Asia Vuoden 2012 maataloustukien takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Satakunnan elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 5.11.2014 nro 14/0571/1

Asian aikaisempi käsittely

Merikarvian kunnan maaseutuelinkeinoviranomainen on 6.8.2013 antamallaan päätöksellä (dnro 17301) päättänyt periä takaisin A:lle vuodelta 2012 maksetun luonnonhaittakorvauksen (jäljempänä myös LFA) kansallisen lisäosan kotieläintilan korotuksen. Päätöksen perustelujen mukaan tukea on maksettu perusteettomasti. Kotieläintilan muuttamisesta kasvinviljelytilaksi ei ole ilmoitettu 10 työpäivän kuluessa. Kasvinviljelytilan LFA-lisäosan määrää alennetaan 10 prosenttia kyseisenä vuonna. Tukea peritään takaisin yhteensä 6 106,09 euroa.

Merikarvian kunnan maaseutuelinkeinoviranomainen on 6.8.2013 antamallaan päätöksellä (dnro 17303) päättänyt periä takaisin A:lle vuodelta 2012 maksetun sika- ja siipikarjatalouden pohjoisen tuen yhteensä 12 345,66 euroa. Päätöksen perustelujen mukaan tukea on maksettu perusteettomasti. Tilan eläintiheys on alle 0,4 eläinyksikköä/ LFA-tukikelpoinen peltohehtaari tai tilan eläinyksikkömäärä on alle 10 eläinyksikköä ja eläintiheys alle 0,2 eläinyksikköä/LFA-tukikelpoinen peltohehtaari tai tilan eläinyksikkömäärä alle 10 eläinyksikköä ja eläintiheys alle 0,2 eläinyksikköä/peltohehtaari (tilalla ei LFA-sitoumusta).

Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 5.11.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen edellä mainituista Merikarvian kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen päätöksistä. Päätöstä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Päätöksessä mainittujen sovellettavien oikeusohjeiden perusteella eläinyksikkömäärää laskettaessa ei voida ottaa huomioon teurastettuja sikoja, koska sikojen eläinyksikkömäärä lasketaan sikarekisterin tietojen perusteella. Tällä perusteella laskettuna eläintiheys on 0,33 eläinyksikköä/ hehtaari, joka ei ylitä eläintiheysvaatimusta 0,4 eläinyksikköä/hehtaari.

Sovellettavien oikeusohjeiden perusteella kotieläintilaksi katsotaan myös tila, jonka eläintiheys on vähintään 0,2 eläinyksikköä/hehtaari ja jolla on vähintään 10 eläinyksikköä koko sitoumuskauden ajan. Tilan eläintiheys on 0,33 eläinyksikköä/hehtaari ja tilalla on 25,24 eläinyksikköä. Sovellettavien oikeusohjeiden vaatimukset eivät kuitenkaan täyty, koska kuuden kuukauden mittainen tuotantotauko ei ole säännösten tarkoittama lyhytaikainen tuotantotauko.

Satakunnan ELY-keskus katsoo, että kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen neuvonta ei ole saanut aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, jota luottamuksen suojaaminen edellyttäisi, koska kunnan maaseutuelinkeinoviranomainen on kertonut eläinmäärän riittävyydestä marraskuussa 2011 koskien sitoutumista LFA:n kansallisen lisäosan vuoden 2007 ehtoihin. Asetus LFA:n lisäosasta (7/2012) on tullut voimaan 18.1.2012 ja oikaisunhakija on ollut tietoinen uusista edellä mainitun säännöksen mukaisista tukiehdoista sitoutuessaan vuoden 2012 sitoumusehtoihin keväällä 2012.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut Merikarvian kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen ja Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset.

Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavat säännökset ja lausunut asian arviointina ja johtopäätöksenään seuraavaa:

Asiassa on kyse vuoden 2012 kahden kansallisen tuen takaisinperinnästä, koska maaseutuelinkeinoviranomainen on seuraavana vuonna 2013 arvioinut A:n tilan olleen kasvinviljelytila kotieläintilan sijasta. Luonnonhaittakorvauksen (lfa) kansallista lisäosaa, mistä valtaosa on kotieläintilan korotusta, peritään takaisin 6 106,09 euroa. Sika- ja siipikarjatalouden viitemäärään perustuvaa pohjoista tukea peritään takaisin 12 345,66 euroa. Myöhemmin maksettavasta maataloustuesta kuittaamalla takaisinperittävää määrää kasvattavat lisäksi määrätyt korot.

Asiassa on keskeistä, onko tilaa sen tuotantosuuntien kannalta arvioituna pidettävä riittävässä määrin kotieläintuotantoon suuntautuneena näissä takaisinperinnän olosuhteissa. A on ilmoittanut tilansa kotieläintilaksi lfa:n kansalliseen lisäosaan liittyvässä edellisessä sitoumuksessa 2007 ja samoin vuonna 2012 tukihaun yhteydessä annetussa uudessa vastaavassa sitoumuksessa. A:n tilalla on luonnonhaittakorvauksessa tukikelpoista peltoa 74,66 hehtaaria ja tilan talouskeskuksen tuotantorakennuksissa harjoitetaan lihasikojen kasvatusta. Lihasikoja on kasvatettu kahden vuosierän periaatteella lähinnä siten, että porsaat ostetaan tilalle keväällä ja syksyllä. Käsillä oleva tilanne on syntynyt siitä, että edellisen sitoumuskauden viimeisenä vuonna 2011 tilalla on kasvatettu vuoden 2010 lopulla ja keväällä 2011 otetut lihasikaerät.

A:n mukaan vuonna 2011 sikatalouden verraten huonon kannattavuuden ja eläinten hyvinvointiin liittyvien syiden vuoksi vuonna 1992 rakennettuun sikalarakennukseen ei sikoja kannattanut ottaa kesäksi. Mainittuna vuonna valittaja pohti myös sikatalouden lopettamista, mutta vastineensa mukaan päätti jatkaa tuotantoa selkeän tauon jälkeen. Vuonna 2012 A ilmoitti tilansa ympäristötuen suhteen kasvinviljelytilaksi. Lihasikojen kasvatuksessa A:lla on asiakirjojen mukaan ollut vuonna 2011 taukoa 6 kuukautta heinäkuusta 2011 saman vuoden loppuun. Erityisen aktiivisesta kotieläintuotannosta ei siten tapauksessa ole kyse. Valituksenalaiset päätökset rakentuvat keskeisesti sille, että sovellettavan valtioneuvoston asetuksen 7 §:n 2 momentin mukaisten eläinyksiköiden määrä ei ole riittävä ja saman asetuksen 9 §:n 6 momentissa tarkoitetusta lyhytaikaisesta tuotantotauosta ei ole kyse.

Toisaalta A:n lihasikojen kasvatus on ollut vuotta 2011 lukuun ottamatta säännöllistä. A:n hakemuksen mukaisesti tila on 2012 hyväksytty kotieläintilana lfa:n kansallisen lisäosan sitoumukseen ja asianomaiset tuet on maksettu vastaavasti. A:lla on ollut tilallaan kasvatuksessa 330 lihasian erä maalis-toukokuussa 2012 ja toinen samansuuruinen erä syyskuusta marraskuuhun 2012. Kotieläintuotantoa tilalla ei siis ole lopetettu vuoden 2011 jälkipuoliskon taukoon ja hakuajankohtana huhtikuun 2012 lopussa tilalla on ollut eläintuotantoa. Sovellettavan valtioneuvoston asetuksen (7/2012) 7 §:n 5 momentin ja 9 §:n 1 momentin perusteella eläinyksiköt lasketaan kunkin kuukauden 1. päivän eläinmäärien vuosikeskiarvona ja tilan tuotantosuuntaa seurataan sitoumuskaudella vuosittain. Tämän keskimääräisen laskennan perusteella A:lla on ollut tilallaan sekä 2011 että 2012 vähintään 10 eläinyksikköä ja tilan eläintiheys on samana jaksona ollut vähintään 0,2 eläinyksikköä/lfa-kelpoinen peltohehtaari. Lisäksi mainitun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n 3 momentin mukaisesti vuoden 2011 kannalta vuonna 2007 annetussa sitoumuksessa eläinyksiköt on voitu arvioida vuonna 2011 teurastettujen lihasikojen määrän perusteella siten, että 13 teurastettua lihasikaa on 1 eläinyksikkö. Asiakirjojen pohjalta A on vuonna 2011 teurastuttanut tilalle loppuvuonna 2010 ja keväällä 2011 otetut erät eli yhteensä 627 lihasikaa (48,23 eläinyksikköä eli 0,64 eläinyksikköä/lfa-hehtaari). Tila on siten sekä 2011 ja 2012 ollut kotieläintila. Mainittujen tukien takaisinperinnälle ei siten ole perustetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista 6 § (283/2008, 301/2009 ja 1446/2006), 7 § 2 momentti, 10 a § (1446/2006), 10 e § 1 ja 3 momentti (283/2008) ja 16 § 1 momentti (1446/2006) ja 6 momentti (301/2009)

Valtioneuvoston asetus vuodelta 2012 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta 2 §, 7 § 1–5 momentti, 9 § 1, 2, 5 ja 6 momentti ja liite 2

Laki maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) 56 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, Jukka Anttila ja Terhi Sunnari. Esittelijä Eeva Nurmela (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös kumotaan ja Merikarvian kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen sekä Satakunnan ELY-keskuksen päätökset jäävät voimaan.

Vaatimustensa tueksi ELY-keskus on viitannut Merikarvian kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen ja ELY-keskuksen päätösten perusteluihin ja valituksenalaista päätöstä koskevaan esittelijän eriävään mielipiteeseen. ELY-keskus on lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tukilain (1559/2001) 6 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella voidaan maksaa sika- ja siipikarjatalouden pohjoista tukea siten kuin valtioneuvoston asetuksessa (759/2008) sika- ja siipikarjatalouden tuotannosta irrotetusta tuesta ja rakennemuutoskorvauksesta on säädetty. Asetuksen 10 §:ssä (319/2009) on säädetty tarkemmin kotieläintilasta. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole sovellettu lainkaan edellä mainittua säännöstä toisin kuin ELY-keskuksen päätöksessä ja valituksenalaista päätöstä koskevassa eriävässä mielipiteessä on tehty.

ELY-keskuksen päätöksen perustelujen keskeiset sovelletut säännökset ja oikeusohjeet eivät mahdollista tilan määrittelemistä tulkinnalla kotieläintilaksi vuoden 2012 LFA-lisäosasitoumuksessa. Tällä perusteella myös takaisinperintä on laillinen ratkaisu. Myös valituksenalaisen päätöksen eriävän mielipiteen johtopäätöksenä on, että säännöskokonaisuus ja sen tulkinta sekä tulkintaa tukeva vastaavien vaatimusten sisältö huomioon ottaen tila ei ole ollut kotieläintila vuonna 2012 ja tukivuoden perusteettomasti maksetut tuet on tullut periä takaisin.

A on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että ELY-keskuksen valitus hylätään. A on esittänyt vaatimuksensa perusteeksi muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä ei ole ollut tukiehtojen rikkomus, joka olisi yksiselitteisesti ja johdonmukaisesti todettu valvontapöytäkirjoissa tai viranomaistulkinnoissa.

A:n tilalla on 14.1.2013 suoritettu kansallisten kotieläintukien ja LFA:n kotieläintilan lisäosan sekä sika- ja siipikarjan tuotannosta irrotetun tuen valvonta. Tukitarkastajien pöytäkirjan mukaan eläinyksikkölaskelmat osoittavat, että tilalla täyttyy eläintiheysvaatimus, mutta lopputuloksissa on rastitettu kohta, jonka mukaan eläintiheysvaatimus ei täyty. Valvontapöytäkirjassa tuotantotauko on hyväksytty osana kotieläintuotantoa.

A:n tila täyttää LFA:n lisäosan osalta kotieläintilan lisäosan ehdot vuodelta 2012. Tukiehtojen mukaan kotieläintilan kriteereinä on, että tilalla on 0,4 eläinyksikköä/hehtaari tai tilalla on vähintään 10 eläinyksikköä ja eläintiheys on yli 0,2 eläinyksikköä/hehtaari. Valvontapöytäkirjan mukaan tilalla on 25,24 eläinyksikköä, mikä on yli 10 eläinyksikköä. Pöytäkirjan laskelman mukaan eläintiheys on 0,33 eläinyksikköä/ hehtaari, mikä on yli 0,2 eläinyksikköä/hehtaari. Näin ollen tila täyttää kotieläintilan kriteerit.

Tila on jatkanut edelleen kotieläintaloutta siten, että vuonna 2015 lihasikoja kasvatetaan eräkasvatuksena.

A on varmistanut kotieläintilan määritelmän paikalliselta maaseutuelinkeinoviranomaiselta ja saanut suullisesti vastauksen, jonka mukaan tilan toiminta täyttää kotieläintilan kriteerit. A on 7.7.2011 tehnyt muutoshakemuksen ympäristötuen osalta sitoumuksen muuttamiseksi kotieläintilasta kasvinviljelytilaksi. Samassa yhteydessä A on keskustellut kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen kanssa kotieläintilan sitoumuksesta niin LFA-tuen kuin ympäristötuen osalta.

A:n tilalle on 3.3.2011 tullut porsaita sikala täyteen. Mikäli tämä sikatoimitus olisi tullut kaksi päivää aikaisemmin, ELY-keskus olisi hyväksynyt tilan valvonnassa kotieläintilaksi. Tilanne on kohtuuton. ELY-keskuksen tekemän oikaisuvaatimuspäätöksen mukaan A:n olisi tullut helmikuussa 2011 tietää tukiehtojen muuttuvan vuodesta 2012 alkaen siten, että porsaiden olisi tullut olla tilalla 1.3.2011, jotta ne otetaan huomioon laskennassa. Tämä tieto on A:lle selvinnyt vasta tammikuussa 2013 tukivalvonnan jälkeen.

Viranomaisen ylläpitämällä sivustolla on annettu virheellistä tietoa kotieläintilan kriteerien täyttymisestä. Sivustolla oli 15.1.2013 eli yli vuosi tuen määräytymisperusteiden muuttumisen jälkeen laskuri, joka laski kotieläintilan kriteerien täyttymistä. Laskurin mukaan A:n tila täytti tuen vaatimukset. Sivu on poistettu myöhemmin.

A on tutustunut huolella sitoumusvuosina 2007–2012 tukiehtoihin ennen tukihakemuksen jättämistä ja pyytänyt vaikeaselkoisen tukitekstin tulkintaa Merikarvian maaseutuelinkeinoviranomaiselta ennen tukihakemuksen jättämistä. Lisäksi A on myöhemminkin kysynyt tarkennuksia tukiehtojen täyttymiseen ja saanut tiedon, että hänen harjoittamansa kotieläintalous täyttää tukiehdot koko sitoumuskauden ajan. Tilalle tehdyn valvonnan jälkeen A on ollut tyrmistynyt siitä, että tila ei täyttäisi tuen ehtoja. Sitoumusehdoissa kotieläintilan määritelmää ei ole selkeästi ilmaistu. LFA-lisäosa on ratkaiseva tukimuoto, koska sen mukaan määräytyvät myös kansalliset kotieläintuet.

On erittäin epäoikeudenmukaista, että tukia haettaessa annettu viranomaistulkinta ei enää päde valvontatilanteessa. Ristiriita osoittaa sen, että sitoumusehdot on kirjoitettu niin vaikeaselkoisesti, että kaksi saman alan viranomaista voi tehdä päinvastaiset tulkinnat. ELY-keskuksen valitus ja siinä viitattu hallinto-oikeuden päätöstä koskeva eriävä mielipide perustuvat tulkintoihin ja oletuksiin. Viljelijän tahattomasti tekemästä virheestä rangaistaan kohtuuttomasti, vaikka asiassa on pyydetty neuvoa paikallisviranomaiselta ennen tukihakemuksen jättämistä.

Tukien takaisinperintä on kohtuutonta. Takaisinperittävä määrä vastaa tilan lähes koko vuoden maataloustuloa.

ELY-keskus on antamassaan vastaselityksessä viitannut valituksensa perusteluihin ja ilmoittanut, että sillä ei ole lausuttavaa A:n antaman selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa ratkaistava kysymys

Asiassa on kysymys siitä, onko A:lta voitu periä takaisin vuodelta 2012 maksetut luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan kotieläintilan korotus ja sika- ja siipikarjatalouden pohjoinen tuki sen vuoksi, ettei hänen tilansa vuonna 2012 ole ollut sovellettavissa säännöksissä tarkoitettu kotieläintila.

Oikeusohjeet

Maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain (jäljempänä tukilaki) 6 §:n 2 kohdan (301/2009) mukaan mainitun lain nojalla voidaan maa- ja puutarhataloudelle myöntää kansallisena tukena pohjoista tukea muun muassa kotieläintaloudelle. Saman pykälän 3 kohdan (1446/2006) mukaan mainitun lain nojalla voidaan maa- ja puutarhataloudelle myöntää kansallisena tukena muun muassa luonnonhaittakorvauksen kansallista lisäosaa.

Tukilain 10 a §:n (1446/2006) 2 momentin mukaan luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan saamisen edellytyksenä on, että hakija noudattaa luonnonhaittakorvauksen saannille asetettuja tukiehtoja sekä täyttää tuen saajaa, viljelijän ikää, tuen myöntämistä ja sitoumuksen tekemistä koskevat yleiset edellytykset. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään kansallisten lisäosien määräytymisen ja myöntämisen tarkemmista perusteista, lisäosan määrästä ja lisäosasitoumuksen antamisesta.

Tukilain 10 e §:n (283/2008) 1 momentin mukaan tuotannosta irrotettu sika- ja siipikarjatalouden tuki myönnetään vahvistetun sika- ja siipikarjatalouden viitemäärän perusteella. Tuen myöntämisen edellytyksenä on, että hakijan maatila on luonnonhaittakorvauksen kansallisessa lisäosassa tai Ahvenanmaan maakunnassa vastaavassa tukimuodossa kotieläintila tai täyttää vastaavat vaatimukset. Saman pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään muun ohella tuotannosta irrotetun sika- ja siipikarjatalouden tuen määräytymisen ja myöntämisen tarkemmista perusteista ja kotieläintilaksi katsottavalle tilalle asetettavista vaatimuksista.

Sika- ja siipikarjatalouden tuotannosta irrotetusta tuesta ja rakennemuutoskorvauksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (759/2008) kotieläintilaa koskevan 10 §:n (319/2009) mukaan maatila täyttää tukilain 10 e §:n 1 momentissa tarkoitetut kotieläintilalta edellytettävät vastaavat vaatimukset, jos tilalla harjoitetaan kotieläintaloutta tukivuonna luonnonhaittakorvauksen viimeiseen hakupäivään saakka mainittu päivä mukaan lukien, jollei kyse ole luonnonhaittakorvauksen kansallisessa lisäosassa hyväksyttävästä lyhytaikaisesta tuotantotauosta.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä on lisäksi, että tilan eläintiheys on:

1) vähintään 0,4 eläinyksikköä tukikelpoista hehtaaria kohti; tai

2) vähintään 0,2 eläinyksikköä tukikelpoista hehtaaria kohti, jos maatilalla on vähintään kymmenen eläinyksikköä koko eläinyksikkömäärän määräytymisjakson ajan, jollei kyse ole luonnonhaittakorvauksen kansallisessa lisäosassa hyväksyttävästä lyhytaikaisesta tuotantotauosta.

Vuodelta 2012 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta annetun valtioneuvoston asetuksen (7/2012) 7 §:n 1 momentin mukaan LFA-lisäosasitoumuksen antamisen yhteydessä tila ilmoittautuu joko kotieläintilaksi tai kasvinviljelytilaksi.

Asetuksen 7 §:n 2 momentin mukaan kotieläintilalla tarkoitetaan mainitussa asetuksessa tilaa:

1) jonka eläintiheys on vähintään 0,4 eläinyksikköä luonnonhaittakorvauksessa tukikelpoista hehtaaria kohti; tai

2) jolla on vähintään 10 eläinyksikköä koko sitoumuskauden ajan ja jonka eläintiheys on vähintään 0,2 eläinyksikköä luonnonhaittakorvauksessa tukikelpoista hehtaaria kohden.

Asetuksen 7 §:n 3 momentin mukaan kasvinviljelytilalla tarkoitetaan mainitussa asetuksessa tilaa, joka ei täytä 2 momentissa säädettyä.

Asetuksen 7 §:n 4 momentin mukaan eläinyksiköiden määränä 1 momentissa tarkoitettua tilan tuotantosuuntaa määritettäessä käytetään ensimmäistä LFA-lisäosasitoumusvuotta edeltävän vuoden eläinyksikkömäärää, jos kotieläintuotanto jatkuu ensimmäisenä sitoumusvuonna.

Asetuksen 7 §:n 5 momentin toisen virkkeen mukaan liitteessä 2 tarkoitettujen muiden sikojen eläinmäärä on sikarekisterin mukainen kalenterivuoden 2011 kunkin kuukauden ensimmäisen päivän eläinmäärien vuosikeskiarvo, joka muunnetaan eläinyksiköiksi käyttäen liitteen 2 eläinyksikkökertoimia. Mainitun momentin kolmannen virkkeen mukaan ennen vuotta 2009 tehdyissä sitoumuksissa voidaan viljelijän vaatimuksesta käyttää muiden sikojen eläinyksikkömäärän sijasta vuoden 2011 aikana teurastettujen lihasikojen määrän ja siitokseen myytyjen nuorten emakoiden ja karjujen määrän perusteella laskettua eläinyksikkömäärää.

Asetuksen 7 §:n 6 momentin mukaan jos 6 §:ssä tarkoitettua lisäosasitoumusta annettaessa tilan eläinyksikkömäärä on vuonna 2011 käynnissä olleesta kotieläintalouden investoinnista tai viljelijästä riippumattomasta syystä johtuen ollut vuonna 2011 vähintään kolmanneksen pienempi kuin tilan vakiintunut eläinmäärä, voidaan viljelijän hakemuksesta käyttää vuoden 2008, 2009 tai 2010 eläinmäärää viljelijän valinnan mukaan.

Asetuksen 7 §:n 7 momentin mukaan LFA-lisäosan kotieläintilan korotusta ei myönnetä vuodelta 2012, jos tila ei 30 päivänä huhtikuuta 2012 harjoita kotieläintaloutta, ellei kyse ole jäljempänä 9 §:n 6 momentissa tarkoitetusta lyhytaikaisesta tuotantotauosta.

Asetuksen 9 §:ssä säädetään tilan tuotantosuunnan muutoksista. Pykälän 1 momentin mukaan tilan tuotantosuuntaa seurataan sitoumuskaudella vuosittain. Vuonna 2012 tilan tuotantosuuntaa arvioitaessa käytetään 7 §:n 5 momentissa tarkoitettua eläinyksikkömäärää ja tukivuoden luonnonhaittakorvauksessa tukikelpoista peltoalaa.

Asetuksen 9 §:n 2 momentin mukaan kotieläintilan korotuksen saadakseen tilan tulee täyttää 7 §:n 2 momentin vaatimukset ja harjoittaa kotieläintaloutta 30 päivään huhtikuuta 2012 saakka, mainittu päivä mukaan lukien.

Asetuksen 9 §:n 4 momentin mukaan jos kotieläintila lopettaa kotieläintalouden harjoittamisen 1 päivän toukokuuta ja 31 päivän joulukuuta 2012 välisenä aikana, mainitut päivät mukaan lukien, tila muuttuu seuraavan tukivuoden 1 päivästä tammikuuta kasvinviljelytilaksi ja LFA-lisäosa myönnetään kasvinviljelytilan tukitason mukaisesti.

Asetuksen 9 §:n 5 momentin mukaan tilan muuttumisesta kotieläintilasta kasvinviljelytilaksi sen vuoksi, että se ei enää täytä 7 §:n 2 momentissa säädettyjä ehtoja, on ilmoitettava kunnan maaseutuelinkeinoviranomaiselle kirjallisesti viipymättä ja viimeistään kymmenen työpäivän kuluessa muutoksesta.

Asetuksen 9 §:n 6 momentin mukaan tilan tuotantosuunnan muutoksen ei katsota olevan kyseessä, jos syynä on tiettyjen tuotantotapojen edellyttämä tai kotieläinrakennuksen peruskorjauksesta, laajentamisesta tai tuotantosuunnan muuttamisesta tai ylivoimaisesta esteestä aiheutuva lyhytaikainen tuotantotauko.

Asiassa saatu selvitys ja asian vaiheet

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A on vuonna 2007 tehnyt luonnonhaittakorvauksen kansallista lisäosaa koskevan sitoumuksen viideksi vuodeksi ja ilmoittanut tilansa kotieläintilaksi. Vuonna 2012 A on tehnyt uuden vastaavan sitoumuksen ja ilmoittanut myös tällöin tilansa kotieläintilaksi.

Asiakirjoista ilmenee, että kysymyksessä olevana vuonna 2011 A:n tilalla on ollut tammikuun ja kesäkuun välisenä aikana kasvatettavana 630 lihasikaa, jotka ovat saapuneet tilalle kahdessa erässä, toinen erä lokakuussa 2010 ja toinen erä maaliskuussa 2011. Sikojen kasvatuksessa on ollut kuuden kuukauden tauko heinäkuun ja joulukuun 2011 välisen ajan. Vuonna 2012 A:n tilalla on kasvatettu kaksi 330 lihasian erää.

A on kertonut, että hän on vuonna 2011 pohtinut siankasvatuksen lopettamista. Kertomansa mukaan hän on heinäkuussa 2011 ilmoittanut tilansa ympäristötuen osalta kasvinviljelytilaksi. A on kuitenkin päättänyt jatkaa siankasvatusta, ja hänen tilalleen on saapunut 330 lihasian erä kasvatettavaksi maaliskuussa 2012.

Porin kaupungin maaseutupäällikön lausunnon mukaan A on kysynyt marraskuussa 2011 kunnan maaseutuviranomaiselta eläinmäärän riittävyydestä eläintilan LFA-tukeen. Lausunnon mukaan viljelijälle on kerrottu tällöin, että hän on sitoutunut luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan vuoden 2007 ehtoihin, joiden mukaan kolmetoista teurastettua lihasikaa vastaa yhtä eläinyksikköä. Lausunnossa todetun mukaan A on laskenut tämän hänelle ilmoitetun laskentaperusteen mukaisesti teurastetun eläinmäärän perusteella tilan eläinmääräksi yli 0,4 eläinyksikköä hehtaaria kohti.

A on 26.4.2012 allekirjoittamassaan luonnonhaittakorvauksen kansallista lisäosaa koskevan sitoumuksen liitteessä ilmoittanut vuoden 2011 eläinyksikkömääräksi 25,24 eläinyksikköä ja eläintiheydeksi 0,33 eläinyksikköä/hehtaari.

A:n tilalla on tehty 16.1.2013 kansallisia kotieläintukia koskeva valvonta. Valvontapöytäkirjan 28.1.2013 mukaan tilan hyväksytyt eläinyksiköt vuonna 2011 ovat 25,24 eläinyksikköä ja eläintiheys on 0,33 eläinyksikköä/hehtaari. Valvonnassa hyväksytyt määrät ovat siten samat kuin A:n vuotta 2012 koskevassa sitoumuksessaan ilmoittamat.

Maaseutuelinkeinoviranomainen on valvonnan perusteella tekemissään päätöksissä katsonut, että A:n tila ei ole vuonna 2012 ollut kotieläintila, koska tilan eläintiheys ja eläinyksikkömäärä eivät täytä kotieläintilalta vaadittavaa eläintiheyttä ja eläinyksikkömäärää. Maaseutuelinkeinoviranomaisen päätöksillä on päätetty periä takaisin A:lta luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan kotieläintilan korotus sekä sika- ja siipikarjatalouden pohjoinen tuki.

ELY-keskus on A:n oikaisuvaatimuksen johdosta antamassaan päätöksessä lausunut, että eläinyksikkömäärää laskettaessa ei voida ottaa huomioon teurastettuja sikoja, koska sikojen eläinyksikkömäärä lasketaan sikarekisterin tietojen perusteella. Tällä perusteella laskettuna eläintiheys ei ylitä eläintiheysvaatimusta 0,4 eläinyksikköä/hehtaari. A:n tilan eläintiheys on 0,33 eläinyksikköä/hehtaari ja tilalla on 25,24 eläinyksikköä. ELY-keskuksen päätöksen mukaan sovellettavien oikeusohjeiden vaatimukset eivät kuitenkaan täyty, koska kuuden kuukauden mittainen tuotantotauko ei ole säännösten tarkoittama lyhytaikainen tuotantotauko.

Oikeudellinen arviointi

A on tehnyt vuosina 2007 ja 2012 luonnonhaittakorvauksen kansallista lisäosaa koskevan sitoumuksen. Asiassa on siten arvioitava vuodelta 2012 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta annetun valtioneuvoston asetuksen (7/2012) säännösten nojalla, onko A:n tila täyttänyt asetuksessa tarkoitetun kotieläintilan määritelmän, mikä on edellytyksenä luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan kotieläintilan korotuksen ja sika- ja siipikarjatalouden pohjoisen tuen maksamiselle. Mainitun valtioneuvoston asetuksen (7/2012) 7 §:n mukaisesti arviointi siitä, onko tilaa vuodelta 2012 maksettavien tukien osalta pidettävä kotieläintilana, tehdään tilaa koskevien vuoden 2011 tietojen perusteella.

A:n tilalla suoritetussa valvonnassa tilan eläintiheydeksi on laskettu 0,33 eläinyksikköä/LFA-tukikelpoinen hehtaari. A:n tila ei siten täytä valtioneuvoston asetuksen (7/2012) 7 §:n 2 momentin 1 kohdan vaatimusta, jonka mukaan asetuksessa tarkoitetun kotieläintilan eläintiheys on vähintään 0,4 eläinyksikköä luonnonhaittakorvauksessa tukikelpoista hehtaaria kohti. A:n tilan valvonnassa laskettu eläintiheys täyttää sen sijaan mainitun asetuksen 7 §:n 2 momentin 2 kohdan vaatimuksen, jonka mukaan asetuksessa tarkoitetun kotieläintilan eläintiheys on vähintään 0,2 eläinyksikköä luonnonhaittakorvauksessa tukikelpoista hehtaaria kohden. Asetuksen 7 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tilan on kuitenkin lisäksi täytettävä vaatimus siitä, että tilalla on vähintään 10 eläinyksikköä koko sitoumuskauden ajan, jotta tila olisi asetuksessa tarkoitettu kotieläintila. Asiassa on riidanalaista se, onko A:n tila täyttänyt viimeksi mainitun vaatimuksen vuonna 2011.

Asetuksessa ei tarkemmin määritellä, mitä 7 §:n 2 momentin 2 kohdan vaatimuksella "vähintään 10 eläinyksikköä koko sitoumuskauden ajan" tarkoitetaan. Asetuksen sanamuodon perusteella on epäselvää, edellytetäänkö A:n tilan täyttävän mainitun vaatimuksen aikaisemman, vuonna 2011 päättyneen sitoumuskauden ajan vai vasta vuonna 2012 alkaneen sitoumuskauden ajan. Kun tilan tuotantosuunta asetuksen 7 §:n mukaan määritetään edellisen vuoden eläinmäärää koskevien tietojen perusteella, voidaan säännöksen kuitenkin tulkita tarkoittavan, että eläinyksikkömäärän on tullut täyttyä edellisen sitoumuskauden ja siten edellisen tukivuoden ajan.

Asetuksen sanamuodon perusteella on tulkinnanvaraista myös se, edellytetäänkö vaatimuksen 10 eläinyksikön vähimmäismäärästä täyttyvän tilalla kokoaikaisesti. Asetuksen 7 §:n 5 momentin mukaan eläinyksikkömäärä määritetään sikarekisterin tietojen perusteella kunkin kuukauden ensimmäisen päivän eläinmäärien perusteella lasketusta vuosikeskiarvosta. Jos tilan edellä mainitun säännöksen mukaisesti laskettu eläinyksikkömäärä ylittää kotieläintilalta edellytetyn 10 eläinyksikön vähimmäismäärän, epäselväksi asetuksen perusteella jää, edellytetäänkö eläinyksikkömäärää koskevan vaatimuksen täyttyvän esimerkiksi kunkin kuukauden osalta siitä huolimatta, että vuosikeskiarvotasolla laskettuna tila täyttää kotieläintilalta vaaditun eläinyksikkömäärän.

A:n tilallaan vuonna 2011 harjoittamaa sikojenkasvatusta on koskenut A:n vuonna 2007 tekemä sitoumus luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta. Asetuksen 7 §:n 5 momentin mukaan ennen vuotta 2009 tehdyissä sitoumuksissa voidaan viljelijän vaatimuksesta käyttää muiden sikojen eläinyksikkömäärän sijasta vuoden 2011 aikana teurastettujen lihasikojen määrän perusteella laskettua eläinyksikkömäärää. Asetuksen säännösten perusteella tulkinnanvaraista on, voidaanko A:n annettua uuden sitoumuksen vuonna 2012 soveltaa vuoden 2011 kotieläintilan määritelmän täyttymistä arvioitaessa teurastettujen eläinten määrään perustuvaa laskentatapaa, joka on ollut mahdollinen A:n vuonna 2007 tekemän, vuoteen 2011 kohdistuvan sitoumuksen perusteella.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A on vuonna 2012 tehtyä sitoumusta antaessaan ilmoittanut eläintiheyden ja eläinyksikkömäärän, joka on myös hyväksytty vuonna 2013 tehdyssä valvonnassa vuoden 2011 eläinyksikkömääräksi ja eläintiheydeksi. A:n tilan vuoden 2011 hyväksytyt eläinyksiköt ovat olleet 25,24 eläinyksikköä ja eläintiheys 0,33 eläinyksikköä/LFA-tukikelpoinen hehtaari. Lisäksi asiassa lausutun perusteella A:n tila on teurastettujen eläinten määrän perusteella laskettuna täyttänyt vuonna 2011 kotieläintilan määritelmän valtioneuvoston asetuksen (7/2012) 7 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti.

Kun otetaan huomioon sovellettaviin säännöksin liittyvät tulkinnanvaraisuudet, ja se, että kysymys on tukien takaisinperinnästä, sekä muut asiaan liittyvät olosuhteet, korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n tila on ollut vuonna 2011 valtioneuvoston asetuksen (7/2012) 7 §:n 2 momentissa tarkoitettu kotieläintila. A on vuoden 2012 sitoumusta antaessaan voinut ilmoittaa tilansa mainitun säännöksen mukaiseksi kotieläintilaksi. Lisäksi asiakirjoista ilmenee, että A:n tila on täyttänyt 7 §:n 2 momentin mukaiset kotieläintilan vaatimukset vuoden 2012 ajan asetuksen tarkoittamalla tavalla niin, että tilan tuotantosuunnan muutoksesta ei ole ollut kysymys tämänkään vuoden osalta.

Vuoden 2012 luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan kotieläintilan korotuksen ja sika- ja siipikarjatalouden pohjoisen tuen takaisinperinnälle ei siten ole ollut perustetta.

Lopputulos

Edellä lausutun perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 29.2.2016 nro 16/0040/1

Asian aikaisempi käsittely

Loimaan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 20.4.2015 (§ 20) hyväksynyt Loimaan keskeisten alueiden osayleiskaavan.

Loimaan kaupunginhallitus on maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella päätöksellään 22.6.2015 (§ 204) määrännyt osayleiskaavan tulemaan voimaan muilta kuin kaavasta tehdyssä valituksessa tarkoitetulta osin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muiden ohella A:n ja B:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Yleiskaavan sisältöä koskevat säännökset

Suomen perustuslain mukaan ketään ei ilman hyväksyttävää perustetta saa asettaa eri asemaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet sekä rakennetun ympäristön vaaliminen.

Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

(---)

Alueen suunnittelutilanne ja osayleiskaavan sisältö valituksen tarkoittamalta osalta

Kiinteistöt (---) Pölkki RN:o 2:18 ja Heikkilä RN:o 1:24 sijaitsevat Loimaan kaupungin keskustaajaman välittömässä läheisyydessä sen itäpuolella. Loimaan seudun 20.3.2013 vahvistetussa maakuntakaavassa kiinteistöjen alue kuuluu maakuntakaavan taajamatoimintojen alueeseen (A) sekä maa- ja metsätalousvaltaiseen alueeseen. Kiinteistöjen alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa eikä asemakaavaa. Valituksessa tarkoitettu asuntorakentamisen reservialueena osoitettu AP/R-aluevaraus on ollut esillä kaavaluonnoksessa ja ollut nähtävillä vuonna 2012. Kaavaluonnoksesta hankittujen lausuntojen perusteella luonnosta on sittemmin muutettu ennen kaavaehdotuksen nähtävillä oloa.

Loimaan keskeisten alueiden osayleiskaavassa kiinteistöjen alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-2). Kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön. Aluetta voidaan käyttää lisäksi ulkoiluun ja virkistykseen pääasiallista käyttötarkoitusta vaikeuttamatta. Kapea kaistale Nahilan kiinteistön aluetta Loimijoen rannassa on kaavassa osoitettu virkistysalueeksi (V). Koko osayleiskaava-alue on määrätty maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukaiseksi suunnittelutarvealueeksi.

(---)

Osayleiskaavan sisällön laillisuuden arviointi

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä. Kunnan ratkaisuvaltaa rajoittavat ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt kaavan sisältövaatimukset sekä yleiset harkintavaltaa rajoittavat periaatteet. Kaavoituksessa myös joudutaan sovittamaan yhteen erisuuntaisia maankäytön tavoitteita.

Suomen perustuslaista ilmenevä yhdenvertaisuusperiaate edellyttää kaavoituksessa sitä, ettei alueiden omistajia aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Kaavaselostuksen mukaan Loimaan keskeisten alueiden osayleiskaavan keskeisenä tavoitteena on ollut täydentää Hirvikosken ja Loimaan kaupunkikeskustan välinen taajamarakenne yhtenäiseksi kokonaisuudeksi. Tavoite on ohjannut uusien asuinalueiden osoittamista kyseisille alueille. Hyväksytyssä kaavassa osoitettujen uusien asuinaluevarauksien määrässä on otettu huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti perusteltu väestönkehitysarvio, jonka mukaisesti kaavassa osoitettujen uusien asuinalueiden aluevarauksia on kaavaluonnosvaiheeseen verrattuna vähennetty.

Loimaan kaupunki on voinut kunnalliseen itsehallintoon kuuluvan harkintavallan nojalla päättää osayleiskaavan suunnitteluperiaatteesta, jonka mukaan uudet asumiselle varatut alueet osoitetaan edellä todetun mukaisesti kaupunkikeskustan ja Hirvikosken väliselle alueelle. Tälle yleiskaavaratkaisulle on esitetty maankäytölliset perusteet eikä kaava-asiakirjoista ilmene, että tästä suunnitteluperiaatteesta olisi poikettu. Muutoksen­hakijoiden kiinteistöt eivät sijoitu edellä sanotulle alueelle. Osayleiskaava ei vaaranna maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta, vaikka muutoksenhakijoiden kiinteistöille ei ole osoitettu uusia asuinaluevarauksia.

Kysymyksessä olevia kiinteistöjä ei ole määrätty rakennuskieltoon. Koko osayleiskaava-alue on kuitenkin osoitettu suunnittelutarvealueeksi, jolloin rakentaminen vaatii rakennusluvan erityisten edellytysten arviointia. Kiinteistöjen omistajien on mahdollista käyttää kiinteistöjä ja niillä olevia rakennuksia nykykäyttöä vastaavasti.

(---)

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § 3 momentti, 39 § ja 188 § 1 momentti

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Tuire Nurmio ja Kari Hartzell, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan tilojen Pölkki RN:o 2:18 ja Heikkilä RN:o 1:24 osalta. Vaatimuksensa tueksi he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kaavaa tulee muuttaa siten, että pientaloasutus on tiloille mahdollista ilman suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeuslupia. Muutoksenhakijat on asetettu maanomistajina eriarvoiseen asemaan, koska naapuritilat ovat asuinkäytössä. Pölkin ja Heikkilän kiinteistöt ovat aivan keskustan tuntumassa ja alle 300 metrin etäisyydellä kauppatorista.

Maanomistajille on aiheutunut kaavasta taloudellista tappiota, koska he ovat saaneet tonteista useita tarjouksia, mutta rakennuslupahakemuksia ei ole hyväksytty. Kaupungin tonttitarjonta ei vastaa kuluttajien tarpeita. Kiinteistöjen lähellä on valmius kunnallistekniikkaan eivätkä tilat sovellu enää maatalouskäyttöön.

Loimaan kaupunginhallitus on antanut selityksen.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Tuulivoimaosayleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Jurvan ympäristö- ja luontoseura ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.6.2016 nro 16/0340/3

Asian aikaisempi käsittely

Kurikan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 28.4.2014 (§ 28) hyväksynyt Rasakankaan tuulivoimaosayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt yhdistyksen valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Kaavaratkaisu

Kurikan Rasakankaan tuulivoimaosayleiskaavan suunnittelualue sijaitsee noin 16 kilometriä Kurikan kaupunkikeskustasta luoteeseen seututien 689 eteläpuolella. Kaavan mahdollistama tuulivoimapuistohanke tarkoittaa yhdeksän tuulivoimalan rakentamista 1 224 hehtaarin suuruiselle kaava-alueelle. Rasakankaan tuulivoima-alue on osa Megatuuli Oy:n laajempaa Viiatin tuulivoimahanketta.

Osayleiskaavan suunnittelualue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-1 lukuun ottamatta alueen pohjoisosaan osoitettua pienehköä energiahuollon aluetta EN-1, jolle saa rakentaa sähköasemakentän. Kaavamääräysten mukaan M-1 -alueella sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen. Uusia asuin- tai lomarakennuksia ei saa sijoittaa alle 600 metrin etäisyydelle tuulivoimalan alueen rajasta. Rajoitus ei kuitenkaan koske lisärakentamista olemassa olevan asuin- tai lomarakennuksen yhteyteen.

Kaavan M-1 -alueelle on osoitettu yhdeksän tuulivoimalan sijoittamiseen tarkoitettua osa-aluetta aluerajausmerkinnällä tv. Osa-alueita koskevissa kaavamääräyksissä on määrätty muun muassa, että alueelle saa rakentaa yhden tuulivoimalan, jonka kokonaiskorkeus saa olla enintään 210 metriä.

Suunnittelualueelle on osoitettu tv-osa-alueille johtavat nykyiset tielinjaukset ja ohjeelliset uudet tielinjaukset. Tuulivoimaloiden sähkönsiirtoon on osoitettu ohjeelliset maakaapelit, jotka tulee kaavamääräyksen mukaan sijoittaa ensisijaisesti teiden yhteyteen. Suunnittelualueelle on lisäksi osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue, muinaismuistokohde, tärkeä tai vedenhankintaan soveltuva pohjavesialue, Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue, ohjeellinen ulkoilureitti, ohjeellinen moottorikelkkareitti ja merkittävästi parannettava voimajohto.

Osayleiskaavan yleisissä määräyksissä on määrätty muun muassa, että yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueet). Meluhaittojen ehkäisemiseksi alueen toteuttamisessa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutasojen ohjearvosta. Tuulivoimapuiston sisäiset keskijännitejohdot on toteutettava ensisijaisesti maakaapeleina.

Etelä-Pohjanmaan voimassa olevassa maakuntakaavassa ei ole osoitettu tuulivoimatuotannon alueita. Osayleiskaavan suunnittelualueelle maakuntakaavassa on osoitettu ohjeellinen ulkoilureitti, moottorikelkkareitti ja tietoliikenneverkkoyhteys voimalinjan kohdalla. Etelä-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuusto on hyväksynyt maakuntakaavan tuulivoimatuotantoa ohjaavan vaihekaavan 11.5.2015 ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Vaihekaavassa osayleiskaavan suunnittelualue on osoitettu tuulivoimapuiston alueeksi aluerajausmerkinnällä tv-2. Valituksenalaisen osayleiskaavan alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa tai asemakaavaa.

YVA-menettely

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (jäljempänä YVA-laki) 4 §:ssä säädetään niistä hankkeista, joihin mainittua lakia sovelletaan.

YVA-laki ja -asetus ovat tulleet voimaan 1.9.1994. Niillä on pantu täytäntöön tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu direktiivi (YVA-direktiivi, 85/337/ETY, sittemmin 2011/92/EU).

YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan tässä direktiivissä tarkoitetaan hankkeella rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista taikka muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonarvojen hyödyntäminen.

Tulkittaessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettuja säännöksiä on otettava huomioon YVA-direktiiviä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on tulkittu, että hanke-sanalla tarkoitetaan töitä tai kajoamista, joilla muutetaan paikan fyysistä olotilaa (C-275/09 Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym.).

Kaavaratkaisu on osa kunnan alueiden käytön suunnittelujärjestelmää. Kaavaratkaisu ei koske sellaisia alueen fyysiseen olotilaan kohdistuvia muutoksia, joiden johdosta kysymys olisi YVA-direktiivissä ja YVA-laissa tarkoitetusta hankkeesta. Kaavan vaikutuksien selvittämiseen sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen säännöksiä. Kaavoituksessa voidaan hyödyntää kaava-alueelle suunnitelluista hankkeista YVA-lain nojalla laadittuja selvityksiä, joiden on tällöin oltava maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaisia. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavan vaikutuksia ei ole ennen sen hyväksymistä arvioitu YVA-menettelyssä.

Hallinto-oikeus toteaa, että Viiatin tuulivoimahankkeen YVA-menettelyn arviointiselostus on valmistunut 19.6.2015 ja YVA-menettelyn yhteysviranomainen eli Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut arviointiselostuksesta lausunnon 4.11.2015. Menettelyssä on selvitetty ja arvioitu Rasakankaan tuulivoimahankkeen yhteisvaikutuksia muiden Viiatin tuulivoimahankkeiden kanssa.

Lepakkojen muuttoselvitys

Yhdistys on valituksessaan myös esittänyt, että lepakkojen muutosta tehty selvitys on ollut puutteellinen ja että sen johtopäätöksiä on tulkittu virheellisesti.

Megatuuli Oy on teettänyt vuonna 2013 Viiatin tuulivoimapuistojen yhteiset lepakkojen kevät- ja syysmuuttoselvitykset (Tuominen, H. & Ahlman, S. 2013: Kurikan Viiatin tuulivoimapuistojen lepakoiden kevätmuuttoselvitys 2013 ja Tuominen, H. & Ahlman, S. 2013: Kurikan Viiatin tuulivoimapuistojen lepakoiden syysmuuttoselvitys 2013), jotka on liitetty valituksenalaisen osayleiskaavan valmisteluasiakirjoihin. Muuttoselvitysten lisäksi Rasakankaan osahankealueelta on laadittu saman tekijän toimesta vuonna 2013 erillinen lepakkoselvitys.

Muuttoselvityksissä on havainnoitu lepakoita 29.4.–2.6.2013 ja 26.7.–16.9.2013 välisinä aikoina Song Meter -passiiviseurantadetektoreilla. Seurantaa tehtiin muun muassa Rasakankaan osayleiskaava-alueen pohjoisosassa hakkuuaukealla sijainneessa havaintopisteessä Rasakangas W ja siitä noin 1,4 kilometriä itään kaava-alueen itäpuolella sijainneessa havaintopisteessä Rasakangas E. Havaintopiste Rasakangas W sijaitsi ympäristöään korkeamman harjun laen läheisyydessä ja havaintopiste Rasakangas E alavammassa maastossa. Kevätmuuttoseurannassa havaintopisteessä Rasakangas W tehtiin 405 ja syysmuuttoseurannassa 259 havaintoa, kun havaintopisteessä Rasakangas E tehtiin vastaavasti 39 ja 1 896 havaintoa. Kokonaishavaintomäärät Viiatin kaikkiaan seitsemässä havainnointipisteessä olivat keväällä 4 200 ja syksyllä 4 039 havaintoa.

Hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavoituksessa on selvitetty lepakkojen muuttoa Rasakankaan kaava-alueella asianmukaisin menetelmin. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on lausunnossaan 4.3.2014 pitänyt laadittuja eläimistöselvityksiä kattavina. ELY-keskuksella ei ole ollut huomautettavaa selvitysten ja niiden tulosten arvioinnin johdosta. Kun otetaan lisäksi huomioon, mitä selvitysten laatija on valituksessa selvitysten puutteellisuudesta ja johtopäätöksistä esitetyn johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, on muuttoselvityksiä ja niissä esitettyjä johtopäätöksiä pidettävä luotettavina ja riittävinä osayleiskaavan vaikutusten arvioimiseksi tältä osin.

Metsähallituksen osallistaminen kaavoituksessa

Luontoseura on valituksessaan esittänyt, että viranomaisten osallistaminen osayleiskaavaa laadittaessa on ollut puutteellista, koska kaavaselostuksesta ei käy ilmi, onko Metsähallituksen Pohjanmaan luontopalveluja kuultu osayleiskaavan valmistelussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää ja ohjaa kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on erityisesti valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitusasioiden ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset siten kuin tässä laissa säädetään. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:ssä säädetään toimialoista, joilla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä tehtäviä. Pykälän 1 momentin 9 kohdan mukaan tällaisia toimialoja ovat ympäristönsuojelu, alueiden käyttö, rakentamisen ohjaus, kulttuuriympäristön hoito, luonnon monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö sekä vesivarojen käyttö ja hoito. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävänä on lisäksi valvoa yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa.

Metsähallituksesta annetun lain (1378/2004) 1 §:n mukaan Metsähallitus on maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla toimiva valtion liikelaitos. Luonnonsuojelua koskevissa asioissa Metsähallitus on ympäristöministeriön ohjauksessa. Mainitun lain 2 §:n 1 momentin mukaan Metsähallitus hoitaa, käyttää ja suojelee hallinnassaan olevia luonnonvaroja ja muuta omaisuutta. Metsähallituksen tulee toimia kestävästi ja tuloksellisesti. Metsähallituksen julkisia tehtäviä ovat lain 6 §:n 1 kohdan mukaan luonnonsuojelulaissa (1096/1996) sekä sen ja luonnonsuojelulain (71/1923) nojalla perustettuja luonnonsuojelualueita koskevissa laeissa säädetyt luonnonsuojelutehtävät sekä luonnonsuojelualueiden hankinta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta. Lainkohdan 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n mukaan 2 momentin mukaan valmisteltaessa yleiskaavaa, joka koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on yhdyskuntarakenteellisten vaikutusten, luonnonarvojen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä, on oltava yhteydessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan kesken on järjestettävä neuvottelu tällaisen kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten, seudullisten ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi. Lainkohdan 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettuun neuvotteluun on kutsuttava ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea. Lainkohdan 4 momentin mukaan viranomaisneuvottelusta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 18 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavaa valmisteltaessa, ennen kuin kunta varaa osallisille tilaisuuden mielipiteen esittämiseen, sekä tarvittaessa sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu. Pykälän 2 momentin mukaan neuvottelussa tuodaan esille mahdolliset valtakunnalliset ja tärkeät seudulliset alueidenkäyttötavoitteet ja muut keskeiset tavoitteet, valtion toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeät kysymykset sekä viranomaisten käsitykset tutkimusten ja selvitysten tarpeesta. Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisten tulee esittää käsityksensä kaavaa koskevista tutkimus- ja selvitystarpeista mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan tulee sopia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa neuvottelun järjestämisestä ja toimittaa neuvottelua varten tarvittava aineisto. Pykälän 5 momentin mukaan neuvotteluun kutsutaan ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 20 §:n 3 kohdan mukaan yleiskaavaehdotuksesta on pyydettävä lausunto tarpeen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä muilta yleiskaavan kannalta keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä.

Isokorven Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue (FI0800145, SCI) sijaitsee Rasakankaan tuulivoimaosayleiskaavan suunnittelualueen keskisessä eteläosassa. Kun otetaan huomioon valtion omistaman Isokorven Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen sijainti Rasakankaan tuulivoimaosayleiskaavan suunnittelualueella, Metsähallitusta olisi tullut kuulla kaavoituksessa. Metsähallitukselta ei ole kaava-asiakirjojen mukaan pyydetty lausuntoa kaavaluonnoksen tai -ehdotuksen johdosta eikä sitä ole kutsuttu kaavaa valmisteltaessa pidettyyn viranomaisneuvotteluun. Hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavan valmistelun vuorovaikutusmenettely on ollut puutteellista Metsähallituksen osallistamisen osalta.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristövastuualue on antanut kaavaehdotuksen johdosta 4.3.2014 päivätyn lausunnon. Kun otetaan huomioon ELY-keskuksen maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset tehtävät, Isokorven Natura-alueen sijainti ja suojeluarvot, kaavaratkaisun sisältö ja se, että Metsähallitus ei ole valittanut kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä, hallinto-oikeus katsoo, ettei kunnanvaltuuston päätöstä ole syytä kumota esitetyn kuulemisvirheen perusteella.

Melu Natura-alueella

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa luonnonarvojen vaaliminen. Lainkohdan 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä. Päätöksen 2 §:n 1 momentin mukaan muun muassa asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla melutason yöohjearvo on kuitenkin 45 dB. Pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla ohjeena on, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Yöohjearvoa ei sovelleta sellaisilla luonnonsuojelualueilla, joita ei yleensä käytetä oleskeluun tai luonnon havainnointiin yöllä.

Ympäristöministeriö on tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa 4/2012 antanut tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoiksi luonnonsuojelualueella päiväajalle (klo 7–22) 40 dB L_Aeq ja yöajalle (klo 22–7) 35 dB L_Aeq. Ohjeen mukaan yöarvoa ei sovelleta luonnonsuojelualueilla, joita ei yleisesti käytetä oleskeluun tai luonnon havainnointiin yöllä.

Hallinto-oikeus toteaa, että valtioneuvoston melutasojen ohjearvoista antamassa päätöksessä (993/1992) esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelusta antama ohje 4/2012 ei myöskään ole oikeudellisesti sitova. Ne perustuvat tutkimuksiin ja selvityksiin melutasoista, jotka yleensä alentavat ympäristön viihtyisyyttä. Selvitykset voidaan ottaa huomioon arvioitaessa yleiskaavan sisältövaatimuksen täyttymistä.

Kaava-alueen sisällä on 13,6 hehtaarin suuruinen Isokorven Natura-alue (FI0800145). Isokorven suojeluperusteina ovat olleet luontodirektiivin liitteen I luontotyyppeihin kuuluvat boreaaliset luonnonmetsät, joita alueen pinta-alasta on 70 %, ja boreaaliset lehdot, joita alueen pinta-alasta on 27 %, sekä mainitun direktiivin liitteen II eliölajeihin kuuluva liito-orava. Natura-alueesta 12,5 hehtaaria kuuluu Suomen valtakunnalliseen lehtojensuojeluohjelmaan (13.4.1989). Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa alue on osoitettu luonnonsuojelualueeksi SL-4, lehtojensuojeluohjelma. Aluetta koskevan suojelumääräyksen mukaan ennen alueen suojelupäätöstä sillä ei saa suorittaa sellaisia toimenpiteitä, jotka saattavat vaarantaa alueen suojeluarvoja. Asiakirjojen mukaan Isokorven Natura-alueelle ei ole perustettu luonnonsuojelulain 3 luvussa tarkoitettua luonnonsuojelualuetta.

Osayleiskaavoituksessa on selvitetty suunnitellun tuulivoimapuiston aiheuttamaa melua käyttäen WindPro-melulaskentamallia. Kaavaselostuksen (s. 58) mukaan tällä mallilla lasketut meluvyöhykkeet ovat hieman laajempia kuin ympäristöhallinnon ohjeessa 2/2014 suositellun ISO 9613-2 -standardin mukaisessa laskennassa. Laskennassa on käytetty Nordexin 2,4 MW:n tehoista voimalaa, jonka napakorkeus on 141 metriä ja lapojen halkaisija 117 metriä. Mallinnus on tehty tuulennopeudella 8 m/s. Melumallinnuksen mukaan Isokorven Natura-alueen koillisosa sijoittuisi 45–50 dB meluvyöhykkeelle ja muu osa Natura-alueesta 40–45 dB meluvyöhykkeelle.

Hallinto-oikeus katsoo, että melumallinnuksen perusteella voidaan riittävästi arvioida kaavan valituksessa esiin tuodut vaikutukset Isokorven Natura-alueella. Kun otetaan huomioon kaavan sisältö ja Isokorven Natura-alueen suojelun perusteena olevat luonnonarvot, hallinto-oikeus katsoo, että kaavaratkaisussa on valituksessa esitetyltä osin otettu riittävästi huomioon luonnonarvojen vaaliminen.

Johtopäätökset

Kurikan kaupunginvaltuuston Rasakankaan tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai ole muutenkaan lainvastainen. Päätöksen kumoamiseen ei ole valituksessa esitetyn johdosta syytä, joten valitus on hylättävä.

(---)

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 ja 100 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jurvan ympäristö- ja luontoseura ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhdistys on lausunut muun ohella seuraavaa:

Rasakankaan osayleiskaava mahdollistaisi yhdeksän tuulivoimalan rakentamisen yhteensä 92 voimalaitoksen Viiatin tuulivoimahankkeesta. Hankkeesta ei ole tehty YVA-selostusta. ELY-keskus ei ole asiasta päättäessään tiennyt tai ottanut huomioon koko Viiatin tuulivoimahankkeen suunnitelmia. Viiatin YVA-menettely on aloitettu vasta valituksenalaisen kaavan hyväksymisen jälkeen. YVA-päätöksiin on voitava hakea muutosta myös kaava-asian yhteydessä, koska hankkeilta harvoin edellytetään ympäristölupaa. YVA-menettely on tarkoituksella kierretty Rasakankaan osa-alueella. YVA-menettely ei saa jäädä tekemättä sen takia, että hanke pilkotaan osiin.

Rasakankaan Natura-tarveharkinnassa vaikutuksia on arvioitu pelkästään koskien Natura-tietolomakkeessa mainittuja luontotyyppejä ja lajeja, joita ovat boreaaliset luonnonmetsät, boreaaliset lehdot ja liito-orava. Vaikutuksia Isokorven Natura-alueen boreaaliseen luonnonmetsään ja boreaaliseen lehtoon on arvioitu vain niiden pinta-alan säilymisen kannalta. Natura-tarveharkinnassa olisi tullut arvioida häirinnän vaikutuksia myös luontotyyppien lajistoon kuten pesimälintuihin ja lepakoihin.

Isokorven Natura-alue on Metsähallituksen omistama. Metsähallitusta olisi tullut kuulla Natura-arviosta luonnonsuojelulain 65 §:n nojalla.

Rasakankaan melumallinnus ei ole ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 mukainen. Siitä puuttuu muun muassa kapeakaistaisuudesta johtuva +5 dB lisäys mallinnustuloksiin. Tältä osin on muun ohella viitattu valituksen liitteenä olevaan ääniasiantuntija Vesa Viljasen lausuntoon. 45 dB meluraja ulottuu tosiasiassa kahden kilometrin päähän voimaloista. Melumallinnus on tehty 2,4 MW voimaloille, vaikka kaava mahdollistaa suurempien voimaloiden rakentamisen. Valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukainen luonnonsuojelualueen ohjearvo ylittyisi alueella, vaikka kaavamääräysten mukaan alueen toteuttamisessa on mainittu päätös otettava huomioon. Kaava on ristiriidassa kaavamääräyksen kanssa. Melun osalta asiaa olisi tullut käsitellä myös luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisen heikentämiskiellon kannalta.

Ottaen huomioon lyhyt etäisyys lähimpään voimalaan, liian pienellä nimellisteholla tehty melumallinnus ja kapeakaistaisuuden ja melupäästön takuuarvon sanktioiden puuttuminen mallinnuksesta, melu todennäköisesti selvästi ylittäisi sekä valtioneuvoston päätöksen että ympäristöministeriön ohjeen mukaiset ohjearvot koko Natura-alueella. Lisäksi ottaen huomioon alueen pieni pinta-ala, ilman melumallinnuksia tehty Natura-tarveharkinta, melulle herkän direktiivilajiston eli lintujen ja lepakoiden huomiotta jättäminen sekä Metsähallituksen kuulematta jättäminen, kaava on maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n ja luonnonsuojelulain 66 §:n vastainen.

Kurikan kaupunginhallitus on antanut selityksen, johon on liitetty Megatuuli Oy:n ja Rasakangas Wind Farm Oy:n muistio. Kaupunginhallitus on esittänyt valituksen hylkäämistä ja todennut muun ohella, ettei Isokorven Natura-verkostoon sisällytetty alue ole luonnonsuojelulailla perustettu Natura-alue. Isokorvella ei ole virkistyskäyttöarvoa, vaan sillä on muita erityisiä arvoja. Tuulivoimaloiden äänivaikutuksia ei arvioida melutason ohjearvoja koskevien päätösten mukaisesti. Osayleiskaava ei merkittävästi heikennä niitä arvoja, joiden perusteella alue on valittu Natura-verkostoon.

Jurvan ympäristö- ja luontoseura ry on antanut vastaselityksen. Vastaselitystä on täydennetty Isokorven aluetta koskevalla lepakkoselvityksellä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Isokorven Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen osalta kaavan valmistelun yhteydessä on riittävällä tavalla selvitetty, ettei hanke todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luontoarvoja, joiden vuoksi se on otettu verkostoon. Muiden Isokorven alueen luontoarvojen osalta kaavan lainmukaisuutta on arvioitava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n luonnonarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen kannalta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asia Tuulivoimapuiston osayleiskaavaa koskevat valitukset

Valittajat 1. A

2. B ja hänen 46 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 25.1.2016 nro 16/0018/1

Asian aikaisempi käsittely

Ylivieskan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 4.6.2014 (§ 28) hyväksynyt Tuomiperän tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n, A:n ja heidän asiakumppaniensa valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Esteellisyys ja valtuutetun menettely

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin (1034/2003) mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen. Mainitun pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Tuomiperän osayleiskaavaan liittyviä asioita on käsitelty teknisten palveluiden lautakunnassa 11.6.2013, 22.10.2013 ja 21.1.2014. Valtuusto on hyväksynyt kaavan 4.6.2014. Valtuutettu, teknisten palveluiden lautakunnan puheenjohtaja Antti Rantala on osallistunut osayleiskaavaan liittyvien asioiden käsittelyyn lautakunnan mainituissa kokouksissa ja kaavan hyväksymiseen valtuustossa.

Valtuutettuun valtuustossa asiaa käsiteltäessä ei sovelleta hallintolain 28 §:n mukaisia esteellisyysperusteita, vaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen vain, jos asia koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolaissa tarkoitettua läheistään. Valituksessa esitetyillä perusteilla osayleiskaavan hyväksymistä koskeva asia ei ole koskenut Rantalaa henkilökohtaisesti. Hän ei siten ole ollut esteellinen osallistumaan osayleiskaavan hyväksymisestä päättämiseen valtuustossa.

Osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole ollut odotettavissa valituksessa esitetyillä perusteilla Rantalalle sellaista hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä, että hänet olisi mainitun lainkohdan nojalla katsottava esteelliseksi osallistumaan kaava-asian käsittelyyn teknisten palveluiden lautakunnassa. Valittajien mainitsemilla perusteilla hänen puolueettomuutensa ei voida katsoa asiaa teknisten palveluiden lautakunnassa käsiteltäessä vaarantuneen myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valituksessa esitetyillä esteellisyyttä koskevilla perusteilla.

Valtuutetut voivat asiaa käsiteltäessä vapaasti esittää käsiteltävänä olevaan asiaan liittyviä kannanottoja, eikä valtuuston päätös ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä silläkään perusteella, että Rantala on asiaa valtuustossa käsiteltäessä esittänyt hanketta puoltavia näkemyksiä ja pyrkinyt aktiivisesti myötävaikuttamaan kaavan hyväksymiseen.

Asian valmistelua ja kaavoitusmenettelyä koskevat väitteet

Valittajat eivät ole valituksessaan sinänsä väittäneet, ettei kaavoitusmenettely olisi tapahtunut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa säädetyllä tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta ja osallistumista koskevilla säännöksillä turvataan lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettua jokaisen osallistumismahdollisuutta asioiden valmisteluun. Tällä sääntelyllä ei rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä lain rajoissa eikä sidota hyväksyttävän kaavan sisältöä osallistumisen ja kuulemisen yhteydessä esitettyihin mielipiteisiin ja kannanottoihin. Tuomiperän tuulivoimapuiston osayleiskaavan suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja vaihtoehdoista on tiedotettu siten, että muun ohella valittajilla maanomistajina on ollut riittävä mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua mielipiteensä asiasta. Vuorovaikutusmenettelyä ei ole pidettävä puutteellisena ja epä­tasapuolisena eikä valtuuston päätöstä lainvastaisena niillä valittajien esittämillä perusteilla, että heidän esittämiään tai muita menettelyn aikana esitettyjä mielipiteitä tai muutosehdotuksia ei ole otettu riittävästi huomioon, heidän tarpeellisena pitämiään lisäselvityksiä ei ole kaikilta osin tehty tai hankittu tai että vuorovaikutuksen pohjaksi ei ole esitetty vaihtoehtoisia kaavaratkaisuja.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai -asetuksessa ei ole säännöksiä, joiden perusteella kaupunki olisi velvollinen laatimaan vastineita kaavaluonnoksista esitettyihin mielipiteisiin. Tähän nähden vuorovaikutusmenettelyä ei voida katsoa lainvastaiseksi, vaikka kaavanlaatijan kaavaluonnoksesta esitettyihin mielipiteisiin antamista vastineista ei ole ilmennyt mielipiteen allekirjoittajien lukumäärää tai erikseen alueen ihmisten hanketta vastustavaa kantaa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai -asetuksessa ei ole säännöksiä kaavaehdotuksesta tehtyyn muistutukseen annetun vastauksen sisällöstä. Kaavanlaatijan valittajien muistutuksiin antamissa vastineissa on pyritty ottamaan kantaa keskeisiin muistutuksissa esitettyihin seikkoihin, ja päätöksentekijöillä on ollut mahdollisuus vastineiden perusteella saada käsitys esitettyjen muistutusten sisällöstä ja niihin annetuista kaavanlaatijan näkemyksistä. Valtuuston päätöksen kumoamiseen sillä perusteella, että päätöksentekijöille olisi annettu olennaisesti puutteellista tietoa esitettyjen muistutusten sisällöstä, ei ole aihetta.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan käsiteltävät kaava-asiakirjat liitteineen ovat sähköisessä muodossa kokouksen asialistan liitteenä valtuutettujen ja varavaltuutettujen nähtävänä. Ylivieskassa on ollut tapana toimittaa valtuutetuille lisäksi paperinen tiivistelmä kokouskutsun liitteenä. Ollessaan estyneitä valtuutetut toimittavat tämän materiaalin edelleen varavaltuutetulleen. Käsiteltävä aineisto on myös kokonaisuudessaan ollut nähtävillä kaupungintalon kansliassa. Näin ollen valtuutetuilla käytettävissä ollut valtuuston kokouksen 4.6.2014 asiakirja-aineisto on ollut myös valtuuston kokoukseen osallistuneiden varavaltuutettujen saatavilla. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, että varavaltuutetuille ei mahdollisesti ole erikseen toimitettu valittajien kaupungin kirjaamoon toimittamaa materiaalia.

Valtuusto on voinut harkintansa mukaan kuulla asiassa asiantuntijoina muun ohella kaavasuunnittelusta vastanneita projektipäällikkö Lauri Solinia ja konsultti Mauno Ahoa FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:stä. Alueen asukkailla on ollut mahdollisuus esittää mielipiteensä kaavoitusmenettelyn aikana, eikä asian valmistelua ole pidettävä yksipuolisena sillä perusteella, ettei heille ole enää valtuustokäsittelyn aikana varattu mahdollisuutta esittää mielipiteitään asiasta.

Keskeiset vaikutusten selvittämiseen ja kaavan sisällölliseen lainmukaisuuteen liittyvät sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Suunnittelun lähtökohta

Tuomiperän tuulivoimapuiston suunnittelualue sijaitsee noin 12–15 kilometriä Ylivieskan keskustan itäpuolella Ylivieskan ja Haapaveden välisen maantien (seututie 800) ja Kantokylän pohjoispuolisella alueella. Suunnittelualueen pohjoisosista on etäisyyttä Ylivieskan ja Oulaisten rajaan noin yksi kilometri. Valmisteluvaiheen suunnittelualueen pinta-ala on ollut noin 8,5 neliökilometriä, ja osayleiskaavan suunnittelualueen lopullinen pinta-ala on noin 7,28 neliökilometriä. Suunnittelualue on pääosin metsätalouskäytössä. Alue muodostuu eri-ikäisistä kasvatusmetsistä, ja alueella on runsaasti pääosin ojitettuja suoalueita.

Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualueella ei sijaitse käytössä olevia asuin- tai vapaa-ajan rakennuksia. Suunnittelualueen lähimmät asuinrakennukset sijaitsevat hieman alle kilometrin etäisyydellä suunnitelluista tuulivoimaloista. Suunnittelualueen eteläpuolella sijaitsevan Kantokylän alueelle lähimmistä tuulivoimaloista on etäisyyttä noin 1,5–2 kilometriä.

Alueella voimassa olevassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa suunnittelualueelle ei ole osoitettu aluevarauksia.

Suunnittelualueella ei ole voimassa yleiskaavaa tai asemakaavaa.

Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuuston 2.12.2013 hyväksymässä, päätöksentekohetkellä lainvoimaa vailla olleessa 1. vaihemaakuntakaavassa suunnittelualue on pääosin osoitettu tuulivoimaloiden alueeksi (tv-1 alue 346).

Osayleiskaavan kuvaus

Kaavaselostuksen mukaan Tuomiperän tuulivoimapuiston osayleiskaavan tavoitteena on mahdollistaa suunnitellun tuulivoimapuiston rakentaminen luonnonympäristön ominaispiirteet ja ympäristövaikutukset huomioon ottaen. Lisäksi osayleiskaavan tavoitteena on ottaa huomioon muut aluetta koskevat maankäyttötarpeet sekä suunnitteluprosessin kuluessa muodostuvat tavoitteet. Tuulivoimapuisto muodostuu tuulivoimaloiden lisäksi niitä yhdistävistä rakennus- ja huoltoteistä. Osayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteisena ja siten, että sitä on mahdollista käyttää tuulivoimaloiden rakennuslupien myöntämisen perusteena maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaisesti. Tuulivoimapuiston tavoitteena on osaltaan edistää ilmastopoliittisia tavoitteita, joihin Suomi on sitoutunut. Tuulivoiman osalta tavoitteena on nostaa tuulivoiman asennettu kokonaisteho Suomessa 2 500 megawattiin vuoteen 2020 mennessä.

Osayleiskaavassa suunnittelualue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1). Tätä aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. Alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkkoja. Maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen tulee sijoittaa vähintään 210 metrin etäisyydelle tuulivoimaloista tai rakentamattomasta tuulivoimaloille osoitetusta alueesta.

Maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle on osoitettu pistekatkoviivamerkinnöillä tuulivoimaloiden alueita (tv-1), joille on mahdollista sijoittaa tuulivoimala. Kullekin tuulivoimaloiden alueelle sijoitettavien tuulivoimaloiden sijainti on esitetty ohjeellisena. Kunkin tuulivoimaloiden alueen osalta on numerolla merkitty, kuinka monta tuulivoimalaa kullekin tuulivoimaloiden alueelle saadaan enintään sijoittaa. Näille tuulivoimaloiden alueille, joita on kaikkiaan kuusi, voidaan sijoittaa yhteensä kahdeksan tuulivoimalaa.

Tuulivoimaloiden aluetta (tv-1) koskevien kaavamääräysten mukaan tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 210 metriä. Tuulivoimaloiden on oltava tornirakenteeltaan yhtenäisiä ja lieriörakenteisia. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava yhtenäinen ja vaalea. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus merenpinnasta ei saa ylittää tasoa 305.00 metriä (N2000). Tuulivoimaloiden kaikki rakenteet, siipien pyörimisalue ja tuulivoimaloiden nostoalueet tulee sijoittua osoitetuille tuulivoimaloiden alueille.

Osayleiskaavassa on osoitettu ohjeelliset uudet sekä nykyiset tielinjaukset ja ohjeelliset uudet maakaapelit. Alueen pohjoisosiin Kiipeliin on kohdemerkinnällä (/s) osoitettu kaksi kohdetta ja alueen koillisosaan Jyrkkienkallioiden alueelle yksi kohde, joilla on paikallishistoriallista

arvoa/mahdollinen muinaisjäännös. Alueen länsiosassa sijaitseva Saapaspalon tervahauta on kohdemerkinnällä (sm) osoitettu muinaismuistolain rauhoittamaksi kiinteäksi muinaisjäännökseksi. Jyrkkienkallioiden alue on aluerajausmerkinnällä luo-1 osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi.

Koko osayleiskaava-aluetta koskevissa määräyksissä on muun ohella määrätty, että yleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille voidaan sijoittaa enintään kahdeksan tuulivoimalaa kokonaisteholtaan 30 MW ja niiden vaatima rakennusoikeus. Tuulivoimapuiston sisäinen sähkönsiirto on toteutettava maakaapeleina. Tuulivoimaloiden huoltotiet ja maakaapelit on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään. Tuulivoimaloiden huoltoteitä ei saa sijoittaa luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeille alueille. Ennen kunkin tuulivoimalan rakentamista on haettava ilmailulain 165 §:n mukainen lentoestelupa. Meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista ja ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista koskevat ulkomelutason suunnittelu­ohjearvot.

Edelleen koko osayleiskaava-aluetta koskevissa määräyksissä on määrätty, että Tuomiperän tuulivoimapuiston osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-1-alueilla).

Yleiskaava-alueen sijainti ja laajuus

Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset huomioon ottaen kaupunginvaltuustolla on lähtökohtaisesti valta kaavan sisältövaatimuksia ohjaavien säännösten rajoissa päättää, minne kaupungissa ja miten suurelle alueelle yleiskaava laaditaan. Hyväksyessään yleiskaavan valtuusto ei saa käyttää harkintavaltaansa väärin eikä päättää hallintotoimesta sille vieraassa tarkoituksessa.

Ottaen huomioon suunnittelualueen pinta-alan ja suunnitellun maankäytön sekä sen, että suunnittelualue on Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa katsottu tuulivoimarakentamiseen soveltuvaksi alueeksi, hallinto-oikeus katsoo, että suunnittelualue muodostaa sellaisen riittävän suunnittelullisen kokonaisuuden, jolle on mahdollista laatia tuulivoimapuiston osayleiskaava siltä edellytettyjen sisältövaatimusten rajoissa. Valtuuston ei ole katsottava kaavan laatimisesta Tuomiperän alueelle päättäessään käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on lain mukaan ollut käytettävissä, eikä valtuuston päätös ole lainvastainen valittajien kaava-alueen sijainnin ja laajuuden osalta esittämillä perusteilla.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa on ollut Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava, koska Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuuston hyväksymää 1. vaihemaakuntakaavaa ei ollut vahvistettu valituksenalaista osayleiskaavaa hyväksyttäessä. Voimassa olevassa maakuntakaavassa ei ole kaava-alueelle tai sen ympäristöön osoitettu alueita tuulivoimaa varten. Osayleiskaavassa voidaan kuitenkin tästä huolimatta osoittaa alueita tuulivoimaloita varten, mikäli se perustuu riittävän laaja-alaisiin selvityksiin eikä tuulivoimaloiden alueiden varaaminen ole maakuntakaavassa osoitetun muunkaan erityisen käyttötarkoituksen vastaista.

Tuomiperän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue sijaitsee pääosin 1. vaihemaakuntakaavan mukaisella tuulivoimaloiden alueella, ja osayleiskaavaa laadittaessa on voitu ottaa huomioon vaihemaakuntakaavan selvitykset. Osayleiskaava perustuu lisäksi jäljempänä selostettuihin riittävänä pidettäviin selvityksiin. Valtuuston päätös kaavan hyväksymisestä ei ole lainvastainen sillä valittajien esittämällä perusteella, että osayleiskaavaa hyväksyttäessä ei ole ollut voimassa maakuntakaavaa, jossa tuulivoimapuiston aluevaraus olisi osoitettu. Myöskään se, että Tuomiperän alue ei ole sisältynyt 1. vaihemaakuntakaavan taustaselvityksiin kuuluvassa Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan manneralueen tuulivoimaselvityksessä osoitettuihin tuulivoimarakentamisen alueisiin, ei ole ollut esteenä osayleiskaavan hyväksymiselle.

Jäästä aiheutuva vaara

Kaava-aineiston perusteella ovat arvioitavissa tuulivoimaloiden rakenteisiin muodostuvasta ja niistä irtoavasta jäästä aiheutuvat vaarat, eikä kaavan selvityksiä ole tältä osin pidettävä valittajien esittämillä perusteilla puutteellisina.

Valituksessa mainitun lähimmillään noin 230 metrin etäisyydellä tuulivoimaloista kulkevan suunnittelualueen halkovan yksityistien liikennemäärä voidaan arvioida hyvin vähäiseksi. Mahdollisesti putoavasta jäästä mainitun tien liikenteelle aiheutuva vaara tuulivoimaloiden ja tien välisestä etäisyydestä riippumatta on siten ennalta arvioiden jo tuolla perusteella vähäinen.

Kaava-aineistossa ja valittajien esittämässä selvityksessä esiin tuotu riski joutumisesta talviaikaan tuulivoimalan rakenteisiin mahdollisesti muodostuvan ja niistä irtoavan jään ja kovan lumen aiheuttamaan loukkaantumisvaaraan on vähäinen. Kaavaselostuksen mukaan lumen ja jään putoamisvaarasta ilmoitetaan varoituskyltein tai tarvittaessa varoitusvaloin. Kun otetaan lisäksi huomioon, että hyväksytyssä osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet sijaitsevat kaavan mukaisilla maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla, valtuuston päätös ei ole lainvastainen valittajien esittämillä jäästä aiheutuvaa vaaraa koskevilla perusteilla.

Meluvaikutukset

Kaavaa hyväksyttäessä voimassa olleet melun arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Päätöksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla ohjeena on, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimala­rakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi mainitussa ohjeessa esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen (sosiaali- ja terveysministeriön opas 2003:1) mukaisina.

Suosituksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-taajuuspainotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua), lisätään laskenta- ja mittaustulokseen 5 desibeliä ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista.

Laaditut melumallinnukset

Kaavaselostuksen mukaan kaavaluonnosvaiheessa melumallinnus on laadittu kahdella voimalatyypillä Vestas V126-3300 hh137 ja Nordex N117-3000 hh141. Mallinnuksissa Vestas-voimalan napakorkeudeksi on määritelty 137 metriä ja roottorin halkaisijaksi 126 metriä. Vastaavat mitat Nordex-voimalan osalta ovat 140,6 metriä ja 116,8 metriä. Laskelmissa Vestas-voimalan lähtömelutaso (LWA) on 107,5 desibeliä ja Nordex-voimalan 106 desibeliä. Kaavaehdotusvaiheessa melumallinnus on laadittu uudelleen Vestas V126-3300 hh 137-voimalalla. Tuulivoimaloiden äänenpainetasot on kaavaluonnosvaiheessa ja kaavaehdotusvaiheessa mallinnettu WindPro-ohjelmalla ISO 9613-2 standardin mukaisesti, jossa tuulen nopeutena on käytetty 8 m/s, ilman lämpötilana 10 celsiusastetta, ilmanpaineena 101,325 kilopascalia ja ilman suhteellisena kosteutena 70 prosenttia. Melumallinnusten lähtötiedot vastaavat VTT:n tutkimusraporttia (VTT-R-04565-13 ja VTT-R-04680-13) sillä erotuksella, että mallinnuksissa on käytetty ilman lämpötilana 10 celsiusastetta, jonka tuottama melumalli on hieman laajempi kuin raportissa 15 celsiusasteen mukaan laadittu malli. Kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen melumallinnuksia on vielä tarkistettu vastaamaan 28.2.2014 voimaan tullutta ympäristöhallinnon ohjetta 2/2014 Tuulivoimaloiden melun mallintaminen.

Osaksi melumallinnuksia on liitetty myös niin sanottu matalataajuusmelutarkastelu. Mainitussa mallinnuksessa on käytetty Tanskan ympäristöministeriön ohjetta (Statutory Order on Noise from Wind Turbines No. 1284, 15.12.2011), koska matalataajuisen melun leviämisen arviointiin ei ole saatavilla kaupallisia laskentaohjelmistoja. Muuntaminen ja mallintaminen on tehty FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n insinöörin kehittämällä Excel-pohjaisella ohjelmalla.

Melumallinnusten leviämiskartoissa keskiäänitasot on esitetty valituilla lähtöarvoparametreilla viiden desibelin välein. Melumallinnusten tuloksia on analysoitu suhteessa valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisiin melutason ohjearvoihin ja suhteessa ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisiin tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnittelu­ohjearvoihin. Pienitaajuisen melumallinnuksen tuloksia on analysoitu suhteessa sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysohjeen (sosiaali- ja terveysministeriön opas 2003:1) mukaisiin matalien taajuuksien ohjearvoihin.

Melumallinnusten riittävyys ja luotettavuus

Meluselvitysten laatua ja riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että hyväksyttyä osayleiskaavaa voidaan käyttää suoraan tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena. Osayleiskaavalla ei kuitenkaan ratkaista sitä, mikä voimalatyyppi alueelle sijoitetaan, vaan siinä varataan alueet tuulivoimarakentamiseen. Meluselvitysten on täytettävä sellaiset edellytykset, että niiden perusteella voidaan arvioida, onko alueelle mahdollista sijoittaa kaavan mukaiset kaavamerkinnät ja -määräykset huomioon ottaen tuulivoimaloita siten, että osayleiskaava täyttää sille asetetut sisältövaatimukset muun ohella turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien huomioon ottamisesta.

Kaava-aineistossa olevat melumallinnukset on laadittu käyttäen yleisesti Suomessa sovellettavia melun mallinnusmenetelmiä ja -käytäntöjä. Melumallinnuksia on kaavaehdotusvaiheessa ehdotuksen nähtävillä olon jälkeen tarkistettu, missä yhteydessä on myös otettu huomioon uudet melumallinnusohjeistukset. Melumallinnuksen tuloksia on verrattu kaavaa laadittaessa voimassa olleisiin melun arvioimiseen liittyviin viranomaisohjeisiin.

Meluselvitysten riittävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että tuulivoimaloiden rakentamisen edellytyksenä olevaa rakennuslupaa haettaessa on esitettävä voimaloiden tarkka sijoitus, yksilöitävä rakennettava tuulivoimalatyyppi ja esitettävä muu lupahakemuksen ratkaisemiseksi tarpeellinen selvitys, kuten meluselvitys. Rakennuslupaharkintaa sitoo muun ohella se, että osayleiskaavassa annetun määräyksen mukaan alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista ja ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista koskevat ulkomelutason suunnitteluohjearvot. Viime kädessä tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää myös ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, jos toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta muun ohella meluhaitasta johtuen.

A:n osaksi omistamalla Huminan tilalla RN:o 14:24 sijaitsevaa vapaa-ajanasuntoa ei ole merkitty melumallinnusten yhteydessä laadittuihin leviämiskarttoihin, vaikka se sijaitsee alueella, jossa melutaso ylittää 35 desibeliä. Muut mainitulla melualueella sijaitsevat loma-asunnot on merkitty leviämiskarttoihin riippumatta siitä, sijaitsevatko ne vakituisen asutuksen yhteydessä tai sen läheisyydessä. Leviämiskarttoja voidaan tältä osin pitää epäjohdonmukaisina. Mainittua puutetta ei ole kuitenkaan pidettävä niin merkittävänä, että valtuuston päätös olisi sen johdosta kumottava.

Kaava-aineistossa olevien melumallinnusten perusteella on mahdollista arvioida tuulivoimaloiden aiheuttamat meluvaikutukset kaavan vaikutusalueen asutukselle sekä se, täyttääkö yleiskaava sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset tältä osin. Kaavan sisältövaatimusten arvioimisen kannalta melumallinnuksia ei ole pidettävä puutteellisina sillä valittajien esittämällä perusteella, ettei mallinnuksia ole laadittu eri tuulen nopeuksilla tai että talvilämpötilan ja jäätyneen maan vaikutusta ei ole selvitetty. Lausunnon mukaan hankekehittäjältä saatujen voimalatietojen mukaan melumallinnuksessa käytettyjen voimaloiden ääni ei ole tonaalista, kapeakaistaista eikä iskumaista. Näin ollen laskentatuloksiin ei ole tullut tehdä ympäristöministeriön ohjeessa mainittua 5 desibelin korotusta. Valtuuston päätös ei ole lainvastainen valittajien melumallinnusten riittävyyden ja luotettavuuden osalta esittämillä perusteilla.

Meluvaikutusten huomioon ottaminen

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä suojaetäisyydestä lähimpiin tuulivoimaloihin, vaan kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla. Yksinomaan sillä perusteella, että lähimmät asuin- ja loma­rakennukset sijaitsevat alle kahden kilometrin etäisyydellä lähimmistä tuulivoimaloista, kaavan mahdollistamasta tuulivoimarakentamisesta ei voida arvioida aiheutuvan niin merkittäviä meluvaikutuksia, että kaava olisi tällä perusteella katsottava lainvastaiseksi.

Melumallinnukset osoittavat, että melutasot suunnittelualueen lähialueilla sijaitsevien lähimpien vakituisten asuinrakennusten ja lomarakennusten kohdalla pysyvät valtioneuvoston päätöksen mukaisten ohjearvojen ja ympäristöministeriön ohjeen mukaisten suunnitteluohjearvojen rajoissa lukuun ottamatta kahta melumallinnuskartoissa lomarakennukseksi merkittyä rakennusta. Vestas-voimalalla tuulivoimapuistoalueen itäpuolella Pinolassa tilalla RN:o 14:32 sijaitsevan lomarakennuksen kohdalla (38,5 dB) ja Kantokylässä tilalla RN:o 3:26 sijaitsevan lomarakennuksen kohdalla (35,9 dB) ylittyy ympäristöministeriön ohjeen mukainen yöajan ohjearvo 35 desibeliä. Nordex-voimalalla mainittu ohjearvo ylittyy vain Pinolassa sijaitsevan lomarakennuksen kohdalla (noin 36 dB). Kaavaselostuksen mukaan Pinolassa tilalla RN:o 14:32 sijaitsevan melumallinnuksen leviämiskartoissa lomarakennukseksi merkityn rakennuksen käyttötarkoitus rakennuslupatietojen mukaan on todellisuudessa muu rakennus ja Kantokylässä tilalla RN:o 3:26 sijaitsevan rakennuksen käyttötarkoitus on saunamökki. Kun otetaan huomioon edellä mainittujen rakennusten käyttötarkoitukset, ympäristöministeriön ohjeen mukaisen yöajan ohjearvon ylittyminen näiden rakennusten osalta ei merkitse sitä, että kaava olisi tällä perusteella lainvastainen. Melumallinnuksen tulosten mukaan matalien taajuuksien meluvaikutukset mittauspisteissä eivät ylitä sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysohjeen arvoja.

Kaupunginhallituksen valituksen johdosta antamasta lausunnosta ilmenee, että valituksen liitekartassa nuolella osoitetun, A:n osaksi omistamalla Huminan tilalla RN:o 14:24 olevan lomarakennuksen kohdalla ylittyy ympäristöministeriön ohjeen mukainen lomarakennusten yöajan ohjearvo. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että kysymyksessä oleva lomarakennus sijaitsee vakituiseen asumiseen käytetyn kyläalueen sisällä, ympäristöministeriön ohjeen mukaisen yöajan ohjearvon ylittyminen mainitun rakennuksen osalta ei merkitse sitä, että kaava olisi tälläkään perusteella suoraan lainvastainen. Valittajat eivät ole valituksessaan tai vastaselityksessään yksilöineet, missä sijaitsee toinen A:n omistama vapaa-ajan asunto, jonka kohdalla heidän käsityksensä mukaan ylittyvät ympäristöministeriön yöajan ohjearvot.

Asiassa on myös otettava huomioon se, että viitattu 35 dB:n yöajan melutason ohjearvo on ainoastaan suositusluonteinen, eikä sillä toistaiseksi ole samanlaista oikeuskäytännössä syntynyttä sitovuutta kuin valtioneuvoston päätöksellä melutason ohjearvoista (VNp 993/1992). Sittemmin valtioneuvosto on antanut 1.9.2015 voimaan tulleen asetuksen tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015). Asetuksen mukaan pysyvän ja loma-asutuksen alueilla melutaso ei saa ylittää ohjearvoa 40 dB.

Kun otetaan huomioon edellä todetut seikat kokonaisuudessaan, osayleiskaava täyttää tältä osin siltä edellytetyn turvallisen ja terveellisen elinympäristön sisältövaatimuksen.

Osayleiskaavaan ei sisälly määräystä yksittäisen tuulivoimalan enimmäistehosta. Osayleiskaava siten sinänsä mahdollistaa melumallinnuksissa käytettyä tuulivoimalaa tehokkaampienkin tuulivoimaloiden sijoittamisen alueelle. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää rakennuslupamenettelyä, jonka yhteydessä laaditaan tarkemmat meluselvitykset rakennettavilla tuulivoimaloilla ja jota sitoo osayleiskaavan määräys melutasojen ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen ja ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista koskevien ulkomelutason suunnitteluohjearvojen huomioon ottamisesta, osayleiskaava yksittäisen tuulivoimalan enimmäistehoa koskevan määräyksen puuttumisesta huolimatta riittävästi ohjaa rakentamista alueella.

Maisemaan ja kulttuuriympäristöön kohdistuvat vaikutukset

Tehdyt selvitykset

Kaavaa valmisteltaessa on maisemaan ja kulttuuriympäristöön kohdistuvien vaikutusten selvittämiseksi laadittu 10.12.2013 päivätty maisema- ja kulttuuriympäristöselvitys. Selvityksen mukaan maisemaselvityksen lähtöaineistona on käytetty karttoja, ilmakuvia sekä maastokäynneillä otettuja valokuvia kohteesta. Tarkastelu on tehty tuulivoimapuiston todennäköisellä voimalatyypillä ja -korkeudella. Tuulivoimapuistosta on laadittu vaikutusten arvioinnin tueksi ja havainnollistamiseksi näkemä­alueanalyysi ja havainnekuvia. Näkemäalueanalyysi on laadittu WindPro-ohjelman ZVI-moduulilla. Analyysissä on otettu huomioon alueen pinnanmuodot, vesistöt ja puustonkorkeudet erityyppisillä alueilla perustuen kasvillisuuden osalta Corine CLC2006 (25 m) -tietokannan aineistoon. Tavallisilla metsäalueilla puuston korkeutena on käytetty 15:tä metriä ja vähä- ja harvapuustoisilla alueilla 8:aa metriä. Mallinnuksessa laskentakorkeutena on käytetty voimaloiden napakorkeutta 137 metriä ja katselukorkeutena 1,5:tä metriä. Havainnekuvia tai havainnekuvaluonnoksia on laadittu viisi kappaletta tuulivoimapuiston tuulivoimaloista.

Valokuvaamispaikat, joista otettuihin kuviin mallinnukset on laadittu, sijaitsevat Kantokylässä, Pinolantienhaarassa, Vähäkankaalla Haapavesitien varrella ja Tuomiperällä Tuomelan tiellä. Havainnekuviin on punaisin ympyröin merkitty roottorien pyyhkäisyalueet ja keltaisella viivalla horisontin linja.

Maisema- ja kulttuuriympäristöselvityksen mukaan tuulivoimapuiston rakentaminen Tuomiperän alueelle muuttaa tuulivoimapuiston alueen olemassa olevaa maisemakuvaa voimakkaasti. Rakentamisen myötä tuulivoimaloita ympäröivät lähimaisemat muuttuvat metsätalous- ja suomaisemasta rakennetuksi tuulivoimatuotantomaisemaksi. Tuulivoimaloiden maisemaa hallitsevan dominanssivyöhykkeen on arvioitu ulottuvan noin 1,4 kilometrin etäisyydelle tuulivoimaloista. Asuinrakennuksia dominanssivyöhykkeelle sijoittuu Kantokylän, Levänevan ja Pinolan alueilla sekä Tuomiperän itäosissa, joilla alueilla sijaitsevista asuin- ja loma­rakennuksista muodostuu näkymiä tuulivoimaloille. Tuulivoimaloiden näkyessä pihapiiriin näkymä hallitsee maisemaa, ja maisemavaikutuksia voidaan pitää merkittävinä. Vyöhykkeillä, jotka ulottuvat enimmillään noin viiden kilometrin etäisyydelle tuulivoimaloista, voimalat näkyvät useiden suunnittelualuetta ympäröivien kylien varsinkin peltoaukeille ja paikoin vesialueille. Etäisyyden ollessa 5–12 kilometriä tuulivoimalat eivät enää hallitse maisemaa.

Maisema- ja kulttuuriympäristöselvityksestä ilmenee, että lentoestevalot muuttavat maiseman luonnetta etenkin pimeällä ja kirkkaalla säällä, kun valot erottuvat selkeästi korkealla ilmassa, puuston latvuston yläpuolella, missä ei ole valonlähteitä. Etenkin tuulivoimapuistojen elinkaaren alkuaikana maisema, joka on totuttu näkemään ilman valonlähteitä, voidaan kokea levottomana. Näkyvien ja vilkkuvien lentoestevalojen myötä maisemasta muodostuu dynaaminen ja liikkuva. Sumuisessa, utuisessa ja sateisessa säässä lentoestevalojen vaikutus voi laajentua laajemmalle alueelle pilvien korkeudesta ja valon heijastumisesta johtuen. Tuomi­perän tuulivoimapuiston lentoestevalojen aiheuttamat vaikutukset ovat selkeimmin havaittavissa Kantokylän alueelta, laajempien peltoaukeiden itälaidoilla sijaitsevilta alueilta sekä Tuomiperän avoimilta peltoaukeilta.

Maisema- ja kulttuuriympäristöselvityksen mukaan Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta valtakunnallisesti tärkeäksi alueeksi merkitty Kalajokilaakson kulttuurimaisema-alue sijaitsee noin 5,8 kilometrin etäisyydellä, valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä koskevassa inventoinnissa (RKY 2009) valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi luokiteltu Vähäkankaan kyläraitti noin seitsemän kilometrin etäisyydellä ja maakuntakaavassa kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta maakunnallisesti tärkeäksi alueeksi osoitettu Kankaan asemanseutu noin 4,6 kilometrin etäisyydellä lähimmistä tuulivoimaloista. Maakunnallisesti arvokas rakennusperintökohde Alakangas sijaitsee noin kolmen kilometrin etäisyydellä lähimmistä tuulivoimaloista.

Edelleen maisema- ja kulttuuriympäristöselvityksen mukaan Kalajokilaakson maisema-alueelle tuulivoimalat voidaan paikoin havaita puuston latvuston yläpuolella kaukomaisemassa. Tuulivoimalat eivät merkittävästi muuta kohteen arvoa, joten vaikutukset jäävät vähäisiksi. Vähäkankaan kyläraitti sijaitsee suhteellisen kaukana voimaloista, eivätkä voimalat hallitse maisemakuvaa tässä kohteessa. Mikäli voimalat näkyvät kohteeseen, vaikutukset ovat hyvin lieviä, koska voimaloiden näkyminen ei merkittävästi muuta kohteen arvon perusteena olevia elementtejä. Voimalat voivat näkyä Alakankaan talonpoikaistalolle puuston latvuston yläpuolella taustamaisemassa. Vaikka osa voimaloista olisi havaittavissa kohteesta, näiden luokitteluperusteena olevat arvot eivät muutu merkittävästi. Vaikutukset ovat hyvin vähäisiä, tai niitä ei muodostu lainkaan.

Kaavaa valmisteltaessa kaavaehdotuksen nähtävilläolon aikana helmikuussa 2014 laaditun Kalliomaan tilaa ja rakennusta koskevan rakennushistoriallisen selvityksen mukaan Kalliomaan hirsirakennukseen liittyy rakennus- ja paikallishistoriallisia arvoja. Se on kuulunut 1800-luvun lopulla perustettuun kruununtorppaan. Rakennusta ei ole suojeltu, eikä siitä löydy mainintaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tai maakuntaliiton kulttuuri- tai rakennustaiteellisesti arvokkaiden rakennusten listauksista. Rakennus ei ole nykyajan vaatimusten mukaisessa asuttavassa kunnossa. Rakennuksessa on seinät, lattia ja vettä pitävä katto, joten rakennusta voidaan käyttää satunnaisesti sääsuojana ja taukotupana.

Maisemaan ja kulttuuriympäristöön kohdistuvien vaikutusten arvioinnin riittävyys ja luotettavuus

Hankkeen maisemaan ja kulttuuriympäristöön kohdistuvia vaikutuksia on arvioitu riittävänä pidettävillä menetelmillä. Myös lentoestevalojen vaikutusta maisemaan on arvioitu. Maiseman osalta laadittuja selvityksiä ei ole kaavan sisältövaatimusten arvioinnin kannalta pidettävä puutteellisina valittajien mainitsemilla perusteilla, kuten sillä, että havainnekuvia olisi voitu laatia muistakin paikoista, kuvat ovat heikkotasoisia tai että lentoestevalojen ja roottorien pyörimisen vaikutusta ei ole erikseen havainnollistettu. Maisema- ja kulttuuriympäristöselvitystä on pidettävä riittävänä sen arvioimiseksi, täyttääkö osayleiskaava laissa asetetut sisältövaatimukset rakennetun ympäristön ja maiseman vaalimisen kannalta.

Maisemaan ja kulttuuriympäristöön kohdistuvien vaikutusten huomioon ottaminen

Kun otetaan huomioon tuulivoimaloiden sijainti, määrä ja koko, hanketta ei ole mahdollista toteuttaa aiheuttamatta muutoksia ympäristössä ja maisemakuvassa. Maisemaselvitysten perusteella tuulivoimaloiden maisemavaikutukset tuulivoimapuistoa ympäröivissä kylissä on arvioitu jopa merkittäviksi. Kaavan laatiminen edellyttää usein kuitenkin erilaisten ja keskenään ristiriitaistenkin sisältövaatimusten yhteensovittamista, eikä osayleiskaavaa pelkästään mainittujen maisemavaikutusten perusteella voida katsoa lainvastaiseksi. Kaavaan liittyvien selvitysten perusteella lähinnä pimeään aikaan kohdistuvia lentoestevalojen maisemavaikutuksia ei ole ennalta arvioiden pidettävä merkittävinä.

Valituksessa mainitut valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt samoin kuin Alakankaan rakennusperintökohde sijaitsevat siinä määrin etäällä tuulivoimapuistosta, että tuulivoimaloiden haitalliset vaikutukset alueiden ja kohteen maisema- ja kulttuuriperintöarvoihin jäävät todennäköisesti vähäisiksi. Kalliomaan tilaan ja sillä sijaitsevaan hirsirakennukseen ei niitä koskeva rakennushistoriallinen selvitys huomioon ottaen liity erityisiä valtakunnallisesti tai maakunnallisesti tunnistettuja suojeltavia arvoja. Tuulivoimapuistohankkeesta ei sellaisenaan seuraa se, että Kalliomaan hirsirakennukseen liittyvät rakennushistoriallisessa selvityksessä mainitut rakennus- ja paikallishistorialliset arvot olennaisilta osin menetettäisiin. Tilaa ja sillä sijaitsevaa hirsirakennusta voidaan kaavan hyväksymisestä riippumatta edelleen käyttää valituksessa mainittuihin ulkoilu- ja virkistystarkoituksiin.

Kun otetaan lisäksi huomioon kaavassa annetut tuulivoimaloista aiheutuvien esteettisten haittojen vähentämiseen tähtäävät tuulivoimaloiden ulkoasua koskevat kaavamääräykset, osayleiskaava täyttää tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä yleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset rakennetun ympäristön ja maiseman vaalimisesta sekä mainitun lain 77 b §:ssä tuulivoimarakentamista ohjaavalle yleiskaavalle asetetut erityiset sisältövaatimukset tuulivoimarakentamisen ja muun maankäytön sopeutumisesta maisemaan ja ympäristöön.

Virkistys- ja luonnonarvot

Tehdyt luontoselvitykset

Osayleiskaavaa valmisteltaessa on laadittu 2.10.2013 päivätty luontoselvitys. Tuulivoimapuiston vaikutuksia eläimistölle on arvioitu myös kaavaselostuksessa. Luontoselvityksessä on kartoitettu alueen linnustoa ja muuta eläimistöä sekä arvokkaita luontokohteita.

Luontoselvityksessä arvokkaina luontokohteina on mainittu Jyrkätkalliot ja Linttineva. Selvityksen mukaan Jyrkkienkallioiden alueelta rajatun kallioluontokohteen alueelle ei ole osoitettu voimala- ja tierakentamista. Sähkönsiirtoreitin maakaapeli tulisi kaivettavaksi Linttinevan keskiosan poikki. Tämän ei ole kuitenkaan arvioitu merkittävässä määrin muuttavan mainitun laiteiltaan ojitetun suoalueen vesitaloutta.

Luontoselvityksen yhteydessä tehdyn pesimälinnustoselvityksen mukaan toteutettujen selvitysten perusteella hankealueelle ei sijoitu linnustollisesti arvokkaita kohteita. Hankealueelta tai sen lähiympäristöstä havaittiin muun ohella valituksessakin mainittuja pesiviä haukkoja ja pöllöjä. Lisäksi hankealueelta tai sen lähiympäristöstä havaittiin haukkoja ja pöllöjä, jotka eivät pesineet alueella mutta joiden reviiri ulottui alueelle tai jotka saalistivat alueella. Kalliomaa-Kurun lampareiden alueella havaittiin pesivä laulujoutsen. Hankealueelta ei tunnistettu metson merkittäviä soidinpaikkoja. Hankealueen länsipuolelle sijoittuvalle Levänevan pellolle sijoittuu teeren soidinalue, jossa havaittiin parhaimmillaan noin 20 lintua. Luontoselvityksen mukaan Tuomiperän tuulivoimapuiston rakentaminen ei suoraan vaaranna hankealueen itäpuolelle sijoittuvilla Kalliomaa-Kurun lammilla pesivien suojelullisesti arvokkaiden lajien esiintymistä alueella. Lähimmät tuulivoimalat sijoittuvat noin 500 metrin etäisyydelle lammista, eikä niiden aiheuttamien häiriövaikutusten arvioida merkittävässä määrin vaikuttavan alueella pesivien lintulajien esiintymiseen tai elinolosuhteisiin. Luontoselvityksessä tuulivoimapuiston rakentamisen vaikutukset alueen tavanomaiseen ja suojelullisesti arvokkaaseen pesimälinnustoon on arvioitu kokonaisuutena vähäisiksi, eikä niillä todennäköisesti ole merkitystä lajien säilymiseen laajemman maantieteellisen alueen pesimälajistossa. Alueen tuulivoimaloihin mahdollisesti törmäävien muuttavien lintujen yksilömäärä on niin pieni, että se ei todennäköisesti aiheuta merkittäviä populaatiovaikutuksia yhdenkään alueen kautta liikkuvan lajin kohdalla.

Luontoselvityksen yhteydessä hankealueella on tehty myös yleispiirteinen lepakoiden ruokailualueiden kartoitus kesällä 2013. Kartoitus on tehty niin sanottua aktiivikartoitusmenetelmää hyödyntäen, missä hankealueen lepakoille potentiaaliset kohteet kierrettiin läpi detektoreilla (Echo Meter EM3+) kuunnellen. Lepakkoselvitykset suoritettiin suurimmaksi osaksi kävellen hankealueella kahden yön aikana (12.6.2013 ja 23.7.2013) ja autokartoitusmenetelmä hyödyntäen alueen ulkopuolella. Lepakoille sopivien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sekä ruokailualueiden esiintymiseen kiinnitettiin huomiota myös muiden hankealueella suoritettujen luontoselvitysten ohessa. Lepakkoselvitysten yhteydessä mahdollisesti todetut lepakoiden käyttämät alueet arvotettiin nykyisin yleisesti käytössä olevien periaatteiden mukaisesti lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin (luokka I), lepakoiden tärkeisiin ruokailualueisiin tai siirtymäreitteihin (luokka II) sekä muihin lepakoiden käyttämiin alueisiin (luokka III). Lepakkoselvityksen perusteella hankealueella ei sijaitse lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja tai tärkeitä ruokailualueita tai muitakaan lepakoille tärkeitä alueita. Lepakkoselvitysten aikana alueelta tehtiin neljä havaintoa pohjanlepakoista siten, että kaksi lepakkoa havaittiin Kantokylän alueella ja kaksi alueen läpi kulkevan metsäautotien varrella. Muita lepakkolajeja ei havaittu. Kokonaisuudessaan tuulivoimapuistolla ei arvioida olevan vaikutuksia lepakoiden elinympäristöihin ja säilyvyyteen hankealueella tai sen lähiympäristössä, eikä hanke vaaranna lepakoiden esiintymistä laajemmallakaan alueella Kalajokilaaksossa.

Edelleen luontoselvityksen mukaan hankkeella ei arvioida olevan merkittävää haitallista vaikutusta muidenkaan tavanomaisten eläinlajien tai suojelullisesti arvokkaiden eläinlajien esiintymiseen tai elinoloihin metsätalouden ennestään pirstomalla alueella. Hankkeen vaikutukset eläimistöön ovat suurimmillaan tuulivoimapuiston rakennusvaiheessa, jonka jälkeen häiriö vähenee ja eläinten elinolosuhteet palautuvat lähelle nykytilaa. Suurin osa alueen eläimistöstä tulee todennäköisesti tottumaan tuulivoimaloiden olemassa oloon. Tuulivoimahanke muuttaa vain hyvin vähäisessä määrin eri eläinlajien usein laajojakin elinalueita.

Kaavaselostuksen mukaan alueelle sijoittuvat tuulivoimalat eivät rajoita alueella liikkumista eivätkä heikennä suoraan alueen virkistyskäyttömahdollisuuksia muutoin kuin tuulivoimaloiden ja huoltoteiden rakentamisalueilla. Tuulivoimapuiston rakentamisen vaikutukset metsästykseen ovat yleensä vähäisiä. Tuulivoimapuiston aluetta ei aidata, eikä tuulivoimapuiston toteuttaminen estä metsästysoikeuden jatkumista alueella. Tuulivoimapuisto ei rajoita ampumista, esimerkiksi hirvenmetsästystä, alueella, kun ampuminen tapahtuu vaakatasoon tai alaviistoon.

Johtopäätökset

Lepakkoselvityksessä hyödynnetyillä menetelmillä on ollut mahdollista riittävästi kartoittaa lepakoiden esiintymistä alueella, ja sen perusteella on saatavilla riittävät tiedot kaavaratkaisun vaikutuksista lepakoihin ja niiden elinympäristöihin. Tehtyä lepakkoselvitystä ei ole pidettävä valituksessa tarkoitetulla tavalla puutteellisena.

Luontoselvityksen mukaan Tuomiperän suunnitellun tuulivoimapuiston alueella ei suoritettu muuttolinnustoseurantaa vuoden 2013 ympäristöselvitysten yhteydessä. Alue sijoittuu kauas tunnettujen muuttoreittien ulkopuolelle, jolloin hankealueen kautta kulkeva lintujen muuttovirta arvioitiin lähtökohtaisesti vähäiseksi ja hajanaiseksi. Hankealueella tai sen välittömässä läheisyydessä ei sijaitse tiedossa olevia muuttolintujen merkittäviä levähdys- tai ruokailualueita. Mainitut seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että kaavan sisältövaatimusten täyttyminen on arvioitavissa siitä huolimatta, ettei kaavaa valmisteltaessa ole laadittu muuttolintujen törmäysriskikartoitusta eikä muuttolinnuston seurantaselvitystä tai että Mertosen erämaajärven merkitystä muuttolinnuille ei ole erityisesti arvioitu.

Kun otetaan huomioon kaavan ratkaisut ja kaavamääräykset kokonai­suudessaan sekä se, mitä edellä on todettu osayleiskaavan toteuttamisen arvioiduista vaikutuksista alueen eläimistöön ja luontoarvoihin, kaavassa on otettu riittävästi huomioon alueen linnusto ja muu eläimistö sekä arvokkaat luontokohteet. Suunnittelualue on osayleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1), ja alue siten lähtökohtaisesti soveltuu edelleenkin virkistyskäyttöön ja metsästykseen. Alueen virkistys- ja metsästyskäyttömahdollisuudet eivät ennalta arvioiden merkittävästi heikkene. Kaavaratkaisu ei ole lainvastainen valittajien tältä osin esittämillä perusteilla.

Kohtuuton haitta

Kaava-alueelle ja sen ympäristöön ei ole voimassa olevassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa osoitettu rakentamista koskevia alue­varauksia. Alueella ei ole yksityiskohtaisia kaavoja, ja se on tällä hetkellä pääosin metsätalouskäytössä. Tuomiperän tuulivoimapuiston yleiskaava ei estä alueiden käyttämistä nykykäyttöä vastaavasti edelleen pääosin metsätalousalueena. (---)

Lähimmillään noin yhden kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloista sijaitseville valittajien omistamille asutuille kiinteistöille ei selvitysten perusteella ulotu sellaisia kiinteistön käyttöä rajoittavia vaikutuksia, että niistä voitaisiin katsoa aiheutuvan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Pelkästään sitä, että voimalat näkyvät valittajien kiinteistöille, tai sitä, että voimaloiden maisema- ja meluvaikutukset yleisemminkin voivat vaikuttaa kiinteistöjen arvoon tuulivoimapuiston ulkopuolisella alueella, ei voida edellä mainituissa olosuhteissa pitää säännöksessä tarkoitettuna kohtuuttomana haittana.

Yhteenveto

Valituksenalaiselta osin osayleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Valituksessa esitetyillä perusteilla osayleiskaava ei ole sille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetettujen sisältövaatimusten vastainen. Valtuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen, eikä päätöksen kumoamiseen valituksen johdosta ole aihetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 62 § 1 momentti, 65 § 1 momentti, 188 § 1 momentti ja 197 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 30 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007) 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Ylivieskan kaupunginvaltuuston työjärjestys 8 §, 9 § ja 11 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku. Esittelijä Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi A on lausunut muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaava kohtelee A:ta epäoikeudenmukaisesti. A omistaa puolet tilasta RN:o 14:24. Tuulivoimalat olisi voitu sijoitella siten, etteivät suositusarvot ylity A:n tilalla. Taloon ja sen ympäristöön tehdyt panostukset menevät hukkaan, koska taloa ei voi leimautumisen vuoksi enää käyttää.

A:lle olisi voitu tiedottaa asiasta henkilökohtaisesti. Kaavan nimi on harhaanjohtava, koska siinä mainitaan vain toinen kylistä, joiden alueelle kaava on laadittu. A:n muistutukseen annettu vastine on myös ollut virheellinen ja ammattitaidoton.

2. B ja hänen 46 asiakumppaniaan ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimustensa tueksi B ja hänen 46 asiakumppaniaan ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavassa ei ole riittävän tarkasti pystytty poissulkemaan haittoja, jotka kohdistuvat ihmisten elinympäristöön, terveyteen, asuinviihtyvyyteen sekä luonto- ja maisema-arvojen ja arvokkaan kulttuuriperinnön säilymiseen. Kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä ei pystytä estämään haittoja, jotka syntyvät voimaloiden lähialueilla. Päätös on lainvastainen ja syntynyt esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeudelle ei ole esitetty valitusajan jälkeen uusia valitusperusteita, vaan jo aiemmin esitettyjä valitusperusteita on tarkennettu.

Selvitysaineiston osalta on todettu muun ohessa, että se on tulkinnallista ja sitä on käsitelty pintapuolisesti ja epäuskottavasti. Selvitykset eivät tue tehtyä päätöstä ja joiltain osin kaavan valmistelijat ovat toimittaneet jopa väärää tietoa päätöksentekoon.

Yleiskaavassa ei ole huolehdittu siitä, että tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää. Sähkönsiirtoreitin maakaapeli on suunniteltu kaivettavaksi sellaisen tilan läpi, jonka omistajat eivät hyväksy kaapelin kaivamista omalle tilalleen.

Tuulivoimalan etäisyys lähimpiin asuntoihin on noin yksi kilometri. Voimaloiden yhteishaitta melun, välkkeen ja maiseman osalta on kohtuuton. Haittaa ei ole otettu huomioon. Meluvaikutusten arviointi ei ole uskottava eikä siinä ole otettu huomioon alueen rakennuskantaa, melumallinnuksen puutteellisuuksia ja talviolosuhteiden tuomia riskejä. Rakennuskanta on pääosin vanhaa ja puurakenteista, eikä se torju matalataajuista melua kuten uudemmat rakennusmateriaalit. Meluarvoihin olisi tullut lisätä + 5dB, koska melu tulee olemaan amplitudimoduloitunutta. Kaava ei rajoita voimaloiden tehoa, joten jos rakentamisessa päädytään melumallinnusta tehokkaampiin voimaloihin, mallinnukset eivät anna oikeaa kuvaa meluhaitoista.

Koko Tuomiperän tuulivoimapuiston lähialue on maisemakuvaltaan pienipiirteistä, eikä voimaloiden sovittaminen alueelle onnistu ilman maisema-arvojen menettämistä. Haitallinen maisemavaikutus on todettu kaavaa varten tehdyissä selvityksissä, mutta sitä ei ole otettu huomioon. Maisemaan liittyvät selvitykset ovat riittämättömiä ja niissä on useita epäkohtia ja puutteita. Valituskirjelmässä on muun muassa verrattu vireillä olevan maakuntakaavan selvitysaineistoa valituksenalaisen osayleiskaavan selvitysaineistoon, ja todettu, että osayleiskaavan selvitys­aineistoon liittyvät valokuvat ovat huonolaatuisia ja epäuskottavia.

Tehdyissä luontoselvityksissä ja kaavaselostuksessa todetaan, että Ylivieskan kohdalla Kalajoen rannikkoalueella kulkee kansainvälisesti merkittävä lintujen muuttoreitti, jota pitkin muuttaa vuosittain satoja tuhansia lintuja pohjoisille pesimäalueilleen. Myös raportissa "Lintujen muuttoreitit ja pullonkaula-alueet Pohjois-Pohjanmaalla tuulivoimarakentamisen kannalta" todetaan, että kurkien päämuuttoreitti kulkee Muhos-Rantsila-alueelta kohti etelä-lounasta eli pääosin valtatien 86 itäpuolta seuraten. Tuomiperän tuulipuisto sijoittuu siis suoraan yhdelle kurkien päämuuttoreitille. Muuttolinnut lentävät alueella matalalla nousukiidosta johtuen ja keräävät parveaan kiertelemällä hankealueen yllä.

Käytetty lepakkoselvitysmetodi on puutteellinen, eikä sen perusteella saada täyttä varmuutta alueen lepakkokannasta. On erittäin todennäköistä, että tuulivoima-alue heikentää alueen lepakoiden elinympäristöä.

Kulttuuriperinnölle aiheutuvan haitan osalta on todettu muun muassa, että voimaloilla on maisemaan voimakas dominanssiefekti ja maisemakuvaa rikkova vaikutus kohdistuu Kalajoen valtakunnallisesti arvokkaaseen kulttuurimaisema-alueeseen. Vaikutuksia valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaille alueille ei ole selvitetty riittävällä tarkkuudella.

Kaupunginvaltuuston jäsenen Antti Rantalan osalta on todettu, että hän omistaa yli 80 prosenttia kaupungin hotellihuonetarjonnasta. Rantalan yritykselle syntyy taloudellista hyötyä kaavasta koko tuulivoimaloiden elinkaaren aikana, kun muilta paikkakunnilta tuleva työvoima käyttää hänen yrityksensä palveluita.

Ylivieskan kaupunginhallitus on antanut selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

B ja hänen 46 asiakumppaniaan ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki B:n ja hänen 46 asiakumppaninsa valitusta päätöksessä lueteltujen 23 asiakumppanin osalta.

Korkein hallinto-oikeus on muiden valittajien valituksesta tutkinut asian.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Niillä edellä mainituilla B:n asiakumppaneilla, jotka eivät ole valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen, ei ole oikeutta valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitus on tämän vuoksi jätettävä heidän tekemänään tutkimatta.

2. Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavan valmistelun yhteydessä laaditussa selvityksessä "Lintujen muuttoreitit ja pullonkaula-alueet Pohjois-Pohjanmaalla tuulivoimarakentamisen kannalta" (Harri Hölttä 15.3.2013) on esitetty kartalla kurkien syksyinen muuttoreitti. Muuttoreitti kulkee Ylivieskan itäpuolelta siten, että kaava-alue rajoittuu muuttoreitin länsireunalle. Valituksenalaisen yleiskaavan aineistoon liittyvässä luontoselvityksessä todetaan muun ohella, että syksyn kurkimuutto saattaa tuulesta riippuen kulkea Tuomiperän tuulivoimapuistoalueen läheisyydessä, mutta sijoittuu pääosiltaan alueen itäpuolelle.

Kaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n tarkoittamalla tavalla riittävästi selvitetty alueen luontoarvot. Näiden luonnonarvojen vaaliminen on kaavassa otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla.

Jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta meluhaitan vuoksi, toiminnan harjoittaminen edellyttää rakennusluvan lisäksi, että sitä varten on myönnetty ympäristölupa. Ympäristölupamenettelyn tarkoituksena on viime kädessä varmistaa, ettei toiminnasta aiheudu kohtuutonta meluhaittaa asutukselle.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hal­linto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

Asiassa oli ratkaistavana oliko Suomen Kakkosessa eli kolmanneksi korkeimmalla sarjatasolla pelaavan jalkapalloseuran kanssa pelaajasopimuksen tehnyttä gambialaista A:ta pidettävä ammattimaisena urheilijana, jolle myönnetään ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella muu oleskelulupa ansiotyötä varten.

Ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevista valtakunnallisista linjauksista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaan ammattimaisuutta voidaan osoittaa kahdella seuraavista kriteereistä: koulutus urheiluoppilaitoksessa, urheiluseuran jäsenyys, ammatillista työhistoriaa urheilun alalla tai toimeentulon saaminen urheilun parissa tehdystä työstä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että valtioneuvoston päätöksestä ilmeneviä soveltamista ohjaavia kriteerejä käytettäessä on otettava huomioon, että eri kriteerien painoarvo ei välttämättä kaikissa tapauksissa ole sama. Luvan myöntämistä harkittaessa on siten sovellettava kokonaisharkintaa, jossa otetaan huomioon kaikki asiaan liittyvät olosuhteet. Lähtökohtaisesti keskeisin tekijä urheilijan ammattimaisuutta arvioitaessa on se, että hän saa toimeentulonsa urheilemisesta. Pelkästään toimeentulon takaavan palkkion maksaminen ei kuitenkaan ole välttämättä riittävää, jos urheilun ammattimaisen harjoittamisen edellytykset muutoin puuttuvat.

A sai pelaajasopimuksen perusteella riittävän toimeentulon jalkapallon pelaamisesta. Kun hänellä lisäksi oli saadun selvityksen ja hänen työnantajansa arvion perusteella edellytykset pelata ammattilaisena jalkapalloa, korkein hallinto-oikeus katsoi kokonaisuutena arvioiden, että asiassa oli kysymys ulkomaalaislaissa tarkoitetusta ammattimaisen urheilun harjoittamisesta.

Ulkomaalaislaki 71 § ja 77 §:n 1 momentti 2 kohta.

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 5.9.2016 nro 16/0393/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 4.2.2016 tekemällään päätöksellä dnro 20284/110/2015 hylännyt Gambian kansalaisen A:n (s. 20.9.1999, asiakasnumero 2267999) työperusteista oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Oleskelulupaa ei myönnetä, koska hakija ei ole ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu ammattimainen urheilija.

Valtioneuvoston päätöksen (VNp 11.10.2012) mukaan ammattimaisuutta voidaan osoittaa kahdella seuraavista kriteereistä: koulutus urheiluoppilaitoksessa, urheiluseuran jäsenyys, ammatillista työhistoriaa urheilun alalla tai toimeentulon saaminen urheilun parissa tehdystä työstä. Luvan myöntävä viranomainen arvioi edellytysten täyttymisen ottaen huomioon luvan hakijan antamat tiedot sekä järjestelyn luonteen kokonaisuudessaan.

Hakija on urheiluseuran jäsen. Hakijalla ei kuitenkaan ole koulutusta urheiluoppilaitoksessa, ammatillista työhistoriaa urheilun alalla eikä hän ole saanut toimeentuloa urheilun parissa tehdystä työstä. Hakija on 16-vuotias. Kaikki edellä mainittu huomioon ottaen hakija ei ole ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu ammattimainen urheilija.

Maahanmuuttoviraston soveltamat lainkohdat:

Ulkomaalaislaki (301/2004) muutoksineen.

A on valittanut Maahanmuuttoviraston päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja valittajalle myönnetään oleskelulupa.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttoviraston päätöksessä mainittu valtioneuvoston päätös on luonteeltaan vain tulkintasuositus. Valittajan voidaan katsoa täyttävän monet valtioneuvoston päätöksessä mainituista edellytyksistä. Valittaja saa urheilusta toimeentulonsa Suomessa ja hän kuuluu urheiluseuraan. Valittaja on aiemman urheilutaustansa ansiosta saanut valmiudet hankkia toimeentulonsa urheilulla, vaikkei hänelle kotimaassaan maksettu pelaamisesta mainittavia summia. Valittaja on kotimaassaan viime pelikaudella pelannut jalkapalloa ylimmällä sarjatasolla. Valittajalla on ammatillista työhistoriaa jalkapalloilijana, vaikkei hänelle ole maksettu siitä ammattilaistason korvauksia. Suomalaisen urheiluseuran tarjoama sopimus valittajalle on osoitus siitä, että hänen kykynsä on huomioitu myös kotimaan ulkopuolella. Urheilijan ammattimaisuuden arvioinnissa ei tulisi antaa merkitystä alaikäisyydelle.

Maahanmuuttovirasto ei kohtele oleskeluluvan hakijoita tasa-arvoisesti. Valittaja haki urheilijan oleskelulupaa samanaikaisesti kahden muun gambialaisen kanssa, mutta vain valittajan hakemus hylättiin. Kyseisillä henkilöillä ei ole ollut valittajaa enempää kokemusta jalkapallosta ja toinen heistä jopa on pelannut täysin samassa joukkueessa kuin valittaja.

Maahanmuuttovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on ulkomaalaislain 6 §:ään ja 77 §:n 1 momentin 2 kohtaan sekä lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) 3 artiklan 1 kohtaan viitaten katsonut, että valitus tulisi hylätä.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, sikäli kuin nyt on kysymys, kumonnut Maahanmuutoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on valituksenalaiselta osalta perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 45 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tilapäinen oleskelulupa myönnetään ulkomailla olevalle henkilölle tilapäistä työntekoa varten.

Ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan muu oleskelulupa ansiotyötä varten myönnetään ulkomaalaiselle, joka toimii urheilijana, valmentajana tai urheilutuomarina, kun toiminta on ammattimaista.

Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan urheilijoiden, valmentajien ja urheilutuomarien sekä tieteen, kulttuurin ja taiteen alalla toimivilta edellytettäisiin toiminnan ammattimaisuutta. Taiteilijoiden ammattimaisuutta arvioitaisiin soveltaen taiteilijan sosiaalinen ja taloudellinen asema –toimikunnan mietintöä (opetusministeriön työryhmämuistioita 10:1995). Ammattimaisena taiteilijana pidettäisiin henkilöä, joka täyttää vähintään kaksi seuraavista kriteereistä: koulutus taideoppilaitoksessa, taiteilijajärjestön jäsenyys, ammatillista työhistoriaa jollain taiteenalalla tai toimeentulon saaminen taiteellisesta työstä. Urheilijoiden, valmentajien ja urheilutuomarien sekä tieteen ja kulttuurin alalla toimivien toiminnan ammattimaisuutta arvioitaisiin soveltuvin osin samalla tavalla.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on hakenut oleskelulupaa pelatakseen jalkapalloa urheiluseuran miesten joukkueessa toisessa divisioonassa. Hän on solminut seuran kanssa määräaikaisen sopimuksen, jonka mukaan hänelle maksetaan pelaamisesta 1 000 euroa/kk ja tarjotaan asunto luontoisetuna.

Valittaja on kertonut pelanneensa jalkapalloa kotimaassaan harrastelijajoukkueessa noin 5–6 vuoden ajan. Hakemukseen on liitetty gambialaisen urheiluseuran ja Gambian jalkapalloliiton antamat todistukset valittajan jalkapallon pelaamisesta liiton alaisessa seurassa.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, ettei valittaja ole ammattimainen urheilija. Virasto on perusteluissaan viitannut valtioneuvoston päätökseen (VNp 11.10.2012) ulkomaisen työvoiman käytön edellytysten yleisiä edellytyksiä koskevista valtakunnallisista linjauksista. Valtioneuvoston päätöksen mukaan "linjausten tarkoituksena on antaa informaatiota siitä, mitä hakemusta käsittelevän virkamiehen tulee ottaa huomioon harkittaessa työntekijän oleskeluluvan tai muun työntekoon oikeuttavan luvan myöntämistä. Lisäksi linjausten tarkoituksena on antaa informaatiota työntekijän oleskeluluvan ja muiden työntekoa varten myönnettävien lupien rajapinnoista." Valtioneuvoston päätöksessä todetaan seuraavaa urheilijoiden ammattimaisuuden arvioinnista: "Ammattimaisuutta voidaan osoittaa kahdella seuraavalla kriteereistä: koulutus urheiluoppilaitoksessa, urheiluseuran jäsenyys, ammatillista työhistoriaa urheilun alalla tai toimeentulon saaminen urheilun parissa tehdystä työstä. Luvan myöntävä viranomainen arvioi edellytysten täyttymisen ottaen huomioon luvan hakijan antamat tiedot sekä järjestelyn luonteen kokonaisuudessaan." Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisessa päätöksessä todennut valittajan olevan urheiluseuran jäsen. Viraston mukaan häntä ei kuitenkaan voida valtioneuvoston päätöksessä esitettyjen linjausten perusteella pitää ulkomaalaislaissa tarkoitettuna ammattimaisena urheilijana, koska hänellä ei ole alan koulutusta, ammatillista työhistoriaa alalta eikä hän ole saanut toimeentuloa alan työstä.

Johtopäätös

Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan urheilijan toiminnan ammattimaisuutta arvioidaan kokonaisuutena. Lainvalmisteluaineistossa mainittuja kriteerejä ammattimaisuuden arvioinnista voidaan soveltuvin osin hyödyntää tässä kokonaisharkinnassa. Valituksenalaisessa päätöksessä on viitattu valtioneuvoston päätökseen, joka on sinänsä sallittu oikeuslähde ja tässä tapauksessa vastaa sisällöllisesti lain esitöitä. Sääntelyn tarkoituksena on pyrkiä varmistumaan siitä, että oleskeluluvan myöntämisen perusteena oleva urheilutoiminta on ammattimaista.

Valittajan on tarkoitus pelata jalkapalloa miesten joukkueessa toisessa divisioonassa. Seura maksaa hänelle pelaamisesta 1 000 euroa/kk ja tarjoaa asumisen luontoisetuna. Saadun selvityksen mukaan valittaja on pelannut kotimaassaan useita vuosia jalkapalloa. Kun arvioidaan kokonaisuutena edellä esitettyä, hallinto-oikeus arvioi, että valittajan jalkapallon pelaaminen Suomessa on ammattimaista urheilua. Asiassa ei voida antaa valituksenalaisessa päätöksessä esitetyllä tavalla ratkaisevaa merkitystä sille, ettei valittaja ole aiemmin kotimaassaan solminut jalkapallon pelaamisesta ammattilaissopimusta, opiskellut urheilualan oppilaitoksessa tai että hän on alaikäinen.

Edellä esitetyn perusteella Maahanmuuttovirasto ei ole voinut hylätä valittajan oleskelulupahakemusta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pentti Sorsa ja Päivi Toivanen. Esittelijä Vilma Laukkarinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu on tarpeen ohjaamaan päätöksentekoa sen suhteen, milloin urheilijan toiminnan voidaan katsoa olevan ammattimaista ulkomaalaislain 77 § 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Päätöksentekoa ohjaa tällä hetkellä valtioneuvoston päätös ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevista valtakunnallisista linjauksista (VNp 11.10.2012).

Käytännössä varsin ongelmalliseksi osoittautunutta urheilun ammattimaisuuden arviointia ei tällä hetkellä ohjaa korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö. Hallinto-oikeuksien yksittäistapauksissa antamat ratkaisut taas ovat yleensä suppeita eivätkä sisällä kokonaisharkinnan laajempaa analyysiä valtioneuvoston sinänsä varsin selkeistä kriteereistä huolimatta. Valtioneuvoston päätöksestä ei käy ilmi, onko kaikilla kriteereillä tarkoitus olla yhtäläinen painoarvo.

Maahanmuuttovirasto on hylännyt A:n ammattimaisen urheilun perusteella tekemän oleskelulupahakemuksen, koska hakija ei ole ammattimainen urheilija. Hän on urheiluseuran jäsen. Hänellä ei kuitenkaan ole koulutusta urheiluoppilaitoksessa, ammatillista työhistoriaa urheilun alalla eikä hän ole saanut toimeentuloa urheilun parissa tehdystä työstä.

Hakija on alaikäinen. Hän on ilmoittanut olevansa tulossa pelaamaan jalkapalloa B ry:n pelaajana. Kaudella 2016 kyseinen seura pelaa miesten Kakkosessa. Hakemukseen oli liitetty pelaajasopimus, jonka mukaan hakija on 24.9.2015 solminut pelaajasopimuksen ajalle 1.3.2016–15.10.2017. Sopimuksen mukaan hakijalle maksetaan pelaamisesta 1 000 euroa kuukaudessa ja lisäksi seura tarjoaa hakijalle asunnon. Hän on pelannut kotimaassaan jalkapalloa C:ssä. Hänellä ei ole ollut pelaajasopimusta, koska kyseessä on amatööriliiga. Hän on saanut seuraltaan pelaamisestaan ainoastaan viikkorahaa.

Hakija on käyttänyt valituksessaan hallinto-oikeudessa esimerkkeinä kahta muuta oleskeluluvan saanutta gambialaista jalkapallon pelaajaa, jotka ovat tehneet sopimuksen saman seuran kanssa kuin hakija. Kumpikaan pelaajista ei kuitenkaan ole luvan saatuaan pelannut kyseisessä joukkueessa, vaikka molemmat ovat saapuneet Suomeen. Toinen pelaajista on solminut sopimuksen toisen Suomen Kakkosen seuran kanssa selvästi huonommalla palkalla ja toinen pelaa amatöörijalkapalloa vielä alemman sarjatason joukkueessa. Jos nämä seikat olisivat olleet Maahanmuuttoviraston tiedossa, oleskelulupia ei olisi myönnetty. Lisäksi ne muodostavat ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin mukaisen perusteen harkita lupien peruuttamista.

Hallinto-oikeus on antanut liian suuren painoarvon hakijan suomalaisen seuran kanssa solmimalle sopimukselle tekemättä kokonaisharkintaa. Hakijalla ei ole ollut ammattimaisuutta osoittavaa historiaa ennen sopimuksen tekemistä suomalaisen seuran kanssa. Gambian jalkapalloliiton 27.10.2015 antaman todistuksen mukaan hakija on liittynyt B:hen vasta kaudella 2012/2013. Hakija on siis amatöörinäkin pelannut jalkapalloa seurassa vain noin kolmen vuoden ajan ennen sopimuksen solmimista. Tämä on lisäksi tapahtunut hakijan ollessa hyvin nuori eli noin 13–16-vuotias.

Valtioneuvoston päätöksen mukaisista kriteereistä vain urheiluseuran jäsenyys on toteutunut ennen sopimusta, ja sekin vain ilman muita ammattimaisuuden tunnusmerkkejä. Pelkkä urheileminen seurassa ei tee urheilusta ammattimaista, vaikka seura tietyssä lajissa edustaisikin kyseisen maan huippua pääsarjan yleisesti heikon tason vuoksi. Hallinto-oikeus on todennut hakijan aiemmasta pelaamisesta ainoastaan, että saadun selvityksen mukaan valittaja on pelannut kotimaassaan useita vuosia jalkapalloa, asettamatta pelaamiselle mitään lisäedellytyksiä. Hallinto-oikeus toteaa vielä nimenomaisesti, ettei hakija ole kotimaassaan solminut jalkapallon pelaamisesta ammattilaissopimusta. Näin ollen käytännössä yksin urheilijan suomalaisen seuran kanssa solmima, riittävän toimeentulon takaava järjestely on muodostunut ratkaisevaksi. Hakija on alaikäinen henkilö, joka verrattain pientä palkkiota vastaan on tulossa pelaamaan ensimmäistä kertaa ulkomaille sarjaan, joka itsessään ei ole ammattilaissarja. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei käy ilmi, miksi hallinto-oikeus on päätynyt arvioimaan hakijan urheilun ammattimaiseksi.

A on valituksen johdosta antamassaan selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Joukkue ja sarjataso, jossa A:n on tarkoitus Suomessa pelata, täyttää ammattimaisuuden kriteerit. Suomen Palloliiton kilpailumääräysten 3 §:n mukaan ammattilaisena pidetään pelikauden aikana vähintään 16 vuotta täyttävää pelaajaa, joka saa tai tulee saamaan jalkapallon pelaamisesta pelikaudessa yli 2 000 euroa veronalaista tuloa, ja joka pelaa miesten kolmessa ylimmässä sarjassa tai naisten kahdessa ylimmässä sarjassa.

Pelaajasopimuksen mukaan A:n tulot pelikaudessa olisivat olleet yli 2 000 euroa. Hän olisi pelannut jalkapalloa miesten Kakkosessa, joka on Palloliiton miesten sarjassa kolmanneksi ylimmällä sarjatasolla.

A olisi myös täyttänyt Euroopan unionin ulkopuolelta tulevia pelaajia koskevien kilpailumääräysten 10 §:n määräyksen 1 165 euron tulorajasta, koska A:n tulot olisivat olleet 1 000 euroa lisättynä asuntoedulla.

Asiassa ei ole merkitystä sillä seikalla, onko A aikaisemmin saanut palkkaa jalkapallon pelaamisesta ulkomailla. Hän on saanut pelaamisestaan riittävät valmiudet ja taidot harjoittaa pelaamista ammattimaisesti. Hän on aikaisemmin pelannut jalkapalloa kotimaansa ylimmällä sarjatasolla.

A:n selitys on annettu tiedoksi Maahanmuuttovirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko A:ta pidettävä ammattimaisena urheilijana, jolle myönnetään ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella muu oleskelulupa ansiotyötä varten.

2. Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Ulkomaalaislain 71 §:n mukaan työmarkkinaosapuolet osallistuvat työntekijän oleskelulupien myöntämiskäytäntöjen seurantaan ja arviointiin sekä ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevien valtakunnallisten ja alueellisten linjausten laadintaan. Tässä pykälässä tarkoitetut valtakunnalliset linjaukset annetaan valtioneuvoston päätöksellä ja alueelliset linjaukset asianomaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä.

Ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan muu oleskelulupa ansiotyötä varten myönnetään ulkomaalaiselle, joka toimii urheilijana, valmentajana tai urheilutuomarina, kun toiminta on ammattimaista.

Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) perustelujen mukaan urheilijoiden, valmentajien ja urheilutuomarien sekä tieteen, kulttuurin ja taiteen alalla toimivilta edellytettäisiin toiminnan ammattimaisuutta. Taiteilijoiden ammattimaisuutta arvioitaisiin soveltaen taiteilijan sosiaalinen ja taloudellinen asema –toimikunnan mietintöä (opetusministeriön työryhmämuistioita 10:1995). Ammattimaisena taiteilijana pidettäisiin henkilöä, joka täyttää vähintään kaksi seuraavista kriteereistä: koulutus taideoppilaitoksessa, taiteilijajärjestön jäsenyys, ammatillista työhistoriaa jollain taiteenalalla tai toimeentulon saaminen taiteellisesta työstä. Urheilijoiden, valmentajien ja urheilutuomarien sekä tieteen ja kulttuurin alalla toimivien toiminnan ammattimaisuutta arvioitaisiin soveltuvin osin samalla tavalla.

3. Asiassa saatu selvitys

Ulkomaalaislain 71 §:ssä tarkoitetut ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevat valtakunnalliset linjaukset on annettu valtioneuvoston päätöksellä 11.10.2012. Valtioneuvoston päätöksen mukaan linjausten tarkoituksena on antaa informaatiota siitä, mitä hakemusta käsittelevän virkamiehen tulee ottaa huomioon harkittaessa työntekijän oleskeluluvan tai muun työntekoon oikeuttavan luvan myöntämistä. Valtioneuvoston päätöksen kohdassa 2.9.3 mainitaan toimimisesta ammattimaisena urheilijana, valmentajana tai urheilutuomarina. Päätöksen mukaan ammattimaisuutta voidaan osoittaa kahdella seuraavalla kriteereistä: koulutus urheiluoppilaitoksessa, urheiluseuran jäsenyys, ammatillista työhistoriaa urheilun alalla tai toimeentulon saaminen urheilun parissa tehdystä työstä. Luvan myöntävä viranomainen arvioi edellytysten täyttymisen ottaen huomioon luvan hakijan antamat tiedot sekä järjestelyn luonteen kokonaisuudessaan.

Suomen Palloliiton vuoden 2016 kilpailumääräysten 3 §:n mukaan ammattilaisena pidetään pelikauden aikana vähintään 16 vuotta täyttävää pelaajaa, joka saa tai tulee saamaan jalkapallon pelaamisesta pelikaudessa yli 2 000 euroa veronalaista tuloa, ja joka pelaa miesten kolmessa ylimmässä sarjassa tai naisten kahdessa ylimmässä sarjassa. Veronalaiseksi tuloksi ei tässä kohtaa huomioida erilaisia bonusehtoja ja muita vastaavia tulevaisuudessa selviäviä maksuja.

A on syntynyt 20.9.1999. Hän on Suomen Abujan edustustoon 15.11.2015 jättämällään hakemuksella hakenut työperusteista oleskelulupaa ammattimaisena jalkapalloilijana. Hän on hakenut oleskelulupaa pelatakseen jalkapalloa B ry:n joukkueessa Suomen Palloliiton alaisessa miesten Kakkosessa eli kolmanneksi korkeimmalla sarjatasolla. Hän on 24.9.2015 solminut seuran kanssa määräaikaisen sopimuksen ajalle 1.3.2016–15.10.2017. Sopimuksen mukaan hänelle maksetaan 1 000 euroa kuukaudessa sekä tarjotaan asunto luontoisetuna. Hän on Suomen Abujan suurlähetystössä kertonut pelanneensa jalkapalloa kotimaassaan Gambiassa C -seurassa, mutta hänellä ei ollut pelaajasopimusta, koska kyseessä ei ollut ammattimainen jalkapalloseura. Hän on kertonut pelanneensa jalkapalloa kotimaassaan harrastelijajoukkueessa noin 5–6 vuoden ajan. Hakemukseen on liitetty gambialaisen urheiluseuran ja Gambian jalkapalloliiton antamat todistukset valittajan jalkapallon pelaamisesta liiton alaisessa seurassa.

4. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan muu oleskelulupa ansiotyötä varten myönnetään ulkomaalaiselle, joka toimii urheilijana, valmentajana tai urheilutuomarina, kun toiminta on ammattimaista. Sääntelyn tarkoituksena on varmistua siitä, että oleskeluluvan myöntämisen perusteena oleva urheilutoiminta on ammattimaista. Lain esitöissä on lueteltu taiteilijoiden ammattimaisuuden arvioinnissa huomioon otettavia kriteerejä ja mainittu, että urheilijoiden toiminnan ammattimaisuutta arvioidaan soveltuvin osin samalla tavalla.

Ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevista valtakunnallisista linjauksista 11.10.2012 annetun valtioneuvoston päätöksen kohdassa 2.9.3 mainitut kriteerit vastaavat ulkomaalaislain esitöissä lueteltuja taiteilijoiden ammattimaisuuden arvioinnin kriteerejä. Valtioneuvoston päätöksen mukaan ammattimaisuutta voidaan osoittaa kahdella seuraavalla kriteereistä: koulutus urheiluoppilaitoksessa, urheiluseuran jäsenyys, ammatillista työhistoriaa urheilun alalla tai toimeentulon saaminen urheilun parissa tehdystä työstä. Valtioneuvoston päätöksessä ei ole mainittu ammattimaisen urheilun vaatimustasosta tai siitä saatavien ansiotulojen määrästä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston päätöksestä ilmeneviä soveltamista ohjaavia kriteerejä käytettäessä on otettava huomioon, että eri kriteerien painoarvo ei välttämättä kaikissa tapauksissa ole sama. Luvan myöntämistä harkittaessa on siten sovellettava kokonaisharkintaa, jossa otetaan huomioon kaikki asiaan liittyvät olosuhteet. Lähtökohtaisesti keskeisin tekijä urheilijan ammattimaisuutta arvioitaessa on se, että hän saa toimeentulonsa urheilemisesta. Pelkästään toimeentulon takaavan palkkion maksaminen ei kuitenkaan välttämättä ole riittävää, jos urheilun ammattimaisen harjoittamisen edellytykset muutoin puuttuvat. Ammattimaisuutta ei voida toisaalta arvioida vain sen perusteella, pidetäänkö urheilijaa lajiliiton kilpailumääräysten kannalta ammattilaisena, koska ammattilaisuuden kriteerit on kilpailumääräyksissä määritelty muussa tarkoituksessa kuin maahanmuuton hallintaa varten.

A on 24.9.2015 solminut B ry:n kanssa ajalle 1.3.2016–15.10.2017 pelaajasopimuksen, jonka mukaan hänelle maksetaan 1 000 euroa kuukaudessa sekä tarjotaan asunto. B ry pelaa Suomen Palloliiton alaisessa miesten Kakkosessa, jossa Suomen Palloliiton kilpailumääräysten perusteella voi pelata ammattimaisesti. B ry on itse arvioinut A:n erityisosaamisen riittävän pelaajasopimuksen tekemiseen. Pelaajasopimusta ja sanottujen ansiotulojen todenmukaisuutta ei ole asiassa kiistetty.

Asiakirjoissa olevan selvityksen mukaan A on pelannut jalkapalloa kotimaassaan Gambiassa ylimmällä sarjatasolla C:ssä. Pelkästään kuuluminen urheiluseuraan ei kuitenkaan ole osoitus siitä, että toiminta urheilijana olisi ammattimaista. Sarja, jossa A on pelannut, ei ole ammattilaissarja. Hän on saanut pelaamisestaan vain viikkorahaa. Hänellä ei näin ollen ole edellä mainitussa valtioneuvoston päätöksessä tarkoitettua ammatillista työhistoriaa eikä hänen myöskään ole esitetty saaneen koulutusta urheiluoppilaitoksessa. Kun kysymyksessä on nuori urheilija, joka on selvityksen mukaan pelannut maansa ylimmällä sarjatasolla, ei sille seikalle, ettei hän ole aiemmin saanut toimeentuloaan urheilemisesta kuitenkaan voida antaa ratkaisevaa merkitystä.

A saa pelaajasopimuksen perusteella riittävän toimeentulon jalkapallon pelaamisesta. Kun hänellä lisäksi on saadun selvityksen ja hänen työnantajansa arvion perusteella edellytykset pelata ammattilaisena jalkapalloa, korkein hallinto-oikeus katsoo kokonaisuutena arvioiden, että asiassa on kysymys ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittamasta ammattimaisen urheilun harjoittamisesta.

Edellä lausutun johdosta ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu ja asia palautettu Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Jääskeläisen Auto Oy, Kuopio

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 8.1.2015 nro 5/15

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 17.12.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä neljältä liikennöitsijältä, muun ohessa Linja-Karjala Oy:ltä ja Jääskeläisen Auto Oy:ltä, alustavia tarjouksia suorahankintana toteutettavaan linja-autoliikennöintiin Kuopion Vehmersalmen alueella ajalle 1.7.2014–3.6.2018 ja kahdelle vuoden pituiselle optiokaudelle.

Kuopion kaupunki on 31.1.2014 ilmoittanut Linja-Karjala Oy:lle jatkavansa neuvotteluja vain Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa.

Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 27.2.2014 tekemällään päätöksellä (§ 10) valinnut Jääskeläisen Auto Oy:n järjestelyn toteuttajaksi.

Linja-Karjala Oy on mainittuun päätökseen liittyen muun ohessa valittanut siitä 13.3.2014 markkinaoikeuteen.

Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on Linja‑Karjala Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta 22.5.2014 tekemällään päätöksellä (§ 31) kumonnut edellä mainitun päätöksen ja palauttanut asian uudelleen valmisteltavaksi.

Linja-Karjala Oy on 2.6.2014 viitaten 22.5.2014 tehtyyn päätökseen peruuttanut valituksensa muilta paitsi oikeudenkäyntikuluvaatimusta koskevilta osin.

Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on Jääskeläisen Auto Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta 5.6.2014 tekemällään päätöksellä (§ 43) kumonnut 22.5.2014 tekemänsä oikaisupäätöksen ja hylännyt Linja-Karjala Oy:n 27.2.2014 tehdystä päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Linja-Karjala Oy on 10.6.2014 viitaten edellä mainittuun 5.6.2014 tehtyyn päätökseen ilmoittanut markkinaoikeudelle pitävänsä valituksensa voimassa ja peruuttavansa valituksensa peruutuksen.

Järjestelyn ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on Kuopion kaupungin ilmoituksen mukaan ollut noin 1 600 000 euroa.

Kuopion kaupunki on ilmoittanut 17.9.2014 lähetetyllä EU‑jälki‑ilmoituksella, että kannusteurakkasopimus joukkoliikenteen hoitamisesta Vehmersalmen alueella on solmittu Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa suorahankintana. Kuopion kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle toteuttavansa liikennöintiä väliaikaisena järjestelynä Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Linja-Karjala Oy on ollut valittajana, Kuopion kaupunki vastapuolena ja Jääskeläisen Auto Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan Kuopion Vehmersalmen linja-autoliikennöintiä ajalla 1.7.2014–3.6.2018 ja kahta vuoden pituista optiokautta koskevan 27.2.2014 tehdyn päätöksen (§ 10) sekä siitä aiheutuneet 22.5.2014 ja 5.6.2014 tehdyt hankintaoikaisupäätökset (§:t 31 ja 43). Markkinaoikeus on kieltänyt asettamansa 160 000 euron sakon uhalla Kuopion kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoinkaan täytäntöön.

Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Kuopion kaupungin korvaamaan Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 850 eurolla viivästyskorkoineen sekä hylännyt Kuopion kaupungin ja Jääskeläisen Auto Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja valituksen tutkiminen

Kysymyksenasettelu

Asiassa on Linja-Karjala Oy:n hankintalakiin perustuvien vaatimusten osalta ensiksi kysymys siitä, onko 27.2.2014 tehtyyn muutoksenhaun kohteena olevaan päätökseen perustuvassa sopimuksessa kysymys han­kintalain soveltamisalaan kuuluvasta palveluja koskevasta hankintasopi­muksesta vai joukkoliikennelaissa tarkoitetusta käyttöoikeussopimukses­ta.

Tämän jälkeen on asiaan sovellettavien säännösten perusteella arvioitava mainittuun päätökseen kohdistetun tarjoajan valituksen tutkimisen edel­lytyksiä tilanteessa, jossa valittaja on ensin 2.6.2014 peruuttanut valituk­sensa mutta myöhemmin 10.6.2014 ilmoittanut peruuttavansa sanotun peruutuksen. Asiassa on lausuttava myös valittajan vahingonkorvausvaa­timuksen tutkimisen edellytyksistä markkinaoikeudessa.

Mikäli Kuopion kaupungin tekemässä sopimuksessa on ollut kysymys joukkoliikennelaissa tarkoitetusta käyttöoikeussopimuksesta, kuten kau­punki on esittänyt, on asiassa arvioitava, onko kaupunki voinut palvelu­sopimusasetuksen nojalla tehdä kysymyksessä olevan sopimuksen me­netteleminsä tavoin. Mikäli puheena olevassa sopimuksessa on sen si­jaan kysymys hankintalaissa tarkoitetusta palveluhankintasopimuksesta, on asiassa arvioitava kaupungin menettelyn hankintalain mukaisuutta ja mahdollisesti määrättäviä seuraamuksia.

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt 17.12.2013 päivätyllä asiakirjalla neljältä liikennöitsijältä alustavia tarjouksia suorahankintamenettelyllä toteutet­tavaan linja-autoliikennöintiä koskevaan tarjouskilpailuun. Tarjouksensa antoivat Jääskeläisen Auto Oy ja Linja-Karjala Oy. Hankintayksikkö on 31.1.2014 ilmoittanut Linja-Karjala Oy:lle jatkavansa neuvotteluja ai­noastaan Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa, ja 27.2.2014 tehdyllä päätök­sellä § 10 Jääskeläisen Auto Oy on valittu palvelun tuottajaksi. Hankin­tayksikkö on julkaissut 17.9.2014 EU-jälki-ilmoituksen sopimuksen te­kemisestä suorahankintana.

Sanotussa päätöksessä on mainittu muun ohella, että Vehmersalmen 1.7.2014 käynnistyvät joukkoliikenteen palvelut on päätetty hankittavak­si suorahankinnalla neuvottelemalla alueella kysymyksessä olevalla het­kellä liikennöivien liikenteenharjoittajien kanssa ja että alueen liikenne­kokonaisuuden arvo ja vuorokilometrien mukainen tarjonta jäävät alle palvelusopimusasetuksen mukaisen kilpailuttamisrajan.

Tarjouspyynnön kohdan 3 "Suorahankinnan kohde" mukaan suorahan­kinta koskee liikennöintiä julkisen liikenteen liikenneverkolla kohteena Kuopion Vehmersalmi.

Tarjouspyynnön kohdassa I.10.2 "Hinnoittelun periaatteet" on todettu seuraavaa:

"Liitteessä 2 on esitetty maaseutukylille määritellyt palvelutasot. Lisäksi liitteessä 2 on esitetty kohteittain vaadittu liikenteen vähimmäismäärä. Liikenteenharjoittaja vastaa tarkemmasta aikataulusuunnittelusta liitteen 2 palvelutason määrittelyiden toteuttamiseksi. Tilaaja saa kaikki lipputulot.

Liikenteenharjoittaja saa sopimuksen mukaisen liikennöinnin alkamisesta kiinteän kokonaiskorvauksen siihen asti, kunnes on kulunut vähintään yksi (1) vuosi viranomaisen hallinnoiman joukkoliikenteen yhtenäisen lippu- ja maksujärjestelmän käyttöönottamisesta. Tämän jälkeen liikenteenharjoittaja saa 70 % tarjouksensa mukaisesta, indeksillä tarkistetusta kokonaiskorvauksesta kiinteänä korvauksena ja 30 % matkustajanousuihin perustuvana korvauksena. Korvauksen laskentatapa on esitetty liitteessä 4."

Mainitun asiakirjan kohdassa I.10.3 "Tarjoushinnat" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouksessa ilmoitetaan se kokonaiskorvaus, joka neuvottelukohteen mukaisen liikenteen hoitamisesta sopimuskauden ensimmäiseltä vuodelta vaaditaan.

Palvelutason muutoksia varten tarjouksessa ilmoitetaan myös ne liikennesuoritteiden (linjakilometrit, linjatunnit, autopäivät) yksikköhinnat, joiden perusteella lasketaan uusi sopimuksen mukainen korvaus. Palvelutason muutosten aiheuttamien korvausmuutosten laskentatapa on esitetty liitteessä 4. Jos palvelutasoa muutetaan enemmän kuin kohteen kuvauksessa (liite 2) on esitetty sopimuskauden aikana sallituiksi muutoksiksi, sovitaan liikenteenharjoittajalle maksettavan kiinteän korvauksen muutoksesta erikseen."

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 1 on annettu ilmaisulle "Kannuste­urakka" seuraava määritelmä:

"Kannusteurakalla tarkoitetaan oikeutta ja velvollisuutta julkisen liikenteen hoitamiseen erikseen määritellyllä osalla julkisen liikenteen verkkoa. Liikenteenharjoittaja saa tästä ensin pelkästään kiinteän kokonaiskorvauksen. Kun matkustajanousujen määrä on selvitetty, jaetaan korvaus kiinteään osaan ja toteutuneisiin matkustajannousuihin perustuvaan kannusteosaan kohdassa 4 kuvatun mukaisesti."

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 4 "Liikenteenhoidosta maksettava korvaus ja muut tulot" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Liikenteenharjoittajan saama korvaus maksetaan kuukausittain liikennöintipäivien mukaan. Liikenteen muutoksista maksettava korvaus maksetaan toteutuneiden suoritteiden ja tarjouksessa ilmoitettujen suoritteiden yksikköhintojen perusteella. Käteismaksutulot ja muut linja-autoissa ja mahdollisissa liikenteenharjoittajan toimipisteissä myydyistä lipuista kertyneet tulot liikenteenharjoittaja saa pitää itsellään osana kokonaiskorvausta eli ne vähennetään maksettavasta korvauksesta.

Liikenteenharjoittaja saa kuljettaa rahtia ja pitää rahdin kuljettamisesta saatavat tulot niiden kohteiden liikennöinnistä, joilla rahdinkuljetus on sopimuksen mukaan sallittu. Rahtia ei saa kuljettaa matkustajille varatuissa tiloissa. Liikenteenharjoittaja saa myös kaikki itse hankkimansa mainos- ja muut myyntitulot."

Saman liitteen kohdassa 5 "Liikenteen hoidosta maksettavan korvauksen tarkistaminen" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Kun sopimuskauden aikana maksetaan muuttuvaa korvausta, matkustajamäärien muutoksista aiheutuvat tulojen muutokset kuuluvat liikenteenharjoittajan yrittäjäriskiin.

Jos kustannustaso sopimuskauden aikana muuttuu sopijapuolista riippumattomista syistä olennaisesti ennalta arvaamattomalla tavalla ja siten, että se ei tule huomioiduksi linja-autoliikenteen kustannusindeksissä, neuvotellaan liikenteenharjoittajalle maksettavan korvauksen tarkistamisesta tilaajan toimialueella toimivien liikenteenharjoittajien kanssa. Tarkistustarpeen arvioimisen lähtökohtana on linja-autoliikenteen kokonaisindeksin muutos."

Saman liitteen kohdassa 6 "Liikenteen suunnittelu ja palvelutason mää­rän muutokset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tilaaja vastaa toimivalta-alueensa palvelutason määrittelystä ja runkolinjaston suunnittelusta. Liikenteenharjoittaja vastaa tarpeellisen muun linjaston suunnittelusta palvelutason määrittelyn toteutumiseksi. Liikenteenharjoittaja suunnittelee sopimuksen mukaisen liikenteen reitit ja aikataulut tarjouspyynnössä määritellyllä tavalla ottaen huomioon tar­jouspyynnössä asetetut vaatimukset, toimialueelle vahvistetun joukkoliikenteen palvelutason ja siirtymäajan sopimusten mukaisen liikenteen."

Saman liitteen kohdassa 13 "Matkalippujen myynti, tilitys ja matkustus­tiedot" on todettu seuraavaa:

"Liikenteenharjoittaja myy tilaajan lippujärjestelmän mukaisia matkalippuja linja-autoissa ja mahdollisissa muissa toimipisteissään sen mukaisesti kuin siitä erikseen sovitaan.

Liikenteenharjoittajalla on oikeus myydä linja-autoissa myös omia, itse hinnoittelemiaan matkalippuja, jos myyntioikeudesta on tilaajan kanssa erikseen sovittu. Nämä lipputuotteet eivät voi kuitenkaan olla lipputyypiltään samankaltaisia tilaajan lippujärjestelmän matkalippujen kanssa eivätkä ne saa kilpailla tilaajan lippujärjestelmän kanssa samoista matkustajista kyseisessä liikenteessä. Liikenteenharjoittaja toimittaa hinnoittelemiaan matkalippuja koskevat hinta- ja muut tiedot tilaajan osoittamaan lippu-, maksu- ja informaatiojärjestelmään."

Tarjouspyynnön liitteen 4 "Liikennöintikorvauksen laskentatapa kannus­teurakkasopimuksessa" kohdassa 1 "Liikennöintikorvauksen laskentape­riaate" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Kannusteurakkasopimuksessa sopijapuolet jakavat riskiä. Tilaaja vastaa joukkoliikennepalveluista kokonaisuutena, minkä vuoksi myös tilaajan osuus riskeistä on suurempi. Kannusteurakkasopimuksessa myös liikenteenharjoittajan nousumääristä riippuvan, muuttuvan korvauksen suuruus on huomattava (30 %)."

Arviointi

Kuopion kaupunki on markkinaoikeudessa esittänyt, ettei muutoksen­haun kohteena olevan päätöksen mukaisessa järjestelyssä ole kysymys hankintasopimuksesta vaan joukkoliikennelaissa tarkoitetusta palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta (niin sanottu palvelukonsessio), johon sovelletaan palvelusopimusasetuksen ja joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentin mukaista hankintasääntelyä. Hankintayksikkö on esittänyt edelleen, että 27.2.2014 tehdyn päätöksen § 10 mukainen hankinta on näin ollen voitu tehdä suorahankintana palvelusopimusasetuksen 5 artik­lan 1 ja 4 kohtien perusteella.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennus­urakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen talou­dellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan palveluhankintaso­pimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suo­rittaminen.

Hankintalain 8 §:n 2 momentin perusteella hankintalakia sovelletaan joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin hankintasopi­muksiin vain siltä osin kuin joukkoliikennelaissa säädetään.

Joukkoliikennelain 2 §:n 1 kohdan ja sen a alakohdan mukaan tässä lais­sa tarkoitetaan joukkoliikenteellä yleisesti käytettävissä tai tilattavissa olevaa, useiden ihmisten kuljettamiseen tarkoitettua ammattimaista linja-autoliikennettä, riippumatta siitä harjoitetaanko liikennettä markkinaeh­toisesti vai palvelusopimusasetuksen mukaisesti.

Joukkoliikennelain 6 luku (lain 35–46 §:t) on nimeltään palvelusopimus­asetuksen mukainen liikenne. Joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentin pe­rusteella joukkoliikennelain tämän luvun mukaisia hankintamenettelyjä käytetään tehtäessä maantieliikennettä ja muuta raideliikennettä kuin rautatieliikennettä koskevia käyttöoikeussopimuksia. Pykälän 2 momen­tin mukaan muihin kuin 1 momentissa mainittuihin julkisia palveluhan­kintoja koskeviin sopimuksiin sovelletaan hankintalain tai vesi- ja ener­giahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden han­kinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) mukaisia hankintame­nettelyjä. Näihin sopimuksiin sovelletaan palvelusopimusasetusta lu­kuun ottamatta sen 5 artiklan 2–6 kohdan ja 8 artiklan 2–4 kohdan sään­nöksiä.

Palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 1 kohdan perusteella julkisia palve­luhankintoja koskevat sopimukset tehdään tässä asetuksessa vahvistettu­jen sääntöjen mukaisesti. Palveluja koskevat hankintasopimukset ja jul­kisia palveluhankintoja koskevat sopimukset, sellaisena kuin ne on mää­ritelty direktiiveissä 2004/17/EY ja 2004/18/EY, tehdään kuitenkin muun muassa linja-autojen henkilöliikennepalvelujen osalta näissä direktiiveis­sä säädettyjen menettelyjen mukaisesti, sikäli kuin sopimukset eivät ole näissä direktiiveissä määriteltyjä palveluja koskevia käyttöoikeussopi­muksia. Silloin, kun sopimukset tehdään direktiivin 2004/17/EY tai 2004/18/EY mukaisesti, tämän artiklan 2–6 kohdan säännöksiä ei sovelleta.

Palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohdan mukaan, jos tätä ei ole kielletty kansallisessa lainsäädännössä, toimivaltaiset viranomaiset voi­vat päättää tehdä ilman tarjouskilpailua julkisia palveluhankintoja koske­via sopimuksia, joiden keskimääräinen ennakoitu vuosittainen arvo on alle 1 000 000 euroa tai jotka koskevat julkisten henkilöliikennepalvelu­jen tarjoamista määrältään alle 300 000 kilometriä vuodessa.

Joukkoliikennelain 2 §:n 11 kohdan mukaan joukkoliikennelaissa käyttö­oikeussopimuksella tarkoitetaan hankintalain 5 §:n 6 kohdassa määritel­tyä palveluja koskevaa käyttöoikeussopimusta.

Hankintalain 5 §:n 6 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeus­sopimuksella tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palvelu­hankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyn­tää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytän­töön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadi­rektiivi). Hankintalakia tulkittaessa on siten otettava huomioon Euroo­pan unionin tuomioistuimen hankintadirektiivin tulkintaa koskeva oi­keuskäytäntö.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, vaikka kor­vaustapa onkin yksi ratkaisevista tekijöistä palvelukonsessioksi luokitte­lun näkökulmasta, edellyttää palvelukonsessio sitä, että konsessionsaaja ottaa kantaakseen kyseisten palvelujen hyödyntämiseen liittyvän riskin. Jos palvelutoimintaan liittyvää riskiä ei siirretä palvelun tarjoajalle, ky­symyksessä on julkisia palveluja koskeva hankintasopimus eikä palvelu­konsessio. Unionin tuomioistuin on edelleen todennut, että palvelukon­session olemassaolon toteamiseksi on tarpeen, että hankintaviranomai­nen siirtää tähän toimintaan liittyvän oman riskinsä täysimääräisesti tai ainakin pääosin konsessionsaajalle (ks. esimerkiksi tuomio Norma-A ja Dekom, C-348/10, EU:C:2011:721, 44 ja 45 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että nyt käsillä olevassa hankinnassa on ollut ky­symys joukkoliikennepalvelun hoitamisesta erikseen määritellyllä osalla julkisen liikenteen verkkoa. Liikenteenharjoittaja vastaa omista liiken­nöinnin ylläpidon ja toteuttamisen aiheuttamista kustannuksista ja saa korvauksen ensimmäiseltä sopimusvuodelta tarjouksensa mukaisena hankintayksikön suorittamana kiinteänä liikennöintikorvauksena ja sen jälkeen kiinteän liikennöintikorvauksen (70 prosenttia) ja muuttuvan korvauksen (30 prosenttia) yhdistelmänä. Tarjouspyynnössä esitetyn mukaisesti muuttuvan korvauksen määrä riippuu matkustajanousujen määrästä. Liikenteenharjoittajan kannettavaksi tulee siten jossain määrin palvelun tuottamiseen liittyvää riskiä, joka liittyy sen hankintayksiköltä saaman liikennöintikorvauksen ja matkustajamääristä riippuvaisen muuttuvan korvauksen riittävyyteen suhteessa liikennöinnin ylläpitokustannuksiin. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä kuvatusta tulonjakomallista ilmenee kuitenkin, että sopimuksella liikenteenharjoittajalle siirtyvää riskiä on pidettävä vähäisempänä kuin hankintayksikölle jäävää riskiä. Tämänsuuntainen riskin jakaantuminen on esitetty myös nimenomaisesti tarjouspyynnön liitteen 4 kohdassa 1, jonka mukaan tilaaja vastaa joukkoliikennepalveluista kokonaisuutena, minkä vuoksi myös tilaajan osuus riskeistä on suurempi.

Markkinaoikeus katsoo, ettei toimintaan liittyvän liiketaloudellisen ris­kin voida katsoa asiassa siirtyvän hankintayksiköltä liikenteenharjoitta­jalle sillä tavalla täysimääräisesti tai pääosin, että hankittavaa palvelua voitaisiin pitää hankintalaissa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttö­oikeussopimuksena ja siten joukkoliikennelaissa tarkoitettuna käyttöoi­keussopimuksena. Myöskään hankintayksikön viittaama palvelusopi­musasetuksen 5 artiklan 4 kohta ei näin ollen tule sovellettavaksi kysy­myksessä olevaan järjestelyyn.

Kysymyksessä olevaan hankintaan on sen sijaan palvelusopimusasetuk­sen 5 artiklan 1 kohdan ja joukkoliikennelain 36 §:n 2 momentin nojalla sovellettava hankintalain mukaisia hankintamenettelyjä.

Linja-Karjala Oy on edellä mainituin tavoin 2.6.2014 peruuttanut vali­tuksensa sen jälkeen, kun hankintayksikkö on 22.5.2014 tekemällään oi­kaisupäätöksellä kumonnut muutoksenhaun kohteena olevan 27.2.2014 tehdyn hankintapäätöksen. Hankintayksikkö on kuitenkin toisella 5.6.2014 tekemällään oikaisupäätöksellä kumonnut sanotun aikaisem­man oikaisupäätöksen, ja näin ollen alkuperäinen 27.2.2014 tehty han­kintapäätös on jälleen tosiasiallisesti tullut voimaan. Linja-Karjala Oy on tämän jälkeen 10.6.2014 ilmoittanut markkinaoikeudelle pitävänsä vali­tuksensa voimassa ja peruuttanut edellä mainitun ilmoituksensa valituk­sen peruutuksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hallintoprosessuaalisessa oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa on katsottu, ettei valituksen peruutuksen peruutus ole valitusajan päättymisen jälkeen merkityksellinen prosessitoimi, koska tällöin on asiallisesti kysymys uuden valituksen tekemisestä (ks. Mäen­pää: Hallintoprosessioikeus. 2007, s. 330 ja Mäenpää: Hallinto-oikeus. 2013, s. 903 oikeustapausviittauksineen). Valittajan edellä mainittujen prosessitoimien merkitystä valituksen tutkimisen edellytysten kannalta on siten ensisijaisesti arvioitava siitä lähtökohdasta, onko valituksen pe­ruutuksen peruutus tehty muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä kos­kevan valitusajan kuluessa.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin perusteella hankintayksikön on liitettä­vä tekemäänsä päätökseen muun ohella valitusosoitus markkinaoikeu­teen.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan, jollei tässä pykälässä toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun eh­dokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä va­litusosoituksineen. Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeu­delle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapää­töksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai va­litusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Muutoksenhaun kohteena oleva 27.2.2014 tehty hankintapäätös on toi­mitettu tiedoksi sähköpostitse 28.2.2014 muun ohessa tarjoaja Linja-Karjala Oy:lle. Päätökseen on sisältynyt oikaisuvaatimusohje mutta ei sen sijaan lainkaan valitusosoitusta markkinaoikeuteen. Hankintalain 87 §:n 1 momentin pääsääntöinen 14 päivän valitusaika ei näin ollen ole alkanut kulua Linja-Karjala Oy:n osalta siitä, kun on se edellä todetuin tavoin saanut tiedon hankintapäätöksestä. Selvää on, että Linja-Karjala Oy:n markkinaoikeudelle 10.6.2014 toimittama valituksen peruutuksen peruutus on tehty hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitetun valitus­ajan kuluessa. Näin ollen Linja-Karjala Oy:n valitusta ei voida jättää tut­kimatta siitä syystä, että valitus on ollut välillä peruutettuna.

(---)

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenette­lyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoi­tusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Suorahankinnan edellytyksistä on säädetty hankintalain 27 ja 28 §:ssä. Hankintalain 27 §:n mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan muun ohella, jos avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan osallistumishakemuksia tai tarjouksia (kohta 1) taikka jos sopi­muksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määrä­aikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomista, ennalta ar­vaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi (kohta 3).

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 76) on todettu, että lain 27 ja 28 §:ssä esitetyt suorahankinnan tekemisen edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvollisuuteen, on sen käyttöedellytyksiä tulkittava suppeasti.

Hankintayksikkö on pyytänyt neljältä liikennöitsijältä tarjouksia hankin­tailmoitusta julkaisematta ja valinnut yhden näistä hankinnan kohteena olevan järjestelyn toteuttajaksi. Kysymyksessä on näin ollen ollut suora­hankinta. Hankintayksikkö ei ole esittänyt, että käsillä olisi ollut jokin hankintalain 27 tai 28 §:ssä tarkoitettu suorahankintaperuste, eikä han­kintalaissa tarkoitettua suorahankintaperustetta ole muutenkaan ilmennyt olevan käsillä.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, etteivät hankintalaissa säädetyt edel­lytykset suorahankinnan tekemiselle ole täyttyneet. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt hankinnassaan hankintasäädösten vastaisesti to­teuttaessaan hankinnan suorahankintana.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnas­saan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrää­mistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraa­musten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Lopullista hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankinta­päätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä tarjouskilpailu, jossa on otettava huo­mioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeuden­käyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on vel­vollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinko­naan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykä­län 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeuden­käynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huo­mioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeu­denkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoi­tettava korvaamaan valittajan sinänsä määrältään kohtuulliset oikeuden­käyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oi­keus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäynti­kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Sanna Holkeri ja Jukka Vanto.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus ja sen johdosta annetut lausumat

Jääskeläisen Auto Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja ensisijaisesti jättää tutkimatta Linja-Karjala Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätöksestä 27.2.2014 (§ 10) tai toissijaisesti hylkää mainitun Linja-Karjala Oy:n valituksen.

Lisäksi Jääskeläisen Auto Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Linja-Karjala Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Jääskeläisen Auto Oy on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Linja-Karjala Oy:n valitus olisi tullut jättää markkinaoikeudessa tutkimatta. Linja-Karjala Oy on oikeudellisesti vaikutuksellisesti ja puhevaltansa menettäen peruuttanut valituksensa 2.6.2014. Markkinaoikeus ei olisi voinut jatkaa alkuperäisen valitusasian käsittelyä.

Markkinaoikeus on päätöksessään todennut oikein, ettei valituksen peruutuksen peruutus ole valitusajan päättymisen jälkeen merkityksellinen prosessitoimi, koska tällöin asiallisesti on kysymys uuden valituksen tekemisestä. Linja-Karjala Oy:n valituksen peruutuksen peruutuksella tekemä valitus olisi tällä perusteella tullut jättää tutkimatta, sillä säännönmukainen valitusaika oli jo umpeutunut. Jääskeläisen Auto Oy on vaatinut markkinaoikeudelle antamassaan lausumassa Linja-Karjala Oy:n valituksen tutkimatta jättämistä.

Hankintalain 87 §:n 3 momentin mukainen pidennetty valitusaika on säädetty sen estämiseksi, ettei ehdokas tai tarjoaja puutteellisen hankin­tapäätöksen tiedottamisen vuoksi menettäisi mahdollisuuttaan muutok­senhakuun.

Linja-Karjala Oy on osannut hakea muutosta 27.2.2014 tehtyyn päätökseen säännönmukaisessa määräajassa. Yhtiö on tiennyt valitusmahdollisuudesta markkinaoikeuteen senkin vuoksi, että tarjouspyynnössä on ollut maininta asiasta. Yhtiöllä ei sen vuoksi ole ollut sellaista oikeussuojan tarvetta, että se voisi jälkikäteen vedota hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaiseen poikkeukselliseen valitusaikaan, mihin se ei ole markkinaoikeudessa edes vedonnut.

Markkinaoikeudessa esittämillään lausumilla Linja-Karjala Oy on itsekin myöntänyt valituksensa peruutuksen peruutuksen tapahtuneen valittamiselle asetetun määräajan umpeuduttua. Yhtiö on tälläkin perusteella menettänyt oikeutensa vedota markkinaoikeuden yllättäen ja yhtiön siihen vetoamatta ratkaisuperusteeksi ottamaan hankintalain 87 §:n 3 momenttiin. Valittamalla säännönmukaisessa valitusajassa yhtiö on valituksensa peruutettuaan menettänyt oikeutensa vedota edellä mainitun momentin mukaiseen valitusaikaan.

Valituksen peruutus, tapahtuipa se koska tahansa, sisältää ilmoituksen tyytymisestä valituksen kohteena olleeseen ratkaisuun. Tälläkin perus­teella valituksen peruutuksen peruuttaminen on oikeudellisesti merkityk­setön. Linja-Karjala Oy on peruuttanut valituksensa, vaikka se on tiennyt, ettei 22.5.2014 tehty päätös ole ollut vielä lainvoimainen.

Kysymys on hankintalaissa ja siten myös joukkoliikennelaissa tarkoitetusta palvelua koskevasta käyttöoikeussopimuksesta. Vaikka asiassa tulisivat sovellettavaksi hankintalain mukaiset hankintamenettelyt, hankintayksiköllä on ollut hankintalain 27 tai 28 §:ssä tarkoitettu peruste suorahankinnan tekemiselle.

Markkinaoikeus on ratkaissut asian perusteella, johon Linja-Karjala Oy ei ollut peruuttamassaan valituksessa vedonnut.

Linja-Karjala Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Jääskeläisen Auto Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 694 eurolla viivästyskorkoineen.

Linja-Karjala Oy on viitannut markkinaoikeudessa lausuttuun ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön menettelyn seurauksena Linja-Karjala Oy on ollut pakotettu käyttämään oikeusturvakeinoja. Hankintayksikön menettely ei täytä hyvän hallinnon vaatimuksia. Linja-Karjala Oy:llä on ollut perusteltu oikeus luottaa hankintayksikön viranomaistyönä tekemän päätöksen pysyvyyteen tilanteessa, jossa hankintayksikkö oli jo kertaalleen arvioinut oikeudellisesti kyseessä olevan ratkaisun ja päätynyt kumoamaan hankintapäätöksensä. Päätöksentekomenettely valmisteluineen on kokonaisuudessaan ollut virheellistä ja sekavaa. Hankintayksikkö on toiminut epätasapuolisesti ja syrjivästi tekemällä samassa asiassa ristiriitaisia päätöksiä.

Valituksessa esitetyt perusteet siitä, ettei Linja-Karjala Oy:n valitusta olisi tullut tutkia, ovat pääosin oikeudellisesti merkityksettömiä eivätkä osin vastaa markkinaoikeuden ratkaisusta ilmenevää tapahtumainkulkua.

Linja-Karjala Oy ei ole missään vaiheessa tyytynyt hankintayksikön päätökseen. Linja-Karjala Oy:lle toimitettu muutoksenhaun kohteena oleva päätös ei ole sisältänyt valitusosoitusta markkinaoikeuteen. Tiedoksianto on siten ollut olennaisen puutteellinen, ja valitusajan on katsottava määräytyvän hankintalain 87 §:n 3 momentin perusteella.

Sovellettavassa sopimusmallissa palveluntarjoaja ei ota vastattavakseen toimintaan liittyvää liiketaloudellista riskiä siinä määrin, että hankinta olisi perusteltavissa käyttöoikeussopimukseksi. Markkinaoikeuden ratkaisu on myös suorahankinnan perusteiden arvioinnin osalta oikea. Jääskeläisen Auto Oy ei ole yksilöinyt, mikä peruste olisi oikeuttanut suorahankinnan. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että markkinaoikeus on ratkaissut asian perusteella, johon Linja-Karjala Oy ei ollut vedonnut.

Vaikka hankintayksiköllä katsottaisiinkin olleen oikeus suorahankintaan, Linja-Karjala Oy:n markkinaoikeuteen toimittamassa valituksessaan esittämät perusteet johtavat joka tapauksessa markkinaoikeuden päätöksen kanssa samaan lopputulokseen. Nämä Linja-Karjala Oy:n esittämät perusteet ovat seuraavat: Jääskeläisen Auto Oy:n tarjous on jätetty myöhässä. Tarjousten täydentämismenettelyssä suosittiin Jääskeläisen Auto Oy:tä ja syrjittiin Linja-Karjala Oy:tä. Jääskeläisen Auto Oy:n tarjous on ollut kalliimpi kuin Linja-Karjala Oy:n. Linja-Karjala Oy:n kanssa ei käyty jatkoneuvotteluja, eikä Linja-Karjala Oy:lle annettu mahdollisuutta täsmentää tarjoustaan, vaikka täsmentämismahdollisuus annettiin Jääskeläisen Auto Oy:lle. Kaupunki on tosiasiassa käyttänyt valintaperusteena kilometrihintaa. Hankintayksikkö on menetellyt tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden vastaisesti.

Kuopion kaupunki on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa valituksesta.

Jääskeläisen Auto Oy on Linja-Karjala Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä muun ohella uudistanut markkinaoikeuteen toimittamissaan 10.4.2014 ja 11.9.2014 päivätyissä lausumissa esittämänsä.

Kuopion kaupungille on lähetetty tiedoksi Linja-Karjala Oy:n selitys ja Jääskeläisen Auto Oy:n vastaselitys.

Linja-Karjala Oy:lle on lähetetty tiedoksi Jääskeläisen Auto Oy:n vastaselitys.

Hakemus hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä ja uhkasakon maksettavaksi tuomitsemista koskeva vaatimus

Kuopion kaupunki on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa hankinnan väliaikaiseksi järjestämiseksi. Hakemuksessaan kaupunki on esittänyt muun ohella, että sillä on perusopetuslain 32 §:n nojalla velvoite koulumatkojen järjestämiseen.

Kuopion kaupunki on ilmoittanut, että se on julkaissut hankinnan kohdetta koskevan tarjouspyynnön, mutta on poistanut hankintailmoituksen HILMA-järjestelmästä ja keskeyttänyt tarjouskilpailun saatuaan tietää, että markkinaoikeuden ratkaisuun on haettu muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Hankintayksikkö on ilmoittanut odottavansa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua asiassa ja toimivansa sen edellyttämällä tavalla.

Linja-Karjala Oy on Kuopion kaupungin hakemuksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus tuomitsee Kuopion kaupungin maksettavaksi markkinaoikeuden päätöksellä 8.1.2015 numero 5/15 Kuopion kaupungille määrätyn kiellon tehosteeksi asetetun 160 000 euron määräisen uhkasakon. Linja-Karjala Oy on lausunut selityksessään muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on käyttänyt Jääskeläisen Auto Oy:n palveluita muutoksenhaun kohteena olevassa hankinnassa 1.7.2014 alkaen markkinaoikeuden päätöksen vastaisesti. Hankintayksikkö olisi voinut järjestää uuden tarjouskilpailun. Viimeistään markkinaoikeuden ratkaisusta lukien hankintayksikön olisi tullut pidättyä panemasta kumottuja päätöksiä täytäntöön. Hankintayksikkö toimii tosiasiallisesti markkinaoikeuden päätöksen vastaisesti tilaamalla markkinaoikeuden päätöksellään kumoaman päätöksen mukaiset palvelut Jääskeläisen Auto Oy:ltä ja panemalla siten kumotun hankintapäätöksen tosiasiallisesti täytäntöön.

Uhkasakko voidaan tuomita, sillä hankintayksikön on tullut noudattaa markkinaoikeuden päätöstä muutoksenhausta huolimatta. Hankintayksikkö on vasta 23.4.2015 pyytänyt lupaa väliaikaisjärjestelyn toteuttamiseksi. Markkinaoikeuden päätöksen noudattamatta jättämiselle ei ole ollut pätevää syytä. Korkein hallinto-oikeus on markkinaoikeutta ylempänä muutoksenhakutuomioistuimena ja saman tuomioistuinorgaanin edustajana toimivaltainen tuomitsemaan uhkasakon maksettavaksi.

Jääskeläisen Auto Oy on antanut selityksen Kuopion kaupungin hakemuksen johdosta. Jääskeläisen Auto Oy on muun ohella lausunut, että se pitää väliaikaisjärjestelyä tarpeellisena. Väliaikaisjärjestelyä ei tule muuttaa, vaan oppilaskuljetukset on tilattava edelleen Jääskeläisen Auto Oy:ltä.

Kuopion kaupunki on Linja-Karjala Oy:n ja Jääskeläisen Auto Oy:n selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut, ettei uhkasakon tuomitsemiselle ole perusteita. Markkinaoikeuden ratkaisu ei ole saanut lainvoimaa. Jos kaupunki panisi markkinaoikeuden asettaman velvoitteen uudelleenkilpailuttamisesta täytäntöön, täytäntöönpano tekisi muutoksenhaun korkeimpaan hallinto-oikeuteen turhaksi.

Hankintayksikkö on joukkoliikennelaissa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena määritellyt lakisääteisen velvoitteen perusteella alueelleen palvelutason. Hankintayksikkö on myös velvollinen järjestämään liikenteen. Alueella on koululaisliikennettä sekä työmatka- ja muuta liikennettä. Palvelutason mukaisen liikenteen turvaamiseksi hankinta tulee järjestää väliaikaisesti.

Väliaikainen järjestely on hankintalain mukainen ja edellytysten täyttyessä sallittu menettely, eikä siinä ole kyse muutoinkaan hankinnan täytäntöönpanosta siten kuin markkinaoikeus on lausunut. Uhkasakon tuomitseminen tekisi käytännössä turhaksi hankintalain säännöksen hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä ja olisi siten hankintalain vastaista tämän hankinnan kohdalla.

Jääskeläisen Auto Oy:lle ja Linja-Karjala Oy:lle on lähetetty tiedoksi Kuopion kaupungin vastaselitys.

Jääskeläisen Auto Oy:lle on lähetetty tiedoksi Linja-Karjalan Oy:n selitys.

Linja-Karjala Oy:lle on lähetetty tiedoksi Jääskeläisen Auto Oy:n selitys.

Oikeudenkäyntikuluja koskevat selvitykset ja lausumat

Jääskeläisen Auto Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kuopion kaupungille ja Linja‑Karjala Oy:lle.

Linja-Karjala Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Jääskeläisen Auto Oy:lle.

Jääskeläisen Auto Oy on lausumassaan kiistänyt Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen paitsi perusteeltaan myös määrältään. Jääskeläisen Auto Oy on lausunut, että lasku on sisältänyt Linja-Karjala Oy:n ja hankintayksikön välisessä suhteessa tapahtuneita toimenpiteitä.

Linja-Karjala Oy:lle on lähetetty Jääskeläisen Auto Oy:n lausuma.

Hankintayksikön ilmoitus hankinnan kilpailuttamisesta

Kuopion kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta ilmoittanut kilpailuttaneensa Vehmersalmen alueen kannusteurakan jäljempänä mainitun korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksen 7.7.2015 jälkeen.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 7.7.2015 taltionumero 1935 hylännyt hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan Kuopion kaupungin hakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Linja-Karjala Oy:n vaatimus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi hylätään.

2. Jääskeläisen Auto Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Jääskeläisen Auto Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Jääskeläisen Auto Oy määrätään korvaamaan Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus enemmälti hyläten, 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Uhkasakon tuomitsemista koskeva vaatimus

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa hankintalaissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990).

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä.

Linja-Karjala Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus tuomitsee markkinaoikeuden valituksenalaisella päätöksellä Kuopion kaupungille määrätyn kiellon tehosteeksi asetetun uhkasakon maksettavaksi.

Hankintalaissa ei ole säännöstä viranomaisesta, joka tuomitsee uhkasakon maksettavaksi, vaan hankintalaissa viitataan uhkasakon tuomitsemisen osalta uhkasakkolakiin. Uhkasakkolain mukaan toimivaltainen viranomainen tuomitsemaan uhkasakon maksettavaksi on uhkasakon asettanut viranomainen. Kun Linja-Karjala Oy:n vaatimus ei ole kohdistunut korkeimman hallinto-oikeuden asettamaan uhkasakkoon, on vaatimus näin ollen hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Linja-Karjala Oy:n markkinaoikeuteen tekemän valituksen tutkiminen

Jääskeläisen Auto Oy on valituksessaan esittämillä perusteilla katsonut, että markkinaoikeuden olisi tullut jättää Linja-Karjala Oy:n valitus tutkimatta.

Hankintalain 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen.

Hankintalain 82 §:n 1 momentin mukaan hankintaoikaisun vireilletulo ja käsittely eivät vaikuta siihen määräaikaan, jonka kuluessa asianosaisella on hankintalain nojalla oikeus hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan, jollei tässä pykälässä toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on toimittanut julkaistavaksi suorahankintaa koskevan ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä, valitus on tehtävä 14 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta.

Pykälän 5 momentin mukaan, jollei 4 momentissa tarkoitettua ilmoitusta ole julkaistu, suorahankintaa koskeva valitus on tehtävä:

1) 30 päivän kuluessa siitä, kun suorahankinnasta on julkaistu jälki-ilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä; tai

2) viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun hankintasopimus on tehty.

Linja-Karjala Oy on valittanut markkinaoikeuteen hankintayksikön 27.2.2014 tekemästä päätöksestä, jolla kannusteurakkasopimus on päätetty solmia Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa. Linja-Karjala Oy on 2.6.2014 peruuttanut valituksensa pääasian osalta hankintayksikön tehtyä 22.5.2014 Linja-Karjala Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta oikaisupäätöksen, jolla 27.2.2014 tehty päätös on kumottu ja asia palautettu uudelleen valmisteltavaksi. Linja-Karjala Oy on 10.6.2014 peruuttanut valituksensa peruutuksen, koska ensimmäinen oikaisupäätös on kumottu Jääskeläisen Auto Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta 5.6.2014 tehdyllä uudella oikaisupäätöksellä, jolla on myös hylätty Linja-Karjala Oy:n oikaisuvaatimus.

Markkinaoikeus tutkii viran puolesta sen, onko julkista hankintaa koskeva valitus saapunut muutoksenhakuajassa markkinaoikeuteen. Asian arvioinnin kannalta merkitystä ei näin ollen ole sillä, onko Linja-Karjala Oy tai jokin muu osapuoli nyt esillä olevassa asiassa vedonnut valituksen tutkimisen perusteena muutoksenhakuaikaa koskevaan hankintalain 87 §:ään tai sen tiettyyn momenttiin.

Hankintayksikön päätöksellä 27.2.2014, jolla hankintayksikkö on päättänyt hankinnan tekemisestä Jääskeläisen Auto Oy:ltä, on ollut vaikutusta Linja-Karjala Oy:n asemaan hankintalain 86 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Linja-Karjala Oy on maaliskuussa 2014 määräajassa valittanut kyseisestä päätöksestä markkinaoikeuteen ja tehnyt lisäksi oikaisuvaatimuksen. Linja-Karjala Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta hankintayksikkö on 22.5.2014 tekemällään oikaisupäätöksellä kumonnut päätöksensä 27.2.2014. Mainitun oikaisupäätöksen 22.5.2014 osalta Linja-Karjala Oy:llä ei ole ollut oikeussuojan tarvetta.

Sen sijaan Linja-Karjala Oy:llä on ollut oikeussuojan tarve sanottua oikaisupäätöstä seuranneen, 5.6.2014 tehdyn toisen oikaisupäätöksen johdosta, jolla aiempi oikaisupäätös 22.5.2014 on kumottu Jääskeläisen Auto Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta. Kun hankintayksikön tekemällä ensimmäisellä oikaisupäätöksellä oli kumottu hankintaa koskeva päätös 27.2.2014, ensimmäisen oikaisupäätöksen kumoaminen toisella oikaisupäätöksellä ei sinänsä ole johtanut siihen, että hankintaa koskeva päätös 27.2.2014 olisi palautunut voimaan. Hankintayksikön toisen oikaisupäätöksen tarkoituksena on kuitenkin ollut se, että hankintayksikkö tekee hankinnan päätöksensä 27.2.2014 mukaisesti Jääskeläisen Auto Oy:ltä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että esillä olevassa asiassa vallinneissa olosuhteissa Linja-Karjala Oy:n oikeussuojan tarvetta arvioitaessa jälkimmäisessä, 5.6.2014 tehdyssä oikaisupäätöksessä on katsottava olevan kysymys samassa hankintamenettelyssä tehdystä uudesta, 27.2.2014 tehdyn päätöksen kanssa samansisältöisen hankintaa koskevan päätöksen tekemisestä. Mainittuihin päätöksiin 27.2.2014 ja 5.6.2014 ei ole asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan liitetty valitusosoitusta markkinaoikeuteen.

Linja-Karjala Oy on 5.6.2014 tehdyn oikaisupäätöksen jälkeen ilmoittanut 10.6.2014 markkinaoikeudelle peruuttavansa aikaisemmin tekemänsä valituksen peruutuksen. Linja-Karjala Oy:n tekemässä alkuperäisen valituksensa peruutuksen peruutuksessa on katsottava tosiasiallisesti olleen kyse 5.6.2014 tehtyyn, 27.2.2014 tehdyn päätöksen kanssa samansisältöiseen oikaisupäätökseen kohdistuvasta valituksesta. Valitus on siten tehty hankintalain 87 §:n mukaisessa muutoksenhakuajassa. Markkinaoikeuden on näin ollen tullut tutkia Linja-Karjala Oy:n valitus.

2.2 Hankintamenettelyn lainmukaisuuden tutkiminen viran puolesta

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla tutkia sille tehdystä valituksesta, onko valituksessa tarkoitetussa hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Vastaavasti hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin ja 51 §:n 1 momentin säännökset asian selvittämisestä ja ratkaisemisesta edellyttävät, että hallintotuomioistuin huolehtii asian selvittämisestä ja laillisesti oikeaan lopputulokseen päätymisestä.

Markkinaoikeus on näin ollen voinut ottaa asiassa viran puolesta tutkittavakseen muunkin hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevan perusteen kuin ne, joihin Linja-Karjala Oy on nimenomaisesti nojautunut. Markkinaoikeuden ei voida siten katsoa menetelleen virheellisesti ottaessaan tutkittavakseen perusteen, johon valituksessa ei ollut vedottu.

2.3 Hankinnan väliaikainen järjestäminen

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneelta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan:

1) hankintayksikön päätös kumota osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; tai

3) velvoittaa hankintayksikköä korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintalain 93 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 67 ja 68) mukaan pykälässä säädetään hankintayksikön oikeudesta järjestää hankinta väliaikaisin toimin muutoksenhaun ajaksi. Esitöissä on edelleen todettu, että oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluita käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palveluiden keskeytymätöntä järjestämistä. Säännöksellä ei esitöiden mukaan ole tarkoitus muuttaa suorahankintaa koskevaa sääntelyä.

Pykälän esitöissä on lisäksi todettu, että hankintayksikkö voisi järjestää hankinnan muutoksenhaun ajaksi, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä tuomioistuinkäsittelyn ajaksi. Hankinnan järjestäminen edellyttäisi arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle olisi lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus palvelun järjestämiseen tai hankinnassa on kyse sellaisesta tavara- tai palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa.

Sanotuissa esitöissä on myös todettu, että pykälän 2 momentissa rajoitettaisiin hankinnan väliaikaista järjestämistä siten, että väliaikaisjärjestely ei saisi estää markkinaoikeuden käytössä olevien ensisijaisten oikeussuojakeinojen käyttöä 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyllä tavalla. Käytännössä säännös edellyttäisi, että hankintayksikkö rajoittaisi väliaikaisjärjestelyn päättymään tuomioistuimen antamaan ratkaisuun tai viimeistään silloin, kun virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun johdosta annetun ratkaisun perusteella korjattu.

Hankintayksikön päätöksestä 27.2.2014, jolla hankinta on päätetty tehdä Jääskeläisen Auto Oy:ltä, on valitettu markkinaoikeuteen maaliskuussa 2014. Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle toteuttavansa liikennöintiä väliaikaisena järjestelynä Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa. Asiassa selvitetyn mukaan edellä tarkoitettu sopimus Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa on tehty huhtikuussa 2014.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan se on käynnistänyt markkinaoikeuden 8.1.2015 tekemän valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen tarjouskilpailun, mutta keskeyttänyt sen korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehdyn muutoksenhaun vuoksi. Hankintayksikkö on ilmoittanut odottavansa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua asiassa ja toimivansa sen edellyttämällä tavalla.

Hankintayksikkö on huhtikuussa 2015 hakenut korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle. Korkein hallinto-oikeus on edellä todetulla tavalla 7.7.2015 antamallaan välipäätöksellä hylännyt kyseisen hakemuksen. Asiassa on selvitetty, että hankintayksikkö on välipäätöksen jälkeen kilpailuttanut Vehmersalmen alueen kannusteurakan.

Hankintayksikkö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että sillä on perusopetuslakiin ja joukkoliikennelakiin perustuvia velvollisuuksia, jotka edellyttävät hankinnan väliaikaista järjestämistä.

Koska asiassa selvitetyn mukaan hankinnan kohteena oleva palvelu liittyy koulukuljetuksiin, jotka hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus järjestää, on Kuopion kaupungilla alun perin katsottava olleen hankintalain 93 §:n 1 momentissa tarkoitettu peruste hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle.

Tarve väliaikaiselle järjestelylle on aiheutunut siitä, että hankinnasta on valitettu markkinaoikeuteen. Tarpeen kestoon on kuitenkin ainakin jossain määrin vaikuttanut myös se, että markkinaoikeuden päätöksen antamisen jälkeen aloitettu tarjouskilpailu on keskeytetty. Se, että markkinaoikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ei ole sinänsä peruste hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Keskeyttäminen on kuitenkin tapahtunut ajallisesti lähekkäin paitsi markkinaoikeuden päätöksen antamisen myös hankintayksikön korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemän hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan hakemuksen kanssa.

Mikäli hankinnan tarve on välitön ja peruste väliaikaisjärjestelylle siten olemassa, voidaan hankinta joutua järjestämään väliaikaisesti siihen asti, kunnes virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun jälkeen ehditty korjata. Kun otetaan huomioon edellä tapahtumien ajallisesta kulusta esitetty, ei nyt esillä olevassa asiassa ole arvioitavissa, että hankintayksikkö olisi viivytellyt hankinnan kilpailuttamisessa tarpeettomasti siten, että kysymys ei olisi enää ollut hankintalain 93 §:n mukaisesta hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä.

2.4 Johtopäätös

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Jääskeläisen Auto Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Linja-Karjala Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Jääskeläisen Auto Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Jääskeläisen Auto Oy:n valituksen johdosta aiheutuneet Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

A oli osakkaana terveydenhuoltoalan yhtiössä X Oy, joka oli jakanut A:n työpanososinkoja A:n ja hänen puolisonsa B:n puoliksi omistamalle holdingyhtiö Y Oy:lle. Työpanososingot oli verotettu A:n ansiotulona. Y Oy jakoi vain A:lle osinkona varat, jotka olivat kertyneet sille X Oy:n maksamista A:n työpanososingoista. Asiassa oli kysymys sitä, oliko A:n puolisoa B:tä verotettava puolesta Y Oy:n A:lle jakamista osingoista suosivaa osingonjakoa koskevien periaatteiden mukaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun A:n Y Oy:ltä saamia osinkoja oli verotettu työpanososinkoja koskevan erityisjärjestelmän mukaisesti, tähän osingonjakoon ei voitu verotuksessa samanaikaisesti soveltaa suosivaa osingonjakoa koskevia periaatteita. Tämän vuoksi A puolison B:n veronalaisiin tuloihin ei tullut lukea osaakaan niistä Y Oy:n A:lle jakamista osingoista, jotka oli verotettu A:n työpanososinkona. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylättiin.

Tuloverolaki 33 b §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 14.1.2015 nro 15/0019/6

Asian aikaisemmat käsittelyvaiheet

Verohallinto on toimittanut B:n verotuksen verovuodelta 2011. Verohallinto on poikennut B:n antamasta veroilmoituksesta siten, että B:n Y Oy:ltä saamaksi osinkotuloksi on katsottu osinko, joka olisi hänelle kuulunut osakeyhtiölain ja yhtiöjärjestyksen mukaan. B:n osinkotuloa on ollut yhtiön maksamasta osingosta 58 203,11 eurosta 50 prosenttia eli 29 101,55 euroa. Osingosta verovapaata tuloa on ollut osakkeiden matemaattisen arvon perusteella 7 535,91 euroa ja loppuosasta 70 prosenttia on verotettu veronalaisena ansiotulona eli 15 095,95 euroa.

Verotuksen oikaisulautakunta on B:n oikaisuvaatimuksen johdosta kumonnut toimitetun verotuksen ja katsonut, että Y Oy:n jakamasta osinkotulosta 43 133,11 euroa on ollut B:n puolison A­:n työpanososinkoa X Oy:stä ja loput 15 070 euroa on ollut tavallista omistusosuuteen perustuvaa osinkoa. B:n osuus tästä osingosta on ollut puolet eli 7 535 euroa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valittanut oikaisulautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että oikaisulautakunnan päätös on kumottava ja verotuspäätös on saatettava voimaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan tuloverolain 33 b §:n 1 momentin sekä osakeyhtiölain 3 luvun 1 momentin ja 13 luvun 6 §:n 1 ja 4 momentin säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

B ja A omistavat Y Oy:n osakekannan puoliksi. Osakkeet ovat samanlajisia eikä Y Oy:n yhtiöjärjestyksessä ole säädetty osingonjaosta. A ja B eivät myöskään ole tehneet osakassopimusta, jossa olisi sovittu osingonjakoperusteista. Y Oy on osakkaana X Oy:ssä, jolla on erilajisia osakkeita. X Oy:n jakaman B-osingon maksun perusteena on lääkäreiden yhtiössä tekemä työ. X Oy on maksanut A:n työpanokseen perustuvaa osinkoa Y Oy:lle kolme kertaa vuonna 2011. X Oy on käsitellyt maksamansa osingon A:n työpanososinkona ja toimittanut siitä ennakonpidätyksen A:n verokortin mukaan. Osinkoa on maksettu A:n työpanoksen perusteella 9 171,44 euroa 28.3.2011, 2 965,11 euroa 11.4.2011 ja 30 996,56 euroa 27.10.2011. Y Oy on tehnyt 28.7.2011 osingonjakopäätöksen, jolla työpanososinkoa on päätetty jakaa A:lle 12 136,55 euroa, joka vastasi X Oy:n siihen mennessä Y Oy:lle maksamaa työpanososinkoa. Tämän lisäksi Y Oy jakoi osakeomistukseen perustuvaa osinkoa 15 070 euroa, jonka määrä oli laskettu 9 prosentin vuotuisen tuoton mukaan ja joka jakautui osakeomistuksen suhteessa eli puoliksi A ja B:lle. Y Oy päätti ylimääräisessä yhtiökokouksessa 22.12.2011 jakaa lisäosinkona A:lle työpanokseen perustuvaa osinkoa 30 996,56 euroa. Y Oy jakoi siis työpanokseen perustuvaa osinkoa A:lle yhteensä 43 133,11 euroa, jonka X Oy oli jakanut Y Oy:lle, ja lisäksi osakeomistukseen perustuvaa osinkoa 15 070 euroa A ja B:lle osakeomistuksen mukaisessa suhteessa. Y Oy:n jakama osinko vuonna 2011 oli siten yhteensä 58 203,11 euroa.

Säännönmukaisessa verotuksessa B:n osinkotuloksi vuonna 2011 on katsottu osakeomistuksen mukaisesti puolet kaikesta jaetusta osingosta eli 29 101,55 euroa. Verotuksen oikaisulautakunta on katsonut B:n osinkotuloksi puolet omistusosuuteen perustuvasta osingosta 15 070 eurosta eli 7 535 euroa.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Osakeyhtiölakia on muutettu 1.9.2006 lukien, mutta samassa yhteydessä ei muutettu tuloverolain säännöksiä. Verohallinto on antanut 8.3.2007 ohjeen uuden osakeyhtiölain vaikutuksista verotukseen. Koska uusi osakeyhtiölaki mahdollisti osingonjaon osakeomistuksesta poikkeavalla tavalla, Verohallinto ohjeisti, kuinka verotuksessa menetellään suosivassa osingonjakotilanteessa. Ohjeen mukaan verotuksessa ei tällöin voida verottaa osingonsaajaa, vaan osingosta verotetaan sitä, joka luopui hänelle kuuluvasta osingosta toisen hyväksi. Tuloverolaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä suosivaa osingonjakoa koskien.

Hallituksen esityksessä 47/2009 vp työpanokseen perustuvan osingon verotuksesta todetaan, että osinko olisi koko määrältään tuloverolain mukaan verotettavaa ansiotuloa, jos osingon jakoperusteena on yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen päätöksen, osakassopimuksen tai muun sopimuksen mukaan osingonsaajan tai tämän intressipiiriin kuuluvan henkilön työpanos. Osinko olisi sen henkilön ansiotuloa, jonka työpanoksesta on kysymys. Esityksen mukaan säännös soveltuisi esimerkiksi tilanteisiin, joissa verovelvollinen omistaa holdingyhtiön, joka on osakkaana osinkoa jakavassa yhtiössä. Osinko verotettaisiin verovelvollisella myös tällaisissa välillisen omistuksen tilanteissa heti osingonjakovuonna, vaikka osingonsaajana olisi verovelvollisen omistama holdingyhtiö. Holdingyhtiön edelleen jakamaa osinkoa ei tällaisissa tilanteissa enää verotettaisi toiseen kertaan verojärjestelmän yleisten periaatteiden mukaisesti.

Edelleen esityksessä todetaan, että säännöksen soveltaminen ei edellyttäisi minkään erityisen määrämuotoisen sopimuksen olemassaoloa, vaan asiasta voitaisiin katsoa säännöksessä edellytetyllä tavalla sovitun, jos osinko on päätetty jakaa työpanoksen perusteella. Jos osingonjaossa käytetään jakoperusteena erikseen työpanosta ja erikseen muuta perustetta, kuten omistusosuuksia, ehdotettua säännöstä sovellettaisiin ainoastaan työpanoksen perusteella jaettuun osinkoon.

Tuloverolain säännöksiä työpanososingosta sovelletaan 1.1.2010 tai sen jälkeen nostettavissa olevaan osinkoon. Työpanososingon verotusta koskevan tuloverolain 33 b §:n 3 momentin mukaan säännöstä sovelletaan sen estämättä mitä muualla laissa sanotaan osinkotulon verotuksesta. Siten työpanosta koskevien säännösten soveltaminen on ensisijaista suhteessa muihin osinkotulon verotusta koskeviin säännöksiin.

X Oy on jakanut A:n työpanokseen perustuvaa osinkoa Y Oy:lle vuonna 2011 yhteensä 43 133,11 euroa. Y Oy on osakkeenomistajiensa yhtiökokouksessa tekemän päätöksen mukaisesti jakanut X Oy:ltä saamansa työpanososingon edelleen työpanoksen tehneelle osakkeenomistajalle eli A:lle. A:ta on verotettu X Oy:n jakamasta työpanososingosta. Y Oy:n osakkeet ovat samanlajisia ja niillä on samanlainen oikeus osinkoon. A ja B ovat kuitenkin yhtiökokouksessa tehneet päätöksen jakaa osinkoa muutoin kuin osakeomistuksen mukaisessa suhteessa.

Koska B:n puolisoa on jo verotettu X Oy:n jakamasta työpanososingosta, hallinto-oikeus katsoo, että B:tä ei tule verottaa samasta osingosta uudestaan. Siten B:n vuoden 2011 verotuksessa hänen osinkotulonaan on verotettava Y Oy:n osakkeenomistajien tekemän osingonjakopäätöksen mukaisesti puolet sellaisesta osingosta, jonka yhtiö on jakanut osakeomistuksen perusteella. B:n osinkona ei veroteta sitä osaa Y Oy:n jakamasta osingosta, joka on jaettu A:lle hänen X Oy:ssä tekemänsä työn perusteella. Oikaisulautakunnan päätöstä ei muuteta.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mika Hämäläinen, Jouko Valonen ja Laura Palmu. Esittelijä Elina Fasoúlas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja säännönmukainen verotus saatetaan voimaan.

Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa tulee ratkaista, kenen tuloa Y Oy:n jakama osinko on verotuksessa. Tätä ratkaisua tehtäessä on otettava huomioon yksityisoikeudellinen asetelma, työpanososingon määritelmä sekä suosivaa osingonjakoa koskeva oikeus- ja verotuskäytäntö.

Y Oy:n yhtiöjärjestyksessä ei ole määräystä siitä, että sen osakkeet tuottaisivat toisistaan poikkeavia oikeuksia tai velvollisuuksia. Siten Y Oy:n osakkailleen jakaman osingon jakoperuste ei ole oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan verovelvollisen tai hänen puolisonsa työpanos TVL 33 b §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Yksityisoikeudellisesti asiassa on kysymys siitä, että verovelvollinen ja hänen puolisonsa päättivät jakaa osingon Y Oy:n osakeomistuksesta poiketen. Näin tehdessään verovelvollinen luopui samalla hänelle osakeomistuksen perusteella kuuluvasta osinkotulosta puolisonsa hyväksi. Tämä yksityisoikeudellinen asetelma on ensisijaisesti otettava verotuksen perusteeksi ja että työpanososinkoa koskeva sääntely ei ohjaa osingonjakoa yksityisoikeudellisesta sääntelystä toisin.

Helsingin hallinto-oikeus tulkitsi tuloverolain 33 b §:n 3 momenttia virheellisesti, kun se katsoi, että holdingyhtiön jakama osinko oli työpanokseen perustuvaa osinkoa. Oikeudenvalvontayksikkö katsoo hallituksen esityksen HE 47/2009 vp mukaisesti, että holdingyhtiön jakama osinko ei ole työpanokseen perustuvaa osinkoa vain sillä perusteella, että holdingyhtiön tulos muodostui pääosin verovelvollisen puolison toisessa yhtiössä tekemän työpanoksen ja tämän työpanoksen arvon perusteella holdingyhtiölle maksetusta osingosta.

Kun holdingyhtiön osingonjaossa poiketaan osakkeenomistajille kuuluvasta osinko-oikeudesta, tulevat mukaan sovellettavaksi suosivaa varojenjakoa koskevat verotusperiaatteet. Jos holdingyhtiön jakama osinko katsottaisiin holdingyhtiön yhtiöjärjestysmääräyksistä ja osakeomistuksesta poiketen vain sen osakkaan tuloksi, jota on aiemmin verotettu toisessa yhtiössä tehdyn työpanoksen arvon ja tämän työpanoksen perusteella holdingyhtiölle maksetun osingon perusteella, suosivaa osingonjakoa koskevat verotusperiaatteet vesittyisivät. Tämä mahdollistaisi osakkaalle osakeyhtiölain ja yhtiöjärjestysmääräysten nojalla kuuluvan osinkotulon siirron toisen osakkaan hyväksi siten, että osinkotulosta luopuvan osakkaan verotuksessa ei sovellettaisi tuloverolain 33 b §:n 1 ja 2 momentin säännöksiä. Osinkotulon hyväkseen saaneen osakkaan verotuksessa osinkoa ei verojärjestelmän yleisten periaatteiden mukaisesti verottaisi hänellä toiseen kertaan ansiotulona aiemmin verotettua määrää vastaavalta osin.

Tässä asiassa ei kuitenkaan ole kysymys verovelvollisen työpanokseen perustuvasta osingosta, vaan hänelle hänen omistusosuutensa perusteella kuuluvasta Y Oy:n jakamasta osingosta ja tämän osingon verotuksesta. Työpanososinkoa koskeva tuloverolain 33 b §:n 3 momentti ei sääntele sitä, miten holdingyhtiön edelleen jakama osinko verotetaan, jos osinkoa jaetaan muillekin osakkaille kuin sille, jonka työpanokseen holdingyhtiölle maksettu osinko on perustunut. Tästä johtuen holdingyhtiön jakama osinko tulee kohdistaa lähtökohtaisesti ja ensisijaisesti oikeille osingonsaajille ja verottaa heidän tulonaan tavanomaisten osingon verotusta koskevien säännösten eli tuloverolain 33 b §:n 1 ja 2 momenttien mukaisesti.

Hallituksen esityksessä tai Verohallinnon ohjeessa ei ole käsitelty nyt käsillä olevan kaltaista tilannetta, jossa on kysymys siitä, että holdingyhtiössä suoritetaan suosiva osingonjako työpanososingosta verotetun hyväksi. Hallituksen esityksessä ja Verohallinnon ohjeessa on käsitelty vain työpanososingosta verotetun henkilön holdingyhtiöstään myöhemmin saamien osinkojen verotusta. Muiden henkilöiden saamien osinkojen verotus toimitetaan ohjeen mukaan normaalisti eli tuloverolain 33 b §:n 1 ja 2 momenttien säännösten nojalla.

Tässä asiassa on siis kysymys ainoastaan Y Oy:n jakaman osingon verotuskohtelusta verovelvollisen verotuksessa sellaisessa tilanteessa, jossa verovelvollinen luopuu hänelle osakeyhtiölain tai yhtiöjärjestyksen mukaan kuuluvasta osingosta työpanososingosta verotetun toisen osakkaan hyväksi. Tässä tapauksessa ei siten ole kysymys verovelvollisen osalta työperäisen osingon verotuksesta, vaan siitä, että hänen tulonaan tulee verottaa hänen omistusoikeuttaan vastaava osuus eli puolet Y Oy:n jakamasta osingosta. Tässä asiassa ei ole myöskään kysymys siitä, miten suosiva osingonjako tulee mahdollisesti käsitellä verovelvollisen puolison lahjaverotuksessa.

Edellä esitetyillä perusteilla on katsottava, että verovelvollinen on luopunut puolisonsa hyväksi Y Oy:n verovuonna 2011 jakamista osingoista siltä osin kuin hänen puolisolleen on jaettu osinkoa enemmän kuin tälle olisi omistusosuuden mukaan kuulunut. Y Oy:n jakama osinko on tullut katsoa verovelvollisen osinkotuloksi siltä osin kuin se on osakeyhtiölain ja yhtiöjärjestyksen mukaan kuulunut hänelle. Helsingin hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, joten sen päätös on kumottava ja toimitettu verotus on saatettava uudelleen voimaan.

A on antanut vastineen jossa hän on viitannut hallituksen esityksen työpanokseen perustuvan osingon verotuksesta (HE 47/2009 vp) ja todennut muun ohella seuraavaa:

Työpanososinkoa koskevan lainsäädännön taustana ja tarkoituksena on ehkäistä verosuunnittelua tilanteissa, joissa työhön perustuvaa tuloa pyritään muuntamaan ansiotuloja kevyemmin verotettavaksi tuloksi.

Suosivaa osingonjakoa koskevan Verohallinnon ohjeistuksen taustalla on tarve estää uudistuneen osakeyhtiölain sallimien yhtiöoikeudellisesti mahdollisten järjestelyiden käyttäminen verotuksen suunnittelun tarkoituksessa. Ei ole tarpeen, että suosivaa varojen jakoa koskevaa tulkintaohjetta sovellettaisiin myös siinä tapauksessa, kun kysymys on toisen verotuksellisista syistä säädetyn lainsäännöksen eli työperäisen osingon tulkinnasta. Kun työperäisen osingon verotus on säädetty erityissäännöksellä erikseen, ei ole tarpeen, että suosivaa varojenjakoa koskevaa ohjeistusta ulotettaisiin koskemaan myös näitä tilanteita.

Kahdenkertaista verotusta ei siten tule olla kuten nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa, jossa työperäisenä osinkona jo verotettu tulo jaetaan työn tehneelle henkilölle. Verohallinnon ohje työpanokseen perustuvan osingon verotuksesta päinvastoin antaa tukea hallinto-oikeuden päätöksen mukaiselle tulkinnalle. Ohjeessa mainitaan, että "Työpanososinko voidaan jakaa osakeyhtiölle, jonka osakkeita työpanososingosta verovelvollinen henkilö omistaa (tällaista "väliyhtiötä" kutsutaan seuraavassa holdingyhtiöksi). Holdingyhtiö voi sitten jakaa saamansa tulon edelleen osinkona verovelvolliselle. Työpanososinkona jo verotettua osinkoa vastaavaa osinkoa ei tällaisessa tapauksessa veroteta toiseen kertaan samalla verovelvollisella, vaan edelleen jaettu osinko on hänelle verovapaata tuloa..."

Asiassa ei ole merkitystä myöskään sillä, miltä osin Y Oy:n tulon katsotaan muodostuvan A:n työskentelyyn perustuvasta työpanososingosta. Holdingyhtiöön maksetun työpanososingon määrä perustuu tositteisiin, joten on luotettavasti selvitettävissä, miltä osin holdingyhtiöstä on jaettu työperäistä osinkoa edelleen, ja miltä osin muuta osinkoa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen.

A on antanut lausuman, joka on annettu oikeudenvalvontayksikölle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen loppututulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Tuloverolain 33 b §:n 1 momentin (1143/2005) mukaan muusta kuin julkisesti noteeratusta yhtiöstä saatu osinko on verovapaata tuloa siihen määrään saakka, joka vastaa varojen arvostamisesta verotuksessa annetussa laissa (1142/2005) tarkoitetulle osakkeen verovuoden matemaattiselle arvolle laskettua yhdeksän prosentin vuotuista tuottoa. Siltä osin kuin verovelvollisen saamien tällaisten osinkojen määrä ylittää 90 000 euroa, osingoista 70 prosenttia on pääomatuloa ja 30 prosenttia verovapaata tuloa.

Pykälän 2 momentin (716/2004) mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun vuotuisen tuoton ylittävältä osalta osingosta 70 prosenttia on ansiotuloa ja 30 prosenttia verovapaata tuloa.

Pykälän 3 momentin mukaan sen estämättä, mitä muualla laissa säädetään osingon veronalaisuudesta, osinko on ansiotuloa, jos osingon jakoperusteena yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen päätöksen, osakassopimuksen tai muun sopimuksen mukaan on osingonsaajan tai tämän intressipiiriin kuuluvan henkilön työpanos. Osinko on sen henkilön tuloa, jonka työpanoksesta on kysymys.

Hallituksen esityksessä työpanokseen perustuvan osingon verotuksesta (HE 47/2009 vp) todetaan tuloverolain 33 b §:n 3 momentin soveltamisalan osalta muun ohella, että momentti koskisi luonnollisen henkilön verotusta. Verovelvollinen voisi olla joko osingonsaaja tai tämän intressipiiriin kuuluva henkilö, jonka työpanosta on käytetty osingon jakoperusteena. Intressipiiriin kuuluvaksi katsottaisiin säännöstä sovellettaessa esimerkiksi osingonsaajana olevan holdingyhtiön osakas lähipiireineen, osingonsaajan perheenjäsen, sukulainen tai muuten hänelle läheinen henkilö. Säännöksen soveltaminen ei edellyttäisi, että verovelvollinen tai hänen intressipiirissään oleva henkilö olisi osinkoa jakavan yhtiön osakas.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Asiassa on kysymys siitä, onko A:n ja B:n puoliksi omistaman Y Oy:n jakamia osinkoja verotettava B:n osinkotuloina myös siltä osin kuin Y Oy on jakanut edelleen osinkona sellaisia varoja, jotka ovat kertyneet sille osinkoina, jotka on verotettu B:n puolison A:n X Oy:ltä saamana työpanososinkona. Toisin sanoen asiassa on ratkaistava, onko näistä Y Oy:n edelleen A:lle jakamista osingoista puolet katsottava B:n verotettaviksi osinkotuloiksi suosivaa osingonjakoa koskevien periaatteiden nojalla. Asiassa on riidatonta, että X Oy on jakaessaan A:n työpanososinkoja Y Oy:lle toimittanut osingoista ennakonpidätyksen ja että näitä työpanososinkoja on verotuksessa käsitelty A:n ansiotulona.

Tuloverolain 33 b §:n 3 momentissa on säädetty työpanososinkojen verotuksesta muusta osingonjaosta poikkeavalla tavalla. Lainkohdan mukaan sitä sovelletaan sen estämättä, mitä muualla laissa säädetään osingonjaosta. Säännöksen esitöiden (HE 47/2009 vp) perustelujen mukaan työpanokseen perustuvia osinkoja verotetaan ansiotulona, vaikka ne jaettaisiin osakkaana olevan holdingyhtiön osakkaalle, mistä nyt on kysymys. Kun osakkaan eli A:n puoliksi puolisonsa kanssa omistama Y Oy jakaa nämä osingot edelleen A:lle, jonka työpanokseen osingot ovat perustuneet, ja kun kysymyksessä olevat osingot on verotettu A:n ansiotulona, työpanososinkojen maksamisessa Y Oy:n kautta A:lle ei verotuksessa ole katsottava olevan kysymys Y Oy:n A:ta suosivasta osingonjaosta vaan sen sijaan työpanososinkoja koskevan erityisjärjestelmän soveltamisesta. Tämän vuoksi B:n verotettaviin osinkotuloihin ei ole tullut lukea osaakaan Y Oy:n A:lle jakamista osingoista, jotka ovat perustuneet varoihin, jotka Y Oy on saanut osingonjakona X Oy:ltä ja jotka on verotettu A:n saamana työpanososinkona.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Nea Helin.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Linja-Karjala Oy, Joensuu

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 9.2.2015 nro 84/15

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.12.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavista Kuopion toimivalta-alueen maaseutuliikenteen kannusteurakoista 1.7.2014 alkavalle hankintakaudelle. Hankintaan on sisältynyt seitsemän erikseen kilpailutettavaa kohdetta.

Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 27.2.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 9) valinnut kohteen 7 osalta Linja-Karjala Oy:n tarjouksen.

Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 22.5.2014 tekemällään päätöksellä (§ 32) hylännyt Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on Kuopion kaupungin ilmoituksen mukaan ollut kohteen 7 osalta noin 950 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on ollut valittajana, Kuopion kaupunki vastapuolena ja Linja-Karjala Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan tekemän hankintapäätöksen 27.2.2014 (§ 9) kohteen 7 osalta ja kieltänyt asettamansa 30 000 euron sakon uhalla kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön.

Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Kuopion kaupungin korvaamaan Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön oikeudenkäyntikulut 3 887,48 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja kysymyksenasettelu

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailu­olosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huo­mioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjal­lisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yh­teismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen mää­rittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä muun ohella 44 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Lain 41 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyyn­nössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tar­jouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tar­jousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskil­pailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on valituksen johdosta ensiksi kysy­mys yhtäältä siitä, onko tarjouspyynnössä edellytetty kohteen 7 osalta il­moitettavaksi tietty määrä linja-autoja ja toisaalta siitä, onko tarjous­pyyntö ollut tältä osin riittävän selvä. Tämän jälkeen on mahdollisesti ar­vioitava vielä voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuut­ta.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt 4.12.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä tar­jouksia Kuopion toimivalta-alueen maaseutuliikenteen linja-autoliiken­nettä koskevista kannusteurakoista. Tarjouskilpailu on koskenut liiken­nöintiä seitsemässä eri kohteessa, joista kustakin on tullut jättää erillinen tarjous. Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaista­loudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on ollut 95 prosenttia ja kaluston ominaisuuksia koskevien laatuvertailuperusteiden painoarvo 5 prosenttia. Vertailuhintana on tarjouspyynnön mukaan ollut tarjoukses­sa ilmoitetun liikenteenhoidon kokonaishinta.

Tarjouspyynnön kohde 7 on koskenut Nilsiän koululaisliikennettä ja so­pimuskaudeksi on sen osalta ilmoitettu kolme vuotta. Tarjouspyynnön mukaan kaikkien kohteiden tarkempi määrittely on tehty tarjouspyynnön liitteessä 2.

Tarjouspyynnön osion I kohdan 10.1 mukaan tarjous on tullut tehdä kil­pailukohteen mukaisen linja-autoliikenteen hoitamisesta. Osion kohdan 10.2 mukaan tarjouspyynnön liitteessä 2 on esitetty kohteittain vaadittu liikenteen vähimmäismäärä. Lisäksi on todettu, että liikenteenharjoittaja vastaa tarkemmasta aikataulusuunnittelusta liitteen 2 palvelutason mää­rittelyiden toteutumiseksi.

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdan 1 mukaan kohteiden kuvauksissa on kuvattu tarjouspyynnössä vaadittava palvelutaso. Mainitun kohdan mu­kaan tarkemman aikataulusuunnitelman tekee liikenteenharjoittaja tar­jouspyynnön palvelutason määrittelyssä asetetuin reunaehdoin.

Liitteen 2 alakohdassa 6.7.1 on kuvattu kohteen 7 osalta edellytettävä palvelutaso. Tältä osin on ilmoitettu kysymyksessä olevalla liikennöinti­alueella liikennöitävät vuorot. Lisäksi on esitetty taulukossa kohteen ar­vioidut suoritteet siten, että koulupäivän osalta ilmoitetut arvot ovat ol­leet 1 100 linjakilometriä, 21 linjatuntia ja seitsemän autopäivää. Koh­teen kuvauksen osalta on lisäksi todettu, että kohteessa edellytetään sa­notussa kohdassa kuvatun kaltaisen palvelutason toteutumista ja että vuorojen reittejä voidaan tarkistaa tarjouskilpailun ratkaisemisen jäl­keen, koska tavoitteena on erillisten taksikuljetusten korvaaminen kysy­myksessä olevan kohteen liikenteellä. Liikenteen suoritteiden (linjatun­nit, linjakilometrit ja autopäivät) on kuitenkin ennakoitu säilyvän tar­jouspyynnössä esitetyssä tasossa.

Mahdolliset tarjoajat ovat voineet esittää hankintayksikölle tarjouskilpai­lua koskevia kysymyksiä, joihin hankintayksikkö on vastannut 20.12.2013, 3.1.2014 ja 9.1.2014 päivätyissä asiakirjoissa.

Hankintayksikölle on 9.1.2014 päivätystä asiakirjasta ilmenevin tavoin esitetty kohteen 7 osalta kysymys siitä, mitä suoritteita pidetään lähtö­kohtana tilanteessa, jossa liikennesuoritetta päätetään muuttaa. Hankinta­yksikkö on vastauksessaan todennut muun ohella, että "Tilaaja edellyt­tää, että tarjoaja varautuu tarjouksessaan liikennöimään tarjouspyynnös­sä arvioitujen suoritteiden mukaisesti. On mahdollista, että liikenteeseen on tarpeen tehdä vähäisiä korjauksia vielä tarjouskilpailun jälkeen. Lii­kennöitsijä esittää liikennöintisuunnitelman, jonka tilaaja hyväksyy mah­dollisten kommenttien jälkeen, viimeistään sopimuksen allekirjoittami­sen jälkeen tarjouspyynnössä esitetyn aikataulun mukaisesti. Kun liiken­nöintisuunnitelma on hyväksytty, mahdollisia muutoksia arvioidaan lii­kennöintisuunnitelmaan nähden."

Hankintayksikölle on kohteen 6 osalta esitetty 20.12.2013 päivätystä asiakirjasta ilmenevä kysymys (kysymys 23 e), jossa on todettu, että liit­teen 2 taulukossa on sanotun kohteen osalta ilmoitettu kesän arkiliiken­teeseen vain yksi autopäivä, vaikka palvelukuvauksen mukaisia vuoroja on mahdotonta hoitaa yhdellä autolla ja kuljettajalla. Lisäksi on todettu, että tulo Kuopioon kello seitsemäksi ja lähtö Nilsiästä kello kahdeksaksi Kuopioon ovat käytännössä samaan aikaan. Kysymyksen esittäjä on il­moittanut, että aikaisempi vuoro voidaan hoitaa myös liityntäyhteytenä Nilsiästä Siilinjärvelle sekä tiedustellut, kuinka liikenne halutaan hoidet­tavan. Edelleen kysymyksen esittäjä on tiedustellut, että jos käytettävissä on vain yksi autopäivä, eikö liikenne tule suunnitella/kilpailuttaa yhdelle autopäivälle.

Hankintayksikkö on kysymykseen antamassaan vastauksessa ilmoittanut muun ohella, että taulukossa on ollut tältä osin virhe ja että suoritteeksi on korjattu kaksi autopäivää. Hankintayksikkö on edelleen todennut, että liikennöitsijä voi esittää myös ratkaisun, jossa aamun ensimmäinen lähtö liikennöidään Siilinjärvelle, josta on liityntäyhteys Kuopioon. Tällöin korvausta tarkistetaan tarjouksessa ilmoitettujen suoritteiden muutosten yksikköhintojen avulla.

Edelleen kohdetta 6 koskien on hankintayksikölle 9.1.2014 päivätystä asiakirjasta ilmenevin tavoin esitetty seuraava jatkokysymys:

"Olemme lukeneet tarjouspyyntöasiakirjat, esitetyt kysymykset ja niihin 20.12.2013 ja 3.1.2014 annetut vastaukset. Miten on tarkoitettu esitettä­väksi ja hinnoiteltavaksi kohdetta 6 koskeva tarjous, jonka liikenteenhoi­to on kesäarkena nimenomaan suunniteltu siten, että ajetaan aikaisem­malla vuorolla vain Siilinjärvelle, josta on liityntäyhteys Kuopioon? Täl­lainen tarjous sisältäisi kesäarkena vain yhden autopäivän. Vai onko tar­koitettu, että hinta pitää esittää joka tapauksessa siten, että kesäarkena ajetaan molemmat vuorot Kuopioon saakka, jolloin tarvitaan kesäarke­nakin kaksi autopäivää?"

Hankintayksikkö on vastauksessaan todennut, että tarjous on jätettävä korjatun taulukon suoritteiden mukaisesti. Kesäliikenteen osalta tarjous on siis laskettava siten, että liikenteessä on kaksi autopäivää ja molem­mat kesän arkiaamujen lähdöt ajetaan Kuopioon asti. Myöhemmässä vaiheessa liikennöitsijä ja tilaaja voivat yhdessä katsoa tarkoituksenmu­kaisemmaksi, että aamun ensimmäinen lähtö on vain liityntäyhteys Sii­linjärvelle ja siten kesäliikenteessä tarvitaan vain yksi autopäivä. Valin­taan vaikuttaa osaltaan myös Siilinjärven ja Kuopion välisen liikenteen kapasiteetin ja palvelutason arviointi. Jos kesäliikenne katsotaan tarkoi­tuksenmukaiseksi hoitaa vain yhdellä autolla kohteessa, lasketaan suorit­teiden muutokset tarjouspyynnössä esitettyihin suoritteisiin nähden lii­kennöitsijän tarjouksessa esittämillä muutosten yksikköhinnoilla.

Lisäksi kysymykseen siitä, onko voimassa edellä tarkoitettu 20.12.2013 kysymys ja vastaus -asiakirjassa esitetty korjattu taulukko vai alkuperäi­nen taulukko, hankintayksikkö on vastannut ilmoittamalla, että tarjous on jätettävä vastauksissa esitettyjen, korjattujen taulukoiden suoritteiden mukaisesti.

Tarjouspyynnön arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määri­tellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja sitä koskevat ehdot­tomat vaatimukset. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrji­mättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja sitä koskevat vaa­timukset tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudel­la, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on mer­kitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on kuvattu vaadittu palvelutaso, johon lu­keutuu muun ohella ajettavat vuorot, jonka perusteella tarjous on tullut laatia. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että sanotussa liitteessä taulukko­muodossa esitetyt kunkin kohteen liikennöintisuoritteet autopäivineen ovat arvioita.

Hankintayksikkö on kuitenkin tarjouskilpailua koskeviin kysymyksiin antamissaan vastauksissa edellä esitetyin tavoin todennut muun ohella, että tarjoajan on varauduttava liikennöimään tarjouspyynnössä arvioitu­jen suoritteiden mukaisesti ja että tarjous on jätettävä vastauksissa esite­tyn korjatun taulukon, jossa autopäivien määräksi on korjattu kaksi yh­den sijaan, suoritteiden mukaisesti. Hankintayksikkö on edelleen toden­nut, että mikäli liikenne sittemmin katsottaisiin tarkoituksenmukaiseksi suorittaa taulukossa ilmoitetun kahden autopäivän sijaan yhdellä autolla, huomioidaan tämä hinnoittelussa liikennöitsijän tarjouksessaan ilmoitta­mien yksikköhintojen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä tai sen liitteissä ei ole ni­menomaisesti asetettu vaatimusta, jonka mukaan tarjoajien olisi kohteen 7 osalta tullut ilmoittaa tarjouksessaan seitsemän linja-auton tiedot. Tar­jouspyyntö ja hankintayksikön edellä mainitut vastaukset ovat siten si­nänsä olleet tulkittavissa siten, että tarjouspyynnön liitteessä esitetyt au­topäivät ja muut suoritteet ovat olleet yksinomaan tarjouksen laatimista varten ilmoitettuja arvioita, joiden avulla tarjoaja on voinut määritellä tarjoamansa liikennöintipalvelun kokonaishinnan. Toisaalta hankintayk­sikön edellä mainitut vastaukset ovat kuitenkin olleet omiaan antamaan tarjoajille sen vaikutelman, että tarjouksessa ja tarjoushintaa määritel­täessä on tullut noudattaa nimenomaisesti kunkin kohteen osalta liittees­sä 2 ilmoitettuja autopäiviä ja näin ollen myös ilmoittaa kalustonsa osal­ta vastaava määrä ajoneuvoja. Tämä määrä on kohteen 7 osalta ollut seit­semän linja-autoa.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka hankintayksikön vastaukset ovatkin sinänsä koskeneet osin vain kohdetta 6, voidaan vastaukset näiltä osin ottaa huomioon tarjouspyynnössä asetettua vaatimusta arvioitaessa myös kohteen 7 osalta ottaen huomioon, että tarjouspyynnössä edellytetty pal­velutaso ja kohdekuvaukset on esitetty liitteessä 2 vastaavalla tavalla kunkin kohteen osalta ja kaikkia kohteita koskevat kysymykset ja vas­taukset on kirjattu samoille asiakirjoille, jotka ovat olleet kaikkien tar­joajien tiedossa.

Markkinaoikeus toteaa, että kohteen 7 osalta tehdyistä tarjouksista voit­taneen tarjoajan tarjouksessa on ilmoitettu kuusi linja-autoa, kun taas toiseksi tulleen valittajan sekä kolmanneksi tulleen tarjoajan tarjouksissa linja-autoja on ilmoitettu seitsemän.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että tar­jouspyyntöasiakirjojen sekä sitä koskevien täsmennysten perusteella on jäänyt epäselväksi, onko kohteen 7 osalta asetettu kaluston määrää kos­keva ehdoton vähimmäisvaatimus. Sillä seikalla, montako autopäivää eli linja-autoa hankinnan mukaiseen palveluun on tullut tarjottavalla koko­naishinnalla sisällyttää, on ollut olennainen merkitys tarjoushinnan las­kemisessa. Kysymys on siten ollut tarjousten vertailukelpoisuuteen vai­kuttavasta seikasta.

Tarjouspyyntöasiakirjat on näin ollen laadittu hankinnan kohteen osalta asetettujen vaatimusten osalta niin tulkinnanvaraisiksi, etteivät ne ole ol­leet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eivätkä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä. Hankintayksikkö on näin ollen menetel­lyt hankinnan kohteelle asetettavien vaatimusten määrittelyssä hankinta­säännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnas­saan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrää­mistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seu­raamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteis­tä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekir­joitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankinta­lain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat tarjouspyyntöasiakirjat ovat ol­leet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menette­ly voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjeste­tään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan maaseutuliikenteen järjestämistä koskevan hankinnan julkisena hankin­tana, sen on järjestettävä kohteen 7 osalta uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeuden­käyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on vel­vollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinko­naan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykä­län 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeuden­käynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huo­mioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeu­denkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoi­tettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntiku­lut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oi­keudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Sanna Holkeri ja Riikka Innanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus ja sen johdosta annetut lausumat

Linja-Karjala Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja pysyttää 27.2.2014 tehdyn hankintapäätöksen. Linja-Karjala Oy on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää hankintayksikön keskeyttämään markkinaoikeuden päätöksen noudattamisen ja valituksen kohteena olevan hankinnan uudelleen kilpailuttamisen. Lisäksi Linja-Karjala Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Linja-autoliike E Ahonen, kommandiitti­yhtiön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Linja-Karjala Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden ratkaisu on perustunut tarjouspyyntöasiakirjojen väitettyyn tulkinnanvaraisuuteen koskien sitä, onko kohteen 7 osalta asetettu kaluston määrää koskeva ehdoton vähimmäisvaatimus ja onko tarjous tullut laskea käyttäen seitsemää autopäivää vai onko riittävää ollut, että tarjous on täyttänyt edellytetyn palvelutasotavoitteen.

Markkinaoikeuden ratkaisu perustuu olennaisimmalta osaltaan hankintayksikön tarjoajien kysymyksiin antamiin vastauksiin. Markkinaoikeus on tehnyt virheellisen johtopäätöksen katsoessaan, että tarjouspyyntö ja erityisesti hankintayksikön tarjoajien kysymyksiin antamat vastaukset olisivat olleet omiaan antamaan tarjoajille sen vaikutelman, että tarjouksessa ja tarjoushintaa määriteltäessä on tullut noudattaa kunkin kohteen osalta tarjouspyynnön liitteessä 2 ilmoitettuja autopäiviä ja näin ollen ilmoittaa vastaava määrä ajoneuvoja.

Hankintamenettelyssä ei ole edellytetty tietyn linja-automäärän käyttämistä. Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut tehdä kilpailukohteen mukaisen linja-autoliikenteen hoitamisesta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu, että liikenteenharjoittaja vastaa tarkemmasta aikataulusuunnitelmasta tarjouspyynnön liitteessä 2 määritellyn palvelutason määrittelyiden toteuttamiseksi. Reitin 7 palvelutason kuvauksessa on ilmoitettu reitillä liikennöitävät vuorot ja arvioidut suoritteet (koulupäivän osalta 1 100 linjakilometriä, 21 tuntia ja seitsemän autopäivää). Riidatonta tai vähintään näytöllisesti selvää on, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty seitsemän linja-auton käyttöä kyseiselle reitille.

Tarjouspyyntö tai hankintayksikön vastaukset tarjouskilpailusta esitettyihin kysymyksiin eivät ole olleet epäselviä.

Hankintayksikölle on esitetty kysymys (koonti 9.1.2014) siitä, mitä suoritteita pidetään lähtökohtana tilanteessa, jossa liikennesuoritetta päätetään muuttaa. Kysymyksessä on vain viitattu reittiin 7. Hankintayksikön vastaus kysymykseen on yhdenmukainen tarjouspyynnön ja valituksen perusteiden kanssa. Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt seitsemän auton käyttöä. Hankintayksikkö on edellyttänyt ainoastaan sitä, että tarjoaja täyttää asetetun palvelutasotavoitteen eli varautuu tarjouksessaan liikennöimään tarjouspyynnössä asetettujen suoritteiden mukaisesti.

Hankintayksikölle on esitetty kysymys (koonti 20.12.2013 kysymys 23e) koskien muun ohella tarjouspyynnön liitteen 2 taulukossa ilmoitettua vain yhtä autopäivää. Hankintayksikkö on ilmoittanut liitteessä olevan tältä osin virhe ja korjannut suoritteeksi kaksi autopäivää. Edellä mainittu kysymys ja siihen annettu vastaus ovat koskeneet eri reittiä kuin mistä valituksessa on kyse. Se, että hankintayksikkö on korjannut tarjouspyynnön virheen reitin 6 osalta ja selvästi ilmoittanut useassa vastauksessaan, että tarjous reitistä 6 tulee antaa korjatun taulukon osoittamalla tavalla kahden autopäivän mukaisesti, ei vaikuta siihen, miten tarjoaja itsenäisesti arvioi reitin 7 osalta tarjouspyynnön sisältöä ja sen väitettyä epäselvyyttä.

Hankintayksikölle on esitetty jatkokysymys (koonti 9.1.2014 toiseksi viimeinen kysymys), jossa kysyjä on esittänyt tulkintojaan tarjouspyyn- töasiakirjoista, esitetyistä kysymyksistä ja niihin annetuista vastauksista. Kysymyksestä on käynyt ilmi sen koskevan pelkästään reittiä 6. Hankintayksikkö on vastauksessaan todennut, että tarjous on jätettävä korjatun taulukon suoritteiden mukaisesti. Vastauksiin on liitetty korjattu taulukko, joka on koskenut vain reittiä 6. Kysymyksen ja siihen annetun vastauksen lukijalle ei voi olla epäselvää, mitä reittiä annettu vastaus on koskenut.

Edelleen hankintayksikkö on todennut, että tilaaja ja liikennöitsijä voivat myöhemmässä vaiheessa yhdessä muuttaa reittisuunnitelmaa tarkoituk­senmukaisemmaksi, ja tuonut esiin seikkoja, jotka tähän myöhemmin mahdollisesti tehtävään tarkoituksenmukaisuusarviointiin vaikuttavat. Hankintayksikkö on vielä selvyyden vuoksi todennut, että mikäli reittisuunnitelmaa muutettaisiin tarkoituksenmukaisuusperusteilla, laskettaisiin suoritteiden muutokset tarjouspyynnössä esitettyihin suoritteisiin nähden liikennöitsijän tarjouksessa esittämillä muutosten yksikköhinnoilla. Kyseiset vastaukset korostavat tarjoajan oman suunnittelun merkitystä. Hankintayksikkö on kysymyksiin antamissaan vastauksissa korostanut liikenteen suunnittelun olevan tarjoajien oma tehtävä (kysymys 15).

Mikään edellä mainituissa vastauksissa ei muodosta perustetta markkinaoikeuden tekemälle johtopäätökselle reitin 7 tarjouspyynnön ja siihen annettujen vastausten epäselvyydestä. Kysymykset ovat koskeneet pääosin reittiä 6, eivätkä ne ja niihin annetut vastaukset sovellu reittiä 7 koskevan hankintapäätöksen virheellisyyden perusteeksi. Tarjouspyynnön liitettä 2 on korjattu vain reitin 6 osalta. Tarjoaja ei ole voinut perustellusti olla siinä käsityksessä, että reittiä 6 koskeviin kysymyksiin annetut vastaukset autopäivien määrästä soveltuisivat reittiä 7 koskevaan tarjouslaskentaan.

Hankintayksikön edellyttämä palvelutaso ja kohdekuvaukset eivät ole olleet sekoitettavissa niiden esitystavan perusteella. Esitystavan yhdenmukaisuus ei muuta sitä, että jokainen reitti on ollut oma itsenäinen kohteensa tarjouskilpailussa. Alkuperäisessä liitteessä 2 jokainen kohde on ollut oman alaotsikkonsa alla ja jokaisen kohteen edellytetty palvelukuvaus on tehty erikseen.

Kaikki kysymykset ja vastaukset on koottu samaan asiakirjaan, mutta kutakin reittiä koskevat kysymykset on käsitelty erikseen. Kun kysymys on ollut kohdistettavissa tiettyyn reittiin, se on merkitty selvästi kysymyksen alkuun. Tarjoajat ovat myös itse kysymyksissään yksilöineet reitin, jota kysymys on koskenut. Tarjoajat eivät perustellusti ole voineet erehtyä käsittämään reittiä 6 koskevaa vastausta siten, että vastauksen sisältö soveltuisi myös reittiin 7.

Hankintayksikkö on päivittänyt tarjouspyynnön liitettä 2 kahdesti. Muutokset on merkitty päivämäärittäin asiakirjaan käyttämällä sinistä ja punaista väriä. Täydennetty asiakirja on ollut kaikkien tarjoajien käytössä. Käytetyt värit ovat poistaneet sen mahdollisuuden, että tarjoaja olisi voinut perustellusti ymmärtää hankintayksikön muuttaneen kohdetta 7 koskevia määrittelyjä. Kohteen 7 osalta on ollut yksinkertaista havaita, ettei hankintayksikkö on sille osoitettujen kysymysten ja niihin annettujen vastausten perusteella muuttanut kyseisen kohteen määrittelyjä.

Se seikka, että kysymykset ja vastaukset on koottu yhteen asiakirjaan, on ollut tarkoituksenmukaista esitystavan palvellessa tiedon tasapuolista jakamista kaikille tarjoajille. Esitystapa ei ole ollut omiaan aiheuttamaan perusteltua väärinymmärryksen mahdollisuutta. Se, että eri reittejä koskevat palvelutasoedellytykset ja kohdekuvaukset on esitetty samalla tavoin liitteessä 2, ei muodosta sellaista epäselvyyttä, joka oikeuttaisi markkinaoikeuden tekemän tulkinnan.

Tarjoajalla on velvollisuus perehtyä tarjouspyyntöasiakirjoihin huolellisesti sekä mahdollisuus esittää täsmentäviä kysymyksiä ja näin poistaa epäselvyyden aiheet. Hankintayksikön edellä kuvattu toiminta ei ole muodostanut sellaista epäselvyyttä, joka olisi estänyt vertailukelpoisten tarjousten saamisen markkinaoikeuden tulkitsemalla tavalla.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ja kysymyksiin annetuista vastauksista ilmenee, että olennaisinta liikenteen tarkemman suunnittelun toteuttamisessa on ollut se, että tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen eli täyttänyt vaaditun palvelutasotavoitteen. Linja-Karjala Oy on tarjouksellaan sitoutunut täyttämään tarjouspyynnössä asetetun palvelutasotavoitteen ilmoittamallaan hinnalla ja hinnoitteluperusteilla. Tarjouspyynnön asettamissa rajoissa olennaista ei ole se, miten tarjoaja täyttää palvelutason edellytykset, vaan se, että luvattu palvelutaso täytetään tarjouksessa ilmoitettuun hintaan. Se, miten tarjoaja täyttää palvelutasotavoitteen, on tarjoajan ammattitaitoa. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ja vastauksissaan korostanut liikenteen tarkemman suunnittelun olevan liikennöitsijän tehtävä.

Hankintayksikölle on riittänyt, että tarjouksen edellytykset ovat täyttyneet, minkä vuoksi tarjoukseen ei vakiintuneesti ole liitetty edes liikennöintisuunnitelmaa, joka ei ole ollut tarjouksen arviointi‑ eikä ratkaisuperuste. Tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia ovat olleet tarjoukset, joissa on sitouduttu täyttämään edellytetty palvelutaso.

Linja-Karjala Oy tarjoajana on kantanut liiketaloudellisen riskin siitä, että reitin 7 edellytetty palvelutaso pystytään täyttämään sen tarjoamien hintojen mukaisesti. Linja-Karjala Oy tarjoajana on kantanut myös riskin muuttuvasta liikenteestä. Asian luonteen vuoksi on selvää ja jopa todennäköistä, että liikennöinnissä tulee tapahtumaan muutoksia muun muassa koululaisten asuinpaikkamuutoksista johtuen. Nämä muutokset hinnoitellaan ilmoitettujen muutosten yksikköhintojen mukaisesti. Selvää on, että hankintayksikölle on tullut jättää tietty liikkumavara muutoksista sopimiseksi tarkoituksenmukaisuussyistä. Mikäli palvelutasotavoitteen täyttäminen vaatisi, tulisi Linja-Karjala Oy lisäämään reitille lisäauton ja linjoja samaan tarjouksessaan mainitsemaansa hintaan.

Hankintamenettelyssä ei ole edellytetty tietoa konkreettisesta liikenteen suorittamisesta. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että liikenne hoidettaisiin samalla määrällä kuin aiemminkin eli seitsemällä linja-autolla. Linja-Autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on perusteettomasti tulkinnut, että tarjous tulisi laskea käyttäen seitsemää linja‑autoa. Tarjoajan omaa ymmärrystä ei tule suojata sen perustuessa tarjouspyyntöasiakirjojen ilmeisen väärään tulkintaan. Markkinaoikeuden ratkaisu on omiaan heikentämään tarjoajalle asetettua vastuuta omasta huolellisuudestaan.

Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on valituksen ja siinä esitetyn täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen kilpailutuksen keskeyttämisestä ja hylkää Linja‑Karjala Oy:n vaatimukset. Lisäksi Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Linja-Karjala Oy:n ja hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus muuttaa markkinaoikeuden päätöstä, Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on vaatinut, että se todetaan tarjouskilpailun voittajaksi tai hankintayksikkö määrätään maksamaan sille hyvitysmaksuna 60 000 euroa.

Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä julkaisemat vastaukset ovat koko tarjouskilpailun tulkinta-aineistoa. Koska kohteen 6 osalta on edellytetty tarjoamaan käyttäen konsulttien lukuja, olisi yllättävää ja epäjohdonmukaista, mikäli kohteessa 7 ei olisi tullut menetellä samoin. Muut tarjoajat paitsi Linja-Karjala Oy ovat tarjonneet kohteen seitsemän auton mukaan. Koulujen alkaminen ja päättyminen huomioon ottaen pyydettyä palvelutasoa ei ole voinut koh­teessa 7 edes saavuttaa kuudella autolla muuttamatta liikennettä ja siten palvelutasoa olennaisesti.

Asiassa ei ole kohtuutonta, että Linja-Karjala Oy saa pitää oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan, eikä Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiötä tule velvoittaa korvaamaan Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikuluja miltään osin. Sen sijaan kohtuutonta olisi, jos Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kuopion kaupunki ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Kuopion kaupungille on lähetetty tiedoksi Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön selitys.

Linja-Karjala Oy on Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella, että Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön selityksessä esitetyt seikat eivät pidä paikkaansa muun muassa siltä osin kuin siinä on vähintäänkin epäsuorasti väitetty, ettei Linja-Karjala Oy:n tarjous olisi vastannut edellytettyä vaatimustasoa.

Kuopion kaupungille ja Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiölle on lähetetty tiedoksi Linja-Karjala Oy:n vastaselitys.

Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on toimittanut lausuman Linja-Karjala Oy:n vastaselityksen ja jäljempänä mainitun Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen johdosta.

Linja-Karjala Oy:lle ja Kuopion kaupungille on lähetetty tiedoksi Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön lausuma.

Hakemus hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä

Kuopion kaupunki on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa hankinnan väliaikaiseksi järjestämiseksi. Hakemuksessaan kaupunki on esittänyt muun ohella, että sillä on perusopetuslain 32 §:n nojalla velvoite koulumatkojen järjestämiseen.

Kuopion kaupunki on ilmoittanut, että se on julkaissut hankinnan kohdetta koskevan tarjouspyynnön, mutta poistanut hankintailmoituksen HILMA-järjestelmästä ja keskeyttänyt tarjouskilpailun saatuaan tietää, että markkinaoikeuden ratkaisuun on haettu muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Hankintayksikkö on ilmoittanut odottavansa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua asiassa ja toimivansa sen edellyttämällä tavalla.

Linja-Karjala Oy on Kuopion kaupungin hakemuksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut valitukseensa ja ilmoittanut, ettei sillä ole muuta lausuttavaa kaupungin hakemuksen johdosta.

Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on Kuopion kaupungin hakemuksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut hakemuksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden määräämää uutta tarjouskilpailua olisi voitu jatkaa varauksin, että kaikki tarjoukset voidaan hylätä, jos korkeimman hallinto-oikeuden myöhemmin annettavan ratkaisun täytäntöönpano sitä edellyttää. Väliaikaisille järjestelyille ei ole tarvetta kuin vasta 13.8.2015 alkaen koululaisliikenteen keskeytyessä kesän ajaksi.

Linja-Karjala Oy:lle on lähetetty tiedoksi Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön selitys.

Kuopion kaupunki on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on joukkoliikennelaissa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena määritellyt lakisääteisen velvoitteen perusteella alueelleen palvelutason. Hankintayksikkö on myös velvollinen järjestämään liikenteen. Palvelutason mukaisen liikenteen turvaamiseksi hankinta tulee järjestää väliaikaisesti. Alueella on koululaisliikennettä sekä työmatka- ja muuta liikennettä.

Linja-Karjala Oy:lle ja Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiölle on lähetetty tiedoksi Kuopion kaupungin vastaselitys.

Oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys

Linja-Karjala Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kuopion kaupungille ja Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiölle.

Hankintayksikön ilmoitus hankinnan kilpailuttamisesta

Kuopion kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta ilmoittanut kilpailuttaneensa Nilsiän alueen kannusteurakan jäljempänä mainitun korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksen 7.7.2015 jälkeen.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 7.7.2015 taltionumero 1936 hylännyt Linja-Karjala Oy:n hakemuksen markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä sekä Kuopion kaupungin hakemuksen hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Linja-Karjala Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Linja-Karjala Oy määrätään korvaamaan Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus Kuopion kaupunkiin kohdistuvana hyläten, 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 93 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneelta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan:

1) hankintayksikön päätös kumota osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; tai

3) velvoittaa hankintayksikköä korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintalain 93 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 67 ja 68) mukaan pykälässä säädetään hankintayksikön oikeudesta järjestää hankinta väliaikaisin toimin muutoksenhaun ajaksi. Esitöissä on edelleen todettu, että oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluita käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palveluiden keskeytymätöntä järjestämistä. Säännöksellä ei esitöiden mukaan ole tarkoitus muuttaa suorahankintaa koskevaa sääntelyä.

Pykälän esitöissä on lisäksi todettu, että hankintayksikkö voisi järjestää hankinnan muutoksenhaun ajaksi, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä tuomioistuinkäsittelyn ajaksi. Hankinnan järjestäminen edellyttäisi arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle olisi lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus palvelun järjestämiseen tai hankinnassa on kyse sellaisesta tavara- tai palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa.

Sanotuissa esitöissä on myös todettu, että pykälän 2 momentissa rajoitettaisiin hankinnan väliaikaista järjestämistä siten, että väliaikaisjärjestely ei saisi estää markkinaoikeuden käytössä olevien ensisijaisten oikeussuojakeinojen käyttöä 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyllä tavalla. Käytännössä säännös edellyttäisi, että hankintayksikkö rajoittaisi väliaikaisjärjestelyn päättymään tuomioistuimen antamaan ratkaisuun tai viimeistään silloin, kun virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun johdosta annetun ratkaisun perusteella korjattu.

Hankintapäätöksestä on valitettu markkinaoikeuteen maaliskuussa 2014. Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle toteuttavansa liikennöintiä väliaikaisena järjestelynä Linja-Karjala Oy:n kanssa. Asiassa selvitetyn mukaan edellä tarkoitettu sopimus Linja-Karjala Oy:n kanssa on tehty huhtikuussa 2014.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan se on käynnistänyt markkinaoikeuden 9.2.2015 tekemän valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen tarjouskilpailun, mutta keskeyttänyt sen korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehdyn muutoksenhaun vuoksi. Hankintayksikkö on ilmoittanut odottavansa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua asiassa ja toimivansa ratkaisun edellyttämällä tavalla.

Hankintayksikkö on huhtikuussa 2015 hakenut korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle. Korkein hallinto-oikeus on edellä todetulla tavalla 7.7.2015 antamallaan välipäätöksellä muun ohella hylännyt kyseisen hakemuksen. Asiassa on selvitetty, että hankintayksikkö on välipäätöksen jälkeen kilpailuttanut Nilsiän alueen kannusteurakan.

Hankintayksikkö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että sillä on perusopetuslakiin ja joukkoliikennelakiin perustuvia velvollisuuksia, jotka edellyttävät hankinnan väliaikaista järjestämistä.

Koska asiassa selvitetyn mukaan hankinnan kohteena oleva liikennöintipalvelu liittyy koulukuljetuksiin, jotka hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus järjestää, on Kuopion kaupungilla alun perin katsottava olleen hankintalain 93 §:n 1 momentissa tarkoitettu peruste hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle.

Tarve väliaikaiselle järjestelylle on aiheutunut siitä, että hankinnasta on valitettu markkinaoikeuteen. Tarpeen kestoon on kuitenkin ainakin jossain määrin vaikuttanut myös se, että markkinaoikeuden päätöksen antamisen jälkeen aloitettu tarjouskilpailu on keskeytetty. Se, että markkinaoikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ei sinänsä ole peruste hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Keskeyttäminen on kuitenkin tapahtunut ajallisesti lähekkäin paitsi markkinaoikeuden päätöksen antamisen myös hankintayksikön korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemän hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan hakemuksen kanssa.

Mikäli hankinnan tarve on välitön ja peruste väliaikaisjärjestelylle siten olemassa, voidaan hankinta joutua järjestämään väliaikaisesti siihen asti, kunnes virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun jälkeen ehditty korjata. Kun otetaan huomioon edellä tapahtumien ajallisesta kulusta esitetty, ei nyt esillä olevassa asiassa ole arvioitavissa, että hankintayksikkö olisi viivytellyt hankinnan kilpailutuksessa tarpeettomasti siten, että kysymys ei olisi enää ollut hankintalain 93 §:n mukaisesta hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Linja-Karjala Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö on Linja-Karjala Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut Linja-Karjala Oy:n ja Kuopion kaupungin velvoittamista korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituksen tehnyt Linja-Karjala Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Linja-autoliike E Ahonen, kommandiittiyhtiön oikeudenkäyntikulut valitukseen annetun selityksen osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

A oli osakkaana lääkärien omistamassa X Oy:ssä, jossa kullekin osakkaalle laskettiin tulospiste, jonka tuottoina olivat muun muassa osakkaan aikaansaama liikevaihto ja muut tuotot ja kuluina muun muassa osakkaan yhtiöltä saama palkka ja osakkeille maksetut osingot sekä osuus X Oy:n yhteisistä kuluista. Tulospisteelle laskettiin kuukausittain ja vahvistettiin vuosittain toimintatulos, joka muodostui osakkaan pääomansijoituksesta yhtiöön ja nostamattomista voittovaroista. X Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan osakkuus edellytti työskentelyä yhtiössä. Työskentelyn päättyessä osakas oli velvollinen luopumaan osakkuudestaan. A:n lopettaessa työskentelynsä X Oy:ssä ja X Oy:n hankkiessa A:n osakkeet A:n saamana luovutushintana oli A:n tulospisteelle kertyneiden jakamattomien voittovarojen määrä.

Asiassa oli kysymys A:n saaman luovutushinnan verotuksesta. Kun otettiin huomioon, että A luovutti kaikki osakkeensa samanaikaisesti X Oy:lle yhtiöjärjestyksen määräysten mukaisesti eikä A:lle suunnatulla annilla tai muutoinkaan luovutettu uudestaan X Oy:n osakkeita, A:n osakkeiden luovutuksesta saamaa voittoa oli verotettava luovutusvoittoja koskevien säännösten mukaan. Hallinto-oikeuden päätös, jonka mukaan luovutushintaa oli A:n yhtiöön tekemän pääomansijoituksen ylittävältä osin verotettava peiteltynä osinkona, kumottiin A:n valituksesta. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön hallinto-oikeuden päätöksestä tekemä valitus, jonka mukaan luovutushintaa oli verotettava työpanososinkoa koskevan säännöksen mukaan ansiotulona, hylättiin. Verohallinnon A:lle antama ennakkoratkaisu saatettiin voimaan.

Tuloverolaki 32 §, 33 b § 3 momentti ja 45 § 1 momentti

Laki verotusmenettelystä 28 § 1 momentti ja 29 § 2 ja 4 momentti

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 28.5.2015 nro 15/0296/1

Asian aikaisempi käsittely

Ennakkoratkaisuhakemus

A on pyytänyt Verohallinnolta ennakkoratkaisua muun ohella seuraaviin kysymyksiin:

1. Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki A:n omistamat X Oy:n osakkeet hankintahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, mikä katsotaan kyseisten osakkeiden luovutushinnaksi luovutusvoiton tai -tappion laskemiseksi tuloverotuksessa?

2. Verotetaanko edellä tarkoitettu luovutushinta kaikilta osin tuloverolain 32 §:ssä tarkoitettuna pääomatulona?

4. Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki A:n omistamat X Oy:n osakkeet hankintahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, voiko hankintaan tulla sovellettavaksi verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n tai 29 §:n säännökset?

Ennakkoratkaisu

Verohallinto on 3.7.2014 antamassaan ennakkoratkaisussa lausunut seuraavaa:

1. Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki A:n omistamat osakkeet hankintahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, A:n omistamien osakkeiden luovutushinnaksi katsotaan hinta, jolla X Oy hankkii A:n osakkeet.

2. Kysymyksessä 1 tarkoitettu luovutusvoitto verotetaan tuloverolain 32 §:ssä tarkoitettuna pääomatulona.

4. Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki A:n omistamat osakkeet hankintahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, hankintaan eivät tule sovellettavaksi verotusmenettelystä annetun lain 28 tai 29 §:n säännökset.

Ennakkoratkaisua on hakijan niin vaatiessa noudatettava verovuosilta 2014 ja 2015 toimitettavissa verotuksissa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Verohallinnon antama päätös kumotaan ennakkoratkaisukysymyksiin 1, 2 ja 4 annettujen vastausten osalta.

Uutena ennakkoratkaisuna kysymyksiin 1 ja 2 on lausuttava seuraavaa:

1) Jos hakija luovuttaa omistamansa X Oy:n osakkeet X Oy:lle, luovutukseen ei hakijan verotuksessa kysymykseen 4 annetun ennakkoratkaisun mukaisesti sovelleta tuloverolain luovutusvoiton verotusta koskevaa sääntelyä siltä osin kuin kauppahinta muodostuu muusta kuin osakkaan varsinaisesta pääomasijoituksesta yhtiöön (osakemerkintähinta tai yhtiön myymien omien osakkeiden ostohinta).

2) Osakkeista saatua luovutushintaa ei veroteta tuloverolain 32 §:ssä tarkoitettuna pääomatulona siltä osin kuin luovutushinta muodostuu muusta kuin osakkaan varsinaisesta pääomasijoituksesta yhtiöön (osakemerkintähinta tai yhtiön myymien omien osakkeiden ostohinta).

Ensisijaisesti oikeudenvalvontayksikkö vaati, että uutena ennakkoratkaisuna kysymykseen 4 on lausuttava seuraavaa:

4) Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki hakijan omistamat X Oy:n osakkeet kauppahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, hankintaan sovelletaan hakijan verotuksessa tuloverolain 33 b §:n 3 momentin työpanososinkoa koskevaa sääntelyä siltä osin kuin kauppahinta muodostuu muusta kuin osakkaan varsinaisesta pääomasijoituksesta yhtiöön (osakemerkintähinta tai yhtiön myymien omien osakkeiden ostohinta). Jäljempänä tästä ensisijaisesta vaatimuksesta käytetään myös lyhennettä 4a.

Toissijaisesti oikeudenvalvontayksikkö vaati, että uutena ennakkoratkaisuna kysymykseen 4 on lausuttava seuraavaa:

4) Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki hakijan omistamat X Oy:n osakkeet kauppahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, hankintaan sovelletaan hakijan verotuksessa verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n 2 ja 4 momenttien peiteltyä osinkoa koskevaa sääntelyä siltä osin kuin kauppahinta muodostuu muusta kuin osakkaan varsinaisesta pääomasijoituksesta yhtiöön (osakemerkintähinta tai yhtiön myymien omien osakkeiden ostohinta). Jäljempänä tästä toissijaisesta vaatimuksesta käytetään myös lyhennettä 4b.

Ennakkoratkaisu kysymykseen 4 on annettava kummassakin edellä mainitussa vaihtoehdossa ensisijaisesti tuloverolain 33 b §:n 3 momentin (4a) tai verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n 2 momentin (4b) normaalitulkinnan perusteella. Kolmassijaisesti ennakkoratkaisu on annettava kummassakin edellä mainitussa vaihtoehdossa edellä vaaditun sisältöisenä, mutta soveltaen mainitun lainkohdan lisäksi myös veron kiertämistä koskevaa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n säännöstä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksen enemmälti hyläten kumonnut Verohallinnon ennakkoratkaisun kysymysten 1, 2 ja 4 osalta ja lausunut uutena ennakkoratkaisuna seuraavaa:

1) Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki A:n omistamat osakkeet hankintahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, A:n saama suoritus on A:n tuloverotuksessa luovutusvoittoa tai -tappiota siltä osin kun suoritus perustuu A:n yhtiöön sijoittamaan pääomaan tai sanotun sijoitetun pääoman tuottoon.

2) Osakkeista saatua luovutushintaa ei veroteta tuloverolain 32 §:ssä tarkoitettuna pääomatulona siltä osin kun luovutushinta muodostuu muusta kuin osakkaan varsinaisesta pääomasijoituksesta yhtiöön.

4) Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki hakijan omistamat X Oy:n osakkeet kauppahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, hankintaan voidaan soveltaa hakijan verotuksessa verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n 2 ja 4 momenttien peiteltyä osinkoa koskevaa sääntelyä siltä osin kuin luovutushinta muodostuu muusta kuin osakkaan varsinaisesta pääomasijoituksesta yhtiöön.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Tuloverolain 32 §:n mukaan veronalaista pääomatuloa on, siten kuin siitä jäljempänä tarkemmin säädetään, omaisuuden tuotto, omaisuuden luovutuksesta saatu voitto ja muu sellainen tulo, jota varallisuuden voidaan katsoa kerryttäneen.

Tuloverolain 33 b §:n 3 momentin mukaan sen estämättä, mitä muualla laissa säädetään osingon veronalaisuudesta, osinko on ansiotuloa, jos osingon jakoperusteena yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen päätöksen, osakassopimuksen tai muun sopimuksen mukaan on osingonsaajan tai tämän intressipiiriin kuuluvan henkilön työpanos. Osinko on sen henkilön tuloa, jonka työpanoksesta on kysymys.

Verotusmenettelystä annetun lain 29 § 2 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan myös omia osakkeita hankkimalla tai lunastamalla taikka osakepääomaa, vararahastoa tai ylikurssirahastoa alentamalla osingosta menevän veron välttämiseksi jaettuja varoja. Pykälän 4 momentin mukaan, jos varojen jakaminen 2 momentissa tarkoitetussa muodossa on ilmeisesti tapahtunut osingosta menevän veron välttämiseksi, on jaetut varat tältä osin katsottava osakkaan veronalaiseksi tuloksi.

Ennakkoratkaisuhakemuksessa esitetyt seikat

X Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön osakkeet jakautuvat eri osakelajeihin, joita ovat K1-K5 ja V1-V150. Kaikilla osakkeilla on samanlainen äänioikeus yhtiökokouksessa ja yhtäläinen oikeus jaettaessa yhtiön varoja, mutta erilainen oikeus kertyneisiin nettovaroihin. V-lajien osakkeet ovat yhtiöjärjestyksen mukaan lunastusehtoisia osakkeita. Yhtiöjärjestyksen mukaan eri osakelajien toimintatulokseen perustuva arvo voi olla erisuuruinen. Tällöin arvon on perustuttava asianomaisen osakelajin toimintatulokseen ja aikaisemmilta vuosilta mahdollisesti jakamattomien toimintatulosten yhteismäärään.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan osakelajin toimintatulos lasketaan tulospisteittäin. Osakkaan tulospisteen tuotoksi kirjataan osakkaan aikaansaama liikevaihto ja muut tuotot. Kuluksi kirjataan osakkaan palkka henkilösivukuluineen sekä osakkaan liikevaihtoon kohdistuvat vuokra-, osto- ja muut vastaavat kulut. Lisäksi kuluksi kohdistetaan osakkaan käytössä mahdollisesti olevien koneiden ja laitteiden laskennallinen kulu, osuus yhtiön hallintomenoista sekä osakkaan toimintatulokseen perustuva yhteisövero. Maksettu osinko kirjataan tulospisteen vähennykseksi. Tulospisteelle lasketaan kuukausittain ja vahvistetaan vuosittain toimintatulos, joka muodostuu osakkaan pääomansijoituksesta yhtiöön ja nostamattomista voittovaroista.

Yhtiön osakassopimuksen mukaan osakkuuden edellytyksenä on työnteko yhtiössä. Kun osakas lopettaa työnteon yhtiössä, on hänen luovuttava osakkeista. Sopimuksen mukaan yhtiö maksaa osakkaille rahapalkkaa ja muita työsuhde-etuja. Osinkoa yhtiö jakaa osakeomistuksen suhteessa riippumatta tulospisteiden toimintatulosten määrästä. Hakemuksen mukaan yhtiö jakaa osinkoa vuosittain.

Ennakkoratkaisuhakemuksessa on todettu, että jos osakas luopuu osakkeista, yhtiö hankkii osakkeet osakeyhtiölaissa tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla. Osakkeiden luovutushinta ei riipu osakkeiden lukumäärästä, yhtiön jakokelpoisten varojen määrästä tai yhtiön kannattavuudesta. Osakkaalla on oikeus saada osakkeiden luovutushintana tulospisteelleen kertyneiden jakamattomien voittovarjojen määrä. Osakkaalla ei ole oikeutta muiden osakkaiden toimintatuloksiin.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan yhtiökokous on valtuuttanut yhtiön hallituksen päättämään mahdollisesta suunnatusta osakeannista, jossa uusien osakkeiden merkintähinta on 250 euroa osakkeelta.

Hakemuksen mukaan yhtiö ei samanaikaisesti sekä hanki omia osakkeita osakkaalta että suuntaa samalle osakkaalle osakeantia tai myy osakkeita.

A omistaa 60 kappaletta X Oy:n V-sarjan osakkeita. Hakemuksen mukaan A:n tulospisteen jakamaton toimintatulos ja samalla yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen mukainen hänen omistamiensa osakkeiden kauppahinta suunnitellussa osakekaupassa 31.10.2013 olisi ollut 65 290 euroa.

Johtopäätös

Ennakkoratkaisua ei ole haettu sen ratkaisemiseksi sovelletaanko osakeluovutukseen tuloverolain 33 b §:n 3 momenttia.

Ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetussa tilanteessa osakkaan lopettaessa työskentelyn yhtiössä ja yhtiön hankkiessa yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen mukaisesti kaikki osakkaan omistamat osakkeet osakkeiden hinta määräytyy osakkaan tulospisteelle merkityn jakamattoman toimintatuloksen perusteella. Yhtiön osakkeet eivät tosiasiassa ole vapaasti ostettavissa tai myytävissä eikä niillä siten ole markkinahintaa.

A saisi yhtiöltä 1 088,17 euroa osakkeelta. Yhtiö puolestaan saisi osakkeita myydessään tai uusia osakkeita merkittäessä 250 euroa osakkeelta. Yhtiö maksaisi siten A:lle osakkeista merkittävästi enemmän kuin mikä on samanlaisten osakkeiden merkintähinta suunnatussa osakeannissa. Hinnan ero perustuu A:n henkilökohtaisen työpanoksen kerryttämään tuloon.

Yhtiön osakkailla on jokaisella oma osakesarjansa. Yhtiö voi jakaa jaettavissa olevia varojaan osinkoina eri osakesarjoille sekä osakkeiden lukumäärän että osakkeenomistajan yhtiön hyväksi tekemän työn perusteella. Yhtiön eri osakesarjoilla on yhtäläinen oikeus yhtiön tuloksen perusteella jaettavaan osinkoon ja erikseen mahdollisuus nostaa kunkin osakkaan työpanoksen perusteella jaettavaa vaihtelevan suuruista työpanososinkoa. Yhtiön tuloksen perusteella jaettava osinko verotetaan tavanomaisena osinkotulona ja työpanososinko, mikäli sitä jaetaan, verotetaan erityissäännöksen nojalla ansiotulona.

Samalla periaatteella voidaan katsoa, että A saa yhtiön hankkiessa hakemuksessa kuvaillulla tavalla omat osakkeensa sekä varallisuuden kerryttämää pääomatulona verotettavaa varsinaista osakkeiden myyntituloa että hänen osakaskohtaisen tulospisteensä toimintatulokseen perustuvaa pääomapanoksesta erillistä osakassopimuksen mukaista muuta tuloa. Näin ollen A:n pääomatulona verotettava osakkeiden luovutushinta on vain se osuus yhtiön maksamasta hinnasta, joka määräytyy hänen yhtiöön tekemänsä pääomansijoituksen perusteella.

Edellä todetun pääomatulona verotettavan luovutushinnan ylittävältä osalta osakekaupassa on tosiasiassa kyse yhtiön varojen jakamisesta osakkaalle hänen työpanoksensa perusteella. Tältä osin yhtiö jakaa omia osakkeita hankkimalla varoja ilmeisesti henkilökohtaiseen työpanokseen perustuvasta osingosta menevän veron välttämiseksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, Aarne Reiman ja Johanna Virmavirta. Esittelijä Laura Teittinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan oikeudenvalvontayksikkö on vaatinut, että uutena ennakkoratkaisuna ennakkoratkaisukysymyksiin 4, 1 ja 2 lausutaan seuraavasti:

Ennakkoratkaisukysymys 4

4) Jos X Oy hankkii osakeyhtiölain 15 luvun 1 §:ssä ja 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vapaalla omalla pääomalla kaikki hakijan omistamat X Oy:n osakkeet kauppahinnalla, joka perustuu X Oy:n yhtiöjärjestyksen määräyksiin ja osakassopimukseen, hankintaan sovelletaan hakijan verotuksessa tuloverolain 33 b §:n 3 momentin työpanososinkoa koskevaa sääntelyä.

Työpanososingoksi katsotaan se osa kauppahinnasta, joka perustuu verovelvollisen tai hänen lähipiiriinsä kuuluvan henkilön työskentelyyn yhtiön hyväksi.

Kauppahintaan sovelletaan luovutusvoittoa koskevaa sääntelyä vain siltä osin, kun se muodostuu osakkaan varsinaisesta pääomasijoituksesta yhtiöön (osakemerkintähinta tai yhtiön myymien omien osakkeiden ostohinta) tai muun kuin verovelvollisen tai hänen lähipiiriinsä kuuluvan henkilön työskentelyyn perustuvasta tulosta.

Ennakkoratkaisu kysymykseen 4 on annettava ensisijaisesti tuloverolain 33 b §:n 3 momentin normaalitulkinnan perusteella. Toissijaisesti vaaditaan, että ennakkoratkaisu annetaan edellä vaaditun sisältöisenä, mutta soveltaen mainitun lainkohdan lisäksi myös veron kiertämistä koskevaa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n säännöstä.

Ennakkoratkaisukysymykset 1 ja 2

Uutena ennakkoratkaisuna kysymyksiin 1 ja 2 on lausuttava seuraavasti:

1) Jos hakija luovuttaa omistamansa X Oy:n osakkeet X Oy:lle, luovutukseen sovelletaan hakijan verotuksessa – kysymykseen 4 annetun ennakkoratkaisun mukaisesti – tuloverolain työpanososinkoa koskevaa sääntelyä. Kauppahinnan siihen osaan, johon sovelletaan työpanososinkoa koskevaa sääntelyä, ei sovelleta luovutusvoiton verotusta koskevaa sääntelyä.

2) Osakkeista saatua luovutushintaa ei veroteta tuloverolain 32 §:ssä tarkoitettuna pääomatulona siltä osin kuin luovutushintaan sovelletaan työpanososinkoa koskevaa sääntelyä. Kauppahinnan siitä osasta, johon sovelletaan luovutusvoittoa koskevaa sääntelyä, saatu luovutusvoitto verotetaan pääomatulona.

Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hakijan tulospisteen jakamaton toimintatulos perustuu hänen henkilökohtaiseen työpanokseensa. Osakassopimuksen ja yhtiöjärjestyksen mukaan hakijalla on oikeus saada jakamaton toimintatulos osakkeiden kauppahintana kokonaisuudessaan riippumatta esimerkiksi hänen omistamiensa osakkeiden lukumäärästä. Osakassopimuksen mukaan osakkuus edellyttää työskentelyä yhtiössä.

Jos yhtiö olisi jakanut hakijan tulospisteen koko jakamattoman toimintatuloksen hakijalle osinkona, osingonjaossa olisi joko hakijan tai muiden osakkaiden kohdalla poikettu osakeomistusten suhteesta. Osingon verotukseen olisi tällöin voinut tulla sovellettavaksi tuloverolain 33 b §:n 3 momentin työpanososinkoa koskevaa sääntely. Hakijan tulospisteen jakamaton toimintatulos on huomattavan suuri suhteessa hakijalle aiempina vuosina yhtiöstä maksettuihin osinkoihin.

Näiden tosiseikkojen johdosta osakkeiden luovuttamiseen yhtiölle tulee soveltaa tuloverolain 33 b §:n 3 momentin työpanososinkoa koskevaa sääntelyä. Ennakkoratkaisuhakemuksessa on kysymyksessä järjestely, jossa hakijan työpanokseen perustuva tulo kerrytetään hakemuksessa esitetyllä tavalla hakijan tulospisteen jakamattomaksi toimintatulokseksi. Työpanokseen perustuva tulo sisällytetään tällöin kauppahintaan, joka maksetaan, kun osakas luovuttaa osakkeet yhtiölle. Järjestelyn tarkoituksena on siten työskentelyyn perustuvan tulon muuttaminen pääomatulona kevyemmin verotettavaksi luovutusvoitoksi.

Järjestelyssä on tosiasiallisesti kysymys hakijan työpanokseen perustuvan ansiotulon jakamisesta yhtiöstä osakkaalle. Osakkeiden kauppahinta määräytyy yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen mukaan osakkaan työpanoksen perusteella. Osakkeiden luovutushintaan eivät hakemuksen mukaan vaikuta luovutettavien osakkeiden lukumäärä, yhtiön kannattavuus tai yhtiön jakokelpoisten varojen määrä. Luovutushinta ei siten määräydy omistusosuuden vaan tosiasiallisesti verovelvollisen työpanoksen perusteella. Lisäksi yhtiön lunastaessa omia osakkeitaan kysymys on tosiasiallisesti yhtiön varojen jakamisesta osakkaalle.

Tuloverolain 33 b §:n 3 momenttia voidaan soveltaa nyt käsillä olevaan järjestelyyn pykälän normaalitulkinnan perusteella. Yhtiön osakkeista maksama kauppahinta sisältää osakkaan työpanoksesta kertyneen ansiotulon, jonka yhtiö maksaa yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen mukaan kertasuorituksena osana osakkeiden kauppahintaa, eikä esimerkiksi vuosittaisena osingonjakona.

Työskentelyyn perustuvan tulon kerryttäminen osakkeiden luovutushinnan osaksi ei vastaa myöskään asian varsinaista luonnetta ja tarkoitusta. Järjestelyn yhtenä tavoitteena on välttää henkilökohtaiseen työpanokseen perustuvaan tuloon kohdistuva ansiotulon verotus, joten siihen on ryhdytty veron välttämiseksi. Järjestelylle, erityisesti kauppahinnan muodostumiselle, ei ole hakemuksessa esitetty verotuksesta riippumattomia syitä. Näihin seikkoihin nähden järjestelyyn kokonaisuudessaan on katsottava ryhdytyn veron välttämiseksi. Tällöin järjestelyyn on viime kädessä sovellettava verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veron kiertämistä koskevaa säännöstä.

Osakkeiden luovutuksesta saadun kauppahinnan verotukseen voidaan siten soveltaa samanaikaisesti tuloverolain 33 b §:n 3 momentin ja verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n säännöksiä.

Siltä osin kuin kauppahinta muodostuu osakkaan pääomasijoituksesta yhtiöön, kauppahinnan osaan ei vaadita sovellettavaksi työpanososinkoa koskevaa sääntelyä. Työpanososinkoa koskevaa sääntelyä ei vaadita sovellettavaksi myöskään siihen osaan kauppahinnasta, joka muodostuu muusta kuin verovelvollisen tai hänen lähipiiriinsä kuuluvan työskentelystä.

A on antanut vastineen, jossa hän on vaatinut valituksen hylkäämistä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen ja A on antanut lausuman.

2. A:n valitus

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatetaan voimaan.

A on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

On täysin tavanomaista ja verolakien mukaista, että luovutettavien osakkeiden arvo ja siten luovutushinta muodostuvat yhtiön osakkaiden työskentelystä yhtiön hyväksi. Käytännössä esimerkiksi kaikkien tili-, konsultti-, tilintarkastus-ja asianajotoimistojen sekä muun muassa parturiliikkeiden ja muiden palveluyritysten tulot muodostuvat osakkaiden ja mahdollisesti työntekijöiden työpanoksesta. Hallinto-oikeus näyttää olevan sillä kannalla, että työpanoksesta yhtiölle kertyvä tulo ei voisi olla osakkeiden kauppahinnan perusteena. Tällainen käsitys on perusteeton. Se, että yhtiö hankkii osakkaalta palveluyrityksen osakkeita, ei tarkoita sitä, että kysymys olisi ansiotulon jakamisesta yhtiöstä osakkaalle. Sellaista vaatimusta ei voida esittää, että palveluyrityksen osakkaan tulisi nostaa yhtiön hänen työpanoksen perusteella saamansa tulot yhtiöstä ansiotulona itselleen. On täysin verosäännösten mukaista, että osakkaan työpanokseen perustuvan yhtiön osakkeiden luovutukseen sovelletaan omaisuuden luovutusvoittoverosäännöksiä.

X Oy on perustettu helpottamaan omistajayrittäjien hallintoa ja muun muassa vähentämään yrittäjien kustannuksia. Lisäksi X Oy harjoittaa myös sellaista liiketoimintaa, josta kertyvä liikevaihto ei perustu osakkaiden työpanokseen. Yhtiön perustamisella on myös pyritty siihen, että useamman lääkärin/osakkaan muodostama ryhmittymä voisi osallistua sellaisiin tarjouspyyntöihin, joihin yksittäinen lääkäri ei resurssiensa rajallisuuden vuoksi voisi osallistua. Vaihtoehtoisesti jokainen X Oy:n osakas olisi voinut perustaa oman erillisen osakeyhtiön omistukseensa ja X Oy:tä ei olisi lainkaan perustettu tai yhtiön toiminta muodostuisi vain palkkalääkäreiden, laboratorion ja matkailijapalveluita koskevista liiketoiminnoista. Tällöin hallinnolliset kokonaiskustannukset olisivat olleet huomattavasti nykyistä korkeammat muun muassa sen vuoksi, että kirjanpitoja ja tilinpäätöksiä olisi tullut laadittavaksi yhden asemesta useita kymmeniä. Samoin veroilmoituksia, työnantajailmoituksia sekä terveyspalveluja koskevia valvonta- ja muita ilmoituksia olisi tullut laatia huomattava määrä. X Oy:n toimintamalli, jossa jokaisella osakkaalla on oma tulospisteensä, vastaa asiallisesti tilannetta, jossa jokaisella osakkaalla olisi erillinen osakeyhtiö.

X Oy:n omistus- ja toimintamallilla on siten täysin muut kuin verotukselliset perusteet. A ei ole saavuttanut mitään verotuksellista etua siitä, että hän toimii X Oy:n osakkaana eikä yksittäisenä osakeyhtiön omistajana. Myöskään omien osakkeiden hankintaa koskevasta järjestelystä ei koidu mitään verotuksellista etua verrattuna vaihtoehtoon, jossa A luopuessaan purkaisi kokonaan omistamansa osakeyhtiön. Omien osakkeiden hankkiminen puolestaan johtuu siitä, että A lopettaa työskentelyn yhtiössä, minkä vuoksi hän luopuu myös yhtiön omistuksesta. Tämäkään ei liity verotuksen kiertämiseen tai välttämiseen mitenkään.

Tuloverolain 32 §:n mukaan veronalaista pääomatuloa on omaisuuden luovutuksesta saatu voitto. A:n X Oy:n osakkeiden luovuttamisesta X Oy:lle saama omien osakkeiden luovutushinta on edellä mainitun säännöksen mukaan pääomatuloa eikä osaksikaan ansiotuloa. Omien osakkeiden hankintaan ei voida soveltaa verotusmenettelylain 29 §:n 2 ja 4 momenttia.

Verosaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen ja A on antanut lausuman.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle ja A:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylätään.

2. A:n valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen hylkääminen

Asiassa on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksesta kysymys siitä, onko X Oy:n hankkiessa A:n omistamat osakkeet A:n ansiotuloksi katsottava osakkeiden luovutushinnasta se osa, joka ylittää A:n pääomasijoituksen yhtiöön. Oikeudenvalvontayksikön mukaan mainittu luovutushinnan osa on katsottava tuloverolain 33 b §:n 3 momentissa tarkoitetuksi työpanososingoksi ensisijaisesti mainitun säännöksen normaalitulkinnalla ja toissijaisesti soveltamalla verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n säännöstä.

Tuloverolain 32 §:n mukaan veronalaista pääomatuloa on, siten kuin siitä jäljempänä tarkemmin säädetään, muun ohessa omaisuuden luovutuksesta saatu voitto.

Tuloverolain 33 b §:n 3 momentin mukaan sen estämättä, mitä muualla laissa säädetään osingon veronalaisuudesta, osinko on ansiotuloa, jos osingon jakoperusteena yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen päätöksen, osakassopimuksen tai muun sopimuksen mukaan on osingonsaajan tai tämän intressipiiriin kuuluvan henkilön työpanos. Osinko on sen henkilön tuloa, jonka työpanoksesta on kysymys.

Tuloverolain 45 §:n 1 momentin mukaan omaisuuden luovutuksesta saatu voitto on veronalaista pääomatuloa siten kuin tässä luvussa säädetään.

Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan, jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen oikeudellinen muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta, on verotusta toimitettaessa meneteltävä niin kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa. Jos kauppahinta, muu vastike tai suoritusaika on kauppa- tai muussa sopimuksessa määrätty taikka muuhun toimenpiteeseen on ryhdytty ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että suoritettavasta verosta vapauduttaisiin, voidaan verotettava tulo ja omaisuus arvioida.

Tuloverolain 33 b §:n 3 momentin esitöiden (HE 47/2009 vp) mukaan tarkoituksena on ollut puuttua ainoastaan työpanokseen perustuvan osingon verotukseen. Säännöksellä ei ole ollut tarkoitus rajoittaa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöksen soveltamisalaa osingonjakotilanteissa. Ehdotetun 33 b §:n 3 momentin edellytysten täyttyessä osinko verotettaisiin työpanoksen suorittajan ansiotulona. Muissa tilanteissa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöstä voitaisiin säännöksen edellytysten täyttyessä soveltaa yhtiön osingonjakoihin ja muihin varojenjakoihin tavalliseen tapaan.

A:n X Oy:ssä hallinto-oikeuden päätöksessä selostetulla tavalla muodostuvan tulospisteen mahdollista ylijäämää ei ole jaettu A:lle osinkona, vaan ylijäämä otetaan huomioon, kun määritetään X Oy:n A:lta hankittavista osakkeista maksettavaksi tulevan vastikkeen määrä A:n luopuessa osakkuudestaan. Koska X Oy:n A:lta hankkimien osakkeiden luovutusvoitossa ei ole kysymys osingosta, tuloverolain 33 b §:n 3 momentti ei tule asiassa sovellettavaksi.

Osakeyhtiön toiminnalle on tunnusomaista kertyneiden voittovarojen jakaminen osinkona. Osakeyhtiön yhtiökokous voi kuitenkin valita, jaetaanko osinkoa vai ei. Voittovarojen osinkona jakamatta jättämistä ei ole pidettävä epätavallisena menettelynä. Tähän nähden A:n ja muiden osakkaiden työpanoksen ansiosta yhtiölle kertyneiden voittojen jättämisessä osinkona jakamatta ja sisällyttämisessä osakkeiden arvoon ei ole katsottava olevan kysymys sellaisesta oikeudellisesta muodosta, joka verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ei vastaisi asian todellista luonnetta tai tarkoitusta. Näin ollen A:n osakkeistaan X Oy:ltä saamaa luovutushintaa ei voida vastoin tuloverolain 32 ja 45 §:n säännöksiä pitää tuloverolain 33 b §:n 3 momentissa tarkoitettuina työpanososinkoina myöskään verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n nojalla. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että A:n tulospisteen tulos muodostuu osittain hänen X Oy:lle tekemänsä työn arvosta.

2. A:n valituksen hyväksyminen

A:n valituksesta asiassa on kysymys siitä, onko X Oy:n hankkiessa A:n osakkeet A:n saamaan luovutushintaan sovellettava kaikilta osin edellä selostettuja tuloverolain 32 §:n ja 45 §:n 1 momentin mukaisia pääomatulon verotusta koskevia säännöksiä vai hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitetuin tavoin verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n 2 ja 4 momentin peiteltyä osinkoa koskevia säännöksiä.

Verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n 2 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan myös omia osakkeita hankkimalla tai lunastamalla taikka osakepääomaa, vararahastoa tai ylikurssirahastoa alentamalla osingosta menevän veron välttämiseksi jaettuja varoja. Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos varojen jakaminen 2 momentissa tarkoitetussa muodossa on ilmeisesti tapahtunut osingosta menevän veron välttämiseksi, on jaetut varat tältä osin katsottava osakkaan veronalaiseksi tuloksi.

X Oy:n on tarkoitus hankkia A:lta kaikki tämän omistamat X Oy:n osakkeet, kun A lopettaa työskentelynsä X Oy:n palveluksessa. A:lle ei ole tarkoitus sittemmin suunnata osakeantia tai muullakaan tavoin luovuttaa yhtiön osakkeita. Näissä oloissa X Oy:n suorittaman A:n omistamien osakkeiden hankinnan ei ole katsottava tapahtuvan verotusmenettelystä annetun lain 29 §:ssä tarkoitetulla tavalla osingosta menevän veron välttämiseksi.

Näin ollen X Oy:n hankkiessa A:n osakkeet ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatulla tavalla osakkeiden luovutushinnaksi on katsottava koko se kauppahinta, jolla X Oy hankkii A:n osakkeet, ja A:n tällöin mahdollisesti saamaa luovutusvoittoa on verotettava tuloverolain 32 ja 45 §:ssä tarkoitettuna pääomatulona.

3. Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Nea Helin.

A oli pysäköinyt ajoneuvonsa ilman pysäköintikiekkoa paikalle, jolla pysäköinti oli sallittu pysäköintikiekkoa käyttäen. A:n ajoneuvossa oli valokopio A:lle myönnetystä, pysäköintihetkellä voimassa olleesta vammaisen pysäköintiluvasta.

Hallinto-oikeus oli katsonut, että A oli pysäköinyt ajoneuvonsa virheellisesti mutta että virhe oli vähäinen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus oli muuttanut pysäköinnintarkastajan määräämän pysäköintivirhemaksun huomautukseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A:n pysäköintivirhe ollut vähäinen, kun otettiin huomioon, että vammaisen pysäköintilupa oli henkilökohtainen lupa eikä ajoneuvokohtainen lupa ja että luvan valokopion käyttäminen tekisi mahdolliseksi luvan väärin käyttämisen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös pysäköintivirhemaksun muuttamisesta huomautukseksi kumottiin ja A:lle määrätty pysäköintivirhemaksu saatettiin voimaan.

Laki pysäköinninvalvonnasta 1 § 1 momentti 1 kohta ja 5 §

Tieliikennelaki 28 a § (843/1990) 1 ja 2 momentti sekä 28 b § (117/1992) 1 ja 2 momentti

Tieliikenneasetus 21 § lisäkilvet 856 a ja 856 b

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Korkein hallinto-oikeus ei myöntänyt Suomessa turvapaikkaa hakeneelle Jemenin kansalaiselle A:lle valituslupaa. Sen sijaan asiassa tuli Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaista, onko Jemenissä vallitseva mielivaltaisen väkivallan aste saavuttanut niin korkean tason, että A sinne palautettuna joutuisi jo pelkästään alueella oleskelun vuoksi ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun todelliseen vaaraan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että mielivaltaisen väkivallan astetta Jemenissä arvioitaessa oli otettava huomioon maan yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyvät kollektiiviset seikat. Oleskeluluvan myöntämistä toissijaisen suojelun perusteella harkittaessa mielivaltaisen väkivallan astetta tuli arvioida nimenomaisesti alueen paikallisväestön olosuhteiden kannalta.

Aseellisen selkkauksen väkivallan aste oli ajantasaisen maatietouden mukaan noussut Jemenissä viimeisen vuoden aikana. Erityisesti siviilikohteiden pommittaminen oli ollut laajaa ja sattumanvaraista. Korkein hallinto-oikeus totesi, että Jemenin väkivallan aste oli viime kuukausina edelleen noussut sille tasolle, että mielivaltaisen väkivallan oli katsottava aiheuttavan kenelle tahansa alueella oleskelevalle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 alakohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Mielivaltaisen väkivallan laajuus ja sattumanvaraisuus huomioon ottaen A:n ei voitu edellyttää turvautuvan maan sisäiseen pakoon.

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 19 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 2 artikla f alakohta ja 15 artikla c alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-465/07, Elgafaji, ja C-285/12, Diakité

Ulkomaalaislaki 88 § 1 momentti, 88 c §, 88 d §, 88 e § ja 147 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.6.2016 nro 16/0599/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 3.8.2015 hylännyt Jemenin kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija) turvapaikkaa ja toissijaista suojelua koskevan hakemuksen. Maahanmuuttovirasto on myöntänyt hakijalle jatkuvan (A) oleskeluluvan humanitaarisen suojelun perusteella päätöspäivämäärästä lukien vuodeksi.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakija on kertonut kuuluneensa vuodesta 2004 lähtien Jemenin sosialistipuolueeseen. Hakijan aloitettua opinnot yliopistossa hän on liittynyt sosialistipuolueen opiskelijaneuvostoon. Hakija oli tavallinen rivijäsen, eikä hänellä ollut toimintaa yliopiston ulkopuolella.

Vuodesta 2008 lähtien hakija on kuulunut Al-Hirak Al-Silmi -puolueeseen. Hän on toiminut rivijäsenenä, eikä hänellä ole ollut ikänsä vuoksi erityistä asemaa puolueessa. Hakija on kertonut osallistuneensa vuonna 2009 ja 2010 kahteen mielenosoitukseen. Lisäksi hakija on jakanut kaksi kertaa lehtisiä. Puolueen tarkoituksena on ollut ajaa Etelä-Jemenin itsenäistymistä rauhanomaisin keinoin. Hakija ei ole kantanut asetta.

Council of the Peaceful Movement to Liberate South -liike kuuluu Al-Hirak Al-Janoubi nimiseen liikkeeseen, joka alkoi vaikuttaa Jemenissä vuonna 2007. Joidenkin lähteiden mukaan Hirak al-Janoubi -liike tunnetaan myös nimillä Southern Mobility Movement, South Yemen Movement, the Peaceful Southern Movement, the Southern Separatist Movement, al-Hirak tai Hirak. (IRBC - Immigration and Refugee Board of Canada 2013). Hirak al-Janoubin alkuvuosina järjestämät mielenosoitukset olivat hyvin rauhanomaisia. Niissä vaadittiin uudistuksia koskien valtion työpaikkoja ja tasa-arvoista kohtelua kaikille ihmisille. Vuodesta 2008 liikkeen päätavoitteena on avoimesti ollut eteläisen Jemenin itsenäisyys. Arabikevään 2011 myötä Hirakin suosio nousi. Hallitus sorti mielenosoittajia rajusti eikä suostunut tunnistamaan vallitsevaa tilannetta etelän osalta. (ICG - International Crisis Group 2011.) Etelän liikkeen vastarinta Etelä-Jemenissä on heikentänyt myös alueen turvallisuustilannetta (United Nations General Assembly 15.5.2014).

Toukokuussa 2011 viisi eri järjestöä edustivat Hirak al-Janoubia Jemenissä. Majlis al-Hiraak al-Silmi li-Tahreer al-Janoob eli Council of the Peaceful Movement to Liberate South oli näistä suurin ja vaikutusvaltaisin. Se perustettiin kattojärjestöksi 2009/2010. Järjestö koostuu pääasiassa Success Movementin jäsenistä ja nykyisistä YSP:n (Yemeni Socialist Party) jäsenistä. Järjestön johdossa on Hassan Baoum ja Tariq al-Fadhli, vaikka jotkut jäsenet pitävät ulkomailla olevia Ali Salim al-Beedhia, Haydar al-Attasia ja Ali Naser Muhammadia liikkeen johtajina. (ICG - International Crisis Group 2011, Asharq al-Awsat, 16.3.2013, Middle East Monitor, 28.4.2014, IRBC - Immigration and Refugee Board of Canada 2013.) Jemenin presidentti Abdu Rabu Mansour Hadi on syyttänyt al-Beedhiä rahan ja aseiden vastaanottamisesta Iranilta. Presidentin mukaan al-Beedh on maanpaossa Beirutissa ja on haluton neuvottelemaan konfliktista. (Ahram Weekly, 28.2.2013.)

Liike on järjestänyt suurimmat mielenosoitukset Adenissa. 22.5.2013 järjestettiin suuri mielenosoitus itsenäisyyden puolesta, jossa miljoonat ihmiset kerääntyivät osoittamaan mieltä. (Yemen Times, 23.5.2013.) Helmikuussa 2013 järjestetyssä mielenosoituksessa kuoli neljä ihmistä ja yli 20 loukkaantui, kun Jemenin turvallisuusviranomaiset ja Islah puolueeseen kuuluvat aseelliset joukot hyökkäsivät mielenosoittajien kimppuun (Free Ade, 21.2.2013). Huhtikuussa 2014 tuhannet Peaceful Southern Movementin jäsenet kerääntyivät Adeniin ja Mukalaan sisällissodan 20-vuosipäivän muistoksi. Mielenosoittajien mukaan turvallisuusjoukot pidättivät useita aktivisteja. Turvallisuusjoukkojen mukaan mielenosoittajia estettiin kokoontumasta Parades-aukiolle, sillä alueella on useiden kansainvälisten järjestöjen pääkonttoreita sekä lähetystöjä. (Middle East Monitor, 28.4.2014.) Liike kerää rahaa haavoittuneiden hoitoon (Asharq al-Awsat, 16.3.2013).

Toukokuussa 2011 liike järjesti kokouksen Kairossa, johon osallistui yli 200 henkilöä sekä Jemenistä että muualta. Kokousta johtivat kaksi liikkeen maanpaossa olevaa johtohahmoa Ali Naser Muhammad ja Haydar al-Attas. Toinen kokous järjestettiin syyskuussa 2011. (ICG – International Crisis Group 2013.)

Hakija on kertonut saaneensa kaksi haastetta sekä hän on kertonut nimensä olevan pidätettävien listalla puoluejäsenyyden takia. Hakijan nimi pidätyslistalla koski tarkennuksen jälkeen yleistä ryhmään liittyvää pidätysmääräystä, josta ei ollut laadittu erillistä paperia. Hakija on kertonut poistuneensa kotimaastaan useaan otteeseen ilman ongelmia omalla kansallisella passillaan, johon hän oli hankkinut väärän syntymäajan. Lisäksi hakija on hankkinut uuden Jemenin passin Egyptissä Jemenin lähetystön kautta ilman ongelmia.

Hakija on pelännyt kotimaansa turvallisuuspalvelun surmaavan hänet sen vuoksi, että hän kuuluu Al-Hirak Al-Silmi -puolueeseen. Jos Etelä-Jemen itsenäistyy, hakija on kertonut palaavansa sinne vapaaehtoisesti. Pohjoisen puolue hallitsee sekä etelää että pohjoista. Hakija ei voi kertomansa mukaan saada kotimaastaan suojelua.

Aseelliset taistelut shiialaisten huthien ja sunnalaisten al-Islah ja al-Rashad -puolueiden välillä alkoivat vuonna 2013. Tammikuussa 2014 saatiin aikaan tulitaukosopimus. Tulitauosta huolimatta taistelut jatkuivat ja levisivät etelään. (United Nations General Assembly 27.8.2014; Amnesty International 2015.) Presidentti Abd Rabbu Mansour Hadi erotti hallituksensa elokuussa 2014 (BBC 26.3.2015). Huthi-kapinalliset saivat pääkaupungin Sanaan haltuunsa 21.9.2014, jonka jälkeen alkoivat johtaa pääkaupungin turvallisuus- ja hallintokoneistoa (BBC 26.3.2015; Human Rights Watch 29.1.2015; Blecua, Ramón 24.3.2015). Helmikuussa 2015 huthit sanoivat virallisesti ottaneensa vallan maassa ja syrjäyttäneensä presidentin (BBC 26.3.2015). 21.2.2015 Hadi pakeni kotiarestiaan Adeniin ja julistautui jälleen maan presidentiksi (ICG – International Crisis Group 2015). Huthit ovat pystyneet saamaan laajoja alueita ja suuria kaupunkeja hallintaansa Jemenissä, koska heillä on entisen presidentin Ali Abdullah Salehin tuki. Hänen myötään myös monet ryhmät Jemenissä ja Jemenin armeijassa tukevat hutheja. (BBC 5.4.2015; BBC 28.2.2015.) YK:n turvallisuusneuvosto on asettanut sanktioita helmikuussa 2014 ja lisäpakotteita alkuvuodesta 2015 (United Nations Security Council).

Useat Persianlahden maat sekä muun muassa Egypti ja Jordania, ovat Saudi-Arabian johdolla tukeneet presidentti Hadin hallintoa kapinallisia vastaan. Saudi-Arabia on johtanut liittouman operaatiota, joka alkoi ilmapommituksilla 26.3.2015. (al-Hayat; Reuters 31.3.2015). Ilmapommituksista huolimatta huthit ovat pystyneet etenemään ja levittämään läsnäoloaan Jemenissä myös itäänpäin (New York Times). Myös liittouman iskuissa on kritisoitu kuolleen siviilejä (Amnesty International 31.3.2015). Saudi-Arabia ilmoitti 21.4.2015 lopettavansa ilmaiskut. Etelä-Jemenissä toimivat aseelliset ryhmät, mukaan lukien entiset armeijan upseerit ja Etelän liike, sanoivat jatkavansa taisteluja huthi-kapinallisia ja muita Salehin tukijoita vastaan. (Reuters 22.4.2015.) Saudi-Arabia jatkoi iskuja seuraavana päivänä (Reuters 22.4.2015). Myös Yhdysvallat tekee lennokki-iskuja Arabian niemimaan al-Qaidaa vastaan (Inter-Agency Initial Humanitarian Assessment 26.10.2014). Nykyisen konfliktin ilmaiskut sekä taistelut maan päällä vaikuttavat yhteensä 19:sta Jemenin 22 kuvernoraatista (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 21.4.2015).

Human Rights Watch arvioi yleisen ihmisoikeustilanteen olleen vuonna 2014 huono (Human Rights Watch 29.1.2015). Jemenin nykyinen konflikti on laajentunut nopeasti maantieteellisesti ja se on huonontanut humanitaarista tilannetta entisestään. Iskujen takia ihmiset ovat joutuneet pakenemaan kodeistaan ja siirtymään sisäisesti, jopa useampaan kertaan. (Human Rights Watch 29.1.2015.) Jemenissä arvioidaan olevan yli miljoona sisäistä pakolaista (United Nations High Commissioner for Refugees). Monet koulut, lentokentät ja sairaalat ovat tuhoutuneet (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 17.4.2015). Elintarvikkeiden ja polttoaineiden hinnat ovat nousseet (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 17.4.2015).

Kaikkien tällä hetkellä käynnissä olevien taisteluiden osapuolet, hallinnon taistelijat, huthikapinalliset, islamistit ja AQAP, ovat syyllistyneet sotarikoksiin (Human Rights Watch 29.1.2015).

Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertoman puoluejäsenyydestä. Maahanmuuttovirasto on katsonut hakijan olevan matalantason toimija puolueessa. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt hakijan kertomaa hänen saamistaan haasteista ja pidätysluettelosta kuvatulla tavalla. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt hakijan kertomaa siitä, että häntä henkilökohtaisesti uhataan. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertoman hänen pelostaan maan yleisen turvallisuustilanteen takia. Edellä esitetyn maan yleisen turvallisuustilanteen takia Maahanmuuttovirasto ei ole voinut vakuuttua, että hakija saisi tarvittaessa kotimaastaan viranomaissuojelua.

Koska asiassa ei ole vainoksi katsottavaa tekoa eikä vainoavaa tahoa, Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei hakijalla ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakijaa uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Jemenin tilanteesta saatavien tietojen mukaan hakijalla ei ole kotimaahan palatessa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että Jemenin turvallisuustilanne estää hakijan palaamisen kotimaahansa ulkomaalaislain 88 a §:ssä tarkoitetulla tavalla, joten hakija on humanitaarisen suojelun tarpeessa. Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei hakijalla ole mahdollisuutta ulkomaalaislain mukaiseen sisäiseen pakoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen turvapaikkaa koskevalta osalta. Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muulta osin ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi todeten, että hakijalle on myönnettävä oleskelulupa toissijaisen suojelun tarpeen perusteella.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakijan kertomus

Hakija on kertonut olevansa kotoisin Etelä-Jemenistä. Maahanmuuttovirasto on tutkinut hakijan hakemuksen suhteessa Jemeniin. Hakija on hakenut kansainvälistä suojelua Suomesta 28.7.2014. Hän on kertonut hakevansa kansainvälistä suojelua, koska hän pelkää tulevansa pidätetyksi ja vankilassa tapetuksi. Hakija kuuluu Etelän rauhan liike -puolueeseen (Al-Hirak Al-Silmi), joka ajaa Etelä-Jemenin itsenäistymistä. Hakija on kertonut liittyneensä puolueeseen vuonna 2008 ja olleensa puolueen rivijäsen. Hakija on jakanut puolueen lehtisiä kahteen otteeseen ja osallistunut kahteen mielenosoitukseen vuonna 2009.

Hakija on lähtenyt ensimmäisen kerran Jemenistä vuonna 2009 Syyriaan poliisin alettua etsiä häntä ja muita puolueen jäseniä. Hän oli lähtenyt Syyriasta edelleen Egyptiin kuultuaan joidenkin puolueen jäsenten tulleen pidätetyiksi. Hakija oli myös saanut kotiin vuonna 2009 haasteen, jossa häntä kertomansa mukaan syytettiin Al-Hirak-puolueen jäsenyydestä.

Hakija on oleskellut vuosina 2009–2011 vuorotellen Jemenissä ja Egyptissä. Hakija on viimeksi oleskellut Jemenissä vuonna 2011, jolloin vallankumous alkoi ja puolueen toiminta lisääntyi. Hakija on kertonut joutuneensa tuolloin pidätettäväksi määrättyjen henkilöiden listalle, jolla olivat myös hänen myöhemmin surmansa saaneet serkkunsa ja ystävänsä. Hakija on kertonut heidän saaneen surmansa sen takia, etteivät he olleet haasteen saatuaan menneet poliisiasemalle kuulusteluun. Hakija on myös saanut haasteen saapua poliisiasemalle vuonna 2011. Hakija on näiden tapahtumien jälkeen paennut Egyptiin huhtikuussa 2011.

Kertomuksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hakija on kertonut toimineensa Al-Hirak Al-Silmi puolueessa rivijäsenenä ja jakaneensa puolueensa lehtisiä sekä osallistuneensa mielenosoituksiin vuonna 2009. Tähän nähden ei voida pitää todennäköisenä, että hän olisi puoluetoiminnastaan johtuen kotimaassaan viranomaisten erityisen mielenkiinnon kohteena. Hakija ei ole joutunut oikeudenloukkausten kohteeksi kotimaassaan.

Hakija on kertonut saaneensa kaksi haastetta saapua Jemenin tasavallan tutkintaviraston rikosjaostoon ja esittänyt kaksi asiakirjaa, jotka on nimetty "Saapumisvelvoite 64. § perusteella (menettely riita- ja rikosasioissa)". Ensimmäinen asiakirjoista on päivätty 29.3.2009 ja toinen 20.4.2011. Asiakirjoista ei ilmene tarkemmin, milloin hakija olisi velvoitettu saapumaan tutkintavirastoon, ja asiakirjassa 20.4.2011 on todettu kyseessä olevan hakijaa koskeva liikehdintäasia. Asiakirjoissa ei ole mainintaa siitä, että asia liittyisi jollakin tavalla hakijan puoluejäsenyyteen. Hallinto-oikeus toteaa, että kerrotunlainen viranomaisten menettely ei sellaisenaan täytä vainon tunnusmerkkejä tai osoita, että hakija olisi vaarassa kärsiä vakavaa haittaa. Esitettyjen asiakirjojen aitoudesta ei ole myöskään mahdollista varmistua.

Hakija on lisäksi kertonut olevansa puoluejäsenyytensä vuoksi pidätettäväksi määrättyjen henkilöiden listalla. Hakija on kertonut poistuneensa Jemenistä useaan otteeseen kansallisella passillaan ilman ongelmia. Tähän nähden ei voida pitää todennäköisenä, että hakija olisi mainitunlaisella listalla. Lisäksi hakijan kertomus tällaisen listan olemassaolosta on jäänyt hänen väitteensä varaan, eikä mahdolliselle listalle joutuminen myöskään edellä esitetty valittajan matalan profiilin poliittinen toiminta huomioon ottaen ole uskottavaa.

Hakija on valituksessaan vedonnut siihen, että Al-Sabeha-heimon jäsenet olisivat käyneet etsimässä hakijaa hänen veljensä luota kesäkuussa 2015. Hakija ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä siitä, minkä vuoksi häntä olisi käyty etsimässä.

Hakija ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Hakijalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa.

Aseellinen konflikti Jemenissä on jatkunut jo yli vuoden ja taistelut eri puolilla maata ovat pitkittyneet. Saudi-Arabian johtama liittouma aloitti Jemenin ilmapommitukset maaliskuussa 2015. Maassa toimivat eri ryhmät, muun muassa Etelän liike ja Arabian niemimaan al-Qaida ovat vahvistuneet ja alueellinen valtataistelu muun muassa Iranin ja Saudi-Arabian välillä on voimistunut. Ilmaiskujen lisäksi taisteluja käydään eri puolilla maata. Humanitaarinen tilanne maassa on katastrofaalinen ja sisäisesti siirtymään joutuneita on noin 2,5 miljoonaa. Kuolleita on ainakin 6000. (International Crisis Group: Yemen: Is Peace possible?, UN OCHA February 2016: Yemen, UN Department of Political Affairs 17.2.2016)

Hakijan kotimaan turvallisuustilanteesta saatujen selvitysten perusteella asiassa on ilmennyt seikkoja, joiden vuoksi on merkittäviä perusteita uskoa hakijan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä mielivaltaisesta väkivallasta johtuvaa vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hakijalle on näin ollen myönnettävä oleskelulupa toissijaisen suojelun tarpeen perusteella.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen, Leena Karhu ja Henna Rintala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle turvapaikan myöntämistä varten.

Vaatimustensa tueksi hakija on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hakija on 28.7.2014 hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua, koska hän kuuluu Etelän rauhan liike -puolueeseen. Hänet voidaan pidättää ja vankilassa todennäköisesti tappaa. Jemenin tilanne on sillä tavalla poikkeuksellinen, että tapetuksi joutuminen ei edellytä korkean profiilin toimintaa.

Hakija on toimittanut kirjallista todistelua saamistaan haasteista, joissa häntä kehotetaan saapumaan läänin rikosjaoston kuultavaksi. Asiakirjasta puuttuu tarkka aika. Hakija on myös kertonut joutuneensa pidätyslistalle. Tästä huolimatta hän on onnistunut poistumaan kotimaastaan väärät henkilötiedot sisältäneellä passilla. Hakija on kertonut onnistuneensa poistumaan tuttaviensa ja väärien henkilötietojensa avulla. Asiassa on kyse hakijan kertomuksen uskottavuuden arvioinnista tilanteessa, jossa hän on kyennyt kotimaan vaikeista olosuhteista huolimatta hankkimaan asiakirjanäyttöä kertomuksensa tueksi.

Hakijan hyvin yksityiskohtaisesta kertomuksesta ilmenee, että hän on joutunut poistumaan maasta useita kertoja. Mikäli hakija ei olisi paennut maasta, olisi hän todennäköisesti jo kuollut. Hakijan serkku ja ystävä on tapettu samankaltaisissa tilanteissa. Hakijaa on myös kesäkuussa 2015 käyty etsimässä hänen veljensä luota. Hakijan veli on 20.6.2016 surmattu tuntemattomien henkilöiden toimesta hakijan kotipaikkakunnalla. Hakijan perhe ei ole onnistunut selvittämään tappajien henkilöllisyyttä.

Hakija on Maahanmuuttoviraston valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antanut selityksen ja sen täydennyksen.

Adenin turvallisuustilanne on nimenomaan Elgafaji-ratkaisussa tarkoitetulla tavalla poikkeuksellinen, että kuka tahansa olisi vaarassa yksinomaan alueella oleskelemisen vuoksi. Konflikti on monimutkainen ja siinä on monta eri osapuolta. Osapuolten liittoutumat ja iskukohteet eivät ole määriteltävissä selvästi esimerkiksi uskonnon mukaan. Liittoutumat vaihtelevat tilanteen ja tavoitteiden mukaisesti. Aseellisten yhteydenottojen lisäksi alueella toimii useampi terroristiryhmä, kuten Al-Qaida ja ISIS, jotka osaltaan aiheuttavat vakavaa mielivaltaisen, siviileihin kohdistuvan väkivallan vaaran. Viime aikoina terroristiryhmät ovat edelleen vakiinnuttaneet asemia. Jemenin tilanne liittyy maailman johtavien muslimi- ja öljyvaltioiden, Iranin ja Saudi-Arabian valtataisteluun, mikä osaltaan vaikeuttaa tilannetta. YK:n pakolaisjärjestö on todennut Jemenissä vakavia ihmisoikeusloukkauksia ja suosittanut, ettei Jemenin kansalaisia palauteta maahan, mikä sekin osaltaan indikoi käsillä olevaa vaikeaa turvallisuustilannetta. Hakijan kotimaastaan saamiensa tietojen mukaan maassa on useita muita aseellisia ryhmittymiä ja tilanne on hyvin sekava eikä ulkomailta käsin ole välttämättä hankittavissa tällä hetkellä luotettavaa ajantasaista tietoa. Edellä mainitun perusteella hakijaa uhkaa Jemenissä todellinen vaara kärsiä vakavaa haittaa eikä hänellä ole mahdollisuutta turvautua viranomaisten suojeluun.

2. Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Maahanmuuttovirasto on vaatinut asian palauttamista hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Maahanmuuttovirasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohta edellyttää, että mielivaltainen väkivalta aiheuttaa kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle hänen kotimaassaan vakavan ja henkilökohtaisen vaaran. Kyseessä olevalla lainkohdalla on saatettu kansallisesti voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (jäljempänä määritelmädirektiivi) 15 artiklan c alakohta. Määritelmädirektiivin 35 perustelukappaleen mukaan vaarat, joille jonkin maan väestö tai väestön osa on yleisesti alttiina, eivät tavallisesti itsessään aiheuta henkilökohtaista uhkaa, joka täyttäisi vakavan haitan edellytykset.

Yhteisöjen tuomioistuin on määrittänyt edellä mainitun säännöksen sisältöä asiassa C-465/07 (Elgafaji-tapaus) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin totesi määritelmädirektiivin perusteluihin vedoten, että pelkkä tietyn maan yleiseen tilanteeseen liittyvän vaaran objektiivinen toteaminen ei lähtökohtaisesti riitä osoittamaan toteen, että toissijaisen suojelun edellytykset täyttyvät tietyn henkilön osalta. Vakavan haitan vaara voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan.

Toissijaisen suojelun myöntämiseen ei siis riitä se, että jollakin alueella turvallisuustilanne on huono tai että siellä vallitsee aseellinen selkkaus, vaan aseelliseen selkkaukseen tulee liittyä mielivaltaista väkivaltaa, joka aiheuttaa henkilölle vakavan ja henkilökohtaisen vaaran. Elgafaji-ratkaisun perusteella tällainen vaara voi vain poikkeuksellisissa tilanteissa koskea henkilöä pelkästään sen vuoksi, että hän oleskelee tietyllä alueella. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi samassa ratkaisussa myös, että mitä paremmin hakija pystyy näyttämään toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua.

Aseellinen konflikti huthi-kapinallisten ja Saudi-Arabian johtaman liittouman tukemien presidentti Abd Rabbu Mansur Hadin joukkojen välillä Jemenissä on jatkunut yli vuoden. Konfliktissa on mukana myös useita pienempiä osapuolia ja liittolaisuudet eri ryhmien välillä voivat vaihdella tilanteen mukaan. Saudi-Arabian johtama liittouma aloitti Jemenin ilmapommitukset maaliskuussa 2015. Ilmaiskujen lisäksi eri puolilla maata käydään maataisteluja. Humanitaarinen tilanne maassa on erittäin heikko ja YK on arvioinut, että noin 13 miljoonaa jemeniläistä tarvitsee humanitaarista apua selviytyäkseen. Sisäisesti siirtymään joutuneita on noin 2,8 miljoonaa. Kuolleita on raportoitu olevan ainakin 6000. Taistelut eri kaupungeissa ja Saudi-Arabian johtaman liittouman ilmapommitukset heikentävät turvallisuustilannetta ja ovat aiheuttaneet myös siviilikuolemia. Viranomaisten kyky toimia tällä hetkellä Jemenin olosuhteissa on lähes olematon. (Amnesty International 2016b, BBC 2016, Guardian 2016, Hänninen 2016, OHCHR 2015, OCHA 2016, Stratfor 2015, UNDPA 2016, UN News Service 2016, USDOS 2016.)

Se, mihin aseelliseen ryhmään henkilö liittyy Jemenissä, voi olla sattumanvaraista. Esimerkiksi perheenjäsenet eivät välttämättä pysty kertomaan, mihin ryhmään joku on liittynyt. Eri osapuolet ovat käyneet sotaa siviilikohteista käsin, ja asuinalueilla taistellessa on käytetty muun muassa kranaatteja ja tykistötulta. Amnesty Internationalin mukaan sodan kaikki osapuolet ovat syyllistyneet sotarikoksiin, kuten siviilialueiden summittaisiin pommituksiin, ja rankaisemattomuus on yleistä. UNICEF:n mukaan noin kolmannes taistelijoista Jemenissä olisi alaikäisiä. Heitä taistelee sekä huthi-kapinallisten että presidentti Hadin joukoissa. Jopa 14-vuotiaat voivat joutua rintamalle. Lapsia on käytetty myös tarkastuspisteillä ja vartiointitehtävissä. Rauhanneuvottelut alkoivat huhtikuussa 2016, mutta ne ovat olleet katkonaiset eikä toukokuussa 2016 ole päästy merkittävästi eteenpäin. Välillä osapuolet ovat kävelleet neuvotteluista ulos taisteluiden seurauksena. Taistelut ovat hieman laantuneet, mutta Saudi-Arabian johtama liittouma on jatkanut ilmaiskuja ja maataistelut ovat jatkuneet eri puolilla maata neuvotteluyrityksistä huolimatta. (Amnesty International 2016a, Arrabyee 2016, Critical Threats 2016a ja 2016b, HRW 2016, Hänninen 2016, Independent 2016, al-Jazeera 2016, Partrick 2016, Reuters 2016a.)

Kansainvälisesti tunnustettu presidentti Hadin hallinto toimii etelän satamakaupungissa Adenissa ja Saudi-Arabian pääkaupungissa Riadissa. Hadi ja häntä tukevat ryhmät hallitsevat alueita Adenissa, Lahjissa, Abyanissa, Shabwassa, al-Mahrassa, Hadramautissa, Dalessa, al-Jawfissa ja Maribissa. Hadin joukkojen lisäksi Jemenin etelä- ja itäosissa toimivat muun muassa huthi-kapinalliset, Arabian niemimaan AI-Qaida (AQAP), ISIS, ns. Etelän liike ja useat paikalliset puolustuskomiteat. Hadin hallituksen asema Adenissa on heikko, eikä se ole kyennyt tarjoamaan kaupungin asukkaille edes peruspalveluita, mikä on vahvistanut Etelä-Jemenin itsenäisyyttä ajavien ryhmien asemaa. Uskonnolliset ääriryhmät pitävät hallussaan tai niillä on vaikutusvaltaa pääosin Jemenin etelä- ja itäosissa, mutta ne voivat tehdä iskuja eri puolilla maata. Jemenin eteläisillä ja niillä keskisillä alueilla, jotka eivät ole huthien hallinnassa, eri ryhmittymät käyvät taistelua keskenään. Alueet eivät ole kärsineet yhtä paljon raskaista ja siviiliuhreja vaatineista ilmapommituksista ja taisteluista kuin huthien hallussa olleet Pohjois-, Länsi- ja Keski-Jemen. Alueilla käydään kuitenkin maataisteluja ja niillä esiintyy eri ryhmien yhteenottoja. Esimerkiksi ennen Abyanista ja Adenista vetäytymistään, huthit olivat asettaneet alueelle miinoja heinäkuussa 2015. Lisäksi Saudi-Arabian johtama liittouma ja Yhdysvallat ovat tehneet ilmaiskuja alueella. Eri osapuolten yhteenotot Etelä-Jemenissä ovat päivittäistä. (Amnesty International 2016a, HRW 2015, Hänninen 2016, Kansainvälinen organisaatio 2016, Reuters 2016b.)

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetyin perustein, että Jemenin eteläosassa sijaitsevan Adenin turvallisuustilanne on sinänsä vaikea, kyseessä ei kuitenkaan ole sellainen Elgafaji-ratkaisussa tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne, jossa kuka tahansa olisi vaarassa yksinomaan alueella oleskelemisen vuoksi. Näin ollen toissijaisen suojelun myöntäminen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella edellyttää hakijan näyttävän toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia. Hakija ei ole kyennyt esittämään sellaisia henkilökohtaisia olosuhteitaan koskevia seikkoja, joiden perusteella hänen voitaisiin katsoa olevan vakavan haitan vaarassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n valituslupahakemuksen. Korkein hallinto-oikeus ei siten tältä osin anna ratkaisua valitukseen.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää Maahanmuuttovirastolle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Valitusluvan hylkääminen

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Jemenin eteläisen osan vallitsevaa turvallisuustilannetta pidettävä sellaisena, että hakijan oleskeluluvan myöntämisen edellytykset ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa ja 3 kohdassa tarkoitetutulla tavalla toissijaisen suojelun osalta täyttyvät.

2.2 Perus- ja ihmisoikeudet

Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artikla koskee suojaa palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa.

2.3 Euroopan unionin oikeus

2.3.1 Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 13.12.2011 antaneet direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi).

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2 artiklan f alakohdan mukaan tarkoitetaan "henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua", kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja --- joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan.

Direktiivin 15 artiklan mukaan vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavaa:

(– –)

c) siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.

Direktiivin 35. perustelukappaleen mukaan vaarat, joille jonkin maan väestö tai väestön osa on yleisesti alttiina, eivät tavallisesti itsessään aiheuta henkilökohtaista uhkaa, joka täyttäisi vakavan haitan edellytykset.

Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua, jos toissijaisen suojelun myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on 1 kohtaa soveltaessaan otettava huomioon, onko olosuhteiden muutos niin huomattava ja pysyvä, että henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua, ei ole enää vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa.

2.3.2 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa Elgafaji (C-465/07) koskee muun ohella 21.12.2013 asti voimassa olleen kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (niin kutsuttu aiempi määritelmädirektiivi) 15 artiklan c alakohdan säännöstä, joka vastaa sisällöltään uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2011/95/EU 15 artiklan c alakohtaa. Unionin tuomioistuin on muun ohella lausunut, että aiemman määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohtaa, kun sitä luetaan yhdessä saman direktiivin 2 artiklan e alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että

- jotta kyseessä on toissijaista suojelua hakevan henkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, ei ole tarpeen, että kyseinen henkilö esittää näytön siitä, että vaara koskee erityisesti häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia

- tällaisen vaaran olemassaolo voidaan poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste, jota arvioivat toimivaltaiset kansalliset viranomaiset, joiden käsiteltäväksi on saatettu toissijaista suojelua koskeva hakemus, tai jäsenvaltion tuomioistuimet, joiden käsiteltäväksi on saatettu tällaisen hakemuksen hylkääminen, saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (tuomion 43 kohta).

Asiassa Diakité (C-285/12) unionin tuomioistuin on muistuttanut, että maan sisäisen aseellisen selkkauksen olemassaolo voi johtaa toissijaisen suojelun myöntämiseen vain siltä osin kuin valtion vakinaisten asevoimien ja yhden tai usean aseistetun ryhmän välisten tai kahden tai usean aseistetun ryhmän välisten yhteenottojen on poikkeuksellisesti katsottava aiheuttavan aiemman määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua toissijaisen suojelun hakijan henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, koska yhteenotoille tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (tuomion 30 kohta). Direktiivin 15 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että tätä säännöstä sovellettaessa on katsottava, että kyse on maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta silloin, kun valtion vakinaiset asevoimat ottavat yhteen yhden tai usean aseistetun ryhmän kanssa tai kun kyse on kahden tai usean aseistetun ryhmän välisistä yhteenotoista, eikä ole tarpeen, että tällaista selkkausta voitaisiin pitää kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitettuna kansainvälistä luonnetta vailla olevana aseellisena selkkauksena, eikä aseellisten yhteenottojen intensiivisyyttä, kyseessä olevien aseellisten joukkojen järjestäytymistasoa tai selkkauksen kestoa ole arvioitava erillään kyseessä olevalla alueella vallitsevan väkivallan asteen arvioinnista (tuomion 35 kohta).

2.4 Ulkomaalaislain säännökset esitöineen

Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi 2011/95/EU on pantu kansallisesti täytäntöön lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (422/2014). Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 9/2014 vp) todetaan muun ohella, että tavoitteena on saattaa kansallinen lainsäädäntö vastaamaan määritelmädirektiiviä ja että valtaosa uudelleenlaadittuun määritelmädirektiiviin tehdyistä muutoksista ei aiheuta Suomessa lainmuutostarvetta.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan ulkomaalaislain 88 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Pykälää ehdotetaan täsmennettäväksi vastaamaan direktiivin 15 artiklan c kohtaa. Toissijaista suojelua myönnettäisiin ulkomaalaiselle, joka pystyy esittämään perusteita henkilökohtaiselle ja vakavalle vaaralle, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä. Kansainvälisellä tai maan sisäisellä aseellisella selkkauksella ei tarkoiteta ainoastaan humanitaariseen oikeuteen liittyvissä Geneven sopimuksissa vuodelta 1949 ja niiden lisäpöytäkirjoissa vuodelta 1977 määriteltyjä aseellisia selkkauksia, vaan sillä voidaan tarkoittaa myös muuta aseellista väkivaltaa tai levottomuutta."

Ulkomaalaislain 88 c §:n mukaan vainoa harjoittavia tai vakavaa haittaa aiheuttavia toimijoita voivat olla:

1) valtio;

2) valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt; taikka

3) muut kuin valtiolliset toimijat, jos voidaan osoittaa, että 88 d §:n mukaiset suojelun tarjoajat ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan.

Ulkomaalaislain 88 d §:n mukaan suojelun tarjoaja voi olla sellainen valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävä kansainvälinen järjestö, joka on halukas ja kykenevä tarjoamaan suojelua. Suojelun on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää.

Ulkomaalaislain 88 e §:n 1 momentin mukaan turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai jos hänellä on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi hänen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan ja hänen on voitava kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä. Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa, onko osa maata 1 momentin mukainen, huomiota on kiinnitettävä kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

2.5 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on 23.8.2016 antanut tuomion asiassa J.K. ym. v. Ruotsi, joka koskee yhdysvaltalaisjoukkojen kanssa yhteistyötä tehneen ja tämän vuoksi Irakin al-Qaidan vainoaman, Bagdadista kotoisin olleen irakilaismiehen ja hänen perheensä palauttamista Irakiin ja sisäisen paon mahdollisuutta. Ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan kuvannut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta johtuvat vaatimukset ulkomaalaisen maasta poistamista koskevalle harkinnalle (tuomion kohdat 77–105). Edelleen tuomiossa on koottu Irakin yleistä turvallisuustilannetta, Irakin turvallisuusviranomaisten toimintakykyä ja sisäisen paon mahdollisuutta koskevaa maatietoa vuosilta 2014–2015 (tuomion kohdat 31–38 ja 43–46).

Viitaten muun ohella somalialaisen turvapaikanhakijan maasta poistamista koskevassa asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat 11.1.2007 antamaansa tuomioon ihmisoikeustuomioistuin asiassa J.K. ym. v. Ruotsi totesi, ettei ihmisoikeussopimuksen 3 artikla sellaisenaan estä valtioita soveltamasta sisäisen paon mahdollisuutta arvioidessaan yksilön väitettä kyseisen määräyksen vastaisesta kohtelusta alkuperämaassa. Sisäisen paon mahdollisuuden soveltaminen ei kuitenkaan vaikuta valtion velvollisuuteen varmistaa, ettei hakija maasta poistamista koskevan päätöksen seurauksena joudu alttiiksi 3 artiklan vastaiselle kohtelulle. Valtio voi vedota sisäisen paon mahdollisuuteen vain tiettyjen takeiden täyttyessä: karkotettavalla henkilöllä tulee olla mahdollisuus matkustaa ja päästä kyseiselle alueelle sekä asettua asumaan sinne. Ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta koskeva kysymys saattaa tuomioistuimen mukaan nousta esiin, jos on vaaraa siitä, että henkilö puheena olevien takeiden puuttuessa päätyy alkuperämaan sellaiselle alueelle, jossa häntä kohdeltaisiin kaltoin (tuomion kohdat 81–82 oikeuskäytäntöviittauksineen).

Ihmisoikeustuomioistuin lausui, että Irakin turvallisuus- ja oikeusjärjestelmän toimintakyvyssä on puutteita, jotka ovat lisääntyneet vuodesta 2010 lukien (tuomion kohta 120). Monimutkaisen ja epävakaan yleisen turvallisuustilanteen huomioon ottaen tuomioistuin katsoi, että Irakin viranomaisten kykyä suojella kansalaisiaan on pidettävä alentuneena. Vaikka viranomaissuojelun taso Irakissa saattaa edelleen olla riittävää valtaosalle väestöä, erityisen mielenkiinnon kohteena olevien henkilöiden tilanne on toinen. Tuomioistuin ei vakuuttunut siitä, että hakijoiden erityiset olosuhteet huomioon ottaen irakilaisviranomaiset kykenisivät tarjoamaan heille tehokasta suojelua al-Qaidan tai muiden yksityisten ryhmien uhkauksia vastaan. Tuomioistuimen mukaan hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet ja irakilaisviranomaisten alentunut kyky tarjota suojelua kansalaisilleen aikaansaavat todellisen vaaran ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisesta kohtelusta Irakiin palautettaessa (tuomion kohta 121). Koska irakilaisviranomaisten kykyä suojata hakijoita oli tuomioistuimen mukaan pidettävä alentuneena koko Irakissa, sisäisen paon mahdollisuutta ei ollut pidettävä realistisena vaihtoehtona heidän tapauksessaan (tuomion kohta 122).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi 28.6.2011 asiassa Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta tuomion, joka koski somalialaisten rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden maasta poistamista. Tuomioistuin totesi lausuneensa asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat, ettei kohdemaan sosioekonomisille ja humanitaarisille olosuhteille ollut annettava välttämättä merkitystä eikä ainakaan ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa, kohtai­siko henkilö todellisen vaaran ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisesta menettelystä kohdealueella. Tuomioistuin lausui todenneensa asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta (suuren jaoston tuomio 27.5.2008), että humanitaariset olosuhteet voisivat merkitä ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa, joissa maasta poistamista vastaan puhuvat humanitaariset syyt olisivat pakottavia. Edelleen tuomioistuin viittasi suuren jaoston 21.1.2011 antamaan tuomioon asiassa M.S.S. v. Belgia ja Kreikka, jossa oli kyse kuukausia äärimmäisessä köyhyydessä eläneestä henkilöstä, joka ei ollut kyennyt tyydyttämään perustavimmanlaatuisia ruoan, hygienian ja asumuk­sen tarpeitaan, minkä lisäksi hakija oli elänyt jatkuvassa hyökkäys­ten ja ryöstöjen pelossa eikä hänen tilanteensa parantuminen ollut ollut lainkaan todennäköistä. Viimeksi mainitussa tapauksessa henkilön elinolosuhteet Kreikassa olivat merkinneet ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta, ja Kreikan lisäksi myös Belgia oli syyllistynyt 3 artiklan loukkaukseen, koska se oli siirtämällä hakijan Kreikkaan tietoisesti altistanut hänet olosuhteille, jotka merkitsivät halventavaa kohtelua (Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta -tuomion kohdat 278–279).

Tuomiossaan Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta tuomioistuin totesi, että Somaliassa kaikki konfliktin osapuolet käyttivät mielivaltaisia sodankäynnin menetelmiä tiiviisti asutetuilla kaupunkialueilla siviilien turvallisuudesta piittaamatta, mikä oli johtanut laajaan sisäiseen siirtymiseen sekä sosiaalisten, poliittisten ja taloudellisten rakenteiden sortumiseen. Tilannetta Somaliassa oli lisäksi kiihdyttänyt se seikka, ettei al-Shabaab sallinut kansainvälisten avustusjärjestöjen toimintaa valtaamillaan alueilla. Ihmisoikeustuomioistuin arvioi, ettei asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta omaksuttu lähestymistapa ollut asianmukainen käsillä olleen asian olosuhteissa vaan että hakijan mahdollisuudet tyydyttää perustavimmanlaatuiset tarpeensa, kuten ruoan, hygienian ja suojan saannin, hänen alttiutensa kaltoinkohtelulle sekä näkymät tilanteen parantumisesta kohtuullisessa ajassa oli otettava huomioon (tuomion kohdat 282–283).

2.6 Jemenin maatietoutta

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään ja valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt eri läheistä koottua maatietoutta. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi ottanut huomioon seuraavaa maatietoutta.

Human Rights Watch on raportissaan 10.7.2016 todennut, että Saudi-Arabian johtama liittouma on maaliskuun 2015 ja helmikuun 2016 välisenä aikana tehnyt lukuisia ilmaiskuja tehtaisiin, varastoihin ja muihin siviilikohteisiin Jemenissä. Raportoidusta 17 iskusta 13 on kohdistunut siviilikohteisiin. Nämä iskut ovat tappaneet 130 siviiliä ja haavoittaneet 171 henkilöä. Iskujen seurauksena tehtaat ovat joutuneet lopettamaan tuotantonsa, joka edelleen pahentaa humanitaarista kriisiä (Bombing Businesses - Saudi Coalition Airstrikes on Yemen’s Civilian Economic Structures, www.hrw.org).

Saudi-Arabian johtama liittouma iski 8. lokakuuta 2016 Jemenin pääkaupungissa Sanaassa vietettyyn hautajaistilaisuuteen. YK:n arvion mukaan iskussa kuoli noin 140 ja haavoittui noin 600 ihmistä. Liittouma oli saanut virheellistä tietoa Iranin tukemien huthi-joukkojen liikkeistä (www.reuters.com, 15.10.2016).

Ruotsin maahanmuuttovirasto on 13.10.2016 julkaissut tilannekatsauksen Jemeniin liittyen. Ottaen huomioon Jemenin vaikean turvallisuustilanteen ja sen suuren vaikutuksen siviiliväestöön Ruotsin maahanmuuttovirasto on katsonut, että jokaisella Jemeniin palaavalla on riski joutua kidutuksen tai muun epäinhimillisen tai ihmisarvoa loukkaavan kohtelun tai rangaistuksen vaaraan. Tämän vuoksi myös sisäinen pako maassa ei ole mahdollista (www.migrationsverket.se).

2.7 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Koska hakijan edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, asiassa on arvioitava, onko ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hakija palautetaan kotimaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Asiassa on ratkaistava, onko Jemenissä vallitseva mielivaltaisen väkivallan aste saavuttanut niin korkean tason, että hakija sinne palautettuna joutuisi jo pelkästään alueella oleskelun vuoksi ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun todelliseen vaaraan.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että toissijaisen suojelun tarpeen arvioinnissa on kiinteästi otettava huomioon hakijan henkilökohtaiset seikat. Hakijan ei kuitenkaan tarvitse esittää näyttöä henkilökohtaisista olosuhteistaan, jos hakijan henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaa vakava ja henkilökohtainen vaara. Aseellisen selkkauksen mielivaltaisen väkivallan asteen on kuitenkin tässä tilanteessa saavutettava niin korkea taso, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että hakija joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan alueella tällaiseen todelliseen vaaraan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mielivaltaisen väkivallan astetta Jemenissä arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella siellä esiintyvän väkivallan ilmenemismuodot ja voimakkuus, konfliktin luonne ja osapuolet, siviilikuolemien ja -loukkaantumisten määrä, Jemenistä sisäisesti siirtymään joutuneiden määrä, konfliktin maantieteellinen vaikutusalue sekä Jemenissä asuvien päivittäisen elämän olosuhteet. On erityisesti huomattava, että oleskeluluvan myöntämistä toissijaisen suojelun perusteella harkittaessa mielivaltaisen väkivallan astetta arvioidaan alueen paikallisväestön olosuhteiden kannalta.

Aseellisen selkkauksen väkivallan aste on Jemenissä noussut viimeisen vuoden aikana. Edellä selostetun Jemenin ajankohtaisen maatietouden perusteella erityisesti siviilikohteiden pommittaminen on nostanut maan väkivallan asteen viime kuukausina sille tasolle, että mielivaltaisen väkivallan on katsottava aiheuttavan kenelle tahansa alueella oleskelevalle uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa ja ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 alakohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Mielivaltaisen väkivallan laajuus ja sattumanvaraisuus huomioon ottaen ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettuun maan sisäiseen pakoon turvautuminen ei ole tämänhetkisissä olosuhteissa mahdollinen tai kohtuullinen vaihtoehto.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hakijan kohdalla ei ole tällä hetkellä käytettävissä olevien tietojen valossa perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Ari Koskinen.

Asia Maastoliikennelain mukaista asiaa koskeva valitus

Valittajat Pyyvilän osakaskunta, Porosalmen osakaskunta, Hietavirran osakas­kunta, Uskinselän osakaskunta, Vaahersalon osakaskunta ja Haukiveden kalastusalue

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 24.2.2016 nro 16/0058/3

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 28.1.2014 Nro ESAELY/425/07.01/2011 asettanut maastoliikennelain 8 §:n mukaisen moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttöä koskevan kiellon karttaliitteessä rajatulle jääpeitteiselle vesialueelle Haukivedellä välillä Porosalmi – Linnansaari Rantasalmen kunnassa ja pieneltä osin Savonlinnan kaupungissa. Kielto on voimassa vuosittain 1.1.–30.4. välisen ajan.

Kielto ei koske:

1) poliisin, tullilaitoksen tai rajavartiolaitoksen virkatehtäviä tai sairaankuljetuksen taikka palo- ja pelastustoimen tehtäviä;

2) muita kuin 1) kohdassa tarkoitettuja virkatehtäviä ja niihin rinnastettavia tehtäviä, energia- tai tietoliikennelaitteiden huoltotöitä, eikä välttämätöntä liikkumista näissä tehtävissä tai töissä. Kielto ei koske myöskään syväväylän turvalaitteiden kunnossapitoa;

3) kalastuksen vaatimaa, siitä merkityksellisen osan toimeentulostaan saavan henkilön kulkemista moottoriajoneuvolla;

4) metsätalouden harjoittamiseksi välttämätöntä kulkemista;

5) ammattimaisessa metsätaloustyössä käytettävien koneiden huolto- ja korjaustöiden vaatimaa kulkemista;

6) rajoitusalueen sisään jääville yksityisille kiinteistöille välttämätöntä kulkemista;

7) Porosalmen matkailualueen ja Linnansaaren sekä Porosalmen matkailualueen ja Mustalahden välistä 50 metriä leveää liitekartassa osoitettua väylää.

ELY-keskus on samalla määrännyt, että sen päätös tulee voimaan mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Pyyvilän, Porosalmen, Hietavirran, Uskinselän ja Vaahersalon osakaskuntien ja Haukiveden kalastusalueen yhteisen valituksen sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Lausunnon antaminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kysymys seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta.

Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Artiklan 2 kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

Maastoliikennelain 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta. Pykälän 2 momentin mukaan haittojen ehkäisemiseksi ja liikenneturvallisuuden edistämiseksi on noudatettava myös, mitä muualla laissa säädetään.

Maastoliikennelain 8 §:n (22.12.2009/1586) 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi 1 §:ssä tarkoitettujen haittojen ehkäisemiseksi kieltää moottorikäyttöisen ajoneuvon käyttämisen tietyllä maa-alueella tai jääpeitteisellä vesialueella muuhun kuin 4 §:n 2 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettuun liikkumiseen taikka rajoittaa sitä. Kielto tai rajoitus on voimassa määräajan tai toistaiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kielto tai rajoitus ei nopeusrajoitusta lukuun ottamatta koske 4 §:n 2 momentin 3–6 kohdassa tarkoitettua ajoa, ellei elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus erityisen painavista syistä toisin määrää.

Maastoliikennelain 9 §:n (22.12.2009/1586) 1 momentin mukaan esityksen alueellisen kiellon tai rajoituksen määräämisestä voi tehdä asianomainen kunta tai kunnan jäsen, paliskunta taikka sellainen viranomainen, yhteisö ja maanomistaja, jota asia koskee. Kiellon tai rajoituksen määräämisen voi panna vireille myös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa, muusta kuin momentissa erikseen mainitusta, erityisestä syystä vaarantuu.

(= = =)

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan maastoliikennekielto on asetettu erittäin uhanalaisen saimaannorpan suojelemiseksi. Kiellolla edistetään norppakannan elpymistä ja vähennetään erityisesti pesintään kohdistuvaa häiriötä Haukivedellä, joka on yksi tärkeimmistä saimaannorpan lisääntymisalueista. Saimaannorpan pesinnän kannalta erityisen haitallista on moottorikelkkailu. Porosalmen matkailualueen rantayleiskaavan valmistelun yhteydessä laaditussa Natura-arvioinnissa on todettu, että kaavan toteuttamisen myötä lisääntyvän jäällä liikkumisen vaikutuksia tulee lieventää muun muassa moottoriliikennekiellon asettamisella Porosalmen ja Linnansaaren kansallispuiston väliselle alueelle. Kielto toteuttaa Linnansaaren Natura 2000 -alueen suojelutavoitteita ja saimaannorpan suojelun toimenpidesuunnitelmaa. Päätöksen mukaan rajoitukselle on olemassa huomattavat luonnonsuojelulliset ja virkistyskäytölliset perusteet, eikä rajoitus tähän nähden kohtuuttomalla tavalla rajoita vesialueen omistajien oikeuksia. Koska tavoitteena on vähentää ja ennalta ehkäistä luonnolle ja saimaannorpalle aiheutuvaa häiriötä, päätöksessä ei ole voitu laajemmin poiketa kiellosta esimerkiksi osakaskuntien osakkaiden hyväksi. Tältä osin päätöksessä on viitattu saimaannorpan verkkokuolemiin ja kiellon valvonnan hankaloitumiseen.

ELY-keskuksen valituksen johdosta antamassa lausunnossa on todettu, että saimaannorpat alkavat etsiä pesintään sopivia rantoja vesien jäädyttyä. Norppayksilöille on turvattava riittävän pitkä ja rauhallinen aika, jolloin ne voivat valita pesäpaikkansa ja valmistautua varsinaiseen pesintäaikaan. Ensimmäiset kuutit syntyvät jo helmikuun puolivälissä. Maastoliikennekielto ei loukkaa osakkaiden oikeutta yhteisen alueen normaaliin ja kohtuulliseen käyttöön. Kiellon ulkopuolelle jää kaikki kalastaminen, mitä ei muilla säännöksillä ole kielletty.

Saimaannorppa on luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 mainittu uhanalainen, erityisesti suojeltava laji, jonka ainoa esiintymisalue Saimaa on. Saimaannorppa kuuluu luontodirektiivin (luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivi 92/43/ETY) liitteessä IV olevassa a kohdassa lueteltuihin yhteisön tärkeinä pitämiin lajeihin, jotka edellyttävät tiukkaa suojelua.

Ympäristöministeriön julkaisusta Saimaannorpan suojelun strategia ja toimenpidesuunnitelma (30.11.2011) ilmenee, että vuonna 2010 saimaannorpan talvikannaksi arvioitiin noin 270 yksilöä. Saimaannorpan elinvoimaisuus on epävarma, koska alle 10 000 yksilön kanta on eristyneeksi hyljepopulaatioksi pieni. Pitkällä aikavälillä muutaman sadan yksilön kanta eristyneessä Saimaassa on hyvin uhattu jo yksin syntyvyyden ja kuolevuuden satunnaisen vaihtelun vuoksi. Saimaannorpan elinvoimaisuutta vähentää myös kannan hajanaisuus. Saimaannorppa lisääntyy helmi-maaliskuun aikaan. Sopivia pesäkinoksia keräävät luotojen ja saarten rannat ovat yleensä suurten selkävesien äärellä. Julkaisun mukaan häirintä on yksi saimaannorpan kantaan välittömästi vaikuttava uhkatekijä. Pesimäaikainen häiriö on huomattavasti haitallisempaa norpalle kuin häiriö avoveden aikaan. Riskiarvioinnin mukaan häirinnän merkitys on kuitenkin pieni. Tarvittaessa erityisesti jääliikennettä on paikallisesti ohjattava.

Porosalmen yleiskaavan yhteydessä on laadittu luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu Natura-arvio kaavan vaikutuksista Linnansaaren Natura-alueeseen. Kaavalla on lisätty matkailuun liittyvää rakentamista Porosalmen alueelle. Arviossa on todettu, että saimaannorpan pesinnän kannalta erityisen haitallista on moottorikelkkailu, sillä kelkan melu kantaa kauas. Häiriöetäisyystutkimusta ei ole tehty saimaannorppien parissa. Arviossa on viitattu Tero Sipilän antamaan arviointiin, jonka mukaan häiriövyöhyke moottorikelkkailun suhteen on noin 500 metriä. Arvion mukaan moottorikelkkailun vaikutuksia voidaan lieventää määräämällä Porosalmen ja kansallispuiston väliselle vesialueelle moottoriliikennekielto 1.1.–30.4. väliseksi ajaksi.

Valituksessa on katsottu, että kielto rikkoo perustuslaissa turvattua omaisuuden suojaa sekä elinkeinonvapauden suojaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että saimaannorppa on uhanalainen ja erityisesti suojeltava laji, jonka suojelemisesta on säädetty luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla annetussa asetuksessa sekä luontodirektiivissä. Edellä esitetyistä selvityksistä ilmenee, että moottoriajoneuvoliikenteestä aiheutuu saimaannorpalle haittaa erityisesti norpan pesintäaikaan. Maastoliikennelain 1 §:n perusteella lain tarkoituksena on muun muassa ehkäistä luonnolle moottorikäyttöisten ajoneuvojen käytöstä aiheutuvaa haittaa. Näiden säännösten ja selvitysten perusteella on ollut perusteltua ryhtyä toimiin saimaannorpan suojelemiseksi asettamalla moottoriliikennekielto saimaannorpan pesintäaikaan rajatulle alueelle. Ympäristöministeriön julkaisusta saimaannorpan suojelun strategiasta ja toimenpidesuunnitelmasta sekä ELY-keskuksen lausunnosta käy ilmi, että saimaannorpat pesivät myös selkävesien luodoilla, mistä syystä kielto on ollut perusteltu myös selkävesien osalta.

Kysymyksessä oleva alueellisesti ja ajallisesti rajoitettu kielto ei estä osakaskuntien osakkaita liikkumasta yhteisellä vesialueella, vaikkakin rajoittaa talvisin tapahtuvaa liikkumisen tapaa. Kiellolla ei ole myöskään rajoitettu kalastamista alueella. Nämä seikat huomioon ottaen liikkumisen tapaa rajoittavaa kieltoa ei ole pidettävä suhteettomana tai kohtuuttomana. Kun otetaan huomioon kiellon luonnon suojeluun ja perustuslain 20 §:ssä tarkoitetun ympäristöperusoikeuden suojaamiseen liittyvä perusteltu tavoite, maastoliikennelain soveltaminen ei tässä tapauksessa ole johtanut perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeiseen ristiriitaan perustuslain kanssa eikä kielto loukkaa perustuslaissa säädettyä omaisuuden suojaa. Kieltoa on edellä mainituista syistä pidettävä hyväksyttävänä myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen edellä selostetun säännöksen valossa.

Maastoliikennelain 8 §:n mukaisen kiellon ei tässä tapauksessa voida katsoa olevan vastoin perustuslain 18 §:ssä säädettyä elinkeinovapauden suojaa, kun otetaan huomioon, ettei kielto koske kalastuksen vaatimaa moottoriajoneuvolla kulkemista siinä tapauksessa, että henkilö saa merkityksellisen osan toimeentulostaan kalastuksesta.

Valituksessa on katsottu, ettei kieltoa tulisi asettaa 1.1.–15.2. väliselle ajalle lainkaan. Kiellon ulkopuolelle on rajattava osakaskuntien osakkaat ja heidän luvallaan jäällä liikkuvat.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä esitetystä selvityksestä ilmenee saimaannorpan synnyttävän poikasensa helmi-maaliskuussa siten, että ensimmäiset kuutit syntyvät jo helmikuun puolivälissä. Tähän nähden on ollut perusteltua asettaa kielto 1.1. alkaen, jotta turvataan myös saimaannorpan pesintään valmistautumisen aika. Kunnan esitys alueen rajaamisesta on perustunut Porosalmen yleiskaavaan liittyvässä Natura-arviossa esitettyyn kieltoalueeseen. Hallinto-oikeus arvioi, ettei kunnan esittämästä alueesta ole ollut aihetta poiketa.

Osakaskunnissa on huomattava määrä osakkaita. Huomioon ottaen kiellon tavoite ja mahdollisuudet kiellon valvomiseen, asiassa on ollut perusteltua asettaa kielto siten, että se koskee myös osakaskuntien osakkaita.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Vanala ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pyyvilän, Porosalmen, Hietavirran, Uskinselän ja Vaahersalon osakaskunnat sekä Haukiveden kalastusalue ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kieltoajan ulkopuolelle jätetään aika 1.1.–31.1. Muutoksenhakijat ovat vaatineet ensisijaisesti kiellon muuttamista siten, että vain yleiskäyttöoikeuden perusteella tapahtuva kulku moottorikäyttöisellä ajoneuvolla kielletään osakaskuntien jääpeitteisellä vesialueella. Toissijaisesti kieltoa on muutettava siten, että kiellon ulkopuolelle rajataan osakaskuntien osakkaiden ja osakaskunnan suostumuksella muiden kalastus- ja muussa tarkoituksessa (esimerkiksi valvonta ja pienpetojen metsästys) tapahtuva moottorikäyttöisellä ajoneuvolla kulku osakaskunnan jääpeitteisellä vesialueella.

Korkeimman hallinto-oikeuden on todettava, että vaatimukseen täytäntöönpanon kieltämisestä olisi pitänyt antaa viipymättä päätös. Kiellon täytäntöönpano on kiellettävä sikäli kuin se koskee valittajien liikkumista.

ELY-keskus on velvoitettava maksamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa korkoineen siellä esitetyn laskelman mukaan. Lisäksi ELY-keskus on velvoitettava maksamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Rantasalmen kunta on perustellut hakemustaan saimaannorpan suojelulla. Kulkemisen aiheuttama suojelutarve kohdistuu talvisin vain norpan pesien läheisyyteen ranta-alueille ja pesimisaikaan noin helmikuun ja maaliskuun taitteesta alkaen. Hakemusta on perusteltu myös Linnansaaren kansallispuiston virkistyskäytöllä. Osakaskuntien vesialueet eivät ole Linnansaaren kansallispuiston aluetta. Lisäksi hakemusta on perusteltu Porosalmi-Linnansaari-Oravi -alueen lisääntyvällä talvimatkailulla. Tämä perustelu ei koske millään tavalla vesialueen osakkaiden kulkemista omistamallaan yhteisellä vesialueella moottorikäyttöisellä ajoneuvolla esimerkiksi kalastustarkoituksessa. Perusteluja vesialueiden osakkaiden moottoriliikenteen kieltämiselle omalla yhteisellä vesialueella ei ole siten esitetty.

Hakemuksesta ei käy ilmi, mitkä ovat maastoliikennelain 1 §:ssä tarkoitetut haitat, joiden ehkäisemiseksi kielto voidaan asettaa. ELY-keskus ei ole ottanut huomioon perustuslainmukaista tai perusoikeusmyönteistä laintulkintaa.

Maastoliikennelaki on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Poikkeusta ei ole siten tehty perustuslain 15 §:ssä säädetystä omaisuuden suojasta, jonka mukaan jokaisen omaisuus on turvattu ja omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Vakiintuneesti on katsottu, että kalastusoikeus osana vesialueen omistusoikeutta nauttii perustuslaissa säädettyä omaisuuden suojaa.

Omaisuuden käyttövapauden rajoittamisen sisältävä laki voidaan säätää tavallisena lakina vain, jos rajoitus ei loukkaa omistajan oikeutta omaisuuden normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön. Myöskään hallintoviranomaisella ei ole oikeutta rajoittaa omistajan käyttövapautta tätä enempää.

Asiassa olisi tullut selvittää, onko olemassa maastoliikennelain 1 §:ssä tarkoitettuja haittoja, joiden estämiseksi voitaisiin antaa kielto saman lain 8 §:n 1 momentin perusteella. Maastoliikennelain 1 §:stä käy ilmi, että mainitut haitat aiheutuvat moottorikäyttöisten ajoneuvojen käytöstä maastossa. Kalastuksesta mahdollisesti aiheutuvat haitat jäävät siten maastoliikennelain 8 §:n 1 momentin soveltamisalan ulkopuolelle.

Osakkaalla on yhteisaluelain 28 a §:n 1 momentin perusteella oikeus liikkua moottorikäyttöisellä ajoneuvolla oman osakaskuntansa jääpeitteisellä vesialueella. Liikkumisoikeus perustuu alueen osuuden omistukseen, joten se nauttii Suomen perustuslain 15 §:ssä säädettyä omaisuuden suojaa.

Kalastuslain 5 §:n 1 momentin mukaan oikeus kalastaa ja määrätä siitä kuuluu vesialueen omistajalle, jollei tätä oikeutta ole luovutettu toiselle tai jollei mainitussa laissa muuta säädetä. Saman pykälän 2 momentin mukaan yhteisen vesialueen osakkaalla on oikeus esimerkiksi verkkokalastaa talvisin mainitulla vesialueella. Mainittuja oikeuksia ei voida rajoittaa maastoliikennelain 8 §:n perusteella. ELY-keskus on päätöksessään lainvastaisesti ottanut huomioon väitetyt kalastuksesta aiheutuvat haitat harkitessaan kiellon asettamista.

Saimaan hylkeen poikaset syntyvät helmikuun ja maaliskuun taitteessa. Saimaalla ei siten ole norpan pesimäalueita ainakaan ennen helmikuun puoltaväliä. Saimaannorpan poikaspesät ovat hangessa rantojen ja luotojen lähellä. Rannoilla ja luodoilla ei verkoilla kalasteta. Verkoilla kalastetaan sen sijaan syvillä selkävesillä. Pitkin rantoja ja luotoja ei ajeta moottorikelkoilla, koska on riski ajaa näkymättömään esteeseen, kuten kiveen. Selkävesiin kohdistuva kielto on siten tarpeeton. Liikkuminen jäätä pitkin selillä moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ei häiritse norppia. Jääpeitteen aikana norppia voi häiritä vain siten, että liikutaan hangessa olevan pesän läheisyydessä.

Savonlinnan ja Varkauden välinen syväväylä kulkee Majakkaselän ja Peonselän poikki. Joka vuosi väylää pidetään auki ja sitä pitkin on liikennettä tammikuun loppuun asti. Tällöin ei ole mahdollista kulkea Rantasalmen suunnasta moottorikäyttöisellä ajoneuvolla mainitun väylän koillispuolella. Rantasalmen kunnan hakema kieltoalue ei ole keskeisintä saimaannorpan lisääntymisaluetta.

Matkailijoiden kulku moottorikäyttöisellä ajoneuvolla jääpeitteisellä vesialueella on sallittua yleiskäyttöoikeuden perusteella. Kieltotarve kohdistuu tällaiseen kulkuun. Osakkaiden kulkemisesta moottorikäyttöisellä ajoneuvolla omalla jääpeitteisellä vesialueellaan ei aiheudu häiriötä luonnolle. Osakkailla on tieto siitä, missä rannoilla ja luodoilla norpan lisääntymispesiä on ollut.

ELY-keskus on liioitellut moottorikelkasta aiheutuvan melun häiritsevää vaikutusta saimaannorpalle. Norppa tottuu meluun eikä se sitä häiritse. Haetulla kieltoalueella ei ole yhtään kuuttia kuollut pesään maastoliikenteen seurauksena. Niillä kieltoalueen osilla, joilla on tarvetta liikkua moottorikäyttöisellä ajoneuvolla, ei ole ollut kuuttien pesiä. 500 metrin häiriöetäisyys ei perustu mihinkään tieteelliseen tutkimukseen. Järven seliltä on matkaa norppien lisääntymispesille paljon enemmän kuin 500 metriä. Kieltoalueen selillä, joissa verkkoja pidetään, ei ole ollut yhtään kuutin pesää. Jäällä liikkuvista moottoriajoneuvoista on tulossa koko ajan yhä hiljaisempia.

Verkkokalastus ei ole maastoliikennelain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ajoa, joka mainitun lainkohdan nojalla voitaisiin kieltää. Kulkeminen verkkokalastuspaikalle kävellen tai suksilla ei ole nykyään normaalia, kohtuullista eikä järkevää.

ELY-keskuksen asettamasta kiellosta olisi seurauksena talvikalastusta varten hankittujen verkkojen ja moottorikelkkojen käyminen hyödyttömiksi ja tätä kautta taloudellisia menetyksiä. Verkot ja kelkat nauttivat Suomen perustuslain 15 §:ssä tarkoitettua omaisuuden suojaa ja niiden käyminen hyödyttömiksi on rinnastettavissa Suomen perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettuun pakkolunastukseen. Tällainen puuttuminen omaisuuden suojaan on kielletty mainitun lainkohdan nojalla. Tässä yhteydessä on vielä otettava huomioon, että verkkokalastus on kielletty 15.4.–30.6. asetuksen (294/2011) perusteella.

Kiellon seurauksena osakaskunnilta jäisi saamatta lupamaksuja ei-osakkaina olevilta kotitarve- ja virkistyskalastajilta. Nämä maksut ovat osakaskuntien taloudelle merkittäviä. Osakaskunnat ovat istuttaneet kalanpoikasia omille vesialueilleen. ELY-keskuksen asettamalla kiellolla pyritään estämään myös mainituista kalanpoikasista kasvaneiden kalojen pyynti ja tekemään osakaskuntien kannalta istutukset hyödyttömiksi.

Uuden kalastuslain 61 §:n mukaan vesialueen omistajalla on oikeus saada täysi korvaus valtiolta merkityksellisestä haitasta, joka aiheutuu kyseisen lain nojalla asetusta kalastusrajoituksesta. Tällä korvauksella pyritään toteuttamaan perustuslaissa turvattua omaisuudensuojaa ja sen rajoittamiseen liittyviä oikeusturvavaatimuksia. Vastaavaa säännöstä ei ole maastoliikennelaissa, joten maastoliikennelain nojalla ei saa asettaa sellaista kieltoa, josta aiheutuu merkityksellistä haittaa osakaskunnille ja niiden osakkaille.

Kalastuslainsäädännön perusteella pyydyksessä on oltava kalastusoikeutta osoittava merkki ja yhteystiedot kalastajasta, etu- ja sukunimi, puhelinnumero ja postiosoite. Tämän perusteella on helppoa valvoa, onko moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikkuva kalastaja, jolla on oikeus kalastaa.

Saimaannorpan verkkokuolemilla ei ole oikeudellista merkitystä maastoliikennelain 8 §:n 1 momentin tulkinnassa.

Maastoliikennelailla ei ole poikettu myöskään perustuslain 18 §:n 1 momentissa säädetystä elinkeinovapaudesta. Vesialueen osakkaiden ja muidenkin kotitarvekalastus nauttii elinkeinovapauden suojaa. He hankkivat osan toimeentulostaan kalastamalla ja myyvät ylimääräiset kalat muille. Kotitarvekalastajille asetettu kielto käyttää moottorikelkkaa kalastuspaikalle pääsemiseksi on siten perustuslain 18 §:n 1 momentin vastainen.

Maastoliikennelain 8 §:n 1 momentista käy ilmi, että annettavan kiellon tarkoituksena on lain 1 §:ssä tarkoitettujen haittojen ehkäiseminen muun muassa luontaiselinkeinoille. Kotitarvekalastus on luontaiselinkeino. Kotitarvekalastajille asetettu kielto käyttää moottorikelkkaa onkin mainittujen lainkohtien vastainen.

Asiassa on noudatettava hallintolain 6 §:stä ilmeneviä hallinnon oikeusperiaatteita, muun ohella suhteellisuusperiaatetta, joka tarkoittaa sitä, että moottoriajoneuvoilla kulkua jäätä pitkin ei saa tarpeettomasti kieltää. ELY-keskuksen antama kielto on paljolti tarpeeton.

Yhdessäkään Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa ei ole katsottu, ettei jo toteutettu saimaannorpan suojelu täyttäisi luontodirektiivin vaatimuksia. Kunnan hakemusta ei voida perustella direktiivin puutteellisella täytäntöönpanolla.

ELY-keskuksen päätöksessä esitetyt tiedot saimaannorppien hukkumiskuolemista ovat vanhentuneita, sillä asetuksella 295/2011 on kielletty norpille vaaralliset pyydykset. Asetuksen voimaantulon jälkeen hukkumiskuoleman todennäköisyys pieneni suuresti. Kesäaikaisilla hukkumiskuolemilla ei ole mitään oikeudellista merkitystä maastoliikennelain 8 §:n 1 momentin tulkinnassa.

Saimaannorpan suojelustrategian yksimielinen tavoite on kasvattaa norppakanta vuoteen 2025 mennessä noin 400 yksilöön. Norppakanta on kolminkertaistunut 1980-luvun alusta eikä sitä uhkaa sukupuutto. Saimaannorpan talvikannan koko on noin 320 yksilöä. Vuosittain syntyy 65–70 poikasta. Hyljekanta on siten nousemassa kohti asetettua tavoitetta eikä uusia kieltoja tai rajoituksia tarvita. Nollatoleranssi hyljekuolleisuudessa ei ole siten tarpeen eikä se perustu mihinkään säännökseen.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on viitattu 30.11.2011 päivättyyn saimaannorpan suojelun strategia ja toimenpidesuunnitelma -asiakirjaan, jossa on esitetty, että tarvittaessa yksittäisten tärkeiden kohteiden suojaamiseksi asetetaan liikkumisen rajoituksia. Nyt kyseessä oleva alue ei ole tällainen kohde.

Kieltoalueen halki kulkee 4,2 metriä syvä Savonlinna-Varkaus -syväväylä. Kun jäänmurtaja avaa talvella väylän, siitä aiheutuu valtavaa melua, joka kantautuu useiden kilometrien päähän. Väylää pidetään yleensä kiinni helmikuusta maaliskuun loppupuolelle asti. Keskeiset norpan poikaspesäalueet sijaitsevat kieltoalueen ulkopuolella.

Hallinto-oikeuden päätöksessä viitattu Porosalmen yleiskaavan yhteydessä laadittu Natura-arvio on oikeudellisesti merkityksetön. Nyt kyseessä oleva alue ei ole Natura-aluetta. Arviota on ikänsäkin puolesta pidettävä vanhentuneena.

Perustuslain 20 §:n 1 momentilla ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisellä lisäpöytäkirjalla ei ole oikeudellista merkitystä päätettäessä siitä, onko kielto perustuslain 15 §:ssä tarkoitetun omaisuuden suojan vastainen. Perustuslain 20 §:n 1 momentti ei aseta mitään velvoitteita vesialueen osakkaille. Käsitys, että Suomessa omaisuuden suojaa arvioitaisiin Suomen perustuslain 15 §:n sijasta Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan mukaan, on väärä.

Toisin kuin hallinto-oikeus on esittänyt, kiellosta aiheutuu osakaskunnille, osakkaille ja kotitarvekalastajille merkittäviä taloudellisia menetyksiä. Kielto estäisi osakaskuntien kalastuksenvalvojien liikkumisen moottoriajoneuvolla valvontatarkoituksessa. Kielto estäisi myös osakkaiden kalastuslain 110 §:n mukaisessa tarkastus- ja talteenottotarkoituksessa tapahtuvan liikkumisen moottoriajoneuvolla.

Hallinto-oikeuden väite siitä, että osakaskunnissa on huomattava määrä osakkaita, on väärä. Ainoastaan osalla osakkaista on tarvetta liikkua jääpeitteisellä vesialueella moottoriajoneuvolla ja yleensä tarve koskee menoa kokemaan kalanpyydyksiä.

Kielto asettaa liikuntarajoitteiset vesialueen osakkaat ja kotitarvekalastajat huonompaan asemaan kuin muut liikkujat. Tällaiseen syrjintään ei ole hyväksyttävää syytä.

Rantasalmen kunnanhallitus on lausunnossaan esittänyt, että kiinteistön omistukseen perustuva liikennöinti on sallittua. Vesialueen osakas liikkuu yhteisellä vesialueella kiinteistön omistuksen perusteella. Kunnan hakemuksen tarkoituksena on ollut rajoittaa Porosalmen matkailualueelta tulevaa liikkumista. Osakaskuntien osakkaat ja kotitarvekalastajat eivät yleensä kulje vesialueelle mainitun matkailualueen kautta.

Tammikuussa kieltoa ei tarvita eikä varsinkaan sellaisella alueella, jossa ei ole kuuttien pesiä. Nykyään kuuttien pesät ovat tiedossa jo ennakkoon ja niitä varten käydään tarvittaessa kolaamassa lunta.

Valitus on aiheutunut ELY-keskuksen tekemistä virheistä, joten se on hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella velvoitettava maksamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Rantasalmen kunnanhallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus tulee hylätä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:

Maastoliikennekielto on asetettu erittäin uhanalaisen saimaannorpan suojelemiseksi. Saimaannorpan pesinnän kannalta moottorikelkkailu on erityisen haitallista. Porosalmen matkailualueen rantayleiskaavan valmistelun yhteydessä laaditussa Natura-arvioinnissa on todettu, että kaavan toteuttamisen myötä lisääntyvän jäällä liikkumisen vaikutuksia tulee lieventää muun muassa moottoriliikennekiellon asettamisella Porosalmen ja Linnansaaren kansallispuiston väliselle alueelle. Kielto toteuttaa Linnansaaren Natura 2000 -alueen suojelutavoitteita ja saimaannorpan suojelun toimenpidesuunnitelmaa. Rajoitukselle on olemassa huomattavat luonnonsuojelulliset ja virkistyskäytölliset perusteet, eikä rajoitus tähän nähden kohtuuttomalla tavalla rajoita vesialueen omistajien oikeuksia.

Maastoliikennekielto ei loukkaa osakkaiden oikeutta yhteisen alueen normaaliin ja kohtuulliseen käyttöön. Kiellolla ei rajoiteta kalastamista, jota ei muilla säännöksillä ole kielletty. Kysymyksessä oleva alueellisesti ja ajallisesti rajattu kielto ei estä osakaskuntien osakkaita liikkumasta yhteisellä vesialueella, vaikkakin rajoittaa talvisin tapahtuvaa liikkumisen tapaa. Liikkumisen tapaa rajoittavaa kieltoa ei ole pidettävä suhteettomana ja kohtuuttomana.

Etelä-Savon ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään, sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kalastuksen ja norpan suojelun välistä suhdetta on käsitelty laajasti korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa 2014:57. Tuolloin esille tulleet näkökohdat ovat edelleen relevantteja. Monilta osin nyt käsillä olevaan valitukseen liittyvät väitteet ja perusteet, muun ohella yksilöllisten perusoikeuksien ja ympäristöperusoikeuksien suhteen arviointi, on siten hiljattain ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

ELY-keskus on asettanut maastoliikennelain 8 §:n mukaisen kiellon, mutta ei ole katsonut olevan 8 §:n 2 momentin mukaisia erityisen painavia syitä, joilla rajoitetaan kalastuksen vaatimaa kulkemista niiden henkilöiden osalta, jotka saavat kalastuksesta merkityksellisen osan toimeentulostaan.

Yleinen liikkumisoikeus jäällä ei ole seurausta maastoliikennelain säännöksistä, vaan se on johdettu vesilain 2 luvun 3 §:stä. ELY-keskuksen käsityksen mukaan liikkumisoikeus vesillä on aina luonteeltaan jokamiehenoikeutta. Liikkumisoikeuden kannalta ei siten ole merkitystä sillä, onko alueella liikkuva henkilö vesialueen osakas vai ei. Perustuslain ja maastoliikennelain välille ei synny perusoikeusongelmaa valittajan viittaamin tavoin.

Valittaja on valituksessaan viitannut perustuslain 18 §:n takaamaan elinkeinovapauden suojaan. Tällöin joudutaan arvioimaan, onko valituksenalaisessa kalastuksessa kysymys elinkeinon harjoittamisesta. Elinkeinon harjoittamisen ja jäällä liikkumisoikeuden välisen suhteen osalta oleellinen on maastoliikennelain 4 §:n 2 momentin 4 kohta, jonka mukaan jäällä kulkeminen on sallittua, mikäli kalastus on "merkityksellisenä osana henkilön toimeentulosta". Uudessa kalastuslaissa ei ole kotitarvekalastuksen kriteeriä, vaan siinä kalastus jaetaan ammattimaiseen eli luvanvaraiseen kalastukseen ja virkistyskalastukseen.

Lailliseen lupaan sidottu elinkeinon harjoittaminen ja virkistyskalastus tulee erottaa. Kaupallisen kalastuksen vaatima liikkuminen on ELY-keskuksen maastoliikennepäätöksen perusteella sallittua, eikä valituksessakaan ole väitetty, että päätös koskisi ammattikalastajien jäällä liikkumista. ELY-keskus valvoo kaupallista kalastusta. Lähtökohtana on, että nyt esillä olevassa tapauksessa valittajien harjoittama kalastus on virkistyskalastusta eikä maastoliikennelain 4 §:n mukainen poikkeus siten sitä turvaa. Tällainen kalastus ei myöskään ole perustuslaissa mainitun elinkeinovapauden suojan alaista.

Kalastusoikeudella on omaisuusarvoa ja omaisuuden suoja on turvattu perustuslaissa. Viranomaisen rajoituksessa tulee ottaa huomioon alueellinen, asiallinen ja ajallinen rajallisuus sekä päätöksen omaisuuden hoitoon ja myös ympäristöperusoikeuksiin liittyvä tarkoitus. ELY-keskus on käsityksensä mukaan ottanut nämä kriteerit määräyksessään huomioon. Rajoitus, jolla pyritään suojaamaan erittäin uhanalaisen lajin säilymistä, ei ole omaisuuden suojan kannalta kohtuuton.

Määräyksen aiheuttama rasitus niille, joihin se kohdistuu, ei rinnastu pakkolunastukseen. Kysymyksessä on tarkkarajainen käyttörajoitus osaan vesistöä. Se ei ole suhteeton. Rajauksen ulkopuolella valittajat voivat käyttää omaisuuttaan vapaasti.

Moottorikelkkailun vaikutuksista eläinten käyttäytymiseen on Suomessa olemassa vain vähän tutkimustuloksia: eräs keskeinen selvitys on Larri Liikosen ja Janne Raution Ympäristöministeriölle vuonna 2004 tekemä esiselvitys "Moottorikelkkaliikenteen melu". Selvitys on tuonut esille muun muassa moottorikelkkojen kehityksen myötä vähentyneen melun. Melun taso myös vaihtelee merkittävästi eri moottorikelkkamallien välillä. Kelkkailijan aiheuttama häiriö voi lisäksi vaihdella riippuen monista tekijöistä, kuten tuulesta ja jäällä olevan lumen määrästä. Kaiken kaikkiaan on vaikeata tehdä johtopäätöksiä moottorikelkan äänen "vakioarvoista" ja kutakin eläinlajia tai eläinyksilöä häiritsevästä melukynnyksestä. Pesivät eläimet ovat melulle herkimpiä ja melun vaikutukset ovat tällöin valtaosin selvästi kielteisiä. Mainitussa selvityksessä on todettu, ettei moottorikelkkailuun liittyviä rajoittavia käytäntöjä muun muassa petolintujen pesimäpuiden ja porojen vasomisalueiden läheisyydessä ole ollut syytä lieventää tutkimuksen tekoaikana.

ELY-keskuksen päätös perustuu osaltaan Porosalmen yleiskaavan Natura-arviointiin, jossa asiantuntija-arvioon perustuvana häiriöetäisyytenä moottorikelkoille on käytetty 500 metriä. Tämän jälkeen tehdyssä Puumalan Pistohiekan ranta-asemakaavaan liittyvässä Natura-arvioinnissa käytettiin häiriöetäisyytenä 800 metriä Metsähallituksen norppa-asiantuntijoiden tekemän analyysin perusteella. Uudemman tutkimuksen valossa tässä päätöksessä sovellettua häiriöetäisyyttä ei voida pitää ainakaan liian pitkänä.

Itä-Suomen yliopiston tutkimuksessa (Niemi et. al, 2013: Haulout patterns of Saimaa ringed seals and their response to boat traffic during the moulting season) on todettu, että karvanvaihtoaikana touko-kesäkuussa kivillä ja rannoilla lepäilevät norpat reagoivat lähestyvään moottoriveneeseen sen ollessa keskimäärin 240 metrin etäisyydellä norppayksilöistä. Pesimäaikainen häiriö on huomattavasti haitallisempaa norpalle kuin häiriö avoveden aikaan. Talviaikaisen liikkumisen, kuten moottorikelkkailun, aiheuttamia suoria häiriöitä ei ole voitu tutkia nimenomaan niiden haitallisuuden takia. Kuitenkin kevätaikaisen häiriön vaikutusten ja norppien pesimäaikaisen häiriöherkkyyden perusteella voidaan olettaa, että pesimä- ja imetysaikana moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikkuminen aiheuttaa yksilöihin kohdistuvaa häiriövaikutusta huomattavasti kauempaa kuin avovesiaikana.

Kuutti käyttää syntymäpesäänsä vielä pesän romahtamisen jälkeenkin sen sulamiseen saakka. Makuupesille (koiraiden ja synnyttämättömien naaraiden pesät) häiriövaikutukset eivät ole yhtä vakavat kuin poikaspesille, mutta liiallinen häiriö heikentää pesintäolosuhteita, mikä voi johtaa pesäpaikkojen autioitumiseen ja sitä kautta saimaannorpan pesinnälle soveltuvan alueen supistumiseen. Se puolestaan heikentäisi saimaannorpan suojelun tasoa. Erittäin uhanalaisen lajin ollessa kyseessä on toimittava varovaisuusperiaatteen mukaisesti.

Tullessaan häirityksi talviaikaan norppa pakosukeltaa pois pesästään veteen. Erityisen haitallista tämä on synnyttävälle naaraalle ja myöhemmin emolle ja vastasyntyneelle kuutille. Pakosukellus aiheuttaa imetyksen keskeytymisen. Kuutin lämmöneristys perustuu aluksi kuutinvillaan ihonalaisen rasvakerroksen ollessa vielä hyvin ohut. Siten usein toistuvat pakosukellukset altistavat kuutin kylmettymiselle. Imetyksen rytmi saattaa myös häiriintyä, jos emo ei uskalla nousta imettämään kuuttia. Näin kuutti jää pienikokoiseksi ja sen mahdollisuudet selvitä itsenäisesti vieroituksen jälkeen heikkenevät olennaisesti.

Kalastusta nyt esillä oleva kieltopäätös ei sinällään kiellä. Rajoituspäätöksen tavoitteena ei ole syrjiä oikeudellisesti suojattuja intressejä, kuten kalastusoikeutta, jokamiehen oikeuksia tai vapaata liikkumista. Perusoikeuspunninnassa voidaan perusoikeuksia kuitenkin rajoittaa sikäli, kun se on välttämätöntä, sekä asettaa sietämisvelvoite oikeuksien heikentymisestä. Uhanalaisen lajin suojelun tavoitteena on säilyttämisen ohella tukea lajin leviämistä niille alueille, joilta se on kadonnut ihmisen toiminnan seurauksena. Mikäli jonkun perusoikeuksia samalla tällöin loukataan, joudutaan arvoja punnitsemaan keskenään. Erittäin uhanalaisen eläinlajin säilymisen arvo on painoarvoltaan suuri. Kelkkailulle ja virkistyskalastukselle koituvat haitat ovat nekin merkityksellisiä, mutta asiallisesti, alueellisesti ja ajallisesti rajoitettuja.

Metsähallituksen mukaan Haukivesi on yksi keskeisimmistä saimaannorpan lisääntymisalueista. Kuluvana talvena 2016 pesälaskennassa todetuista kuuteista (79 kpl) reilu neljäsosa eli 21 syntyi Haukivedellä. Enemmän kuutteja syntyi vain Pihlajavedellä (26 kpl). Kieltoalueeseen sisältyvän Peonselän keskiosista on matkaa lähimmälle luodolle ja pesälle yli 500 metriä, mutta sinne päästäkseen joutuu mistä tahansa suunnasta tullessaan ohittamaan saimaannorpan pesiä läheltä.

Valittajan väite nollatoleranssin tarpeettomuudesta hyljekuolemiin on erikoinen. Suojelutason tietoinen heikentäminen ei voi tulla nykyisellään kysymykseen. Saimaannorpan kannan elinvoimaisuus ei ole vielä läheskään turvattu ja suotuisasta suojelutasosta ollaan vielä kaukana. Ilmaston lämmetessä on olemassa yhä suurempi riski yksittäisistä talvista, jolloin norpan pesintä epäonnistuu täysin. Siten lyhyen aikavälin onnistuneet pesinnät tai kannan vähäinen lisääntyminen eivät voi olla perusteena suojelusta luopumiseen eivätkä ne voi muuttaa norpan statusta erittäin uhanalaisena eläimenä.

Moottorikelkalla liikkumisen nopeus mahdollistaa häiriön laajalla vaikutusalueella. Mitä useammin ja mitä useammalla pesällä häiriötilanne toistuu, sen pahemmat ovat häirinnän seuraukset norpan pesinnälle.

Norppayksilöille on turvattava riittävän pitkä, rauhallinen, mahdollisimman häiriötön aika, joka kattaa pesimisen lisäksi myös kulloinkin soveltuvan pesäpaikan etsimiseen ja pesimisen valmisteluun käytettävän ajan aina siihen asti kunnes kuutin imetys lumen suojassa ei enää onnistu.

Marras-joulukuussa järven jäätyessä saimaannorppa ryhtyy pitämään auki hengitysavantojen verkostoa. Tältä alueelta se etsii talvipesäpaikkansa ja pesää rakentaessaan laajentaa hengitysavannon kulkuavannoksi ja kovertaa sen kautta kinokseen lumiluolan. Kuutti syntyy lumipesään helmi-maaliskuussa ja imetys kestää 7–12 viikkoa. Usein varsinaisen synnytyspesän lisäksi läheisyydessä on niin sanottu vaihtopesä, minne emo voi tarvittaessa siirtää kuutin. Kuutti käyttää pesärakenteita niin kauan kuin niitä on jäljellä. Pesä tuo kasvavalle kuutille suojaa pedoilta ja vaihtelevilta sääolosuhteilta. Pesän sulamisen jälkeen emo imettää jäällä tai rantakivellä. Emo vieroittaa kuutin yleensä toukokuun puoli­väliin mennessä.

ELY-keskuksen käsityksen mukaan päätöksen täytäntöönpanoa ei voi kieltää. Täytäntöönpanon kieltäminen osittainkin on ristiriidassa päätöksen uhanalaiseen lajiin kohdistuvan suojelullisen tavoitteen kanssa.

Pyyvilän, Porosalmen, Hietavirran, Uskinselän ja Vaahersalon osakaskunnat sekä Haukiveden kalastusalue ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Alle kymmenen kotitarvekalastajaa pitää vuosittain verkkojaan Pyyvilän osakaskunnan jääpeitteisellä vesialueella haetulla kieltoalueella. Osa näistä kalastajista on liikuntarajoitteisia. Ajoittain lumen ja lumen ja jään välissä olevan veden vuoksi verkkokalastuspaikalle selkävedelle pääsee vain moottorikelkalla. Tästä moottorikelkan käytöstä ei aiheudu maastoliikennelain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa. Sama koskee vastaavasti muita valittaneita osakaskuntia.

Kotitarvekalastaja käy kokemassa verkkonsa enintään kaksi kertaa viikossa. Hänellä on siten tarvetta ajaa moottorikelkalla kieltoalueella enintään kahdeksan kertaa kuukaudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Pyyvilän, Porosalmen, Hietavirran, Uskinselän ja Vaahersalon osakaskuntien ja Haukiveden kalastusalueen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

3. Lausuminen Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 32 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelyn lopettavassa päätöksessään valitusviranomaisen on tarvittaessa lausuttava täytäntöönpanoa koskevan määräyksen voimassaolosta. Jos päätöksestä saa valittaa, siinä voidaan määrätä, että täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes päätös on lainvoimainen tai ylempi valitusviranomainen määrää toisin.

ELY-keskus on määrännyt päätöksensä voimaan muutoksenhausta huolimatta. Pyyvilän osakaskunta ja sen asiakumppanit ovat hallinto-oikeudessa pyytäneet ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla valitus on hylätty, on Pyyvilän osakaskunnalla ja sen asiakumppaneilla jatkovalitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tässä tilanteessa hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää lausumatta valittajien tekemästä täytäntöönpanon kieltämistä tarkoittavasta vaatimuksesta.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet ja lisäksi maastoliikennelain 9 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen pääasiaratkaisun ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, osakaskunnille ja kalastusalueelle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa tehdystä täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia Maastoliikennelain mukaista lupaa koskevat valitukset

Valittajat 1) A ja B

2) C ja D

Päätös, jota valitukset koskevat

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 6.11.2015 nro 15/0459/2

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän ympäristönsuojelupäällikkö on päätöksellään 13.11.2014 nro 179-2013-4 myöntänyt Keski-Suomen Moottorikerho ry:lle maastoliikennelain 30 §:n mukaisen luvan enduromoottoripyörillä tapahtuvaan ajoharjoitteluun Jyväskylän kaupungin Valkeamäen alueella sijaitsevilla tiloilla 179-401-15-11 ja 179-401-13-267. Päätökseen on oheistettu kartta ajoharjoitteluradan sijainnista.

Lupa on voimassa siihen saakka kuin maanomistajan toiminnalle antama lupa on voimassa eli 30.11.2016 saakka.

Lupa on myönnetty muun muassa seuraavin lupamääräyksin:

(= = =)

4. Harjoittelureitin kanssa risteävien metsäpolkujen poikki asetetaan ennen risteämistä toiminnasta varoittavat lippusiimat.

(= = =)

6. Harjoittelureittiä ei uloteta Valkeamäen päällä kulkevalle metsätiepohjalle, vaan se linjataan hakemuksen liitekartassa tekstillä Kankaanmäki osoitetun mäen pohjoisrinteeseen.

7. Ajoharjoittelusta aiheutuva melu ei ylitä lähimpien asuinkiinteistöjen piha-alueilla päiväajan keskiäänitasona arvoa 55 dB eikä maksimiäänitasona arvoa 60 dB. Sintinsuon luontoalueelle kantautuva päiväajan keskiäänitaso ei ylitä arvoa 45 dB.

8. Jos on epäiltävissä, että meluohjearvot asuinkiinteistöillä ylittyvät, toiminnanharjoittaja teettää tilanteesta asiantuntijalla harjoitteluolosuhteissa toteutetun melumittauksen.

9. Vuorokautinen harjoitteluaika on arkisin kello 8.00–21.00 ja lauantaisin kello 8.00–18.00.

(= = =)

11. Reitillä ajaa kerrallaan korkeintaan 10 moottoripyörää.

12. Ajaminen tapahtuu merkityllä reitillä poikkeamatta maastoon taikka muille poluille.

(= = =)

17. Alueella ei tehdä moottoripyörien huoltoja taikka öljynvaihtoja.

18. Ainoastaan vähäiset korjaustoimet ovat sallittuja ja korjaustilanteissa käytetään pyörän alla huoltomattoa.

(= = =)

21. Harjoittelualueelle ei jätetä muutakaan jätettä, vaan se viedään päivittäin pois.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella A:n ja B:n sekä C:n ja D:n sekä heidän asiakumppaneidensa valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Selvitysten riittävyys

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hakija on hakemuksessaan selvittänyt minkälaisesta ajoharjoittelutoiminnasta on kysymys ja esittänyt lupaviranomaiselle melumallinnuksen. Valituksenalaisessa päätöksessä on selvitetty ne keskeiset kohteet, joihin ajoharjoittelutoiminnalla voi olla vaikutuksia. Päätöstä tehtäessä lupaviranomaisella on lisäksi ollut käytettävissään Valkeamäen osayleiskaavaan liittyviä luontoselvityksiä.

Viranomaisen päätös on perustunut riittäviin ja asianmukaisiin selvityksiin. Pelastuslain mukaisen pelastussuunnitelman tai turvallisuusselvityksen laatiminen ei ole ollut tarpeen maastoliikennelain mukaisen luvan käsittelemiseksi.

Ympäristöluvan tarve

Valituksenalaisella päätöksellä on myönnetty maastoliikennelain 30 §:n mukainen lupa moottoriajoneuvoilla tapahtuvaa ajoharjoittelua varten. Ympäristönsuojelulain ja -asetuksen mukaista ympäristölupaa ei ole sanotussa lainkohdassa säädetty edellytykseksi kyseisen luvan myöntämiselle. Sanotussa pykälässä säädetään vain siitä, että maastoliikennelain mukaista lupaa ei tarvita alueella, jolle on annettu ympäristölupa.

Pääasiaan sovellettavat keskeiset oikeusohjeet

Maastoliikennelain 30 §:n 1 momentin mukaan moottorikäyttöisillä ajoneuvoilla tapahtuvaan kilpailujen ja harjoitusten toistuvaan tai pysyvään järjestämiseen samassa maastossa on haettava sen lisäksi, mitä luvan- ja suostumuksenvaraisuudesta muualla laissa säädetään, kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita tätä tarkoitusta varten asemakaavassa varatulle alueelle tai alueelle, jolle on annettu ympäristönsuojelulaissa tarkoitettu ympäristölupa.

Pykälän 3 momentin mukaan tässä pykälässä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksinä ovat, että tapahtuma täyttää riittävät turvallisuuden vaatimukset ja ettei toiminnasta aiheudu kohtuutonta haittaa luonnolle tai muulle ympäristölle, kalastukselle, asutukselle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle, sekä että toiminnan järjestämiseen on saatu alueen omistajan tai haltijan kirjallinen lupa.

Valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen (993/92) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä. Pykälän 2 momentin mukaan päätös ei koske ampuma- ja moottoriurheiluratojen aiheuttamaa melua.

Päätöksen 2 §:n 1 momentin mukaan asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Selvitys ajoharjoitteluradasta

Suunniteltu ajoharjoittelurata sijaitsee noin kuuden kilometrin etäisyydellä Jyväskylän keskustasta valtatien 23 tuntumassa. Alueen maasto on alimmillaan valtatien tuntumassa ja nousee noin 60 metriä Valkeamäen laelle. Suunniteltu harjoittelureitti kulkee pääasiassa metsäautoteitä, polkuja ja metsäkoneuria pitkin. Ajoharjoitteluradan läheisyydessä on haja-asutusta lähimmillään noin 250 metrin etäisyydellä. Alueella voimassa olevassa Valkeamäen osayleiskaavassa harjoitusmaasto on osoitettu pientalo- ja pienkerrostaloalueeksi sekä lähivirkistysalueeksi. Alue on rakentumaton, eikä sinne ole laadittu asemakaavaa.

Meluselvitys

Promethor Oy on laatinut suunnitellusta ajoharjoittelusta melumallinnuksen (raportti 2.10.2014). Mallinnus on tehty Datakustik Cadna -laskentaohjelmalla. Ympäristön maastomalli ja tiedot rakennuksista on saatu Maanmittauslaitokselta. Puuston melua vaimentavaa vaikutusta ei ole otettu melukartoissa huomioon. Melumallinnus ulottuu maksimissaan kolmen kilometrin etäisyydelle. Mallinnuksessa käytetty melupäästö on perustunut Suomen Moottoriliitto ry:n vuonna 2009 tekemiin mittauksiin liikennerekisteröidyillä 2- ja 4 -tahtisilla motocross- ja enduropyörillä noin 35 kilometrin tuntivauhdissa. Mallinnus on perustunut tilanteisiin, jossa ajoradalla ajaa yksi, viisi tai 10 pyörää.

Karttatarkastelun perusteella ajoharjoitteluradan luoteis-, länsi- ja kaakkoispuolella sijaitsee haja-asutusta lähimmillään noin 250 metrin etäisyydellä. Tiiviimpää asutusta sijaitsee kaakon suunnassa yli kilometrin etäisyydellä ajoharjoitteluradasta ja toisaalta luoteen suunnassa sijaitsevan Ruokepuolinen-nimisen järven rannalla lähimmillään noin 350 metrin etäisyydellä radasta. Lähin luonnonsuojelualue sijaitsee noin 1,8 kilometrin etäisyydellä ajoharjoitteluradasta.

Mallinnuksessa on laskettu maksimiäänitasot (L_AFmax) ja A-painotetut keskiäänitasot (L_aeq). Mallinnuksen mukaan maksimiäänitasot ovat kaikissa mahdollisissa häiriintyvissä kohteissa selvästi alle 55 dB(A). Asuin- ja lomarakennusten kohdalla maksimiäänitaso on enintään 40 dB(A). Keskiäänitasot kaikkien asuin- ja lomarakennusten kohdalla jäävät alle 35 dB(A).

Hallinto-oikeus toteaa, että valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista ei ole oikeudellisesti sitova. Päätös perustuu kuitenkin tutkimuksiin ja selvityksiin melutasoista, jotka yleensä alentavat asuinympäristön viihtyisyyttä. Koska moottoriajoneuvoista aiheutuva melu ei ole luonteeltaan tasaista, arvioidaan meluhaittaa usein A-painotetun keskiääni­tason ohella laskemalla enimmäisäänitaso (L_AFmax). Enimmäisäänitason mittaamista on tavanomaisesti edellytetty ympäristölupamenettelyssä arvioitaessa moottoriurheiluratojen aiheuttamaa meluhaittaa. Oikeuskäytännössä enimmäisäänitasona on vakiintuneesti sovellettu asuinalueilla 60 dB:n (L_AFmax) äänitasoa.

Melumallinnuksen perusteella suunniteltu ajoharjoittelu alittaa valtioneuvoston päätöksen mukaiset päiväohjearvot ja edellä mainitun enimmäisäänitason ohjearvon. Vaikka melumallinnuksen luotettavuutta ei ole aihetta epäillä, melumallinnukseen sisältyy silti aina epävarmuustekijöitä. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että mallinnuksen mukaan harjoitteluradan aiheuttama melu selkeästi alittaa ohjearvot ja että luvansaaja on tarvittaessa velvoitettu tekemään melumittauksen sekä se, että lupapäätöksessä on annettu määräykset sallituista harjoitteluajoista ja enimmäisäänitasoista, myönnetyn luvan mukainen ajoharjoittelutoiminta ei ennalta arvioiden aiheuta kohtuutonta meluhaittaa radan läheisyydessä olevalle asutukselle.

Vaikutukset luontoarvoihin ja vesistöihin

Suunniteltu ajoharjoittelurata on Valkeamäen osayleiskaavassa osoitettu pientalo- ja pienkerrostaloalueeksi sekä lähivirkistysalueeksi, mutta alue on jo olemassaolevaa haja-asutusta lukuun ottamatta vielä rakentamaton.

Valkeamäen luontoarvot on selvitetty kaavavalmistelun yhteydessä. Karttatarkastelun perusteella harjoittelualueesta noin 80 metrin etäisyydellä sijaitsee Sintinsuo, joka on yleiskaavassa osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi suojelualueeksi (luo-2). Osayleiskaavassa on lisäksi osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeänä alueena (luo-1) liito-oravan reviirit ja kulkuyhteydet. Suunnitellun ajoharjoitteluradan eteläosa sijoittuu osittain luo-1-alueelle, ja toinen vastaava alue sijaitsee radan pohjoispuolella.

Ajoharjoittelurata sijaitsee tavanomaisella talousmetsäalueella, jolla ei liito-oravahavaintoja lukuun ottamatta ole erityisiä luontoarvoja. Ajoharjoittelurata kulkee metsässä jo olemassa olevia reittejä pitkin, joten suunniteltu toiminta ei hävitä liito-oravan kolopuita tai muutoinkaan vaikeuta liito-oravan kulkemista alueella. Luvanmukaisen harjoittelun ei voida katsoa heikentävän lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, kun otetaan huomioon lupapäätöksessä asetetut melua ja ajoaikoja koskevat määräykset sekä toisaalta se seikka, että ajoharjoittelurata sijaitsee osin jo valmiiksi keskimääräistä meluisammalla alueella valtatien läheisyydessä. Kun vielä otetaan huomioon lupapäätöksessä asetetut määräykset, joissa nimenomaisesti kielletään moottoriajoneuvojen huoltaminen alueella sekä öljyvuotoihin varautumista varten annetut turvallisuusmääräykset, toiminnasta ei voida katsoa aiheutuvan kohtuutonta haittaa luonnolle ja muulle ympäristölle.

Virkistyskäyttö ja turvallisuus

Ajoharjoitteluradan ympäristössä sijaitsee useita satoja hehtaareita talousmetsää sekä erillinen virkistykseen osoitettu alue. Näissä oloissa valtatien läheisyyteen sijoittuvalla muutaman hehtaarin kokoisella ajoharjoitteluradalla ei voi katsoa olevan kohtuuttomia vaikutuksia metsästykselle ja muulle virkistyskäytölle.

Lupapäätöksessä on annettu määräykset reitin merkitsemisestä maastoon. Lupamääräyksin on varmistettu toiminnan turvallisuus.

Muut valitusperusteet

Luvan myöntämisen edellytyksistä on säädetty maastoliikennelain 30 §:ssä. Sillä seikalla, olisiko ajoharjoittelutoiminnalle olemassa muita soveltuvia paikkoja, ei ole luvan myöntämisen kannalta merkitystä. Myöskään sillä, etteivät paikalliset asukkaat halua ajoharjoittelurataa alueelle tai että toiminta saattaa alentaa kiinteistöjen arvoa, ei ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 mom

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ann-Mari Pitkäranta, Elina Tanskanen ja Tuula Lunden-Laakso. Esittelijä Ria Savolainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ympäristönsuojelupäällikön päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet seuraavaa:

Ajoharjoittelurataa koskevassa päätöksessä on sivuutettu alueen luonnonsuojelulliset arvot, alueen merkitys lähivirkistysalueena ja radan vaikutus asukasviihtyvyyteen.

Suunnitellun ajoharjoitteluradan osalta tulee tehdä melumittaukset eikä nojata muualla tehtyihin melumallinnuksiin. Alue sijaitsee jyrkässä rinteessä, josta melu kantautuu muutaman sadan metrin päässä sijaitseviin asuintaloihin, koska melua vaimentavia maastoesteitä ei ole. Äänet radalta kimpoavat vastakkaisesta mäestä kanjonimaiseen uomaan harjoitusalueen alapuoliseen maastoon. Muita ratoja koskevia mittaustuloksia ei voi suoraan käyttää tämän alueen melutason mittareina. Jyrkähköltä rinteeltä äänet väistämättä kantautuvat vastarinteessä oleviin asumuksiin.

Ilmoitettu melupäästö perustuu ajonopeuteen 35 km/h. Ajoharjoittelu maastoon rakennetulla radalla on kuitenkin nopeatempoista ja pyörien korkeat kierrokset kasvattavat melutasoa.

Alueen kaivoihin tulee vesi jostakin kosteikosta. Tässä tapauksessa kosteikko on Sintinsuo ja harjoittelurata kulkee oletettavasti vesisuonten päältä.

Ajoharjoittelu voi olla vaihtelevassa, juurakkoisessa maastossa vaarallista. Koska aluetta käytetään myös patikointiin, koirien ulkoilutukseen, lenkkeilyyn ja maastopyöräilyyn, myös muiden alueella liikkuvien turvallisuus voi vaarantua. Liito-oravan esiintyminen tai Sintinsuolle kantautuva melu eivät ole alueen ainoat merkittävät luontoarvot. Alueen merkitys asukkaiden lähivirkistysalueena on paljon suurempi. Tältä osin esitetty selvitys on varsin puutteellinen.

Valkeamäen alue on useamman kaupunginosan asukkaille merkittävää marjastus- ja sienestysaluetta. Alueen korkeuserojen synnyttämä monimuotoinen luonto kosteikkoineen ja mäkineen tarjoaa liito-oravien lisäksi pesimäpaikkoja monipuoliselle linnustolle, myös metsäkanalinnuille. Myös pieneläimistö on rikas. Rauhallinen, luonnonläheinen alue on tarjonnut asukkaille mahdollisuuden luonnonäänten kuunteluun.

Vaikka alueella oleva Sintinsuo on kaavassa osoitettu monimuotoisuutensa vuoksi erityisen tärkeäksi suojelualueeksi, radan vaikutusta suolle ja sen kasvustolle ja eliöstölle ei ole arvioitu.

2) C ja D ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ympäristönsuojelupäällikön päätökset kumotaan ja Keski-Suomen Moottorikerho ry:n hakemus hylätään.

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on virheellisesti esitetty, että kyse on muutaman hehtaarin kokoisesta ajoharjoitteluradasta. Tosiasiassa kysymys on 70 hehtaarin alueesta. Jos hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä tällaiselle virhekäsitykselle, on hallinto-oikeuden päätös syntynyt selvästi virheellisin perustein.

Maastoliikennelain 30 §:n mukainen lupa on myönnetty tiukoin lupamääräyksin, koska muussa tapauksessa lain säännöksen edellytykset luvan myöntämiseksi eivät täyttyisi. Tällaisessa tilanteessa lupaehtojen rikkominen olisi pitänyt sanktioida. Koska näin ei ole menetelty, on lain säännöstä kierretty asettamalla käytännössä näennäisiä lupaehtoja.

Jyväskylän kaupungin ympäristöpäällikön päätöksessä on todettu, ettei laskennallinen meluselvitys kerro koko totuutta. Tällaisessa epävarmassa tilanteessa olisi pitänyt toimia varovaisuusperiaatteen mukaisesti eli mikäli parempia ja riittäviä melumittauksia ei ole ollut mahdollista tehdä, olisi lupa pitänyt evätä. Se, että lupaehdoissa on vaadittu tarvittaessa melumittausten tekemistä, ei korjaa tilannetta eikä palauta aluetta entiselleen. Maastossa ei ole olemassa rataa, jota pitkin moottoripyörillä voisi mittausta varten ajaa. Järjestys on väärä, jos ensin rakennetaan neitseelliseen maastoon rata, minkä jälkeen mahdollisesti todetaan, että meluhaitta onkin todellinen. Jos näin jälkikäteen havaitaan, etteivät lupaedellytykset täyty, eikä lupaehtoja voida noudattaa, voidaan luvanvarainen toiminta lopettaa, mutta muutokset luontoon jäävät.

Melun haittavaikutuksia arvioitaessa olisi pitänyt huomioida myös muut melun lähteet. Valittajien kiinteistön ohi kulkee Jyväskylä-Haapamäki junarata (Ruokkeenrata) ja Keuruuntie (tie nro 18). Jyväskylän kaupunki on hakannut kahden viimeksi kuluneen vuoden aikana puustoa Keuruuntien ympäristöstä, minkä vuoksi liikennemelu kantautuu häiritsevästi välissä olevan järven (Ruokepuolinen) ylitse valittajien asuinkiinteistölle. Ajoharjoitteluradan toiminnasta aiheutuva melu tulisi tästä samasta suunnasta valittajien asuinkiinteistölle. Se, että aluetta ja valittajien asuinkiinteistöä rasittaa jo ennestään vaihteleva liikennemelu, ei ole peruste sallia lisää melunlähteitä alueelle. Lisäksi enduropyöristä syntyvä melu on erilaista kuin liikenteen tasainen melu.

Riittäviä meluselvityksiä ei ole tehty ja valittajille aiheutuu melun kokonaisvaikutuksesta kohtuutonta haittaa. Maastoliikennelain 30 §:n mukaiset lupaedellytykset eivät täyty.

Ympäristöpäällikön päätöksessä on esitetty, että on syytä suhtautua varauksella hakijan ilmoitukseen, että muut Valkeamäen maastossa liikkujat voivat vapaasti kulkea ja käyttää aluetta ilman, että alueen harjoituskäyttö aiheuttaisi olennaista haittaa tai häiriötä. Valittajat yhtyvät tähän todeten, että lupaehtojenkin mukaan alue jää virkistyskäyttöön hyvin lyhyeksi aikaa vuorokaudesta. Asialle olisi pitänyt antaa enemmän painoarvoa lupaharkinnassa. Tosiasiassa alueen virkistyskäyttö muuhun kuin moottoriurheiluun tulee estymään kokonaan.

Päätöksentekijöiden suhtautuminen alueen luontoarvoihin on ollut välinpitämätöntä. Esimerkkinä mainittakoon, että ympäristöpäällikön päätöksessä on todettu, että alueella oleva Sintinsuo on osoitettu kaavassa luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi suojelualueeksi. Ajotoiminta rikkoo maan pintaa ja laitteista väistämättä tippuu maastoon öljyjä. Silti päätöksessä ei ole minkäänlaista arviota ajoharjoitteluradan vaikutuksista suohon eikä mitään konkreettisia määräyksiä, joilla varmistetaan, että suo ei ajotoiminnasta vahingoitu.

Koska ajoharjoitteluradan olemassa olo vie laajoja alueita muulta virkistyskäytöltä ja on omiaan aiheuttaman vaaraa luonnolle, on toiminnasta katsottava muun selvityksen puuttuessa aiheutuvan kohtuutonta haittaa luonnolle ja muulle laissa mainitulle toiminnalle eikä lupaa näin ollen olisi saanut myöntää.

Lähtökohtaisesti valittajat pitävät lupapäätöksessä asetettuja ehtoja perusteltuina ja luvan vähimmäisedellytyksenä. Ehdot ovat hyvin tiukat ja yksilöidyt. Voidaankin perustellusti kyseenalaistaa se, kuinka näin moninaisia ja tiukkoja ehtoja pystytään tosiasiassa noudattamaan ja kuka tosiasiassa valvoo sekä kontrolloi, että ehtoja noudatetaan. Kyse on luvansaajan/toiminnanharjoittajan omavalvonnasta eikä sanktioita ole lupapäätöksessä määritetty. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että ehtojen noudattamatta jättämisellä ei ole mitään merkitystä ja korjaamaton vahinko luonnolle ja ympäristölle on jo ehtinyt tapahtua.

Lupamääräykset 9–13 on lupapäätöksen mukaan annettu sen turvaamiseksi, ettei ajamisesta aiheudu kohtuutonta haittaa alueen yleiselle virkistyskäytölle taikka luonnolle. Lupamääräyksessä 9 on asetettu toiminnan aikarajoitukset siten, että alue jää virkistyskäyttöön hyvin lyhyeksi aikaa vuorokaudesta: joko aikaisin aamulla tai myöhään illalla. Muutoin kuin kesäkuukausina tämä tarkoittaa vapaata ja rauhaisaa virkistysaikaa ainoastaan vuorokauden pimeänä aikana. Tämä lupamääräys ei vähennä toiminnasta aiheutuvaa kohtuutonta haittaa luonnolle, ympäristölle, asutukselle ja yleiselle virkistyskäytölle. Vuorokautinen toiminta-aika on aivan liian pitkä.

Lupamääräyksen 12 mukaan ajaminen tapahtuu merkityllä reitillä poikkeamatta maastoon taikka muille poluille. Alueella kulkee paljon erilaisia polkuja. Mikään ei estä ajoharjoittelijoita eksymästä joko tahallisesti tai tahattomasti ei-sallituille poluille. Tällaista ei kukaan voi valvoa, eikä sanktioita ole määritetty. Tästä voi aiheutua vaaraa kaikille alueella liikkujille; niin ajoharjoittelijoille itselleen kuin muillekin alueella liikkujille. Lisäksi lupamääräyksen 4 tarkoittamat lippusiimat, jotka katkaisevat polut ja ulkoilureitit, aiheuttavat sellaisenaan vähintäänkin esteettistä haittaa alueen luonnolle ja niistä saattaa olla vaaraa myös vauhdikkaasti liikkuville maastopyöräilijöille.

Lupamääräysten 17, 18 ja 21 mukaan alueella ei tehdä huoltoja tai öljynvaihtoja, ainoastaan vähäiset korjaustoimet ovat sallittuja ja korjaustilanteissa käytetään pyörän alla huoltomattoa eikä harjoittelualueelle jätetä muutakaan jätettä, vaan se viedään päivittäin pois. Harjoitteluun vuokrattu alue on 70 hehtaarin suuruinen. Valittajat eivät pidä uskottavana, että jokaisella harjoittelijalla on mukanansa esimerkiksi huoltomatto ja roskapussi siltä varalta, että enduropyörä hajoaa ajoharjoittelijan ollessa alueen kaukaisessa päässä.

Melua koskevat lupamääräykset 7 ja 8 ovat puutteellisia. On epäselvää, mihin alueen asukkaat voivat tehdä ilmoituksen epäillystä meluohjearvon ylityksestä ja mihin toimenpiteisiin ja millä aikaviiveellä se johtaa.

Jyväskylän ympäristönsuojelupäällikkö on valitusten johdosta antamassaan vastineessa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:

Muutoksenhakijat eivät ole kaikilta osin ymmärtäneet lupamääräyksen 6 vaikutusta toiminnan luonteeseen ja koituviin ympäristövaikutuksiin. Lupamääräyksen 6 mukainen harjoittelureitin siirto alun perin aiotusta paikastaan Kankaanmäen pohjoisrinteeseen tarkoittaa, että ajoa ei tulla harjoittamaan lainkaan mäen laella olevalla metsätie- ja polkupohjalla, joka on täten edelleen turvallisesti käytettävissä vaikkapa asukkaiden ulkoilureittinä. Siirron seurauksena melulähde jää lähimpien asumusten kannalta entistä kauemmaksi ja ajoreitti siirtyy 250–300 metrin etäisyydelle Sintinsuosta. Ajelusta ei voi koitua suolle minkäänlaista vauriota.

Keski-Suomen Moottorikerho ry:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen ja ympäristönsuojelupäällikön vastineen johdosta.

A:lle ja B:lle sekä C:lle ja D:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

1. Saalistushinnoittelu

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV, asian käsittelyn aikaisemmassa vaiheessa nimeltään Kilpailuvirasto) oli selvittänyt perusmaitojen valmistuksen ja tukkumyynnin alalla määräävässä markkina-asemassa olleen osakeyhtiö A:n hinnoittelua. Virasto oli todennut A:n hinnoittelun merkitsevän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti saalistushinnoitteluna pidettävää määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, kun yhtiön valmistamien perusmaitojen keskimääräiset hinnat olivat alittaneet keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Markkinaoikeus arvioi asiaa samalla tavoin ja hylkäsi yhtiön valituksen viraston päätöksestä, jolla yhtiö oli määrätty lopettamaan kielletty kilpailunrajoitus sakon uhalla.

Valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa A katsoi, että sen hinnoittelua oli arvioitu virheellisesti sekä virastossa että markkinaoikeudessa. Yhtiön mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia, muuttuvien kustannusten tarkasteluun liittyviä menetelmiä ei tullut käyttää sen hinnoittelun arviointiin. Yhtiön hinnoittelua olisi tullut sen sijaan arvioida vaihtoehtoiskustannusten perusteella ottaen huomioon mahdollisella vaihtoehtoisella toimintamallilla saatavissa olleet tuotot. Mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia kustannusmittareita kuitenkin käytettäisiin, toiminnan kannattavuutta tulisi arvioida niin sanotun perusmaitotulosyksikön tasolla ottaen huomioon myös perusmaitojen valmistuksen yhteydessä syntyvät kermatuotteet.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ja määräävässä markkina-asemassa olleen A:n hinnoittelukäytäntöjä arvioitaessa oli otettava huomioon olosuhteet kokonaisuudessaan. Yksi huomioon otettava keskeinen seikka oli se, että perusmaitojen valmistamisessa käytettävää raakamaitoa, samoin kuin siitä perusmaitojen valmistamisen yhteydessä eroteltavia osia käytettiin useiden muidenkin, kannattavuudeltaan vaihtelevien tuotteiden raaka-aineena.

A:n liiketoiminnan kannattavuutta samoin kuin raakamaidon käytön kannattavuutta koko liiketoiminnan tasolla voitiin arvioida erilaisia taloudellisia malleja ja laskentatapoja käyttäen. Liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta arvioitaessa tarkastelu kohdistui ennen kaikkea siihen, minkälaista tuottoa yhdellä raakamaitolitralla oli saatu tai olisi voitu saada aikaan ja kattoivatko myytyjen tuotteiden yhdessä keräämät tuotot raaka-aineen hankkimisesta ja jalostamisesta aiheutuneet kustannukset. Tällaisella lähestymistavalla hinnoittelu, joka ei tietyn yksittäisen tuoteryhmän osalta kattanut siihen kohdistettavissa olevia raaka-aineen kustannuksia, saattoi sinänsä olla liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta arvioitavissa kannattavaksi.

Viraston päätös ei kuitenkaan koskenut A:n koko liiketoimintaa eikä kaikkia yhtiön raakamaidosta valmistamia tuotteita, vaan yhtiön menettelyä perusmaitojen valmistuksen ja tukkumyynnin markkinoilla. Yhtiön näillä markkinoilla soveltaman hinnoittelun arviointiperusteiden tuli olla sellaiset, että niiden perusteella voitiin tutkia, saattoivatko hinnoittelukäytännöt syrjäyttää markkinoilta A:n kanssa yhtä tehokkaasti toimivan kilpailijan.

Korkein hallinto-oikeus viittasi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä aikaisemmin vahvistettuihin saalistushinnoittelun arviointimenetelmiin, joiden mukaan muuttuvien kustannusten keskiarvoa alhaisempia hintoja oli lähtökohtaisesti pidettävä osoituksena määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, koska määräävässä asemassa olevan, tällaisia hintoja soveltavan yrityksen taloudellisena tarkoituksena ei voinut olla muu kuin kilpailijan syrjäyttäminen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että virasto oli näiden menetelmien soveltamisen edellyttämällä tavalla voinut määritellä asian kannalta merkityksellisten A:n kustannusten luonteen ja kohdistaa ne tarkastelun kohteena olevalle toiminnalle. Asiassa ei ollut todettavissa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat saalistushinnoittelun arviointimenetelmät olisivat olleet A:n esittämistä syistä soveltumattomia yhtiön menettelyn arviointiin.

Sen seikan, että A oli mahdollisesti pystynyt kattamaan merkityksellisten markkinoiden ulkopuolisen toimintansa tuotoilla perusmaitojen kustannukset alittavaa hinnoittelua, ei voitu katsoa olevan esteenä mainituilla markkinoilla noudatetun hinnoittelun toteamiselle saalistushinnoitteluksi. Saalistushinnoittelun toteamista ei estänyt myöskään se, että perusmaitojen kustannukset alittava hinnoittelu oli mahdollisesti ollut A:n liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta sen tarkoituksenmukaisempana pitämä vaihtoehto kuin toiminnan ohjaaminen vaihtoehtoiseen toimintaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan A:n perusmaitojen keskimääräiset hinnat olivat alittaneet keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Yhtiön esittämän perusteella asiassa ei ollut todettavissa, että muuttuvat kustannukset alittavasta hinnoittelusta huolimatta yhtiön tarkoituksena olisi ollut muu kuin kilpailijoiden syrjäyttäminen. A oli syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään saalistushinnoitteluun.

2. Puolustautumisoikeudet

A:n mukaan sen puolustautumisoikeuksia oli loukattu asiaa käsiteltäessä sekä virastossa että markkinaoikeudessa. Yhtiö ei ollut saanut asianmukaisesti käyttöönsä selvityksiä, jotka KKV oli kilpailuasian tutkinnan aikana pyytänyt yhtiön kilpailijoilta erityisesti niiden kerman tuotantoon perustuvasta ansainnasta. Virasto oli tutkinnan aikana antanut selvitykset A:lle siten, että niistä oli peitetty kilpailijoiden liikesalaisuuksina pidetyt tiedot. Muilta osin virasto oli kieltäytynyt antamasta selvityksiä A:lle (viraston asiakirjajulkisuutta koskeva päätös).

A oli saanut kilpailuasian markkinaoikeuskäsittelyn aikana kilpailijoiden edellä mainituista selvityksistä eräitä tietoja, jotka siltä oli aiemmin peitetty. Lisäksi yhtiö oli, haettuaan erillisessä oikeudenkäynnissä muutosta viraston asiakirjajulkisuutta koskevaan päätökseen ensin hallinto-oikeudessa ja sitten yhtiön valituksen osittain hyväksyneessä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, saanut tällaisia tietoja yhtiön valituksen kilpailuasiasta ollessa jo korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kilpailulain 38 §:ssä säädetyn puolustautumisoikeuden toteutumista oli arvioitava muun ohella unionin oikeudesta johtuvien vaatimusten valossa. Arvioinnissa oli kuitenkin otettava huomioon myös se, että Suomessa kilpailunrajoitusten tutkinta, seuraamusten määrääminen ja tuomioistuinvalvonta perustuivat olennaisesti erilaiseen menettelyyn kuin unionin oikeudessa.

Kilpailuoikeuden täytäntöönpanojärjestelmien ja niihin liittyvien oikeussuojajärjestelmien erojen vuoksi kilpailulain 38 §:n 4 momentin mukaisen menettelyn virheiden tai puutteiden korjaaminen oikeudenkäynnin aikana ei ollut KKV:n käsittelemien kilpailuasioiden osalta kansallisesti yhtä rajoitettua kuin komission käsittelemien asioiden osalta unionin tuomioistuinjärjestelmässä. Virheen tai puutteen merkitystä oli arvioitava ottaen huomioon menettely kokonaisuudessaan sekä erityisesti se, miten virhe tai puute oli tosiasiassa vaikuttanut elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeuksien toteutumiseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että KKV:n menettely oli ollut virheellistä siltä osin kuin A:lle ei ollut ennen kilpailuasian ratkaisemista virastossa annettu kaikkia asianosaisjulkisia ja julkisia osia kilpailijoiden kysymyksessä olevista selvityksistä. Asiassa tuli arvioitavaksi, mikä merkitys virheellisellä menettelyllä oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä A:n valitusta markkinaoikeuden päätöksestä.

A:lla oli ollut markkinaoikeudessa mahdollisuus arvioida siellä saamiensa selvitysten osien merkitystä puolustautumisensa kannalta sekä esittää niistä käsityksensä. Markkinaoikeus oli voinut arvioida mainittujen selvitysten osien ja A:n niiden johdosta esittämien seikkojen merkityksen asian ratkaisemisen kannalta. KKV:n virheellinen menettely oli tältä osin korjattu hyvissä ajoin ennen kuin asiassa oli tehty päätös kilpailulaissa tarkoitetun rangaistusluontoisen hallinnollisen seuraamusmaksun määräämisestä A:lle. Menettely ei ollut heikentänyt yhtiön mahdollisuutta puolustautua.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa A:lla oli ollut vastaavasti mahdollisuus arvioida saamiensa markkinaoikeuden oikeudenkäyntiaineistoon sisältymättömien selvitysten osien merkitystä puolustautumisensa kannalta. Kilpailijoiden selvitykset koskivat A:n olennaisina pitämin osin sellaisia hyödykkeitä, jotka eivät kuuluneet kilpailuasian kannalta merkityksellisiin markkinoihin, eikä mainituilla hyödykkeillä ollut kilpailuasiassa yhtiön esittämää oikeudellista merkitystä. Se, että A oli saanut osan selvityksistä vasta viime vaiheessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ei ollut heikentänyt yhtiön mahdollisuutta puolustautua.

3. Seuraamusmaksu

Markkinaoikeus oli seuraamuksena määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä määrännyt A:n maksamaan valtiolle 70 miljoonan euron seuraamusmaksun. Markkinaoikeus oli määrännyt seuraamuksen sen suuruisena kuin KKV oli seuraamusmaksuesityksessään markkinaoikeudelle esittänyt. Valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa A piti seuraamusmaksua perusteettomana ja liiallisena. Yhtiön mukaan maksu oli suhteettoman suuri verrattuna aiemmin tuomittuihin seuraamusmaksuihin, minkä lisäksi yhtiötä vastaan oli nostettu kilpailunrajoitukseen perustuvia vahingonkorvauskanteita, jotka tuli ottaa huomioon seuraamusta määrättäessä.

Kilpailulain mukaan seuraamusmaksu sai olla enintään 10 prosenttia elinkeinonharjoittajan merkityksellisestä liikevaihdosta, ja vastaava enimmäismäärä oli ollut säädettynä jo aikaisemmassa laissa. Seuraamusmaksun enimmäismäärää koskevan säännöksen voitiin osaltaan katsoa liittyvän elinkeinonharjoittajan kannalta kohtuuttomien kokonaisseuraamusten välttämiseen. A:lle määrätty 70 miljoonan euron seuraamusmaksu oli noin 3,5 prosenttia A:n kokonaisliikevaihdosta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kilpailulaissa ja sitä edeltäneessä kilpailunrajoituslaissa oli nimenomaisesti säädetty kilpailunrajoituksella aiheutetun vahingon korvaamisvelvollisuudesta. A oli näin ollen voinut osaltaan arvioida ja ennakoida kilpailunrajoituksesta mahdollisesti aiheutuvien seuraamusten ja korvausvelvoitteiden yhteisvaikutusta jo kiellettyyn kilpailunrajoitukseen ryhtyessään. Vahingonkorvausvaatimukset eivät olleet peruste alentaa seuraamusmaksua.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja ei voinut perustellusti edellyttää, että sille kilpailunrajoituksesta määrättävä seuraamusmaksu ei voisi olla ankarampi kuin aiemmin muissa asioissa määrätyt seuraamusmaksut tai että seuraamusmaksujen taso ei muutoin voisi tulkintakäytännössä kehittyä. A:lle ei ollut voinut muodostua oikeutettua odotusta siitä, että yhtiön menettelyn johdosta sille mahdollisesti määrättävän seuraamusmaksun enimmäismäärä perustuisi kilpailulaissa ja kilpailunrajoituslaissa säädettyjen perusteiden asemesta aiemmissa tapauksissa määrättyihin seuraamusmaksuihin.

Korkein hallinto-oikeus pysytti päätöksestään tarkemmin ilmenevillä perusteilla voimassa A:lle markkinaoikeudessa määrätyn 70 miljoonan euron seuraamusmaksun.

Keskeiset sovelletut määräykset ja säännökset

SEUT 102 artikla
Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 1 kappale
Suomen perustuslaki 21 §
Kilpailulaki 3 §, 4 § 2 momentti, 7 §, 9 § 1 kohta, 12 §, 13 § ja 38 § 4 momentti
Hallintolaki 34 § 1 momentti, 44 § 1 momentti ja 45 § 1 momentti
Hallintolainkäyttölaki 33 § 1 momentti ja 51 § 1 momentti

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös ja sen liitteenä oleva markkinaoikeuden päätös (julkinen versio) ovat erillisinä liitetiedostoina.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös.pdf

Markkinaoikeuden päätös.pdf

ELY-keskus oli määrännyt asettamansa maastoliikennelain mukaista moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttöä koskevan kiellon voimaan muutoksenhausta huolimatta. ELY-keskuksen päätöksestä valittanut yhteisalueen osakaskunta asiakumppaneineen oli hallinto-oikeudessa pyytänyt ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla valitus oli hylätty, oli osakaskunnalla asiakumppaneineen jatkovalitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tässä tilanteessa hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää lausumatta valittajien tekemästä täytäntöönpanon kieltämistä tarkoittavasta vaatimuksesta.

Hallintolainkäyttölaki 32 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Muutoksenhakuoikeuden käyttämiseltä edellytettävä oikeussuojan tarve ja puhevalta valtion varoista omavastuuosuudetta maksetun palkkion määrän osalta oli päämiehen sijaan tämän avustajalla. Avustajalla ei ollut palkkion määrää koskevassa muutoksenhaussa oikeutta palkkioon valtion varoista päämiehelle myönnetyn oikeusavun perusteella.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Antti Huotari.

A asui väestötietojärjestelmän mukaan vakinaisesti Virossa ja tilapäisesti Suomessa. Hänellä oli Suomessa yritys, jonka toimitusjohtajana hän toimi. A:lla oli Virossa omistusasunto, vapaa-ajan asunto ja alaikäinen lapsi, joka asui osittain A:n luona. Kalenterivuosittain A:n Suomessa viettämä aika oli noin 135 päivää ja Virossa viettämä aika noin 230 päivää.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:lla oli ammatilliset siteet Suomeen ja henkilökohtaiset siteet Viroon. Koska A:lla oli siteitä kumpaankin maahan, hänen autoverolain 33 §:n 1 momentissa tarkoitettua vakinaista asuinpaikkaansa määritettäessä etusija oli annettava henkilökohtaisille siteille. Tämän mukaisesti A:n autoverolain 33 §:n 1 momentin mukaisena vakinaisena asuinpaikkana oli pidettävä Viroa.

Autoverolaki 1 § (5/2009) 1 momentti ja 2 momentti, 2 § 1 momentti ja 2 momentti (971/2012), 4 § (5/2009) 1 momentti, 33 § (413/1997) 1 momentti ja 2 momentti (688/2008)

Neuvoston direktiivi 83/182/ETY yhteisön alueella tiettyjen kulkuneuvojen väliaikaisessa maahantuonnissa sovellettavista verovapautuksista 7 artikla

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa C-262/99 (Louloudakis)

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.2.2016 nro 16/0167/4

Asian aikaisempi käsittely

Tullin autoverotusyksikkö on 4.8.2014 antamallaan päätöksellä nro 3394/03.03.12/2014 katsonut, että A:n autoverolaissa tarkoit­ettu vakinainen asuinpaikka on Suomi ja ettei A:lla siten ole oi­keutta ulkomailla rekisteröidyn ajoneuvon väliaikaiseen verottomaan käyttöön Suomessa. Ajoneuvo on vietävä maasta yhden kuukauden sisäl­lä tämän päätöksen päiväyksestä. Ajoneuvoa ei voida veroa suorittamatta viedä maasta, siirtää vapaa-alueelle, veroviranomaisen osoittamaan paik­kaan, hävittää tai luovuttaa valtiolle, mikäli sitä käytetään edellä maini­tun määräajan jälkeen Suomessa (autoverolaki 36 §). Päätös on voimassa yhden vuoden antopäivästä. Päätöksen voimassaolo lakkaa kuitenkin vä­littömästi, jos hakemuksessa esitetyt olosuhteet muuttuvat.

A:lla ei Tullin käytettävissä olevien asiakirjojen perusteella ole muussa valtiossa kuin Suomessa sellaisia henkilökohtaisia siteitä, jotka edellyttävät säännöllistä paluuta kyseiseen valtioon. A on työskennellyt ja oleskellut pääsääntöisesti Suomessa toukokuusta 2010 alkaen. A:n oleskelua Suomessa ei siten voida pitää tilapäisluon­toisena. Tulli katsoo saatavilla olevien asiakirjojen valossa, ettei hakijan asuinpaikan voida katsoa olevan muussa valtiossa kuin Suomessa siitä huolimatta, että A:n alaikäinen lapsi asuu Virossa ja A:lla on Virossa omaisuutta. Yllä mainituissa olosuhteissa A:n vaki­nainen asuinpaikka on Suomessa.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että hänen va­kituiseksi asuinpaikakseen tulee katsoa Viro, koska hän oleskelee Virossa enemmän kuin 185 vuorokautta kalenterivuonna ja hänellä on perheen alaikäisen lapsen sekä varallisuusintressin vuoksi vahvat henkilökohtai­set siteet Viroon. A on liittänyt valitukseensa Tallink Silja Oy:ltä saamansa matkustuspäiväkirjan, joka on osoittanut A:n Suomessa viettämän ajan vähäisemmäksi kuin ulkomailla vietetyn ajan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan autoverolain 33 §:n 1 ja 2 momentin sekä yhteisön alueella tiettyjen kulkuneuvojen väliaikaisessa maahan­tuonnissa sovellettavista verovapautuksista annetun neuvoston direktii­vin 83/182/ETY 7 artiklan säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Direktiivin 83/182/ETY tulkintaa koskevan Euroopan yhteisöjen tuo­mioistuimen päätöksen 12.7.2001 asiassa C-262/99, Louloudakis, mu­kaan henkilökohtaisille siteille on annettava etusija.

Suomen väestötietojärjestelemän mukaan valittaja on asunut Suomessa 18.5.2010 alkaen tilapäisesti kolmessa eri osoitteessa. Hän asuu vakinai­sesti Virossa. Hänellä on Suomessa yritys, jonka toimitusjohtajana hän toimii. Yrityksen toimialana on kaupparekisterin mukaan rakennuspur­ku- ja purkujätteen edelleen käsittelypalvelut, muu rakennus- ja LVI­-alaan liittyvä palvelu- ja markkinointitoiminta, rakennusalan tuotteiden markkinointi, asbestipurkualan palvelutoiminta, elementtirakennusalan tuotteiden markkinointi, kaikki muu laillinen liiketoiminta. Hän on täyt­tämässään hakemuslomakkeessa ilmoittanut omana arvionaan oleskele­vansa Suomessa 135 päivää ja ulkomailla 230 päivää vuoden aikana. Va­littaja on naimaton, ja hänellä on omistusasunto Virossa. Hänellä on Vi­rossa alaikäinen lapsi, joka asuu eri osoitteessa kuin valittaja.

Asiakirjaselvityksen perusteella voidaan katsoa, että valittajalla on am­matilliset siteet Suomeen. Valittajan oleskelu Virossa ja Virossa asuva alaikäinen lapsi, joka ei asu samassa taloudessa valittajan kanssa, eivät yksinomaan muodosta sellaista henkilökohtaista sidettä, jonka perusteel­la valittajan pysyvän asuinpaikan olisi katsottava autoverolain mukaan olevan Virossa. Valittajan henkilökohtaisten siteiden on näin ollen kat­sottava kokonaisuutena ottaen olevan Suomessa, jonne hän autoverolain 33 §:n tarkoittamalla tavalla henkilökohtaisten syiden johdosta palaa säännöllisesti. Tähän nähden kun luottamuksen suojaaminen koskee oi­keusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia ja lisäksi kun nyt va­lituksenalaisella päätöksellä ei ole puututtu takautuvasti valittajan aikai­semmin voimassa olleeseen vakituista asuinpaikkaa koskevaan päätök­seen, asiassa ei ole edellytyksiä luottamuksensuojan antamiseen. Tullin päätöstä ei ole aihetta muuttaa valittajan esittämillä syillä. Tulli on voi­nut hylätä valittajan hakemuksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela ja Aulikki Pitkänen. Esittelijä Kimmo Huttunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Tullin päätökset kumo­taan. A:n vakinainen asuinpaikka on Viro, ja tämän vuoksi hänel­lä on oikeus Virossa rekisteröidyn ajoneuvon väliaikaiseen verottomaan käyttöön Suomessa.

Valituksensa perusteluina A on lausunut muun ohella seuraavaa.

Yhteisön alueella tiettyjen kulkuneuvojen väliaikaisessa maahan­tuonnissa sovellettavista verovapautuksista annetun neuvoston direktii­vin 83/182/ETY 7 artiklassa edellytetään, että henkilön vakituista asuinpaikkaa arvioitaessa huomioon otetaan sekä henkilön ammatilliset siteet että henkilökohtaiset siteet. Artiklassa korostetaan henkilökohtaisten siteiden merkitystä, jos ne eivät ole yhteneväiset ammatillisten siteiden kanssa.

A:n kaikki henkilökohtaiset siteet ovat Virossa. Hän on ilmoitta­nut hakemuslomakkeessaan, että hän oleskelee vuoden aikana Suomessa 135 päivää ja ulkomailla 230 päivää. A viettää Virossa kaiken vapaa-aikansa ja osan työajastaan. A asuu pääsääntöisesti omistus­asunnossaan Tallinnassa. Hän omistaa Virossa myös vapaa-ajan asunnon. A:n 17-vuotias poika asuu hänen luonaan Tallinnan asunnossa viikoittain keskivii­kosta tai torstaista maanantaihin. Poika on asunut äitinsä luona ikävuodet 11–17 vuotta, koska A on joutunut matkustelemaan työnsä vuoksi, mutta poika on muuttamassa asumaan A:n luokse. Lisäksi A:lla on Virossa vanhemmat ja kaksi siskoa.

A:lla on Suomessa väliaikainen osoite Espoossa. Hän työskentelee B Oy:ssä toimitusjohtajana. Hänen työajastaan noin 40 prosenttia on kuitenkin Virosta käsin tehtyä työtä. Siten myös osa hänen ammatillisista siteistään on Virossa. Hänellä ei ole kiin­teää omaisuutta Suomessa.

Tullin tulliasiamies on vastineessaan vaatinut valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

A:lla on Suomessa toimiva yritys, jonka toimitusjoh­tajana hän toimii. A ei ole esittänyt mitään yksityiskohtaista sel­vitystä siitä, että hänen yritystoimintaansa kohdistuvasta ajankäytöstä noin 40 prosenttia olisi Virosta käsin tehtyä työtä. Asiassa saadun selvi­tyksen perusteella A:n ammatilliset siteet sijaitsevat yksinomaan Suomessa. A on itsekin todennut, että hänen 17-vuotias poikansa on asunut ikävuodet 11–17 vuotta äitinsä luona, koska hän on joutunut matkustamaan paljon työnsä vuoksi. Tämän matkustustarpeen perusteena on ollut juuri Suomessa harjoitettu yritystoiminta.

A:n poika ei asu yhdessä hänen kanssaan. Asiassa kuvattu kans­sakäyminen Virossa ei muodosta sellaista perheyksikköä, että A:n pysyvä asuinpaikka olisi henkilökohtaisten siteiden perusteella Vi­rossa. A:n henkilökohtaiset siteet ovat kokonaisuutena tarkastel­len Suomessa, jonne hän autoverolain 33 §:n tarkoittamalla tavalla hen­kilökohtaisten syiden vuoksi palaa säännöllisesti.

A on antanut vastaselityksen, joka on annettu Tullin tulliasia­miehelle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Va­litus hyväksytään. Helsingin hallinto-oikeuden ja Tullin päätökset kumo­taan. Asia palautetaan Tullille uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja oikeuskäytäntö

Autoverolain 1 §:n (5/2009) 1 momentin mukaan henkilöautosta (M₁ -luokka), pakettiautosta (N₁ -luokka) ja sellaisesta linja-autosta (M₂ -luokka), jonka oma massa on alle 1 875 kilogrammaa, moottoripyörästä (L₃- ja L₄ -luokka) sekä muusta L-luokkaan luettavasta ajoneuvosta on ennen ajoneuvon rekisteröintiä ajoneuvoliikennerekisteristä annetussa laissa (541/2003) tarkoitettuun ajoneuvoliikennerekisteriin (rekisteri) tai käyttöönottoa Suomessa suoritettava valtiolle autoveroa siten kuin tässä laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan, jollei tässä laissa toisin säädetä, ajoneuvojen luokitteluun ja ajoneuvojen teknisiin ominaisuuk­siin sovelletaan, mitä ajoneuvolaissa (1090/2002) ja sen nojalla sääde­tään.

Autoverolain 2 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitetaan käyt­töönotolla Suomessa ajoneuvon käyttöä liikenteeseen Suomen alueella myös silloin, kun ajoneuvoa ei ole rekisteröity Suomessa. Pykälän 2 mo­mentin (971/2012) mukaan verollisena ajoneuvon käyttönä ei kuiten­kaan pidetä muussa valtiossa kuin Suomessa vakinaisesti asuvan luon­nollisen henkilön omaa tarvettaan varten väliaikaisesti maahan tuomansa muussa valtiossa kuin Suomessa rekisteröidyn ajoneuvon käyttöä yksin­omaan hänen omaan tarpeeseensa enintään kuuden kuukauden keskeyty­mättömänä tai keskeytyvänä määräaikana kahdentoista kuukauden ajan­jaksona tai Tullin 32 §:n nojalla antamana tätä pitempänä määräaikana, jos käyttö ei liity ajoneuvon ostoon Suomeen.

Autoverolain 4 §:n (5/2009) 1 momentin mukaan velvollinen suoritta­maan autoveroa on se, joka merkitään rekisteriin ajoneuvon omistajaksi.

Autoverolain 33 §:n (413/1997) 1 momentin mukaan henkilön vakinai­sella asuinpaikalla tarkoitetaan paikkaa, jossa henkilö asuu vähintään 185 päivää kalenterivuodessa arvioituna henkilökohtaisten, ammatillis­ten ja muiden siteidensä perusteella. Pykälän 2 momentin (688/2008) mukaan jos henkilö oleskelee kahdessa tai useammassa valtiossa sijait­sevissa paikoissa, henkilön vakinaisena asuinpaikkana on pidettävä sitä, jonne hän henkilökohtaisten syiden johdosta palaa säännöllisesti. Henki­lökohtaisia syitä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös työskentelyn luonne ja pysyvyys muussa maassa sekä muut erityiset olosuhteet. Pa­luuta toiseen jäsenvaltioon ei edellytetä, jos henkilö oleskelee Suomessa määräaikaisen tehtävän suorittamiseksi. Määräaikaisen tehtävän suoritta­minen ei vaikuta ajoneuvon verottomalle käytölle säädettyihin määräai­koihin. Veroviranomainen voi määräämillään ehdoilla antaa enintään yh­deksi vuodeksi kerrallaan päätöksen siitä, missä valtiossa henkilön asuinpaikan on esitettyjen selvitysten mukaan katsottava sijaitsevan.

Yhteisön alueella tiettyjen kulkuneuvojen väliaikaisessa maahantuonnis­sa sovellettavista verovapautuksista annetun neuvoston direktiivin 83/182/ETY 7 artiklan mukaan:

1. Tätä direktiiviä sovellettaessa "pysyvällä asuinpaikalla" tarkoitetaan paikkaa, jossa henkilö asuu pysyvästi eli vähintään 185 päivää kalenteri­vuodessa henkilökohtaisten ja ammatillisten siteidensä vuoksi, tai jos on kyse henkilöstä, jolla ei ole ammatillisia siteitä, henkilön ja tämän asuin­paikan välisten tiiviiden henkilökohtaisten siteiden vuoksi.

Jos henkilön ammatilliset siteet ovat muualla kuin tämän henkilökohtai­set siteet ja tämä sen vuoksi joutuu oleskelemaan vuorotellen kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa sijaitsevissa paikoissa, henkilön pysyvänä asuinpaikkana on pidettävä sitä, jossa tämän henkilökohtaiset siteet ovat, jos tämä palaa sinne säännöllisesti. Viimeksi mainitun edellytyksen täyt­tymistä ei vaadita, jos henkilö oleskelee jäsenvaltiossa määräaikaisen tehtävän suorittamiseksi. Opiskelu yliopistossa tai koulussa ei ole pysy­vän asuinpaikan muutosta.

2. Luonnollisten henkilöiden on todistettava pysyvä asuinpaikkansa asianmukaisella tavalla, esimerkiksi henkilötodistuksellaan tai muulla voimassa olevalla asiakirjalla.

3. Epäillessään 2 kohdan mukaisen pysyvää asuinpaikkaa koskevan il­moituksen oikeellisuutta tai suorittaakseen tiettyjä erityistarkastuksia tuontijäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia tarvittavia tietoja tai lisätodisteita.

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C-262/99, Louloudakis, katsonut, että direktiivin 7 artiklassa esitetyt käsitteen "pysyvä asuinpaikka" määrittelyperusteet koskevat sekä henkilön ammatillisia ja henkilökohtaisia siteitä määrättyyn paikkaan että tämän siteen kestoa. Niitä on siten tutkittava samanaikaisesti. Pysyvänä asuinpaikkana on näin ollen pidettävä paikkaa, johon henkilö on muodostanut etujensa pysyvän keskuksen. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa pidetään tärkeämpinä henkilökohtaisia siteitä, jos henkilön ammatilliset ja henkilökohtaiset siteet eivät keskity yhteen jäsenvaltioon. Säännöksen toisessa alakohdassa nimittäin annetaan henkilökohtaisille siteille etusija ammatillisiin siteisiin verrattuna, jos nämä viimeksi mainitut liittyvät eri paikkaan ja jos henkilö joutuu siten oleskelemaan vuorotellen kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa ja palaa säännöllisesti valtioon, johon hänellä on henkilökohtaiset siteet. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa edellytetään siten otettavan huomioon henkilön ammatilliset ja henkilökohtaiset siteet tiettyyn paikkaan, ja sitä on tulkittava siten, että mikäli ammatillisten ja henkilökohtaisten siteiden kokonaisvaltainen arviointi ei riitä sen alueen paikallistamiseksi, johon henkilö on muodostanut etujensa pysyvän keskuksen, tämän paikallistamisen toteuttamiseksi on annettava etusija henkilökohtaisille siteille (tuomion kohdat 51–53).

Euroopan unionin tuomioistuin on sanotussa tuomiossaan edelleen todennut, että määriteltäessä pysyvää asuinpaikkaa asianomaisen henkilön etujen pysyvänä keskuksena on tältä osin otettava huomioon kaikki asiaankuuluvat tosiseikat, nimittäin muun muassa kyseisen henkilön ja hänen perheensä jäsenten fyysinen läsnäolo, hänen asuntonsa sijaintipaikka, paikka, jossa hänen lapsensa tosiasiallisesti käyvät koulua, hänen ammattitoimintansa harjoittamispaikka, hänen varallisuusintressiensä sijaintipaikka ja se paikka, jossa henkilöllä on hallinnolliset siteet viranomaisiin ja sosiaaliturvalaitoksiin, siltä osin kuin nämä seikat osoittavat henkilön halunneen luoda tiettyä vakiintuneisuutta sille paikalle, johon hänellä on liittymä, hänen elämäntavastaan ja tavanomaisista henkilökohtaisista ja ammatillisista suhteista johtuvan jatkuvuuden vuoksi (tuomion kohta 55). Kansallisen tuomioistuimen on arvioitava liittymää koskevia tietoja kokonaisvaltaisesti ottaen huomioon kaikki sille esitetty todistusaineisto. Tämä arviointi on tehtävä direktiivin valossa. Tältä osin on todettava, että direktiivillä halutaan sen perustelukappaleiden mukaan edistää yhteisön asukkaiden vapaata liikkuvuutta yhteisön alueella ja että tiettyjen yksityis- tai ammattikäyttöön tarkoitettujen kulkuneuvojen väliaikaisessa maahantuonnissa sovellettavien verojärjestelmien aiheuttamien esteiden poistaminen on välttämätöntä erityisesti ominaisuuksiltaan sisämarkkinoita vastaavien taloudellisten markkinoiden toteuttamiseksi (tuomion kohdat 57 ja 58). Näin ollen direktiivin 7 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kun henkilöllä on henkilökohtaisia ja ammatillisia siteitä kahdessa jäsenvaltiossa, hänen pysyvä asuinpaikkansa, joka määritellään arvioimalla kaikkia asiaankuuluvia tosiseikkoja kokonaisvaltaisesti, on paikka, jossa hänen etujensa pysyvä keskus sijaitsee, ja jos tätä sijaintia ei voida selvittää kokonaisvaltaisella arvioinnilla, etusija on annettava henkilökohtaisille siteille (tuomion kohta 60).

Tosiseikat

A on ilmoittanut Tullille toimittamassaan hakemuksessa, että hän oleskelee vuoden aikana Suomessa 135 päivää ja ulkomailla 230 päivää. Suomen väestötietojärjestelmän mukaan A on asunut Suomessa 18.5.2010 alkaen tilapäisesti kolmessa eri osoitteessa. Hän asuu vakinai­sesti Virossa Tallinnassa sijaitsevassa omistusasunnossaan.

A on naimaton. A:n alaikäinen lapsensa asuu hänen luonaan Tallinnan asunnossa viikoittain keskiviikosta tai torstaista maa­nantaihin. A:lla on Virossa myös vanhemmat ja kaksi siskoa. A:lla on Suomessa yritys, jonka toimitusjohtajana hän toi­mii.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kyse A:n autoverolaissa tarkoitetun vakinaisen asuinpaikan määrittämisestä tilanteessa, jossa A:lla on siteitä sekä Suomeen että Viroon. A:n Suomessa harjoittama yritystoiminta muodostaa ammatilliset siteet Suomeen. A:n Virossa viettämä aika sekä hänen perhesuhteensa, vakinainen asuntonsa ja vapaa-ajan asuntonsa sen sijaan muodostavat henkilökohtaiset siteet Viroon.

Euroopan unionin tuomioistuimen edellä selostetun oikeuskäytännön perusteella A:n vakinaisena asuinpaikkana on pidettävä paikkaa, johon A on muodostanut etujensa pysyvän keskuksen. Jos henkilöllä on henkilökohtaisia ja ammatillisia siteitä kahdessa jäsenvaltiossa ja jos hänen etujensa pysyvää keskuksensa sijaintia ei voida selvittää kokonaisvaltaisella arvioinnilla, etusija on annettava henkilökohtaisille siteille. Koska A:n henkilökohtaiset siteet ovat Viroon, A:n vakinaisena asuinpaikkana on pidettävä Viroa. Tämän vuoksi hallinto-oi­keuden ja Tullin päätökset on kumottava ja asia on palautettava Tullille uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Sari Pennanen.

Asia Rakennuslupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja As Oy Kotipolku 10

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.6.2015 nro 15/0425/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin rakennusvalvontaviraston kaupunkitilayksikön päällikkö on asiakirjoista ilmenevien vaiheiden jälkeen 13.5.2014 (§ 49) tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle ja B:lle raken­nusluvan vesialtaan, kasvihuoneen ja kulkuportin rakentamiseen Helsingin kaupungin 25. kaupunginosassa (Käpylä) sijaitsevalle tontille 91-25-896-12, osoite Kotipolku 12.

Helsingin rakennuslautakunta on 5.8.2014 (§ 244) tekemällään päätöksellä hylännyt As Oy Kotipolku 10:n lupapäätöksestä tekemän oikaisuvaatimuk­sen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt As Oy Kotipolku 10:n valituksen ja yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennus­luvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että

1) rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen;

2) rakentaminen täyttää sille 117 §:ssä säädetyt sekä muut tämän lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset;

3) rakennus soveltuu paikalle;

4) rakennuspaikalle on käyttökelpoinen pääsytie tai mahdollisuus sellaisen jär­jestämiseen;

5) vedensaanti ja jätevedet voidaan hoitaa tyydyttävästi ja ilman haittaa ympä­ristölle; sekä

6) rakennusta ei sijoiteta tai rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naa­puria tai vaikeuttaa naapurikiinteistön sopivaa rakentamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 118 §:n mukaan rakentamisessa, rakennuksen korjaus- ja muutostyössä ja muita toimenpiteitä suoritettaessa samoin kuin ra­kennuksen tai sen osan purkamisessa on huolehdittava siitä, ettei historialli­sesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaita rakennuksia tai kaupunkiku­vaa tur­mella.

Helsingin rakennusjärjestyksen 18 §:n mukaan vaja, katos tai muu rakennelma on sijoitettava naapuritontin rajasta vähintään niin kauaksi, että piirrettäessä tontin rajalta 45 asteen kulmassa suora, rakennelman on jäätävä kokonaan sen alle. Rakennelman sijoittaminen edellä mainittua lähemmäksi edellyttää naa­puritontin omistajan tai haltijan suostumusta. Erityisistä syistä rakennusval­vontaviranomainen voi kuitenkin antaa luvan rakentaa rakennelma naapurin rajaan asti, vaikka naapuritontin omistaja tai haltija ei ole antanut suostumus­taan, jos tästä ei aiheudu naapurille huomattavaa haittaa. Rakennusjärjestyksen 22 §:n mukaan millään asuinpientalotontilla ei tarvitse hakea lupaa korkein­taan 20 m²:n suuruisen piharakennelman rakentamiseen. Tontilla saa olla ker­rallaan vain yksi tämän määräyksen nojalla rakennettu piharakennelma.

Rakennushanke ja rakennuspaikkaa koskevia asemakaavan määräyksiä

Hankkeessa on kysymys vesialtaan, kasvihuoneen ja kulkuportin rakentami­sesta Helsingin kaupungin 25. kaupunginosan (Käpylä) tontille 25-896-12, osoite Kotipolku 12. Kasvihuone on rakennettu tontille ennen ra­kennusluvan myöntämistä. Lisäksi tontille on rakennettu betonirunkoinen noin 15 m²:n suu­ruinen laa­toitettu terassi, kasvimaata rajaava kylmäladottu liuskekivireunus sekä tontin kaakkoisreunan vastaisen rajan betonimuuri. Tontilla on ennestään 6,1 m²:n suuruinen puutarhavaja. Tontin koillisreunan kiviaitaan on avattu aukko. Evert Toivosen suunnittelema asuinrakennus on rakennettu tontille vuonna 1937. Rakennus edustaa arkkitehtuuriltaan funktionalismia. Valkean, yksiasun­toisen asuintalon tilat avautuvat suurien ikkunoiden kautta osaksi metsäiselle kalliotontille.

Alueella on voimassa vuonna 1994 vahvistettu asemakaava nro 10095. Asema­kaavamääräysten mukaan tontti on asuinrakennusten korttelialuetta (A/s), jol­la ympäristö säilytetään. Asuinrakennukset ovat osia kulttuurihistoriallisesti ja kaupunkiku­vallisesti arvokkaasta kokonaisuudesta eikä niitä saa purkaa ilman rakennus­lautakunnan lupaa. Alueella ovat sallittuja vain sellaiset toimenpi­teet, jotka edistävät rakennusten ja niiden lähiympäristön olennaisten piirtei­den säi­lyttämistä ja vahvistamista. Mikäli rakennuksissa tai niiden lähiympä­ristössä on suoritettu toimenpiteitä näiden pyrkimysten vastaisesti, tulee tällai­set muu­tokset kunnostus-, lisärakennus- tai muutostöiden yhteydessä pyrkiä korjaa­maan tyyliin sopivalla tavalla ja häiritsevät rakennelmat poistamaan. Tontit on aidat­tava pensasaidalla.

Suunnitelman mukainen vesiallas on 8.5.2014 päivättyjen ja hyväksyttyjen pii­rustusten mukaan noin 20 m²:n suuruinen. Altaan pisimmän naapurinpuolei­sen sivun pituus on 6,7 metriä ja se sijoittuu lähimmillään 3 metrin etäisyydel­le naapurin As Oy Kotipolku 10:n rajasta. Allas rakennetaan ilman louhintaa jo to­teutetun betoniterassin sekä säilytettävän luonnonkallion rajaamaan painan­teeseen ja on päätökseen 13.5.2014 § 49 kirjatun mukaan enimmillään 0,9 metrin syvyinen. Altaan runko valetaan betonista kallion pintaa noudattaen ja sen reunat verhotaan mustalla liuskekivellä. Reunojen näkyvä korkeus maan pinnasta on noin 20 cm. Kotipolku 10:ssä sijaitsee valittajien mukaan 1950-lu­vulta peräisin oleva allas. Karttojen mukaan naapurin allas sijoittuu tontin ta­kaosaan noin neljän metrin etäisyydelle tontin nro 12 rajasta.

Suunnitelmien mukaan luonnonkivimuurien väliin tontin koillisosaan sijoitet­tava metallirunkoi­nen kulkuportti (huoltoportti) rakennettaisiin tumman rus­keaksi petsatusta vaakapuusäleestä. Portin leveys on 1 metri ja korkeus 55 cm.

Kasvihuone on kevytrakenteinen, ilman kiinteitä perustuksia rakennettu ja noin 7 m²:n suuruinen. Perusteena kasvihuoneen sijoittamiselle irti vajasta on esitetty hyötyviljelyn edellyttämä auringonvalon optimointi.

Kaupunkikuvaneuvottelukunnan ja kaupunginmuseon lausunnot sekä hakijoi­den lausuntojen johdosta esittämät selvitykset

Kaupunkikuvaneuvottelukunta on hankkeesta 30.10.2013 päivätyssä lausun­nossaan pitänyt hyväksyttävänä altaan sijoitusta talon vierustalla, mutta huo­mattavasti esitettyä lyhyempänä ja kapeampana ja reunoiltaan matalampana. Altaan yläreunan tulee olla laatoitetun terassin tasolla. Tällöin toimenpiteellä ei olisi vaikutusta katukuvaan. Rinneterassiin uppoutuessaan allas on Kotipo­lun näkökulmasta huomaamaton, koska alkuperäinen pihapenger nousee 2,5 metriä katutason yläpuolelle. Tontin koillisrajalla sijaitsevat suurehko siirto­lohkare, puutarhavaja, kasvillisuus sekä kiviaita taas muodostavat näkösuojan Metsätielle. Lisäksi neuvottelukunta on edellyttänyt alkuperäisen oleskelupaik­kaa rajaavan villiviinisäleikön uusimista pergolamaisemmaksi ja alkuperäistä tilannetta vastaavan betonilaatoituksen palauttamista oleskelupaikalle sekä tar­kempaa suunnitelmaa kiviaitaan rakennettavasta portista.

Kaupunginmuseo on 4.12.2013 antamassaan lausunnossa pitänyt tärkeänä al­taan pienentämistä niin, että talon päädyssä sijaitseva oleskelupaikka ja pergo­la voidaan säilyttää alkuperäisen suunnitelman mukaisena. Liuskekivimuureja ja altaan reunuksia museo ei ole pitänyt toivottavina. Kiviaitaan esitetystä kul­kuportista on edellytetty pienimittakaavaista toteutusta.

Hakijat ovat lausuntojen johdosta muuttaneet suunnitelmaa ja toimittaneet lisä­selvitystä. Lisäselvityksen mukaan kallion muotoihin ilman louhintaa sovitet­tava allas on rakenteeltaan samanlainen kuin viereisellä tontilla kalliojyrkän­teen reunassa sijaitseva vanha uima-allas. Allasta on lyhennetty noin kolmella metrillä aiemmin suunnitellusta ja sen muotoa on muutettu vapaamuotoisem­maksi. Altaan reuna on madallettu laatoitetun terassin pinnan tasoon. Har­maantuva lauta on väril­tään samalla tavalla neutraali kuin harmaa betoni­laatoitus ja lisäksi luonnon­mukainen alkuperäisen oleskelupaikan kattamiseen.

Suunnitelmia on käsitelty 26.3.2014 pidetyssä kaupunkikuvaneuvottelukunnan kokouksessa. Neuvottelukunta on antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että nykyistä villiviinisäleikköä on suunniteltu jatkettavaksi ja naapurin vastaiselle rajalle esitetään uusia näkösuojaa antavia istutuksia. Hanke on eden­nyt sen aiemmassa lausunnossa edellyttämään suuntaan ja poikkeaville mate­riaaleille ja rakenteille on esitetty selkeät ja historiaankin pohjaavat perus­telut. Lautapintaisen terassin harmaantuessa se sopeutuu ympäristöön ja tilan­teen niin vaatiessa oleskelupaikka on myös palautettavissa ennalleen. Neuvottelu­kunta on lausunnossaan puoltanut suunnitelmaa. Helsingin kaupunginmu­seo on 8.4.2014 antamassaan lausunnossa yhtynyt kaupunkikuvaneuvottelu­kunnan lausuntoon ja puoltanut Kotipolku 12:n koristealtaan ja pihajärjestely­jen tar­kennettuja suunnitelmia.

Asian oikeudellinen arviointi

Allas, terassi, kasvihuone ja kulkuportti ovat maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n 2 momentissa tarkoitettuja rakennelmia, joiden pystyttämiseen ja si­joittamiseen tarvitaan toimenpidelupa. Rakennuslautakunta on kuitenkin vali­tuksenalaisessa päätöksessään todennut, että on pidetty tarkoituksenmukaisena sisällyttää hankkeeseen julkista kontrollia, jonka vuoksi hanke on voitu käsi­tellä rakennuslupana.

Kun otetaan huomioon kaupunkikuvaneuvottelukunnan ja kaupunginmuseon lausunnot sekä asiakirjoihin liitetyistä piirustuksista ja valokuvista ilmenevät seikat, hanke ei ole asemakaavan suojelumääräyksen tai muutoinkaan asema­kaavan vastainen. Hankkeen etäisyys täyttää Helsingin kaupungin rakennusjär­jestyksen etäisyysvaatimuksen eikä ole edellyttänyt As Oy Kotipolku 10:n suostumusta. Allashanke ei myönnetyn rakennusluvan mukaan rakennettuna tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuta naapurikiinteistön sopivaa rakenta­mista maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetul­la tavalla.

Hanke soveltuu ympäristöönsä ja täyttää muutoinkin maankäyttö- ja rakennus­lain 117 §:n, 118 §:n ja 135 §:n sekä Helsingin kaupungin rakennusjärjestyk­sen mukaiset luvan myöntämisen edellytykset. Rakennuslautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeus toteaa vielä, että terassi, pergola ja aita eivät ole palo-osastoin­tia vaativia rakenteita.

Rakennusvalvontavirasto on päättänyt rakennustyöt keskeytettäväksi kunnes rakennuslupapäätös on lainvoimainen ja keskeytysmääräyspäätöksen mukaiset muut ehdot täyttyvät. Täytäntöönpanoa koskevan vaatimuksen osalta ei sen vuoksi ole aihetta lausua enemmälti.

Oikeudenkäyntikulut

Ratkaisun lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttö­lain 74 §, Asunto Oy Kotipolku 10:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen kor­vaamisesta on hylättävä. (- - -)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

As Oy Kotipolku 10 on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös sekä rakennuslautakunnan ja kaupunkitilayksikön päällikön päätökset kumotaan ja rakennuslupahakemus hylätään. Rakennusluvan hakijat ja kaupunki on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäynti­kulut.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa sen asiassa aikaisemmin antaman lainvoimaisen päätöksen 13.2.2012 kanssa. Tuolloin hallinto-oikeus totesi, että hanke on asemakaavamääräysten vastainen. Uusi rakennuslupa ei merkittävästi poikkea edellisestä kumotusta luvasta, eivätkä suunnitelmaan tehdyt muutokset ole kokonaisuuden kannalta merkittäviä. Allas on uudessa suunnitelmassa hieman lyhyempi, mutta pinta-alaltaan yhtä suuri kuin aikaisemmassa suunnitelmassa.

Suuren vesialtaan ja siihen liittyvän terassin rakentaminen on vastoin asemakaavaa. Altaan ja terassin rakentaminen ei edistä kysymyksessä olevan rakennuksen ja sen pihapiirin olennaisten piirteiden säilymistä ja vahvistamista.

Kotipolku 12 on Taivaskallion alueen ainoa niukkalinjaista funktionalismia edustava rakennus ja sillä on siten erityistä suojeluarvoa. Asemakaavamääräyksen tarkoitus on säilyttää rakennuspaikalla oleva ainutlaatuinen rakennus ja sen pihapiiri.

Rakentaminen neljää metriä lähemmäs naapurikiinteistön rajaa vaatii naapurin suostumuksen. Allas rakennetaan kokonaisuudessaan kolmen metrin etäisyydelle rajasta ja tästä aiheutuu As Oy Kotipolku 10:lle kohtuutonta haittaa. Puisen 20 neliömetrin suuruisen lehtikuusiterassin rakentaminen ilman suostumusta kolmen metrin etäisyydelle kiinteistön rajasta rajoittaa yhtiön oikeutta rakentaa omalle tontilleen ja rikkoo palo- ja pelastusmääräyksiä. Yhtiöltä ei ole pyydetty suostumusta rajan lähelle rakentamiseen eikä tällaista suostumusta ole annettu.

Helsingin rakennuslautakunta on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Toisin kuin Helsingin hallinto-oikeuden 13.2.2012 kumoamassa rakennuslupa-asiassa, nyt kysymyksessä olevassa rakennuslupahakemuksessa vesiallas on sovitettu tontin maastonmuotoihin. Vesiallas voidaan rakentaa ilman louhintaa asuinrakennuksen betoniterassin ja luonnonkallion rajaamaan luontaiseen kalliopainanteeseen. Altaan syvyys on suurimmillaankin alle metrin.

Altaan etäisyys naapurikiinteistön rajasta on Helsingin kaupungin rakennusjärjestyksen 18 §:n mukainen sikäli kuin allasta edes voidaan pitää rakennusjärjestyksen tässä kohdassa tarkoitettuna rakennelmana.

Kevytrakenteinen ja pieni 7 neliömetrin suuruinen kasvihuone on ulkonäöltään yhteensopiva tontin pohjoisosassa jo olevan 6 neliömetrin suuruisen pihavajan kanssa. Myös kulkuportti sijoittuu tontin pohjoisosaan Metsätien reunaan. Portti sijoittuu liikenteen kannalta riittävän näkyvälle paikalle.

Kaupunginmuseo ja kaupunkikuvaneuvottelukunta ovat lausunnoissaan puoltaneet hanketta. Muiden viranomaistahojen kuuleminen ei ole ollut tarpeen.

Rakennusluvan tarkoittamat työt ovat asemakaavan mukaisia. Vesiallasta, kasvihuonetta tai kulkuporttia ei rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naapurikiinteistöä tai vaikeuttaa naapurikiinteistön rakentamista.

Valittajan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen As Oy Kotipolku 10:n valituksen sekä Helsingin rakennuslautakunnan selityksen johdosta. Selitystä ei ole annettu.

As Oy Kotipolku 10 on antanut vastaselityksen, jossa yhtiö on pyytänyt katselmuksen toimittamista asiassa. Katselmuksella on mahdollista todeta rakennuspaikan erityispiirteet, etäisyydet ja luonnonolot.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. As Oy Kotipolku 10:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Katselmuksen toimittaminen

Hallintolainkäyttölain 41 §:n (499/2015) mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi katselmuksen toimittamista on pyydetty, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Pääasiaratkaisu

2.1 Tosiseikat

A:n ja B:n rakennuslupahakemus koskee vesialtaan, kasvihuoneen ja kulkuportin rakentami­sta Helsingin kaupun­gin 25. kaupunginosan (Käpylä) tontille 25-896-12, osoite Kotipolku 12. Rakennuspaikalla sijaitsee Evert Toivosen suunnittelema asuinrakennus, joka on rakennettu vuonna 1937. Tontilla on ennestään myös 6,1 m²:n suuruinen puutarhavaja.

Rakennuslupapäätöksessä 13.5.2014 (§ 49) todetaan, että kasvihuone on rakennettu ennen luvan myöntämistä kuten myös betonirunkoinen noin 15 m²:n suu­ruinen laa­toitettu terassi, kasvimaata rajaava kylmäladottu liuskekivireunus sekä tontin kaakkoisreunan vastaisen rajan betonimuuri, jotka on esitetty hankkeen pääpiirustuksissa.

Vesiallas on lupapäätöksen yhteydessä hyväksyttyjen, 8.5.2014 päivätty­jen pii­rustusten mukaan noin 20 m²:n suuruinen. Altaan pisimmän naa­purikiinteistön puolei­sen sivun pituus on 6,7 metriä ja se sijoittuu lähim­millään 3 metrin etäisyydel­le As Oy Kotipolku 10:n omistaman naapuri­kiinteistön rajasta. Allas rakennetaan ilman louhintaa jo to­teutetun beto­niterassin ja säilytettävän luonnonkallion rajaamaan painan­teeseen. Allas on enimmillään 0,9 metrin syvyinen. Altaan runko valetaan betonista kallion pintaa noudattaen ja sen reunat verhotaan mustalla liuskekivellä. Altaan reunojen korkeus maan pinnasta on noin 20 cm.

Kasvihuone on kevytrakenteinen, ilman kiinteitä perustuksia rakennettu ja noin 7 m²:n suuruinen. Luonnonkivimuurien väliin tontin koillisosaan sijoitet­tava metallirunkoi­nen kulkuportti (huoltoportti) on lupasuunnitelmissa esitetty toteutettavaksi tumman rus­keaksi petsatusta vaakapuusäleestä. Portin leveys on 1 metri ja korkeus 55 cm.

Alueella on voimassa vuonna 1994 vahvistettu asemakaava nro 10095. Asema­kaavamääräysten mukaan tontti on asuinrakennusten korttelialuetta (A/s), jol­la ympäristö säilytetään. Asuinrakennukset ovat osia kulttuurihistoriallisesti ja kaupunkiku­vallisesti arvokkaasta kokonaisuudesta eikä niitä saa purkaa ilman rakennus­lautakunnan lupaa. Alueella ovat sallittuja vain sellaiset toimenpi­teet, jotka edistävät rakennusten ja niiden lähiympäristön olennaisten piirtei­den säi­lyttämistä ja vahvistamista. Mikäli rakennuksissa tai niiden lähiympä­ristössä on suoritettu toimenpiteitä näiden pyrkimysten vastaisesti, tulee tällai­set muu­tokset kunnostus-, lisärakennus- tai muutostöiden yhteydessä pyrkiä korjaa­maan tyyliin sopivalla tavalla ja häiritsevät rakennelmat poistamaan. Tontit on aidat­tava pensasaidalla.

2.2 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa As Oy Kotipolku 10:n valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko vesialtaan, kasvihuoneen ja kulkuportin rakentamista koskeva hanke alueella voimassa olevan asemakaavan rakennusten ja niiden lähiympäristön olennaisten piirteiden säilyttämisen ja vahvistamisen edistämistä koskevan kaavamääräyksen mukainen ja täyttääkö hanke muut maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt luvan myöntämisen edellytykset.

2.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Rakennuspaikalla voimassa olevan asemakaavan kaavamääräyksen mukaan alueella ovat sallittuja vain sellaiset toimenpi­teet, jotka edistävät rakennusten ja niiden lähiympäristön olennaisten piirtei­den säi­lyttämistä ja vahvistamista. Rakennuslupahakemuksen tarkoittaman altaan ja siihen liittyvän terassin osan, kasvihuoneen ja kulkuportin rakentaminen ovat toimenpiteitä, jotka lähtökohtaisesti muuttavat asemakaavassa arvokkaaksi todetun vuonna 1937 rakennetun, funktionalismia edustavan asuinrakennuksen pihapiiriä. Kun otetaan huomioon yhtäältä tonttia koskeva asemakaavamääräys sekä toisaalta altaan, kasvihuoneen ja kulkuportin koko ja rakenne, kysymys on hankekokonaisuudesta, jonka toteuttaminen maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n, 125 §:n 1 momentin ja 126 §:n säännökset huomioon ottaen edellyttää toimenpidelupaa.

Helsingin kaupungin rakennusvalvontaviraston kaupunkikuvaneuvottelukunta ja Helsingin kaupunginmuseo ovat lupakäsittelyn yhteydessä antaneet hankkeesta lausuntonsa ja hanketta on lausuntojen johdosta muokattu muun muassa siten, että allasta on lyhennetty noin kolmella metrillä, altaan muotoa on muutettu vapaamuotoisemmaksi ja altaan reunaa on madallettu nykyisen laatoitetun terassin pinnan tasoon. Kaupunkikuvaneuvottelukunta on viimeisimmässä 26.3.2014 lausunnossaan puoltanut hanketta samoin kuin kaupunginmuseo 8.4.2014 antamassaan lausunnossa.

Asiassa on muun ohella kaupunginmuseon 1.9.2008 päivätyn, samalle rakennuspaikalle aiemmin haettua rakennuslupaa koskeneen lausunnon perusteella katsottava selvitetyksi, että muutamille Kotipolun varren tonteille on aiemmin, ilmeisesti etenkin 1950-luvulla, rakennettu uima-altaita. Määräävänä piirteenä niissä on ollut altaan sovittaminen maastonmuotoihin eli ne on yksilöllisesti suunniteltu ja rakennettu kallion syvennyksiin.

Nyt kysymyksessä oleva allas on esitetty toteutettavaksi vastaavalla tavalla kuin alueelle aiemmin rakennetut altaat. Altaan rakentaminen ei edellytä kallion louhimista ja se sopii sijainniltaan luontevasti olemassa olevaan pihapiiriin ottaen huomioon lupahakemuksessa esitetyt pergola- ja terassirakenteet. Alkuperäinen pihapenger nousee rakennuksen altaan puoleisessa päädyssä noin 2,5 metriä katutason yläpuolelle, joten reunoiltaan 20 cm maan pinnan tasosta nousevan altaan toteuttamisella ei ole vaikutusta katukuvaan Kotipolun puolelta tarkasteltuna. Tontin koillisrajalla sijaitseva kiviaita, kasvillisuus sekä suurehko siirtolohkare rajoittavat tontilla olevien rakennelmien näkyvyyttä Metsätien suuntaan.

Altaan pisimmän naapurikiinteistön puolei­sen sivun pituus on 6,7 metriä ja se sijoittuu lähimmillään 3 metrin etäisyydel­le As Oy Kotipolku 10:n omistaman naapurikiinteistön rajasta. Nykyinen, alkuperäisellä paikalla oleva villiviinisäleikkö sijaitsee altaan ja naapurikiinteistön rajan välissä. Tonttien välissä on lisäksi lauta-aita ja rakennuspaikan kasvillisuutta on esitetty lupasuunnitelmissa täydennettäväksi. Altaan ja siihen liittyvän terassin osan rakentaminen ei lupahakemuksessa esitetyn mukaisesti toteutettuna vaikeuta naapurikiinteistön sopivaa rakentamista eikä sen voi katsoa muutoinkaan aiheuttavan naapurikiinteistölle tarpeetonta haittaa.

Kasvihuone on kevytrakenteinen ja kooltaan pieni. Kasvihuoneen ulkonäkö on sovitettu aiemmin toimenpideluvalla rakennetun 6 m²:n suuruisen pihavajan kanssa yhteensopivaksi. Kulkuportti on niin ikään pieni ja tyyliltään yhteensopiva piharakennusten kanssa. Portin voidaan katsoa olevan piharakennusten käytön kannalta tarpeellinen.

Rakennuslupahakemuksen tarkoittama hanke ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen ole asemakaavan suojelumääräyksen vastainen eikä muutoinkaan asemakaavan vastainen. Hanke soveltuu ympäristöönsä ja täyttää muutoinkin maankäyttö- ja rakennuslain 117 §:n, 118 §:n ja 135 §:n sekä Helsingin kaupungin rakennusjärjestyksen mukaiset luvan myöntämisen edellytykset. Asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään muiden suunnitelmissa esitettyjen, ennen luvan myöntämistä toteutettujen toimenpiteiden osalta. Hankkeelle myönnettyä lupaa ei ole naapurikiinteistön omistajan valituksesta kumottava myöskään sillä perusteella, että lupahakemus on toimenpidelupa-asian sijaan käsitelty rakennuslupa-asiana.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, As Oy Kotipolku 10:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Suomessa kansainvälistä suojelua hakenut A oli valituskirjelmässään hallinto-oikeudelle esittänyt, että Maahanmuuttoviraston päätös on lainvastainen ja että hän toimittaa tarkemmat perustelut valitukselleen myöhemmin. Hallinto-oikeus oli saantitodistusmenettelyä käyttäen varannut valittajalle tilaisuuden valituksen täydentämiseen seitsemän päivän kuluessa lähetteen tiedoksisaamisesta lukien uhalla, että valitus voidaan jättää tutkimatta, jos sitä ei täydennetä pyydetyllä tavalla. Hallinto-oikeus oli jättänyt valituksen tutkimatta, koska pyydettyä täydennystä ei ollut toimitettu määräajassa eikä myöhemminkään.

Korkein hallinto-oikeus myönsi asiassa valitusluvan ja tutki valituksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi aluksi, että hallinto-oikeudelle toimitettu valituskirjelmä ei ollut ollut hallintolainkäyttölain 23 §:n mukainen eikä valituksen täydennyttäminen ollut ollut asian käsittelyn kannalta tarpeetonta.

Ratkaistavana oli seuraavaksi, oliko hallinto-oikeuden antama määräaika valituksen täydentämistä varten ollut kohtuullinen. Määräajan kohtuullisuutta arvioitaessa otettiin huomioon, että valituksen tekemiseksi oli jo ollut käytettävissä ulkomaalaislain mukainen valitusaika. Tähän nähden valituksen täydentämistä koskeva määräaika voi olla hyvinkin lyhyt ilman, että sitä voitaisiin pitää kohtuuttomana. Hallinto-oikeuden menettelyä ei pidetty hallintolainkäyttölain 28 §:ssä asetettujen vaatimusten vastaisena.

Asiassa oli vielä ratkaistava, oliko hallinto-oikeus voinut jättää valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeudelle toimitettu valitus ei ollut sisältänyt mitään yksilökohtaisia perusteluja vaatimusten tueksi eikä mitään sellaista, jonka perusteella hallinto-oikeus olisi voinut tutkia valituksen. Hallinto-oikeuden oli tullut jättää valitus tutkimatta.

Hallintolainkäyttölaki 23 § 1–3 momentti, 28 § 1 ja 2 momentti, 51 § 2 momentti ja 55 § 1–3 momentti

Hallintolaki 59 § 1 momentti ja 60 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 20.7.2016 nro 16/0719/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 12.4.2016 myöntänyt Irakin kansalaiselle A:lle (jäljempänä valittaja) turvapaikkaa eikä oleskelulupaa ja on päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Irakiin.

Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut kansainvälisen suojelun osalta muun ohessa, ettei se hyväksy tosiseikkana valittajan musiikkiharrastuksen vuoksi kotialueellaan (Karbala, Etelä-Irak) kohdistuvaa uhkaa. Lisäksi se on katsonut, ettei asiassa ole perustetta myöntää valittajalle toissijaista suojelua tai humanitaarista suojelua.

Päätöksen tiedoksianto on tapahtunut 27.5.2016.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on 23.6.2016 päivätyllä valituskirjelmällä valittanut Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Valituksessa on vaadittu, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi on pyydetty valtion varoista avustajalle maksettavaksi palkkio toimitetun laskun mukaisesti.

Valituskirjelmän kohdassa "Perustelut" lausutaan: "Valittaja toimittaa tarkemmat perustelut myöhemmin."

Valituskirjelmän kohdassa "Lopuksi" lausutaan: "Esitetyn perusteella valittaja katsoo, että Maahanmuuttoviraston päätös on lainvastainen."

Helsingin hallinto-oikeus on lähettänyt valittajan asiamiehelle 1.7.2016 päivätyn täydennyspyynnön. Täydennyspyyntö kuuluu:

"Olette 23.6.2016 päivätyllä valituskirjelmällä ilmoittaneet, että tulette perustelemaan valitustanne myöhemmin. Koska ette ole tähän mennessä täydentäneet valitusta, hallinto-oikeus varaa Teille tilaisuuden valituksen täydentämiseen.

Täydennykset on toimitettava hallinto-oikeudelle 7 päivän kuluessa tämän lähetteen tiedoksisaamisesta lukien.

Valitus voidaan jättää tutkimatta, ellette täydennä sitä pyydetyllä tavalla."

Hallinto-oikeuden täydennyspyyntö on lähetetty saantitodistuksin ja se on luovutettu asiamiehelle 5.7.2016.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on 20.7.2016 valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan valituskirjelmässä on ilmoitettava perusteet, joilla muutosta vaaditaan.

Valituksessa ei ole ilmoitettu perusteita, joilla muutosta vaaditaan. Hallinto-oikeus on varannut valittajalle tilaisuuden täydentää valitusta tältä osin. Hallinto-oikeus on pyytänyt toimittamaan täydennyksen seitsemän päivän kuluessa lähetteen tiedoksisaannista lukien uhalla, että valitus voidaan jättää tutkimatta, ellei sitä täydennetä pyydetyllä tavalla. Hallinto-oikeuden täydennyspyyntö on saantitodistuksen mukaan annettu tiedoksi 5.7.2016 valittajan asiamiehelle. Koska pyydettyä täydennystä ei ole toimitettu sille varatussa määräajassa eikä myöhemminkään, hallinto-oikeus ei tutki valitusta.

Kun otetaan huomioon valituksen tutkimatta jättämisen perusteet, asiassa ei ole ilmennyt syytä, jonka vuoksi avustajalle tulisi määrätä maksettavaksi palkkiota tai kuluja oikeusapulain nojalla.

Oikeusavun osalta hallinto-oikeus on soveltanut oikeusapulain 17 §:ää.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Hakkarainen, Marja Viima ja Sampo Löf-Rezessy. Esittelijä Paul Karlsson.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi valituksessa on esitetty muun ohessa seuraavaa:

Hallinto-oikeus on turvapaikka-asioissa lyhentänyt vastaselityspyyntöjen määräaikoja aiemmin käytetyn 30 päivän sijasta seitsemään päivään ilmeisenä tarkoituksena nopeuttaa turvapaikka-asioiden käsittelyä. Kielteisten turvapaikkapäätösten määrä on moninkertaistunut vuoden 2016 aikana. Turvapaikanhakijoilla on vaikeuksia löytää itselleen avustajaa, jolla olisi aikaa avustaa heitä. Hallinto-oikeuden käyttämät lyhyet määräajat vaikeuttavat tilannetta entisestään. Menettely on enemmän turvapaikkapolitiikkaa kuin oikeudenkäyttöä.

Täydennyspyyntö on lähetetty 1.7.2016, jolloin Suomessa on lomakausi. Kohtuullinen oletus on, että myös yksityisellä avustajalla on lomakausi heinäkuussa. Hallinto-oikeuden asettama seitsemän päivän määräaika ei tunnu kohtuulliselta, kun otetaan huomioon asian kiireellisyys ja valituksen huolellisen laatimisen asianosaiselta vaatima työmäärä. Turvapaikka-asioissa hallinto-oikeuden keskimääräinen käsittelyaika on vuoden 2016 aikana ollut minimissään 5 kuukautta ja useimmissa tapauksissa huomattavasti pidempi. Hallinto-oikeuden menettely ei täytä kohtuulliselle määräajalle asetettuja kriteereitä hallintolainkäyttölain 35 §:n mukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ratkaistavana olevat kysymykset

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana ensinnä, onko hallinto-oikeuden antama määräaika valituksen täydentämistä varten ollut kohtuullinen.

Seuraavaksi on ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut jättää valituksen tutkimatta tilanteessa, jossa pyydettyä valituksen täydennystä ei ole toimitettu sille varatussa määräajassa eikä myöhemminkään ennen hallinto-oikeuden antamaa päätöstä.

Asiassa ei sitä vastoin ole kysymys hallintolainkäyttölain 35 §:ssä tarkoitetusta selityksen antamisesta hallinto-oikeudelle.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentissa säädetään valituksen muodosta ja sisällöstä. Momentin 2 ja 3 kohtien mukaan valituskirjelmässä on ilmoitettava, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi sekä perusteet, joilla muutosta vaaditaan.

Hallintolainkäyttölain 28 §:n 1 momentin mukaan, jos valitus on puutteellinen, valittajalle on varattava tilaisuus täydentää sitä, jollei täydentäminen ole asian käsittelyn kannalta tarpeetonta. Saman pykälän 2 momentin mukaan valittajalle on annettava valituksen täydentämistä varten kohtuullinen määräaika ja samalla ilmoitettava, millä tavoin valitus on puutteellinen.

Hallintolainkäyttölakia koskevan hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) 28 §:ä koskevan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännöksen 2 momentissa säädettäisiin viranomaiselle velvollisuus varata kohtuullinen määräaika valituksen täydentämistä varten. Viranomaiselle asetettaisiin myös velvollisuus ilmoittaa valittajalle siitä, millä tavoin valitus on puutteellinen. --- Jollei valittaja täydennä asiakirjaa pyydetyllä tavalla hänelle asetetussa määräajassa, asia voitaisiin ratkaista tai jättää tutkimatta riippuen siitä, millaisesta puutteellisuudesta on kysymys. Joissakin tapauksissa valittajalle voitaisiin varata uudelleen tilaisuus valituksen täydentämiseen. Tämä voisi olla tarpeen erityisesti silloin, kun on ilmeistä, että puutteellisuus aiheutuu lähinnä väärinkäsityksestä.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Tiedoksiannossa on noudatettava niitä menettelytapoja, joista hallintolainkäyttölaissa ja hallintolaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 55 §:n 1 momentin mukaan päätös, jonka tiedoksiannosta alkaa kulua valitusaika tai muu asianosaisen oikeuteen vaikuttava määräaika, annetaan tiedoksi todisteellisesti siten kuin hallintolain 60 §:ssä säädetään. Todisteellista tiedoksiantotapaa voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan asiakirjojen tiedoksiantoon sovelletaan muutoin, mitä siitä hallintolaissa säädetään. Pykälän 3 momentissa viitataan sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettuun lakiin.

Hallintolain 59 §:n 1 momentin mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Lain 60 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto on toimitettava postitse saantitodistusta vastaan, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Saantitodistusta voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi.

Oikeudellinen arviointi hallinto-oikeuden menettelystä

Hallinto-oikeuteen maanantaina 27.6.2016 saapuneessa valituksessa on ilmoitettu, että valittaja toimittaa tarkemmat perustelut myöhemmin. Valituksessa ei ole esitetty valituksen tueksi muuta kuin että Maahanmuuttoviraston päätös on lainvastainen. Valituksessa ei siten ole ilmoitettu niitä perusteita, joilla vaaditaan muutosta Maahanmuuttoviraston päätökseen. Valituskirjelmä ei ole ollut hallintolainkäyttölain 23 §:n mukainen. Hallinto-oikeus ei ole kuitenkaan heti jättänyt valitusta tutkimatta valituskirjelmän puutteiden vuoksi. Valituksen enempi käsitteleminen on kuitenkin edellyttänyt valituksen täydentämistä tältä osin. Valituksen täydennyttäminen ei ole ollut asian käsittelyn kannalta tarpeetonta. Hallinto-oikeus on menetellyt hallintolainkäyttölain mukaisesti, kun se on varannut valittajalle tilaisuuden täydentää valitustaan.

Hallinto-oikeus on 1.7.2016 päivätyllä lähetteellä pyytänyt valittajaa toimittamaan täydennyksen seitsemän päivän kuluessa lähetteen tiedoksisaannista lukien uhalla, että valitus voidaan jättää tutkimatta, ellei sitä täydennetä pyydetyllä tavalla. Saantitodistuksen mukaan lähetys on luovutettu vastaanottajalle 5.7.2016. Valittaja ei ole tässä vaiheessa pyytänyt hallinto-oikeudelta lisäaikaa valituksen täydentämiselle eikä muutenkaan reagoinut hallinto-oikeuden pyyntöön.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden täydennyspyyntö ei ole hallintolainkäyttölain 55 §:ssä tarkoitettu päätös, joka olisi annettava tiedoksi todisteellisesti. Todisteellista tiedoksiantotapaa ei voida tässä tapauksessa pitää muustakaan syystä tarpeellisena asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Hallinto-oikeus on kuitenkin voinut harkintansa mukaan käyttää todisteellista tiedoksiantoa, mikä tässä tapauksessa on pidentänyt valittajan käytettävissä olevaa vastausaikaa muutamalla päivällä.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko hallinto-oikeuden asettama seitsemän päivän määräaika valituksen täydentämistä varten ollut kohtuullinen.

Määräajan kohtuullisuutta arvioitaessa on ensiksi kiinnitettävä huomiota siihen, että valituksen tekemiseksi on jo ollut käytettävissä ulkomaalaislain mukainen valitusaika. Valitus ja valituksen perusteet on esitettävä valitusajassa. Tähän nähden valituksen täydentämistä koskeva määräaika voi olla hyvinkin lyhyt ilman, että määräaikaa voitaisiin pitää kohtuuttomana. Lisäksi voidaan kiinnittää huomiota siihen, että kansainvälistä suojelua koskevat asiat ovat luonteensa vuoksi kiireellisiä, mikä nyttemmin on myös kirjattu hallinto-oikeuden osalta ulkomaalaislakiin (646/2016).

Hallinto-oikeus on menetellyt hallintolainkäyttölain 28 §:ssä asetettujen vaatimusten mukaisesti myös täydennyspyynnölle asettamansa määräajan osalta.

Oikeudellinen arviointi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta

Hallinto-oikeuden menettelyn arvioinnin jälkeen on vielä arvioitava, onko hallinto-oikeus voinut hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla jättää valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeudelle toimitettu valitus ei ole sisältänyt mitään yksilökohtaisia perusteluja sille, minkä vuoksi Maahanmuuttoviraston päätös tulisi kumota. Valituskirjelmässä ei ole mainittu, koskeeko valitus koko Maahanmuuttoviraston päätöstä eikä myöskään sitä, kohdistuuko valitus valittajan yksilöllisiin turvapaikkaperusteisiin vai yleisesti hänen kotialueensa olosuhteisiin. Hallinto-oikeudelle esitetty valitus ei ole sisältänyt mitään sellaista, jonka perusteella hallinto-oikeus olisi voinut tutkia valituksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta arvioitaessa on myös otettava huomioon, että hallinto-oikeuden asettama määräaika on sellainen määräaika, jota hallinto-oikeus voi asianmukaisesti perustellusta pyynnöstä pidentää. Valituksenalaisessa asiassa hallinto-oikeuteen ei otettu mitään yhteyttä täydennyspyynnön johdosta. Hallinto-oikeuden toteutuneet käsittelyajat asiaratkaisuissa tai kesäinen vuodenaika eivät ole estäneet hallinto-oikeutta käsittelemästä valitusta viivytyksettä sen jälkeen, kun sen täydennyspyyntöön ei ollut määräajassa reagoitu.

Asiassa on lopuksi arvioitava, olisiko hallinto-oikeuden tullut asian laatu eli kansainvälinen suojelu huomioon ottaen vielä tullut odottaa mahdollista täydennystä. Tässä voidaan kiinnittää huomiota siihen, että valituskirjelmässä ei mainittu mitään perustetta eikä myöskään mitään määräaikaa, mihin mennessä täydennys toimitettaisiin. Näitä ei myöskään ilmoitettu täydennyspyynnön yhteydessä.

Edellä mainituista syistä hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Ari Koskinen

Asia Toimenpidelupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittajat A ja B, C ja D sekä E ja F

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 27.11.2015 nro 15/0295/1

Asian taustaa ja aikaisempi käsittely

Maskun rakennus- ja ympäristölautakunta on 19.5.2011 (§ 38) tekemällään päätöksellä myöntänyt X:lle suunnittelutarveratkaisun yksikerroksisen, pinta-alaltaan 500 m²:n suuruisen pressuhallin rakentamiselle Maskun kunnan Lankilan kylässä sijaitsevalle määräalalle M604 tilasta RN:o 1:41. Päätös on kunnan ilmoituksen mukaan lainvoimainen.

Maskun rakennustarkastaja on 5.8.2011 (§ 106) myöntänyt X:lle toimenpideluvan 500 m²:n kokoisen pressuhallin rakentamiseen edellä mainitulle määräalalle. Päätös on kunnan ilmoituksen mukaan lainvoimainen.

Maskun rakennus- ja ympäristölautakunta on 18.11.2014 (§ 81) tekemällään päätöksellä hyväksynyt toimenpidelupahakemuksen muutoksena X:lle 5.8.2011 myönnettyyn toimenpidelupaan hallin sijainnin ja piha-alueen muodostumisen osalta ja samalla myöntänyt hänelle luvan vakuutta vastaan aloittaa työt ennen kuin lupapäätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n, B:n, C:n, D:n, E:n ja F:n valituksen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksestä 18.11.2014 (§ 81) sekä heidän oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa.

Hallinto-oikeus on perustellut pääasiaratkaisua ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa ratkaisuaan seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n mukaan muun ohella katoksen, vajan, esiintymislavan tai vastaavan rakennelman rakentaminen sekä muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen taikka tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestäminen edellyttää toimenpidelupaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:n mukaan rakennuslupahakemukseen on liitettävä rakennuksen pääpiirustukset. Luvan hakemisesta ja siinä tarvittavista rakennussuunnitelmista säädetään tarkemmin maankäyttö- ja rakennusasetuksen 49 §:ssä sekä Suomen rakentamismääräyskokoelmassa. Rakentamismääräyskokoelman kohdan 5.2.3 mukaan asemapiirroksessa tulee esittää muun muassa tontin tai rakennuspaikan rajat mittoineen, lähiympäristön kiinteistöjen rajat ja korkeussuhteet riittävän laajasti tontin tai rakennuspaikan ulkopuolella sekä piha-alueen eri kohtien suunnitellut korkeusasemat ja korkeussuhteet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään. Lain 136 §:n ja sen viittaussäännösten mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on muun ohella että rakennus soveltuu rakennettuun ympäristöön ja maisemaan sekä täyttää kauneuden ja sopusuhtaisuuden vaatimukset. Lisäksi edellytyksenä on, että rakennusta ei sijoiteta tai rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuttaa naapurikiinteistön sopivaa rakentamista.

Maa-aineslain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan maa-aineslaki ei koske rakentamisen yhteydessä irrotettujen ainesten ottamista ja hyväksikäyttöä, kun toimenpide perustuu viranomaisen antamaan lupaan tai hyväksymään suunnitelmaan.

Asiassa saatu selvitys

Maskun rakennus- ja ympäristölautakunta on 19.5.2011 tehnyt myönteisen suunnittelutarveratkaisun 500 m²:n kokoisen pressuhallin rakentamiseksi noin 5,15 hehtaarin kokoiselle rakennuspaikalle.

Maskun rakennustarkastaja on 5.8.2011 myöntänyt X:lle toimen­pideluvan puutavaran säilyttämiseen tarkoitetun 500 m²:n kokoisen pressuhallin rakentamiseen. Toimenpidelupahakemus ei ole koskenut piha-alueen rakentamista, eikä sellaista ollut esitetty myöskään asemapiirroksessa.

Vaasan hallinto-oikeuden 9.6.2014 ympäristölupa-asiaa koskevasta päätöksestä nro 13/0476/3 ilmenee, että pressuhallin piha-alue eli louhinta-alue on pinta-alaltaan noin 5 500 m², ja että piha-alueen rakentaminen edellyttää lähes 100 000 m­:n louhimista ja murskaamista siten, että rakennuspaikalla aiemmin sijainnut enimmillään noin +52,5 korkeuteen nouseva kalliorinne louhitaan tasoon +43.0.

Nyt kysymyksessä olevaa toimenpidelupaa koskevaan hakemukseen liitetyn asemapiirroksen mukaan pressuhallin sijaintia on muutettu aiemman luvan mukaisesta paikasta lähemmäksi X:n omistamien kiinteistöjen 1:53 ja 1:52 rajaa, ja halli rakennetaan tasoon +43.0. Asemapiirrokseen on rajattu piha-alue, joka rakennetaan tasoon +42.50. Viimeksi mainitut korkeusasemat ilmenevät asemapiirroksesta. Asemapiirrokseen ei kuitenkaan ole merkitty piha-alueen ulkopuolella olevia korkeussuhteita, mutta ilmakuvatulosteen mukaan pressuhalli ja piha-alue ovat kiinteistön Klapi 1:51 kallioisimmilla alueilla.

Hallinto-oikeudelle 27.5.2015 saapuneessa selityksessään X on 7.2.2012 päivättyyn massalaskelmaan viitaten todennut, ettei kyse ole 100 000 m­:n louhimisesta vaan noin 25 000 m­:sta. Pilkotun polttopuumäärän kuivaaminen vaatii laajan alueen, ja lisäksi muut tarvittavat toiminnot vaativat piha-alueella oman tilansa. X:n selityksistä ja niihin liitetyistä kuvista ilmenee, että X on jo ainakin pääosin toteuttanut pressuhallin ja noin 5 000 m²:n suuruisen asfaltoidun piha-alueen rakentamisen.

Johtopäätökset

Piha-alueen korkeusasema ja summittainen koko ilmenevät asemapiirroksesta. X on sittemmin selvittänyt miten suuresta piha-alueesta ja millaisen määrän louhinnasta on kyse. Näissä oloissa lupa-asiakirjoja voidaan pitää riittävinä asemapiirroksen puutteista huolimatta.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen lupaharkinta on laillisuusharkintaa. Lupa on myönnettävä, mikäli rakennushanke täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa määrätyt oikeudelliset edellytykset.

Rakennuslupa-, maa-aineslupa- ja ympäristölupamenettelyt ovat toisistaan erillisiä lupamenettelyjä. Maskun kunnan viranomaiset ovat jo vuonna 2011 tekemissään myönteisissä suunnittelutarveratkaisussa ja toimenpidelupapäätöksessä ratkaisseet pressuhallin toimenpideluvan myöntämisen edellytykset. Lisäksi ympäristölupaviranomainen on myöntänyt X:lle ympäristöluvan rakentamiseen liittyvään louhintaan ja murskaukseen. Näiden lainvoimaisten päätösten laillisuuteen ei enää voida puuttua.

Hakemuksessa ja valituksenalaisessa päätöksessä on kyse jo aiemmin luvan saaneen pressuhallin sijainnin muutoksesta ja asemapiirroksessa esitetystä tavanomaista suuremmasta piha-alueesta, jota on tarkoitus käyttää myös puutavaran varastointiin. Ottaen huomioon pressuhallin melko vähäinen sijainnin muutos, sitä ei aiempaan sijaintiin verrattuna ole sijoitettu niin, että se tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuttaa naapurikiinteistöjen sopivaa rakentamista. Kun lisäksi otetaan huomioon, että ympäristöluvassa on jo ratkaistu alueen louhimiseen liittyvät seikat, toimenpideluvan myöntäminen hakemuksen mukaiselle piha-alueelle täyttää maankäyttö- ja rakennuslain edellytykset. Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöstä ei ole aihetta kumota.

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Valitus on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 a §, 131 §, 133 § 1 momentti, 136 § ja 138 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuire Nurmio, Heikki Toivanen ja Marja Peltoniemi (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A, B, C, D, E ja F ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan rakennus- ja ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Valituksen kohteena oleva asiakysymys on vaihtoehtoisesti ratkaistava korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Maskun kunta on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Toimenpideluvan muutoshakemuksen käsittelyssä on tapahtunut virhe, koska asiassa ei ole kuultu naapurikiinteistön omistajia C:tä ja D:tä. Asianmukainen lupaharkinta ja luvan myöntämisen edellytysten selvittäminen edellyttävät naapureiden kuulemista.

Kyseessä oleva rakennushanke ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain edellytyksiä toimenpideluvalle. Louhinnat kiinteistöllä ovat olleet niin merkittäviä, ettei kysymyksessä ole enää rakentamiseen liittyvä maa-ainesten ottaminen. Maisemallisesti rakennushankkeella on ollut huomattavia pysyviä vaikutuksia, eikä luvan hakija ole esittänyt asianmukaisia suunnitelmia tai havainnekuvia siitä, miten alueen louhinta vaikuttaa ympäristöön ja minkälaisia maisemointitöitä kiinteistöllä tullaan maa-ainesten ottamisen jälkeen tekemään.

Hankkeelta olisi tullut edellyttää maa-aineslain mukaista maa-aines­lupaa, koska ottaminen ei tässä laajuudessa liity pressuhallin rakentamiseen, vaan kyseessä on tosiasiallisesti ollut maa-ainesten otto siihen perustuvaa liiketoimintaa varten.

Viranomaisille esitetyt suunnitelmat ovat olleet puutteellisia, koska niistä ei ole ilmennyt piha-alueen laajuus eikä se, miten alue suhteutuu kiinteistöllä sijaitseviin kallioihin eli kuinka laajoja louhintoja piha-alueen toteuttaminen vaatii. Piha-alueen mitat ja etäisyydet tontin rajoihin ja naapurikiinteistöihin eivät ilmene suunnitelmakuvasta.

Maskun rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen.

X on antanut selityksen, jossa hän on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä vaatimukset ja niiden perustelut sekä vaatinut, että asiassa toimitetaan katselmus. Väite piha-alueen louhimisesta on helppo todeta paikan päällä. Valittajat on velvoitettava korvaamaan nyt kyseessä olevan ja aiempien valitusten X:lle aiheuttamat taloudelliset menetykset. Lisäksi valittajien on korvattava X:n oikeudenkäyntikulut.

Väite 100 000 kuutiometrin louhinnasta ei pidä paikkaansa. Todellinen louhintamäärä on noin 19 000 kuutiometriä. Kyse ei ole laajamittaisesta maa-ainesten ottamisesta, vaan aivan tavallisesta rakentamisesta.

Piha-alueen toteuttamista osoittavan suunnitelman on laatinut kyseisiä piirroksia tekevä yritys. Suunnitelmaan on merkitty selkeästi muun muassa rajapyykit, piha-alue ja hallin sijainti rakennuspaikalla.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen. X:n esittämät korvausvaatimukset taloudellisista menetyksistä ja viivästyksen aiheuttamista vahingoista ovat asiaan kuulumattomia ja lakiin perustumattomia. Myös oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki X:n esittämää taloudellisten menetysten korvaamista koskevaa vaatimusta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

3. Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasian osalta. Maskun rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös kumotaan ja toimenpidelupahakemus hylätään.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta tältä osin.

4. A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

X:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Taloudellisten menetysten korvaamista koskeva vaatimus

Taloudellisten menetysten korvaamista koskevan asian käsittely ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n mukaan kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

2. Katselmuksen toimittaminen

Hallintolainkäyttölain 41 §:n (499/2015) mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi katselmuksen toimittamista on pyydetty, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Pääasiaratkaisu

3.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n mukaan rakennus on asumiseen, työntekoon, varastointiin tai muuhun käyttöön tarkoitettu kiinteä tai paikallaan pidettäväksi tarkoitettu rakennelma, rakenne tai laitos, joka ominaisuuksiensa vuoksi edellyttää viranomaisvalvontaa turvallisuuteen, terveellisyyteen, maisemaan, viihtyisyyteen, ympäristönäkökohtiin taikka muihin tämän lain tavoitteisiin liittyvistä syistä. Rakennuksena ei kuitenkaan pidetä kooltaan vähäistä ja kevytrakenteista rakennelmaa tai pienehköä laitosta, ellei sillä ole erityisiä maankäytöllisiä tai ympäristöllisiä vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n mukaan muun ohella katoksen, vajan, esiintymislavan tai vastaavan rakennelman rakentaminen sekä muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen taikka tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestäminen edellyttää toimenpidelupaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 130 §:n 2 momentin mukaan lain 19 luvun säännökset rakennuslupamenettelystä koskevat soveltuvin osin myös toimenpide-, purkamis- ja maisematyölupamenettelyä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:n mukaan rakennuslupahakemukseen on liitettävä rakennuksen pääpiirustukset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 49 §:n (895/1999) 1 momentin mukaan rakennuslupahakemukseen liitettäviin pääpiirustuksiin kuuluvat asemapiirros sekä pohja-, leikkaus- ja julkisivupiirrokset.

Suomen rakentamismääräyskokoelman osan A2 (voimassa 1.7.2002–31.5.2015) kohdan 5.2.1 mukaan pääpiirustukset laaditaan siinä laajuudessa ja sillä tavoin, että rakennushankkeen lupakäsittely niiden ja niihin mahdollisesti liittyvän muun selvityksen nojalla on mahdollista. Pääpiirustuksista tulee myös voida riittävästi havaita rakentamisen vaikutus naapurin asemaan. Osan A2 kohdan 5.2.3 mukaan asemapiirroksessa tulee esittää muun muassa tontin tai rakennuspaikan rajat mittoineen, lähiympäristön kiinteistöjen rajat ja korkeussuhteet riittävän laajasti tontin tai rakennuspaikan ulkopuolella sekä piha-alueen eri kohtien suunnitellut korkeusasemat ja korkeussuhteet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 143 §:n 1 momentin mukaan, jollei rakennustyötä ole aloitettu kolmessa vuodessa tai saatettu loppuun viiden vuoden kuluessa, lupa on rauennut. Muuta toimenpidettä koskeva lupa tai viranomaishyväksyntä on rauennut, jollei toimenpidettä ole suoritettu kolmen vuoden kuluessa. Määräajat alkavat luvan tai hyväksynnän lainvoimaiseksi tulosta.

3.2 Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

Maskun rakennus- ja ympäristölautakunta on X:n hakemuksesta 19.5.2011 tehnyt myönteisen suunnittelutarveratkaisun 500 m²:n kokoisen pressuhallin rakentamiseksi määräalalle M604 kiinteistöstä RN:o 1:41, joka on kooltaan noin 5,15 hehtaaria. Määräalasta on sittemmin muodostettu tila RN:o 1:51.

Maskun rakennustarkastaja on 5.8.2011 myöntänyt X:lle toimen­pideluvan puutavaran säilyttämiseen tarkoitetun 500 m²:n kokoisen pressuhallin rakentamiseen edellä mainitulle määräalalle. Toimenpidelupa­hakemuksessa ei ollut esitetty piha-alueen rakentamista.

Raision kaupungin ympäristöpäällikkö on 13.9.2013 (§ 4) myöntänyt X:lle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan pressuhallin ja piha-alueen maarakentamiseen liittyvään louhintaan ja murskaukseen puheena olevasta määräalasta muodostetulle tilalle RN:o 1:51. Ympäristöpäällikön päätöksestä on valitettu ja Vaasan hallinto-oikeus on 12.3.2013 antamallaan päätöksellä kieltänyt ympäristöpäällikön päätöksen täytäntöönpanon. Täytäntöönpanokielto on päättynyt, kun asia on tullut lainvoimaisesti ratkaistuksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 11.2.2015 taltionumero 361.

Nyt kysymyksessä olevaa toimenpidelupaa koskeva hakemus on saatettu vireille 19.9.2014. Lupahakemus on koskenut pressuhallin sijainnin muuttamista ja pihamaan rakentamista. Maskun rakennus- ja ympäristölautakunta on hyväksynyt hakemuksen muutoksena 5.8.2011 myönnettyyn toimenpidelupaan.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko kysymyksessä oleva rakennushanke täyttänyt maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt toimenpideluvan myöntämisen edellytykset.

3.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

X on saattanut nyt kysymyksessä olevan toimenpidelupahakemuksen vireille 19.9.2014. Hallin rakentamiselle 5.8.2011 myönnetyn toimenpideluvan voimassaoloaika samoin kuin 19.5.2011 tehdyn myönteisen suunnittelutarveratkaisun voimassaoloaika on ollut tuolloin päättynyt. Lupahakemuksen tarkoittama hanke ei ole ollut myöskään hallin sijainnin ja piha-alueen rakentamisen osalta edellä mainitun suunnittelutarveratkaisun mukainen. Luvan myöntämisedellytykset on siten tullut arvioida kokonaan uudelleen, eikä haetun toimenpideluvan myöntämiselle ole ollut edellytyksiä ilman uutta suunnittelutarveratkaisua.

Lupahakemukseen liitetyssä asemapiirroksessa on esitetty piha-alueen tuleva korkeustaso ja summittainen koko. Rakennuspaikan muiden alueiden korkeusasemia ei ole esitetty, eikä lupahakemukseen ole liitetty asemapiirroksen lisäksi muita piha-alueen muodostumista osoittavia suunnitelmia. Ottaen huomioon, että pinta-alaltaan noin 5 500 m²:n suuruinen piha-alue on hallin kokoon nähden melko laaja ja sen toteuttaminen edellyttää kallion louhimista, lupakäsittelyssä on tullut erityisesti kiinnittää huomiota hankkeen maisemallisiin vaikutuksiin.

Lupahakemukseen liitettyjen suunnitelmien perusteella ei ole mahdollista arvioida hankkeen vaikutuksia rakennuspaikan korkeussuhteisiin tai sitä, onko piha-alueen rakentaminen maisemalliselta kannalta sopivaa tai aiheuttaako se merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Suunnitelmien puutteellisuudesta johtuen ei ole myöskään mahdollista arvioida, missä laajuudessa maa-ainesten ottaminen on luvan tarkoittamaan rakennushankkeeseen liittyen välttämätöntä ja perusteltua. Selvitys louhittavan maa-aineksen määrästä ei korvaa asemapiirroksessa todettuja puutteita.

Edellytyksiä toimenpidelupahakemuksen hyväksymiselle ei edellä todetun perusteella ole ollut. Kun lisäksi otetaan huomioon kysymyksessä olevan puutavaran varastointiin tarkoitetun hallin koko, halliin sen koon johdosta kohdistuvat rakenteelliset vaatimukset sekä se, että halli on tarkoitettu pysyväksi, hallin rakentamisen on katsottava edellyttävän toimenpideluvan sijasta rakennuslupaa. Turun hallinto-oikeuden ja Maskun rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset on näin ollen kumottava ja toimenpidelupahakemus hylättävä.

Asian tultua ratkaistuksi edellä mainituilla perusteilla, lausuminen muista valitusperusteista raukeaa.

3.4 Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeus on voinut hylätä A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, X:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.