraatiota, voi päästä tarjousten vertailuun sitoutumatta siihen, että integraatio on sopimuskauden alkaessa tuotannossa vaadituissa kirjastojärjestelmissä. Tämä johtaa siihen, ettei kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjoajaa voitaisi valita voittajaksi.

Hankintayksikön ja markkinaoikeuden toteamukset ovat epäjohdonmukaiset, sillä niiden mukaan vertailuun pääsevät mukaan tarjoajat, joilla ei ole järjestelmäintegraatiota, mutta voidakseen jättää tarjouksen tarjoajan on ollut sitouduttava siihen, että sillä on järjestelmäintegraatio.

Kun järjestelmäintegraatio on ollut ehdoton vaatimus, on käsittämätöntä, mitä laadun osatekijää hankintayksikkö on pyrkinyt arvioimaan pisteyttäessään sen, onko tarjoajalla osoittaa kirjastoasiakasta, jolla vaadittu hankintaohjelma on käytössä. Markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa mainittu käsite "järjestelmäintegraatioiden käyttöönoton tilanne" on alalla tuntematon, eikä siihen ole viitannut myöskään hankintayksikkö. Järjestelmäintegraatio joko on käytössä tai ei ole. Käyttöönottoon vaikuttaa ainoastaan se, onko kirjastojärjestelmätoimittaja tehnyt järjestelmän asetuksiin tarvittavat muutokset, jotta kirjastojärjestelmätoimittaja voi ottaa vastaan ja lähettää tietueita.

Kysymyksessä on ollut referenssien määrän pisteyttäminen, kun otetaan huomioon sekin, ettei muu selvitys järjestelmäintegraation toimivuudesta ole kelvannut. Toteutukseltaan yksinkertainen järjestelmäintegraatio oltaisiin helposti voitu osoittaa toimivaksi kirjastojärjestelmätoimittajan lausunnolla. Referenssiasiakkaan olemassaoloa ei voida käyttää laadun mittarina, vaan sillä voidaan enintään pyrkiä osoittamaan tarjoajan kyvykkyys suoriutua hankinnasta. Mikäli hankintayksikön tavoitteena on ollut arvioida järjestelmäintegraatioiden laatua, olisi laadun kriteerit pitänyt yksilöidä.

Valitukseen liitetystä kirjastojärjestelmätoimittajan lausunnosta ilmenee, että vähimmäisvaatimuksen toteutuminen ennakkotietojen toimittamisen ja tietueiden käsittelyn osalta edellyttää tuotannossa olevaa järjestelmäintegraatiota kirjaston kanssa. Lausunnosta ilmenee myös, että ennakkotiedon toimittamisen jälkeen arvioitaviin laadullisiin ominaisuuksiin kuuluva osa prosessista on kirjastojärjestelmän ominaisuus, johon tarjoaja ei voi vaikuttaa. Ennakkotiedon toimittaminen kirjastojärjestelmään on jo vähimmäisvaatimus, ja hankintayksikkö arvioi laadullisena ominaisuutena sitä, mitä ominaisuuksia se on hankkinut järjestelmäänsä ja miten sen järjestelmä toimii. Arvioitava ominaisuus ei näin ollen liity hankintaan. Tarjoajalle jää kirjastojärjestelmän sähköpostitse lähettämän tilaussanoman vastaanotto ja jatkokäsittely. Integraatiot eivät lausunnon mukaan ole tavanomaista vaativampia. Tavanomaisesti pilotointi on käsittänyt yhden asiakkaan kanssa suoritettavan toimintojen toimivuuden testaamisen. Järjestelmät on integroitu ja testattu Booky.fi Oy:n ja kirjastojärjestelmätoimittajan kanssa.

Booky.fi Oy:n tilausten käsittelystä vastaavan työntekijän lausunnosta ilmenee, että kirjastojärjestelmistä saatuja tilaussanomia käsitellään asiakaspalvelussa myös käsin. Lausunto osoittaa osaltaan sen, ettei tilaussanomien käsittely liity järjestelmäintegraatioon, vaan siihen, miten sanoman vastaanottaja on päättänyt käsitellä saamansa tilausviestit.

Vaikka Tarjouspalvelu.fi-portaalin lokitietojen mukaan tarjouspyyntöön ovat tutustuneet vain tarjouksen jättäneet ja eräät muut, ei tämä osoita, että tarjouspyynnön sisältö ei olisi voinut olla muidenkin potentiaalisten tarjoajien tiedossa. Lisäksi tarjoukset olisivat saattaneet olla olennaisesti erilaisia, jos tarjouspyyntö olisi ollut lainmukainen. Tarjouspyynnön vaatimukset ovat voineet vaikuttaa kilpailuun potentiaalisesti osallistuvien tarjoajien määrään.

Kirjastojärjestelmäintegraatiot ovat toteutukseltaan hyvin yksinkertaisia, mutta asian käsittelyä vaikeuttaa se, ettei hankintayksiköllä ole tietoa siitä, mitkä järjestelmäintegraation ja tilaustoimitusprosessin osat ovat tarjoajasta ja mitkä kirjastojärjestelmätoimittajasta riippuvia.

Vaikka järjestelmäintegraation toimivuutta on markkinaoikeudessa pyritty selventämään, ei asian kirjallinen käsittely ole antanut riittävää tietoa integraatiosta. Tämän vuoksi hankintayksikön ja markkinaoikeuden päätöksissä on viitattu olennaisesti virheellisiin perusteluihin. Myös tarjous-pyynnössä ja markkinaoikeudelle toimitetuissa lausumissa on käytetty vääriä käsitteitä, jotka osaltaan osoittavat sen, ettei päätöksiä tehneillä tahoilla ole riittävää tuntemusta järjestelmäintegraation toimivuudesta ja roolituksista.

Järjestelmäintegraatioasia on keskeinen ja esiintyy kaikissa kirjastoaineistokilpailutuksissa. Tulevien hankintamenettelyjen selkeyttämiseksi olisi tärkeää saada korkeimman hallintotuomioistuimen ratkaisu, jossa olisi riittävällä tarkkuudella otettu kantaa asiaan. Suullisessa käsittelyssä järjestelmäintegraatioon liittyvät seikat pystytään käymään perusteellisemmin läpi kutsumalla todistajaksi kirjastojärjestelmätoimittajan edustaja ja järjestelmäintegraatioiden parissa toimineita henkilöitä.

Selitykset

Joensuun seudun hankintatoimi on valituksen ja täytäntöönpanokieltovaatimuksen johdosta antamissaan selityksissä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus jättää Booky.fi Oy:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin se kohdistuu muuhun kuin positioon 1, hylkää Booky.fi Oy:n vaatimuksen täytäntöönpanon kieltämisestä position 1 osalta, suullisen käsittelyn toimittamisesta, markkinaoikeuden päätöksen kumoamisesta sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä velvoittaa Booky.fi Oy:n korvaamaan Joensuun seudun hankintatoimen oikeudenkäynti‑ ja selvittelykulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Joensuun seudun hankintatoimi on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valitus koskee kaikkia kilpailutuksen osa-alueita. Markkinaoikeuteen tehty valitus on koskenut ainoastaan kirja-aineistoa (positio 1). Muilta osin (positio 2) hankintapäätös on lainvoimainen. Valitusta ei näin ollen voida tutkia kuin kirja-aineiston osalta.

Tarjouspyynnössä on edellytetty laadullisina vähimmäisvaatimuksina muun muassa sitä, että toimittajan tilaustietueet on oltava yhdistettävissä täydellisiin FINMARC-, myöhemmin MARC21-tietueisiin ja että toimittaja toimittaa uutuusnimikkeiden tiedot ennakkoon suoraan kirjastojen käyttämiin kirjastojärjestelmiin.

Tarjouksen on tullut täyttää tarjouspyynnössä asetetut laadulliset vähimmäisvaatimukset, jotta se on täyttänyt tarjouspyynnön mukaisuuden vaatimuksen. Tämän tarjoaja on voinut osoittaa vastaamalla "kyllä" kuhunkin vaatimukseen.

Edellä mainituissa vähimmäisvaatimuksissa on ollut kyse siitä, että toimittajan tilaustietueiden yhdistäminen ja uutuusnimikkeiden tietojen toimittaminen on mahdollista ja tarjoajalla on siihen tekniset mahdollisuudet. Vähimmäisvaatimuksena ei ole vaadittu olemassa olevaa järjestelmäintegraatiota. Ehdottomana edellytyksenä ei ole myöskään vaadittu, että tarjoajalla olisi olemassa oleva järjestelmäintegraatio kaikkiin hankintayksikön sopimusyhteisöjen käytössä oleviin kirjastojärjestelmiin taikka johonkin tiettyyn kirjastojärjestelmään taikka tietynasteinen, esimerkiksi tuotantokäytössä oleva järjestelmäintegraatio.

Tarjouspyynnössä on muun ohella todettu, että maakunnan yleiset kirjastot valmistelevat järjestelmänvaihtoa ja valittavan toimittajan on kyettävä sopeuttamaan järjestelmänsä mahdollisen uuden kirjastojärjestelmän kanssa. Edellä todettu huomioon ottaen tarjoajille on ollut tai on ainakin tullut olla selvää, että integraatiota tiettyihin tai kaikkiin mainittuihin järjestelmiin ei ole edellytetty.

Laatuvertailussa pisteitä on saanut kunkin kirjastojärjestelmän osalta erikseen ja asteittain sen mukaan, onko järjestelmä tuotantokäytössä tai pilotoinnissa taikka tilassa, että se on mahdollista ottaa käyttöön, vai ei kumpaakaan edellä mainituista. Tarjoajan on ollut mahdollista valita vastaus "Kirjastojärjestelmä ei ole asiakaskirjastossa tuotannossa eikä ole mahdollista ottaa käyttöön", jolloin tarjoaja ei ole saanut kohdasta pisteitä. Tämä osoittaa, ettei tarjouspyynnössä ole vaadittu vähimmäisvaatimuksena olemassa olevaa järjestelmäintegraatiota.

Kunkin järjestelmäintegraation kehittyneisyys (käyttöönoton aste) on ollut perusteltua pisteyttää, sillä aidosta käyttäjäympäristöstä saatujen kokemusten mukaan integraatiot kirjastojärjestelmän ja toimittajan järjestelmän sekä sähköpostiohjelman kesken ovat vaatineet suhteellisen pitkän testausajan ennen kuin järjestelmät ja tiedonsiirto ovat toimineet tavoitellulla tavalla. Kirjastopalvelun toiminnan tehokkuuden, henkilöstöresurssien ja sujuvan käytännön toteutuksen kannalta pilotoinnilla ja integraation kehittyneisyyden asteella on merkitystä siten, että sille on voitu antaa painoarvoa laatuvertailussa.

Järjestelmäintegraation aikaisemmalla onnistuneella tuotantokäytöllä on merkitystä tarjottavan tuotteen ja palvelun laadun kannalta, koska tällöin mahdolliset tuotannossa esiintyneet viat on korjattu ja palvelua kehitetty

aidosta käyttäjäympäristöstä saatujen kokemusten perusteella. Hankintayksikkö on katsonut saavansa laadukkaamman tuotteen kuin mitä se saisi, jos järjestelmäintegraatiota ei olisi testattu tarjouspyynnössä todetulla tavalla.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa ei ole käytetty samoja seikkoja, joita on vaadittu kohteen ehdottomina vaatimuksina. Booky.fi Oy ei vaikuta ymmärtäneen, että tarjouspyynnönmukaisuus eli laadullisten vähimmäisvaatimusten täyttäminen on edellytys tarjousvertailuun pääsemiseksi. Hankintayksikkö on määritellyt hankinnan laadulliset vähimmäisvaatimukset ja arviointikriteerit hankintalainsäädännön ja syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti käyttäen sille kuuluvaa harkintavaltaa. Pisteytys on laadittu tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Tarjouspyynnössä on erotettu selkeästi toisaalta vaatimus teknisestä valmiudesta integraation toteuttamiseen ja olemassa olevien integraatioiden käyttöönoton asteen pisteytys. Seikkoja ei ole sekoitettu keskenään hankintasäännösten vastaisesti.

Väite siitä, että tarjouspyyntö olisi laadittu siten, ettei kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjoajaa voitaisi valita voittajaksi, on perusteeton. Tarjoukset, joiden tarjoajilla ei ole ollut teknisiä valmiuksia järjestelmäintegraation toteuttamiseen, olisi tullut tarjouspyynnön vastaisina sulkea tarjouskilpailusta.

Väite siitä, että hankintaohjelmaa koskeva vaatimus on perusteeton ja että hankintayksikkö on sen myötä tosiasiassa pisteyttänyt referenssien määrän, on perusteeton. Kyse ei ole ollut referenssien määrän pisteyttämisestä, sillä kunkin kirjastojärjestelmän osalta on riittänyt maininta yhdestä asiakaskirjastosta. Tarjoajien toimittamalla selvityksellä on todennettu järjestelmäintegraatioiden käyttöönoton tilanne. Asiakaskirjaston tietojen ilmoittaminen on ollut perusteltua muun muassa sen vuoksi, että hankintayksiköllä on tarvittaessa ollut mahdollisuus todentaa tarjoajan ilmoittaman tiedon paikkansapitävyys.

Väitteet tarjouspyynnön vaikutuksista potentiaalisiin tarjoajiin ovat spekulatiivisia, perustelemattomia ja yksilöimättömiä. Valittajayhtiö ei ole valituksessaan tuonut esiin mitään konkreettista seikkaa, joka edes viittaisi siihen, että tarjouspyynnön vaatimukset olisivat rajoittaneet todellisen kilpailutilanteen toteutumista.

Hankintayksikkö on pystynyt seuraamaan kilpailutusjärjestelmästä reaaliaikaisesti kilpailutukseen tutustuneiden määrää. Mikäli muita potentiaalisia tarjoajia olisi ollut olemassa, tällainen tarjoaja olisi käynyt tutus-tumassa tarjouspyyntöön ja kokiessaan tarjouspyynnön tulkinnanvaraiseksi tai kilpailua rajoittavaksi olisi voinut esittää kysymyksen, mitä ei ole tehty.

Riidanalaisten seikkojen luonne huomioon ottaen suullinen käsittely ei ole asiassa tarpeen.

Kirjavälitys Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Booky.fi Oy:n vaatimukset markkinaoikeuden päätöksen kumoamisesta ja suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä velvoittaa Booky.fi Oy:n korvaamaan Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Vastaselitys ja merkintä

Booky.fi Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen selitysten johdosta.

Merkitään, että Booky.fi Oy on Joensuun seudun hankintatoimen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta antaman selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä peruuttanut valituksensa siltä osin kuin se koskee positiota 2 (ääni- ja kuvatallenteet ja multimedia-aineisto).

Booky.fi Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Joensuun seudun hankintatoimelle ja Kirjavälitys Oy:lle.

Selvitykset

Joensuun seudun hankintatoimi on toimittanut arvonlisäverottomalta määrältään yhteensä 5 192 euron oikeudenkäynti- ja selvittelykulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Booky.fi Oy:lle.

Kirjavälitys Oy on toimittanut arvonlisäverottomalta määrältään yhteensä 4 114,84 euron, josta markkinaoikeudessa aiheutunut osuus 2 410 euroa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutunut osuus 1 704,84 euroa, oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Booky.fi Oy:lle.

Booky.fi Oy on toimittanut korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneita, arvonlisäverottomalta määrältään 3 424,91 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Joensuun seudun hankintatoimelle ja Kirjavälitys Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Lausuminen valituksessa esitetyistä vaatimuksista raukeaa position 2 (ääni- ja kuvatallenteet ja multimedia-aineisto) osalta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

3. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

4. Booky.fi Oy määrätään korvaamaan Joensuun seudun hankintatoimen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus enemmälti hyläten, 4 000 eurolla ja Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 704,84 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Booky.fi Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

5. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista raukeaa.

Perustelut

1. Valituksen osittainen peruuttaminen

Booky.fi Oy on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 2.9.2014 saapuneessa vastaselityksessään peruuttanut valituksensa position 2 (ääni- ja kuvatallenteet ja multimedia-aineisto) osalta. Tämän vuoksi lausuminen valituksessa esitetyistä vaatimuksista raukeaa position 2 osalta.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Booky.fi Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia ja oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Markkinaoikeuden päätöksessä esitetyllä tavalla hankintamenettely etenee vaiheittain, tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa eivätkä soveltuvuusvaatimukset ja vertailuperusteet saa olla päällekkäisiä. Soveltuvuusvaatimukset ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteen mukaan. Eräät seikat voivat liittyä joissakin tapauksissa tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja toisissa tapauksissa taas pikemminkin tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseen.

Markkinaoikeuden päätöksessään toteamin tavoin hankintayksiköllä on laaja harkintavalta päättää vertailuperusteista, kunhan niillä pystytään selvittämään, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin, ja ne liittyvät hankinnan kohteeseen, ovat syrjimättömiä eivätkä anna hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-538/13, eVigilo antamasta tuomiosta (EU:C:2015:166, 59–65 kohta) käy ilmi, että hankintayksikkö voi pääsääntöisesti käyttää tarjousten vertailuperusteena myös sitä, missä määrin tarjoukset ovat yhteensopivia tarjouspyyntöasiakirjoissa olevien vaatimusten kanssa. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen sekä noudattaa yhdenvertaisen kohtelun, syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteita.

Tarjouspyynnössä ei ole nimenomaisesti ilmoitettu, että laatua osaltaan arvioitaisiin sen avulla, ovatko tarjouspyynnössä mainitut kirjastojärjestelmät toimittajan kirjastoasiakkailla tuotantokäytössä, pilotoinnissa, ei kumpaakaan edellä mainituista tai ei mahdollista ottaa käyttöön. Tämä on kuitenkin ollut selvästi pääteltävissä tarjouspyynnöstä, kun mainittua seikkaa on käsitelty arvioitavia laadullisia tekijöitä koskevassa tarjouspyynnön kohdassa.

Hankintayksikkö on perustellut järjestelmäintegraation kehittyneisyyden pisteyttämistä sillä, että käyttäjäkokemusten mukaan kirjastojärjestelmän ja toimittajan järjestelmän sekä sähköpostiohjelman välisten integraatioiden moitteeton toiminta on vaatinut testausta. Lisäksi hankintayksikkö on viitannut kirjastopalvelun toiminnan tehokkuuteen, henkilöstöresursseihin ja käytännön toteutuksen sujuvuuteen sekä siihen, että onnistunut tuotantokäyttö tarkoittaa myös sitä, että mahdollisia vikoja on jo korjattu ja palvelua kehitetty.

Nyt kysymyksessä olevalla laadun alatekijällä "toimittajan hankintaohjelman tuotantokäytön, pilotoinnin tai mahdollisuuden ottaa käyttöön arviointi eri käytössä olevissa kirjastojärjestelmissä" on katsottava arvioi-dun sitä, toimiiko tarjoajan järjestelmä hankintayksiköiden käytössä olevien kirjastojärjestelmien kanssa yhteen niin, että tarjouspyynnössä esitetyt toimenpiteet muun ohella tilausten tekemiselle ja tallentumiselle on mahdollista toteuttaa ilman, että ainakaan tarjoajan järjestelmä asettaa sille esteitä.

Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa arvioida, että sen näkökulmasta katsottuna kyseessä olevan hankinnan laatua mittaa osaltaan se, onko järjestelmäintegraatio kertaalleen toteutettu ja kirjastojärjestelmän sekä tarjoajan järjestelmän keskinäinen yhteensopivuus todennettu aidossa käyttäjäympäristössä siten, ettei ainakaan tarjoajan järjes-telmä aseta esteitä järjestelmien yhteistyön toimivuudelle ja tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten täyttymiselle. Hankintayksikkö on voinut arvioida laatua osoittavan senkin, onko mahdolliset ongelmat tai puutteellisuudet selvitetty.

Asiassa ei nyt vallinneissa olosuhteissa ole ollut kysymys hankintasäännösten vastaisesta referenssien tai niiden lukumäärän vertailusta, kun otetaan huomioon, ettei pisteitä ole saanut sen perusteella, kuinka monta kirjastoasiakasreferenssiä tarjoajalla on, vaan pisteiden saaminen on liittynyt siihen, ovatko tarjouspyynnössä yksilöidyt kirjastojärjestelmät käytössä tai pilotoinnissa edes yhdellä tarjoajan kirjastoasiakkaalla.

Tarjouspyynnössä on markkinaoikeuden päätöksessä kuvatulla tavalla ilmoitettu muun ohella toimittajan tilaustietueiden yhdistettävyyttä ja uutuusnimikkeiden tietojen toimittamista suoraan kirjastojärjestelmiin koskevat laadulliset vähimmäisvaatimukset. Tarjouspyynnön mukaan kyseisten vähimmäisvaatimusten täyttymisestä ei ole tarvinnut toimittaa selvitystä, vaan tarjoajan "kyllä"-vastaus on riittänyt.

Booky.fi Oy on esittänyt, että mainitut vähimmäisvaatimukset ovat edellyttäneet olemassa olevaa järjestelmäintegraatiota kirjastojärjestelmän ja tarjoajan järjestelmän välillä ja ettei tarjousvertailuun ole ollut mahdollista päästä, jollei tarjoaja ole sitoutunut tuotantokäytössä olevan integraation olemassaoloon sopimuskauden alkaessa kaikissa vaadituissa kirjastojärjestelmissä.

Tarjouksen jättämällä tarjoaja sitoutuu tarjouspyynnön ehtoihin. Tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouksen tekohetkellä käytössään hankinnan toteuttamisessa tarvittavia resursseja, vaan riittävää on, että ne ovat käytettävissä sopimuskauden alkaessa. Tarjouspyyntöä ei siten ole pidettävä virheellisenä sillä perusteella, että yhtenä edellytyksenä tarjousten vertailuun pääsemiselle on ollut sitoutuminen tarjouspyynnössä asetettuihin vähimmäisvaatimuksiin.

Booky.fi Oy on lisäksi esittänyt, että ennakkotietojen toimittamisen jälkeiset toimenpiteet tai vaiheet ovat järjestelmäintegraatiosta riippumattomia, hankintaan liittymättömiä kirjastojärjestelmän ominaisuuksia, joiden käyttäminen kuitenkin edellyttää, että toimittaja toimittaa tuotetiedot kirjastojärjestelmään. Booky.fi Oy:n mukaan järjestelmäintegraation vaatimukset, joiden täyttymiseksi on tullut osoittaa referenssiasiakkuus, ovat siten olleet laadullisia vähimmäisvaatimuksia tai ovat kirjastojärjestelmän ominaisuuksia.

Arvioitavia laadullisia tekijöitä koskevassa tarjouspyynnön kohdassa on muun ohella ilmoitettu, että tilausten tekemisen tulee olla mahdollista suoraan kirjastojärjestelmän hankintaohjelmalla toimittajan ennakkotietojen perusteella. Hankintaohjelman käsite on määritelty tarjouspyynnössä markkinaoikeuden päätöksessä kuvatulla tavalla. Määritelmä on siten liittynyt kirjastojärjestelmän ja toimittajan järjestelmän yhteistyöhön.

Vaikka ennakkotietojen toimittamisen jälkeisissä seikoissa olisikin joiltakin osin kyse kirjastojärjestelmästä, ei tarjoajan järjestelmä kuitenkaan edellä todetulla tavalla saa asettaa esteitä kirjastojärjestelmän ominaisuuksien toimimiselle. Tätä on osaltaan mahdollista arvioida sen perusteella, onko tarjoajan jollakin toisella kirjastoasiakkaalla jo käytössä hankintayksikön käytössä oleva kirjastojärjestelmä. Kun otetaan huomioon tarjouspyynnössä mainittu kirjastojärjestelmän ja tarjoajan järjestelmän yhteistyö, kysymyksessä olevan laadun alatekijän on katsottava liittyvän riittävällä tavalla hankinnan kohteeseen.

Esillä olevissa laadullisissa vähimmäisvaatimuksissa on ollut kysymys valmiudesta tilaustietueiden yhdistämiseen ja ennakkotietojen toimittamiseen sekä asiassa esitetyn selvityksen mukaan niiden myötä järjestelmäintegraation toteuttamiseen. Laadun vertailutekijän osalta on puolestaan arvioitu käytännön kokemusta kirjastojärjestelmän ja tarjoajan järjestelmän yhteistyöstä sekä käyttöönoton astetta. Tarjoajan soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet eivät ole olleet päällekkäisiä.

Kun otetaan huomioon se, että edellä todetulla tavalla unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuttakin voidaan lähtökohtaisesti käyttää vertailuperusteena, ei tarjouspyyntöä nyt esillä olevassa asiassa ole pidettävä virheellisenä sen vuoksi, että vähimmäisvaatimuksena on käytännössä edellytetty valmiutta järjestelmäintegraatioon ja tarjousten vertailussa on puolestaan kiinnitetty huomiota integraation koeteltuun toimivuuteen todellisissa käyttöolosuhteissa. Asiassa ei myöskään voida katsoa, että kysymyksessä oleva vertailuperuste ei olisi ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusperiaatteiden mukainen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

4. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Joensuun seudun hankintatoimi ja Kirjavälitys Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Booky.fi Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Joensuun seudun hankintatoimen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen ja Kirjavälitys Oy:n kohtuullisena pidettävät oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Booky.fi Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

5. Täytäntöönpanoa koskevat määräykset

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kysymys siitä, oliko Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa pidettävä tietosuojadirektiivissä ja henkilötietolaissa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä niiden henkilötietojen osalta, joita yhdyskunnan jäsenet keräsivät ja käsittelivät ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön:

1. Onko tietosuojadirektiivin 3 artiklan 2 kohdan kahdessa luetelmakohdassa säädettyjä soveltamisalaa koskevia poikkeuksia tulkittava siten, että henkilötietojen kerääminen ja muu käsittely, jota uskonnollisen yhdyskunnan jäsenet suorittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ei kuulu direktiivin soveltamisalaan? Mikä merkitys direktiivin sovellettavuutta arvioitaessa on toisaalta sillä, että saarnaamistoiminta, jonka yhteydessä tietoja kerätään, on uskonnollisen yhdyskunnan ja sen seurakuntien organisoimaa, ja toisaalta sillä, että kyse on samalla myös uskonnollisen yhdyskunnan jäsenten henkilökohtaisesta uskonnon harjoittamisesta?

2. Onko tietosuojadirektiivin 2 artiklan c kohdassa tarkoitettua rekisteröintijärjestelmän määritelmää direktiivin perustelukappaleet 26 ja 27 huomioon ottaen tulkittava siten, että edellä kuvatun ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä manuaalisesti kerättävien henkilötietojen kokonaisuus (nimi- ja osoitetiedot sekä muut mahdolliset henkilöä koskevat tiedot ja luonnehdinnat),

a) ei muodosta tällaista rekisteröintijärjestelmää sen vuoksi, että siihen ei Suomen henkilötietolain määritelmässä esitetyin tavoin liity nimenomaista kortistoa tai luetteloa tai niihin rinnastuvaa hakua palvelevaa järjestelyä; vai

b) muodostaa tällaisen rekisteröintijärjestelmän sen vuoksi, että tiedoista voidaan, niiden käyttötarkoitus huomioon ottaen, Suomen henkilötietolaissa edellytetyin tavoin tosiasiallisesti helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta hakea myöhempää käyttöä varten tarvittavat tiedot?

3. Onko tietosuojadirektiivin 2 artiklan d kohdan lausetta "... joka, yksin tai yhdessä toisten kanssa, määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot...", tulkittava siten, että uskonnollista yhdyskuntaa, joka organisoi toimintaa, jonka yhteydessä henkilötietoja kerätään (muun muassa jakamalla toiminta-alueita saarnaajien kesken, seuraamalla saarnaajien työtä sekä pitämällä rekisteriä henkilöistä, jotka eivät halua saarnaajien käyvän luonaan), voidaan pitää sen jäsenten harjoittaman henkilötietojen käsittelyn osalta rekisterinpitäjänä, vaikka yhdyskunnan kertoman mukaan vain yksittäisillä julistajilla on pääsy kirjaamiinsa tietoihin?

4. Onko mainittua d kohtaa tulkittava siten, että yhdyskunnan pitäminen rekisterinpitäjänä edellyttää yhdyskunnalta muita nimenomaisia toimia, kuten käskyjä tai kirjallisia ohjeita, joilla se ohjaa tietojen keräämistä vai onko riittävää se, että yhdyskunnalla katsotaan olevan tosiasiallinen asema jäsentensä toiminnan ohjaamisessa?

Kysymyksiin 3 ja 4 on tarpeen vastata vain, jos kysymyksiin 1 ja 2 annettujen vastausten perusteella direktiiviä on sovellettava. Kysymykseen 4 on tarpeen vastata vain, jos kysymyksen 3 perusteella ei voida pitää poissuljettuna mahdollisuutta soveltaa direktiivin 2 artiklan d kohtaa yhdyskuntaan.

Henkilötietolaki (523/1999) 2 § 2 momentti ja 3 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (tietosuojadirektiivi) 2 artikla c ja d alakohta, 3 artikla 1 ja 2 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.12.2014 nro 14/0991/5

1 Oi­keu­den­käyn­nin koh­de ja merkitykselliset tosiseikat

Oikeudenkäynnin kohde

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa (yhdyskunta) pidettävä tietosuojadirektiivissä 95/46/EY ja henkilötietolaissa (523/1999) tarkoitettuna rekisterinpitäjänä niiden henkilötietojen osalta, joita yhdyskunnan jäsenet keräävät ja käsittelevät ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä.

2. Tietosuojalautakunta on tietosuojavaltuutetun hakemuksen johdosta antanut 17.9.2013 päätöksen, jolla se on henkilötietolain 44 §:n 1 kohdan nojalla kieltänyt yhdyskuntaa keräämästä tai muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ilman, että jokin henkilötietolain 8 §:ssä tarkoitetuista henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja arkaluonteisten tietojen osalta saman lain 12 §:ssä tarkoitetuista ehdoista täyttyy. Tietosuojalautakunta on lisäksi velvoittanut yhdyskunnan henkilötietolain 44 §:n 2 kohdan nojalla kuuden kuukauden määräajassa osaltaan huolehtimaan siitä, että yhdyskunnan tarkoituksia varten ei kerätä henkilötietoja ilman, että henkilötietolaissa tarkoitetut henkilötietojen käsittelyn edellytykset täyttyvät. Päätöksensä perusteluissa tietosuojalautakunta on katsonut, että kyse on henkilötietolain soveltamisalaan kuuluvasta henkilötietojen käsittelystä, ja että yhdyskunta ja yhdyskunnan jäsenet yhdessä ovat henkilötietolaissa tarkoitettuja rekisterinpitäjiä.

3. Yhdyskunta on valittanut tietosuojalautakunnan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle ja vaatinut, että päätöstä on muutettava. Yhdyskunta on valituksensa perusteluissa katsonut, ettei sitä ole pidettävä sellaisena rekisterinpitäjänä, johon tietosuojalautakunnan päätöksessä tarkoitettuja velvoitteita voidaan kohdistaa, ja että kyse henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitetusta henkilökohtaisiin tarkoituksiin tapahtuvasta henkilötietojen käsittelystä, johon ei sovelleta henkilötietolakia.

4. Helsingin hallinto-oikeus on 18.12.2014 antamallaan päätöksellä kumonnut tietosuojalautakunnan päätöksen. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei yhdyskunta ole henkilötietolaissa tarkoitettu rekisterinpitäjä eikä sen toiminnassa ole ilmennyt oikeudetonta henkilötietojen käsittelyä.

5. Tietosuojavaltuutettu on valittanut Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja tietosuojalautakunnan päätös saatetaan voimaan. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on siten tietosuojavaltuutetun valituksen johdosta kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut kumota tietosuojalautakunnan päätöksen lainvastaisena.

Merkitykselliset tosiseikat

6. Yhdyskunnan jäseninä olevat yksittäiset Jehovan todistajat tekevät ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä muistiinpanoja tapaamistaan heille ja yhdyskunnalle vieraista ihmisistä tai merkintöjä siitä, että kukaan ei ollut paikalla. Tiedot kerätään muistin tueksi ja siinä tarkoituksessa, että ne ovat löydettävissä myöhempää käyntiä varten. Tiedot kerätään ilman kyseessä olevien henkilöiden suostumusta ja ilman, että heitä informoidaan tietojen käsittelystä.

7. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tietoja saatetaan kerätä esimerkiksi muistikirjaan tai muistilapuille. Tiedot voivat koskea esimerkiksi tavattujen henkilöiden nimiä, osoitteita sekä tietoja käydyistä keskusteluista koskien muun muassa henkilön uskonnollista vakaumusta ja perhesuhteita. Yhdyskunnan mukaan kyse on epämuodollisista yksityisistä muistiinpanoista. Yhdyskunta on kertonut, että se ei vaadi muistiinpanojen tekemistä eikä käsittele niitä, yhdyskunnalla ei ole tiedossa, ketkä jäsenet tekevät muistiinpanoja, jäsenet eivät luovuta keräämiään tietoja yhdyskunnalle tai muille henkilöille eikä yhdyskunnalla ole pääsyä tietoihin.

8. Yhdyskunta ja sen seurakunnat organisoivat ovelta ovelle -saarnaamistyötä muun ohella pitämällä yllä aluekarttoja, joiden avulla alueet jaetaan evankelioimistyötä tekevien jäsenten kesken. Lisäksi seurakunnat ylläpitävät julistajakortteja eli rekisteriä, johon kirjataan, paljonko jäsen on levittänyt yhdyskunnan julkaisuja, paljonko hän on käyttänyt aikaa evankelioimistyöhön jne.

9. Yhdyskunta on antanut jäsenilleen ohjeistusta muistiinpanojen tekemisestä ainakin Jehovan todistajien saarnaamistyötä käsittelevässä Valtakunnan palveluksemme -lehtisessä. Valtakunnan palveluksemme -lehtisen artikkelissa marraskuussa 2011 on todettu muun ohella seuraavaa: "Tee heti käynnin jälkeen muistiinpanoja. Kirjoita muistiin henkilön nimi ja osoite, päivämäärä ja kellonaika sekä se, mistä puhuitte ja mitä kirjallisuutta hän mahdollisesti otti. Sanoiko hän kuuluvansa johonkin uskontokuntaan? Onko hänellä perhettä? Kertoiko hän kiinnostuksenkohteistaan tai huolenaiheistaan? Tällaiset tiedot auttavat sinua valmistautumaan tuleviin keskusteluihin." Yhdyskunta on esittänyt, että mainittua kappaletta on käsitelty lyhyesti seurakuntien uskonnollisissa kokouksissa marraskuussa 2011, eikä sitä ole käsitelty enää sen jälkeen.

10. Yhdyskunta on aiemmin käyttänyt lomaketta S-8-FI edellä kuvattujen tietojen keräämiseen evankelioimistyössä. Lomakkeen käytöstä on luovuttu tietosuojavaltuutetun antaman kehotuksen jälkeen.

11. Asiakirjoihin liitetyssä Valtakunnan palveluksemme -lehtisen Miten löytää vieraskielisiä ihmisiä? -artikkelissa (heinäkuu 2012) on todettu muun ohella seuraavaa: "Seurakunnissa, joiden lähellä toimii vieraskielinen seurakunta tai ryhmä, julistajille voidaan ilmoittaa, että jos ne löytävät jonkun tätä kieltä puhuvan, heidän tulisi kirjoittaa muistiin osoite ja antaa se palvelusvalvojalle, joka välittää sen kyseiselle seurakunnalle tai ryhmälle. Aluekortin yhteydessä tulee pitää luetteloa näistä nimistä ja osoitteista, jotka eivät kuulu suomenkieliseen alueeseen (= = =)." Tietojen keräämiseen on käytetty lomaketta S-43. Lomake on toimitettu seurakuntaan, joka on pyrkinyt löytämään kyseistä kieltä osaavan henkilön käymään kyseisessä osoitteessa. Yhdyskunta on sittemmin ilmoittanut luopuneensa tämän lomakkeen käytöstä.

12. Yhdyskunnan seurakunnat pitävät lisäksi rekisteriä henkilöistä, jotka ovat pyytäneet, että saarnaamistyötä tekevät jäsenet eivät kävisi heidän ovellaan. Yksittäiset Jehovan todistajat käyttävät tämän rekisterin (ns. kieltorekisteri) tietoja saarnaamistyössään. Näiden tietojen käsittely on tietosuojavaltuutetun mukaan henkilötietolain mukaista.

13. Yhdyskunta on toimittanut Helsingin hallinto-oikeudelle Alankomaiden, Tanskan ja Norjan tietosuojaviranomaisten kannanotot, jotka liittyvät Jehovan todistajien harjoittamaan tietojen keräämiseen. Alankomaiden tietosuojaviranomainen (Registratiekamer) on kirjeessään vuonna 1998 esittänyt, että Jehovan todistajien harjoittama tietojen kerääminen ei kuulu Alankomaiden henkilötietorekistereitä koskevan lain soveltamisalaan. Tanskan tietosuojaviranomainen (Registertilsynet) on kirjeessään vuonna 1995 esittänyt, ettei Jehovan todistajien harjoittama tietojen kerääminen riko Tanskan henkilörekisterilakia. Norjan tietosuojaviranomainen on kirjeessään vuonna 2006 esittänyt, että kerätyt tiedot eivät muodosta sellaista henkilörekisteriä, että toimintaan tulisi soveltaa Norjan henkilötietolakia.

14. Suomen oikeuskäytännössä ei ole aikaisemmin otettu vastaavanlaisessa tilanteessa kantaa henkilötietolain soveltamiseen ja rekisterinpitäjän käsitteen tulkintaan.

2 Kansallinen lainsäädäntö

Henkilötietolaki

15. Henkilötietolailla (523/1999) on saatettu voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (tietosuojadirektiivi).

16. Henkilötietolain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavan kehittämistä ja noudattamista.

17. Henkilötietolain 2 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja käsiteltäessä on noudatettava, mitä mainitussa laissa säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan lakia sovelletaan henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn. Myös muuhun henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan tätä lakia silloin, kun henkilötiedot muodostavat tai niiden on tarkoitus muodostaa henkilörekisteri tai sen osa. Pykälän 3 momentin mukaan tämä laki ei koske henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa.

18. Henkilötietolain 3 §:n mukaan tässä laissa tarkoitetaan:

1) henkilötiedolla kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi;

2) henkilötietojen käsittelyllä henkilötietojen keräämistä, tallettamista, järjestämistä, käyttöä, siirtämistä, luovuttamista, säilyttämistä, muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista, tuhoamista sekä muita henkilötietoihin kohdistuvia toimenpiteitä;

3) henkilörekisterillä käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta;

4) rekisterinpitäjällä yhtä tai useampaa henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan ja jolla on oikeus määrätä henkilörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi rekisterin­pito on lailla säädetty;

5) rekisteröidyllä henkilöä, jota henkilötieto koskee;

6) sivullisella muuta henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä kuin rekisteröityä, rekisterinpitäjää, henkilötietojen käsittelijää tai henkilötietoja kahden viimeksi mainitun lukuun käsittelevää;

7) suostumuksella kaikenlaista vapaaehtoista, yksilöityä ja tietoista tahdon ilmaisua, jolla rekisteröity hyväksyy henkilötietojensa käsittelyn.

19. Henkilötietolain 8 §:n mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan:

1) rekisteröidyn yksiselitteisesti antamalla suostumuksella;

2) rekisteröidyn toimeksiannosta tai sellaisen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi, jossa rekisteröity on osallisena, taikka sopimusta edeltävien toimenpiteiden toteuttamiseksi rekisteröidyn pyynnöstä;

3) jos käsittely yksittäistapauksessa on tarpeen rekisteröidyn elintärkeän edun suojaamiseksi;

4) jos käsittelystä säädetään laissa tai jos käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta;

5) jos rekisteröidyllä on asiakas- tai palvelussuhteen, jäsenyyden tai muun niihin verrattavan suhteen vuoksi asiallinen yhteys rekisterinpitäjän toimintaan (yhteysvaatimus);

6) jos kysymys on konsernin tai muun taloudellisen yhteenliittymän asiakkaita tai työntekijöitä koskevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään kyseisen yhteenliittymän sisällä;

7) jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän toimeksiannosta tapahtuvaa maksupalvelua, tietojenkäsittelyä tai muita niihin verrattavia tehtäviä varten;

8) jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi; tai

9) jos tietosuojalautakunta on antanut käsittelyyn 43 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan.

20. Henkilötietolain 11 §:n mukaan arkaluonteisten henkilötietojen käsittely on kielletty. Arkaluonteisina tietoina pidetään muun ohella henkilötietoja, jotka kuvaavat tai on tarkoitettu kuvaamaan rotua tai etnistä alkuperää, henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista tai henkilön terveydentilaa, sairautta tai vammaisuutta taikka häneen kohdistettuja hoitotoimenpiteitä tai niihin verrattavia toimia.

21. Henkilötietolain 12 §:n mukaan mitä 11 §:ssä säädetään, ei estä muun ohella tietojen käsittelyä, johon rekisteröity on antanut nimenomaisen suostumuksensa, tai uskonnollista, poliittista tai yhteiskunnallista vakaumusta koskevien tietojen käsittelyä tällaista vakaumusta edustavien yhdistysten ja muiden yhteisöjen toiminnassa, jos tiedot koskevat näiden yhdistysten tai yhteisöjen jäseniä taikka henkilöitä, joilla on niihin säännölliset, yhdistysten ja yhteisöjen tarkoituksiin liittyvät yhteydet, eikä tietoja luovuteta sivullisille ilman rekisteröidyn suostumusta.

22. Henkilötietolain 44 §:n mukaan tietosuojalautakunta voi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta muun ohella kieltää tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisen henkilötietojen käsittelyn ja velvoittaa asianomaisen määräajassa oikaisemaan sen, mitä on oikeudettomasti tehty tai laiminlyöty.

3 Unionin oikeuden säännökset ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Tietosuojadirektiivi

23. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY annettu 24 päivänä lokakuuta 1995, yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (tietosuojadirektiivi)

24. Tietosuojadirektiivin perustelukappaleissa 10, 12, 26 ja 27 lausutaan seuraavaa:

10) Henkilötietojen käsittelyä koskevien kansallisten lainsäädäntöjen tavoitteena on taata perusoikeuksien ja -vapauksien kunnioittaminen, erityisesti yksityisyyttä koskevan oikeuden kunnioittaminen, joka tunnustetaan myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan yleissopimuksen 8 artiklassa ja yhteisön oikeuden yleisissä periaatteissa; tämän vuoksi lainsäädäntöjen lähentäminen ei saa johtaa lainsäädännöllä turvattavan tietosuojan heikentymiseen, vaan sillä on päinvastoin varmistettava tietosuojan korkea taso yhteisössä.

12) Tietosuojaa koskevia periaatteita on sovellettava kaikenlaiseen henkilötietojen käsittelyyn, siltä osin kuin henkilötietojen käsittelystä vastuussa olevan toiminta kuuluu yhteisön oikeuden soveltamisalaan; periaatteita ei sovelleta luonnollisen henkilön suorittamaan tietojenkäsittelyyn yksinomaan yksityisissä tai henkilökohtaisissa asioissa, joita ovat kirjeenvaihto tai osoitteiston pitäminen.

26) tietosuojaa koskevia periaatteita on sovellettava kaikkiin tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa henkilöä koskeviin tietoihin; sen määrittämiseksi, onko henkilö tunnistettavissa, olisi otettava huomioon kaikki kohtuullisesti toteutettavissa olevat keinot, joita joko rekisterinpitäjä tai joku muu voi kyseisen henkilön tunnistamiseksi käyttää; tietosuojaa koskevia periaatteita ei sovelleta tietoihin, jotka on tehty anonyymeiksi siten, ettei rekisteröity enää ole tunnistettavissa; 27 artiklassa tarkoitettuja käytännesääntöjä voidaan käyttää ohjeena, kun pohditaan keinoja tietojen anonyymeiksi tekemistä varten ja niiden säilyttämiseksi muodossa, josta rekisteröidyn henkilöllisyys ei käy ilmi,

27) yksilöiden suojelua on sovellettava sekä automaattiseen että manuaaliseen tietojenkäsittelyyn; itse asiassa tietosuojan soveltamisala ei saa olla riippuvainen käytetystä tekniikasta, koska tällainen riippuvaisuus uhkaisi aiheuttaa vakavia väärinkäytöksiä; manuaalisen tietojenkäsittelyn osalta tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kuitenkin ainoastaan rekisterit, eivät järjestämättömät tiedot; erityisesti rekisterin sisällön on oltava erityisten yksilöitä koskevien perusteiden mukaan järjestetty, ja henkilötietojen on oltava helposti saatavilla; 2 artiklan c kohdassa olevan määritelmän mukaisesti kukin jäsenvaltio voi laatia järjestettyjen henkilötietojen määrittelyperusteet ja näiden tietojen saatavuutta sääntelevät perusteet; tämän direktiivin soveltamisalaan eivät missään tapauksessa kuulu sellaiset asiakirjat tai asiakirjojen kokonaisuudet kansilehtineen, joita ei ole järjestetty määriteltyjen perusteiden mukaisesti,

25. Tietosuojadirektiivin 2 artiklassa määritellään direktiivissä käytettyjä käsitteitä seuraavasti:

Artiklan c kohdan mukaan "henkilötietojen rekisteröintijärjestelmällä" ("rekisteröintijärjestelmä") tarkoitetaan kaikkia sellaisia järjestettyjä henkilötietojen kokoelmia, joista tiedot ovat saatavilla tietyin perustein, oli kokoelma sitten keskitetty, hajautettu tai toiminnallisin tai maantieteellisin perustein jaettu.

Artiklan d kohdan mukaan "rekisterinpitäjällä" tarkoitetaan luonnollista tai oikeushenkilöä, julkista viranomaista, virastoa tai muuta toimielintä, joka, yksin tai yhdessä toisten kanssa, määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot; jos käsittelyn tarkoitus ja keinot määritellään kansallisilla tai yhteisön laeilla tai asetuksilla, rekisterinpitäjä tai erityiset perusteet rekisterinpitäjän nimeämiseksi voidaan vahvistaa kansallisten tai yhteisön säännösten mukaisesti.

26. Tietosuojadirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan osittain tai kokonaan automatisoituun tietojenkäsittelyyn sekä sellaisten henkilötietojen manuaaliseen käsittelyyn, jotka muodostavat rekisterin osan tai joiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa.

27. Tietosuojadirektiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen kohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta henkilötietojen käsittelyyn, joka suoritetaan sellaisessa toiminnassa, joka ei kuulu yhteisön oikeuden soveltamisalaan, kuten toiminta, josta on määrätty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V ja VI osastossa, ja kaikissa tapauksissa käsittely, joka koskee yleistä turvallisuutta, puolustusta, valtion turvallisuutta (myös valtion taloudellista hyvinvointia, kun käsittelyoperaatio on sidoksissa valtion turvallisuutta koskeviin kysymyksiin) ja rikosoikeuden alalla tapahtuvaa valtion toimintaa. Saman 2 kohdan toisen kohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta henkilötietojen käsittelyyn, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa.

28. Tietosuojadirektiivin 29 artiklan nojalla asetettu neuvoa-antava tietosuojatyöryhmä (WP 169) on 16.2.2010 antanut lausunnon ("Opinion 1/2010 on the concepts of "controller" and "processor"), jossa se on määritellyt rekisterinpitäjän käsitettä.

29. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 27 päivänä huhtikuuta 2016 antaneet asetuksen (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus). Asetusta sovelletaan 25.5.2018 lähtien.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

30. Unionin tuomioistuin on asiassa C-101/01 Bodil Lindqvist antamassaan tuomiossa käsitellyt muun ohella tietosuojadirektiivin 95/46/EY soveltamisalaa. Tuomion mukaan (39 ja 48 kohdat) sellainen henkilötietojen käsittely, joka liittyy pääasiallisesti vapaaehtoistyöhön ja uskonnolliseen toimintaan, ei kuulu direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen alaan.

31. Tietosuojadirektiivin 95/46/EY soveltamisalaa on käsitelty myös tuomiossa, joka on annettu yhdistetyissä asioissa C-465/00, C-138/00 ja C-139/00 Österreichischer Rundfunk. Tuomion mukaan (42 kohta) direktiivin sovellettavuus ei voi riippua siitä, onko pääasioissa kyseessä olevilla konkreettisilla tilanteilla riittävä liittymä perustamissopimuksella taattujen perusoikeuksien käyttämiseen ja kyseessä olevissa asioissa etenkin työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen. Tuomiossa todetaan edelleen (43 kohta), että direktiivin sovellettavuus tilanteisiin, joilla ei ole suoraa liittymää perustamissopimuksella taattujen perustavanlaatuisten liikkumisvapauksien käyttämisen kanssa, vahvistetaan direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa, jossa sen soveltamisala määritetään hyvin laajasti ja jossa suojasääntöjen soveltamista ei aseteta riippuvaiseksi siitä, onko käsittely tosiasiallisesti yhteydessä jäsenvaltioiden väliseen vapaaseen liikkuvuuteen.

32. Rekisterinpitäjän käsitettä on käsitelty asiaa C-131/12 Google koskevassa tuomiossa. Tuomion mukaan hakukoneen ylläpitäjää on pidettävä tietosuojadirektiivin 95/46/EY 2 artiklan d kohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä. Tuomion perustelujen (34 kohta) mukaan se, että hakukoneen ylläpitäjä jätettäisiin "rekisterinpitäjän" käsitteen soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, ettei sillä ole määräysvaltaa sivullisten internetsivuilla julkaistuihin henkilötietoihin, olisi ristiriidassa paitsi kyseisen säännöksen selkeän sanamuodon myös sen tavoitteen kanssa, jona on varmistaa rekisteröityjen tehokas ja kattava suojelu määrittelemällä kyseinen käsite laajasti.

33. Asiassa C-212/13 Ryneŝ on ollut kyse siitä, voidaanko yksityishenkilön omaisuutensa suojaksi asentaman kamerajärjestelmän käyttämisen katsoa olevan tietosuojadirektiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua henkilötietojen käsittelemistä, ’jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa’, vaikka tällaisella järjestelmällä valvotaan myös julkista tilaa. Tuomioistuin on todennut (28 kohta), että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattu yksityiselämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden suoja edellyttää, että henkilötietojen suojaa koskevat poikkeukset ja rajoitukset on toteutettava täysin välttämättömän rajoissa. Tuomion mukaan (29 kohta) niitä direktiivin 95/46 säännöksiä, joilla säännellään henkilötietojen käsittelyä, joka saattaa loukata perusvapauksia ja varsinkin oikeutta yksityisyyteen, on välttämättä tulkittava perusoikeuksien valossa, jotka sisältyvät perusoikeuskirjaan, kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta on tulkittava suppeasti.

4 Tii­vis­tel­mä asia­no­sais­ten kes­kei­sis­tä pe­rus­te­luis­ta

34. Tietosuojavaltuutettu on esittänyt saarnaamistyön yhteydessä harjoitettavaan tietojen keräämiseen liittyen muun ohella seuraavaa:

Saarnaamistyössä kerättävät tiedot muodostavat henkilörekisterin, koska niillä on sama käyttökartoitus ja niitä kirjataan ylös sen vuoksi, että niitä voidaan hyödyntää seuraavalla käyntikerralla muistin tukena.

Tietojen käsittelyn tarkoitus on julistamistoiminta yhdyskunnan toimintamuotona. Muistiinpanojen tekeminen ovelta ovelle -työssä on uskonnollisen yhdyskunnan tarkoin ohjeistamaa ja organisoimaa toimintaa, jota yksittäiset Jehovan todistajat tekevät. Yhdyskunnalla on tietojen keräämisen ja käsittelyn osalta tosiasiallinen määräysvalta.

Yhdyskunta ja saarnaamistyötä tekevät jäsenet ovat yhdessä rekisterinpitäjiä. Jos yhdyskuntaa ei pidettäisi rekisterinpitäjänä, olisi tietosuojavaltuutetun valvonta- ja ohjaustoiminta hyvin vaikeaa. Se myös vaikeuttaisi käyntien kohteena olevien kansalaisten yksityisyyden ja henkilötietojen suojan toteutumista.

35. Yhdyskunta on esittänyt tietojen keräämiseen liittyen muun ohella seuraavaa:

Saarnaamistyössä on kyse henkilökohtaisesta uskonnon harjoittamisesta. Saarnaamistyötä ja siihen liittyvää tietojen käsittelyä tehdään yhdyskunnan olemassaolosta riippumatta. Kerätyt tiedot ovat yhdyskunnan jäsenten henkilökohtaisia muistiinpanoja. Yhdyskunta ei kontrolloi muistiinpanojen tekemistä, vaikka se antaa suosituksia ja Raamatun jakeisiin perustuvaa hengellistä ohjausta siitä, että kristittyjen tulee osallistua evankelioimiseen ovelta ovelle. Tietoja ei luovuteta kenellekään eikä yhdyskunnalla ole pääsyä näihin muistiinpanoihin. Kerätyt tiedot eivät muodosta henkilörekisteriä eikä yhdyskunta ole rekisterinpitäjä.

Yhdyskunnan jäsenet päättävät itse, tekevätkö he muistiinpanoja ja jos tekevät, mitä tietoja he kirjaavat ylös ja missä muodossa. Käytössä ei ole järjestelmää, johon tietoja koottaisiin tai josta niitä olisi mahdollista hakea. Muistiinpanot tuhotaan niiden käytyä tarpeettomiksi. Kerätyt tiedot kuten nimi- ja osoitetiedot ovat saatavissa julkisista lähteistä kuten puhelinluetteloista.

5 Ennakkoratkaisupyynnön tarve

36. Oikeudenkäynnin kohteena olevan kysymyksen ratkaiseminen edellyttää sen ratkaisemista, kuuluuko edellä kuvattu tietojen käsittely henkilötietolain soveltamisalaan. Mikäli kyse on henkilötietolain soveltamisalaan kuuluvasta henkilötietojen käsittelystä, on ratkaistava, onko yhdyskuntaa yksin tai yhdessä yksittäisten jäsenten kanssa pidettävä henkilötietolaissa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä.

37. Henkilötietolailla on saatettu voimaan tietosuojadirektiivi eikä lain esitöiden mukaan tarkoituksena ole ollut säätää lain soveltamisalaa tai henkilötietojen suojaa laajemmaksi kuin mitä direktiivi edellyttää. Lain soveltamisalaa ja laissa käytettyjä käsitteitä tulee siten tulkita yhdenmukaisesti direktiivin kanssa. Asian ratkaiseminen edellyttää siten tietosuojadirektiivin soveltamisalan ja siinä käytettyjen käsitteiden tulkitsemista.

38. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ovelta ovelle -saarnaamistyössä edellä kuvatulla tavalla kerättävät tiedot ovat tietosuojadirektiivin 2 artiklan a kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja. Tätä ei ole kiistetty.

39. Edellä kuvatun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (Bodil Lindqvist ja Österreichischer Rundfunk) perusteella korkein hallinto-oikeus pitää todennäköisenä, että nyt kyseessä oleva, uskonnon harjoittamiseen liittyvä tietojen kerääminen ja käsittely ei kuulu tietosuojadirektiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen alaan.

40. Tietosuojadirektiivin tulkinnassa on epäselvää, onko 3 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa tulkittava siten, että uskonnollisen yhdyskunnan jäsenten ovelta ovelle -saarnaamistyö, jonka yhteydessä henkilötietojen käsittelyä suoritetaan, on yksinomaan henkilökohtaista tai kotitaloutta koskevaa toimintaa. Mikä merkitys mainitun luetelmakohdan tulkinnassa on annettava sille, että toiminta, jonka yhteydessä tietoja kerätään, on edellä kuvatulla tavalla uskonnollisen yhdyskunnan koordinoimaa? Direktiivin korvaavan tietosuoja-asetuksen määritelmä vastaa direktiiviä. Asetuksen johdantokappaleen kohdassa 18 todetaan tosin muun ohella seuraavaa: Tätä asetusta ei sovelleta luonnollisen henkilön suorittamaan henkilötietojen käsittelyyn toiminnassa, joka on yksinomaan henkilökohtaista tai kotitaloutta koskevaa toimintaa ja joka näin ollen ei ole sidoksissa mihinkään ammatilliseen tai kaupalliseen toimintaan.

41. Saarnaamistyön yhteydessä tehtävä tietojen kerääminen ja sen tarkoitus muistuttaa osin osoitteiston pitämistä, joka on mainittu tietosuojadirektiivin 12 perustelukappaleessa esimerkkinä 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetusta tietojenkäsittelystä. Kerättävien tietojen tietosisältö voi kuitenkin olla laajempi kuin osoitteiston; nimi- ja osoitetietojen ohella voidaan kerätä muun muassa arkaluonteisia tietoja henkilön uskonnollisesta vakaumuksesta. Yksityishenkilöiden ylläpitämät tavanomaiset osoitteistot eivät myöskään sisällä vieraiden ihmisten tietoja. Tietojen käsittely tapahtuu yhdyskunnan jäsenten henkilökohtaiseen uskonnonharjoittamiseen liittyvässä toiminnassa. Toisaalta tämä toiminta eli ovelta ovelle tehtävä saarnaamistyö on uskonnollisen yhdyskunnan olennainen toimintamuoto, jota yhdyskunta ja sen seurakunnat organisoivat.

42. Asian arvioinnissa on unionin perusoikeuskirjan 8 artiklan 1 ja 2 kohdissa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja Suomen perustuslaissa turvatun henkilötietojen ja yksityiselämän suojan ohella otettava huomioon myös unionin perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohta sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja Suomen perustuslaissa turvattuun uskonnonvapauteen ja yhdistymisvapauteen liittyvät seikat. Uskonnollinen yhdyskunta on viitannut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuun vuodelta 2010 (Jehowa's wittnesses v. Russia).

43. Asiassa saadun selvityksen perusteella nyt kyseessä olevia henkilötietoja käsitellään manuaalisesti. Tietosuojadirektiivin soveltaminen manuaaliseen henkilötietojen käsittelyyn edellyttää 3 artiklan 1 kohdan mukaan, että tiedot muodostavat tai niiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa. Direktiivin 2 artiklan c kohdan määritelmän mukaan rekisteröintijärjestelmä on sellainen järjestetty henkilötietojen kokoelma, josta tiedot ovat saatavilla tietyin perustein. Suomen henkilötietolain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan määritelmän mukaan tällöin edellytetään nimenomaan kortistoa, luetteloa tai muuta näihin verrattavaa tapaa, jolla henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta. Rekisteröintijärjestelmän käsitteen osalta direktiivin tulkinnassa on epäselvää, muodostaako edellä kuvattu henkilötietojen manuaalisesti ylläpidetty kokoelma direktiivissä tarkoitetun rekisteröintijärjestelmän.

44. Koska tietoja ei yhdyskunnan ilmoituksen mukaan luovuteta yhdyskunnalle, ei käsiteltävien tietojen laadusta ja määrästä ole varmuutta. Saarnaamistyötä tekevät jäsenet voivat yhdyskunnan mukaan päättää itsenäisesti, keräävätkö he tietoja, mitä tietoja kerätään ja missä muodossa tietoja kerätään. Vaikka tietojen käsittelytapa voi vaihdella, voidaan saarnaamistyön yhteydessä muistin tueksi kerättävien tietojen keräämisen ja käsittelyn yhteisenä tarkoituksena katsoa olevan tiettyä henkilöä tai osoitetta koskevien tietojen löytäminen myöhempää käyttöä varten. Asiassa saadun selvityksen perusteella tietoja ei kuitenkaan ole järjestetty esimerkiksi kortistoksi. Ovatko tiedot tietosuojadirektiivin 2 artiklan c kohdassa tarkoitetulla tavalla saatavilla tietyin perustein, kun osoitteen perusteella on löydettävissä tietyssä osoitteessa asuvaa henkilöä koskevat muistiinpanot?

45. Jos käsillä olevassa asiassa tarkoitetun tietojen käsittelyn katsotaan kuuluvan tietosuojadirektiivin soveltamisalaan, on ratkaistava, onko uskonnollista yhdyskuntaa yksin tai yhdessä yhdyskunnan saarnaamistyötä tekevien jäsenten kanssa pidettävä direktiivin 2 artiklan d kohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä. Rekisterinpitäjän käsitteen tulkinnan osalta on epäselvää, voidaanko yhdyskuntaa pitää rekisterinpitäjänä sillä perusteella, että yhdyskunta organisoi ovelta ovelle -saarnaamistyötä ja kannustaa jäseniään tähän työhön, jonka yhteydessä tietoja kerätään, ja on lisäksi julkaisussaan ohjeistanut tietojen keräämistä saarnaamistyön yhteydessä.

46. Asiassa C-131/12 Google annetun tuomion perusteella voidaan todeta, että rekisterinpitäjän käsite on unionin oikeuskäytännössä määritelty laajasti. Unionin tietosuojatyöryhmän (WP 29) lausunnon (1/2010) mukaan rekisterinpitäjä on yksilö tai yksikkö, joka määrittää henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot. Lausunnon mukaan rekisterinpitäjän määrittelyssä merkitystä on tosiasiallisella määräysvallalla sekä sillä, mikä on rekisteröityjen käsitys rekisterinpitäjästä. Lausunnon mukaan merkitystä on myös sillä, tapahtuisiko tietojen käsittelyä rekisterinpitäjän tahdosta riippumatta.

47. Nyt käsillä olevassa asiassa tietosuojavaltuutettu on esittänyt, että yhdyskunnalla on tosiasiallinen valta määritellä tietojen käsittelyn tavat sekä kieltää tai rajoittaa käsittelyä. Yhdyskunta organisoi saarnaamistyötä, jonka yhteydessä tietoja kerätään (aluekartat, julistajakortit, kieltorekisteri), ja kannustaa jäseniään osallistumaan tähän toimintaan. Yhdyskunta on aiemmin määritellyt tietojen käsittelyn tarkoitusta ja keinoja ohjeistamalla tietojen keräämistä. Aiemmin käytössä olleet lomakkeet myös osoittavat yhdyskunnan vahvan roolin tietojen käsittelyssä.

48. Toisaalta yhdyskunnan rooli rekisterinpitäjänä voidaan kyseenalaistaa siksi, että asiassa saadun selvityksen perusteella jäsenet voivat itse päättää, mitä tietoja kerätään ja missä muodossa ja miten tietoja käytetään. Yhdyskunta ei kieltorekisteriä lukuun ottamatta kerää tietoja itselleen eikä sillä ole pääsyä tietoihin. Yhdyskunnalla ei ole automatisoitua tietojenkäsittelyjärjestelmää tai kortistoa, josta tietoja olisi mahdollista hakea. Yhdyskunnan kertoman mukaan jäsenet harjoittaisivat evankelioimistyötä ja tekisivät siitä muistiinpanoja, vaikka yhdyskuntaa ei olisi tai se ei siihen ohjeistaisi.

49. Rekisterinpitäjän käsitteen tulkinnan kannalta on epäselvää, edellyttääkö yhdyskunnan pitäminen rekisterinpitäjänä tietosuojadirektiivin 2 artiklan d kohdan mukaan yhdyskunnalta muita nimenomaisia toimia, kuten käskyjä tai kirjallisia ohjeita, joilla se ohjaa tietojen keräämistä vai onko riittävää se, että yhdyskunnalla voidaan katsoa olevan tosiasiallinen asema jäsentensä toiminnan ohjaamisessa.

50. Vaikka jäsenet osaltaan hoitavat rekisterinpitäjälle kuuluvia tehtäviä, on otettava huomioon, että tietosuojadirektiivin ja henkilötietolain mukaan rekisterinpitäjiä voi olla useita ja niillä voi olla erilaisia tehtäviä ja vastuita.

51. Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole tiedossa unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua tietosuojadirektiivin soveltamisalan ja rekisterinpitäjän käsitteen tulkinnasta edellä kuvatussa tilanteessa. Koska vireillä olevan asian ratkaiseminen edellyttää mainittujen direktiivin säännösten tulkintaa, asiassa on tarpeen pyytää ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta.

52. Mikäli unionin tuomioistuin katsoo, että käsillä olevassa asiassa tarkoitettu tietojen käsittely ei kuulu tietosuojadirektiivin soveltamisalaan, ei sen luonnollisesti ole tarpeen esittää tulkintakannanottoa direktiivin 2 artiklan d kohdassa säädettyä rekisterinpitäjän määritelmää koskeviin kysymyksiin.

53. Uskonnolliselle yhdyskunnalle ja tietosuojavaltuutetulle on varattu tilaisuus lausua ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta.

6 Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

54. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (tietosuojadirektiivi) tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi.

7 Ennakkoratkaisukysymykset

1. Onko tietosuojadirektiivin 3 artiklan 2 kohdan kahdessa luetelmakohdassa säädettyjä soveltamisalaa koskevia poikkeuksia tulkittava siten, että henkilötietojen kerääminen ja muu käsittely, jota uskonnollisen yhdyskunnan jäsenet suorittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ei kuulu direktiivin soveltamisalaan? Mikä merkitys direktiivin sovellettavuutta arvioitaessa on toisaalta sillä, että saarnaamistoiminta, jonka yhteydessä tietoja kerätään, on uskonnollisen yhdyskunnan ja sen seurakuntien organisoimaa, ja toisaalta sillä, että kyse on samalla myös uskonnollisen yhdyskunnan jäsenten henkilökohtaisesta uskonnon harjoittamisesta?

2. Onko tietosuojadirektiivin 2 artiklan c kohdassa tarkoitettua rekisteröintijärjestelmän määritelmää direktiivin perustelukappaleet 26 ja 27 huomioon ottaen tulkittava siten, että edellä kuvatun ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä manuaalisesti kerättävien henkilötietojen kokonaisuus (nimi- ja osoitetiedot sekä muut mahdolliset henkilöä koskevat tiedot ja luonnehdinnat),

a) ei muodosta tällaista rekisteröintijärjestelmää sen vuoksi, että siihen ei Suomen henkilötietolain määritelmässä esitetyin tavoin liity nimenomaista kortistoa tai luetteloa tai niihin rinnastuvaa hakua palvelevaa järjestelyä; vai

b) muodostaa tällaisen rekisteröintijärjestelmän sen vuoksi, että tiedoista voidaan, niiden käyttötarkoitus huomioon ottaen, Suomen henkilötietolaissa edellytetyin tavoin tosiasiallisesti helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta hakea myöhempää käyttöä varten tarvittavat tiedot?

3. Onko tietosuojadirektiivin 2 artiklan d kohdan lausetta "... joka, yksin tai yhdessä toisten kanssa, määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot...", tulkittava siten, että uskonnollista yhdyskuntaa, joka organisoi toimintaa, jonka yhteydessä henkilötietoja kerätään (muun muassa jakamalla toiminta-alueita saarnaajien kesken, seuraamalla saarnaajien työtä sekä pitämällä rekisteriä henkilöistä, jotka eivät halua saarnaajien käyvän luonaan), voidaan pitää sen jäsenten harjoittaman henkilötietojen käsittelyn osalta rekisterinpitäjänä, vaikka yhdyskunnan kertoman mukaan vain yksittäisillä julistajilla on pääsy kirjaamiinsa tietoihin?

4. Onko mainittua d kohtaa tulkittava siten, että yhdyskunnan pitäminen rekisterinpitäjänä edellyttää yhdyskunnalta muita nimenomaisia toimia, kuten käskyjä tai kirjallisia ohjeita, joilla se ohjaa tietojen keräämistä vai onko riittävää se, että yhdyskunnalla katsotaan olevan tosiasiallinen asema jäsentensä toiminnan ohjaamisessa?

Kysymyksiin 3 ja 4 on tarpeen vastata vain, jos kysymyksiin 1 ja 2 annettujen vastausten perusteella direktiiviä on sovellettava. Kysymykseen 4 on tarpeen vastata vain, jos kysymyksen 3 perusteella ei voida pitää poissuljettuna mahdollisuutta soveltaa direktiivin 2 artiklan d kohtaa yhdyskuntaan.

Saatuaan unionin tuomioistuimen ratkaisun korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja KL-Kuntahankinnat Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 12.11.2014 nro 796/14

Asian aikaisempi käsittely

KL-Kuntahankinnat Oy on ilmoittanut 13.7.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella sekä 6.8.2013 ja 21.8.2013 julkaistuilla lisätietoilmoituksilla avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta tarjouspyyntöasiakirjoissa mainittujen kirjastojen kirjojen hankinnasta ajalle 1.10.2013–30.9.2017.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 2.10.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Booky.fi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 200 000 – 300 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa BTJ Finland Oy on ollut valittajana, KL‑Kuntahankinnat Oy vastapuolena ja Booky.fi Oy kuultavana, on kumonnut KL‑Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtajan 2.10.2013 kirjastokirjojen hankinnasta tekemän hankintapäätöksen ja asettamansa 25 000 euron sakon uhalla kieltänyt KL-Kuntahankinnat Oy:tä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut KL-Kuntahankinnat Oy:n korvaamaan BTJ Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 4 000 eurolla viivästyskorkoineen sekä hylännyt KL-Kuntahankinnat Oy:n ja Booky.fi Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia tarjouspyyntöasiakirjoissa mainittujen kirjastojen kirjojen hankinnasta.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Hinnoittelu ja hintojen antaminen" on ilmoitettu, että tarjoajan tulee tarjota ja hinnoitella kaikki hintalomakkeessa mainitut tuotteet ja palvelut.

Edellä mainitun lisäksi on tarjouspyynnön liitteessä 3 todettu hintojen ilmoittamisen osalta muun ohella seuraavaa:

"Tarjoaja ilmoittaa kirjoille tuoteryhmäkohtaiset myyntikateprosenttinsa osana tarjoustaan tarjouspyynnön liitteellä 5. Vertailukorin tuotteet on hinnoiteltava ilmoitetulla kateprosentilla. Sopimuskaudella kaikki myytävät tuotteet on hinnoiteltava enintään ilmoitetuilla myyntikateprosenteilla.

Myyntikateprosentti lasketaan tässä kaavalla:

(tuotteen myyntihinta tilaajalle - tarjoajan hankintahinta) / tuotteen myyntihinta tilaajalle = myyntikateprosentti

Katteen laskemisessa käytetään tarjoushetkellä viimeisintä maksettua hankintahintaa ja jos kysymyksessä on uusi tuote, niin tarjoajan kustantajalta tai muulta tavarantoimittajalta saamaa viimeistä hintaa. Ja sama periaate on voimassa hinnanmuutospisteiden kohdalla.

Tuotteen hankintahinta saa sisältää vain tuotteen ostohinnan tavarantoimittajalta (ostohinta konsernin ulkopuoliselta tavaratoimittajalta, ns. sisäisiä siirtohintoja konsernin yhtiöiden esim. emoyhtiö-tytäryhtiö ei huomioida) lisättynä rahdeilla ja mahdollisilla tulleilla. Muita kuluja ei saa sisällyttää hankintahintaan, näitä ovat esim. saapuvan tai lähtevän tavaran käsittelykustannukset, varastointikustannukset, myynnin kulut, tuotteen sertifiointikulut ja muut yleiskulut.

---

Myöskään mahdollisia tavarantoimittajan tarjoajalle antamia volyymialennuksia, vuosialennuksia, markkinointitukia, asiakasalennuksia, tms. kertaluonteisia ’ei-tuotekohtaisia’ hyvityksiä ei pidä huomioida hankintahinnassa.

---

Kustantajakohtainen kateprosentti on voimassa koko nelivuotisen sopimuskauden ajan".

Edelleen tarjouspyynnön liitteessä 3 on todettu hankintayksikön oikeudesta tuotteiden hankintahintojen ja/tai tarjotun kateprosentin tarkistamisesta seuraavaa:

"Voittaneen tarjoajan on pystyttävä seitsemässä (7) päivässä Kuntahankintojen pyynnöstä toimittamaan Kuntahankintojen pyytämät tuotteiden ostolaskut ja näin osoitettava, että tuotteen tarjottu kateprosentti on enintään tarjouksessa ilmoitetun mukainen. Jos kysymyksessä on tarjoajalle uusi tuote, mistä ei ole kauppalaskuja olemassa, hyväksytään päämiehen todistus hinnasta. Mikäli tarjoajan pyytämä kateprosentti havaitaan tarkastuksessa suuremmaksi kuin mitä tarjouksessa on ilmoitettu, johtaa tämä tarjouksen hylkäämiseen.

---

Tarjoaja sitoutuu siihen, että Kuntahankinnat voi tarkistaa/tarkistuttaa tuotteiden hankintahinnat sopimuskauden aikana."

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleesta hintalomakkeesta ovat ilmenneet kirjat, joiden osalta hinnat on tullut antaa. Tämän lisäksi hintalomakkeesta on ilmennyt se, että hinnat on tullut ilmoittaa erikseen ennakko- ja täydennystilausten osalta. Edelleen hintalomakkeessa on todettu, että hintojen on tullut perustua tarjoajan ilmoittaman kateprosentin suuruiseen katteeseen ja että hankintayksikkö voi tarkastaa kateprosentin tarjouspyynnön liitteessä 3 kuvatulla tavalla.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleesta hintalomakkeesta on edellä todetulla tavalla käynyt ilmi, että tarjoajan on tullut ilmoittaa hinnat erikseen ennakko- ja täydennystilauksille. Lomakkeessa ilmoitetun mukaan hintojen on tullut perustua tarjoajan ilmoittaman kateprosentin suuruiseen katteeseen. Tarjouspyynnön liitteessä 3 puolestaan on ilmoitettu myyntikateprosentin laskemisessa käytettävä kaava sekä edelleen ilmoitettu, että katteen laskemisessa käytetään tarjoushetkellä viimeisintä maksettua hankintahintaa ja uuden tuotteen osalta tarjoajan kustantajalta tai muulta tavarantoimittajalta saamaa viimeistä hintaa. Lisäksi viimeksi mainitussa liitteessä on tarkemmin ilmoitettu, mitä tarjoajan hankintahinta on saanut sisältää, ja että voittaneen tarjoajan on pystyttävä hankintayksikön pyynnöstä toimittamaan tuotteiden ostolaskut ja näin osoittamaan, että tuotteen kateprosentti on enintään tarjouksessa ilmoitetun mukainen.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksensa liitteenä olleella hintalomakkeella kirjojen hinnat erikseen ennakko- ja täydennystilausten osalta. Lisäksi voittanut tarjoaja on tarjouksensa liitteenä olleella kateprosenttilomakkeella ilmoittanut kirjojen hinnoittelussa käytetyt myyntikateprosentit.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä esitettyyn viitaten pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvityksen tämän tarjouksessa ilmoitettujen kateprosenttien paikkansa pitävyydestä tiettyjen yksilöityjen kirjojen osalta. Selvityspyynnössä on esitetty, että voittaneen tarjoajan tarjous suljetaan tarjouskilpailusta, jos voittaneen tarjoajan käyttämä kateprosentti havaitaan tarjouksessa ilmoitettua suuremmaksi. Voittanut tarjoaja on toimittanut hankintayksikölle tämän pyytämän selvityksen, josta ovat ilmenneet sekä kirjojen hankintahinnat että kirjojen hinnoittelussa hintalomakkeella käytetyt myyntikateprosentit. Selvityksestä on käynyt ilmi, että voittaneen tarjoajan käyttämät myyntikateprosentit ovat olleet useiden kirjojen osalta suuremmat kuin mitä voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksensa liitteenä olleella kateprosenttilomakkeella.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt pitäneensä voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouspyynnön mukaisena kateprosenttien ilmoittamisen osalta. Hankintayksikön esittämän mukaan kateprosenttien muuttuminen voittaneen tarjoajan tarjouksen tekohetken ja sittemmin tapahtuneen selvityksen tekohetken välillä oli johtunut muun ohella eri valuuttakurssipäivien käyttämisestä. Lisäksi kateprosenttien muuttumiseen olivat hankintayksikön mukaan vaikuttaneet voittaneen tarjoajan tarjouksen tekohetken jälkeen tapahtuneet muutokset ostorahtien alennuksissa sekä tuotteiden ostohintojen alennuksissa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö on edellyttänyt, että tuotteen hankintahinta on saanut sisältää vain tuotteen ostohinnan tavarantoimittajalta lisättynä rahdeilla ja mahdollisilla tulleilla. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti muun ohella todettu, ettei mahdollisia tavarantoimittajan tarjoajalle antamia volyymialennuksia, vuosialennuksia, markkinointitukia, asiakasalennuksia tai muita vastaavia kertaluonteisia "ei-tuotekohtaisia" hyvityksiä ole saanut ottaa huomioon hankintahinnassa. Markkinaoikeus katsoo sanotun tarkoittaneen, ettei tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamassa hankintahinnassa ole saanut ottaa huomioon mitään tavarantoimittajan tarjoajalle antamia alennuksia. Hankintayksikkö on edellä selostetun mukaisesti ilmoittanut, että voittaneen tarjoajan kateprosentin muuttuminen on osaltaan johtunut voittaneen tarjoajan tarjouksen tekohetken jälkeen tapahtuneissa muutoksissa tarjottujen tuotteiden ostohintojen alennuksissa. Edellä todetun mukaisesti tarjottujen tuotteiden hankintahinnoissa ei kuitenkaan ole saanut ottaa lainkaan huomioon mahdollisia tavarantoimittajan tarjoajalle antamia alennuksia. Voittaneen tarjoajan tarjouksen on näin ollen hankintahinnan ilmoittamisen osalta katsottava olleen tarjouspyynnön vaatimusten vastainen. Hankintayksikön on siten katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Näin ollen KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtajan hankintapäätös 2.10.2013 voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei sen sijaan ole kohtuutonta, että hankintayksikkö ja Booky.fi Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Olli Wikberg ja Tomi Rantasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

KL-Kuntahankinnat Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on ratkaistu lainvoimaisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa, kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja hylkää BTJ Finland Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen. KL-Kuntahankinnat Oy on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa BTJ Finland Oy:n pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan sekä velvoittaa BTJ Finland Oy:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

KL-Kuntahankinnat Oy on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on tarkistanut Booky.fi Oy:n tarjouksessaan ilmoittamat kateprosentit ja myyntihinnat tarjouspyynnön mukaisesti. Booky.fi Oy on 30.9.2013 antanut hankintayksikölle selvityksen, jonka hankintayksikkö on toimittanut myös markkinaoikeuteen.

Markkinaoikeus pyysi kuitenkin hankintayksiköltä lausumaa siitä, miksi hankintayksikkö ei ollut sulkenut Booky.fi Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, vaikka tämän toimittamasta selvityksestä oli käynyt ilmi, etteivät kateprosentit kaikilta osin vastanneet sen tarjouksessa ilmoitettua.

Hankintayksikkö antoi markkinaoikeudelle lausuman, josta kävi ilmi, että kateprosenttien eroihin vaikuttivat tarjouspyynnössä vaadittu hinnan pyöristyssääntö, ero valuuttakurssipäivässä sekä tarjoushetken jälkeiset ostorahtien alennukset ja alennukset tuotteiden ostohinnassa, jolloin verrattuna tarjoushetkeen joidenkin tuotteiden hankintahinta oli laskenut ja kateprosentti noussut.

Markkinaoikeus on päätöksessään virheellisesti tulkinnut, ettei tarjoaja ole saanut ottaa hankintahinnassa huomioon mitään tavarantoimittajan sille antamia alennuksia.

Markkinaoikeus ei ole ottanut huomioon, että tarjouspyynnössä on nimenomaisesti todettu, ettei volyymialennuksien, vuosialennuksien, markkinointitukien ja asiakasalennuksien ohella muita vastaavia kertaluonteisia "ei-tuotekohtaisia" hyvityksiä ole saanut ottaa huomioon hankintahinnassa.

Vastatessaan tarjouskilpailun aikana esitettyihin kysymyksiin hankintayksikkö on lisäksi täsmentänyt, että "asiakasalennuksilla tarkoitetaan etukäteen tai jälkikäteen tehtäviä hyvityksiä. Niitä jotka eivät näy kustantajan tai muun tavarantoimittajan välittäjälle [tarjoajalle] lähettämällä kauppalaskulla." Markkinaoikeus ei vaikuttaisi ottaneen kyseistä hankintayksikön vastausta lainkaan huomioon päätöksessään.

Ei-tuotekohtaiset ja tuotekohtaiset hyvitykset on tarkoituksella erotettu tarjouspyynnössä toisistaan johtuen tarjouskilpailussa käytetystä kateprosenttimallista. Ensiksi mainitut hyvitykset ovat omiaan sekoittamaan katemallin päätarkoituksen, jossa sopimuskaudella kaikki myytävät tuotteet on hinnoiteltava enintään ilmoitetuilla myyntikateprosenteilla.

Hankintayksiköllä on ainakin yksi kokemus ei-tuotekohtaisen hyvityksen vaikutuksesta sopimushintaan käytettäessä vastaavanlaista katemallia, jossa ei kuitenkaan ollut rajattu pois ei‑tuotekohtaisia hyvityksiä.

Kyseisessä tapauksessa tarjouspyynnössä oli ilmoitettu, että vertailukorin tuotteet tarjotaan tietyllä myyntikatteella ja muutkin vertailukorin ulkopuoliset tuotteet myydään samalla myyntikatteella. Toimittajaksi valittu jälleenmyyjä oli saanut tukkurilta markkinointitukena tietyn kiinteän rahasumman, jonka se oli jakanut osalle vertailukorin tuotteista ja saanut siten vertailukorin tuotteiden hinnat alemmiksi. Sopimuskauden aikana toimittaja kuitenkin ilmoitti, että hintoja oli nostettava, koska markkinointituki oli käytetty loppuun.

Vastaavanlaisten tapausten ja hintariitojen välttämiseksi hankintayksikkö on myöhemmissä tarjouskilpailuissaan kieltänyt ei-tuotekohtaisten hyvitysten huomioon ottamisen hankintahinnassa silloin, kun se käyttää nyt kysymyksessä olevaa katemallia.

Booky.fi Oy:n hintaeroihin vaikuttaneet seikat ovat olleet sellaisia alennuksia, joita ei ole tarjouspyynnössä kielletty. Hankintayksikkö on tehnyt kateprosenttien tarkastuksen noin kuukausi tarjouksen teon jälkeen, minkä vuoksi on ymmärrettävää, että tietyt kateprosenttiin vaikuttavat asiat, kuten valuuttakurssi, ovat muuttuneet tarjouksentekohetkeen verrattuna.

BTJ Finland Oy:n markkinaoikeudessa esittämien väitteiden osalta hankintayksikkö vetoaa markkinaoikeudessa lausumaansa.

Tarjoajan päämiehiltään tai tavarantoimittajiltaan saamien alennusten huomioiminen tarjoajan hankintahinnassa liittyy kateprosentin laskemistapaan, ei niinkään itse tarjoamiseen. Hankintayksikkö ei voi määrätä kustantaja/tukkuliike (tai muu välittäjä)/tarjoaja -toimitusketjua hinnoittelukäytännöissään välttämään alennuksia. Hankintayksikkö voi kuitenkin määritellä, mitä alennuksia saa ottaa huomioon, kun kateprosentti kiinnitetään sopimuskautta varten.

Kateprosenttien ilmoittaminen tarjouksessa ja katteiden myöhempi tarkistaminen ei ole vaikuttanut tarjousten vertailuun, vaan vertailussa on käytetty ainoastaan tarjouspyynnön mukaisia vertailuhintoja. Koska kateprosenttien tarkastushetken ja tarjoushetken välisenä aikana tapahtuvalla kateprosenttien muuttumisella ei ole ollut vaikutusta tarjousten vertailuun eikä muiden tarjoajien asemaan, hankintayksikkö on voinut hyväksyä Booky.fi Oy:n tarjouksen. Tarjoushetken jälkeen alentuneet hinnat tullaan huomioimaan vasta sopimuskaudella, kun hankintasopimus aikanaan allekirjoitetaan.

Selitykset

BTJ Finland Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää KL-Kuntahankinnat Oy:n valituksen ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen sekä velvoittaa valittajan korvaamaan BTJ Finland Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 632,50 eurolla viivästyskorkoineen.

BTJ Finland Oy on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä perusteet hankintapäätöksen kumoamiselle ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Booky.fi Oy:n olisi tullut kyetä tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla osoittamaan tarjoushetken tai sitä aiemman dokumentaation perusteella tarjoamansa hinnat todellisiksi tarjouspyynnössä edellytettyihin ennakkotilaus- tai täydennystilaushintoihin perustuviksi hinnoiksi ja näin todennettujen hintojen vastaavan tarjouspyynnössä edellytettyä ja yhtiön tarjouksessaan ilmoittamaa kateprosenttia.

Pääteltävissä on, että hankintayksikkö on tosiasiassa hyväksynyt selvitykseksi hintatietoja tarjoushetken jälkeiseltä ajalta. Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt Booky.fi Oy:n esittävän dokumentaatiota tarjoushetkisistä tai sitä edeltävistä ostohinnoista, joihin hinnoittelun on tarjouspyynnön mukaan tullut perustua.

Vaikuttaa lisäksi siltä, että Booky.fi Oy:llä ei tosiasiassa ole ollut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla tarjouksensa ostohintoja todentavia dokumentteja. Mikäli näin olisi ollut, tarjousta vastaamattomia kateprosenttitietoja ei olisi ollut tarpeen selittää muuttuneilla valuuttakursseilla, rahtikustannuksilla ja ostohinnoilla. Booky.fi Oy ei ole kyennyt todentamaan tarjoushintojaan tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla, ja sen tarjous olisi tullut hylätä.

Hankintayksikkö on valituksessaan esittänyt uuden tulkinnan tarjouspyynnöstä. Hankintayksikkö on pyrkinyt selittämään Booky.fi Oy:n osalta hyväksymiään alennuksia tulkitsemalla ne tarjouspyynnössä sallituiksi tuotekohtaisiksi alennuksiksi.

Tulkinta on uusi, tarjouspyynnön logiikan ja tarjouspyynnöstä saatavan informaation vastainen sekä epälooginen. Mikäli tulkinta hyväksyttäisiin, tarkoittaisi se käytännössä vertailukelvottomia tarjouksia, koska tarjouspyyntö olisi ollut sallittujen ja ei-sallittujen alennusten osalta epäselvä ja eri tavoin ymmärrettävissä.

Tarjouskilpailun ja siinä käytetyn kirjakorin osalta on ratkaisevaa ollut, millaisia hintoja tarjoajien on sallittu käyttää lähtöhintoina nimenomaan ennakkotilaushintoja tarjotessaan. Lähtöhinnoilla on merkitystä sekä tarjousten edullisuutta hankintamenettelyssä arvioitaessa että voittaneen tarjoajan edullisuutta sopimuskaudella arvioitaessa. Mikäli tarjoajan ennakkotilaushinnan pohjana käytetty hankintahinta on ilmoitettu tarjouspyynnön sallimalla tavalla muodostettuja hankintahintoja alhaisemmaksi, on kirjakorin tarjoushinta tullut vertailussa alhaisemmaksi ja tarjoaja on saanut perusteetonta etua vertailussa.

Booky.fi Oy:n tarjoushinnat, erityisesti ennakkotilaushinnat, ovat olleet tiettyjen kirjakorissa painoarvoltaan suurien nimekkeiden osalta niin alhaisia, etteivät ne ole voineet muodostua ottamatta lähtöhinnoissa huomioon sellaisia alennuksia, jotka tarjouspyynnössä on kielletty. Kustantajat ovat vahvistaneet, ettei niiden ennakkotilaushinnoittelu mahdollista Booky.fi Oy:n ennakkotilaushintoina tarjoamia hintoja.

Tarjouspyynnössä on myös edellytetty, että myyntikatteen on pitänyt olla sama koko aineistoryhmässä. Booky.fi Oy:n tarjoushintojen perusteella kuitenkin esimerkiksi Gummeruksen yhden kirjan hinta oli 30 prosenttia edullisempi kuin BTJ Finland Oy:n ja Kirjavälitys Oy:n, mutta muiden Gummeruksen kirjojen hinta taas korkeampi. Koska myyntikateprosentin on pitänyt olla sama, on Booky.fi Oy:n ilmoittaman ostohinnan tullut olla 30 prosenttia edullisempi. Kun otetaan huomioon kustantajien antamat vahvistukset omasta alennuskäytännöstään, tämä ei ole ollut mahdollista sisällyttämättä tarjouspyynnössä kiellettyjä vuosi- tai asiakasalennuksia taikka markkinointitukia kyseisiin hintoihin tai käyttämättä ennakkotilaushintana esimerkiksi täydennystilauksen hintaa.

Hankintayksikkö on valituksessaan selittänyt, että kielletyt asiakasalennukset ovat tarkoittaneet vain sellaisia hyvityksiä tai alennuksia, jotka eivät näy kustantajan tai muun tavarantoimittajan välittäjälle lähettämällä kauppalaskulla. Väite on vastoin BTJ Finland Oy:n tarjouspyyntöaineistosta saamaa informaatiota ja tarjouskilpailun logiikkaa. Ensinnäkin Booky.fi Oy:n tarjoushintoihin on sisältynyt tarjouspyynnössä kiellettyjä vuosi- tai asiakasalennuksia. Lisäksi hankintayksikön nyt sallituiksi ilmoittamissa tuotekohtaisissa alennuksissa olisi tosiasiassa kysymys tarjouspyynnössä yksiselitteisesti kielletyistä asiakasalennuksista.

Mikäli tällaiset tuotekohtaiset alennukset olisivat sallittuja, tarkoittaisi se kirjakorin vertailuhintojen vertailukelvottomuutta. Kirjakori ei tällöin myöskään kertoisi tarjouksen tosiasiallisesta edullisuudesta.

Booky.fi Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Vastaselitys

KL-Kuntahankinnat Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle ja markkinaoikeudelle on toimitettu selvityslaskelma, josta käy ilmi, mihin tietoihin Booky.fi Oy:n tarjoushinnat ja katteet ovat tarjoushetkellä perustuneet. Booky.fi Oy on toimittanut hankintayksikölle kaikki selvitykset asianmukaisesti. Hankintayksikkö viittaa tältä osin myös Booky.fi Oy:n markkinaoikeudelle antamaan lausuntoon. BTJ Finland Oy ei ole voinut nähdä edellä mainittuja selvityksiä liikesalaisuuksien vuoksi, joten se on spekuloinut selityksessään virheellisesti tapahtumien kulkua.

Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä Booky.fi Oy:n tarjoushintojen paikkansapitävyyttä, vaan saamiensa selvitysten perusteella hankintayksikön on ollut syytä luottaa siihen, että Booky.fi Oy:n tarjoamat hinnat ovat toteutuskelpoisia sopimuskaudella, vastaavat totuutta eivätkä sisällä tarjouspyynnössä kiellettyjä alennuksia. Tarjoaja vastaa joka tapauksessa tarjouksestaan, ja hankintayksikkö on pyrkinyt kateprosentin tarkistamisella vain varmistamaan Booky.fi Oy:n tarjouksessaan esittämän hintatason myös vertailukorin ulkopuolisille kirjoille sopimuskaudella.

Asiakasalennuksien osalta hankintayksikölle on esitetty jo tarjouskilpailun aikana lisäkysymys, johon on annettu vastaus. Hankintayksikön tulkinta asiakasalennuksista on ollut tarjoajien tiedossa jo tarjoushetkellä. Tuotekohtainen alennus koskee vain kulloinkin kyseessä olevaa tuotetta, kun taas asiakasalennus tarkoittaa laajempaa, asiakkaalle osoitettua yleistä alennusta, jota ei ole sidottu tuotekohtaisesti.

Muidenkin kiellettyjen ja sallittujen alennusten osalta tarjouspyyntö on ollut selvä. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti lueteltu kielletyt alennukset. Julkisissa hankinnoissa lähtökohtana on pidettävä sitä, että se, mitä tarjouspyynnössä ei ole kielletty, on katsottava sallituksi. Lisäksi alalla ammattimaisesti toimiville yrityksille on tullut olla selvää, mitä tarjouspyynnössä on tältä osin tarkoitettu.

BTJ Finland Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausuman antamiseen vastaselityksen johdosta, mutta on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi KL-Kuntahankinnat Oy:lle.

Booky.fi Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausuman antamiseen vastaselityksen johdosta.

Selvitys

KL-Kuntahankinnat Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi BTJ Finland Oy:lle ja Booky.fi Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. KL-Kuntahankinnat Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

KL-Kuntahankinnat Oy määrätään korvaamaan BTJ Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 632,50 eurolla eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

3. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Tarjouspyynnön kohdan 7 (Hinta ja kaupalliset ehdot) mukaan tuotteiden hinnoittelu ja hintojen ilmoittaminen on kuvattu liitteessä 3.

Liitteen 3 mukaan tarjoajan tulee tarjota ja hinnoitella kaikki hintalomakkeella (tarjouspyynnön liite 4) mainitut tuotteet ja palvelut. Tuotehinnat ovat kaikille asiakkaille samat.

Saman liitteen 3 mukaan tarjoaja ilmoittaa tuoteryhmäkohtaiset myyntikateprosenttinsa osana tarjoustaan liitteellä 5. Vertailukorin tuotteet on hinnoiteltava ilmoitetulla kateprosentilla. Sopimuskaudella kaikki myytävät tuotteet on hinnoiteltava enintään ilmoitetulla myyntikateprosentilla.

Tämän jälkeen liitteessä todetaan myyntikateprosentin laskentakaava.

Liitteen 3 mukaan katteen laskemisessa käytetään tarjoushetkellä viimeisintä maksettua hankintahintaa. Jos kysymys on uudesta tuotteesta, käytetään tarjoajan kustantajalta tai muulta tavarantoimittajalta saamaa viimeistä hintaa.

Liitteen 3 mukaan tuotteen hankintahinta saa sisältää vain tuotteen ostohinnan tavarantoimittajalta (ostohinta konsernin ulkopuoliselta, sisäisiä siirtohintoja ei huomioida) lisättynä rahdeilla ja mahdollisilla tulleilla. Muita kuluja ei saa sisällyttää hankintahintaan. Näitä ovat esimerkiksi saapuvan tai lähtevän tavaran käsittelykustannukset, varastointikustannukset, myynnin kulut, tuotteen sertifiointikulut ja muut yleiskulut.

Liitteen 3 mukaan, jos tarjoaja käyttää pääsääntöisesti vain yhtä yritystä tavarantoimittajanaan, tarjoajan on voitava esittää tuotteen ostohinta yhteistyön ulkopuolisilta toimittajilta. Myöskään mahdollisia tavarantoimittajan tarjoajalle antamia volyymialennuksia, vuosialennuksia, markkinointitukia, asiakasalennuksia tai muita sellaisia kertaluonteisia "ei‑tuotekohtaisia" hyvityksiä ei pidä huomioida hankinnassa.

Liitteen 3 mukaan voittaneen tarjoajan on pystyttävä seitsemässä päivässä hankintayksikön pyynnöstä toimittamaan hankintayksikön pyytämät tuotteiden ostolaskut ja näin osoitettava, että tuotteen tarjottu kateprosentti on enintään tarjouksessa ilmoitetun mukainen. Jos kysymyksessä on tarjoajalle uusi tuote, mistä ei ole kauppalaskua olemassa, hyväksytään päämiehen todistus hinnasta. Mikäli tarjoajan pyytämä kateprosentti havaitaan tarkastuksessa suuremmaksi kuin mitä tarjouksessa on ilmoitettu, johtaa tämä tarjouksen hylkäämiseen.

Markkinaoikeuden päätöksessä on kuvattu, mitä tarjouspyynnössä on ilmoitettu myyntikateprosentista, sen laskemisesta ja tuotteiden hinnoittelemisesta vertailukorissa sekä sopimuskaudella.

Hankintayksikölle on ennen tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa esitetty muun ohella seuraava kysymys: "Mitä liitteessä 3 tarkoitetaan asiakasalennuksilla? Ovatko kustantajan välittäjälle myöntämä esim. 40 % jatkuva alennus ovh/suositushinnasta asiakasalennus. Alennus on sovittu välittäjän ja kustantajan kesken, kyseessä ei ole yleinen alennus."

Hankintayksikkö on vastauksessaan edellä mainittuun kysymykseen ilmoittanut, että "Liitteessä 3 asiakasalennuksilla tarkoitetaan etukäteen tai jälkikäteen tehtäviä hyvityksiä. Niitä jotka eivät näy kustantajan tai muun tavarantoimittajan välittäjälle lähettämällä kauppalaskulla."

Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, ettei tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamassa hankintahinnassa ole saanut ottaa huomioon mitään tavarantoimittajan tarjoajalle antamia alennuksia. Markkinaoikeus on tällä perusteella pitänyt voittaneen tarjoajan tarjousta hankintahinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön vastaisena.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tarjouspyynnössä ole kielletty kaikkia tavarantoimittajan tarjoajalle antamia alennuksia niiden luonteesta riippumatta. Tarjouspyynnössä on ainoastaan ilmoitettu, ettei kertaluonteisia ei-tuotekohtaisia hyvityksiä ole tullut ottaa huomioon hankintahinnassa. Lisäksi hankintayksikön asiakasalennuksista esitettyyn kysymykseen antamasta vastauksesta käy ilmi, että laskulla näkyvät hyvitykset ovat sallittuja.

Edellä sanottuun nähden voittaneen tarjoajan tarjousta ei voida pitää tarjouspyynnön vastaisena sillä perusteella, ettei tarjouspyynnössä ole sallittu mitään tavarantoimittajan tarjoajalle antamia alennuksia.

Korkein hallinto-oikeus katsoo lisäksi, että vaikka tarjouspyynnössä ei olekaan yksiselitteisesti määritelty, mitkä tavarantoimittajan tarjoajalle antamat hyvitykset ovat sallittuja ja mitkä kiellettyjä, on tarjouspyyntöä pidettävä kirjavälitys- ja kustannusalalla ammattimaisesti toimiville ja sanotun alan hinnoittelukäytäntöjä tunteville tarjoajille riittävän selvänä.

Tarjouspyynnön mukaan katteen laskemisessa on tullut käyttää tarjoushetkellä viimeisintä maksettua hankintahintaa tai kustantajalta taikka muulta tavarantoimittajalta saatua viimeistä hintaa. Hankintayksikkö on tarjouspyynnön mukaan voinut tarkastaa tuotteiden ostolaskut ilmoitettujen kateprosenttien oikeellisuuden tarkistamiseksi.

Hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvityksen kateprosenttien paikkansapitävyydestä eräiden vertailukorin kirjojen osalta. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksen kateprosentit ovat noin kuukautta tarjousten jättämisen jälkeen, mutta ennen hankintapäätöksen tekemistä tehdyssä tarkastuksessa olleet osittain suurempia kuin mitä tarjouksessa on ilmoitettu.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneelta tarjoajalta tarkastettuihin hintoihin ovat vaikuttaneet muun ohella hinnan pyöristyssääntö, ostorahtien alennukset sekä tietyt tuotekohtaiset alennukset, jotka ovat olleet tarjouspyynnössä sallittuja alennuksia.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjouspyynnön perusteella lähtökohtana on se, että tarjoajalla on tarjousta jättäessään ollut olemassa tuotteiden ostolaskut tai kustantajalta taikka tavarantoimittajalta saatu hintatieto, vaikka kyseisiä asiakirjoja ei olekaan edellytetty liitettäväksi tarjoukseen. Tähän nähden kateprosenttien tarkastuksessa sanottujen hinnoitteluasiakirjojen on tullut olla tarjouksen tekemistä edeltäneeltä ajalta tai tarjoajan on tullut muutoin pystyä osoittamaan, että hinta perustuu ennen tarjousta saatuun hintatietoon tai -arvioon.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ei ole varmuudella pääteltävissä, että voittaneen tarjoajan hankintayksikölle esittämä selvitys on kaikilta osin perustunut tarjouksen tekohetkellä olemassa olleisiin hinnoitteluasiakirjoihin, muutoin saatuun hintatietoon taikka tarjoajan etukäteisarvioon aikaisemman hintatiedon perusteella. Asian ratkaisemisen kannalta merkitystä ei ole sillä, onko kateprosentilla ollut välitöntä vaikutusta tarjousten vertailussa tai onko kateprosentin muutos ollut tarjoajalle edullinen vai ei, kun tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, että tarjous hylätään, mikäli kateprosentti osoittautuu suuremmaksi kuin tarjouksessa on ilmoitettu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että voittaneen tarjoajan tarjous on tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena tarjouspyynnön mukaisen kateprosentin tarkastuksen osoitettua, että voittaneen tarjoajan ilmoittama kateprosentti on ollut tarjouksessa ilmoitettua suurempi.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, KL-Kuntahankinnat Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos BTJ Finland Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi KL-Kuntahankinnat Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan BTJ Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Maaseutuvirasto oli pyytänyt tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavasta maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelujen tuottamisesta ajalla 1.1.2015–31.12.2020. Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyyn valitaan tarjouskilpailun perusteella kaikki neuvojat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä oli ilmoitettu, että hankintapäätös tehdään ehdollisena siten, että hankintapäätöksellä ehdollisesti hyväksytty neuvoja valitaan neuvontajärjestelmään sillä edellytyksellä, että neuvoja suorittaa hyväksytysti tarjouspyynnössä kuvatun erillisen tentin, joka on osa valintamenettelyä.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitava, onko Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivin 2004/18/EY ja siten myös kansallisen hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön:

Onko hankintadirektiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että direktiivissä tarkoitettu julkisia hankintoja koskevan sopimuksen määritelmä kattaa sellaisen sopimusjärjestelyn,

- jolla julkinen yksikkö aikoo hankkia palveluja markkinoilta ennalta rajatulle sopimuskaudelle tekemällä tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen mukaisin ehdoin sopimuksia kaikkien sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka täyttävät tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut tarjoajan soveltuvuutta ja tarjottavaa palvelua koskevat yksilöidyt vaatimukset sekä suorittavat hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun tentin ja

- johon ei ole mahdollista liittyä enää sopimuskauden voimassaoloaikana?

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 5 § 1, 4 ja 15 kohta, 21 § 2 momentti, 21 § 3 momentti (321/2010), 31 §, 32 §, 65 § 2 momentti (699/2011) sekä 72 § 1 momentti

Laki maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) 6 § 1 momentti (501/2014), 8 § 1 momentti 7 kohta (1361/2014), 37 § (501/2014) ja 44–50 § (501/2014)

Laki eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista (1360/2014) 10 § 1 ja 3 momentti sekä 11 § 2 momentti

Valtioneuvoston asetus maatilojen neuvontajärjestelmästä (1387/2014) 8 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (hankintadirektiivi) 1 artikla 2 kohta a ja d alakohta sekä 1 artikla 5 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta (horisontaaliasetus) 12–15 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (maaseutuasetus) 15 artikla

Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 808/2014 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 soveltamissäännöistä (komission täytäntöönpanoasetus) 7 artikla

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 267 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomiot C‑410/14, Falk Pharma (EU:C:2016:399, tuomion 38, 41 ja 42 kohta, C‑451/08, Helmut Müller (EU:C:2010:168, tuomion 58 kohta) sekä C‑601/13, Ambisig (EU:C:2015:204, tuomion 31 ja 32 kohta)

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 7.9.2015 nro 607/15

Oikeudenkäynnin osapuolet ja kohde

1. Maaseutuvirasto on 16.9.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalveluja (jäljempänä myös neuvontapalvelu) koskevasta hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2020.

2. Hankintailmoituksessa hankinnan kohteeksi on ilmoitettu "Maatalous-, metsätalous-, puutarha-, vesiviljely- ja mehiläistalousalan palvelut" (CPV-koodi 77000000-0). Hankinnan kohteena oleva palvelu kuuluu siten julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (hankinta­direktiivi) liitteen II B toissijaisten palvelujen ryhmään 27 "Muut palvelut".

3. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo 34 000 000 euroa ylittää hankintadirektiivin 2004/18/EY liitteen II B toissijaisia palveluja koskevan kynnysarvon.

4. Maaseutuvirasto on 18.12.2014 tekemällään päätöksellä (Dnro 4556/25/2014) sulkenut Maria Tirkkosen neuvontapalvelusta tekemän, sisältökokonaisuutta "Tuotantoeläimet, terveydenhuoltosuunnitelmat" koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana. Tarjouksen poissulkemista on perusteltu sillä, että Tirkkonen ei ole täyttänyt tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen tarjouslomakkeen kohtaa 7 "Tarjouksen muotovaatimusten ja tarjouspyynnön mukaisuuden täyttyminen", jossa tarjoajan on tullut rastittamalla kohta "kyllä" tai "ei" ilmoittaa muun ohella, hyväksyykö tarjoaja tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen ehdot. Maaseutuviraston mukaan Tirkkosen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska puitesopimusluonnoksen ehtojen hyväksyminen on ollut tarjouspyynnön ehdoton vaatimus.

5. Tirkkonen on valittanut Maaseutuviraston päätöksestä markkinaoikeuteen ja vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti toteaa, että kyseessä ei ole julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007), jäljempänä hankintalaki, mukainen julkinen hankinta. Tirkkosen mukaan asiaan tulisi hankintalain asemesta soveltaa hallintolakia, jonka nojalla Maaseutuviraston olisi tullut kehottaa Tirkkosta täydentämään tarjousasiakirjojaan.

6. Markkinaoikeus on tutkinut Tirkkosen valituksen ja hylännyt sen.

7. Tirkkonen on valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ensisijaisesti sillä perusteella, että kyseessä ei ole hankintalaissa tarkoitettu julkinen hankinta.

8. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa on kysymys siitä, onko Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivin 2004/18/EY ja siten myös kansallisen hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Mikäli näin ei ole, on Tirkkosen markkinaoikeuteen tekemä valitus tullut jättää hankintalain soveltamisalan ja siten markkinaoikeuden toimivallan ulkopuolelle jäävänä tutkimatta. Mikäli taas hankintadirektiivi 2004/18/EY ja siten myös hankintalaki soveltuu kysymyksessä olevaan järjestelyyn, tulee asiassa arvioitavaksi, onko Maaseutuvirasto menetellyt hankintalainsäädännössä edellytetyllä tavalla, mutta tämä seikka ei ole tämän ennakkoratkaisupyynnön kohteena.

Merkitykselliset tosiseikat

Tarjouspyynnön ja puitesopimusluonnoksen keskeinen sisältö

9. Maaseutuvirasto on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän mukaisten neuvontapalvelujen tuottamisesta. Tarjouspyyntö on koskenut seitsemää erilaista neuvonnan sisältökokonaisuutta.

10. Tarjouspyynnössä on todettu, että Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmä on osa Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaa 2014–2020 (maaseutuohjelma) ja perustuu Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 1305/2013 (maaseutuasetus). Hankittavaa neuvontapalvelua tarjotaan viljelijöille ja ympäristökorvauksiin sisältyvän ympäristösopimuksen tehneille muille maankäyttäjille. Neuvontakäynnit korvataan kilpailutuksessa hyväksytyille neuvojille toteuman mukaisesti.

11. Tarjouspyynnön mukaan maatilojen neuvontajärjestelmästä on lisäksi säädetty yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1306/2013 (horisontaaliasetus).

12. Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouskilpailu on avoin sekä julkisille että yksityisille neuvojille. Tarjouskilpailun tavoitteena on löytää palveluntuottajia, jotka täyttävät maaseutuasetuksen 15 artiklan kolmannen kohdan ja horisontaaliasetuksen 13 artiklan ensimmäisen kohdan mukaiset vaatimukset, joiden mukaan neuvojien tulee olla säännöllisesti koulutettuja ja päteviä, ja heillä tulee olla neuvontakokemusta. Neuvontatoiminnan tulee myös olla luotettavaa niillä aloilla, joilla neuvontaa annetaan.

13. Tarjouspyynnön mukaan hankinta toteutetaan puitejärjestelynä hankintalain mukaisesti ja palveluntarjoajat valitaan puitejärjestelyyn hankintalain 65 §:n mukaisen avoimen menettelyn kautta.

14. Tarjouspyynnössä on todettu, että puitejärjestely muodostetaan siten, että hankinnan keskeiset ehdot vahvistetaan puitejärjestelyssä. Tarjouspyynnön mukaan erilliset hankinnat tehdään ilman eri kilpailutusta siten, että neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä tilaa neuvontapalvelun siltä neuvojalta, jonka arvioi parhaiten vastaavan kysymyksessä olevaan neuvontatarpeeseen. Pääsääntöisesti käytetään lähialueella olevia neuvontapalveluja, mutta perustellusta syystä voidaan käyttää muita neuvojia.

15. Tarjouspyynnössä on vastikkeen osalta ilmoitettu, että Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän mukaiselle neuvonnalle tullaan säätämään valtioneuvoston asetuksella tuntikorvaus, joka ei sisällä arvonlisäveroa. Tarjouspyynnön mukaan Maaseutuvirasto edellyttää, että neuvoja sitoutuu antamaan neuvontaa säädetyllä tuntikorvauksella siten, että viljelijän maksettavaksi jää ainoastaan arvonlisäveron määrä.

16. Tarjouspyynnön mukaan kilpailutus toteutetaan niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jolloin kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteena käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Neuvontapalvelun palvelutarpeet huomioon ottaen puitejärjestelyyn valitaan tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailun perusteella kaikki neuvojat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintapäätös tehdään ehdollisena siten, että hankintapäätöksellä ehdollisesti hyväksytty neuvoja valitaan neuvontajärjestelmään sillä edellytyksellä, että neuvoja suorittaa hyväksytysti tarjouspyynnössä kuvatun erillisen tentin, joka on osa valintamenettelyä.

17. Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake, joka on tullut palauttaa täytettynä jokaisen neuvojan osalta. Kuten edellä on todettu, Tirkkonen ei ollut vastannut "kyllä" tai "ei" tarjouslomakkeen kohdan 7 kysymyksiin, jotka ovat liittyneet muun ohella siihen, hyväksyykö tarjoaja puitesopimusluonnoksessa esitetyt sopimusehdot.

18. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut luonnos puitesopimuksesta, joka solmitaan Maaseutuviraston ja palveluntuottajan välillä sen jälkeen, kun palveluntuottaja on hankintapäätöksen mukaisesti tullut valituksi sopimustoimittajaksi puitejärjestelyyn.

19. Sopimusluonnoksen kohdassa 4.1 "Puitejärjestelyn ja puitesopimuksen tausta" on todettu, että puitesopimuksella sovitaan niistä ehdoista, joilla neuvontapalveluun oikeutettu palvelun käyttäjä voi myöhemmässä vaiheessa hankkia neuvontapalveluja palveluntuottajalta. Puitesopimus ei sisällä määräostovelvoitetta eikä tuota palveluntuottajalle yksinoikeutta sopimuksessa määriteltäviin palveluihin.

20. Sopimusluonnoksen kohdassa 6 "Sopimuksen voimassaoloaika" on todettu, että sopimus tulee voimaan allekirjoituksin ja on voimassa 31.12.2020 saakka.

21. Sopimusluonnoksen kohdan 8 "Valvonta" mukaan neuvonnan korvaus on EU-osarahoitteista tukea, jota koskee EU:n valvontalainsäädäntö, ja valvontaotannat neuvontakorvauksen maksuhakemuksista suoritetaan komission valvontasäädöksissä edellytetyllä tavalla.

22. Sopimusluonnoksen kohdassa 9 "Tilausmenettely" on todettu, että tilattavasta neuvontapalvelusta sovitaan palveluntuottajan ja palvelun käyttäjän kesken kirjallisesti (sähköposti) ja että toimituksissa noudatetaan puitesopimuksen ehtoja.

Ehdollinen hankintapäätös

23. Maaseutuvirasto on 18.12.2014 tehnyt ehdollisen hankintapäätöksen (Dnro 4556/25/2014), jossa on todettu, että tarjouspyynnön mukaisesti neuvontapalvelun palvelutarpeet huomioon ottaen puitejärjestelyyn valitaan tarjouskilpailun kaikki neuvojat (palveluntuottajat), jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset.

24. Hankintapäätöksessä on lisäksi todettu, että päätös tehdään ehdollisena siten, että sen liitteissä 1–7 luetellut tarjoajat/neuvojat hyväksytään ehdollisesti neuvontajärjestelmään. Jotta tarjoaja/neuvoja tulee hyväksytyksi lopullisesti neuvontajärjestelmään, neuvojan on suoritettava hyväksytysti tentti niistä neuvonnan osa-alueista, joita tarjous koskee. Päätöksen mukaan tentin sulkeutumisen jälkeen tehdään lopullinen hankintapäätös neuvontajärjestelmään hyväksytyistä neuvojista.

Kansallinen lainsäädäntö

Hankintalaki

25. Hankintadirektiivi 2004/18/EY on pantu Suomessa täytäntöön julkisista hankinnoista annetulla lailla (348/2007)¹.

26. Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Pykälän 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

27. Hankintalain 21 §:n 2 momentin perusteella liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan hankintalain säännöksiä kansallisista menettelyistä. Pykälän 3 momentin (321/2010) mukaan liitteen B palveluhankintojen ylittäessä EU-kynnysarvon niihin on lisäksi sovellettava mainitussa momentissa viitattuja hankintalain säännöksiä. Hankintalain 65 §:n 2 momentin (699/2011) mukaan liitteen B palveluhankinnoissa puitejärjestelyn käyttöön sovelletaan lain 31–32 §:ää.

28. Kansallisia menettelyjä koskevan hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Laki maatalouden tukien toimeenpanosta

29. Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (192/2013)², jäljempänä toimeenpanolaki, 6 §:n 1 momentin (501/2014) mukaan Maaseutuvirasto vastaa tukijärjestelmien ja Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman toimeenpanon suunnittelusta, toteutuksesta, kehittämisestä ja seurannasta sekä varojen käytön asianmukaisesta hallinnosta ja valvonnasta. Maaseutuvirasto ohjaa ja valvoo tukijärjestelmien toimeenpanoa sekä muita viranomaisia näiden hoitaessa horisontaaliasetuksen 7 artiklan nojalla maksajaviraston vastuulle kuuluvia tehtäviä. Lisäksi Maaseutuvirasto vastaa tukeen liittyvien menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä, maksujen suorittamisesta sekä muista tukijärjestelmiin liittyvistä hallinnollisista tehtävistä.

30. Toimeenpanolain 8 §:n 1 momentin 7 kohdan (1361/2014) mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) tekee päätöksen eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annetun lain 10 §:ssä tarkoitetusta maatilojen neuvonnan korvauksesta.

31. Toimeenpanolain 37 §:n (501/2014) mukaan Maaseutuvirasto toimii horisontaaliasetuksen 7 artiklassa tarkoitettuna maksajavirastona.

32. Toimeenpanolain 44–50 §:ssä (501/2014) on säädetty maatilojen neuvontajärjestelmän toimeenpanosta. Lain 44 §:n mukaan maaseutuasetuksen 15 artiklassa ja horisontaaliasetuksen 12 artiklassa tarkoitettua neuvontapalvelua antavat Maaseutuviraston valitsemat neuvojat.

33. Toimeenpanolain 45 §:n 1 momentin mukaan neuvojat valitaan noudattaen, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädetään. Neuvojat valitaan ja hyväksytään määräajaksi, joka päättyy Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 voimassaolon päättyessä. Pykälän 2 momentin mukaan valitsemisen ja hyväksymisen edellytyksenä on, että neuvojalla on neuvontatehtävän laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus. Neuvojan tulee lisäksi täyttää lain 46 §:ssä säädetyt kelpoisuusehdot. Pykälän 3 momentin mukaan neuvojan tulee ylläpitää ja kehittää maatilojen neuvonnan edellyttämää ammattitaitoa.

Laki eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista

34. Eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annetun lain (1360/2014)³ 10 §:n 1 momentin mukaan korvausta maatilojen neuvontaan voidaan myöntää maaseutuasetuksen 15 artiklassa ja horisontaaliasetuksen 12 artiklassa tarkoitetusta maatilojen neuvonnasta. Pykälän 3 momentin mukaan korvaus maksetaan maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (192/2013) 45 §:n mukaisesti hyväksytylle neuvojalle, tai jos tämä on toisen palveluksessa, hänen työnantajalleen.

35. Lain 11 §:n 2 momentin mukaan neuvojan on annettava neuvonnasta ELY-keskukselle ennakkoilmoitus. Maatilojen neuvonnan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että viljelijä on vahvistanut neuvontatoimenpiteen toteutumisen ja että korvausta haetaan kuuden kuukauden kuluessa edellä mainitusta ennakkoilmoituksesta.

Maatilojen neuvontajärjestelmästä annettu asetus

36. Maatilojen neuvontajärjestelmästä annetun valtioneuvoston asetuksen (1387/2014)⁴ 8 §:n mukaan korvauksen määrä annetusta neuvonnasta on 63 euroa tunnilta.

Unionin oikeuden merkitykselliset säännökset

Hankintadirektiivi

37. Asiassa merkityksellisiä unionioikeudellisia käsitteitä ovat kysymyksessä olevan Maaseutuviraston päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen hankintadirektiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa oleva julkisia hankintoja koskevien sopimusten ja saman artiklan d alakohdassa oleva julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten määritelmät sekä 1 artiklan 5 kohdassa oleva puitejärjestelyn määritelmä.

Horisontaaliasetus ja maaseutuasetus

38. Maatilojen neuvontapalveluista on säädetty horisontaaliasetuksen 12–15 artiklassa ja maaseutuasetuksen 15 artiklassa.

39. Maaseutuasetuksen 15 artiklan 3 kohdan mukaan tuensaajat, siis neuvontapalvelun tarjoajat, on valittava tarjouspyynnöillä. Valintamenettelyyn on sovellettava julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä ja sen on oltava avoin sekä julkisille että yksityisille elimille. Sen on oltava puolueeton ja sen ulkopuolelle on jätettävä hakijat, joihin liittyy eturistiriitoja.

Komission täytäntöönpanoasetus

40. Maatilojen neuvontapalveluista on lisäksi säädetty Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 soveltamissäännöistä annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 808/2014 (komission täytäntöönpanoasetus).

41. Komission täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 7 perustelukappaleen mukaan, jotta valituksi tulisi parhaan vastineen rahoille tarjoava palveluntarjoaja, neuvontapalveluja tarjoavien viranomaisten tai yksiköiden valinnassa olisi noudatettava sovellettavia kansallisia julkisia hankintoja koskevia sääntöjä.

42. Komission täytäntöönpanoasetuksen 7 artiklan mukaan asetuksen (EU) N:o 1305/2013 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa tarjouspyynnöissä on noudatettava julkisia hankintoja koskevia sovellettavia unionin ja kansallisia sääntöjä. Niissä on otettava asianmukaisesti huomioon se, missä määrin hakijat täyttävät kyseisessä artiklassa tarkoitetut pätevyysvaatimukset.

Unionin tuomioistuimen merkityksellinen oikeuskäytäntö

43. Unionin tuomioistuin on asiassa C‑410/14, Falk Pharma, antamassaan tuomiossa (EU:C:2016:399, 38 kohta) katsonut, että tarjouksen ja sopimuspuolen valinta kuuluu olennaisesti direktiivin 2004/18 mukaisiin julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin ja näin ollen sen 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun käsitteeseen "julkisia hankintoja koskevat sopimukset".

44. Tuomion mukaan se asiassa kyseessä olleen sopimusjärjestelmän erityispiirre, että se oli koko voimassaolonsa ajan jatkuvasti avoinna kiinnostuneille toimijoille eikä sitä ollut rajoitettu alustavaan ajanjaksoon, jonka aikana yrityksiä oli pyydetty ilmoittamaan kiinnostuksensa kyseiselle julkiselle yksikölle, riitti erottamaan tämän järjestelmän puitejärjestelystä (41 kohta).

45. Tuomion mukaan direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että sopimusjärjestelmä, jolla julkinen yksikkö aikoo hankkia markkinoilta tavaroita tekemällä tämän järjestelmän koko voimassaoloaikana sopimuksia kaikkien sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka sitoutuvat toimittamaan kyseisiä tavaroita ennalta määritellyillä ehdoilla, ei tee valintaa kiinnostuneiden toimijoiden välillä ja antaa niille mahdollisuuden liittyä mainittuun järjestelmään sen koko voimassaoloaikana, ei ole tässä direktiivissä tarkoitettu julkisia hankintoja koskeva sopimus (42 kohta).

Tiivistelmä asian aiemmasta käsittelystä ja asianosaisten keskeisistä perusteluista

46. Asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsitellyt markkinaoikeus on katsonut, että Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa hankinnassa on kyse hankintalaissa tarkoitetusta, markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Markkinaoikeus on todennut, että hankinnan kohteena on palvelu, jonka järjestämisvastuu on hankintayksikkönä toimivalla Maaseutuvirastolla. Palvelua hankitaan hankintayksikön ulkopuolisilta toimijoilta ja kilpailutuksen tavoitteena on sopimus, joka solmitaan hankintayksikön ja toimittajien välillä. Jotta tarjoaja on tullut valituksi puitejärjestelyyn, on annetun tarjouksen tullut täyttää tarjouksen kohteena olleiden sisältökokonaisuuksien osalta tarjouspyynnössä asetetut tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset kuin myös neuvontapalvelua koskevat vähimmäisvaatimukset.

47. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajana oleva Tirkkonen on esittänyt, että Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä ei ole kysymys hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta vaan lupajärjestelmästä, joka jää hankinnan käsitteen ulkopuolelle. Maaseutuvirasto hyväksyy palveluntuottajat järjestelmään, mutta palvelunkäyttäjä valitsee itse palveluntuottajan, joka suorittaa asiakkaalle yksittäisen palvelun. Maaseutuvirasto ei käytä tarkoituksenmukaisuus- tai tarveharkintaa palveluntuottajien määrän rajoittamiseksi, vaan kaikki laadulliset edellytykset täyttävät palveluntarjoajat saavat tarjota palvelua asiakkaille ehtojen sallimissa rajoissa. Lisäksi Maaseutuvirasto suorittaa palvelusta saman hinnan palveluntuottajasta riippumatta.

48. Tirkkonen on esittänyt, että käsiteltävänä olevasta järjestelystä puuttuu tarjousten vertailu- ja valintaelementti vastaavasti kuin unionin tuomioistuimen asiassa C‑410/14, Falk Pharma, kyseessä olleesta hyväksymismenettelystä.

49. Maaseutuvirasto on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että asiassa on kyse hankintalain mukaisesta puitejärjestelystä ja palveluhankinnasta eikä lupajärjestelmästä. Kyseessä on hankinta, jossa Maaseutuvirasto suorittaa palveluntuottajille vastiketta palvelujen suorittamisesta. Maaseutuvirasto on tarjouspyynnössä asettanut tarjoajien soveltuvuudelle sekä neuvontapalvelulle vähimmäisvaatimuksia. Maaseutuviraston ja palveluntuottajien välillä on hankintasopimus, jonka perusteella palvelua tuotetaan.

50. Maaseutuvirasto on todennut nimenomaisesti valinneensa ne toimijat, jotka voivat tarjota neuvontapalvelua. Tarjouksen on tullut täyttää vaatimukset, jotta tarjoaja on tullut valituksi puitejärjestelyyn. Tarjoajia valittaessa vaatimukset on asetettu sellaiselle tasolle, että kaikki tarjoajat eivät niitä välttämättä täytä, jolloin tosiasiassa hankinta rajataan vain valitulle joukolle. Lisäksi valittujen tarjoajien pitää suorittaa hankintapäätöksen jälkeen tentti. Palveluntarjoajia tarvitaan myös mahdollisimman suuri joukko, jotta palvelunkäyttäjät saavat varmasti tarvitsemaansa palvelua. Maaseutuvirasto on perustellut tarjouksen valinnan vaaditulla tavalla kirjallisesti tekemällä hankintapäätöksen ja erilliset sopimukset jokaisen toimijan kanssa. Valintaelementti on riittävä, ja järjestely on katsottava julkiseksi hankinnaksi.

51. Maaseutuviraston mukaan kysymyksessä oleva järjestely eroaa unionin tuomioistuimen asiassa C‑410/14, Falk Pharma, tutkittavana olleesta hyväksymismenettelystä, koska nyt kyseessä on puitejärjestely, johon ei oteta sen voimassaoloaikana uusia toimijoita.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

52. Korkein hallinto-oikeus pitää ennakkoratkaisupyynnön esittämistä asiassa välttämättömänä sen vuoksi, että ei ole selvää, onko käsiteltävänä olevassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivin 2004/18/EY ja siten myös hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Ainoastaan mikäli asiassa on kysymys hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta, on markkinaoikeus ollut toimivaltainen tutkimaan Tirkkosen Maaseutuviraston päätöksestä tekemän valituksen.

53. Unionin ja kansallisen lainsäädännön mukaan neuvontapalvelun tuottajat on valittava julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisesti. Kysymys siitä, onko käsiteltävänä olevassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta, ratkaistaan hankintadirektiivin säännösten nojalla.

Palvelujen tuottaminen vastiketta vastaan

54. Korkein hallinto-oikeus on pohtinut esikysymyksenä, onko asiassa kysymys palvelujen tuottamisesta vastiketta vastaan.

55. Maaseutuvirasto on hankintayksikkö. Tarjouspyynnön mukaan Maaseutuviraston puitejärjestelyyn hyväksyttyjen ulkopuolisten palveluntuottajien kanssa solmiman puitesopimuksen tarkoituksena on neuvontapalvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Vastikkeen neuvojille maksaa Maaseutuvirasto. Maatilojen neuvontajärjestelmässä neuvojille maksettava korvaus tosin ei perustu suoraan Maaseutuviraston ja palveluntuottajien väliseen puitesopimukseen, vaan neuvojan on haettava korvausta palvelun suorittamisesta erikseen sähköisellä hakemuksella ELY-keskukselta, joka tekee päätöksen korvauksen myöntämisestä. Korvauksen myöntämisen edellytyksistä on säädetty lailla ja sen nojalla annetulla asetuksella, jossa on säädetty myös maksettavan korvauksen määrästä.

56. Maaseutuvirasto saa kuitenkin valitun neuvojan kanssa tekemänsä sopimuksen perusteella vastiketta vastaan suorituksen, joka muodostuu Maaseutuviraston järjestämisvastuulle kuuluvien neuvontapalvelujen tuottamisesta siihen oikeutetuille viljelijöille. Voidaan siten katsoa, että kysymyksessä olevaan palvelujen tuottamista koskevaan suoritukseen liittyy Maaseutuvirastolla oleva välitön taloudellinen intressi (ks. analogisesti asia C‑451/08, Helmut Müller, EU:C:2010:168, tuomion 58 kohta).

Tarjoajan valintaa koskeva vaatimus

57. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (asia C‑410/14, Falk Pharma, tuomion 38 kohta) käy ilmi, että tarjouksen ja siis sopimuspuolen valinta kuuluu olennaisesti hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun hankintasopimuksen käsitteeseen.

58. Tässä asiassa kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on todettu, että kilpailutus toteutetaan niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jolloin kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteena käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset sekä palvelua koskevat vähimmäisvaatimukset, jotka tarjoajien ja tarjottavan palvelun on tullut täyttää. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on lisäksi tullut suorittaa hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvattu tentti ennen lopullista hyväksymistä puitejärjestelyyn. Kysymys olisi siten sellaisista ominaisuuksista, jotka näyttävät merkityksellisiltä, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-601/13, Ambisig (EU:C:2015:204, 31 ja 32 kohta).

59. Tarjouspyynnössä ei ole määritetty sellaisia sopimuksen tekoperusteita, joiden perusteella olisi suoritettu annettujen tarjousten keskinäistä vertailua, eikä Maaseutuvirasto ole suorittanut tarjousten pisteytystä tai vertailua. Kaikki tarjouspyynnön muun ohella koulutusta ja työkokemusta koskevat vaatimukset täyttävät tarjoajat on hyväksytty puitejärjestelyyn, mikäli ne ovat suorittaneet hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun tentin.

60. Puitejärjestelyyn hyväksyttävien tarjoajien määrää ei ole ennalta rajoitettu hankinta-asiakirjoissa, mutta tarjoajien määrää on tosiasiallisesti rajoitettu tarjoajia ja tarjottavaa palvelua koskevien vaatimusten sekä tentin suorittamista koskevan vaatimuksen avulla. Lopullisen valinnan neuvojien välillä suorittaa viljelijä, jolle neuvontaa annetaan.

61. Korkein hallinto-oikeus pitää oikeudellisesti epäselvänä, täyttyykö hankintasopimuksen käsitteeseen kuuluva sopimuspuolen valintaa koskeva vaatimus kysymyksessä olevassa järjestelyssä.

Mahdollisuus liittyä järjestelyyn sen voimassaoloaikana

62. Asiassa C‑410/14, Falk Pharma, annetussa tuomiossa (41 kohta) on lisäksi tuotu esiin, että se kyseessä olleen sopimusjärjestelmän erityispiirre, että se oli koko voimassaolonsa ajan jatkuvasti avoinna kiinnostuneille toimijoille, riitti erottamaan tämän järjestelmän puitejärjestelystä. Tässä asiassa kysymyksessä oleva järjestely eroaa asiassa C‑410/14 kyseessä olleesta hyväksymismenettelystä siinä, että neuvontapalvelua tarjoava toimija ei voi enää liittyä järjestelyyn Maaseutuviraston päätöksen tekemisen jälkeen sopimuskauden aikana. Koska neuvontapalvelua voivat antaa vain Maaseutuviraston päätöksellä järjestelyyn hyväksytyt neuvojat, järjestely rajoittaa tosiasiallisesti palvelua tuottavien toimijoiden määrää.

63. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan järjestelyn arvioinnissa on oikeudellisesti tulkinnanvaraista, seuraako edellä kuvatusta järjestelyn muilta toimijoilta suljetusta luonteesta se, että kysymyksessä voi olla hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettu julkista hankintaa koskeva sopimus.

Ennakkoratkaisukysymys

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

Onko hankintadirektiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että direktiivissä tarkoitettu julkisia hankintoja koskevan sopimuksen määritelmä kattaa sellaisen sopimusjärjestelyn,

- jolla julkinen yksikkö aikoo hankkia palveluja markkinoilta ennalta rajatulle sopimuskaudelle tekemällä tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen mukaisin ehdoin sopimuksia kaikkien sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka täyttävät tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut tarjoajan soveltuvuutta ja tarjottavaa palvelua koskevat yksilöidyt vaatimukset sekä suorittavat hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun tentin ja

- johon ei ole mahdollista liittyä enää sopimuskauden voimassaoloaikana?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä olevaan kysymykseen korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

¹ http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2007/20070348

² http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2013/20130192

³ http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2014/20141360

⁴ http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2014/20141387

X:n kaupunginhallitus oli A:n ja B:n esittämän korvausvaatimuksen johdosta päättänyt maksaa A:lle ja B:lle korvausta muun ohella heidän osoitetietojensa ilmaisemisesta kaupunginvaltuuston eräässä aikaisemmassa kokouksessa sekä A:n tuosta kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemään kunnallisvalitukseen liittyvistä oikeudenkäyntikuluista. Hallinto-oikeus oli C:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta katsonut, että kaupunginhallituksella ei mainituilta osin ollut lain mukaista perustetta maksaa korvausta ja että kaupunginhallitus oli siten käyttänyt väärin harkintavaltaansa. Hallinto-oikeus kumosi kaupunginhallituksen päätöksen näiltä osin.

Koska hallintolainkäytön järjestyksessä ei voitu ratkaista kysymystä siitä, oliko kaupunki vahingonkorvauslain perusteella katsottava asiassa korvausvelvolliseksi, asiassa voitiin ottaa kantaa ainoastaan siihen, oliko kaupunki päättäessään edellä todetuilta osin korvauksen maksamisesta tehnyt päätöksensä harkintavaltansa rajoissa. Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa tältä osin arvioitava, oliko kaupunginhallitus asiasta päättäessään noudattanut hallintolain 6 §:ssä mainittua tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja oliko päätös tehty siinä tarkoituksessa, että se edistää kaupungin etua kuntalain (365/1995) mukaisesti.

Kun otettiin huomioon, mitä A:n ja B:n korvausvaatimuksessa ja kaupunginhallituksen päätöksen jälkeen osapuolten välillä allekirjoitetussa sopimuksessa oli todettu, X:n kaupunginhallitus oli suostumalla A:n ja B:n vaatimuksiin pyrkinyt lopettamaan asiaan eli A:n luottamustointen menettämiseen liittyvät osapuolten väliset riitaisuudet sekä asian viemisen vielä uudestaan tuomioistuimen käsiteltäväksi ja siten estämään lisäkustannusten syntymisen asiassa. Sovinnon syntymisen edellytyksenä asiakirjojen mukaan oli, että kaupunki sitoutui maksamaan vaaditut korvaukset. Edellä todettuun nähden sillä seikalla, oliko kaupungilla ollut korvausvelvollisuudestaan oikea käsitys, ei ollut asiassa merkitystä.

Kun otettiin huomioon kaupunginhallituksen päätöksen tarkoitus, kaupunginhallitus ei ollut päättäessään suorittaa A:lle ja B:lle korvauksia myös valituksenalaiselta osalta käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se oli ollut käytettävissä eikä ollut siten ylittänyt toimivaltaansa. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin valituksenalaiselta osalta ja C:n ja hänen asiakumppaniensa valitus kaupunginhallituksen päätöksestä hylättiin tältä osin.

Kuntalaki (365/1995) 23 § 1 momentti, 89 § 1 momentti ja 90 § 1 ja 2 momentti

Hallintolaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 23.4.2015 nro 15/0157/1

Asian aikaisempi käsittely

A ja B ovat X:n kaupungille osoittamassaan vahingonkorvaus- ja toimenpidevaatimuksia koskevassa 30.5.2013 päivätyssä kirjelmässään siitä tarkemmin ilmenevin perustein vaatineet kaupungilta korvausta A:n laittomasta erottamisesta luottamustehtävistä, tietosuojan rikkomisesta, perusteettomista rikosilmoituksista ja asiassa syntyneistä asianajokustannuksista.

Tietosuojan rikkominen on liittynyt puolisoiden osoitetietojen ilmaisemiseen kaupunginvaltuuston kokouksessa 29.8.2011 (§ 42). Vaatimus asianajokustannusten korvaamisesta on sisältänyt muun ohella kustannuksia, jotka liittyvät A:n edellä mainitusta X:n kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemään kunnallisvalitukseen.

X:n kaupunginhallitus on 22.7.2013 (§ 418) päättänyt ilmoittaa X:n kaupungin suorittavan A:lle ja B:lle vahingonkorvaukset esitetyn laskun mukaan vähennettynä vaadituilla A:n päiväraha- ja matkakorvauksilla. Näin muodostuva korvaussumma on yhteensä 16 468,06 euroa.

Kaupunginhallitus on 21.10.2013 (§ 570) hylännyt C:n, D:n, E:n, F:n ja erään muun henkilön oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta kaupunginhallituksen päätöksestä. Oikaisuvaatimuksessa oli vaadittu, että kaupunginhallitus hylkää vahingonkorvausvaatimukset kokonaisuudessaan.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet X:n kaupunginhallituksen päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatineet, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

X:n kaupungin hallintosäännön mukaan kaupunginhallitus voi päättää vahingonkorvauksesta tapauksissa, joissa kaupunki on katsottava korvausvelvolliseksi. X:n kaupunki ei ole millään perusteella vahingonkorvausvelvollinen A:lle ja B:lle.

Kaupunginhallitus ei ole 22.7.2013 päättänyt vahingonkorvausten maksamista koskevan sopimuksen laatimisesta. Kaupunginhallitus ei ollut käsitellyt sopimusta ennen sen allekirjoitusta, eikä sopimusehdoista ollut sovittu ennen korvauksesta päättämistä. Sopimus on allekirjoitettu aikana, jolloin oikaisuvaatimuksen tekemiselle säädettyä määräaikaa kaupunginhallituksen päätöksestä on ollut vielä jäljellä.

Edellä mainituilla perusteilla valittajat ovat katsoneet, että kaupunginhallituksen päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä, kaupunginhallitus on ylittänyt toimivaltansa ja päätökset ovat muutoinkin lainvastaisia.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat 24.1.2014 täydentäneet valitustaan.

X:n kaupunginhallitus on antanut lausunnon valitusten johdosta.

A ja B ovat antaneet selityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen­ hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kumonnut X:n kaupunginhallituksen päätökset 22.7.2013 (§ 418) ja 21.10.2013 (§ 570) siltä osin kuin A:lle ja B:lle on päätetty maksaa vahingonkorvauksia heidän osoitetietojensa ilmaisemisesta sekä kaupunginvaltuuston päätöksestä 29.8.2011 tehtyyn valitusasiaan liittyvistä oikeudenkäyntikuluista eli yhteensä 8 230 euron osalta.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Vahingonkorvausten maksaminen

Asiassa saatu selvitys

Kaupunginhallituksen C:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan kaupunginhallituksen päätös vahingonkorvausten maksamisesta perustuu kaupungille vahingonkorvauslain perusteella määräytyvään vahingonkorvausvastuuseen. Kaupunki on velvollinen korvaamaan toimihenkilöiden tehtävissään sivullisille virheellään ja laiminlyönnillään aiheuttaman vahingon. Asiassa on kysymys julkista valtaa käyttäen aiheutetusta vahingosta. Kun otetaan huomioon Oulun hallinto-oikeuden päätös 19.4.2013 päätösnumero 13/0175/1 sekä A:n ja B:n vahingonkorvaus- ja toimenpidevaatimuksia koskevassa kirjelmässä lausuttu, vahinko on aiheutettu julkista valtaa käyttäen, joten X:n kaupungilla on asiassa vahingonkorvausvastuu ja -velvollisuus. Vahingonkorvausasioissa on tavallisinta sopia niistä molempia osapuolia tyydyttävällä tavalla eikä ratkaista niitä riita-asioina yleisissä tuomioistuimissa.

Oulun hallinto-oikeus on mainitussa lainvoimaisessa päätöksessään todennut, että X:n kaupunginvaltuuston päätös 29.8.2011 § 42 on lainvastainen siltä osin kuin siinä on todettu, että A:n luottamustoimet N-H:n seutukuntavaltuustossa ja J:n pelastuslaitoksen johtokunnassa päättyvät.

Oikeudellinen arviointi

X:n kaupungin hallintosäännön 56 §:n 1 momentin 12 kohdan mukaan kaupunginhallitus ratkaisee asiat, jotka koskevat vahingonkorvauksesta päättämistä tapauksissa, joissa kaupunki on katsottava korvausvelvolliseksi, ellei tehtävää ole annettu toiselle toimielimelle.

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei sinänsä kuulu sen ratkaiseminen, onko kaupunki vahingonkorvauslain perusteella katsottava asiassa vahingonkorvausvelvolliseksi. Hallintolainkäytön järjestyksessä hallinto-oikeudessa on kuitenkin valituksen johdosta ratkaistava, onko kaupunki päättäessään vahingonkorvausten maksamisesta hallintosäännön 56 §:n 12 kohdan perusteella pysynyt hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinnon yleiset oikeusperiaatteet sekä kuntalain 2 §:ssä säädetyt kunnan toimialan puitteet huomioon ottaen harkintavaltansa rajoissa. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon vahingonkorvausten maksamisen perusteeksi esitetyt syyt ja maksettujen korvausten määrä. Kaupungin toimielimen voidaan katsoa käyttävän harkintavaltaansa väärin vahingonkorvauksen maksamisesta päättäessään esimerkiksi silloin, jos vahingonkorvausten maksamiseen ei ole olemassa objektiivisesti arvioiden hyväksyttävää syytä ja korvaus tällöin tosiasiallisesti rinnastuu lahjoitukseen.

A:n luottamustoimet N-H:n seutukuntavaltuustossa ja J:n pelastuslaitoksen johtokunnassa ovat päättyneet X:n kaupunginvaltuuston päätöksellä 29.8.2011, joten vahingonkorvausvaatimus kokouspalkkioiden osalta on tullut esittää X:n kaupungille. Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, kaupunginhallituksen ei voida katsoa päättäessään vahingonkorvausten maksamisesta luottamustoimista erottamisen vuoksi saamatta jääneiden kokouspalkkioiden, perusteettoman tutkintapyynnön johdosta aiheutuneen haitan ja henkisen kärsimyksen sekä tutkintapyyntöasian ja vahingonkorvausasian selvittämiseen ja hoitamiseen ja kaupunginvaltuuston kokoukseen 29.8.2011 osallistumiseen liittyvien asianajokulujen osalta käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Kaupunginhallituksen päätös vahingonkorvausten maksamisesta näiltä osin ei ole C:n ja hänen asiakumppaniensa esittämillä perusteilla lainvastainen.

X:n kaupunginvaltuuston kokouksesta 29.8.2011 laaditusta pöytäkirjasta ja kokouksen videotallenteesta ilmenee, että kaupunginhallituksen varapuheenjohtaja C on mainitussa valtuuston kokouksessa lukenut ääneen Z:n maistraatin päätöksestä 10.8.2011 siihen kirjatut A:n osoitetiedot. Päätöksen lukeminen kokouksessa on ollut asian käsittelyn kannalta perusteltua. Valtuuston kokousta koskevaan esityslistaan ja pöytäkirjaan sisältyvässä maistraatin päätöksen selostuksessa tarkemmat osoitetiedot on korvattu x-kirjaimilla. Hallinto-oikeuden käytettävissä olevista selvityksistä ei ilmene, että valtuuston kokouksessa olisi luettu ääneen A:n ja B:n väestörekisteriotteita. A:lla oleva väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 35 §:n mukainen yhteystietojen luovutuskielto ja asiakasrekisterin päivityskielto (ent. osoitepalvelukielto) koskee yhteystietojen luovuttamista väestötietojärjestelmästä kysymyksessä olevassa lainkohdassa mainittuihin tarkoituksiin. Mainitussa lainkohdassa ei ole säädetty henkilön osoitetietojen käsittelystä viranomaistoiminnassa yleisesti. Kysymys ei ole myöskään mainitun lain 51 §:ssä tarkoitetusta väestötietojärjestelmästä luovutettujen tietojen edelleen luovuttamisesta. Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että hyväksyttävät perusteet vahingonkorvausten maksamiseen osoitetietojen ilmaisemisen osalta ovat puuttuneet, ja kaupunginhallitus on asiasta päättäessään tältä osin käyttänyt harkintavaltaansa väärin.

A ei ole X:n kaupunginvaltuuston päätöksestä 29.8.2011 § 42 tekemänsä kunnallisvalituksen yhteydessä vaatinut kaupungin velvoittamista korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulujaan asiassa. Sen ratkaiseminen, onko kaupunki velvollinen maksamaan A:lle kunnallisvalitusasiassa oikeudenkäyntikuluja hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaisesti, olisi kunnallisvalitusasian yhteydessä kuulunut hallinto-oikeuden toimivaltaan. Objektiivisesti arvioiden hyväksyttäviä perusteita A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen kunnallisvalitukseen liittyvien kulujen osalta valitusprosessin päätyttyä ei siten ole ollut, ja kaupunginhallitus päättäessään korvata oikeudenkäyntikuluja tältä osin on käyttänyt harkintavaltaansa väärin.

Kaupunginhallitus on näin ollen päättäessään maksaa vahingonkorvauksia osoitetietojen ilmaisemisesta sekä oikeudenkäyntikuluista sanotulta osin ylittänyt toimivaltansa.

Hallinto-oikeuden pääasian osalta soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Pirjo Jalonen ja Kaisa Hagman. Esittelijä Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan niiltä osin kuin kysymys on C:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen osittaisesta hyväksymisestä ja kaupunginhallituksen päätös 22.7.2013 (§ 418) saatetaan voimaan. Toissijaisesti he ovat vaatineet, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi sen selvittämiseksi, mikä on 31.7.2013 solmitun sopimuksen oikeudellinen asema.

Valittajat ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti kuntalain 2 §:ssä säädettyä kunnan toimialaa sekä hallintolain 6 §:ssä säädettyjä hallinnon yleisiä oikeusperiaatteita. Hallinto-oikeus on tosiasiassa käyttänyt asiassa tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Hallinto-oikeus on ryhtynyt itse arvioimaan vahingonkorvauslakia ja sen tarkoituksenmukaisuutta tavalla, joka on nimenomaisesti hallintotuomioistuimilta kielletty.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa valittajien ja X:n kaupungin välillä 31.7.2013 solmitun sopimuksen oikeudelliseen asemaan vahingonkorvausasian toimeenpanotoimenpiteenä. Sopimus on osapuolten välillä solmittu ehjä kokonaisuus, jossa kaikki sopimusehdot vaikuttavat toisiinsa.

X:n kaupunki ei hyväksynyt valittajien vahingonkorvausvaatimuksia alkuperäisinä vaan osittain muutettuina. Valittajat päättivät tyytyä muutoksiin sillä ehdolla, että kaikki muut kohdat hyväksytään sopimuksessa kuvatulla tavalla. Molemmat osapuolet kokivat ratkaisun olevan kohtuullinen, lainmukainen ja kaikkia osapuolia tyydyttävä. Hallinto-oikeuden jälkikäteinen yksittäisten sopimuksen sisällä olevien sopimusehtojen uudelleenkirjoitus johtaa erityisesti valittajien osalta kohtuuttomaan lopputulokseen, jos sopimuksen velvoitteet valittajille säilyvät muuttumattomina, mutta oikeudet eli korvausmäärät alenevat.

Osapuolet ovat 31.7.2013 solmitussa sopimuksessa päättäneet soveltaa sopimukseen hallintolain mukaista luottamuksensuojaa puolin ja toisin. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään puuttuessaan siviilioikeudellisen sopimuksen ehtoihin arvioinut luottamuksensuojan merkitystä asiassa.

X:n kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa kaupunginhallitus on todennut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellisesti ja riittämättömästi perusteltu siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut, ettei objektiivisesti ottaen hyväksyttäviä perusteita vahingonkorvausten maksamiseen osoitetietojen ilmaisemisen osalta ole ollut. Vahingonkorvausasia kuuluu sopimusoikeuden piiriin, eikä tarkoituksenmukaisuus kunnallisvalitusperusteena ole mahdollinen.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen. Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, minkä perusteella valitus tulisi hyväksyä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan valituksenalaiselta osalta eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut X:n kaupunginhallituksen päätökset 22.7.2013 (§ 418) ja 21.10.2013 (§ 570) vahingonkorvauksen maksamisesta A:lle ja B:lle heidän osoitetietojensa ilmaisemisesta valtuuston kokouksessa 29.8.2011 (§ 42) sekä muutoksenhakuun viimeksi mainitusta valtuuston päätöksestä liittyvistä oikeudenkäyntikuluista yhteensä 8 230 euron osalta. Korkein hallinto-oikeus hylkää samalla näiltä osin C:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeudelle tekemän valituksen.

Korvauksen maksamisesta voimaan jää siten X:n kaupunginhallituksen 22.7.2013 (§ 418) tekemä päätös.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kuntalain (365/1995) 23 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja, jollei johtosäännössä toisin mainita, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa.

Kuntalain 89 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Asian taustaa ja asiakirjoista muutoin saatu selvitys

X:n kaupunginvaltuusto oli 29.8.2011 (§ 42) päättänyt, että valtuutettu A menettää vaalikelpoisuutensa valtuustoon Z:n maistraatin katsottua päätöksellään 10.8.2011 A:n kotikunnan olleen 1.2.2010 alkaen Y:n kaupunki. A:n todettiin samalla menettäneen päätöksessä tarkemmin yksilöidyt muut luottamustoimensa.

Oulun hallinto-oikeus on päätöksellään 19.4.2013 (nro 13/0175/1) antanut ratkaisun muun muassa A:n valitukseen koskien X:n kaupunginvaltuuston päätöstä 29.8.2011 (§ 42). Hallinto-oikeus on muun ohella katsonut, että valtuuston päätös 29.8.2011 (§ 42) on lainvastainen siltä osin kuin päätöksessä on todettu, että A:n luottamustoimet N-H:n seutukuntavaltuustossa ja J:n pelastuslaitoksen johtokunnassa päättyvät.

A ei ole tuossa oikeudenkäynnissä vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A ja B ovat 30.5.2013 päivätyssä kirjelmässään esittäneet X:n kaupungille valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä tarkemmin selostetut vahingonkorvaus- ja toimenpidevaatimukset.

Korvausvaatimukset ovat perustuneet A:n laittomaan erottamiseen luottamustehtävistä, tietosuojan rikkomiseen, perusteettomiin rikosilmoituksiin ja syntyneisiin asianajokustannuksiin. Tietosuojan rikkominen on liittynyt A:n ja B:n osoitetietojen ilmaisemiseen kaupunginvaltuuston kokouksessa 29.8.2011 (§ 42) ja vaatimus asianajokustannusten korvaamisesta on sisältänyt muun ohella A:n edellä mainitusta X:n kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemään kunnallisvalitukseen liittyviä kustannuksia. Kirjelmässä on todettu, että mikäli asiassa ei päästä A:ta ja B:tä tyydyttävään ratkaisuun, asia tullaan saattamaan toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

X:n kaupunginhallitus on 22.7.2013 (§ 418) päättänyt suorittaa korvaukset A:lle ja B:lle esitetyn laskun mukaan vähennettyinä vaadituilla A:n päiväraha- ja matkakorvauksilla pelastuslaitoksen johtokunnan ja seutukuntavaltuuston ja -hallituksen kokouksista yhteensä 7 935,44 eurolla korvaussumman ollessa näin ollen 16 468,06 euroa.

A ja B ovat tyytyneet kaupunginhallituksen ratkaisuun. Edellä mainittu korvaussumma on sisältänyt korvauksen myös A:n ja B:n osoitetietojen ilmaisemisesta valtuuston kokouksessa sekä A:n kaupunginvaltuuston aiemmasta päätöksestä tekemään kunnallisvalitukseen liittyvistä oikeudenkäyntikuluista.

Kaupunginhallituksen päätöksen 22.7.2013 (§ 418) perusteella A:n ja B:n sekä X:n kaupungin välillä on 31.7.2013 allekirjoitettu sopimus korvauksista.

Oikeudellinen arviointi

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n ja B:n valituksesta ratkaistava, onko X:n kaupunki voinut päättää maksaa korvausta myös A:n ja B:n osoitetietojen ilmaisemisesta valtuuston kokouksessa sekä A:n aikaisemmasta kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemään kunnallisvalitukseen liittyvistä oikeudenkäyntikuluista.

Kaupunginhallituksella on kuntalain 23 §:n 1 momentin nojalla yleinen toimivalta tehdä kaupungin hallintoon liittyviä sopimuksia sekä velvollisuus valvoa kaupungin etua. Kaupunginhallituksen tähän toimivaltaan on kuulunut kaupungin edun vaatiessa päättää korvauksen maksamisesta A:lle ja B:lle.

Koska hallintolainkäytön järjestyksessä ei voida ratkaista kysymystä siitä, onko kaupunki vahingonkorvauslain perusteella katsottava asiassa vahingonkorvausvelvolliseksi, asiassa voidaan ottaa kantaa ainoastaan siihen, onko kaupunki päättäessään edellä todetuilta osin korvauksen maksamisesta tehnyt päätöksensä harkintavaltansa rajoissa. Asiassa on tältä osin arvioitava, onko kaupunginhallitus asiasta päättäessään noudattanut hallintolain 6 §:ssä mainittua tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja onko päätös siis tehty siinä tarkoituksessa, että se edistää kunnan etua.

Kuten edellä kohdasta "Asian taustaa ja asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, A:n ja B:n asiamies on X:n kaupungille osoitetussa "Vahingonkorvaus- ja toimenpidevaatimukseksi" otsikoidussa kirjelmässä ilmoittanut, että mikäli asiassa ei päästä A:ta ja B:tä tyydyttävään ratkaisuun, asia tullaan saattamaan toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaistavaksi. A:n ja B:n sekä X:n kaupungin välillä kaupunginhallituksen valituksenalaisen päätöksen jälkeen 31.7.2013 allekirjoitetussa sopimuksessa on kohdassa A puolestaan todettu, että osapuolet sitoutuvat sopimuksen allekirjoittamalla molemmin puolin lopettamaan kaikki rikoskanteet, riita-asiat ja hallinnolliset prosessit toisiaan kohtaan niin hallintotuomioistuimissa kuin muissa viranomaisissa liittyen A:n erottamiseen X:n kaupungin luottamustoimista sekä asiaan liittyviin kokousmenettelyihin aikavälillä 1.4.2011–31.12.2012 niin A:n kuin B:n osalta.

Edellä lausutun perusteella kaupunginhallitus on suostumalla A:n ja B:n vaatimuksiin pyrkinyt lopettamaan asiaan liittyvät osapuolten väliset riitaisuudet sekä asian viemisen vielä uudestaan tuomioistuimen käsiteltäväksi ja siten estämään lisäkustannusten syntymisen asiassa. Sovinnon syntymisen edellytyksenä on asiakirjojen mukaan ollut, että kaupunki sitoutuu maksamaan vaaditut korvaukset muutoin paitsi vaadittujen päiväraha- ja matkakorvausten osalta. Edellä todettuun nähden sillä seikalla, onko kaupungilla ollut korvausvelvollisuudestaan oikea käsitys, ei ole asiassa merkitystä.

Kun otetaan huomioon kaupunginhallituksen päätöksen edellä todettu tarkoitus, kaupunginhallitus ei ole päättäessään suorittaa A:lle ja B:lle korvauksia edellä selostetussa laajuudessa käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä eikä siten ylittänyt toimivaltaansa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemillaan perusteilla kumota osittain kaupunginhallituksen päätöksiä 22.7.2013 (§ 418) ja 21.10.2013 (§ 570).

Lopputulos

Näillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on valituksenalaiselta osalta kumottava ja C:n ja hänen asiakumppaniensa kaupunginhallituksen päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemä valitus vastaavasti hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 5.2.2016 nro 16/0026/1

Asian aikaisempi käsittely

Nousiaisten kunnanvaltuusto on 8.6.2015 (§ 44) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Nousiaisten kunnan keskustan ja kirkonseudun osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavien säännösten sisältö

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen ja rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Edellä tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Suomen perustuslaista ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Alueen olosuhteet ja kaavan ratkaisut

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan alue käsittää Nousiaisten keskustaajaman eli Nummen ympäristöineen, valtatie 8:n lähialueet Maskun kunnan rajalta Mynämäen kunnan rajalle, aseman seudun sekä kirkon­kylän eli Koljalan ympäristöineen. Alueella sijaitsevat kaikki kunnan asemakaavoitetut alueet ja suurin osa julkisista ja yksityisistä palveluista. Alueelle todennäköisesti sijoittuvat kaikki kunnan seuraavat asemakaavoitettavat asunto-, liike- ja yritysalueet sekä pääosa julkisista palveluista.

Valituksessa tarkoitettu Alastuvan kiinteistön palsta sijaitsee laajan peltoaukean keskellä, noin kahden kilometrin etäisyydellä tiiviisti rakennetuista asemakaavoitetuista asuinalueista sekä Nousiaisten kirkonkylän keskustassa että Maskun kunnan puolella. Kiinteistöllä toimii sikatalouden suuryksikkö. Kiinteistö sijaitsee Varsinais-Suomen maakuntakaavan maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M), joka kuuluu koillis-kaakkois-suuntaiseen laajaan kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeään alueeseen (Hirvijokilaakso).

Alastuvan kiinteistön kysymyksessä olevalle palstalle on olemassa olevan rakennuskannan kohdalle osoitettu kotieläintalouden suuryksikön alue (ME). Kaavamääräyksen mukaan kotieläintalouden suuryksikön ympäristölupamenettelyssä tulee kiinnittää erityistä huomiota toiminnalle asetettaviin ympäristönsuojelumääräyksiin. Alueelle tulee sijoittaa suuryksikköä palvelevat rakennukset ja rakennelmat. Alueella ei sallita asuntorakentamista muutoin kuin maatilan tarpeita varten. Muilta osin Alastuvan kiinteistön kyseinen palsta kuin myös sitä ympäröivät alueet on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY). Kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu maatalouskäyttöön ja säilytettäväksi avoimena. Alueelle saa rakentaa maa- ja metsätaloutta palvelevia tuotanto- ja talousrakennuksia vain, mikäli ne on mahdollista sijoittaa maatilojen talouskeskusten, olemassa olevien rakennusten tai metsien reunojen tuntumaan ja siten, että ne eivät sulje avoimia näkymiä tai pilaa maisemaa. Rakennusten sopeutumiseen olemassa oleviin rakennuksiin ja maisemaan on kiinnitettävä erityistä huomiota. Olemassa olevia rakennuksia saa korjata ja uusia. Maisemaa muuttavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman maankäyttö- ja rakennuslain mukaista maisematyölupaa.

Vastaselityksessä mainitut muut ME-alueet on myös osoitettu niiden nykykäyttöä vastaavasti ja laajuisesti.

Kaavaselostuksessa on todettu, että osayleiskaavassa on osoitettu kaikki alueella sijaitsevat kotieläintalouden suuryksiköt, joiden toiminta vaatii eläinmäärän perusteella ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan. Kaavalla on mahdollistettu jokaisen yrittäjän nykyinen tuotantotoiminta, vaikka ne sijaitsevatkin keskustaajaman alueella. Alueet on rajattu olevien rakennusten muodostaman pihapiirin mukaisesti, etteivät toiminnan ympäristövaikutukset alueella lisääntyisi. Kotieläintalous voi jatkaa toimintaansa kuitenkaan heikentämättä elinympäristön viihtyisyyttä tai sosiaalista toimivuutta. Samalla täytetään maakuntakaavan avoimen maisematilan suunnittelumääräys, eikä vaikeuteta Maskun kunnan voimassa olevan yleiskaavan toteutumista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä. Kunnan ratkaisuvaltaa rajoittavat ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt kaavan sisältövaatimukset sekä yleiset harkintavaltaa rajoittavat periaatteet. Valituksessa mainitulla A:n sikalatoimintaa koskevan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tuloksilla ei ole kaavoittajan harkintavaltaa rajoittavaa merkitystä.

Kaavassa Alastuvan kiinteistölle osoitettu maankäyttö on yleiskaavoitusta ohjaavan maakuntakaavan aluevarausten mukaista. Kaavoituksessa joudutaan usein sovittamaan yhteen keskenään ristiriitaisiakin tavoitteita, kuten esimerkiksi asumisen tarpeet, elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen ja maiseman vaaliminen. Kun otetaan huomioon Alastuvan kiinteistöllä sijaitsevan kotieläintalouden suuryksikön sijainti maisemallisesti arvokkaalla alueella ja asemakaavoitettujen asuinalueiden läheisyydessä, kunta on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut rajata ME-alueen kaavassa osoitetulla tavalla. Toisin kuin vastaselityksessä on esitetty, kaikki kaava-alueen ME-alueet on rajattu olemassa olevien rakennusten laajuisena eikä A:ta siten ole kohdeltu vastaselityksessä esitetyllä tavalla epätasapuolisesti.

Yleiskaava on yleispiirteinen maankäytön suunnitelma. Alueen käyttäminen kotieläintalouden suuryksiköiden rakentamiseen tarkentuu vasta mahdollisessa yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa ja muussa suunnittelussa sekä myöhemmässä lupamenettelyssä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon myös ME-aluetta ympäröivän MY-aluetta koskevan kaavamääräyksen sisältö, osayleiskaava ei aiheuta A:lle kohtuutonta haittaa.

Kunnanvaltuuston päätös on lainmukainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 6 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti, 35 §, 39 § 1–4 momentit, ja 188 § 1 momentti

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuire Nurmio, Heikki Toivanen ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Nousiaisten kunnanvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi yleiskaavan muuttamiseksi siten, että ME-alue ulotetaan koskemaan koko kiinteistöä 538-438-1-28.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kyseessä oleva kiinteistö on osoitettu maakuntakaavassa maa- ja metsätalousalueeksi. Sikalatoiminta kiinteistöllä on aloitettu vuonna 2004. Toimintaa on nykyisessä muodossaan 1 250 emakon ja 400 siitossian sikalana harjoitettu vuodesta 2009 lähtien. Toiminnalle on voimassa oleva ympäristölupa.

Toiminnan laajentamiseksi on haettu ympäristölupaa ja rakennuslupaa. Rakennushankkeen toteutussuunta on poispäin lähimmistä häiriintyvistä kohteista eli etelän suuntaan. Uuden ympäristölupa-asian yhteydessä on suoritettu ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA). YVA-selvityksen mukaan alueelle on mahdollista tehdä sikalatoiminnan laajennus.

Valtioneuvoston sikojen hyvinvoinnista 1.1.2013 antama asetus edellyttää tilojen laajentamista ja muita muutoksia, vaikka eläinmäärä pysyisi samana. Siten osayleiskaavan kaavamääräykset rajoittavat jopa nykyisen laajuista toimintaa ja tarkoittavat käytännössä sitä, ettei edellytyksiä toiminnan harjoittamiselle ole enää lainkaan.

ME-alueen rajaamisesta kaavassa määritetyllä tavalla aiheutuu valittajalle kohtuutonta haittaa. Kiinteistöllä sijaitsevan sikalatoiminnan vaikeutuminen voidaan välttää ulottamalla kaavamerkintä ME koskemaan koko kiinteistöä. Kunta on myös laiminlyönyt tehdä riittävät selvitykset sekä laajennushankkeiden osalta että lainsäädännön vaatimien laajennusten osalta. On myös huomattava, että muu osa kiinteistöstä on osoitettu MY-alueeksi, joka kaavamääräyksen mukaan on tarkoitettu säilytettäväksi avoimena.

Kaava on sisällöltään maankäyttö- ja rakennuslain vastainen, koska määräystensä perusteella se ei turvaa edes nykyisen kaltaisen ja nykyisen laajuisen elinkeinotoiminnan ylläpitämistä. Kaava on myös Suomen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteen ja 18 §:n elinkeinovapausperiaatteen vastainen.

Nousiaisten kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä yleiskaavalle osoitettujen periaatteiden sekä kunnan asettamien tavoitteiden ja viranomaisten ohjauksen mukaisesti. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun vuoksi osayleiskaavatyössä ei laadittu yhden toimijan laajennustavoitteiden vaatimia selvityksiä. Valituksen kohteena olevan tilan viiden hehtaarin ME-alue on riittävän laaja mahdollistamaan sikojen hyvinvoinnista annetun asetuksen pinta-alavaatimusten täyttämisen.

Kaikki kuusi kaava-alueella sijaitsevaa kotieläintalouden suuryksikköä on osoitettu ME-alueina niiden nykyisen käytön mukaisesti. Suuryksiköiksi on osoitettu ne alueet, joiden toiminta vaatii eläinmäärän perusteella ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan. Osayleiskaava ei aiheuta maanomistajalle kohtuutonta haittaa, sillä ympäristölupaa vaativan eläinsuojan kulloinkin aiheuttama haitta arvioidaan ympäristölupamenettelyssä.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen

perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset, Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asiassa oli haettu maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvussa tarkoitettua poikkeamista siihen, että rantavyöhykkeellä sijaitsevia tiloja koskevassa kiinteistötoimituksessa voitaisiin muodostaa uusi rakennuspaikka. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli käsitellyt asian poikkeamisena maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta rantavyöhykettä koskevasta rakentamisrajoituksesta ja hylännyt hakemuksen.

Hakemuksessa mainittu rakennuspaikan muodostaminen ei itsessään tarkoittanut sellaista rakentamista, joka olisi edellyttänyt rantavyöhykettä koskevasta rakentamisrajoituksesta tai muustakaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai rajoituksesta poikkeamista. Kun tämän lisäksi otettiin huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu rakennuspaikka on ilman konkreettista rakennushanketta mahdollista muodostaa vain kaavoituksella, rakennuspaikan muodostamista koskevaan poikkeamishakemukseen ei ollut voitu antaa oikeudellisesti merkityksellisellä tavalla hyväksyvää eikä hylkäävää ratkaisua ELY-keskuksen tai muunkaan viranomaisen päätöksellä. Tämän vuoksi ELY-keskuksen olisi tullut jättää poikkeamishakemus tutkimatta.

Kiinteistönmuodostamislaissa tarkoitetun kiinteistötoimituksen ensisijaisena tehtävänä on määrittää maanomistajan omistukseen kuuluva alue. Rakentamisen edellytykset tutkitaan puolestaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. Hakijoiden käynnissä olleella kiinteistönmuodostamislain mukaisella toimituksella tai sen laadulla ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeamista koskevassa asiassa oikeudellista merkitystä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 72 § ja 171 § (132/1999)

Ks. myös KHO 2013:60

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 3.5.2016 nro 16/0126/3

Asian aikaisempi käsittely

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 3.10.2014 (Dnro KASELY/317/07.01/2013) hylännyt A:n ja B:n poikkeamishakemuksen, joka on koskenut kahden erillisen rakennuspaikan muodostamista yhdestä lomarakennuspaikasta Kotkan kaupungin Kaarniemen kylässä sijaitsevalla tilalla Veljesranta RN:o 1:479 ja Haminan kaupungin Salmen kylässä sijaitsevalla tilalla Veljesranta II RN:o 7:1.

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan hallinto-oikeuteen vaatineet, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja hallinto-oikeus vahvistaa, että kummallakin hakemuksen mukaisesti halkomalla muodostettavalla kiinteistöllä on, kun ne täyttävät kyseisellä alueella noudatettavan kaavan määräykset ja muut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä ja määräyksissä kyseiselle rakennuspaikalla asetetut vaatimukset, kyseisten määräysten mukainen rakennusoikeus ja ne kumpikin muodostavat erillisen rakennuspaikan. Poikkeamishakemus on tehty halkomistoimitusta suorittavan maanmittausinsinöörin kehotuksesta. Toimitusinsinööri on keskeyttänyt kyseisen toimituksen.

Toissijaisesti päätös tulee kumota ja vahvistaa, että valittajilla on oikeus hakemaansa poikkeamiseen.

Viimesijaisesti päätös tulee kumota ja palauttaa asia Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle laillisesti käsiteltäväksi tai päätös tulee kumota.

ELY-keskus on antanut lausunnon ja valittajat vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin (132/1999) mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan (134/2011) mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta. Pykälän 3 momentin (1589/2009) mukaan poikkeamisen tässä tapauksessa voi myöntää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Hakemus ja ELY-keskuksen päätös

Hakijoiden allekirjoittaman poikkeamislupahakemuslomakkeen mukaan rakennuspaikka on tila RN:o 1:479 ja kyseessä on lomarakennushanke vanhalla rakennuspaikalla. Hakemuksen liitteestä käy ilmi, että hakemus koskee Kotkan kaupungin alueella sijaitsevaa tilaa Veljesranta RN:o 1:479 sekä Haminan kaupungin alueella sijaitsevaa tilaa Veljesranta II RN:o 7. Liitteessä todetaan, että kyseisiä kiinteistöjä koskeva yhteinen halkomistoimitus on vireillä ja sanotussa toimituksessa muodostetaan kaksi kiinteistöä. Hakijat pyytävät, että kyseessä olevassa toimituksessa voidaan muodostaa kaksi rakennuspaikkaa eli kumpikin muodostettava kiinteistö olisi oma rakennuspaikkansa.

Perusteluina hakemukselle on tuotu esiin muun muassa kiinteistöjen muodostumiseen, omistussuhteisiin sekä aiemmin tapahtuneeseen rakentamiseen liittyviä seikkoja.

ELY-keskuksen päätöksen mukaan alueella on voimassa Kotkan yleiskaava 1980–2000, joka on oikeusvaikutteinen saariston osalta. Yleiskaavan perusteella ranta-alueelle ei voida myöntää suoraan rakennuslupaa. Haminan puolella on voimassa Summa-Neuvoton-Salmi-osayleiskaava, jossa ei ole nyt kyseessä olevaa aluetta koskevia kaavamääräyksiä.

Päätöksen mukaan kyseessä on sellainen uuden rantarakennuspaikan muodostaminen, joka voidaan rinnastaa lomarakennuksen rakentamiseen meren ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määritelty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Päätöksessä todetaan, että alueella on nykyisellään kaksi lomarakennusta, talousrakennus ja rantasauna ja että hakijoilla on vireillä halkomistoimitus.

ELY-keskus on hylännyt hakemuksen korkeaksi muodostuvan rakentamistehokkuuden perusteella. ELY-keskus on katsonut muun ohella, että kiinteistöistä muodostuu yhdessä yksi rakennuspaikka siten kuin käytäntö on tähän asti ollut. Nykyisten rakennusten perusteella ei ole muodostunut oikeutta yhden rantarakennuspaikan muuttamiseksi kahdeksi uudeksi rakennuspaikaksi. Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on mainittu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §, 73 § ja 171–174 §:t sekä perustuslain 6 §.

Oikeudellinen arviointi

Hakemuksen mukaan kyse on siitä, voidaanko hakemuksen mukaisille kiinteistöille muodostaa halkomistoimituksessa kaksi rakennuspaikkaa. ELY-keskuksen päätöksen mukaan kyseessä on uuden rakennuspaikan muodostaminen, joka voidaan rinnastaa lomarakennuksen rakentamiseen.

ELY-keskus on päätöksessään katsonut, että poikkeamista on haettu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesta rannan suunnittelutarpeesta. Kyseinen pykälä kieltää rakennuksen rakentamisen rantavyöhykkeelle ilman pykälässä tarkoitettua kaavaa. Päätöksentekohetkellä voimassa olleen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan ELY-keskus on voinut myöntää poikkeuksen, mikäli kysymys on ollut uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, jollei kyse ole ollut olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Hakemuksesta, ELY-keskuksen päätöksestä tai muustakaan asiakirja-aineistosta ei käy ilmi, että kyseessä olisi uuden rakennuksen rakentaminen tai ylipäätään rakennuksen rakentaminen. Näin ollen asiassa tulee ensin ratkaista, onko ELY-keskus voinut poikkeamispäätöksellä ratkaista hakemuksen, joka on koskenut rakennuspaikan muodostamista ilman rakennushanketta.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maankäytön suunnittelun tulee lähtökohtaisesti tapahtua kaavalla. Kyseisen lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla kaavalla voidaan rantavyöhykkeelle osoittaa rakennuspaikkoja, jotka ovat olemassa kaavan mukaisina myös rakentamattomina. Tällöin rakennuslupa voidaan myöntää suoraan voimassa olevan kaavan perusteella. Mikäli rantavyöhykkeellä ei ole edellä tarkoitettua kaavaa, voidaan rakentamiselle myöntää poikkeamislupa maankäyttö- ja rakennuslaissa todetuin edellytyksin. Maankäyttö- ja rakennuslain 174 §:n 2 momentin mukaan poikkeamispäätöksessä on määrättävä aika, jonka kuluessa poikkeamispäätöstä vastaavaa rakennuslupaa on haettava. Aika voi olla enintään kaksi vuotta. Kun määräaika on kulunut umpeen ei rakennuslupaa voida myöntää ilman uutta, senhetkisiin olosuhteisiin perustuvaa poikkeamislupaa.

Kun ratkaistaan rantavyöhykkeelle sijoittuvaa rakentamista koskeva poikkeaminen, tulee osana kokonaisharkintaa ottaa huomioon, muodostaako haettu rakentaminen uuden rakennuspaikan. Rakennuspaikan muodostumista ei kuitenkaan voida ratkaista ilman rakennushanketta, eikä rantarakennuspaikan muodostamista voida rinnastaa ELY-keskuksen päätöksestä ilmenevällä tavalla uuden rakennuksen rakentamiseen. Hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että valituksenalaisessa päätöksessä ei ole ollut kyse poikkeamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kiellosta, eikä ELY-keskuksella näin ollen ole ollut toimivaltaa ratkaista asiaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että rakentamistoimenpiteiden ohella suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevalla säännöksellä on vaikutusta myös kiinteistönmuodostuksen edellytyksiin. Poikkeamisasiaa ratkaistaessa ei kuitenkaan ole merkitystä sillä, että asiassa on vireillä kiinteistönmuodostamistoimitus tai sillä, mitä kiinteistönmuodostamislain säännöksiä toimitukseen sovelletaan. Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen poikkeamisasia tulee ratkaista maankäyttö- ja rakennuslain perusteella. Toisaalta maankäyttö- ja rakennuslakiin perustumatonta asiaa ei voida ratkaista kyseisen lain mukaisella poikkeamisluvalla, vaikka ratkaisu olisi tarpeen kiinteistönmuodostamista ajatellen.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että valittajat voivat halutessaan hakea maankäyttö- ja rakennuslain mukaista rakentamista koskevaa poikkeamista. Toimivaltainen viranomainen kaikkien maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten poikkeamisasioiden käsittelyyn on 1.4.2016 alkaen kunta.

Johtopäätös

Koska kyseessä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukainen päätös eikä ELY-keskuksella ole ollut toimivaltaa ratkaista asiaa, ELY-keskuksen päätös tulee kumota. Asian lopputulos huomioon ottaen asiassa ei ole tarvetta enemmälti lausua muista valituksessa esitetyistä seikoista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Laki maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (196/2016)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Vesterinen ja Terhi Vanala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen kielteinen poikkeamispäätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakemuksella haettiin poikkeamismenettelyn avulla oikeutta käyttää kiinteistöä lähtötilanteesta poiketen kahtena erillisenä rakennuspaikkana. Vaikka asiaan on liittynyt samanaikaisesti vireillä ollut kiinteistötoimitus, poikkeamista on haettu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n tarkoittamasta ranta-alueiden suunnittelutarpeesta. ELY-keskus on ratkaissut hakemuksen ottamatta kantaa kiinteistötoimitukseen.

ELY-keskus ja Kotkan kaupunki ovat hakemusta käsitellessään tulkinneet, että hakijoilla on vireillä ranta-alueen maankäyttöön liittyvä hanke, joka edellytti poikkeamista ranta-alueen suunnittelutarpeesta. Kaupunki tai ELY-keskus ei edellyttänyt esitettyä tarkempaa selvitystä tulevan rakentamisen määrästä tai laadusta. Rakennuspaikkaan ja uuden rakennuspaikan muodostamiseen liittyvä hanke oli mahdollista käsitellä poikkeamisena maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

ELY-keskuksella on ollut toimivalta ottaa käsiteltäväkseen ja ratkaista poikkeamishakemus. Hakijoilla on ollut oikeus saada ratkaisu hakemaansa ranta-alueen maankäyttöön.

A ja B ovat antaneet selityksen.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

A:n ja B:n poikkeamishakemuksessa on haettu maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvussa tarkoitettua poikkeamista siihen, että A:n ja B:n rantavyöhykkeellä sijaitsevia tiloja koskevassa halkomistoimituksessa voitaisiin muodostaa yhdestä rakennuspaikasta kaksi rakennuspaikkaa. Tällöin hakijoiden mukaan kumpikin muodostettava tila olisi oma rakennuspaikkansa. Hakemuksessa ei ole yksilöity konkreettista rakennushanketta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaisessa päätöksessä on kyse maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta poikkeamisesta. Hakemuksesta ei ilmene, mistä säännöksestä poikkeamista haetaan. ELY-keskus on katsonut asiassa olevan kyse maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta rantavyöhykettä koskevasta rakentamisrajoituksesta poikkeamisesta. Mainitusta rakentamisrajoituksesta on kuitenkin tarpeen poiketa vain, kun hankkeessa on kyse rakennuksen rakentamisesta. Hakemuksessa mainittu rakennuspaikan muodostaminen ei itsessään tarkoita sellaista rakentamista, joka edellyttäisi rantavyöhykettä koskevasta rakentamisrajoituksesta tai muustakaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai rajoituksesta poikkeamista. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu rakennuspaikka on ilman konkreettista rakennushanketta mahdollista muodostaa vain kaavoituksella, ELY-keskus tai muukaan viranomainen ei ole voinut antaa oikeudellisesti merkityksellisellä tavalla hyväksyvää eikä hylkäävää ratkaisua A:n ja B:n rakennuspaikan muodostamista koskevaan poikkeamishakemukseen. Tämän vuoksi poikkeamishakemus olisi tullut jättää ELY-keskuksessa tutkimatta.

Kiinteistönmuodostamislaissa tarkoitetun kiinteistötoimituksen ensi­sijaisena tehtävänä on määrittää maanomistajan omistukseen kuuluva alue. Rakentamisen edellytykset tutkitaan puolestaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. A:n ja B:n käynnissä olevalla kiinteistönmuodostamislain mukaisella toimituksella tai sen laadulla ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeamista koskevassa asiassa oikeudellista merkitystä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on kumottu ja oikeastaan myös poistettu ELY-keskuksen päätös, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Poromerkin hyväksymistä koskevan poronhoitolain 23 §:n 1 momentin mukaan Paliskuntain yhdistys hyväksyi paliskunnan hallituksen esityksestä poromerkin poronomistajalle. Poronhoitoasetuksen 17 §:n mukaan paliskunnan hallituksen tuli tehdä esitys poromerkin hyväksymisestä Paliskuntain yhdistykselle. Mainittuja säännöksiä oli tulkittava siten, että paliskunnan hallitus oli velvollinen merkkipiirin ja poroisännän lausunnot saatuaan tekemään Paliskuntain yhdistykselle esityksen poromerkkiä koskevasta hakemuksesta. Paliskunnan hallitus voi esityksessään joko puoltaa hakemuksen hyväksymistä tai esittää sen hylkäämistä. Se, ettei paliskunnan hallitus ollut tehnyt esitystä, ei puheena olevassa asiassa estänyt Paliskuntain yhdistystä hyväksymästä haettua poromerkkiä poronomistajalle. Paliskunnan valitus Paliskuntain yhdistyksen päätöksestä hylättiin.

Poronhoitolaki 23 § 1 momentti, 44 § ja 45 §

Poronhoitoasetus 14 §, 17 § ja 18 §

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 10.11.2015 nro 15/0709/2

Asian aikaisempi käsittely

Paliskuntain yhdistyksen hallitus on 13.12.2013 päätöksellään nro 90 hyväksynyt A:n ja B:n hakemat poromerkit 19.4.2013 lukien Näkkälän paliskuntaan.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Näkkälän paliskunta on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Paliskuntain yhdistyksen päätös poromerkkien hyväksymisestä on kumottava.

Poronhoitolain säännösten tarkoituksena on, että Paliskuntain yhdistys voi hyväksyä vain sellaisen poromerkin, jota paliskunta on esittänyt hyväksyttäväksi. Käytäntö, jonka mukaan paliskunnan on toimitettava hakemus poromerkistä Paliskuntain yhdistykselle, vaikka sen oma kanta olisi kielteinen, on vastoin lain tarkoitusta. Nyt hyväksytyt merkit aiheuttavat sekaantumisen vaaraa eivätkä ota huomioon vanhastaan noudatettuja sukumerkkejä.

Paliskuntain yhdistyksen hallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon hallinto-oikeudelle.

B on antanut vastineen hallinto-oikeudelle.

Alaikäisen A:n puolesta hänen huoltajansa ovat antaneet vastineen hallinto-oikeudelle.

Näkkälän paliskunta on antanut vastaselityksen hallinto-oikeudelle.

Näkkälän paliskunta on toimittanut hallinto-oikeudelle lisäselvitystä, johon Paliskuntain yhdistys on antanut vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Näkkälän paliskunnan valituksen Paliskuntain yhdistyksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Poronhoitolain 23 §:n 1 momentin mukaan jokainen poro on merkittävä omistajan poromerkillä, jonka Paliskuntain yhdistys on paliskunnan hallituksen esityksestä omistajalle hyväksynyt. Pykälän 2 momentin mukaan erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella poromerkki tulee mahdollisuuksien mukaan muodostaa vanhastaan noudatettujen periaatteiden mukaisesti (sukumerkki). Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä poromerkistä sekä sen tekemisestä, hakemisesta ja myöntämisestä annetaan asetuksella.

Poronhoitoasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan poromerkin hyväksyminen edellyttää, että merkki eroaa selvästi muista poromerkeistä tai samankaltaisilla poromerkeillä varustettuja poroja hoidetaan niin kaukana toisistaan, että sekaantumisen vaaraa ei ole.

Poronhoitoasetuksen 17 §:n 1 momentin mukaan poromerkin hyväksymistä koskeva hakemus osoitetaan Paliskuntain yhdistykselle ja jätetään poroisännälle. Hakemukseen on liitettävä kaavakuva ja selostus haetusta poromerkistä. Pykälän 2 momentin mukaan poroisännän on hankittava hakemuksesta merkkipiirin kokouksen lausunto ja toimitettava hakemus, annettu lausunto sekä oma lausuntonsa paliskunnan hallitukselle, joka tekee esityksen poromerkin hyväksymisestä Paliskuntain yhdistykselle.

Paliskuntain yhdistyksen sääntöjen 8 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan hallituksen tehtävänä on päättää poromerkkien hyväksymisestä, peruuttamisesta ja raukeamisesta, ja huolehtia päätösten tiedoksiannosta poronhoitoasetuksen 18 §:ssä säädetyllä tavalla.

Poronhoitoasetuksen 18 §:n mukaan paliskuntain yhdistyksen on annettava päätös poromerkin hyväksymisestä tiedoksi hakijalle ja asianomaiselle paliskunnalle. Päätöksestä on lisäksi ilmoitettava seuraavassa Paliskuntain yhdistyksen varsinaisessa kokouksessa.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Edellä esitetyn perusteella poromerkin hyväksymisestä tai hylkäämisestä tekee ratkaisun Paliskuntain yhdistys. Hakemus poromerkistä jätetään poroisännälle, joka antaa oman lausuntonsa sekä hankkii merkkipiirin kokouksen lausunnon asiassa. Poroisäntä toimittaa asiakirjat paliskunnan hallitukselle, joka tekee esityksen poromerkin hyväksymisestä. Koska paliskunnan hallitus ei päätä poromerkin hyväksymisestä tai hylkäämisestä, edellä kerrottuja säännöksiä on tulkittava siten, että merkin hyväksymistä koskeva asia on vietävä Paliskuntain yhdistyksen ratkaistavaksi myös silloin, kun paliskunnan hallitus ei puolla merkin hyväksymistä. Näin ollen vaikka Näkkälän paliskunnan hallitus ei ole puoltanut poromerkkien myöntämistä A:lle ja B:lle, Paliskuntain yhdistyksellä on ollut toimivalta ratkaista asia eikä päätös ole tämän johdosta lainvastainen.

Valituksessa katsotaan, että myönnetyt poromerkit aiheuttavat sekaantumisen vaaraa eivätkä ota huomioon vanhastaan noudatettuja sukumerkkejä. Valittaja on toimittanut hallinto-oikeuteen kaavakuvaluettelon lukuisista sukumerkeistä, joita haetut merkit valittajan käsityksen mukaan loukkaavat. Paliskuntain yhdistyksen puolesta annettujen lausuntojen mukaan haetut merkit ovat vähintään kahden teon päässä aiemmin hyväksytyistä poromerkeistä ja ne täyttävät sukumerkin muodolliset edellytykset. A:n merkki muodostuu hänen isänsä isoisän isoisän ja hänen isänsä veljen merkkien pohjalta. Myös B:n poromerkki on muodostettu hänen isänsä merkin pohjalta.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei asiassa ole esitetty sellaista yksilöityä selvitystä, jonka perusteella myönnettyjen poromerkkien olisi katsottava aiheuttavan poronhoitoasetuksen 16 §:n 1 momentissa tarkoitettua sekaantumisen vaaraa. Näin ollen ja kun otetaan huomioon puheena olevien poromerkkien muodostamisesta esitetty selvitys, myönnettyjen poromerkkien voidaan katsoa täyttävän poronhoitolain ja -asetuksen vaatimukset eikä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen ole siten aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Merja Velakoski-Kovalainen (eri mieltä) ja Anna-Kaisa Marski. Esittelijä Minna Manninen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Näkkälän paliskunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Paliskuntain yhdistyksen päätökset kumotaan. Lisäksi valituksessa on vaadittu Paliskuntain yhdistyksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä.

Paliskunta on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Poronhoitolain 17 ja 23 § edellyttävät, että paliskunnan hallitus esittää haettua poromerkkiä Paliskuntain yhdistyksen hyväksyttäväksi. Lakia tulee tulkita lähtökohtaisesti lain sanamuodon mukaan. Lain sanamuodon ja asetuksen mukaan (8 §) paliskunnan hallituksen tehtävänä on esittää poromerkin hyväksymistä.

Lain mukaan poroisännän tulee aina toimittaa hakemus lausuntoineen paliskunnan hallituksen käsiteltäväksi, mutta paliskunnan hallituksen päätettävissä on se, tekeekö se esityksen poromerkin hyväksymisestä Paliskuntain yhdistykselle. Lain tulkinta tällä tavoin on myös käytännössä tarkoituksenmukaisin, koska merkkipiiri ja paliskunnan hallitus ovat parhaita paikallisia asiantuntijoita niiden alueella olevien merkkien ja sekaantumisen vaaran osalta.

Paliskuntain yhdistyksen rooli on valvoa vielä laajemmalla mittapuulla, että sekaantumisen vaaraa ei pääse syntymään. Lisäksi paliskuntain yhdistys pitää rekisteriä poromerkeistä.

Poromerkin hakijan oikeusturva ei vaarannu, koska hän voi muuttaa hakemustaan siltä osin kuin merkkipiiri tai paliskunnan hallitus katsovat sen tarpeelliseksi. Hakijalla ei voi olla subjektiivista oikeutta saada hyväksytyksi juuri haluamansa kaltaista poromerkkiä. Tulkintaa tukee myös se, että normaali valitustie paliskunnan hallituksen päätöksistä ei mene paliskuntain yhdistykseen vaan paliskunnan kokoukseen, jonne merkkihakemuksen tekijällä on halutessaan oikeus saattaa asia käsiteltäväksi.

Poronhoitolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 244/1989 s. 13) mukaan "Paliskunnan hallitus tekee esityksen poromerkistä Paliskuntain yhdistykselle, joka päätöksellään hyväksyisi poromerkin omistajalle". Hallituksen kuuluu tehdä esitys vain silloin, kun se itse on tehnyt asiasta myönteisen päätöksen. Paliskunnan hallitus ei ole esittänyt poromerkkiä hyväksyttäväksi. Paliskuntain yhdistys ei sen vuoksi voi poromerkkiä hyväksyä. Paliskuntain yhdistyksellä on yksinomainen toimivalta hyväksyä lopullisesti poromerkki, mutta se voi tehdä sen vain paliskunnan hallituksen hyväksymistä tarkoittavasta esityksestä.

Käytäntö, jonka mukaan paliskunnan on toimitettava hakemus poromerkistä Paliskuntain yhdistykselle, vaikka sen oma kanta olisi kielteinen, on vastoin lain tarkoitusta. Päätös poromerkkien hyväksymisestä on jo tämän vuoksi kumottava.

Merkkipiiri on vastustanut haetun poromerkin hyväksymistä. Merkkipiirin nimenomaisena tehtävänä on huolehtia, että poromerkit ovat käyttökelpoisia ja eroavat toisistaan riittävän selvästi. Paliskunnan hallitus ei ole esittänyt poromerkkejä hyväksyttäväksi, koska ne eivät eroa selvästi muista merkeistä ja loukkaavat sukumerkkejä. Hakemukset on silti hyväksytty Paliskuntain yhdistyksen hallituksessa äänin 7–5 ja 7–6.

Paliskuntain yhdistys noudattaa muodollista käytäntöä, jonka mukaan poromerkkien välillä on oltava eroa niin sanotusti kaksi tekoa. Käytäntö ei ota huomioon lain lähtökohtaa sukumerkkien huomioon ottamisesta eikä sitä, että merkin on erottava selvästi muista. Kaksi tekoa ei merkin tyypistä riippuen aina riitä. Osa teoista on käytännössä niin samantyyppisiä että pelkästään ne erottavina tekoina eivät ole riittäviä. Tällaisia tekoja ovat keskenään muun muassa pistel ja pykälä, etuhanka ja etuhankaan leikattu halkein sekä vatmapykälä ja hanka.

Paliskuntain yhdistyksen hallituksen kokouksen 1.6.2014 eriävistä mielipiteistä käy hyvin ilmi se, miksi nykyinen käytäntö aiheuttaa sekaantumisen vaaraa.

A:n merkki voi käytännössä olla hyvin lähellä C:n merkkiä. Vasen päällä hanka on käytännössä lähellä isoa pykälää, vasen alla iso pykälä on lähellä kahta pisteltä varsinkin, jos korvaan tulee halkein rikkoontumisen seurauksena, ja oikea alla pykälä on lähellä pisteltä. B:n merkki on lähellä D:n ja E:n merkkiä. E:hen verrattuna ero on vain oikeassa nokassa, ja jos se rikkoontuu, merkki on käytännössä samanlainen. Tietokoneohjelman antama visuaalinen käsitys sekaantumisen vaarasta on aivan toinen kuin vaara on käytännössä.

Lisäksi on mahdollisuuksien mukaan, varsinkin ristiriitatilanteissa, vältettävä sellaisten merkkien hyväksymistä, joihin muita merkkejä on helppo muuttaa. Nyt haetut merkit menevät sillä tavalla yli monen muun merkin, että niihin on helppo muuttaa merkkejä. Paliskuntain yhdistyksen lausunnon 16.10.2015 mukaan ei voida lähteä olettamuksesta, että merkkejä väärennetään. Kysymys ei ole lähtökohtaisesta olettamuksesta, vaan myös tämän riskin huomioon ottamisesta merkkejä hyväksyttäessä.

Paliskunnalla itse on parhaat edellytykset arvioida asiaa siellä vallitsevissa olosuhteissa. Näkkälän paliskunnassa eräiden poronomistajien poromäärät ovat kasvaneet luonnottomasti, vaikka porojen tuominen paliskuntaan on kielletty eikä tiedossa ole selittäviä tekoja kuten kauppoja. Lisäksi eri tokkakuntien poroja on paliskunnan hallituksen mukaan ajettu tarkoituksella sekaisin toisen tokkakunnan perinteisesti käyttämille laidunalueille. Näitä seikkoja on hankala todistaa, ja myös sen vuoksi paliskunnan hallituksen kannanotolle on annettava ratkaiseva painoarvo.

Nyt hyväksytyt merkit eivät käytännössä erotu selvästi muista merkeistä eivätkä ota huomioon vanhastaan noudatettuja sukumerkkejä.

Hallinto-oikeus on katsonut, että A:n merkki muodostuisi hänen isoisänsä isoisän ja isänsä veljen merkkien pohjalta ja B:n merkki olisi muodostettu hänen isänsä merkin pohjalta. Paliskuntain yhdistys on lausumassaan 4.6.2014 tuonut esiin F:n ja G:n sekä H:n merkit ilmeisesti tarkoituksenaan perustella, että haetut merkit ovat kyseessä olevien sukujen sukumerkkejä.

H on ostanut lausumassa mainitun merkin toiselta sukukunnalta. Tuo merkki ei koskaan ole B:n suvun merkki.

F on hakenut merkkiään 16.5.2007. Paliskunta on kevätkokouksessaan 28.5.2007 päättänyt, että se ei puolla hakemusta. Paliskuntain yhdistys on siitä huolimatta hyväksynyt merkin 7.6.2009. Merkki on samanlainen kuin muualla käytössä olevat merkit. A:n isän, isoisän ja veljen merkit ovat erilaiset. Isoisän isän G:n merkki on asetettu hävitysajalle 2002 ja merkki on rauennut 2005. Merkissä ei ole poroja. Merkin tausta ei ole tiedossa mutta sukumerkki se ei ole. Poromerkkiluettelo ei myöskään tue muilta osin sitä, että kysymyksessä olisi A:n suvun sukumerkki.

Sekaantumisvaaraa tekojen vähäisten erojen tai käytännöllisen samankaltaisuuden vuoksi aiheuttavia merkkejä ei tule hyväksyä eikä myöskään merkkejä, joihin muita merkkejä on helppo muuttaa. Haettuja merkkejä ei tule myöntää.

Paliskuntain yhdistyksen päätöstä ei saa pannan täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Laissa ei ole täytäntöönpanosta niin säädetty. Paliskuntain yhdistys on kuitenkin merkinnyt kyseessä olevat poromerkit merkkirekisteriin. Korkeimman hallinto-oikeuden on selvyyden vuoksi todettava asia tai kiellettävä päätöksen täytäntöönpano. Porojen merkitseminen kyseessä oleviin merkkeihin aiheuttaa käytännön ongelmia eikä ole vaikeuksissa peruutettavissa mikäli päätös kumotaan. Porot voidaan tarvittaessa merkitä lisämerkillä.

Paliskuntain yhdistyksen hallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä. Lausunnossa todetaan muun ohella seuraavaa:

Paliskuntain yhdistyksen hallitus on käsitellyt valituksenalaisia merkkianomuksia kokouksessaan 10.9.2013. Tällöin hallitus pyysi Näkkälän paliskuntaa tarkentamaan, mitä poromerkkejä heidän paliskunnassaan haetut merkit loukkaavat. Näkkälän paliskunnan hallitus pyysi lisäaikaa selvityksen antamiseen marraskuun 2013 loppuun saakka. Paliskuntain yhdistyksen hallitus kokouksessaan 25.10.2013 myönsi pyydetyn jatkoajan. Näkkälän paliskunta ei toimittanut selvitystä annettuun määräaikaan mennessä. Merkkiasiat käsiteltiin Paliskuntain yhdistyksen hallituksen kokouksessa 13.12.2013.

Jokaisella paliskunnan osakkaalla on oikeus hakea itselleen tai perheenjäsenilleen uutta poromerkkiä, jotka yleensä johdetaan olemassa olevista perheen poromerkeistä. Poronomistajien poistuessa ja uusien tullessa paliskuntaan, paliskunnan poromerkit ovat jatkuvassa muutostilassa. Tätä poromerkkien muutosta hallitaan poronhoitolain ja -asetuksen poromerkkisäädöksillä.

Aiemmista poromerkkien myöntämiseen liittyvistä käytännöistä johtuen paliskunnissa eri puolilla poronhoitoaluetta on samoja tai hyvin pienillä eroilla olevia poromerkkejä. Samankaltaiset poromerkit ovat kuitenkin aiheuttaneet sekaannuksia ja ristiriitoja. Paliskuntain yhdistyksen hallitus sai aiemmin kentältä nyljettäväkseen ja tulkittavakseen poronkorvia, joiden omistajasta oli epäselvyyttä. Paliskuntain yhdistyksen hallitus teki poromerkkiasioihin liittyen linjauksia, joiden avulla epäselvien poromerkkitapausten määrä on vähentynyt merkittävästi, käytännössä loppunut kokonaan. Paliskuntain yhdistyksen hallitus alkoi käyttää 2000-luvun alkupuolella uusien poromerkkien käsittelyssä seuraavia linjauksia:

- "Hallitus päätti, että erityisellä poronhoitoalueella sukumerkkinä haettu merkki voidaan hyväksyä oman paliskunnan sisällä yhden teon päähän, jos hakijan oma paliskunta sen hyväksyy. Muiden, ulkopuolisten paliskuntien osakkaiden merkkeihin nähden, merkkien välillä on oltava enemmän kuin yhden teon ero, kuten hallitus on päättänyt aiemmin uusia merkkejä myöntäessään. " (Paliskuntain yhdistyksen hallituksen kokous 6/2010)

- "Hallitus päätti merkitä pöytäkirjaan uusien merkkien myöntämisessä käytetyn periaatteen: uudella merkillä on oltava vähintään kahden teon ero poronhoitoalueella jo voimassaoleviin merkkeihin tullakseen hyväksytyksi. Periaate on ollut käytössä jo edellisten hallitusten ja edellisen merkkivastaavan aikana. Ratkaisun on todettu olevan toimiva ja poronhoitoasetuksen 16 §:n vaatimukset täyttävä. Merkkien sekaantumisia ei ole viime vuosien aikana tullut enää hallituksen käsiteltäväksi." (Paliskuntain yhdistyksen hallituksen kokous 6/2011)

Vähintään kahden teon erolla pyritään varmistamaan, että merkit ovat selvästi erotettavissa toisistaan. Poronhoitoasetuksen 16 §:ssä luetellaan poromerkeissä käytettävät eri teot. Linjaukset on todettu useiden käyttövuosien jälkeen toimiviksi ja niiden on katsottu lisäävän poronomistajan oikeusturvaa.

Paliskuntain yhdistyksellä on käytössään atk-pohjainen tietokanta, jonka avulla haettua poromerkkiä pystytään vertaamaan koko poronhoitoalueella käytössä oleviin poromerkkeihin. Se on apuväline poromerkkirekisterin käytössä. Paliskuntain yhdistyksen hallituksessa on 12–14 eri puolilta poronhoitoaluetta tulevaa kokenutta poromerkkien tuntijaa, poroisäntää. Poromerkkejä käsiteltäessä poroisännät arvioivat edellä mainittujen linjausten mukaisesti ja atk-ohjelmasta saadun tiedon lisäksi, ettei poromerkkien välille synny sekaantumisen vaaraa.

Näkkälän paliskunnan mukaan valituksenalaiset merkit aiheuttavat sekaantumisen vaaraa, eivätkä ota huomioon vanhastaan noudatettuja sukumerkkejä. Näkkälän paliskunta on toimittanut Paliskuntain yhdistyksen aiemmin pyytämän selvityksen vasta hallinto-oikeudelle syksyllä 2015. Esitettyjä merkkejä oli siinä 97 ja ne ovat yleisesti Näkkälän paliskunnassa käytössä olevia merkkejä. Näkkälän selvityksessä esitetyt merkit ovat vähintään kahden teon takana valituksen alaisista merkeistä, eivätkä ne ole visuaalisesti samankaltaisia. Poromerkkejä myönnettäessä ei voida lähteä olettamuksesta, että merkkejä väärennetään eli muutetaan jonkun toisen merkiksi. Tällöin uusia poromerkkejä ei olisi käytännössä mahdollista myöntää lainkaan.

Valituksessaan Näkkälän paliskunta on tuonut esiin erityisesti kolme merkkiä, joita uudet poromerkit loukkaavat. Paliskunnan mukaan A:n merkki loukkaisi C:n kuolinpesän merkkiä, johon on luettavissa viiden teon ero. B:n merkki loukkaisi D:n ja E:n merkkejä. Esitettyyn hävitysajalla (2004 lähtien) olevaan E:n poromerkkiin on luettavissa neljän teon ero. D:n poromerkkiin eroja on luettavissa viisi tekoa. Kaikki esitetyt merkit ovat niin tekojen puolesta kuin myös visuaalisesti riittävän kaukana valituksenalaisista merkeistä. Valituksenalaiset merkit eivät myöskään loukkaa esille tuotujen merkkien sukulinjoja.

Paliskunnan hallituksella ei ollut asetuksessa poronhoitolain täytäntöönpanosta (629/1948) roolia poromerkkiasioissa. Paliskunnan hallituksen tehtäväksi on vasta 1968 annetun asetuksen (72/1968) 7 §:n 2 momentin 5 kohdassa säädetty antaa Paliskuntain yhdistykselle lausunnot poromerkin hyväksymistä koskevista anomuksista.

Voimassa olevan poronhoitolain (848/1990) valmistelussa on lähdetty aikaisemmissa laissa olleiden periaatteiden pohjalta. Poronhoitoasetuksen (883/1990) 17 §:n 1 momentin mukaan poromerkin hyväksymistä koskeva hakemus osoitetaan Paliskuntain yhdistykselle. Paliskuntain yhdistyksen sääntöjen mukaan hallituksen tehtävänä on poromerkkien hyväksyminen, peruuttaminen ja rauettaminen. Poronhoitoasetuksen 8 §:n 7 kohta "esittää poromerkin hyväksymistä" tarkoittaa vain paliskunnan hallituksen lausumisoikeutta asiassa. Poromerkin lopullista hyväksymistä ei ole missään säädöksissä asetettu paliskunnan hallitukselle.

Voimassa olevan poronhoitolain esitöissä (HE 244/1989) on todettu seuraavasti: "Kun poromerkkien hyväksymistä edeltää asian käsittely paliskunnan hallituksen kokouksessa ja kun Paliskuntain yhdistyksen hyväksymispäätökseen saisi asianomainen hakea muutosta lääninoikeudelta, ei nykyisen lain 21 §:n mukaisen säännöksen ottamista lakiehdotukseen ole pidetty tarpeellisena". Vaikka valitustietä ei uusien poromerkkien osalta enää nykyisessä poronhoitolaissa ole erikseen säädetty, lain esitöiden mukaan valitusoikeus poromerkkipäätökseen tulee vasta Paliskuntain yhdistyksen päätöksestä.

Paliskuntain yhdistys on poromerkkiasioissa viranomaisroolissa. Uusien poromerkkiasioiden päätäntävalta on tahdottu pitää nykyisellä tavalla mahdollisimman pitkälle paliskunnan ulkopuolisten, poromerkit tuntevien ammattilaisten käsissä. Näin päätöksenteossa eivät pääse vaikuttamaan muut tekijät, kuten esimerkiksi paliskunnan sisäiset ristiriidat. Paliskuntain yhdistyksen hallituksen jäsenet päättävät puolueettomasti, mikä merkki kelpaa ja mikä on liian samankaltainen olemassa oleviin merkkeihin nähden. Merkkituntemus hallituksessa on laaja ja ottaa huomioon eri alueet tasapuolisesti. Poromerkkiasioista päättäminen Paliskuntain yhdistyksen hallituksessa yhtenäistää niiden käsittelyn. Paliskuntain yhdistyksen päätösvallalla toteutuu poromerkkiasioihin liittyen yksittäisen osakkaan oikeusturva ja yhdenvertainen kohtelu. Käytännön toimivuutta kuvastaa se, että poromerkkeihin liittyviä valituksia on ollut oikeudessa vähän.

A:n huoltaja on antanut valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa hän on todennut muun ohella, että A:n merkki on viiden teon päässä C:n kuolinpesän merkistä. Korvan repeytymistä ei voida pitää syynä merkkien sekoittumiseen, koska silloin kaikki muutkin merkit voisivat sekoittua keskenään. Poromerkkien muuttaminen toiseen merkkiin on rikos. A kuuluu sukunsa tokkakuntaan, joka hoitaa porojaan perinteisesti Näkkälän paliskunnan alueella. Näkkälän paliskunta on jakautunut kahtia alueella vallitsevan saamelaiskiistan ja siihen liittyvän laidunkiistan seurauksena. A:n isoisän isän G:n poromerkki on kiistatta sukumerkki.

B on antanut valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa hän on vaatinut valituksen ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Vastineessa on todettu muun ohella, että B on yrittänyt saada poromerkin jo yli kymmenen vuotta. Nyt kyseessä oleva merkki on jo kolmas merkki, jonka hän on yrittänyt saada rekisteröityä. Mikäli hän olisi lähettänyt hakemuksen paliskunnalle, se ei olisi edennyt Paliskuntain yhdistyksen käsittelyyn. Hän lähetti hakemuksen tällä kertaa kuitenkin suoraan Paliskuntain yhdistykseen, josta se lähetettiin paliskuntaan. Enemmistö Paliskuntain yhdistyksen hallituksessa noudatti samaa sääntöä kuin siihenkin asti oli noudatettu eli sääntöä, jonka mukaan merkki voidaan hyväksyä, jos se eroaa kahden teon osalta muista alueella käytössä olevista merkeistä. Minkään muun kuin tämän asian ei pitäisi vaikuttaa lopputulokseen.

B on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle kirjelmän, jossa hän on pyytänyt asian nopeaa käsittelyä hänelle muutoin aiheutuvan rahallisen vahingon vuoksi.

Näkkälän paliskunta on antanut lausunnon ja vastineiden johdosta vastaselityksen. Vastaselityksessä on vaadittu, että Paliskuntain yhdistykseltä tulee pyytää uusi lausunto sen antamaan lausuntoon liittyvien epäselvyyksien vuoksi.

Näkkälän paliskunnan vastaselitys on annettu tiedoksi Paliskuntain yhdistykselle, A:n huoltajille sekä B:lle.

Näkkälän paliskunta on toimittanut lisäselvitystä korkeimpaan hallinto-oikeuteen 18.11.2016 saapuneella kirjelmällä. Lisäselvitys on liittynyt B:n paliskunnan varsinaisen kevätkokouksen päätöksestä 30.5.2016 hallinto-oikeudelle tekemään valitukseen.

Paliskunnan lisäselvitys on annettu tiedoksi B:lle, joka on antanut siihen liittyen vastineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen Paliskuntain yhdistyksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Valituksen hylkääminen

Asian vaiheet ja kysymyksenasettelu

A ja B ovat jättäneet Paliskuntain yhdistykselle osoitetut poromerkkiä koskevat hakemuksensa Näkkälän paliskunnan poroisännälle. Näkkälän paliskunta ja Enontekiön merkkipiiri ovat käsitelleet hakemukset, mutta eivät ole puoltaneet niitä. Paliskuntain yhdistyksen hallitus on käsitellyt hakemuksia kokouksessaan ja päättänyt pyytää Näkkälän paliskunnalta selvitystä siitä, mitä poromerkkejä heidän paliskunnassaan haetut merkit loukkaavat. Paliskunta ei toimittanut pyydettyä selvitystä. Paliskuntain yhdistyksen hallitus päätti hyväksyä haetut merkit.

Asiassa on Näkkälän paliskunnan valituksesta ensin ratkaistava, onko Paliskuntain yhdistyksellä toimivalta hyväksyä poromerkit, joiden hyväksymistä paliskunta ei ole esittänyt. Jos Paliskuntain yhdistyksellä on ollut toimivalta ratkaista asiat, on vielä ratkaistava, täyttävätkö haetut merkit poronhoitolaissa ja –asetuksessa säädetyt vaatimukset.

Toimivaltakysymyksen ratkaisemiseen liittyvät säännökset ja niiden perusteluja

Poronhoitolain 23 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokainen poro on merkittävä omistajan poromerkillä, jonka Paliskuntain yhdistys on paliskunnan hallituksen esityksestä omistajalle hyväksynyt. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä poromerkistä sekä sen tekemisestä, hakemisesta ja myöntämisestä annetaan asetuksella.

Poronhoitolakia koskeneen hallituksen esityksen (HE 244/1989 vp) 23 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että poromerkin tarkoituksena on osoittaa poron omistaja. Perusteluissa on lausuttu poromerkin hyväksymismenettelystä seuraavasti: "Paliskunnan hallitus tekisi esityksen poromerkistä Paliskuntain yhdistykselle, joka päätöksellään hyväksyisi poromerkin omistajalle. Yhdistyksen päätöksestä olisi lakiehdotuksen 45 §:n mukaan mahdollisuus valittaa."

Muutoksenhakua paliskunnan päätöksiin koskevan poronhoitolain 44 §:n 1 momentin mukaan poroisännän päätökseen tyytymättömällä poronomistajalla on oikeus saattaa häntä itseään koskeva asia paliskunnan hallituksen käsiteltäväksi. Paliskunnan hallituksen käsittelyä on pyydettävä kolmenkymmenen päivän kuluessa siitä, kun osakas on saanut tiedon poroisännän päätöksestä.

Pykälän 2 momentin mukaan paliskunnan hallituksen päätökseen tyytymättömällä poronomistajalla on oikeus saattaa päätös paliskunnan kokouksen käsiteltäväksi. Tätä on vaadittava kirjallisesti poroisännältä kolmenkymmenen päivän kuluessa siitä, kun päätös on annettu tiedoksi 18 §:ssä tarkoitetussa paliskunnan kokouksessa.

Pykälän 3 momentin mukaan paliskunnan kokouksen päätökseen poronomistaja saa hakea muutosta hallinto-oikeudelta, jos päätös loukkaa hänen oikeuttaan tai on syntynyt virheellisessä järjestyksessä taikka muutoin on lainvastainen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Valitusta Paliskuntain yhdistyksen päätöksestä koskevan poronhoitolain 45 §:n mukaan Paliskuntain yhdistyksen päätökseen saa se, jota päätös koskee, hakea muutosta sillä perusteella, että päätös ei ole syntynyt asianmukaisessa järjestyksessä tai muutoin on lain tai yhdistyksen sääntöjen vastainen. Valitus tehdään Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Poronhoitoasetuksen 14 §:n 1 momentin mukaan poronhoitoalue jaetaan maa- ja metsätalousministeriön päätöksellä merkkipiireihin, joiden tehtävänä on huolehtia, että poromerkit ovat käyttökelpoisia ja eroavat toisistaan riittävän selvästi. Pykälän 2 momentin mukaan merkkipiirin kokous hoitaa merkkipiirille kuuluvat tehtävät. Kokous antaa lausuntoja poromerkkien myöntämistä ja siirtämistä koskevissa asioissa. Merkkipiirin kokouksen tulee puoltaa poromerkin hyväksymistä tai siirtämistä, jos poromerkki on käyttökelpoinen ja samaan tai läheisiin paliskuntiin kuuluvien poronomistajien poromerkit poikkeavat riittävän selvästi hyväksyttäväksi tai siirrettäväksi haetusta poromerkistä.

Poronhoitoasetuksen 17 §:n 1 momentin poromerkin hyväksymistä koskeva hakemus osoitetaan Paliskuntain yhdistykselle ja jätetään poroisännälle. Hakemukseen on liitettävä kaavakuva ja selostus haetusta poromerkistä. Pykälän 2 momentin mukaan poroisännän on hankittava hakemuksesta merkkipiirin kokouksen lausunto ja toimitettava hakemus, annettu lausunto sekä oma lausuntonsa paliskunnan hallitukselle, joka tekee esityksen poromerkin hyväksymisestä Paliskuntain yhdistykselle.

Poronhoitoasetuksen 18 §:n mukaan Paliskuntain yhdistyksen on annettava päätös poromerkin hyväksymisestä tai peruuttamisesta tiedoksi hakijalle ja asianomaiselle paliskunnalle. (- - -). Päätöksistä on lisäksi ilmoitettava seuraavassa Paliskuntain yhdistyksen varsinaisessa kokouksessa.

Toimivaltaa koskeva oikeudellinen arviointi

Paliskuntain yhdistys hyväksyy poromerkin poronhoitolain 23 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan hallituksen esityksestä. Poronhoitoasetuksen edellä selostettujen säännösten mukaan Paliskuntain yhdistykselle osoitettu hakemus jätetään poroisännälle, jonka on hankittava siitä merkkipiirin lausunto sekä toimitettava hakemus, annettu lausunto ja oma lausuntonsa paliskunnan hallitukselle, joka tekee esityksen poromerkin hyväksymisestä Paliskuntain yhdistykselle.

Mainittujen säännösten sanamuotojen perusteella on kiistatonta, että toimivalta poromerkin hyväksymiseen kuuluu Paliskuntain yhdistykselle. Säännökset ovat sitä vastoin tulkinnanvaraiset siltä osin kuin on kysymys tätä edeltävän menettelyn merkityksestä. Säännökset ovat tulkittavissa joko niin, että Paliskuntain yhdistys voi tehdä päätöksensä ainoastaan paliskunnan hallituksen sellaisesta esityksestä, jossa on puollettu poromerkin hyväksymistä, tai niin, että päätös voidaan tehdä siitä riippumatta, onko paliskunnan hallitus esittänyt poromerkin hyväksymistä vai hakemuksen hylkäämistä.

Kielellisesti poronhoitolain 23 §:n 1 momentissa käytetty sanonta "hyväksyy - - esityksestä" pikemminkin viittaa siihen, että paliskunnan hallituksen tulee esittää poromerkin hyväksymistä, jotta Paliskuntain yhdistys voi merkin hyväksyä. Tämä tulkinta tarkoittaisi sitä, että paliskunnan hallitus voisi estää poromerkin myöntämisen tai ainakin merkittävästi viivästyttää merkin myöntämistä. Poromerkin myöntämättä jättäminen tai sen saamisen viivästyttäminen vaikeuttaisi poronomistajan elinkeinotoimintaa, sillä jokainen poro on merkittävä poromerkillä ja omistajalla voi olla vain yksi poromerkki; paliskunnan osakkuutta tosin ei ole kytketty omaan poromerkkiin. Tässä tulkintavaihtoehdossa poronomistajan oikeusturva toteutuisi niin, että hän saattaisi asian poronhoitolain 44 §:n 1 ja 2 momentin mukaan ensin paliskunnan hallituksen ja tarvittaessa vielä paliskunnan kokouksen käsiteltäväksi sekä sen jälkeen vielä pykälän 3 momentin mukaisesti valittamalla hallinto-oikeuteen.

Poronhoitolain 44 § koskee muutoksenhakua paliskunnan päätöksiin. Poronhoitolain 23 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan hallitus tekee esityksen Paliskuntain yhdistykselle. Paliskunta ei siis tee asiassa muutoksenhakukelpoista päätöstä, lopullista asiaratkaisua. Toimivalta poromerkin hyväksymiseen kuuluu Paliskuntain yhdistykselle, jonka päätöksestä saa poronhoitolain 45 §:n mukaan tehdä valituksen Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle. Myös poronhoitolain 23 §:n perusteluissa korostettiin muutoksenhakumahdollisuutta. Lain tarkoituksena ei tämän perusteella ole ollut luoda menettelyä, jossa ensin haettaisiin oikaisua ja muutosta paliskunnan esityksen tekemistä koskevaan kielteiseen päätökseen, ja mahdollisesti vielä sen jälkeen Paliskuntain yhdistyksen ratkaisuun. Tällainen menettely ei myöskään ole systemaattisesti perusteltu, sillä esityksen tekemistä tai tekemättä jättämistä koskeva ratkaisu ei tavallisesti voi olla valituskelpoinen asiaratkaisu. Tällainen järjestely olisi muutenkin omiaan aiheuttamaan tarpeetonta viivytystä oikeussuojan saamisessa.

Edellä lausutun perusteella puheena olevia säännöksiä on tulkittava siten, että paliskunnan hallitus, merkkipiirin ja poroisännän lausunnot saatuaan, on velvollinen tekemään Paliskuntain yhdistykselle esityksen poromerkin myöntämisestä tai hakemuksen hylkäämisestä. Paliskunnan esitys ei sido Paliskuntain yhdistystä, mutta menettelyllä varmistetaan, että paliskunnan ja merkkipiirin kanta on Paliskuntain yhdistyksen tiedossa asiaa ratkaistaessa. Poronomistajalla on poronhoitolain 45 §:n mukaan oikeus valittaa hakemuksen hylkäävästä Paliskuntain yhdistyksen päätöksestä hallinto-oikeuteen, ja paliskunnalla vastaavasti on oikeus valittaa poromerkin hyväksymisestä.

Poromerkkien hyväksymisen edellytykset ja täydentävät perustelut

Poronhoitoasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan poromerkin hyväksyminen edellyttää, että merkki eroaa selvästi muista poromerkeistä tai samankaltaisilla poromerkeillä varustettuja poroja hoidetaan niin kaukana toisistaan, että sekaantumisen vaaraa ei ole. Lisäksi poronhoitoasetuksen 14 §:n 2 momentin perusteella voidaan edellyttää, että poromerkin tulee muutoinkin olla käyttökelpoinen.

Paliskuntain yhdistys on vedonnut päätöksensä tueksi yhdistyksen hallituksessa aiemmin vahvistettuun linjaukseen, jonka mukaan uudella merkillä on oltava vähintään kahden teon ero poronhoitoalueella jo voimassa oleviin merkkeihin tullakseen hyväksytyksi. Arvioitaessa poromerkin hyväksymisen edellytyksiä ja poronhoitoasetuksen 16 §:n 1 momentissa tarkoitettua sekaantumisen vaaraa voidaan huomioon ottaa myös muita seikkoja kuin edellä mainitussa linjauksessa on tehty. Näkkälän paliskunta ei kuitenkaan ole valituksessaan esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella myönnettyjen poromerkkien voitaisiin katsoa aiheuttavan sekaantumisen vaaraa tai jonka perusteella niiden hyväksymiseen ei muutoin olisi edellytyksiä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja niissä mainittu Paliskuntain yhdistyksen sääntöjen 8 §:n 1 momentin 7 kohta sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asiassa oli ratkaistavana teknisen lautakunnan maanomistajan toimesta laadittua ranta-asemakaavan muutosta käsittelevän päätöksen muutoksenhakukelpoisuus. Lautakunta oli päätöksensä sanamuodon mukaan päättänyt olla laittamatta vireille asemakaavan muutosta.

Maanomistajalla on maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaisesti oikeus tuoda ranta-asemakaavaa koskeva kaavaehdotuksensa kunnan hyväksyttäväksi. Mainitussa momentissa tarkoitettu maanomistajan yhteydenpitoa kuntaan koskeva velvollisuus ennen kaavaehdotuksen tuomista hyväksymiskäsittelyyn mahdollistaa sen, että kunta antaa kaavasta huomautuksia ja ehdotuksia jo kaavan laatimisen alkuvaiheessa. Näillä huomautuksilla tai ehdotuksilla ei kuitenkaan voida rajoittaa maanomistajan oikeutta tuoda ranta-asemakaavaehdotuksensa kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunta voi päättää maanomistajaa sitovasti vain ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä.

Teknisen lautakunnan päätöksessä oli kyse maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitetun maanomistajan toimesta laadittavan ranta-asemakaavan sellaisesta käsittelystä, jota oli pidettävä asian valmisteluna. Teknisellä lautakunnalla oli päätöstä tehdessään käytettävissä ranta-asemakaavan muutoksen ja laajennuksen osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä kaavakarttaluonnos. Koska kaavaehdotusta, kaavaehdotukseksi käsitettävää materiaalia tai kaavaselostusta ei ollut teknisen lautakunnan saatavilla, lautakunnan päätöksessä ei ollut voinut olla kyse maanomistajan ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen hylkäämisestä. Kaavahankkeen luonne ja vaihe huomioon ottaen teknisen lautakunnan päätöksessä ei ollut voinut olla kyse myöskään asemakaavan muutoksen vireillepanoa koskevan esityksen käsittelemisestä. Lautakunta ei siten ollut tehnyt kuntalain (365/1995) 91 §:ssä tarkoitettua muutoksenhakukelpoista ratkaisua. Maanomistajalla oli mainitusta ratkaisusta riippumatta oikeus saada laatimansa kaavaehdotus käsiteltäväksi kunnassa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 63 § 1 momentti ja 74 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 34 § 1 momentti ja 36 §

Kuntalaki (365/1995) 91 §

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 26.5.2016 nro 16/0150/3

Asian aikaisempi käsittely

Heinolan tekninen lautakunta on päätöksellään 18.6.2013 (§ 113) päättänyt jatkaa ranta-asemakaavaa 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi koskevan asian käsittelyä saatuaan pyydetyt lausunnot ja kannanotot. Tekninen lautakunta on päätöksellään 6.8.2013 (§ 131) päättänyt omalta osaltaan, että ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta ei laiteta vireille ja siirtänyt asian kaupunginhallituksen käsittelyyn.

Heinolan tekninen lautakunta on, asian palauduttua toimivaltamuutoksen johdosta teknisen lautakunnan käsiteltäväksi, päättänyt 14.1.2014 tekemällään päätöksellä (§ 5), ettei ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi laiteta vireille. Tekninen lautakunta on päätöksellään 11.3.2014 (§ 36) hylännyt alueen maanomistajien Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesä­kallion oikaisuvaatimuksen.

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemi ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesä­kallio ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet, että teknisen lautakunnan päätökset 18.6.2013 (§ 113), 6.8.2013 (§ 131). 14.1.2014 (§ 5) ja 11.3.2014 (§ 36) kumotaan ja asia palautetaan tekniselle lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Ranta-asemakaavan muutos ja laajennus tulee laittaa vireille.

Hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa valittajat ovat vaatineet, että Heinolan kaupunki velvoitetaan korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesä­kallion valituksen tutkimatta siltä osin kuin se on kohdistunut teknisen lautakunnan päätöksiin 18.6.2013 (§ 113) ja 6.8.2013 (§ 131), poistanut teknisen lautakunnan päätökseen 14.1.2014 (§ 5) liitetyn oikaisuvaatimusohjeen, kumonnut ja poistanut teknisen lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen 11.3.2014 (§ 36) ja jättänyt valituksen myös tältä osin tutkimatta. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt valittajien oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Ennen laatimiseen ryhtymistä on oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle 63 §:ssä tarkoitettu osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Saman pykälän 4 momentin mukaan maanomistajan toimesta laaditun asemakaavaehdotuksen käsittelyssä noudatetaan muutoin, mitä 8 luvussa säädetään. Maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 34 §:n mukaan jos maanomistaja maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n nojalla huolehtii ranta-asemakaavaehdotuksen laatimisesta, hänen on toimitettava kaavan laatimista koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma kunnalle ennen suunnitelman mukaisten menettelyjen aloittamista. Kunta voi esittää maanomistajalle suunnitelmaa koskevat huomatuksensa ja ehdotuksensa suunnitelman täydentämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 36 §:n mukaan maanomistajan toimesta laadittu ranta-asemakaavaehdotus toimitetaan kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunnalle on toimitettava kaavakartta ja kaavaselostus neljin kappalein, selvitys siitä, miten kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettu ja miten kaavan valmistelun aikainen vuorovaikutus on järjestetty sekä mahdolliset kirjalliset mielipiteet ja suullisista mielipiteistä tehdyt kirjaukset.

Kuntalain (17.3.1995/365) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Päätösten valituskelpoisuus

Maanomistaja on toimittanut kuntaan 5.8.2011 päivätyn ranta-asemakaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelman. Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n mukainen aloitusneuvottelu on pidetty 11.8.2011, minkä jälkeen osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa ja kaavaluonnosta on täydennetty 4.9.2012 ja 5.5.2013. Tekninen lautakunta on 18.6.2013 (§ 113) päättänyt jatkaa asian käsittelyä saatuaan pyydetyt lausunnot ja kannanotot ja 6.8.2013 (§ 131) päättänyt omalta osaltaan, että ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta ei laiteta vireille, koska kaavamuutos toteutuessaan aiheuttaisi yhdyskuntarakenteen hajautumista ja siitä johtuvia kustannuksia kaupungille ja siirtänyt asian kaupunginhallituksen käsittelyyn.

Hallinto-oikeus toteaa, että teknisen lautakunnan päätöksiin 18.6.2013 (§ 113) ja 6.8.2013 (§ 131) ei ole liitetty oikaisuvaatimus- tai valitusosoitusta. Kyseiset päätökset eivät ole sisältäneet asiaratkaisua, vaan ne ovat koskeneet ainoastaan asian valmistelua eikä niistä kuntalain 91 §:n mukaan ole saanut tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Näin ollen valitus on jätettävä tutkimatta niiltä osin kuin valitus koskee kyseisiä teknisen lautakunnan päätöksiä.

Heinolan kaupungin 1.1.2014 alkaen voimassa olleen teknisen toimen johtosäännön mukaan tekninen lautakunta päättää ranta-asemakaavoituksen aloittamisesta sekä kaavamuutosten tekemisestä. Tekninen lautakunta on 14.1.2014 (§ 5) päättänyt, ettei ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi laiteta vireille, koska kaavamuutos ei tule täyttämään ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia muun muassa palveluiden saatavuuden ja liikenteen järjestämisen osalta. Tekninen lautakunta on päätöksellään 11.3.2014 hylännyt edellä todettua päätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen ja liittänyt päätökseensä valitusosoituksen.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä kaava-asian vireilletulosta kunnassa. Valituksenalainen päätös ei ole ranta-asemakaavan tai sen muutoksen hyväksymistä koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös eikä mainitun lain 190 §:n 1 momentissa tarkoitettu muu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu päätös. Kysymys päätöksen valituskelpoisuudesta on siksi arvioitava kuntalain perusteella. Asiaa arvioidessa on otettava huomioon, minkälaisia oikeudellisia vaikutuksia päätöksellä on ja minkälaisia oikeussuojatarpeita menettelyyn liittyy.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n nojalla maanomistajalla on oikeus ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimiseen omistamalleen ranta-alueelle. Maanomistajan tulee ranta-asemakaavaa laatiessaan olla yhteydessä kuntaan maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla ja kunnan on hyvän hallintotavan mukaisesti ilmoitettava käsityksensä asiasta mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jotta maanomistajalle ei synny tarpeettomia kustannuksia. Tekninen lautakunta on näin ollen voinut käsitellä asiaa ja muodostaa alustavan kantansa kaavoitushankkeesta. Lautakunta ei kuitenkaan ole voinut päätöksellään estää ranta-asemakaavan vireilletuloa tai rajoittaa maanomistajan oikeutta ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimiseen. Kaavoitusmenettelyn tavoitteena on, että aloitusvaiheessa esitetty kaavaluonnos muotoutuu kaavaprosessin aikana tehtyjen selvitysten, saatujen lausuntojen, muistutusten ja mielipiteiden sekä viranomaisten ohjauksen myötä sellaiseksi, että kaava on ehdotusvaiheessa lainmukainen ja kaikkien osapuolten hyväksyttävissä. Ranta-asemakaavaa laadittaessa maanomistajalla on oikeus viedä kaavaprosessi ehdotusvaiheeseen saakka kunnan kannasta riippumatta.

Asemakaavan osalta oikeuskäytännössä on katsottu, että kunnan on annettava ratkaisu maanomistajan kaavamuutosaloitteeseen. Teknisen lautakunnan päätöksissä ei kuitenkaan ole kysymys kunnalle tehtyyn kaavamuutosaloitteeseen annetusta ratkaisusta, koska valittajat ovat jo aloittaneet ranta-asemakaavan muutoksen ja laajennuksen laadinnan omistamalleen ranta-alueelle sekä toimittaneet kuntaan osallistumis- ja arviointisuunnitelman ja kaavan valmisteluaineistoa. Myös kaavan laadintaan liittyvä viranomaisneuvottelu on pidetty.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 36 §:n mukaan maanomistajan toimesta laadittu ranta-asemakaavaehdotus toimitetaan kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunnalle on toimitettava muun ohella selvitys siitä, miten kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettu ja miten kaavan valmistelun aikainen vuorovaikutus on järjestetty. Tässä vaiheessa kunnalla on mahdollisuus joko hyväksyä tai hylätä maanomistajan laatima ranta-asemakaavaa koskeva ehdotus.

Teknisen lautakunnan vireillepanoa koskevalla päätöksellä ei ole rajoitettu eikä ole voitu rajoittaa maanomistajan oikeutta ranta-asemakaavaehdotuksen laatimiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että teknisen lautakunnan päätös 14.1.2014 (§ 5) on koskenut ainoastaan asian valmistelua. Koska kysymyksessä on ollut valmistelua koskeva päätös, siitä ei kuntalain 91 §:n mukaan saa tehdä oikaisuvaatimusta. Teknisen lautakunnan olisi näin ollen tullut jättää oikaisuvaatimus tutkimatta. Tämän vuoksi teknisen lautakunnan päätökseen 14.1.2014 (§ 5) liitetty oikaisuvaatimusohje on poistettava ja teknisen lautakunnan päätös 11.3.2014 (§ 36) on kumottava ja poistettava sekä valittajien tuosta päätöksestä tekemä kunnallisvalitus jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

Asian laatu ja hallintolainkäyttölain 74 § huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Maankäyttö- ja rakennuslaki 52 §, 66 § 2 momentti, 77 §

Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Ritva Schiestl ja Terhi Vanala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemi ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesä­kallio ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Muutoksenhakijoiden valitus Heinolan teknisen lautakunnan päätöksestä 11.3.2014 (§ 5) on tutkittava ja hyväksyttävä tai asia palautettava hallinto-oikeuteen tutkittavaksi ja käsiteltäväksi. Heinolan kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Vaatimuksiensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Valittajien on ollut voitava luottaa teknisen lautakunnan päätöksen 14.1.2014 (§ 5) sisältämän valitusosoituksen oikeellisuuteen. Lautakunnan päätös on sisällöllisesti virheellinen. Ranta-asemakaavan muutos olisi tullut laittaa vireille. Lautakunnan päätös tarkoittaa yksiselitteisesti sitä, että kaavaehdotusta ei laiteta vireille sellaisena kuin se esitettiin lautakunnalle. Kielteinen päätös loukkaa valittajien etua ja oikeutta ja heillä on oikeus hakea muutosta päätökseen. Lautakunnan päätös syrjii valittajia, koska alueen osayleiskaavassa on merkitty ympärivuotisen asumisen rakennuspaikkoja myös ranta-alueille. Ranta-asemakaava voidaan toteuttaa niin, että kaavamuutos täyttää ranta-asemakaavan sisältövaatimukset myös palveluiden saatavuuden ja liikenteen järjestämisen osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus viran puolesta kumoaa ja poistaa Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen ja viivytyksen välttämiseksi, asiaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen siirtämättä, ottaa Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkallion valituksen välittömästi käsiteltäväkseen.

2. Valitusta ei tutkita siltä osin kuin se kohdistuu Heinolan teknisen lautakunnan päätöksiin 18.6.2013 (§ 113) ja 6.8.2013 (§ 131).

3. Korkein hallinto-oikeus poistaa teknisen lautakunnan päätökseen 14.1.2014 (§ 5) liitetyn oikaisuvaatimusohjeen, kumoaa ja poistaa teknisen lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen 11.3.2014 (§ 36) ja jättää valituksen myös tältä osin tutkimatta.

4. Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkallion oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Toimivaltainen tuomioistuin

Hallinto-oikeuslain 1 ja 2 §:n muuttamisesta annetun lain (282/2013) siirtymäsäännöksen mukaan mainittu laki on tullut voimaan 1.4.2014. Siirtymäsäännöksen mukaan mainitun lain voimaan tullessa Kouvolan hallinto-oikeudessa vireillä olevat asiat ovat siirtyneet käsiteltäviksi Itä-Suomen hallinto-oikeudessa.

Postin kuljetettavaksi 23.3.2014 annettuun Heinolan teknisen lautakunnan päätökseen 11.3.2014 (§ 36) liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen on haettava muutosta Kouvolan hallinto-oikeudelta. Kouvolan hallinto-oikeudelle osoitettu valitus on päivätty 19.4.2014 ja se on leimattu saapuneeksi Itä-Suomen hallinto-oikeuteen 24.4.2014.

Valituksen vireilletulopäivä huomioon ottaen asiassa ei ole ollut kyse edellä mainitun siirtymäsäännöksen tarkoittamasta tilanteesta, jonka mukaan 1.4.2014 Kouvolan hallinto-oikeudessa vireillä olleet asiat ovat siirtyneet käsiteltäviksi Itä-Suomen hallinto-oikeudessa. Näin ollen toimivaltainen tuomioistuin on asiassa määräytynyt 1.4.2014 voimaan tulleen hallinto-oikeuksien tuomiopiireistä annetun valtioneuvoston asetuksen (338/2013) mukaisesti.

Kysymyksessä oleva kaavahanke sijaitsee Heinolan kaupungissa, joka asiaa ratkaistaessa voimassa olleen maakunnista annetun valtioneuvoston päätöksen (799/2009) 1 §:n mukaan sijaitsee Päijät-Hämeen maakunnassa. Hallinto-oikeuksien tuomiopiireistä annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n mukaan Päijät-Hämeen maakunta kuuluu Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tuomiopiiriin. Toimivaltainen hallinto-oikeus valituksen ratkaisemiseen on ollut Hämeenlinnan hallinto-oikeus. Korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan siirrä valitusta Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi, vaan viivytyksen välttämiseksi ottaa valituksen välittömästi tutkittavakseen.

2. Heinolan teknisen lautakunnan päätösten 18.6.2013 (§ 113) ja 6.8.2013 (§ 131) valituskelpoisuus

Tekninen lautakunta on 18.6.2013 tekemällään päätöksellä (§ 113) päättänyt merkitä kaavahankkeen tämänhetkisen tilanteen tiedokseen, lähettää käsittelyn maanomistajalle tiedoksi ja jatkaa asian käsittelyä saatuaan pyydetyt lausunnot ja kannanotot. Päätöksellään 6.8.2013 (§ 131) lautakunta on päättänyt omalta osaltaan, että ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta ei laiteta vireille, koska kaavamuutos toteutuessaan aiheuttaisi yhdyskuntarakenteen hajautumista ja siitä johtuvia kustannuksia kaupungille ja siirtänyt asian kaupunginhallituksen käsittelyyn.

Mainitut lautakunnan päätökset ovat koskeneet ainoastaan asian valmistelua eikä niistä kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan ole saanut tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Päätöksiin ei ole myöskään liitetty muutoksenhakuosoituksia. Valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se kohdistuu mainittuihin teknisen lautakunnan päätöksiin.

3. Teknisen lautakunnan päätöksen 14.1.2014 (§ 5) muutoksenhakukelpoisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Ennen laatimiseen ryhtymistä on oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle 63 §:ssä tarkoitettu osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Saman pykälän 4 momentin mukaan maanomistajan toimesta laaditun asemakaavaehdotuksen käsittelyssä noudatetaan muutoin, mitä 8 luvussa säädetään. Maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 34 §:n 1 momentin mukaan, jos maanomistaja maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n nojalla huolehtii ranta-asemakaavaehdotuksen laatimisesta, hänen on toimitettava kaavan laatimista koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma kunnalle ennen suunnitelman mukaisten menettelyjen aloittamista. Kunta voi esittää maanomistajalle suunnitelmaa koskevat huomatuksensa ja ehdotuksensa suunnitelman täydentämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 36 §:n mukaan maanomistajan toimesta laadittu ranta-asemakaavaehdotus toimitetaan kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunnalle on toimitettava kaavakartta ja kaavaselostus neljin kappalein, selvitys siitä, miten kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettu ja miten kaavan valmistelun aikainen vuorovaikutus on järjestetty sekä mahdolliset kirjalliset mielipiteet ja suullisista mielipiteistä tehdyt kirjaukset.

Kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kaavan vaiheiden kuvaus ja Heinolan teknisen lautakunnan päätökset 14.1.2014 (§ 5) ja 11.3.2014 (§ 36)

Ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma on laadittu 5.8.2011. Kaava-asiasta on järjestetty 15.8.2011 aloituskokous, johon osallistuivat kaavan laatija sekä Heinolan kaupungin ja Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edustajat. Aloituskokouksen jälkeen kaava-aluetta on supistettu ja osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa tarkistettu ja täydennetty 4.9.2012 ja 5.5.2013. Lautakunnalla on ollut käytettävissä päätöksenteossaan mainitun päivitetyn osallistumis- ja arviointisuunnitelman lisäksi 31.5.2012 päivätty ranta-asemakaavaluonnokseksi lautakunnan päätöksissä luonnehdittu kaavakartta.

Lautakunnan päätöksellä 6.8.2013 (§ 131) kaupunginhallituksen käsiteltäväksi siirretty ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta koskeva asia on Heinolan kaupungin teknisen toimen johtosäännön muuttumisen johdosta palautunut lautakunnan käsittelyyn. Lautakunta on päätöksellään 14.1.2014 (§ 5) päättänyt ilmoittaa maanomistajalle, ettei ranta-asemakaavan muutosta laiteta vireille, koska kaavamuutos ei tule täyttämään ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia muun muassa palvelujen saatavuuden ja liikenteen järjestämisen osalta. Päätökseen on liitetty oikaisuvaatimusohje, jonka mukaan päätökseen tyytymätön voi tehdä oikaisuvaatimuksen tekniselle lautakunnalle.

Lautakunta on päätöksellään 11.3.2014 (§ 36) hylännyt Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkallion oikaisuvaatimuksen ja todennut, että Heinolan kaupunki on selvittämässä yhtenäisiä periaatteita vakituisen asumisen sijoittamiseksi haja-asutusalueelle ja rantavyöhykkeelle.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, onko Heinolan teknisen lautakunnan päätös 14.1.2014 (§ 5), jolla on päätetty, ettei maanomistajan laatimaa ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi laiteta vireille, muutoksenhakukelpoinen.

Maanomistajalla on maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaisesti oikeus tuoda ranta-asemakaavaa koskeva kaavaehdotuksensa kunnan hyväksyttäväksi. Maanomistajan on mainitun säännöksen mukaan puolestaan ennen ranta-asemakaavan aloittamista oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle kaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Tämä maanomistajan yhteydenpitovelvollisuus kuntaan ennen kaavaehdotuksen tuomista hyväksymiskäsittelyyn mahdollistaa sen, että kunta antaa kaavasta huomautuksia ja ehdotuksia jo kaavan laatimisen alkuvaiheessa. Kunnan kaavahankkeesta esittämät ennakkokäsitykset eivät kuitenkaan rajoita ranta-asemakaavan laativan maanomistajan oikeutta tuoda kaavaehdotuksensa kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunta voi päättää maanomistajaa sitovasti vain ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä.

Heinolan teknisen lautakunnan päätösasiakirjojen mukaan teknisellä lautakunnalla on ollut päätöstä 14.1.2014 (§ 5) tehdessään käytettävissä ranta-asemakaavan muutoksen ja laajennuksen osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä kaavakarttaluonnos. Koska kaavaehdotusta, kaavaehdotukseksi käsitettävää materiaalia tai kaavaselostusta ei ole ollut teknisen lautakunnan saatavilla, lautakunnan päätöksessä ei ole voinut olla kyse maanomistajan ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen hylkäämisestä. Kaavahankkeen luonne ja vaihe huomioon ottaen teknisen lautakunnan päätöksessä ei ole voinut olla kyse myöskään asemakaavan muutoksen vireillepanoa koskevan esityksen käsittelemisestä.

Edellä esitetty huomioon ottaen Heinolan teknisen lautakunnan päätöksessä 14.1.2014 (§ 5) on ollut kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitetun maanomistajan toimesta laadittavan ranta-asemakaavan sellaisesta käsittelystä, jota on pidettävä asian valmisteluna. Tämän valmistelun yhteydessä ei ole tehty kuntalain (365/1995) 91 § huomioon ottaen muutoksenhakukelpoista ratkaisua eikä siinä ole ollut kyse kaavaehdotuksen hylkäämisestä. Maanomistajalla on mainitusta ratkaisusta riippumatta oikeus saada laatimansa kaavaehdotus käsiteltäväksi kunnassa.

Kun edellä mainitun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Heinolan teknisen lautakunnan päätökseen 14.1.2014 (§ 5) liitetty oikaisuvaatimusohje on poistettava, teknisen lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antama päätös 11.3.2014 (§ 36) kumottava ja poistettava ja Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkallion valitus jätettävä myös tältä osin tutkimatta.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemelle ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkalliolle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Huurinainen Oy, Kajaani

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 4.6.2015 nro 395/15

Asian aikaisempi käsittely

Liikennevirasto on ilmoittanut 19.3.2013 julkaistulla erityisalojen EU‑hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta radasta poistettujen puuratapölkkyjen käsittelyä koskevasta hankinnasta ajalle 1.6.2013–31.5.2016 sekä mahdolliselle 24 kuukauden optiokaudelle.

Liikennevirasto on 13.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (dnro 811/0910/2013) valinnut Hitsausliike Heikkilä Oy:n tarjouksen.

Liikennevirasto on 19.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (811/0910/2013) hylännyt Huurinainen Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 180 000 – 540 000 euroa vuodessa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 25.8.2013.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Huurinainen Oy on ollut valittajana ja Liikennevirasto vastapuolena, on hylännyt valituksen ja velvoittanut Huurinainen Oy:n korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut 1 900 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava lain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin erityisalojen hankintalaissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Asiassa on kysymys siitä, onko Liikennevirasto hankintapäätöksen ja hankintasopimuksen tekemisen jälkeen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti hyväksynyt hankintasopimukseen muutoksia, jotka ovat poikenneet tarjouspyyntöasiakirjoista hankinnan kohteen osalta siten merkittävästi, että kyseessä olisi uusi hankinta, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti.

Asiassa on sinänsä selvää, ettei 25.8.2013 allekirjoitettuun hankintasopimukseen ole tehty kirjallisia muutoksia eikä hankintayksikkö ole tehnyt valituksessa tarkoitettuun hankintaan liittyen uutta päätöstä, joka poikkeaisi 13.5.2013 tehdystä hankintapäätöksestä tai 25.8.2013 allekirjoitetussa hankintasopimuksessa määritellystä hankinnasta.

Euroopan unionin tuomioistuin on tuomiossaan pressetext Nachrichtenagentur (C-454/06, EU:C:2008:351, 34–37 kohta) tarkastellut, missä tilanteissa hankintaviranomaisen ja palveluntarjoajan välillä jo olemassa olevaan sopimukseen tehtäviä muutoksia voidaan pitää uuden julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekemisenä.

Tuomion perustelujen mukaan julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksiin sen voimassaoloaikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uutena sopimuksen tekemisenä, jos muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot.

Muutosta voidaan pitää olennaisena muun ohella, kun se sisältää ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi. Alkuperäiseen sopimukseen tehtävää muutosta voidaan pitää olennaisena myös, kun sillä ulotetaan sopimus merkittävässä määrin sellaisiin palveluihin, joista ei alun perin ollut kyse, tai kun sillä muutetaan sopimuksen taloudellista tasapainoa sopimuspuoleksi valitun yhtiön eduksi tavalla, josta ei ole määrätty alkuperäisen sopimuksen ehdoissa. Mainitusta ratkaisusta ilmenevät periaatteet soveltuvat myös nyt käsillä olevan kysymyksen arviointiin.

Markkinaoikeudelle toimitettujen hankinta-asiakirjojen perusteella sekä tarjouspyynnössä että alkuperäisessä 25.8.2013 tehdyssä hankintasopimuksessa on ollut kysymys puuratapölkkyjen jatkokäsittelystä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkasopimusluonnoksessa on kohdassa 4 ilmoitettu seuraavaa:

"Puuratapölkkyjen käsittelyn pääkohdat

- rataan kelpaavat sekä haketettavat erotellaan

- rataan kelpaavat pölkyt lähetetään työmaille joko levyllisinä tai levyttämättöminä tilaajan pyynnön mukaisesti

- teräsosat irrotetaan pölkyistä, lajitellaan käyttöön kelpaaviin ja kierrätysteräksiin sekä lähetetään eteenpäin tilaajan ohjeiden mukaan

- pölkkyjen haketus polttoa varten sekä hakkeensiirto KAVO:lle polttoa varten."

Valittajan mukaan 13.5.2013 tehdyn hankintapäätöksen jälkeen toteutettu menettely on poikennut hankintapäätöksessä tarkoitetusta menettelystä, koska pölkyistä ei ole irrotettu rautaosia ja koska rataan kelpaavia ja haketettavia pölkkyjä ei ole eroteltu toisistaan.

Hankintayksikön antaman selvityksen mukaan kaikista uudelleen käytettävistä pölkyistä ei irroteta teräsosia, vaan pölkyt menevät teräsosineen uudestaan käyttöön. Rataan kelpaamattomat pölkyt voivat olla haketuksessa teräsosineen tai ilman. Haketuksen yhteydessä pölkyissä olevat teräsosat kuitenkin poistetaan, eikä polttoon lähtevä hake sisällä teräsosia. Mikäli teräsosat voidaan käyttää uudelleen, ne irrotetaan pölkyistä ennen niiden hakettamista. Hankintayksikön mukaan vuonna 2014 kierrätysaluslevyjä on otettu talteen 90 tonnia ja vuonna 2015 160 tonnia. Uusiokäyttöön kelpaamatonta rautaromua on vuosina 2014–2015 kertynyt 220 tonnia.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankinta-asiakirjoista ilmene velvollisuutta poistaa kaikista pölkyistä rautaosia ennen työmaille tai haketettavaksi lähettämistä. Edellä selostettu pölkkyjen käsittelyssä noudatettu menettely on siten vastannut vuoden 2013 tarjouskilpailun ehtoja, eikä kysymys tältä osin ole uudesta kilpailuttamattomasta hankinnasta.

Edelleen hankintayksikön antaman selvityksen mukaan rataan kelpaavat ja haketettavat pölkyt on pääosin eroteltu toisistaan. Vuonna 2014 kierrätyspölkkyjä on toimitettu uusiokäyttöön. Vuonna 2015 kierrätyspölkkyjä ei ole vielä eroteltu murskattavista pölkyistä tilaajan pyynnön mukaisesti. Pölkkyjen varastointiajasta ja ympäristöluvan käsittelyn kestosta johtuen mahdolliset kierrätyspölkyt eivät ole enää olleet käyttökelpoisia, eikä alueella ole ollut tilaa kierrätyspölkkyjen säilytykseen. Kysymyksessä on hankintayksikön antaman selvityksen mukaan tilapäinen järjestely ja jatkossa pölkyt tullaan erottelemaan toisistaan.

Myöskään edellä kuvattua tilapäistä järjestelyä, jossa pölkkyjä ei ole eroteltu toisistaan, ei ole pidettävä sillä tavoin olennaisena muutoksena alkuperäisen sopimuksen ehtoihin, että menettelyä olisi pidettävä uutena hankintana. Saadun selvityksen perusteella ei voida katsoa, että järjestely olisi sellainen, joka tarkoittaisi merkittävää muutosta alun perin sovittuihin palveluihin, tai sellainen, jolla olisi ollut vaikutusta tarjousten hinnoitteluun, kun otetaan huomioon järjestelyn tilapäinen ja ennalta arvaamaton luonne.

Asiassa ei esitetyn selvityksen perusteella ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi hankintapäätöstä täytäntöön pannessaan hyväksynyt hankintasopimukseen muutoksia siten, että kysymyksessä olisi katsottava tosiasiallisesti olevan uusi hankintapäätös.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön vaatimat oikeudenkäyntikulut ovat olleet määrältään kohtuulliset. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut vaaditun määräisenä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Pasi Yli-Ikkelä ja Teija Kotro.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Huurinainen Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, hyväksyy valituksen ja Huurinainen Oy:n markkinaoikeudessa esittämät vaatimukset, kieltää hankintayksikköä soveltamasta virheellistä menettelytapaa ja muutoin noudattamasta virheellisen menettelyn tuloksena syntynyttä päätöstä, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä siten, että hankintayksikkö velvoitetaan järjestämään uusi hankintamenettely ratkaisussa annettavan ohjeistuksen mukaisesti sekä velvoittaa hankintayksikön korvaamaan Huurinainen Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Lisäksi Huurinainen Oy on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus määrää hankintamenettelyn keskeytettäväksi vähintään asian käsittelyn ajaksi.

Mikäli hankintamenettelyä ei määrätä korjattavaksi edellä mainituilta osin, Huurinainen Oy on toissijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksua 285 000 euroa ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille asiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Huurinainen Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintapäätöksellä 13.5.2013 on valittu Hitsausliike Heikkilä Oy:n tarjous. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Hankintaan on sittemmin tehty muutoksia, joilla on ollut nimenomainen vaikutus hintaan ja siten siihen, millä perusteella voittaja on valittu. Hitsausliike Heikkilä Oy on tarjonnut hankinnan kohdetta hintaan 1,80 euroa ja Huurinainen Oy hintaan 1,90 euroa pölkkyä kohden. Hintaero on ollut hyvin pieni.

Hankintayksikkö on ostanut ja sallinut työn tulevan tehdyksi tarjouspyynnöstä poikkeavasti niin, että tällä on ollut selvä kustannusvaikutus. Hankinta ei ole enää ollut sama, vaan kyseessä on ollut muutoksen olennaisuuden vuoksi suorahankinta. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti muuttaessaan tarjouspyynnön sisältöä.

Koska hankintayksikkö on jo tehnyt sopimuksen toisen tahon kanssa ja työ on aloitettu, mistä on aiheutunut vahinkoa Huurinainen Oy:lle, valittajalla on oikeus saada päätös muutettua tai, mikäli tämä ei ole mahdollista, hyvitysmaksu. Hankintayksikkö on joka tapauksessa velvollinen korvaamaan Huurinainen Oy:lle asiassa aiheutuneet kulut, sillä riidatonta on, ettei hyödykettä ole ostettu tarjouspyynnössä kuvatun kaltaisena, mikä on antanut aiheen valittaa markkinaoikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen on tehnyt aiheelliseksi se, että muutos on tarkoittanut hinnan määrittelyyn liittyvää seikkaa.

Huurinainen Oy tulee vapauttaa velvollisuudesta korvata hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa. Yhtiötä ei tule asian lopputuloksesta riippumatta velvoittaa korvaamaan hankintayksikön kuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Muutoksen olennaisuutta on arvioitava vertaamalla, kuinka muutos olisi vaikuttanut tarjottavaan hintaan, tarjouskilpailun sisältöön ja tarjousvertailun olennaisiin seikkoihin. Sillä, onko muutos sinänsä tapahtumana merkittävä, ei ole merkitystä. Markkinaoikeus on virheellisesti käyttänyt olennaisuuskriteerin arvioinnissa muuta perustetta kuin muutoksen vaikutusta tarjottavaan hintaan. Arvioinnissa ei voida käyttää muuta määräävää kriteeriä kuin sitä, mikä olisi ollut lopulta ostetun kaltaisen hyödykkeen ilmoittamisen vaikutus hintaan, jos tämä olisi määritetty oikealla tavalla jo tarjouspyynnössä.

Kun muutos tehdään jälkikäteen ja tarjousmenettelyn päätyttyä, on selvää, ettei menettelyä voida pitää lainmukaisella tavalla toteutettuna. Menettely ei ole enää sama, ja osto on tehty kilpailuttamatta. Ostettavan hyödykkeen kokonaisuuden muuttuminen on omiaan saamaan aikaan tilanteen, jossa koko menettely tulee virheellisesti toteutetuksi. Tämä on paitsi lähtökohtaisesti kiellettyä, loukkaa myös menettelyn yhdenvertaisuutta ja tasapuolisuutta.

Hankintayksikön menettely on ollut omiaan loukkaamaan tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä muun muassa siksi, että Hitsausliike Heikkilä Oy on asetettu muita tarjoajia parempaan asemaan. Se on käytännössä voinut saada tuotteen toimitettua erilaisena ja pienemmällä tuotantokustannuksella kuin mitä tarjouspyynnössä oli ilmoitettu muille tarjoajille. Tämä on vaikuttanut muiden tarjoajien tarjouksen sisältöön, heikentänyt niiden asemaa ja saattanut epävarmaksi sen, mikä olisi ollut mahdollinen tarjoajien kokonaisuus tilanteessa, jossa hankintayksikkö olisi laatinut tarjouspyynnön sen mukaisena, mitä sittemmin on ostettu.

Tämänkaltainen menettely mahdollistaa sen, että joku tarjoajista mahdollisesti osaa varautua siihen, että hankintayksikkö tulee lopulta ostamaan pienemmän tuotantokustannuksen aiheuttavan hyödykkeen, ja voi ottaa tämän huomioon tarjouksessaan. Teoriassa on mahdollista, että voittaneen tarjoajan tarjouksen laadinnassa olisi otettu huomioon se, että pölkkyjen käsitteleminen tuleekin edullisemmaksi kuin mitä tarjouspyynnössä tarkoitettu kokonaisuus olisi tullut. Mahdollisuus tähän saa aikaan sen, ettei menettelyä voida katsoa lainmukaiseksi.

Hankintailmoituksen kohdassa II.1.5 on ilmoitettu sopimuksen kohde. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti mainittu, että palvelun tulee sisältää metalliosien käsitteleminen, mikä tarkoittaa käytännössä metalliosien irrottamista pölkyistä. Hankintayksikkö on tehnyt sopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa tarjousmenettelyyn ja sen ehtoihin perustuen. Metalliosien erotteleminen pölkyistä on ollut mukana hinnoittelussa. Kun tätä erottelemista ei ole edellytetty tehtävän, ei hankintaa ole toteutettu tarjousmenettelyn ja sen ehtojen perusteella. Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja eivät ole hankintalaissa edellytetyllä tavalla tehneet sopimusta siitä palvelusta, mitä hankintayksikkö on sittemmin ostanut.

Hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa hankintalaissa asetettujen edellytysten mukaisesti. Tästä poikkeaminen on mahdollista vain poikkeuksellisesti. Jos ostettavan hyödykkeen laadun tai kokonaisuuden muuttaminen olisi mahdollista, ei laissa määritellyllä menettelyllä olisi merkitystä.

Mikäli hankintaa ei ole toteutettu kilpailutetun menettelyn ehtojen mukaisesti, kyse on kilpailuttamattomasta kohteesta ja kielletystä suorahankinnasta. Vaikka hankinnasta olisi toteutettu jonkinlainen tarjousmenettely, mutta tosiasiassa on toimittu vastoin tarjousmenettelyn ehtoja, kyse on hankintalain vastaisesta menettelytavasta.

Tarjousmenettelyasiakirjojen mukaan radasta poistetut pölkyt käsitellään siten, että rataan kelpaavat ja haketettavat eli rataan kelpaamattomat pölkyt erotellaan, pölkyistä irrotetaan teräsosat, minkä jälkeen uusiokäyttöön kelpaavat pölkyt lähetetään työmaille ja muut haketettaviksi, kaikki pölkyt siten, että teräs- eli rautaosat on ennen lähettämistä poistettu.

Hankintayksikkö on tosiasiallisesti tilannut työn siten, että Hitsausliike Heikkilä Oy on eritoten jättänyt rautaosat irrottamatta pölkyistä, mikä on aiheuttanut sen, ettei hankinnan tarkoitus haketettujen pölkkyjen ja eroteltujen rautaosien uusiokäytöstä ole mahdollistunut. Lisäksi menettelyn salliminen on tarkoittanut, että hankintaa ei ole toteutettu asetettujen ehtojen mukaisesti ja kilpailuttamisvelvoite on laiminlyöty.

Hitsausliike Heikkilä Oy:llä ei ole ollut ympäristölupaa ainakaan työn suorittamisen aikana, mutta se on silti hyväksytty suorittamaan työ ja sen kanssa on tehty sopimus.

Selitykset

Liikennevirasto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja pysyttää markkinaoikeuden päätöksen. Lisäksi Liikennevirasto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Huurinainen Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 800 eurolla viivästyskorkoineen.

Liikennevirasto on viitannut markkinaoikeudelle toimittamiinsa lausumiin ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Huurinainen Oy:n valitus ja hyvitysmaksuvaatimus ovat perusteettomia.

Hankinnan kohdetta on käsitelty hankintailmoituksen kohdassa II.1.5 ja tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkasopimuksen kohdassa 4. Sopimuksessa kuvatun mukaisesti pölkyt erotellaan kahteen ryhmään, rataan uudestaan kelpaaviksi ja kelpaamattomiksi eli haketettaviksi.

Rataan uudestaan kelpaavat pölkyt toimitetaan jatkokäyttöön joko teräsosien kanssa tai ilman niitä. Kaikista uudelleenkäytettävistä pölkyistä ei siis irroteta teräsosia, vaan ne menevät teräsosineen uudestaan käyttöön levytettynä, eli raideruuvit ja aluslevyt kiinnitettyinä. Sellaisista rataan uudestaan kelpaavista pölkyistä, jotka halutaan käyttöön ilman teräsosia, irrotetaan teräsosat ennen työmaille lähettämistä.

Pölkyistä irrotettavat teräsosat jaetaan kahteen ryhmään, käyttöön kelpaaviin (aluslevyt, jotka käytetään uudestaan radan rakenteisiin) ja kierrätysteräkseen (lähetetään rautaromuna kierrätykseen, sulattoon). Käyttöön kelpaavat teräsosat irrotetaan ennen pölkkyjen murskausta. Ne teräsosat, jotka määritellään kierrätysteräkseksi, voidaan irrottaa pölkyistä pölkkyjen murskauksen yhteydessä. Urakkasopimuksessa ei ole määritelty, missä vaiheessa tämä teräsosien irrotus pitää tehdä.

Hankinta-asiakirjoissa ei ole asetettu velvollisuutta irrottaa kaikista pölkyistä rautaosia ennen työmaalle tai haketettavaksi lähettämistä.

Markkinaoikeuden päätöksessä mainittu ennalta arvaamaton tilapäinen järjestely, jossa rataan kelpaavia ja haketettavia pölkkyjä ei ole pystytty erottelemaan toisistaan, on päättynyt kesällä 2015. Kyseinen järjestely on kestänyt ainoastaan muutamia kuukausia, mutta johtanut siihen, että kaikki käsitellyt pölkyt on murskattu. Järjestely on johtunut pölkkyjen varastointiajasta ja Liikenneviraston ympäristöluvan käsittelyn kestosta. Kesästä 2015 lukien on toimittu täysin sopimuksen ehtojen mukaisesti.

Liikennevirasto ei ole kilpailutuksen yhteydessä edellyttänyt tarjoajilla olevan ympäristölupa. Liikennevirastolla on ympäristölupa, eikä sitä tarvitse olla työn suorittajalla.

Palvelu on ostettu sellaisena kuin se on kilpailutettu, eikä sopimukseen ole tehty muutoksia. Asian käsittelyn kannalta ei siten ole merkitystä sillä, mikä on olennainen muutos tai mikä vaikutus tällaisella muutoksella on hankintasopimukseen. Liikennevirasto ja palveluntuottaja ovat sopimuskauden aikana toimineet kilpailutetun hankintasopimuksen ehtojen mukaisesti.

Vihjailut siitä, että jollakin tarjoajalla olisi ollut hankintaan tai tarjousten hinnoitteluun vaikuttaneita tietoja, ovat perusteettomia ja kohtuuttomia. Liikennevirasto ei ole muuttanut tarjouspyynnössä ilmoitettua hankinnan kohdetta tai sen sisältöä.

Hitsausliike Heikkilä Oy:lle on lähetetty tiedoksi Liikenneviraston selitys.

Hitsausliike Heikkilä Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Vastaselitys

Huurinainen Oy on Liikenneviraston selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä uudistanut kaiken markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Mikäli menettelyn tosiasiallisesti toteutuneet ehdot olisivat olleet kaikkien osapuolten tiedossa, olisivat tarjoajat hinnoitelleet tarjouksensa toisin. Se, ettei tarjouspyyntöasiakirjojen sisältö ole muuttunut, ei tarkoita, ettei menettely olisi muuttunut.

Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on selvää, että pölkkyjen metalliosat käsitellään. Tämä käsittelyvaihe on tullut ottaa huomioon hinnoittelussa. Kyseinen kustannusvaikutus on olennaisen tärkeä. Markkinaoikeus on päätöksessään jättänyt tämän virheellisellä tavalla vaille riittävää huomiota.

Pölkkyjen käsittelyssä on etukäteen asetettujen ehtojen vastaisesti jätetty irrottamatta teräsosat ja pölkyt on murskattu teräsosineen. Hankintayksikkö on selityksessään myöntänyt, että tilanne on vähintään kesään 2015 saakka ollut sellainen, että kaikki käsitellyt pölkyt on tullut poistaa käytöstä ja murskata. Tällöin teräsosat olisi tullut poistaa pölkyistä, mitä ei ole tehty. Hankintayksikkö on sallinut virheellisen menettelytavan ainakin kahden vuoden eli käytännössä lähes koko hankintakauden ajan.

Markkinaoikeuden päätöksessä on jäänyt riittävää huomiota vaille myös se, että hankintayksikkö on edellä mainitun ajanjakson aikana sallinut sen, ettei rataan kelpaavia ja haketettavia pölkkyjä ole eroteltu toisistaan. Tämä on ollut yksi tarjouspyynnön mukainen työvaihe ja hinnoitteluun vaikuttava tekijä.

Hankintailmoitus on ensisijainen muihin hankinta-asiakirjoihin verrattuna. Hankintailmoituksesta käy ilmi, että metalliosat on tullut käsitellä. Tämä on tarkoittanut metalliosien irrottamista, sillä metalliosia ei ole mahdollista käsitellä muutoin. Hankintailmoitus on tarkoittanut, että kaikista pölkyistä on tullut irrottaa metalliosat, mikä on tullut ottaa huomioon hinnoittelussa.

Huurinainen Oy on hinnoitellut tarjouksensa siten, että hinnoittelussa on ollut mukana metalliosien käsittely ja pölkkyjen erottelu. Mikäli Huurinainen Oy:llä olisi ollut etukäteen tiedossaan se, ettei kaikkien työvaiheiden hinnoittelulle ole tarvetta, olisi se hinnoitellut tarjouksensa toisin.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on selvästi asetettu velvollisuus käsitellä pölkyt ja poistaa teräsosat eritoten niistä pölkyistä, jotka murskataan. Pölkkyjen murskaaminen ja teräsosien irrottaminen ovat tarjouspyyntöasiakirjoissa erillisiä vaiheita eikä niitä ole edes mahdollista toteuttaa yhtäaikaisina työvaiheina.

Hankintayksikkö on sallinut menettelyn, joka on ollut etukäteen asetettujen ehtojen vastainen, vaikuttanut hinnoitteluun ja johtanut siihen, ettei tarjoajilla ole ollut tiedossaan hinnoitteluun vaikuttaneet tekijät. Kyse on ollut laittomasta suorahankinnasta. Tämä aiheuttaa sen, että Huurinainen Oy:llä on oikeus hyvitysmaksuun.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Huurinainen Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Huurinainen Oy:n korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 800 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

3. Lausuminen hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Huurinainen Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Liikennevirasto joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Huurinainen Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Täytäntöönpanoa koskevat määräykset

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Vaikeavammainen A oli hakenut vammaispalvelulaissa tarkoitettua henkilökohtaista apua kotona toimimiseen Tallinnassa Virossa suoritettavien, kolme vuotta kestävien korkeakouluopintojen ajaksi. A vetosi asiassa muun ohella siihen, että hänen kotikuntanaan säilyi elinolosuhteiden perusteella Espoo huolimatta hänen osan viikkoa kestävästä, opinnoista johtuvasta oleskelustaan Tallinnassa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana oli kysymys siitä, oliko Espoon kaupungin myönnettävä A:lle henkilökohtaista apua Viroon.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat SEUT 267 artiklassa tarkoitetut ennakkoratkaisukysymykset:

1. Onko vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sairausetuutena?

2. Mikäli vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on kielteinen, rajoitetaanko SEUT 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja unionin kansalaisten oikeuksia liikkua ja oleskella vapaasti toisen jäsenvaltion alueella tilanteessa, jossa vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden myöntämisestä ulkomaille ei ole erikseen säädetty ja etuuden myöntämisedellytyksiä tulkitaan niin, että henkilökohtaista apua ei myönnetä toiseen jäsenvaltioon, jossa henkilö suorittaa kolmivuotisia tutkintoon johtavia korkeakouluopintoja?

- Onko asian arvioinnissa annettava merkitystä sille, että henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta voidaan myöntää Suomessa muuhunkin kuntaan kuin henkilön kotikuntaan esimerkiksi henkilön opiskellessa toisessa Suomen kunnassa?

- Onko asian arvioinnissa unionin oikeuden kannalta annettava merkitystä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklasta johtuville oikeuksille?

3. Mikäli unionin tuomioistuin katsoo toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamassaan vastauksessa, että käsillä olevassa asiassa tarkoitetun kaltainen kansallisen lainsäädännön tulkinta muodostaa vapaan liikkuvuuden rajoituksen, onko tällainen rajoitus kuitenkin oikeutettavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jotka liittyvät kunnan velvollisuuteen valvoa henkilökohtaisen avun järjestämistä, kunnan mahdollisuuksiin valita sopivin avun järjestämistapa ja vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttämiseen?

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (3.4.1987/380) 1 §, 3 §, 8 § 2 momentti, 8 c § ja 8 d §

Sosiaalihuoltolaki (17.9.1982/710) 13 § 1 momentti 1 kohta ja 14 § 1 momentti

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 10, 20 ja 21 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 21 artiklan 1 kohta, 26 artikla ja 45 artikla

Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 883/2004 1 artiklan l alakohta, 3 artikla, 7 artikla, 21 artiklan 1 kohta ja 70 artikla

Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus 19 artikla

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 11.7.1996, asia C‑25/95, Otte, EU:C:1996:295

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 5.3.1998, asia C‑160/96, Molenaar, EU:C:1998:84

Unionin tuomioistuimen tuomio 16.9.2015, asia C‑433/13, komissio v. Slovakia, EU:C:2015:602

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 27.6.2014 nro 14/0585/6

Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana olevassa asiassa on kysymys siitä, onko Suomessa sijaitsevan Espoon kaupungin myönnettävä vuonna 1992 syntyneelle A:lle, joka katsoo kotikuntansa olevan Espoo, vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (3.4.1987/380; jäljempänä vammaispalvelulaki) tarkoitettua henkilökohtaista apua Viron tasavaltaan Tallinnan kaupunkiin, missä A on suorittanut päätoimisesti opiskellen oikeustieteen kandidaatin kolmivuotista tutkintoa.

2. A on hakenut Espoon sosiaali- ja terveystoimeen 13.8.2013 saapuneella hakemuksella vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua noin viisi tuntia viikossa kotona toimimiseen, muun ohella kaupassa käyntiin, pyykin pesuun ja siivoukseen. A on hakemuksen tekohetkellä ollut muuttamassa Tallinnaan opiskelemaan oikeustiedettä.

3. A:n Espoon sosiaali- ja terveystoimeen toimittaman hakemuksen liitteenä olleen lääkärinlausunnon mukaan A:lla on cp-vamma sekä huomattavia liikkumisvaikeuksia ja pakkoliikkeitä. Hän on selvästi vaikeavammainen ja hänellä on huomattava ja selkeä avun tarve jo päivittäisten toimien suorittamisessa.

4. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija on päätöksellään 12.11.2013 hylännyt A:n hakemuksen hänelle myönnettävästä henkilökohtaisesta avusta. Päätöksen mukaan A on kertonut olevansa Tallinnassa maanantai-illasta torstaihin viikoittain ja hankkivansa väliaikaisen asunnon Tallinnasta. Päätöksen mukaan A:n oleskelua ulkomailla on pidettävä muuna kuin satunnaisena oleskeluna, vaikka A:n kotikunta ei muuttuisikaan. Kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille, koska oleskelun luonne ulkomailla lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä.

5. A on vaatinut viranhaltijan päätöksen oikaisemista siten, että hänelle myönnetään oikeus saada henkilökohtaista apua Viroon.

6. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto on päätöksellään 4.2.2014 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Päätöksessä on todettu, että henkilökohtaista apua voidaan järjestää ulkomaille suuntautuvien loma- ja työmatkojen ajaksi. Korvausta ei suoriteta, mikäli henkilön kotikunta muuttuu ulkomailla oleskelun vuoksi tai jos kysymyksessä on muuten pitkäkestoinen tai vakituinen asuminen ulkomailla. A on aloittanut useamman vuoden yliopisto-opinnot Tallinnassa. Vaikka opintojen alkaessa hänen lukujärjestyksensä sisältää opintoja vain maanantai-illasta torstai-iltaan, A:n säännöllistä, useamman vuoden kestävää opiskelua Tallinnassa ei voida pitää satunnaisena oleskeluna ulkomailla. A:n oleskelu ulkomailla lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä, joten kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää henkilökohtaisen avun palvelua ulkomaille.

7. A on hakenut mainittuihin viranhaltijan ja yksilöasioiden jaoston päätöksiin muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta. Valituksen tueksi on vedottu muun ohella Yhdistyneiden kansakuntien vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen itsenäistä elämistä ja osallisuutta yhteisössä koskevaan 19 artiklaan sekä erityisesti koulutusta koskevaan 24 artiklaan.

8. Helsingin hallinto-oikeus on 27.6.2014 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä hylännyt A:n valituksen. Päätöksen mukaan kunnan velvollisuus palveluiden järjestämiseen ei ulotu Suomen ulkopuolelle kuin poikkeuksellisesti. Hallinto-oikeus on katsonut, että kun otetaan huomioon A:n opintojen kesto ja opintojen edellyttämä viikoittainen oleskeluaika Tallinnassa, opiskelun mahdollistamista varten haetussa palvelussa ei ole kysymys sellaisesta vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetusta avun tarpeesta, johon kunnan olisi myönnettävä henkilökohtaista apua.

9. A on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle uudistanut vaatimuksensa sekä todennut, että päätös olla myöntämättä hänelle henkilökohtaista apua loukkaa hänen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja on siten unionin oikeuden vastainen.

10. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto on esittänyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa, että kaupungilla ei ole vammaispalvelulain mukaan velvollisuutta järjestää henkilökohtaista apua Tallinnassa tapahtuvaa päätoimista opiskelua varten. Päätös ei loukkaa A:n oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen.

11. A on antanut vastaselityksen.

Kansallinen lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö

12. Tässä asiassa sovellettavaksi tulevan sosiaalihuoltolain (17.9.1982/710), joka on sittemmin pääosin kumottu, 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kunnan on huolehdittava sosiaalipalvelujen järjestämisestä asukkailleen.

13. Sosiaalihuoltolain (17.9.1982/710) 14 §:n 1 momentin mukaan kunnan asukkaalla tarkoitetaan kyseisessä laissa henkilöä, jolla on kunnassa kotipaikka. Kotipaikasta eli nykyään kotikunnasta säädetään kotikuntalaissa (11.3.1994/201). Asianosaiset ovat korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan yhtä mieltä siitä, että A:n kotikuntalain mukainen kotikunta on hänen Tallinnassa opiskelustaan huolimatta pysynyt Espoossa.

Vammaispalvelulaki

14. Vammaispalvelulain 1 §:n mukaan "tämän lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä".

15. Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan "kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää".

16. Lain 3 §:n 2 momentin (19.12.2008/981) mukaan "tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve".

17. Lain 8 §:n 2 momentin (19.2.2010/134) mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

18. Vammaispalvelulain 8 c §:ssä (19.12.2008/981) säädetään seuraavaa:

"Henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;

2) työssä ja opiskelussa;

3) harrastuksissa;

4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai

5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. (---)

Henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista (---).

Henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

(---)"

19. Vammaispalvelulain 8 d §:n (19.12.2008/981), jonka otsikko on "Henkilökohtaisen avun järjestämistavat", 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:

"Henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Kunta voi järjestää henkilökohtaista apua:

1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;

2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa (569/2009) tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka

3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa."

20. Vammaispalvelulaissa ei erikseen säädetä henkilökohtaisen avun myöntämisestä ulkomaille. Suomen eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on vammaispalvelulain henkilökohtaista apua koskevasta lakimuutoksesta antamassaan mietinnössä (StVM 32/2008 vp) todennut, että henkilökohtaista apua voi olla tarpeen järjestää myös ulkomaille suuntautuvien loma- ja työmatkojen ajaksi. Näin on myös katsottu korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (KHO 2014:14).

21. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (3.8.1992/734) 4 §:n 5 kohdan mukaan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettu henkilökohtainen apu on käyttäjälleen maksutonta. Henkilökohtaisen avun myöntämisestä aiheutuvista kustannuksista vastaa apua järjestävä kunta, joka rahoittaa henkilökohtaisen avun järjestämisestä aiheutuneet kustannukset julkisten menojensa kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla kunnallisilla tulo- ja kiinteistöveroilla sekä valtion kunnille erityisen lainsäädännön nojalla myöntämällä avustuksella.

Unionin oikeuden merkitykselliset oikeussäännöt ja oikeuskäytäntö

Euroopan unionin perussopimukset

22. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 10 artiklan mukaan unioni pyrkii politiikkojensa ja toimiensa määrittelyssä ja toteuttamisessa torjumaan muun ohella kaiken vammaisuuteen perustuvan syrjinnän.

23. SEUT 20 ja 21 artiklalla taataan jokaiselle unionin kansalaiselle oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Euroopan unionin perusoikeuskirja

24. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan mukaan kielletään kaikenlainen syrjintä, joka perustuu muun ohella vammaisuuteen.

25. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 26 artiklan mukaan unioni tunnustaa vammaisten oikeuden päästä osallisiksi toimenpiteistä, joilla edistetään heidän itsenäistä elämäänsä, yhteiskunnallista ja ammatillista sopeutumistaan sekä osallistumistaan yhteiskuntaelämään, ja kunnioittaa tätä oikeutta.

26. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Asetus N:o 883/2004

27. Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 1 artiklan l alakohdan mukaan asetuksessa tarkoitetaan "lainsäädännöllä" "kunkin jäsenvaltion osalta lakeja, asetuksia, määräyksiä sekä muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka liittyvät 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin".

28. Kyseisen asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on "Asiallinen soveltamisala", säädetään seuraavaa:

"1. Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen seuraavia sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön:

a) sairausetuudet

(---)

2. Jollei liitteen XI säännöksistä muuta johdu, tätä asetusta sovelletaan yleisiin ja erityisiin sosiaaliturvajärjestelmiin riippumatta siitä, ovatko ne maksuihin perustuvia vai maksuihin perustumattomia (---)

3. Tätä asetusta sovelletaan myös maksuihin perustumattomiin erityisiin raha-etuuksiin, joista säädetään 70 artiklassa.

(---)

5. Tätä asetusta ei sovelleta

a) lääkinnälliseen ja sosiaalihuoltoon (---)"

29. Asetuksen N:o 883/2004 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

"Jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön taikka tämän asetuksen nojalla maksettavia rahaetuuksia ei saa pienentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai tuomita menetettäviksi sen vuoksi, että etuudensaaja asuu tai hänen perheenjäsenensä asuvat muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa etuuksien myöntämisestä vastuussa oleva laitos sijaitsee."

30. Asetuksen N:o 883/2004 21 artiklan 1 kohdan mukaan "vakuutettu ja hänen perheenjäsenensä, jotka asuvat tai oleskelevat muussa kuin toimivaltaisessa jäsenvaltiossa, ovat oikeutettuja rahaetuuksiin, jotka toimivaltainen laitos antaa soveltamansa lainsäädännön mukaisesti. Toimivaltaisen laitoksen ja asuin- tai oleskelupaikan laitoksen välisen sopimuksen mukaisesti tällaiset etuudet voi kuitenkin myöntää asuin- tai oleskelupaikan laitos toimivaltaisen laitoksen kustannuksella toimivaltaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti."

31. Asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Tätä artiklaa sovelletaan erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin, jotka myönnetään sellaisen lainsäädännön perusteella, jossa sen henkilöllisen soveltamisalan, tavoitteiden ja/tai myöntämisedellytysten takia on piirteitä sekä 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta sosiaaliturvalainsäädännöstä että sosiaalihuollosta.

2. Tässä luvussa 'erityisillä maksuihin perustumattomilla rahaetuuksilla' tarkoitetaan etuuksia,

a) joilla on tarkoitus antaa (---)

ii) yksinomaan vammaisten erityissuojelua ja jotka liittyvät läheisesti henkilön sosiaaliseen ympäristöön kyseisessä jäsenvaltiossa;

ja

b) jotka rahoitetaan yksinomaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla ja joiden myöntämis- ja laskemisedellytykset eivät ole riippuvaisia etuudensaajan maksuista. Maksuihin perustuvan etuuden lisänä myönnettyjä etuuksia ei kuitenkaan yksin tästä syystä ole pidettävä maksuihin perustuvina etuuksina,

ja

c) jotka on mainittu liitteessä X."

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

32. Unionin tuomioistuin on useissa ratkaisuissaan tarkastellut sitä, onko jokin kansallinen etuus asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettu sosiaaliturvaetuus. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan kuuluvien etuuksien ja sen soveltamisalan ulkopuolelle jäävien etuuksien välinen ero tehdään pääasiallisesti kunkin etuuden tunnusomaisten osatekijöiden, erityisesti sen tarkoituksen ja myöntämisedellytysten, perusteella eikä sillä perusteella, katsotaanko etuus kansallisessa lainsäädännössä sosiaaliturvaetuudeksi vai ei (ks. esim. tuomio 5.3.1998, asia C‑160/96, Molenaar, EU:C:1998:84, 19 kohta ja tuomio 16.9.2015, asia C‑433/13, komissio v. Slovakia, EU:C:2015:602, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

33. Etuutta voidaan pitää sosiaaliturvaetuutena, jos sen myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn tilanteeseen tapauskohtaisesta tarveharkinnasta riippumatta ja jos etuus liittyy johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan (ks. esim. tuomio 5.3.1998, asia C‑160/96, Molenaar, EU:C:1998:84, 20 kohta ja tuomio 16.9.2015, asia C‑433/13, komissio v. Slovakia, EU:C:2015:602, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ensimmäinen näistä kahdesta edellytyksestä täyttyy, jos etuus myönnetään sellaisten objektiivisten kriteerien kannalta, jotka täyttyessään synnyttävät oikeuden etuuteen siten, ettei toimivaltainen viranomainen voi ottaa huomioon muita henkilökohtaisia olosuhteita (ks. tuomio 16.9.2015, asia C‑433/13, komissio v. Slovakia, EU:C:2015:602, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34. Erityisten maksuihin perustumattomien rahaetuuksien osalta oikeuskäytännössäkin on todettu, että kyseisen etuuden täytyy olla asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti mainittu sen liitteessä X (ks. esim. tuomio 8.3.2001, asia C‑215/99, Jauch, EU:C:2001:139, 21 kohta sekä julkisasiamiehen ratkaisuehdotus 20.5.2014 asiassa C‑333/13, Dano, EU:C:2014:341, 45 kohta).

35. Kansallinen lainsäädäntö, jolla tietyt oman maan kansalaiset asetetaan huonompaan asemaan pelkästään sen vuoksi, että he ovat käyttäneet vapauttaan liikkua ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa, on SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustettuja vapauksia koskeva rajoitus. Tällainen rajoitus voi olla unionin oikeuden perusteella oikeutettu ainoastaan, jos se perustuu objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansallisuudesta riippumattomiin syihin ja se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään (ks. esim. tuomio 26.10.2006, asia C‑192/05, Tas-Hagen ja Tas, EU:C:2006:676, 31 ja 33 kohta).

Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus

36. Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen 19 artikla, jonka otsikko on "Eläminen itsenäisesti ja osallisuus yhteisössä", on olennaisilta osiltaan seuraava:

"Tämän yleissopimuksen sopimuspuolet (---) toteuttavat tehokkaat ja asianmukaiset toimet tehdäkseen vammaisille henkilöille helpommaksi nauttia tästä oikeudesta täysimääräisesti sekä helpottaakseen heidän täysimääräistä osallisuuttaan ja osallistumistaan yhteisöön, muun muassa varmistamalla, että:

(---)

b) vammaisten henkilöiden saatavissa on valikoima kotiin annettavia palveluja sekä asumis- ja laitospalveluja sekä muita yhteiskunnan tukipalveluja, mukaan lukien henkilökohtainen apu, jota tarvitaan tukemaan elämistä ja osallisuutta yhteisössä ja estämään eristämistä tai erottelua yhteisöstä;

(---)"

37. Kyseinen yleissopimus on hyväksytty Euroopan unionin puolesta vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta 26.11.2009 annetulla neuvoston päätöksellä 2010/48/EY. Unionin tuomioistuin on vahvistanut yhdistetyissä asioissa C‑335/11 ja C‑337/11, HK Danmark, 11.4.2013 antamassaan tuomiossa (EU:C:2013:222), että mainitun yleissopimuksen määräykset olivat tulleet erottamattomaksi osaksi unionin oikeusjärjestystä (30 kohta) ja että tuossa asiassa merkityksellistä unionin säädöstä oli tulkittava niin pitkälle kuin mahdollista yleissopimuksen mukaisesti (32 kohta).

38. Suomi ratifioi vammaisten oikeuksien yleissopimuksen ja yleissopimuksen valinnaisen lisäpöytäkirjan 11.5.2016. Yleissopimus ja sen valinnainen lisäpöytäkirja tulivat voimaan Suomessa 10.6.2016.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

39. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko kunnan järjestettävä vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaista henkilökohtaista apua asukkaalleen tämän toisessa unionin jäsenvaltiossa tapahtuvan tutkintoon johtavan opiskelun ajaksi.

40. Asiassa ei varsinaisesti ole asetettu kysymyksenalaiseksi sitä kotikuntalain mukaan määräytyvää ja kansallisesti ratkaistavaa seikkaa, että A:n kotikunta on Espoo siitä huolimatta, että hän opintojensa vuoksi asuu osan viikosta Tallinnassa.

41. Espoon kaupunki oli aikaisemmin myöntänyt A:lle henkilökohtaisen avustajan lukio-opintoihin. Nyt hänen hakemuksensa henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksia varten on Espoossa hylätty sillä perusteella, ettei kunnalla ole velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille, koska opiskelun luonne lähenee vakinaista oleskelua.

42. Korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseksi on välttämätöntä ensinnä selvittää, sovelletaanko asiassa asetusta N:o 883/2004, jonka 7 ja 21 artiklan mukaan muussa kuin toimivaltaisessa jäsenvaltiossa asuva tai oleskeleva vakuutettu on oikeutettu rahaetuuksiin, jotka toimivaltainen laitos antaa soveltamansa lainsäädännön mukaisesti.

43. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että koska vammaispalvelulain mukaisesti myönnettyjä etuuksia ei ole mainittu asetuksen N:o 883/2004 liitteessä X, ne eivät voi olla asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa tarkoitettuja erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia, vaikka ne muutoin luonteeltaan muistuttavatkin kyseisessä artiklassa tarkoitettuja etuuksia.

44. Asiassa on seuraavaksi arvioitava, voitaisiinko vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua, jonka kunta voi järjestää esimerkiksi korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset, pitää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sairausetuutena. Suomen tasavalta ei ole ilmoittanut vammaispalvelulain kuuluvan asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan, mutta yhteisöjen tuomioistuin on jo muussa asiassa todennut, ettei ilmoittamatta jättämisestä seuraa sellaisenaan, että tietty laki jäisi asetuksen N:o 883/2004 asiallisen soveltamisalan ulkopuolelle (tuomio 11.7.1996, asia C‑25/95, Otte, EU:C:1996:295, 19 ja 20 kohta).

45. Henkilökohtainen apu on kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden alainen palvelu, johon vaikeavammaisella henkilöllä on subjektiivinen oikeus. Henkilökohtaista apua on myönnettävä laissa säädetyn määritelmän täyttävälle vaikeavammaiselle henkilölle, jos apu on välttämätöntä suhteessa kyseisen vaikeavammaisen henkilön yksilölliseen avun tarpeeseen vammaispalvelulain 3 §:n 2 momentin mukaisesti.

46. Unionin tuomioistuin on asiassa C‑433/13, komissio v. Slovakia (tuomio 16.9.2015, EU:C:2015:602, 78, 79 ja 83 kohta) todennut, ettei komissio ollut osoittanut, että Slovakian tiettyjen etuuksien, muun muassa henkilökohtaista apua koskevan etuuden, myöntämisessä viranomaisella ei ollut harkintavaltaa. Slovakian lainsäädännön tavoitteena oli myöntää vaikeavammaisille henkilöille sellainen etuus, joka on asianmukaisin heidän tarpeidensa kannalta. Etuuksien myöntämisessä lääketieteellinen ja sosiaalinen asiantuntija-arviointi sekä moniosainen asiantuntijalausunto perustuivat kuitenkin objektiivisiin ja laissa säädeltyihin kriteereihin. Unionin tuomioistuin katsoi, etteivät kyseiset etuudet olleet asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuja sosiaaliturvaetuuksia.

47. Korkein hallinto-oikeus arvioi, ettei vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua välttämättä voida pitää asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuna "sairausetuutena", koska sen myöntäminen edellyttää asiakkaan yksilöllisen avun tarpeen arviointia. Kyse olisi lähinnä sosiaalihuollon luonteisesta palvelusta, joten kyseinen etuus ei siten kuuluisi asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan.

48. Korkein hallinto-oikeus pitää kuitenkin asian ratkaisun kannalta välttämättömänä, että unionin tuomioistuimelle esitetään ennakkoratkaisukysymys siitä, voidaanko vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua pitää asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuna sosiaaliturvaetuutena, kun otetaan huomioon sen luonne lakisääteisenä etuutena, jonka saamisen edellytyksistä säädetään vammaispalvelulaissa, johon asianomaisella on saman lain nojalla subjektiivinen oikeus ja jonka myöntäminen ei riipu esimerkiksi asianomaisen henkilön tai kunnan taloudellisista resursseista.

49. Kolmanneksi on vielä selvitettävä SEUT 20 ja 21 artiklan merkitys kansallisen lainsäädännön tulkinnassa, vaikka vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen apu ei kuuluisikaan asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan. Tältä osin on arvioitava, ovatko SEUT 20 ja 21 artikla esteenä sellaiselle jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön tulkinnalle, jonka mukaan kyseisen jäsenvaltion kansalaiselle ei voida myöntää henkilökohtaista apua toisen jäsenvaltion alueelle, kun tämä henkilö opiskelee noin kolmen vuoden ajan kyseisessä toisessa jäsenvaltiossa, jos saman lainsäädännön nojalla henkilökohtaista apua kuitenkin myönnettäisiin hakemuksen mukaisesti, mikäli opiskelu tapahtuisi ensin mainitussa jäsenvaltiossa muualla kuin henkilökohtaista apua myöntävän kunnan alueella, kun kansallisessa lainsäädännössä ei ole säädetty tämänkaltaisen etuuden myöntämisestä ulkomaille siellä tapahtuvien opintojen ajaksi. Asiassa on selvitettävä ensiksi, rajoitetaanko tällaisella lainsäädännön tulkinnalla SEUT 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja unionin kansalaisten oikeuksia liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ja toiseksi, onko tällainen rajoitus oikeutettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esiin tuotujen edellytysten nojalla.

50. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että sikäli kuin vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua ei myönnetä A:n kaltaisessa tilanteessa olevalle vaikeavammaiselle henkilölle toisessa jäsenvaltiossa suoritettavien opintojen ajaksi, vaikka sitä myönnettäisiin hänelle, mikäli hän opiskelisi Suomessa, on kyseessä vapaan liikkuvuuden rajoitus. Suomen lainsäädäntö on A:lle tältä osin epäedullinen siksi, että hän on käyttänyt mahdollisuuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.

51. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ei kuitenkaan ole poissuljettua, että mahdollinen rajoitus voitaisiin oikeuttaa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla perusteilla.

52. Vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua vaikeavammaiselle henkilölle usealla eri tavalla. Velvollisuuden myöntää henkilökohtaista apua toiseen jäsenvaltioon siten voitaisiin katsoa jossain määrin rajoittavan kunnan mahdollisuutta päättää henkilökohtaisen avun järjestämistavasta ja täten heikentävän vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuutta ja toimivuutta. Korkein hallinto-oikeus pohtii, voisiko lain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttäminen olla yleistä etua koskeva perusteltu syy, josta johtuisi, ettei kunnalle syntyisi velvollisuutta myöntää henkilökohtaista apua muuhun jäsenvaltioon, kun otetaan huomioon tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksytyt oikeuttamisperusteet (ks. esimerkiksi tuomio 21.7.2011, asia C‑503/09, Stewart, EU:C:2011:500, 89 ja 90 kohta).

53. Koska vireillä olevan asian ratkaiseminen edellyttää SEUT 20 ja 21 artiklan tulkintaa, myös tältä osin asiassa on tarpeen esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö.

54. A:lle, Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaostolle ja sosiaali- ja terveysministeriölle on varattu tilaisuus lausua ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta.

55. A:n mukaan ei ole mitään syytä, miksi henkilökohtaisen avun myöntämisen esteet EU:n jäsenvaltioihin eivät olisi vapaan liikkuvuuden vastaisia. Henkilökohtaisen avun järjestämistavan yhtenäisyyden säilyttäminen ei voi olla sellainen tekijä, joka voisi konstituoida yleistä etua koskevan perustellun syyn. Kaikkia järjestämistapoja voidaan varsin hyvin toteuttaa myös ulkomailla.

56. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston mukaan vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua ei voida pitää asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuna sosiaaliturvaetuutena. Mahdollinen A:n vapaan liikkuvuuden rajoitus voidaan oikeuttaa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla perusteilla, koska Espoo ei voisi toteuttaa vammaispalvelulain mukaista valvontavelvollisuuttaan eikä päättää avun järjestämistavasta, mikäli apua annettaisiin muussa jäsenvaltiossa. Tilanne on tällaisen palvelun osalta täysin erilainen kuin esimerkiksi rahassa maksettavien etuuksien osalta.

57. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan A:lla säilyy asiakirjoista ilmenevien tietojen mukaan kiinteä yhteys Espooseen ja kotikunta siellä. A:n opiskelua voidaan tässä nimenomaisessa tapauksessa vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestämisen näkökulmasta verrata tilanteeseen, jossa hän opiskelisi jossain muualla Suomessa kotikunnan muuttumatta. Kotikunta olisi tuolloin velvollinen järjestämään A:lle hänen vammaisuutensa vuoksi välttämättömät palvelut. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että asia voitaisiin ratkaista A:n eduksi kansallisen lainsäädännön perusteella huolimatta hänen tilapäisestä oleskelustaan muualla kuin kotikunnassaan.

58. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että sosiaali- ja terveysministeriön esittämään tulkintaan ei päädyttäisi vammaispalvelulain sanamuodon ja lain esitöiden perusteella. Vammaispalvelulakiin ei sisälly lainkaan erityissääntelyä ulkomailla tapahtuvaa oleskelua varten ja kunnan on lain 3 §:n 1 momentin mukaan järjestettävä vammaispalvelut sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Tässä asiassa kysymys on myös muusta kuin lain esitöissä ja oikeuskäytännössä tarkastellusta tavanomaisesta loma- tai työmatkasta, joten kansallisen oikeuden tulkinnan kannalta on olennaista selvittää, mitä unionin oikeudesta johtuu. Vammaispalvelulakia olisi siten korkeimman hallinto-oikeuden alustavan arvion mukaan tulkittava Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla, mikäli unionin oikeus ei edellytä toisenlaista tulkintaa. Näin ollen ennakkoratkaisupyynnön esittäminen unionin tuomioistuimelle on asian ratkaisemiseksi välttämätöntä.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

59. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun asetuksen N:o 883/2004 ja SEUT 20 ja 21 artiklan tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. Asialla on oikeudellista merkitystä ajan kulumisesta huolimatta ottaen huomioon A:lla oleva mahdollisuus myös opintojensa päättymisen jälkeen esittää kunnalle vaatimuksia mahdollisen vammaispalvelulain rikkomisen perusteella.

Ennakkoratkaisukysymykset

60. Korkein hallinto-oikeus esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

1. Onko vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sairausetuutena?

2. Mikäli vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on kielteinen, rajoitetaanko SEUT 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja unionin kansalaisten oikeuksia liikkua ja oleskella vapaasti toisen jäsenvaltion alueella tilanteessa, jossa vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden myöntämisestä ulkomaille ei ole erikseen säädetty ja etuuden myöntämisedellytyksiä tulkitaan niin, että henkilökohtaista apua ei myönnetä toiseen jäsenvaltioon, jossa henkilö suorittaa kolmivuotisia tutkintoon johtavia korkeakouluopintoja?

- Onko asian arvioinnissa annettava merkitystä sille, että henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta voidaan myöntää Suomessa muuhunkin kuntaan kuin henkilön kotikuntaan esimerkiksi henkilön opiskellessa toisessa Suomen kunnassa?

- Onko asian arvioinnissa unionin oikeuden kannalta annettava merkitystä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklasta johtuville oikeuksille?

3. Mikäli unionin tuomioistuin katsoo toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamassaan vastauksessa, että käsillä olevassa asiassa tarkoitetun kaltainen kansallisen lainsäädännön tulkinta muodostaa vapaan liikkuvuuden rajoituksen, onko tällainen rajoitus kuitenkin oikeutettavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jotka liittyvät kunnan velvollisuuteen valvoa henkilökohtaisen avun järjestämistä, kunnan mahdollisuuksiin valita sopivin avun järjestämistapa ja vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttämiseen?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Helmi Lajunen.

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat

Päätös, jota valitus koskee

Työ- ja elinkeinoministeriö 7.4.2015 nro TEM/563/03.10.03/2015

Asian käsittely työ- ja elinkeinoministeriössä

Helsingin Sanomien toimittaja Petri Sajari on 14.3.2015 pyytänyt saada työ- ja elinkeinoministeriöltä nähtäväksi kaikki selvitykset, muistiot ja sopimusasiakirjat, jotka liittyvät Audley Capital Advisors LLP:n kanssa tehtyyn sopimukseen. Lisäksi Sajari on pyytänyt saada nähtäväkseen kaikki Talvivaaran rahoitusneuvotteluihin liittyvät asianajokulut erittelyineen.

Työ- ja elinkeinoministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 7.4.2015 hylännyt asiakirjapyynnön katsoen, että pyydetyt asiakirjat ja tiedot ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä. Lisäksi ministeriö on todennut, että pyydettyjen asiakirjojen ja tietojen julkisuutta voidaan eräiltä osin arvioida myöhemmin uudelleen sen jälkeen, kun sopimusjärjestely on toteutunut suunnitellusti.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Asiakirjapyyntö liittyy 12.3.2015 julkistettuun järjestelyyn, jossa brittiläinen sijoitusyhtiö Audley Capital Advisors LLP (Audley) on solminut ehdollisen sopimuksen Talvivaara Sotkamo Oy:n liiketoiminnan ostamisesta sen konkurssipesältä. Samassa yhteydessä Suomen valtion kokonaan omistama erityisyhtiö Terrafame Oy (Terrafame) on tehnyt investointisopimuksen Audleyn kanssa. Sopimusten tarkoituksena on jatkaa Talvivaaran kaivoksen toimintaa kannattavasti ja pitkäjänteisesti järjestelyn myötä perustettavan uuden kaivosyhtiön toimesta.

Kuten 12.3.2015 annetussa tiedotteessa on kerrottu, sopimusjärjestely on ehdollinen ja järjestelyn loppuunsaattamiseen liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Järjestelyn toteutuminen edellyttää vielä useita toimenpiteitä, kuten tarvittavien viranomaislupien sekä sitovan rahoituksen varmistumista. Työ- ja elinkeinoministeriön on varauduttava siihen, ettei järjestely toteudu suunnitellusti ja että julkisselvittäjän johtama myyntiprosessi jatkuu myöhemmin uudelleen.

Suomen valtio ei ole asiassa sopimusosapuoli. Audleyn kanssa investointisopimuksen on tehnyt Suomen valtion omistama erityisyhtiö Terrafame. Terrafame ei ole viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomainen eikä se ole käsillä olevassa asiassa tai muutoinkaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu yhteisö, joka käyttäisi julkista valtaa ja hoitaisi julkista tehtävää. Terrafamen asiakirjat eivät ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Selvyyden vuoksi todetaan, että Terrafame ei ole sopimusosapuoli Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän ja Audleyn välisessä sopimuksessa.

Siltä osin kuin asiakirjapyyntö kohdistuu viranomaisen asiakirjoihin, asiakirjat ovat salassa pidettäviä seuraavin perustein:

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluvat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Muiden liiketoimintaa koskevien tietojen salassapito on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä, eli tiedot on pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Kyseessä olevaan asiaan liittyen valtion etu voi konkreettisesti vaarantua asiaan liittyvissä jatkoneuvotteluissa, tai jos kyseessä oleva yritysjärjestely ei toteudu ja konkurssipesän myyntiprosessi jatkuu. Salassa pidettävän tiedon antaminen voisi heikentää valtion neuvotteluasemaa. Lisäksi julkinen taloudellinen etu voisi vaarantua esimerkiksi mahdollisissa myöhemmissä Talvivaaran kaivosta koskevissa osakekaupoissa tai muissa järjestelyissä.

Asiassa on erityisesti otettava huomioon, että tietojen antaminen keskeneräisestä yritysjärjestelystä voisi vaarantaa yritysjärjestelyn toteutumisen ja siten aiheuttaa huomattavaa taloudellista vahinkoa Suomen valtiolle ja veronmaksajille.

Pyydetyt asiakirjat ja tiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella.

Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnanharjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta voidaan yrityksellä katsoa olevan erityinen intressi. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

Asiakirjapyynnön kohteena oleva materiaali sisältää järjestelyssä mukana olevien yritysten antamia liike- ja ammattisalaisuuksia, muita vastaavia yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja sekä asiantuntijanäkemyksiä toimialan ja kohdeyrityksen kehitykseen liittyen. Yksityisen yrityksen on niin sanotun luottamusteorian mukaisesti voitava luottaa siihen, että sen salassa pidettäviä tietoja ei paljasteta julkisuuteen.

Pyydetyt asiakirjat ja tiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella.

Päätöksessä on sovellettuina säännöksinä mainittu hallintolain 45 § sekä julkisuuslain 4 §, 5 §, 22 §, 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohta sekä 33 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan antamaan pyydetyt asiakirjat Helsingin Sanomille kokonaisuudessaan. Toissijaisesti asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi ja ministeriö on velvoitettava antamaan pyydetyt asiakirjat peitettyinä siltä osin kuin ne sisältävät ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiakirjat, jotka liittyvät Talvivaaran omistusjärjestelyihin, erityisesti Audleyn ja Terrafamen tekemään alustavaan sopimukseen, ovat yhteiskunnallisesti erittäin merkittäviä. Sen lisäksi, että Talvivaaran kaivos on aiheuttanut merkittäviä ympäristöongelmia, se on vaarassa aiheuttaa veronmaksajille jopa satojen miljoonien eurojen kustannuksia. Pörssiyhtiö Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:llä on noin 80 000 osakkeenomistajaa, joista valtaosa on suomalaisia piensijoittajia. Suurin osakkeenomistaja on 15 prosentin omistusosuudella valtion sijoitusyhtiö Solidium Oy (Solidium). Audleyn ja Terrafamen yritysjärjestelyn seurauksena pörssiyhtiö saattaa ajautua konkurssiin, jossa Solidiumin ja piensijoittajien sijoitukset muuttuisivat arvottomiksi.

Työ- ja elinkeinoministeriö ei ole päätöksessään tehnyt minkäänlaista asiakirja- saati tietokohtaista tarkastelua, vaan lähinnä toistanut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdat.

Julkisuuslain salassapitonormit merkitsevät perusoikeudeksi säädetyn tiedonsaantioikeuden rajoitusta. Tiedon saantia viranomaisen asiakirjasta voidaan rajoittaa vain lailla ja vain välttämättömistä syistä. Julkisuuslain esitöissä on todettu, että salassapitosäännöksiä on tulkittava suppeasti.

Edelleen julkisuuslain esitöissä on todettu, että mikäli salassapitovelvollisuus on harkinnanvarainen, viranomaisen edellytetään arvioivan asiakirjakohtaisesti tiedon antamisesta aiheutuvia haittoja suojattavalle edulle. Näissä tulkintatilanteissa, kuten salassapitosäännösten tulkinnassa yleensä, pitää noudattaa julkisuusperiaatteen toteutumista edistävää soveltamista. Lisäksi perusoikeusmyönteistä tulkintaa koskeva periaate velvoittaa viranomaisen valitsemaan useista mahdollisista tulkintavaihtoehdoista julkisuusperiaatetta parhaiten ja tehokkaimmin toteuttavan vaihtoehdon.

Toisin kuin ministeriö väittää, yksin se, että Terrafame on yksityisoikeudellinen yhtiö, ei määritä asiakirjan luonnetta. Viranomaisen asiakirjana pidetään julkisuuslain 5 §:n mukaan myös asiakirjaa, joka on toimitettu viranomaiselle sille kuuluvan asian käsittelyä varten. Työ- ja elinkeinoministeriölle kuuluu Talvivaaran kaivosliiketoiminnan pääomittaminen hallituksen myöntämän 100 miljoonan euron avulla sekä omistajaohjaus Suomen valtion omistamaan Terrafameen liittyen. Terrafame omistaa perustettavasta yhtiöstä 15 prosenttia ja Solidium Kaivososakeyhtiö Talvivaara Oyj:stä 15 prosenttia. Lisäksi valtio on varautunut maksamaan kokonaan omistamansa erityisrahoitusyhtiö Finnvera Oyj:n kaivostoimintaan liittyvien tappioiden korvauksia 44 miljoonaa euroa. Näin ollen työ- ja elinkeinoministeriön hallussa olevat Terrafamea koskevat asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja. Ne voivat mahdollisesti olla salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n nojalla, mutta koska ministeriö ei ole tätä tarkastelua lainkaan tehnyt, saati perustellut, miksi asiakirjat olisivat salassa pidettäviä, asiaan ei voida ottaa kantaa. Julkisuuslain pääsäännön mukaisesti asiakirjat tulisi katsoa julkisiksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdat sisältävät kaksi liiketoiminnan salaisuuksia määrittelevää perustetta. Salassapitoperusteista ensimmäinen koskee varsinaisia liike- ja ammattisalaisuuksia ja toinen muita liiketoiminnan salaisuuksia. Rajanveto on merkittävä, koska liike- ja ammattisalaisuudet kuuluvat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin, mutta muu liiketoiminnan salaisuus on alaltaan suppeampi ja heikommin suojattu. Liikesalaisuudella tarkoitetaan sellaisia liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon, ja joiden salassapidolle on olemassa erityinen intressi. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan sellaisia ammatin harjoittamiseen liittyviä salaisuuksia, joiden tarkoituksena on suojata esimerkiksi luottamuksellista asiakassuhdetta. Muiden liiketoiminnan salaisuuksien salassapidon edellytyksenä on, että tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinoharjoittajalle tai julkiselle laitokselle taloudellista vahinkoa. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus.

Helsingin Sanomien näkemyksen mukaan ei ole todennäköistä, että asiakirjojen julkisuus vaarantaisi konkreettisesti valtion edun jatkoneuvotteluissa tai jos kyseessä oleva yritysjärjestely ei toteudu ja konkurssipesän myyntiprosessi jatkuu. Päinvastoin on epäuskottavaa, että asiakirjat kokonaisuudessaan sisältäisivät vahinkoedellytyksen täyttäviä tietoja, saati ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Täysin epäselväksi jää se, miksi esimerkiksi asianajolaskut sisältäisivät edellä mainittujen säännösten nojalla salassa pidettäviä tietoja, kun ne tavanomaisesti sisältävät vain tiedon tehdyistä toimenpiteistä ja veloituksista. Kun otetaan huomioon se, että kaupparekisterin tietojen mukaan Terrafame on perustettu 9.2.2015, on hyvin todennäköistä, että työ- ja elinkeinoministeriön käyttämä Asianajotoimisto Hammarström Puhakka Partners Oy on laskuttanut suoraan myös ministeriötä Talvivaaran omistusjärjestelyyn liittyen. Tätä päätöksessä ei tuoda kuitenkaan lainkaan esille. On todennäköistä, että ministeriö on soveltanut julkisuuslakia virheellisesti, kun otetaan huomioon lain tarkoitus, salassapidon suppea tulkinta ja perustuslain takaama julkisuusperiaate.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan tieto on annettava osittain salassa pidettävän asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Ratkaisussaan KHO 2013:90 korkein hallinto-oikeus katsoi, että tieto ei välttämättä ole sellaisenaan liikesalaisuus, vaan se voi olla liikesalaisuus kun se yhdistetään yksilöintitietoihin. Ratkaisussa on siis vahvistettu se, että asiakirjan julkisuutta on aina arvioitava tapaus-, asiakirja- ja jopa tietokohtaisesti. Tällaista tarkastelua ministeriö ei ilmiselvästi ole tehnyt. Ministeriön on noudatettava ainakin osajulkisuutta, ja salassa voidaan pitää vain sellaiset tiedot, joihin julkisuuslain 24 §:n mukainen salassapitoperuste oikeasti voi kohdistua.

Talvivaaraa koskevassa kaupassa on kyse poikkeuksellisesta järjestelystä, jossa on välillisesti osallisena Suomen valtio ja sitä kautta veronmaksajat. Kauppaa koskevien asiakirjojen mahdollisimman kattava julkisuus on perusteltua niistä julkisuuslain 3 §:stä ja 17 §:n 1 momentista ilmenevistä lain tarkoitusta ja tiedonsaannin edistämistä koskevista lähtökohdista, jotka liittyvät julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistamiseen. Jos olennaista tietoa määritellään tarpeettoman laajalti salaiseksi, tiedotusvälineet eivät voi täyttää omaa tehtäväänsä ja vapaaseen demokratiaan olennaisena osana kuuluva avoin yhteiskunnallinen keskustelu jää käymättä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kuten ministeriön päätöksessä todetaan, sopimusjärjestely on ollut ehdollinen ja sen loppuun saattamiseen on liittynyt merkittäviä epävarmuuksia. Myöhemmin on käynytkin selväksi, että sopimusjärjestely Terrafamen ja Audleyn välillä ei toteudu ja julkisselvittäjä jatkaa Talvivaaran kaivoksen myyntiprosessia. Asiaan liittyen käydään parhaillaan neuvotteluja useiden eri tahojen kanssa. Asiakirjoja koskevat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan mukaiset salassapitoperusteet ovat edelleen olemassa.

Ministeriö on kuitenkin valmis arvioimaan pyydettyjen asiakirjojen ja tietojen julkisuutta eräiltä osin uudelleen sen jälkeen, kun Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän myyntiprosessi on saatu päätökseen ja Terrafame on päättänyt lopullisesti neuvottelut asiassa ja mahdolliset Terrafamen solmimat sopimukset ovat voimassa ilman ennakkoehtoja.

Suomen valtio ei ole ollut sopimusosapuoli Audleyn kanssa solmitussa investointisopimuksessa. Sopimusjärjestelyyn Audleyn kanssa on osallistunut Terrafame, jonka asiakirjat eivät lähtökohtaisesti ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Valituksessa puhutaan virheellisesti ministeriön hallussa olevista Terrafamea koskevista asiakirjoista. Asiakirjapyyntö ei kohdistunut Terrafamea koskeviin asiakirjoihin, vaan Audleyn kanssa tehtyyn sopimukseen, johon liittyen osa asiakirjoista ei ole viranomaisen asiakirjoja.

Asiakirjat käsittävät lähinnä sopimuksia, muistioita, eräitä valmistelevia asiakirjoja, vastapuolen tunnistamiseen liittyviä asiakirjoja sekä asianajolaskuja.

Muistioista ja valmisteluasiakirjoista päätöksen perusteena ovat ensisijaisesti talouspoliittisen ministerivaliokunnan muistio 10.3.2015 sekä Terrafamen niin sanottu omistajapäätös 11.3.2013 ja siihen liittyvä muistio. Valtio ei ole osapuoli asiaan liittyvissä sopimuksissa eivätkä ne lähtökohtaisesti ole viranomaisen asiakirjoja, mutta luonnokset Audleyn ja konkurssipesän välisestä kauppasopimuksesta sekä Audleyn ja Terrafamen välisestä investointisopimuksesta ovat olleet liitteenä omistajapäätöksessä. Tältä osin kyseessä ovat olleet keskeneräiset ja neuvottelujen alaiset luonnokset.

Sopimukset ovat yksityisten osapuolten välisiä ehdottoman luottamuksellisia asiakirjoja eivätkä voi tulla myöhemminkään julkisiksi jäljempänä esitettävin perustein.

Asianajolaskujen osalta on pyydetty Talvivaaran rahoitusneuvotteluihin liittyviä asianajokuluja erittelyineen. Ministeriö on tulkinnut tietopyyntöä laajentavasti ja koonnut mukaan kaikki Talvivaaran kaivosta koskeviin järjestelyihin liittyvät laskut asian eri vaiheista, eli myös muut kuin rahoitusneuvotteluihin liittyvät laskut. Talvivaaraa koskeneet rahoitusneuvottelut päättyivät Talvivaara Sotkamo Oy:n ajauduttua konkurssiin marraskuussa 2014.

Osa valmisteluasiakirjoista on julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan (esimerkiksi keskeneräisiksi jääneet luonnokset) ja 5 §:n 4 momentin mukaisesti lain soveltamisalaan kuulumattomia.

Asiakirjat sisältävät tietoja ja yksityiskohtia muun muassa valtion toimista ja vaihtoehdoista Talvivaaran kaivosta koskevan yritysjärjestelyn edistämiseksi, arvioita ja tietoja kaivoksen toiminnallisesta ja taloudellisesta tilanteesta sekä Terrafamea koskevia tietoja. Tiedot ovat edelleen kokonaisuudessaan salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan nojalla. Sopimusjärjestely ei ole toteutunut suunnitellusti sopimuksen ennakkoehtojen jäätyä täyttymättä ja julkisselvittäjän johtama konkurssipesän myyntiprosessi jatkuu. Terrafame käy asiaan liittyen parhaillaan neuvotteluja useiden eri tahojen kanssa.

Pyydettyjen asiakirjojen luovuttaminen ja julkistaminen vaikeuttaisi Terrafamen ja Suomen valtion neuvotteluasemaa Talvivaaran kaivoksen toiminnan uudelleen käynnistämiseksi, jos neuvottelukumppanit saisivat tietoonsa valtion aiemmat linjaukset ja reunaehdot kaivosta koskeviin järjestelyihin osallistumiseksi. Lisäksi asiakirjojen luovuttaminen yritysjärjestelyprosessin ollessa kesken horjuttaisi Suomen valtion ja valtionyhtiöiden uskottavuutta luotettavana sopimuskumppanina.

Pyydettyjen asiakirjojen salassapitoperustetta osoittaa konkreettisesti myös se, että työ- ja elinkeinoministeriössä laaditut asiakirjat on määritelty tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisesti kuuluviksi suojaustasoon II "salainen". Luokitus tarkoittaa, että asiakirjaan sisältyvän salassa pidettävän tiedon oikeudeton paljastuminen tai oikeudeton käyttö voi aiheuttaa merkittävää vahinkoa salassapitosäännöksessä tarkoitetulle yleiselle edulle.

Talouspoliittinen ministerivaliokunta ei tee päätöksiä käsittelemissään ja puoltamissaan asioissa. Valiokunnan asiakirjat tulevat julkiseksi, kun asia on käsitelty viranomaisessa loppuun siltä osin kuin tieto ei ole edelleen salassa pidettävää. Näin ei ole vielä tapahtunut, sillä Talvivaaran kaivosta koskevan yrityskaupan valmistelu on edelleen kesken.

Suomen valtion Terrafamen osakkeenomistajana tekemässä omistajapäätöksessä on ensisijaisesti kyse osakeyhtiölain mukaisesta osakkeenomistajan päätöksentekomenettelystä, jota voidaan käyttää vaihtoehtona yhtiökokouksen pitämiselle. Käytetystä menettelytavasta johtuen päätös on diarioitu ministeriössä ja siten mahdollisesti arvioitava julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaisesti, vaikka kyseessä onkin osakeyhtiössä tehty päätös. Tämänkin jälkeen asiakirja on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan mukaisesti.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä. Tällaiset asiakirjat ovat kuitenkin olleet salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan mukaisesti.

Terrafamen ja Audleyn välinen sopimus on ollut ehdollinen. Sen jäätyä lopullisesti toteutumatta olisi valtion etu konkreettisesti vaarantunut järjestelyyn liittyvissä jatkoneuvotteluissa, jos pyydetyt tiedot olisi annettu. Salassa pidettävän tiedon antaminen kesken yritysjärjestelyprosessin heikentäisi merkittävästi valtion neuvotteluasemaa tulevissa neuvotteluissa. Lisäksi valtion ja veronmaksajien taloudellinen etu voisi vaarantua Talvivaaran kaivosta koskevissa myöhemmissä osakekaupoissa tai muissa vastaavissa järjestelyissä.

Terrafamen mahdollisen omistuksen Talvivaaran kaivoksessa ei ole tarkoitus olla pysyvää. Sopivana ajankohtana Terrafame pyrkisi osin tai kokonaan irtaantumaan omistuksesta mahdollisimman hyvin ehdoin. Pyydettyjen asiakirjojen sisältämät tiedot vaikuttavat Terrafamen asemaan omistuksesta irtaantumista koskevissa myöhemmissä neuvotteluissa ja siten irtaantumisen ehtoihin, kauppahinta mukaan luettuna. Koska Suomen valtio on Terrafamen ainoa omistaja, on asialla siten vaikutus valtioon.

Valtio voi olla myös muussa roolissa mukana myöhemmissä omistusjärjestelyissä. On mahdollista, että myöhempien omistusjärjestelyjen toteuttaminen edellyttää esimerkiksi valtion tai sen rahoitusyhtiöiden osallistumista järjestelyn rahoittamiseen taikka muita järjestelyä edistäviä toimenpiteitä. Asiakirjat sisältävät tietoja, jotka heikentävät valtion neuvotteluasemaa mahdollisissa myöhemmissä omistus- tai rahoitusjärjestelyissä.

Pyydetyt asiakirjat sisältävät siten tietoja, jotka ovat valtion liike- tai ammattisalaisuuksia, tai joiden antamisesta seuraisi valtiolle taloudellista vahinkoa myöhemmissä Talvivaaran kaivosta koskevissa yrityskaupoissa tai muissa järjestelyissä.

Työ- ja elinkeinoministeriö osallistuu usein erilaisiin yksityisiä yrityksiä koskeviin keskusteluihin ja neuvotteluihin, joissa valtiolta pyydetään esimerkiksi rahoitusta tai osallistumista järjestelyihin taikka muutoin osaltaan edistämään kulloinkin valmisteilla olevia hankkeita. Pyydetyt asiakirjat sisältävät valtion toimintaa koskevia tietoja, jotka heikentävät valtion neuvotteluasemaa tällaisissa neuvotteluissa. Näin voi olla myös silloin, kun kyse on kokonaan toisella toimialalla toimivasta yrityksestä, sillä valtion toimintamahdollisuudet ovat pääosin samankaltaisia toimialasta riippumatta.

Yritysjärjestelyissä on tyypillistä, että asianajokuluja ja muita transaktiokustannuksia sovitaan osapuolten kesken katettavaksi osana kauppahintaa tai ne sovitaan muutoin katettavaksi osana sopimuskokonaisuutta esimerkiksi niin, että järjestelyn kohteena oleva yritys ottaa kuluja vastuulleen. Asianajokulujen julkistaminen ennen järjestelyn loppuun saattamista saattaisi konkreettisesti vaarantaa Suomen valtion neuvotteluaseman.

Asianajokulujen julkistaminen erityisesti laskujen erittelyjen osalta saattaisi paljastaa olennaisia tietoja valtion toimista ja valmistautumisesta Talvivaaran kaivosta koskevassa järjestelyssä. Järjestelyn oltua kesken ministeriöllä on ollut perustellut syyt pidättäytyä antamasta asianajokuluja erittelyineen, koska niiden antaminen olisi edellä mainituin tavoin saattanut vaarantaa valtion taloudellisen edun ja neuvotteluaseman. Asianajokulut erittelyineen ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella.

Asiakirjat sisältävät järjestelyssä mukana olevien yritysten antamia liike- ja ammattisalaisuuksia, muita vastaavia yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja sekä asiantuntijanäkemyksiä toimialaan ja Talvivaaran kaivoksen toimintaan liittyen.

Talvivaaran kaivoksen omaisuuserien ja liiketoiminnan ostaminen konkurssipesältä ja sen ympärillä toteutettu ehdollinen omistusjärjestely on koskenut useita eri yhtiöitä ja näiden taustayhtiöitä ja rahoittajia. Asiakirjat sisältävät tietoja näiden eri yhtiöiden liike- ja ammattisalaisuuksista tai muista vastaavista yksityistä elinkeinotoimintaa koskevista tiedoista, joista tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Yksityisen yrityksen on voitava luottaa siihen, että sen salassa pidettäviä tietoja ei paljasteta julkisuuteen.

Lisäksi laajemmin arvioituna on yleisestikin huomattava, että yksityisen salaisten tietojen antaminen julkisuuteen olisi omiaan horjuttamaan valtion asemaa luotettavana neuvottelukumppanina esimerkiksi suunniteltaessa ja valmisteltaessa Suomeen kohdistuvia investointeja.

Asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat koostuvat viidestä eri tyyppisestä asiakirjakokonaisuudesta, joita ovat 1) työ- ja elinkeinoministeriössä laaditut asiakirjat, 2) neuvonantajien toimittamat asiakirjat, 3) vastapuolen tunnistamiseen liittyvät asiakirjat, 4) muut työ- ja elinkeinoministeriölle toimitetut asiakirjat ja 5) asianajolaskut erittelyineen.

Ministeriössä laaditut asiakirjat on turvaluokiteltu salaisiksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan perusteella. Niiden julkistaminen aiheuttaisi vahinkoa sekä Suomen valtiolle että sopimusjärjestelyyn osallistuneille yhtiöille.

Neuvonantajien toimittamat asiakirjat sisältävät yksityiskohtaisia tietoja ja arvioita esimerkiksi mahdollisista eri Talvivaaran kaivoksen ostajaehdokkaista valtion näkökulmasta sekä tarkkoja tietoja sitoumuksista, joihin valtio / Terrafame ovat olleet valmiita sitoutumaan. Kaikki neuvonantajien toimittamat asiakirjat ovat olleet luottamuksellisia ja niiden julkistaminen aiheuttaisi vahinkoa Suomen valtiolle ja sopimusjärjestelyyn osallistuneille yhtiöille julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdassa tarkoitetulla tavalla sekä vaikeuttaisi mahdollisia jatkoneuvotteluja niiden yhtiöiden kanssa, joita on asiakirjoissa arvioitu.

Vastapuolen tunnistamiseen liittyvät asiakirjat liittyvät Audleyn luotettavuuden varmistamiseen sopimuskumppanina. Kaikki Audleyn toimittamat kyseiset asiakirjat on annettu luottamuksellisesti ja ne sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaisia Audleyn liike- ja ammattisalaisuuksia.

Muut ministeriölle toimitetut asiakirjat käsittävät kirjeen, joka kuuluu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan soveltamisalaan, koska se sisältää kirjeen lähettäjän ja vastaanottajan liike- ja ammattisalaisuuksia.

Asianajolaskujen osalta salassapito perustuu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohtaan, koska niiden julkistaminen järjestelyn ollessa kesken vaarantaisi julkisen taloudellisen edun.

Ministeriö on arvioinut ja ratkaissut asiakirjapyynnön tilanteessa, jossa sopimusjärjestely on ollut kesken. Ministeriön tiedossa ei ole ollut, milloin sopimusjärjestely lopullisesti varmistuu ja myöhemmin onkin käynyt ilmi, ettei järjestely toteutunut ja neuvottelut on jouduttu aloittamaan uudelleen. Asiakirjojen antaminen kesken olevasta yritys- ja sopimusjärjestelystä vaarantaisi julkisen taloudellisen edun asiassa.

Sopimusjärjestelyn rauettua ja asiaa koskevien neuvottelujen edelleen jatkuessa on käynyt selväksi, että päätös olla luovuttamatta pyydettyjä asiakirjoja on ollut asianmukainen ja hyvin perusteltu sopimusasiakirjojen, muistioiden, selvitysten ja asianajolaskujen osalta, koska tietojen julkistaminen olisi paljastanut mahdollisille sopimuskumppaneille sen, millä ehdoilla Terrafame / Suomen valtio on valmis solmimaan sopimuksen asiassa.

Asiakokonaisuus on yhteiskunnallisesti erittäin merkittävä. Yritysjärjestelyä koskevat valmistelut ovat edelleen kesken, ja valtion on voitava taata itselleen paras mahdollinen neuvotteluasema.

Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Asianajolaskujen osalta on epäselvää, mitä voisivat olla erittelyiden sisältämät liikesalaisuudet tai millaista konkreettista vahinkoa niiden julkistaminen valtiolle tuottaisi. Jos asianajokulut aiotaan yrittää kuvatuin tavoin vyöryttää järjestelyn kohteena olevalle yhtiölle, näissä neuvotteluissa tulee ilmi kustannusten määrä ja lopulta osapuolet päätyvät yhteisymmärrykseen, joka voi korkeintaan olla julkistettujen kulujen määrä. On vaikea ymmärtää, miten laskujen julkistaminen hankaloittaisi tätä neuvotteluasemaa.

Ei ole uskottavaa, että asiakirjat kokonaisuudessaan sisältäisivät vahinkoedellytyksen täyttäviä, saati ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Vaikka ministeriö on tällä kertaa suorittanut jonkinlaista asiakirjakohtaista tarkastelua, se ei ole edelleenkään arvioinut julkisuuslain 10 §:n mukaisesti sitä, voisiko asiakirjat luovuttaa julkisuuteen peittämällä salassa pidettävät tiedot. Asia on yhteiskunnallisesti niin merkittävä, että osajulkisuuden mahdollisuutta ei voida ohittaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin kysymys on asianajolaskuista. Asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Asianajolaskut on annettava Sanoma Media Finland Oy:lle / Helsingin Sanomille kokonaisuudessaan toimenpide-erittelyineen, ellei erittelyjen asiaa uudelleen käsiteltäessä joiltakin osin havaita sisältävän salassa pidettäviä tietoja. Tällöinkin asianajolaskut on annettava muilta osin.

Muiden asiakirjojen osalta valitus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 § sisältää säännökset siitä, mitä viranomaisilla mainitussa laissa tarkoitetaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 6 § sisältää säännökset viranomaisen laatiman asiakirjan julkiseksi tulemisen ajankohdasta.

Julkisuuslain 7 § sisältää säännökset viranomaiselle toimitetun asiakirjan julkiseksi tulemisen ajankohdasta.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin;

(- - -)

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista;

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin (701/2005) mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Tarkastelun rajaus ja arvioinnin lähtökohta

Asiassa on kysymys siitä, onko muutoksenhakijalla ollut 14.3.2015 tekemänsä asiakirjapyynnön johdosta oikeus saada työ- ja elinkeinoministeriöltä tieto asiakirjoista, jotka liittyvät 12.3.2015 julkistettuun järjestelyyn, jossa brittiläinen sijoitusyhtiö Audley Capital Advisors LLP (Audley) solmi ehdollisen sopimuksen Talvivaara Sotkamo Oy:n liiketoiminnan ostamisesta sen konkurssipesältä. Samassa yhteydessä Suomen valtion kokonaan omistama erityisyhtiö Terrafame Oy (Terrafame) teki investointisopimuksen Audleyn kanssa. Sopimusten tarkoituksena oli jatkaa Talvivaaran kaivoksen toimintaa järjestelyn myötä perustettavan uuden kaivosyhtiön toimesta.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan luokitellut nämä asiakirjat ministeriössä laadittuihin asiakirjoihin, neuvonantajien toimittamiin asiakirjoihin, vastapuolen tunnistamiseen liittyviin asiakirjoihin sekä muihin ministeriölle toimitettuihin asiaan liittyviin asiakirjoihin. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin ministeriön lausunnossa lähemmin yksilöityihin yhteensä 18 asiakirjaan ja niiden liitteisiin.

Lisäksi asiakirjapyyntö on koskenut Talvivaaran rahoitusneuvotteluihin liittyviä asianajokuluja erittelyineen. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut myös näihin aikavälillä 17.12.2013–13.2.2015 päivättyihin yhteensä 14 työ- ja elinkeinoministeriölle osoitettuun asianajolaskuun toimenpide-erittelyineen.

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohta on se, että työ- ja elinkeinoministeriön asiakirjapyynnön johdosta antaman päätöksen lainmukaisuus eli kysymys asiakirjapyynnössä tarkoitettujen asiakirjojen julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä tulee ratkaistavaksi niiden olosuhteiden valossa, jotka vallitsivat päätöksen antamishetkellä eli 7.4.2015. Arvioitavaksi ei siten tule, onko asiakirjojen julkisuusasema myöhemmin mahdollisesti muuttunut tuon ajankohdan tilanteeseen verrattuna.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjapyynnössä tarkoitetut asiakirjat ovat työ- ja elinkeinoministeriön hallussa ja ne ovat joko ministeriössä tai sen toimeksiannon johdosta laadittuja tai ministeriölle toimitettuja asiakirjoja. Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan havaita, että yhtäkään niistä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tai pykälän 4 momentissa tarkoitettuna julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä asiakirjana vaan ne ovat mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin sovelletaan julkisuuslakia.

Vaikka 12.3.2015 julkistettu sopimusjärjestely on ollut ehdollinen, asiassa ilmenneen perusteella sen asian, johon asiakirjat liittyvät, käsittelyn työ- ja elinkeinoministeriössä on katsottava jo päättyneen siinä vaiheessa, kun ministeriö ratkaisi asiakirjapyynnön. Julkisuuslain 6 §:ssä säädetystä ei siten johdu, että ministeriössä tai sen toimeksiannosta laaditut asiakirjat eivät vielä tuolloin olisi tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi. Ministeriölle toimitetut asiakirjat ovat julkisuuslain 7 §:n 1 momentin perusteella puolestaan tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi ministeriölle saavuttuaan.

Asiassa tulee siten arvioitavaksi, ovatko pyydetyt asiakirjat olleet asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä julkisia vai ovatko ne olleet salassa pidettäviä tai onko niihin sisältynyt salassa pidettäviä tietoja. Tämän arvioinnin kannalta merkityksellistä on muun ohella se, että vaikka tieto ehdollisesta sopimusjärjestelystä oli julkistettu 12.3.2015, asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä ei vielä ollut tiedossa, toteutuisiko järjestely vai ei. Vasta myöhemmin, työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalaisen päätöksen 7.4.2015 jälkeen, on käynyt ilmi, että järjestely ei toteudu.

Asiakirjapyynnön kohteena olevat työ- ja elinkeinoministeriössä laaditut asiakirjat, neuvonantajien toimittamat asiakirjat, vastapuolen tunnistamiseen liittyvät asiakirjat sekä muut ministeriölle toimitetut asiaan liittyvät asiakirjat muodostavat kokonaisuuden, joka sisältää muun ohella tietoja ja arvioita neuvottelutilanteesta ja ostajaehdokkaista, tehdyistä tarjouksista ja tarjoajista, sopimusjärjestelystä ja sen toteuttamisesta sekä järjestelyyn liittyvistä erilaisista riskeistä. Voidaan arvioida, että tällaisten aineistoon sisältyvien tietojen tuleminen julkiseksi olisi vaarantanut sopimusjärjestelyn toteutumisen, heikentänyt Terrafamen ja Suomen valtion neuvotteluasemaa mahdollisissa myöhemmissä Talvivaaran kaivosta koskevissa järjestelyissä sekä vaarantanut valtion ja valtionyhtiöiden aseman luotettavana sopimuskumppanina mahdollisissa tulevissa vastaavankaltaisissa järjestelyissä. Aineisto on sisältänyt myös lukuisten yksityisten yritysten, kuten Audleyn, liiketoimintaan liittyviä tai niitä kuvaavia tietoja. Pääosan aineistoon sisältyvistä asiakirjoista voidaankin arvioida asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä sisältäneen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan taikka molempien lainkohtien perusteella salassa pidettäviä tietoja valtion ja/tai yksityisestä liikesalaisuudesta.

Eräiden edellä tarkoitettuun aineistoon sisältyvistä asiakirjoista voidaan niihin tutustumisen perusteella arvioida olleen kokonaan salassa pidettäviä, eräiden taas ainoastaan osittain. Viimeksi mainittujen asiakirjojen osalta voidaan arvioida, että niihin sisältyvien julkisten ja salassa pidettävien osien erottelemisen jälkeen asiakirjojen sisältö ei kokonaisuutena arvioiden ja asiakokonaisuus huomioon ottaen olisi ollut ymmärrettävissä oikein, jos ne olisi annettu salassa pidettävät osat peittäen. Tähän nähden Sanoma Media Finland Oy:llä / Helsingin Sanomilla ei ole julkisuuslain 10 §:n perusteella ollut oikeutta saada tietoa näistä asiakirjoista osittainkaan kuten ei myöskään asiakirjoista, jotka ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

Asiakirjapyyntö on edellä lausutun vuoksi voitu hylätä siltä osin kuin kysymys on työ- ja elinkeinoministeriössä laadituista asiakirjoista, neuvonantajien toimittamista asiakirjoista, vastapuolen tunnistamiseen liittyvistä asiakirjoista sekä muista ministeriölle toimitetuista asiaan liittyvistä asiakirjoista.

Asianajolaskujen salassa pidettävyyttä ei ole eritellysti arvioitu työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä. Ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan yritysjärjestelyissä on tyypillistä, että asianajokuluja ja muita transaktiokustannuksia sovitaan osapuolten kesken katettavaksi osana kauppahintaa tai ne sovitaan muutoin katettavaksi osana sopimuskokonaisuutta esimerkiksi niin, että järjestelyn kohteena oleva yritys ottaa kuluja vastuulleen. Asianajokulujen julkistaminen ennen järjestelyn loppuun saattamista saattaisi vaarantaa valtion neuvotteluaseman. Lisäksi ministeriö on lausunut, että asianajokulujen julkistaminen erityisesti laskujen erittelyjen osalta saattaisi paljastaa olennaisia tietoja valtion toimista ja valmistautumisesta Talvivaaran kaivosta koskevissa järjestelyissä vaarantaen valtion taloudellisen edun ja neuvotteluaseman.

Tietoa valtion viranomaisen ja tietyn asianajotoimiston välisen toimeksiantosuhteen olemassaolosta ei voida pitää liikesalaisuuden suojaamana. On myös arvioitavissa, että ministeriön esittämät valtion neuvotteluaseman tavoitteiden turvaamiseen liittyvät näkökohdat eivät ole vaatineet asianajokulujen määrää koskevien tietojen salassa pitämistä. Kun lisäksi otetaan huomioon julkisuuslain tarkoitus mahdollistaa valtion varainkäytön valvonta, valtion viranomaisen käyttämilleen asianajotoimistoille maksamien palkkioiden määrä ei voi jäädä liikesalaisuuden suojan piiriin. Asiakirjapyyntöä ei ole voitu hylätä siltä osin kuin asianajolaskuista ilmenee edellä tarkoitettuja tietoja.

Sitä vastoin ei ole pois suljettua, että asianajolaskujen toimenpide-erittelyistä ilmenee tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Ministeriö ei ole asiakirjapyyntöä ratkaistessaan arvioinut laskujen toimenpide-erittelyihin sisältyvien tietojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä eritellysti. Asia on tältä osin palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi eritellyn ja perustellun arvioinnin tekemiseksi.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, työ- ja elinkeinoministeriön päätös on kumottava siltä osin kuin kysymys on asianajolaskuista, ja asiassa on meneteltävä siten kuin ratkaisuosasta ilmenee. Koska ministeriön päätös ei muiden asiakirjojen osalta ole lainvastainen, valitus on muilta kuin asianajolaskuja koskevilta osin hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Esittelijän eriävä mielipide

Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi oli seuraava:

"Työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan niiltä osin kuin kysymys on Asianajotoimisto Hammarström Puhakka Partners Oy:n laatimasta asiakirjasta "Talvivaara Environmental Liabilities Status, Meeting with Hannes Snellman, January 27, 2015" sekä asianajolaskuista toimenpide-erittelyineen. Asia palautetaan näiltä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi mainittujen asiakirjojen antamiseksi Sanoma Media Finland Oy:lle / Helsingin Sanomille.

Muiden asiakirjojen osalta valitus hylätään."

Esityksen perustelut olivat korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaiset siltä osin kuin kysymys on perustelujen jaksoista sovellettavat oikeusohjeet ja tarkastelun rajaus ja arvioinnin lähtökohta.

Muilta osin esityksen perustelut olivat seuraavat:

"Oikeudellinen arviointi

Asiakirjapyynnössä tarkoitetut asiakirjat ovat työ- ja elinkeinoministeriön hallussa ja ne ovat joko ministeriössä tai sen toimeksiannon johdosta laadittuja tai ministeriölle toimitettuja asiakirjoja. Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan havaita, että yhtäkään niistä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tai pykälän 4 momentissa tarkoitettuna julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä asiakirjana vaan ne ovat mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin sovelletaan julkisuuslakia.

Vaikka 12.3.2015 julkistettu sopimusjärjestely on ollut ehdollinen, asiassa ilmenneen perusteella sen asian, johon asiakirjat liittyvät, käsittelyn työ- ja elinkeinoministeriössä on katsottava jo päättyneen siinä vaiheessa, kun ministeriö ratkaisi asiakirjapyynnön. Julkisuuslain 6 §:ssä säädetystä ei siten johdu, että ministeriössä tai sen toimeksiannosta laaditut asiakirjat eivät vielä tuolloin olisi tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi. Ministeriölle toimitetut asiakirjat ovat julkisuuslain 7 §:n 1 momentin perusteella puolestaan tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi ministeriölle saavuttuaan.

Asiassa tulee siten arvioitavaksi, ovatko pyydetyt asiakirjat olleet asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä julkisia vai ovatko ne olleet salassa pidettäviä tai onko niihin sisältynyt salassa pidettäviä tietoja. Tämän arvioinnin kannalta merkityksellistä on muun ohella se, että vaikka tieto ehdollisesta sopimusjärjestelystä oli julkistettu 12.3.2015, asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä ei vielä ollut tiedossa, toteutuisiko järjestely vai ei. Vasta myöhemmin, työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalaisen päätöksen 7.4.2015 jälkeen, on käynyt ilmi, että järjestely ei toteudu.

Asiakirjapyynnön kohteena olevat työ- ja elinkeinoministeriössä laaditut asiakirjat, neuvonantajien toimittamat asiakirjat, vastapuolen tunnistamiseen liittyvät asiakirjat sekä muut ministeriölle toimitetut asiaan liittyvät asiakirjat muodostavat kokonaisuuden, joka sisältää muun ohella tietoja ja arvioita neuvottelutilanteesta ja ostajaehdokkaista, tehdyistä tarjouksista ja tarjoajista, sopimusjärjestelystä ja sen toteuttamisesta sekä järjestelyyn liittyvistä erilaisista riskeistä. Voidaan arvioida, että tällaisten aineistoon sisältyvien tietojen tuleminen julkiseksi olisi vaarantanut sopimusjärjestelyn toteutumisen, heikentänyt Terrafamen ja Suomen valtion neuvotteluasemaa mahdollisissa myöhemmissä Talvivaaran kaivosta koskevissa järjestelyissä sekä vaarantanut valtion ja valtionyhtiöiden aseman luotettavana sopimuskumppanina mahdollisissa tulevissa vastaavankaltaisissa järjestelyissä. Aineisto on sisältänyt myös lukuisten yksityisten yritysten, kuten Audleyn, liiketoimintaan liittyviä tai niitä kuvaavia tietoja. Pääosan aineistoon sisältyvistä asiakirjoista voidaankin arvioida asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä sisältäneen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan taikka molempien lainkohtien perusteella salassa pidettäviä tietoja valtion ja/tai yksityisestä liikesalaisuudesta.

Eräiden edellä tarkoitettuun aineistoon sisältyvistä asiakirjoista voidaan niihin tutustumisen perusteella arvioida olleen kokonaan salassa pidettäviä, eräiden taas ainoastaan osittain. Viimeksi mainittujen asiakirjojen osalta voidaan arvioida, että niihin sisältyvien julkisten ja salassa pidettävien osien erottelemisen jälkeen asiakirjojen sisältö ei kokonaisuutena arvioiden ja asiakokonaisuus huomioon ottaen olisi ollut ymmärrettävissä oikein, jos ne olisi annettu salassa pidettävät osat peittäen. Tähän nähden Sanoma Media Finland Oy:llä / Helsingin Sanomilla ei ole julkisuuslain 10 §:n perusteella ollut oikeutta saada tietoa näistä asiakirjoista osittainkaan kuten ei myöskään asiakirjoista, jotka ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

Asiakirjapyyntö on edellä lausutun vuoksi voitu hylätä siltä osin kuin kysymys on työ- ja elinkeinoministeriössä laadituista asiakirjoista, neuvonantajien toimittamista asiakirjoista, vastapuolen tunnistamiseen liittyvistä asiakirjoista sekä muista ministeriölle toimitetuista asiaan liittyvistä asiakirjoista lukuun ottamatta asiakirjaa "Talvivaara Environmental Liabilities Status, Meeting with Hannes Snellman, January 27, 2015", jota ei sisältöönsä nähden ainakaan enää asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä ole voitu pitää ministeriön esittämillä perusteilla miltään osin salassa pidettävänä.

Asianajolaskujen salassa pidettävyyttä ei ole eritellysti arvioitu työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä. Ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan yritysjärjestelyissä on tyypillistä, että asianajokuluja ja muita transaktiokustannuksia sovitaan osapuolten kesken katettavaksi osana kauppahintaa tai ne sovitaan muutoin katettavaksi osana sopimuskokonaisuutta esimerkiksi niin, että järjestelyn kohteena oleva yritys ottaa kuluja vastuulleen. Asianajokulujen julkistaminen ennen järjestelyn loppuun saattamista saattaisi vaarantaa valtion neuvotteluaseman. Lisäksi ministeriö on lausunut, että asianajokulujen julkistaminen erityisesti laskujen erittelyjen osalta saattaisi paljastaa olennaisia tietoja valtion toimista ja valmistautumisesta Talvivaaran kaivosta koskevissa järjestelyissä vaarantaen valtion taloudellisen edun ja neuvotteluaseman.

Tietoa valtion viranomaisen ja tietyn asianajotoimiston välisen toimeksiantosuhteen olemassaolosta ei voida pitää liikesalaisuuden suojaamana. On myös arvioitavissa, että ministeriön esittämät valtion neuvotteluaseman tavoitteiden turvaamiseen liittyvät näkökohdat eivät ole vaatineet asianajokulujen määrää koskevien tietojen salassa pitämistä eikä tietojen luovuttamisen toimenpide-erittelyistäkään voida niihin tutustumisen perusteella arvioida ministeriön esittämällä perusteella vaarantavan valtion taloudellista etua tai neuvotteluasemaa. Kun lisäksi otetaan huomioon julkisuuslain tarkoitus mahdollistaa valtion varainkäytön valvonta, asianajolaskuja ei voida miltään osin pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävinä. Ministeriö ei ole edes väittänyt, että laskut olisivat mainitun momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Asiakirjapyyntöä ei ole voitu hylätä asianajolaskujen osalta.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, työ- ja elinkeinoministeriön päätös on kumottava niiltä osin kuin kysymys on asiakirjasta "Talvivaara Environmental Liabilities Status, Meeting with Hannes Snellman, January 27, 2015" sekä asianajolaskuista toimenpide-erittelyineen. Asia on näiltä osin palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi mainittujen asiakirjojen antamiseksi Sanoma Media Finland Oy:lle / Helsingin Sanomille.

Koska ministeriön päätös ei muiden asiakirjojen osalta ole lainvastainen, valitus on muilta kuin edellä mainittuja asiakirjoja koskevilta osin hylättävä."

Patentti- ja rekisterihallitus oli hylännyt yhtiön 17.12.2009 tekemän tavaramerkin SAVOX rekisteröintiä koskevan hakemuksen luokan 9 tavaroiden osalta, mutta hyväksynyt hakemuksen muutoin. Tavaramerkin rekisteröinnin esteenä luokan 9 tavaroiden osalta oli muun ohella rekisteröitäväksi haetun merkin sekaantumisvaara kahteen EU-tavaramerkkiin.

Korkein hallinto-oikeus oli 11.12.2014 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3919 yhtiön pyynnöstä lykännyt asian käsittelyä korkeimmassa hallinto-oikeudessa Sisämarkkinoiden harmonisointivirastossa (Office for harmonization in the Internal Market, OHIM) vireillä olleen sanottuja EU-tavaramerkkejä koskeneen kumoamisprosessin vuoksi. OHIM:in sijaan tullut Euroopan unionin teollisoikeuksien virasto (European Union Intellectual Property Office, EUIPO) kumosi lainvoimaisiksi käyneillä päätöksillään 8.6.2016 ja 8.7.2016 EU-tavaramerkit luokan 9 osalta lukuun ottamatta tavaroita "Elektroniset servomoottorisäätimet".

Korkein hallinto-oikeus kumosi Patentti- ja rekisterihallituksen ja Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnan päätökset ja palautti asian Patentti- ja rekisterihallitukselle tavaramerkin SAVOX rekisteröimiseksi myös tavaraluokan 9 tavaroille Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksessä tarkemmin täsmennettävässä laajuudessa.

Tavaramerkkilaki (10.1.1964/7) 19 § 2 momentti (21.1.2000/56) ja 20 § 1 momentti (22.12.1995/1715)

Päätös, josta valitetaan

Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta 18.6.2013 (2011/T/019)

Asian aikaisempi käsittely

Patentti- ja rekisterihallitus on 19.1.2011 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Savox Communications Oy Ab (Ltd):n 17.12.2009 tekemän tavaramerkin SAVOX rekisteröintiä koskevan hakemuksen nro T200903539 luokan 10 tavaroiden ja luokkien 35‒38, 40 ja 42 palvelujen osalta, mutta hylännyt hakemuksen luokan 9 tavaroiden osalta.

Hakemus koski seuraavia tavaroita luokassa 9: Tieteelliset, merenkulku-, geodeettiset, valokuvaus-, elokuva-, optiset, punnitus-, mittaus-, merkinanto-, tarkastus- (valvonta-), hengenpelastus- ja opetuslaitteet ja -kojeet; laitteet ja kojeet sähkön johtamiseen, kytkemiseen, muuntamiseen, varaamiseen, säätämiseen tai hallintaan; äänen ja kuvien tallennus-, siirto- ja toistolaitteet; magneettiset tietovälineet, tallennelevyt; myyntiautomaatit ja kolikkokäyttöisten laitteiden koneistot; kassakoneet, laskukoneet, tietojenkäsittelylaitteet ja tietokoneet; tulensammutuslaitteet.

Patentti- ja rekisterihallitus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Rekisteröitäväksi haettu merkki on sekoitettavissa luokan 9 tavaroiden "hengenpelastuslaitteet ja kojeet" osalta samoja ja samankaltaisia tavaroita varten rekisteröityyn yhteisön tavaramerkkiin nro 2107589 SAVOX. Rekisteröitäväksi haettu merkki on identtinen edellä mainitun yhteisön tavaramerkin kanssa.

Rekisteröitäväksi haettu merkki on sekoitettavissa luokan 9 tavaroiden osalta samoja ja samankaltaisia tavaroita varten rekisteröityyn yhteisön tavaramerkkiin nro 5738331 SAVOX (kuviomerkki). Rekisteröitäväksi haettu merkki sisältyy edellä mainittuun yhteisön tavaramerkkiin kokonaisuudessaan ja on foneettisesti ja käsitteellisesti identtinen estemerkin ainoan sanan kanssa. Estemerkin kuviollisuus ei riitä poistamaan merkkien välistä sekoitettavuutta, vaan merkkien on kokonaisuutenakin arvioiden katsottava olevan sekoitettavissa toisiinsa. Koska estemerkin tavaraluettelo sisältää muun muassa etäohjaimia, jotka eivät lukeudu suoranaisesti minkään luokan 9 luokkaotsikossa esiintyvän yksittäisen tavaranimikkeen alle, viraston on kieltäydyttävä rekisteröinnistä koko luokan osalta.

Rekisteröitäväksi haettu merkki on sekoitettavissa luokan 9 tavaroiden osalta samoja ja samankaltaisia tavaroita varten rekisteröityyn yhteisön tavaramerkkiin nro 8117624 SAVÖX (kuviomerkki). Vaikka rekisteröitäväksi haettu merkki poikkeaa edellä mainitusta yhteisön tavaramerkistä yhden merkin keskellä olevan kirjaimen osalta, merkit ovat lähes identtiset. Estemerkin kuviollisuus ei riitä poistamaan merkkien välistä sekoitettavuutta, vaan merkkien on kokonaisuutenakin arvioiden katsottava olevan sekoitettavissa toisiinsa. Koska estemerkin tavaraluettelo sisältää muun muassa etäohjaimia, jotka eivät lukeudu suoranaisesti minkään luokan 9 luokkaotsikossa esiintyvään yksittäisen tavaranimikkeen alle, viraston on kieltäydyttävä rekisteröinnistä koko luokan osalta.

Patentti- ja rekisterihallituksen soveltamat oikeusohjeet

Tavaramerkkilaki 14 § 1 momentti (996/1983) 9 kohta (56/2000) ja 6 § 1 momentti (996/1983)

Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnan ratkaisu

Valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen ja pysyttänyt Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksen perusteluineen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että Patentti- ja rekisterihallituksen ja valituslautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan Patentti- ja rekisterihallitukselle tavaramerkin rekisteröimiseksi hakemuksen mukaisena.

Yhtiö on ilmoittanut käyvänsä edelleen neuvotteluja estemerkkien haltijoiden kanssa luokan 9 poistamisesta esterekisteröinneistä. Yhtiöllä on suomalaisen rekisteröintinsä nro 89994 SAVOX nojalla aikaisempi oikeus tavaramerkkiin SAVOX luokassa 9 kuin estemerkkien haltijoilla ja yhtiö voi tällä perusteella myös kanteella vaatia estemerkkien kumoamista.

Mainitun yhtiön aikaisemman oikeuden vuoksi Patentti- ja rekisterihallituksen ja valituslautakunnan päätökset ovat olleet virheellisiä siltä osin kuin hakemus nro T200903539 on hylätty siihen nähden identtistä tavaramerkkiä koskevan rekisteröinnin nro 89994 SAVOX kattamien tavaroiden osalta.

Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut yhtyneensä päätöksessään Patentti- ja rekisterihallituksen päätökseen perusteluineen. Valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei ole esitetty mitään sellaista uutta, joka antaisi aiheen muuttaa valituksenalaista päätöstä.

Yhtiö on vastaselityksessään ilmoittanut rajoittavansa hakemuksen tavaraluetteloa luokan 9 osalta poistamalla siitä tavarat "hengenpelastuslaitteet ja -kojeet". Tällä rajoituksella poistuu viittaus näiden tavaroiden osalta rekisteröinnin esteeksi asetettuun yhteisörekisteröintiin nro 2107589 SAVOX.

Yhtiö on ilmoittanut, että neuvottelut esteeksi asetettujen yhteisörekisteröintien nro:t 5738331 ja 8117624 haltijoiden kanssa eivät ole johtaneet toivottuun tulokseen. Yhtiö tulee tämän vuoksi hakemaan näiden esterekisteröintien kumoamista luokan 9 osalta ja pyytämään käsillä olevan valituksen pöydällepanoa kumoamishakemusten käsittelyn ajaksi.

Yhtiö on 19.3.2014 korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneen ilmoituksensa mukaan Sisämarkkinoiden harmonisointivirastolle (Office for harmonization in the Internal Market, OHIM) osoittamallaan hakemuksella vaatinut yhteisörekisteröinnin nro 5738331 julistamista mitättömäksi ja 21.3.2014 tänne saapuneen ilmoituksensa mukaan tehnyt vastaavan yhteisörekisteröintiä nro 8117624 koskevan hakemuksen.

Yhtiö on 20.11.2014 vielä ilmoittanut saaneensa OHIM:lta viestin, jonka mukaan yhtiön vastapuoli on vaatinut yhtiötä osoittamaan, että yhtiön rekisteröinnit, joihin mitättömyyshakemus perustuu, ovat olleet asianmukaisessa käytössä viime viiden vuoden ajan. Yhtiö on ilmoittanut, että se joutuu pyytämään määräajan pidennystä 1.2.2015 saakka ja että tämän jälkeen käsittely jatkuu vähintään kuusi kuukautta. Yhtiö on todennut ilmoittavansa korkeimmalle hallinto-oikeudelle heti, kun asiassa on annettu lopullinen päätös, tai jos asiassa päästään sovintoratkaisuun.

Merkitään, että Korkein hallinto-oikeus on 11.12.2014 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3919 yhtiön pyynnöstä lykännyt valitusasian käsittelyä. Yhtiön tulee välipäätöksen mukaan viipymättä ilmoittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle OHIM:n päätöksistä yhteisörekisteröintejä nro 5738331 SAVOX (kuvio) ja 8117624 SAVÖX (kuvio) koskevissa asioissa sekä niiden etenemisestä sen arvioimiseksi, onko valitusasian käsittelyn lykkääminen edelleen perusteltua. Korkein hallinto-oikeus voi kuitenkin harkintansa mukaan yhtiötä kuultuaan ratkaista asian riippumatta siitä, että asian käsittely OHIM:ssa on edelleen kesken.

Yhtiö on korkeimman hallinto-oikeuden tiedustelun johdosta 27.1.2016 ilmoittanut, että yhteisörekisteröintien nrot 5738331 SAVOX ja 8117624 SAVÖX kumoamista koskevat prosessit ovat edelleen vireillä OHIM:ssa. Mainittujen rekisteröintien haltijalle oli myönnetty pidennystä vastausten toimittamiseen yhteisörekisteröinnin 8117624 osalta 11.2.2016 asti ja yhteisörekisteröinnin 5738331 osalta 21.2.2016 asti.

Yhtiö on 16.6.2016 toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen Euroopan unionin teollisoikeuksien viraston (European Union Intellectual Property Office, EUIPO, aikaisemmin OHIM) 8.6.2016 antaman päätöksen, jonka mukaan rekisteröinti nro 5738331 SAVOX (kuvio) on kumottu luokan 9 osalta, lukuun ottamatta luokan 9 tavaroita "electronic servo motor controllers".

Yhtiö on lisäksi toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen EUIPO:n päätöksen 5.1.2016 rekisteröinnin 8117624 SAVÖX (kuvio) osittaisesta mitätöinnistä, EUIPO:n ilmoituksen 31.5.2016, jossa yhtiöltä tiedustellaan sen halukkuutta jatkaa EU-rekisteröinnin 8117624 kumoamista koskevaa menettelyä sekä yhtiön oman 14.6.2016 päivätyn ilmoituksen, jossa menettelyä pyydetään jatkamaan rekisteröinnin kumoamiseksi käyttämättömyyden perusteella. Yhtiö on ilmoittanut odottavansa tässä asiassa samansisältöistä päätöstä kuin EU-rekisteröintiin nro 5738331 SAVOX (kuvio) liittyvässä kumoamismenettelyssä.

Yhtiö on korkeimman hallinto-oikeuden kehotuksen johdosta 31.8.2016 antamaansa lisävastaselitykseen liittänyt muun ohella EUIPO:n 8.7.2016 antaman päätöksen, jolla myös rekisteröinti nro 8117624 SAVÖX (kuvio) on kumottu luokan 9 osalta, lukuun ottamatta tavaroita "electronic servo motor controllers".

Yhtiö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 23.6.2016 lähettämäänsä sähköpostiviestiin viitaten todennut, että tavarat "electro servo motor controllers" eivät EUIPO:n luokitustyökalun TMclass mukaan kuulu luokkaan 9 vaan luokkaan 7. Voimassaolevassa Nizzan kansainvälisessä luokituksessa tavarat "control mechanism for machines, engines or motors" listataan kuuluviksi luokkaan 7.

Yhtiö on ilmoittanut olevansa valmis rajoittamaan hakemuksensa luokan 9 osalta kuulumaan:

"Viestintälaitteet ja viestintätarvikkeet turvallisuus- ja turvaratkaisuihin ja sotatoimiin; viestintälaitteet ja -tarvikkeet käytettäviksi turva-, suoja- ja sotavarusteissa; tietokonelaitteistot ja tietokoneohjelmistot käytettäviksi turvallisuus- ja turvaratkaisuissa ja sotatoimissa; sähköiset viestintälaitteet käytettäviksi yhteiskäyttötietokoneissa; sisäpuhelinjärjestelmät, joissa on vähintään kaksi tai useampi sisäpuhelinkomentomoduulia, kuuloketta, kaiutinta ja mikrofonia; matkaviestimet; matkapuhelimet; kuulokkeet; kaiuttimet; mikrofonit; radiot; puhepainikeyksiköt; elektroniset hälyttimet; elektroniset sensorit; kaapelit; adapterikaapelit; paristot; vahvistimet; radioliitännät käytettäviksi hengitysmaskeissa; radioliitännät käytettäviksi suojakypärissä; mikrofoni/kaiutin/muunninyhdistelmät puhe- ja tietoliikenteeseen; radiolähetin-vastaanottimet puhe- ja tietoliikenteeseen; kamerat; taistelukypärät; kotelot kaikille edellä mainituille tavaroille."

Estemerkkien luokkaan 9 jäävät tavarat "electronic servo motor controllers" ovat yhtiön mukaan selvästi erilaisia hakemuksen edellä mainittuihin tavaroihin nähden. Näin katsoi myös EUIPO esterekisteröinnin nro 8117624 mitätöintiä koskevassa päätöksessään.

Merkitään, että edellä mainitut prosessit eivät ole EUIPO:n tavaramerkkitietokannan mukaan vireillä ja että esterekisteröinnit nro 5738331 SAVOX (kuvio) ja 8117624 SAVÖX (kuvio) luokan 9 osalta tällä hetkellä koskevat enää tavaroita "Elektroniset servomoottorisäätimet".

Yhtiö on 22.12.2016 toimittanut lisävastaselityksen, jossa on muun ohella eritelty uusia vaihtoehtoisia tavaraluettelon rajoituksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Patentti- ja rekisterihallituksen ja Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnan päätökset ja palauttaa asian Patentti- ja rekisterihallitukselle tavaramerkin SAVOX rekisteröimiseksi myös tavaraluokan 9 tavaroille Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksessä tarkemmin täsmennettävässä laajuudessa.

Patentti- ja rekisterihallituksen tulee ennen asian ratkaisemista varata Savox Communications Oy Ab (Ltd):lle tilaisuus vahvistaa, rajoittaako yhtiö tavaraluetteloa siten kuin se on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 31.8.2016 antamassaan lisävastaselityksessä ilmoittanut, sekä tämän jälkeen arvioida, missä laajuudessa tavaramerkki on tavaraluokan 9 osalta rekisteröitävä.

Perustelut

Patentti- ja rekisterihallitus ja Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta ovat valituksenalaisissa päätöksissään katsoneet, että yhteisötavaramerkit, nykyisin EU-tavaramerkit, nro 2107589 SAVOX, nro 5738331 SAVOX (kuvio) ja nro 8117624 SAVÖX (kuvio) ovat sekaannusvaaran vuoksi esteenä hakemuksen hyväksymiselle tavaroille luokassa 9.

Asiassa on Savox Communications Oy Ab (Ltd):n valituksen johdosta kysymys siitä, onko yhtiön tavaramerkin SAVOX rekisteröintiä koskeva hakemus T200903539 hyväksyttävissä myös tavaraluokan 9 tavaroiden osalta.

Asiassa on arvioitavana, johtuuko Savox Communications Oy Ab:n kysymyksessä olevia EU-tavaramerkkirekisteröintejä aikaisemmasta tavaramerkkirekisteröinnistä, että näitä EU-tavaramerkkejä ei voida pitää rekisteröintiesteinä. Asiassa tulee myös arvioitavaksi, mikä merkitys on annettava sille, että yhtiö on itse supistanut rekisteröimishakemuksen laajuutta ja että Euroopan unionin teollisoikeuksien virasto, EUIPO on Savox Communications Oy Ab:n hakemuksesta pääosin kumonnut sanotut EU-tavaramerkkirekisteröinnit luokan 9 osalta.

Yhtiön oman aikaisemman tavaramerkkirekisteröinnin merkitys

Yhtiö on valituksessaan katsonut, että sillä on rekisteröintinsä nro 89994 SAVOX nojalla aikaisempi oikeus tavaramerkkiin SAVOX kuin estemerkkien haltijoilla. Sikäli kuin yhtiö tarkoittaa vedota tavaramerkkilain 7 §:n (7/1964, nykyään 9 §:n) säännökseen, jonka mukaan, jos useat vaativat yksinoikeutta tavaran tunnusmerkkeihin, jotka ovat toisiinsa sekoitettavissa, on etusija sillä, joka voi vedota aikaisimpaan oikeusperusteeseen, korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainittu säännös ei koske tavaramerkin rekisteröinnin edellytysten arviointia (KHO 2016:191 ja KHO 2016:192). Kysymyksessä olevia EU-tavaramerkkirekisteröintejä ei siten voida sivuuttaa rekisteröintiesteinä sillä perusteella, että Savox Communications Oy Ab:lla on itsellään niitä aikaisempi SAVOX-rekisteröinti.

Tavaramerkkirekisteröintihakemuksen supistaminen

Yhtiö on vastaselityksessään ilmoittanut, että se poistaa hakemuksen tavaraluettelosta tavarat "hengenpelastuslaitteet ja -kojeet". Koska sekaantumisvaara EU-tavaramerkkiin nro 2107589 SAVOX on rajoittunut näihin tavaroihin, korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei mainittu rekisteröinti ole enää esteenä hakemuksen T200903539 hyväksymiselle näin rajoitettuna.

EU-tavaramerkkien pääasiallisen kumoamisen merkitys

EU-tavaramerkit nro 5738331 SAVOX (kuvio) ja nro 8117624 SAVÖX (kuvio) koskevat EUIPO:n Savox Communications Oy:n hakemuksesta 8.6.2016 ja 8.7.2016 antamien ja lainvoimaiseksi käyneiden päätösten myötä asian arvioinnin kannalta olennaisessa luokassa 9 ainoastaan tavaroita "Elektroniset servomoottorisäätimet".

Yhtiö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lisävastaselityksessä ilmoittanut olevansa valmis rajoittamaan hakemuksensa luokassa 9 edellä selostettuun muotoon ja huomauttanut, että elektroniset servomoottorisäätimet ovat näin rajoitetun tavaraluettelon tavaroihin verrattuna selvästi erilaisia.

Tavaramerkkilain (10.1.1964/7) 19 §:n 2 momentin (21.1.2000/56) mukaan rekisteriviranomaisen tulee hylätä hakemus siltä osin kuin on olemassa este sen hyväksymiselle. Lain 20 §:n 1 momentin (22.12.1995/1715) mukaan, jos hakemus täyttää sille asetetut vaatimukset eikä asiassa ole ilmennyt estettä rekisteröinnille, rekisteriviranomaisen on rekisteröitävä tavaramerkki ja rekisteröinnistä on kuulutettava.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että EU-tavaramerkit nro 5738331 SAVOX (kuvio) ja nro 8117624 SAVÖX (kuvio) eivät enää muodosta estettä Savox Communications Oy Ab (LTD):n hakemuksen T200903539 hyväksymiselle ainakaan koko tavaraluokan 9 osalta.

Koska tavaramerkin rekisteröinti siltä osin kuin Patentti- ja rekisterihallitus on sen valituksenalaisella päätöksellään hylännyt joka tapauksessa edellyttää asian palauttamista Patentti- ja rekisterihallitukselle ja koska yhtiö ei ole yksiselitteisesti ilmaissut, minkä tavaraluettelon pohjalta rekisteröintiä nyt vaaditaan, korkein hallinto-oikeus ei ota ensi asteena kantaa siihen, missä laajuudessa tavaramerkki SAVOX on luokan 9 tavaroiden osalta rekisteröitävä.

Patentti- ja rekisterihallituksen ja Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnan päätökset on edellä lausutuilla perusteilla kumottava ja asia on palautettava Patentti- ja rekisterihallitukselle uudelleen käsiteltäväksi siten kuin edellä ratkaisukohdasta ilmenee.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

Asia Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A ja hänen valituskirjelmästä ilmenevät 123 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 16.6.2015 nro 15/0233/2

Asian aikaisempi käsittely

Tammelan kunnanvaltuusto on päätöksellään 12.5.2014 (§ 23) hyväksynyt Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt valituksen tutkimatta B:n, C:n, D:n ja E:n tekemänä. Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen A:n ja hänen muiden asiakumppaniensa tekemänä ja hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Valitusoikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan, asemakaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin (17.3.1995/365) mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Lain 4 §:n (17.3.1995/365) mukaan kunnan jäsen on:

1) henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/94) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas);

2) yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa; sekä

3) se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa.

B:n, C:n, D:n ja E:n kotikunta on Jokioinen. B:n ja C:n vakituisen asunnon ja lähimmän tuulivoimalan välinen etäisyys on noin 2,3 kilometriä. D:n ja E:n vakituisen asunnon ja lähimmän tuulivoimalan välinen etäisyys on noin 1,2 kilometriä. Asunnon etäisyys kaavaan merkitystä 40 dB:n melualueesta on noin 600 metriä. Näin ollen kaavaratkaisulla ei ole kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia mainittujen valittajien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Heidän valituksensa Tammelan kunnanvaltuuston päätöksestä on tästä syystä jätettävä tutkimatta.

(---)

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet, esityöt ja viranomaisohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan lain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; sekä

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan lain 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön; ja

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 141/2010 vp) mukaan edellytyksenä 77 a §:ssä tarkoitetun määräyksen sisällyttämiselle yleiskaavaan olisi, että yleiskaavan voidaan arvioida olevan riittävä suunnitteluväline ohjaamaan rakentamista alueella. Riittävyyttä arvioitaessa otettaisiin huomioon kohteena olevan alueen olosuhteet sekä suunnitellun rakentamisen määrä ja tehokkuus. Tästä seuraa, että yleiskaava tulisi ehdotetulla tavoin kyseeseen tilanteissa, joissa yleiskaava on mittakaavaltaan ja esitystavaltaan soveltuva kaavamuoto tuulivoimarakentamisen ohjaamiseen. Yleiskaava soveltuisi tuulivoimarakentamisen ohjaukseen lähinnä vesialueilla ja tietyissä tilanteissa myös maa-alueilla, jotka sijaitsevat riittävän etäällä asutuksesta ja muusta siihen rinnasteisesta tai muita erityispiirteitä omaavasta maankäytöstä. Edellytyksenä olisi myös, ettei alueella ole muuta maankäyttöä, jonka yhteensovittaminen tuulivoimarakentamisen kanssa vaatisi yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Siten esimerkiksi taajamien läheisyydessä tai alueilla, joihin kohdistuu rakentamispaineita, ei yleiskaavan käyttäminen esityksessä tarkoitetulla tavalla tuulivoimalan rakennusluvan myöntämisperusteena olisi yleensä mahdollista. Keskeistä on myös, että tuulivoimarakentamisen vaikutukset on ylipäänsä mahdollista arvioida yleiskaavoituksen yhteydessä lain 9 §:n edellyttämällä tavalla.

Yleiskaavan ohjaavuuden riittävyydellä viitataan säännöksessä yleiskaavan sisältöön, esitystapaan ja mittakaavaan. Yleiskaavan tulisi yksilöidä riittävällä tarkkuudella voimaloiden sijainti, jotta kaavamääräys voisi ohjata suoraan rakennuslupamenettelyyn.

Lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lisäksi, että yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeudenhaltijalle kohtuutonta haittaa. Kohtuuttomuuden arviointi on kokonaisharkintaa, jossa arvioinnin lähtökohtana on yleiskaavan ja kaavamääräysten kokonaisvaikutukset maanomistajan asemaan. Tällöin huomiota voidaan kiinnittää esimerkiksi muiden maanomistajien kohteluun kaavoituksessa, muiden kilpailevien maankäyttötarpeiden painavuuteen, alueen sijaintiin ja maanomistajan kaavasta mahdollisesti saamaan hyötyyn. Kohtuuttomuuden arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että yleiskaavoituksessa ei ole katsottu voitavan kaavamääräyksellä rajoittaa laajalla alueella yksityisen alueen käyttöä toisen yksityisen harjoittaman, ympäristölupaa edellyttävän toiminnan turvaamiseksi. Viimeksi mainitulla seikalla on merkitystä esimerkiksi maanomistusolosuhteiltaan pirstoutuneilla alueilla, joilla rakennettavien tuulivoimaloiden ympäristövaikutukset saattavat ulottua muiden kiinteistöjen alueille.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan mainittua päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi muun ohella maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksen 2 §:n mukaan asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan kuitenkin soveltaa 1 momentissa mainittuja ohjearvoja. Valtioneuvoston päätös ei ole oikeudellisesti sitova.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimalarakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi oppaassa (4/2012) esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Niiden avulla voidaan tunnistaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Ohjeessa 4/2012 esitettyjen suunnitteluohjearvojen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Ohjeen mukaan sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan kaavoituksen lähtökohtana on käytetty edellä mainitun oppaan mukaista ohjeistusta.

Ympäristöministeriö on ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla antanut ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on tullut voimaan 28.2.2014 ja on voimassa toistaiseksi. Ohjetta voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, rakennuslupaharkinnassa ja ympäristölupamenettelyssä.

Ohjeen 2/2014 mukaan melumallinnuksen epävarmuus sisällytetään laskennan lähtöarvoina käytettyyn tuulivoimaloiden melupäästön lukuarvoon. Ohjeen kohdassa, joka koskee melumallinnusta ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja yksityiskohtaisessa kaavoituksessa todetaan, että tuulivoimalan tai tuulivoima-alueen tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400–14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön (äänitehotaso) takuuarvoja. Äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä selvitetään. Melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän (amplitudimodulaatio) vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin, eikä niiden tarkastelua tässä yhteydessä edellytetä. Sanktio voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja voidaan arvioida näiden erityispiirteiden olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella. Kapeakaistaisuus/tonaalisuus arvioidaan ympäristöministeriön tuulivoimaloiden melupäästön mittausohjeen mukaan. Muussa tapauksessa sanktiota ei sovelleta melun mallinnuksessa.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Suunnittelualue ja -tilanne

Valituksenalainen teemayleiskaava koskee Tammelan ja Forssan kuntien alueelle sijoittuvan tuulivoimapuiston Tammelan puolella sijaitsevia osia. Tuulivoimapuisto sijaitsee noin 500 metriä Sukulan kylän pohjoispuolella. Suunnittelualueen kokonaispinta-ala vaikutusalue mukaan laskettuna on noin 22,4 neliökilometriä. Kaavoituksen aloittamisesta teki aloitteen tuulivoimatoimija Voimavapriikki Oy, joka myös vastasi osasta kaavoituksen kustannuksia. Kaavan tavoitteena on mahdollistaa tuulivoimaloiden rakentaminen sekä teollisuus- ja jätealueen muiden toimintojen yhteensovittaminen. Tavoitteena on mahdollistaa tuulivoimaloiden toteuttaminen siten, että rakentamisaikaiset sekä pitkän aikavälin ympäristövaikutukset jäisivät mahdollisimman vähäisiksi.

Kaavaluonnos sisälsi 33 voimalaa, ensimmäinen kaavaehdotus 20 ja toinen kaavaehdotus 11. Hyväksymisvaiheessa voimaloita on yhteensä 10. Niistä kuusi sijaitsee Tammelassa ja neljä Forssassa, eivätkä ne kaavaselostuksen mukaan vaadi kaavalla muodostetulla kokonaisuudella teknistä rajoittamista. Tuulivoimalat ovat säädettävissä. Yksittäiset voimalat ovat kooltaan 2,4–3,2 MW ja tuulivoimapuiston kokonaiskapasiteetti on yhteensä 26–28 MW. Varsinainen voimaloille ja tiestölle rakennettava alue on rakentamishetkellä talousmetsää. Toiminnan vaikutukset ulottuvat myös asutuille alueille.

Kanta-Hämeen maakuntakaavassa vuodelta 2006 tuulivoimapuiston alue on Tammelassa suurimmalta osaltaan valkoista aluetta. Alueella on Kiimassuon jätteenkäsittelyalueen laajennusalue ja lentokenttä melualueineen. Ympäristöministeriö on 2.4.2014 antamallaan päätöksellä vahvistanut Kanta-Hämeen 1. vaihemaakuntakaavan ja määrännyt sen tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. Vaihemaakuntakaavassa tuulivoimapuiston alue on merkitty tuulivoimaloiden alueeksi. Tammelan puolelle on osoitettu laajennettu jätehuollon alue (EJ), teollisuusaluetta (TT) ja työpaikka-aluetta (TP). Lentokenttävaraus on poistettu. Lisäksi on osoitettu 2-tien parannettava liikennekäytävä. Vaihemaakuntakaava ei ole lainvoimainen.

Kaava-alueella ei Tammelan puolella ole voimassa yleiskaavoja. Alueen muu maankäyttö ratkaistaan ja osoitetaan Sukula-Häiviän osayleiskaavassa, jota on laadittu yhtäaikaisesti tuulivoimakaavan kanssa. Sukula-Häiviän osayleiskaava tarkastelee osaltaan jätehuollon alueiden ja jätteitä hyväksi käyttävän teollisuuden sekä muun teollisuuden laajentumismahdollisuuksia ja -alueita. Tammelassa tuulivoimaloiden vaikutusalueella on Tupasuon asemakaava.

Voimaloita lähimmät loma- ja vakituiset asunnot sijaitsevat noin 700 metrin etäisyydellä. Noin 900–1000 metrin etäisyydellä voimaloista sijaitsee useita asuinrakennuksia. Voimaloita lähin valittaja asuu noin 950 metrin etäisyydellä. Alueella, jolla voimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus ylittää selvitysten mukaan 40 dB, ei ole loma- tai vakituisia asuntoja. Alueella, jolla voimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus on selvitysten mukaan 35–40 dB, sijaitsee kymmenkunta loma-asuntoa ja useampi kymmenen vakituista asuntoa.

Kaavaratkaisu

Teemayleiskaava koskee Tammelan kunnan Sukulan kylän alueella olevia voimaloita 14, 16, 21, 24, 25 ja 28. Kaavalla muodostuu tuulivoimaloiden, muuntamoiden sekä niiden välille syntyvien teiden ja sähkölinjojen verkko. Alueen muu maankäyttö määritellään alueelle laadittavissa muissa yleiskaavoissa ja asemakaavoissa. Tuulivoimaloiden vaikutusalueet on määritelty tuulivoimapuistosta Ramboll Oy:n tekemiin tuulivoimalakohtaisiin melu- ja välkelaskelmiin perustuen ja niissä on huomioitu Ympäristöhallinnon Tuulivoimarakentamisen suunnittelu -ohje 4/2012.

Tuulivoimaloita on kaavassa osoitettu sekä enintään 100 m (tv100) napakorkeudella että 120–123 m (tv120) napakorkeudella. Napakorkeudeltaan 100 metriä maanpinnasta olevan tuulivoimalan kokonaismitta on maksimissaan 160 metriä ja napakorkeudeltaan 120–123 metriä korkean 180 metriä. Tuulivoimalaa koskevan kaavamääräyksen mukaan yleiskaavalla maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n perusteella toteutettavien tuulivoimaloiden tulee vaikutuksiltaan vastata kaavan selvityksiä. Tuulivoimalan lähtömelutaso saa olla enintään 106 dBA. Tuulivoimaloiden pitää tarvittaessa olla säädettävissä melu- ja välkevaikutusten vähentämiseksi.

Kaavassa on laadittujen selvitysten pohjalta osoitettu melun vaikutusalueet ympäristölle. Merkinnällä me-1 osoitetaan alue, jossa selvitysten perusteella tuulivoimaloiden aiheuttaman ääneen voimakkuus ylittää 40 dB, joka on muun muassa yöaikainen ohjearvo asumiselle sekä päiväaikainen ohjearvo vapaa-ajanasumiselle. Merkinnällä me-2 osoitetaan alue, jossa selvitysten perusteella tuulivoimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus ylittää 35 dB, eli yöaikaisen ohjearvon vapaa-ajanasumiselle. Kyseisten merkintöjen alueella tuulivoimalat rajoittavat uutta asuinrakentamista, jos rakennuspaikalla tuulivoiman vaikutukset asumiselle muodostuisivat kohtuuttomiksi.

Kaavan yleismääräysten mukaan tuulivoimaloiden aiheuttamat vaikutukset asumiselle tai vapaa-ajanasumiselle eivät saa aiheuttaa kohtuutonta rasitusta esimerkiksi liiallisen melun, varjostuksen ja välkkeen tai vastaavan osalta. Tuulivoimala ei saa aiheuttaa vaaraa ympäristölle ja sen muulle toiminnalle, esimerkiksi siipien jäätyminen ei saa aiheuttaa vaaraa alueen muulle käytölle. Yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena osayleiskaavana. Kaavaa ja sen selvityksiä voidaan käyttää kaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena kaavan osoittamissa sijaintipaikoissa.

Vaikutusten selvittäminen

Kanta-Hämeen 1. vaihemaakuntakaavassa ei sen kaavaselostuksen mukaan ole käsitelty tuulivoimaa kokonaisvaltaisesti. Maakuntakaavan Tuulivoimapuistoa koskeva aluerajaus perustuu maakuntakaavaa laadittaessa käynnissä olleeseen tuulivoimaosayleiskaavoitukseen sekä vuonna 2011 laadittuun YVA-ohjelmaan. Maakuntakaavan taustaselvityksenä on käytetty Etelä-Suomen yhteistoiminta-alueen tuulivoimaesiselvitystä 2010.

Voimavapriikki Oy on teettänyt Ramboll Oy:llä Kiimassuon tuulivoimapuiston ympäristövaikutusten arviointiselostuksen 2011. Tuulivoimapuiston laajuutta arvioitiin osana ympäristövaikutusten arviointiselostusta kolmena vaihtoehtona: hankkeen toteuttamatta jättäminen (VE0), vaihtoehto 1 (VE1): tuulivoimalaitoshanke toteutetaan laajuudessa 33 turbiinia ja vaihtoehto 2 (VE2): tuulivoimalaitoshanke toteutetaan laajuudessa 20 turbiinia. Hämeen ELY-keskus on antanut ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta lausunnon 24.2.2012. Lausunnossa on todettu, että arviointiselostus antaa hankkeesta ja sen ympäristövaikutuksista riittävän ja ymmärrettävän kokonaiskuvan ja että arviointiselostusta voidaan pitää riittävänä. Hankkeen vaihtoehtoja on tarkasteltu tasapuolisesti ja sen vaikutuksia on selvitetty riittävän pätevästi, kuitenkin ottaen huomioon hankkeen melu-, maisema- ja linnustovaikutusten arviointien tarkennus- ja täydennystarpeet. Tarkennetut tiedot tulee esittää hankkeen seuraavissa käsittelyvaiheissa sen kaavoitusprosessien yhteydessä ja Natura-arvioinnin täydennyksenä.

Kaavoitusprosessin aikana on laadittu useita erillisselvityksiä. Viimeisin meluselvityksistä on Ramboll Oy:n laatima, 10 voimalan mukaan tehty Kiimassuon tuulivoimapuiston meluselvityksen päivitys 18.11.2013. Sen mukaan tuulivoimaloiden meluvaikutuksia on arvioitu melun laskentamallin avulla. Melumallinnukset on tehty SoundPlan 7.0 -melulaskentaohjelmalla ja siihen sisältyvää Nord2000-melulaskentamallia käyttäen. Malli huomioi 3-ulotteisessa laskennassa muun muassa maastonmuodot sekä etäisyysvaimentumisen, ilman ääniabsorption, esteet, heijastukset ja maanpinnan absorptio-ominaisuudet sekä säätiedot. Meluvyöhykelaskennat on tehty laskentapisteverkkoon ja ohjelma interpoloi melutasot laskentapisteiden välisille alueille. Melutarkastelussa on tehty myös tarkastelupistelaskentoja yksittäisiin laskentapisteisiin. Tarkastelupistelaskentojen tulokset kuvaavat tuulivoimalaitoksista aiheutuvia melutasoja rakennusten piha-alueilla. Tarkastelupisteet sijoitettiin eri puolella hankealuetta sijaitsevien asuintalojen kohdalle. Tarkastelupisteitä lisättiin myös kahden yksittäisen loma-asunnon kohdalle. Esitetyt melutasot ovat suoraan mallinnuksen tuloksia, niihin ei ole lisätty häiritsevyyskorjauksia. Tuulivoimalaitosten melutiedot on määritetty valmistajien standardin IEC 61400 mukaan. Selvityksissä tutkitut voimalaitosmallit eivät valmistajien ilmoitusten mukaan tuota merkittävästi kapeakaistaista melua. Meluselvityksen 18.11.2013 mukaan suunnittelurajoina on käytetty ympäristöministeriön ohjeessa 4/2012 esitettyjä tuulivoimamelun suunnitteluohjearvoja. Laskentamallin epävarmuuden ollessa alle 1500 metrin etäisyydellä melulähteestä ±2 dB, otettiin suunnitteluohjearvovertailuun lähtökohdaksi tilanne jossa laskentatulos ei saa olla suurempi kuin suunnitteluohjearvo. Tällöin lisätään varmuutta, ettei ohjearvoylityksiä esiinny. Vakituisen asutuksen seassa olevien ja yksittäisten loma-asuntojen kohdalla sovellettiin vakituiselle asutukselle annettuja suunnitteluohjearvoja, koska ympäristöministeriön oppaassa määritetyt suunnitteluohjearvot on annettu loma-asuntoalueille, jotka sijaitsevat taajamien ulkopuolella. Meluselvityksen mukaan 10 voimalaitoksen muodostama hankekokonaisuus ei mallinnuksen mukaan edellytä tuulivoimalaitosten tuottaman melun rajoittamista, vaan melutasot ovat tuulivoimamelun suunnitteluohjearvon tasalla tai alapuolella. Kun verrataan tarkastelupisteisiin mallinnettuja taajuuspainottamattomia äänitasoja Asumisterveysohjeen mukaisiin sisätilojen melun ohjearvoihin, tulokset osoittavat, että ympäristön asuinrakennusten kohdalla normaalia rakentamistapaa vastaava ilmaääneneristävyys riittää vaimentamaan tuulivoimalaitosten melun asumisterveysohjeen mukaisten sisätilojen meluohjearvojen alapuolelle myös pienillä taajuuksilla jo tilanteessa, jossa huomioidaan 15 laitosta.

Meluselvityksessä 18.11.2013 on perusteltu häiritsevyyskorjauksen tekemättä jättämistä. Selvityksen mukaan tuulivoimaloista aiheutuva melu on yleensä jonkin verran amplitudimoduloitunutta ympäristössään, mutta impulssimaisuutta tai erittäin voimakasta amplitudimodulaatiota esiintyy verrattain harvoin ja nämä tilanteet ovat erittäin voimakkaasti sääriippuvaisia. Häiritsevyyskorjausta ei automaattisesti lisätä mallinnettuun melutasoon, sillä tuulivoimaloiden melun häiritsevyys on huomioitu suunnitteluohjearvoja määriteltäessä. Ympäristöministeriön oppaan mukaan melutasoon on lisättävä häiritsevyyskorjaus 5 dB, jos melun todetaan häiriintyvässä kohteessa olevan selvästi amplitudimoduloitunutta, impulssimaista tai kapeakaistaista. Voimakkaan amplitudimodulaation tai impulssimaisuuden esiintyvyyttä ei nykytietämyksellä pystytä luotettavasti ennustamaan, vaan kyseessä olevan ominaisuuksien esiintyminen voidaan todeta luotettavasti vain mittauksin. Koska nykyiset tuulivoimalaitokset eivät aiheuta merkittävää kapeakaistaista melua ja kun melun kapeakaistainen luonne tyypillisesti vielä vähenee etäisyyden kasvaessa melulähteestä kuuntelupisteeseen, ei tuulivoimamelun arvioida olevan kapeakaistaista tarkastelluilla (satojen metrien) etäisyyksillä.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on jälkimmäisen kaavaehdotuksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että melu- ja välkeselvitykset on päivitetty elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edellyttämällä tavalla ja ne on otettu riittävästi huomioon.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Meluselvitysten riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää, että kaavan vaikutukset on riittävästi selvitetty muun muassa alueelle osoitettujen ja ympäristössä jo olevien maankäyttötarpeiden yhteen sovittamisen arvioimiseksi. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olen­naisia vaikutuksia. Kun kyseessä on maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettu tuulivoimarakentamista ohjaava yleiskaava, on selvitysten riittävyyden arvioinnissa otettava huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaiset tuulivoimakaavan sisältövaatimukset.

Kaavoitusta varten tehdyt melumallinnukset, vaikka onkin tehty ennen ympäristöministeriön tuoreen ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014) voimaantuloa, vastaavat suurimmaksi osaksi ja ainakin mallinnustulosten osalta uutta ohjeistusta. Vaikutusarviointi on suoritettu yleisesti sovellettavien tuulivoimalamelun mallintamista koskevien menetelmien avulla (Nord2000) ja melutason lähtöarvoina on käytetty napakorkeudeltaan ja teholtaan kaavaratkaisua vastaavien tuulivoimaloiden melupäästöjen takuuarvoja. Saatuja tuloksia on verrattu ympäristöministeriön tuulivoimalarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa 4/2012 esitettyihin melun suunnitteluohjearvoihin.

Ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaan mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli tonaalista, kapeakaistaista, impulssimaista tai amplitudimoduloitunutta, lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Valituksenalaisen kaavan selvityksissä ei ole esitetty erillisenä tarkasteluna, mitä 5 dB:n lisäys vaikuttaisi tuulivoimalasta aiheutuviin haittoihin. Tämä ratkaisu on tehty tietoisesti ja sitä on perusteltu kaavaselostuksessa.

Amplitudimodulaatio on keskeinen tuulivoimamelun häiritsevyyttä lisäävä tekijä. Se liittyy erityisesti suurten voimaloiden ominaisuuksiin. Voimakkaan amplitudimodulaation esiintyvyyttä ei nykytietämyksellä pystytä luotettavasti ennustamaan, vaan amplitudimodulaation esiintyminen voidaan todeta luotettavasti vain mittauksin. Kaavaratkaisun mukaisten tuulivoimaloiden koko ja asutuksen läheisyys tukevat vaatimusta häiritsevyyskorjauksen edellyttämisestä. Ympäristöministeriön tuoreen ohjeen 2/2014 mukaan melun impulssimaisuuden ja amplitudimodulaation vaikutukset sisältyvät kuitenkin lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin, joita on käytetty nyt käsiteltävän kaavan selvityksissä. Ohjeen mukaan häiritsevyyskorjaus voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja voidaan arvioida näiden erityispiirteiden olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella. Tältä osin kaavaselostuksesta ilmenee, että voimalaitosmallit eivät valmistajien ilmoitusten mukaan tuota merkittävästi kapeakaistaista melua. Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus on katsonut, ettei selvityksiä voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla riittämättöminä siksi, ettei valituksessa vaadittua 5 dB:n häiritsevyyskorjausta ole tehty.

Tuulivoimaloiden aiheuttama sisämelu on selvitetty ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisesti arvioimalla sisämelutasot ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Hankkeen ympäristövaikutusten arviointi on perustunut vaihtoehtotarkastelulle, jossa on tutkittu tuulivoimala-alueen sijoittamista Kiimassuon alueelle sekä vaihtoehtoa, että sitä ei toteuteta lainkaan. Sijoittamisvaihtoehtoja ei ole ollut tarpeen tämän teemayleiskaavan yhteydessä laajemmin selvittää.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus on katsonut, että tehtyjen selvitysten perusteella saadaan riittävän luotettavaa tietoa suunniteltujen tuulivoimaloiden käytönaikaisista asuinalueilla vallitsevista melutasoista. Kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi ei ole edellyttänyt laajempia vaikutusselvityksiä. Hyväksytty tuulivoimayleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kaavan sisältövaatimukset

Kaavan ohjausvaikutus

Kaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden sijoituspaikat vaikutusalueineen. Kaava ohjaa alueen maankäyttöä maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdan tarkoittamalla tavalla.

Terveellisyys, turvallisuus, viihtyisyys sekä ympäristöhaittojen vähentäminen

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädöksiä valituksessa mainitusta kahden kilometrin suojaetäisyydestä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, vaan kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla.

Laaditun melumallinnuksen mukaan kaavaratkaisun mukainen melutaso ei ylitä vakituisen asumisen suunnitteluohjearvoja eikä loma-asumisen päiväohjearvoja. Jotta kaavan mukainen toteutus vastaisi selvityksiä, kaavan yleismääräyksen mukaan tuulivoimaloiden aiheuttamat vaikutukset asumiselle tai vapaa-ajanasumiselle eivät saa aiheuttaa kohtuutonta rasitusta esimerkiksi liiallisen melun, varjostuksen ja välkkeen tai vastaavan osalta. Tuulivoimaloiden lähtömelutaso on kaavamääräyksellä rajattu siten, että se saa olla enintään 106 dBA. Asiassa on selvitetty, että yksittäisen tuulivoimalan aiheuttamaan meluhäiriöön on mahdollista vaikuttaa voimalaa säätämällä. Näin ollen melua on mahdollista rajoittaa esimerkiksi tilanteessa, jossa voimalan äänen todettaisiin selvityksistä poiketen olevan erityisen häiritsevää.

Laadittu melumallinnus osoittaa, että joidenkin loma-asuntojen kohdalla on mahdollista, että tietyissä olosuhteissa ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukainen loma-asuntojen 35 dB:n yöajan melutason ohjearvo ylittyy. Kaavaselostuksessa on mainittuun ohjeeseen nojautuen todettu, että melualueelle 35–40 dB sijoittuvien vakituisen asutuksen seassa olevien ja yksittäisten, yhteensä kymmenen loma-asunnon kohdalla on sovellettu vakituiselle asutukselle annettua yöajan suunnitteluohjearvoa 40 dB. Asiassa saadun selvityksen mukaan nyt kyseessä olevat loma-asunnot eivät kuitenkaan sijaitse taajamassa. Ympäristöministeriön ohjeen mukaan 35 dB:n ohjearvoa käytetään loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella. Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus on katsonut, että mainittujen loma-asuntojen kohdalla tulee sovellettavaksi 35 dB:n yöohjearvo.

Mainitun ohjearvon ylittyminen ei välittömästi merkitse sitä, että kaava olisi tällä perusteella suoraan lainvastainen, vaan on arvioitava, onko mainittu haitta kaavamääräyksin tai rakennuslupamenettelyssä muutoin rajoitettavissa siten, että asumisen ja tuulivoimalarakentamiseen tarpeet voidaan sovittaa yhteen siten, että saavutetaan kaavan sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu. Asiassa on otettava huomioon myös se, että viitatussa 35 dB:n yöajan melutason ohjearvossa ei ole kyse kaavoituksessa normina noudatettavasta melutason raja-arvosta vaan se on ainoastaan suositusluonteinen, eikä sillä toistaiseksi ole samanlaista oikeuskäytännössä syntynyttä sitovuutta kuin valtioneuvoston päätöksellä melutason ohjearvoista (993/1992).

Tuulivoimalat sijoittuvat tavanomaiselle talousmetsäalueelle. Kaavassa on otettu riittävällä tavalla huomioon maiseman arvojen vaaliminen. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sillä perusteella, että tuulivoimalat näkyvät kaukomaisemassa useamman kilometrin etäisyydelle.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon kaavamääräys, joka edellyttää tuulivoimaloiden olevan tarvittaessa säädettävissä melu- ja välkevaikutusten vähentämiseksi, hallinto-oikeus on katsonut, että kaava on toteutettavissa siten, että se valituksenalaiselta osin täyttää terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sekä ympäristöhaittojen vähentämistä koskevat sisältövaatimukset.

Kaava on maankäytön suunnitelma, jonka lainmukaisuutta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että kaavassa olisi määräyksiä kaavan toteuttamisesta aiheutuvan toiminnan ympäristöhäiriöiden seurannasta. Toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan haitan valvomisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä säädetään eräistä naapuruussuhteista annetusta laissa, terveydensuojelulaissa ja ympäristönsuojelulaissa.

Kohtuuttomuus

Kaavaselostuksen mukaan esimerkiksi Sukulan kylän osalta voidaan kaikesta huolimatta joutua tilanteeseen, jossa naapurilta voidaan joutua epäämään asuin- tai vapaa-ajanrakennuksen rakennuslupa alueelle. Valituksessa on tähän viitaten todettu, että tuulivoimarakentamisen maanomistajan oikeuksia mahdollisesti merkittävästi rajoittaville vaikutuksille ei ole annettu merkitystä. Valituksessa ei ole kuitenkaan vedottu kohtuuttomuuteen minkään tietyn yksittäisen kiinteistön osalta.

Kaava-alueen nykyisestä ja tulevasta maankäytöstä esitetty selvitys, edellä kaavaratkaisun vaikutuksista lausuttu sekä kaavaselostuksessa maanomistajille maksettavista korvauksista lausuttu huomioon ottaen kaava ei aiheuta valituksessa esitetyllä perusteella maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Tarkoituksenmukaisuus

Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää millainen kaava alueelle laaditaan. Hallinto-oikeus voi tutkia valituksesta ainoastaan kaavan lainmukaisuutta koskevat valitusperusteet. Valtuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa ei voida kumota sillä perusteella, että valittajan käsityksen mukaan alueelle olisi tarkoituksenmukaisempaa laatia toisenlainen kaava.

Yhteenveto

Kunnanvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 § ja 41 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava. Esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Tammelan kunta on määrättävä korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on valitusoikeuden osalta virheellinen perustuessaan puutteelliseen arvioon voimaloiden välittömästä vaikutuksesta valittajien oikeuteen tai etuun. Virheellisyys johtuu keskeisesti meluvaikutuksen ulottuvuuden puutteellisesta hahmottamisesta ja meluvaikutusta koskevien selvitysten puutteista.

Yksittäiset voimalat ovat kooltaan 2,4–3,2 MW eli ne kooltaan ja vaikutuksiltaan ylittävät olennaisella tavalla voimalat, joiden osalta sosiaali- ja terveysministeriö on lausunnoissaan suosittanut melun terveysvaikutusten johdosta suosittanut vähimmäisetäisyydeksi asutukseen kaksi kilometriä. Valituskirjelmään liitetyt asiantuntijalausunnot osoittavat, että meluvyöhykkeen ulottuvuus on määritelty puutteellisten selvitysten johdosta virheellisesti, minkä vuoksi myös asianosaisten piiri on samalla mielletty puutteellisesti.

Kaikki valittajat asuvat alle kahden kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloista.

Hankkeen meluvaikutukset on selvitetty puutteellisesti. Lähimmät loma- ja vakituiset asunnot sijaitsevat vain noin 700 metrin etäisyydellä voimalaryhmästä. Noin 900–1 000 metrin etäisyydellä voimaloista sijaitsee useita asuinrakennuksia. Siltä osin kuin mallinnukset on laadittu ennen ympäristöministeriön ohjeen 12/2014 voimaan tuloa, tulee mallinnukset päivittää nykysääntelyä vastaaviksi.

Tuulivoimaloiden aiheuttama sisämelu on hallinto-oikeuden mukaan selvitetty ympäristöministeriön ohjeen mukaisesti arvioimalla sisämelutasot ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan äänen eristävyys. Asiantuntijalausunnoin osoitetaan, perustelu on ilmeisen virheellinen.

Tuulivoimamelun laadullisten ominaisuuksien häiritsevyyskorjauksen ja sisämelua koskevan selvitystarpeen osalta valituksessa on viitattu FM Vesa Viljasen asiantuntijalausuntoihin ja DI Denis Siposen asiantuntijalausuntoon.

Viljanen korostaa lausunnoissaan, että kaavan melumallinnuksilla ei saada luotettavaa tietoa Kiimassuon tuulivoimalakeskittymän käytön­aikaisesta melurasituksesta. Koska amplitudimodulaatiota esiintyy fysikaalisena ilmiönä käytännössä melko yleisesti, niin se tulisi huomioida mallinnuksessa lisäämällä laskentatulokseen 5 dB ennen arvojen sijoittamista karttamalliin. Mallinnuksessa ei ole myöskään huomioitu voimaloiden yhteisvaikutuksena syntyvää summa- eli interferenssiaaltoa.

Siposen mukaan melumallinnuksessa ei ole käytetty tuulivoimalatyypille laitevalmistajien tuulivoimaloille antamaa lähtömelun takuuarvoa, vaan on käytetty äänitehotasoa, joka ei kuvaa riittävän todenmukaisesti tuulivoimalan melun tasoa ja jonka käyttö johtaa liian suuriin melutasoihin altistuvissa kohteissa. Lisäksi melumallinnuksessa on käytetty virheellistä äänitehotasoa Gamesa G128 tuulivoimalamallille. Mallinnuksessa tulisi käyttää takuuarvotason arvoa 110.3 dB. Melumallinnus on siis suoritettu 3.6 dB liian pienellä arvolla. Tämä on huomattava virhe melumallinnuksessa.

Siponen on lisäksi todennut, ettei melun mahdollista kapeakaistaisuutta ei ole selvitetty riittävällä tarkkuudella eikä huomioitu melumallinnuksessa. Melumallinnusraportissa ei myöskään ole esitetty tuulivoimalamallien takuuarvotasoja terssikaistoittain, eikä lukijalla siten ole mahdollisuutta tarkistaa tuulivoimalamallien mahdollista kapeakaistaisuutta. Melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon mallinnuksen epävarmuutta.

Siposen mukaan Ramboll Oy ei ole huomioinut merkityksellistä sykintää melumallinnuksessaan, vaikka merkityksellinen sykintä on havaittu olevan tuulivoimamelun häiritsevyyden kannalta merkittävin ilmiö. Melumallinnuksessa on jätetty huomioimatta sekä yksittäisestä tuulivoimasta lähtevä että usean tuulivoimalan summavaikutuksesta aiheutuva merkityksellinen sykintä. Ramboll Oy on myös laskenut virheellisesti tuulivoima-alueen lähimpien asuin- ja lomarakennuksien sisämelun. Sisämelu on laskettu käyttämällä ulkoseinän äänieristävyytenä tyypillisen tanskalaisen asuintalon julkisivun ilmaääneneristystä. Sisämelulaskenta tulisi suorittaa tuulivoimala-alueen lähimpien asuin- ja lomarakennuksien mitattuja ulkoseinän ilmaäänieristävyyksiä käyttäen.

Oikeuskäytäntöön sekä Viljasen ja Siposen lausuntoihin viitaten valituksessa on katsottu, että tuulivoimamelun käytännön tilanteen melualtistumisen hallitsemiseksi on välttämätöntä, että meluselvityksiä korjataan lausunnoissa osoitetulla tavalla ja laskentatuloksiin lisätään edellä esitetyistä epävarmuustekijöistä johtuen vähintään 5 dB ennen melutasojen esittämistä mallinnustuloksissa ja -kartoissa.

Melumittausten järjestäminen kattavasti satojen haitankärsijöiden asuinpaikoille edellyttää poikkeuksellisia järjestelyjä ja aiheuttaa haitankärsijöille kohtuuttomia kustannuksia. Toiminnan alettua ja kaavan lainvoimaistuttua voimaloiden sijaintiin ei myöskään voida enää vaikuttaa.

Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeudenhaltijalle kohtuutonta haittaa. Yleiskaavan kohtuuttomuuden arviointi edellyttää vaikutusten merkittävyyden riittävää hahmottamista, joka puolestaan edellyttää melun osalta myös laadullisten erityispiirteiden huomioon ottamista ennaltaehkäisyn ja varovaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla. Kaava on laadittava niin, että riittävien selvitysten ja niihin perustuvan vuorovaikutuksen perusteella valitaan vaihtoehto, joka täyttää jo ennakolta arvioiden kaavan sisältövaatimukset, ja josta ei aiheudu kohtuutonta haittaa.

Tammelan kunnanhallitus on antanut selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat toimittaneet korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäselvitystä ja Denis Siposen laatiman Kiimassuon tuulivoimala-alueen melumallinnuksen.

Tammelan kunnanhallitukselle on lähetetty tiedoksi vastaselitys ja lisäselvitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asiassa on A:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän valituksen johdosta otettava kantaa valitusoikeuteen ja siihen, onko puheena oleva tuulivoimaosayleiskaava lainvastainen sillä perusteella, että kaavan valmistelu on perustunut puutteelliseen selvitykseen meluvaikutusten osalta. Valituksessa katsotaan, että meluvaikutukset ulottuvat laajemmalle kuin on arvioitu ja näiden meluvaikutusten johdosta kaavasta aiheutuu valittajille maanomistajina kohtuutonta haittaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että sillä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella, että yksittäisen tuulivoimalan aiheuttamaan meluhäiriöön on mahdollista vaikuttaa voimalaa säätämällä, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä. Kun kuitenkin otetaan huomioon asiassa saatu selvitys ja se, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on muutoin lausuttu valitusoikeudesta, selvitysten riittävyydestä ja terveellisyyden, turvallisuuden, viihtyisyyden sekä ympäristöhaittojen vähentämisestä, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Pankki tunnistuspalvelun tarjoajana ei ollut verkkopalvelutunnuksia haettaessa hyväksynyt ensitunnistamisessa Suomessa asuvan ja suomalaisen henkilötunnuksen omaavan Venäjän kansalaisen henkilöllisyyden todentamiseen Venäjän viranomaisen myöntämää passia eikä ajokorttia, jonka Suomen poliisiviranomainen oli vaihtanut venäläisestä ajokortista suomalaiseksi. Syrjintälautakunta oli katsonut, ettei pankki ollut menetellyt asiassa yhdenvertaisuuslain vastaisesti. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen syrjintälautakunnan päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pankilla ei ollut ollut velvollisuutta hyväksyä ensitunnistamisessa muita kuin vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetussa laissa (tunnistuslaki) mainitut Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämät passit tai henkilökortit. Pankki oli voinut tunnistamisperiaatteissaan määritellä ne muut valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se hyväksyy.

Tunnistuspalvelun tarjoaja voi tunnistuslain mukaan halutessaan käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen valtion viranomaisen 1.10.1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia. Tunnistuspalvelun tarjoajalla on tunnistuslain ja sen esitöiden mukaan oikeus niin halutessaan valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät ajokortit se katsoo voivansa hyväksyä.

Pankki oli tunnistamisperiaatteissaan hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämän ajokortin, mutta ei ulkomaista ajokorttia eikä Suomen poliisin ulkomaalaiselle henkilölle vaihtamaa ajokorttia.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pankki oli voinut tunnistusperiaatteidensa mukaisesti olla hyväksymättä Suomen poliisiviranomaisen A:lle vaihtamaa ajokorttia henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi.

Pankki ei siten ollut menetellyt yhdenvertaisuuslain vastaisesti, eikä pankin menettelyä ja tunnistusperiaatteita pidetty A:n kannalta myöskään kohtuuttomina, sillä A:lla oli ollut mahdollisuus saada verkkopalvelutunnukset joko hankkimalla tunnistuslain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu ensitunnistamiseen kelpaava henkilökortti tai vaihtoehtoisesti antamalla poliisin suorittaa ensitunnistaminen mainitun pykälän 4 momentin mukaisesti.

Suomen perustuslaki 6 § 2 momentti

Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) 1 §, 2 § 2 momentti 4 kohta (84/2009), 6 § 1 momentti sekä 2 momentti 1 ja 2 kohta, 11 § 2 momentti, 13 § 1 momentti 2 kohta, 15 § 1 momentti ja 17 §

Laki yhdenvertaisuutta koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (1347/2014) 6 § 1 momentti

Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta (660/2001) 7 c § (22/2004)

Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista (617/2009) 1 §, 2 § 1 ja 2 kohta sekä 4–6 kohta, 14 § 1 ja 4 momentti sekä 17 § 1 ja 4 momentti

Laki luottolaitostoiminnasta (121/2007) 145 § 1–4 momentti

Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä (503/2008) 7 § 1 momentti 1 ja 5 kohta sekä 4 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 25.9.2014 nro 14/0537/2

Asian aikaisempi käsittely

A on 25.7.2013 syrjintälautakunnalle lähettämässään hakemuksessa ilmoittanut, että Turun Seudun Osuuspankki on syrjinyt häntä pankkipalveluiden antamisessa. A ei ollut saanut verkkopalvelutunnuksia, koska hänen suomalaista ajokorttiaan ei ollut hyväksytty henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi. A on vaatinut syrjintälautakuntaa kieltämään pankkia jatkamasta syrjintää.

Syrjintälautakunta on 18.11.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen. Päätöksen mukaan pankin menettelyssä tässä tapauksessa ei ole ollut kyse välillisestä syrjinnästä, kun hakija ei ole joutunut erityisen epäedulliseen asemaan.

Syrjintälautakunta on lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

Syrjintälautakunta katsoo, että hakija on esittänyt yksityiskohtaisen ja uskottavan kuvauksen menettelystä, jonka perusteella hakija katsoo tulleensa syrjityksi pankkipalveluiden saamisessa. Hakijan esittämän selvityksen mukaan hän ei ole voinut vaihtaa pankkinsa konttoria tai saada verkkopankkitunnuksia, koska Turun Seudun Osuuspankki ei ole hyväksynyt hänen suomalaista ajokorttiaan pankkitilin käyttöön oikeuttavaksi henkilöllisyysasiakirjaksi, vaikka pankki hyväksyy Suomen kansalaisen suomalaisen ajokortin henkilöllisyyden osoittamiseen. Tällä perusteella syrjintälautakunta katsoo, että syrjintäolettama on syntynyt.

Koska hakija on esittänyt selvitystä, jonka perusteella on syntynyt syrjintäolettama, syrjintälautakunta katsoo todistustaakan kääntyneen. Turun Seudun Osuuspankin on siten näytettävä, että se ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:n syrjintäkiellon vastaisesti.

1. Hakijan henkilöllisyyden selvittämisen tarpeellisuus

Asiakkaan tunnistamista koskevan lainsäädännön mukaan pankin on voitava tunnistaa asiakkaansa luotettavasti. Hakija on halunnut siirtää pankkitilinsä pankin toiseen konttoriin sekä hakenut pankilta käyttöönsä verkkopankkitunnuksia, joten pankilla on ollut perusteltu syy hänen henkilöllisyytensä selvittämiseen.

2. Hakijan ajokortti henkilöllisyyden todentamisasiakirjana

Hakijalle oli selvitetty Turun Seudun Osuuspankin keskuskonttorissa 24. ja 25.7.2013, ettei hänen suomalaista ajokorttiaan hyväksytä henkilöllisyyden osoittamiseen, koska hän oli Venäjän kansalainen. Sitä varten vaadittaisiin hänen passinsa tai jonkin Euroopan talousalueen valtion henkilökortti.

Finanssivalvonta on 22.6.2010 antanut 1.9.2010 voimaan tulleet ohjeet asiakkaan tuntemisesta ja todentamisasiakirjoista (Standardi S 2.4), joiden 60 kohdan mukaan pankki voi todentaa luonnollisen henkilön henkilöllisyyden suomalaisen viranomaisen myöntämästä ajokortista, henkilökortista, passista, diplomaattipassista, muukalaispassista ja pakolaisen matkustusasiakirjasta ja kuvallisesta Kela-kortista, ja myös ulkomaalaisen viranomaisen myöntämästä kansallisesta passista ja matkustusasiakirjana hyväksyttävästä henkilökortista.

Finanssivalvonnan ohjeiden 61 kohdan mukaan valvottava voi omien riskienhallintaperiaatteidensa perusteella päättää, mitkä edellä mainituista asiakirjoista se hyväksyy todentamisasiakirjoiksi.

Pankin syrjintälautakunnalle toimittamissa pankin omissa tunnistusperiaatteissa on lueteltu pankin ensitunnistamiseen hyväksymät asiakirjat. Niistä käy ilmi, ettei ulkomaalaista ajokorttia ja Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaa ajokorttia hyväksytä henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi. Jos hakijalla ei ole henkilöllisyyden todentamiseen hyväksyttävää asiakirjaa tai jos hakijan henkilöllisyyttä tai asiakirjan aitoutta ei voida luotettavasti todentaa, henkilöllisyyden todentamisen tekee poliisi.

Syrjintälautakunta on selvittänyt, että hakijan suomalainen ajokortti on Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtama ajokortti, jonka saamiseksi hakijan tarvitsee esittää vain voimassa oleva ulkomaalainen ajokorttinsa. Tässä yhteydessä ei tapahdu muuta henkilön tunnistamista.

Pankilla on näin ollen ollut oikeus pidättäytyä hyväksymästä hakijan suomalaista ajokorttia hänen tunnistautumisessaan.

3. Pankin menettelyn arviointi

3.1 Välitön syrjintä

Lainsäädäntö ja annetut viranomaisohjeet antavat pankeille mahdollisuuden antaa omissa ohjeissaan tarkempia määräyksiä siitä, mitä asiakirjoja ne hyväksyvät henkilön tunnistautumiseen.

Turun Seudun Osuuspankki on noudattanut OP-Pohjola-ryhmän tunnistusperiaatteita ja osuuspankeille annettuja ryhmätasoisia ohjeita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista. Niiden mukaan henkilöllisyys voidaan todentaa Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämästä ajokortista, mutta ei Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamasta ajokortista.

Syrjintälautakunta on selvittänyt, että kun Suomen kansalainen, jolla on jo ajokortti, hakee poliisilta ajokorttilupaa, häneltä ei vaadita muuta henkilöllisyyden selvittämistä. Poliisin mukaan ajokortti ei ole virallinen henkilötodistus tai virallinen matkustusasiakirja.

Näin ollen, kun Suomen poliisi myöntää ajokorttiluvan Suomen kansalaiselle, jolla on jo ajokortti, tämä on vertailukelpoisessa tilanteessa ulkomaan kansalaisen kanssa, jolle Suomen poliisi vaihtaa ajokortin. Kummassakin tilanteessa hakijan tarvitsee esittää vain voimassa oleva ajokorttinsa saadakseen ajokortin.

Se seikka, että pankki hyväksyy henkilöllisyyden tunnistamiseen vain Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämän ajokortin, ei muodosta sellaista oleellista eroa, joka kumoaisi vertailukelpoisuuden Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaan ajokorttiin, koska kumpikaan asiakirja ei ole virallinen henkilötodistus tai virallinen matkustusasiakirja.

Pankki kuitenkin hyväksyy Suomen kansalaisilta tunnistautumiseen muun kuin virallisen henkilötodistuksen tai matkustusasiakirjan, mutta ei ulkomaan kansalaisilta silloin, kun kyseessä on Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtama ajokortti.

Näin ollen syrjintälautakunta katsoo ainoaksi perusteeksi pankin menettelylle jäävän sen, että venäläisellä hakijalla oli Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtama ajokortti, joita pankki ei ohjeidensa mukaisesti hyväksy tunnistautumiseen.

Pankilla on Finanssivalvonnan ohjeiden mukaan oikeus päättää omien riskinhallintaperiaatteidensa mukaisesti, mitkä ohjeissa luetelluista asiakirjoista se hyväksyy henkilön tunnistautumiseen. Syrjintälautakunta katsoo, että pankin menettely perustuu ohjeeseen, joka on sinänsä neutraali, joten kysymys ei ole välittömästä syrjinnästä.

3.2 Välillinen syrjintä

Turun Seudun Osuuspankin noudattamien OP-Pohjola-ryhmän tunnistusperiaatteiden ja osuuspankeille annettujen ryhmätasoisten ohjeiden mukaan henkilöllisyys voidaan todentaa Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämästä ajokortista, mutta ei Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamasta suomalaisesta ajokortista.

Pankin menettely perustuu ohjeeseen, joka merkitsee etniseen alkuperään perustuvaa erottelua. Tämä voi joissakin tilanteissa johtaa yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn välilliseen syrjintään.

Tässä tapauksessa hakijalla olisi ollut mahdollisuus osoittaa henkilöllisyytensä pankissa esittämällä passinsa. Jos hänellä ei olisi ollut henkilöllisyyden todentamiseen hyväksyttävää asiakirjaa tai jos hänen henkilöllisyyttään tai asiakirjan aitouttaan ei olisi voitu luotettavasti todentaa, hänellä olisi ollut mahdollisuus henkilöllisyyden todentamiseen käymällä kertaluontoisesti tekemässä se poliisiviranomaisten luona.

Hakija ei ole esittänyt mitään estettä sille, miksi hän ei olisi voinut esittää passiaan pankille, vaikka hänen ajokorttinsa ei ole virallinen henkilötodistus tai matkustusasiakirja. Näin ollen syrjintälautakunta katsoo, ettei hakija ole joutunut erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden.

A on Turun hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että syrjintälautakunnan päätös kumotaan ja Turun Seudun Osuuspankkia kielletään jatkamasta syrjintää verkkopalvelutunnusten myöntämisessä sillä perusteella, että hänen henkilöllisyyttään ei ole pystytty todentamaan. A:n tunnistautuminen pankissa ei ole ollut epäluotettavaa, koska hänellä on ollut Venäjän passi ja suomalainen ajokortti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Yhdenvertaisuuslain säännökset

Yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Lainkohdan 2 momentin mukaan syrjinnällä tarkoitetaan:

1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);

2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä);

3) henkilön tai ihmisryhmän arvon ja koskemattomuuden tarkoituksellista tai tosiasiallista loukkaamista siten, että luodaan uhkaava, vihamielinen, halventava, nöyryyttävä tai hyökkäävä ilmapiiri (häirintä);

4) ohjetta tai käskyä syrjiä.

Pankkiasiakkaan tunnistamista koskevat säännökset ja ohjeet

Luottolaitostoiminnasta säädetyn lain (121/2007, luottolaitoslaki) 135 §:n 1 momentin mukaan talletettaessa varoja pankkiin on pankin ja tilinavaajan välillä tehtävä talletusta koskeva sopimus. Tilinavaajan henkilöllisyys on aina todettava ja sopimukseen on merkittävä riittävät tiedot tilinavaajasta, omistajasta ja käyttöön oikeutetuista.

Luottolaitoslain 145 §:n 1 momentin mukaan luottolaitoksen ja sen konsolidointiryhmään kuuluvan rahoituslaitoksen on tunnettava asiakkaansa. Pykälän 4 momentin mukaan Finanssivalvonta voi antaa tarkempia määräyksiä 1 momentissa tarkoitetuista asiakkaan tuntemisessa noudatettavista menettelytavoista.

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain (rahanpesulaki) 7 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on tunnistettava asiakkaansa ja todennettava asiakkaan henkilöllisyys vakituista asiakassuhdetta perustettaessa.

Finanssivalvonta on 22.6.2010 antanut ohjeet asiakkaan tunnistamisesta (dnro 2/101/2010). Ohjeiden kohdan 60 mukaan Suomessa yleisesti käytettyjä henkilöllisyyden todentamisasiakirjoja ovat voimassaolevat, suomalaisen viranomaisen myöntämät ajokortti, henkilökortti, passi, diplomaattipassi, muukalaispassi ja pakolaisen matkustusasiakirja sekä kuvallinen Kela-kortti. Valvottava voi todentaa luonnollisen henkilön henkilöllisyyden myös voimassaolevilla, ulkomaisen viranomaisen myöntämillä asiakirjoilla, joita ovat kansallinen passi ja matkustusasiakirjana hyväksyttävä henkilökortti. Ohjeiden kohdan 61 mukaan valvottava voi omien riskienhallintaperiaatteidensa perusteella päättää, mitkä edellä mainituista asiakirjoista se hyväksyy todentamisasiakirjoiksi. Todentamisasiakirjojen osalta ei ole olemassa yleistä kansallista lainsäädäntöä, jossa määriteltäisiin hyväksyttävät todentamisasiakirjat. Kuitenkin Suomessa ainoastaan poliisin myöntämät passi ja henkilökortti annetaan nimenomaisesti henkilöllisyyden osoittamista varten.

Vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista säädetyn lain (tunnistuslaki) 17 §:ssä (617/2009) säädetään tunnistusvälineen hakijan ensitunnistamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivänä lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia tai muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa, hakemukseen liittyvän ensitunnistamisen tekee poliisi.

Hallituksen esityksessä tunnistuslaiksi (HE 36/2009 vp) todetaan yksityiskohtaisissa perusteluissa 17 §:n kohdalla, että kyseiseen pykälään sisältyy koko ehdotetun sääntelyn kenties keskeisin säännös. Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden kanssa on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Myös Sveitsin ja San Marinon kanssa on olemassa sopimukset vastavuoroisesta tunnustamisesta. Perusteluissa todetaan edelleen, että velvollisuutta hyväksyä muiden valtioiden passeja ei ole, ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se katsoo voivansa hyväksyä.

Asiassa saatu selvitys

A on pyrkinyt osoittamaan henkilöllisyytensä ajokortilla, jonka Suomen poliisi on vaihtanut hänelle venäläisestä ajokortista.

Turun Seudun Osuuspankin A:lle antaman 24.7.2013 päivätyn selvityksen mukaan pankki ei voi suomalaisen ajokortin perusteella avata uudelle asiakkaalle pankkitiliä eikä tehdä mitään muutakaan sopimusta, jos asiakas ei ole Suomen kansalainen. Pankin antaman 25.7.2013 päivätyn selvityksen mukaan Turun Seudun Osuuspankki ei anna A:lle verkkopalvelutunnuksia, koska hänellä ei ole henkilökorttia eikä passia Euroopan talousalueeseen kuuluvasta maasta.

A on ilmoittanut käyneensä pankissa yllä mainittuina päivinä ja esittäneensä jälkimmäisenä päivänä Venäjän passin. Tällöin hänelle avattiin pankkitilit, mutta ei annettu verkkopalvelutunnuksia.

Turun Seudun Osuuspankki on syrjintälautakunnalle antamassaan 25.9.2013 päiväämässään lausunnossa todennut, että kieltäytyessään verkkopalvelutunnusten myöntämisestä A:lle se on noudattanut OP-Pohjola-ryhmän tunnistusperiaatteita ja osuuspankeille annettuja ryhmätasoisia ohjeita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista. Pysyvästi Suomessa asuvana A voi hakea Suomen poliisin myöntämän ulkomaalaisen henkilökortin tai käydä kertaluonteisesti poliisilaitoksella ensitunnistettavana, jonka jälkeen hänelle voidaan myöntää verkkopalvelutunnukset.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Turun Seudun Osuuspankin myöntämät verkkopalvelutunnukset ovat tunnistuslaissa tarkoitettuja tunnistusvälineitä. OP-Pohjola-ryhmän tunnistusperiaatteet vastaavat sisällöltään tunnistuslain 17 §:ää.

Pankilla on lähtökohtaisesti vahva ja toiminnan luonteen vuoksi itsenäinen ja perusteltu oikeus ja mainittujen lakien mukaan myös velvollisuus todentaa asiakkaidensa henkilöllisyys heidän alkuperästään tai kansallisuudestaan riippumatta. Pankin menettely, kun se ei pankkitilin avaamisessa ole hyväksynyt Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaa ajokorttia eikä verkkopalvelutunnuksia annettaessa Venäjän passia henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi, on perustunut Suomessa voimassa olevaan lainsäädäntöön ja sen nojalla annettuihin ohjeisiin. Kun pankki on noudattanut lakia, jonka perusteluista käy ilmi hyväksyttävä peruste erityisvaatimuksille, ei menettelyä, kun se kohdistuu kaikkiin Euroopan talousalueen sekä Sveitsin ja San Marinon ulkopuolelta oleviin henkilöihin samanlaisena, voida pitää kiellettynä syrjintänä. Syrjintälautakunnan päätöstä ei ole näin ollen syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) 6 §, 13 § 1 momentti ja 17 §

Laki luottolaitostoiminnasta (121/2007) 135 § 1 momentti sekä 145 § 1 ja 3 momentti

Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista (617/2009) 17 §

Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä (503/2008) 7 § 1 momentti 1 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Olenius, Eija-Riitta Kaarila ja Sirkku Laato. Esittelijä Marja Peltoniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja syrjintälautakunnan päätökset kumotaan ja Turun Seudun Osuuspankkia kielletään harjoittamasta pankkitoiminnassaan syrjintää.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A:ta on syrjitty, kun hänelle ei ole annettu verkkopalvelutunnuksia, vaikka hänen henkilöllisyyden todentamisesta ei ole voinut jäädä epäselvyyttä. Pankki ei ole osoittanut kohtelevansa kaikkia muita vastaavassa asemassa olevia samalla tavoin.

Hallinto-oikeuden päätös on tehty ottamatta huomioon asian vaiheiden tosiasiallista kulkua ja säännösten muuttumista A:n tilanteeseen merkittävästi vaikuttavalla tavalla.

Osuuspankki on voinut vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain 17 §:ää koskevien esitöiden (HE 36/2009 vp) perusteella ottaa kannan, jonka mukaan vain Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden ja erikseen sopimuksin muiden valtioiden passit hyväksytään. A oli kuitenkin vaihtanut venäläisen ajokorttinsa suomalaiseen ajokorttiin jo 5.4.2006. Tuolloin voimassa olleen ajokorttiasetukseen (845/1990) perustuvan käytännön mukaan A:n oli tullut näyttää passinsa poliisille ja hänen oli tullut käydä läpi täysin sama tunnistamisprosessi kuin mitä poliisi nykyisin edellyttää henkilökortin myöntämisprosessissa. Näin ollen Turun Seudun Osuuspankin hallinto-oikeudessa esittämät väitteet siitä, että ajokortin myöntämisprosessi ei vastaisi matkustusasiakirjojen myöntämisprosessia, eivät pidä paikkaansa.

Finanssivalvonnan antamien ohjeiden merkitys niiden normihierarkkisen aseman vuoksi on asiaa ratkaistaessa vähäinen. A:n juoksuttaminen uudelleen poliisilaitokselle tunnistettavaksi olisi ollut merkityksetöntä hänen tunnistamisensa kannalta. Tällaisessa tilanteessa Finanssivalvonnan ohjeeseen perustuva Turun Seudun Osuuspankin kielteinen suhtautuminen asiaan täyttää välillisen syrjinnän tunnusmerkistön. A:lle ei ole suostuttu aluksi avaamaan edes pankkitiliä.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on lausunnossaan viitannut syrjintälautakunnan päätökseen ja syrjintälautakunnan hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon.

Turun Seudun Osuuspankki on selityksessään esittänyt muun ohella, että tunnistuslain mukaan tunnistusvälineen tarjoajalla on harkintavaltaa sen osalta, hyväksyykö se muiden kuin Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden, Sveitsin tai San Marinon passit ensitunnistamisessa. Jos tunnistusvälineen tarjoaja käyttää hyväkseen mahdollisuuden hyväksyä muiden valtioiden viranomaisten myöntämiä passeja, sen on selkeästi määritettävä, minkä valtioiden passit se hyväksyy. Nämä on myös mainittava palveluntarjoajien tunnistusperiaatteissa. Tunnistusperiaatteista ei voida tehdä tapauskohtaisia poikkeamia.

Finanssivalvonnan oikeus antaa määräyksiä asiakkaan tuntemisessa noudatettavista menettelytavoista sekä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseen ja selvittämiseen liittyvästä riskienhallinnasta perustuu useiden lakien säännöksiin, muun ohella luottolaitostoiminnasta annetun lain 145 §:ään. Finanssivalvonta on 22.6.2010 antamissaan ohjeissa ohjeistanut valvottaviaan kiinnittämään erityistä huomiota vaihdettuihin ajokortteihin.

Sisäasiainministeriön julkaisussa "Henkilöllisyyden luomista koskeva hanke" on todettu, että ajokortti ei ole tunnistusasiakirja. Ajokortin myöntämisprosessi ei ole verrattavissa passin tai henkilökortin myöntämisprosessiin eikä prosessiin sisälly viranomaisen tekemää tunnistusta. Ulkomaalaisen vaihdettuun ajokorttiin ei ole mahdollista tehdä merkintää varmistamattomasta henkilöllisyydestä toisin kuin esimerkiksi muukalaispassiin. Ajokortin tehtävänä on osoittaa ajo-oikeus, eikä sitä ole tarkoitettu taikka luotu henkilöllisyyttä osoittavaksi asiakirjaksi.

Viestintävirasto on OP Ryhmän pyytämässä lausunnossa esittänyt muun ohella, että tunnistuslain mukaisista tunnistusperiaatteista mukaan lukien ensitunnistusasiakirjat ei tule poiketa ainakaan lievempään suuntaan, vaan julkisesti saatavilla olevat ja Viestintävirastolle toimitetut periaatteet sitovat palveluntarjoajaa. Viestintäviraston mukaan on tärkeää, että tunnistuspalveluun luottava palveluntarjoaja voi arvioida palvelun luotettavuutta omiin tarpeisiinsa nähden.

Kieltäytyessään verkkopalvelutunnusten myöntämisestä A:lle Turun Seudun Osuuspankki on noudattanut OP Ryhmän tunnistusperiaatteita ja osuuspankeille annettuja ryhmätasoisia ohjeita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista. OP Ryhmässä noudatetaan verkkopalvelutunnusten hakijan henkilöllisyyden todentamisesta annettuja ohjeita kaikkien hakijoiden osalta kansalaisuudesta riippumatta.

Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt ongelmallisena tunnistuslain 17 §:ään sisältyvää Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden ja muiden maiden passinhaltijoiden toisistaan erottavaa säännöstä.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että pankin ohjeissa asiakkaille tai pankin julkaisuissa ei ole ollut etukäteen nähtävillä se, miten pankki tunnistamistilanteessa toimii.

Turun Seudun Osuuspankille sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle on lähetetty tiedoksi A:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1 Kysymyksenasettelu

Turun Seudun Osuuspankki ei ole verkkopalvelutunnuksia haettaessa hyväksynyt Suomessa asuvan ja suomalaisen henkilötunnuksen omaavan Venäjän kansalaisen henkilöllisyyden todentamiseen Venäjän viranomaisen myöntämää passia eikä ajokorttia, jonka Suomen poliisiviranomainen oli vaihtanut venäläisestä ajokortista suomalaiseksi.

Asiassa on kysymys siitä, onko Turun Seudun Osuuspankki menetellyt yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n vastaisesti kieltäytyessään antamasta verkkopalvelutunnuksia valittajan esitettyä henkilöllisyytensä todentamiseksi edellä mainitut asiakirjat.

2 Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

2.1 Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

2.2 Yhdenvertaisuuslaki

Uusi yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) on tullut voimaan 1.1.2015. Yhdenvertaisuutta koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (1347/2014) 6 §:n 1 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa mainitulla lailla kumottavan tai muutettavan lain nojalla vireille pantuun yhdenvertaisuutta tai tasa-arvoa koskevaan asiaan sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Tähän asiaan sovelletaan siten asiaa vireille pantaessa voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) säännöksiä.

Yhdenvertaisuuslain (21/2004) 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertaisuuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain soveltamisalaan kuuluvissa syrjintätilanteissa.

Yhdenvertaisuuslain 2 §:n 2 momentin 4 kohdan (84/2009) mukaan mainittua lakia sovelletaan etnisen alkuperän perusteella tapahtuvaan syrjintään, kun kysymys on yleisesti saatavilla olevien asuntojen, muun irtaimen tai kiinteän omaisuuden taikka palvelujen tarjoamisesta yleisölle lukuun ottamatta yksityis- ja perhe-elämän piiriin kuuluvia oikeustoimia.

Mainitun lain 6 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Sukupuoleen perustuvasta syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986).

Pykälän 2 momentin mukaan syrjinnällä tarkoitetaan muun ohella:

1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);

2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä).

Lain 11 §:n 2 momentin mukaan etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kieltoa muutoin kuin työsuhteessa ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valvovat vähemmistövaltuutettu ja syrjintälautakunta siten kuin vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetussa laissa (660/2001) säädetään.

Yhdenvertaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan syrjintälautakunta voi etnistä syrjintää koskevassa asiassa, siltä osin kuin se ei koske työsuhdetta tai julkisoikeudellista palvelussuhdetta taikka työharjoittelua tai muuta vastaavaa toimintaa työpaikalla, kieltää jatkamasta tai uusimasta 6 tai 8 §:n vastaista menettelyä.

Yhdenvertaisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan se, johon 6 tai 8 §:n vastainen menettely kohdistuu, taikka vähemmistövaltuutettu voi saattaa etnistä syrjintää koskevan, 2 §:n 1 momentin 1, 3 tai 4 kohdassa taikka 2 momentissa tarkoitetun asian syrjintälautakunnan käsiteltäväksi 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyä menettelyä varten.

Jos joku, joka katsoo joutuneensa 6 §:n vastaisen menettelyn kohteeksi, esittää yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä selvitystä, jonka perusteella voidaan olettaa, että mainitussa pykälässä säädettyä kieltoa on rikottu, vastaajan on yhdenvertaisuuslain 17 §:n todistustaakkaa koskevan säännöksen mukaan osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu.

2.3 Hallituksen esitys laiksi yhdenvertaisuuden turvaamisesta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 44/2003 vp)

Yhdenvertaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 44/2003 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 6 §:n kohdalla todettu muun ohella, että epäsuotuisammalla kohtelulla tarkoitetaan sellaista kohtelua, joka aiheuttaa yksilölle haittaa, kuten esimerkiksi saamatta jääneitä etuisuuksia, taloudellista tappiota, valinnanmahdollisuuksien vähenemistä tai vastaavaa verrattuna siihen, miten jotakuta muuta kohdellaan vertailukelpoisessa tilanteessa.

Mainitun hallituksen esityksen mukaan välittömän syrjinnän kannalta ei ole merkitystä sillä, perustuuko eri asemaan asettaminen syrjivään tarkoitukseen vai ei. Välittömästä syrjinnästä on kysymys silloinkin, kun tekijä ei ole mieltänyt toimineensa syrjivästi 1 momentissa tarkoitetulla kielletyllä perusteella, jos menettelyä on objektiivisesti arvioiden pidettävä syrjintänä.

Välillisestä syrjinnästä on kysymys silloin, kun henkilö toimiessaan hänen noudatettavakseen annettujen, näennäisesti puolueettomien säännösten ja määräysten mukaisesti, aiheuttaa tällä toimenpiteellään syrjivään lopputulokseen johtavat vaikutukset toiselle henkilölle.

Syrjinnästä ei hallituksen esityksen mukaan ole kysymys, kun käyttäytymisen perusteena olevalla säännöksellä, määräyksellä tai käytännöllä on oikeutettu tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia. Henkilön käyttäytymisen tai toiminnan oikeutusta on arvioitava niistä lähtökohdista käsin, joihin hän toimintansa nojaa. Välillisestä syrjinnästä ei ole kysymys silloin, kun sinänsä jonkun henkilön epäedulliseen asemaan johtaneen toiminnan perusteena on velvoittavan lain säännöksen noudattaminen edellyttäen, että laissa säädettyjä velvoitteita ei olisi voitu toteuttaa yhdenvertaisen kohtelun turvaavin muin toimenpitein. Henkilön eri asemaan asettamista ei sen sijaan voida perustaa sellaiseen ei-sitovaan perusteeseen tai käytäntöön, jonka oikeutusta ei voida perustaa yhdenvertaisen kohtelun kannalta hyväksyttävällä tavalla.

2.4 Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta

Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain (660/2001) 7 c §:n (22/2004) mukaan syrjintälautakunnan tehtävänä on käsitellä ja ratkaista ne asiat, jotka yhdenvertaisuuslain mukaan kuuluvat sen käsiteltäviksi ja ratkaistaviksi.

2.5 Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista

Vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (617/2009, tunnistuslaki) 1 §:n mukaan laissa säädetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä niihin liittyvien palveluiden tarjoamisesta niitä käyttäville palveluntarjoajille ja yleisölle.

Tunnistuslain 2 §:n (617/2009) 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan vahvalla sähköisellä tunnistamisella henkilön yksilöimistä ja tunnisteen aitouden ja oikeellisuuden todentamista sähköistä menetelmää käyttämällä perustuen vähintään kahteen seuraavista kolmesta vaihtoehdosta:

a) salasanaan tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltija tietää;

b) sirukorttiin tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltijalla on hallussaan; tai

c) sormenjälkeen tai johonkin muuhun tunnistusvälineen haltijan yksilöivään ominaisuuteen.

Edellä mainitun pykälän 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan tunnistusvälineellä esineitä ja yksilöiviä tietoja tai ominaisuuksia, jotka yhdessä muodostavat vahvaan sähköiseen tunnistamiseen tarvittavat tunnisteet, tunnistamisen välineet ja todentamisen välineet. Pykälän 4 kohdan mukaan tunnistuspalvelun tarjoajalla tarkoitetaan palveluntarjoajaa, joka tarjoaa vahvan sähköisen tunnistamisen palveluita niitä käyttäville palveluntarjoajille tai laskee liikkeelle tunnistusvälineitä yleisölle tai molempia. Pykälän 5 kohdan mukaan tunnistusvälineen haltijalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä, jolle tunnistuspalvelun tarjoaja on sopimukseen perustuen antanut tunnistusvälineen. Pykälän 6 kohdan mukaan ensitunnistamisella tarkoitetaan tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyden todentamista välineen hankkimisen yhteydessä.

Lain 14 §:n (617/2009) 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajalla on oltava tunnistusperiaatteet, joissa määritellään tarkemmin, kuinka palveluntarjoaja täyttää mainitussa laissa tarkoitetut velvollisuutensa. Erityisesti on määriteltävä tarkemmin, kuinka tunnistuspalvelun tarjoaja toteuttaa 17 §:ssä tarkoitetun ensitunnistamisen. Pykälän 4 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on pidettävä tunnistusperiaatteet yleisesti saatavilla ja ajantasaisina.

Lain 17 §:ssä (617/2009) säädetään tunnistusvälineen hakijan ensitunnistamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan ensitunnistamisen on tapahduttava henkilökohtaisesti. Tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivän lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia tai muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia.

Pykälän 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan, jos tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa, hakemukseen liittyvän ensitunnistamisen tekee poliisi.

2.6 Hallituksen esitys laiksi vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 36/2009 vp)

Tunnistuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 36/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 14 §:n kohdalla todettu muun ohella, että tunnistuspalvelun tarjoajan on pidettävä tunnistusperiaatteensa jatkuvasti ajan tasalla. Tunnistusperiaatteet on myös pidettävä yleisesti saatavilla. Ehdotettu säännös perustuu nimenomaisesti saatavilla pitämiseen, eli palveluntarjoajalla ei ole aktiivista tiedonantovelvoitetta sisäisistä säännöistään. Saatavilla pitäminen voidaan täyttää esimerkiksi internetin avulla palveluntarjoajan kotisivuilla. Varsinainen selon ottaminen periaatteista jää jokaisen oman aktiivisuuden varaan.

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 17 §:n 1 momentin kohdalla lausuttu muun ohella, että pykälään sisältyy koko ehdotetun sääntelyn kenties keskeisin säännös. Pykälän 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti. Säännöksessä ensitunnistamisessa käytettäväksi sallittujen asiakirjojen määrä on rajallinen. Henkilöllisyys on todettava voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen myöntämän passin ja henkilökortin sisällyttäminen säännökseen johtuu siitä, että alueella on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Jos niitä ei hyväksyttäisi ensitunnistamisessa, merkitsisi se estettä sisämarkkinoilla. Myös Sveitsin ja San Marinon kanssa on olemassa sopimukset vastavuoroisesta tunnustamisesta.

Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia. Velvollisuutta hyväksyä muiden valtioiden passeja ei ole, ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se katsoo voivansa hyväksyä. On selvää, että riskien määrä kasvaa tällaisten passien osalta. Palveluntarjoajan on arvioitava nämä riskit, jotka hän ottaa kantaakseen. Jos palveluntarjoaja käyttää hyväkseen mahdollisuutta hyväksyä muiden valtioiden viranomaisten myöntämiä passeja, sen on selkeästi määriteltävä, minkä valtioiden passit se hyväksyy. Nämä on myös mainittava palveluntarjoajan tunnistusperiaatteissa.

Hallituksen esityksessä on 17 §:n 4 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että jos tunnistusvälinettä hankkivan henkilön henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa, hakemukseen liittyvän ensitunnistamisen suorittaa poliisi. Kyseessä voisi ensinnäkin olla tilanne, jossa haltijalla ei ole mitään ehdotetussa 1 momentissa tarkoitetuista asiakirjoista. Toiseksi kyseessä voisi olla tilanne, jossa henkilöllä olisi kyllä esittää tällainen asiakirja, mutta tunnistuspalvelun tarjoajan asiakaspalvelu ei silti voi saada riittävää varmuutta, että asiakirja todella kuuluu sen esittävälle henkilölle. Tällainen tilanne voisi esimerkiksi olla kyseessä silloin, kun henkilö esittää hyvin vanhan asiakirjan. Kolmantena esimerkkinä olisi tilanne, jossa asiakirjaa on syytä epäillä väärennetyksi.

Tunnistuslain 51 §:n siirtymäsäännöstä koskevissa hallituksen esityksen (HE 36/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että velvollisuutta hyväksyä ajokorttia ei ole, ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät ajokortit se katsoo voivansa hyväksyä. Lain esitöiden mukaan on selvää, että riskien määrä kasvaa ajokorttien kyseessä ollessa. Palveluntarjoajan on arvioitava nämä riskit, jotka hän ottaa kantaakseen. Ajokorttien suurimmat ongelmat liittyvät myöntöprosessin ja turvatekijöiden heikkouteen.

Tunnistuslakia koskevaan hallituksen esitykseen (HE 36/2009 vp) sisältyneen lakiehdotuksen 51 §:n 5 momentin siirtymäsäännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoaja ja laatuvarmenteita tarjoava varmentaja olisivat voineet käyttää ensitunnistamisessa Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivänä lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia 31 päivään joulukuuta 2012 asti. Mainittu momentti poistettiin lakiehdotuksesta eduskuntakäsittelyssä.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 12/2009 vp) on tunnistuslakia koskevasta hallituksen esityksestä lausuttu muun ohella, että ehdotetulla muutoksella on säilytetty tunnistamispalvelun tarjoajilla myös valinnan mahdollisuus oman palvelunsa osalta siitä, pitääkö se ajokorttia palvelunsa kannalta riittävän turvallisena käytettäväksi ensitunnistamiseen. Tämä mahdollisuus Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1.10.1990 jälkeen myöntämän ajokortin käyttämisestä henkilöllisyyttä osoittavana asiakirjana poistuu 1.1.2019 lukien. Tästä on säädetty 1.7.2016 voimaan tulleella lailla 533/2016, jota ei kuitenkaan sovelleta tässä asiassa.

2.7 Laki luottolaitostoiminnasta

Luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007, luottolaitoslaki) 145 §:n (505/2008) 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan luottolaitoksen ja sen konsolidointiryhmään kuuluvan rahoituslaitoksen on tunnettava asiakkaansa. Pykälän 2 momentin mukaan luottolaitoksella ja sen konsolidointiryhmään kuuluvalla rahoituslaitoksella on oltava riittävät riskienhallintajärjestelmät, joilla ne voivat arvioida asiakkaista toiminnalleen aiheutuvia riskejä. Pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan tuntemisessa on lisäksi voimassa, mitä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä ja selvittämisestä annetussa laissa (503/2008) säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan Finanssivalvonta voi antaa tarkempia määräyksiä 1 momentissa tarkoitetuista asiakkaan tuntemisessa noudatettavista menettelytavoista ja 2 momentissa tarkoitetusta riskienhallinnasta.

2.8 Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä

Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain (503/2008, rahanpesulaki) 7 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on tunnistettava asiakkaansa ja todennettava asiakkaan henkilöllisyys vakituista asiakassuhdetta perustettaessa ja 5 kohdan mukaan, jos ilmoitusvelvollinen epäilee aiemmin todennetun asiakkaan henkilöllisyyden todentamistietojen luotettavuutta tai riittävyyttä. Pykälän 4 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen tulee tunnistaa asiakkaansa ja todentaa asiakkaan henkilöllisyys asiakassuhdetta perustettaessa taikka viimeistään ennen kuin asiakas saa määräysvaltaansa liiketoimeen sisältyvät varat tai muun omaisuuden tai ennen kuin liiketoimi on suoritettu loppuun.

3 Oikeudellinen arviointi

A on esittänyt, että hän on joutunut syrjinnän kohteeksi Turun Seudun Osuuspankissa asioidessaan. Turun Seudun Osuuspankki ei ole antanut hänelle verkkopalvelutunnuksia, vaikka hän on todentanut henkilöllisyytensä esittämällä Venäjän viranomaisen hänelle myöntämän passin sekä Suomen poliisiviranomaisen hänelle vaihtaman suomalaisen ajokortin. A:n mukaan hänen henkilöllisyydestään ei ole voinut olla epäselvyyttä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten syrjintälautakunta, että kysymys on etniseltä taustaltaan venäläisen henkilön pankkipalveluiden saamiseen Suomessa liittyvästä asiasta ja että A on esittänyt yksityiskohtaisen ja uskottavan kuvauksen Turun Seudun Osuuspankin menettelystä, jonka perusteella hän katsoo tulleensa syrjityksi. Näin ollen Turun Seudun Osuuspankin on tullut näyttää, että se ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä tarkoitetun syrjintäkiellon vastaisesti.

Turun Seudun Osuuspankki on esittänyt, että kieltäytyessään verkkopalvelutunnusten myöntämisestä A:lle se on noudattanut OP Ryhmän tunnistusperiaatteita ja osuuspankeille annettuja ryhmätasoisia ohjeita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista.

Turun Seudun Osuuspankin verkkopalvelutunnuksilla niiden haltija pystyy tunnistautumaan useisiin sähköisiin palveluihin, muun ohella pankki- ja vakuutuspalveluihin sekä julkisen hallinnon palveluihin. Osuuspankin myöntämät verkkopalvelutunnukset ovat siten tunnistuslain 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettuja tunnistusvälineitä ja niitä hakevan henkilön ensitunnistamiseen sovelletaan tunnistuslain 17 §:ää.

Asiassa on ensiksi ratkaistava kysymys siitä, olisiko Venäjän viranomaisen A:lle myöntämä passi tullut hyväksyä henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi verkkopalvelutunnuksia haettaessa.

Tunnistuslain 17 §:n (617/2009) 1 momentissa tarkoitetun ensitunnistamisen on tapahduttava henkilökohtaisesti. Mainitun säännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Lisäksi edellä mainitun säännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi halutessaan käyttää ensitunnistamisessa muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia.

Mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen mukaan pääsääntönä on se, että ensitunnistaminen tapahtuu henkilökohtaisesti poliisin myöntämistä henkilöllisyyden osoittavista asiakirjoista. Ensitunnistamista koskevien tietojen on oltava jälkikäteen myös tarkastettavissa.

Kuten tunnistuslakia koskevasta hallituksen esityksestä käy ilmi, Euroopan talousalueen valtion viranomaisen myöntämän passin ja henkilökortin sisällyttäminen säännökseen johtuu siitä, että alueella on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Euroopan unionin jäsenvaltion myöntämien passien on oltava jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista annetun neuvoston asetuksen 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 444/2009, liitteessä mainittujen turvallisuutta koskevien vähimmäisvaatimusten mukaiset.

Tunnistusperiaatteissa on tunnistuslain 14 §:n sisältämän säännöksen mukaan erityisesti määriteltävä tarkemmin, kuinka tunnistuspalvelun tarjoaja toteuttaa lain 17 §:ssä tarkoitetun ensitunnistamisen. Tunnistuslakia koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että jos palveluntarjoaja hyväksyy muiden kuin Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämät passit, sen on selkeästi määriteltävä, minkä valtioiden passit se hyväksyy, ja että nämä on mainittava palveluntarjoajan tunnistusperiaatteissa.

Turun Seudun Osuuspankin hyväksymät henkilöllisyyden todentavat asiakirjat on lueteltu pankin tunnistusperiaatteissa. Osuuspankin tunnistusperiaatteiden mukaan muita kuin Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämää passia tai matkustusasiakirjaksi hyväksyttävää henkilökorttia ei hyväksytä verkkopalvelutunnusten hakijan henkilöllisyyden todentamisasiakirjoina. Turun Seudun Osuuspankin tunnistusperiaatteet vastaavat tältä osin tunnistuslain 17 §:n säännöstä.

Vahva sähköinen tunnistusväline mahdollistaa henkilön tunnistamisen sähköisessä asioinnissa virallisen henkilöllisyystodistuksen tapaan ja ainoastaan huolellisesti tehty ensitunnistaminen takaa tunnistuspalvelun luotettavuuden kolmansille osapuolille. Kuten edellä on todettu, pankilla ei ole velvollisuutta hyväksyä ensitunnistamisessa muita kuin tunnistuslain 17 §:ssä mainitut Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämät passit tai henkilökortit ja pankki voi valita ne muut valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se katsoo voivansa hyväksyä. Turun Seudun Osuuspankin tunnistusperiaatteissa ei ole mainittu henkilöllisyyden todentamisasiakirjana Venäjän viranomaisen myöntämää passia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Turun Seudun Osuuspankin menettelyn perusteena ovat olleet tunnistuslain säännökset, joita koskevista perusteluista käy ilmi hyväksyttävä peruste säännökselle, säännöksen asianmukaisuus ja tarpeellisuus. Pankin menettely kohdistuu kaikkiin Euroopan talousalueen sekä Sveitsin ja San Marinon ulkopuolelta oleviin henkilöihin samanlaisena. Pankin menettelyä ei voida pitää kiellettynä syrjintänä.

Näin ollen Turun Seudun Osuuspankki ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:n vastaisesti, kun se ei ole hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Venäjän viranomaisen A:lle myöntämää passia verkkopalvelutunnuksia haettaessa.

A on vedonnut asiassa lisäksi siihen, että Suomen poliisiviranomaisen myöntämä ajokortti olisi tullut hyväksyä hänen henkilöllisyytensä todentavaksi asiakirjaksi. Kun näin ei ole menetelty, häntä on kohdeltu eri tavoin kuin muita vastaavan asiakirjan omaavia asiakkaita. A on ilmoittamansa mukaan vaihtanut venäläisen ajokorttinsa suomalaiseen ajokorttiin 5.4.2006, jolloin hänen on tullut näyttää passinsa poliisille ja hänen on tullut käydä läpi sama tunnistamisprosessi kuin mitä poliisi nykyisin edellyttää henkilökortin myöntämisprosessissa.

Turun Seudun Osuuspankki hyväksyy tunnistusperiaatteidensa mukaan hakijan henkilöllisyyden todentamisen myös Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämästä ajokortista. Mainittujen tunnistusperiaatteiden mukaan ulkomaista ajokorttia ja Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaa ajokorttia ei kuitenkaan hyväksytä henkilöllisyyden todentamisasiakirjoiksi.

Tunnistuslain 17 §:n 1 momentin sisältämän säännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi halutessaan käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen valtion viranomaisen 1.10.1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia. Tunnistuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 36/2009 vp) mukaan palveluntarjoajalla ei ole velvollisuutta hyväksyä ajokorttia ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät ajokortit se katsoo voivansa hyväksyä. Mainitussa hallituksen esityksessä on todettu, että palveluntarjoajan on arvioitava ajokortteihin liittyvät riskit, jotka palveluntarjoaja ottaa kantaakseen. Ajokorttien suurimmat ongelmat liittyvät hallituksen esityksen mukaan myöntöprosessin ja turvatekijöiden heikkouteen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tunnistamispalvelun tarjoajalle on lainsäädännössä annettu valinnan mahdollisuus oman palvelunsa osalta siitä, pitääkö se ajokorttia palvelunsa kannalta riittävän turvallisena käytettäväksi ensitunnistamiseen, ja sillä on tunnistuslain ja sen esitöiden mukaan oikeus niin halutessaan valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät ajokortit se katsoo voivansa hyväksyä.

Turun Seudun Osuuspankki on tunnistamisperiaatteissaan hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämän ajokortin, mutta ei ulkomaista ajokorttia eikä Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaa ajokorttia. Kun otetaan huomioon edellä todettu tunnistuslakia koskevassa hallituksen esityksessä lausuttu, Turun Seudun Osuuspankki on voinut arvioida, ettei se pidä Suomen viranomaisen ulkomaalaiselle henkilölle vaihtamaa ajokorttia riittävän turvallisena käytettäväksi ensitunnistamisessa henkilöllisyyden todentamisasiakirjana.

Turun Seudun Osuuspankki on näin ollen voinut tunnistusperiaatteidensa mukaisesti olla hyväksymättä henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Suomen poliisiviranomaisen A:lle vaihtamaa ajokorttia. Sillä seikalla, että A on esittänyt poliisille venäläisen passinsa vaihdettaessa venäläistä ajokorttia suomalaiseen ajokorttiin, ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

Turun Seudun Osuuspankin menettelyn perusteena ovat olleet myös tältä osin tunnistuslain säännökset, joita koskevista perusteluista käy ilmi hyväksyttävä peruste säännökselle, säännöksen asianmukaisuus ja tarpeellisuus. Pankin menettely kohdistuu samanlaisena kaikkiin niihin, joilla on hallussaan ajokortti, jonka Suomen poliisi on vaihtanut ulkomaisesta ajokortista suomalaiseen ajokorttiin. Pankin menettelyä ei voida pitää kiellettynä syrjintänä.

Näin ollen Turun Seudun Osuuspankki ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:n vastaisesti, kun se ei ole hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Suomen poliisin A:lle vaihtamaa ajokorttia verkkopankkitunnuksia haettaessa.

Turun Seudun Osuuspankin ei ole tarvinnut esittää sellaista konkreettista seikkaa, jonka vuoksi pankilla olisi ollut perusteltu syy epäillä A:n asiakirjojen aitoutta. Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että pankilla ei ole myöskään ollut aktiivista tiedonantovelvoitetta tunnistusperiaatteistaan, vaan niiden saatavilla pitäminen voidaan täyttää esimerkiksi internetin avulla palveluntarjoajan kotisivuilla.

Pankin menettelyä ja tunnistusperiaatteita ei voida pitää A:n kannalta kohtuuttomina, sillä hänellä on ollut mahdollisuus saada verkkopalvelutunnukset joko hankkimalla tunnistuslain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu ensitunnistamiseen kelpaava henkilökortti tai vaihtoehtoisesti antamalla poliisin suorittaa ensitunnistaminen mainitun pykälän 4 momentin mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei Turun Seudun Osuuspankki ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä tarkoitetun syrjinnän kiellon vastaisesti. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asia Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A ja hänen valituskirjelmästä ilmenevät 207 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 16.6.2015 nro 15/0234/2

Asian aikaisempi käsittely

Forssan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 19.5.2014 (§ 20) hyväksynyt Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt valituksen tutkimatta A:n ja hänen 137 asiakumppaninsa tekemänä. Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen muiden A:n asiakumppanien tekemänä ja hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Valitusoikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan, asemakaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan (17.3.1995/365) oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Lain 4 §:n (17.3.1995/365) mukaan kunnan jäsen on:

1) henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/94) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas);

2) yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa; sekä

3) se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa.

Hallinto-oikeuden päätöslauselmakohdassa luetellut valittajat ovat ilmoituksensa mukaan joko Tammelan tai Jokioisten kunnan jäseniä. Valittajien omistamat asunnot sijaitsevat lähimmilläänkin noin 1,4 kilometrin etäisyydellä Forssan kaupungin alueella sijaitsevista tuulivoimaloista. Kun otetaan huomioon kyseinen etäisyys ja voimaloiden vaikutuksista, mukaan lukien niiden yhteisvaikutuksista saatu selvitys, kaavaratkaisulla ei ole kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia mainittujen valittajien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Heidän valituksensa Forssan kaupunginvaltuuston päätöksestä on tästä syystä jätettävä tutkimatta.

(---)

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet, esityöt ja viranomaisohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan lain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; sekä

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan mainittua päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi muun ohella maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksen 2 §:n mukaan asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan kuitenkin soveltaa 1 momentissa mainittuja ohjearvoja. Valtioneuvoston päätös ei ole oikeudellisesti sitova.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimala­rakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi oppaassa (4/2012) esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Niiden avulla voidaan tunnistaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Ohjeessa 4/2012 esitettyjen suunnitteluohjearvojen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Ohjeen mukaan sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan kaavoituksen lähtökohtana on käytetty edellä mainitun oppaan mukaista ohjeistusta.

Ympäristöministeriö on ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla antanut ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on tullut voimaan 28.2.2014 ja on voimassa toistaiseksi. Ohjetta voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, rakennuslupaharkinnassa ja ympäristölupamenettelyssä.

Ohjeen 2/2014 mukaan melumallinnuksen epävarmuus sisällytetään laskennan lähtöarvoina käytettyyn tuulivoimaloiden melupäästön lukuarvoon. Ohjeen kohdassa, joka koskee melumallinnusta ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja yksityiskohtaisessa kaavoituksessa todetaan, että tuulivoimalan tai tuulivoima-alueen tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400–14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön (äänitehotaso) takuuarvoja. Äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä selvitetään. Melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän (amplitudimodulaatio) vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin, eikä niiden tarkastelua tässä yhteydessä edellytetä. Sanktio voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja voidaan arvioida näiden erityispiirteiden olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella. Kapeakaistaisuus/tonaalisuus arvioidaan ympäristöministeriön tuulivoimaloiden melupäästön mittausohjeen mukaan. Muussa tapauksessa sanktiota ei sovelleta melun mallinnuksessa.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Suunnittelualue ja -tilanne

Valituksenalainen teemayleiskaava koskee Tammelan ja Forssan kuntien alueelle sijoittuvan tuulivoimapuiston Forssan puolella sijaitsevia osia. Tuulivoimapuisto sijaitsee noin 500 metriä Sukulan kylän pohjoispuolella. Suunnittelualueen kokonaispinta-ala vaikutusalue mukaan laskettuna on noin 22,4 neliökilometriä. Kaavoituksen aloittamisesta teki aloitteen tuulivoimatoimija Voimavapriikki Oy, joka myös vastasi osasta kaavoituksen kustannuksia. Kaavan tavoitteena on mahdollistaa tuulivoimaloiden rakentaminen sekä teollisuus- ja jätealueen muiden toimintojen yhteensovittaminen. Tavoitteena on mahdollistaa tuulivoimaloiden toteuttaminen siten, että rakentamisaikaiset sekä pitkän aikavälin ympäristövaikutukset jäisivät mahdollisimman vähäisiksi. Forssan puolella muusta maankäytöstä johtuen ja sen toteutumisen mahdollistamiseksi alueelle laaditaan lisäksi Kiimassuon asemakaava tuulivoimaloiden rakentamisen mahdollistamiseksi. Asemakaavaehdotus on ollut nähtävillä alkuvuodesta 2015.

Kaavaluonnos sisälsi 33 voimalaa, ensimmäinen kaavaehdotus 20 ja toinen kaavaehdotus 11. Hyväksymisvaiheessa voimaloita on yhteensä 10. Niistä neljä sijaitsee Forssassa ja kuusi Tammelassa, eivätkä ne kaavaselostuksen mukaan vaadi kaavalla muodostetulla kokonaisuudella teknistä rajoittamista.

Tuulivoimalat ovat säädettävissä. Yksittäiset voimalat ovat kooltaan 2,4–3,2 MW ja tuulivoimapuiston kokonaiskapasiteetti on yhteensä 26–28 MW. Varsinainen voimaloille ja tiestölle rakennettava alue on rakentamishetkellä talousmetsää. Kiimassuon osayleiskaavassa alueet liittyvät jätehuoltoalueeseen tai teollisuusalueeseen. Toiminnan vaikutukset ulottuvat myös asutuille alueille.

Kanta-Hämeen maakuntakaavassa vuodelta 2006 tuulivoimapuiston alue on Forssassa osoitettu ympäristövaikutuksiltaan merkittävien teollisuustoimintojen alueeksi (TT), jätteenkäsittelyalueeksi (EJ), urheilualueeksi (VU) sekä maa- metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU), työpaikka-alueeksi (TP) sekä niin sanotuksi valkoiseksi alueeksi. Ympäristöministeriö on 2.4.2014 antamallaan päätöksellä vahvistanut Kanta-Hämeen 1. vaihemaakuntakaavan ja määrännyt sen tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. Vaihemaakuntakaavassa tuulivoimapuiston alue on merkitty tuulivoimaloiden alueeksi. Vaihemaakuntakaava ei ole lainvoimainen.

Alueella on voimassa vuonna 2010 voimaan tullut Kiimassuon osayleiskaava ja Kuhalanaukea-Kaalikorpi osayleiskaava, joiden osoittamaa päämaankäyttöä ei muuteta valituksenalaisella kaavalla. Kiimassuon osayleiskaavassa alueelle on osoitettu Somerontien varren logistiikka- ja työpaikka-alue, kaupungin merkittävimmät rakentamattomat Fenestran tehtaista länteen sijoittuvat teollisuusalueet sekä jätteitä käsittelevä ja hyväksi käyttävä EnviTec-alue. Alueella on niin sanottu Fenestran asemakaava ja sinne ollaan laatimassa Kiimassuo ja Ratasmäki asemakaavoja.

Voimaloita lähin vakituiseen asumiseen käytettävä asuinrakennus sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta. Samalla etäisyydellä asuu myös voimaloita lähin valittaja. Noin 1 000–1 400 metrin etäisyydellä voimaloista sijaitsee useita vakituiseen asumiseen käytettäviä asuinrakennuksia. Alueella, jolla voimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus ylittää selvitysten mukaan 40 dB, ei ole loma- tai vakituisia asuntoja. Alueella, jolla voimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus on selvitysten mukaan 35–40 dB, sijaitsee kolmisenkymmentä vakituista asuntoa.

Kaavaratkaisu

Teemayleiskaava koskee Forssan kaupungin Pikku-Muolaan ja Pispanmäen kaupunginosissa sijaitsevia voimaloita 19, 23, 36 ja 40. Kaavalla muodostuu tuulivoimaloiden, muuntamoiden sekä niiden välille syntyvien teiden ja sähkölinjojen verkko. Alueen muu maankäyttö määritellään alueen muissa yleiskaavoissa ja asemakaavoissa. Tuulivoimaloiden vaikutusalueet on määritelty tuulivoimapuistosta Ramboll Oy:n tekemiin tuulivoimalakohtaisiin melu- ja välkelaskelmiin perustuen ja niissä on huomioitu Ympäristöhallinnon Tuulivoimarakentamisen suunnitteluohje 4/2012.

Tuulivoimaloiden navan enimmäiskorkeus maanpinnasta on 100 metriä. Lavat saavat olla enintään 60 metriä. Tuulivoimalaa koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden on oltava tarvittaessa säädettävissä melu- ja välkevaikutusten vähentämiseksi. Suurin voimalan tuottama lähtömelutaso saa olla 106 dBA tai sellainen, ettei se aiheuta asutukselle enemmän haittaa kuin selvityksissä on osoitettu.

Kaavassa on laadittujen selvitysten pohjalta osoitettu melun ja välkkeen vaikutusalueet ympäristölle. Merkinnällä me-1 osoitetaan alue, jonka sisällä tuulivoimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus saattaa rajoittamattomana ylittää paikoin 40 dB. Melutasot eivät saa ylittää rajan ulkopuolella 40 dB keskiäänitasoa. Merkinnällä me-2 osoitetaan alue, jonka sisällä tuulivoimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus saattaa rajoittamattomana ylittää paikoin 35 dB. Melutasot eivät saa ylittää rajan ulkopuolella 35 dB keskiäänitasoa. Merkinnällä sv-1 osoitetaan alue, jonka sisällä tuulivoimaloiden aiheuttamat välke- ja varjostusvaikutukset saattavat ylittää paikoin vuositasolla 10 tuntia ja vuorokausitasolla 30 minuuttia. Merkinnällä sv-2 osoitetaan alue, jonka sisällä tuulivoimaloiden aiheuttamat välke- ja varjostusvaikutukset saattavat ylittää paikoin vuositasolla 8 tuntia ja vuorokausitasolla 30 minuuttia. Edellä mainittuihin kaavamerkintöihin liittyvien määräysten mukaan alueille, joissa tuulivoimaloiden vaikutukset aiheuttavat kohtuutonta rasitusta asumiselle tai vapaa-ajanasumiselle, ei saa sijoittaa uusia asumiseen tai vapaa-ajanasumiseen tarkoitettuja rakennuksia.

Kaavan yleismääräysten mukaan tuulivoimalat on sovitettava päämaankäyttöön. Tuulivoimaloiden vaikutukset eivät saa aiheuttaa kohtuutonta rasitusta asumiselle tai vapaa-ajanasumiselle esimerkiksi liiallisen melun, varjostuksen, välkkeen tai vastaavan osalta. Tuulivoimala ei saa aiheuttaa vaaraa ympäristölle ja sen muulle toiminnalle, esimerkiksi siipien jäätyminen ei saa aiheuttaa vaaraa alueen muulle käytölle. Tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntäminen edellyttää asemakaavan laatimista. Rakennuslupavaiheessa on varmistettava, että toteutettavan tuulivoimalatyypin aiheuttamat vaikutukset ympäristölleen ovat vastaavia tai vähäisempiä verrattuna kaavan selvityksiin.

Vaikutusten selvittäminen

Kanta-Hämeen 1. vaihemaakuntakaavassa ei sen kaavaselostuksen mukaan ole käsitelty tuulivoimaa kokonaisvaltaisesti. Maakuntakaavan Tuulivoimapuistoa koskeva aluerajaus perustuu maakuntakaavaa laadittaessa käynnissä olleeseen tuulivoimaosayleiskaavoitukseen sekä vuonna 2011 laadittuun YVA-ohjelmaan. Maakuntakaavan taustaselvityksenä on käytetty Etelä-Suomen yhteistoiminta-alueen tuulivoimaesiselvitystä 2010.

Voimavapriikki Oy on teettänyt Ramboll Oy:llä Kiimassuon tuulivoimapuiston ympäristövaikutusten arviointiselostuksen 2011. Tuulivoimapuiston laajuutta arvioitiin osana ympäristövaikutusten arviointiselostusta kolmena vaihtoehtona: hankkeen toteuttamatta jättäminen (VE0), vaihtoehto 1 (VE1): tuulivoimalaitoshanke toteutetaan laajuudessa 33 turbiinia ja vaihtoehto 2 (VE2): tuulivoimalaitoshanke toteutetaan laajuudessa 20 turbiinia. Hämeen ELY-keskus on antanut ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta lausunnon 24.2.2012. Lausunnossa on todettu, että arviointiselostus antaa hankkeesta ja sen ympäristövaikutuksista riittävän ja ymmärrettävän kokonaiskuvan ja että arviointiselostusta voidaan pitää riittävänä. Hankkeen vaihtoehtoja on tarkasteltu tasapuolisesti ja sen vaikutuksia on selvitetty riittävän pätevästi, kuitenkin ottaen huomioon hankkeen melu-, maisema- ja linnustovaikutusten arviointien tarkennus- ja täydennystarpeet. Tarkennetut tiedot tulee esittää hankkeen seuraavissa käsittelyvaiheissa sen kaavoitusprosessien yhteydessä ja Natura-arvioinnin täydennyksenä.

Kaavoitusprosessin aikana on laadittu useita erillisselvityksiä. Myös melu- ja välkeselvityksiä on tehty hankkeen tarkentuessa useita. Viimeisin meluselvityksistä on Ramboll Oy:n laatima, 10 voimalan mukaan tehty Kiimassuon tuulivoimapuiston meluselvityksen päivitys 18.11.2013. Sen mukaan tuulivoimaloiden meluvaikutuksia on arvioitu melun laskentamallin avulla. Melumallinnukset on tehty SoundPlan 7.0 -melulaskentaohjelmalla ja siihen sisältyvää Nord2000-melulaskentamallia käyttäen. Malli huomioi 3-ulotteisessa laskennassa muun muassa maastonmuodot sekä etäisyysvaimentumisen, ilman ääniabsorption, esteet, heijastukset ja maanpinnan absorptio-ominaisuudet sekä säätiedot. Meluvyöhykelaskennat on tehty laskentapisteverkkoon ja ohjelma interpoloi melutasot laskentapisteiden välisille alueille. Melutarkastelussa on tehty myös tarkastelupistelaskentoja yksittäisiin laskentapisteisiin. Tarkastelupistelaskentojen tulokset kuvaavat tuulivoimalaitoksista aiheutuvia melutasoja rakennusten piha-alueilla. Tarkastelupisteet sijoitettiin eri puolella hankealuetta sijaitsevien asuintalojen kohdalle. Tarkastelupisteitä lisättiin myös kahden yksittäisen loma-asunnon kohdalle. Esitetyt melutasot ovat suoraan mallinnuksen tuloksia, niihin ei ole lisätty häiritsevyyskorjauksia. Tuulivoimalaitosten melutiedot on määritetty valmistajien standardin IEC 61400 mukaan. Selvityksissä tutkitut voimalaitosmallit eivät valmistajien ilmoitusten mukaan tuota merkittävästi kapeakaistaista melua.

Meluselvityksen 18.11.2013 mukaan suunnittelurajoina on käytetty ympäristöministeriön ohjeessa 4/2012 esitettyjä tuulivoimamelun suunnitteluohjearvoja. Laskentamallin epävarmuuden ollessa alle 1500 metrin etäisyydellä melulähteestä ±2 dB, otettiin suunnitteluohjearvovertailuun lähtökohdaksi tilanne jossa laskentatulos ei saa olla suurempi kuin suunnitteluohjearvo. Tällöin lisätään varmuutta, ettei ohjearvoylityksiä esiinny. Vakituisen asutuksen seassa olevien ja yksittäisten loma-asuntojen kohdalla sovellettiin vakituiselle asutukselle annettuja suunnitteluohjearvoja, koska ympäristöministeriön oppaassa määritetyt suunnitteluohjearvot on annettu loma-asuntoalueille, jotka sijaitsevat taajamien ulkopuolella. Meluselvityksen mukaan 10 voimalaitoksen muodostama hankekokonaisuus ei mallinnuksen mukaan edellytä tuulivoimalaitosten tuottaman melun rajoittamista, vaan melutasot ovat tuulivoimamelun suunnitteluohjearvon tasalla tai alapuolella. Kun verrataan tarkastelupisteisiin mallinnettuja taajuuspainottamattomia äänitasoja Asumisterveysohjeen mukaisiin sisätilojen melun ohjearvoihin, tulokset osoittavat, että ympäristön asuinrakennusten kohdalla normaalia rakentamistapaa vastaava ilmaääneneristävyys riittää vaimentamaan tuulivoimalaitosten melun asumisterveysohjeen mukaisten sisätilojen meluohjearvojen alapuolelle myös pienillä taajuuksilla jo tilanteessa, jossa huomioidaan 15 laitosta.

Meluselvityksessä 18.11.2013 on perusteltu häiritsevyyskorjauksen tekemättä jättämistä. Selvityksen mukaan tuulivoimaloista aiheutuva melu on yleensä jonkin verran amplitudimoduloitunutta ympäristössään, mutta impulssimaisuutta tai erittäin voimakasta amplitudimodulaatiota esiintyy verrattain harvoin ja nämä tilanteet ovat erittäin voimakkaasti sääriippuvaisia. Häiritsevyyskorjausta ei automaattisesti lisätä mallinnettuun melutasoon, sillä tuulivoimaloiden melun häiritsevyys on huomioitu suunnitteluohjearvoja määriteltäessä. Ympäristöministeriön oppaan mukaan melutasoon on lisättävä häiritsevyyskorjaus 5 dB, jos melun todetaan häiriintyvässä kohteessa olevan selvästi amplitudimoduloitunutta, impulssimaista tai kapeakaistaista. Voimakkaan amplitudimodulaation tai impulssimaisuuden esiintyvyyttä ei nykytietämyksellä pystytä luotettavasti ennustamaan, vaan kyseessä olevan ominaisuuksien esiintyminen voidaan todeta luotettavasti vain mittauksin. Koska nykyiset tuulivoimalaitokset eivät aiheuta merkittävää kapeakaistaista melua ja kun melun kapeakaistainen luonne tyypillisesti vielä vähenee etäisyyden kasvaessa melulähteestä kuuntelupisteeseen, ei tuulivoimamelun arvioida olevan kapeakaistaista tarkastelluilla (satojen metrien) etäisyyksillä.

Viimeisin välkeselvitys on Ramboll Oy:n laatima, 10 voimalan mukaan tehty Kiimassuon tuulivoimapuiston välkemallinnuksen päivitys 18.11.2013. Raportin mukaan suunnitellun tuulivoimalan ympäristöönsä aiheuttaman niin sanotun vilkkuvan varjostuksen esiintymisalue ja esiintymistiheys laskettiin EMD WindPRO 2.9 -ohjelman Shadow -moduulilla, joka laskee kuinka usein ja minkälaisina jaksoina tietty kohde on tuulivoimaloiden luoman vilkkuvan varjostuksen alaisena. Ohjelma on yleisesti käytössä tuulivoimaloiden aiheuttaman vilkkuvan varjostuksen mallinnuksessa. Raportin mukaan 10 voimalan hankekokonaisuudella vuotuinen mallinnuksen mukainen välkemäärä jää alle 8 tuntiin kaikkien ympäristön asuintalojen kohdalla.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on jälkimmäisen kaavaehdotuksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että melu- ja välkeselvitykset on päivitetty elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edellyttämällä tavalla ja ne on otettu riittävästi huomioon.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Selvitysten riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää, että kaavan vaikutukset on riittävästi selvitetty, muun muassa alueelle osoitettujen ja ympäristössä jo olevien maankäyttötarpeiden yhteen sovittamisen arvioimiseksi. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Kaavoitusta varten tehdyt melumallinnukset, vaikka onkin tehty ennen ympäristöministeriön tuoreen ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014) voimaantuloa, vastaavat suurimmaksi osaksi ja ainakin mallinnustulosten osalta uutta ohjeistusta. Vaikutusarviointi on suoritettu yleisesti sovellettavien tuulivoimalamelun mallintamista koskevien menetelmien avulla (Nord2000) ja melutason lähtöarvoina on käytetty napakorkeudeltaan ja teholtaan kaavaratkaisua vastaavien tuulivoimaloiden melupäästöjen takuuarvoja. Saatuja tuloksia on verrattu ympäristöministeriön tuulivoimalarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa 4/2012 esitettyihin melun suunnitteluohjearvoihin.

Ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaan, mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli tonaalista, kapeakaistaista, impulssimaista tai amplitudimoduloitunutta, lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Valituksenalaisen kaavan selvityksissä ei ole esitetty erillisenä tarkasteluna, mitä 5 dB:n lisäys vaikuttaisi tuulivoimalasta aiheutuviin haittoihin. Tämä ratkaisu on tehty tietoisesti ja sitä on perusteltu kaavaselostuksessa.

Amplitudimodulaatio on keskeinen tuulivoimamelun häiritsevyyttä lisäävä tekijä. Se liittyy erityisesti suurten voimaloiden ominaisuuksiin. Voimakkaan amplitudimodulaation esiintyvyyttä ei nykytietämyksellä pystytä luotettavasti ennustamaan, vaan amplitudimodulaation esiintyminen voidaan todeta luotettavasti vain mittauksin. Kaavaratkaisun mukaisten tuulivoimaloiden koko ja asutuksen läheisyys tukevat vaatimusta häiritsevyyskorjauksen edellyttämisestä. Ympäristöministeriön tuoreen ohjeen 2/2014 mukaan melun impulssimaisuuden ja amplitudimodulaation vaikutukset sisältyvät kuitenkin lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin, joita on käytetty nyt käsiteltävän kaavan selvityksissä. Ohjeen mukaan häiritsevyyskorjaus voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja voidaan arvioida näiden erityispiirteiden olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella. Tältä osin kaavaselostuksesta ilmenee, että voimalaitosmallit eivät valmistajien ilmoitusten mukaan tuota merkittävästi kapeakaistaista melua. Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus on katsonut, ettei selvityksiä voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla riittämättöminä siksi, ettei valituksessa vaadittua 5 dB:n häiritsevyyskorjausta ole tehty.

Tuulivoimaloiden aiheuttama sisämelu on selvitetty ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisesti arvioimalla sisämelutasot ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Hankkeen ympäristövaikutusten arviointi on perustunut vaihtoehtotarkastelulle, jossa on tutkittu tuulivoimala-alueen sijoittamista Kiimassuon alueelle sekä vaihtoehtoa, että sitä ei toteuteta lainkaan. Sijoittamisvaihtoehtoja ei ole ollut tarpeen tämän teemayleiskaavan yhteydessä laajemmin selvittää.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus on katsonut, että tehtyjen selvitysten perusteella saadaan riittävän luotettavaa tietoa suunniteltujen tuulivoimaloiden käytönaikaisista asuinalueilla vallitsevista melutasoista. Kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi ei ole edellyttänyt laajempia vaikutusselvityksiä. Hyväksytty yleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kaavan sisältövaatimukset

Terveellisyys, turvallisuus, viihtyisyys sekä ympäristöhaittojen vähentäminen

Forssan kaupungin osalta Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavassa ei ole annettu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettua määräystä kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena, vaan tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntäminen edellyttää asemakaavan laatimista. Valituksenalaista kaavaa eivät siten koske mainitun lain 77 b §:ssä tuulivoimaloiden rakentamista suoraan ohjaavalle yleiskaavalle säädetyt erityiset sisältövaatimukset. Tästä huolimatta tuulivoimaloiden vaikutukset tulevat arvioitaviksi yleiskaavan yleisten sisältövaatimusten täyttymisen näkökulmasta.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädöksiä valituksessa mainitusta kahden kilometrin suojaetäisyydestä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, vaan kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla.

Laaditun melumallinnuksen mukaan kaavaratkaisun mukainen melutaso ei ylitä ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisia vakituisen asumisen suunnitteluohjearvoja lähimmissäkään häiriintyvissä kohteissa. Välkkeelle eli vilkkuvalle varjostukselle ei ole Suomessa määritelty raja-arvoja tai suosituksia. Ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaan välkevaikutusten arvioinnissa on suositeltavaa käyttää apuna muiden maiden suosituksia välkkeen rajoittamisesta. Tällä perusteella välkevaikutuksen rajana käytetään yleisesti vuositasolla 8-10 tuntia. Laaditun välkemallinnuksen mukaan kaavaratkaisun mukainen vuotuinen välkemäärä jää alle 8 tuntiin kaikkien ympäristön asuintalojen kohdalla.

Jotta kaavan mukainen toteutus vastaisi selvityksiä, kaavan yleismääräyksen mukaan tuulivoimaloiden vaikutukset eivät saa aiheuttaa kohtuutonta rasitusta asumiselle tai vapaa-ajanasumiselle esimerkiksi liiallisen melun, varjostuksen, välkkeen tai vastaavan osalta. Lisäksi rakennuslupavaiheessa on varmistettava, että toteutettavan tuulivoimalatyypin aiheuttamat vaikutukset ympäristölleen ovat vastaavia tai vähäisempiä verrattuna kaavan selvityksiin.

Asiassa on selvitetty, että yksittäisen tuulivoimalan aiheuttamaan melu- ja välkehäiriöön on mahdollista vaikuttaa voimalaa säätämällä. Näin ollen melua ja välkettä on mahdollista rajoittaa esimerkiksi tilanteessa, jossa voimalan äänen todettaisiin selvityksistä poiketen olevan erityisen häiritsevää.

Kaavassa on otettu riittävällä tavalla huomioon maiseman arvojen vaaliminen. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sillä perusteella, että tuulivoimalat näkyvät kaukomaisemassa useamman kilometrin etäisyydelle.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon kaavamääräys, joka edellyttää tuulivoimaloiden olevan tarvittaessa säädettävissä melu- ja välkevaikutusten vähentämiseksi, hallinto-oikeus on katsonut, että kaava on toteutettavissa siten, että se valituksenalaisilta osin täyttää terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sekä ympäristöhaittojen vähentämistä koskevat sisältövaatimukset.

Kaava on maankäytön suunnitelma, jonka lainmukaisuutta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että kaavassa olisi määräyksiä kaavan toteuttamisesta aiheutuvan toiminnan ympäristöhäiriöiden seurannasta. Toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan haitan valvomisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä säädetään eräistä naapuruussuhteista annetusta laissa, terveydensuojelulaissa ja ympäristönsuojelulaissa.

Kohtuuttomuus

Kaavaselostuksen mukaan esimerkiksi Sukulan kylän osalta voidaan kaikesta huolimatta joutua tilanteeseen, jossa naapurilta voidaan joutua epäämään asuin- tai vapaa-ajanrakennuksen rakennuslupa alueelle. Valituksissa on tähän viitaten todettu, että tuulivoimarakentamisen maan-omistajan oikeuksia mahdollisesti merkittävästi rajoittaville vaikutuksille ei ole annettu merkitystä. A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa ei ole kuitenkaan vedottu kohtuuttomuuteen minkään tietyn yksittäisen kiinteistön osalta. (---)

Kaava-alueen nykyisestä ja tulevasta maankäytöstä esitetty selvitys, edellä kaavaratkaisun vaikutuksista lausuttu sekä kaavaselostuksessa maanomistajille maksettavista korvauksista lausuttu huomioon ottaen kaava ei aiheuta valituksessa esitetyllä perusteella maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Tarkoituksenmukaisuus

Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää millainen kaava alueelle laaditaan. Hallinto-oikeus voi tutkia valituksesta ainoastaan kaavan lainmukaisuutta koskevat valitusperusteet. Valtuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa ei voida kumota sillä perusteella, että valittajan käsityksen mukaan alueelle olisi tarkoituksenmukaisempaa laatia toisenlainen kaava.

Yhteenveto

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 § ja 41 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava. Esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Forssan kaupunki on määrättävä korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on valitusoikeuden osalta virheellinen, koska se perustuu puutteelliseen arvioon voimaloiden välittömästä vaikutuksesta valittajien oikeuteen tai etuun. Virheellisyys johtuu keskeisesti meluvaikutuksen ulottuvuuden puutteellisesta hahmottamisesta ja meluvaikutusta koskevien selvitysten puutteista.

Yksittäiset voimalat ovat kooltaan 2,4–3.2 MW eli ne kooltaan ja vaikutuksiltaan ylittävät olennaisella tavalla voimalat, joiden osalta sosiaali- ja terveysministeriö on lausunnoissaan melun terveysvaikutusten johdosta suosittanut vähimmäisetäisyydeksi asutukseen kaksi kilometriä. Valituskirjelmään liitetyt asiantuntijalausunnot osoittavat, että meluvyöhykkeen ulottuvuus on määritelty puutteellisten selvitysten johdosta virheellisesti, minkä vuoksi myös asianosaisten piiri on samalla mielletty puutteellisesti.

Kaikki valittajat asuvat alle kahden kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloista.

Hankkeen meluvaikutukset on selvitetty puutteellisesti. Voimaloita lähin vakituiseen asumiseen käytettävä asuinrakennus sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta. Noin 1 000–1 400 metrin etäisyydellä voimaloista sijaitsee useita vakituiseen asumiseen käytettäviä asuinrakennuksia. Siltä osin kuin mallinnukset on laadittu ennen ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 voimaan tuloa, tulee mallinnukset päivittää nykysääntelyä vastaaviksi.

Tuulivoimaloiden aiheuttama sisämelu on hallinto-oikeuden mukaan selvitetty ympäristöministeriön ohjeen mukaisesti arvioimalla sisämelutasot ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan äänen eristävyys. Asiantuntijalausunnoissa on osoitettu, että perustelu on ilmeisen virheellinen.

Tuulivoimamelun laadullisten ominaisuuksien häiritsevyyskorjauksen ja sisämelua koskevan selvitystarpeen osalta valituksessa on viitattu FM Vesa Viljasen asiantuntijalausuntoihin sekä DI Denis Siposen asiantuntijalausuntoon.

Viljanen korostaa lausunnoissaan, että kaavan melumallinnuksilla ei saada luotettavaa tietoa Kiimassuon tuulivoimalakeskittymän käytönaikaisesta melurasituksesta. Koska amplitudimodulaatiota esiintyy fysikaalisena ilmiönä käytännössä melko yleisesti, niin se tulisi huomioida mallinnuksessa lisäämällä laskentatulokseen 5 dB ennen arvojen sijoittamista karttamalliin. Mallinnuksessa ei ole myöskään huomioitu voimaloiden yhteisvaikutuksena syntyvää summa- eli interferenssiaaltoa.

Siposen mukaan melumallinnuksessa ei ole käytetty tuulivoimalatyypille laitevalmistajien tuulivoimaloille antamaa lähtömelun takuuarvoa, vaan on käytetty äänitehotasoa, joka ei kuvaa riittävän todenmukaisesti tuulivoimalan melun tasoa ja jonka käyttö johtaa liian suuriin melutasoihin altistuvissa kohteissa. Lisäksi melumallinnuksessa on käytetty virheellistä äänitehotasoa Gamesa G128 tuulivoimalamallille. Mallinnuksessa tulisi käyttää takuuarvotason arvoa 110.3 dB. Melumallinnus on siis suoritettu 3.6 dB liian pienellä arvolla, mikä on huomattava virhe.

Siponen on lisäksi todennut, ettei melun mahdollista kapeakaistaisuutta ole selvitetty riittävällä tarkkuudella eikä huomioitu melumallinnuksessa. Melumallinnusraportissa ei myöskään ole esitetty tuulivoimalamallien takuuarvotasoja terssikaistoittain, eikä lukijalla siten ole mahdollisuutta tarkistaa tuulivoimalamallien mahdollista kapeakaistaisuutta. Melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon mallinnuksen epävarmuutta.

Siposen lausunnon mukaan Ramboll Oy ei ole huomioinut merkityksellistä sykintää melumallinnuksessaan, vaikka merkityksellinen sykintä on havaittu olevan tuulivoimamelun häiritsevyyden kannalta merkittävin ilmiö. Melumallinnuksessa on jätetty huomioimatta sekä yksittäisestä tuulivoimasta lähtevä että usean tuulivoimalan summavaikutuksesta aiheutuva merkityksellinen sykintä. Ramboll Oy on myös laskenut virheellisesti tuulivoima-alueen lähimpien asuin- ja lomarakennuksien sisämelun. Siinä sisämelu on laskettu käyttämällä ulkoseinän äänieristävyytenä tyypillisen tanskalaisen asuintalon julkisivun ilmaääneneristystä. Sisämelulaskenta tulisi se suorittaa tuulivoimala-alueen lähimpien asuin- ja lomarakennuksien mitattuja ulkoseinän ilmaäänieristävyyksiä käyttäen.

Oikeuskäytäntöön sekä Viljasen ja Siposen lausuntoihin viitaten valituksessa on katsottu, että tuulivoimamelun käytännön tilanteen melualtistumisen hallitsemiseksi on välttämätöntä, että meluselvityksiä korjataan lausunnoissa osoitetulla tavalla ja laskentatuloksiin lisätään edellä esitetyistä epävarmuustekijöistä johtuen vähintään 5 dB ennen melutasojen esittämistä mallinnustuloksissa ja -kartoissa.

Melumittausten järjestäminen kattavasti satojen haitankärsijöiden asuinpaikoille edellyttää poikkeuksellisia järjestelyjä ja aiheuttaa haitankärsijöille kohtuuttomia kustannuksia. Toiminnan alettua ja kaavan lainvoimaistuttua voimaloiden sijaintiin ei myöskään voida enää vaikuttaa.

Yleiskaavan kohtuuttomuuden arviointi edellyttää vaikutusten merkittävyyden riittävää hahmottamista, joka puolestaan edellyttää melun osalta myös laadullisten erityispiirteiden huomioon ottamista ennaltaehkäisyn ja varovaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla. Kaava on laadittava niin, että riittävien selvitysten ja niihin perustuvan vuorovaikutuksen perusteella valitaan vaihtoehto, joka täyttää jo ennakolta arvioiden kaavan sisältövaatimukset, ja josta ei aiheudu kohtuutonta haittaa.

Forssan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituksen tutkimatta jättämistä niiden valittajien osalta, jotka eivät ole valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Tuulivoimaloille on laadittu Kiimassuon tuulivoima-asemakaava, joka on hyväksytty kaupunginvaltuustossa 31.8.2015. Asemakaavassa on vielä teemayleiskaavaa tarkemmin määritelty tuulivoimaloiden asutukselle aiheuttamien haittojen huomioon ottaminen.

Kaupunginhallitus on lisäksi viitannut 27.8.2015 voimaan tulleeseen tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annettuun valtioneuvoston asetukseen (1107/2015), jossa vapaa-ajan asuntojen yömelun ohjearvo kasvoi kaavan laatimisen aikaisesta 35 dB:sta 40 dB:iin. Asetuksen mukaan, mikäli tuulivoimalan melu on impulssimaista tai kapeakaistaista melulle altistuvalla alueella, lisätään 5 dB valvonnan yhteydessä saatuun konkreettiseen mittaustulokseen ennen sen vertaamista asetuksessa säädettyihin arvoihin.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella, että Kiimassuon asemakaava-asian yhteydessä kaupunginhallitus on viitannut yleiskaavan yhteydessä laadittuihin selvityksiin. Tämän vuoksi asemakaavan laatiminen ei vähennä yleiskaavan selvitysten tarvetta.

A ja asiakumppanit ovat toimittaneet korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäselvitystä ja Denis Siposen laatiman Kiimassuon tuulivoimala-alueen melumallinnuksen.

Forssan kaupunginhallitukselle on lähetetty tiedoksi vastaselitys ja lisäselvitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää kaupunginhallituksen vaatimuksen valituksen osittaisesta tutkimatta jättämisestä ja tutkii valituksen kaikkien valittajien osalta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. A ja kaikki hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen. Näin ollen heillä on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2. Asiassa on A:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän valituksen johdosta otettava kantaa valitusoikeuteen ja siihen, onko puheena oleva tuulivoimaosayleiskaava lainvastainen sillä perusteella, että kaavan valmistelu on perustunut puutteelliseen selvitykseen meluvaikutusten osalta. Valituksessa katsotaan, että meluvaikutukset ulottuvat laajemmalle kuin on arvioitu ja näiden meluvaikutusten johdosta kaavasta aiheutuu valittajille maanomistajina kohtuutonta haittaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että sillä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella, että yksittäisen tuulivoimalan aiheuttamaan meluhäiriöön on mahdollista vaikuttaa voimalaa säätämällä, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä. Kun kuitenkin otetaan huomioon asiassa saatu selvitys ja se, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on muutoin lausuttu valitusoikeudesta, selvitysten riittävyydestä ja terveellisyyden, turvallisuuden, viihtyisyyden sekä ympäristöhaittojen vähentämisestä, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.